Independencia vs.

Accountability:
Dilema de los
Ministerios
Públicos
latinoamericanos
Por Guillermo Nicora

Publicado en AA.VV.(Claudio Fuentes Maureira, coord.), Diez

años de la Reforma Procesal Penal en Chile. Santiago, Ediciones
Universidad Diego Portales, 2011 (ISBN: 978-956-314-144-3)

Síntesis
Uno de los problemas de diseño organizacional más conflictivo en los nuevos
Ministerios Públicos latinoamericanos se vincula con la posibilidad de
sincronizar los intereses reales y concretos de la sociedad (el “interés público”
que dice representar), sin perder independencia (esto es, capacidad de resistir
injerencias indebidas de los factores de poder. Los intereses sociales y la
importancia de su registro se vinculan en la primera parte con el problema de
la selectividad regresiva del sistema penal. En la segunda parte, se presentan
algunas características relevadas en cuatro Ministerios Públicos de la región,
relacionadas con este problema. Palabras clave: Ministerio Público,
independencia, accountability, selectividad.

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1. Por un Ministerio Público Democrático y Eficaz
“Lo interesante es que podamos encontrar un espacio en el cual haya
garantías de profesionalismo e independencia en plazos largos, para que
esto se pueda ir desarrollando, pero al mismo tiempo con una amplia
apertura, sobre todo a recibir las demandas de la ciudadanía y hacerse
cargo de ellas”1

Nada nuevo digo si señalo el aumento sostenido de la demanda social de eficacia en la

persecución penal, y lo vinculo a la creciente preocupación por el control de la
criminalidad, y la construcción de sociedades más seguras2. Tampoco es a esta altura
una novedad, afirmar que en general, no ha habido casi respuesta de parte de los
Ministerios Públicos de la región, y que esto debe cambiar3.

Sí en cambio, creemos novedoso advertir que esta demanda se inserta hoy en un

contexto regional –con una gran dispersión en cuanto a antigüedad del fenómeno y
profundidad del cambio, pero todo dentro de los últimos cinco a diez años- de
sociedades que se piensan a sí mismas cada vez como más democráticas y más
inclusivas, sobre todo si las comparamos con las tendencias neoliberales con las que
terminó el siglo XX.

Las campañas de ley y orden que tuvieron su etapa dorada en los ’90, hoy no tienen
tantas facilidades (y por eso necesitan ser más y más virulentas) porque cada día más
ciudadanos advierten que existen millones de compatriotas empujados a la boca de
entrada del sistema penal por su situación de marginación.

1
RIEGO, Cristián, entrevistado por L. Lorenzo en el podcast “CEJA y la actualidad Judicial #2”,
del 19/4/2010, http://www.podcaster.cl/2010/04/ceja-y-la-actualidad-judicial-2/ (visitado el
20/1/11)
2 “Existe una creciente demanda de seguridad. Esta demanda, que muchas veces los medios de
comunicación o las clases dirigentes interpretan como una demanda de violencia, debe ser
interpretada en su punto justo: ella es, antes bien, una de las demandas sociales más genuinas
desde el punto de vista de una sociedad democrática; se trata del reclamo para que se construya
una sociedad sin abuso de poder (…) y todos sabemos que en toda su historia América latina no
ha podido hacerlo” BINDER, Alberto. M., “Reforma de la justicia penal: del programa político al
programa científico”. En Ideas y materiales para la reforma de la justicia penal, Ad-Hoc, Buenos
Aires, 2000, p. 19.
3 “El Ministerio Público es actualmente objeto de una expectativa ciudadana muy importante en
relación con el tema de la seguridad ciudadana (…) Esta demanda ha constituido una de las
principales formas de relación que ha tenido el Ministerio Público con la comunidad en los
distintos países de América Latina. De hecho, a partir de estas demandas, se ha cuestionado
seriamente el trabajo de los Ministerios Públicos, ya que ellos se han mostrado en general
bastante insensibles frente a las mismas. (…) En nuestra opinión, en los tiempos actuales resulta
bastante imperativo que el Ministerio Público asuma algún nivel de responsabilidad frente a los
problemas de seguridad pública. Es posible discutir cuál será el alcance de estas
responsabilidades, pero no parece haber espacio para eludir completamente este desafío.”
(CEJA, Desafíos del Ministerio Público Fiscal en América Latina, Centro de Estudios de Justicia
de las Américas, Santiago de Chile, s/d, ca. 2006, pp. 79-82)

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Hoy –afortunadamente- está aumentando la percepción de un grave fenómeno que ya
había señalado hace dos décadas la criminología crítica latinoamericana, y que en
general fue advertido por los estudiosos del sistema penal, pero acallada en el triste fin
de siglo: la evidencia concreta de que los procesos de criminalización profundizan (en vez
de atenuar, como uno esperaría que suceda) la injusticia, la violencia y el abuso de
poder.

Ese problema de la selectividad regresiva es sistemáticamente distorsionado y

disimulado por los apóstoles de la “mano dura”, que construyen espejismos de seguridad
desde la estigmatización de ciertos sectores de la sociedad. Desde las políticas
económicas, educativas, sanitarias, culturales y (principalmente) criminales, se procura
imponer su modelo de orden, que presupone uniformar planes de vida, gustos y
personalidades, y por tanto, someter, disciplinar o excluir a los resistentes. El bombardeo
excluyente logra imponerse, y produce efectivamente que los excluidos protesten y
reclamen por vías cada vez más intensas, hasta lograr que (asumiendo la exclusión)
terminen por negar las reglas y convenciones sociales de los incluidos.

Las campañas de ley y orden presentan entonces a los derechos individuales, políticos y
sociales como la herramienta de los “enemigos públicos” (“los derechos humanos de los
delincuentes” es una frase enormemente gráfica en este sentido); su abdicación,
entonces, es el necesario tributo a la seguridad4. Hace casi mil años, en Europa, una
lógica similar derivó en la reafirmación del poder feudal, y la posterior concentración de
ese poder en las monarquías.

El complejo desafío consiste, a mi modo de ver, en hallar la estrategia inversa: partiendo

de afirmar que la exclusión, la injusticia, la desigualdad, no disminuyen y sí fomentan la
inseguridad, desarrollar herramientas que pongan en el mismo nivel de importancia la
eficacia y el compromiso democrático del Ministerio Público, y que para ello hay que
balancear la tradicional noción de independencia con la obligación de rendir cuentas
públicas por la gestión (accountability), sin que una anule a la otra.

Es que las agencias estatales a las que compete el control de la criminalidad, aunque
merezcan ser despegadas de la dinámica electoral, no pueden abstraerse de las
condiciones generales en que se desenvuelve la vida social, mucho menos ser
insensibles a los problemas de exclusión. Por el contrario, necesitan un fino registro de
las inquietudes, ambiciones, problemas y carencias de todos los sectores de la sociedad,
para generar una política criminal que sea compatible con la democracia inclusiva.

En las líneas que siguen, procuraremos esbozar algunos problemas que vienen
enfrentando los Ministerios Públicos latinoamericanos en esta línea, y algunos intentos
de solución. Nuestros Ministerios Públicos, por representar el interés general de la

4 El pensamiento liberal norteamericano ha debido hacerse cada vez más enfático en procura de
resistir este mismo fenómeno, en ese caso vinculado al fervor con el que (sobre todo a partir de los
muy funcionales hechos del 11 de septiembre de 2001) se instaló al terrorismo internacional como
quintaesencia de las amenazas a la seguridad. Podrían seguirse, por ejemplo, las fuertes
intervenciones de Noah CHOMSKY en el debate público estadounidense de la última década, pero
creo que el camino más corto (y sin duda menos académico, pero más efectivo) para relacionar ese
fenómeno con el que aquí tratamos y advertir la matriz común, es ver en sucesión las películas
“Bowling for Columbine” y “Fahrenheit 9-11”, ambas del documentalista norteamericano Michael
MOORE.

