BIBLIOTECA DIPLOMÁTICA ESPAÑOLA

Sección ESTUDIOS 41
 ZORANN PETROVICI

MUND O NUEVO,
¿DIPLOMACIA NUEVA?

Un estu di o comp ar ad o d e l as
pr ác ti c as dipl omáti c as en
l a E sp aña d e Alfons o XIII

MINISTERIO DE
ASUNTOS EXTERIORES,
UNIÓN EUROPEA Y
COOPERACIÓN

MADRID 2023
SUBSECRETARÍA
Secretaría General Técnica
Vicesecretaría General Técnica
Área de Documentación y Publicaciones

© Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, para esta edición.

© Zorann Petrovici
© de las imágenes: los autores y/o las instituciones

NIPO: 108-22-051-4 (Papel)

NIPO: 108-22-052-X (En línea)
Depósito Legal: M-28062-2022
ISBN: 978-84-19003-05-8

Foto de portada: José Yanguas Messía (con bastón) junto a José María Quiñones de León, en
la sede de la Sociedad de Naciones (Ginebra), el 13 de marzo de 1926. Fuente: gallica.bnf.fr /
Bibliothèque nationale de France.

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del autor, salvo aquellas copias que se realicen para su uso exclusivo del Ministerio de Asuntos
Exteriores, Unión Europea y Cooperación.
A mi hermana,
a mis padres
Este libro procede de la tesis doctoral que recibió el Premio Enrique Fuentes
Quintana de Funcas –Categoría Humanidades– en la convocatoria 2019-2020
 Ag r a d e c i m i e n to s

Todos los fallos que pueda contener este libro son exclusivamente responsabilidad
mía. Pero muchos de sus aciertos se deben, en parte, a la ayuda, colaboración o
apoyo que he ido encontrando a mi alrededor a lo largo de su preparación. Por
todo ello quiero dejar aquí constancia de mi gratitud. En primer lugar, a Juan Pablo
Fusi y Carlos Sanz, quienes me aceptaron como discípulo y guiaron mis pasos en
mis inicios como historiador. Un camino que no habría sido posible sin la ayuda
estatal que, en forma de contrato predoctoral de Formación del Profesorado
Universitario en la Universidad Complutense de Madrid, me concedió el Ministerio
de Educación. Confío en que esta publicación pueda recompensar mínimamente
esa generosa contribución recibida.
La entusiasta acogida de Laurence Badel durante mis estancias de investigación
en París (en l’École Normale Supérieure y en la Universidad de París I Panthéon-
Sorbonne), sus orientaciones y la confianza que constantemente ha mostrado
hacia mi trabajo —renovada ahora en una nueva estancia postdoctoral bajo su
dirección— ocupan un espacio aparte en este capítulo de agradecimientos.
Este libro debe mucho —¡qué duda cabe!— al tribunal calificador de mi tesis
doctoral, presidido por Juan Carlos Pereira e integrado por Jean-Marc Delaunay,
Antonio López Vega, Ángeles Lario y Jordi Canal. Al igual que al jurado (Antonio
Hidalgo —presidente—, Mª Teresa Camacho, Salvador Gallego, Eduardo Infante,
Leopoldo La Rubia, Elena Maestro y Xosé Padilla) del Premio Enrique Fuentes
Quintana, que me fue otorgado en la categoría de Humanidades en la convocatoria
2019-2020, y a la generosidad de Funcas, que impulsa estos premios y los sostiene
económicamente.
Jean-Marc Delaunay, José Antonio Montero, José Luis Neila, María Dolores
Elizalde, José Miguel Hernández Barral, Emilio de Diego, Stanislas Jeannesson,
Isabelle Dasque, Carmen Crespo, Margarita Muñoz, Aránzazu Álvarez, Emilio
Rosillo, Laurent Chevalier, Jean-Philippe Dumas… han contribuido —con sus
ideas, sugerencias, comentarios o correcciones, con su trabajo exquisito en el caso
de los profesionales del mundo archivístico y bibliotecario— a elevar la calidad del
trabajo que publicamos.
Y se publica gracias al interés y generosidad del Ministerio de Asuntos Exteriores
y de la Escuela Diplomática. Mi reconocimiento hacia estas dos instituciones se
concentra en las personas de Rosa Velázquez, Ana de Francia —Secretaria General
Técnica y Jefa de Publicaciones del Ministerio respectivamente— y María Olivas —
Jefa de la Biblioteca de la Escuela Diplomática—, y a sus equipos, por su amabilidad
y profesionalidad, así como por la libertad y las facilidades que me han concedido
en la preparación del manuscrito y en el proceso de edición.
Si la ayuda profesional es fundamental en cualquier proyecto de esta naturaleza,
nada podría hacerse sin el apoyo y cariño constante de los amigos. Sin pretender
agotar la lista de quienes me han acompañado en los éxitos y en los fracasos,
en la ilusión y en la decepción, no puedo dejar de pensar —además de los ya
mencionados— en Lavinia Dragota, Daniela Capotescu, Almudena Hernández,
Carmen Campo, Mayte y Montse González, Cécile Hupin, Virginie Lisbonne,
Aurore Bonnigal, Hakim Benbadra, Clara Iehl, Margaux Damain, Santiago López,
Miquel Cañellas, Amadeo Rey, José Luis Sancho, Rafael Guardans, Raquel Correa,
Meri Caballero, Javier Wrana, Daniel Sanz, Rosario Henríquez de Luna y las hijas
de Beatriz de Silva de Alcázar de San Juan. A todos ellos, mi gratitud sin reserva,
pues, como dejó escrito Voltaire, «toutes les grandeurs de ce monde ne valent pas
un bon ami».
Por último, pero en realidad debería haber empezado con ellos, mi mayor
agradecimiento se dirige hacia mis padres y mi hermana, quienes han aceptado
con inmenso amor y comprensión mis largas ausencias desde que empecé mi
formación universitaria. Nada de lo conseguido hasta aquí habría sido posible sin la
dedicación y esfuerzo de mis padres, si no me hubieran educado como lo hicieron,
en el respeto, la responsabilidad, el sentido del deber, la constancia y el trabajo, y
si un buen día no hubieran decidido coger un par de maletas y marcharse al otro
lado del continente, en busca de una vida mejor. Por todo ello, mi reconocimiento
y gratitud hacia ellos estarán siempre vivos. En una de las más bellas definiciones
de la amistad que conozco, Sabina dice que «cuando estalle la guerra, estaré en la
trinchera contigo». Quien firma estas líneas algo sabe —como historiador— de lo
que una trinchera significa. Pues bien, con el paso de los años, he comprendido
que, fuera lo que fuese, mi madre es la persona que compartirá conmigo cualquier
trinchera que la vida me pusiera por delante. No es poco aprendizaje. Mi último
—y constante— pensamiento es para mi hermana, cuya llegada al mundo estuve
esperando desde que tengo uso de razón. Su amor es un pilar fundamental en mi
vida y su sola presencia basta para la felicidad.
 Índice

I n t r o d u c c i ó n ................................................................................................................5

I . P r o f e s i o na l i z a r y d e m o c r at i z a r l a d i p l o m a c i a :

f o r m a c i ó n y s e l e c c i ó n d e l o s a g e n t e s d e l s e rv i c i o e x t e r i o r .............19

1. El Instituto Diplomático y Consular: orígenes de una institución....................22

2. L’École Libre des Sciences Politiques y el Instituto Diplomático y

Consular: dos instituciones con un peso desigual en sus respectivas
sociedades ......................................................................................................................29
2. 1. Medios económicos: subvención pública vs patrimonio privado....................30
2. 2. Diferente relevancia en la formación de los cuadros diplomáticos..................35

3. El Instituto Diplomático y Consular: una institución científica

y de divulgación internacionalista...............................................................................44
3. 1. Una biblioteca actualizada constantemente........................................................45
3. 2. Especial atención a la Gran Guerra......................................................................49
3. 3. Claustro de profesores del Instituto: una aproximación prosopográfica.........54
3. 4. El Instituto Diplomático y Consular: un destino unido al del régimen
que lo creó .......................................................................................................................59

4. Calle Marqués de Cubas y Rue Saint-Guillaume: dos ordenamientos

académicos similares......................................................................................................63
4. 1. Planes de estudio: ¿adaptación a los cambios internacionales?........................63
4. 2. El Derecho internacional y la Historia diplomática: los pilares de una
formación internacionalista...........................................................................................71
4. 3. Más allá de la teoría: aspectos técnicos en la formación diplomática..............83

5. Sistemas de selección: democratizando la carrera… ma non troppo.................87

5. 1. Los sistemas de selección de cuadros: meritocracia y cooptación...................88
5. 2. Los conocimientos requeridos: hacia una profesión cada vez más técnica.....98
5. 3. La carrera diplomática, ¿dominio de una élite social y económica?............. 101
I I . L o s Pa r l a m e n t o s s e i n t e r e s a n p o r l a d i p l o m a c i a .
U na e v o l u c i ó n a d o s v e l o c i da d e s ................................................................. 113

1. Hacia un control parlamentario de la política exterior.................................... 117

1. 1. El Parlamento de la Restauración: órgano fiscalizador de la acción
gubernamental.............................................................................................................. 117
1. 2. Vías para ejercer el control parlamentario........................................................ 120
1. 3. Hacia un control parlamentario de la política exterior:
de la inhibición a la denuncia..................................................................................... 125
1. 4. La guerra intensifica las exigencias de los parlamentarios: la opinión
pública española también existe................................................................................. 139

2. ¿Qué preocupa a Sus Señorías de la política internacional?............................ 148

2. 1. Marruecos............................................................................................................. 148
2. 2. América................................................................................................................. 152
2. 3. Oriente................................................................................................................... 154

3. Modernizar una maquinaria desprestigiada....................................................... 155

3. 1. Retrato robot de la carrera: los cónsules, el ojito derecho de
Sus Señorías................................................................................................................... 156
3. 2. «Comercializar el Ministerio de Estado».......................................................... 163
3. 3. La Conferencia parlamentaria internacional del Comercio:
un foro donde a España se la esperó, pero apenas estuvo ...................................... 172

4. Francia: de la fiscalización a la acción diplomática parlamentaria................. 178

4. 1. El Parlamento francés: una activa labor de fiscalización................................ 178
4. 2. Fiscalizar la acción exterior del Gobierno: los debates presupuestarios....... 180
4. 3. La Comisión de Asuntos Exteriores: más allá del control al Gobierno,
una incipiente diplomacia parlamentaria................................................................. 185
4. 4. Pinceladas para un retrato del aparato diplomático francés.......................... 202

I I I . E sp e c ia l i z ac ión y e x t e n sión de l a di p l om ac ia :

e s t r u c t u r a s y a c t o r e s ......................................................................................... 204

1. El Quai d’Orsay y el Palacio de Santa Cruz: evolución y adaptación.............. 208

1. 1. Las reformas del Quai d’Orsay........................................................................... 208
1. 2. El Palacio de Santa Cruz: una adaptación condicionada................................ 210
2. La diplomacia económica antes y después de la Gran Guerra......................... 225
2. 1. Lenta reacción a una nueva realidad: el Quai d’Orsay pierde terreno.......... 225
2. 2. Los intentos del Quai d’Orsay de recuperar el poder perdido....................... 236
2. 3. Nuevos campos para los servicios diplomáticos españoles:
la expansión comercial................................................................................................ 243
2. 4. Medios para el desarrollo de la promoción comercial española.................... 247
2. 5. Limitaciones y deficiencias................................................................................. 255
2. 6. Nuevos actores: el monopolio del Ministerio de Estado se resquebraja....... 256
2. 7. Los agentes de la expansión comercial de España en el extranjero............... 263

3. Las representaciones diplomáticas y consulares: ¿una red a la altura

de los objetivos de política exterior?........................................................................ 278
3. 1. Representación diplomática de España ............................................................ 278
3. 2. Representación diplomática de Francia............................................................ 292
3. 3. Representación consular de España.................................................................. 297
3. 4. Representación consular de Francia ................................................................. 312

IV. V i n o n u e v o e n o d r e s v i e j o s : l a s d i p l o m a c i a s na c i o na l e s

f r e n t e a l m u lt i l at e r a l i s m o ............................................................................. 319

1. La Sociedad de Naciones, una organización anhelada por el pueblo............. 324

1. 1. Francia: un movimiento que se abre camino con dificultad.......................... 324
1. 2. La opinión pública, un actor en busca de papel .............................................. 325
1. 3. España: de la esperanza a la desilusión............................................................. 329

2. Un nuevo orden internacional.............................................................................. 336

2. 1. España, inserta en las nuevas coordenadas internacionales........................... 336
2. 2. ¿Innovar la diplomacia francesa? C’est pas évident.......................................... 339

3. La SDN y la soberanía nacional: un complejo juego de equilibrios................ 343

3. 1. Las limitaciones a la soberanía nacional: negadas por unos, deseadas
por otros, sobrellevadas por la mayoría.................................................................... 343
3. 2. Ante todo, ¡no un supra-Estado! ....................................................................... 348
3. 3. ¿Un cuerpo internacional de funcionarios?..................................................... 352

4. Toma de posiciones sobre la Sociedad de Naciones y sus implicaciones....... 373

4. 1. Un proyecto excluyente dominado por las grandes potencias....................... 373
4. 2. Hacia la paz por la cooperación internacional ................................................ 376
4. 3. Garantía de integridad territorial para una pequeña potencia...................... 378

5. La Oficina Española de la Sociedad de Naciones y el Service

français de la Société des Nations ............................................................................ 379

C o n c l u s i o n e s ............................................................................................................ 385
Fuentes y B i b l i o g r a f ía ....................................................................................... 397
Índice d e c ua d r o s , m apa s , g r á f i c a s e i l u s t r a c i o n e s ............................ 429

A n e x o s ......................................................................................................................... 431
 Introducción

Un proceso transnacional de modernización de la diplomacia puede seguirse

con claridad en las décadas finales del siglo XIX y primeras del XX. En todas
partes, las exigencias de los tiempos modernos —derivadas, entre otros, del
grado de complejidad y tecnicidad alcanzado por las relaciones internacionales,
de la importancia creciente de las cuestiones comerciales, de la afirmación cada
vez mayor de la opinión pública y, no menos importante, de la aceleración de los
medios de transporte y de comunicación— empujaron a los estados a emprender
unas adaptaciones insoslayables, que no dejaron, sin embargo, de despertar las
reticencias de determinados sectores, caracterizados por unas concepciones
conservadoras de las prácticas diplomáticas.
La historiografía ha identificado un modelo de transformaciones en esa
adaptación de las maquinarias diplomáticas al conjunto de cambios experimentados
por las relaciones internacionales, que estaría definido fundamentalmente por la
tendencia a la profesionalización de la diplomacia, a su democratización y apertura
social, a la especialización de sus agentes, a la extensión de las redes diplomáticas y
consulares y, por último, por la irrupción del multilateralismo tras la Gran Guerra.1
Precisamente la Primera Guerra Mundial aparece como un factor prioritario
en este modelo. En una interpretación ampliamente aceptada, es considerada por
la historiografía como una fuerza revolucionaria, que habría alumbrado en los
años 20 una nueva diplomacia en sustitución de la vieja diplomacia, cuyos modos
y principios eran apedreados, culpables a ojos de muchos de la catástrofe mundial.
Atrás quedaban unas prácticas arcaicas y obsoletas, basadas en el secreto de las
negociaciones; prácticas conocidas y ejercidas por un grupo reducido de iniciados
que operaban fundamentalmente desde la vieja Europa, centro de gravedad
internacional, en cuyo seno las grandes potencias asumían la responsabilidad
del mantenimiento de la paz, mediante el sistema conocido como «concierto

1
Keith HAMILTON y Richard LANGHORNE: The Practice of Diplomacy: Its Evolution, Theory and
Administration, Londres y Nueva York, Routledge, 2000; Ralph BLESSING: «A Changing Diplomatic
World», en Gordon MARTEL (ed.): A Companion to International History 1900-2001, Oxford, Wiley,
2007, pp. 65-77; Mai’a CROSS: The European Diplomatic Corps: Diplomats and International Coope-
ration from Westphalia to Maastricht, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2007. Ángel BALLESTEROS:
Diplomacia y relaciones internacionales, Madrid, MAE, 1995, pp. 177-190 y 207-226.

13
Zorann Petrovici

europeo». En adelante, la diplomacia, sometida al control democrático, se haría

con luz y taquígrafos por hombres —y poco a poco también por mujeres—
provenientes de todas las capas de la sociedad; el mapa de actuación diplomática se
ensancharía considerablemente, al igual que los ámbitos y materias de su acción, se
multiplicarían los actores y los foros y las relaciones pasarían de un ámbito bilateral
a uno multilateral, abrazando todos —abierta y generosamente— el espíritu
internacional, vacuna que habría de prevenir cualquier eventual regreso del horror
de la guerra.2
¿Y España? ¿Dónde queda en este relato? Pues, como siempre, muy atrás.
Una parte de los escasos trabajos que han analizado la reacción de la diplomacia
española a los nuevos aires dejan caer sobre ella el velo de la excepcionalidad
que ha acompañado a menudo la interpretación de la historia contemporánea de
España.3 Su largo «recogimiento» de la vida internacional y el atraso general de
su modernización la habrían mantenido alejada de las corrientes innovadoras de
la diplomacia. La neutralidad de España en la Primera Guerra Mundial propicia
otro apoyo argumental a esta tesis. Ausente del primer acto del suicidio colectivo
de Europa —por decirlo con Stefan Zweig— y ajena, por lo tanto, a los horrores
que experimentaban los pueblos a lo largo y ancho del continente, también habría
podido escapar a las mutaciones que la guerra —y la paz—, habrían producido
en las prácticas diplomáticas de los estados. Los años de la contienda habrían
acentuado, así, el estancamiento de la estructura diplomática española y el retardo
del Ministerio de Estado. Anquilosada e incapaz de modernizarse y ponerse a la
altura de los países de su alrededor, la vieja diplomacia hispana habría conservado
intactos sus principios y evitado un «replanteamiento saludable», lo que, en última
instancia, habría perpetuado sus arcaísmos tradicionales.

2
«It was in the aftermath of World War I that European statesmen and society in general perceived
old diplomacy —referring to the gilded age of the late nineteenth century— as no longer effective,
and believed major changes were necessary to prevent future outbreaks on the scale of the Great
War of 1914. As a result of this perceived failure and pointed blame, diplomacy after the war was
labeled new diplomacy, and all of European society hoped that this newness would prevent such a
war from ever happening again». Mai’a CROSS: The European Diplomatic Corps…, p. 106. Véase
también: Keith HAMILTON y Richard LANGHORNE: The Practice of Diplomacy…, pp. 136 y 168;
Mª Dolores ELIZALDE PÉREZ-GRUESO: «Diplomacia y diplomáticos en el estudio actual de las
relaciones internacionales», en Historia Contemporánea, Nº 15, 1996, pp. 31-52, pp. 37-44 y Antonio
MORALES MOYA: «Relaciones internacionales y función diplomática en la Historia Contemporánea»,
en Documentación Administrativa, Nº 205, 1985, pp. 9-50, pp. 29-34. Muchos contemporáneos se
habían hecho ya eco de esta concepción: Edward Hallett CARR: The Twenty Years Crisis, 1919-1939:
an Introduction to the Study of International Relations, Londres, Macmillan, 1939; Harold NICOLSON:
Diplomacy, Oxford University Press, 1939.
3
Destacan, por su visión general, los trabajos de Jean-François BERDAH: «Diplomates et diplomatie
durant l’entre deux Guerres en Allemagne, en Espagne et au Royaume Uni (1919-1939)», en Bulletin
d’Histoire Contemporaine de l’Espagne, Nº 28-29, 1998-1999, pp. 87-124; y Gerie BLEDSOE: «Spanish
Foreign Policy 1898-1936», en James CORTADA (ed.): Spain in the Twentieth-Century. Essays on
Spanish Diplomacy 1898-1978, Londres, Aldwych Press, 1980, pp. 3-40.

14
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Otros trabajos4, a pesar de sus intentos por reflejar las reformas emprendidas
en determinados momentos o de analizar cuestiones específicas de este campo, no
han logrado sacudirse los tópicos tantas veces repetidos acerca de la diplomacia
del periodo, y que un enfoque más amplio y el uso de un abanico más rico de
fuentes nos permiten ir dejando atrás. De esta manera, los sugerentes resultados
que han aportado otras investigaciones5 no han conseguido imponerse a esta
visión, sin duda por acercarse a estas cuestiones tan sólo de manera tangencial o
muy genérica, lo que nos ofrece, en todo caso, un panorama muy fragmentario de
la realidad de las prácticas diplomáticas españolas en la España de finales del siglo
XIX y principios del XX.
Este libro6 pretende superar —al menos en parte— esas carencias de la
historiografía. Para ello hemos llevado a cabo un análisis de la inserción de la
diplomacia española en el modelo descrito más arriba o, lo que es lo mismo, de su
adaptación a la evolución de la realidad internacional del periodo definido. A pesar
de las dificultades que entrañaba afrontar un objeto de estudio tan vasto y con
tantos y tan distintos aspectos7, el panorama historiográfico que hemos esbozado
sucintamente más arriba8 nos movió a abordar el objeto de estudio de la manera
más inclusiva posible para obtener una suficiente visión de conjunto. Lo que

4
Como el artículo de Ángel MARTÍNEZ DE VELASCO FARINÓS: «La reforma del cuerpo
diplomático por Primo de Rivera», en Revista Internacional de Sociología, Nº 35, 1980, pp. 409-442,
en que analiza el impacto del impulso modernizador y racionalizador del marqués de Estella en esta
parte de la Administración; o el de Isidoro SEPÚLVEDA MUÑOZ: «Diplomáticos y cónsules españoles
de América, 1892-1936», en Espacio, Tiempo y Forma, serie V, Hª Contemporánea, t. V, 1992, pp.
397-412, acerca del papel desempeñado por los diplomáticos y cónsules españoles en las repúblicas
iberoamericanas en el desarrollo de las relaciones de España con aquellos países.
5
Podemos citar, en este sentido, entre otros: la caracterización de la carrera diplomática en los años
posteriores a la Gran Guerra que ofrece Juan Carlos Pereira en su tesis doctoral: Las relaciones entre España
y Gran Bretaña durante el reinado de Alfonso XIII (1919-1931), Universidad Complutense de Madrid, 1985
(dir. José Urbano Martínez Carreras); el capítulo introductorio que, a modo de antecedentes históricos,
figura en la obra que Luis Eugenio Togores y José Luis Neila dedicaron a la Escuela Diplomática: La
Escuela Diplomática: cincuenta años de servicio al Estado (1942-1992), Madrid, Escuela Diplomática, 1993
(más recientemente se ha ampliado el estudio al último periodo: Luis Eugenio TOGORES y Juan Carlos
JIMÉNEZ: La Escuela Diplomática: setenta y cinco años de servicio al Estado. Los últimos veinticinco años
(1992-2017), Madrid, MAEC, 2018); o el también capítulo preliminar de la tesis de Rocío Valdivielso
del Real: La carrera diplomática en España. Evolución de un cuerpo de élite, 1939-1990, Universidad
Complutense de Madrid, 1993 (dir. Mariano Baena del Alcázar).
6
Una versión revisada y aligerada de mi tesis doctoral Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva? La influencia
de la Gran Guerra en las prácticas diplomáticas del reinado de Alfonso XIII. Un estudio comparado con la
diplomacia francesa, dirigida por Juan Pablo Fusi y Carlos Sanz, y defendida en noviembre de 2019 en
la Universidad Complutense de Madrid ante un tribunal compuesto por Juan Carlos Pereira, Antonio
López Vega, Jean-Marc Delaunay, Ángeles Lario y Jordi Canal, que la calificó con Sobresaliente cum
laude por unanimidad.
7
Que implicaba conocer bibliografía muy variada, familiarizarse con problemáticas diferentes y tratar
documentación de muy diverso origen.
8
Un estado de la cuestión in extenso puede verse en la introducción de la tesis, que acabamos de citar.

15
Zorann Petrovici

pretendíamos —porque nos parecía necesario— era desbrozar las distintas parcelas
del terreno —aunque ello implicara renunciar a hacerlo con un afán exhaustivo— y
dejarlo preparado para futuras investigaciones, propias9 o ajenas.
De esta manera, y en consonancia con lo que ha sido una tónica general —
aunque con variaciones— en las diplomacias occidentales, hemos profundizado en
el conocimiento de la formación de los futuros agentes diplomáticos y consulares y
analizado los sistemas de selección de los cuadros funcionariales, prestando especial
atención a los mecanismos arbitrados para garantizar una determinada extracción
social de sus miembros, así como a la eventual aparición de los que —por el contrario—
sirvieran para promover una apertura social del cuerpo; hemos buscado conocer el
impacto real de los sistemas de selección y de las posibles transformaciones de los
mecanismos señalados, a través de un análisis de la procedencia socio-profesional
de los nuevos ingresados en la carrera diplomática, buscando con todo ello calibrar
los avances en la profesionalización y democratización de la carrera. En segundo
lugar, hemos analizado el grado de interés del Parlamento en las cuestiones de
política exterior a lo largo del periodo, así como la opinión de los parlamentarios
acerca de la diplomacia de su país, habida cuenta de la creciente preocupación
del elector medio por estos asuntos y su intención de influir en ellos. La creciente
especialización de la diplomacia, por su parte, ha sido atendida a través del ámbito
económico, el campo de mayor importancia al que aquella extendió su acción
en nuestro periodo y, aunque en menor medida, también del ámbito cultural,
enmarcando esa especialización en la evolución de la estructura administrativa del
Ministerio de Estado. También quedan identificadas las tendencias de la expansión
de las redes diplomática y consular, puestas en relación a las necesidades del país
y a los objetivos de la política exterior. Y, por último, hemos tratado de explicar
la acogida dispensada por los medios diplomáticos, políticos e intelectuales a la
diplomacia multilateral en boga tras la Gran Guerra, y a las principales innovaciones
que implicaba, así como la adaptación a sus métodos.
De forma transversal, hemos prestado especial atención a evaluar el impacto
de la Primera Guerra Mundial en la evolución de las prácticas diplomáticas
contemporáneas. Adelantamos en este sentido que este trabajo contribuye a
fortalecer una tímida contestación —apuntada en los últimos años por algunos
autores— de la tesis que presenta a la Gran Guerra como fuerza creadora de una
nueva diplomacia antagónica de la vieja. Estos historiadores inscriben los cambios

9
Actualmente está en marcha un proyecto de investigación centrado en el primer desarrollo de la
diplomacia comercial, en el marco de un contrato postdoctoral «Margarita Salas» de la Universidad
Complutense de Madrid y una estancia como investigador invitado en la Universidad de París I
Panthéon-Sorbonne.

16
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

debidos a la guerra en un proceso más largo de transformación de la diplomacia,

que habría arrancado décadas atrás y que no se agotaría en los años 20.10
Estas reflexiones se enmarcan en una corriente revisionista del carácter originario
de la Gran Guerra que se extiende a otros campos, como el de la propia disciplina
de las relaciones internacionales: frente a la teoría ampliamente aceptada de que esta
disciplina nació como tal en 1919, fecha de la fundación de la primera cátedra, en
Aberystwyth (Reino Unido), la historiografía más reciente está poniendo de manifiesto
que desde principios del siglo XX, antes de la Primera Guerra Mundial, ya existía el
estudio especializado —e incluso institucionalizado— en asuntos internacionales.11
Del mismo modo, queremos adelantar que los resultados arrojados por esta
investigación nos permiten alejarnos de la imagen de una diplomacia española de
espaldas a las de su entorno, y reforzar —también desde la historia diplomática—
la tesis de la no excepcionalidad de la España contemporánea. Para valorar de
manera correcta la convergencia de España con los países de su entorno, hemos
considerado pertinente adoptar una metodología de estudio comparado12, en este
caso con la diplomacia francesa, por ser pionera en la adopción de una gran parte
de medidas que fueron transformando la manera de entender y de practicar la
diplomacia y que más tarde irían incorporando —en mayor o menor medida—
muchos otros países, funcionando como modelo para muchos de ellos; y por
contar con una fecunda producción historiográfica, prácticamente en todos los
aspectos aquí tratados.13 De esta manera, hemos podido poner de manifiesto que la

10
Véase, por ejemplo, Stanislas JEANNESSON: Jacques Seydoux, diplomate. 1870-1929, París, PUPS,
2013, p. 131; o Mai’a CROSS: The European…, p. 31.
11
José Ricardo VILLANUEVA LIRA: «1919: ¿La fundación de la disciplina de Relaciones Internacionales?»,
en Revista de Relaciones Internacionales de la UNAM, Nº 125, 2016, pp. 11-34; Robert VITALIS: «Birth
of a discipline», en David LONG y Brian SCHMIDT (eds.): Imperialism and Internationalism in the
Discipline of International Relations, Nueva York, State University of New York Press, 2005, pp. 159-182.
12
Nos insertamos así de manera decidida en una de las corrientes historiográficas más novedosas
en el ámbito de la historia de las relaciones internacionales, que superando la perspectiva nacional
y compartimentada, se preocupa por el enfoque comparativo desde el que plantea la historia de las
prácticas diplomáticas. Vid. Laurence BADEL: Diplomaties européennes. XIXe-XXIe siècle, París,
Presses de SciencesPo, 2021 y Jean-Claude ALLAIN, con la colaboración de Laurence Badel: «Chapitre
21. L’appareil diplomatique», en Robert FRANK (ed.): Pour l’histoire des relations internationales, París,
Presses Universitaires de France, 2012, pp. 475-510, p. 476.
13
Por traer aquí tan sólo algunos de los títulos más significativos: Jean BAILLOU (ed.): Les affaires
étrangères et le corps diplomatique français. Histoire de l’administration française, vol. 2, 1870-1980, París,
CNRS, 1984; Isabelle DASQUE: A la recherche de Monsieur de Norpois : les diplomates de la République
(1871-1914), tesis doctoral, Universidad de la Sorbona - París IV, 2005 (dir. Jean-Pierre Chaline);
Laurence BADEL: Diplomatie et grands contrats. L’État français et les marchés extérieurs au XXe siècle,
París, Publications de la Sorbonne, 2010; ÍD: «Pour une histoire de la diplomatie économique de la
France», en Vingtième siècle, Nº 90, 2006, pp. 169-185; ÍD: «Les acteurs de la diplomatie économique
française au XX siècle : les mutations du corps des attachés commerciaux (1919-1950)», en Relations
internationales, Nº 114, 2003, pp. 189-211; Stanislas JEANNESSON: Jacques Seydoux (1870-1929),
diplomate, París, PUPS, 2012; ÍD: «La formation des diplomates français et leur approche des relations
internationales à la fin du XIXe siècle», Revue d’histoire diplomatique, Nº 4, 2008, pp. 361-378; Bruno

17
Zorann Petrovici

diplomacia española no supuso un caso excepcional en la evolución que conocieron

los países de su entorno en el periodo que transcurre desde los años finales del siglo
XIX hasta los 30 del siglo XX. Las particularidades de su adaptación, la distinta
intensidad o los diferentes tiempos que caracterizaron determinados aspectos de
su modernización con respecto a otros países —incluso comparado con los que,
como Francia, ejercieron de diapasón de las diplomacias europeas— no pueden ser
presentados como constitutivos de excepcionalidad, sino que, más bien, definen
una variante de un mismo proceso desarrollado a escala europea.
Como ha señalado José Luis Neila, en las últimas décadas asistimos a una
«reinterpretación del excepcionalismo y el fatalismo del devenir de España abogando
por una lógica de la normalidad sin obviar nuestra especificidad. En consecuencia,
nuestra historia muestra razonables similitudes con Europa, incluso en su retraso.»14
Por su parte, Francisco Quintana, en un estudio recogido por Neila, profundiza en
esta observación, evidenciando la «tendencia a integrar los problemas hasta hace
poco considerados específicamente españoles […] en el marco de unas realidades
que se van asentando de forma dispar en los distintos espacios europeos».15
En efecto, a finales del siglo pasado, varios historiadores se hicieron eco del amplio
proceso de revisión de la historia contemporánea de España, por el que una parte de
la historiografía llevaba transitando desde hacía algunos años, de manera que se pudo
poner fin al «fracaso como paradigma de nuestra historia», en palabras de Santos
Juliá, quien explicaba que «en la reciente producción de historia económica, cultural y
política sobre los siglos XIX y XX es perceptible un deslizamiento de la representación
del pasado español como anomalía, dolor o fracaso hacia una nueva perspectiva que

RICARD: L’État et l’expansion commerciale de la France. Information économique extérieure, des

consuls aux conseillers commerciaux. 1681-1939, thèse en vue de l’obtention du diplôme d’archiviste
paléographe, Paris, École des Chartes, 1992; Peter JACKSON: «Tradition and adaptation: the social
universe of the French Foreign Ministry in the era of the First World War», in French History, Vol.
24, Nº 2, June 2010, pp. 164-196; Maurice VAÏSSE: «L’adaptation du Quai d’Orsay aux nouvelles
conditions diplomatiques (1919–1939)», Revue d’histoire moderne et contemporaine, Nº 32, 1985, pp.
145–62; Sébastien LAURENT: L’École Libre des Sciences Politiques 1871-1914, París, IEP, 1991; Laurent
VILATTE: La République des diplomates. Paul et Jules Cambon, 1843-1935, París, Science infuse, 2002;
Raphaële ULRICH-PIER: René Massigli (1888-1988). Une vie de diplomate, París/Bruselas, Peter Lang,
2 vol., 2006.
14
José Luis NEILA HERNÁNDEZ: «España y la Sociedad de Naciones: Un tránsito historiográfico in-
acabado», en Cuadernos de Historia Contemporánea, Nº extraordinario, 2003, pp. 49-67, p. 61.
15
Francisco QUINTANA: «España en la política europea contemporánea: ¿secular aislamiento o
acomodo circunstancial?», en ASSOCIAÇAO PORTUGUESA DE HISTORIA DAS RELAÇOES
INTERNACIONAIS-COMISIÓN ESPAÑOLA DE HISTORIA DE LAS RELACIONES
INTERNACIONALES (eds.): I Encuentro peninsular de Historia de las Relaciones Internacionales,
Zamora, Ministerio de Asuntos Exteriores, Fundación Rei Afonso Henriques, Banco Espíritu Santo,
1998, pp. 220-221, citado por José Luis NEILA HERNÁNDEZ: Ibidem, pp. 61-62.

