XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov.

2015

Análisis de los stakeholders respecto a la reforma del servicio civil

Mayen Ugarte Vásquez Solís

Rocío Matos Solórzano
Lograr primero aprobar, y luego implementar adecuadamente una reforma como la del servicio civil,
requiere una estrategia que tome en cuenta la gran cantidad de intereses en juego. Estos intereses son
muy diversos y se originan tanto en motivaciones personales como institucionales. La gran diversidad de
actores y de afectados, el momento político y hasta las coincidencias juegan un papel importante en los
procesos de aprobación e implementación.

Una reforma que pareciera solo interesar de forma directa a la burocracia, desata reacciones de muchos
otros actores a medida que avanza su implementación. En el proceso se encontrarán políticos, técnicos,
académicos, proveedores, servidores y en el plano institucional, organizaciones gremiales, entidades
responsables de los recursos, de las personas, de los procesos, etc., gobiernos subnacionales con
problemáticas propias, partidos todos ellos con responsabilidades que pueden entrar en contraposición si
no se gestiona adecuadamente la cooperación y el apoyo político.

La reforma del servicio civil pertenece al grupo de reformas cuyo éxito está basado en la capacidad de
coordinación y colaboración del Estado, así como en la posibilidad de sostener alianzas por largo tiempo,
más allá de las coyunturas políticas específicas. Todo ello vuelve el análisis de los stakeholders en una
herramienta fundamental para intentar predecir el derrotero que tendrá la reforma y construir plataformas
de apoyo que la sostengan a través del tiempo y los periodos de gobiernos cada uno con composiciones
políticas distintas.

La reforma del servicio civil: un poco de historia.

Para entender el complejo proceso que ha seguido y continuará ocurriendo con la reforma del servicio
civil en el Perú, es importante entender como es que la misma se fue gestando en dos décadas, hasta
convertirse en un tema de la agenda nacional, soportado por una demanda de la opinión pública suficiente
para lograr su ingreso a la agenda política y su posterior aprobación.

El Perú tiene servicio civil o de carrera desde 1950 cuando se aprueban la Ley del Estatuto y Escalafón
del Servicio Civil y su reglamento, que norman de forma integral la carrera administrativa en el Perú. Si
bien entre los años 1969 y 1973 se dictan algunas medidas para organizar los aspectos salariales de los
servidores, es recién el año 1978, que se dan medidas para aprobar un régimen de remuneraciones único
y homologado para todos los trabajadores de la administración pública, con la dación del Decreto Ley
22404.

Con la aprobación de la Constitución Política de 1979, se lleva a rango constitucional la Carrera

Administrativa, la estabilidad laboral absoluta y un régimen salarial único que establecía una escala
salarial en función de una jerarquía asignada a los más altos cargos públicos de los funcionarios de los
tres poderes del Estado1. En 1984 se dicta la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y Remuneraciones

1
Constitución Política del Perú de 1979 “Artículo 58.­ Los funcionarios y servidores públicos están al servicio de la Nación.
Ningún funcionario o servidor público puede desempeñar más de un empleo o cargo público remunerado, con excepción de
uno más por función docente.

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del Sector Público, con un enfoque similar al del Estatuto, adecuándolo a las disposiciones
constitucionales de estabilidad laboral absoluta. Producto de ello se incorpora el derecho a la estabilidad
absoluta desde el primer día de vinculación, dado que se entiende que el proceso de ingreso más riguroso
sustituiría el periodo de prueba, entre otras disposiciones. Uno de los principales objetivos de esta norma
fue regular la dispersión salarial que se estaba presentando en el sector público a partir de normas de
excepción dadas al Decreto Ley 22404 en los años precedentes bajo el argumento de la especialidad de
cada institución (Gerencia de Políticas , 2011).

En esa contexto llega la crisis de los años 80, que en el caso peruano llevó a una situación de recesión e
hiperinflación que produjo una caída de los salarios reales aproximada al 54% en el periodo 1988-1990,
con una inflación máxima alcanzada en el último año de la década de 7,649.7 %. (Guevara Ruiz, 1999).
En ese escenario, los sueldos de la administración pública perdieron rápidamente competitividad, dejaron
el las instituciones públicas las personas que, aún en circunstancias y la capacidad de la administración
pública de prestar servicios y hacer inversiones se vio muy disminuida.

Adicionalmente, en el año 1985 se aprobó el Decreto Supremo 070-85-PCM que autorizó a las
municipalidades a negociar convenios colectivos con cargo a sus ingresos. Sobre esta medida no hubo
ningún control central ni sistema de registro. Posteriormente esta medida demostró su improvisación
dado que en no pocos casos las negociaciones fueron muy concedentes afectadas por las situaciones
electorales. Si bien se conocen casos de las distorsiones originadas en estas medidas, no existe un registro
sistemático de las mismas. Se han identificado casos como el compromiso de recursos futuros hasta
alcanzar la casi totalidad de los mismos y hasta por varios periodos presupuestales solo en salarios,
acuerdos para el reemplazo de los puestos vacantes por familiares como si fueran herencia, ingreso al
sistema de pensiones de la 20530 de personas a las que no les correspondía legalmente el sistema por
medio de los convenios colectivos, entre otros.

La ola descentralizadora que alcanzó a América Latina esa década también llegó al Perú. En el año 1989
se crearon 12 Regiones y se transfirieron apresuradamente el personal y los servicios del Estado, dado
que se estaba ad portas del proceso electoral presidencial. La celeridad con la que se realizó el proceso,
el modelo de gobiernos regionales que replicaba a los poderes legislativo y ejecutivo, sumados a la
pérdida de capacidad técnica que vivió la administración pública por la crisis económica, produjeron un
proceso de descentralización bastante improvisado en el que se produjo el quiebre de los vínculos
administrativos entre niveles de Gobierno afectando, desde la perspectiva de la gestión de la
administración pública, los flujos de información sobre recursos humanos, no solo para la Carrera
Administrativa, también para las carreras de especiales y los sistemas pensionarios.