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sociedad en la región más desigual e injusta del planeta, necesitan, tanto como cualquier
otra agencia estatal, y más aún que sus pares del mundo desarrollado, un diseño
institucional que les facilite ser eficaces y al mismo tiempo, democráticos.

1.1. ¿De dónde venimos?

“El proceso de reforma judicial no puede ser evaluado sin una confrontación
histórica, tanto para resaltar las raíces de los problemas como para
compararlos con otros procesos de cambios similares”5

La dominación española instaló el modelo inquisitivo y la justicia del rey como único
sistema de justicia. Adviértase que en el Reino de Castilla (al que se vincularon los
Reinos de Indias) nunca rigió el derecho foral (relativamente más cercano al derecho
germánico), sino las Partidas, los Ordenamientos de Alcalá y Montalvo, y ya instalada la
conquista (1567) la Nueva Recopilación. Por tanto, puede decirse que en el derecho
indiano nunca hubo el menor resabio de formas acusatorias6.

Ese sistema judicial (penal y civil) resistió inmutable a los procesos independentistas, ya
que, pese a que todos éstos fueron influenciados por las ideas de la Revolución
Francesa, las reformas judiciales de ésta ya habían cedido a la restauración napoleónica,
y el sistema mixto había comenzado a regir en Francia dos años antes que los primeros
movimientos emancipadores. Por lo tanto, y aun cuando puede leerse en los textos de
los líderes de la independencia americana, e incluso en algunos textos constitucionales
la clara percepción de que las instituciones jurídicas de la inquisición eran funcionales al
modelo monárquico y contrapuestas a la República, el cambio no fue posible. Como lo
explica BINDER,

La irrupción de la independencia en nuestros países y el nacimiento de las

repúblicas no tuvieron la fuerza suficiente para cambiar este rumbo. Bastante difícil
resultaba ya el trabajo básico de dar a nuestros países la mínima organización
constitucional como para lograrse provocar cambios sustanciales en la relación de la
ley con los abogados y con la ciudadanía. No obstante que el programa republicano-
liberal tuvo conciencia de este problema y buscó orientarse en las prácticas
anglosajonas y especialmente en Estados Unidos (menos leyes pero más efectivas)
sucumbió frente a la práctica leguleya y tramposa que ya regulaba la vida social y
económica7

Es decir que, a pesar de la clara contraposición entre instituciones políticas de claro

corte republicano y una justicia de diseño imperial, nunca desde la independencia hasta
el movimiento de reforma que nos ha ocupado el último cuarto de siglo, nuestra región
había presentado reclamos sostenidos y persistentes de democratización de la justicia.

5
BINDER, “Reforma…”, cit. nota 2, p. 17 (nota 1)
6 Excepción hecha, claro está, de los pueblos originarios que pudieron conservar sus instituciones
y costumbres judiciales –del todo ajenas a la idea de inquisición, como todos los pueblos antiguos-
en tanto no fueron sometidos; pero en todos los países de la región aún se habla de “justicias
alternativas”, lo que deja claro el lugar subalterno que en general se le confiere a esos sistemas a la
hora de pensar la “cultura jurídica” continental.
7BINDER, Alberto M., “La cultura jurídica, entre la innovación y la tradición”, Política Criminal
Bonaerense, 2, 2007, p. 257-258

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Ello da una pauta de la trascendencia de los cambios, y explica en buena medida el
porqué de las resistencias. Sin embargo, la configuración histórica acaso no puede dar
cuenta bastante de otro fenómeno, que presenta una curiosa y sostenida paradoja.

1.2. Derechos humanos y eficacia

La sostenida historia de abuso de poder e impunidad estructural de nuestros países, que
llegó a su paroxismo con las guerras civiles y las dictaduras de la década del ’70 del siglo
pasado, ha llevado a una situación paradojal: prácticamente todas las estructuras
dedicadas a la promoción de los derechos humanos, desde las asociaciones de víctimas
y otras organizaciones que pudieron transitar los años de plomo, hasta la propia Corte
Interamericana de Derechos Humanos, se han ocupado mucho más de la eficacia en la
persecución penal de los delitos que de la vigencia de las garantías de los imputados.

No creo que sea justo ni apropiado hablar de “neopunitivismo”8, sino que, por el
contrario, el fenómeno demuestra que la impunidad es un mal grave, que atenta contra
la paz social tanto como cualquier otra forma de abuso de poder, y que se trata de un
problema urgente que requiere tanta atención como las afectaciones a las garantías del
individuo en el desarrollo de un proceso penal. También nos dice que la defensa de los
derechos humanos fundamentales no puede hacerse “cortando por lo sano”: antes bien,
cualquier decisión tomada a la ligera produce tantos males como los que dice querer
evitar. La falta de eficacia del sistema penal no es una bendición libertaria, sino un
problema grave, con graves consecuencias.

¿Hemos superado esta falsa antinomia? Creo honestamente que no. En los últimos años
hemos participado de innúmeros procesos que pretendieron (y en general, lograron)
ganar eficacia en la persecución penal no a costa de las garantías, sino simplemente,
eliminando esos agujeros negros que producen el formalismo, la burocratización, la
exasperante pervivencia del expediente y el fenómeno cuasi metafísico de la
imperceptibilidad de la dimensión temporal en la actividad cotidiana de los operadores
del sistema judicial. Sin embargo, en todos esos procesos hemos presenciado acerbas
críticas a la búsqueda de eficiencia, identificándola con todas las formas de perversión.

El tema merece un desarrollo mayor. Pero baste decir aquí que así como los críticos a los
planes de mejoramiento de gestión muchas veces confunden defensa de la libertad con
sabotaje al sistema penal, otras tantas veces los planes se agotan en la superficie, y una
vez que se logra reducir la ineficiencia en la persecución de los casos sencillos, no se
avanza contra la impunidad de los poderosos, dándole cierta razón a los detractores.

1.3. El Ministerio Público genéticamente judicial y la

persecución penal sin timón
Este último problema resulta especialmente preocupante, cuando vemos reiteradamente
una tendencia de los Ministerios Públicos a no asumir la responsabilidad sobre la política
criminal.

Es que en casi toda la región es casi imposible distinguir entre un fiscal y un juez: ambos
provienen no sólo del mismo grupo social, sino que además, se mantienen integrando la
misma “familia judicial” (que muchas veces incluye también a los defensores públicos, lo
que es más grave aún). La indistinción de roles produce un enorme vacío a la hora de la

8PASTOR, Daniel, “La deriva neopunitivista de organismos y activistas como causa del
desprestigio actual de los derechos humanos”. Nueva Doctrina Penal , 2005/A, pp. 73-114.

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toma de decisiones políticas (qué perseguir, qué no perseguir, prioridades, promoción de
alternativas, etc.) y a la hora de dar cuenta a la comunidad del modo en que se defiende
su interés.

En los hechos, estas decisiones terminan entregadas a la policía, que es la que

determina cuándo pisar el acelerador, y cuándo el freno. Esto no sería necesariamente
malo si hubiese suficiente transparencia en la gestión política de las policías, y un diseño
legal acorde. Por cierto, así funciona el sistema penal canadiense. Todos los actores del
sistema (y toda la comunidad) saben que las responsabilidades político-criminales
competen a un miembro del gabinete (el Ministro de Seguridad) y la policía que de él
depende, y no del Ministerio Público (que depende del Attorney General, que es un
miembro distinto del mismo gabinete). El Ministerio Público sólo se ocupa de hacer
funcionar fluidamente los tribunales con los casos que la policía le trae. Su
responsabilidad institucional se limita a presentar toda la evidencia relevante en los
casos en los que haya razonable posibilidad de una condena penal, y no tiene ninguna
injerencia en las políticas de persecución.

