EL RÉGIMEN DE POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO

El presente artículo expone un análisis de la política social del gobierno federal

mexicano del periodo 2018-2024, encabezado por el presidente Andrés Manuel
López Obrador (AMLO), una vez transcurridos casi cuatro años de su mandato. Ya
que es la primera administración en México de un presidente identificado con la
izquierda electoral, proveniente de un partido político que es “solidario con las
luchas de los más excluidos, explotados y humillados”, el estudio de sus
concepciones, acciones y resultados es imperioso.

Concretamente, como parte de sus principios rectores de gobierno y orientaciones

de política social, el presidente AMLO ha planteado que su estrategia, los
programas y los recursos de bienestar social tengan como fundamento la atención
prioritaria a grupos vulnerables y regiones marginadas, lo que se ha sintetizado en
su expresión: “Primero los pobres”. Este texto, por lo tanto, analiza y evalúa ese
fundamento en la política social del gobierno federal autodenominado de la Cuarta
Transformación (4T) de la vida pública de México.

Este documento se estructura en tres apartados. Con el objetivo de establecer

referentes para el análisis comparativo, en la primera parte se asienta un
diagnóstico de la política social en México en su combate a la pobreza hasta el
año 2018, fecha en que AMLO inició funciones como presidente de México. Una
vez establecidas las características estructurales y los resultados de la política
social en México para la contención de la pobreza, en el segundo apartado se
examinan las principales acciones realizadas por el actual gobierno federal en
materia de bienestar social y combate a la pobreza. Para concluir, en el último
apartado se presenta un balance y se examinan resultados sobresalientes no sólo
por sus alcances, sino también por sus contrasentidos para llevar a la práctica el
“Primero los pobres”.
El régimen de política social (RPS)1 contemporáneo en México se edificó
incorporando cinco rasgos provocados por la interacción de su contexto que, en la
medida que constriñeron su funcionamiento y condicionaron sus resultados,
pueden catalogarse como sesgos. El primero fue que las estrategias, las
instituciones y las acciones de la protección social mexicana se supeditaron al
sistema económico (Torres y Rojas, 2015) pues, al concebirse que el modelo de
industrialización por sustitución de importaciones era suficiente para generar
mercado interno, empleo y tanto bienes como servicios sociales básicos
(Maldonado Valera, 2013), el resto de políticas debían gravitar en torno a dicho
modelo, de manera que la política social respaldó el proyecto de industrialización
(Barba Solano, 2016). Gracias a esta alineación, la política social se fue
enfocando como un paliativo de las consecuencias negativas de la política
económica.

En clara vinculación con el anterior, el segundo sesgo condicionante fue que el

andamiaje de la protección social se estructuró en torno a la situación laboral de la
población, de manera que los beneficios sociales —a excepción de la educación y
la vacunación— se basaron en el trabajo asalariado (Gabarrot Arenas, 2012: 38).
Así, la protección social en México no se estructuró en torno a “la categoría de
ciudadano, sino de empleado” (Dautrey, 2013: 31), beneficiando así a los
trabajadores urbanos, la burocracia y las clases medias, excluyendo a mujeres y
hombres en el ámbito urbano con trabajos informales, población rural e indígena
(Barba Solano, 2007).

El tercero significó la funcionalidad del sistema de protección social para contribuir

a la estabilidad, e incluso legitimidad, del sistema político. Puesto que éste basó
su estabilidad en un control vertical de la Presidencia de la República a través de
las corporaciones oficiales (partido político, sindicatos y confederaciones), se
privilegió la distribución de los beneficios sociales a los sectores organizados que
apoyaban la gobernabilidad, lo que generó un “pacto de dominación” (Brachet-
Márquez, 1996). Este régimen de “corporativismo estratificado” (Bizberg, 2012)
instituyó la lógica de intercambio clientelar en la política social.
El cuarto sesgo condicionante consistió en la deficiente planeación,
instrumentación y articulación de las acciones de política social, pues en muchos
casos “primero se desarrollaron las instituciones y después se codificaron los
derechos” (Valencia Lomelí, Foust Rodríguez y Tetreault Weber, 2012: 12). Las
agencias y los programas de protección social en el periodo posrevolucionario
tuvieron un tratamiento prescriptivo, es decir, “sin la especialización de la
planeación, la presupuestación y la gestión” (Moreno Salazar, Ortiz Guerrero y
Marrufo Heredia, 2004: 57) necesarias para conformar un sistema de protección
social integral. De esta forma, las instituciones y las acciones creadas para
resolver problemas sociales emergentes fueron propiciando dispersión, duplicidad
y desorganización en el ámbito de la política social.