18
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

resalta la similitud del desarrollo económico, de la cultura y del sistema político con
procesos que han tenido lugar antes o después en diversas regiones europeas».16
Por último, nos gustaría hacer referencia a la inserción de este libro en la
historiografía de las relaciones internacionales. La renovación del estudio de la
historia de las relaciones internacionales, iniciada por Pierre Renouvin y Jean-
Baptiste Duroselle en los años 50 y 60 del siglo pasado17, aunque anticipada por el
primero ya en el periodo de entreguerras, ha conocido un largo desarrollo hasta
nuestros días. Contestado el método sobre el que se apoyaba la antigua historia
diplomática, que debía ahora abrirse generosamente a los factores geográficos,
demográficos, económicos, financieros, a los sentimientos nacionales o los pacifistas,
la acción del Estado se ha mantenido, sin embargo, en el centro de los estudios de
las relaciones internacionales.18 Como subraya Mª Dolores Elizalde, a pesar de que
«la complejidad y la riqueza de las relaciones internacionales sobrepasa con creces
el ámbito de las relaciones entre estados, que los contactos e intercambios entre
pueblos se pueden desarrollar a través de cauces ajenos a la diplomacia formal y
oficial, y que todos ellos han de tenerse en cuenta para una correcta interpretación
de la vida internacional», el hilo conductor de las relaciones entre potencias sigue
siendo la diplomacia.19
De esta manera, un nuevo giro operado en los últimos años en esta constante
evolución de la disciplina, inspirado por lo que Robert Frank ha querido ver
como «sensibilidad duroselliana»20, nos estaría colocando en cierta medida ante
un regreso de la historia diplomática, «une histoire renouvelée qui, n’ayant plus
rien à voir avec la discipline traditionnelle, prend plutôt la forme d’une “histoire
socioculturelle de la diplomatie”, c’est-à-dire, si l’on ose dire, d’une histoire non
diplomatique de la diplomatie».21
Este libro se inscribe plenamente en esta corriente por la que discurre actualmente
una parte de la historiografía de las relaciones internacionales. Consideramos, en

16
Santos JULIÁ: «Anomalía, dolor y fracaso de España», en Claves de Razón Práctica, Nº 66, 1996, pp.
10-21. Véanse, en el mismo sentido: José ÁLVAREZ JUNCO: «Por una historia de España menos trau-
mática», en Claves de Razón Práctica, Nº 80, 1998, pp. 47-53; Juan Pablo FUSI: «España: el fin de siglo»,
en Claves de Razón Práctica, Nº 87, 1998, pp. 2-9; Ludolfo PARAMIO: «España y América, un siglo
después», en VVAA: El 98 americano, Madrid, Editorial Pablo Iglesias, 1988, pp. 187-197.
17
Pierre RENOUVIN y Jean-Baptiste DUROSELLE: Introduction à l’histoire des relations internationa-
les, París, Colin, 1964.
18
Robert FRANK: «Chapitre 1. L’historiographie des relations internationales : des “écoles” nationales»,
en Robert FRANK (ed.): Pour l’histoire des relations internationales…, pp. 5-40, pp. 7-13.
19
Mª Dolores ELIZALDE PÉREZ-GRUESO: «Diplomacia y diplomáticos en el estudio actual…, p. 32.
20
A Duroselle le debería la «escuela francesa» la atención por todo lo que tiene que ver con el deci-
sion making process —el análisis de los aparatos diplomáticos, de las administraciones, de los mecanis-
mos…—, que durante mucho tiempo había sido menospreciado. Cf. Robert FRANK: «Chapitre 1…,
pp. 14-15.
21
Ibidem, p. 26.

19
Zorann Petrovici

efecto, que la explicación y comprensión de la política exterior de un Estado no

puede ser eximida ni de la descripción y análisis de los medios materiales y humanos
que han hecho posible su ejecución —lo que Jean-Claude Allain ha denominado
acertadamente como la «logística de la diplomacia»22—, ni del estudio, de una
manera general, de la respuesta que las maquinarias diplomáticas fueron dando a
los cambios conocidos por la realidad internacional y que, a su vez, determinaron
la manera en que los Estados afrontaron su acción en el escenario internacional.
Tanto menos cuanto —como subraya la profesora Elizalde— la diplomacia es una
profesión que va cambiando con el paso del tiempo, de modo que no es suficiente
un conocimiento genérico de sus estructuras y formas, cuya aplicación a los
diferentes periodos supondría un importante error.23

22
Jean-Claude ALLAIN, con la colaboración de Laurence Badel: «Chapitre 21. L’appareil diplomati-
que», en Robert FRANK (ed.): Pour l’histoire des relations internationales, París, Presses Universitaires
de France, 2012, pp. 475-510, p. 476.
23
Mª Dolores ELIZALDE PÉREZ-GRUESO: «Diplomacia y diplomáticos…, p. 37. Sobre las tendencias
recientes de la «nueva historia diplomática» y, en particular, sobre el renovado interés por los agentes
formales e informales de la diplomacia, véase la revisión crítica de Carlos SANZ DÍAZ: «Agentes, redes
y culturas. Senderos de renovación de la historia diplomática», en Pilar FOLGUERA et al. (coords.):
Pensar con la Historia desde el siglo XXI. XII Congreso de la Asociación de Historia Contemporánea,
Madrid, Universidad Autónoma de Madrid, 2015, pp. 687-706.

20
 I

p r o f e s i o na l i z a r y d e m o c r at i z a r
l a di p l om ac ia : f or m ac ión y se l e c c ión
d e l o s a g e n t e s d e l s e rv i c i o e x t e r i o r
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

La profesionalización de la diplomacia ha pasado, en el siglo XIX y principios

del XX, por definir un corpus de conocimientos y destrezas que debieran poseer
quienes recibieran el encargo de ejercerla; por arbitrar unos sistemas de selección
en que los aspirantes a ingresar en la carrera diplomática y consular pudieran de-
mostrar su posesión y manejo, y sirvieran para retener a los mejores; y, de forma
paralela o en última instancia, por habilitar las vías que permitiera adquirir la for-
mación exigida. El desarrollo de ese proceso puso sobre la mesa, más tarde o más
temprano, la cuestión de la apertura social de un cuerpo tradicionalmente reserva-
do a las clases más altas de la sociedad. La fórmula que debía garantizar el acceso
equitativo pasaba por democratizar los sistemas de selección así como las propias
condiciones en que se fuera a desarrollar después la carrera.1
Tanto en Francia como en España estos componentes del proceso fueron im-
plementados en el periodo señalado2, respondiendo a los mismos fines. En varios
aspectos ambas diplomacias siguieron caminos muy parecidos; en otros, las opcio-
nes privilegiadas en cada caso fueron dispares; los tiempos tampoco fueron siem-
pre parejos. En ambos casos, además, los planteamientos de profesionalización y
democratización de la carrera presentaron limitaciones, en el contexto de una evo-
lución que transitó entre el cambio y la continuidad. Empezaremos analizando la
formación que recibieron los diplomáticos y cónsules en ambos países, fijándonos
en especial en las dos instituciones que sirvieron a tal efecto, el Instituto Diplomá-
tico y Consular y l’École Libre des Sciences Politiques respectivamente.

1
Mai’a CROSS: The European Diplomatic Corps: Diplomats and International Cooperation from
Westphalia to Maastricht, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2007, pp. 109-116; Keith HAMILTON y
Richard LANGHORNE: The Practice of Diplomacy: Its Evolution, Theory and Administration, Londres
y Nueva York, Routledge, 2000, pp. 93-141; Ralph BLESSING: «A Changing Diplomatic World», in
Gordon MARTEL (ed.): A Companion to International History 1900-2001, Oxford, Wiley, 2007, pp.
65-77.
2
Sobre los primeros pasos en la profesionalización de la carrera en España, véase Miguel Ángel
OCHOA BRUN: Historia de la Diplomacia Española, vol. XII, La Edad Contemporánea, siglo XIX,
Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, 2017, pp. 331-337.

23
Zorann Petrovici

1. El Instituto Diplomático y Consular: orígenes de una institución

Desde que la Ley Orgánica de las Carreras Diplomática, Consular y de Intérpre-
tes de 1883, que instauró el sistema de ingreso mediante oposiciones, «a la manera
del grand concours francés»3, incluyó como condición —tanto para los diplomáticos
como para los cónsules— la posesión del título de Licenciado en Derecho —civil o
administrativo— y la aprobación en la carrera de la asignatura de Derecho interna-
cional, estos preceptos se mantuvieron como requisitos invariables a lo largo de todo
el periodo que nos ocupa. Por lo tanto, si bien en los exámenes de ingreso se exigía a
los aspirantes, además del dominio del francés y buen nivel de inglés o alemán, am-
plios conocimientos sobre historia, geografía y economía, la formación académica
fundamental de los agentes del servicio exterior español de este periodo fue la de ju-
rista, lo cual, evidentemente, determinó la manera de entender su propia profesión.4
Precisamente a partir de 1883, de la mano de una profunda reforma que in-
trodujo el ministro de Fomento Germán Gamazo, se comenzó a estudiar en la
licenciatura de Derecho la materia de Derecho internacional público y privado.5
Con la reforma, los aspirantes a las carreras diplomática y consular podían acceder
a esta formación de tanto peso para su futura labor sin necesidad de desplazarse a
Madrid, cuya Universidad Central había sido anteriormente el único lugar donde
podía adquirirse, al ser privativa de los estudios de doctorado.6

3
Blanca LOZANO: «Pasado, presente y futuro de la carrera diplomática», en Documentación Adminis-
trativa, Nº 210-211, mayo-septiembre 1987, pp. 307-342, p. 322.
4
Óscar Sánchez ha mostrado con análisis de actuaciones concretas de un buen puñado de decisores y
ejecutores de la política exterior española, la incidencia de la formación jurídica y, en especial, en De-
recho internacional, en las respuestas que aquellos dieron en el desarrollo de sus funciones. Aunque su
estudio se ha limitado al periodo 1890-1914, sus conclusiones pueden ser fácilmente extensibles a todo
el periodo que analizamos nosotros, dada la pervivencia de la centralidad de esa formación. Vid. Óscar
Javier SÁNCHEZ SANZ: Diplomacia y política exterior. España, 1890-1914, tesis doctoral, Madrid, Uni-
versidad Complutense de Madrid, 2004 (dir. por Rosario de la Torre), pp. 265-275.
5
El Real Decreto de reforma de las enseñanzas de Derecho, del 2 de noviembre de 1883, afirma que el
estudio «del Derecho internacional público y privado es otra necesidad imperiosísima a que también
se acude y provee. Ni las contrataciones, ni otra fase alguna de la vida social se contienen ya en las
fronteras de una sola nación; son cotidianos los problemas de Derecho internacional que se someten
al Abogado, al juzgador, al Notario o al funcionario administrativo, sin que, al pasar estos por las
Universidades, hayan recogido siquiera una leve noción de rama tan importante y lozana de la ciencia
jurídica.» Para una evolución de la enseñanza del Derecho en las universidades españolas remitimos
a Manuel MARTÍNEZ NEIRA: El estudio del derecho. Libros de texto y planes de estudio en la univer-
sidad contemporánea, Madrid, Universidad Carlos III, 2001, donde se puede apreciar el papel que el
Derecho internacional fue teniendo en las distintas etapas, así como la profesionalización del jurista a
partir de los años 20, a través de una formación más positivista. Igualmente, para el periodo final de la
Restauración, y centrado en el caso de la Universidad de Madrid, puede consultarse José María PUYOL
MONTERO: «El plan de estudios de Derecho en la Universidad Central (1923-1931)», en Cuadernos
del Instituto Antonio de Nebrija, Nº 8, 2005, pp. 281-358.
6
Antonio MERCHÁN: «Centro y periferia: el Doctorado en Derecho durante el siglo XX», en Adela
MORA (ed.): La enseñanza del Derecho en el siglo XX, Madrid, Instituto Antonio Nebrija-Dykinson,
2004, pp. 401-441.

24
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

La reforma educativa «potenció el desarrollo de la primera generación “profesio-

nal” de juristas internacionales españoles».7 En efecto, como explica Celestino del
Arenal, a partir de ese momento los estudios jurídico-internacionales conocieron en
España un importante desarrollo, aumentando en buena medida el número de publi-
caciones sobre esta temática, así como su calidad, en consonancia con lo experimen-
tado en el resto de Europa. Un avance que proseguía la labor comenzada años atrás en
el estudio de lo que ya desde mediados de la centuria se venía denominando, también
al igual que en otros países, como «relaciones internacionales» y que se emprendió
tanto desde la Historia diplomática como desde el Derecho internacional, adquirien-
do esta última disciplina una posición preponderante en la última parte del siglo.8
Sin embargo, no tardó en hacerse evidente que la formación que la universidad
proporcionaba a los aspirantes a las carreras diplomática y consular presentaba
grandes lagunas. En efecto, a pesar de que los temas jurídicos y algunas de las otras
materias de los programas de oposición —estadística, economía política…— esta-
ban en parte cubiertos por los planes de estudios, una amplia porción de aquellos te-
marios quedaban al margen de la enseñanza reglada. Por lo demás, como es natural,
las enseñanzas dispensadas no estaban enfocadas de manera específica a las carreras
diplomática y consular. En el caso de esta última, la situación era aún más acusada,
en la medida en que los conocimientos que debían poseer los opositores eran mu-
cho más especializados y técnicos de lo que podía ofrecerles la carrera de Derecho.
Unos conocimientos que podían haber adquirido, también en parte, quienes hubie-
ran pasado, además de por las facultades de Derecho, por las Escuelas de Comercio.9
En resumidas cuentas, los opositores debían preparar por su cuenta una cantidad
nada desdeñable de las cuestiones de las oposiciones.10

7
Ignacio de la RASILLA DEL MORAL: «El estudio del Derecho internacional en el corto siglo XIX
español», en Rechtsgeschichte Legal History, Nº 21, 2013, pp. 48-65, p. 60.
8
Celestino del ARENAL: «El estudio de las relaciones internacionales en la España del siglo XIX», en
Revista de Política Internacional, Nº 163, 1979, pp. 7-45. Véase también, del mismo autor: «La enseñan-
za de las relaciones internacionales en España», en Derecho internacional y relaciones internacionales en
el mundo mediterráneo. Actas de las XVII Jornadas de la Asociación Española de Profesores de Derecho
Internacional y Relaciones internacionales, 1999, pp. 319-338. Y una actualización de los análisis del
desarrollo en España de la disciplina de las Relaciones Internacionales, en el reciente estudio de José
Antonio SANAHUJA: «Relaciones Internacionales en España: una aproximación disciplinaria e insti-
tucional», en Revista de Relaciones Internacionales de la UNAM, Nº 133, 2019, pp. 159-184.
9
Por el RD de 21 de agosto de 1903, que reformaba la Escuela de Comercio de Madrid, su plan de estudios
incluía algunas materias como la aritmética mercantil, legislación de aduanas o el conocimiento de los
tratados de comercio vigentes, que entraban dentro de los temas de las oposiciones a la carrera consular.
Vid. Javier FERNÁNDEZ AGUADO: Historia de la Escuela de Comercio de Madrid y su influencia en la
formación gerencial española (1850-1970), tesis doctoral, Universidad Complutense de Madrid, 1996, vol.
II, pp. 64-67.
10
Los opositores contaban con manuales para la preparación de los exámenes, como por ejemplo el del
diplomático Pablo SOLER Y GUARDIOLA: Apuntes de Historia política y de los tratados (1490-1815),
con arreglo al programa para los exámenes de ingreso en las carreras diplomática y consular, Madrid,
Victoriano Suárez, 1895.

25
Zorann Petrovici

Uno de los primeros que apuntaron de manera pública estas deficiencias del siste-
ma y propusieron una solución fue Rafael María de Labra11. En diciembre de 1909, en
medio de la discusión en el Senado del presupuesto del Ministerio de Estado, dedicó
sus discursos a señalar una serie de asuntos de gravedad con respecto a la representa-
ción exterior de España, ofreciendo sus soluciones a las mismas, como una muestra
más de su constante preocupación por las cuestiones internacionales y coloniales.
Uno de los puntos que trató se refería a la creación de un centro de estudios superio-
res que dotara a los aspirantes a las carreras diplomática y consular de los «medios
educativos y de instrucción que, a mi juicio, no tienen en el momento presente»12.
No era ni mucho menos la primera vez que Labra planteaba estas cuestiones ya
que, como subraya Celestino del Arenal, el político institucionista había puesto
sobre la mesa constantemente

«la imperiosa necesidad que existe, si se quiere que España pueda enfrentarse adecua-
damente con la realidad internacional, de que el estudio de los temas internaciona-
les salga del academicismo y formalismo jurídico a que se encuentra sometido en la
Universidad y de que se creen centros de estudios internacionales, en los que junto al
Derecho Internacional se estudien otras ciencias que hacen referencia a la sociedad
internacional, como único modo de poder llegar a comprender ésta y desarrollar una
política digna de tal nombre.»13

En su planteamiento, partía además el senador republicano de un hecho funda-

mental: la transformación que había ido conociendo la diplomacia en las décadas
anteriores y que le había impuesto un carácter profesional14 exigía una formación
propia, no siendo ya suficiente con la posesión de unas determinadas maneras o
comportamientos en sociedad: «hay que decirlo cien veces: ya la diplomacia no
es un sistema de bailes y de trufas, como se decía tiempo atrás, y no se puede de
repente sacar a un hombre de estos o de esos bancos, y enviarle a ejercer una re-
presentación diplomática sólo a título de su representación política y sin auxiliares
adecuados. […] Esos cargos, esos oficios, son cada vez más complicados, y su des-
empeño pide aptitudes y preparación exquisita».15
Pues bien, como ya había dejado apuntado, en su opinión, la ordenación de
los estudios universitarios españoles no ofrecía la preparación necesaria para

11
Rafael María de Labra y Cardana (La Habana, 1840-Madrid, 1918) fue un político, ideólogo y escritor
español. Cursó estudios de Filosofía y Letras y Derecho. Destacado abolicionista, en 1871 fue elegido dipu-
tado a Cortes y ocupó igualmente un escaño del Senado en diferentes legislaturas. Siendo uno de los fun-
dadores de la Institución Libre de Enseñanza, fue su rector entre 1881 y 1882 y desde 1885 hasta su muerte.
12
Rafael María de LABRA: La orientación internacional de España, Madrid, Tip. de Alfredo Alonso,
1910, p. 80.
13
Celestino del ARENAL: «El estudio de las relaciones…, p. 44.
14
Como puede apreciarse en: Keith HAMILTON y Richard LANGHORNE: The Practice of Diploma-
cy…, pp. 93-141; Ralph BLESSING: «A Changing Diplomatic World…, pp. 65-77.
15
Rafael María de LABRA: La orientación…, pp. 80-81.

26
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

alcanzar ese grado imprescindible de profesionalización. La situación se veía

agravada en la medida en que, según el senador, la carrera de Derecho forma-
ba parte de un conjunto de carreras, que estaban «más o menos agonizantes».16
Similar apreciación hacía a finales del siglo XIX Émile Boutmy, fundador de l’École
Libre des Sciences Politiques, centro de formación por excelencia de los cuadros
diplomáticos y consulares franceses durante nuestro periodo. Según Boutmy las
facultades de Derecho estaban «mal préparées et peu propres à donner plusieurs
enseignements (étrangers à la nature juridique) qui ont leur place marquée dans
l’éducation administrative et politique.» Como nos aclara Pierre Rain, «il visait évi-
dement les cours d’histoire diplomatique dont le succès allait croissant, les cours
sur le système financier des principaux États…».17
Es importante detenernos un momento en subrayar la alta misión que a Labra le
habría gustado ver encomendada a este centro, junto a la ya definida de formación
de los futuros miembros de las carreras. Nos referimos a su constitución como
entidad que trabajara para ir despertando en la sociedad española un interés por la
vida internacional del país, habida cuenta del valor que otorgaba al apoyo de las na-
ciones a los proyectos de política internacional de sus respectivos estados.18 Sobre
este asunto, que dejamos aquí tan solo apuntado en la medida en que será objeto de
análisis en el siguiente capítulo, Rafael María de Labra se había pronunciado ya, en
el mismo escenario, algunos años antes. Tan pronto como en 1901 defendía con ve-
hemencia una cuestión que saltará al centro de los debates en los años siguientes: la
discusión libre y pública de las cuestiones de política exterior, y aún de diplomacia.

«Hay, sobre todo, que rectificar las preocupaciones dominantes sobre la dificultad
extrema y los peligros extraordinarios de los debates parlamentarios sobre política
exterior y aun sobre asuntos diplomáticos; […] El diputado o senador, libre en sus
manifestaciones, planteando problemas, agitando, señalando los rumbos y derroteros,
cuando menos, sirve para poner las cuestiones sobre el tapete, para llamar la atención
de la gente distraída sobre ciertos problemas, que por su naturaleza no atraen a la ge-
neralidad de los ciudadanos, preocupados con la política interior de los partidos. […]
Aquella diplomacia antigua que Bismarck definió diciendo que era la diplomacia de los
bailes, las trufas y las cortesías, ha concluido. Ahora, la mayor parte de las cuestiones se
ventilan a la luz del día, y lo único que no se puede pedir al Gobierno es la explicación de
lo que están tratando, en un momento dado. Pero, en cambio, es necesario, triunfantes la
política de las libertades necesarias y el sentido democrático contemporáneo, que todos
cuantos intervienen en la política de un país, y sobre todo los que la dirigen, contribuyan
a determinar un rumbo, a formar una opinión pública en el orden internacional».19

16
Ibidem, pp. 81 y 142.
17
Pierre RAIN: L’École Libre des Sciences Politiques 1871-1945, Paris, Fondation Nationale des Sciences
Politiques, 1963, p. 25.
18
Rafael María de LABRA: La orientación…, pp. 82-83.
19
Ibidem, pp. 49-50. Del discurso pronunciado por Labra el 17 de julio de 1901 en la discusión del
Mensaje de la Corona de aquel año.

27
Zorann Petrovici

Volviendo a la misión primera de ese centro deseado, Labra, repasando las la-
gunas de los planes de estudio existentes en las universidades españolas, señalaba
algunas de las cuestiones de orden académico que el futuro centro debería atender.
La historia de América, la geografía y la historia moderna de África, la historia
de los tratados internacionales de España, las distintas áreas relacionadas con los
asuntos económicos y comerciales y la necesidad de dotar a los aspirantes de un
profundo conocimiento de los usos y prácticas consulares y diplomáticas fueron
los puntos sobre los que ponía Labra el acento, perfilando con ello una enseñanza
interdisciplinaria.20
El senador republicano ya había convencido de la idoneidad de la propuesta
al ministro de Estado, Manuel Allendesalazar21, quien la incluyó en el proyecto
de ley de los presupuestos generales para 191022, pero como aquel no prosperó,
la propuesta fue recogida por el siguiente ministro de Estado, Manuel García
Prieto23, quien la consignará en el presupuesto que el Gobierno de Canalejas
presentaría para el año 1911. García Prieto, sin duda debido a su preocupación
especial por Marruecos, quiso reforzar esta vertiente del futuro centro y así se
encargó de consignarlo en el mencionado proyecto. De este hecho y de los pro-
pios términos que empleó en su exposición parece poder inferirse la intención
de crear, al lado de una institución dedicada a la formación de los cuadros di-
plomáticos y consulares, un centro que se dedicara a los estudios marroquíes, no
ya sólo con una vocación de formación profesional, sino abierto a todo tipo de
estudiosos de estas cuestiones: «dada la importancia que entre estas últimas [las
cuestiones de política exterior] alcanza la de Marruecos, la creación o subven-
ción de aquel Instituto debe hacerse en forma que permita satisfacer el anhelo,
tantas veces expuesto por la opinión pública, de contar con un centro donde el
número, cada día mayor, de personas a quienes la geografía, la historia, el dere-
cho y la organización social de aquel Imperio interesan en España encuentren

20
Ibidem, pp. 142-143.
21
Manuel Allendesalazar y Muñoz de Salazar (Guernica, 1856-Madrid, 1923), ingeniero, comenzó su
carrera política en el Partido Conservador, siendo elegido diputado desde 1884 hasta 1891. Ministro de
Hacienda, Instrucción Pública, Agricultura, Gobernación, Fomento y Marina en diferentes gobiernos,
será ministro de Estado en el gobierno largo de Maura y presidente del Consejo de Ministros entre 1919
y 1920 y también entre marzo y agosto de 1921.
22
Memoria para el proyecto de presupuesto para 1910 del Ministerio de Estado, 31 de marzo de 1909,
en Diario de Sesiones de las Cortes. Congreso de los Diputados (en adelante, DSC. CD), 29 de abril de
1909, Nº 134, Ap. 1º, p. 81.
23
Manuel García Prieto, marqués de Alhucemas (Astorga, 1859-San Sebastián, 1938) fue miembro del
Partido Liberal, elegido diputado en 1888. Ministro de la Gobernación, de Fomento y, entre febrero de
1910 y noviembre de 1912, ministro de Estado, bajo la presidencia de Canalejas. Durante su estancia en
el Palacio de Santa Cruz se firmó el tratado hispano-marroquí de 1911, estableciéndose el protectorado
español sobre una parte de Marruecos y ultimó el tratado con Francia firmado en 1912 por el que se
repartían ambos países sus zonas de influencia marroquíes.

28
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

medio de familiarizarse con ellas».24 Al mismo tiempo, García Prieto aumentaba

hasta 50.000 pesetas anuales las 25.000 que había consignado su predecesor.
En este punto fue decisivo que el marqués de Alhucemas fuera, a la sazón,
presidente de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, uno de los cen-
tros que se barajaron para albergar el futuro instituto. En efecto, en la sesión de
la Junta de Gobierno de esta institución del 30 de diciembre de 1910, bajo la
presidencia del propio ministro, el académico Manuel Ródenas dio cuenta «de
las gestiones que en unión de los Sres. Maluquer y Rolland, viene practicando
en pro de que la academia logre la concesión del establecimiento de la Escuela
Superior de Diplomática y Consular (sic)», lo que la Junta apoyó de buen grado.25
Una actitud reiterada en la sesión del 6 de julio de 1911 en que, a propuesta del
presidente, la Junta significó a García Prieto «la especial satisfacción con que la
Academia había escuchado sus ofrecimientos y propósitos de establecer en ella
el Instituto libre de enseñanza de las carreras diplomática y consular y Centro de
estudios marroquíes».26 Manteniéndose en el cargo ministerial hasta finales de
1912, el marqués de Alhucemas pudo dar continuidad al proyecto de instalación
del Instituto en la Real Academia de Jurisprudencia, situada en la madrileña calle
del Marqués de Cubas.
A la hora de analizar la elección del Ministerio en favor de la Real Academia
de Jurisprudencia no hay que perder de vista varios hechos. Por un lado, el peso
central que se otorgaba al Derecho en la formación de quienes irían a desempeñar
puestos diplomáticos y consulares, sobre lo que volveremos más adelante.27 Por otro
lado, la vinculación de algunos de sus miembros con las cuestiones diplomáticas y
de la vida internacional de España, como es el caso, ya señalado, de Manuel García
Prieto, el de Segismundo Moret o Rafael Altamira, que formará parte además, del
claustro de profesores del futuro Instituto. No menor importancia revestía, por
último, el carácter abierto de esta academia, en comparación con otras como por
ejemplo la Real de Ciencias Morales y Políticas, verificado en el gran número de
conferencias, actos y sesiones públicas que celebraba, con el objetivo de hacer lle-
gar su labor científica a la sociedad.
Las discusiones originadas en el Congreso de los Diputados en torno a este pro-
yecto dejan ver, no obstante, la escasa concreción con que lo estaba emprendiendo
el gobierno. El ministro, queriendo descargar responsabilidad y tratando de sub-

24
Memoria para el proyecto de presupuesto para 1911 del Ministerio de Estado, 23 de mayo de 1910,
en DSC. CD, 2 de julio de 1910, Nº 15, Ap. 8º, pp. 81-82.
25
Archivo de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación (en adelante, ARAJYL), Caja 22, Libro
de Actas de la Junta de Gobierno Nº 5, p. 108.
26
Ibidem, p. 149.
27
En un proyecto de reorganización del centro que ahora se va a crear, redactado en los años finales de
su existencia, y que hemos localizado en el fondo sin inventariar del archivo de la RAJYL, se sentencia
con claridad: «sin descuidar los estudios económicos, los geográficos y los de cultura general, los esen-
ciales para la misión del cónsul y el diplomático, serán siempre los jurídicos».

29
Zorann Petrovici

rayar que no era una iniciativa que partía del gobierno ni de cuyo diseño se fuera
a ocupar en exclusiva, recordó que se trataba de un propósito de Rafael María de
Labra, con quien se encontraba en contacto para darle forma. Una actitud que
llevó al marqués de Lema a indicarle que dada la materia en cuestión, convenía
que fuera el gobierno el que tomara las riendas de la empresa, mostrando con ello
además un cierto recelo a que una personalidad de convicciones republicanas tan
profundas como las de Labra fuera el cerebro de un proyecto de estas caracterís-
ticas.28 El ministro no pudo tampoco responder a los requerimientos del marqués
de Lema para concretar mejor el alcance de este centro y el papel que habría de
jugar para la diplomacia española. Entre las preguntas de Lema se avanzaban al-
gunas de las inquietudes y problemas que se plantearían en los años venideros,
como por ejemplo, si el paso por el Instituto sería obligatorio para los aspirantes
a las carreras diplomática y consular o si supondría alguna ventaja la posesión de
su diploma.
Como lo han señalado Eugenio Togores y José Luis Neila29, la Academia acogió
este proyecto inspirada por un fuerte espíritu regeneracionista, en línea con las
corrientes intelectuales del país.30 Nos encontramos en un momento en que, su-
perado el trauma de la pérdida de los últimos territorios en América y el Pacífico
en 1898, los gobiernos de la Monarquía de Alfonso XIII se disponían a desplegar
una política exterior activa, centrada en Marruecos y el norte de África, al servicio
de la regeneración nacional31, y la Real Academia estaba plenamente alineada con
estos proyectos, abogando por una transformación en la actitud de España en ma-
teria de política internacional. Una apatía colectiva; la ausencia de una «madurada
preparación de estudio sobre materias económicas e internacionales», que habría
malogrado los proyectos emprendidos por los estadistas españoles; la imposibili-
dad de emprender una profunda reforma de la diplomacia que supere la falta de
concreción y compromiso de implementación de los proyectos parciales… eran
los componentes de una realidad deficiente de la diplomacia española sobre la que
debía actuar la nueva institución, aportando elementos de solución.32

28
DSC. CD, 18 de octubre de 1910, p. 1203.
29
Eugenio TOGORES y José Luis NEILA: La Escuela Diplomática: cincuenta años de servicio al Estado
(1942-1992), Madrid, Escuela Diplomática, 1993, p. 82.
30
«Bien sabe la Junta, y por ello le envanece aún más su designación, que es ésta, tanto como honor que
se la dispensa, coparticipación que se le demanda en la ruda y santa obra de la regeneración nacional.»
Minuta de la carta del presidente de la Junta de Gobierno al ministro de Estado, 1 de enero de 1912,
ARAJYL, Caja 172, exp. 6 (la cursiva es nuestra).
31
Antonio NIÑO: «Política de alianzas y compromisos coloniales para la ’Regeneración’ internacional
de España, 1898-1914», en Javier TUSELL, Juan AVILÉS y Rosa PARDO (eds.): La política exterior de
España en el siglo XX, Madrid, UNED, 2000.
32
Memoria referente al Instituto Libre de Enseñanza de las Carreras diplomática y consular y Centro de
Estudios Marroquíes en 1914 a 1915, Madrid, Jaime Ratés, 1915, pp. 6-9 (leída por el secretario, Adolfo
Pons y Umbert en la inauguración del curso 1915-1916).

30
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

En este contexto pues, y mediante Real Decreto de 21 de diciembre de 1911, se

creó el Instituto Libre de Enseñanza de las Carreras Diplomática y Consular y Cen-
tro de Estudios Marroquíes bajo el patronato de la Real Academia de Jurispruden-
cia y Legislación, a la que se concedía la cantidad de 50.000 pesetas para su puesta
en funcionamiento. Una cantidad que se consignaría en lo sucesivo en los presu-
puestos del Ministerio de Estado como subvención anual para el citado Instituto.

2. L’École Libre des Sciences Politiques y el Instituto Diplomático y

Consular: dos instituciones con un peso desigual en sus respectivas so-
ciedades
Si bien Rafael María de Labra había propuesto como modelo l’École Libre
des Sciences Politiques (ELSP) fundada en París en 187233 y que «sirvió para dar
medios y aptitud a todos los diplomáticos y cónsules de las últimas generaciones
francesas»34, y a pesar de que, como señalan Eugenio Togores y José Luis Neila,
los miembros de la comisión encargada del proyecto de organización del Instituto
realizaran un estudio de los centros extranjeros análogos, finalmente decidieron
no condicionar su trabajo con los resultados de aquel estudio. Ello, en razón de las
condiciones concretas y materiales de la puesta en marcha del Instituto así como
de «la estimación de que la fisionomía específica de cada pueblo no permitía una
adopción íntegra de sus instituciones».35
No obstante, y dado el carácter eminentemente comparativo de nuestro estudio,
se impone un análisis de las dos instituciones, de sus planes de estudios así como
del conjunto de enseñanzas e ideas que se transmiten a los futuros diplomáticos
sobre las que deberán ser sus funciones y las maneras en que estas habrán de ser
desarrolladas.
Antes de nada, hemos de tomar en consideración que, mientras que en el
caso del Instituto Diplomático y Consular nos encontramos frente a una iniciati-
va concreta para un ámbito específico de la administración pública, l’École Libre
des Sciences Politiques obedecía a un proyecto de conjunto que, en un momento
determinante de la historia de Francia —el de la caída del Segundo Imperio y la
reinstauración de la República en 1871— buscaba dotar al país de una institución

33
Un análisis de conjunto de esta institución para el periodo de la III República puede verse en Sébas-
tien LAURENT: L’Ecole libre des sciences politiques de 1871 à 1914, mémoire de l’IEP sous la direction
de Guy Thuiller, 1991; un análisis sobre los fundamentos y objetivos de la institución, en Pedro L.
LÓPEZ HERRÁIZ: Formar al hombre de Estado. Génesis y desarrollo de la École libre des sciences poli-
tiques (1871-1900), Madrid, Dykinson, 2019; y, como estudio completo de su historia, Richard DES-
COINGS: Sciences Po : de La Courneuve à Shanghai, Paris, Presses de Sciences Po, 2007.
34
Rafael María DE LABRA: La orientación…, pp. 82 y 143.
35
Luis Eugenio TOGORES y José Luis NEILA: La Escuela Diplomática…, p. 83.