Es obvio que el diseño institucional de nuestros países es bien distinto, y de alguna

manera padece de cierta esquizofrenia: por una parte, defendemos a ultranza el
despegue de la política criminal de los vaivenes electorales, no admitimos que las
decisiones persecutorias dependan directamente del veleidoso humor de la opinión
pública, y reclamamos entregar las decisiones a funcionarios vitalicios que no resuelvan
los casos pensando en el efecto que el impacto de su decisión tenga sobre la
conservación de su puesto en las próximas elecciones. Pero por otro lado, esos
funcionarios hacen todo lo posible por no asumir ese rol (y como los canadienses, se
limitan a procesar el material policial, que tampoco está socialmente controlado por la
tradicional opacidad de las conducciones policiales), o cuando lo hacen, creen que (como
el inquisidor) su poder de decisión es absoluto, y sólo responde a los mandatos del
estamento superior de la organización piramidal que integra.

Esta última posición es la que genera una de las falsas antinomias de las que suele
hablar Binder: la independencia se interpreta como ausencia de toda obligación de
responder social y políticamente por lo obrado, y cualquier pretensión de pedir
explicaciones es calificado como “indebida intromisión” y “ataque a la independencia”
del Ministerio Público.

La confusión es grave y profunda: es cierto que, para cumplir la garantía esencial de

juzgamiento por un juez imparcial, pretendemos jueces independientes9. Pero –y aquí la
tara genética- no advertimos que nada de lo que se predica de los jueces, aplica a los
fiscales. La confusión es tan grande, que alcanza niveles planetarios: la propia
Asociación Internacional de Fiscales (IAP) dice, en sus “Normas de responsabilidad

9 Pero ni siquiera nos hacemos cargo a fondo, y confundimos “independencia del juez” con
“independencia del poder judicial”. En realidad, el juez independiente es una rareza en nuestros
países. Por lo general, el juez es terriblemente dependiente de su tribunal superior (y éste del
suyo), hasta llegar a la cabeza de la pirámide judicial, donde generalmente predominan criterios
más bien políticos de designación, y en casi todos lados, se juega el juego de la política estatal y
partidaria. Así, si el gobernante de turno anhela controlar a la Justicia, le basta con tener cierto
poder (de imposición, o de negociación) sobre un pequeño número de personas (los jueces
supremos) y estos se encargarán de disciplinar al resto. Un poder judicial piramidal es la negación
rotunda de la imparcialidad.

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profesional y declaración de derechos y deberes fundamentales de los fiscales” que los
fiscales deben “desempeñar sus funciones de manera imparcial” (1.3.a), desmintiendo
así el carácter de parte que necesariamente desempeña el fiscal10.

Lo cierto es que mientras las normas pongan a los fiscales (y no a la policía) en el rol de
dirección de las investigaciones, y faculten a los fiscales (y no a la policía) a decidir qué y
cómo perseguir, es imprescindible que esta conducción de la persecución penal tenga
algún tipo de anclaje en la real y concreta voluntad popular. Lo contrario es,
indefectiblemente, una postura oligárquica: los fiscales saben (o deberían saber) qué le
conviene a la gente, sin necesidad de pedirle opinión a esa misma gente antes ni
después de decidir por ellos. ¿Inspiración divina?

1.4. Insatisfacción popular, respuesta autista

No es difícil relacionar este desmedido e irracional optimismo con los niveles de
insatisfacción popular con el desempeño de los Ministerios Públicos en la conducción
(más bien, la “no-conducción”) de la política criminal. A medida que avanza en nuestras
sociedades la comprensión profunda de la democracia como el reconocimiento de la
soberanía popular, avanza también la pregunta sobre cuál es la legitimidad de esas
personas que tienen nada menos que el poder de decidir a qué casos y a qué personas
se les aplica el más violento poder estatal, que es el de enjaular ciudadanos.

Cuando la sociedad pretende indagar sobre qué se decide y por qué, y especialmente
cuando se le cuestiona al Ministerio Público lo que hace o deja de hacer, la respuesta
institucional es diametralmente opuesta a la esperable por una agencia estatal de una
república: en lugar de abrir el juego y la discusión, en procura del favor público, las
fiscalías tienden a abroquelarse, a taparse los oídos y a afirmar quejosamente que “la
gente no entiende nada”.

Es muy ilustrativo de este problema, otra vez, ver cómo aborda el punto la IAP, que
afirma en sus “Standards” que los fiscales deberán “permanecer ajenos a los intereses
individuales o sectoriales, como a las presiones del público o de los medios, y sólo
deberán tener en cuenta el interés público” ¿Cómo se supone que se compone el
“interés público” en una democracia, si no es como resultante de todos los intereses
individuales y sectoriales, armonizados por las reglas del consenso, y plasmados en las
decisiones normativas? ¿Existen acaso intereses superiores a los del conjunto de
personas que componen una comunidad? A mi modo de ver, toda apelación al “bien
común” y a otros intereses trascendentes al ser humano concreto, se acerca demasiado
al “sano sentimiento del pueblo” que invocaba el Código Penal nazi para exterminar a
una parte de ese pueblo. Siempre parece haber “alguien” capaz de decir lo que la gente
necesita, por encima de esa misma gente. Nada más lejos de una democracia.

Entonces, ¿cuál es la propuesta? ¿Fiscales electivos?

10 ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DE FISCALES, “Normas de responsabilidad profesional y

declaración de derechos y deberes fundamentales de los fiscales”, del 23 de abril de 1999. Versión
en castellano en Manual de Derechos Humanos para Fiscales ,2ª ed., Ministerio Público Fiscal,
Buenos Aires, 2009, p. 241. Ciertamente, los “Standards” de la IAP son una buena muestra de los
esfuerzos por conciliar la independencia y el interés público, aunque (y se ve allí el fuerte
predominio de la cultura continental europea) más bien se opta por el modelo voluntarista del
“interés público sin rendición de cuentas”, que termina por conformarse con exhortar a los fiscales
a ser buenas personas.

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 1.5. Reacción pendular: fiscales funcionales al poder
En este punto, aparece otro tipo de soluciones, tan peligrosa como el elitismo que acabo
de criticar: Ministerios Públicos perfectamente conciliados con la voluntad popular que
expresa el gobierno.

Se atribuye a CHURCHILL que “la democracia es el menos imperfecto de los sistemas de

gobierno”. Esto es especialmente cierto en nuestra región. Con el agregado de una
problemática inversa a la europea: mientras el problema central del Viejo Continente
siempre fue (y sigue siendo) cómo evitar que las mayorías sojuzguen a las minorías, en
América el dilema político consiste en diseñar gobiernos en los que no sean las minorías
las que sometan a las mayorías, como ha venido sucediendo sostenidamente.

Los problemas de representatividad y de construcción de poder por fuera de las élites

son evidentemente imposibles de abordar aquí. Pero no pueden soslayarse. Aquí y ahora,
los gobiernos de la región suelen representar a sectores (más o menos numerosos) con
vocación hegemónica, es decir, con poca voluntad de consenso. Es por esta realidad que
en América el desarrollo del constitucionalismo es anterior y más vigoroso que el
europeo, y es por eso que sigue siendo necesario mantener líneas mínimas de decisión
intocables para la mayoría parlamentaria en turno.

