Potestades Urbanisticas Del Estado en Sector Inmobiliario

10.18800/themis.202301.
008
EL IMPACTO DE LAS POTESTADES URBANÍSTICAS DEL ESTADO

EN EL SECTOR INMOBILIARIO Y SU REPERCUSIÓN
SOBRE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
THE IMPACT OF THE STATE´S URBAN PLANNING POWERS IN THE REAL
ESTATE SECTOR AND ITS REPERCUSSIONS ON FUNDAMENTAL RIGHT
José Antonio Cerrón Valdivia*

Universidad San Martín de Porres
In this article, the author studies the delay or En el presente artículo, el autor realiza un estudio
slowness of the procedures for the granting of sobre la demora o lentitud de los procedimientos
urban and building licenses, which is mainly para el otorgamiento de licencias de habilitaciones
due to the lack of knowledge of the applicable urbanas y edificaciones, que se debe, principal-
regulations and/or the arbitrary or deficient mente, al desconocimiento de la normativa apli-
exercise of municipal officials, which in turn results cable y/o al ejercicio arbitrario o deficiente de los
in the demand for greater requirements than funcionarios de las municipalidades, que a su vez
those contemplated in the national regulatory se traduce en la exigencia de mayores requisitos de
framework, the creation of new administrative los contemplados en el marco normativo nacional,
procedures, among others. creación de nuevos procedimientos administrati-
vos, entre otros.
The delay of such procedures not only affects real
estate projects, but also has an impact on the La demora de dichos procedimientos no solo afecta
complementary activities and services necessary a los proyectos inmobiliarios, sino también impac-
for their execution, such as the design, preparation ta en las actividades y servicios complementarios
and execution of the projects, the supervision necesarios para su ejecución, tales como el diseño,
of the works, the hiring and beginning of work elaboración y ejecución de los proyectos, la supervi-
by contractors, suppliers of inputs and services, sión de las obras, la contratación y el inicio de labo-
administrators and workers, purchasers of real res de los contratistas, los proveedores de insumos
estate units, among other services and activities y servicios, los administradores y trabajadores, los
that contribute to the country’s economy; as well adquirentes de unidades inmobiliarias, entre otros
as affecting property freedoms and recognized servicios y actividades que contribuyen a la econo-
fundamental rights. mía del país; así como la afectación a libertades pa-
trimoniales y derechos fundamentales reconocidos.
Keywords: Real estate sector; urban planning; Palabras clave: Sector inmobiliario; planificación
urban qualifications; buildings; fundamental urbana; habilitaciones urbanas; edificaciones; de-
rights; urban inspector. rechos fundamentales; revisor urbano.
* Abogado. Candidato a Magíster en Derecho Administrativo Económico por la Universidad del Pacífico (UP). Director
General de la Dirección General de Políticas y Regulación en Vivienda y Urbanismos del Ministerio de Vivienda, Cons-
trucción y Saneamiento. Contacto: [email protected]
El autor agradece a Gilber Yoel Lóbato Gálvez por el apoyo en la investigación.
Nota del Editor: El presente artículo fue recibido por el Consejo Ejecutivo de THĒMIS-Revista de Derecho el 31 de marzo
del 2023, y aceptado por el mismo el 27 de junio del 2023.
THĒMIS-Revista de Derecho 83. enero-junio 2023. pp. 139-158. e-ISSN: 2410-9592 139
EL IMPACTO DE LAS POTESTADES URBANÍSTICAS DEL ESTADO EN EL SECTOR INMOBILIARIO Y SU REPERCUSIÓN
I. INTRODUCCIÓN sector inmobiliario a través del ejercicio de sus

THEMIS 83 | Revista de Derecho
competencias urbanísticas de planeamiento y eje-

Existe una relación muy estrecha entre el sector cución urbana, este último concretizado a través
inmobiliario y el problema público diagnosticado de las licencias o autorizaciones emitidas por las
en la recientemente aprobada Política Nacional de municipalidades de nuestro país para autorizar la
Vivienda y Urbanismo, cuyo horizonte temporal ejecución de las obras de habilitación urbana y las
está considerado hasta el año 2030, siendo este, de construcción o edificación. El segundo apartado
“las inadecuadas condiciones de habitabilidad de está reservado para describir el problema público
la población, tanto interna como externa”; ello por relacionado a la ineficiencia o incapacidad para
cuanto dos de las causas directas del referido pro- desarrollar procedimientos administrativos orien-
blema público son, por un lado, “la producción y tados a la emisión de actos administrativos que
ocupación ineficiente e insostenible del suelo” y, autoricen concretizar proyectos inmobiliarios tan-
además, “el acceso limitado e inequitativo a solu- to de habilitaciones urbanas y edificatorios, que
ciones habitacionales adecuadas” (Ministerio de tiene entre sus causas el desconocimiento de la
Vivienda, Construcción y Saneamiento [MVCS], normativa aplicable y el ejercicio arbitrario y/o de-
2021, p. 9). Es, por tanto, que el crecimiento ur- ficiente de las competencias y funciones que la Ley
bano en nuestro país se ha caracterizado por rea- 29792, Ley Orgánica de Municipalidades (en ade-
lizarse de manera informal, a expensas de proce- lante, LOM), establece en materia de organización
sos institucionalizados, lo que supone que la alta del espacio físico y uso del suelo. El tercero será la
demanda de vivienda no ha sido satisfecha por el consecuencia de lo anterior, por cuanto sostendré
mercado formal. que esta problemática viene vulnerando sistemá-
ticamente derechos fundamentales de naturaleza
Dicha relación se explica, además, por el concepto socioeconómica. Por último, propondré una alter-
de habitabilidad, a partir del cual se construyó el nativa de solución que tiene como protagonista al
mencionado problema público, dado que es posi- revisor urbano, dada su calidad de actor de los pro-
ble definirla desde dos perspectivas: la habitabili- cesos de habilitación urbana y edificación y cuya
dad de índole tanto interna como externa, en el razón de ser es participar para simplificar adminis-
que la primera hace referencia a las condiciones trativamente la función de ejecución urbana.
que presenta la vivienda, mientras que la segun-
da está supeditada al entorno urbano colindante o II. MARCO NORMATIVO SOBRE LAS COMPE-
inmediato a la vivienda cuya composición contie- TENCIAS URBANÍSTICAS ESTATALES EN EL
ne a la infraestructura y el equipamiento urbano. SECTOR CONSTRUCCIÓN E INMOBILIARIO
Así, para mejorar las condiciones de habitabilidad
es necesario realizar actividades administrativas En el Perú, como señala Ludeña Urquizo, la pro-
de fomento en favor del sector inmobiliario, pero ducción urbanística del Estado en sus inicios tuvo
sin comprometer la inobservancia de las normas como expresión la conformación de barrios identi-
sobre habilitaciones urbanas y edificaciones, cuya ficados generalmente bajo distintas denominacio-
razón de ser radica en que las acciones de transfor- nes: barrio obrero, conjunto habitacional, unidad
mación del espacio físico no deben colisionar con vecinal, urbanización popular de interés social,
fines de interés público. entre otras. Ante esta diversidad de situaciones,
el urbanismo privado se estructura casi exclusi-
En tal sentido, el objetivo de este trabajo es dar vamente con un solo tipo de barrio denominado
cuenta del impacto que ha generado en el sector urbanización. En el caso de la tradición urbanístico
inmobiliario el marco normativo sobre habilitacio- barrial, es la barriada, también reconocida como
nes urbanas y edificaciones y cómo es que el uso pueblo joven o asentamiento humano (2004,
equivocado, perverso o formalista de la regulación p. 58). Es claro que, la producción urbanística es
administrativa puede repercutir negativamente una de las manifestaciones de las civilizaciones
en el desarrollo de los proyectos inmobiliarios, a o desarrollo cultural y grados de planificación de
los diferentes actores que participan, y los dere- las ciudades; por ejemplo, en la época incaica, las
chos fundamentales, lo que resulta ser un contra- ciudades tenías un trazado regular; sus calles pavi-
sentido ya que la administración pública del Estado mentadas, las casas eran construidas con piedras
constitucional se justifica en brindar servicios pú- perfectamente asentadas, techos de paja (Ricardo
blicos elementales con criterios de eficiencia. Bustamante, 1929), etc.; cuyas manifestaciones
también se encuentran vinculadas a diversos fac-
Con ese afán, hemos decidido estructurar la pre- tores, tales como factores geográficos, sociales,
sente exposición en cuatro apartados. En el pri- económicos, políticos, estratégico, entre otros.
mero desarrollaré la función que el ordenamiento
jurídico le ha encomendado al Estado en materia Es así como, en América Latina el proceso de cre-
de desarrollo urbano, así como su relación con el cimiento urbano se ha visto fuertemente influen-
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ciado por las migraciones desde las zonas rurales A. El urbanismo como función pública

hacia las zonas urbanas (dadas desde las primeras
décadas del siglo XX hasta inicios de la década de La premisa que señala que el urbanismo es ejerci-
los noventa en muchos casos), lo que ha generado como una función pública es una idea muy de-
do altas concentraciones urbanas en las ciudades sarrollada y asentada en la cultura jurídica de otras
más importantes de cada país o región. En el Perú, latitudes, algo que debe ser reforzado en nuestro
no ajeno a los cambios o crecimiento demográfico medio. Por ejemplo, en España, cuyo derecho ad-
global, el crecimiento desordenado de las ciuda- ministrativo ha desplegado una notable influencia
des, las normas urbanísticas nacen de los aconte- al momento de configurar el derecho administrati-
cimientos que ocurren en la ciudad de Lima1, la ge- vo peruano, se tiene establecido que “la actividad
neración de nuevos barrios desprovistos de obras urbanística es una función pública que comprende
de saneamiento y apertura de vías. la planificación, organización, dirección y control
de la ocupación y utilización del suelo, así como la
En dicho contexto, con fecha 30 de marzo de trasformación de éste mediante la urbanización y
1928 se promulga la Ley 6159, sobre urbanización edificación y sus consecuencias para el entorno”
en la República, la cual constituye un hito muy (Facua, 2019).
importante en la historia urbanística del Perú,
toda vez que, en su artículo primero, establece Por su parte, el autor colombiano Jorge Ramírez
que nadie podrá (ningún particular), en el terri- afirma que,
torio nacional, habilitar zonas o áreas urbanas sin
cumplir con los requisitos sobre obras sanitarias, […] el urbanismo contemporáneo se ha conver-
de higiene y ornato público y las relativas a las tido en un asunto de mayor y marcada relevan-
factibilidades del tráfico. Esta norma tuvo sus an- cia social, que rebasa, por su importancia, las
dinámicas estrictamente privadas y se convier-
tecedentes en otras normas de menor jerarquía,
te en un asunto de todos. Esto implica la ne-
ya que desde octubre de 1922 se expidió una
cesaria incidencia-participación del Estado en
norma que contenía reglas para llevar a cabo las
la configuración de sus postulados, contenidos
urbanizaciones y se prohibía la ejecución de urba- y ejecutorias, mediante la formulación de sus
nizaciones sin previo informe de la Dirección de principios rectores que en todo caso se funda-
Salubridad, lo que posteriormente origina la crea- mentan en la prevalencia necesaria del interés
ción de la Inspección Técnica de Urbanizaciones general sobre el particular (2019, p. 31).
y Construcciones, mediante Resolución Suprema
de 2 de febrero de 1924, la misma que es recogi- Aunado a ello, la justificación empírica de que el
da en el Reglamento de Urbanizaciones de 1924, urbanismo está reservada al Estado la encontra-
aprobada a través de Resolución Suprema de 22 mos en una interesante reflexión que el maestro
de agosto de 1924. español García de Enterría hace a partir de una
observación acuciosa de la realidad social de su
Luego, a través de la Resolución Suprema de fecha país, señalando que la localización de una ciudad,
José Antonio Cerrón Valdivia