31
Zorann Petrovici

académica capaz de ofrecer una formación integral para las élites de las distintas
esferas de la administración de la nación. No solamente los aspirantes a la carrera
diplomática, sino también aquellos que querían ingresar en la administración cen-
tral y departamental, en el Consejo de Estado, las inspecciones de finanzas y de las
colonias, el tribunal de cuentas o las administraciones argelina, tunecina y colonial
encontraban en esta institución la preparación completa que requerían.36 La liber-
tad de sus alumnos de componer sus planes de estudios según sus necesidades y
afinidades, les ofrecía la posibilidad de completar la formación que les era propia o
especializarse en alguna de las múltiples vías que la escuela les ofrecía. Esta ponía
a su disposición, a tales efectos, un amplio abanico de cursos y conferencias espe-
ciales, que en el caso español no pasaban de alguna conferencia de especialista o
curso breve a lo largo del año.
La institución parisina fue concebida como una entidad de formación intelec-
tual, superando la simple instrucción. Se trataba de ofrecer al alumno, más allá
de una cantidad considerable de nociones, la oportunidad de adquirir un méto-
do de trabajo definido y seguro, de entrar en contacto con una gran variedad de
puntos de vista, de poseer «une science vivante et pratique, applicable aux besoins
du présent». Se buscaba crear una relación estrecha entre alumnos y profesores,
que fuera construyendo una comunidad académica, intelectual y profesional, que,
convirtiendo a los primeros en discípulos y a los segundos en maestros o tutores,
supusiera un firme y prolongado apoyo para los estudiantes tanto en sus años en la
Escuela, como a la entrada en sus respectivas carreras profesionales.37

2. 1. Medios económicos: subvención pública vs patrimonio privado

La primera gran diferencia que debemos subrayar estriba en la naturaleza y
estructura de ambas entidades. Si bien las dos se configuraron como centros de
enseñanza superior libre, sustrayéndose así al régimen universitario oficial, la
institución española nació como una iniciativa del Estado, contando como úni-
co medio de subsistencia la subvención pública, mientras que el centro francés,
mantuvo desde su fundación y hasta 1945 —cuando se procedió a su naciona-

36
École Libre des Sciences Politiques. Année scolaire 1905-1906. Organisation et programme du cours.
Renseignements sur les carrières auxquelles l’École prépare, Paris, Librairie Générale de Droit et de Ju-
risprudence, 1905, folleto informativo sobre las enseñanzas que ofrecía la escuela, curso 1905-1906,
Archives de la Fondation Nationale de Sciences Po, fondo Ecole Libre des Sciences Politiques (en ade-
lante, AFNSP), 1SP3, Dr1, sdr a. El aspirante a diplomático sabía sacar provecho de esta variedad de
compañeros y profesores con que se cruzaba en las aulas y los pasillos de l’Ecole: «L’Ecole est au centre
de tout un réseau dans lequel se fondent des représentants du monde des affaires et de la finance, des
milieux coloniaux, des instances politiques ou des cercles intellectuels, et qui peut s’avérer utile au futur
diplomate.» Isabelle DASQUE: À la recherche de Monsieur de Norpois : les diplomates de la République
(1871-1914), tesis doctoral, Universidad de la Sorbona - París IV, 2005, p. 195.
37
École Libre des Sciences Politiques…, pp. 10-11.

32
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

lización— un carácter eminentemente privado. El patrimonio sobre el que se

sustentaba38 fue constituido gracias a la contribución de hombres provenientes
del mundo de las finanzas y de la industria, como lo atestigua la composición de
sus consejos de administración, dominados por los presidentes o miembros de
las direcciones de los Chemins de fer du Nord, du Midi, d’Orléans, de la Com-
pagnie du Canal de Suez, o de diferentes cámaras de comercio, entre otros. Este
interés en formar élites se debía, como lo subrayan los distintos autores que han
estudiado este tema, al decidido involucramiento de esas grandes empresas en
el resurgimiento del país tras la contundente derrota de Sedán y la consiguiente
pérdida del prestigio internacional que había gozado anteriormente.
Además, l’ELSP completaba su financiación con las tasas de matrícula, que supo-
nían ya una primera barrera para los jóvenes franceses.39 Antes de la guerra, la matrí-
cula estaba situada en 350 francos40, a lo que habría que sumar las tasas de exámenes
(60 francos por curso), así como las del diploma (20 francos). Teniendo en cuenta la
devaluación del franco en los años 20, estos precios conocieron una cierta disminución
tras la guerra, de modo que si en el curso 1929-1930 la matrícula había alcanzado los
1.500 francos, el valor de esta cantidad estaba por debajo de los 350 francos de 1913.41
A pesar de que se habían ido instituyendo becas para los alumnos cuya situación
económica y los buenos resultados en la enseñanza secundaria les hacían mere-
cedores de ellas, éstas se daban a conocer con tanta discreción «qu’elles passent
inaperçues de familles qui auraient dû en profiter, et d’un certain milieu universi-
taire et politique souvent enclin à la critique envers cette École libre qui vit de ses
ressources et limite sévèrement ses dépenses»42.
Muy distinta era la situación del centro madrileño. Toda vez que no contamos
hasta la fecha con un estudio amplio del Instituto Diplomático y Consular (IDC)
consideramos necesario ofrecer con cierto detalle algunos datos sobre su organi-
zación, que nos ayudarán además a enmarcar y comprender mejor su acción y
desarrollo.
En este sentido, como hemos señalado, el IDC tuvo, como único medio de
subsistencia, las subvenciones que recibía del poder público. No recibió nin-
guna financiación privada y su matrícula era gratuita. Junto a la ayuda de
50.000 pesetas que le asignaba el Ministerio de Estado, a partir de 1918, reci-
bió otra de 12.000 pesetas provenientes de la Administración del Protectorado

38
En sus inicios contaba ya con un presupuesto de más de 700.000 francos. Vid. Pierre RAIN: L’École
Libre…, p. 23.
39
Peter JACKSON: «Tradition and adaptation: the social universe of the French Foreign Ministry in the
era of the First World War», en French History, Vol. 24, Nº 2, junio 2010, pp. 164-196, p. 167.
40
Unos 1.200 euros actuales, siguiendo el Índice FRCPI1998 de Francia.
41
École Libre des Sciences Politiques, folleto informativo sobre las enseñanzas de la Escuela, años 1905-
1930, AFNSP, 1SP3, Dr1, sdr a.
42
Pierre RAIN: L’Ecole Libre…, p. 68.

33
Zorann Petrovici

de Marruecos.43 Partiendo de la premisa de que la retribución de los profeso-

res no sería más que una gratificación y no un sueldo real, que cada uno halla-
ría en sus ocupaciones principales, cada docente recibió 2.500 pesetas anuales44
y otras 1.500 para aquellos que fueran a explicar una asignatura más.45
La partida destinada a material científico —que comprendía la compra de libros,
mapas…, el pago de conferencias y cursos breves encargados tanto a especialistas
nacionales como extranjeros46, los gastos derivados de los exámenes, etc.— estuvo
dotada con 10.000 pesetas. En los años finales, superados los recortes impuestos
por la Dictadura primorriverista, dicha partida pasó a corresponderse con el 10%
de la subvención estatal. La misma proporción mantuvo, salvo los momentos de
irregularidad presupuestaria, la compensación que se asignaba la Academia, para
los gastos derivados del funcionamiento del Instituto en su seno.47
El aumento de ingresos con la subvención marroquí tuvo, junto a una amplia-
ción de la oferta educativa, una repercusión sobre la retribución de la que gozaba
el rector, cuyo sueldo se triplicó (de 1.000 a 3.000 pesetas), quedando señalado en
el Reglamento del centro que en caso de reunirse en la persona del rector también
la condición de catedrático, junto a su retribución de 2.500 pesetas por este último
concepto, tan sólo percibirá 1.500 por la dirección del Instituto.48 En este sentido,
Joaquín Fernández Prida, que había causado baja temporal en el cargo de rector del
Instituto en noviembre de 1917 al acceder a la cartera de Gracia y Justicia, cuando
volvió a su cargo en abril de 1918, tras cesar como ministro, renunció a la cátedra
que tenía en posesión, «Historia de los tratados internacionales de España desde
1815», para dedicarse con «la atención que sus obligaciones exigen» a las funciones

43
Y destinada específicamente al Centro de Estudios Marroquíes, como queda consignado en las cartas
de García Prieto, presidente del Consejo de Ministros y ministro de Estado a Antonio Maura, presiden-
te de la Real Academia de Jurisprudencia, enero y febrero de 1918, para informarle de dicha concesión.
ARAJYL, Caja 39, exp. 6. Esta subvención, a diferencia, como veremos, de la proveniente del Ministerio
de Estado, no sufrirá alteración alguna hasta el final de la existencia del Instituto. Será mantenida in-
cluso por el Gobierno de la República, después de hacer las averiguaciones que se estimaron necesarias
para comprobar la continuidad de la actividad que la había justificado. Vid. Carta del director general
de Marruecos y Colonias al presidente de la Academia Nacional de Jurisprudencia y Legislación, Ma-
drid, 24 de junio de 1931 y respuesta del secretario de la misma, 7 de julio de 1931, ARAJYL, fondo
sin inventariar.
44
Salvo el profesor de árabe vulgar, que cobraba 3.000 pesetas anuales.
45
Las asignaturas que se impartieran en dos cursos entrarían en esta consideración de asignatura acu-
mulada, cobrando su profesor 4.000 pesetas anuales por ella. De esta manera, habrá entre 9 y 10 profe-
sores por curso y las cátedras acumuladas oscilarán entre 3 y 5, en función de los cambios en los planes
de estudio, que iremos señalando.
46
Especialmente para aquellas materias «que como la Geografía de Marruecos y la Evolución de los
pueblos asiáticos independientes, no son del común dominio de nuestros hombres de ciencia y se ha-
llan sujetas a rectificación diaria, a medida que las informaciones van siendo más completas y los viajes
a esos países más frecuentes.»
47
ARAJYL, Caja 22, Libro de Actas Nº 5, pp. 274-283, sesión del día 24 de octubre de 1913.
48
ARAJYL, Caja 22, Libro Nº 6, pp. 53-54.

34
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

de rector. La cátedra a la que renunciaba le fue confiada de manera definitiva a

Antonio Goicoechea, que la estaba explicando interinamente durante la ausencia
de Fernández Prida.49
Finalmente, hay que señalar la creación de un sueldo de 2.500 pesetas anuales
para el Secretario del Instituto Diplomático y Consular, así como la previsión de
pago a los vocales examinadores de las pruebas finales —pocas veces hecha efectiva
por la declinación de los interesados— y una compensación para el personal de la
Academia que atendía también las necesidades del Instituto, una partida que se
vio aumentada a lo largo de este periodo, pasando de algo menos de 2.500 pesetas
anuales a algo más de 5.500. La cantidad restante se repartía entre el pago de im-
puestos y una partida de imprevistos.
Aparte de la concesión en 1922 de una subvención de 6.000 pesetas para la
impresión del catálogo de la biblioteca, como se señalará más adelante, este pre-
supuesto no conoció modificaciones de importancia hasta el año 1924 cuando el
Directorio Militar decidió disminuir en un 50% la subvención anual al Institu-
to, quedándose así en 25.000 pesetas.50 Ante esta reducción, la Academia decidió
mantener el desarrollo normal del Instituto, aunque ello implicase la aplicación de
recortes en determinadas partidas, así como algunos sacrificios por su parte. Con
el ofrecimiento de los profesores de desempeñar las mismas atribuciones y cobrar
menor sueldo51, la Junta de Gobierno acordó que el rector, el secretario y los profe-
sores dejasen de cobrar la retribución correspondiente a los meses en que no había
clases (julio, agosto, septiembre y octubre), reduciéndose proporcionalmente tam-
bién las asignaciones por acumulación de cátedras. Toda vez que las enseñanzas de
inglés y alemán «son las únicas que pueden adquirirse por los alumnos en otros
centros», la Academia decidió suprimirlas provisionalmente, si bien el profesor
de inglés, Carlos Ramspott, se prestó a impartir su cátedra de forma gratuita. Sin
embargo, mantuvo íntegras las retribuciones que los trabajadores de la Academia
percibían por prestar servicios también en el Instituto.
La Real Academia defendió, incluso frente a algunos de sus miembros, la obli-
gación moral de mantener la plena actividad que el Instituto venía desempeñando
hasta el momento, aunque ello supusiera actuar «con el máximo desinterés y hasta
con sacrificio». Se trataba en definitiva, de «conservar una institución que tan buen
servicio presta a la cultura y que mantiene en el extranjero, con la formación de
diplomáticos y cónsules competentes, un digno concepto de nuestra Nación».52

49
Ibidem, pp. 60-61.
50
ARAJYL, Caja 22, Libro Nº 6, pp. 407-408.
51
ARAJYL, Caja 44, exp. 3, carta del rector al presidente de la Academia, Madrid, 4 de julio de 1924.
52
ARAJYL, Caja 22, Libro Nº 6, pp. 429-432.

35
Zorann Petrovici

En 1925 la Junta de Gobierno reformó el Reglamento para hacer coinci-

dir el cargo de presidente de la Real Academia con el de rector del Instituto y el
de secretario general de aquella con el de secretario de este; además, la Junta, a
propuesta del Claustro de profesores, nombraría un vicerrector en quien de-
legara sus funciones el rector. Ninguno de los tres cargos tendría aparejada re-
tribución alguna.53 Esta reforma parece haberse precipitado tras la dimisión de
Joaquín Fernández Prida (en julio) y de Adolfo Pons y Umbert (en septiembre)54
de sus respectivos cargos de rector y secretario del Instituto Diplomático, siendo
sustituidos interinamente por Ricardo Beltrán y Rózpide y el conde de Santa María
de Paredes (secretario de la Academia) respectivamente.
Además del ahorro que esta reforma supondría, se buscaba con ella «un
enlace más perfecto y armónico entre ambos organismos», pero cuidándo-
se mucho de subrayar que ello no implicaría menoscabo en la autonomía
del Instituto, garantizada por la creación del cargo de vicerrector, que recae-
ría en Ricardo Beltrán y Rózpide. Al mismo tiempo, se pretendía dotar de
«un elemento de continuidad en la dirección y orientación del Instituto».55
Tras la aprobación de estos cambios por parte del Ministerio, la Junta de Gobierno
decidió que el nuevo reglamento entrase en vigor el 1 de febrero de 1926.56
Con la puesta en marcha del Directorio Civil, la situación económica del Ins-
tituto recuperó en parte su realidad previa al recorte impuesto por el Directorio
Militar. Ya en junio de 1925 el Ministerio había librado a la Academia una sub-
vención extraordinaria de 8.500 pesetas con destino al Instituto, dinero con el que
se pudieron cubrir los pagos hechos al personal afectado al mismo, así como un
mes de sueldo de los cuatro perdidos por los profesores, rector y secretario.57 Y en
noviembre del mismo año se le otorgaron 25.000 pesetas para completar la subven-
ción anual. Sin embargo, a partir del año 1928 la subvención del Ministerio se re-
ducirá a 40.000 pesetas y finalmente, para el año 1932 sólo se le entregarán 30.000
(correspondientes a los primeros tres trimestres, como veremos).
En el siguiente cuadro ofrecemos una sistematización del presupuesto, presen-
tando su evolución a través de varios años-tipo: 1915-1916 para el primer periodo;
1919-1920, incorporando las modificaciones tras la concesión de la subvención
marroquí; 1924-1925, tras el recorte de la Dictadura y la concesión de la subven-
ción para la impresión del catálogo bibliotecario; 1926-1927, una vez regresada la
normalidad; y, finalmente, el último año de su existencia, 1932. Podemos observar

53
ARAJYL, Caja 23, Libro Nº 7, pp. 62-63, sesión del 9 de octubre de 1925.
54
ARAJYL, Caja 23, Libro Nº 7, pp. 33-34 y p. 51. Adolfo Pons llevaba desempeñando el cargo de Se-
cretario del Instituto desde el nacimiento del centro, con carácter permanente desde la entrada en vigor
del Reglamento de 1917.
55
ARAJYL, Caja 45, exp. 10. «Exposición de motivos», s/l, s/f.
56
ARAJYL, Caja 23, Libro Nº 7, pp. 112-113.
57
ARAJYL, Caja 22, Libro Nº 6, p. 493.

36
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

con claridad que fueron los sueldos de los profesores la partida a la que más recur-
sos se destinaban, seguida del material científico.

Cuadro Nº 1. Presupuesto del Instituto Diplomático y Consular (en pesetas)

Elaboración propia. Fuente: Libros de Actas de la Junta de Gobierno de la RAJYL, Nº 5, 6, 7 y 8. ARA-

JYL, Cajas 22 y 23.

2. 2. Diferente relevancia en la formación de los cuadros diplomáticos

Finalmente, debemos referirnos a la distinta relevancia que cada Estado otor-
gó a los respectivos centros en los procesos de formación y selección de cuadros
diplomáticos. Ya en 1888 el Estado francés, a propuesta del Ministerio de Asuntos
Exteriores, había reconocido al diploma de l’ELSP el mismo valor que a los otros
títulos que habilitaban para presentarse a las oposiciones de las carreras diplomá-
tica y consular, entre los que se encontraba el título de licenciado en derecho, en
ciencias o en letras.58 Si tenemos en cuenta que para matricularse como alumno
de l’Ecole Libre des Sciences Politiques no se requería ningún título universitario,
deducimos enseguida la posición de peso que esta escuela ocupó en la formación
de los cuadros diplomáticos franceses.

58
Decreto del 25 de abril de 1888, citado por Sébastien LAURENT: L’Ecole libre…, p. 147.

37
Zorann Petrovici

Una realidad teórica confirmada por los hechos, como podemos apreciar en el
cuadro Nº 2. A partir del nuevo siglo, más de 200 estudiantes cruzaban cada año
sus puertas para inscribirse en la sección diplomática (la más numerosa tras la sec-
ción financiera), una media de cerca de 50 obtuvieron el diploma al final de cada
curso tras la Gran Guerra. Más significativo aún: el 82% de los candidatos admiti-
dos en la carrera diplomática entre 1876 y 1891 se habían formado en l’ELSP; y en-
tre 1900 y 1935, el número de admitidos que habían pasado por sus aulas se eleva
a 87,7%.59 La institución fundada por Boutmy habría conseguido así prácticamente
un monopolio de la preparación de los diplomáticos.

Cuadro Nº 2. Alumnos diplomados de l’Ecole Libre des Sciences

Politiques, por curso escolar y sección (1915-1930)

Elaboración propia. Fuente: datos de alumnos diplomados, AFNSP-ELSP, 1SP Dr8.

Por su parte, la relevancia del Instituto Diplomático y Consular dentro del en-
tramado diplomático español fue más moderada que la del centro parisino. En
el propio Parlamento, donde —recordémoslo— tenía su origen, se alzaron voces

59
Sébastien LAURENT: L’Ecole libre… p. 51 y 180 ; AFNSP, Plaquettes de l’Ecole, 1 SP 3.

38
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

exigiendo un desarrollo más ambicioso para esta institución. El diputado regio-

nalista Eduardo Aunós se lamentaría de la escasa asignación con que se pretendía
sostener al Instituto60, lo que a todas luces era insuficiente para «dar cima a la obra
magna que está llamado a realizar». Por su parte, José Yanguas Messía, que sería
ministro de Estado con Primo de Rivera, hacía un llamamiento para que, partien-
do de «la célula» que ya existía, se pusieran los medios necesarios y se acometiese
decididamente la ordenación de los estudios de ese centro superior de formación
de las carreras diplomática y consular, de tal manera que, a ejemplo de la Escuela
de Ciencias Políticas de París61, atrajera por su sola existencia a quienes se quisieran
dedicar a estas carreras. Era preciso poner en pie una estructura formativa de tal
calibre que «sea un trámite previo inexcusable el de haber seguido los estudios y
enseñanzas de aquel Instituto para poder pasar a ser diplomático o cónsul».62
A pesar de los notables apoyos con que contó en las esferas de decisión del Mi-
nisterio de Estado, su capacidad de influencia se veía disminuida por el hecho de
que el paso por sus aulas no fueron nunca una condición requerida para ingresar
en las carreras diplomática y consular o para ocupar puestos en la administración
española en Marruecos. De la misma manera, sus certificados y diplomas no pro-
porcionaban ventajas formales de cara a la selección y promoción de los funciona-
rios, a pesar de los esfuerzos desplegados en este sentido por el Instituto.
El mencionado RD del 21 de diciembre de 1911 había previsto la posibilidad de
que los diplomas del Instituto adquirieran algún tipo de valor de cara al ingreso en
las carreras para las que preparaban sus enseñanzas, así como para el ascenso en
las mismas, dejando la regulación de esos extremos en manos de la legislación en
materia de organización de las Carreras diplomática y consular. Con la propuesta
de desarrollo de esta previsión legislativa, incluida en el proyecto de reglamento del
nuevo centro, la Real Academia de Jurisprudencia emprendía una larga batalla que
presentaría numerosos episodios a lo largo de las dos décadas de vida del IDC.63
El Ministerio de Estado aprobó el reglamento presentado por la Academia, pero
suprimió de su texto las disposiciones relativas al valor de los diplomas.64 Se retra-

60
Del que dijo que «está funcionando hoy con elogio de todos, el cual ha realizado una misión verda-
deramente maravillosa y que no me cansaré de elogiar, porque por mí mismo he podido apreciar sus
resultados y observar su admirable organización». DSC. CD, 1 de junio de 1922, p. 2076.
61
«[…] el Instituto diplomático y consular de Madrid no es comparable, por la escasez de los medios de que
dispone, a la Escuela de Ciencias políticas de París, que forma un plantel de diplomáticos y de cónsules que
luego llevan con toda preparación la representación y la defensa de los intereses de su país en el extranjero.»
62
DSC. CD, 5 de junio de 1922, p. 2125.
63
Un análisis minucioso de este proceso puede seguirse en Zorann PETROVICI: Mundo nuevo, ¿diplo-
macia nueva? El impacto de la Gran Guerra…, pp. 73-86.
64
Eran presentados como sustitutorios de los exámenes de aptitud para tomar parte en las oposiciones de in-
greso en la Carrera Diplomática y Consular; como portadores de una serie de ventajas para quienes ya se en-
contrasen dentro de la Carrera (exención de las prácticas que debían desarrollar los agregados diplomáticos
al inicio de su carrera, exhibición como mérito para determinados ascensos…); o preferencia hacia los diplo-
mados del Centro de Estudios Marroquíes en la provisión de plazas en la Administración española en África.

39
Zorann Petrovici

saba así la aplicación de sus eventuales efectos, encargando a una comisión mixta
Academia-Ministerio el estudio de la manera en que se podría desarrollar la se-
ñalada previsión del Real Decreto fundacional. A pesar de la postura conciliadora
de la Academia, cuyo representante —Félix de Llanos y Torriglia— rebajó nota-
blemente las aspiraciones iniciales, y de uno de los dos enviados del Ministerio, el
cónsul Rafael López Lago, no hubo acuerdo entre los miembros de la Comisión.
El otro delegado ministerial, el diplomático conde de Torata, se mantuvo en una
posición intransigente, haciendo unas concesiones prácticamente insignificantes,
que no pasaban de mencionar como circunstancia favorable, en las oposiciones, la
presentación del diploma del Instituto —al mismo nivel que otros méritos acadé-
micos especiales—, o su consideración como un mérito en el caso de los ascensos
por elección.
Aun pendientes de una reglamentación general —que nunca llegará—, el Go-
bierno adhirió algún beneficio puntual a los diplomas de los alumnos y ex-alum-
nos del Centro de Estudios Marroquíes. Al implementarse en 1914 un nuevo
sistema de organización judicial en Marruecos, se contemplaba la posibilidad
de que para dos de los cargos instituidos —los jueces de paz y los representan-
tes del Ministerio público en los juzgados de paz— fueran designados también
aquellos abogados que hubiesen ejercido su profesión —o funciones judiciales,
en el caso de los primeros— en Marruecos durante al menos un año «o acredi-
ten aptitudes especiales con certificado del Centro de Estudios Marroquíes».65
No se trataba de una situación de preeminencia o preferencia sobre otros aspiran-
tes, pero al menos se le otorgaba un cierto valor a dicho diploma.
Animado por estas disposiciones66, el rector del IDC, Joaquín Fernández Prida,
a la sazón senador por la Universidad de Valladolid, aprovechó la oportunidad que
le brindaba el proyecto de ley de 6 de diciembre de 1916 para el establecimiento
de Tribunales ordinarios en Ceuta y Melilla para seguir avanzando en la conquista
del ansiado reconocimiento para la formación del centro que dirigía. Invocando
las especificidades del territorio en que habrán de actuar estos funcionarios y la
consecuente necesidad de poseer unos conocimientos especiales «del idioma, del
derecho, de las costumbres y de la historia del pueblo marroquí», y resaltando la si-
militud de su propuesta con lo que tenían estipulado «las grandes naciones europeas
que tienen personal adecuado para el desempeño de cargos en África», como Ale-
mania, Francia e Inglaterra67, logró Fernández Prida que la Cámara alta incluyese su

65
RD de 9 de julio de 1914.
66
Diario de Sesiones de las Cortes. Senado (en adelante, DSC. Senado), 19 de diciembre de 1916, p. 2453.
67
También los alumnos harán referencia en alguna ocasión a lo establecido en otros países en estas mis-
mas cuestiones. Véase, a modo de ejemplo, la carta dirigida al Rector del Instituto por una comisión de
alumnos y ex-alumnos en fecha de 31 de enero de 1927 en que señalan que «ha sido práctica colonista
(sic) moderna dar preferencia a los diplomados en Escuelas Coloniales aunque no sean funcionarios
del Estado, como es ejemplo patente Bélgica». ARAJYL, Caja 47, exp. 9.

40
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

enmienda, consignando el art. 3 de la ley que «La justicia municipal de las ciudades
de Ceuta y Melilla, y sus términos municipales, estará a cargo de los funcionarios y
Tribunales determinados en la ley de 5 de Agosto de 1907, siendo preferidos para
los nombramientos los que, en igualdad de circunstancias, tengan el diploma del
Centro de Estudios marroquíes, dependiente del Ministerio de Estado».68
No tuvieron, sin embargo, la misma suerte en otras gestiones que emprenderían
en adelante. Entre ellas, las encaminadas a que el nuevo Reglamento general or-
gánico para la Administración del Protectorado español en Marruecos69 incluyera
una preferencia «en todo cargo que haga relación a África» para los diplomados
del Centro de Estudios Marroquíes, que los alumnos del centro —promotores de
la gestión, con el aval de la dirección del centro— veían como único medio para
la subsistencia del centro, en la medida en que el carácter formativo de cara a las
oposiciones —que daba sentido a las otras dos secciones— «no puede alegarse en
lo que a nosotros se refiere, por no proveerse por la oposición cargo alguno de
aquellos en los que debería exigirse estos especiales estudios».70
Idéntico fin tuvo el movimiento intentado en 1924 por los profesores de Árabe
para que se requiriera el certificado del Centro de Estudios Marroquíes para el
ingreso en las carreras de interpretación de Lenguas del Ministerio de Estado y de
intérpretes en el extranjero.71 Y aún las gestiones que hizo en noviembre de 1925
el recién nombrado catedrático de Organización del Protectorado español en Ma-
rruecos, José Antonio de Sangróniz, desde su puesto en la Oficina de Marruecos de
la Presidencia del Directorio Militar —a la que se había incorporado el año ante-
rior—, con «respecto a la necesidad de dar importancia definitiva a los títulos que
expida el Instituto diplomático con relación a Marruecos».72
Tampoco fueron más afortunados los estudiantes de la Sección Consular, quie-
nes pidieron en varias ocasiones73 que su diploma se convirtiera en requisito indis-
pensable para presentarse a las oposiciones de la carrera consular. Si pensaron que
la llegada de Fernández Prida al Palacio de Santa Cruz en marzo de 1922 resolvería
su situación, pronto se desengañarían. Sus proyectos chocaban en última instancia

68
Ley de 3 de marzo de 1917, disponiendo que queden redactados en la forma que se publican los
artículos 159, 160 y 161 del Código de Justicia Militar. Gaceta de Madrid, 4 de marzo de 1917, p. 540.
69
RD de 24 de enero de 1916, Gaceta de Madrid de 27 de enero de 1916.
70
ARAJYL, Caja 22, Libro de Actas de las Juntas de Gobierno, Nº 5, p. 490 y Libro de Actas Nº 6, p. 2.
71
ARAJYL, Caja 44, exp. 12, Borrador de carta, sin firma ni fecha, presentada, por lo que señalan las
actas de la Junta de Gobierno (Libro Nº 6, pp. 468-471, sesión del 10 de diciembre de 1924), por el rec-
tor del Instituto a la Junta de Gobierno que, en su sesión del 6 de febrero de 1925, decide elevar dicha
petición al Ministerio.
72
ARAJYL, Caja 45, exp. 10, José Antonio de Sangróniz al Conde de Santa María de Paredes, Madrid,
13 de noviembre de 1925, y Caja 23, Libro de Actas Nº 7, p. 259.
73
En algunas de estas gestiones intervinieron también los estudiantes de la Sección Diplomática, los
menos activos en estas empresas. ARAJYL, Caja 22, Libro de Actas Nº 6, pp. 232-233, 241-246, 270-
271, 306, 338-339 y 357-358; Caja 23, Libro Nº 7, pp. 57-58; Caja 38, exp. 19 y Caja 42, exp. 5.

41
Zorann Petrovici

con los intereses del Ministerio de Estado, quien no estaba dispuesto a renunciar
a su absoluta independencia a la hora de escoger a sus cuadros funcionariales, ni
a restringir sus facultades discrecionales en la materia, rechazando toda propuesta
que atentase contra aquella.
Esta realidad puede explicar en buena medida el relativamente bajo número de
alumnos que se matriculaban en el Instituto, y especialmente en lo relativo al Cen-
tro de Estudios Marroquíes, ante el que tanto la Academia como los estudiantes se
mostraron preocupados desde el principio. Advertido desde los primeros años por
los estudiantes74 —quienes sostenían además que el Instituto tenía poco impacto
en las oposiciones toda vez que, en aquellos primeros momentos, el número de
opositores que habían pasado por sus aulas era menor con respecto a aquellos que
se presentaban sin haber seguido sus cursos75— y admitido por los responsables
del centro de manera privada76, a la altura de 1925 se planteó de manera públi-
ca, centrando el problema en la situación del Centro de Estudios Marroquíes.77
En efecto, como podemos apreciar en el cuadro Nº 3, había una profunda diferen-
cia entre la situación de la sección consular, por un lado, y la de las secciones diplo-
mática y de estudios marroquíes, por otro. La primera mantuvo a lo largo de toda
la vida del Instituto unos números de matrícula significativamente más altos —con
una media de 50 alumnos en el primer curso y 20 en el segundo— en comparación
con las otras dos, que subsistieron con muy pocos alumnos —apenas 10 estudian-
tes de media en el primer curso y 4 en el segundo, tanto en la sección diplomática
como en el Centro de Estudios Marroquíes—.78
Es muy curioso observar la notable diferencia entre el número de matrícula del
primer año de funcionamiento del centro —1912-1913— y el del curso inmediata-
mente posterior, especialmente en las secciones Diplomática y de Estudios Marro-
quíes, que puede encontrar una explicación plausible en la expectativa que causó
la novedad de su apertura.

74
ARAJYL, Caja 38, exp. 15. Carta de un grupo de alumnos al presidente de la Academia, 20 de enero
de 1917.
75
ARAJYL, Caja 42, exp. 5. Carta de los alumnos de la Sección consular al Rector del Instituto, 23 de
mayo de 1922.
76
ARAJYL, Caja 44, exp. 7. Carta de Joaquín Fernández Prida a Felipe Clemente de Diego, presidente
de la Real Academia de Jurisprudencia, Madrid, 31 de octubre de 1924.
77
«Causa verdadero asombro que, siendo hoy el problema fundamental de España el de Marruecos, se vea, si
no desierto, sí poco poblado, un Centro de Estudios marroquíes con matrícula gratuita, con Profesorado com-
petentísimo y con una organización tal, que permite, a horas compatibles con otras ocupaciones, no sólo cursar
sus estudios para obtener el Diploma de terminación, sino asistir a cátedras aisladas por el interés y el atractivo
que puedan por sí mismas despertar.» Memoria referente al Instituto Libre de Enseñanza de las Carreras Di-
plomática y Consular y Centro de Estudios Marroquíes en 1924 a 1925, Madrid, Julio Cosano, 1925, pp. 12-13.
78
Hemos de tener en cuenta igualmente la posibilidad de que estas cifras se vieran ligeramente aumen-
tadas con alumnos que no hubieran formalizado la matrícula, dadas las tres categorías de alumnos
que el Instituto preveía: matriculado con el objetivo de obtener el diploma, matriculado pero sin esa
finalidad y alumnos oyente, sin obligación de una asistencia regular.

42
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Cuadro Nº 3. Alumnos matriculados en el Instituto Diplomático y

Consular, por secciones y cursos. Resultados de los exámenes por cursos
(sumando las convocatorias de junio y septiembre).

Elaboración propia. Fuente: Memorias anuales del Instituto Diplomático y Consular.

Al igual que ocurría en l’Ecole libre des Sciences Politiques79, en las tres sec-
ciones del IDC una parte importante de los estudiantes que se matriculaban en
el primer curso no continuaban los estudios en el segundo año. Fue el caso, en
promedio, del 56% de los matriculados en la sección Diplomática, del 61% de los
alumnos de la sección Consular y del 63% de quienes habían entrado en la sección
de Estudios Marroquíes. La explicación que nos parece más adecuada radica en
que, dada la posibilidad reglamentaria de matricularse «en una o varias de las asig-
naturas incluidas en el plan de enseñanza», sin el propósito de obtener el diploma80,
una parte importante de alumnos decidiera pasar sólo un año en el Instituto, cur-
sando únicamente aquellas asignaturas cuya preparación de cara a las oposiciones
estaba mejor garantizada en el seno de este centro, sin duda dado su carácter más
técnico y complejo.

79
Isabelle DASQUE: À la recherche…, p. 191.
80
En cuyo caso no se aplicaba la norma de haber superado todas las asignaturas del primer curso para
poder acceder a las del segundo.

43
Zorann Petrovici

Finalmente, si tenemos en cuenta el nulo efecto del diploma en los procesos

de selección y ascenso, comprendemos también que pocos estudiantes decidieran
pasar por el trámite del examen, siendo esa cifra también más elevada en el caso de
la sección consular. No obstante, como se puede comprobar, de entre los alumnos
que se presentaban a los exámenes, un altísimo porcentaje los aprobaban.

Imagen Nº 1. Sesión inaugural del primer curso académico del Instituto Diplomático y Consular.
17 de diciembre de 1912. En la imagen identificamos, en el centro, a Faustino Rodríguez San Pedro,
presidente de la Real Academia, y a su izquierda, con gafas, a uno de los profesores, Ricardo Beltrán y
Rózpide, futuro rector. Fuente: ABC, autor: Julio Duque. Con licencia.

Reconociendo su parte de responsabilidad en esta situación, por una insuficien-

te difusión de sus actividades81, la Real Academia consideraba que la situación se
debía a la actitud de las autoridades gubernamentales, quienes, como acabamos de

81
En la Junta de Gobierno de 9 de octubre de 1925, a instancias del Rector, quien hizo notar la «conve-
niencia de dar la mayor publicidad posible a la matrícula en el Centro de Estudios Marroquíes», se de-
cidió remitir carta al subsecretario del Ministerio de la Guerra así como a los directores de «los perió-
dicos de mayor circulación» informando de dicha matrícula así como de las condiciones de la misma,
lo que efectivamente llevaron a efecto con fecha de 14 de octubre, siendo los periódicos escogidos La
Libertad, El Heraldo de Madrid, La Voz, El Sol, El Debate, Informaciones, El Liberal, El Imparcial, ABC y
La Época. ARAJYL, Caja 23, Libro Nº 7, pp. 56-57 y 59 y Caja 45, exp. 8 respectivamente.

