Proyecto de ley N0...

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GRUPO PARLAMENTARIO UNIDAD Y DIALOGO
PARLAMENTARIO
CONGRESO
I nio de la Igualdad dio Oportunidades para mujeres y hombres"
REPÚBLICA " Año de la unidad, la paz y el desarrollo'

La señora congresista JHAKELINE KATY UGARTE MAMANI integrante del

Grupo Parlamentario UNIDAD Y DIÁLOGO PARLAMENTARIO, ejerciendo el
derecho de iniciativa legislativa que les confiere el artículo 107 de la Constitución
Política del Perú y de conformidad con lo establecido en los artículos 22-C, 67,
75 y 76 del Reglamento del Congreso de la República, presenta el siguiente:
o
PROYECTO DE LEY

LEY QUE DECLARA DE NECESIDAD PÚBLICA E INTERÉS NACIONAL LA

REORGANIZACIÓN DEL ESTADO A TRAVÉS DE LA REDUCCIÓN POR
FUSIÓN DE MINISTERIOS PARA LOGRAR SU OPTIMIZACIÓN

Artículo 1. - Objeto de la ley

La presente ley tiene por objeto declarar de necesidad pública e interés nacional
la reorganización del Estado a través de la reducción por fusión de ministerios.

Artículo 2. - Declaratoria de la reorganización del Estado

Se declara de necesidad pública e interés nacional la reorganización del Estado

para lograr su optimización a través de la reducción, por fusión, de ministerios,
los cuales quedan de la siguiente forma:

1. Presidencia del Consejo de Ministros.

2. Ministerio de Alimentación y Nutrición, que fusiona el Ministerio de
Desarrollo Agrario y Riego con el Ministerio de la Producción.
3. Ministerio de Economía y Finanzas.
4. Ministerio de Educación y Cultura, que fusiona el Ministerio de Educación
con el Ministerio de Cultura.
5. Ministerio de Energía, Minas y Ambiente, que fusiona el Ministerio de
Energía y Minas con el Ministerio del Ambiente.
6. Ministerio de Infraestructura, que fusiona el Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento con el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones.
7. Ministerio de Justicia, Trabajo e Inclusión, que fusiona el Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos, el Ministerio de Desarrollo e Inclusión

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REPÚBLICA " Año de la unidad, la paz y el de•zarrallo"

Social, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, con el Ministerio

de la Mujer y Poblaciones Vulnerables.
8. Ministerio de Orden Interno y Defensa Nacional, que fusiona el Ministerio
del Interior con el Ministerio de Defensa.
9. Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Exterior y Turismo, que
fusiona el Ministerio de Relaciones Exteriores con el Ministerio de
Comercio Exterior y Turismo.
10. Ministerio de Salud.

Artículo 3 — Declaratoria de funciones del Ministerio de Infraestructura

Se declara de necesidad pública e interés nacional que el Ministerio de

Infraestructura tenga como función la construcción de todas las obras públicas
del país y su mantenimiento, respetando el principio de subsidiariedad política y
las competencias sobre la materia de los gobiernos subnacionales acordes a su
ley orgánica.

DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA FINAL

ÚNICA. - De las acciones pertinentes

Se exhorta al Poder Ejecutivo a reorganizar el Estado en la cantidad y forma de

los ministerios descritos en esta norma, absorbiéndose las funciones de cada
ministerio.

Lima, noviembre del 2023.

Firmado digitalmente por:

ACUÑA PERALTA Segundo
Hector FAU 201617401213 soft
Motivo: Soy el autor del
documento
Fecha: 141121.2023 16:10:20-0500

Firmado digitalmente por: Fin-nado digitalmente por: Firmado digitalmente por:

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Fecha: 13/12/2023 11:56:07-050D Fecha: 13112/2023 18:28:34-0500 Fecha: 13/1212023 16:20:140500
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REPÚBLICA " Año de la unidad, la paz y el desarrollo"

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I. FUNDAMENTOS DE LA PROPUESTA