Ello se ha constatado en los programas sociales, pues usualmente se han

diseñado de manera deficiente, han tendido a la dispersión y la duplicidad, tienen
cobertura insuficiente y un bajo nivel de rendición de cuentas (Martínez Espinoza,
2019:130-158).

El quinto sesgo condicionante comenzó a gestarse en la década de los años

setenta, cuando recurrentes crisis económicas colapsaron los niveles de bienestar
e incrementaron exponencialmente la pobreza en el país: entre 1968 y 1977, el
número de personas en pobreza alimentaria y en pobreza de patrimonio se
incrementó en 6.9 millones por cada rubro, es decir, un aumento en números
absolutos que no se había presentado hasta entonces en los registros iniciados
desde 1950 (Székely, 2005: 15).

Al emerger un paradigma que responsabilizó al Estado de la crisis estructural del

capitalismo, se reemplazó su talante interventor por uno caracterizado por la
disciplina fiscal, la reducción de sus componentes, la descentralización
administrativa y la externalización de responsabilidades sociales.

Al renunciar a su talante interventor del desarrollo social, se adoptó un modelo

residual en la política social, es decir, aquel donde el Estado deja la protección
social a las “comunidades naturales” (familia, comunidad, empresas) y sólo
interviene mínima y temporalmente cuando esas comunidades fallan (Titmuss,
1981).

La concepción sobre la pobreza pasó de reconocerse como resultado de las

deficiencias productivas (Boltvinik, 1994) a identificarse como un fenómeno
multidimensional resultado de la falta de capacidades. En esta teoría del capital
humano, “la pobreza y la vulnerabilidad aparecen como problemas especialmente
ligados a la carencia de recursos y capitales de los hogares” (Saraví, 2018: 244),
con lo que “la única manera de superar la pobreza es mediante la participación de
los individuos en el mercado” (Barajas, 2011: 210), por lo que habría que
apoyarlos proporcionándoles oportunidades para su integración, como se asentó
en los planes nacionales de desarrollo.

Bajo ese prisma, el gobierno federal comenzó a implementar programas para

atender directa y focalizadamente a la población pobre, sobre todo mediante
transferencias monetarias, acción que significó un cambio relevante, pues antes
“la política social no tuvo el sustento de un programa de carácter nacional,
universal y ampliamente incluyente de las poblaciones desfavorecidas” (Castillo
Fernández y Arzate Salgado, 2013: 72).

Efectivamente, entre 1917 y 1972 la pobreza no se consideraba un problema

público factible de atenderse con programas especializados, pues se concebía
que el modelo económico era suficiente para impulsar el desarrollo social.
Además, había una razón política, pues “los pobres no representaban un grupo
que el partido político en el poder considerara indispensable cooptar, por lo que se
pospuso la creación de programas gubernamentales para hacer frente a sus
necesidades” (López-Alonso, 2015: 90).

Con el cambio de paradigma, a partir de la década de los años setenta

comenzaron a instrumentarse programas contra la pobreza. Los más relevantes
desde entonces y hasta 2018: el Programa de Inversiones para el Desarrollo Rural
(Pider), la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos
Marginados (Coplamar), el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), el Programa
Nacional de Solidaridad (Pronasol) y el continuo Programa de Educación, Salud y
Alimentación (Progresa)-Programa de Desarrollo Humano Oportunidades-
Programa de Inclusión Social (Prospera).