44
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

ver, no otorgaban el carácter obligatorio a sus certificados para el desempeño de los

cargos en el Protectorado, situación que hacía que el interés de sus estudios entre
sus posibles alumnos fuera mucho menor del que podría haber sido y quedara, así,
restringido a aquellos que deseaban una especialización o una mejor preparación
para las pruebas de acceso.82
Ahora bien, dejando de lado el Centro de Estudios Marroquíes y centrándonos
en la repercusión más directa del Instituto en los procesos de formación y selección
de los cuadros diplomáticos, tenemos que afirmar que los datos de matrícula anali-
zados no resultan excesivamente bajos, si tomamos en consideración el número de
jóvenes que se presentaban a las oposiciones de ingreso en la carrera diplomática,
teniendo en cuenta también que aquellas no se convocaban anualmente. De este
modo, en 1915 se presentaron 29 opositores, en 1920 fueron 23 y en 1921 fueron
tan sólo 15.83
Pero sobre todo, debemos referirnos a los datos que conocemos acerca de la
presencia de los alumnos del Instituto entre quienes superaron las oposiciones,
advirtiendo de que, debido al carácter incompleto de la documentación que ma-
nejamos, estos datos nos dan unos valores mínimos, siendo conscientes de que los
valores reales debieron de ser superiores y cualquier corrección será en todo caso
al alza.84
Pues bien, teniendo en cuenta que el primer curso de funcionamiento del cen-
tro fue 1912-1913, en el periodo 1915-1930, al menos —y debemos insistir mucho
en este matiz— un 26,3% de quienes ingresaron en la carrera diplomática, es decir
35 de un total de 133 agentes estudiados, pasaron por las aulas del Instituto Diplo-
mático. Esta cifra aumenta de manera importante en las dos últimas oposiciones
de nuestro periodo, las de 1929 y 1930, que a diferencia de las otras dieron acceso
a una carrera unificada, en que el primer escalafón lo constituía ya el empleo de se-

82
Memoria referente al Instituto Libre de Enseñanza de las Carreras Diplomática y Consular y Centro de
Estudios Marroquíes en 1924 a 1925, Madrid, Julio Cosano, 1925, pp. 12-13.
83
Véanse las actas de las reuniones de los distintos tribunales en el Archivo Histórico Nacional (en
adelante, AHN), Mº de Asuntos Exteriores, cajas H4493, H4494 y H4498.
84
Los datos obtenidos del Archivo de la Real Academia han sido complementados parcialmente con la
documentación contenida en los expedientes personales, en la medida en que algunos de estos agentes
creyeron conveniente aportar, en el momento de presentarse a las oposiciones, un certificado de los
estudios realizados en el Instituto de la calle del Marqués de Cubas. Como sabemos, la presentación
de dicho certificado no implicaba ningún beneficio o ventaja sobre quienes no lo tuvieran, de modo
que no siempre quienes habían pasado por las aulas del Instituto Diplomático sentían la necesidad de
hacerlo saber al tribunal que les iba a examinar. En efecto, por las referencias a los mejores expedientes
que recogía cada año el Instituto Diplomático en sus memorias, y que nos han ayudado a completar
mínimamente la información manejada, hemos podido identificar varios diplomáticos que habían es-
tudiado en este centro, pero en cuyos expedientes no figura el referido certificado.

45
Zorann Petrovici

cretario de tercera clase. En efecto, de entre los 36 agentes estudiados85, al menos 13

habían sido alumnos del Instituto Diplomático, es decir más de una tercera parte,
la mayoría en la Sección diplomática.86
Por todo ello, si bien es cierto que el impacto del Instituto Diplomático y Consu-
lar en la formación de los diplomáticos españoles tuvo un menor alcance que l’Éco-
le Libre des Sciences Politiques con respecto a los diplomáticos franceses, incluso
con los datos que poseemos se puede afirmar que no fue para nada desdeñable.
Además, hay que tomar en consideración que su relevancia en la profesionalización
de la diplomacia española, se midió también por el hecho de ser, como veremos, el
organismo que determinó a partir de 1913 los temarios de las oposiciones a ambas
carreras, así como mediante la constante participación de dos de sus profesores en
los tribunales de ingreso en la carrera, como lo determinaba la legislación vigente.
Y no en última instancia, por haber participado activamente en diversos procesos
de reflexión convocados por el Ministerio de Estado para analizar eventuales re-
formas de la carrera diplomática y consular, destacando los impulsados por el Go-
bierno de Primo de Rivera. En definitiva, logró, a pesar de todo, consolidar durante
los años 20 su función y prestigio como organismo oficial para la formación de
funcionarios especializados en los asuntos diplomáticos, consulares y marroquíes.

3. El Instituto Diplomático y Consular: una institución científica y de

divulgación internacionalista
Una mirada a la Biblioteca del Instituto Diplomático y Consular y a algunas de
sus actividades científicas nos permitirá iniciar nuestro análisis de la formación
que recibieron sus alumnos, que enseguida confrontaremos a la que recibían sus
colegas franceses. Comprobaremos así que la Real Academia de Jurisprudencia im-
primió, en efecto, el espíritu regeneracionista que la caracterizó a la preparación de
los aspirantes a los puestos diplomáticos y consulares y a quienes se querían espe-
cializar en las cuestiones marroquíes: nutrió generosamente la Biblioteca de obras
extranjeras —francesas e inglesas sobre todo— y se guió por una vigilante atención
a los caminos por los que discurría la vida internacional. Las mismas fuentes trans-
piran una continua especialización en las cuestiones internacionales, buscando con
ello convertirse en un centro de referencia, en unos años en que aquellos estudios,

85
Para mantener una coherencia con el criterio seguido para los años anteriores, en que habíamos estu-
diado a los agregados diplomáticos, en estas dos oposiciones hemos seleccionado a aquellos secretarios
de tercera clase que optaron por empezar su carrera en una legación o embajada, así como aquellos que
se decantaron por la Administración central.
86
Véase el cuadro Nº 4, del anexo Nº 1 (pág. 507 y ss.) de Zorann PETROVICI: Mundo nuevo, ¿diploma-
cia nueva? El impacto de la Gran Guerra…, compuesto a partir del análisis de los expedientes de cerca
de 200 agregados diplomáticos ingresados en la carrera a lo largo de todo el periodo.

46
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

como hemos apuntado y volveremos a ver, reforzaron su sentido e importancia,

tanto en el mundo académico como en el político.87

3. 1. Una biblioteca actualizada constantemente

La proyección científica de la Real Academia de Jurisprudencia conoció un nue-
vo impulso con la instalación del Instituto Diplomático y Consular. Por un lado,
amplió los límites de su campo de trabajo, antes restringido a lo jurídico. El ingreso
en la Biblioteca de numerosas obras de carácter histórico, geográfico, literario, de
viajes… indispensables a la preparación de los alumnos del nuevo centro88, hizo
posible que en el seno de la Academia se trabajase en un ambiente y se planteasen
unos enfoques que redundaban en una comunicación entre las distintas ramas del
saber, enfilando el camino de la interdisciplinariedad.
Y por otro lado, la Academia supo aprovechar este nuevo proyecto para seguir
contribuyendo al avance regenerador del país. Frente a la acotada preparación que
acusaban en los responsables de la política internacional española —gobernantes,
parlamentarios y diplomáticos—, asumían la tarea de poner a su disposición los
medios intelectuales imprescindibles para hacer frente a la complejidad de la vida
de los pueblos en el nuevo ciclo histórico, y que los obligaba a ensanchar el hori-
zonte de sus conocimientos.89
Si el Estado no actuaba, la Academia, inmersa en el espíritu regeneracionista,
consciente de su capacidad de acción a través de la amplia nómina de académicos
con puestos en las instituciones rectoras del país y a través de los alumnos que acu-
dían al nuevo centro y que estaban llamados a ejercer la representación del país en
el extranjero, estaba decidida a hacerlo en el espacio que le era propio.
De esta manera, identificó los dos ámbitos principales que España debía priori-
zar en la esfera internacional —Marruecos y las repúblicas hispanoamericanas— y
dedicó sus primeros esfuerzos a especializar su biblioteca en esa dirección. Adqui-
rió fundamentalmente libros sobre la historia política moderna de las repúblicas

87
Sobre este punto, algunos resultados de las investigaciones de las que bebe esta obra han sido incor-
porados en una reciente publicación, que forma parte de una reflexión conjunta sobre los comienzos
de la disciplina de las Relaciones internacionales: Carlos SANZ DÍAZ: «Relaciones internacionales y
formación para la diplomacia en torno a la Primera Guerra Mundial: un estudio de caso», en Alberto
LOZANO et al.: ¿Cien años de Relaciones Internacionales? Disciplinariedad y revisionismo, México, Si-
glo XXI-AMEI, 2019.
88
Agustín GONZÁLEZ DE AMEZÚA: Memoria leída ante la Junta de Gobierno de la Real Academia
de Jursiprudencia y Legislación el día 25 de noviembre de 1913 por su Bibliotecario, Madrid, Imprenta
Clásica Española, 1914, p. 11.
89
Ibidem, p. 12 y Francisco SOLER Y PÉREZ: Memoria leída ante la Junta de Gobierno de la Real Aca-
demia de Jurisprudencia y Legislación el día 30 de noviembre de 1918 por su Bibliotecario, Madrid, Jaime
Ratés, 1919, pp. 14-16.

47
Zorann Petrovici

americanas y sobre la legislación y el derecho de los países musulmanes, tanto de

África como de Asia.
En el espacio de tres años, el Académico-Bibliotecario Agustín González de
Amezúa duplicó prácticamente los fondos de la biblioteca de la Calle Marqués de
Cubas. Los datos de que disponemos nos hablan del ingreso de más de 1.730 obras
(2.080 volúmenes) en el curso 1912-1913 y 1.401 obras (1.967 volúmenes) en el
curso 1913-1914.90 Su sucesor en el cargo, Francisco Soler, no pudo seguir el mis-
mo ritmo de compras, pero aún así, en el curso 1916-1917 habrá ingresado (entre
compras y donativos) 1.111 obras.91 Para la Real Academia, este incremento re-
vistió una enorme importancia, si lo comparamos con la evolución habitual de su
Biblioteca: en el curso 1902-1903 habían ingresado 124 obras y un siglo más tarde,
en el curso 2001-2002, el total de títulos nuevos fue de 389.92 El alcance de esta am-
pliación se puede valorar igualmente por sus repercusiones en la propia realidad
física de la Academia. La treintena de plazas con que contaba su biblioteca se hicie-
ron enseguida escasas y sus estanterías se abarrotaron pronto, viéndose obligado
el bibliotecario a colocar los nuevos ejemplares en doble fila. Una situación que
hizo urgente la reforma del piso segundo del edificio del número 13 de la calle del
Marqués de Cubas, palacio al que la Academia se había mudado en 1903, y en que
estaba planeada la instalación de la biblioteca con cincuenta plazas, disposición
que se mantiene hasta nuestros días.
En estos primeros años los bibliotecarios se empeñaron en ingresar numerosas
obras extranjeras, con cierta atención al mundo anglosajón. La justificación, inspi-
rada de nuevo por el regeneracionismo omnipresente, se asienta sobre tres ejes. En
primer lugar, una contribución al contacto continuo de España con los demás paí-
ses, mediante el conocimiento de la producción intelectual de aquellos, consumida
en el idioma original; en segundo lugar, una intención de fomentar los estudios
comparados; y, en tercer lugar, un acercamiento progresivo al mundo anglosajón,
que es percibido como novedoso y moderno:

90
Según los datos que ofrece Amezúa, ya en este curso las compras realizadas —la mayor parte para
dotar al Instituto— supusieron un aumento de una quinta parte sobre el volumen ya existente en la
biblioteca, pasando de 5.880 libros con que contaba la Academia a 7.287. Si bien es cierto que en 1896
l’ELSP contaba en su biblioteca con 25.000 volúmenes y recibía 160 periódicos y revistas (Pierre RAIN:
L’École Libre…, p. 38), no hay que perder de vista la diversidad de secciones y áreas a las que se dedicaba
la Escuela, siendo la diplomática tan sólo una de ellas.
91
Se trata de datos consignados en las Memorias publicadas por el bibliotecario, relativas a los cursos
señalados. La Real Academia gastó en los cuatro cursos que van de 1912 a 1916 la cantidad de 55.000
pesetas en la adquisición de libros, de los cuales algo más de 43.000 con cargo a los presupuestos del
Instituto. ARAJYL, Caja 22, Libro de Actas Nº 5, pp. 474-5.
92
José María CASTÁN VÁZQUEZ: «Notas para la historia de la Biblioteca de la Real Academia de Ju-
risprudencia y Legislación (1838-2002)», en Anales de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación,
Nº 33, 2003, pp. 403-430, pp. 419-420, en que sin embargo no se menciona ese impacto derivado de la
instalación del Instituto Diplomático y Consular.

48
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

«Hora era, a la verdad, que nuestros académicos estudiosos recibieran el caudal de sus
estudios por otros arcaduces que los carcomidos y eternos de París. Libros había, y que-
dan aún, ingleses y norteamericanos, no traducidos, que debían de figurar en nuestros
plúteos, recibiendo con ellos la influencia de un espíritu nuevo, el sajón, que, por lo
mismo que no es el nuestro, acaso encierre el conocerlo mayor interés para nosotros.»93

No pueden estas ideas pasar desapercibidas a nuestros ojos, teniendo en cuenta

que, como es bien sabido, muy poco tiempo después, al término de la Conferencia
de Paz de París, el francés perdería para siempre su hegemonía como idioma de la
diplomacia, admitiendo a su lado —de mala gana, ¿qué duda cabe?94— al inglés. El
Tratado de Paz de 1919, redactado en ambos idiomas, consagró así esta realidad,
actuando a modo de patente del inglés como idioma franco para las relaciones in-
ternacionales, lo que se consolidaría en el seno de la Sociedad de Naciones.
Asumiendo las tesis de Roger Chartier acerca de la evaluación de la cultura po-
seída por una persona o un grupo de personas en función de los libros que compo-
nen su biblioteca, resumidas en la afirmación de que un libro poseído no es necesa-
riamente un libro leído95, creemos sin embargo que la composición de la biblioteca
del Instituto puede informarnos sobre el universo cultural y doctrinal en el que bu-
ceaban y del que bebían sus alumnos. El contenido de los programas de las asigna-
turas, el empeño constante puesto por la Academia en su adquisición y el hecho de
ser, junto a los propios profesores, uno de los dos principales medios para acceder
a esa información y conocimientos y de preparar los exámenes, parecen razones de
peso para sostener nuestro criterio.
Pues bien, la aplastante mayoría de las obras ingresadas en estos años provie-
ne de más allá de las fronteras nacionales.96 La mayor parte de las publicaciones
relativas a Marruecos y África, prácticamente todo lo concerniente a la historia
de América y Asia, así como una inmensa porción de los trabajos sobre Derecho
internacional e historia diplomática fueron leídos por los estudiantes del Instituto
en un idioma distinto del materno. Aunque en el curso 1913-1914 se intensificó

93
Agustín GONZÁLEZ DE AMEZÚA: Memoria leída ante la Junta de Gobierno de la Real Academia
de Jursiprudencia y Legislación el día 31 de marzo de 1916 por su Bibliotecario, Madrid, Imprenta Clá-
sica Española, 1916, p. 12. Véase igualmente Francisco SOLER Y PÉREZ: Memoria leída ante la Junta
de Gobierno de la Real Academia de Jursiprudencia y Legislación el día 30 de noviembre de 1917 por su
Bibliotecario, Madrid, Jaime Ratés, 1917, pp. 8-9.
94
En medio de la celebración de la Conferencia de la Paz y ante la disputa de la hegemonía del francés
como lengua diplomática, Le Matin (2 de febrero de 1919) reivindicaba ese carácter tradicional con
un artículo del prestigioso historiador Alphonse Aulard titulado «Depuis le XVIIIe siècle la langue
française a été la langue diplomatique».
95
Guglielmo CAVALLO, Roger CHARTIER y Robert BONFIL (coords.): Historia de la lectura en el
mundo occidental, Madrid, Taurus, 1998; Roger CHARTIER: Libros, lecturas y lectores en la Edad Mo-
derna, Madrid, Alianza, 1993.
96
No se ha pretendido un estudio cuantitativo exhaustivo, que puede ser objeto de otro análisis futuro;
sin embargo, la valoración cualitativa que ofrecemos se ha basado en un atento examen de los catálogos
de las obras ingresadas en los primeros años de la trayectoria del Instituto Diplomático y Consular.

49
Zorann Petrovici

—como hemos dejado apuntado— la adquisición de obras anglosajonas, y los ca-

tálogos están salpicados de títulos italianos97 o portugueses, la producción francesa
mantuvo su indiscutible hegemonía.
De esta manera, los estudiantes del Instituto madrileño pudieron leer la historia
contemporánea de Seignobos98, la monumental obra en ocho tomos de Albert Sorel99
sobre la Revolución Francesa, y junto a él, los trabajos de otros ilustres profesores de
l’École Libre des Sciences Politiques, como el propio fundador, Émile Boutmy, cuyas
preocupaciones por la psicología de la nación norteamericana y de la inglesa100 llega-
ron hasta la biblioteca de la calle del Marqués de Cubas. La nómina de profesores de
la Escuela parisina cuyos libros encontraron acomodo en las estanterías del centro
madrileño no se agota sin embargo en ellos dos. Los alumnos pudieron examinar
las cuestiones históricas, diplomáticas o de derecho —internacional o comercial—
de mayor actualidad e interés a través de los libros de Charles Dupuis —Le principe
d’équilibre et le concert Européen de la paix de Westphalie à l’acte d’Algésiras (1909); Le
droit de la guerre maritime d’après les Conférences de la Haye et de Londres (1911)—,
de André Tardieu —Questions diplomatiques de l’année 1904 (1905); La France et
les alliances. La lutte pour l’équilibre (1871-1910), publicada de 1905 y 1911, junto a
otras obras sobre historia diplomática relativa a África—, o de Charles Lyon-Caen,
que entre 1906 y 1912 publicó en varios tomos un Traité de Droit commercial.
No puede tampoco pasar desapercibida ante nuestros ojos la presencia de li-
bros como los de André de Maday (1913): Sociologie de la paix. Introduction à la
philosophie du Droit international; Thomas Balch (1912): International Courts of
arbitration; Antoine Pillet (1905): Droit international privé; Pierre Albin (1913):
La paix armée. L’Allemagne et la France en Europe (1885-1894) y (1912): Les grands
traités politiques. Recueil des principaux textes diplomatiques depuis 1815 jusqu’à
nos jours; Octave Noël (1879): Histoire du commerce extérieur de la France depuis la
Révolution; Marcel Dubois y J. G. Kergomard (1909): Géographie économique; los
conocidísimos trabajos de Louis Leger sobre la Europa del Este y el mundo eslavo o
los de Marcelo Arduino sobre diplomacia y los agentes diplomáticos y consulares,
títulos todos ellos que nos evocan la riqueza de materias en que se podían instruir
los aspirantes a las carreras diplomática y consular, así como la atención de sus tu-
tores a las líneas de trabajo más modernas y de mayor prestigio.

97
Especialmente en torno al Derecho, con los trabajos de Anzilotti sobre Derecho internacional, pero
también con otras obras de renombre como la de Benedeto Croce (1913): Intorno alla Storia della
Storiografía.
98
Así como su La méthode historique appliquée aux sciences sociales (1909).
99
Cuyos cursos determinaron la manera de enseñar y entender la historia en l’École Libre des Sciences
Politiques.
100
Émile BOUTMY: Éléments d’une Psychologie politique du peuple américain. La Nation. La Patrie.
l’État. La Religion, París, 1911; ÍD: Essai d’une Psychologie politique du peuple anglais au XIXe siècle,
París, 1909. Y junto a ellas, sus estudios del constitucionalismo inglés o un análisis comparativo de
Derecho constitucional, entre Francia, Reino Unido y Estados Unidos.

50
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

A todo ello hay que añadir la recepción de más de 70 revistas y publicaciones

periódicas, tanto nacionales como internacionales, entre las que podemos citar Re-
vue de Droit international, Revista Económica, Revue des Sciences politiques, Archi-
ves diplomatiques, France et Amérique, Unión Ibero-Americana…101

3. 2. Especial atención a la Gran Guerra

La Gran Guerra tuvo un impacto de relevancia en la Biblioteca de la Real Aca-
demia de Jurisprudencia y Legislación, en la que —recordémoslo— se integra-
ban sin solución de continuidad, los fondos adquiridos para el Instituto Diplo-
mático y Consular y sobre las partidas presupuestarias que este tenía asignadas
a tales fines. La guerra, en efecto, fue concebida como el momento final de un
ciclo histórico y se tenía la certeza de que «ha de significar evidentemente un po-
sitivo y hondo trastorno en el Derecho, no ya en el internacional y en el político
[…] sino en el propio Derecho privado, y desde luego en la economía política.»
Con estas premisas, los responsables de la Real Academia, junto a los propios del
Instituto, dedicaron una atención prioritaria a la producción sobre un amplio aba-
nico de cuestiones:

«De los particulares e incidencias de la guerra misma, de las enseñanzas psico-

lógicas respecto a la gobernación de los pueblos en guerra, del concurso y partici-
pación de los partidos políticos y clases sociales, la colaboración de los sexos y las
organizaciones societarias a las exigencias fundamentales de la vida nacional, la
transformación profesional y técnica, y de la Administración del Estado, la inter-
vención de este en las industrias llegando al trustismo por el Estado, la amplifica-
ción de la misión tutelar, protectora, defensiva, etc., de aquel, deificado, como la
Patria, y alcanzando poderes los más extraordinarios, al tiempo que se consuma
la destrucción, sin protesta, de los más imprescriptibles y cacareados derechos del
hombre y del ciudadano, y de las declaraciones de las cartas y constituciones más
democráticas y arraigadas en la idiosincracia nacional; todos esos y otros muchos
hechos, y sorprendentes mutaciones en el modo de ser de los pueblos en gue-
rra, y aun de los neutrales, son fenómenos para registrarlos inmediatamente».103

Al inicio del curso 1916-1917, Francisco Soler consiguió que la Junta de Gobier-
no de la Academia realizase un esfuerzo extraordinario en este sentido, incluso en
una coyuntura económica poco propicia104, y tan solo cuatro días después de la firma

101
Todos estos datos han sido obtenidos de los Catálogos de las obras ingresadas en la Biblioteca de la
Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, durante los cursos 1911-1912, 1912-1913 y 1913-1914,
compuestos por el Bibliotecario de la corporación, Agustín González de Amezúa, y publicados en 1914
(los dos primeros) y 1915 (el tercero).
102
Francisco SOLER Y PÉREZ: Memoria leída ante la Junta…, p. 12.
103
Ibidem.
104
ARAJYL, Caja 22, Libro de Actas Nº 5, p. 472 y 468-475.

51
Zorann Petrovici

del Armisticio, sería Rafael Altamira quien, en su calidad de vocal de la Comisión

de Biblioteca, haría unas gestiones similares. Urgía adquirir publicaciones ligadas a
la guerra y a «los problemas que plantea la próxima paz», que estaban produciendo
«una copiosísima literatura jurídica, sin igual en ningún momento de la historia eu-
ropea y americana».105 Es muy significativa la concepción que Altamira tenía de los
efectos de la guerra como factor revolucionario que habría alcanzado todos los ór-
denes de la vida, en este caso centrado en lo que tenía que ver con el ámbito jurídico:

«Esa literatura ha renovado todos los puntos esenciales del Derecho internacional, del
político, del económico; ha planteado nuevamente la discusión acerca del principio de
las nacionalidades; ha modificado esencialmente el concepto de la diplomacia; ha traí-
do a campos en que no eran comúnmente recibidos, principios generales del Derecho
y equidad que antes parecían patrimonio único de los filósofos y los soñadores».106

La Junta de Gobierno, que ya había discutido en su reunión del 30 de noviembre

sobre la manera de conformar una «Biblioteca especial de la Guerra acerca de los
problemas jurídicos planteados por la guerra y los que se han de suscitar y ser ob-
jeto de estudio con ocasión de la paz», decidió en la sesión del 31 de enero de 1919
hacer suya la petición de Altamira y gestionar la concesión del crédito necesario
por parte de «los Poderes públicos».107
Durante los años de la guerra y en los posteriores a la misma los ciclos de con-
ferencias que organizaba la Real Academia privilegiaron igualmente los temas in-
ternacionales y los derivados del conflicto bélico y de sus consecuencias. A modo
de ejemplo, de las 24 conferencias que se impartieron en el primer trimestre del
año 1916, casi una tercera parte, esto es 7 conferencias, se centraron en temas de
política internacional, de las cuales 3 directamente relacionadas con la influencia
de la guerra mundial sobre distintos ámbitos. Las transformaciones sufridas por el
Derecho internacional (a cargo de Gabriel Maura) y el Derecho público (Antonio
Goicoechea) a causa de la guerra, la repercusión del conflicto bélico en la economía
española (Francisco Bergamín), el triángulo España-América-Estados Unidos (Al-
tamira) o reflexiones acerca de «los fines esenciales de la acción internacional es-
pañola» (planteadas por González Hontoria) fueron tratadas en aquellos primeros
meses de 1916108, cuando la guerra ofrecía uno de sus peores episodios en Verdún,
saldado con cerca de medio millón de bajas para ambos bandos. En el curso pos-
terior siguieron estando presentes cuestiones como la futura política económica
exterior de España (a cargo del Vizconde de Eza, que formará parte de la comisión

105
Una urgencia debida a las condiciones en que se publican estas obras, «hijas de las circunstancias»,
en tiradas pequeñas y, por lo tanto, rápidamente agotadas.
106
Rafael Altamira a la Comisión de Biblioteca, Madrid, 15 de noviembre de 1918. ARAJYL, Caja 39,
exp. 16.
107
ARAJYL, Caja 22, Libro Nº 6, p. 90.
108
ARAJYL, Caja 22, Libro de Actas Nº 5, pp. 414-416.

52
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

encargada de estudiar la creación de la Sociedad de Naciones), el crédito ante la

guerra (Augusto González Besada), el arbitraje obligatorio (Julio Puyol y Alonso),
el Derecho internacional de la guerra según lo entienden los juristas y los militares
(Ángel Salcedo Ruiz) o la organización científica del trabajo antes y después de la
guerra actual, entre otros.109
El afán de la Academia por conformar una biblioteca especializada y dotada del
mayor número de obras —tanto clásicas como, fundamentalmente, novedades—
de calidad para el servicio de los alumnos del Instituto la llevó a destinar a este
menester las cantidades sobrantes a final de curso de la partida dedicada a confe-
rencias y cursos breves, llegando incluso el bibliotecario a proponer que se prescin-
diera de dichas actividades en el curso 1916-1917 para poder destinar también ese
dinero (3.500 pesetas) a la compra de libros.110
Por otro lado, a partir del curso 1918-1919 se había comenzado a imprimir tan-
to las lecciones inaugurales como aquellos trabajos —de profesores, conferencian-
tes y alumnos— que pudieran ir conformando una biblioteca especializada111 y se
propusieron fundar en el porvenir un laboratorio jurídico «donde la investigación
y las prácticas perfeccionen y complementen la preparación de los estudiantes.»112
Un ejemplo de ello será la publicación de la memoria de fin de estudios El factor
geográfico en la política sud-americana, de Carlos Badía Malagrida, quien una vez
ingresado en la carrera consular mantendrá una estrecha relación con el Institu-
to, hasta el punto de que en enero de 1929 será designado como profesor de la
asignatura «Estudios especiales de Geografía económica de España».113 La Junta de
Gobierno acordó su impresión a instancias del tribunal que la juzgó, atendiendo
a «la originalidad y mérito del trabajo, que acredita la eficacia de las enseñanzas
del Instituto» y subrayando que «no solo aceptó la propuesta […] sino que acordó
constase en el acta la complacencia con que se había enterado de una iniciativa
tan honrosa para el alumno señor Badía como para los profesores del Instituto
mismo».114
Detrás de estos esfuerzos e iniciativas estaba la concepción que la Academia
tenía de la labor que venía desarrollando el Instituto. Se percibía con claridad el

109
Ibidem, pp. 483-485.
110
Ibidem, pp. 469-470. No faltarán tampoco las donaciones de diverso material científico, como es el
caso, por ejemplo, del donativo de una colección de mapas referentes a Suiza que hace Carlos García
Alonso, profesor de Geografía económica y mercantil. ARAJYL, Caja 39, exp. 19, García Alonso a
Adolfo Pons, secretario, Madrid, 8 de octubre de 1918.
111
En la inauguración de este curso el Secretario del Instituto, Adolfo Pons, había puesto de manifiesto
que la publicación de bibliotecas especializadas era práctica habitual en centros análogos en otros paí-
ses. Memoria referente… en 1917 a 1918, Madrid, Jaime Ratés, 1918, pp. 17-18.
112
Memoria referente al Instituto Libre de Enseñanza de las Carreras Diplomática y Consular y Centro de
Estudios Marroquíes en 1918 a 1919, Madrid, Jaime Ratés, p. 8.
113
Si bien, debido a la situación anómala por la que atravesaba la Academia, suspendidas sus funciones
por el Gobierno, como veremos, Badía Malagrida no iniciará su labor docente hasta el curso 1931-1932.
114
ARAJYL, Caja 22, Libro Nº 6, pp. 110-111.

53
Zorann Petrovici

clima de cambios fundamentales que iría a conocer la sociedad internacional como

consecuencia de la guerra europea: «Horas de transformación de intereses y facto-
res sociales traerá, a su término, la contienda en que pugnan por el mañana —por
su mañana— los países beligerantes». España, por su parte, no podía permitirse
seguir anclada en la actitud apática y rezagada que tradicionalmente había mostra-
do hacia la dimensión internacional de su política.115 En ese camino de transforma-
ción, el Instituto Diplomático y la labor que ya venía desempeñando representaba
una avanzadilla importante:

«Vosotros, profesores y discípulos […] por ser lo que sois, por la finalidad que inten-
táis, por lo que significáis reunidos aquí, en santa comunión de propósitos para ser-
vicio de los intereses futuros de nuestra Nación en el extranjero; vosotros, demostráis
claramente que os preocupan ya los avances de un porvenir obscuro todavía, a cuyo
empuje caigan sepultados en los abismos de la Historia organizaciones y prevaleci-
mientos que se tuvieran por inmortales».116

La otra rama de la institución, el Centro de Estudios Marroquíes, también había

ido trabajando en este sentido y a lo largo de sus primeros años de existencia fue
conformando una biblioteca especializada en las cuestiones marroquíes y relativas
a la civilización musulmana, que a juicio de los propios responsables del centro,
tenía una importante entidad. No era, ni mucho menos, el único centro de estudios
marroquíes o árabes. Aparte del envío de individuos de la carrera de intérpretes a
colegios de Siria, para perfeccionar sus conocimientos de árabe y del Derecho mu-
sulmán, el Estado había creado cátedras de árabe con fines prácticos en las Escuelas
de Comercio y con fines científicos en las Facultades de Letras de diferentes univer-
sidades. Por su parte, la Real Sociedad Geográfica había desempeñado trabajos de
gran interés en este campo y la Junta para Ampliación de Estudios había organiza-
do una Sección Árabe en su Centro de Estudios Históricos, en que se atendía tanto
la historia de la civilización musulmana en España como a cuestiones relativas
al árabe vulgar del norte de Marruecos o al ámbito religioso. La Liga Africanista
había desarrollado igualmente estudios sobre la enseñanza en territorio marroquí,

115
La Gran Guerra le habría mostrado de manera contundente sus propios errores y carencias en el
plano internacional: «Acontecimientos trascendentales, que acaso nos cohiben para creer en la fra-
ternidad de los hombres, dícennos con rudeza verdades hondas, verdades amargas… Repróchannos
olvidos de preparación de estudio en cuestiones internacionales, que fue, a la vez, menoscabo evidente
de representación en el mundial concierto. […] Repróchannos comodidades de leyendas doradas que
entumecieron el sentir colectivo en viciado ambiente de optimistas quietudes.» Memoria referente al
Instituto Libre de Enseñanza de las Carreras diplomática y consular y Centro de Estudios Marroquíes en
1914 a 1915, Madrid, Jaime Ratés, 1915, pp. 13-14 (Leída por el secretario, Adolfo Pons y Umbert en la
inauguración del curso 1915-1916).
116
Ibidem.

54
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

entre otros aspectos. Por último, los centros hispano-marroquíes contribuyeron

también a esa obra de conocimiento de los asuntos marroquíes y árabes.117
No obstante, no había aún ninguna institución que atendiera, de manera inte-
grada, estas cuestiones, junto a la propia organización del Protectorado, enmarca-
da en un estudio general de los sistemas de colonización. Por otro lado, cuando en
1913, pocos meses después de la firma del tratado hispano-francés por el que se
reconocía el Protectorado español, el Ministerio de Estado creó una Junta de En-
señanza de Marruecos, para dotar de unidad a todos los centros en que se llevaban
a cabo este tipo de estudios, no sólo presentaba al Centro de Estudios Marroquíes
de la calle Marqués de Cubas como el primero entre todos ellos, sino que colocaba
al rector del mismo en el primer nivel de los vocales de la nueva Junta, al lado del
subsecretario del Ministerio de Estado y del jefe de la Sección de Política del mis-
mo. Y estipulaba, asimismo, que se fueran a organizar aquel mismo año, en el seno
del Instituto Diplomático y Consular, de acuerdo con la Real Academia de Juris-
prudencia y Legislación y con subvención del Ministerio, una serie de conferencias
«acerca de la historia y literatura judía española».118
En este caso, además, se certifica de nuevo la constante preocupación de la Real
Academia de Jurisprudencia por interesar a la sociedad en estos asuntos que consi-
deraban de especial relieve y por poner a su disposición los medios propicios para
su mayor conocimiento en la materia. Para ello, imprimieron el catálogo relativo
a este corpus, de manera que la sociedad pudiera conocer las obras que albergaba
la biblioteca de la Academia.119 Esta iniciativa contó, como hemos dicho, con el
apoyo económico de la Dirección General de Marruecos, quien, considerándola
«susceptible de contribuir a la formación de una cultura especial que habrá de ser
factor y elemento de éxito importante en el desarrollo de la acción de España en
Marruecos», concedió una subvención de 6.000 pesetas.120

117
Sobre los estudios árabes y, en especial, marroquíes, en nuestro periodo, se pueden consultar, entre
muchos otros: Manuela MARÍN: «Orientalismo en España: estudios árabes y acción colonial en Ma-
rruecos (1894-1943)», en HISPANIA. Revista Española de Historia, 2009, vol. LXIX, Nº 231, pp. 117-
146; ÍD: «Los arabistas españoles y Marruecos: de Lafuente Alcántara (1825-1868) a Millás Vallicrosa
(1897-1970)», en Joan NOGUÉ y José Luis VILLANOVA (eds.): España en Marruecos (1912-1956),
Lleida, Milenio, 1999, pp. 73-97.
118
RD de 3 de abril de 1913 por el que se crea, bajo la presidencia del Ministerio de Estado, la Junta de
Enseñanza de Marruecos.
119
ARAJYL, Caja Nº 22, Libro de Actas Nº 6, p. 243. Se estaban dando unos pasos de indudable relevancia
en este camino, que seguirán recorriendo futuras generaciones y destacados personajes, entre los que va a
sobresalir, décadas más tarde, el jesuita Félix María Pareja, fundador de la Asociación Española de Orien-
talistas, que organizó en el seno del Instituto Hispano-Árabe de Cultura, una biblioteca que se convertiría
en los años 50 y 60 del siglo XX en la mejor dotada de España en los estudios árabes e islámicos. Vid. Mi-
guel HERNANDO DE LARRAMENDI, Irene GONZÁLEZ GONZÁLEZ y Bernabé LÓPEZ GARCÍA
(eds.): El Instituto Hispano-Árabe de Cultura. Orígenes y evolución de la diplomacia pública española hacia
el mundo árabe, Madrid, AECID, 2015, en que se estudia la biblioteca islámica de Félix María Pareja.
120
ARAJYL, Caja 41, exp. 14. Carta de la Dirección General de Marruecos al presidente de la Academia,
Madrid, 4 de enero de 1922.