La gran parte de los gobiernos occidentales, sin importar su orientación

ideológica, han implementado diversas transformaciones y reformas en las
últimas cuatro décadas, centrándose principalmente en el Estado y la
Administración Pública) Antes de continuar, debemos aclarar una de las
confusiones más significativas que se presenta en el lenguaje público al
confundir los términos Estado y gobierno. Es crucial que cada ciudadano, y
particularmente cualquier funcionario público, comprenda las distinciones entre
estos dos conceptos, los cuales se ven en la siguiente infografía elaborada por
la Universidad Continental:2

.......
-,,
Estado Gobierno

Es un concepto político donde se reúnen Se basa en la distribución funcional del

el territorio, la población y el poder. poder, creando organismos a los que se
les atribuyen funciones.

Es el centro desde el cual se constituye

Esta máxima forma de organización el poder político, lleva a cabo las
jurídica de los individuos que integran decisiones del poder estatal y puede ser
una sociedad, nacional, regional o local.

Es un ente político capaz de crear

derecho, tiene facultad para establecer No tiene esta potestad, solo se encarga
las normas en la sociedad y garantizar su de administrar dichas normas.
cumplimiento.

Permanece igual en el tiempo y sus Cambia de acuerdo a las autoridades

cambios estructurales responden a electas, pudiendo transformar su
cambios en la Constitución, estructura y sistema.

1 ARAYA, Eduardo; y CERPA, Andrés. LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Y LAS REFORMAS EN LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CHILENA. Revista de Estudos Politécnicos Polytechnical Studies Review
2008, Vol VII, n° 11, p. 2. Obtenido en hps://scielo.ppdf/ten11/nl 1a03.pdf
2 UNIVERSIDAD CONTINENTAL. DIFERENCIAS CONCEPTUALES ENTRE ESTADO Y GOBIERNO QUE
TODO GESTOR PÚBLICO DEBE CONOCER. Obtenido en
https://blopposprado.ucontinental.edu.pe/diferencias-entre-estado-y-gobierno-que-todo-qestor-publico-
debe-conocer

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Y eso, debido a que definitivamente se aumentarán los servicios públicos en

beneficio de la ciudadanía de influencia positiva de dicho proyecto. Pero, ¿.qué
son los servicios públicos?

Pero, ,qué son los servicios públicos?

El Tribunal Constitucional en el fundamento 37 de la sentencia recaída en el

expediente N° 00034-2004-PlfTC3, ha señalado que:

Si bien nuestro ordenamiento jurídico no recoge una definición específica

sobre el concepto de servicio público, y, nuestro texto Constitucional no
ha establecido un listado de actividades que deban considerarse como
tales, es innegable para este Tribunal que la voluntad del constituyente
fue observar y encomendar al Estado, una tarea de especial promoción y
resguardo en estos casos; de ahí, la importancia de que el legislador
precise claramente tal calificación y el régimen jurídico sometido en cada
supuesto.

Ello en razón a que, el contenido del concepto servicio público, así como,
el hecho que determinadas actividades económicas califiquen dentro del
mismo, resulta una tarea que se resuelve en cada ordenamiento jurídico
de manera particular. Su importancia radica por el hecho que, de tal
definición, depende el régimen de obligaciones y cargas a distribuir entre
el Estado y los particulares.

En este contexto, según la Opinión N° 068-2013/DTN4 emitida por OSCE, se

entiende por "servicio público" a aquellas actividades definidas como tal por la
ley, las que buscan satisfacer una necesidad esencial y de interés general, cuya
prestación corresponde, en principio, al Estado. Por su lado, desde la doctrina,
Ramón Huapaya Tapia5 nos comenta que las "leyes de Roland" precisan las
características del servicio público, las cuales son:

3 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Obtenido en https://tc.qob.pe/iurisprudencia/2006/00034-2004-AI.pdf

4 OSCE. Obtenido en https://www.qob.pe/institucion/osce/informes-publicaciones/738215-opinion-n-068-
2013-dtn
5 HUAPAYA TAPIA, Ramón. NOTAS SOBRE EL CONCEPTO JURÍDICO DEL SERVICIO PÚBLICO EN
NUESTRO ORDENAMIETO LEGAL. 2011. Derecho & Sociedad 36, p. 95. Obtenido en
https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/articie/view/13217/13828

