REPRESENTACIÓN LEGISLATIVA:

COSTOS Y DEMOCRACIA


MARÍA DEL CARMEN NAVA POLINA
RESUMEN: La reelección legislativa a nivel local no es suficiente para elevar
la calidad de la representación en México, el mayor reto está en alcanzar los
estándares básicos de apertura parlamentaria en los procesos y las decisiones
tomadas por los congresos locales en uso de sus facultades constitucionales,
legales y reglamentarias. En este artículo se cuantifica el costo del sistema
de representación legislativa y se argumenta que este último debe ser jus-
tificado en tanto exista, por un lado, información parlamentaria y, por el
otro, vinculación entre promesas electorales y propuestas legislativas; ambos
como elementos indispensables de la rendición de cuentas y de la responsi-
vidad.
I NTRODUCCIÓN
PALABRAS CLAVE: Representación, partidos y democracia.

En México a nivel local hay 1,113 per- ABSTRACT: State legislators re-election is not enough to raise the quality of
sonas legisladoras repartidas en los su bnational representation in Mexico, the biggest challenge is to achieve
32 congresos unicamerales de cada the basic standards of parliamentary openness in the processes and deci-
entidad federativa. A ocho años de la sions made by local congresses in use of their constitutional powers. This
reforma constitucional del 10 de fe- article quantifies the cost of the legislative representation system and ar-
brero de 2014,1 en la cual se aprobó gues that the latter must be justified as long as there is, on the one hand,
la reelección legislativa consecutiva parliamentary information and, on the other, a link between electoral prom-
a nivel federal y local, estamos en el ises and legislative proposals; both as essential elements of accountability
momento de evaluar si esta última and responsiveness.
ha contribuido a elevar la calidad de
representación, la transparencia y la KEYWORDS: Representation, political parties and democracy.
rendición de cuentas.
La reelección legislativa (federal
y local) está planteada de tal manera mayor de experiencia y profesionali- y abran el diálogo, la colaboración y
que las personas legisladoras puedan zación legislativa, una mejor y abierta la cocreación entre personas legis-
ser elegidas hasta por cuatro periodos, rendición de cuentas y, por lo tanto, ladoras y sociedad. De esta manera,
es decir, podrían estar en el cargo has- una mayor calidad en la democracia? analizaremos que el costo del siste-
ta por doce años. Además que, en la El objetivo de este texto es soste- ma de representación legislativa –que
práctica la élite y las dirigencias de los ner que la reelección no es suficiente será cuantificado más adelante– debe
partidos son quienes, en la mayoría de para fortalecer el canal de representa- justificarse con transparencia parla-
los casos, deciden sobre las candida- ción, toda vez que debe ir acompañada mentaria, mayor disponibilidad de in-
turas; esto aun cuando se presente el de elementos de apertura que faciliten formación y agendas legislativas que
caso de un legislador o legisladora con
altas probabilidades de reelección.
MARÍA DEL CARMEN NAVA POLINA. Politóloga
por el Instituto Tecnológico Autónomo de México;
En las elecciones de 2021, 191 de
con especialidad en aplicación teórica y estadística para la creación de modelos
las 312 (61%) diputaciones locales que teóricos en ciencia política por Washington University in Saint Louis; doctoranda
fueron postuladas para la reelección en Negociación y Mediación. Investigadora independiente, en Reforma, El Colegio
tuvieron éxito y lograron ser elegidas de México, Varieties of Democracy (Global Standards, Local Knowledge), Visión
para un periodo adicional (Medina et Legislativa y el ITAM.
al., 2021). Dado ese porcentaje de re-
 1
Decreto de la Reforma Constitucional del 10 de febrero de 2014. Recuperado el 15 de febrero
elección, ¿podemos esperar un nivel de 2022 en https://www.te.gob.mx/consultareforma2014/node/429