55
Zorann Petrovici

Es interesante destacar, para finalizar este apartado, el concepto que tenía el

tesorero Martín-Veña sobre la Biblioteca de la Academia, como un lugar de en-
cuentro entre generaciones. Su propósito de ampliarla constantemente y hacer de
ella «la más completa, la de mayor nombre» en todos los campos relacionados con
el ámbito jurídico, no obedecía solamente a un afán cultural en sí, sino que buscaba
convertirla en un centro de obligada visita para todos aquellos interesados en estos
temas. El objetivo final residía en el encuentro de los jóvenes con los mayores, de
tal manera que se mezclasen y se conocieran, para que los primeros aprendieran de
los segundos, pero sobre todo para que los segundos, las más de las veces erigidos
en elementos directores de la nación, pudieran entrar en contacto con las ideas y
los proyectos de las jóvenes generaciones para que estas, que aun siendo valiosas
no solían ser conocidas, tuvieran una resonancia en la vida del país.121

3. 3. Claustro de profesores: una aproximación prosopográfica

Un análisis —siquiera sea breve— del elenco de profesores del Instituto nos
ayudará a seguir penetrando en las orientaciones en que se formaban a estos alum-
nos. Para una visión de conjunto del Claustro de profesores y de las asignaturas que
fueron impartiendo en el Instituto Diplomático y Consular, remitimos al cuadro
Nº 4, en el anexo Nº 1.
Seis de entre ellos —López Ferrer, Sangróniz, Spottorno, Torroba, Gonzá-
lez-Hontoria y Badía— pertenecían a las carreras diplomática y consular122, algu-
nos alcanzando incluso puestos de relevancia dentro de la Administración y en la
política. Es el caso de Manuel González-Honoria123, quien participó muy activa-
mente en la Conferencia de Algeciras, convirtiéndose en un reconocido experto
en Marruecos, desempeñó el cargo de jefe del Gabinete Diplomático y el de sub-
secretario del Ministerio de Estado, antes de ocupar la cartera de Estado bajo los
gobiernos de Maura (de abril a julio de 1919 y de agosto de 1921 a marzo de 1922).
Fue igualmente diputado (en 1916, 1918 y 1919) y senador vitalicio a partir de
1921. Fue ponente, junto a Sánchez de Toca y Fernández Prida, en la comisión que
estudió el ingreso de España en la Sociedad de Naciones.

121
ARAJYL, Caja 45, exp. 4. Nota del tesorero M. Martín-Veña para la Junta de Gobierno, s/f, dando
cuenta de la situación económica del curso 1924-1925.
122
Y no todos, como afirmaba Ángel Martínez de Velasco («La reforma del cuerpo diplomático por
Primo de Rivera» en Revista Internacional de Sociología, Nº 38, julio 1980, pp. 409-442, p. 415), en una
muestra más del escaso conocimiento de este centro, así como de la poca profundidad con que ha sido
tratada por la historiografía española la formación y selección de los diplomáticos de este periodo.
123
José MARTÍNEZ CARDÓS: «Manuel González-Hontoria y Fernández-Ladreda», en Diccionario
Biográfico Español (en línea).

56
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Por su parte, Luciano López Ferrer124, quien participó igualmente en la Con-

ferencia de Algeciras y ocupó los puestos de cónsul en Tetuán y La Habana, sería
nombrado en 1921 Secretario general del Alto Comisariado español en Marruecos,
asumiendo posteriormente de manera interina el puesto de Alto Comisario, hasta
la llegada de Luis Silvela, puesto que desempeñaría en propiedad tras la proclama-
ción de la Segunda República.
Igualmente hemos de referirnos a Antonio Sangróniz125, quien, destinado en
1920 en Tánger, se incorporó más tarde a la Administración central del Ministerio
de Estado, donde se ocupó de la secretaría de la conferencia hispano-francesa para
ambos países en Marruecos. En 1924 entró a formar parte de la Oficina de Marrue-
cos de la Presidencia del Directorio Militar, acompañando a los reyes en el viaje
que realizaron a Marruecos en 1927. Al año siguiente empezó a desempeñar la
Dirección General de Turismo. Por último, hemos de referirnos a Ricardo Spottor-
no, quien fue en varias ocasiones miembro de los tribunales de oposición y formó
parte de distintas delegaciones a conferencias y encuentros internacionales.126
También desempeñaron diversas responsabilidades públicas otros de los profe-
sores del Instituto. Así, Antonio Goicoechea ocupó el puesto de subsecretario de
Gracia y Justicia en 1918 y fue ministro de la Gobernación en el gabinete de con-
centración de 1919, alcanzando la jefatura del Partido Conservador tras la muerte
de Maura. Altamira ocupó el cargo de Director general de Primera Enseñanza del
Ministerio de Instrucción Pública, entre 1911 y 1913, y se sentó en uno de los
bancos del Senado, en representación de la Universidad de Valencia, entre 1916 y
1923. Ricardo Beltrán fue designado por el Gobierno como delegado en reuniones
nacionales e internacionales en las que se abordaron las inquietudes coloniales en
África y América. En este sentido, cabe destacar la representación otorgada como
mediador en problemas de fronteras americanas. Eloy Bullón, que fue diputado
durante nueve legislaturas, ocupó los cargos de subsecretario y director general en
el Ministerio de Instrucción Pública. Por otro lado, Joaquín Fernández Prida, que
había sido senador por la Universidad de Valladolid entre 1903 y 1919 y, posterior-

124
Jesús ALBERT SALUEÑA: «Luciano López Ferrer», en El Protectorado español en Marruecos: la
historia trascendida (publicación en línea): http://www.lahistoriatrascendida.es/documentos/persona-
jeshistoricos/LopezFerrer.pdf [consultado el 5 de enero de 2018].
125
Covadonga de QUINTANA BERMÚDEZ DE LA PUENTE: «José Antonio de Sangróniz y Castro»,
en Diccionario Biográfico Español (en línea).
126
Gabriel Maura, delegado de España en la Conferencia de Derecho Marítimo de Londres, al proponer
que se le conceda la condecoración del Mérito Naval, se refiere a él con estas palabras: «Conocidas son
de V.E. las dotes intelectuales que enaltecen al Secretario Señor Spottorno, singularizadas por la práctica
en estas Conferencias de Derecho Internacional. Su dominio de las varias materias comprendidas en el
programa y del idioma francés que le permitió alternar con los Secretarios de la Delegación francesa en
la redacción de las actas, secundados por un celo infatigable, fueron tan útiles a esta Delegación como las
generales amistades que entre iguales y superiores conquistara la exuberancia y bondadosa amabilidad
de nuestro Secretario». Archivo General de la Administración (en adelante, AGA), 12/3311, exp. 21840.

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Zorann Petrovici

mente, senador vitalicio, fue ministro de Gracia y Justicia (noviembre 1917-marzo

1918), Gobernación (diciembre 1919-mayo 1920), Marina (marzo-agosto 1921) y,
finalmente, Estado (marzo-diciembre 1922).

Imagen Nº 2. Junta de Gobierno de la Real Academia y Claustro de profesores del Instituto Diplomá-
tico y Consular y Centro de Estudios Marroquíes, en el palacio de la calle del Marqués de Cubas. 10
de noviembre de 1917. Empezando por la izquierda, en cuarta posición, con gafas, identificamos a
Ricardo Beltrán, seguido de Adolfo Pons, secretario del centro, Antonio Goicoechea al fondo, Rafael
Altamira y, detrás de este, a Eloy Bullón. Fuente: ABC. Autor: José Zegri. Con licencia.

En cuanto a sus orientaciones políticas, y hecha la salvedad del republicanismo

de Altamira, se trataba de un grupo bastante homogéneo en la tendencia conser-
vadora, aunque con matices, yendo desde el conservadurismo de un Sangróniz que
en la Guerra Civil desempeñaría el cargo de jefe del Gabinete diplomático de Fran-
co, hasta posiciones como las de Fernández Prida y Antonio Goicoechea, que se
alinearían con el maurismo tras la escisión del Partido Conservador, o el marqués
de Selva Alegre, que pertenecía al Partido Liberal Conservador. Un caso peculiar
es el de López Ferrer, quien, aunque mantuvo siempre unas posiciones conserva-
doras, varió su adscripción partidista desde el regionalismo de Cambó hasta el
maurismo, pasando más tarde al sector ciervista y promoviendo en 1930 la Unión
Monárquica Nacional en Alicante.

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 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Atendiendo a su formación, una buena parte de entre ellos provenían del ám-
bito de los estudios jurídicos. Empezando por Rafael Altamira127, acaso el profesor
de mayor prestigio y más prolífico de todo el claustro, quien se había doctorado en
Derecho en 1887 bajo la dirección de Gumersindo de Azcárate, y quien a partir de
1897 desempeñó las cátedras de Historia General del Derecho, Economía Política
y Hacienda Pública en la Universidad de Oviedo. Gozó de gran prestigio inter-
nacional, lo que le llevaría a formar parte del grupo de juristas que, a petición de
la Sociedad de Naciones, redactó el proyecto de Tribunal Permanente de Justicia
Internacional de La Haya (1922), del cual sería elegido juez permanente.
Fernández Prida128, quien estuvo al frente del Instituto hasta 1925, tenía igual-
mente una destacada formación jurídica, siendo un experto en Derecho internacio-
nal129 y desarrollando una amplia labor docente en ese campo en las universidades
de Oviedo, Sevilla, Valladolid y en la Universidad Central. Por su parte, Antonio
Goicoechea130, doctor en Derecho y letrado del Consejo de Estado por oposición,
dedicó su actividad profesional a la abogacía, siendo igualmente profesor auxiliar
de esta disciplina en la Universidad Central. Vicepresidente de la Real Academia de
Jurisprudencia y Legislación con anterioridad al comienzo de sus actividades como
profesor del Instituto, sería elegido presidente de la misma corporación en 1932.
Por último, hay que recordar que también los seis profesores que formaban parte
de las carreras diplomática y consular contaban con formación jurídica, como se
les exigía en sus respectivas oposiciones.
En el ámbito de los estudios históricos vuelve a destacar Altamira. Su etapa
en el Museo de Instrucción Pública —más tarde Museo Pedagógico— le puso en
contacto con «los más modernos sistemas educativos europeos» y su trabajo en
Francia (donde frecuentó la Sorbona, l’École Pratique des Hautes Études y l’École
de Chartres, y entró en contacto con la corriente positivista y los grandes histo-
riadores como Renan, Lavisse, Seignobos, Morel-Fatio…), le convertirá en «un
avanzado de la metodología histórica en la España de su época y de la corriente del
“krauso-positivismo”». De esta manera, Altamira «fue, sin duda, el introductor y
principal difusor de la historia de la civilización en nuestra historiografía, aplican-
do los métodos modernos de la investigación histórica», ofreciendo una visión de

127
Luis Miguel de LA CRUZ HERNANZ: «Rafael Altamira y Crevea», en Diccionario Biográfico Espa-
ñol (en línea).
128
José GIRÓN GARROTE: «Joaquín Fernández Prida», en Diccionario Biográfico Español (en línea).
129
Entre sus publicaciones en este campo podemos citar: Fundamentos del Derecho internacional priva-
do, Vitoria, 1888; Consecuencias del descubrimiento de América en la esfera del Derecho internacional,
Sevilla, 1892; Historia de los conflictos internacionales del siglo XIX, Barcelona, Juan Gili, 1901; El im-
perialismo desde el punto de vista del Derecho internacional, Madrid, Hijos de M. G. Hernández, 1905.
130
Julio GIL PECHARROMÁN: «Antonio Goicoechea y Coscullela», en Diccionario Biográfico Español
(en línea).

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Zorann Petrovici

conjunto en la que se interesaba por igual por los hechos políticos, económicos,
sociales, ideológicos y culturales.131
Los estudios históricos de Jerónimo Becker132, abogado y periodista, sobre la
política exterior y diplomática española del siglo XIX quisieron llamar la atención
de los políticos españoles ante las empresas coloniales que se estaban desarrollando
por parte de las potencias europeas hacia las regiones asiáticas y africanas. Cen-
tró así su atención en las relaciones de España con los países europeos, «con las
descolonizadas repúblicas americanas y con sus vecinos musulmanes». Marruecos
estuvo de esta manera en el centro de sus estudios, destacando quizá por encima
de todas sus obras, la Historia de Marruecos.133 En 1913 fue elegido miembro de
la Real Academia de la Historia, ocupando el cargo de bibliotecario, y en 1920
fue nombrado Jefe del Archivo y Biblioteca del Ministerio de Estado, lo que le
permitió conocer de primera mano la documentación relativa a las relaciones his-
tórico-diplomáticas del país.134 Pero ya en 1902 había comenzado a publicar en el
Boletín Oficial de dicho ministerio una breve nota biográfica de los representantes
de España en al extranjero en el siglo XIX, que se fue publicando por entregas, bajo
el título La representación de España en el extranjero durante el siglo XIX. Justificó
la pertinencia de este trabajo por el propio hecho de que no contaba el ministe-
rio ni siquiera con una relación exhaustiva de los representantes que había tenido
en cada destino. Pero añadía además que «nuestra diplomacia […] ha sido y aun
suele ser objeto de críticas tan severas como injustas», planteándose, por lo tanto,
la iniciativa como una «verdadera obra de reparación sacando del olvido en que

131
Luis Miguel de LA CRUZ HERNANZ: «Rafael Altamira y Crevea», en Diccionario Biográfico Español
(en línea). La producción de Altamira es, sencillamente, abrumadora. Citamos, además de las obras ya
señaladas en apartados anteriores, tan sólo algunos títulos: Historia del derecho español. Cuestiones preli-
minares, Madrid, Victoriano Suárez, 1903; Cuestiones modernas de historia, Madrid, Daniel Jorro, 1904;
España en América, Valencia, F. Sempere, 1909; especialmente interesante para valorar su labor en Amé-
rica es Mi viaje a América. Libro de documentos, Madrid, Victoriano Suárez, 1911; Colección de documen-
tos para la historia de Iberoamérica, Madrid, Ibero-Americana de Publicaciones, 1925-1932 (14 vols.);
Colección de textos para el estudio de la Historia y de las Instituciones de América, Madrid, Ibero-America-
na de Publicaciones, 1929 (4 vols.); La Sociedad de Naciones y el Tribunal Permanente de Justicia Interna-
cional, Madrid, Instituto de derecho comparado hispano-portugués-americano, 1931; así como diversas
obras sobre la investigación del Derecho indiano. Para un detenido estudio de su incidencia sobre la
historiografía americanista, remitimos a Gustavo H. PRADO: Rafael Altamira en América (1909-1910).
Historia e historiografía del proyecto americanista de la Universidad de Oviedo, Madrid, CSIC, 2008.
132
Ramón LOURIDO DÍAZ: «Jerónimo Bécker y González», en Diccionario Biográfico Español (en línea).
133
Historia de Marruecos. Apuntes para la historia de la penetración europea y principalmente española
en el Norte de África, Madrid, Jaime Ratés, 1915. Pero había publicado igualmente España y Marrue-
cos. Sus relaciones diplomáticas durante el siglo XIX, Madrid, Raoul Péan, 1903 o Tratados, convenios y
acuerdos referentes a Marruecos y la Guinea española, Madrid, Imprenta del Patronato de Huérfanos de
Intendencia e Intervención Militares, 1918.
134
Sobre las cuales publicó Historia de las relaciones exteriores de España durante el siglo XIX. Apuntes para
una historia diplomática, Madrid, Jaime Ratés, 1924-1926 (3 vols.); Historia política y diplomática: desde la
independencia de los Estados Unidos hasta nuestros días (1776-1895), Madrid, Imprenta Antonio Romero,
1897; España e Inglaterra. Sus relaciones políticas desde las paces de Utrecht, Madrid, Ambrosio Pérez, 1906.

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 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

injustamente yacen no pocos nombres de esclarecidos y meritísimos servidores de

la Patria».135 Finalmente, en la disciplina historiográfica, cabe señalar también que
Sangróniz, que fue elegido académico correspondiente de la Real Academia de la
Historia en 1924136, dedicó atención a la historia y tradiciones de Marruecos, así
como a las posesiones españolas en África.137
En cuanto a los estudios geográficos, destacan Ricardo Beltrán138 y Eloy Bullón.
El primero desarrolló su amplia labor profesional e investigadora tanto desde la
Sociedad Geográfica de Madrid, de la que sería elegido secretario general perpetuo
en 1905, como desde el ámbito universitario, impartiendo docencia como profesor
auxiliar en las cátedras de Geografía Histórica e Historia Universal en la Universi-
dad Central, así como desde la Escuela Normal Central de Maestros y en la Escuela
Superior de Magisterio. Por su parte, Eloy Bullón, titular desde 1907 de la cátedra
de Geografía Política y Descriptiva de la Universidad de Madrid, fue el precur-
sor de toda una generación de geógrafos como Gonzalo de Reparaz, Huguet de la
Villar o Martín Echeverría, que en el primer tercio del siglo XX justificaron con
argumentos geográficos y políticos la penetración colonial española en África.139
Por último, cabe destacar que nos encontramos ante un grupo relativamente joven,
ya que si tomamos como referencia la edad que tenía cada uno al comenzar su tarea
docente en el centro, nos encontramos con una media de edad de 46 años, situándose
algunos de ellos incluso en la treintena, como Spottorno, Sangróniz o Bullón.

3. 4. El Instituto Diplomático y Consular: un destino unido al del régimen que lo creó

Para cerrar este apartado dedicado a la formación de los agentes diplomáticos
y consulares, vamos a fijarnos en la secuencia de acontecimientos que marcaron la
etapa final del Instituto Diplomático, que, como veremos, no pudo sobrevivir a los
profundos cambios que conoció el país en 1931. Las relaciones con la dictadura de
Primo de Rivera habían comenzado con cierta tensión, evidenciada en la apertura

135
Boletín Oficial del Ministerio de Estado, Madrid, 1902, pp. 701-702.
136
Será elegido miembro numerario después de la Guerra Civil.
137
José Antonio SANGRÓNIZ Y CASTRO: Marruecos: sus condiciones físicas, sus habitantes y las insti-
tuciones indígenas, Madrid, Sucesores de Rivadeneyra, 1921; Los santos del Islam, s. l., 1931; Los domi-
nios españoles en África, s. l., 1931.
138
Agustín HERNANDO RICA: «Ricardo Beltrán y Rózpide», en Diccionario Biográfico Español (en
línea). Entre sus obras podemos citar Política geográfica. La expansión europea en África (1907-1909),
Madrid, 1910 (2 vols.); Geografía: Guía y plan para su estudio, Madrid, Imprenta del Patronato de Huér-
fanos de Intendencia, 1915-1917 (3 vols.); y Nuevas nacionalidades en Europa, con un mapa. Estudio
geográfico-político, Madrid, Imprenta del Patronato de Huérfanos, 1919.
139
Ángel CABO ALONSO: «Eloy Bullón y Fernández», en Diccionario Biográfico Español (en línea).
Citemos entre sus obras La enseñanza de la Geografía en España, Madrid, Imprenta del Patronato de
Huérfanos, 1916; Valor educativo de los estudios geográficos, Madrid, Blass, 1930; y Los estudios geográ-
ficos y el porvenir de España, Madrid, Patronato de Huérfanos, 1931.

61
Zorann Petrovici

del curso en 1923 y sobre todo en las elecciones a la Junta de Gobierno celebradas a
principios de 1924 y que ganarían los detractores de la Dictadura. Pero fue en 1929
cuando se produjo la ruptura.140 El motivo, la ampliación del número de miembros
de la Asamblea Nacional designados por organizaciones e instituciones cultura-
les, de cara a la tramitación del proyecto constitucional presentado aquel año por
el gobierno. La Real Academia, en un acto de insumisión frente a la Dictadura,
decidió no designar nuevos representantes141, acompañando su negativa de una
dura crítica al régimen, considerando «que condena rotundamente los principios
del Derecho». El Directorio Civil estimó que la Real Academia de Jurisprudencia,
«desnaturalizando su función y olvidando claros preceptos de sus normas consti-
tutivas, intentó convertirse en asiento de rebeldías y apasionamientos políticos», y
decidió, en consecuencia, suspender sus sesiones y emprender una reorganización
en profundidad de la misma «para que vuelva a los serenos cauces de los trabajos
científicos».142
El periodo que se abría en ese momento, pasando la Academia a estar gober-
nada por una Comisión directiva interina, disuelta la Junta de Gobierno, afectó de
manera inmediata al Instituto Diplomático en la medida en que todos sus asuntos
quedaron en suspenso dado el carácter interino de su órgano de gobierno. Así ocu-
rrió, por ejemplo, con el nombramiento y toma de posesión de la nueva profesora de
alemán, Herta Grimm, o con el nuevo profesor de Estudios especiales de Geografía
económica de España, Carlos Badía Malagrida, nombrados ambos a principios de
1929.143 Igualmente en suspenso quedó la inauguración del curso 1929-1930, pre-
vista para el día 9 de noviembre de 1929, lo que se le comunicó a la Academia desde
la Sección Central de la Secretaría General de Asuntos Exteriores el día anterior,
basando dicha decisión en que estaba «pendiente la reforma de los Estatutos de la
Real Academia de Jurisprudencia y la reorganización del Instituto Libre de Ense-
ñanza de la Carrera Diplomática y Centro de Estudios Marroquíes».144 La apertura
del curso solamente pudo celebrarse el 25 de marzo de 1930145, una vez posesiona-

140
En medio del clima de oposición a la dictadura por parte de los medios intelectuales y universitarios,
«en crecida desde 1924, intratables desde 1928», como podemos leer en Carlos SECO SERRANO: La
España de Alfonso XIII, Madrid, RBA, 2005, p. 800.
141
La Real Academia de Jurisprudencia y Legislación se inscribía así en la conducta de otros centros y
universidades. Vid. Juan AVILÉS FARRÉ: «Un pálido reflejo del fascismo: la dictadura de Primo de Ri-
vera en los informes diplomáticos italianos», en Pasado y memoria. Revista de Historia Contemporánea,
Nº 16, 2017, pp. 69-90, p. 85.
142
RD de 14 de noviembre de 1929. Vid. Juan Carlos DOMÍNGUEZ NAFRÍA: Los juristas en el poder.
Presidentes de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación: 1836-1936, Madrid, Dykinson, 2015,
pp. 74-77.
143
ARAJYL, Caja 23, Libro Nº 7, p. 491.
144
ARAJYL, Caja 50, exp. 10. Carta de la Sección Central de la Secretaría General de Asuntos Exteriores
al presidente de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, Madrid, 8 de noviembre de 1929.
145
Tras haberse levantado la suspensión acordada el 8 de noviembre de 1929, comunicada al presidente
de la Real Academia de Jurisprudencia el 16 de marzo de 1930. ARAJYL, Caja 50, exp. 12.

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 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

do del Ministerio de Estado el duque de Alba. Con anterioridad, a pesar de haberse

restituido por RD de 10 de febrero a la Real Academia «a la legalidad por que se
regía» antes de que diera comienzo este proceso, entendía la Secretaría General de
Asuntos Exteriores que esta restitución no atañía también al Instituto.146
En el mes de octubre siguiente, el Instituto ofreció un cursillo de repaso in-
tensivo para los alumnos matriculados en el curso 1929-1930, para que pudieran
acudir con mayor preparación a los exámenes que de manera extraordinaria —y
dado el carácter anómalo de dicho año académico— se convocarían para el mes
de noviembre.147 Igualmente, en el curso 1930-1931, «para remediar, siquiera en
parte, las consecuencias de la perturbación que, por obra de la Dictadura, pade-
ció el Instituto en el año anterior, fue necesario […] autorizar, por excepción, la
matrícula simultánea en los dos cursos de cada Sección»148, habida cuenta de que,
reglamentariamente, no se permitía matricularse del segundo curso hasta que no
se hubieran aprobado las asignaturas del primero.
La llegada de la República contagió también a quienes estaban al frente del Ins-
tituto Diplomático el espíritu de efusiva ilusión colectiva con que algunos sectores
de la sociedad española saludaron aquel acontecimiento. Su secretario, Eduardo
Correa y Alonso, lamentando la difícil situación por la que había pasado en los
años anteriores y que «lo colocó en trance de muerte», se mostró así de esperanza-
do por un futuro que auguraba resplandeciente: «Mas la mudanza de los tiempos
ha trocado ya —no creo pecar de iluso al afirmarlo— ese despego en simpatía. El
Instituto, por su parte, encierra posibilidades fecundas, no sólo como Centro de
formación de cónsules y diplomáticos, sino también, a modo de Escuela Colonial,
en la preparación de personal especializado por los servicios de las posesiones y del
Protectorado.»149 Amarga sería su desilusión cuando en abril de 1932 la Academia
recibió el primer aviso de que la pervivencia del Instituto estaba en peligro. Al serle
comunicada la concesión de 10.000 pesetas, correspondientes al primer trimestre
del ejercicio económico en curso —desde enero de 1931 se le venía pagando la
subvención de 40.000 pesetas, por trimestres—, la Sección de Asuntos Políticos
del Ministerio de Estado les advertía de que «esa subvención no prejuzga en nada
lo que pueda hacerse en lo sucesivo, ya que la mencionada Junta [de Relaciones
Culturales] tiene en estudio la organización de los servicios y créditos que le han
sido confiados y de la que se dará cuenta oportunamente a esa entidad.»150 En el

146
ARAJYL, Caja 50, exp. 11. Carta de la Sección Central de la Secretaría General de Asuntos Exterio-
res al presidente de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, Madrid, 19 de febrero de 1930.
147
ARAJYL, Caja 23, Libro Nº 8, pp. 51-52, sesión del día 1 de octubre de 1930.
148
Memoria relativa a los trabajos del Instituto Diplomático y Centro de Estudios Marroquíes en el año
académico de 1930-1931, Madrid, Imp. de Crespo, 1931, p. 3.
149
Ibidem, p. 5.
150
Nota dirigida al presidente de la Academia de Jurisprudencia y Legislación, Madrid, 21 de abril de
1932.

63
Zorann Petrovici

mes de mayo la Academia tuvo ya las primeras noticias acerca de un proyecto de

reforma del Instituto Diplomático151, frente a lo cual creyó que debía hacer llegar
a las instancias ministeriales su punto de vista acerca de los términos en que se
debería llevar a cabo dicha reforma. Para ello encargó a su presidente, Vicente de
Piniés, la redacción de una nota que le sería entregada al ministro de Estado.152
La nota redactada por Piniés, y que no nos ha sido posible localizar, contó con el
beneplácito del Claustro de Profesores.153 Fuera cual fuese su contenido, tuvo un
recorrido muy breve, pues en las instancias ministeriales de la República la idea de
reforma mudó en supresión.
El certificado de defunción del Instituto Diplomático y Centro de Estudios Ma-
rroquíes tiene fecha de 21 de septiembre de 1932. La carta del subsecretario del
Ministerio de Estado «dando el descabello […] al Instituto Diplomático»154 comu-
nicaba a la Academia que la subvención de 10.000 pesetas correspondiente al tercer
trimestre del año económico —que se le concedía en ese momento— se le otorgaba
por última vez, dado que el Ministerio «tiene pendiente de estudio la organización
de enseñanzas para la preparación diplomática y consular conforme a lo dispues-
to en el Decreto de 30 de agosto último».155 Siguiendo este decreto, en octubre de
1932 elaboró el Ministerio de Estado un Reglamento provisional para el examen
de capacidad de los aspirantes a ingresar en la carrera diplomática, tratando de
profundizar en la senda democratizadora y modernizadora por la que venía tran-
sitando la carrera.156
La Junta de Gobierno, bajo la presidencia de Manuel González Hontoria, debió
tomar, en consecuencia, una serie de decisiones. En primer lugar, y en consonancia
con una actitud de constante atención y preocupación por las condiciones labora-
les de sus empleados, resolvió seguir pagándoles hasta el 31 de diciembre de ese
año las retribuciones que venían percibiendo por su trabajo en el Instituto, «para
evitar de este modo el perjuicio que a los funcionarios se les irrogaría si se adoptara

151
Habida cuenta de que el 26 de diciembre de 1931 el ministro de Estado había recibido a la Junta de
Gobierno y al Claustro del Instituto, según se desprende de una carta del día siguiente a Eduardo Co-
rrea, Secretario, excusando la ausencia García de Linares. ARAJYL, Fondo sin inventariar.
152
ARAJYL, Caja 23, Libro Nº 8, p. 172, sesión del día 21 de mayo de 1932.
153
ARAJYL, Caja 23, Libro Nº 8, p. 190.
154
ARAJYL, Fondo sin inventariar. Carta de Xavier Cabello, tesorero de la Academia, al secretario de la
misma, El Escorial, 24 de septiembre de 1932.
155
ARAJYL, Caja 23, Libro Nº 8, pp. 226-227, sesión del 3 de octubre de 1932. Un decreto que, desti-
lando el ánimo renovador y reformador característico del nuevo régimen, y dejando ver la intención
de acomodar los servicios diplomáticos y consulares «al espíritu de las instituciones fundamentales de
la República Española», se propone superar la formación dispensada hasta ahora así como los sistemas
de selección, más allá de los ejercicios «de oposición memorística». Vid. Gaceta de Madrid del 1 de
septiembre de 1932.
156
Rocío VALDIVIELSO DEL REAL: La carrera diplomática en España. Evolución de un cuerpo de élite,
1939-1990, tesis doctoral, Madrid, 1993 (dir. Mariano Baena del Alcázar), p. 60.

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 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

una medida contraria». Sin embargo, y habida cuenta de que no se había abierto
el periodo de matrícula para el curso siguiente y, por lo tanto, los profesores que
lo habían sido del Instituto no tendrían tareas que desempeñar en los meses suce-
sivos, se determinó no abonarles retribución alguna por los meses que restaban
del año 1932, lo que se les comunicará «mostrándoles el agradecimiento de esta
Corporación por cuantos trabajos en ella realizaron durante el tiempo que desem-
peñaron sus cargos.»157 Por su parte, los que habían sido alumnos del Instituto no
pudieron seguir utilizando los servicios de la Biblioteca, a la que hasta aquel mo-
mento acudían con constancia, según el Secretario de la Academia. Sin embargo,
la Junta de Gobierno acordó mantener la exención de tasas para las certificaciones
que les fueran expedidas en lo sucesivo acreditando los estudios realizados.158
Finalmente, en la sesión del 19 de enero de 1933, la Junta de Gobierno de la Real
Academia de Jurisprudencia y Legislación, bajo la presidencia de Antonio Goicoe-
chea, dio por liquidadas las cuentas del Instituto Diplomático y Centro de Estudios
Marroquíes para el ejercicio 1932, último en que tuvo actividad, cerrándose así el
ciclo de vida de esta institución.159

4. Calle Marqués de Cubas y Rue Saint-Guillaume: dos ordenamientos

académicos similares

4. 1. Planes de estudio: ¿adaptación a los cambios internacionales?

Llegados a este punto una serie de interrogantes se nos plantean. ¿Cuál es la
formación que se dispensan en estos dos centros? ¿Cómo está estructurada? ¿Qué
materias son atendidas de manera privilegiada y cuáles reciben un trato secunda-
rio? ¿Se puede rastrear una evolución o hay, por el contrario, continuidad? ¿Qué
visión reciben los futuros agentes diplomáticos de su profesión? El análisis de los
planes de estudio de ambas instituciones, de los programas de las asignaturas, así
como de los trabajos publicados por los diferentes profesores nos pueden arrojar
interesantes respuestas a estas cuestiones.
Observamos en primer lugar que las enseñanzas del Instituto Diplomático y
Consular estaban distribuidas en tres secciones distintas —Diplomática, Consular
y Estudios Marroquíes— y se completaban a lo largo de dos cursos en cada caso.
Dos eran también los cursos que estipulaba l’École Libre des Sciences Politiques
para realizar sus estudios160; sin embargo, y teniendo en cuenta que desde 1880 las

157
ARAJYL, Caja 23, Libro Nº 8, pp. 227-228.
158
Ibidem, pp. 228-229.
159
Ibidem, p. 261.
160
Aunque se podían ampliar a tres, en función de sus necesidades académicas.

65
Zorann Petrovici

dos carreras estaban unificadas mediante un único concours161, los estudios diplo-
máticos y consulares se hallaban concentrados en una única sección.
Hasta la adopción definitiva del Reglamento en mayo de 1917, las asignaturas
que se venían enseñando en el Instituto Diplomático y Consular eran las de Histo-
ria Política de Europa desde la caída de Napoleón y de América desde las indepen-
dencias, Evolución Social y Política de los Estados asiáticos en los siglos XIX y XX,
Geografía Económica y Mercantil universal, Progresos del Derecho internacional
contemporáneo, Público y Privado, Geografía e Historia de Marruecos, Coloni-
zación española y extranjera y Legislación aduanera y de transportes comparada.
Como señalan Togores y Neila, dependiendo de la importancia que cada una de
estas asignaturas tenían en cada una de las dos secciones, se las estudiaba en forma
de curso ampliado o abreviado. A modo de ejemplo, la Historia política de Europa,
América y Asia se enseñaba de manera amplia en la sección diplomática y abre-
viada en la consular mientras que ocurría lo contrario con la Geografía económica
y mercantil, que se concebía como más necesaria para los cónsules. El plan de
estudios del Centro de Estudios Marroquíes presentaba las siguientes asignaturas:
Geografía e Historia de Marruecos, Instituciones jurídicas de los pueblos musul-
manes y en especial del Imperio marroquí, Sistemas de colonización en África,
junto al Árabe, tanto vulgar como literal.
Los responsables del Instituto eran conscientes de que a partir del Real Decreto
de 17 de julio de 1913, que disponía que los ejercicios de oposición para el ingreso
en las carreras diplomática y consular versasen sobre las materias enseñadas en este
establecimiento, «tarde o temprano había de ser precisa la reorganización del plan
de estudios de aquel Centro a fin de que en él tuvieran cabida las materias cuyo
conocimiento es necesario acreditar a cuantos aspiren al desempeño de funcio-
nes diplomáticas o consulares». En dicha reorganización se proponía el Instituto,
además, corregir «las deficiencias e imperfecciones que en muchos particulares
ha venido señalando la práctica».162 No menor atención nos deben merecer, para
comprender en toda su dimensión esta reordenación del plan de estudios, el dis-
curso del secretario del Instituto en la inauguración del curso 1916-1917, en que
llamaba la atención sobre el hecho de que «circunstancias de índole mundial nos
advierten de seguras e ineludibles lecciones que habrán de trascender […] al cua-
dro de materias en el Instituto explicadas». De esta manera, subrayando que el
centro, dada su corta vida, estaba aún en proceso de formación y era por lo tanto
susceptible de cambios, advertía de que en los cursos venideros se implementarían

161
Decreto del 10 de julio de 1880, bajo el ministerio de Charles de Freycinet.
162
ARAJYL, Caja 22, Libro de Actas Nº 5, p. 418, sesión del día 31 de enero de 1916 y p. 455, sesión
del día 13 de octubre de 1916; y Memoria referente… en 1916 a 1917, Madrid, Jaime Ratés, 1917, p. 6.