El Pider, vigente entre 1973 y 1982, se instauró como un proyecto de desarrollo

rural para elevar la capacidad productiva de los pobres en el campo. La Coplamar,
vigente entre 1976 y 1982, se creó para canalizar apoyos a la población de bajos
recursos en sectores como la salud, la educación y el abasto alimentario. El SAM,
vigente entre 1980 y 1983, se estableció para alcanzar mínimos nutricionales en la
población. Fueron programas enfocados principalmente en el ámbito rural y
diseñados bajo una concepción causal de la pobreza basada en el argumento de
que “si se desarrollan las regiones, la pobreza disminuiría” (ASF, 2015: 62).

La puesta en marcha del Pronasol (1988-1995) modificó un poco los fundamentos,

pues además de incluir al sector urbano, incorporó una visión más asistencialista y
paternalista cubriendo ámbitos de la alimentación, la salud, la educación, la
vivienda, la infraestructura y los servicios, intentando que la población receptora
fuera también partícipe y desarrolladora de los beneficios. En ese sentido, la teoría
causal fue: “si se fomenta el espíritu de la solidaridad, la pobreza disminuirá” (ASF,
2015: 62).

Por último, la creación y continuidad del Progresa-Oportunidades-Prospera entre

1997 y 2018 implicó un cambio en varios sentidos. En primer lugar, incrustó en la
gestión pública la teoría del capital humano que, bajo la premisa de que las
personas pobres lo eran por estar fuera del mercado laboral y son un capital
humano desaprovechado, postula que el círculo intergeneracional de la pobreza
se rompe invirtiendo en su capital humano y proveyendo oportunidades. La teoría
causal de ese programa fue: “si se incrementa el capital humano, la economía
crecerá y la pobreza disminuirá” (ASF, 2015: 62).

Además, el Progresa-Oportunidades-Prospera introdujo el instrumento de las

transferencias monetarias condicionadas como medida básica de política social
contra la pobreza, centrándose en los componentes de alimentación, educación y
salud, a los que se agregó después el de la inclusión laboral. Por último, focalizó
su población objetivo en la unidad familiar y se convirtió en el programa social
contra la pobreza de mayor presupuesto y más largo alcance geográfico y
temporal en México.

Entonces, el quinto sesgo del RPS en México significó la institucionalización de un

sistema dual de protección social conformado por los esquemas contributivos,
dirigidos a los trabajadores, y los no contributivos, focalizados en los pobres. 2 Se
asentó así un andamiaje estratificado que apuntaló el dualismo en detrimento del
universalismo (Valencia Lomelí, Foust Rodríguez y Tetreault Weber, 2012: 95).

Con los cinco sesgos anteriores se constituyó en México entre 1917 y 2018 un
RPS que se subordinó al modelo económico, privilegió a la población empleada en
vez de a toda la ciudadanía, y se encauzó para apoyar la legitimidad del sistema
político posrevolucionario. Además, no enmarcó su funcionamiento en derechos
sociales, sino en la atención de problemas emergentes, por lo que multiplicó
acciones que suscitaron dispersión, duplicidad y descoordinación, tanto a nivel
horizontal (entre agencias y acciones federales) como vertical (entre agencias y
acciones federales, estatales y municipales). A partir de la década de los años
setenta, enfatizó su carácter dual al enfocar la lucha contra la pobreza
desvinculándola de la seguridad social universal (véase diagrama 1).

ÁMBITO ECONOMICO
Los cuatro años de gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador han
demostrado la fortaleza de nuestra economía apuntalada en los últimos años a
partir del TLCAN, hoy T- MEC. Esta fortaleza se ha sostenido particularmente en lo
que se refiere a los indicadores macro producto tanto de la disciplina monetaria,
que lleva a cabo Banxico como la disciplina fiscal que ha mostrado el gobierno, no
obstante, se terminó el margen para seguir aumentando la deuda más con las
tasas de interés que se tienen disponibles.