Otro elemento contextual importante a considerar fue el sistema de pensiones del que gozaba un grupo
de personas en el sector público. El régimen pensionario del Decreto Ley 20530 concedía pensiones
vitalicias con cargo a los recursos del Estado a un grupo reducido de funcionarios. El monto de la pensión
de un ex-servidor se indexaba al del último puesto ocupado por él en la administración pública, cuando
fallecía la pensión pasaba a su esposa y al fallecer ésta a sus hijas solteras.

Artículo 59.- La ley regula lo relativo al ingreso, derechos y deberes que corresponden a los servidores públicos así como los
recursos contra las resoluciones que los afectan. No están comprendidos en la carrera administrativa los funcionarios que
desempeñan cargos políticos o de confianza, ni los trabajadores de las empresas del Estado o de sociedad de economía mixta.
Artículo 60.- Un sistema único homologa las remuneraciones, bonificaciones y pensiones de los servidores del Estado. La
más alta jerarquía corresponde al Presidente de la República. A continuación, a Senadores y Diputados, Ministros de Estado
y Magistrados de la Corte Suprema.”

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En el año 2004, el entonces Viceministro de Economía señaló ante el Congreso de la República que en
ese ejercicio presupuestal las pensiones de este sistema representaban el 9.4% del presupuesto de la
república, lo que era un incremento con respecto al 2013 en que fue 8.4% del presupuesto. (Zavala, 2004).
Ese cambio sería una tendencia ya que cualquier incremento en los salarios del sector público, producía
lo que se llamó el “efecto espejo”: 1 nuevo sol incrementado para el personal activo representaba 1 nuevo
sol para el personal jubilado bajo el régimen de esa Ley, con un alto impacto en el presupuesto público.

La primera parte de la década del 90 se caracterizó por la implementación de reformas económicas para
salir de la crisis en que se encontraba el país. Según Cortázar (2002, p. 6) “El gobierno elaboró y puso
en práctica un Programa de Estabilización destinado a frenar la hiperinflación y posibilitar una
recuperación de las cuentas públicas aminorando el déficit público”. Es en este marco que se decide hacer
recortes de personal en el sector público. Un primer esfuerzo correspondió a la creación de programas de
compra de renuncias y el segundo fue la implementación de evaluaciones masivas no siempre
adecuadamente diseñadas.

La primera medida, si bien consiguió los objetivos fiscales perseguidos, dejó a la administración pública
en una situación aún más precaria respecto de la idoneidad de sus recursos humanos, que la encontrada
a iniciar el gobierno, ya que dichos programas no permitían que la administración decidiera quienes
podrían acogerse a ellos, sino que la decisión era enteramente del trabajador. En consecuencia, se generó
una salida de personas valiosas que o lograban reinsertarse en la actividad privada o tenían un perfil
emprendedor que consideraron como alternativa iniciar emprendimientos. Las evaluaciones masivas, si
bien también cumplieron con el objetivo de corto plazo de reducción del déficit fiscal, al ser
inadecuadamente desarrolladas, generaron que muchos años después, mediante reivindicaciones
políticas y judiciales, se generara en favor de los despedidos el derecho a retornar a la administración
pública (se les conoce como las “listas de reincorporados) en cualquier plaza que quedara vacante.

En 1995 la Ley N° 26507 dispone la desactivación del Instituto Nacional de Administración Pública,
hasta ese entonces la autoridad técnica que conducía el sistema administrativo de recursos humanos y
traslada sus competencias a la Presidencia del Consejo de Ministros, con excepción de las referidas a
aspectos remunerativos que son encargadas al Ministerio de Economía y Finanzas. Desde esa época se
incluyen en las leyes anuales de presupuesto la prohibición de realizar nuevos nombramientos.

La administración pública, entonces, se encontraba en una compleja y delicada situación (tabla). Por un
lado, estaba muy deteriorada por los efectos de las crisis económicas y políticas de las dos décadas
anteriores. Por el otro, no se podía dejar de tomar medidas para mejorar la capacidad de “delivery” en los
servicios públicos y en el ejercicio de las funciones de gobierno, máxime en un escenario en el que se
había iniciado el proceso de reinserción internacional2 y la reforma de la economía para controlar la
crisis.

Tabla 1. Causas y efectos

Causas Efectos en el servicio civil
Sistema de pensiones 20530 Se congelan salarios
Se prohíben ascensos
Desaparece el INAP No hay política ni gestión de las carreras
Se pierde la información de RRHH
2
El autogolpe de Fujimori en el año 92 provocó la drástica reducción de los fondos internacionales, la marginación política
en la comunidad internacional y la preocupación de los inversionistas. Producto de ello se vivieron meses muy difíciles en los
que los acreedores privados intentaron embargar las cuentas del Perú.

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Descentralización Se pierde la información sobre características,

número, pensiones, etc.
Negociación colectiva a nivel Se desconoce las condiciones y características de la
municipal carrera a nivel local y de las pensiones
Crisis fiscal Despidos masivos legalmente mal sustentados
(contingencia judicial)
Desprofesionalización de la Carrera por compra
indiscriminada de renuncias
Bajos salario no atraen el personal idóneo

Esto lleva al Gobierno a desarrollar varias formulas para evitar las complejidades que conllevaban las
reglas de la Administración Pública. Así, frente a la necesidad de contar con algunos cuadros técnicos
altamente calificados, se financiaron dichos puestos con cargo a los proyectos de inversión que se
negociaba con la cooperación (“islas de eficiencia”) y se crea un régimen de excepción denominado
Fondo de Apoyo Gerencial con una escala salarial más alta para ocupar puestos considerados clave en la
línea (ej. Directores Nacionales de los Ministerios) y de confianza en el Gobierno Nacional.

Ello no es suficiente pues en ese periodo también se requiere, en un inicio, cubrir algunos de los puestos
que quedaron vacantes y una vez superada la etapa más crítica de la crisis, se necesitaba contratar
personal para ampliar la cobertura de los servicios e implementar inversiones. Frente a esta realidad, más
allá de las prohibiciones presupuestales, las entidades comenzaron a contratar personal bajo el régimen
de locador amparado en las normas del código civil (contratos de servicios no personales – SNP). Sin
embargo la gran mayoría de estas personas realizaban labores similares a las de quienes estaban bajo el
régimen de carrera, los regímenes especiales y en general cubiertos por normas laborales o estatutarias
en las que se les reconocían derechos como la estabilidad, las vacaciones, los beneficios de la seguridad
social, etc.