66
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

modificaciones en el plan de estudios, impuestas por «la experiencia que a la postre

imponga —concluida la magna conflagración de pueblos— el trastorno presente y
la normalización inmediata de las relaciones internacionales.»163
Por otro lado, ya desde los prolegómenos del Instituto, en el Parlamento se había
llamado la atención sobre la necesidad de que las enseñanzas impartidas en sus au-
las, fieles a la intención de sus inspiradores, fueran materias que no se encontraban
en los planes de estudio de las universidades y que eran necesarias para la forma-
ción del diplomático y del cónsul. En ese sentido, se había insistido en dotarlas de
un eminente carácter práctico.164 Así, a finales de 1916, cuando ya estaba en marcha
la reforma del reglamento y del plan de estudios, el diputado tradicionalista Luis
García Guijarro165 criticaba precisamente que en los años de vida del centro no se
había cuidado de preparar a los alumnos de una manera práctica para el desarrollo
de sus funciones futuras, habida cuenta de que no existía ni si quiera una asigna-
tura de Derecho consular o procedimientos y prácticas consulares, mientras que
sí se enseñaba la historia contemporánea, la geografía, el árabe, todas ellas mate-
rias objeto de estudio en otras instituciones, como las universidades, la Escuela de
Comercio o la Escuela Superior del Magisterio.166 Igualmente se había criticado en
el Congreso que el Instituto Diplomático no atendiera la que Antonio de Castro y
Casaléiz computaba como «la enseñanza principal de los diplomáticos y cónsules»,
esto es la economía comercial, sentenciando que «lo que hace falta hoy es adiestrar
a nuestros diplomáticos y cónsules en las cuestiones comerciales y económicas».167
Pues bien, la Academia intentó implementar todas estas ideas y sugerencias. En
primer lugar, modificó la enseñanza de la Historia política contemporánea con el
fin de estudiar la historia de América con la atención y profundidad que requería.
De esta manera, impartiéndose en el primer curso168 la asignatura de Historia polí-
tica contemporánea de los pueblos europeos y asiáticos, se reservaba para el segun-
do curso —tanto en la sección diplomática como en la consular— una asignatura
independiente de Historia política contemporánea de América. Respondía esta re-
forma a la preocupación de los responsables del Instituto por los asuntos america-
nos y a la posición central que entendían que debía ocupar América en la política

163
Memoria referente… en 1915 a 1916, Madrid, Jaime Ratés, 1916, p. 9.
164
Lo había pedido ya un diputado diplomático de carrera, Antonio de Castro y Casaléiz en 1910. Vid.
DSC. CD, 18 de octubre de 1910, p. 1191.
165
Quien en 1930 sería Consejero comercial en los Balcanes y Turquía.
166
DSC. CD, 24 de noviembre de 1916, pp. 3109-3110.
167
DSC. CD, 14 de junio de 1912, pp. 3809-3810.
168
Las materias del primer curso eran idénticas para las secciones diplomática y consular.

67
Zorann Petrovici

exterior española169, una preocupación ampliamente compartida por otros sectores

de la vida pública —como veremos en el siguiente capítulo cuando analicemos las
posturas de los diputados— y que participaba del movimiento americanista, prin-
cipal impulso español para replantear las relaciones entre España e Hispanoamé-
rica.170 Un replanteamiento que estaba íntimamente asociado al regeneracionismo
de aquellos años, como explica Lorenzo Delgado:

«Terminada su presencia colonial en América y Extremo Oriente, los intereses po-

líticos y económicos de España se decantaban inexorablemente hacia Europa.
[…] Tal opción, sin embargo, suponía en buena medida la aceptación de una po-
sición secundaria en la periferia del centro, como había demostrado recientemen-
te la crisis ultramarina. Por ello, revitalizar la dimensión americana se concebía
como una manera de insuflar nuevos bríos a la necesaria regeneración nacional,
al tiempo que un medio de reforzar el escaso peso internacional de España.»171

El otro asunto capital de la política exterior española, Marruecos, quedaba aten-

dido mediante dos asignaturas —comunes a las tres secciones—, esto es, Geografía
e Historia de Marruecos (primer curso) y Organización del protectorado español
en Marruecos comparada con los sistemas de colonización en África172 (segundo

169
Fueron numerosas las ocasiones en que se insistió desde el entorno del Instituto sobre la importancia
que debía adquirir América en los objetivos de la política exterior española y la consiguiente necesidad
de elaborar un plan director integral, claro y bien definido, esto es, una política americanista, para
la acción diplomática. Podemos citar, por un lado, las memorias referentes a los cursos 1918-1919 y
1921-1922; y, por otro lado, las obras de diferentes profesores del Instituto en que fueron tratados estos
asuntos, entre otros temas o dedicándose exclusivamente a ellos: Rafael ALTAMIRA Y CREVEA: Cues-
tiones internacionales: España, América y los Estados Unidos, Madrid, Jaime Ratés, 1916 (conferencia
pronunciada el 24 de enero de 1916 en la Real Academia de Jurisprudencia); Antonio GOICOECHEA
COSCULLELA: La política internacional de España en noventa años (1814-1904), Madrid, Ed. Reus,
1922; La obra pasada y actual de España en América, conferencia pronunciada en el Centro Gallego de
Montevideo el 18 de julio de 1928; José Antonio SANGRÓNIZ Y CASTRO: La Expansión Cultural en
el extranjero y principalmente en Hispano-América, Madrid, Hércules, 1925.
170
Gustavo H. PRADO: «Americanistas, diplomáticos y líderes de la emigración en el México del Cen-
tenario: la “embajada intelectual” como modelo de acción panhispanista (1909-1910)», en Anuario de
estudios americanos, Vol. 73, Nº 2, 2016, pp. 723-751.
171
Lorenzo DELGADO GÓMEZ-ESCALONILLA: «La política latinoamericana de España en el siglo XX»,
en Ayer, Nº 49, 2003, pp. 121-160, p. 128. Véase también: Antonio NIÑO: «Hispanoamericanismo, rege-
neración y defensa del prestigio nacional (1898-1931), en Pedro PÉREZ HERRERO y Nuria TABANERA
(coords.): España/América Latina: un siglo de políticas culturales, Madrid, Síntesis, 1993, pp. 15-48. Los
trabajos de Gustavo H. Prado, centrados en la corriente liberal y progresista del hispanoamericanismo, y
los de David Marcilhacy, que ha estudiado los proyectos conservadores, muestran bien la diversidad de este
movimiento. Citamos, entre otros: Gonzalo H. PRADO: «Rafael Altamira en Argentina (1909): el impacto
del panhispanismo y de la moderna ciencia española en el centenario», en Gabriela OSSENBACH et al.
(coords.): Rafael Altamira en Argentina: vínculos sociales e intelectuales entre España y Argentina en tiempos
del primer centenario de la independencia, Madrid, UNED, 2013, pp. 23-50 y David MARCILHACY: Raza
hispana. Hispanoamericanismo e imaginario nacional en la España de la Restauración, Madrid, CEPC, 2010.
172
Que se diferenciaba de su antecesora por centrarse de una manera más clara y definida en el ámbito
marroquí, manteniendo el enfoque comparativo.

68
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

curso), además de las propias del Centro de Estudios marroquíes (Instituciones ju-
rídicas de los pueblos musulmanes y en especial del Imperio marroquí, junto a las
dos asignaturas de árabe). Esta reforma concreta buscaba «familiarizar a los alum-
nos con el régimen establecido en nuestra zona de influencia en el Norte africano,
comparándolo con otros regímenes análogos aceptados o preferidos por diversos
Estados europeos, que es todo aquello que en materia de colonización ofrece ma-
yor interés dentro del Instituto.»173
Ateniendo al propósito con que se concedió en enero de 1918 la subvención de
12.000 pesetas para el Centro de Estudios Marroquíes —«a fin de que de mejor ma-
nera se cultiven las enseñanzas propias del expresado Centro y se favorezca la apti-
tud para el desempeño de cargos en la Administración jalifiana»—, se decidió ense-
guida desdoblar la asignatura «Organización del protectorado español en Marruecos
comparada con los sistemas de colonización en África» en dos asignaturas distintas:
una que explicara los «Sistemas de colonización extranjera en África», encargada a
Rafael Altamira, y otra centrada solamente en la «Organización del protectorado
español en Marruecos», para la que se buscará el concurso de Luciano López Ferrer.
En el ámbito económico, se suprimió el segundo curso de Geografía econó-
mica y mercantil universal de la sección consular —manteniéndose para ambas
secciones en el primer curso— y se sustituyó por la asignatura de Estudios espe-
ciales de Geografía económica de España, entendiendo este conocimiento «como
antecedente necesario para fomentar intereses que los cónsules españoles han de
representar y proteger en el extranjero.»174
Esta atención a las cuestiones económicas en los planes de estudio respondía a
la adaptación —que había comenzado con anterioridad a 1914— de la diplomacia
a la evolución de las relaciones internacionales. Así lo señala Jeannesson para el
caso francés, destacando la paulatina presencia de las materias económicas en los
exámenes de las oposiciones, sobre todo a partir de 1907, en que se había intro-
ducido un examen escrito, además del oral, sobre «connaissances géographiques,
commerciales et économiques»175. Y lo comprobamos también en la concepción
de los profesores del Instituto Diplomático y Consular, quienes eran conscientes
de que «viendo lo que en nuestros días ocurre, bien puede decirse que ha entrado
ya en la esfera de acción de la diplomacia la cuestión económica», de manera que
la actividad del diplomático se extendía a toda la actividad del país «pasando, por
supuesto […] por todo lo que a la vida mercantil se refiere, que está hoy como in-
crustada en la esfera de acción de la diplomacia.»176

173
ARAJYL, Caja 22, Libro de Actas Nº 5, p. 456.
174
Ibidem.
175
Stanislas JEANNESSON : «La formation des diplomates français et leur approche des relations inter-
nationales à la fin du XIXe siècle» en Revue d’histoire diplomatique, 2008, n° 4, pp. 369-370.
176
Rafael SPOTTORNO SANDOVAL: Consideraciones generales y de carácter histórico acerca de la
Diplomacia, Madrid, Ed. Reus, 1921, pp. 38 y 47.

69
Zorann Petrovici

Otro cambio importante vino en lo relativo a la Historia diplomática, ya que

con la sustitución de la asignatura de Progresos del Derecho internacional contem-
poráneo público y privado, «un tanto inorgánica», por la de Historia de los tratados
y relaciones internacionales de España a partir de 1815 —que se impartirá tanto
en la sección diplomática como en la consular en el segundo curso— se buscaba
«llenar un verdadero vacío del plan vigente, consagrando la atención debida a una
materia no incluida hoy en los programas universitarios y que, sin embargo, es de
continua aplicación y de constante estudio para los representantes de España en
el extranjero.»177 Del mismo modo aparecieron por vez primera las asignaturas de
Derecho diplomático y Derecho consular, en las respectivas secciones.178
Finalmente, y entendiendo que sin el conocimiento de lenguas vivas «no puede
decirse que haya suficiente preparación para el ingreso en las carreras a que el Ins-
tituto se refiere», se implementó el estudio del inglés y del alemán en las secciones
diplomática y consular, en ambos cursos. Es sin embargo sorprendente que hasta
1923-1924 no se ofreciera la enseñanza del francés, habida cuenta de la relevancia
que este idioma seguía teniendo en el mundo diplomático, y contando además
con su carácter obligatorio en las oposiciones. La documentación de que dispone-
mos no nos permite determinar con precisión la razón de este hecho, pero parece
plausible pensar que se debió a que los responsables del Instituto entendieran que,
a diferencia del inglés y del alemán, los alumnos disponían ya de una oferta más
amplia para el estudio del francés179 y, por ello, no era preciso crear una cátedra
dentro del propio centro.
Seguramente la dedicación a esta enseñanza, a partir del curso señalado, sería
menor en relación a los otros dos idiomas teniendo en cuenta la diferente retribución
que percibían: mientras que los profesores de inglés y alemán cobraban un sueldo
de 2.500 pesetas anuales cada uno (a partir de aquel curso), el profesor de francés
era gratificado tan sólo con 1.000 pesetas. Ahora bien, junto a la clase general de
francés, de la que se encargaría Gaston Blanc, secretario general del Institut Français
de Madrid, la Junta de Gobierno aceptó el ofrecimiento del director del organismo
francés, el hispanista Henri Mérimée, de impartir una clase semanal adicional «en
la que se estudiarán preferentemente documentos diplomáticos y consulares de
lengua francesa y se redactarán en francés por los estudiantes cartas, informes,
notas, memorias, etc. al estilo de las comunicaciones diplomáticas y consulares.»

177
ARAJYL, Caja 22, Libro de Actas Nº 5, p. 456.
178
«Las nuevas enseñanzas de Derecho diplomático y Derecho consular se justifican con su sola deno-
minación. Estableciéndolas se pretende que los alumnos del Instituto salgan de él conociendo teórica y
prácticamente cuanto es necesario para el ejercicio de las funciones a cuyo desempeño aspiran, desde la
redacción de una nota diplomática, hasta la de los documentos notariales que los cónsules autorizan.»
Vid. ARAJYL, Caja 22, Libro de Actas Nº 5, p. 457.
179
Sabemos por el director del Institut Français de Madrid que con anterioridad a este curso habían
acudido «muchos estudiantes de ese Instituto a estudiar francés en este». ARAJYL, Caja 43, exp. 4, Henri
Mérimée a Francisco Soler Pérez, secretario del Instituto Diplomático, Madrid, 26 de octubre de 1923.

70
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Estas clases, por las que Mérimée no admitió gratificación económica alguna, fue-
ron propuestas al haber comprobado las grandes diferencias en el nivel de francés
de unos y otros alumnos provenientes del Instituto Diplomático180, de manera que
estos cursos aplicados serían destinados a «los estudiantes más adelantados».181

Elaboración propia. Fuente: Reglamento del Instituto Libre de Enseñanza de las Carreras diplomática y
consular y Centro de Estudios Marroquíes, Madrid, Jaime Ratés, 1917.

Este ordenamiento académico siguió sin variación hasta 1928, cuando la fu-
sión de las carreras diplomática y consular habrá de tener repercusión en dichos
estudios. No obstante, y teniendo en cuenta que en su mayoría, las enseñanzas del
Instituto —que pasará a llamarse Instituto Diplomático y Centro de Estudios Ma-
rroquíes— venían siendo comunes para ambas secciones, los cambios no afectaron
a los contenidos de las enseñanzas, sino que se limitaron a mínimos reajustes de su
estructura. Las asignaturas de Derecho diplomático y Derecho consular pasaron de
esta manera a formar parte del segundo curso del programa unificado, quizá como
principal modificación.

180
«[…] pues algunos ya lo hablan con corrección y soltura, mientras otros están haciendo pinitos, si
vale la palabra.» Ibidem.
181
Ibidem y sesión del 31 de octubre de 1923 de la Junta de Gobierno, ARAJYL, Caja 22, Libro Nº 6,
p. 373.

71
Zorann Petrovici

Por otro lado, un RD de 21 de septiembre de 1929 reorganizaba el cuerpo de

intérpretes, unificando el Servicio de interpretación en el Protectorado español de
Marruecos, pasando además aquellos a depender de la Dirección General de Ma-
rruecos y Colonias, provenientes de la Secretaría General de Asuntos Exteriores.
Establecía el Real Decreto que el acceso a este cuerpo se haría por oposiciones, en
cuyos tribunales habría de figurar un profesor del Centro de Estudios Marroquíes,
y enumeraba las materias sobre las que versarían los exámenes de oposición. En
consecuencia, la Real Academia amplió el cuadro de enseñanzas para dar cabida a
estas modificaciones, quedando ordenados los estudios de la sección marroquí de la
siguiente manera: primer curso: Geografía e Historia de Marruecos, Árabe literal y
Literatura árabe, Historia de los musulmanes en España; segundo curso: Religión y
Derecho musulmán, Árabe vulgar, Bereber, Organización del Protectorado y Dere-
cho administrativo; ofreciendo en ambos cursos el estudio del inglés o del alemán.
Por su parte, el análisis de los planes de estudio de l’École Libre des Sciences
Politiques de París, además de mostrar la ausencia de una completa homogeneidad
en los mismos para el periodo estudiado, proporciona valiosa información acerca
de la distinta importancia otorgada a las enseñanzas que contenían, poniendo de
manifiesto que las materias a las que concedía absoluta preeminencia fueron la
Historia diplomática y el Derecho. En efecto, fueron estas dos disciplinas —distri-
buidas en Histoire diplomatique de 1713 à 1814 e Histoire diplomatique de 1814
à nos jours182, por un lado, y Droit international y Droit des gens, por otro— las
únicas que, consideradas como cours fondamentaux183 de la sección diplomática, se
mantuvieron invariables en todo el periodo, impartiéndose además en dos años.
Una realidad que se veía reforzada por el hecho de que las conférences de révision
et d’interrogation —con un carácter eminentemente práctico— se correspondieran
precisamente con estas dos materias y se mantuvieran, ellas también, inamovibles
a lo largo de todos estos cursos.184
Por el contrario, las otras asignaturas, divididas entre cours réguliers y cours fa-
cultatifs, enuncian su papel secundario en función de varios factores: al impartirse,
a diferencia de los primeros, a lo largo de un año o un semestre; al cambiar alguna
de ellas, de un año a otro, su carácter de cours régulier o cours facultatif, como es el
caso de Législation commerciale et maritime comparée185; y, en tercer lugar, al no
tener algunas de ellas un carácter fijo en el programa, sustituyéndose por otras o
variando en buena medida sus contenidos u orientación. Precisamente este carác-

182
Si bien los periodos de estas dos asignaturas varían ligeramente de un año a otro, grosso modo cubren
los siglos XVIII y XIX respectivamente.
183
Aquellas asignaturas que, según reza los folletos de la Escuela, «aucun élève de la section ne saurait
être dispensé de suivre».
184
Organisation & programme des cours, publicación anual de l’École Libre des Sciences Politiques.
Hemos consultado los números relativos a los cursos 1905-1906, 1913-1914, 1919-1920 y 1929-1930.
185
Que durante varios cursos ofreció sólo una de las dos partes de que se componía.

72
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

ter variable de algunas de las asignaturas nos ha impedido establecer un cuadro es-
quemático de la ordenación académica, como lo hemos hecho para el caso español.
Si pasamos a analizar la nómina de estos cursos réguliers y facultatifs, observa-
mos que a grandes rasgos no se detectan diferencias sustanciales con los planes de
estudio del instituto madrileño. Es cierto que l’École Libre ofrecía un panorama
más rico, incorporando algunas materias técnicas que ampliaban los horizontes de
sus alumnos y les preparaban mejor para unos ámbitos que fueron entrando cada
vez más en su esfera de acción. Nos referimos a asignaturas como Les grandes in-
dustries modernes; Monnaie, crédit et change; Ethnographie de l’Europe centrale;
o Commerce extérieur et législation douanière. Sin embargo, no hay que perder
de vista que estas asignaturas podían ser ofrecidas a los alumnos de la sección
diplomática en tanto que formaban parte de los planes de estudios de las otras
secciones de que se componía la Escuela. Por lo demás, nos encontramos materias
que nos son ya familiares: Historia contemporánea europea, americana y asiática
—limitada en París al ámbito anglosajón, frente a la predilección de Madrid por las
repúblicas hispanoamericanas—; la geografía comercial y estadística; los estudios
sobre la legislación aduanera; las cuestiones coloniales y relativas a Marruecos y al
ámbito islámico…
Por el contrario, a diferencia de lo que hemos visto en el caso español, donde la
reordenación del plan de estudios —que confirió una presencia que antes no tenían
a la Historia diplomática, al Derecho y a la Historia de América— coincidió en el
tiempo con los años de la guerra europea, la guerra mundial no supuso ningún
cambio de calado en la ordenación académica de la institución francesa. A parte de
la organización extraordinaria y limitada del curso 1914-1915, en razón de la mo-
vilización de la juventud francesa, y de algún curso o serie de conferencias puntua-
les sobre aspectos concretos, como las conferencias sobre la guerra organizadas en
el curso 1916-1917, tan sólo hemos podido identificar la inclusión en los temarios
de algunas asignaturas de determinados puntos que reflejen los cambios operados
en la realidad internacional.186

4. 2. El Derecho internacional y la Historia diplomática: los pilares de una forma-

ción internacionalista
El lugar privilegiado que hemos visto que ocuparon el Derecho internacional y
la Historia diplomática en la formación dispensada en los dos centros respondía
a la centralidad que tuvieron en el estudio de las relaciones internacionales desde
mediados del siglo XIX, tanto en España como en el resto de Europa, siendo las

186
Además de las publicaciones a las que nos referimos en la nota 184, hemos basado este análisis en las
brochures resumidas, publicadas igualmente por la Escuela cada año, y conservadas en su Archivo bajo
la signatura 1SP3 Dr1 sdr a.

73
Zorann Petrovici

disciplinas desde las que fue emprendido aquel. Si bien en un primer momento fue
la Historia diplomática la que dominó este espacio, en la última parte de la cen-
turia, se fue imponiendo la perspectiva jurídica en los estudios llevados a cabo en
España sobre la vida internacional. De este modo, tendiendo a abarcar la totalidad
de las cuestiones internacionales, se llegó a convertir en «la ciencia matriz de ese
estudio», lo cual no implicó, ni mucho menos, el declive del papel de la Historia
diplomática, que siguió ocupando un papel central en el estudio de las relaciones
internacionales.187

El Derecho internacional
Después de la Guerra del 14 el estudio del Derecho internacional adquirió un
nuevo valor. Fue uno de los principales elementos que la opinión pública europea
señaló como culpable de la guerra, acusándolo por un lado de carecer de eficacia
y, por otro, de no ser fiel expresión de la justicia. De esta manera, el Derecho inter-
nacional, junto a la propia diplomacia, conocieron durante los años del conflicto y
posteriores a él una etapa de desprestigio y crisis, sobre todo en algunos sectores de
la sociedad y de los tratadistas. Sin embargo, estaba lejos de haber perdido su vigor
y presencia en la vida internacional.188 Más aún, el predominio académico del Dere-
cho internacional y de la Historia diplomática determinó la mayor parte de los aná-
lisis e interpretaciones de la realidad internacional en los años posteriores a la gue-
rra, un universo cultural en el que España se inscribió en su preocupación por los
asuntos internacionales.189 Los defensores del Derecho internacional, precisamente
como reacción a ese desprestigio, impulsaron, en consecuencia, una rehabilitación
del mismo. Este fue el caso de los profesores del Instituto Diplomático y Consular.
Joaquín Fernández Prida190, rector del centro, fue uno de los más activos de-
fensores del Derecho Internacional. No es extraño, pues como nos recuerda Del

187
Celestino del ARENAL: «El estudio de las relaciones internacionales…, pp. 28-38.
188
Sobre las vicisitudes del Derecho internacional, véase el libro de Martti KOSKENNIEMI: El discreto
civilizador de naciones. El auge y la caída del Derecho Internacional: 1870-1960, Buenos Aires, Ciudad
Argentina, 2005.
189
José Luis NEILA HERNÁNDEZ: «España en la Sociedad de Naciones (1919-1931)», en Carlos
SANZ DÍAZ y Zorann PETROVICI (eds.): La Gran Guerra en la España de Alfonso XIII, Madrid, Sílex,
2019, pp. 319-340.
190
Joaquín Fernández Prida (Oviedo, 1863-Madrid, 1942). Doctor en Derecho por la Universidad Cen-
tral en 1884, ocupará la cátedra de Derecho Internacional en las universidades de Sevilla y Santiago de
Compostela y desde 1898 hasta su jubilación en 1933, en la Universidad Central. Miembro del Partido
Conservador, será elegido senador y nombrado en 1919 senador vitalicio. Ministro de Gracia y Justi-
cia, de Gobernación y de Marina antes de desempeñar el cargo de ministro de Estado entre marzo y
diciembre de 1922. Además de ser rector del Instituto había desempeñado la cátedra de Progresos del
Derecho internacional público y privado.

74
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Arenal, Fernández Prida había sido uno de los iusinternacionalistas españoles que
mejor integraron esa concepción nuclear del Derecho internacional en el estudio
de las relaciones entre estados, refiriéndose a él como «la ciencia de las relaciones
internacionales»191.
La crisis que conoció aquél fue precisamente el tema de su discurso de ingreso
en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, en 1915192, logrando así que
la Academia, que después de prestarle una especial atención a principios de siglo,
lo descuidó por dedicarse a otros asuntos, volviera a preocuparse por el Derecho
internacional, «sin duda por las circunstancias en que se halla el mundo y espe-
cialmente Europa».193 Reconociendo la existencia real de esa crisis ante la opinión
pública194, alegó que dicho desprestigio provenía de una comprensión errónea de la
realidad, que situaba el problema en el Derecho, cuando lo cierto era que aquél re-
sidía en las «imperfecciones en la organización internacional, en el procedimiento
coactivo o en la manera de entender y de formular las reglas jurídicas.»195 No eran,
pues, culpables las normas, sino el uso que se hacía de ellas.
Otro profesor del Instituto que se preocupó por los problemas que estaba cono-
ciendo el Derecho internacional fue Rafael Altamira.196 En un texto de septiembre
de 1925, titulado «Observaciones sobre la realidad internacional presente»197 de-
fendió esta disciplina evidenciando algunas de las realizaciones concretas que ha-
bía conseguido, según él, desde el final de la guerra. Frente al aparente fracaso del

191
Celestino del ARENAL: «Estudio de las relaciones internacionales…, p. 37.
192
Joaquín FERNÁNDEZ PRIDA: La crisis del Derecho internacional, Madrid, Imprenta clásica espa-
ñola, 1915.
193
Intervención de Fernández Prida en la discusión acerca del tema «¿Hay un Derecho positivo inter-
nacional?», iniciado en la corporación el 2 de noviembre de 1915: Real Academia de Ciencias Morales
y Políticas: Extractos de discusiones habidas en las sesiones ordinarias de dicha corporación sobre temas
de su instituto, t. X, Madrid, 1916, p. 5.
194
«Real la crisis, porque va siendo ya ensordecedor el vocerío que pregona la ineficacia, la inutilidad
o el desacierto de las reglas aplicables hoy a la relación mutua entre Estados independientes.» Joaquín
FERNÁNDEZ PRIDA: La crisis del Derecho internacional…, p. 63.
195
Ibidem, p. 37.
196
Rafael Altamira y Crevea (Alicante, 1866-Ciudad de México, 1951). Jurista e historiador, doctor en
Derecho por la Universidad Central, bajo la dirección de Gumersindo de Azcárate, se vinculó muy
pronto a la Institución Libre de Enseñanza, manteniendo una profunda actitud regeneracionista. Ca-
tedrático en la Universidad de Oviedo, desde la que emprendió una gran actividad americanista, im-
partió en el Instituto la asignatura de Historia política contemporánea de América y las relacionadas
con los sistemas de colonización en África. Gozó de gran prestigio internacional como jurista, lo que
le llevaría a formar parte del grupo de juristas que, a petición de la Sociedad de Naciones, redactó el
proyecto de Tribunal Permanente de Justicia Internacional de La Haya (1922), del cual sería elegido
juez permanente.
197
Incluido en Rafael ALTAMIRA Y CREVEA: Cuestiones internacionales y de pacifismo, Madrid, C.
Bermejo, 1932.

75
Zorann Petrovici

Derecho internacional198, hacía una lectura excesivamente optimista de los pasos

que se habían dado en la vida internacional en los escasos seis años transcurridos
desde la firma del Tratado de Versalles, y que constituían para él la consecución
acelerada y condensada de «anhelos que durante siglos y siglos constituyeron el en-
sueño de todos los idealistas del mundo y la tentativa, siempre fracasada, de fuerzas
sociales incontrastables en otros tiempos», anhelos que se habrían convertido al fin
«en normas efectivas y en organizaciones poderosas.»199
Finalmente, podemos citar a Ricardo Spottorno, diplomático que ocupaba des-
de 1917 la cátedra de Derecho diplomático y con anterioridad había formado ha-
bitualmente parte de los tribunales de exámenes en representación del Ministerio
de Estado. En su lección inaugural del curso 1920-1921 adoptó una posición más
cercana a Fernández Prida que a Altamira, reconociendo la necesidad del Derecho
internacional —que «no puede decirse que ha fracasado»— de renovarse para po-
der cumplir con las funciones que le son propias.200
Es también elocuente la actitud que adoptaron tanto el Instituto Diplomático
como la Real Academia de Jurisprudencia ante el proyecto que representó la Aca-
demia de Derecho Internacional, creada en La Haya el 14 de julio de 1923. A ins-
tancias de Rafael Altamira, en 1926 acudieron a la ciudad holandesa tres de sus
alumnos, Joaquín Rodríguez Gortázar, Jacinto Ventosa (futuros integrantes de la
carrera diplomática y consular respectivamente) y Manuel Raventós Noguer, comi-
sionados por la Academia. Los tres se unirían al catedrático de Derecho internacio-
nal de la Universidad de Valencia, José Ramón de Orúe201 —que había recibido una
beca de estudios de la institución holandesa—, formando así la primera delegación
española que acudía a un congreso de los que organizaba la Academia de Derecho
Internacional dos veces al año.
De la memoria que redactó Raventós para la Academia203, se desprende un en-
tusiasmo sin paliativos por el espíritu de aquella institución —«una alta escuela
internacional de estudios internacionales»— y por lo que significaba su labor, esto
es el renacimiento y florecimiento del Derecho internacional tras la Gran Guerra, y

198
«La guerra de 1914-1918, tras haber sido en sí misma un gran desengaño, porque antes de estallar
eran muy pocos los hombres que la consideraban posible, fue para casi todos como el fracaso definitivo
del Derecho Internacional, en que, aun antes, apenas creían más que algunos profesores.» Vid. Ibidem,
p. 33.
199
Ibidem, p. 34.
200
Ricardo SPOTTORNO SANDOVAL: Consideraciones generales y de carácter histórico acerca de la
Diplomacia, Madrid, Ed. Reus, 1921.
201
Cuyo libro La Sociedad de Naciones, publicado en 1925, había prologado Altamira.
202
A la que se integrarían el Secretario y Agregado de la Legación, Luis Merello y Luis Maspons respec-
tivamente, así como el Cónsul en Ámsterdam, Enrique Beltrán.
203
Localizada en los fondos del ARAJYL pendientes de inventario.

76
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

sobre todo, el ánimo de trabajar en este campo para lograr el triunfo de un espíritu
ciertamente internacional:

«En el periodo de la postguerra, cuando todos los pueblos, recordando los años dolo-
rosos de trinchera, trabajan por obtener una paz duradera, mundial, se ha comproba-
do que para llegar a ella, es necesario fomentar el espíritu internacional, no solo bajo
el punto de vista político o práctico, si[no] que también desde el científico o teórico,
haciendo renacer la afición por los estudios de Derecho internacional, que tan maltra-
tado y ultrajado ha sido en los últimos tiempos.»

Un entusiasmo que, sin duda, contribuyó a acrecentar el de la propia Real Aca-

demia, que seguía con interés todas las iniciativas suscitadas en este sentido, y par-
ticipaba activamente en las que le era posible.
A pesar de esa aparente desconexión entre España y Europa que criticaba, Ra-
ventós computaba lo que en España se estaba haciendo en esa vía al mismo nivel
con lo que se estaba realizando en otros países, como por ejemplo Francia.204 Si
en el país vecino, se había dado un gran impulso a los estudios de Derecho inter-
nacional en l’École des Sciences Politiques y se había creado, en 1921, el Institut
des Hautes Études Internationales, en España, la universidad prescribía dos cursos
de Derecho internacional para el futuro licenciado y tres para el futuro doctor y
ofrecía, en el doctorado, la asignatura de Historia de las Instituciones Políticas de
América, «que en realidad es una manifestación de esta rama del derecho»; ade-
más, «para el que trate de especializarse en España en Derecho Internacional, el
ilustre y culto diplomático Sr. González Hontoria fundó el Instituto Diplomático y
Consular», de cuyas enseñanzas y profesorado hacía Raventós los mayores elogios.
En efecto, en lo que atañe al Instituto Diplomático, a partir de la reforma de las
Carreras Diplomática y Consular emprendida por Primo de Rivera en 1928 sobre
la base de su fusión, este interés por el Derecho internacional se vería materializado
de una manera más firme en el plan de estudios, dando cabida a la asignatura de
Historia del Derecho internacional, con estudio especial de los Tratados y relacio-
nes diplomáticas de España a partir de 1815. Se trataba de atender a las caracterís-
ticas definitorias del nuevo ordenamiento internacional, más reglamentado gracias
a la creación y funcionamiento de la Sociedad de Naciones.205
En lo que respecta a la diplomacia francesa, la situación era similar en lo que
se refiere al espacio reservado al Derecho internacional en la formación y práctica

204
No hay que perder de vista el contacto que mantuvieron los delegados españoles con Jules Basdevant
(1877-1968), profesor de Derecho internacional en la Universidad de París y miembro de la comisión
encargada de la preparación de la Sociedad de Naciones, de quien refiere además una «felicitación
efusiva y pública» por «los sólidos y profundos conocimientos en la ciencia del Derecho internacional»
que habría demostrado el grupo español.
205
Eugenio TOGORES y José Luis NEILA: La Escuela Diplomática…, pp. 105-110.

77
Zorann Petrovici

diplomática, pero distinta en cuanto a la concepción del mismo con que se opera.
El peso que hemos visto que se le otorgaba en la formación de los diplomáticos se
correspondía con la relevancia que alcanzó en el seno del Quai d’Orsay. Peter Jack-
son muestra que la significante importancia que se concedía dentro del Ministerio
al establecimiento de sólidas bases legales para las iniciativas políticas, como reflejo
de la importancia central que tenía el juridisme en la cultura política de la Tercera
República, «was reinforced by the intellectual preparation essential for entry into
la carrière.»206 Una realidad que se fue consolidando en los años anteriores a la
Primera Guerra Mundial y sobre todo en los que la siguieron.
Ahora bien, como se encarga de resaltar Jackson, nos encontramos ante una for-
mación en una visión positivista del Derecho, influenciada por la figura dominante
en este campo, Louis Renault207, a quien vemos ocupando la cátedra de Derecho in-
ternacional de l’École Libre des Sciences Politiques hasta su fallecimiento, en 1918.
Renault, partiendo de una concepción del Derecho internacional como «l’ensemble
des règles destinées à concilier la liberté et les intérêts de chacun avec ceux des au-
tres»208, delimitó con mucho cuidado el papel que aquel debía jugar en el gobierno
de las relaciones entre estados y mostró un gran escepticismo frente a los movi-
mientos transnacionales para terminar con la guerra y alcanzar un desarme general
mediante normas internacionales. A la muerte de Renault, Gilbert Gidel tomaría el
relevo del gran maestro y, según Rain, «ses cours poursuivis pendant plus de vingt
ans auront bientôt la même autorité et le même renom». Jurisconsulto del Ministe-
rio de la Marina, en 1930 participaría como delegado en la primera conferencia de
codificación de Derecho internacional que se reunía en La Haya, y presidiría igual-
mente la Academia de derecho internacional, con sede en la capital holandesa.209
Una postura muy distinta de la que hemos visto en algunos de los profesores del
Instituto Diplomático y Consular, quienes mostraban un alto grado de confianza
en las capacidades del Derecho internacional. Mientras que en la formación dis-
pensada en Francia el énfasis se ponía más en la letra que en el espíritu de la ley
—«The teaching of international law was thus more concerned with codification
and practice than with the nature of international justice»210—, en el Instituto ma-
drileño se prefería la opción contraria:

206
Peter JACKSON: «Tradition…, pp. 173.
207
Louis Renault (1843-1918). Doctor en Derecho por la Universidad de París en 1868, desempeñó la
cátedra de Derecho internacional en esta universidad en 1881 y ocupó el cargo de jefe del Consejo legal
del Quai d’Orsay bajo el mandato de Alexandre Ribot. En 1903 se le otorgó el rango de ministro pleni-
potenciario y en 1906 actuó como árbitro del Tribunal de La Haya en el conflicto anglo-ruso nacido del
incidente de Hull, lo que le valdrá el premio Nobel de la paz al año siguiente.
208
Louis RENAULT: Introduction à l’étude du droit international, Paris, 1879, p. 6 (citado por JACK-
SON: «Tradition…, p. 174). Una concepción compartida por Charles Dupui, el otro profesor encarga-
do de esta enseñanza desde 1899. Vid. Pierre RAIN: L’École…, pp. 44-45.
209
Pierre RAIN: L’École…, p. 69.
210
Peter JACKSON: «Tradition… op. cit., p. 174.