20 de enero de 1941, se aprobó el Reglamento de su configuración concreta, su magnitud mayor o
Urbanizaciones, el mismo al que se le dio fuerza menor, su disposición, su funcionamiento y su or-
de ley mediante la Ley 98072, promulgada el 19 de den no son, en absoluto, ni pueden ser, en nuestra
febrero de 1943, sobre la ejecución de obras de compleja civilización, hechos privados, en el senti-
saneamiento por las compañías y empresas urba- do que pertenezcan al exclusivo círculo de interés
nizadores de las provincias de Lima y Callao, esta- de los propietarios de suelo; son más bien hechos
bleciendo el procedimiento al que se sujetarán los colectivos primarios, que interesan a la colectivi-
compradores de lotes de terrenos, cuya Inspección dad entera en cuanto tal, puesto que condicionan
Técnica de Urbanizaciones estuvo a cargo del Mi- su misma vida comunitaria y personal de manera
nisterio de Fomento y Obras Públicas (que ahora directa y a la vez postulan consecuencias inme-
vendría a ser el Ministerio de Transportes y Comu- diatas respecto a la existencia, extensión y dis-
nicaciones y el Ministerio de Vivienda, Construc- posición de una serie de servicios públicos (1978,
ción y Saneamiento). p. 304) [el énfasis es nuestro], necesarios para el
1
Por ser la capital del Perú, y dado la importancia que han tendido (y siguen teniendo) las ciudades capitales tanto a nivel
de Latinoamérica y en las ciudades capitales del viejo continente, de acuerdo con la historia que se conoce.
2
Ley 9807:
Artículo 1.- Las compañías, empresas y particulares, urbanizadores de las provincias de Lima y Callao, procede-
rán a la ejecución de las obras de saneamiento de sus respectivas urbanizaciones, que debieron haber realizado
cuando celebraron los contratos de compraventa, o promesa de venta, de conformidad con las leyes, reglamentos
y disposiciones vigentes en la época de su celebración.
desarrollo y sostenimiento de la ciudad, que pue- el ordenamiento territorial, que tiene entre sus
den ser vías de acceso público, espacios públicos, componentes al acondicionamiento territorial y la
sistema de transporte público, alcantarillado, ser- planificación urbana, las cuales son materias dis-
vicios de dotación de agua, luz, internet, telefonía, tribuidas verticalmente en el marco del proceso
servicios de educación, servicios de salud, centros de descentralización y que comprenden la orga-
de recreación, programas sociales, entre otros de nización del espacio físico, la gestión del uso del
necesidad y utilidad colectiva. suelo y la potestad interventora sobre los derechos
reales que los privados tienen sobre este impor-
Ahora bien, esta visión del urbanismo como una tante recurso no renovable3. Como bien lo apunta
función pública también puede fundamentarse en Arata Solís, del marco normativo se desprende que
el principio de soberanía territorial, no obstante la planificación urbanística es la primera fase del
ser un tema de estudio del derecho constitucional, urbanismo (2020, pp. 124-127).
del derecho internacional público y de la ciencia
política. Esto es así porque el territorio es un ele- En efecto, la LOM, que forma parte del marco legal
mento constitutivo de los Estados modernos; es de constitucionalidad sobre la descentralización
decir, es el ámbito espacial y tridimensional (suelo, como política de Estado, otorga a las municipali-
subsuelo y espacio aéreo) dentro del cual los órga- dades provinciales competencias para regular en
nos estatales ejercen el poder público que les ha materia de planeamiento urbano; así, en su artícu-
conferido la ciudadanía. El territorio es, por tanto, lo 73, señala que el rol de estos entes territoria-
el elemento espacial indispensable para la cons- les consiste en (i) Planificar el desarrollo local de
titución del Estado: sin territorio no existe dicha manera integral y el ordenamiento territorial en
entelequia. Lo afirmado se desprende de la propia el ámbito de la provincia; (ii) Promover la coordi-
Constitución Política de 1993: nación estratégica de los planes integrales de las
municipalidades distritales, para que estas deban
Artículo 54.- El territorio del Estado es inalie- sujetarse a los planes y normas municipales pro-
nable e inviolable. Comprende el suelo, el sub- vinciales sobre la materia; y (iii) La emisión de nor-
suelo, el dominio marítimo y el espacio aéreo mativa técnica general en materia de organización
que los cubre. del espacio físico y uso del suelo, así como la con-
servación y protección del ambiente.
Artículo 66.- Los recursos naturales, renovables
y no renovables, son patrimonio de la Nación.
En cuanto al contenido del último punto, referido
El Estado es soberano en su aprovechamiento.
a la organización del espacio físico y uso del sue-
lo, asumida por las municipalidades provinciales y
Artículo 67.- El Estado determina la política na-
cional del ambiente. Promueve el uso sosteni- municipalidades distritales de manera compartida
ble de los recursos naturales. o exclusiva, las cuales son componentes de la pla-
nificación urbana, el mismo artículo 73 de la LOM
Artículo 195.- Los gobiernos locales tienen señala que abarca las sub materias de zonificación,
competencia para: catastro urbano y rural, habilitación urbana, sanea-
[...] 6. Planificar el desarrollo urbano y rural de miento físico legal de las posesiones informales,
sus circunscripciones, incluyendo la zonifica- acondicionamiento territorial, renovación urbana,
ción, urbanismo y el acondicionamiento terri- infraestructura urbana o rural básica, viabilidad,
torial [el énfasis es nuestro]. patrimonio histórico, cultural y paisajístico.
Considerando lo antes señalado, el Estado tiene Luego, el artículo 79 de la referida Ley Orgánica
competencias y atribuciones para ejecutar una dispone que las Municipalidades Provinciales ejer-
serie de actos que permiten alcanzar sus políticas cen, entre otras, funciones específicas exclusivas
y objetivos, entre las cuales se encuentra la fun- sobre la aprobación del Plan de Acondicionamien-
ción de organizar el suelo de su territorio. Una de to Territorial (en adelante, PAT) de la provincia,
las formas en que se expresa esta soberanía es en el cual se identifica las áreas urbanas, áreas de
3
Algo que suele pasar desapercibido en la academia del derecho urbanístico es la naturaleza de recurso no renovable
que tiene el suelo. La Ley 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, en su
artículo 3, señala que son recursos naturales “el suelo, subsuelo y las tierras por su capacidad de uso mayor: agrícolas,
pecuarias, forestales y de protección”, lo que podría llevar a afirmar que el Estado es soberano en el aprovechamiento
del suelo urbano, conserva su dominio sobre este, y, por ende, su explotación por los particulares solo podría realizarse
mediante la técnica de la concesión. Sin embargo, ello no es así, pues los particulares pueden aprovechar el suelo
urbano (término que incluye las subcategorías definidas en el artículo 33 de la LDUS) mediante las licencias de habili-
tación urbana y edificación, que responden a una lógica diferente al ser autorizaciones administrativas. Esto lo veremos
más adelante.
expansión urbana, áreas de protección o de segu- la construcción consiste en una actividad pro-