La misma reflexión política cabe hoy para el Ministerio Público: no es posible hoy pensar
en que la elección popular de Fiscales cierre la brecha señalada en el apartado anterior
entre el interés genuino de la comunidad y las decisiones de política criminal. Fiscales
acompasados con el gobierno en turno, no brindan ninguna seguridad para las libertades
públicas y para el predominio del interés general11. Por el contrario, si a los poderes
fácticos virtualmente incontrolados de la policía12, se suma el compromiso gubernativo
de los fiscales, la suerte de las libertades públicas estará sellada.

2. ¿Cómo conjugar la independencia con el

registro del interés social efectivo?
La primera (y más evidente) forma de encarar los problemas de una institución, es
prestar atención a las particularidades organizacionales. El análisis que sigue ha sido
dividido en dos partes, una que hace al diseño intrínseco de la organización, y otra que
presta especial atención a los mecanismos de control. Esta división es tributaria de la
necesidad explicativa, ya que como se verá, acelerador y freno se combinan, y a veces es
difícil deslindar uno de otro.

11 La historia argentina reciente muestra cómo en los años del terrorismo de Estado, se designaron
fiscales cuya tarea principal era la de asegurar el cierre casi inmediato de las investigaciones por
los crímenes políticos de los grupos paraestatales.
12
Debe tenerse en cuenta, no obstante, que las policías de muchos países de América no son
estrictamente “esbirros del gobierno”: por una compleja historia de desaciertos, las policías se han
autonomizado, y sólo son funcionales al gobierno (que en realidad no domina a la policía) por vía
de lo que Binder llama el “doble pacto”: por un lado la policía mantener la paz pública a condición
de que el gobierno no interfiera en el modo en que esto se logra, y por el otro, las cúpulas
policiales pactan con las cúpulas criminales mantener los negocios sucios por debajo del umbral
del escándalo público, a cambio de una participación que le permite sostener esta estructura de
poder paralelo.

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Por razones de espacio, en algunos tópicos se profundizará más que en otros, y en
ningún caso se pretende agotar el tema, sólo poner a la vista los que considero rasgos
salientes, como orientación para posteriores investigaciones.

Del mismo modo, y por las limitaciones propias de este trabajo, que es sólo la
insinuación de una futura y necesaria investigación que abarque toda la región, se ha
puesto énfasis en la comparación de cuatro sistemas, cuya elección respondió a la
disponibilidad de información del autor más que a ninguna otra razón: tres ministerios
públicos de Argentina (el federal, el de la provincia de Buenos Aires y el proyectado para
la provincia de Santa Fe13) y el de Chile. Los datos fueron obtenidos de las leyes
orgánicas, de los sitios oficiales, de fuentes propias, y especialmente de una excelente
investigación14 que, desde otra perspectiva, notable profusión de datos empíricos y alto
nivel de análisis, aborda buena parte de los problemas que se tratan aquí.

En la tabla anexa que se presenta al final de este trabajo podrá consultarse una sinopsis
de los aspectos que se desarrollan a continuación.

2.1. El diseño institucional

Es más bien escasa la literatura sobre este tópico a mi juicio central en la configuración y
el funcionamiento del sistema penal. Por tanto, no he podido advertir una taxonomía
establecida para la consideración de los tópicos centrales a la hora de evaluar los
problemas provenientes del diseño institucional de los Ministerios Públicos. He optado,
pues, por abordar algunos aspectos que he percibido como salientes, sin pretender por
ello que sean ni los únicos ni los más importantes.

2.1.1. Ubicación institucional y autonomía

En este primer aspecto es posible encontrar tres ubicaciones institucionales del
Ministerio Público: dentro del Poder Ejecutivo, dentro del Poder Judicial y como órgano
extrapoder15. Como se verá más adelante, ninguna de estas opciones asegura por sí
misma una real independencia del Ministerio Público (ni siquiera estoy seguro que sea el
condicionante principal), pero el debate regional sobre este punto ha sido –y sigue
siendo- intenso.

Dentro del Poder Judicial, pueden verse situaciones bien diversas en materia de
autonomía. En la mayoría de estos modelos, el ministerio público está encabezado por
un “Procurador General” que la Constitución pone dentro de la Corte Suprema (o similar),

13
Al momento de redactarse este artículo, la provincia de Santa Fe está en pleno inicio de la
reforma: ha sancionado un Código Procesal acusatorio que reemplaza al procedimiento inquisitivo
escrito y las leyes orgánicas para los nuevos tribunales penales, ministerio fiscal y sistema de
defensa pública, pero salvo para situaciones puntuales, no han entrado en vigencia aún ni se han
cubierto los nuevos cargos creados.
14GORANSKY, Mirna, Hacia un Ministerio Público eficaz, eficiente y democrático, Ed. Del Puerto,
Buenos Aires, 2008.
15
En cierta forma podría decirse que el Ministerio Público canadiense tiene una ubicación distinta,
ya que su jefe político, el Attorney General, es un miembro del gabinete y como tal, pertenece al
Parlamento. Pero en una monarquía parlamentaria como la de Canadá no son aplicables categorías
republicanas tales como la división de poderes.

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como un miembro más. En la mayoría de estos modelos, para peor, el mismo Procurador
es a la vez el jefe de los fiscales y los defensores oficiales. Esto explica buena parte de
las confusiones de rol y la pertenencia a una “familia judicial” antes mencionadas.

La provincia de Buenos Aires es un ejemplo de esto, aunque desde hace más de diez
años se ha establecido una política de relativa autonomía interna: si bien el presupuesto
judicial es único, las partidas pertenecientes al Ministerio Público son administradas por
la Procuración, y la Corte no interviene sino a la hora de pedir al gobierno el presupuesto
anual. De todas formas, la autonomía es relativa: el personal del Ministerio Público y el
de los tribunales comparten un mismo estatuto y reglamento, un mismo escalafón y un
mismo sindicato, aunque formalmente la Procuración suele dictar normas propias de
adhesión a las modificaciones de la Corte, o bien se adoptan resoluciones “conjuntas” de
la Corte y la procuración (no olvidemos que el Procurador “integra” la Corte)

El modelo proyectado para la provincia de Santa Fe es bien distinto: dado que la

Constitución Provincial también coloca al Procurador General como un miembro de la
Corte (y nada dice sobre su función directriz de un “ministerio público” al que la
constitución no prevé sino en una mención tangencial), la decisión política ha sido fuerte:
crear un Ministerio Público de la Acusación, que se ha decidido fundar como institución
completamente nueva, sin dependencia ni vinculación alguna con el Procurador General,
quien conserva su rol como miembro de la Corte, y su injerencia en las cuestiones no
penales.

El nuevo Ministerio Público de la Acusación es un órgano con “autonomía funcional y

administrativa y autarquía financiera“(textual), que sin embargo, institucionalmente está
dentro del Poder judicial sin dependencia de la Corte, lo que ha generado fuerte
controversia, ya que la constitución provincial pone a la Corte como el órgano máximo del
Poder judicial. La decisión se funda –acertadamente, a mi juicio- en que un Ministerio
Público que depende de jueces, rompe con la primera característica del modelo
acusatorio, cual es la clara y radical separación de las funciones de acusar y juzgar. Pero
consideraciones más bien de índole administrativista (“el presupuesto tiene tres cuentas,
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, porque el gobierno tiene tres ramas, y es necesario que
todo organismo público pertenezca a alguna de ellas”) no permitió adoptar el modelo del
órgano extra poder (aunque éste es el modelo previsto en la Constitución federal a la que
las Constituciones provinciales debieran conformarse por regla constitucional expresa)
han generado esta ubicación más bien híbrida, que sólo el tiempo dirá hacia dónde
evoluciona.