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REPÚBLICA "Año de la unidad, la paz ye! desarrollo"

CARACTERÍSTICAS DESCRIPCIÓN
El servicio debe prestarse ininterrumpidamente, cada
Continuidad vez que sea requerido por el usuario, ya que satisface
una necesidad esencial.
El servicio debe prestarse en condiciones de calidad, de
acuerdo a las normas técnicas que lo rigen. Igualdad: El
servicio debe prestarse en forma igual para todos, sin
Regularidad
discriminar entre usuarios (salvo para agruparlos y
ofrecerles condiciones comerciales o tarifas sociales-
discriminación positiva).
El servicio debe llegar a la mayor cantidad de personas
Universalidad
y debe cubrir todo el ámbito geográfico de la concesión.
El servicio debe procurar mantener vigencia tecnológica
Progresividad
y adaptarse siempre a la mejor tecnología disponible.

1.1. ANTECEDENTES

El sistema estatal peruano se organiza en torno al principio de separación de

poderes, compuesto por tres poderes autónomas: el Poder Ejecutivo,
encabezado por el presidente, quien desempeña roles como jefe de Estado y de
Gobierno; el Poder Legislativo, responsable de formular leyes y ejercer control
político sobre el Ejecutivo; y el Poder Judicial, encargado de administrar justicia
de forma autónoma e independiente. En el marco de un Estado unitario y
descentralizado, la estructura gubernamental se divide en tres niveles: el
nacional, que abarca los tres poderes del Estado y los Organismos
Constitucionalmente Autónomos con competencias nacionales; el regional,
conformado por gobiernos regionales encargados de departamentos con
competencias específicas; y el local, donde las municipalidades provinciales,
distritales y de centros poblados administran provincias, distritos y centros
poblados, respectivamente.6

La organización del Poder Ejecutivo en Perú, regida por la Ley N° 29158, Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo, incluye la Presidencia de la República, el Consejo
de Ministros, la Presidencia del Consejo de Ministros, los Ministerios y las
Entidades Públicas del Poder Ejecutivo. Estas últimas están conformadas por

6GOBIERNO DEL PERÚ. CONOCE CUÁL ES LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO PERUANO. 2023.
Obtenido en https://www.qob.pe/23460-conoce-cual-es-la-organizacion-del-estado-peruano

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organismos públicos vinculados a los ministerios, así como programas y

proyectos especiales. La lista actualizada de organismos en funcionamiento fue
aprobada por Decreto Supremo N° 097-2021-PCM, mientras que la relación de
programas y proyectos especiales fue aprobada mediante Decreto Supremo N°
098-2021-PCM.7

1.2. ESTADO SITUACIONAL ACTUAL

La gestión burocrática, a menudo criticada incluso por los propios funcionarios

en los tres niveles de gobierno, tiene sus ventajas. Dividir el ejercicio del poder y
la responsabilidad entre múltiples escritorios (un pilar fundamental de la
operatividad burocrática) promueve una mayor transparencia y equidad. Sin
embargo, este enfoque requiere más tiempo y procedimientos que la
administración de recursos privados, que tiene la flexibilidad para beneficiar a
personas cercanas o para actividades no reguladas por la ley. Por otro lado,
una burocracia excesiva, caracterizada por múltiples pasos y opiniones
necesarias para tomar decisiones, abre la puerta a prácticas donde algunos
ofrecen o reciben "ayuda" para agilizar los trámites. Esto simultáneamente
diluye la responsabilidad sobre la decisión tomada. Por ende, una burocracia
compleja tiende a ocultar graves inacciones e ineficiencias.8

Cuando un ciudadano peruano se encuentra en la posición de realizar un trámite

en alguna entidad estatal, sea a nivel nacional, regional o local, suele
experimentar una serie de frustraciones debido a diversas causas. Estas pueden
incluir largas esperas y colas, la necesidad de retornar varias veces al mismo
lugar para completar el procedimiento, recibir un trato poco cortés o incluso
abusivo por parte de los empleados públicos. Además, en muchas ocasiones, se
ven confrontados con la solicitud de sobornos o "coimas" para agilizar o asegurar
la prestación efectiva del servicio.9