ridad por riesgos naturales, áreas de conservación ductiva, en la que intervienen personas jurídicas,
ambiental y áreas agrícolas; y la aprobación del naturales y el propio Estado, que se encuentra
Plan de Desarrollo Urbano (en adelante, PDU), el orientado al desarrollo de infraestructura; es de-
Plan de Desarrollo Rural (PDR), el Esquema de Zo- cir, a la ejecución de obras civiles y de urbanismo,
nificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo tales como edificios (destinado a hoteles, vivien-
de Asentamientos Humanos y demás planes espe- da, comercio, industria, etc.), aeropuertos, puen-
cíficos de acuerdo con el PAT. En esa misma línea tes, carreteras, obras de ingeniería, entre otras.
de regulación, el citado artículo 79 establece que Por su parte, el sector inmobiliario se encarga de
las municipalidades distritales tienen, entre otras, realizar diversas operaciones comerciales (lláme-
funciones específicas exclusivas que consisten en se compraventa, arrendamiento, administración
aprobar los planes distritales (urbano o rural), en y/o explotación) sobre inmuebles de naturaleza
concordancia con los planes y normas municipa- o usos diversos; en el que interactúan clientes,
les provinciales sobre la materia; disponer de la las constructoras, entidades financieras y/o pro-
nomenclatura y la numeración predial; reconocer pietarios; asimismo, comprende el desarrollo de
los asentamientos humanos y promover su forma- proyectos inmobiliarios.
lización; normar y otorgar licencias, autorizaciones
y derechos, así como fiscalizar las obras de habi- En el estudio de la economía podemos encontrar
litaciones urbanas, construcción, remodelación o distintos sectores productivos, a su vez, estos se
demolición de inmuebles y declaratoria de edifica- encuentran clasificados o divididos en diferentes
ción (fábrica), entre otras actividades. actividades económicas, las cuales están estre-
chamente relacionadas con el tipo de producción
En ese sentido, dentro de la estructura del urba- o proceso de producción que desarrollan. Así, se
nismo propuesta por Arata Solís, las tres últimas estableció la tradicional clasificación de sectores
funciones específicas exclusivas de las municipa- productivos en primario, secundario y terciario. El
lidades distritales, antes señaladas, se enmarcan sector primario está conformado por actividades
entre la segunda (ejecución urbanística) y tercera económicas relacionadas con la extracción y trans-
fase (edificación y control de uso) (2020, pp. 127- formación de recursos naturales en productos pri-
130); con lo cual, queda plenamente determinado marios. Por su parte, el sector secundario se dedi-
que el urbanismo en nuestro ordenamiento jurídi- ca a realizar actividades de transformación de las
co es una función reservada al Estado en razón de materias primas extraídas o producidas por el sec-
su trascendencia al interés público, debido a que tor primario; actividades como la artesanía, la in-
es la base para el desarrollo y sostenimiento de dustria manufacturera o la construcción pertene-
las ciudades. cen a este sector. Por último, el sector terciario es
la división de la economía dedicada básicamente a
B. Alcances sobre el sector construcción e in- la prestación de servicios a los consumidores (Insti-
mobiliario tuto Peruano de Economía, 2013). Sin perjuicio de
ello, en el sector construcción e inmobiliario, para
Previo al desarrollo de las competencias estatales
que repercuten en la dinámica inmobiliaria, y por
obtener el producto final, que sería la edificación
como tal, se desarrollan diversas actividades tales
ende en los derechos fundamentales, resulta ne- como el diseño, la planificación, la gestión de las
cesario establecer los alcances e importancia del licencias o permisos, transporte, materiales de
sector construcción e inmobiliario en la economía construcción, mano de obra, ejecución de la edifi-
del país, a partir de su clasificación dentro de los cación, administración de los proyectos, etc.
sectores productivos, cuyo ámbito de actuación
involucra o abarca desde el sector público hasta Este último sector se divide a su vez en dos sub-
el privado, quienes participan de manera directa sectores: la obra pública y la obra privada, cuya
e indirecta en las diversas actividades del sector diferencia es la naturaleza jurídica de la relación
construcción e inmobiliario; asimismo, se debe contractual entre el desarrollador inmobiliario y
tener claro la identificación de los actores o agen- el comitente. Así, mientras en la primera catego-
tes económicos intervinientes. La importancia de ría se enmarcan todas las prestaciones de cons-
este desarrollo previo radica en que este ámbito trucción contratadas por entidades del Estado, en
de la economía constituye el objeto de la regula- sus diferentes niveles de gobierno, en la segunda,
ción urbanística. tales prestaciones están dirigidas esencialmente
a la producción o ejecución de edificaciones para
Es así como, resulta menester hacer una distin- uso comercial, industrial vivienda u otros, donde
ción entre el sector construcción y el sector o acti- el comitente tiene la condición de persona natu-
vidad inmobiliaria, aunque resulte estrechamente ral o jurídica de derecho privado, y se rige bajo los
vinculado al momento su desarrollo. El sector de principios y reglas de la autonomía de la voluntad
y la libertad contractual que las partes determinen to denominado industria de la construcción. Por
según sus intereses. tanto, este sector también está conformado por
otros agentes económicos que, aunque participan
Ahora bien, en cuanto a los agentes intervinien- indirectamente en los procesos constructivos, son
tes en el sector construcción e inmobiliario, que indispensables para su desarrollo, ya que constitu-
actúan de manera directa o indirectamente en los yen, por ejemplo, la mano de obra o la fuente de
procedimientos de habilitaciones urbanas y de edi- financiamiento de esta actividad enmarcada en el
ficaciones, se debe tener en cuenta la Ley de Regu- sector secundario.
lación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones
(en adelante, Ley 29090), específicamente en su De lo antes señalado, queda claro que el sector
artículo 4 establece que los agentes que partici- construcción e inmobiliario es muy importante en
pan en dichos procedimientos son, el habilitador la economía del país, incluso el Fondo Monetario
urbano o promotor inmobiliario, el propietario (o Internacional ha señalado que el sector construc-
quien tenga derecho a edificar), los profesionales ción e inmobiliario es muy importante para la eco-
responsables del proyecto, el responsable de la nomía y es considerado como un componente de
habilitación urbana y/o edificación, la Comisión la inversión, ya que cumple una de sus funciones
Técnica, los revisores urbanos, los delegados Ad mediante la satisfacción de las necesidades de la
hoc cuando corresponda, los delegados de servi- vivienda, es decir, ejecuta la construcción de edi-
cios públicos, los Gobiernos Locales (municipali- ficaciones destinadas a la vivienda, toda vez que
dades), el Ministerio de Vivienda, Construcción y en diversos países la vivienda representa el mayor
Saneamiento, el Registrador Público, así como los componente de la riqueza, tal es el caso de Esta-
Colegios Profesionales de Arquitectos del Perú y el dos Unidos, en donde las propiedades inmuebles
de Ingenieros del Perú. representan aproximadamente la mitad de los ac-
tivos totales en poder del sector privado no finan-
Además de los actores reconocidos por la Ley ciero. Por ello, la mayoría de los hogares tienden
29090, que participan en los procesos de habilita- a mantener su riqueza en su vivienda más que en
ciones urbanas y edificaciones, también es impor- activos financieros (Fondo Monetario Internacio-
tante tener un enfoque corporativo en el proceso nal [FMI], 2014); en general, el sector de la cons-
de edificación, en el cual se puede identificar los trucción y la actividad inmobiliaria tiene un gran
agentes que intervienen en el sector inmobiliario impacto en la estabilidad financiera y macroeco-
o construcción, tal como se puede observar en el nómica del país.
siguiente gráfico:
Es así que, el sector de la construcción e inmobilia-
rio, específicamente en las dos últimas décadas, ha
mostrado un comportamiento muy dinámico en el
país, lo cual se ve reflejado en el incremento del in-
greso per cápita, reducción de las tasas de interés,
el incremento de los niveles de precios y un mayor
acceso a créditos hipotecarios; los cuales tienen
como efecto la amplia capacidad para generar em-
pleo, el bienestar económico nacional; así como
la contribución con la bonanza económica y la re-
cuperación de la misma en los últimos años. Para
ponerlo en términos más concretos, el sector de la
construcción representa alrededor del 6% del Pro-
ducto Bruto Interno (PBI) nacional y genera más de
un millón de empleos al año (Maurate de la Torre,
2021); del mismo modo, para agosto de 2022, el
empleo formal total a nivel nacional aumentó 6%
respecto al mismo periodo del año anterior (2021),
Fuente: Hernán de Soliminihac (2018) que se debió principalmente al mayor empleo en
el sector privado (BCRP, 2022).
Si bien lo graficado por el autor se basa en la rea-
lidad económica chilena, es perfectamente válido 1. La planificación urbana sostenible como
replicarlo al caso peruano dadas las similitudes instrumento orientador de la inversión in-
entre los sistemas económicos de ambos países. mobiliaria
Así, de la figura se desprende que el sector inmobi-
liario no se circunscribe a las empresas inmobilia- Desde el marco normativo vigente, es decir, a par-
rias, sino que estas solo son parte del subconjun- tir de la entrada en vigencia del nuevo Reglamento
de Acondicionamiento Territorial y Planificación lo urbano; es decir, el conjunto de derechos y de-

Urbana del Desarrollo Urbano Sostenible, apro- beres que compone el derecho de propiedad sobre
bado por Decreto Supremo 012-2022-VIVIENDA4, este recurso. De esta manera, las potencialidades
que desarrolla y/o implementa disposiciones de de uso y disfrute del suelo que deben ejercer los
la Ley 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible promotores inmobiliarios y habilitadores urbanos
(en adelante, LDUS), en su artículo 19, establece a través de la ejecución de sus proyectos, vienen
que los PAT y PDU y promueven las inversiones dadas por la legislación urbanística y, de manera
públicas y privadas, impulsando el desarrollo sos- técnica, por los instrumentos de planificación ur-
tenible de las ciudades y centros poblados, gene- bana, los cuales tienen carácter vinculante al ser
rando, de esta manera, seguridad jurídica para las aprobados mediante ordenanza municipal, de los
mismas. Además, señala que los referidos instru- cuales se deriva su naturaleza de norma jurídica.
mentos urbanísticos priorizan aquellas inversiones
que le permitan alcanzar la visión trazada al hori- Al respecto, la LDUS es muy clara, en su artículo
zonte de planeamiento y consideran en su elabo- 32 define al suelo como el espacio físico en don-
ración los proyectos sectoriales de infraestructura. de se producen las actividades urbanísticas que
Ahora, ¿cómo es que estos instrumentos técnico- la ciudadanía lleva a cabo y su aprovechamiento
normativos cumplen esta función orientadora? La se determina de acuerdo con su clasificación y
respuesta se encuentra en el contenido de cada en términos del uso, ocupación y edificabilidad
una de ellas también reglamentado. que se le pueda otorgar. Mientras que el artículo
33 atribuye a las Municipalidades Provinciales
Es importante señalar que el referido reglamento la competencia de establecer la clasificación del
ha sido elaborado en concordancia con la distri- suelo en el PDU o, en los casos de metrópolis na-
bución de competencias efectuada por la LOM en cionales o regionales, en el PDM, conforme a las
materia de planificación urbana. La tipología de siguientes categorías:
planes empleada por este reglamento no difiere
mucho de su antecesor, ya que también están or- Suelo de
Suelo urbano Suelo rural
ganizados a manera de “cascada” y en consonan- protección
cia a la demarcación territorial y a las unidades • Suelo urbano con- • Suelo de • No contiene
espaciales multiescalar que estructuran el Sistema solidado. conserva- una subcla-
de Ciudades y Centros Poblados (en adelante, SIC- • Suelo urbano de ción. sificación.
transformación. • Suelo de
CEP). Así, en su artículo 20, dispone que el PAT es
• Suelo urbano en riesgo.
aplicable en aquellos ámbitos urbanos y rurales de consolidación.
las provincias, cuencas o espacios litorales; el Plan • Suelo periurbano.
de Desarrollo Metropolitano (en adelante, PDM) • Suelo urbanizable .
es aplicable en las áreas metropolitanas; el PDU es Fuente: Elaboración propia
aplicable en las ciudades identificadas en el SICCEP
y para las áreas dentro de las Metrópolis; el Esque- Por tanto, el diseño de los proyectos inmobilia-
ma de Acondicionamiento Urbano (EU): Aplicable rios se realiza en función del tipo de suelo donde
para Villas, Pueblos y Caseríos identificados en el
SICCEP; así como los Instrumentos de Planificación
tienen prevista su ejecución. Así, por ejemplo, en
áreas clasificadas como suelo urbano consolidado
Urbana Complementarios, referidos al Plan Espe- se permiten e incluso se fomentan proyectos in-
cífico (PE) y el Planeamiento Integral (PI); y otros mobiliarios para uso de vivienda de densidad alta
planes maestros o temáticos, que complementan o muy alta, ya que la densificación en estos espa-
el PAT, PDM y/o PDU. cios del territorio es recomendable debido a que
tienen una óptima dotación de servicios de sanea-
Si bien es cierto que los instrumentos de acondi- miento, equipamiento urbano, infraestructura de
cionamiento territorial detallan los programas de soporte y espacios públicos, entre otros aspectos
inversiones que deben ejecutarse dentro del ám- necesarios para un nivel de vida adecuado y de
bito territorial de intervención durante su periodo calidad. Lo contrario sucede en áreas urbanas cla-
de vigencia, son los instrumentos de planificación sificadas como suelo en consolidación en donde,
urbana los que efectivamente tienen una inciden- debido a las carencias de los elementos antes des-
cia directa en la dinámica del sector inmobiliario, critos, no se permiten proyectos que aumenten
puesto que estos instrumentos determinan la cla- considerablemente la densidad debido a la falta
sificación del suelo y la zonificación, dos compo- de capacidad de los servicios de saneamiento con
nentes que establecen el régimen jurídico del sue- los que contamos.
4
Es el primer reglamento de la Ley DUS, y que ha derogado casi por completo el Decreto Supremo 022-20116-VIVIENDA,
que aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible (antiguo reglamento).
Otro ejemplo lo constituyen las zonas urbanas mo- zonificación, en base a la densidad y, por ende, a
numentales, clasificadas como suelo de transfor- la suficiencia y accesibilidad de la infraestructura