5
se vinculen con las propuestas electo- establece la propia Constitución mexi- o Auditoría Superior de la Federación
rales de los partidos políticos durante cana.2 Cabe mencionar que hasta las (ASF) si se trata del legislativo federal,
las elecciones. elecciones 2021, contaban con regis- generalmente estos cuentan con auto-
Uno de los supuestos de este análi- tro ante el Instituto Nacional Electo- nomía técnica y presupuestal.
sis, se centra en que la apertura insti- ral (INE) 10 partidos nacionales y 390 En 2021 hubo elecciones federales
tucional (parlamentaria en el caso que partidos a nivel local (320 de exten- donde se renovó la Cámara de Diputa-
nos ocupa) solo es posible llevarse a sión de los nacionales y 70 locales con dos y elecciones locales legislativas en
cabo en democracias, pues más allá de registro ante los Organismos Públicos 30 entidades federativas. Los partidos
la cuestión institucional, es necesario Electorales de sus respectivas entida- políticos nacionales recibieron más de
que se garanticen las libertades y los des federativas). 6 mil 983 millones de pesos de pre-
derechos humanos de expresión, de Respecto a los poderes legislativos, rrogativas públicas y los partidos lo-
asociación y del voto, que permitan a por otro lado, a nivel federal hay dos cales alrededor de 6 mil 874 millones
las personas incidir en la cosa pública. cámaras que conforman el Congreso de de pesos, según información del INE y
la Unión, donde se congregan 628 per- de los Organismos Públicos Electorales
COSTO DE REPRESENTACIÓN sonas senadoras y diputadas; y a nivel (OPLES) resumida en la Tabla 1.
local, en treinta y dos congresos unica- Los datos se retoman de Nava Po-
En cualquier democracia, el funciona- merales con 1,113 personas diputadas lina (2021), quien los presentó en el
miento de las instituciones que la con- distribuidas a lo largo de las entida- marco del Congreso Internacional de
forman implica un costo en términos des federativas. Tanto las cámaras fe- Transparencia en España.
presupuestales. En México, los parti- derales como las legislaturas locales Por su parte, el Congreso de la
dos políticos y los poderes legislativos disponen de un presupuesto aprobado Unión recibió más de 14 mil 816 mi-
son las instituciones democráticas que anualmente –por ellas mismas– que llones de pesos de presupuesto legis-
conforman el canal de representación, se compone de dos elementos: prime- lativo, donde se incluyen las partidas
pues es a través de los primeros que se ro, la partida destinada al funciona- para ambas cámaras y para la ASF. Y
busca ocupar curules o escaños en los miento de la legislatura, es decir, lo los congresos locales recibieron alre-
legislativos. destinado para grupos parlamentarios, dedor de 19 mil 340 millones de pesos.
Los partidos políticos son enti- órganos de gobierno, comisiones, co- Por consiguiente, si agregamos las
dades de interés público que reciben mités e instancias administrativas; y prerrogativas al presupuesto legislati-
financiamiento del Estado a través de segundo, la partida asignada al órgano vo, a nivel federal el costo del sistema
prerrogativas, según las fórmulas que fiscalizador de cada entidad federativa de representación partidista-legisla-

TABLA 1.
COSTO DE REPRESENTACIÓN PARTIDISTA-LEGISLATIVA EN PESOS MEXICANOS, MÉXICO, 2021
Ámbito Federal Local
Cantidad de personas legisladoras 628 1113
Cantidad de partidos 10 390
Cantidad de ciudadanos inscritos en la Lista Nominal del Insti-
93,935,039 electores
tuto Nacional Electoral
Prerrogativas a partidos políticos (A) $6,983,766,329.00 $6,874,823,567.65
Presupuesto legislativo (B) $14,816,605,390.00 $19,240,683,980.88
Costo de representación (A+B) $21,800,371,719.00 $26,115,507,548.53
Costo de representación per cápita $232.08 $278.02
Costo del sistema de representación nacional (Federal + Local) $47,915,879,267.53
Costo del sistema de representación nacional per cápita (Federal
$510.10
+ Local)

Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Nacional Electoral (lista nominal al 15 de abril de 2021) y Organismos Públicos Electorales (OPLES), y de
los presupuestos de egresos federal y locales 2021. Cifras nominales.