Esta situación generó años mas tarde, que el Estado perdiera muchos de los juicios por reposición que
esas personas y que la situación de dispersión salarial se volviera insostenible. Contribuyó también, de
forma determinante, a incrementar la rotación de personal en las entidades públicas cuando cambiaba la
autoridad ya que, en la práctica, era como si todos esos puestos fueran de confianza. Asimismo, al no
podérseles aplicar ningún sistema de selección por méritos o de evaluación, también se facilitó
comportamientos clientelistas por parte de las autoridades, lo que no garantizaba que los puestos fueran
ocupados por las personas adecuadas para ellos.

Un segundo problema se producía por las medidas que se tomaron para reducir el efecto espejo del
Sistema de Pensiones del Decreto Ley 20530 (o Ley de la Cédula Viva). En el sistema de Carrera
Administrativa vigente (Decreto Legislativo 276) se congelaron los componentes del salario y se
otorgaron recursos bajo un rubro denominado CAFAE, el cual explícitamente se establecía que no tenía
efecto pensionable. Paulatinamente el CAFAE llegó a representar aproximadamente dos tercios del total
de lo que recibía un servidor activo. Sin embargo como no era pensionable no incrementaba el
presupuesto de pensiones, sin importar el régimen pensionario del que gozara el servidor. La
consecuencia a largo plazo fue un envejecimiento de la planta de personal de Carrera, ya que los jóvenes
no podían ingresar por las prohibiciones presupuestales, y los mayores demoraban al máximo el momento
de la jubilación pues esta representaba una gran reducción de sus ingresos y en consecuencia una

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situación de empobrecimiento inmediato en la mayoría de los casos3.

Hacia 1996, era evidente para los reformadores que las políticas implementadas, no lograrían alcanzar
los objetivos de desarrollo deseados si no se hacía algo por mejorar la calidad de la administración
pública. En ese contexto, el Congreso de la República otorgó facultades delegadas al Gobierno para
legislar en materia de modernización de la administración pública, lo que dio lugar al primer intento de
reforma. Sin embargo, la incertidumbre que generaba la falta de información sobre la verdadera
dimensión de gasto que podría representar la aplicación de un nuevo régimen, sumada al costo político
que la reforma podría conllevar, hizo que la misma no llegara a aprobarse. En esa fase se ven claramente
enfrentadas las visiones del entonces equipo responsable de la reforma que operaba desde la Presidencia
del Consejo de Ministros y que abogaba por un proceso cuyo objetivo era mejorar la capacidad de gestión
de la administración pública, y el equipo económico que operaba en el Ministerio de Economía y
Finanzas que buscaba mecanismos para controlar el déficit.

La crisis política que produjeron los actos de corrupción que llevaron a la renuncia del Presidente
Fujimori, generaron en los años siguientes un ambiente político proclive a la sobre regulación de la
actuación de los servidores públicos, así como diversos cuerpos normativos que se superponían, todos
ellos intentando desalentar a la corrupción.

Sin embargo, al ser esfuerzos aislados y responder a objetivos diversos no concordados, terminó por
crear una maraña de normas, a veces contradictorias, que inhibían a los servidores públicos de tomar
decisiones por miedo a las responsabilidades penales y administrativas que podían generar, sobre todo
cuando dichas normas eran operadas por instituciones como la Contraloría y las oficinas de Control
Interno y finalmente un Poder Judicial, que no se caracterizaban por su neutralidad y calidad técnica. En
cambio, el proceso sancionador previsto en el Decreto Legislativo 276, Ley de la Carrera Administrativa
y sus normas complementarias, resultaba muy engorroso.

Entre el 2002 y el 2004 se produce un nuevo intento de cambiar la normativa, que tampoco llega a ver la
luz porque en la última etapa del proceso de negociación en el Congreso de la República, el partido de
gobierno logra introducir disposiciones orientadas a garantizar que sus colaboradores se mantuvieran en
la administración pública. Eso distorsionaba el objetivo principal reforma contenido en la norma, que
consistía en facilitar la renovación de la capa profesional de nivel medio en las instituciones, que es donde
se registraba la mayor rotación de personal. Eso fue rápidamente objetado por el partido que había ganado
las elecciones y acabó la legislatura sin que se discutiera el proyecto de Ley.

Entre el fin del Gobierno del Presidente Fujimori y el inicio del periodo del Presidente García también
se produjeron reivindicaciones laborales y otras situaciones que afectaron positiva y negativamente la
reforma. En el año 2004 se logra la reforma constitucional que permite cerrar el régimen pensionario de
la Cédula Viva (D. Ley 20530) y colocar topes máximos a sus pensiones. Con ello quedaba libre el
camino para poder plantear una reforma de la Carrera cuyos costos fueran manejables y en la que los
recursos se destinaran al servicio activo para así tener impacto en la calidad de la gestión.

En el otro lado, en ese periodo, durante el Gobierno de Transición del Presidente Paniagua, el Congreso
de la República aprobó la primera lista de reincorporados a la administración pública, que buscó devolver
o compensar derechos de quienes fueron sometidos a evaluaciones masivas inadecuadamente

3
Zavala (2004) señala en la exposición ante el Congreso de la República que en el año 2004, había 215,000 pensionistas que
percibían más de S/. 800 (la pensión tope en el otro sistema de pensiones era S/. 857). 10,338 personas superan el tope
establecido por la Ley No 28047 (S/. 3,200), representando un costo aproximado de S/. 672 millones anuales.

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desarrolladas y despedidos por sus resultados. Si bien se esperaba que hubiera un análisis riguroso de los
casos, en las siguientes listas tuvo mucho peso el factor político. Así hubo a quienes se les reconoció en
justicia el derecho como a quienes habiéndose retirado de forma voluntaria y cobrado un incentivo,
también se les incluyó en las listas.