Digamos por último que tanto el Ministerio Público Fiscal de la jurisdicción federal
argentina, y el Ministerio Público de Chile son claramente órganos extra poder, que no se
encuentran dentro del poder judicial ni el ejecutivo. A primera vista, esta ubicación
parece la más favorable para la autonomía, aunque por varias razones que veremos más
adelante, esto no es automático: hay ciertos grados de autonomía posibles sin ubicación
extra poder, y hay ciertas afectaciones a la autonomía que no se evitan por no depender
orgánicamente del ejecutivo o el judicial.

2.1.2. Los órganos de conducción

Podría decirse que de manera uniforme, la conducción de los Ministerios Públicos está
concentrada en una persona que bajo el rótulo de Procurador, Fiscal General o Fiscal
Nacional, tiene las principales atribuciones, aunque hay atisbos de órganos colegiados,
por ahora con un rol secundario.

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 2.1.2.1. Designación
Los procesos de designación de la persona a cargo de la conducción del Ministerio
público (que suelen presentarse como uno de los primeros resguardos para la autonomía
institucional) podría decirse que siempre presentan una voluntad coadyuvante del Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo. El Ejecutivo dispone de la mayor discrecionalidad (caso
Buenos Aires) o ciertas limitaciones (período de opiniones públicas sobre candidatos,
caso Argentina Federal) o directamente una selección dentro de un numerus clausus
(terna por concurso administrado por un jurado ad-hoc en Santa Fe, quina por concurso
administrado por la Corte en Chile). En todos los casos analizados, el parlamento
(generalmente el senado donde existe un congreso bicameral) se limita a prestar o negar
el acuerdo a la propuesta unipersonal del Ejecutivo, aunque ello no es un paso menor,
porque suele implicar una importante difusión pública de las virtudes y defectos del
propuesto.

2.1.2.2. Duración
El segundo aspecto a considerar (también gravitante a la hora de la mayor o menor
autonomía, está vinculado con la duración en el cargo del jefe del Ministerio Público. En
ninguno de los casos analizados se trata de un cargo de confianza que pueda ser
removido a voluntad del gobierno. Pero en el plano federal de Argentina y en la provincia
de Buenos Aires, el cargo es vitalicio, mientras que en Santa Fe y Chile tiene un término
limitado (seis y diez años, respectivamente). Suele razonarse que un cargo vitalicio
asegura independencia del gobierno. Yo creo que no es así: en primer término, la gratitud
(o derechamente, compromiso) con el gobernante que designa al funcionario, es difícil de
ignorar. En segundo lugar (y no menos importante) el que ya está en un cargo vitalicio,
tiene mucho más para perder que aquél que conoce de antemano cuándo le toca cesar
(en los dos casos analizados, la reelección inmediata no está permitida), y
consecuentemente crece su vocación por evitar problemas graves (que le pueden
ocasionar una destitución, por más que ésta requiera de ciertas condiciones o mayorías
parlamentarias especiales). No parece que el carácter vitalicio (tan repulsivo a la
República) sea una garantía de no injerencia.

2.1.2.3. Remoción anticipada

En todos los casos, como se dijo, la remoción del jefe del Ministerio Público tiene
condiciones especiales. De los casos vistos, sólo en Chile no se aplica un proceso de
juicio político ante el Parlamento, sino derechamente un proceso judicial ante la Corte
Suprema. Si bien este método parece preservar al jefe del Ministerio Público de la
necesidad de conservar buenas relaciones con las mayorías parlamentarias,
evidentemente es un gran estímulo para que el Fiscal Nacional procure no malquistarse
con los jueces de la Corte Suprema (que ya desde el principio habían administrado el
concurso para su ingreso a la quina). No hay soluciones perfectas.

2.1.3. Designación y régimen de fiscales

También suele considerarse dentro de los factores gravitantes en la mayor o menor
autonomía, el modo en que los fiscales son designados y removidos, así como el régimen
de remuneraciones y ascensos.

2.1.3.1. Designación y remoción

En ninguno de los Ministerios Públicos incluidos en este estudio rigen mecanismos de
libre contratación y remoción. El ingreso por concurso, la estabilidad vitalicia (hasta la
edad legal del retiro) y la remoción con causales y previo proceso con ejercicio del
derecho de defensa, son un común denominador, tal como lo estipulan las Directrices

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sobre la función de los fiscales que aprobara el Octavo Congreso de las Naciones Unidas
sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente (La Habana, 1990).

Las diferencias pueden advertirse en que en Chile, todo el proceso de designación (tanto
el concurso como la designación) son internos del Ministerio Público. En cambio, en los
tres ministerios públicos argentinos estudiados, intervienen los poderes Ejecutivo y
Legislativo, desde ternas vinculantes elevadas por el propio Procurador General
(Federal), el Consejo de la Magistratura (Buenos Aires) o un concurso público con un
jurado ad-hoc (Santa Fe). El caso de la provincia de Buenos Aires es significativo, ya que
el mecanismo es idéntico (incluso interviene exactamente el mismo Consejo de la
Magistratura en la conformación de la terna) para la selección de jueces, fiscales y
defensores oficiales, lo que una vez más, ratifica la fuerte cultura de pertenencia a la
“familia judicial”

Del mismo modo, la remoción puede darse por mecanismo de sumario interno (en Chile),
por el mismo Tribunal de Enjuiciamiento de Magistrados que remueve jueces (Buenos
Aires), o por jurados de enjuiciamiento propios del Ministerio Público en el que también
participan los otros poderes (Federal y Santa Fe). En todos los casos, el procedimiento
tiene forma de juicio y se habilita ampliamente el derecho de defensa, ya que las
causales de remoción están taxativamente previstas en la ley.

2.1.3.2. Régimen de remuneraciones, promociones y

ascensos
Las cuatro normas estudiadas fijan las remuneraciones de los fiscales en relación a las
remuneraciones de los jueces. Chile tiene un sistema único de incentivos: por una parte,
el Fiscal Nacional está legalmente autorizado a establecer distintas remuneraciones
(dentro de las franjas determinadas por ley para cada categoría de Fiscales) siempre que
lo haga con “criterios objetivos, permanentes y no discriminatorios”. Pero además, la ley
prevé expresamente “bonos por desempeño individual basados en los resultados de la
evaluación del personal y bonos de gestión institucional por el cumplimiento de las
metas que se establezcan” (textual), y un sistema anual de evaluación jerárquica, que
gravita tanto en esos bonos, como en las posibilidades de aspirar a otros cargos.

Ni el régimen federal ni el de la provincia de Buenos Aires presentan ningún tipo de

incentivos, ni posibilidades reales de ascenso o carrera: existen pocas categorías de
fiscales (cuatro en lo federal, tres en la provincia de Buenos Aires), y pasar de una
categoría a otra implica participar de todo el procedimiento de designación, concursando
en paridad de oportunidades con cualquier persona externa al Ministerio Público. Esta
imposibilidad de estimular el desempeño, la capacitación y el mejoramiento funcional
limita fuertemente la instauración de políticas de mejoramiento institucional.

La provincia de Santa Fe, en cambio, establece expresamente un sistema de carrera,

basado en la evaluación y la capacitación, aunque deja librado a la reglamentación que
dicte el Fiscal General los distintos niveles y condiciones.

2.1.4. Capacidad de decisión autónoma de los fiscales

Este aspecto tiene que ver con decisiones políticas de cada diseño normativo. En Chile,
el diseño legal pone la persecución penal de los casos en cabeza del Fiscal Regional, ya
que si bien cada Fiscal Jefe y cada uno de los Fiscales Adjuntos de las fiscalías locales
reciben casos según los criterios de asignación, y los evalúan, procesan o descartan
según su propio criterio dentro del marco legal, siempre existe la posibilidad del Fiscal
Regional de impartir instrucciones particulares sobre cómo proceder en un caso

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determinado, y el Fiscal adjunto debe cumplirlas, bajo la responsabilidad del Regional.
Incluso el propio Fiscal Nacional, que tiene funciones de conducción, puede en casos
excepcionales, tomar a su propio cargo la dirección de la investigación y el ejercicio de la
acción, o bien disponer que un Fiscal Regional la asuma.