 2
Artículo 41 fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

6
tivo ascendió a 21 mil 800 millones TABLA 2.
de pesos; y a nivel local sumó 26 mil ¿QUÉ TAN CAROS SON LOS SISTEMAS DE REPRESENTACIÓN PARTIDISTA-LEGISLATIVA EN LAS
ENTIDADES FEDERATIVAS A NIVEL LOCAL?
115 millones de pesos. Si agregamos el
costo federal y el local, se obtiene que Costo de representación Costo de representación per
el costo de representación nacional es Entidad partidista-legislativo cápita
de 47 mil 915 millones de pesos. Final- Ciudad de México $2,734,597,849.73 $351.83
mente, si dividimos el costo nacional
México $2,599,530,432.75 $210.04
entre la cantidad de electores, se llega
a la cifra de 510 pesos per cápita. Michoacán $1,388,591,650.11 $388.44
Ahora bien, resulta interesante
Veracruz $1,356,539,901.00 $226.86
conocer cuáles entidades federativas
poseen el costo de representación más Jalisco $1,336,575,898.79 $215.07
alto a nivel local, por ejemplo, como Sonora $1,187,112,131.44 $542.65
se ve en la Tabla 2, Ciudad de Méxi-
co, Estado de México, Michoacán, Ve- Guanajuato $1,055,375,661.70 $230.25
racruz, Jalisco, Sonora y Guanajuato Nuevo León $994,668,696.99 $237.41
fueron las ocho más grandes en tér-
Baja California $965,682,140.10 $330.81
minos de presupuesto legislativo y de
prerrogativas a partidos políticos, re- Guerrero $910,723,779.00 $355.33
basaron los mil millones de pesos de
Chihuahua $876,824,766.60 $302.94
costo de representación.
Sin embargo, para comparar las en- San Luis Potosí $824,816,300.93 $398.79
tidades se obtuvo la cifra per cápita, Quintana Roo $761,252,531.74 $575.59
según el criterio de lista nominal elec-
toral. De ello, se observa que Quintana Puebla $757,735,477.86 $159.86
Roo, Baja California Sur, Sonora, Cam- Oaxaca $747,353,966.21 $248.02
peche y Nayarit son quienes presentan
los costos de representación partidis- Chiapas $737,073,413.89 $194.98
ta-legislativa por elector más altos a Sinaloa $639,806,082.75 $284.09
nivel local, todos rebasan los 500 pe-
Morelos $579,218,394.92 $387.16
sos, en cifras nominales.
Querétaro $573,923,947.93 $330.53
TRANSPARENCIA PARLAMENTARIA
Coahuila $547,537,442.51 $242.05
En primera instancia, cabe decir que Tamaulipas $499,418,493.03 $182.54
se emplea el término “transparencia Hidalgo $474,932,812.20 $211.99
parlamentaria” porque la función de
los congresos no se agota en el plano Nayarit $452,506,260.72 $507.58
legislativo, es decir, en la aprobación Tlaxcala $432,482,480.10 $444.30
de leyes. Recordemos que en la lógica
Durango $407,180,416.98 $305.51
de establecer contrapesos institucio-
nales al poder, la Constitución –y no Tabasco $398,369,295.48 $227.28
solo en el caso de México– dota a los
Yucatán $361,744,867.31 $217.91
congresos de facultades adicionales,
tales como el presupuesto, la fiscali- Campeche $360,429,365.56 $538.96
zación del gasto mediante la aproba- Zacatecas $326,971,891.02 $269.99
ción de la cuenta pública, el control
político y la aprobación de numerosas Aguascalientes $313,956,499.09 $308.58
designaciones de cargos públicos, en- Baja California Sur $305,393,067.18 $543.74
tre ellos del Poder Judicial, de órganos
Colima $207,181,632.91 $372.42
constitucionales autónomos, de los
sistemas anticorrupción, de los órga- TOTAL $26,115,507,548.53 $278.02
nos internos de control, de embajadas Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Nacional Electoral (lista nominal al 15 de abril
y consulados, de tribunales adminis- de 2021) y Organismos Públicos Electorales (OPLES), y de los presupuestos de egresos locales 2021.
Cifras nominales.
trativos, entre otros.