El problema mayor de esta medida fue que, dados los años transcurridos entre los ceses y los reingresos,
las instituciones ya habían modernizado sus formas de operar, sus sistemas, etc. y no les faltaba personal
o el que estaba en las listas no era el que necesitaban. Sin embargo, el mandato era que cualquier plaza
que quedara vacante debía ser cubierta con personal de las listas. Por esa razón las entidades buscaron
formas de resolver sus necesidades de recursos humanos que evitaran tener que acudir a las listas, lo cual
a mediano plazo solo generó una mayor precarización de la situación organizacional.

Finalmente, en ese mismo periodo, hubo una gran presión por los nombramientos de personal de las
carreras especiales que tenían muchos años trabajando en los servicios de salud y educación
principalmente –algunos desde mediados de la década del 90- bajo la modalidad de Servicios no
personales. El Estado en todas sus entidades perdía sistemáticamente los juicios de reposición laboral,
justamente por la contingencia generada por esa forma de contratación, ya que al no existir un marco
administrativo claro, los jueces laborales aplicaban las normas del régimen privado, incluso en los casos
del régimen público.

El gobierno que asumió en julio del 2011, en materia del servicio civil se enfrentó a la situación siguiente:
 La excesiva rigidez de las reglas formales había propiciado La contratación paralela y la creación
de equipos temporales en la administración pública que reemplazaban las carencias técnicas de
la planta de personal, pero solo por el periodo de gobierno del funcionario político, creandose una
situación de muy alta rotación que afectaba la capacidad del gobierno . La desprofesionalización
del servicio civil, producto de los elementos antes esbozados presionó por la expansión de los
llamados cargos de confianza, hasta un punto en el que muchas organizaciones anclan su gestión
y los procesos de toma de decisión más importantes en estos puestos, pero debido a su alta
rotación, el efecto de mediano y largo plazo ha sido la desinstitucionalización de la administración
pública, dejándola extremadamente vulnerable a la corrupción y a la clientelización de sus
políticas.
 Se habían instalado mecanismos informales de reclutamiento basados en la confianza personal o
política y no en el mérito.
 Las organizaciones se reestructuraban para crear más niveles jerárquicos y por esa vía “ascender”
a su personal, lo que a mediano plazo afectaba la fluidez de las operaciones.
 Todos los esfuerzos por introducir mecanismos formales de evaluación del desempeño se topaban
con la desconfianza de las personas, debido a la experiencia de los años 90.
 En el otro extremo, existía un grado altísimo de flexibilidad que convivía con las “reglas oficiales”
de la carrera, a través de los contratos por servicios no personales que no estaban sujetos
prácticamente a ninguna forma de control o evaluación. Tampoco gozaban de ningún derecho y
eso generó presiones por convertir estas modalidades, que supuestamente tenían una finalidad
transitoria en permanentes. Así, sin mediar selección, por efecto de la Ley se incorporaba personal
al Estado, se ampliaba el gasto público sin que ello redundara en mejoras en los servicios. La
experiencia mostró que una vez conseguidos los nombramientos, rápidamente se reproducián los
comportamientos pernisiosos que habían caracterizado a algunas carreas especiales como por
ejemplo la ausencia a las escuelas rurales, la reducción de horarios de atención del personal de
salud, etc.
 Las escalas salariales no eran consistentes, carecían de equidad interna y entre instituciones. La

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asignación de los recursos era poco racional, pues quienes trabajaban en las áreas misionales
estaban generalmente pagados por debajo de quienes trabajaban en las labores de apoyo. Los
salarios de éstos últimos estaban, además, por encima del mercado en muchos casos y los de los
profesionales por debajo en prácticamente todos los casos.
 Los salarios finalmente dependían del acceso al poder que tuviera la persona o la entidad en
cuestión y no del valor agregado que representara para el cumplimiento de los fines de la misma
o del Estado, o de criterios como el costo de oportunidad en el mercado.
 Inflexibilidad de régimen de carrera limitaba cualquier esfuerzo para racionalizar personal,
especialmente regiones y municipalidades cuya situación era aún más precaria que en el caso del
Gobierno Nacional.
 Las incompatibilidades, prohibiciones y sistema de sanciones eran excesivas e ineficaces y sólo
habían conseguido desalentar la participación de “los mejores” en la función y el servicio
públicos, limitar la innovación y paralizar las decisiones.
 No se contaba con información detallada que permitiera diseñar una política para cambiar la
situación, sin el riesgo de desencadenar un desequilibrio fiscal
 Finalmente, esa reforma no le pertenecía a nadie en el Estado y por ende no había forma de
llevarla adelante o de ponerla en agenda.
 En este contexto, el Perú, después de múltiples intentos fallidos, inicia la reforma del Servicio
Civil, con la creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) en octubre 2008, la
creación del Cuerpo de Gerentes Públicos y del Tribunal del Servicio Civil, así como la
aprobación de normas para la capacitación profesional y laboral, la consolidación de la evaluación
del desempeño y la formalización de la contratación de personas sin derecho de ingreso a la
carrera a través de los Contratos Administrativos de Servicios (CAS). A través de estas medidas
se buscaron tres cosas: revalorar el papel de la meritocracia tanto para la selección, el ingreso y
la consecución de resultados, desmitificar el papel de la evaluación del desempeño como
instrumento de reducción del aparato público y, quizá lo de mayor relevancia a mediano plazo,
contar con un responsable (“champion”) para la posterior reforma integral del servicio civil.
 En el 2013 se aprobó la Ley del Servicio Civil que afectará a cerca de 560 mil personas. El proceso
de implementación de esta ley supone un completo cambio de enfoque en la gestión de las
personas en el Estado, pero enfrenta retos complicados y a veces opuestos, tales como, mantener
la estabilidad fiscal al mismo tiempo que acerca a los precios de mercado los salarios, permitir
una línea de carrera al mismo tiempo que facilita el ingreso de nuevos perfiles profesionales al
Estado, evaluar el desempeño como medio para garantizar la meritocracia en un aparato público
que no cuenta con las capacidades requeridas para llevar adelante políticas de recursos humanos
modernas, establecer un sistema de carrera único (salvo las carreras especiales) en un conjunto
de entidades absolutamente diverso (cerca de 2600 unidades públicas que incluyen desde los
ministerios y los entes reguladores hasta municipalidades con no más de cinco personas en su
planilla), entre otros.