Nada de esto sucede en la órbita federal argentina, ni en la provincia de Buenos Aires: en

estos Ministerios Públicos, el fiscal de primera instancia es el titular de la acción, y ni sus
superiores jerárquicos ni el propio Procurador tienen facultades legales de darles
instrucciones particulares sobre cómo llevar adelante una investigación o acusación en
particular. Tampoco pueden sacar a un fiscal la responsabilidad sobre un caso y dársela
a otro. Las facultades de los fiscales superiores se limitan a instrucciones generales
(aplicables a un número indeterminado de casos) y en cuanto a la asignación de causas,
deben establecer criterios objetivos y predeterminados.

En la ley de Santa Fe, en cambio, se ha facultado a los Fiscales regionales para que,
además de las instrucciones generales, pueda impartir instrucciones particulares
vinculantes para el fiscal a cargo del caso, de manera que puede afirmarse que es en
este nivel (el del Fiscal Regional) donde en los hechos estará asentada la potestad
persecutoria o dispositiva de la Fiscalía.

En lo que hace a este trabajo, creemos valioso destacar este punto, ya que el Fiscal
Regional dura seis años en su función y puede ser reelecto, tras un concurso público de
alta exposición, y también debe rendir cuentas anualmente en audiencias públicas. Es
decir, sus decisiones pueden determinar su permanencia en el cargo, y por tanto, existe
un mayor nivel de control social (y menor independencia, claro) que cuando las
decisiones las toman fiscales de carrera con cargos vitalicios.

2.1.5. Estándares, manuales, instrucciones

Todas las leyes analizadas prevén las facultades de los fiscales superiores de dictar
instrucciones generales, que son normativas intrainstitucionales destinadas a ordenar
los criterios generales de persecución. Estas instrucciones si bien son de carácter
público, no siempre están fácilmente disponibles para el ciudadano común, aunque
buena parte de ellas se publica en los sitios web de las organizaciones, o en sus
publicaciones periódicas.

No existe, sin embargo, demasiada utilización de manuales de actuación (Chile sí tiene

manuales de procedimiento, que más bien están orientados a uniformar las tareas
burocráticas) o estándares de actuación, a la manera del Deskbook del Ministerio
Público canadiense, o los documentos análogos que existen en otras jurisdicciones del
mundo anglosajón.

Es de lamentar que no exista mayor difusión de este tipo de materiales, que darían un
enorme servicio a los procesos de reforma, para facilitar la capacitación de los fiscales y
funcionarios auxiliares, para estandarizar prácticas que en algunos casos (provincia de
Buenos Aires, especialmente) presentan un grado de dispersión tal en cuanto al alcance
de las normas penales y procesales, que en ocasiones cuesta reconocer que se están
observando dos fiscalías de la misma provincia, regidas por las mismas normas.

No quiero sostener con esto una necesidad de uniformidad absoluta: al contrario, la

diversidad es un valor positivo, sobre todo en instituciones sometidas a profundos
cambios, ya que la capacidad de innovación colectiva permite explorar alternativas y
encontrar las mejores soluciones. Pero si esa diversidad no es aprovechada y canalizada
institucionalmente (de modo que se comparen experiencias y se discuta en forma abierta
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y general los beneficios y problemas de cada opción) todo se reduce a un funcionamiento
inorgánico e impredecible para el justiciable y el ciudadano en general.

El uso de manuales podría ser de gran provecho para el funcionamiento de los

Ministerios públicos, ya que:

 Facilitan y respaldan las decisiones de los fiscales

 Aumentan la previsibilidad y estabilidad de las decisiones
 Aportan calidad a la gestión
 No afectan la independencia del MP
 Impactan positivamente sobre la coherencia institucional, su solidez y su eficacia
 Clarifican la evaluación social y los controles

Es de esperar que en los próximos años, los Ministerios públicos de la región inviertan
recursos humanos y materiales en la generación de documentos y otros mecanismos de
aprovechamiento de experiencias, y de normalización y estandarización de aquello que
realmente valga la pena estandarizar.

2.1.6. Los órganos colegiados

Tanto el ministerio público chileno como el de Buenos Aires, tienen previstos órganos
colegiados, que reúnen al fiscal jefe con los jefes regionales, con facultades consultivas.
El Ministerio Público federal argentino no tiene previsto ningún órgano análogo. La
provincia de Santa Fe innova a través de dos tipos de órganos:

1) Una Junta de Fiscales Regionales, que además de asesorar, revisa las

instrucciones del Fiscal General y tiene participación en el proceso de su
remoción.
2) Consejos regionales (uno en cada región), compuesto por representantes de los
fiscales, de los gobiernos municipales y de las organizaciones de la sociedad civil
involucradas en las temáticas de justicia y seguridad, que si bien no tiene
carácter vinculante, asesora y recomienda en lo que hace a las políticas locales
de persecución. Debe recordarse que estos Consejos son hasta ahora puro
diseño normativo, pero habrá que prestar atención en los años venideros a su
funcionamiento, ya que constituyen mecanismos de democracia deliberativa que
a mi juicio, pueden llegar a representar una respuesta sumamente interesante a
los problemas que aquí se estudian.

Estamos lejos, en la región, de otorgar a la ciudadanía una participación tan intensa en la

persecución penal como –por ejemplo- el Grand Jury de algunos estados de USA, pero es
evidente que desde la convicción de que la persecución penal es una cuestión
eminentemente política (no otra cosa puede ser la administración del más violento poder
del Estado), habrá que seguir explorando avances en este sentido.

2.2. Estrategias de control

Como dije antes, las estrategias de control dentro de una organización son múltiples, y varias
de ellas ya han ido surgiendo en las páginas anteriores. Aquí pretendemos señalar
someramente algunas características relevantes en lo que hace al control interno de la
organización, y muy especialmente a los mecanismos de control externo, donde es más
notable la contraposición entre las dos tendencias, la de la independencia y la de la
responsabilidad.

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 2.2.1. Controles internos

2.2.1.1. Evaluaciones de desempeño

Las evaluaciones de desempeño tienen un alto poder de estímulo y desaliento hacia el
interior de las organizaciones. La experiencia chilena nos muestra una cierta hipertrofia
de estos conceptos, ya que el cumplimiento de las metas (las hay nacionales, regionales
y locales) llega a obsesionar a los fiscales (ya que determinan directamente su
evaluación, con consecuencias en su carrera y en su bolsillo) al punto de que las metas
pueden llegar a ser más importantes que cualquiera de los casos y que cualquiera de las
personas en ellos involucradas. Si bien esta patología no puede decirse generalizada, de
hecho sí existe.

El problema es que el extremo opuesto, esto es la ausencia total de evaluaciones de

desempeño, sólo estimula la molicie y desalienta el esfuerzo. ¿Por qué tendría un fiscal
que esforzarse en hacer bien su trabajo, si haciéndolo en forma sólo mediocre (sin
resultados y sin escándalos) o no demasiado mal, el efecto es idéntico? Sin evaluación,
sin posibilidades de pelear un ascenso (salvo en un concurso donde nadie preguntará
cómo le ha ido en su anterior posición) ni una mejora salarial, no hay más estímulo que
el que cada uno decida ponerse a sí mismo.

2.2.1.2. Áreas de Control de Gestión

En Chile existe una muy potente área de control de gestión en cada fiscalía regional y en
la Fiscalía Nacional. Su labor principal es la de generar estadísticas y análisis a partir de
los datos, que permiten a cada responsable de gestión conocer el estado de ésta, el
grado de cumplimiento de las metas fijadas y una planificación realista de las metas del
próximo período.