7
 Dado el costo del sistema de re- sesiones virtuales para sólo aprobar los re- representan y, de esa forma, hacerles
presentación partidista-legislativo, la lacionados con la emergencia; por su par- responsables y evaluar su desempeño
pregunta es si este se justifica con los te, en las sesiones virtuales de Sonora no legislativo. Esto último es relevante,
niveles de transparencia parlamenta- será posible reformar la Constitución local, toda vez que las personas legisladoras
ria de los congresos. Esto es posible ni la ley electoral, ni las leyes orgánicas de tienen la posibilidad de reelección.
observarse en la disponibilidad de los poderes del Estado u organismos autó-
información publicada en los porta- nomos; y, finalmente, en el caso de Hidal- REELECCIÓN SIN INFORMACIÓN
les legislativos, lo que –en un sentido go no será posible realizar juicio político,
amplio– incluiría la documental y la ni reformas constitucionales, ni minutas Cada ciudadano o ciudadana decide su
memoria de todos los archivos gene- de reforma a la Constitución federal, ni voto en función de diversos factores,
rados por los congresos en uso de las designaciones, ni suspensión de presiden- un ejemplo, es la cercanía de sus po-
facultades ya mencionadas, a través de te municipales o cualquier otro tema que siciones en temas de política con la
sus cuerpos legislativos: pleno, comi- implique votación por cédula, todos estos de sus candidatos, como se explica en
siones, comités, órganos de gobierno, asuntos son exclusivamente para las sesio- la teoría económica de la democracia
grupos parlamentarios e instancias ad- nes presenciales. (pp. 3-4) (Downs, 1957, como se dice en Poiré,
ministrativas. 2000, pp. 357-358). Sin importar a
Desde que inició la pandemia de Como cualquier reforma o decisión cuál modelo de la decisión del voto se
COVID-19 la organización Visión Le- parlamentaria, los congresos están acuda, lo cierto es que sin información
gislativa (2021) monitorea de cerca la obligados a documentar los procesos. difícilmente podrá existir la coordina-
actividad de los congresos en México, Visión Legislativa (2021, p.5) repor- ción electoral entre los votantes (Cox,
los cuales al igual que todas las ins- tó que sólo en ocho congresos locales 1997) o realizar un voto estratégico.
tituciones públicas enfrentaron retos cumplieron de forma completa con la Todos estos modelos implican, ge-
para la realización de sus actividades publicación completa de la documental neralmente, que exista información
presenciales, pues la expansión del vi- de las reformas, es decir, iniciativas, para los individuos que hagan que
rus implicó en muchos casos contagios dictámenes, votaciones y decretos, los funcionen. Pero ¿por qué decir que la
en personas legisladoras y funciona- cuales son obligación específica de los decisión de votar no se agota en los
rias públicas. poderes legislativos, según el artículo factores que la motivan? Al fondo,
Por lo anterior, al menos 27 con- 72 de la Ley General de Transparen- cada votante valora que las activida-