Los actores en el proceso de formulación e implementación de políticas públicas

Desde el enfoque tradicional del análisis de políticas públicas, se concebía al Estado como un actor
neutral, con organizaciones jerárquicas que desarrollaban procesos de producción estandarizables. En
ese escenario, los políticos y partidos participaban como intermediadores de las preferencias de los
beneficiarios y los grupos de influencia, como maximizadores de rentas.

Bajo dicho enfoque, se conformaban los llamados “triángulos de hierro”, espacios informales y fuertes,
en los que se articula el poder entre las oficinas del Ejecutivo, el Congreso y los diversos grupos de
interés que serían afectados con la implementación de las políticas y programas. Sin embargo, esta visión

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convencional era insuficiente para explicar la influencia de nuevas configuraciones en las cuales
interactúan redes abiertas de actores con mayor incidencia en las decisiones de gobierno (Heclo, 1978:
257-258).
Así, en estas nuevas configuraciones, se observa la existencia de tres grandes actores que, siguiendo a
Heclo, interactúan y participan de la formulación de políticas públicas: sector público, sector privado y
las organizaciones sin fines de lucro. Cada uno de ellos se articula de acuerdo a “redes de asuntos” o
“redes de cuestiones”, con códigos propios, intereses y conflictos que se intersecan entre sí. Dichas redes,
además, cuentan con un gran número de participantes con grados diversos de compromiso y dependencia
mutua, quienes influyen en la comprensión del “problema público” y en el desarrollo de la política.

Esto es posible debido a que, como señala Lahera (Lahera, 2004: 20-21), los medios con los que el sector
público cumple sus objetivos han variado durante el tiempo, así como la exclusividad o el carácter
tradicional de sus instrumentos, promoviendo, de esta forma, una mayor diversidad de actores y recursos
que intervienen en la formulación e implementación de políticas.
Por su parte, Arnold Meltsner (Weimer & Vining, 1999: 385) provee una serie de elementos para
identificar a los actores involucrados en el proceso de formulación de políticas públicas:
 ¿Quiénes son los actores relevantes?
 ¿Cuáles son sus motivaciones y creencias?
 ¿Cuáles son sus recursos políticos?
 ¿En qué arenas políticas se tomarán las decisiones relevantes?

Dicho enfoque se complementa, además, con el análisis realizado por Scartascini et all (2011: 16-17)
vinculado al proceso de formación de políticas públicas y los distintos actores que intervienen en el juego
político:
 ¿Quiénes son los actores clave que participan en el PFP?
 ¿Qué poderes tienen y qué papeles desempeñan?
 ¿Cuáles son sus preferencias, incentivos y capacidades?
 ¿Cuáles son sus horizontes temporales?
 ¿Cuáles son los principales escenarios en los que interactúan y cuáles son las características de
esos escenarios?
 ¿Cuál es la naturaleza de los intercambios o transacciones que llevan a cabo?

El juego político en el proceso de formulación de políticas públicas

En el caso de sistemas democráticos como los de América Latina, el proceso de formulación de políticas
se ha desarrollado en escenarios en los que participan diversos actores, tanto estatales, como grupos
empresariales, medios de comunicación, sindicatos y miembros de la sociedad civil.

Estos actores o jugadores se relacionan a través de espacios formales (Congreso, gabinete de ministros)
o informales, en donde la formulación de políticas públicas se concibe como procesos de negociación e
intercambios entre los mismos. En ese sentido, el juego político dependerá de las condiciones provistas
por el entorno institucional, por lo que se considera que los acuerdos políticos son cruciales para que los
actores se comprometan y participen de intercambios que trasciendan periodos de gobierno.

Según Scartascini et all (2011:13), el apoyo a una determinada reforma o asunto de política dependerá
también de las preferencias de los actores, de sus incentivos y de las restricciones que deban enfrentar,
por lo que las características de las políticas públicas se encuentran influenciadas por el comportamiento
de equilibrio de dichos actores en el juego político para alcanzar o cumplir acuerdos.

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La cooperación es probable en horizontes intertemporales de interacción o relación entre actores con

posiciones políticas formales (congresistas, ministros, burócratas). Además, la interacción permanente o
repetida puede promover la confianza entre los diferentes actores con funciones clave en la formulación
de políticas públicas.

Tipos de actores que intervienen en las políticas públicas

Como se ha mencionado, las políticas públicas son el resultado de la interacción de diversos actores, por
lo que la calidad de las mismas depende de cómo se realiza dicha interacción y de los incentivos e
intereses que cada uno tenga respecto a la política que se promueve.

¿Quiénes son los actores clave que intervienen en la formulación de políticas públicas? Estos se
encuentran principalmente vinculados al sector público, sector privado (empresas) y las organizaciones
sin fines de lucro.

En el caso de los actores vinculados al sector público y político, Scartascini et all (2011: 34-70) identifica
a los mismos tomando como referencia las experiencias y el contexto propio de la región. De entre ellos
resalta la descripción que hace del papel que juega el Presidente. En el caso particular de la reforma
peruana, la aprobación de la primera parte fue liderada por el propio Presidente, estableciendo así una
corriente favorable para su implementación, incluso con la oposición de una entidad gravitante como lo
es el Ministerio de Economía y Finanzas, que en la etapa de implementación de la Autoridad del Servicio
Civil, con el cambio de titular, paso de apoyar la reforma a oponerse a ella.

De acuerdo al tipo de régimen adoptado en la región, los presidentes son actores clave en el proceso de
formulación de políticas. En algunos contextos institucionales, los presidentes, se encuentran interesados
en el “bien público” y en implementar políticas para beneficio de la sociedad.