mación, en las cuales se requieren preponderan- urbana existente; así, en el artículo 117 se encuen-
temente proyectos de regeneración urbana dada tran los siguientes tipos de densidades, tales como
la necesidad de enfrentar el deterioro físico en el la Zona Urbana de Densidad Muy Alta (ZDMA),
que se encuentran, como resultado, por ejemplo, Zona Urbana de Densidad Alta (ZDA), Zona Urbana
tenemos el fenómeno de migración interna de los de Densidad Media (ZDM), Zona Urbana de Den-
años 60 del siglo pasado, entre otros factores. O, sidad Baja (ZDB), Zona Urbana de Densidad Muy
por ejemplo, el caso del suelo urbanizable, que son Baja (ZDMB), Zona Industrial (ZI), Zona de Servicios
las áreas de expansión de la influencia de una ciu- Públicos Complementarios (ZSPC), Zona de Regla-
dad o centro poblado y, por ende, se constituyen mentación Especial (ZRE), Zona de Recreación Pú-
áreas con potencial para recibir obras de habilita- blica (ZRP), Zona Agraria (ZA) y Zona de Usos Ex-
ción urbana. tractivos (ZUE).
El otro componente de la planificación urbana que Otro aspecto importante que orienta las inversio-
orienta la inversión inmobiliaria es la zonificación, nes inmobiliarias es la supresión de los cambios
ya que, de acuerdo con el artículo 36 de la LDUS, específicos de zonificación en la LDUS, los cuales
la zonificación contiene el conjunto de normas y fueron usados como medios de especulación ur-
parámetros urbanísticos y edificatorios para la re- bana, afectando la visión integral de la ciudad, es
gulación del uso y ocupación del suelo en el ámbi- decir, como un todo orgánico, no fragmentado.
to de actuación o intervención del plan respectivo. Ahora la referida ley ha establecido hasta tres (03)
Mediante la zonificación se busca regular y orde- mecanismos de cambios de zonificación:
nar la localización de actividades sociales, econó-
mica, industriales e incluso ambientales para luego – Mecanismo general. Se encuentra regulado
hacer posible la construcción de edificaciones des- en el primer párrafo del artículo 37, el cual
tinadas a vivienda, recreación, actividades cultura- establece que la zonificación no puede mo-
les, equipamiento, producción industrial, comer- dificarse, salvo en el marco de la actualiza-
cio, transporte, comunicaciones, entre otros; y, su ción de los PDU conforme a la periodicidad
objeto, es regular el ejercicio del derecho de pro- y procedimientos que se establecen en el
piedad predial privada respecto del uso, gestión y reglamento de la referida LDUS.
ocupación que se le puede dar al suelo.
– Mecanismo excepcional. De acuerdo con el
Es así que, mediante la configuración de los pará- segundo párrafo del artículo 37, las Munici-
metros urbanísticos y edificatorios se pone límites palidades Provinciales están facultadas para
(mejor dicho, se delimita) al derecho de propie- aprobar, de manera excepcional, cambios de
dad, cuyo fundamento radica en el bien común, zonificación específicos o asignar zonifica-
así como la tutela del ejercicio de otros derechos ción con el objetivo de promover el desarro-
igualmente reconocidos; es decir, el derecho de llo concreto y formal de proyectos de interés
propiedad no es absoluto, sino, se debe ejercer social y comunitario en el ámbito de su juris-
en cumplimiento de fines colectivos o tener una dicción; siempre y cuando se cumpla con el
función social; en consecuencia, los parámetros criterio de análisis integral.
urbanísticos y edificatorios contienen la informa-
ción, alcances y requisitos para el desarrollo de los – Mecanismo temporal. Asimismo, en la Úni-
proyectos de habilitación urbana y edificación. Por ca Disposición Complementaria Transitoria,
ello, los parámetros urbanísticos y edificatorios del faculta a los gobiernos locales (municipali-
inmueble contienen información técnica obliga- dades provinciales y distritales) iniciar pro-
toria, que se debe cumplir en el desarrollo de un cedimientos de cambio específicos de zoni-
proyecto de edificación, tales como la zonificación, ficación en caso la municipalidad provincial,
el área de tratamiento normativo, porcentaje mí- durante los primeros dos (2) años de vigen-
nimo de área libre, área mínima de lote, el área cia de la LDUS, no cuente con PDU, este se
de retiro municipal, el número mínimo de estacio- encuentre desactualizado o en proceso de
namientos, coeficientes mínimos y máximos de actualización.
edificación (potencial edificatorio), la volumetría,
la densidad, los usos del suelo permisibles y com- Como se puede observar, cuando hablamos de la
patibles, entre otra información relevante. planificación urbana sostenible como instrumento
orientador de la inversión inmobiliaria, debemos
Ahora, una novedad del reglamento mencionado tener un marco normativo que brinde seguridad
de la LDUS es que se ha eliminado el criterio de jurídica a los agentes intervinientes, y los gobier-
la “residencialidad” para configurar la tipología de nos locales deben ejercer efectivamente sus com-
petencias en la planificación urbana, ya que el con lo cual podemos afirmar que la licencia urba-

suelo es el espacio físico en donde se producen las nística, desde una perspectiva propiamente urba-
diversas actividades urbanísticas y su aprovecha- nística y del ordenamiento del territorio, no involu-
miento se determina de acuerdo a su clasificación cra únicamente aspectos individuales del adminis-
y en términos del uso, ocupación y edificabilidad trado o interesado que solicita el otorgamiento de
que se le pueda otorgar a los administrados. una autorización, sino, tiene un alcance general y
colectivo en las actividades sociales y económicas
2. El control de las actividades urbanísticas de los integrantes de las ciudades y de la sociedad
mediante la técnica de autorización admi- en la que se desarrolla.
nistrativa
Por su parte, los profesores españoles García de
La técnica de autorización administrativa constitu- Enterría y Fernández, sostienen que,
ye una intervención del Estado o de la adminis-
tración pública en el otorgamiento de permisos, […] la autorización es, en sí misma, un acto fa-
autorizaciones o licencias para el legítimo disfrute vorable, o ampliatorio del patrimonio jurídico
y ejercicio de determinados derechos subjetivos, del autorizado, pero resulta indudable que la
sin afectar bienes protegidos o intereses genera- técnica autorizadora solo tiene sentido obser-
les, por la cual se establecen reglas de carácter vando que la regulación previa que somete a
restrictivas, limitativas y obligatorias para los ad- autorización […] el ejercicio de determinada
ministrados en general. Es decir, para el desarrollo actividad privada es en sí misma una técnica
y control de las actividades urbanísticas, la admi- de limitación de derechos, precisamente, de
nistración pública las autoriza mediante el otorga- tal modo que el estudio de la autorización úni-
camente cobra sentido desde esta perspectiva
miento de las licencias de habilitación y/o edifica-
(2009, p. 131).
ción, las que, conforme lo dispuesto en el artículo
43 de la LDUS se constituyen en instrumentos de
ejecución del desarrollo urbano al ser los instru- Con lo cual queda claro que la autorización o licen-
mentos con los cuales se construyen físicamente cia es una potestad de la administración pública,
las ciudades. en la forma como se pueda concebir, ya sea una
restricción, prohibición o limitación de derechos, a
fin de enmarcar o delimitar las actividades o dere-
En la concepción del profesor de la Universidad Ex-
chos de los particulares interesados.
ternado de Colombia, Jaime Orlando Santofimio,
“con la licencia urbanística se garantiza principal-
mente el disfrute por igual de los bienes protegi- En el caso peruano, la Ley 29090 tiene por objeto
dos, frente a contingencias que los pongan en pe- establecer la regulación jurídica sobre los procedi-
ligro, que los hagan inviables o los afecten en sus mientos administrativos para que las municipali-
propósitos fundamentales” (2009, p. 37); es decir, dades, en adición a sus competencias, emitan li-
la licencia urbanística es un instrumento mediante cencias de habilitación urbana y de edificación, así
el cual la administración pública permite el desa- como, fiscalicen la ejecución de las obras que au-
rrollo de determinadas actividades humanas, per- toricen y, consecuentemente, emitan los certifica-
dos correspondientes que acrediten la recepción
siguiendo un equilibrio en el ejercicio de derechos
y deberes de los administrados o particulares fren- de obras de habilitación urbana y la conformidad
te a la colectividad e intereses generales, respecto de obra y declaratoria de edificación, instrumen-
a los usos del suelo, a la urbanización, construccio- tos legales que acreditan la correcta ejecución de
nes, ordenamiento territorial, entre otros asuntos la habilitación urbana y la edificación respectiva-
de interés público. mente. Como se puede observar, la referida norma
regula los diversos procedimientos administrativos
para desarrollar las habilitaciones urbanas y de
Dicho autor, también señala que, la licencia urba-
edificación. Además, a los procedimientos admi-
nística garantiza
nistrativos de habilitación urbana y de edificación
se aplicará las reglas y principios contenidos en la
la realización de las construcciones, edifica-
Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
ciones y desarrollos urbanos, respetando las
reglas jurídicas, de manera ordenada, y dando General (en adelante, LPAG), cuyo ámbito de apli-
prevalencia al beneficio de la calidad de vida cación alcanza a la actuación de los procedimien-
de los habitantes, son asuntos que involucran tos administrativos desarrollados por todas las en-
derechos e intereses de la colectividad y su tidades de la Administración Pública, incluyendo
protección debe ser garantizada para el común procedimientos especiales.
mediante el cumplimiento estricto de las reglas
que les sirven de fundamento jurídico a las li- La Ley 29090 también define los alcances de las li-
cencias urbanísticas (2009, p. 37). cencias de habilitación y de edificación, finalmente
son licencias urbanísticas, señalando que aquellas las municipalidades, que tiene por función emitir
constituyen actos administrativos mediante los dictámenes vinculantes para la aprobación o no