7 GOBIERNO DEL PERÚ. CONOCE CUÁL ES LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO PERUANO. 2023.
Obtenido en https://www.qob.pe/23460-conoce-cual-es-la-orqanizacion-del-estado-peruano
8 SUAREZ OGNIO, Leonor. DE LA BUROCRACIA A LA GOBERNANZA: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Y SUS FUNCIONARIOS. 2019. Obtenido en https://blociposgrado.ucontinental.edu.pe/de-la-burocracia-a-
la-gobernanza-la-administracion-publica-y-sus-funcionarios
9 YAMADA, Gustavo & MONTERO, Ricardo. DOBLE A TRIPLE CASTIGO: BUROCRACIA, CORRUPCIÓN
E INEQUIDAD EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN EL PERÚ. Economía y Sociedad 78, CIES, noviembre
2011, p. 31. Obtenido en https://cies.orq.pe/wp-content/uploads/2016/07/04-yamada.pdf

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REPÚBLICA Aria de la unidad, la pa: y vl delcarrollo"

En 2016, la Sociedad Nacional de Industrias (SNI) informó que dentro de los

grupos del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP) y la Alianza del Pacífico,
el Perú se ve particularmente afectado por una burocracia excesiva. Según
estudios del World Economic Forum (WEF) y el Banco Mundial, el país tiene una
de las cargas burocráticas más altas del mundo, un obstáculo significativo
identificado por los empresarios peruanos para emprender. En comparación con
otros países de la OCDE y miembros de acuerdos comerciales, el Perú tiene un
30% más de carga burocrática y la calidad regulatoria más baja. Los procesos
empresariales en Perú llevan 263 días, un 41% más que el promedio de la
OCDE, con plazos prolongados para iniciar un negocio (26 días) y obtener una
licencia de construcción (174 días). La SNI atribuye esta carga burocrática
principalmente a normativas ilegales o irracionales sin análisis adecuado, así
como a una gestión pública ineficiente, especialmente a nivel local. A pesar de
intentos recientes de simplificación administrativa, se necesitan
implementaciones efectivas y reformas directas para abordar esta problemática
burocrática»

1.3. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA

En términos económicos, se defiende la idea de un Estado más pequeño, cuyo

rol se centre en proporcionar la infraestructura básica, hacer cumplir las leyes,
mantener el orden público y defender la nación. Según esta concepción, el
Estado debe garantizar los derechos de propiedad, la integridad de los contratos
y preservar las libertades económicas y políticas individuales. Sin embargo, se
reconoce la existencia de situaciones en las que las soluciones ofrecidas por el
mercado no resultan efectivas. Estos casos surgen cuando se presentan bienes
públicos, externalidades, rendimientos crecientes a escala o información
asimétrica. Estas situaciones se conocen como fallos del mercado, ya que hacen
que las soluciones ofrecidas por el mercado no alcancen niveles óptimos desde
una perspectiva social, especialmente en ausencia de intervención estata1.11

10 DIARIO GESTIÓN. SNI: PERÚ ES EL PAÍS MÁS AFECTADO POR LA BUROCRACIA EN LA ALIANZA
DEL PACÍFICO Y EL TPP. 2016. Obtenido en https://qestion.pe/economia/sni-peru-pais-afectado-
burocracia-alianza-pacifico-tpp-111639-noticia/?ref=qesr
11 DEZA MORALES, Manuel. SUGERENCIAS PARA LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO. P. 1. Obtenido
en https //www.bcrp.qob.pe/docs/Publicaciones/Revista-Estudios-Economicos/06/Estudios-Economicos-6-
6.pdf

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El Perú carece de un Estado fuerte y diligente, y los avances son limitados,12,

por eso, la interrogante sobre el tamaño apropiado del Estado puede variar, sin
embargo, lo decepcionante es cuando se destinan enormes recursos públicos y
se obtienen resultados deficientes, lo que es equiparable a un despojo a la
población.13