En otros contextos, estos actores tienen incentivos “mixtos” vinculados a metas personales y políticas
que pueden originar conflicto con el interés público. Si bien la diferencia de los incentivos se puede
explicar a partir de las reglas electorales, la intervención y capacidad de influir en la formulación de
políticas depende principalmente de los poderes que les han sido otorgados. Nuevamente en el caso de
la primera parte, la ventana de oportunidad surge cuando en el consejo de ministros el titular de trabajo
somete a discusión la necesidad de resolver el problema de los contratados por servicios no personales,
que conocía cabalmente debido a su práctica profesional. Frente a ello recibe la respuesta que Economía
daba siempre: se resolverá cuando se apruebe la reforma integral. Eso gatilló que el Presidente le
encargara hacerse cargo de esa reforma, pese a estar formalmente bajo la competencia del Presidente del
Consejo de Ministros. Este no se opuso al encargo. Adicionalmente, en ese momento el Poder Ejecutivo
contaba con facultades que le permitían legislar en materia de competitividad para asegurar la
implementación del Tratado de Libre Comercio con USA. Es bajo el argumento de que el estado también
debía ser competitivo para poder implementar las medidas originadas en ese tratado, que se ampara la
aprobación de la reforma.

En línea con lo anterior, Kingdon (1995) sostiene que los gobiernos se enfrentan a diversos problemas a
partir de los cuales deberán formular propuestas de política que forman parte de la denominada “Agenda
Gubernamental”. No todas las propuestas, aun considerando el grado de importancia de las mismas,
lograrán ser parte de la discusión para convertirse en políticas públicas.

Para dicho autor, este tránsito se explica por la concurrencia de los siguientes factores: En primer lugar,
la ciudadanía debe percibir la existencia de un problema determinado. En segundo lugar, debe existir una
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respuesta técnica al problema, es decir, una propuesta de política pública que sea sometida al proceso de
debate y aprobación. Por último, debe existir un agente político que considere dicho contexto como una
oportunidad y que además, esté dispuesto a lograr su adopción. A la confluencia de estos tres factores,
Kingdon (1995) denomina una “ventana de oportunidad”.

Las ventanas de oportunidad se desarrollan en espacios cortos de tiempo y muchas veces sus resultados
son difíciles de predecir y controlar. Generalmente se presentan cuando existen cambios de gobierno o
administración, acontecimientos sociales traumáticos y demandas sociales respecto a la necesidad de
determinada reforma.

¿Cómo se vincula la participación de los actores durante una ventana de oportunidad? Como hemos
mencionado, las políticas públicas son el resultado de la negociación de diversos actores, por tanto, la
participación de estos últimos pueden representar intereses contrapuestos, por lo que cuando una
propuesta entra en la agenda pública a través de una ventana de oportunidad, muchas veces los
promotores de la política pierden el control del proceso y se enfrentan al dilema de utilizar o no la
oportunidad ante el riesgo que implica llevar a cabo reformas sustantivas. Ante un contexto de mediano
plazo, las propuestas tendrán distintos niveles de concreción, algunas se implementarán, otras solo se
realizarán de forma parcial (Esparch, 2012: 11).

Así, los poderes presidenciales definen el curso de acciones estratégicas que pueden seguir, el tipo de
transacciones con los otros poderes y los aliados y oponentes políticos del gobierno.
Si bien el gabinete no es en todos los casos el que diseña y da origen a las políticas, es uno de los actores
claves para el logro de los objetivos y metas del gobierno, ya que tiene un papel central en la
implementación de las políticas públicas. Existen dos características relevantes del gabinete que influyen
en la formulación e implementación de políticas:
En cuanto al Poder Legislativo, Scartascini, Tommasi, Spiller, & Stein (2011) bajo el enfoque tradicional,
han identificado dos funciones asociadas a dicho poder, legislar y servir de contrapeso al poder ejecutivo.
Así, tienen influencia importante en la forma en que se deciden e implementan las políticas y en la
consecución de compromisos para cooperar. Además, tienen el poder de establecer la agenda y
determinar qué proyectos de ley se tienen en cuenta y cuáles no, por lo que ello afecta la estructura del
proceso de formulación de políticas y las decisiones que se tomen en torno a las mismas. En el caso de
la aprobación de la Ley del Servicio Civil, la segunda fase de esta reforma, el Poder Legislativo fue
elemento determinante para lograr que la misma no solo fuera aprobada, sino que se hiciera respetando
los componentes técnicos principales de la reforma.
En este caso, la Comisión de Presupuesto, y en particular su presidencia, jugaron un papel estelar en la
medida que introdujeron en la agenda de la Comisión la necesidad de aprobar la reforma y de hacerlo en
un plazo razonable, de forma tal que, a diferencia de lo sucedido con la reforma del año 2004, no se
perdiera el interés político en ella.

La literatura reconoce también otros actores, de naturaleza individual que logran influir en el proceso de
aprobación e implementación de las políticas:
• Los activistas de las políticas: Actores profundamente preocupados por una serie de asuntos públicos
y que están decididos a moldear o influir el diseño de políticas públicas según sus proyectos. Así,
invierten recursos en términos de tiempo, energía, reputación a cambio de recibir futuras ganancias
económicas o sociales. Entre los activistas de políticas es posible identificar a políticos, autoridades
burocráticas, expertos (académicos) quienes aprovechan las ventanas de oportunidad para negociar
sus propuestas de política.
 El Grupo Burocrático-Profesional o administradores políticos: La aparición de estos actores refleja
la relación compleja entre la política democrática y la institución ejecutiva debido a que las diversas
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preocupaciones o propuestas de políticas se empiezan a configurar a partir de grupos de

intermediarios y ya no en la estructura político “partidaria” del gobierno. Ante un sistema complejo,
se produce un alejamiento entre el político ejecutivo y el político común o “partidario” cuyo
entendimiento no es ni técnico ni especializado. Así, la política pública se concibe como una actividad
intramuros y de ejecución “tercerizada”, favoreciendo la influencia de grupos intermediarios con
entrenamiento específico, profesional o científico.
 Los Administradores políticos y redes: En un esquema en el que cada vez interviene un número
mayor de actores en políticas públicas, las redes de asuntos o redes de cuestiones representan a un
grupo amplio de participantes con diferentes grados de compromiso mutuo o de independencia de los
otros participantes, por lo que es imposible definir sus fronteras de acción (participantes que entran
y salen de la red).
Dichos actores ejercen, además, funciones de supervisión o de gerencia, ocupando posiciones de
liderazgo frente al resto de participantes. A pesar de su posición, nadie controla totalmente las
políticas y los problemas, por el contrario, actúan en esferas paralelas de decisión.
• Las Proto burocracias: Los actores que conforman este grupo acceden a posiciones de poder o niveles
de jerarquía por el “reconocimiento” a su capacidad para manejar o gestionar tareas de gobierno.
Dicha reputación depende poco de lo que en términos weberianos correspondería a una “evaluación
burocráticamente racional del desempeño objetivo”; por el contrario, el acceso a una posición de
poder responde a las evaluaciones que las personas o sus “pares” realizan respecto a qué tan bien
cumple sus funciones dentro del gobierno. De esta forma se trata de un mundo de burocracias en el
que las asociaciones personales adquieren un papel fundamental en el diseño e implementación de
políticas públicas.