Es difícil saber hasta dónde la estabilidad fiscal puede mantenerse. Continuar

apretando a los contribuyentes cautivos ya no es la salida. Los gastos crecientes
soportados por los mismos con una economía informal cada vez más grande son
una bomba de tiempo que estallará en cualquier momento. Por el lado monetario
se ha perdido la recuperación de los salarios reales. El tema de la falta de
inversión en el sexenio pronto estará cobrando factura en virtud de que no ha
hecho más que caer, al término del 2018 la inversión público —privada rondaba en
el 23%, hoy día está en el 16 por ciento. Los particulares tienen mayor capacidad
de inversión alcanzando el 90 por ciento. A lo anterior debemos añadir lo
complicada que ha estado la relación entre el gobierno y el sector privado esté
cada vez más sumido en sus contradicciones y corrupción.

La pandemia detuvo momentáneamente lo que ahora es inminente, un nuevo

choque entre las civilizaciones de Oriente y Occidente. Hartas del dominio
norteamericano no sólo en el orden comercial - financiero (patrón dólar) sino
cultural; las potencias orientales y no pocas economías emergentes, han
comenzado a reaccionar violenta y agresivamente. La invasión de Rusia a
Ucrania, el tácito apoyo de China a Rusia y la alineación de Brasil y laindia a estas
naciones presuponen que ha comenzado a dibujarse un nuevo orden
geoestratégico. Lo que resta de este gobierno debe aprovechar la configuración
de la nueva arquitectura económica para de una vez y por todas salir adelante del
rezago ancestral en el que nos encontramos. El poco crecimiento que tenemos se
sustenta en lo que le vendemos a EU, las remesas que vienen de ese país y el
turismo preponderantemente estadounidense.

En los 17 meses que le quedan a este gobierno no hay otra opción económica
más que evitar que la crisis fiscal actual crezca al grado de reventar el menguante
arreglo tributario que tenemos. Hay que entender, además, que no pueden seguir
creciendo los programas sociales y los costos de las obras de infraestructura.
Naturalmente, existe el reto de detener la caída de las inversiones porque son
éstas la única manera de revertir el endémico rezago económico en el que nos
encontramos. Detener la crisis fiscal que seavecina, frenar la caída en la inversión
sin ambigüedades y fortalecer la relación comercial con nuestros socios,
constituyen los retos fundamentales para este fin de sexenio.
Ámbito educativo

Durante su conferencia de prensa mañanera, el presidente Andrés Manuel López

Obrador destacó los avances que su administración ha logrado en materia
educativa, así como en la consolidación de un nuevo modelo educativo en el país.

Este modelo que ha impulsado el gobierno federal a partir de la reforma del

artículo 3 de la Constitución en 2019 lleva el nombre de Nueva Escuela
Mexicana (NEM), y tiene como objetivo promover un aprendizaje más inclusivo y
equitativo, promoviendo diversos valores entre los estudiantes. De acuerdo con los
documentos de trabajo de la Secretaría de Educación Pública, la NEM pretende
lograr un desarrollo de manera armónica de todas las facultades, habilidades y
destrezas de los educandos, al tiempo que fomenta el respeto de los derechos, la
cultura y otros aspectos.

Entre sus objetivos también se contempla erradicar “el neoliberalismo

implantado en la educación”, al considerar que promueve el individualismo,
consumismo y tradicionalismo.

Para impulsar su consolidación en los planteles del país, López Obrador destacó
este miércoles cuatro acciones que ha realizado su gobierno:

1. Prestar atención especial a las necesidades de los maestros;

2. Implementar becas que lleguen directo a los beneficiarios e incrementar los
montos;
3. Desarrollar nuevos contenidos educativos en los libros de texto gratuitos; e,
4. Implementar el programa de mejoramiento de planteles ‘La Escuela es
Nuestra’.

5. Durante su conferencia el presidente refrendó su apoyo a la próxima titular

de la SEP, Leticia Ramírez, al defenderla de las críticas por parte de los
“conservadores” que asegura surgen a partir de “su racismo, su clasismo y
su instinto de superioridad”.
6. También dijo tener confianza en que podrá dar continuidad al proyecto de
transformación en materia educativa que ha impulsado su administración.