gresos locales optaron por transitar cia y Acceso a la Información Pública. des y las decisiones parlamentarias de
hacia la virtualidad en sus actividades. Estos ocho congresos son Durango, quienes les representan se vinculen
Es así que, con el objetivo de que las Oaxaca, Veracruz, Chihuahua, Guana- con sus preferencias, es decir, votarán
decisiones aprobadas en modalidad re- juato, Nayarit, Jalisco y Coahuila. con mayor probabilidad por aquellos
mota contaran con legalidad, se apro- Otro caso relevante de rezago de representantes que han sido respon-
baron reformas al marco jurídico de las información parlamentaria es la rela- sivos.
legislaturas. Estas reformas difieren cionada con las designaciones públi- En otras palabras, la información
según el alcance, la especificidad y el cas. Un ejemplo de ello fue el caso del actúa como el aceite con las máquinas,
nivel normativo (constitucional, legal Congreso de Hidalgo, situación docu- pues permite que funcione el canal de
o reglamentario), es decir, algunas es- mentada por Visión Legislativa (2021, rendición de cuentas y el engranaje de
tablecieron sesiones virtuales en todos p. 11), donde se observó que luego la representación, la cual inicia en las
los órganos legislativos; y otras aco- del nombramiento de 594 concejales elecciones, se materializa en las deci-
taron los supuestos bajo los cuales es municipales –autoridades de los ayun- siones de los legisladores y concluye
posible convocar a una sesión plenaria tamientos mientras los presidentes con la puesta en prueba electoral de
en remoto. Al respecto Visión Legisla- municipales electos no habían tomado quienes buscan ser reelectos, para que
tiva (2021) documentó: protesta–, no se publicó la convocato- de esa manera el ciclo se repita.
ria, tampoco los dictámenes ni infor- Previo a las elecciones de 2021, Vi-
Segundo, observamos que sólo 4 de 26 mación adicional que permitiera dar sión Legislativa (2022) intentó mapear
congresos locales especificaron los alcan- seguimiento y observancia pública a el número y los perfiles de quienes
ces de sus reformas sobre virtualidad, es los procesos de designación. que manifestaron buscar la reelección
decir, los temas y el tipo de asunto que Si hallar información parlamen- y que obtuvieron efectivamente la
se puede discutir y aprobar en remoto. En taria es un reto para personas espe- candidatura. Se detectó que 152 per-
el caso de Aguascalientes, sólo se permite cializadas o equipos de investigación, sonas legisladoras locales compitieron
aprobar reformas legales, pues reformas familiarizadas con los portales legisla- en la contienda electoral, posterior a
constitucionales y designaciones se des- tivos, lo es más grande para las perso- la elección sabemos que fueron más,
ahogarán de manera presencial; el Congre- nas que buscan conocer sobre la toma pero lo interesante del estudio es
so de Chihuahua limitó los asuntos de las de decisiones por parte de quienes le que no fue posible mapear todos los