78
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

«Mientras el sentimiento y la idea de lo justo no se borren en la conciencia de los pue-

blos; mientras el atropello y la iniquidad susciten vigorosa protesta de la opinión civi-
lizada y provoquen corrientes de simpatía y movimientos de oposición y de censura;
mientras se eleve una voz poderosa de multitudes que reconozca y condene la injusti-
cia, el Derecho, inspirador de todo ello, permanece en pie entre las ruinas acumuladas
por la guerra, subsistiendo incólume como ideal que tiende a realizarse y difundirse y
que, a pesar de todos los obstáculos, se realiza y difunde.»211

La Historia diplomática
El otro pilar de la formación, la Historia —y, en especial, la Historia diplomáti-
ca— se enseñaba en Madrid con un carácter eminentemente pedagógico, profun-
damente anclado en el adagio clásico Historia, magistra vitae. Se trata de un con-
cepto que está presente en las obras de los diferentes miembros del claustro, en la
línea de otros autores que se habían dedicado al estudio de la Historia diplomática,
como Pablo Soler y Guardiola.212 Jerónimo Becker213, historiador de la diplomacia
y profesor del Instituto, expuso con claridad esta concepción al inicio de su trabajo
Causas de la esterilidad de la acción exterior de España, del que, por su elocuencia,
reproducimos a continuación algunos extractos:

«[…] nuestro principal, casi nuestro exclusivo objeto [del Instituto], es cultivar la
ciencia diplomática, entendiendo esta […] como el conjunto de conocimientos y
principios necesarios para conducir con acierto los negocios públicos entre los Es-
tados; conjunto de conocimientos y principios que no puede reducirse al Derecho
internacional y a los estudios afines a este, sino que abarca un sector importantísimo
de la cultura humana, el cual ha de tener por base un estudio profundo de la Historia
nacional, para penetrar en lo más íntimo de la existencia de nuestra Patria, seguir su
desenvolvimiento en el tiempo y en el espacio; […] y deducir de ello las lecciones que
han de servirnos de guía en el presente y en el porvenir.
Yo creo, señores, que sin ese conocimiento de nuestra evolución histórica no es posi-
ble que los encargados de dirigir las relaciones exteriores […] puedan hacer otra cosa
que caminar sin rumbo fijo, a merced de los acontecimientos, como buque sin timón,
juguete de las embravecidas olas.

211
Joaquín FERNÁNDEZ PRIDA: La crisis del Derecho internacional…, p. 37. Una visión que halla
quizá su explicación en esta reflexión que hace el autor en la misma obra (p. 36): «El Derecho, que es
garantía para el débil, es freno para el fuerte; […] Quizá por eso deben más el Derecho internacional
y su doctrina a los pequeños pueblos, interesados en mantenerlo y temerosos de infringirlo, que a las
grandes potencias, a cuyo arbitrio pone estorbos».
212
Pablo SOLER Y GUARDIOLA: Apuntes de Historia política y de los tratados (1490-1815)…, p. 7.
213
Jerónimo Becker (Salamanca, 1857-Madrid, 1925), abogado y periodista, bibliotecario de la Real
Academia de la Historia, en 1920 fue nombrado jefe del Archivo y Biblioteca del Ministerio de Estado.
Se convertirá en «una de las máximas autoridades en el conocimiento de la política exterior de España
durante los siglos XIX y XX» y cuya obra Causas de la esterilidad de la acción exterior de España «cons-
tituye uno de los textos clásicos para el estudio de la posición de España en el mundo en aquel periodo»
(Eugenio TOGORES y José Luis NEILA: La Escuela Diplomática…, p. 104). En el Instituto impartió la
asignatura de Organización del Protectorado español en Marruecos.

79
Zorann Petrovici

La vida, lo mismo la del individuo que la de las naciones, no es una sucesión de hechos
aislados: el presente tiene sus antecedentes, su origen, en el pasado, y engendra, en gran
parte, el porvenir, que será el presente para nuestros hijos. De aquí que es un verdadero
imposible dirigir el presente haciendo caso omiso del ayer y sin pensar en el mañana.»214

A nivel de contenidos, identificamos tres temas centrales entre las preocupacio-

nes históricas de los profesores del centro madrileño: la inexistencia de una política
internacional definida y, como una derivada de la misma, la ausencia de una so-
ciedad que secundara las políticas de los gobiernos; las relaciones con América; y
la proyección colonial española en Marruecos. Otros asuntos, como los problemas
del aislacionismo y las relaciones con Portugal, completaban, en un nivel inferior
de importancia, las preocupaciones recurrentes de aquellos años.
Antonio Goicoechea215, Ricardo Spottorno216 y Jerónimo Becker217 reclamaron,
desde la Historia, la definición de unos objetivos claros en política internacional, sin
la cual, en palabras de Spottorno, «serán inútiles los esfuerzos del negociador por
hábil que sea; partiendo de ella, debe éste desarrollar el plan que se trace con acti-
vidad y perseverancia.» Jerónimo Becker interpretó esa improvisación continua de
la política internacional española como consecuencia de la incapacidad colectiva de
unirse en torno a ideales sólidos, a menudo provocada por las divisiones y los inte-
reses encontrados de los diferentes partidos o sectores sociales, pero también por el
desinterés general existente en la sociedad de cara a las cuestiones internacionales.218

214
Jerónimo BECKER: Causas de la esterilidad de la acción exterior de España, Madrid, J. Cosano, 1925,
pp. 4-5. Véase igualmente el papel central y primordial que reserva a la historia Ginés Vidal Saura en
su Tratado de Derecho diplomático. Contribución al estudio sobre los principios y usos de la diplomacia
moderna, Madrid, Ed. Reus, 1925, pp. 179-181.
215
Antonio GOICOECHEA Y COSCULLELA: La política internacional de España en noventa años
(1814-1904), Madrid, Ed. Reus, 1922. Goicoechea (Barcelona, 1876-Madrid, 1953) se doctoró en Dere-
cho en la Universidad Central y se convirtió en 1899, por oposición, en letrado del Consejo de Estado,
desempeñando asimismo labores docentes como profesor auxiliar en Derecho en la Universidad Cen-
tral. Miembro del Partido Conservador, fue elegido en varias ocasiones diputado y senador y ocuparía
la cartera de Gobernación en el gobierno de concentración de 1919. En el Instituto impartió la asig-
natura de Historia de los tratados y relaciones internacionales de España a partir de 1815 y la que la
sustituirá para dar mayor protagonismo al Derecho internacional.
216
Ricardo SPOTTORNO SANDOVAL: Consideraciones…
217
Jerónimo BECKER: Causas…
218
«¿Cómo hemos de utilizar esas enseñanzas en lo relativo a la política exterior, si la Historia de nues-
tras relaciones internacionales no interesa a nadie y ni siquiera se cuidan de estudiarla los que en esas
cuestiones intervienen?» Ibidem, p. 27. También las memorias del Instituto contienen críticas en este
sentido, insistiendo con ello tanto en la orientación de su labor, como en los temas medulares de esa
labor de concienciación social. En la memoria referente al curso 1921-1922 (p. 14) leemos: «Opinión
nacional y continuidad política dan frutos de la bendición para la prosperidad de los pueblos. ¿’Dónde
está la España‘?, interrogó, camino de Mérida, el ilustre Larra. ¿Dónde está la opinión española?, he-
mos preguntado en muchas ocasiones nosotros. […] Levemente, cuasi imperceptible, se ha insinuado
alguna vez, y presto se ha escondido en la sombra. En la sombra perdura, sin que ’ideal africano‘ ni
’programa americanista‘ la muevan a quebrantar su retraimiento.»

80
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

En lo relativo a las relaciones con América, y contemplando la empresa española en

el continente americano como el proyecto español de política exterior mejor definido
y más brillante, lo que interesaba aprender era lo pernicioso que había sido para Es-
paña el largo periodo de distanciamiento con la otra orilla del Atlántico, iniciado des-
pués de los años de enfrentamiento bélico. En enero de 1916 Rafael Altamira llamaba
la atención, desde la tribuna del Instituto Diplomático y Consular219, sobre la urgencia
de emprender desde el Estado, pero con colaboración de la sociedad a través de la
iniciativa particular, una acción de conjunto en el continente americano. La guerra
estaba agravando, además, una situación que venía siendo negativa para España, esto
es, la entrada con fuerza de los Estados Unidos en el panorama hispanoamericano,
fundamentalmente en el ámbito económico; una actitud imitada por otras potencias
como Alemania, Francia e Italia, quienes, precisamente en medio de la conflagración
mundial, estaban poniendo en marcha diversas empresas económicas y comerciales
para aprovechar el potencial ofrecido por las repúblicas iberoamericanas.220
La cuestión de Marruecos estuvo planteada, por los diferentes autores que la
han tratado, en términos de necesidad vital para España.221 De esta manera, mien-
tras que para los otros países con intereses en la zona —Francia y Reino Unido—
presentaba unos intereses puramente materiales, para España significaba la garan-

219
Lo volverá a hacer Goiciechea en 1922, aunque en unos términos más vehementes.
220
Rafael ALTAMIRA Y CREVEA: Cuestiones internacionales: España, América y los Estados Unidos,
Madrid, Jaime Ratés, 1916. Remitimos aquí a José FERRÁNDIZ LOZANO y Emilio LA PARRA LÓPEZ
(coords.): Rafael Altamira: idea y acción hispanoamericana, Diputación Provincial de Alicante, 2011, des-
tacando el estudio de Hebe Carmen PELOSI: «Rafael Altamira y su visión americanista», pp. 79-96. La
labor del jurista alicantino en pos de una estrecha colaboración académica, cultural, económica y política
con las repúblicas hispanoamericanas, mediante la creación de instituciones comunes y el establecimiento
de dinámicas de trabajo entre círculos de ambos lados del Atlántico queda aquí muy bien perfilada.
La literatura histórica acerca del hispanoamericanismo y su desarrollo en nuestro periodo de estudio es
afortunadamente rica y variada en sus enfoques. Páginas atrás hemos citado algunos trabajos, que podemos
complementar aquí con otros títulos que nos ayudan a contextualizar lo dicho por los profesores del Institu-
to en el ambiente intelectual de la época, ampliamente preocupado y ocupado por las relaciones con el con-
tinente americano, desde la nostalgia por el pasado y la búsqueda de un lugar en el futuro, en que los pro-
yectos de hermanamiento intelectual y vinculación económica se entrelazaban con los de una reconquista
espiritual. Isidro SEPÚLVEDA: El sueño de la Madre Patria. Hispanoamericanismo y nacionalismo, Madrid,
Marcial Pons, 2005; ÍD: Comunidad Cultural e Hispano-Americanismo, 1885-1936; Madrid, UNED, 1994;
Andrea PASCUARÉ: «Del hispanoamericanismo al Pan-hispanismo: idealismo y realidades en el encuen-
tro de los dos continentes», en Revista complutense de historia de América, Nº 26, 2000, pp. 281-306.
221
Remitimos aquí a la obra colectiva coordinada por Alejandro RAMÓN DÍEZ TORRE: Ciencia y me-
moria de África. Actas de las III Jornadas sobre Expediciones científicas y africanismo español, 1898-
1998, Universidad de Alcalá, 2002, por recoger un gran abanico de estudios relativos al pensamiento
y la acción africanista de España, una buena parte de ellos relativos al periodo que nos ocupa, ofre-
ciéndonos así una buena imagen del contexto en el que fueron desarrolladas y planteadas estas ideas
de los profesores del Instituto Diplomático, y con las que entraron en constante diálogo. Igualmente
útil, para enmarcar adecuadamente estas reflexiones, nos resulta una obra ya citada, Manuela MARÍN:
«Orientalismo en España: estudios árabes y acción colonial en Marruecos (1894-1943)», en Hispania,
2009, vol. LXIX, Nº 231, pp. 117-146.

81
Zorann Petrovici

tía de su independencia222, en la medida en que Marruecos era concebida como

«una dilatación natural de nuestra frontera».223 La convicción de la necesidad de
permanecer en África habría sido así un elemento de continuidad en los estadistas
españoles desde el siglo XVIII, a pesar de la ausencia igualmente constante de un
plan para la acción de España en el continente africano. El statu quo se habría im-
puesto, hasta 1904, como única política africanista.224
Junto a esta intencionalidad en la enseñanza de la historia —como maestra para
la vida—, nos encontramos con otra distinta: la utilización de la Historia en la
educación moral, que tenía en Rafael Altamira su principal abanderado.225 Dada
la finalidad del Instituto Diplomático, no es en absoluto extraño pensar que apli-
cara los postulados de aquella en las cátedras que explicaba. Este sentido ético de
la enseñanza de la historia, estaba profundamente arraigado en los movimientos
pacifistas y en este sentido, Altamira abogaba por «introducir en esos libros, y tanto
o más (en mi opinión, más) que en ellos, en la enseñanza oral, el llamado ’espíritu
internacional’», concretando que «la modificación de los libros de texto, la intro-
ducción en los programas de materias especiales (como la relativa a la Sociedad
de las Naciones y al pacifismo en cuantos hechos históricos contemporáneos), así
como otras reformas de igual género, son cuestiones que llamaríamos instrumen-
tales en la obra total de la enseñanza». No se olvidaba Altamira de advertir sobre el
cuidado que había de ponerse en no infundir en los alumnos y lectores un excesivo
optimismo. El objetivo de esta forma de enseñar estribaba en conseguir que creye-
ran en la mejora conseguida por la Humanidad y en la necesidad de continuarla,
pero sin ocultarles el largo camino que aún quedaba por recorrer, ni los obstáculos
que se le seguirían presentando.226
Atendiendo al enfoque de la enseñanza de la historia de las relaciones interna-
cionales, nos encontramos ante un estudio de la historia diplomática en su concep-

222
Jerónimo BECKER: España y Marruecos. Sus relaciones diplomáticas en el siglo XIX, Madrid, R. Péant,
1903, p. 7.
223
Antonio GOICOECHEA COSCULLELA: La política internacional…, pp. 78-79. No se olvida de pre-
cisar que los marroquíes no habrán de ser vistos como «siervos mal avenidos con una dominación im-
puesta, sino aliados, colaboradores, amigos», mostrándose así contrario a la opción de una conquista.
224
Ibidem, pp. 44-46 y 54-57. Véase también la Memoria referente… en 1919-1920, Madrid, Jaime Ratés,
1920, donde el secretario del centro, Adolfo Pons, expresándose en términos similares, compartía una
idea del libro Impresiones del Rif, de José Zulueta, que sostenía que «los errores cometidos en Marrue-
cos se deben a la ‘falta de preparación en los gobernantes, en la opinión pública, en los encargados de
actuar en África’», lo que le sirvió, evidentemente, para reivindicar el papel del Instituto Diplomático y
Consular y, en especial, del Centro de Estudios Marroquíes, llamado a poner remedio a esa situación.
225
Rafael ALTAMIRA Y CREVEA: Cuestiones internacionales y de pacifismo, Madrid, C. Bermejo, 1932,
p. 63. El texto está publicado bajo el epígrafe «La primera Conferencia internacional de Enseñanza de la
Historia», escrito en febrero de 1932; y Cuestiones modernas de Historia, Madrid, M. Aguilar, 1935, p.
195. Corresponde al capítulo «Utilización de la Historia en la educación moral», ponencia presentada
al V Congreso Internacional de Educación moral, celebrado en París en 1930.
226
Ibidem, pp. 183-185 y 195-196.

82
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

ción más clásica, esto es, a través del análisis de los distintos tratados que España
fue suscribiendo en el siglo XIX. Lo que queda evidenciado desde el enunciado
mismo de la materia en el plan definitivo, Historia de los tratados y relaciones inter-
nacionales de España a partir de 1815. Tan sólo tímidamente se abordaban algunos
aspectos que escapaban al ámbito estricto de los tratados, de su preparación y de la
implementación de sus estipulaciones. Aparecía así una ligera caracterización —a
modo de contexto— de las orientaciones de la política internacional de España en
distintos momentos, de los objetivos en política exterior de las diversas potencias
o de su actitud —especialmente frente a los asuntos relevantes para España—, así
como el examen de determinados momentos o acontecimientos históricos, lo su-
ficiente para hacer comprensibles las circunstancias en que se originaron los trata-
dos o convenios que se estudiaban.
Finalmente, en el tercer apartado, en el que la historia contemporánea se lle-
vaba hasta una historia del tiempo presente —«desde el término de la guerra his-
pano-americana a nuestros días (1898-1921)» rezaba el programa de 1921—, nos
encontramos con un primer tema en que la presencia de los documentos diplomá-
ticos se desdibujaba, en favor de un estudio de algunas cuestiones que nos alejan
de la historia diplomática al estilo tradicional, analizándose la intervención en la
política europea de los Estados Unidos y Japón, el «abandono gradual de la política
de aislamiento» de España o la «situación internacional en que la colocan después
de terminar la guerra europea, su posición geográfica y sus aspiraciones en la polí-
tica ibérica, africana y americana».227
Una tendencia que se acentúa en las otras dos asignaturas referentes a historia
política en la edad contemporánea (Historia política contemporánea de los pue-
blos europeos y asiáticos e Historia política contemporánea de América), que pre-
sentaban algunos temas sobre política exterior centrados tanto en los hechos que
habían ido jalonando esas relaciones entre pueblos, como en las condiciones y cir-
cunstancias en que aquellos ocurrieron, así como en las incidencias de la política
interior de los estados sobre la política internacional y viceversa. De esta manera,
eran analizadas las «nuevas condiciones en que se desarrolla la política interna-
cional en Europa después de la revolución de Julio de 1830», las implicaciones de
la doctrina Monroe para Europa y el continente americano, el panamericanismo,
«las revoluciones de 1848 en su aspecto internacional», «los antecedentes y conse-
cuencias en el orden internacional de la intervención europea en Méjico» y, como
antecedentes de la Guerra del 14, las empresas coloniales de las potencias europeas
o la cuestión de Oriente en el siglo XX. En la asignatura impartida por Altamira

227
Antonio GOICOECHEA: Programa de la asignatura de Historia de los tratados y relaciones interna-
ciones de España a parir de 1815, Madrid, Jaime Ratés, 1921.

83
Zorann Petrovici

sobre el continente americano, se analizaban incluso aspectos como el comercio o

la penetración financiera en aquellas repúblicas por parte de los países europeos.228
Por lo que se refiere al caso francés, Stanislas Jeannesson subraya que ese puesto
preponderante que la Historia diplomática ocupaba en los planes de estudios de
l’ELSP se veía reforzado por su presencia constante y destacada en los exámenes de
oposición.229 Tanto Jeannesson como Jackson destacan la figura central de Albert
Sorel en la enseñanza de la historia diplomática dentro de l’École Libre des Scien-
ces Politiques, articulada en torno al programa y contenido de la asignatura que él
mismo impartirá hasta su muerte en 1906. Si en el caso español, el periodo de fina-
les del siglo XVIII y principios del XIX (reinados de Carlos IV y Fernando VII) era
explicado como el contra-ejemplo de lo que debía ser la diplomacia, Sorel destina-
ba el curso de un año entero al estudio de la historia diplomática de la Revolución y
del Imperio, a la que había dedicado treinta años de estudio. Le otorgaba, sin duda,
un desarrollo desproporcionado, al dejar un tiempo de análisis equivalente para los
acontecimientos esenciales de lo que quedaba del siglo XIX.230
La estabilidad y continuidad fueron rasgos fundamentales de las enseñanzas
en l’ELSP. Lo hemos visto con el Derecho internacional y lo volvemos a ver con
la Historia diplomática. Émile Bourgeois tomará el testigo de Sorel, y su manual
—que se seguirá hasta 1919— «a constitué longtemps le meilleur vade mecum du
candidat au Quai d’Orsay»231. Christian Schefer continuará la obra de sus antece-
sores.232 Dejemos a uno de sus alumnos, y futuro profesor de la escuela, describir
la manera en que Schefer, como antes Sorel, entendían y aplicaban la enseñanza de
la historia diplomática:

«Cet esprit [Christian Schefer] qui saisit toutes les nuances est non seulement un exce-
llent professeur d’histoire diplomatique ; c’est un maître de conférences qui prépare les
futurs diplomates en décortiquant avec eux les textes des traités. Si Sorel avait inventé
les conférences ou congrès qui auraient pu avoir lieu […] et chargeait chacun de ses
élèves d’y tenir le rôle de plénipotentiaire, passionnant exercice pour un jeune hom-
me de vingt ans, Schefer composait des dossiers de correspondance diplomatique,
en communiquant les exemplaires ronéotypés aux membres de sa conférence et en
demandait des commentaires détaillés, études de textes qui constituaient d’excellents
exercices.»233

228
Programa de Historia Política contemporánea de los pueblos europeos y asiáticos, Madrid, Jaime Ratés,
1918; Historia Política Contemporánea de América, Madrid, J. Cosano, 1925.
229
Stanislas JEANNESSON: «La formation…, p. 366.
230
Pierre RAIN: L’École…, p. 41.
231
Ibidem, p. 43.
232
Diplomático, Christian Schefer (1866-1944) enseñó desde 1896 l’Histoire diplomatique de 1814 à
nos jours, l’Histoire diplomatique des questions africaines (1815-1893), así como la Politique coloniale
des états européens, desde 1902. Colaborador del Journal des débats, fue miembro de l’Académie des
sciences coloniales desde 1922 hasta su muerte en 1944.
233
Pierre RAIN: L’École Libre…, p. 58.

84
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Así, Jeannesson puede calificar esta enseñanza como original, por tratarse de una
historia contemporánea e incluso del tiempo presente234 y eminentemente compa-
ratista, al tiempo que combina rasgos tradicionales, como «l’étude scrupuleuse des
documents, la recherche précise des faits et l’obsession de la chronologie. […] L’his-
toire diplomatique est celle des évènements diplomatiques, conflits, négociations et
traités».235 Por su parte, Peter Jackson236 se centra en analizar las enseñanzas en sí,
concluyendo que se les infundía un sentimiento altamente nacional, que fue creando
una generación de diplomáticos imbuidos por una fuerte germanofobia. El resultado,
sentencia recogiendo las observaciones de John Keiger237, «was an excessively con-
frontational policy towards Germany that contributed to the drift to war in 1914.»

4. 3. Más allá de la teoría: aspectos técnicos en la formación diplomática

Nos vamos a fijar por último en las enseñanzas encaminadas a formar a los
alumnos en los aspectos prácticos o técnicos de la que sería su futura profesión.
Además de las lecciones extraídas del comportamiento de los protagonistas del
pasado, como hemos visto, esta formación era dispensada en las asignaturas de
Derecho diplomático y Derecho consular —a partir de su inclusión en el plan de
estudios en el curso 1916-1917— así como en las conferencias o cursos breves que
se fueran a impartir al respecto. A pesar de que no hubiera manuales oficiales —lo
prohibía el Reglamento— ni colecciones de apuntes, podemos intentar reconstruir
el universo de ideas en que se les educaba a partir de los trabajos de los profesores
encargados de dichas asignaturas.238 Unos trabajos que se enmarcaban en una larga
tradición de obras y tratados sobre la diplomacia, iniciada en España con el célebre
El Embaxador (1620) de Juan Antonio de Vera y Figueroa, pronto traducido al
francés y al italiano y convertido en el tratado de referencia para las futuras gene-
raciones de diplomáticos. En Francia, un siglo más tarde, Callières proporcionaba
al mundo diplomático otro referente, que seguirá siéndolo en el siglo XX: De la

234
Como se planteó también en el centro madrileño: en el proyecto de adaptación del Real-decreto ley
que fusionaba las carreras diplomática y consular, el claustro de profesores argumentaba: «La enseñan-
za de la Historia universal se limitará a la época contemporánea, no solo porque, ampliada a todos los
tiempos, sería aun más elemental y somera que la que se cursa en el Bachillerato, sino porque es evi-
dente la mayor utilidad de la historia contemporánea para el ejercicio de las funciones diplomáticas».
ARAJYL, Caja 49, exp. 15.
235
Stanislas JEANNESSON: «La formation…, p. 370.
236
Peter JACKSON: «Tradition…, pp. 172-173.
237
John KEIGER: «Patriotism, Politics and Policy in the Foreign Ministry, 1880-1914», en Robert
TOMBS (ed.): Nationhood and Nationalism in France, Londres, HarperCollins, 1991, 255-266.
238
Ricardo Spottorno, profesor de Derecho diplomático, expuso en la lección inaugural del curso 1920-
1921 una serie de Consideraciones generales y de carácter histórico acerca de la Diplomacia, que se pu-
blicó en 1921, y José Torroba, encargado de la cátedra de Derecho consular, publicó en 1927 un amplio
tratado sobre Derecho consular.

85
Zorann Petrovici

manière de négocier avec les souverains (1716). Esta tradición europea continuó con
otras obras de gran circulación entre los aprendices de la diplomacia, como la Guía
práctica del Diplomático español (1886, 2 vols.), de Antonio de Castro y Casaléiz,
que era el manual que en España se seguía como ejemplar en nuestro periodo.239
Entre las obras extranjeras, el Guide diplomatique del barón de Martens (1866) fi-
guraba entre los más reputados y, en el periodo posterior a la guerra, entre los que
mejor se conocían, se encuentra el Guide to Diplomatic Practice (1917) de Ernest
Satow y la obra de Jules Cambon, Le Diplomate (1926).
Pues bien, la conferencia de Ricardo Spottorno en la inauguración del curso
1920-1921 presentaba unas consideraciones que nos hablan de una concepción
moderna de la diplomacia. En primer lugar, quedaba enunciada sin ambages su
profesionalización: «La diplomacia […] es una verdadera profesión, una profesión
que hay que estudiar, que hay que aprender como las demás, para la cual se necesita
también una aptitud; porque como decía a mediados del siglo pasado Mr. Deffau-
dis, no bastan la Carta Credencial y el uniforme para formar a un diplomático.»240
En el Tratado de Derecho diplomático publicado por Ginés Vidal y Saura en 1925
se insistía con determinación en esta obligación de los aspirantes a la carrera di-
plomática a formarse mediante el estudio, como en cualquier otra profesión. «Ni la
práctica, ni el sentido común, ni las costumbres mundanas o las buenas maneras,
pueden nunca suplir los efectos de una instrucción deficiente», afirmaba tajante al
analizar la formación de los diplomáticos.241
En su formación, el futuro diplomático debía prestar especial atención a los do-
cumentos que conformaban la correspondencia entre el Gobierno y sus agentes en el
exterior. Igual que señalaba Jeannesson, el estudio escrupuloso de los documentos,
de su tipología, de su redacción, de los distintos problemas que se tratan en ellos y
de la manera de solucionarlos supondrá para el alumno una formación teórica im-
prescindible, a través de la cual irá formando su propio bagaje de conocimientos, que
le saldrá en ayuda en el futuro. Sin embargo, este aprendizaje teórico de la función
diplomática no era suficiente y necesitaba ser completado con la práctica, a la que
Spottorno otorgaba una importancia mucho mayor como método de aprendizaje.242
Una advertencia o consejo final de la conferencia de Spottorno pudo tener tam-
bién el valor de una exhortación a los que ya formaban parte de las carreras di-
plomática y consular, en aquellos momentos de cambios y de nostalgias. Al hilo
de diferentes ejemplos de la historia de la diplomacia, como la modificación en la
norma empleada para determinar la precedencia, o refiriéndose a las normas pro-
pias del ceremonial, les decía:

239
Isidoro SEPÚLVEDA: «Diplomáticos y cónsules españoles de América. 1892-1936», en Espacio,
Tiempo y Forma, Hª Contemporánea, t. V, 1992, pp. 397-412, p. 401.
240
Ricardo SPOTTORNO SANDOVAL: Consideraciones generales…, pp. 34-35.
241
Ginés VIDAL Y SAURA: Tratado de Derecho…, pp. 178-179.
242
Ricardo SPOTTORNO SANDOVAL: Consideraciones…, pp. 32-33.

86
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

«No cabe, pues, admitir como principios fijos, fundados en la naturaleza de las cosas,
los derechos y usos que ha de estudiar quien a la carrera diplomática se dedique; no
debe sorprenderle que lleguen a discutirse, y aun a desecharse, deducciones hechas de
principios que parecían incontestables. […] cuando el uso o la costumbre han cumpli-
do su misión, cuando han perdido su valor las ideas que les daban vida, empeñarse en
sostenerlo [se refiere al ceremonial] sería como acumular escombros en la calle para
hacer imposible el tránsito por ella.»243

A falta de un programa de la asignatura de Derecho diplomático, acudimos al

temario de oposición de esta materia, que —recordémoslo— debía identificarse
con las enseñanzas del Instituto. Observamos así que se centraba en aquellas cues-
tiones que tienen que ver con las condiciones propias al estatus de los diplomáticos
(siete de los veintiún temas estaban dedicados a sus prerrogativas e inmunidades)
y el ceremonial que rodeaba a su cargo (al que se reservaban tres temas). Sin em-
bargo, no encontramos prácticamente ninguna lección que explicara las funcio-
nes y misiones que se les atribuían y mucho menos de donde se pudieran inferir
atribuciones más allá de las puramente políticas. Solamente tras las reformas pri-
morriveristas, al unirse los temarios de Derecho diplomático y Derecho consular,
tendrán ya obligación todos los opositores de conocer el conjunto de funciones de
los agentes del servicio exterior, como ocurrirá por vez primera en las oposiciones
de 1929, primeras en celebrarse desde 1921.
En lo que respecta a la asignatura de Derecho consular, se trataba de una for-
mación eminentemente práctica, en que se abordaban todas las funciones de que
se componía la acción consular, desde las relativas a la protección de los españoles
en el extranjero o las jurídicas, hasta las tocantes a la navegación o las aduanas,
pasando por la organización del Registro civil, sin olvidar la explicación de sus
tareas cotidianas en la marcha de la oficina consular, como la manera de llevar su
contabilidad. No es poco significativo el hecho de que solamente al final, se dedi-
caran dos temas —que encontramos concentrados en uno solo en el programa de
1926— a analizar la función de los cónsules «como agentes auxiliares del desarrollo
del comercio exterior». Es bajo este paraguas donde se ubicaban los informes y
memorias que debían redactar y remitir al Ministerio, sus relaciones con las Cá-
maras de comercio en el extranjero o sus relaciones con el Centro de Información
Comercial. Igualmente en estos temas se incluía el análisis de la organización y
funciones de los Agregados comerciales.244 En efecto, José Torroba, profesor de De-
recho consular desde que se instituyó esa cátedra y hasta la clausura del Instituto,
rechazaba tajantemente que las funciones de expansión comercial constituyeran el
núcleo de la institución consular. Consideraba simplemente que habría que dejar

243
Ibidem, pp. 43-44.
244
José TORROBA: Programa de Derecho Consular, Madrid, Jaime Ratés, 1918 e ÍD: Programa de De-
recho Consular, Madrid, J. Cosano, 1926.

87
Zorann Petrovici

esa acción a los propios miembros del gremio, quienes, siendo los primeros intere-
sados, llevarían a cabo la labor con perspicacia, sagacidad e instinto mercantil. Pero
incluso si se insistiera en buscar la colaboración estatal, esta debería articularse
por medio de otros actores —agentes y agregados comerciales, oficinas de infor-
mación y propaganda, museos de muestras y exposiciones permanentes, etc.—,
dejando a los cónsules que se ocupasen de las funciones que les eran específicas,
como exponía en su tratado de Derecho consular.245 De esta manera, descartando
que se convirtieran en «agentes dedicados especial y exclusivamente a esos descu-
brimientos y propagandas», y limitándose en consecuencia su implicación en el
campo comercial a informar a los industriales sobre el estado del mercado o sobre
las leyes mercantiles, ayudándolos en el cobro de sus créditos, o en las dificultades
de orden administrativo, así como a la vigilancia del cumplimiento de los tratados
de comercio, al ejercicio de la policía de la navegación, intervención en determina-
das operaciones aduaneras, todas estas atribuciones «no son de índole que requiera
una preparación técnica especial, sino ciertas dotes de inteligencia, cultura general
y, muy principalmente, experiencia y conocimiento del país de residencia».246 Por
consiguiente, cabe deducir que las hornadas de cónsules que habían pasado por
los bancos del Instituto no fueron especialmente orientados hacia una misión de
apoyo a la expansión comercial. Una labor que, sin embargo, sí era reiteradamente
exigida por parte del Parlamento y de los sucesivos gobiernos, como tendremos
ocasión de comprobar.
Finalmente, y englobándolos también en esta consideración de enseñanzas con
un perfil más bien técnico, nos referiremos a los estudios de Geografía económica
y mercantil. Especialmente relevantes para la sección consular, en la que se estu-
diaban con mayor amplitud y profundidad, añadiendo a la Geografía universal una
materia específica relativa a España, estos estudios, ordenados por países o regio-
nes, analizaban un amplio abanico de cuestiones, tales como los recursos natura-
les de aquellos territorios, sus principales actividades económicas, con particular
atención a las distintas industrias, las características del comercio y sus principales
mercados, las vías de comunicación de que se sirven y, de una manera general, las
características geográficas que determinan su actividad económica. En cuanto a
los países que se analizaban, además de los europeos y americanos, y junto a países
con un determinado peso como China, Japón o Egipto —y habida cuenta de que
en 1927 se seguía hablando de una «hegemonía económica de Europa»—, estaban
contemplados en el programa lugares tan lejanos y, al menos aparentemente, poco
relevantes para España como Indochina, Malasia, Indostán, Afganistán, el Congo
o Sudán.247

245
José TORROBA: Derecho consular…, pp. 645-647.
246
Ibidem, pp. 648-649.
247
Programa de Geografía económica y mercantil universal, Madrid, J. Cosano, 1927.