cuales las municipalidades otorgan permisos o de una licencia, y, por otro lado, también regula a
autorizaciones para desarrollar obras de habilita- los revisores urbanos6, quienes son profesionales
ción urbanas o de edificación; es así que, la con- arquitectos o ingenieros que se encargan de veri-
secuencia lógica del otorgamiento de una licencia ficar que los proyectos de habilitación urbana, los
consiste en adquirir los derechos de construcción anteproyectos en consulta o los proyectos de edifi-
sobre el predio, ya sea habilitando o edificando cación se acojan a la Ley 29090 y a las normas téc-
según las condiciones establecidas en la licencia. nicas correspondientes; sin embargo, en el marco
También, es importante precisar que, la solicitud de la LOM, las municipalidades tienen la compe-
de las licencias es obligatoria para cualquier perso- tencia exclusiva de emitir las respectivas licencias
na natural, persona jurídica, de derecho público o para viabilizar proyectos de habilitación urbana y
privado, que puede ser propietario, superficiario, de edificación, así como de realizar el seguimiento,
cocesionario, usufructuario o que cuenten con el supervisión y fiscalización para la correcta ejecu-
derecho a habilitar y/o edificar. ción de los proyectos en todas sus modalidades; es
decir, de las municipalidades depende la aproba-
Asimismo, la Ley 29090, específicamente en su nu- ción de las licencias y, en consecuencia, depende
meral 9 del artículo 4, señala que: la posible agilidad o retraso de los tramites de soli-
citudes de aprobación.
Las municipalidades distritales, en el ámbito de
su jurisdicción, las municipalidades provincia-
En dicho contexto, desde la promulgación de la re-
les y la Municipalidad Metropolitana de Lima,
ferida Ley 290907 ésta ha sido objeto de diversas
en el ámbito del Cercado, tienen competencia
modificaciones8, las cuales tuvieron como propósi-
para la aprobación de proyectos de habilitación
to la simplificación de los procedimientos y requi-
urbana y de edificación, de conformidad con lo
dispuesto en la LOM: Corresponde a las citadas sitos para la gestión de licencias de habilitación ur-
municipalidades, conforme su jurisdicción, bana y/o de edificación, así como reducir plazos de
competencias y atribuciones, el seguimiento, tramitación, la simplificación de los procedimien-
supervisión y fiscalización en la ejecución de tos de conformidad de obra y declaratoria de edi-
los proyectos contemplados en las diversas ficación, así como de la recepción de obras, entre
modalidades establecidas en la presente Ley otras mejoras, cuyo objetivo consistía en optimizar
[el énfasis es nuestro]. las inversiones en el país, entre otros aspectos. No
obstante, se ha verificado que muchas municipa-
Cabe precisar que, la Ley 29090 regula figuras lidades exigen requisitos adicionales a lo previsto
como la Comisión Técnica5, constituido como un por referida Ley y su Reglamento de Licencias de
órgano colegido, ajeno a la estructura orgánica de Habilitación Urbana y licencias de edificación, de
5
Según el numeral 5 del artículo 4 de la Ley 29090, la Comisión Técnica es el órgano colegiado regulado por la LPAG,
cuya función es emitir dictámenes de carácter vinculante para el otorgamiento o no de una autorización o licencia de
habilitación urbana y edificación en las modalidades C y D. Los integrantes de las Comisiones Técnicas deberán ser
profesionales especialistas, colegiados y habilitados.
6
Según el numeral 6 del artículo 4 de la Ley 29090, el revisor urbano es el profesional arquitecto o ingeniero certificado
por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento-MVCS para verificar que los proyectos de habilitación urbana
y/o anteproyectos y proyectos de edificación de los interesados que se acojan a las Modalidades B, C o D, para el otor-
gamiento de las licencias que establece la presente Ley, cumplan con las disposiciones urbanísticas y/o edificatorias que
regulan el predio materia de trámite, de conformidad con las normas de acondicionamiento territorial y/o de desarrollo
urbano, el Reglamento Nacional de Edificaciones y otras normas que sean de competencia para el proyecto.
7
Cuya vigencia data de fecha 28 de septiembre de 2008.
8
Cuyas modificaciones fueron realizadas mediante las siguientes normas: la Ley 29300, que modifica el plazo del proce-
dimiento de regularización de habilitaciones urbanas y edificaciones; la Ley 29476, que realiza una modificación integral
a la Ley 29090 con la finalidad de cumplir con la seguridad y el medio ambiente; la Ley N° 29566, que modifica diversas
disposiciones con rango de ley a fin de mejorar la inversión, entre las cuales elimina los requisitos para solicitar licen-
cias de edificación y de funcionamiento, la habilitación de profesionales, y el intercambio gratuito de información entre
entidades del Estado; la Ley 29898, que establece el aporte para salud en las habilitaciones urbanas y modifica el pro-
cedimiento de habilitación urbana de oficio; la Ley 30056, modifica aspectos relacionados con los actores e incorpora la
habilitación en las modalidades A; la Ley 30230, que modifica los requisitos para las modalidades de edificación; la Ley
1225, que modifica aspectos sobre el revisor urbano y se establece la necesidad que el Ministerio de Cultura emita opi-
nión para la aprobación de proyecto de edificación en bienes inmuebles integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación;
la Ley 30494, que modifica el objeto de la Ley 29090, los principios, se regula nuevas facultades al MVCS, entre otros;
la Ley 1287, que adecua los procedimientos de simplificación administrativa, eliminando requisitos en las diferentes
modalidades de edificaciones; la Ley 1426, que modifica diversos artículos; el Decreto Legislativo 1469, que establece
medidas que permitan reactivar y promover la economía nacional que se ha visto afectada por el COVID-19; y el Decreto
Legislativo 1520, que modifica aspectos relativos a las tasas como derecho de tramitación, entre otras disposiciones.
esa maneta se han incurrido en la configuración de un terreno era de veintiocho (28) meses; es decir,

barreras burocráticas ilegales e incluso en delitos demoraba cerca de dos años y medio; luego, en el
como el abuso de autoridad. caso de edificaciones, dicho autor señala que, una
vez habilitado el terreno, el tiempo promedio para
III. LA DEMORA EN LOS PROCEDIMIENTOS DE obtener una licencia de construcción (edificación)
HABILITACIONES URBANAS Y/O DE EDIFICA- tomaba doce (12) meses. Como se puede obser-
CIONES var, entre los trámites para la aprobación de la ha-
bilitación urbana de un terreno y el otorgamiento
Para iniciar la ejecución de obras de habilitación de la licencia de edificación transcurría un periodo
urbanas y/o de edificación es necesario solicitar promedio de tres años y medio aproximadamente
y/u obtener la licencia correspondiente, además (pp. 201-204); esta situación efectivamente ha traí-
de cumplir con informar a la municipalidad corres- do consigo efectos negativos en el crecimiento de
pondiente la fecha y el cronograma de la ejecución las ciudades, sobre todo en los últimos años, per-
de obras, ello en el marco de un procedimiento mitiendo autoconstrucciones y/o construcciones
administrativo ante la municipalidad competente. informales, obras que no cuentan con la licencia
El procedimiento administrativo debe entenderse correspondiente; por ello, consideramos que di-
como el conjunto de actos y trámites en que se chas trabas dilatorias se han convertido en incen-
concreta la actuación de la administración pública tivos o estímulos perversos para que las personas
(las municipalidades, etc.), ya sea por la presen- prefieran mantenerse al margen de la formalidad
tación de peticiones, impugnación de actos ad- para desarrollar sus edificaciones, específicamente
ministrativos, inicio de trámites, o la solicitud de de las normas urbanísticas y edificatorias.
permisos o licencias; en el cual [el procedimiento
administrativo] los administrados gozan de dere- En la actualidad, de acuerdo a la Ley 29090 y su
chos y garantías ante la administración pública, y reglamento, normativa vigente sobre los procedi-
ésta debe evitar actuaciones dilatorias o decisio- mientos administrativos sobre habilitaciones ur-
nes arbitrarias que puedan afectar la esfera jurídi- banas y de edificaciones, para la obtención de las
ca de los ciudadanos, y la seguridad jurídica para licencias de habilitación urbana o licencia de edifi-
generar certeza en los trámites, requisitos, plazos, cación, existe cuatro modalidades, las cuales son
etc. En dichos términos, la LPAG establece expresa- A, B, C y D; que deben seguir determinados pro-
mente que el procedimiento administrativo tiene cedimientos administrativos, cumpliendo forma-
como finalidad enmarcar o delimitar la actividad lidades y requisitos distintos, pudiendo consistir
de la administración pública y sirva a la protección desde una aprobación automática, evaluación por
del interés general, garantizando los derechos e la municipalidad, por las comisiones técnicas y/o
intereses de los administrados y con sujeción al revisores urbanos; y por ende, se establece plazos
ordenamiento constitucional y jurídico en general. legales según sea la modalidad.
Por ello, el procedimiento administrativo en el mar- En ese sentido, según la norma vigente, por seña-
co de los trámites sobre solicitudes de licencias de lar algunos aspectos puntuales, la obtención de la
habilitación urbana y/o de edificación implica el
cumplimiento de una serie de requisitos, principios,
licencia puede ser de manera automática (modali-
dad A), es decir, el cargo de la presentación de la
derechos y garantías, a fin de que los actos y deci- documentación; y hasta cuarenta y cinco (45) días
siones de la administración pública, aunque en su para la licencia de habilitación urbana (modalidad
mayoría se concentran en las municipalidades, se C y D). En el caso de la obtención de las licencias
deben emitir respetando un debido procedimien- de edificación (modalidades C y D), la norma esta-
to administrativo y, por ende, atendido dentro del blece plazos máximos para su emisión, otorgando
plazo legal establecido; sin embargo, en el Perú, los cinco (05) días hábiles para la revisión de docu-
trámites sobre las licencias de habilitación urbana mentos, veinte (20) días hábiles para el pronuncia-
y/o de edificación han tenido serias restricciones miento sobre el cumplimiento de las normas co-
en términos de tiempo, requisitos y costos; exce- rrespondientes; tres (03) días hábiles para emitir la
diendo así los plazos legales previstos en el marco licencia de edificación; y en caso de observaciones,
normativo que la regula; y generando inseguridad se otorga al administrado un plazo de quince (15)
o falta de certeza en los agentes intervinientes. días hábiles para subsanar. Sin bien es cierto que la
norma establece distintos plazos, ya sea de acuer-
A partir de los estudios realizados por Hernando do con la modalidad requerida o según la emisión
de Soto (1986), se aborda cuestiones sobre las de cada acto administrativo; sin embargo, consti-
trabas regulatorias y el problema de la informali- tuyen plazos legales relativamente cortos.
dad en el Perú; se ha identificado, también, que,
en aquellos años, el tiempo promedio de duración Los plazos legales establecidos en el marco norma-
del procedimiento para la habilitación urbana de tivo vigente antes señalado, en la realidad no se
cumple por las municipalidades. De acuerdo con que se demora en la realidad representan tiempos
una investigación realizada por el Banco Central de excesivos respecto a los plazos que se encuentran
Reserva del Perú (BCRP) se ha podido advertir que, establecidos en el marco normativo vigente.
una de las principales trabas en el sector inmobilia-
rio en nuestro país, consiste en la En el mismo sentido, el Banco Mundial, mediante
el Informe Doing Business (2020), difunde infor-
lentitud del trámite para la obtención de licen-
mación que mide las regulaciones que favore-
cias de edificación, que se debe principalmente
cen o restringen el desarrollo de las actividades
a que las municipalidades exigen más requisi-
empresariales en diversos países, entre los cua-
tos que los contemplados en la Ley 29090 (…)
les incluye al Perú. Precisamente, en el Informe
y sus reglamentos, que precisamente estable-
cieron procedimientos únicos a nivel nacional Doing Business en el Perú señala que, los plazos
con el objetivo de simplificar los procesos de de respuesta y el tiempo que tardan las munici-
otorgamiento de licencias de habilitación urba- palidades en el Perú para realizar los mismos pro-
na y edificación (2022, pp. 35-36). cedimientos o trámites para la solicitud de una
licencia de edificación son disimiles (2020, p. 8).
A modo de ejemplo, en la referida investigación, En dicho informe se ha identificado cuantitativa-
sobre el periodo de tiempo que implica la tramita- mente que, entre las doce (12) ciudades peruanas
ción u obtención de una licencia de edificación en evaluadas9, en algunas ciudades los trámites de
Lima Metropolitana, se ha encontrado que, para el una licencia de edificación requieren de ciento
caso de la modalidad C, donde se requiere la eva- treinta y tres (133) días, mientras que en otras
luación previa por parte de una Comisión Técnica, ciudades tarda diez (10) semanas más; esto ade-
en el distrito de La Molina el procedimiento dura más de la variación de los costos que implica el
en promedio doscientos cincuenta y nueve (259) trámite de dicha licencia.
días, mientras que en el distrito de Los Olivos dura
un periodo de ciento cincuenta y seis (156) días. También, es importante hacer una comparación
Asimismo, aún en las modalidades A y B, modalida- con otros países sobre los trámites o procedi-
des de aprobación automática y evaluación previa, mientos que implica la obtención de una licencia
los tiempos promedio agregados son sesentaicinco (permiso) de construcción (edificación), lo cual
(65) días y ciento diecisiete (117) días, respectiva- sigue siendo una demora o retraso considerable,
mente (p. 36). Dichos plazos o periodos de tiempo tal como se puede observar en el siguiente gráfico:
Manejo de Permisos de Construcción