En las leyes de Ministerio Público federal y de la provincia de Buenos Aires directamente

no existe el concepto de control de gestión: se alude en ambas a “superintendencia” que
es un concepto distinto, vinculado a la sumisión jerárquica y no al apoyo para mejorar los
resultados. En el área de la Procuración General de la provincia de Buenos Aires se ha
creado un área específica del Control de Gestión (y lo mismo en la mayoría de las
Fiscalías Generales departamentales), pero íntimamente vinculada al tratamiento de
cuestiones disciplinarias: se ha instalado la idea de que la única razón para controlar la
gestión es para encontrar irregularidades y castigarlas.

La Ley aprobada para la provincia de Santa Fe tiene un área específica, denominada

Auditoría General de Gestión, con el objetivo de “velar por el correcto funcionamiento de
todos los órganos fiscales, a fin de asegurar la eficacia y la eficiencia en el cumplimiento
de la actividad fiscal” (textual). Su jefe, el Auditor General de Gestión, no depende del
Fiscal General, sino que es elegido por un método idéntico al aplicado para éste, también
por un período acotado de seis años, luego de un concurso y con acuerdo parlamentario.
Esta rotunda separación produce un efecto difícil de alcanzar en la mayoría de las
organizaciones: una auditoría que es a la vez interna (porque está integrada a la
organización) y externa, ya que no depende de la conducción organizacional, a la que a la
vez puede controlar. Pero al ser un órgano dedicado y exclusivo, ni afecta la
independencia de la institución, ni debe repartir sus esfuerzos en múltiples áreas (como
sucede generalmente con los organismos de control contable del Estado).

El Auditor General de Gestión no sólo controla la observancia de la ley, de los plazos y de

las instrucciones generales, sino que además evalúa el desempeño de los fiscales y
establece indicadores y estándares de desempeño, señalando buenas y malas prácticas.

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También tiene función disciplinaria, ya que investiga las denuncias, e incluso actúa como
acusador ante el Tribunal de disciplina.

Como todo lo dicho respecto de Santa Fe, el sistema no ha sido puesto en marcha, por lo
que sólo estamos describiendo los diseños normativos que, aunque interesantes, aún
deben ser vistos en acción antes de formular juicios sobre ellos.

2.2.2. Control parlamentario

Entrando ya a los procesos de control externo al Ministerio Público, podemos apreciar
que el parlamento participa en varias instancias que significan un cierto control sobre el
Ministerio Público:

 Participa del proceso de designación y remoción del jefe del MP

 Participa del proceso de designación y remoción de los fiscales (salvo en Chile)
 Dicta las Leyes orgánicas
 Tiene Comisiones parlamentarias de control (Federal argentino, aunque nunca
constituida)
 Sanciona el presupuesto anual

2.2.3. Control judicial

Fuera de los casos en que existe una dependencia directa (ninguno de los casos
mencionados en este estudio, pero es uno de los modelos más frecuentes en la región),
el Poder judicial tiene varias áreas de intersección con el Ministerio Público:

 El Jefe del MP integra el Tribunal Superior (Buenos Aires)

 Designación de magistrados y funcionarios (En Chile administra los concursos de
Fiscal Nacional y Fiscales Regionales; en otras jurisdicciones directamente
designa a la mayoría del personal del Ministerio Público)
 Dictado de normas administrativas y procedimentales que inciden sobre
aspectos de la organización del MP
 Mantiene (en algunas jurisdicciones) control judicial sobre casos no
judicializados (las desestimaciones de casos suelen ser resueltas por jueces y no
por fiscales)
En algunas jurisdicciones (Federal y Buenos Aires, de las vistas aquí) existe un control
más potente aún, que podríamos denominar “cultural”, y que tiene que ver con el espíritu
corporativo, la “familia judicial” y la auténtica (aunque negada por la ley) pertenencia a
una única organización (“la justicia”). También en muchos aspectos, los Procuradores
deben mantener cierta necesaria “convivencia” con los jueces del Tribunal que integran
en franca minoría (tribunales que además, suelen arrastrar una larga tradición de
verticalismo rayano en la obsecuencia por parte de todos los tribunales que se deleitan
en llamar “inferiores”), por lo que los esfuerzos desde las cúpulas de los Ministerios
Públicos para evitar confrontación y conflicto constituyen una dependencia fáctica difícil
de mensurar.

2.2.4. Control desde el Ejecutivo

Además de la participación del Poder Ejecutivo en la designación de la jefatura (y en
algunos casos, todos los rangos de fiscales), la evidente fuerza que tiene el Ejecutivo a la
hora de la negociación presupuestaria, el Ministerio Público tiene una fuerte
dependencia del Ejecutivo por vía del monopolio fáctico de la investigación de los delitos,
que salvo excepciones descansa en la policía. Esta auténtica dependencia no ha sido
suficientemente analizada desde lo organizacional, aunque sí percibida y manifestada en
la (generalmente no completada) necesidad de formación de cuerpos investigativos y
periciales propios (las llamadas Policía Judicial y Policía Científica) Por estas vías,
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también el Ejecutivo ejerce un muy fuerte control sobre el Ministerio Público, ya que
puede abrir o cerrar el grifo de las detenciones flagrantes (y producir colapsos de gestión
a las fiscalías), y abastecer o bloquear las demás investigaciones.

Otro tanto cabe decir de otras agencias estatales proveedoras de información,

investigadoras y hasta querellantes, cuya capacidad de bloquear, desviar o entorpecer
las investigaciones de delitos económicos y de corrupción de funcionarios, es bien
conocida y sufrida por los pocos especialistas de estos ramos delictivos.

2.2.5. Control social sobre el MP

Llegamos al fin, a lo que creo que es el campo más promisorio en los próximos años de
funcionamiento de los Ministerios Públicos de la región: los controles que la sociedad (sin
mediación de los funcionarios públicos) puede ejercer sobre la principal agencia de
persecución penal.

2.2.5.1. Víctimas
El primer control de cada fiscal está a cargo de las víctimas. En la mayoría de los diseños
procesales modernos, ellas cuentan con:

 Rol procesal autónomo y acceso a la justicia

 Normas específicas sobre relación, información y protección a cargo del MP
 Oficinas especializadas en la mayoría de los Ministerios Públicos

Falta aún desarrollar, no obstante, una estrategia central, que está vinculada con la
capacitación de los fiscales y la cultura organizacional del Ministerio Público: una
correcta percepción de quién es el cliente de los servicios de las Fiscalías, y una
consecuente orientación de los esfuerzos a su satisfacción. Cuando los ministerios
públicos lleguen a desarrollar esos objetivos, habrá un natural y fluido control sobre las
decisiones acusatorias, de la mano de la autorregulación de los fiscales y su aumentada
percepción sobre los deseos de sus clientes, y la mejor forma de satisfacerlos.

2.2.5.2. Medios y opinión pública

Los otros grandes actores del control social sobre el Ministerio Público son, cada vez
más, los medios y la opinión pública. Debiera ser obvio (pero no lo es) subrayar que el
concepto de “público” es el componente principal de la idea de “república”. Todavía
muchos Ministerios Públicos (especialmente los que provienen de la pertenencia judicial)
tienen poco apego a la transparencia. No obstante, las normas sobre acceso a la
información pública que la mayoría de los países vienen sancionando, deben ser
aplicables también al Ministerio Público, con la sola (y evidente) limitación de la reserva
de información vinculada a las investigaciones en curso.

Cada vez más, no obstante, se está percibiendo la necesidad de mejorar la comunicación

pública de las fiscalías. Desde las estrategias institucionales habituales (logotipos,
colores distintivos, diseños de edificios, etc.), pasando por oficinas de prensa, que vienen
evolucionando hacia áreas “de comunicación social” a partir del descubrimiento de las
estrategias de comunicación directa gracias a internet y las TICs.