En este caso en particular, resalta que tanto en la primera fase de la reforma como en la segunda se puedan
identificar los cuatro tipos de actores como se muestra en las tablas 2 y 3 donde se detallan los roles que
estos cumplieron.

Los actores y la implementación de la política pública en la arena burocrática

Diversos autores señalan que la implementación de una determinada política pública es tan importante y
crucial como la orientación misma de la política para el logro de los resultados esperados. Grindle y
Thomas (1991) sostienen que si bien existen dificultades para diseñar una reforma, ello puede
complejizarse con el proceso de implementación y ejecución de la misma, debido a que se pueden
presentar mayores riesgos que modifiquen las decisiones que la originaron; por tanto, conciben dicho
proceso como una etapa dinámica en el que los diversos actores negocian permanentemente como
respuesta a los escenarios cambiantes de la implementación. Así, consideran que los actores deben
promover estrategias o arreglos ante las posibles reacciones que se generen como parte del desarrollo de
la política.

Al respecto, Lindblom (1991) señala que la implementación tiende a desarrollar o alterar en alguna
medida las políticas, por lo que puede representar importantes conflictos y ausencia de consensos para la
cooperación entre actores. Para dicho autor, la complejidad del juego del poder en la formulación de
políticas, falta de dirección, ambigüedades, frustraciones y fracasos parciales se incrementan durante la
etapa de implementación.

Asumir que la implementación es un proceso dinámico y que puede alterar en algún grado los objetivos
iniciales de una política nos permite generar estrategias para anticipar las reacciones o los cambios que
pueden devenir en el éxito o fracaso de la misma. De esta forma, Grindle y Thomas (1991) presentan dos
escenarios posibles que se vinculan con las características de la reforma o política que se intenta
implementar:
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El primero de ellos se genera en la “Arena pública”, donde los resultados de algunas políticas se
encuentran determinados por las reacciones de la sociedad, ya que se asume que existen grupos e
intereses que pueden ser afectados con los resultados de la misma. El segundo se observa en la “Arena
Burocrática”, donde el impacto de las políticas se encuentra vinculado a la respuesta de los actores ante
los cambios posibles cambios ocurridos y cómo a partir de ello, logran sostener en el tiempo las reformas
propuestas.

En el caso de la arena burocrática, se puede observar ciertos elementos o características que influyen en
el entorno de aquellos que implementan las políticas públicas:
 Concentración de los costos de la política en el Gobierno: Si los costos que se generan como
producto de la implementación afectan el presupuesto de las instituciones del gobierno, las
reacciones o resistencias a los cambios se producen en la burocracia.
 Dispersión de los beneficios: relacionado con lo anterior, los resultados de la implementación de
una reforma o política solo pueden observarse en el largo plazo, lo cual también puede crear
reacciones u oposiciones dentro de la arena burocrática.
 Limitada Participación: Se considera que una reforma o política necesita de una pequeña
participación para lograr su ejecución, efectuando los cambios que inicialmente fueron previstos
en el diseño de dicha política.
 Larga Duración: los autores señalan que mientras mayor sea el tiempo de duración en la
implementación de la reforma, existen mayores probabilidades de que se produzcan reacciones o
resistencias en la esfera administrativa, lo que a su vez, demandará mayor capacidad para poder
sostener y aplicar dicha reforma.

Siguiendo a Grindle y Thomas (1991) existen otros factores que vinculados a los anteriormente descritos
pueden determinar el éxito o fracaso de una reforma. En ese sentido, se considera importante las
capacidades y condiciones de aquellos que implementan las reformas para lograr la sostenibilidad de los
resultados en el tiempo:

 Recursos financieros: Para llevar a cabo una reforma o política es necesario contar con los recursos
financieros que permitan ejecutar las actividades y programas propuestos para el logro de los
resultados.
 Recursos de gestión: Ello se encuentra vinculado a la capacidad de generar los insumos para gestionar
las reformas, partiendo de la noción de que no solo son necesarios los recursos económicos, sino
también las condiciones y capacidades de aquellos que implementan las reformas o políticas.
 Recursos técnicos: La capacidad del análisis político y de las estrategias necesarias para llevar a cabo
una reforma o política implican un grado de conocimiento y habilidades de aquellos que implementan
las políticas, ya que pueden anticiparse a los diferentes escenarios y contextos a través de decisiones
sustentadas.

Conclusión
Lo que este recorrido por la historia y la problemática del Servicio Civil peruano y su reforma muestran,
es que la maduración de estos ciclos puede ser bastante larga hasta llegar al momento en que se instala
en la sociedad la conciencia de la necesidad de asumir el reto de implementar reformas complejas. Los
actores, su persistencia, los papeles coyunturales que adoptan, contribuyen a delimitar lo que será posible
hacer en una reforma.

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Lindblom, C. (1991). The policy making process. Prentice Hall, Inc.