Países Posición en ranking Nº de procedimientos Tiempo (días)
Hong Kong 1 5 66
Nueva Zelandia 13 10 93
Qatar 23 15 58
EE.UU. 41 16 79
Ecuador 59 15 114
Colombia 61 10 73
Chile 62 13 152
Perú 87 14 174
México 108 11 88
Argentina 181 21 341
Fuente: Banco Mundial a partir del Ranking de la publicación DOING BUSINESS del 2015 entre 189 países
Teniendo en cuenta lo antes señalado, la demora la supervisión de las obras por parte de empre-
de los procedimientos para la gestión de licencias sas privadas, la contratación y el inicio de labores
no solo afecta al desarrollo de los proyectos in- de los contratistas, los proveedores de insumos y
mobiliarios, sino también impacta, de una u otra servicios, los administradores y trabajadores, los
manera, en las actividades y servicios complemen- propios adquirentes de unidades inmobiliarias, en-
tarios necesarios para su ejecución, tales como el tre otros servicios y actividades necesarios para el
diseño, elaboración y ejecución de los proyectos, desarrollo de proyectos inmobiliarios que conlle-
9
Referido a las siguientes ciudades: Lima, Callao, Arequipa, Trujillo, Tarapoto, Chiclayo, Ica, Piura, Cusco, Chachapoyas,
Huancayo y Huaraz.
van diferentes tipos de cambios que impactan en sector construcción; también corresponde identifi-

la economía del país; es decir, repercute en toda car las libertades patrimoniales y derechos funda-
la actividad del sector, incidiendo en un rubro im- mentales afectados, así como la presentación de
portante de la economía de país, como es el sector una propuesta de solución al problema.
construcción e inmobiliario, la cual en el primer
trimestre del 2022 disminuyó en un -0.5%, lo cual IV. LA AFECTACIÓN DE DERECHOS FUNDAMEN-
representa a uno de los sectores más dinámicos e TALES ANTE LA DEMORA DE LOS PROCEDI-
importante del país (INEI, 2022). MIENTOS DE HABILITACIÓN URBANA Y/O
DE EDIFICACIÓN
Además, la referida demora de la gestión de las
licencias es una situación atribuible a la gestión Los derechos fundamentales como tales se des-
que desarrollan las municipalidades, quienes son prenden como atributos esenciales de la dignidad
competentes y responsables para emitirlas dentro humana de las personas10, reconocidos universal-
de los plazos establecidos; pero dichos retrasos re- mente por los tratados internacionales, y ratifica-
presentan un problema importante para la activi- dos o incorporados al derecho interno por los Es-
dad inmobiliaria, especialmente para el sector de tados parte. Al respecto, García Toma, señala que,
la construcción, además del desarrollo de las acti- los derechos fundamentales son definidos como
vidades conexas o relacionadas a dicho sector, y en aquella parte de los derechos humanos que se
general para la economía del país; lo cual se debe encuentran garantizados y tutelados expresa o im-
principalmente al desconocimiento de la norma- plícitamente por el ordenamiento constitucional
tiva aplicable y/o al ejercicio deficiente por parte de un Estado en particular (2014, p. 852); a partir
de los funcionarios de las municipalidades; lo cual de lo cual, debemos entender que la protección
representa una omisión de las funciones de las au- que brinda el Estado a los derechos fundamenta-
toridades municipales, debido a que no brindan les genera como contrapartida un poder o facul-
una respuesta a los administrados dentro del plazo tad a favor de los titulares para exigir el respeto y
legal establecido, conllevando así a la afectación o cumplimiento de cualquier derecho fundamental
vulneración de diversos derechos fundamentales, que se encuentre siendo afectado o vulnerado por
reconocidos expresamente en nuestra Constitu- cualquier tercero, incluso por el propio Estado.
ción Política.
Nuestro Tribunal Constitucional, como el máximo
Cabe precisar que, el desconocimiento del marco intérprete de la Constitución Política, ha desarro-
normativo aplicable y/o el ejercicio deficiente por llado importante jurisprudencia sobre los dere-
parte de los funcionarios de las municipalidades chos fundamentales (STC 0976- 2001-AA, 3330-
responde, en gran medida, a aspectos relaciona- 2004-AA, 1470-2016-PHC, entre otras), señalando
dos con la capacidad institucional de fiscalización que estos derechos fundamentales tienen una do-
de los procedimientos administrativos de habilita- ble dimensión, en el sentido de poseer una dimen-
ción urbana y/o de edificación; lo cual se traduce sión subjetiva o referidas a los sujetos titulares de
en la debilidad institucional de las municipalida- estos, así como una dimensión objetiva o referida
des, insuficiente de personal técnico designado,
carencia de mecanismos adecuados para la fisca-
a los bienes o institutos jurídicos constitucionales
que constituyen su contenido con independencia
lización y control de las obras de habilitación y/o de sujetos titulares. Con ello, los derechos funda-
edificación, que a su vez genera procedimientos mentales son, al mismo tiempo, garantías subjeti-
administrativos engorrosos, regulación de requisi- vas y garantías institucionales. Los derechos fun-
tos adicionales a los previstos y el cobro de costos damentales, como garantías subjetivas, protegen
excesivos a los administrados, ocasionando así la posiciones jurídicas de derecho subjetivo, es decir,
ejecución de edificaciones informales, y el incum- protegen al titular de determinadas situaciones
plimiento de las normas. jurídicas reconocidas por la constitución. Los dere-
chos fundamentales, como garantías instituciones,
Por tanto, ante la identificación de una situación protegen determinados bienes jurídicos recono-
problemática que consiste en la demora de la ges- cidos en la Constitución o leyes de nuestro orde-
tión de las licencias de habilitación urbana y de namiento jurídico, los que constituyen elementos
edificación, atribuido a las municipalidades, que básicos del modelo de Estado de Derecho, exclu-
afecta el desarrollo de los proyectos inmobiliarios, yéndolos del ámbito de disposición del legislador y
y a las actividades y servicios complementarios al de otros poderes públicos.
10
Como bien afirma el jurista español Antonio Truyoli Serra: “Existen derechos […], que el hombre posee por el hecho
de ser hombre, por su propia naturaleza y dignidad; derechos que son inherentes […]” (1977). Y estos derechos son
efectivamente los derechos fundamentales.
Asimismo, el Tribunal Constitucional mediante Estado y reconocimiento de los derechos funda-

Sentencia del Expediente 01272-2015-PA/TC, es- mentales12 como anteriores y superiores al Estado.
tablece que la dimensión objetiva de los derechos
fundamentales se traduce, por un lado, en exigir Partiendo de los alcances conceptuales antes men-
que las leyes y sus actos de aplicación se realicen cionados, en el caso de la demora en los procedi-
conforme a los derechos fundamentales (efecto mientos administrativos para el otorgamiento de
de irradiación de los derechos en todos los secto- licencias de habilitaciones urbanas y de edificación
res del ordenamiento jurídico) y, por otro lado, en (en algún momento la legislación los denominó
imponer, sobre todos los organismos públicos, un licencias de obra o de construcción), se estaría
‘deber especial de protección’ de dichos derechos. afectando derechos fundamentales, desde una di-
Esta vinculación de los derechos fundamentales mensión objetiva y como garantías instituciones,
en los organismos públicos no significa que tales configurándose así vulneraciones o afectaciones
derechos solo se puedan oponer a ellos; sino, la por parte de la administración pública, a través de
vinculación también está dirigido a los terceros, las municipalidades, toda vez que limita, restringe
que pueden ser personas naturales o jurídicas de o posterga el ejercicio de derechos fundamentales
derecho privado. sociales y económicos de los agentes que intervie-
nen en el desarrollo en la actividad inmobiliaria, es-
Por otro lado, se sostiene que los derechos fun- pecíficamente del sector construcción, entre otras
damentales exhiben una extraordinaria fuerza ex- actividades que se encuentran conexas al sector. Al
pansiva que irradia sobre el conjunto del sistema respecto, los derechos fundamentales que se esta-
jurídico, ya no disciplinan únicamente determina- ría vulnerando o afectando son los siguientes:
das esferas públicas de relación entre el individuo
y el poder, sino que se hacen operativos en todo A. Principio y derecho a la libre iniciativa pri-
tipo de relaciones jurídicas, de manera que bien vada
puede decirse que no hay un problema mediana-
mente serio que no encuentre respuesta o, cuando Se encuentra establecido en el artículo 58 de la
menos, orientación de sentido en la Constitución Constitución Política como un principio que enfoca
y en sus derechos (Prieto Sanchis, 2004); es decir, a la totalidad del modelo económico, que además
hoy por hoy gran parte de los problemas jurídicos debe tener una lectura concordante con lo dis-
buscan una respuesta (y se solucionan) a partir puesto en el inciso 17 del artículo 2 de la misma
de las normas y principios expresados en nuestra norma suprema, que establece el derecho fun-
Constitución Política, y se sustentan en las garan- damental de toda persona a participar, ya sea en
tías y/o protección que ofrecen los derechos fun- forma individual o asociada, en la vida económica,
damentales de la persona, como fin supremo de social y cultural de la Nación.
la sociedad y el Estado Constitucional Democrático
de Derecho. El Tribunal Constitucional entiende que la libre
iniciativa privada consiste en el derecho que tie-
También, es importante hacer una correlación ne toda persona natural o jurídica a emprender y
entre los derechos fundamentales y el régimen desarrollar, con autonomía plena, la actividad eco-
económico establecido en nuestra Constitución nómica de su preferencia, afectando o destinando
Política, que de acuerdo con su artículo 5811, este bienes de cualquier tipo a la producción y al inter-
se ejerce en una economía social de mercado, en- cambio económico con la finalidad de obtener un
tendido como un modelo económico que persigue beneficio o ganancia material13; es por ello que,
los valores constitucionales de la liberad y la justi- ante la demora en los tramites y/o procedimientos
cia, en concordancia con los fundamentos axioló- administrativos para el otorgamiento de las licen-
gicos y teleológicos que inspiran a un Estado social cias de habilitaciones urbanas y de edificación se
y democrático de Derecho. Es así como, el Estado estaría vulnerando o afectando el derecho funda-
peruano como Estado social y democrático de De- mental de la libre iniciativa privada de los interesa-
recho se sustenta en los principios esenciales de dos que solicitan una licencia, que puede recaer en
libertad, seguridad, propiedad privada, soberanía el propietario, el constructor, el promotor inmobi-
popular, separación de las funciones supremas del liario o el habilitador urbano.
11
Artículo 58.-
La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta
el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad,
servicios públicos e infraestructura.
12
Sentencia del Tribunal Constitucional 008-2003-AI/TC, fundamento 10.
13
Según Sentencia 008-2003-AI/TC, fundamento 17.
B. Libertades patrimoniales que garantizan el estar explícitamente catalogados por la Constitu-