Acaso el próximo paso (que he podido observar en Canadá, y muy incipientemente en la

provincia de Chubut, en la Patagonia argentina) sea la capacitación específica de los
fiscales para saber enfrentar (y salir aventajados) el requerimiento periodístico.

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3. Conclusiones
3.1. Los sesgos del Ministerio Público
El Ministerio Público es el último bastión de la selectividad penal. Creo que esto es
evidente; no sé si lo es tanto que de todos los caminos posibles para revertir la
selectividad regresiva, el más promisorio pasa por elevar la conciencia y el compromiso
de los fiscales a este respecto. La batalla contra la inflación legislativa estará perdida
hasta que logremos desarrollar instrumentos contundentes de evaluación de políticas
públicas (con los que poner en evidencia la inutilidad del voluntarismo normativo), y la
corrección de los problemas endémicos de nuestras policías parece una tarea más
inabarcable aún.

Si pretendemos el abandono de una política criminal orientada al disciplinamiento, si

aspiramos a que las estructuras de persecución penal no estén orientadas al
aseguramiento de la impunidad de los poderosos y a la reafirmación de poder de los
sectores de privilegio, el desafío radica en construir hacia el interior de los Ministerios
Públicos una cultura organizacional sensible al problema de la selectividad penal. Y para
eso, sin dudas el camino pasa por la mayor vinculación del Ministerio Público con la
sociedad, desde una perspectiva progresista y no retardataria del progreso social.

3.2. Un Ministerio Público para democracias imperfectas

La legalidad puede ser la ley del más fuerte. Si el Ministerio Público sigue creyendo que
le basta con la aplicación indefectible de la ley, con abstracción de su lectura
constitucional, se corre el riesgo de ponerlo al servicio de los poderes dominantes.

La elección directa de las autoridades del Ministerio Público sólo trasladaría los
problemas que tienen nuestros imperfectos sistemas electorales. Sin embargo, no
podemos ignorar que la mayoría de los fiscales de nuestros países provienen del mismo
sector social aventajado del que provienen los jueces y –en cierta medida- buena parte
de las clases dirigentes. No podemos confiar ciegamente en su capacidad de decodificar
las necesidades de los sectores sociales postergados, ni mucho menos, la espontánea
inclusión de los marginados. Una sociedad más humana, más respetuosa de las
oportunidades de cada individuo, requiere una activa política inclusiva en todas las
áreas, especialmente, en la vinculada a la persecución penal.

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Tabla 1. Sinopsis de las leyes orgánicas consultadas
Argentina (Federal) Argentina (Buenos Aires) Argentina (Santa Fe) Chile

Función promueve la actuación de Fiscales, defensores oficiales y ejercicio de la persecución penal pública dirigir en forma
la justicia en defensa de asesores de incapaces (…) en defensa procurando la resolución pacífica de los
la legalidad y de los del interés general de la sociedad y la conflictos penales exclusiva la investigación de los
intereses generales de la vigencia equilibrada de los valores hechos constitutivos de delito (…)
sociedad consagrados en las disposiciones y, en su caso, ejercer la acción
constitucionales y legales penal pública

Ubicación Extrapoder Poder Judicial Integra el Poder Judicial pero tiene Organismo autónomo
autonomía funcional y administrativa y (extrapoder)
autarquía financiera

Presupuesto Pedido del Procurador, Cuenta propia dentro del presupuesto Pedido del Fiscal General, deciden el PE y Pedido del Fiscal Nacional,
deciden el PE y PL general que pide la Corte, deciden PE y PL, más recursos propios deciden el PE y PL
PL

Comisión sí (nunca creada) no no no

parlamentaria

Informe anual sí (se presenta por escrito no Sí, en audiencia pública ante el Parlamento Cuenta Pública anual
obligatorio por no existir la y difusión pública obligatoria
comisión)

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 Argentina (Federal) Argentina (Buenos Aires) Argentina (Santa Fe) Chile

Designación Propuesta del PE, previo Propuesta del PE y acuerdo del senado Propuesta del PE desde terna por concurso Propuesta del PE desde quina por
jefe período de opiniones en sesión pública público de oposición y antecedentes, y concurso administrado por la
públicas, y acuerdo del acuerdo de la asamblea legislativa Corte, y acuerdo del Senado
Senado en audiencia
pública

Término del vitalicio (a los 75 años de Vitalicio Seis años, sin reelección inmediata Diez años, sin reelección
mandato edad se renueva acuerdo inmediata
cada 5 años)

Remoción Juicio Político Juicio Político Juicio Político Ante la Corte Suprema

Designación Propuesta del Procurador Propuesta del PE desde terna del Propuesta del PE desde terna por concurso Designa el Fiscal Nacional de una
fiscales desde concurso y acuerdo Consejo de la Magistratura y acuerdo público de oposición y antecedentes, y terna formada por el Fiscal
del Senado del senado en sesión pública acuerdo de la asamblea legislativa Regional tras concurso de
oposición y antecedentes

Órganos de Tribunal de no 1) Auditor General de Gestión, no

control Enjuiciamiento con designación del PE con acuerdo de la
integración interna y Asamblea Legislativa tras concurso.
externa (sólo para Inspección, evaluación e investigación de
destitución de fiscales) denuncias. 2) Tribunal de Disciplina, con
integración interna y externa, resuelve
suspensiones y expulsiones

Órganos no Consejo de Fiscales Generales 1) Junta de Fiscales Regionales: asesora, Consejo General (Fiscal Nacional
consultivos (Procurador + Fiscales Generales) revisa instrucciones del Fiscal General y + Fiscales Regionales): Asesora y
Dictamina s/ asuntos que le somete el participa en su remoción. 2) Consejos opina sobre decisiones político-

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Argentina (Federal) Argentina (Buenos Aires) Argentina (Santa Fe) Chile

Procurador regionales (fiscales, municipios y ONG): criminales (pueden invitarse

asesora y recomienda (no decide) personalidades a las sesiones
citadas a ese efecto)

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Trabajos citados
ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DE FISCALES, “Normas de responsabilidad profesional y declaración
de derechos y deberes fundamentales de los fiscales”, del 23 de abril de 1999. Versión en
castellano en Manual de Derechos Humanos para Fiscales ,2ª ed., Ministerio Público
Fiscal, Buenos Aires, 2009

BINDER, Alberto M., “Reforma de la justicia penal: del programa político al programa científico”.
En Ideas y materiales para la reforma de la justicia penal, Ad-Hoc, Buenos Aires, 2000,
pp. 17-36

--- “La cultura jurídica, entre la innovación y la tradición”, Política Criminal Bonaerense, N° 2,
2007, p. 247-274.

CEJA, Desafíos del Ministerio Público Fiscal en América Latina, Centro de Estudios de Justicia de
las Américas, Santiago de Chile, s/d, ca. 2006

GORANSKY, Mirna, Hacia un Ministerio Público eficaz, eficiente y democrático : un estudio

comparado, Editores del Puerto, Buenos Aires, 2008

PASTOR, Daniel, “La deriva neopunitivista de organismos y activistas como causa del desprestigio
actual de los derechos humanos”. Nueva Doctrina Penal , 2005/A, pp. 73-114.

RIEGO, Cristián, entrevistado por L. Lorenzo en el podcast “CEJA y la actualidad Judicial #2”,
del 19/4/2010, http://www.podcaster.cl/2010/04/ceja-y-la-actualidad-judicial-2/
(visitado el 20/1/11)

Copia de este trabajo disponible en: http://es.scribd.com/doc/58349391/Independencia-vs-

Accountability

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