Para VARGAS ARÉVALO", la palabra "Burocracia" proviene de la combinación

de dos términos: "Bureau", una palabra francesa que significa oficina, y "kratos",
una palabra griega que denota poder. Al examinar su etimología, se deduce que
la Burocracia se refiere a la importancia asignada al trabajo de los funcionarios
en las oficinas. Las opiniones al respecto son diversas:

BAJO LA ACEPCIÓN VULGAR Y LA BUROCRACIA, COMO MODELO

COMÚN DEL TÉRMINO ORGANIZATIVO
La Burocracia ha sido constantemente
Abarca una connotación más amplia que se
malinterpretada, utilizándose de manera
enfoca desde perspectivas filosóficas,
despectiva para señalar la ineficiencia y
sociológicas, políticas y, especialmente,
falta de efectividad en la ejecución de
administrativas.
funciones.
Se refiere a la lentitud, la sobrecarga de El autor la describe como "la organización
trámites y la rigidez en la aplicación de eficiente por excelencia, destinada a resolver de
disposiciones que obstaculizan las manera racional y eficaz los problemas de la
actividades. sociedad y, por extensión, de las empresas".
En muchas circunstancias, esta
Está científicamente diseñada para operar con
percepción negativa indica que la
precisión, con el objetivo específico de alcanzar
burocracia es fácilmente susceptible a
los fines para los cuales fue creada.
vulnerabilidades y corrupción.
Requiere establecer de antemano la mejor
manera de realizar las tareas, evitando así
A veces se considera una solución
fomentar errores e irregularidades que puedan
justificada para la sociedad.
responder a intereses de clase particulares en
detrimento de lo social.
Parafraseado de VARGAS ARÉVALO, José Cidar. Ob. Cit. Obtenido en https://www.redalvc.orq/pdf/4259/425942160011.pdf

12BANCO MUNDIAL. REPENSAR EL FUTURO DEL PERÚ: NOTAS DE POLÍTICA PARA

TRANSFORMAR AL ESTADO EN UN GESTOR DE BIENESTAR Y DESARROLLO. 2021. Obtenido en
https://www.bancomundial.orq/es/country/peru/publication/repensar-el-futuro-del-per-apuntes-de-pol-tica-
para-transformar-al-estado-en-un-qestor-del-bienestar-v-el-desarrollo
13 PALOMINO, Miguel. ¿IMPORTA EL TAMAÑO DEL ESTADO?. 2022. Obtenido en
https://www.ipe.orq.pe/portal/importa-el-tamano-del-estado-por-miquel-palomino/
14 VARGAS ARÉVALO, José Cidar. ÉTICA, CORRUPCIÓN Y BUROCRACIA PERSPECTIVAS. Núm. 24,
julio-diciembre, 2009, pp. 209-226, Universidad Católica Boliviana San Pablo Cochabamba, Bolivia, Año 12,
N° 24, 2do Semestre, 2009, pp. 214-217. Obtenido en https://www.redalyc.orq/pdf/4259/425942160011.pdf

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REPÚBLICA " Año de fa unidad, Itz paz y el ile$arrollo"

Según Weber15 (1964), la concepción original del término burocracia hace

referencia a un cuerpo de funcionarios profesionales organizados de manera
jerárquica en forma de pirámide, que siguen reglas y procedimientos uniformes
e impersonales. Los componentes que definen este modelo organizativo son la
división del trabajo, la autoridad, los cargos o posiciones, y la forma de regular
las relaciones entre los individuos. Por tanto, como señala LAZCANO
GUTIÉRREZ16, debe tener en cuenta, que, un país puede surgir y progresar
como Estado nacional siempre y cuando, incluso en sus primeras etapas,
muestre la habilidad para abordar y solucionar problemas sociales que vayan
más allá de las disputas locales.17 En este contexto, las capacidades del Estado
se entienden en la intersección entre el alcance de sus funciones y la eficacia
con la que las lleva a cabo.