régimen económico ción, pero, también, pueden estar reconocido por
tratados o pactos internacionales.
Por otro lado, el Tribunal Constitucional (STC 008-
2003-AI/TC, fundamento 26) ha señalado que, el En el caso de un proyecto de edificación para uso
modelo económico consignado en la Constitución residencial, la demora en los procedimientos ad-
peruana exige el reconocimiento y defensa de una ministrativos para la dación de las licencias de edi-
pluralidad de libertades de carácter patrimonial, ficación constituye la vulneración o afectación al
cuya configuración binaria y simultánea es la de derecho fundamental denominado derecho a una
derechos subjetivos y garantías institucionales; los vivienda adecuada18, toda vez que en el Perú exis-
cuales se tratan del derecho a la propiedad14, el te un déficit habitacional importante, que alcanza
derecho a la libre contratación15, la libertad de tra- una cifra alrededor de 1.5 millones de viviendas y
bajo16, la libertad de empresa, la libertad de comer- afecta principalmente a la población de ingresos
cio, la libertad de industria17; por lo que, la demora moderados y bajos (MVCS, 2021, p. 5-6), quienes
en los tramites y/o procedimientos administrativos tienen derecho a exigir una prestación positiva fác-
para el otorgamiento de las licencias de habilitacio- tica al Estado para acceder a una vivienda y para
nes urbanas y de edificación no solo afecta a los solo cual el Estado tiene el deber de generar suelo e
licitantes o administrados, sino también a diversos incentivar la generación de vivienda en el merca-
actores que intervienen prestando servicios y acti- do, mediante instituciones que permitan atender
vidades que se encuentran relacionadas como se los requerimientos de la sociedad, así como la im-
señaló anteriormente, tales como el diseño, elabo- plementación procedimientos para hacer efectivos
ración y ejecución de proyectos, la supervisión de dichos requerimientos. Es decir, con la demora en
obras por empresas privadas, los contratistas, los la aprobación o el otorgamiento de las licencias de
proveedores de insumos y servicios, administrado- edificación, se afecta al sector de la población que
ras, trabajadores, adquirentes de unidades inmobi- urge acceder a una vivienda, teniendo en cuenta
liarias, entre otras actividades y servicios necesa- que en el país existe déficit de vivienda.
rios para el desarrollo de proyectos inmobiliarios.
En ese sentido, en la tramitación o procedimientos
C. Derechos sociales fundamentales administrativos para el otorgamiento de licencias
de habilitación urbana y de edificación, la admi-
Sabemos que los derechos sociales fundamentales nistración pública, representada en estricto para
son posiciones jurídicas subjetivas de derecho fun- estos efectos por las municipalidades, tienen el
damental que confieren a su titular la capacidad “deber especial de protección” de los derechos
de exigir al Estado una prestación positiva (fáctica fundamentales relacionados a la libre iniciativa
o jurídica) en su favor (STC 01470-2016-PHC/TC); privada, derecho a la propiedad, derecho a la libre
es decir, la naturaleza de estos derechos gira en contratación, la libertad de trabajo, la libertad de
torno a cómo deben ser cumplidos por el Estado. empresa, libertad de comercio, la libertad de in-
Los derechos sociales fundamentales pueden o no dustria, así como el derecho a la vivienda, y ante
14
Como derecho fundamental se establece en los incisos 8) y 16) del artículo 2° de la Constitución, es concebido como el
poder jurídico que permite a una persona usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien; sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 70 de la referida carta magna.
15
Según el inciso 14) del artículo 2 de la Constitución Política, que la concibe como el acuerdo o convención de voluntades
entre dos o más personas naturales y/o jurídicas para crear, regular, modificar o extinguir una relación jurídica de carác-
ter patrimonial.
16
Dispuesto en el inciso 15) del artículo 2 y artículo 59 de la Constitución, que se entiende como el atributo para elegir a
voluntad la actividad ocupacional o profesional que cada persona desee o prefiera desempeñar, disfrutando de su ren-
dimiento económico y satisfacción espiritual.
17
De conformidad con el artículo 59 de la Constitución Política, la libertad de trabajo, la libertad de empresa, comercio e
industria constituyen derechos fundamentales que garantizan la creación de la riqueza del Estado.
18
Al respecto, el Tribunal Constitucional se ha ocupado sobre los alcances del derecho a la vivienda, precisamente en
el pleno jurisdiccional sustentado en la sentencia 207/2020 recaído en el expediente No. 0018-2015-PI/TC, conside-
rando que:
el derecho a la vivienda adecuada es un derecho fundamental de toda persona que se encuentra íntimamente ligado
al principio-derecho de dignidad humana, a la fórmula del Estado Social y Democrático de Derecho (según artículos
3 y 43 de la Constitución), al principio de igualdad material y al derecho al libre desarrollo y bienestar (según inciso
1 del artículo 2 de la Constitución).
Cabe precisar, si bien es cierto que el derecho a la vivienda adecuada como derecho fundamental no se encuentra expre-
samente en el catálogo de derechos fundamentales de nuestra constitución, ello no excluye a los demás derechos que la
misma constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad de la persona humana.
una posible vulneración o afectación a los mismos, (administración pública), de manera obligatoria,
los administrados o interesados pueden exigir que responda la solicitud presentada por el peticionan-
las leyes y sus actos de aplicación se realicen con- te (administrado), bajo responsabilidad; embargo,
forme a los derechos fundamentales establecidos en la realidad esta disposición imperativa queda
en la Constitución Política, o reconocidos por los únicamente en el papel y poco se pone en prácti-
tratados, pactos o acuerdos internacionales, que ca por las entidades de la administración pública,
constituyen instrumentos jurídicamente vinculan- con lo cual estaríamos frente a una situación de
tes para los Estados partes. ineficacia de la norma; ya que de nada sirve te-
ner la libertad de solicitar pedidos ante la entidad
D. Derecho de petición competente si esta no brindará la atención a la so-
licitud dentro del plazo establecido; además, no se
Otro derecho que se estaría afectando o vulne- sanciona por la responsabilidad incurrida.
rando ante la demora de los procedimientos ad-
ministrativos o trámites para el otorgamiento de Por ello, está claro que el derecho de petición, en-
licencias de habilitación urbana y de edificación es tendido como un derecho fundamental prescrito
el derecho fundamental de petición que tiene toda expresamente desde nuestra Constitución puede
persona. Desde nuestra Constitución, en la sección verse vulnerado o afectado en caso de presentarse
sobre derechos fundamentales de la persona, es- demoras o retraso del procedimiento administra-
pecíficamente en su artículo 2, inciso 20; se esta- tivo ante la municipalidad competente, en el cual
blece que, toda persona tiene derecho a formular se solicita emisión de una licencia de habilitación
peticiones, individual o colectivamente, por escrito urbana y/o de edificación en el marco de un pro-
ante la autoridad competente, la que está obligada cedimiento administrativo ante la municipalidad
a dar al interesado una respuesta también por es- competente; toda vez que constituye un exceso en
crito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. términos de tiempo o plazo previsto en la norma,
Como se puede advertir, el contenido constitucio- presentándose así una omisión de un deber jurídi-
nal protegido del derecho de petición se configura co por parte de las municipalidades expresamente
por dos componentes, el primero se refiere al re- estipulado e inexcusable cumplimiento.
conocimiento de la libertad que tiene la persona
para formular o solicitar pedidos por escritos a la V. PROPUESTA DE SOLUCIÓN SOBRE EL PRO-
entidad competente; y, el segundo, vinculado ne- BLEMA PRESENTADO
cesariamente a lo anterior, alude a la obligación
que tiene la entidad correspondiente para brindar Frente a la problemática presentada resulta nece-
una respuesta a la persona peticionante, quién ac- sario proponer acciones que contribuyan con la
túa en ejercicio de su libertad de formular pedidos. solución o mejoras de la situación que existe en
el país, específicamente nos referimos a las de-
Por su parte, el artículo 106 de la LPAG, cuyo sus- moras en los procedimientos o trámites para la
tento se deriva del marco de nuestra Carta Magna, obtención de las licencias de edificaciones, a pe-
señala que cualquier administrado, ya sea de ma- sar que el marco normativo sobre la regulación de
nera individual o colectiva, puede promover por los procedimientos de habilitaciones urbanas y de
escrito el inicio de un procedimiento administrati- edificaciones ha tenido diversas modificaciones
vo ante cualquiera (o todas) de las entidades (au- relacionadas a la simplificación administrativa y la
toridad o entidad competente que corresponda), disminución de plazos sobre dichos procedimien-
ejerciendo su derecho de petición. Dicha disposi- tos, pero el problema aún persiste. Ante ello, la
ción también precisa que, el derecho de petición propuesta para que los referidos procedimientos
comprende las facultades de presentar solicitudes sean agiles y eficientes consiste en la mejora y for-
de interés particular, de interés general de la co- talecimiento del marco normativo que regula el
lectividad, contradecir actos administrativos, pedir revisor urbano.
información, entre otras atribuciones; y a su vez,
deben ser contestadas o respondidas dentro del En principio, la Ley 29090, según lo dispuesto en
plazo legal correspondiente. su artículo 4 numeral 6, crea la institución del re-
visor urbano19, el cual forma parte de los diversos
Del marco normativo antes citado, además del actores que participan en los procedimientos ad-
contenido esencial del derecho fundamental de ministrativos para la emisión de las licencias de
petición, es necesario resaltar un aspecto muy habilitaciones urbanas y de edificaciones. El revi-
importante, precisamente nos referimos al plazo sor urbano tiene como función verificar que los
legal establecido para que la entidad competente anteproyectos en consulta y los proyectos de habi-
19
Que es el profesional arquitecto o ingeniero certificado por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
litación urbana o los proyectos de edificación, que tramitar y expedir las licencias de urbanismo o de