Tablas
Tabla 2. Matriz de actores fase de inicio de la reforma
Inicio de la Reforma del Servicio Civil Peruano (2008)
Actores Motivaciones y Incentivos y Recursos Horizontes Arena de
relevantes creencias capacidades políticos temporales decisión

Presidente Necesidad de un Expectativas de Precedente de Aprobación e Arena

Alán servicio civil un tercer aceptación de la implementación política
García profesionalizado periodo de reforma de de reforma
gobierno con un evaluación en el
servicio civil sector
Decisor de la profesionalizado Educación.
reforma
Facultades
legislativas para
facilitar la
entrada en
vigencia del
TLC con
Estados Unidos

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Inicio de la Reforma del Servicio Civil Peruano (2008)

Actores Motivaciones y Incentivos y Recursos Horizontes Arena de
relevantes creencias capacidades políticos temporales decisión

Ministra de Activista de la Habilidades Presidenta de la Aprobación de Arena

Transportes política tecno-políticas, Comisión reforma política
Verónica experiencia Presidencial de
Zavala reconocida Reforma del
Estado
(COPRE)
Ministro de Solución al Habilidades Funciones Aprobación de Arena
Trabajo problema de tecno-políticas, ministeriales y reforma política
Mario trabajadores del experiencia liderazgo del
Pasco Estado reconocida en Equipo de
contratados materia de Reforma
mediante legislación
Servicios no laboral
personales –
SNP (sin
derechos
laborales)

Champion de la
reforma
Ministro Entendía el Control del Funciones Aprobación de Arena
de objetivo de la gasto público ministeriales y reforma política
Economía reforma y su Reconocida cercanía a la
Luis impacto a favor experiencia en Presidencia de
Carranza de un mejor materia la República
control del gasto económica
público

Aliado de la
reforma
Presidente No se opone a la Expresó su Funciones Aprobación e Arena
del Consejo reforma pero necesidad de no ministeriales implementación política
de tampoco la crear una nueva de reforma
Ministros promueve entidad adscrita
Miembro de la
Jorge del a la PCM
Comisión
Castillo Neutro Presidencial de
Experiencia Reforma del
anterior como Estado
Congresista (COPRE)
Equipo de Introducir una Proto- Cercanía a Aprobación de Arena
Reforma propuesta burocracia con tecnócratas del reforma burocrática
técnica antecedentes en gobierno
“modulada” el tema y
para la reforma experiencia

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Inicio de la Reforma del Servicio Civil Peruano (2008)

Actores Motivaciones y Incentivos y Recursos Horizontes Arena de
relevantes creencias capacidades políticos temporales decisión

del Servicio reconocida

Civil

Políticos de
política
Ministro de Asume la Mantener el Resistencia Implementación Arena
Economía posición del control del presupuestal de reforma burocrática
Luis Viceministerio poder político en para la
Valdivieso de Hacienda que materia de implementación
era reacia a la servicio civil de la reforma
reforma del
servicio civil por Resistencia a la
preocupación en pérdida de
el control del poder político
gasto público y en la materia
la posibilidad de
perder poder
sobre el sistema
de información

Opositor de la
reforma

Ministro de Necesidad de Profesionalizar Funciones Implementación Arena

Salud grupo de el sector salud ministeriales de reforma burocrática
Hernán Gerentes
Garrido Públicos para el Transferencia
sector salud del presupuesto
del sector salud
Aliado de la para la
reforma implementación
del Servicio
Civil

Tabla 3. Matriz de actores fase de Aprobación de la Ley 30057, segunda fase de la reforma

Aprobación de la Ley N° 30057 del Servicio Civil (2014)

Actores Motivaciones y Incentivos y Recursos Horizontes Arena de
relevantes creencias capacidades políticos temporales decisión

Gerencia de Necesidad de Nuevo Servicio Ente rector del Aprobación Arena

Políticas de la aprobación de la Civil Servicio Civil de la Ley Política y
Autoridad Ley para la profesionalizado Burocrática

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Aprobación de la Ley N° 30057 del Servicio Civil (2014)

Actores Motivaciones y Incentivos y Recursos Horizontes Arena de
relevantes creencias capacidades políticos temporales decisión

Nacional del creación de un Avances y

Servicio Civil nuevo Servicio Capacidades resultados
Civil técnico-políticas previos como
profesionalizado para el proceso parte de la
de elaboración y implementación
Activistas de la aprobación de la de la reforma
política ley
Trabajo con los
medios de
comunicación
Ministro de Introduce la Nuevo Servicio Funciones Aprobación Arena
Economía y reforma del Civil ministeriales y de la Ley Política y
Finanzas Servicio Civil en profesionalizado cercanía al Burocrática
Luis la agenda del Presidente de la
Gobierno Reconocida República
experiencia en
Champion de la materia
reforma económica
Presidente de Posición a favor Introducir el Liderazgo de la Aprobación Arena
la Comisión de la aprobación tema de la Comisión de de la Ley Política
de de la Ley del agenda en la Presupuesto
Presupuesto Servicio Civil Comisión de
del Congreso Presupuesto Manejo de
de la Aliado de la agenda
República reforma
Partido de Posiciones Nuevo Servicio Cercanía al Aprobación Arena
Gobierno divididas Civil con Presidente de la de la Ley Política
respecto a la características República
aprobación de la del sistema
Ley del Servicio francés
Civil

Sindicatos de Posición en Oportunidad de Huelgas, paros, Aprobación Arena

trabajadores contra de la introducir estrategia de de la Ley Política
aprobación medidas desinformación
de la Ley del reivindicatorias respecto a los
Servicio Civil sobre alcances de la
negociación ley
Opositores de la colectiva y
reforma pensiones
Medios de Posición a favor Introducir el Amplio acceso Aprobación Arena
Comunicación de la aprobación tema de la ley en a informar de la Ley Política
de la Ley del la agenda sobre la materia
Servicio Civil de

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Aprobación de la Ley N° 30057 del Servicio Civil (2014)

Actores Motivaciones y Incentivos y Recursos Horizontes Arena de
relevantes creencias capacidades políticos temporales decisión

los medios de Cobertura a

comunicación nivel nacional
más importantes sobre el tema de
del país la Ley del
Servicio Civil
Aliados

Reseña
Profesora de la Facultad de Gestión y Alta Dirección de la Pontificia Universidad Católica del Perú,
estudió derecho y luego una maestría en Administración Pública en Maxwell School – Syracuse
University en Nueva York.
Es consultora en temas de reforma institucional para el BID, Banco Mundial y agencias bilaterales, así
como para el sector público de su país y otros países de la región.
Ha trabajado en las reformas de la Carrera Administrativa desde la Presidencia del Consejo de Ministros,
el Congreso de la República, el Ministerio de Economía y Finanzas y la Autoridad Nacional del Servicio
Civil, participando directamente en la elaboración de los proyectos de ley de los años 1996, 2004 y 2008.

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