8
casos, puesto que en los portales le- último sucede, cada bancada parla- REFERENCIAS
gislativos no se encontró información mentaria presenta su agenda legislati-
al respecto: solo en 34 de 152 (22%) va al inicio de cada periodo ordinario Medina, O., Bárcena, S. A., & Téllez, J.
se encontraron publicados en portales del año legislativo. (2021, 1 septiembre). Reelección le-
los informes legislativos de los diputa- La pregunta aquí es si las promesas gislativa local en 2021 (parte II).
Nexos. Blog del Federalismo. Recu-
dos y diputadas; en 33 de 152 (21%) electorales se traducen en propuestas
perado 20 de diciembre de 2021, de
se halló información sobre sus redes legislativas contenidas en las agendas. https://federalismo.nexos.com.mx/
sociales; y en ningún caso existieron Al respecto, Visión Legislativa (2021) 2021/09/reeleccion-legislativa-lo-
datos sobre asesores y staff. observó que, a nivel federal en 2021, cal-en-2021-parte-ii/
Esto ciertamente impide la bús- el 60% de las promesas de campaña de Nava Polina, M. C. (2021). Prerrogativas,
queda y la evaluación de los perfiles 2021 pertenecieron al ámbito legisla- dirigencias y apertura de partidos po-
legislativos que buscan ser reelectos tivo, es decir, a reformas, ya sean lega- líticos en México. En M. Sánchez & M.
por parte de los votantes. Al respecto, les o a la Constitución, el resto de ellas S. Martínez (Eds.), Fundamentos de la
para finalizar este apartado, citamos a (40%) correspondieron a temas de po- transparencia, aspectos políticos y pers-
pectiva internacional. (p. 427). Centro
Downs quien en una conferencia para lítica pública, las cuales trascienden a
de Estudios Políticos y Constituciona-
la Universidad Sergio Arboleda (2015) los congresos. les. Mo de la Presidencia.
de Colombia dijo: “A algunos políti- El dato anterior es preocupante en Poiré, A. (2000). Un modelo sofisticado
cos les interesa determinados asuntos términos de que los partidos políticos de decisión electoral racional: el voto
pero el deseo de ser reelegidos es el tienden a prometer acciones que, en estratégico en México, 1997. Política
factor dominante. Los votantes van el caso de obtener la representación, y Gobierno, VIII(2). http://mobile.re-
a seguir mal informados por los altos estarían fuera de su campo de respon- positorio-digital.cide.edu/bitstream/
costos de la información y los políticos sabilidad, pues se trata de temas que, handle/11651/1956/416-2111-1-PB.
continuarán buscando la reelección”. constitucionalmente, corresponden pdf?sequence=1
Universidad Sergio Arboleda (2015, 31
a los poderes ejecutivos, organismos
julio). Anthony Downs: El voto de la
PROMESAS ELECTORALES VS. autónomos u otros entes públicos. democracia, una obligación moral [Co-
PROPUESTAS LEGISLATIVAS Esto genera una desvinculación entre municado de prensa]. https://www.
lo que prometen a la ciudadanía y lo usergioarboleda.edu.co/6978/
En el apartado anterior, se habló de que, efectivamente, deciden a la hora Visión Legislativa (2021a, febrero 8).
que las personas legisladoras que de llegar al congreso, lo que afecta la Congresos locales hacia el final de las
buscan la reelección deberían ser res- responsividad, puesto que las prome- legislaturas: Octavo Reporte de #Con-
ponsivas con quienes representan si sas valoradas por los votantes no se gresosVirtuales. Recuperado 24 de ene-
buscan tener más probabilidades de llevarán a cabo. ro de 2022, de http://visionlegislativa.
éxito electoral. Al final, la representa- com/wp-content/uploads/2021/02/
InformeAnualVL2020-comprimido.pdf
ción parte de la idea de que la persona CONCLUSIÓN
—— (2021, 5 octubre). Boletín 6 de cada
votante al participar en los comicios 10 propuestas electorales correspon-
delega en el representante electo su Más allá de la cifra del costo de repre- den al ámbito legislativo: Promesóme-
voluntad para que este tome decisio- sentación partidista-legislativa presen- tro Legislativo 2021 [Comunicado de
nes por ella, dada que sus preferencias tada, se observa que tal monto no se prensa]. http://visionlegislativa.com/
se acercan en teoría a quién ocupará la justifica con los niveles de transparencia boletin-6-de-cada-10-propuestas-elec-
curul o el escaño. parlamentaria que se espera de cual- torales-corresponden-al-ambito-legis-
Sin embargo, las personas legisla- quier Estado democrático de derecho, lativo-promesometro-legislativo-2021/
doras no tienden a actuar en lo indivi- —— (2022, 24 enero). Informe anual
pues además de no existir información
2021. Recuperado 25 de enero de 2022,
dual, sino en colectivo a través de los suficiente sobre quienes se postulan a de http://visionlegislativa.com/infor-
grupos parlamentarios de cada partido la reelección, las promesas electorales me-anual-2021-vision-legislativa/
político representado. Es así que, des- de los partidos políticos durante las
de la campaña electoral, los partidos campañas están fuera del ámbito le-
presentan plataformas que contienen gislativo, lo que impide que no haya
las promesas de diversos temas que rendición de cuentas con su consecu-
llevarán a los congresos cuando ob- tiva afectación en la calidad de la re-
tengan la representación. Cuando esto presentación.

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ACTA REPUBLICANA
P O L Í T I C A Y S O C I E D A D