se acojan a las modalidades B, C o D, para el otor- construcción, a petición del interesado en adelan-
gamiento de las licencias, efectivamente cumplan tar proyectos de urbanización o de edificación, en
con las disposiciones urbanísticas y/o edificatorias las zonas o áreas de la ciudad que la administración
establecidas en las normas de acondicionamiento municipal le haya determinado como de su juris-
territorial y/o de desarrollo urbano, en el Regla- dicción”; y que también otorga amplias atribucio-
mento Nacional de Edificaciones y en otras normas nes en el ejercicio de la administración pública, que
que sean de aplicables al proyecto. consistía en la verificación del cumplimiento de las
normas urbanísticas y de edificación vigentes en el
De acuerdo a la Exposición de Motivos del Regla- distrito o municipio, a través del otorgamiento de
mento de los revisores urbanos, el cual fue apro- licencias de urbanización y construcción.
bado por Decreto Supremo 006-2020-VIVIENDA,
el revisor urbano fue creado como un mecanismo Sobre el particular, es importante poner en contex-
alternativo a las Comisiones Técnicas que califican to el propósito de la regulación entre el revisor ur-
los anteproyectos en consulta o proyectos de habi- bano en el Perú y el curador urbano en Colombia,
litaciones urbanas y de edificaciones, con la finali- los cuales tienen una particularidad coincidente;
dad de otorgarle a los promotores inmobiliarios la ya que, de acuerdo a la Exposición de Motivos de
opción o posibilidad que un colegiado privado re- la Ley 388 de 199721, se entiende que el principal
vise expedientes técnicos y determinen su confor- objetivo que se perseguía lograr con la regulación
midad o no, reservando la expedición de la licencia e implementación del curador urbano consistía en
correspondiente a los gobiernos locales, conforme agilizar los trámites y el mejoramiento de la pla-
a lo dispuesto en la LOM, de acuerdo a la función neación en Colombia mediante la especialización
asignadas, esto es principalmente para organizar el de las oficinas municipales competentes de esta
espacio físico y uso del suelo, otorgamiento de las actividad. El curador urbano, como un nuevo ente
licencias, entre otras funciones. privado, debe contar con equipos técnicos espe-
cializados y con experiencia, para poder superar en
Asimismo, la referida Exposición de Motivos seña- el corto tiempo los lentos y engorrosos procesos
la que con la participación de los revisores urbanos sobre la gestión de las licencias urbanísticas, que
en nuestro ordenamiento jurídico se busca redu- llevaban los funcionarios públicos de “planeación”
cir el problema de demoras que se genera en los y se encargaría de verificar y dar la conformidad o
procedimientos administrativos tramitados ante el rechazo a los proyectos urbanísticos y de cons-
las municipalidades para autorizar la habilitación trucción; en concordancia y de conformidad con la
del suelo urbano o edificación de lotes, haciendo normatividad y planes municipales correspondien-
más eficaz y célere la emisión de las licencias co- tes (Ángel, 2001, p. 63), del territorio colombiano.
rrespondientes; sin embargo, a la fecha no se ha
logrado los objetivos previstos, debido a que su Y en la actualidad, en la doctrina colombiana se
función (del revisor urbano) se limita a verificar concibe (y así sucede en la práctica) que la creación
que los anteproyectos en consulta y los proyectos de los curadores urbanos contribuyó a materializar
de habilitación urbana y/o de edificación cumplan
con las disposiciones urbanísticas y/o edificatorias
la figura de la descentralización por colaboración
en el ordenamiento jurídico colombiano, a la par
establecidas en las normas de acondicionamiento que fomentó la celeridad y eficiencia en el ejerci-
territorial y/o de desarrollo urbano; ya que las mu- cio de los cometidos estatales (Londoño Hurtado,
nicipalidades son las que efectivamente emiten las 2015, p. 19); es decir, el papel que juega el curador
licencias correspondientes. urbano en Colombia es muy interesante en térmi-
nos de agilizar los procesos de otorgamiento de las
Por su parte, citando ejemplos de la legislación licencias urbanas, y por ende, su impacto positivo
comparada sobre instituciones similares al revisor en el desarrollo e inversión inmobiliaria.
urbano, en Colombia podemos encontrar la regu-
lación del curador urbano, que se consagró por En ese sentido, en el Perú resulta importante con-
primera vez en el Decreto 2150 de 199520, que lo tar con un marco normativo ágil y simple sobre
define como “un particular encargado de estudiar, el procedimiento administrativo para la solicitud
20
Mediante el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Adminis-
tración Pública de Colombia.
21
Que tiene como objetivos armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 con las nuevas
normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas
Metropolitanas, garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la
propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios,
entre otros objetivos.
y tramitación de las licencias de habilitaciones limitativa y obligatoria para el desarrollo y

urbanas y de edificaciones22, no en el sentido de control de las actividades urbanísticas.

abreviar los plazos, sino en delegar competencias
y atribuciones a institucionales y/o actores eficien- c) En ese sentido, las licencias de habilitacio-
tes que contribuyan con los procedimientos admi- nes urbanas y de edificaciones (conocida
nistrativos de otorgamiento de licencias, dentro también como licencia urbanística) son ins-
del plazo correspondiente, sin que ello signifique trumentos legales mediante los cuales la
descuidar la seguridad, habitabilidad y la funcio- administración pública permite el desarro-
nalidad que toda habitación urbana o edificación llo de determinadas actividades humanas,
deba considerar; por ello, se propone reforzar el persiguiendo un equilibrio en el ejercicio
marco normativo de los revisores urbanos, que de derechos y deberes de los administrados
estos no se limiten únicamente a realizar actos de frente a la sociedad y protegiendo intereses
verificación de los anteproyectos en consulta pre- generales que se encuentran relacionados al
sentados y los proyectos de habilitación urbana y ordenamiento territorial, los usos del suelo,
de edificación, sino que se encuentren facultados la urbanización, las edificaciones, entre otras
para emitir licencias y así permitan solucionar la actividades urbanísticas.
problemática sobre las deficiencias y/o limitacio-
nes que tienen las municipalidades, sujetándose a d) Se ha identificado que, una de las principales
la fiscalización y supervisión de un órgano colegia- trabas en el sector construcción e inmobilia-
do cuya conformación comprenda, entre otros, al rio consiste en la demora o lentitud de los
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamien- trámites para la obtención de licencias de
to, los Colegios Profesionales de Arquitectos e In- habilitaciones urbanas y edificaciones, que
genieros, las municipalidades. se debe, principalmente, al desconocimien-
to de la normativa aplicable y/o al ejercicio
VI. CONCLUSIONES arbitrario o deficiente de los funcionarios
de las municipalidades, lo cual se traduce
a) En el Perú, la planificación urbana y territo- en la exigencia de mayores requisitos de los
rial se realiza en sus tres niveles de gobierno, contemplados en la Ley 29090 y sus regla-
esto es, a nivel nacional (Gobierno Nacional), mentos (marco normativo de cumplimiento
regional (departamentos) y local (provincias a nivel nacional), creación de nuevos pro-
y distritos). A nivel local, específicamente en cedimientos administrativos, entre otros.
las provincias, los instrumentos de planifi- Dicha problemática se presenta debido a
cación urbana tienen incidencia directa en cuestiones eminentemente atribuidas a las
la dinámica del sector construcción, puesto municipalidades, quienes no son eficientes
que en estos instrumentos se determina la competentes para cumplir y hacer cumplir la
zonificación y la clasificación del suelo, como normativa vigente.
componentes que establece el régimen jurí-
dico del suelo urbano, es decir, el conjunto e) En el desarrollo de las economías de los
de derechos y deberes que pueden ejercer países existen diversos sectores producti-
los habilitadores urbanos y promotores in- vos que la conforman las divisiones de cada
mobiliarios para la ejecución de sus proyec- actividad económica, las cuales siempre se
tos de habilitación urbana y/o edificación. encuentran vinculadas según el tipo de pro-
ceso de producción. Por ello, sobre el sector
b) La administración pública (el Estado), en el o actividad inmobiliaria, la demora de los trá-
marco de sus competencias sobre la planifi- mites para la obtención de licencias de edifi-
cación urbana y territorial a través de las mu- cación no solo afecta la ejecución de los pro-
nicipalidades, interviene en el otorgamiento yectos de edificación, sino también a otros
de permisos, autorizaciones o licencias para servicios y actividades relacionadas al dise-
el legítimo disfrute y ejercicio del derecho a ño, elaboración y ejecución de proyectos, a
edificar, con la finalidad de no afectar bienes los contratistas, la supervisión de obras por
protegidos o intereses generales, por la cual empresas privadas, los proveedores de insu-
se establecen reglas de carácter restrictiva, mos y servicios, administradoras, trabajado-
22
Esto en virtud de las obligaciones que tiene el Estado, esto es el deber de poner a disposición de los titulares de dere-
chos fundamentales una organización que permita atender sus requerimientos de acción estatal (fáctica o jurídica), así
como un procedimiento para hacer efectivos dichos requerimientos. El titular del deber correlativo a este derecho es el
legislador, quien deberá estructurar organizaciones a efectos de brindar realizar la obligación de dar o hacer del Estado,
así como el procedimiento que los titulares del derecho deben cumplir para acceder a dichas prestaciones (STC 01470-
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de 1928 (Perú). PI/TC. (Perú).

Potestades Urbanisticas Del Estado en Sector Inmobiliario

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10.18800/themis.202301.

EL IMPACTO DE LAS POTESTADES URBANÍSTICAS DEL ESTADO

José Antonio Cerrón Valdivia*

El autor agradece a Gilber Yoel Lóbato Gálvez por el apoyo en la investigación.

I. INTRODUCCIÓN sector inmobiliario a través del ejercicio de sus

competencias urbanísticas de planeamiento y eje-

THEMIS 83 | Revista de Derecho

José Antonio Cerrón Valdivia

THEMIS 83 | Revista de Derecho

de Acondicionamiento Territorial y Planificación lo urbano; es decir, el conjunto de derechos y de-

THEMIS 83 | Revista de Derecho

numentales, clasificadas como suelo de transfor- la suficiencia y accesibilidad de la infraestructura

THEMIS 83 | Revista de Derecho

constituyen actos administrativos mediante los dictámenes vinculantes para la aprobación o no

THEMIS 83 | Revista de Derecho

Manejo de Permisos de Construcción

THEMIS 83 | Revista de Derecho

Asimismo, el Tribunal Constitucional mediante Estado y reconocimiento de los derechos funda-

B. Libertades patrimoniales que garantizan el estar explícitamente catalogados por la Constitu-

THEMIS 83 | Revista de Derecho

THEMIS 83 | Revista de Derecho

y tramitación de las licencias de habilitaciones limitativa y obligatoria para el desarrollo y

urbanas y de edificaciones22, no en el sentido de control de las actividades urbanísticas.

res, adquirentes de unidades inmobiliarias, Bustamante Cisneros, R. (1929). El urbanismo en el

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