Sin embargo, en las últimas dos décadas, la burocracia estatal peruana no

esencial (es decir, excluyendo a médicos y enfermeras, maestros, policías y
militares, y jueces y fiscales) ha experimentado un aumento desproporcionado
de diez veces, alcanzando los S/. 35,000 millones el año 2020, mientras que la
recaudación fiscal a cargo de la SUNAT ha crecido cuatro veces, llegando a S/.
100,000 millones en 2020. Esta disparidad revela un crecimiento excesivo de la
burocracia a expensas de servicios esenciales (salud, educación, justicia y
seguridad) y la inversión en infraestructura pública. La existencia de múltiples
ministerios plantea dudas sobre la necesidad de tal fragmentación, sugiriendo la
posibilidad de una gestión más eficiente bajo un solo ministerio. La proliferación
de ministerios no solo implica mayor burocracia, sino también un riesgo potencial
de corrupción, por lo cual, dichos ministerios se deben fusionar y así eliminar la

15 Citado por PEREIRA, Lilia; DIAZ, Jazmín; PEREIRA, Morela; y SUÁREZ, Wendolin. INFLUENCIA DEL
MODELO BUROCRÁTICO-POPULISTA EN LA GESTIÓN DE LA INVESTIGACIÓN: CASO UNIVERSIDAD
DEL ZULIA. Revista de Ciencias Sociales v.14 n.3 Marcaibo dic. 2008. Obtenido en
https://ve.scielo.orq/scielo.php?script=sci arttext&pid=S1315-95182008000300014
16 LAZCANO GUTIÉRREZ, Iván. CAPACIDADES ESTATALES Y BUROCRACIA. Buen Gobierno, núm.
26, 2019. Obtenido en https://www.redalyc.orq/journa1/5696/569660606003/html/
17 OSZLAK, Oscar. BUROCRACIA ESTATAL: POLÍTICA Y POLÍTICAS PÚBLICAS. Postdata N° 11, Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, abril del año 2006. Obtenido en
http://www.scielo.orq.ar/scielo.php?script=sci arttext&pid=S1851-96012006000100002

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REPÚBLICA Año de la unidad, la paz y el desarrollo"

burocracia excesiva para liberar recursos destinados a mejorar salarios e invertir

más en servicios esenciales e infraestructura.18

Así tenemos que, un claro ejemplo de la importancia de fusionar los ministerios

es la creación del Ministerio de Infraestructura, tanto así que, para el Contralor
General de la República, Nelson Shack Yalta, este nuevo ministerio no
aumentaría la burocracia, sino que permitiría una gestión más eficiente de los
recursos públicos para proyectos de mediana y gran escala en el país, sugiriendo
que este ministerio absorba varias instituciones y agencias gubernamentales,
siendo enfático en la importancia de concentrar las competencias dispersas
actualmente en varios ministerios en una sola entidad para resolver problemas
operativos específicos y subraya la necesidad de contar con personal técnico
calificado, bien remunerado y estable, independiente de los cambios políticos.19

II. EFECTO DE LA NORMA SOBRE LA LEGISLACIÓN NACIONAL

La aprobación de la presente iniciativa legislativa genera una nueva ley de

carácter declarativo.

III. ANÁLISIS COSTO BENEFICIO

El presente proyecto no genera gasto al erario nacional, pues, solo se está

creando una norma declarativa que fija la atención del gobierno en la importancia
de reducir el tamaño del Estado para mejorar su eficiencia en el gasto público.

IV. VINCULACIÓN CON EL ACUERDO NACIONAL Y AGENDA

LEGISLATIVA

La presente iniciativa legislativa tiene relación con la política de Estado 24

"Afirmación de un Estado eficiente y transparente" y con el punto 100 de la
Agenda Legislativa, denominado "Modernización y eficiencia de la gestión del
Estado y la Administración Pública".

18 CILLÓNIZ, Fernando. ¡QUIÉN SE ATREVE A TOMAR AL TORO POR LAS ASTAS!: HÍPER
BUROCRACIA ESTATAL. 12 de marzo de 2021. Obtenido en
https://www.lampadia.com/analisis/economia/hiper-burocracia-estatal/
18 SCHACK, Nelson. CONTRALOR: UN MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA GESTIONARÍA CON
MAYOR EFICACIA RECURSOS PARA OBRAS. 2023. Obtenido en

eficacia-recursos-para-obras

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