88
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

En lo que se refiere a la Geografía económica de España, estudiada en el segundo

curso de la sección consular, se especificaba que «el estudio de los caracteres físicos
de aquél [del territorio español] debe ser el estrictamente necesario para poder
explicar las relaciones entre los hechos de producción y distribución de la riqueza
nacional y la naturaleza, forma y circunstancias del terreno y del ambiente físico
en que vive el pueblo español», subrayando por lo tanto, que el objetivo principal
de la asignatura era «el estudio del valor económico» del país. En efecto, una vez
analizadas detalladamente las características geográficas de España, se procedía a
un profundo estudio de las diversas actividades económicas del país, con especial
atención a los factores que las determinan. Llama la atención la escasa presencia
que tenía el comercio exterior, que tan sólo ocupaba dos apartados dentro de una
lección, centrándose uno de ellos en el comercio con Portugal y con los países his-
panoamericanos. La última parte de la asignatura se desarrollaba atendiendo a las
particularidades económicas de las diferentes regiones españolas.248

5. Sistemas de selección: democratizando la carrera… ma non troppo

Tras haber analizado las características de la formación de los futuros agentes,
en este apartado —complemento imprescindible para profundizar en el estudio y
explicación de la profesionalización de la carrera diplomática— podremos obser-
var que los mecanismos arbitrados por las dos administraciones aquí atendidas,
muestran un buen número de similitudes, aunque también notorias diferencias.
Se percibe en ambos casos una tendencia hacia la democratización de la carrera,
si bien con determinadas limitaciones que ralentizan el proceso o le infieren en
ocasiones algunos retrocesos. Estaremos igualmente en condiciones de apreciar
algunos claros resultados de la implementación de estas medidas, especialmente
en el caso de España, en que quedará patente una lenta pero reconocible apertura
social, en paralelo al descenso considerable del número de aristócratas entre las fi-
las diplomáticas. En consonancia con lo que hemos venido haciendo hasta aquí en
este primer capítulo, serán los estratos más bajos de la jerarquía los que recibirán
nuestra atención.

248
Ricardo BELTRÁN Y RÓZPIDE: Programa de estudios especiales de Geografía económica, Madrid,
Jaime Ratés, 1918.

89
Zorann Petrovici

5. 1. Los sistemas de selección de cuadros: meritocracia y cooptación

Para ingresar en las carreras diplomática y consular, los candidatos debían pa-
sar, tanto en España como en Francia, por un proceso de selección que se reali-
zaba en dos tiempos. El primero de ellos —el examen de aptitud español, el stage
francés— tenía como misión realizar una primera criba, mediante la apreciación
de unos conocimientos generales básicos y, sobre todo, de unas condiciones perso-
nales que se computaban como necesarias para la carrera. Tan sólo después hacían
su entrada en escena las oposiciones, para examinar unos conocimientos más pre-
cisos y específicos. La razón de este sistema radicaba en el carácter especial que se
entendía que revestían las funciones diplomáticas y consulares. Mientras que los
errores del resto de funcionarios tan sólo en casos extremos implicarían problemas
irreparables, de los actos y de las palabras de los diplomáticos y cónsules «peuvent
dépendre parfois la paix et la guerre». Así planteada la cuestión, la diferencia con
los cargos administrativos era profunda y «explique et justifie le prestige dont ces
derniers [les diplomates et consuls] ont été entourés de tout temps». En consecuen-
cia, si bien era necesario que poseyeran un importante corpus de conocimientos
técnicos o ligados a sus funciones, aún había muchos sectores de la carrera —en
Francia como en España— que los colocaban en un lugar secundario a la hora de
evaluar la idoneidad de los candidatos.

«Ils [les candidats] doivent avant tout donner d’eux une autre impression que celle de
jeunes encyclopédistes ou de perroquets bien éduqués. Appelés à se trouver, peut-être
au lendemain du concours, mêlés à des événements graves ou à se rencontrer dans les
postes de l’extérieur avec les plus fins déliés de l’étranger, les connaissances scolaires
leur seront moins nécessaires que l’art de garder leur pensée ou de pénétrer celle d’au-
trui. C’est du tact, de la mesure, de la maturité, du jugement qu’il faut leur demander
plus que des connaissances.»249

Es por ello por lo que se examinaban primero estas cualidades y sólo después de
seleccionar a aquellos en quienes más brillaban, se pasaba a evaluar sus conoci-
mientos.
Es esta una respuesta clara que el entorno de la carrera daba a las críticas, co-
mentarios y llamadas a su adaptación a los tiempos modernos, que exigirían una
mayor tecnificación de todos los ámbitos. Expresaba el informe que acabamos de
citar —sin disimulos— los límites que podía tener, o los márgenes en los que se
debería implementar la profesionalización de una carrera que, en efecto, en ambos
países estudiados fue vista en todo momento como especial.
En Francia este sistema se remontaba a los años posteriores a la llegada de la Ter-
cera República, si bien adoptó su forma definitiva en 1907, manteniéndose sin ape-

Informe, s/f [1906], Archives Diplomatiques - La Courneuve (en adelante, AD), Personnel, Con-
249

cours, 27.

90
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

nas cambios hasta la gran reforma de 1945. En efecto, el 10 de julio de 1880 Charles
Freycinet, presidente del Consejo de Ministros y ministro de Asuntos Exteriores,
emitía un decreto por el que se instituía lo que se vino en llamar comúnmente el
grand concours, el sistema de acceso a las carreras diplomática y consular mediante
oposiciones. En su ánimo estaba la republicanización de estas carreras, dando a este
término dos sentidos complementarios: por un lado, buscaba ir nutriendo los cua-
dros funcionariales de personas adheridas a las ideas y valores del nuevo régimen
y, por otro, instituir un sistema que estuviera en sintonía con el espíritu de aquel,
esto es, que se rigiera por el principio de igualdad y democracia y diera paso a todos
aquellos elementos de valor de la sociedad, independientemente de su extracción
social, consiguiendo así una progresiva profesionalización de las carreras.250
Por consiguiente, instituyó un sistema que se desarrollaba en dos fases: un exa-
men escrito sobre una temática genérica funcionaba como una primera selección;
tres exámenes —uno escrito y otro oral sobre los temas del programa, junto a una
prueba de inglés o alemán— permitían configurar un listado definitivo de admi-
tidos, que determinaba el orden en que escogían entre la carrera diplomática y la
consular, siendo un examen común para ambas. Como subraya Baillou, una serie
de medidas intentaban garantizar la imparcialidad de las oposiciones, tales como el
anonimato de los exámenes, la doble corrección o la participación en el tribunal de
miembros externos al Ministerio. Una vez escogida la carrera, los candidatos pasa-
ban un periodo de prácticas —stage— de tres años en la administración central o
en el extranjero, lo que podían elegir ellos mismos dado que estas prácticas no eran
remuneradas. Sólo después de este periodo, y tras pasar otros exámenes escritos y
orales de historia diplomática y de lenguas, a los que se sumaría la nota del stage, los
candidatos pasaban a integrar las filas de sus respectivas carreras. Este periodo de
prácticas de tres años sería suprimido en 1905, habiendo perdido su razón de ser ya
desde 1892, cuando se había instituido un stage previo a las oposiciones, tomando,
de esta manera, el sistema de selección su forma definitiva para nuestro periodo.251
Este stage inaugurado en 1892, que se desarrollaba en los tres meses preceden-
tes a las oposiciones, consistía fundamentalmente en determinados exámenes ora-
les y trabajos prácticos, sobre la base de los cuales cada miembro de la comisión
encargada de su evaluación les otorgaba una calificación. El tiempo pasado en el
Quai d’Orsay para la realización de estas tareas252, permitía a sus tutores apreciar

250
Jean BAILLOU (ed.): Les affaires étrangères et le corps diplomatique français. Histoire de l’administra-
tion française, vol. 2, 1870-1980, París, CNRS, 1984, pp. 152-153. Véase también Stanislas JEANNES-
SON: «La formation des diplomates…, p. 363.
251
Jean BAILLOU (dir.): Les affaires étrangères…, p. 153.
252
En 1925 se redujo ese tiempo ya que se decidió que, con el fin de que pudieran disponer de más
tiempo para la preparación de los exámenes de oposiciones, no realizaran unas prácticas como tales,
reduciendo el stage a una entrevista y unas pruebas escritas. AD, Personnel, Concours, 87, «Points sur
lesquels les Membres de la Commission du Stage sont tombés d’accord pour le stage des candidats au
concours de 1925».

91
Zorann Petrovici

en ellos la presencia o no de aquellas aptitudes consideradas imprescindibles para

los cargos diplomáticos, como la posesión de una cierta cultura, de unas determi-
nadas maneras y comportamiento social, de tacto, de una inclinación o no hacia el
trabajo diplomático. De esta manera, el propio carácter subjetivo de estas aprecia-
ciones deja el camino libre a los examinadores para cortar el paso a determinados
candidatos en función de su proveniencia social, ideología política o, simplemente,
por contar otros candidatos con mejores recomendaciones253. La abundante do-
cumentación relativa a las oposiciones, custodiada en los Archives Diplomatiques
de París así nos lo demuestran. Por demás, el sistema de calificación del stage, que
tenía asignado un doble coeficiente y que se incorporaba a la nota final de las opo-
siciones254, permitía a los evaluadores dotar con mayor puntuación a aquellos can-
didatos a los que se quería que superasen las oposiciones, partiendo así con ventaja
—y a veces notable— sobre los otros. Esta situación se vio reforzada tras la Guerra
del 14, en la medida en que el coeficiente del stage pasó de dos a cinco, en lo que
Isabelle Dasque ha señalado como una postura «à contre-courant des exigences
techniques de plus en plus sollicitées par la diplomatie d’après-guerre».255
Es importante que nos detengamos en este punto, porque tanto las cuestiones
que formaban parte de las entrevistas y pruebas escritas, como los comentarios que
posteriormente daban los miembros de la comisión sobre cada uno de los candi-
datos, nos ofrecen una imagen muy rica sobre el perfil de diplomáticos y cónsules
que buscaba el Quai d’Orsay.

«La méthode qui semble la plus convenable pour se faire une idée du stagiaire et at-
teindre le but qui est celui des visites, consiste à causer avec lui, selon les cas, de ses
études, de ce qu’il a fait jusqu’à présent, de ses services militaires, s’ils ont comporté des
campagnes de guerre, de ses services au Département ou dans un poste, s’il en a déjà
fourni, de ce qui l’a dirigé vers la carrière, des pays où il préférerait être employé…»

señala una nota de la Commission de Stage de 1925.256 Las pruebas escritas, por su
parte, seguían profundizando en el conocimiento de la personalidad, la prepara-

253
«Vous pouviez être un génie, si votre tenue vestimentaire, votre allure générale, vos propos, votre milieu,
vos idées mêmes avaient la moindre chance de détonner dans le cénacle de vos futurs pairs, vous y étiez
difficilement admis». Jacques BAEYENS: Au bout du Quai : souvenirs d’un retraité des postes, Paris, Fayard,
1975, p. 17 (citado por Peter Jackson en «Tradition and adaptation…, p. 168). Por su parte, Isabelle Das-
que llega a la conclusión de que «il est une forme de cooptation déguisée et légitimée ensuite par le vernis
méritocratique du concours.» Vid. Isabelle DASQUE: À la recherche du Monsieur de Norpois…, p. 159.
254
El informe ya señalado (vid. nota 249), recomendaba incluso aumentar aun más este coeficiente, bajan-
do al mismo tiempo el de las pruebas de las oposiciones, para dotar a aquel de una posición aún más deci-
siva en el conjunto: «Cette mesure laisserait aux notes de concours proprement dites moins d’influence sur
le recrutement et rendrait à celui-ci le caractère que lui impose son objet et qu’il doit avoir si l’on veut em-
pêcher l’entrée dans la carrière diplomatique et consulaire d’éléments funestes, ridicules ou même hostiles.»
255
Isabelle DASQUE: «La diplomatie française au lendemain de la Grande Guerre. Bastion d’une aris-
tocratie au service de l’État ?», en Vingtième Siècle. Revue d’historie, Nº 99, 2008, pp. 33-49, pp. 45-46.
256
«Points sur lesquels… (vid. nota 252).

92
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

ción y la aptitud del candidato para la carrera. Así, por ejemplo, en 1919 se les había
interrogado sobre su propia concepción de las funciones del agente diplomático o
consular, preocupándose por saber si creían «que ce rôle subira des modifications
du fait de l’ordre des choses nouveau résultant de la Guerre». En otras ocasiones,
las cuestiones planteadas iban dirigidas a apreciar sus planteamientos y razona-
mientos sobre la manera de conducir los asuntos de la política internacional. Si
en 1921 se les preguntó por el valor relativo de los intereses y de los sentimientos
en la política internacional, en 1923 se les pedía que razonaran «si, à votre avis, la
France, en ne tenant compte que de ses intérêts personnels, a avantage à favoriser
ou à entraver le développement des institutions d’arbitrage et, d’une façon générale,
l’établissement dans le monde d’un règne de droit et de paix».257
En cuanto a los comentarios por parte de los miembros de las comisiones, estos
atendían tanto a sus modales y rasgos de su personalidad —«d’esprit distingué et
d’éducation parfaite»; «très bien doué, esprit mûr, réfléchi, caractère agréable, at-
tirant la sympathie»; «ses réflexions témoignent que son esprit curieux et original
a su observer et retenir»; «il n’est ni présomptueux, ni téméraire» —, como de sus
aptitudes profesionales —«il travaille sans goût, sans doute absorbé par d’autres
ambitions»; «jamais il ne s’est plaint ni n’a récriminé»; «d’une intelligence vive, il
s’est mis facilement au courant des dossiers […] et s’est montré au bout de peu de
temps un collaborateur actif et sérieux»; «M. Regnault apporte à sa tâche un grand
souci d’exactitude et de précision. Il a consacré au stage toutes ses heures de liber-
té»—, sin dejar de lado las características físicas —«Monsieur Regey […] est un
jeune homme de grande taille et de formes un peu rudes, qui servira mieux dans
les Consulats que dans la Diplomatie»—.258
Igualmente tenemos que referirnos a los informes que el Ministerio de Asuntos
Exteriores pedía a las respectivas prefecturas de policía, a través del Ministerio del
Interior, ya que en ellos no se refleja únicamente la conducta de los candidatos —
como veremos que ocurre en el caso español—, sino que se detalla su situación de
familia y de fortuna y, especialmente, su actitud política.259 En efecto, estos infor-
mes, más o menos extensos, ofrecían las más de las veces una amplia información
que solía incluir la profesión del padre, su situación económica y la de su familia,
las condiciones de su vivienda (si es en propiedad o en alquiler y, en este último
caso, el valor del mismo), su conducta y antecedentes judiciales, si los hubiere, su
participación o la de su familia en política y, de una manera más general, su ads-
cripción política y el grado de adhesión al régimen republicano.
«Il n’a fait […] l’objet d’aucune remarque au point de vue politique» era la indi-
cación más repetida cuando el susodicho no había tenido tentaciones políticas, lo
257
Ibidem.
258
AD, Personnel, Concours, 57 y 65. Oposiciones de 1920 y 1922, respectivamente.
259
Algunos miembros de los tribunales del stage deseaban que les fuera comunicada esta información
para tenerla en cuenta en su valoración. Vid. Isabelle DASQUE: À la recherche…, p. 161.

93
Zorann Petrovici

cual si no garantizaba una fervorosa afección a la República, al menos parecía des-

cartar su animadversión. Mucho más tranquilizadora resultaba la otra afirmación
más común, «ses sympathies sont acquises aux institutions républicaines». Por el
contrario, como afirma Isabelle Dasque, «la moindre allégation de militantisme
clérical ou antirépublican est difficilement pardonnée».260 Un ejemplo especial-
mente ilustrativo es el de Joseph Aulneau, que durante varios años había solicita-
do, sin éxito, ser admitido a las oposiciones. Los informes de la prefectura de La
Vendée fueron categóricos al desaconsejar su admisión. En primer lugar, se había
educado en un ambiente considerado nocivo: «Il a fait ses études dans des établis-
sements congréganistes et ce n’est évidement pas là qu’on a pu lui apprendre à aimer
le Gouvernement de la République qu’il désire servir aujourd’hui».261 Pero el pro-
blema principal lo constituía la actitud del padre262, que desempeñaba el cargo de
Conseiller Général desde unas posiciones netamente reaccionarias y hostiles a las
instituciones republicanas, e impregnado de un fuerte activismo: «Ce canton qui
donnait une majorité républicaine quand M. AULNEAU ne dirigeait pas la lutte,
assure aujourd’hui une grosse majorité au candidat de l’opposition grâce à l’influen-
ce du Conseiller Général chez qui descendent les maires réactionnaires le jour du
conseil de révision». El catolicismo de la familia era otro factor para el rechazo a
este candidato, como lo fue igualmente en otros casos, como el de André Thureau,
cuyo informe se centraba fundamentalmente en el activismo católico de su fami-
lia: «Tous les membres sans exception de la famille Thureau sont des catholiques
fervents, des soutiens du trône et de l’autel. On peut les voir assister non seulement
aux offices ordinaires, mais encore à toutes les cérémonies et exercices du culte».263
En definitiva, el stage, instaurado para corregir los excesos democráticos de
1880, junto a la imprescindible carta de recomendación264, constituía la herramien-
ta que se guardaba el Quai d’Orsay para mantener controlado el acceso a sus filas:

«Le stage, en excluant prématurément du concours ceux qui ne se couleraient pas

dans le moule, permet, en sauvant les apparences d‘un recrutement démocratisé, de
continuer d‘assurer la reproduction sociale des élites diplomatiques. Ici comme ailleurs,

260
Isabelle DASQUE: «Une élite en mutation : les diplomates de la République (1871-1914)», en Histoi-
re, économie & société, 2007/4, pp. 81-98, p. 84.
261
AD, Personnel, Concours, 27. Concours de 1907, Prefecto de la Vendée al ministro de Asuntos Ex-
teriores, 29 de noviembre de 1904.
262
Como se lo hace ver el propio prefecto, al darle respuesta a su petición de recomendar a su hijo ante
el Ministerio: «J’aurais été heureux de seconder ce projet, mais après informations prises, je me suis vu
obligé de donner un avis défavorable à cette candidature. […] cet avis n’est pas motivé par l’attitude de
votre fils, à qui rien ne peut être reproché, mais plutôt par l’instruction qu’il a reçu et par votre propre
attitude dans les dernières luttes politiques». AD, Personnel, Concours, 27, el prefecto de La Vendée a
Paul Aulneau, 30 de noviembre de 1904.
263
AD, Personnel, Concours, 27, informe firmado en París el 6 de junio de 1906.
264
Lo que no siempre era fácil, ya que algunos candidatos tenían muchas dificultades para conseguir
una carta de recomendación de una personalidad republicana.

94
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

la méritocratie républicaine montre ses limites et ce n‘est qu‘une fois franchis ces obsta-
cles préliminaires que le jeu de la compétence se met réellement en marche. C‘est donc
au stade ultime, celui de l‘admission, que la sélection se décide sur les matières intellec-
tuelles.»265

Lamentablemente, en España conservamos muy poca documentación relativa

a los procesos de selección, lo que no nos permite perfilar con tanto detalle una
imagen definida de aquellos. No obstante, intentaremos explicar algunos rasgos de
los mismos, que nos permitirán establecer la oportuna comparación entre ambos
países. Lo primero que debemos indicar es que, a diferencia de Francia, en Espa-
ña —durante prácticamente todo el periodo aquí considerado— el ingreso en las
carreras diplomática y consular no estaba unificado, discurriendo de manera abso-
lutamente diferenciada. Como ha quedado indicado en el capítulo introductorio,
nos centraremos en el análisis de las oposiciones a la carrera diplomática, toda vez
que son éstas las que resultan de mayor interés para tomar el pulso a la diplomacia
en lo que a democratización y modernización se refiere.
La cronología de la instauración de un sistema durable de selección de cuadros
es coincidente con la francesa. Fue también a principios de los años 1880 cuando
una Ley Orgánica de las carreras diplomática, consular y de intérpretes266 fijó las
condiciones para ser candidato a la carrera diplomática. El texto de esta ley —que
constituirá el marco legal para nuestro periodo, pues las modificaciones de la Ley
Orgánica de 28 de marzo de 1900 no alteraron prácticamente en nada los preceptos
relativos al ingreso en la carrera— enumeraban las condiciones que debían cumplir
todos los candidatos: además de ser español, tenían que acreditar buena conducta
moral, tener el título de licenciado en Derecho civil o administrativo, haber apro-
bado en la universidad la asignatura de Derecho internacional267 y escribir y hablar
correctamente el francés, traduciendo además el inglés o el alemán.
Si los candidatos españoles también tenían que probar una integridad moral,
a diferencia de sus pares franceses, les era suficiente con presentar un certificado
tipificado, expedido casi siempre por el respectivo Ayuntamiento, en el que sim-
plemente se indicaba que el individuo en cuestión había observado dicha conducta
o que no se le conocían acciones negativas. Es lo que hicieron todos y cada uno de

265
Stanislas JEANNESSON: «La formation…, pp. 363-364. Tan elocuente como tajante se mostraba el
informe ya citado para justificar la preponderancia del elemento discrecional en el proceso de selec-
ción: «lorsqu’il s’agit du recrutement de la carrière, la désignation, le choix doivent l’emporter sur ce
qu’on appelle la justice des examens qui […] ne saurait être que dangereuse parce qu’elle est toujours
aveugle et mal informée». Dejaba así muy claro que en el caso de las carreras diplomática y consular las
oposiciones no debían cumplir la función de dejar entrar a los mejores estudiantes, sino que era una
herramienta para escoger a su personal (el autor utilizó y subrayó el verbo «choisir»). AD, Personnel,
Concours, 87, «Points sur lesquels les Membres de la Commission du Stage sont tombés d’accord pour
le stage des candidats au concours de 1925».
266
De 14 de marzo de 1883.
267
Recordemos que fue precisamente ese año cuando se introdujo en los planes de estudio de Derecho.

95
Zorann Petrovici

los cerca de 200 agregados diplomáticos estudiados. No hay constancia, en cambio,

de ningún tipo de pesquisa al estilo de las que se llevaban a cabo en Francia para
determinar la conducta política del candidato, su actitud religiosa o su situación
económica. Es cierto que a menudo —aunque no siempre— en las partidas de na-
cimiento que presentaban para certificar su edad y nacionalidad, figuraba la profe-
sión del padre y su título nobiliario, si lo tenía, o de alguno de sus abuelos, pero no
podemos pensar que tuvieran para la administración el mismo valor que los infor-
mes que expresamente pedía el ministro de Asuntos Exteriores a los prefectos de
policía franceses. De manera que parece pertinente afirmar que esos datos relativos
a la afiliación política o religiosa de los candidatos no suponían una preocupación
para el Ministerio de Estado. La importante presencia en el seno de la carrera de
agentes que mostraron —de palabra o mediante obras— su apoyo entusiasta a la
República cuando esta fue proclamada en 1931, durante su corta vida o al estallar
la Guerra Civil, nos aporta una prueba en este sentido: la administración diplomá-
tica alfonsina no había puesto demasiado cuidado en apartar los elementos contra-
rios al régimen o que se podían encontrar bajo el signo de la sospecha.
Por su parte, si el carácter discrecional de esta primera etapa de la selección
quedaba en Madrid más disimulado que en París tras un aspecto formal de pruebas
sobre nociones generales de Geografía Política y Comercial e Historia de España y
universal, así como sobre conocimientos de idiomas, no estaba para nada ausente:
para decidir sobre la aptitud de los aspirantes, la normativa facultaba al tribunal a
tomar en consideración tanto los resultados de estos exámenes como «las condi-
ciones que demuestre el candidato». De esta manera, no se limitaba esta primera
criba a unos estándares objetivables, puesto que los miembros del tribunal podían
desestimar a aquellos candidatos que no poseyeran las aptitudes necesarias para la
carrera, pero también podían ejercer la discriminación en función de sus afinida-
des o de los intereses de sus protegidos o recomendados.
Así nos lo confirma, por ejemplo, Juan Servert, ministro de España en Cons-
tantinopla, hacia el final de nuestro periodo de estudios. Habiéndose suprimido
este examen de aptitud con la reforma realizada por Primo de Rivera268, y cuando,
tras la caída del dictador, el nuevo ministro de Estado, el duque de Alba, sometió a
estudio la reorganización de la carrera, Servert —en carta al ministro— afirmaba
con toda rotundidad que en dicho examen de aptitud —cuya desaparición lamen-
taba— «aparte de los conocimientos de idiomas, podrá el tribunal darse cuenta
del importantísimo extremo a que me refiero y aceptar o desechar los aspirantes
según los considerase o no en condiciones de mostrarse sin esfuerzo, sino de na-

268
La base tercera del Real Decreto-Ley de 29 de septiembre de 1928 estipulaba que el ingreso en la
carrera diplomática —ya refundida— se hacía solamente por oposición.

96
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

tural suyo “bien nacidos”, o por mejor decir, criados entre personas de educación
esmerada».269
Una vez superada la prueba de aptitud, se procedía al examen de unas mate-
rias específicas, llevando a cabo la selección definitiva y la no menos importante
ordenación para el ingreso en la carrera, que determinará la elección de destino,
así como su situación en el escalafón, fundamental para los ascensos mediante las
diferentes vías existentes. En la normativa española vuelve a aparecer un elemento
de discrecionalidad, al no derivarse esa ordenación automáticamente de la califica-
ción del examen, ya que no se procedía a una notación como tal hasta después de la
Primera Guerra Mundial, sino que el tribunal, habiendo deliberado «a pluralidad
absoluta de votos sobre los méritos del candidato», elaboraba una lista con «los
más distinguidos», y sólo tras haber eliminado a los candidatos menos valorados
procedía a la calificación y consecuente designación del número de orden «que a
su juicio les corresponda para ingresar en la Carrera».270
Ahora bien, en 1920271 se introdujeron unos cambios de importancia en estos
dos aspectos, que implicaban un intento de corrección de estas deficiencias desde
el punto de vista democrático. Con el objetivo de perfeccionar el sistema, estable-
ciendo con mayor claridad el orden de prelación entre los candidatos, en atención
a la diferencia de méritos que demostrasen, se introdujo el método de calificación
por puntuación, tanto en el examen de aptitud, como en las oposiciones. Esto im-
plicaba que, al mismo tiempo que corregía aquella deficiencia del procedimiento
vigente272, esta innovación permitía profundizar en el grado de imparcialidad del
sistema. De esta manera, en las pruebas de aptitud, se establecería una nota media
a partir de las calificaciones que cada uno de los miembros del tribunal otorgase
al candidato, no pudiendo ser declarado apto si no alcanzase los 24 puntos, ni
pudiendo ser calificado con más de 60. Igual procedimiento se seguiría para la
calificación de los exámenes de las oposiciones. Sin embargo, el examen de aptitud
alcanzaba en el conjunto del proceso un peso mayor del que tenía antes, dado que
la reforma determinaba que para el resultado final del proceso de selección se com-
putarían ambas notas, sumándose en igualdad de condiciones.273 No alcanzaría la

269
AGA, 82/1938, exp. 9, Juan Servert y Vest al ministro de Estado, Constantinopla, 5 de marzo de
1930.
270
Según reza el artículo 29 del Reglamento de la carrera diplomática.
271
RD de 2 de febrero de 1920 (Gaceta de Madrid del 4 de febrero)
272
Razonaba el ministro en la exposición del Real Decreto que al no establecerse gradación entre los de-
clarados aptos por el tribunal del examen de aptitud, el tribunal de las oposiciones, distinto al primero,
no podía apreciar el grado de conocimientos anteriormente demostrado, especialmente grave en lo que
se refiere a la competencia en idiomas.
273
Situación que se confirma por la práctica, según observamos en la escasa documentación conservada
al respecto. A modo de ejemplo, cf. el acta de la sesión del tribunal de oposiciones del 13 de enero de
1921, AHN, Mº de Asuntos Exteriores, H4498.

97
Zorann Petrovici

relevancia que se le había otorgado en Francia, pero las correcciones democráticas

quedaban con ello un tanto mitigadas.
Sea como fuere, este sistema era contemplado por muchos como insuficiente
dado el carácter especial que revestía la carrera. Una insuficiencia que se habría
agravado con la reforma primorriverista al eliminar el examen de aptitud. La comi-
sión274 a la que el ministro de Estado, el duque de Alba, encargó en 1930 el estudio
de la conveniencia de derogar, modificar o mantener la fusión de ambas carreras,
pero que pronto se vio inmersa en un estudio de una reforma integral de las mis-
mas, señaló en sus conclusiones la necesidad de reestructurar la modalidad seguida
para determinar el ingreso en los servicios diplomático y consular. Reprobando
todos ellos el sistema practicado hasta el momento, consideraban que no se podían
reducir las pruebas de admisión «a unos cuantos ejercicios de oposición», en la
medida en que no permitían «lograr el fin primordial a que lógicamente deben res-
ponder sus métodos: la justa y acertada selección». Abogaban, en consecuencia por
dos medidas: encargar ese proceso de selección al Instituto Diplomático y Consu-
lar, que debería colocarse de manera oficial bajo la dependencia del Ministerio de
Estado y emprender una regulación del mismo, de su claustro de profesores, de la
admisión en su seno, del número y gradación de sus asignaturas, así como de los
exámenes, de tal manera que se orientara todo ello hacia el proceso de selección
de los cuadros funcionariales. Y, en segundo lugar, junto a «las condiciones cientí-
ficas del aspirante», debía supeditarse la entrada en la carrera «al resultado de un
periodo de prácticas en el Ministerio durante el plazo mínimo de un semestre».275
El ministro de Estado hizo suyas todas las bases propuestas por la Comisión,
plasmándolas en un Real Decreto de 17 de agosto de 1930, y aunque estas indica-
ciones acerca del sistema de selección eran presentadas en el informe citado bajo
la forma de recomendaciones complementarias, no integrándose en el articulado
del mismo, de manera que no fueron incluidas en el Real Decreto mencionado, el
entusiasmo con que acogió el duque de Alba estas propuestas nos hace pensar que
habrían sido implementadas en un futuro desarrollo de esta reforma.
Por último, la composición del tribunal de las oposiciones es otro elemento —y
de una alta significación— que nos ayuda a entender la evolución de las prácticas
diplomáticas. Al admitir a partir de 1907 que la mitad de los seis miembros que
integraban estos tribunales fueran designados de acuerdo con el ministro de Co-
mercio y provinieran de las administraciones civiles, los grandes cuerpos del Es-

274
Presidida por el senador vitalicio Gabriel Maura, estaba compuesta por Ricardo Spottorno (ministro
plenipotenciario y profesor del Instituto), Rafael López Lago (ministro plenipotenciario), Ángel de la
Mora, Cristóbal del Castillo, Gonzalo Diéguez, Antonio García Lahiguera y Ramón Sáenz de Heredia,
estos últimos secretarios de embajada. Se reunió en once sesiones entre el 24 de abril y el 6 de julio de
1930.
275
Véase el informe de la Comisión en el AGA, 82/1937, ex. 2.

98
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

tado, las universidades o establecimientos de enseñanza superior o secundaria, las

cámaras de comercio etc., el Quai d’Orsay estaba renunciando en cierta medida al
monopolio que tradicionalmente había ejercido sobre la selección de su personal.
Y estaba reconociendo, al mismo tiempo, además de por otros medios que iremos
viendo, el derecho de otros departamentos ministeriales —fundamentalmente el
de Comercio— y de otros sectores extra-ministeriales a intervenir en un área, el de
la diplomacia y la política exterior, sobre el que de manera tradicional había ejerci-
do una soberanía indivisa. En efecto, presidentes de los consejos de administración
de grandes compañías, miembros o presidentes de la Cámara de Comercio de París
y de otros núcleos comerciales, sucesivos directores del Office National du Com-
merce Extérieur, inspectores generales de Instrucción Pública o altos funcionarios
del Banco de Francia, entre otros, fueron habituales de estos tribunales, conside-
rados los más capacitados para evaluar los exámenes referentes a las cuestiones
financieras, comerciales o ligadas a los transportes.276
Ahora bien, el Ministerio de Asuntos Exteriores intentó regatear estas condi-
ciones y limitar esa entrada de elementos ajenos, aunque manteniéndose dentro
de los márgenes de la ley. Así, en las primeras oposiciones en que rigió el decreto
del 17 de enero de 1907, ante la propuesta del ministro de Comercio, que señala-
ba a tres personalidades del mundo financiero y comercial277, su colega Stephen
Pichon, ministro de Asuntos Exteriores, reconociendo la competencia de los tres,
le recordó que en el programa, al lado de las materias económicas, había otras de
historia diplomática y de derecho internacional, que precisando ser corregidas por
técnicos, le llevaban a querer introducir en el tribunal a dos profesores de uni-
versidad para cada una de estas materias, Seignobos y Waiss respectivamente; y
le subrayaba igualmente que «dans le jury d’un concours ouvert pour l’admission
dans les services dépendant de mon Département il est naturel que l’on fasse entrer
un certain nombre de fonctionnaires de cette administration». En resumidas cuen-
tas, le estaba dejando claro que no se podía llevar a la práctica lo estipulado por la
legislación. El arreglo que le proponía consistía en considerar a Seignobos como
uno de los tres nombres a que tenía derecho el Ministerio de Comercio, propuesta
que Doumergue aceptó sin inconveniente, prescindiendo así de Guernaut.278 De
esta manera, el tribunal quedará compuesto por dos diplomáticos, dos profesores
de universidad y dos representantes del mundo comercial. Este esquema —y por

276
Nombres conocidos como Tardieu, Charles Roux o Mercier figurarán entre ellos.
277
Guernaut, Primer Sub-Gobernador del Banco de Francia; Legrand, fabricante de tejidos, miembro
de la Cámara de Comercio de París y miembro del Consejo de administración y del Comité de Direc-
ción del Office National du Commerce extérieur; y Jouanny, antiguo fabricante de papel y miembro
también de la Cámara de Comercio de París. Vid. Gaston Doumergue a Stephen Pichon, 13 de mayo de
1907. AD, Personnel, Concours, 27. Concours de 1907.
278
Pichon a Doumergue, 6 de junio 1907 y Doumergue a Pichon, 8 de junio de 1907. Ibidem.

99
Zorann Petrovici

lo tanto esta transacción— se va a convertir en la práctica habitual, como nos lo

demuestran las designaciones de los tribunales en los años posteriores.
En lo que se refiere a España, la composición de los tribunales era mucho menos
heterogénea que la de sus homólogos franceses. Si en el caso del que calificaba el pri-
mer nivel del proceso, el de la aptitud, sus miembros provenían todos —al igual que
en Francia— de la carrera (salvo el funcionario de la Interpretación de Lenguas que
evaluaba el conocimiento de idiomas), los tribunales de oposición estaban confor-
mados por tres miembros de la carrera diplomática (encabezados por el subsecreta-
rio del Ministerio, en funciones de presidente) y dos profesores de universidad, que a
partir del RD de julio de 1913 pasaron a ser dos profesores del Instituto Diplomático
y Consular. Fuera del ámbito diplomático y del académico, ningún otro sector estu-
vo presente en el proceso de selección de los cuadros funcionariales diplomáticos.

5. 2. Los conocimientos requeridos: hacia una profesión cada vez más técnica
Como hemos dejado apuntado, en Madrid como en París, el examen de los co-
nocimientos específicos intervenía en un segundo momento, tras la primera selec-
ción. La preponderancia de la Historia diplomática y una progresiva decadencia del
Derecho frente a otras disciplinas —fundamentalmente las económicas— caracteri-
zan la evolución del concours francés. Las cosas cambiaron también en España, pero
el país vecino no fue imitado en todos los aspectos: la Historia ocupará siempre un
espacio mayoritario y el Derecho verá reducirse el suyo, pero las materias económi-
cas no alcanzaron nunca la importancia de la que beneficiaron en Francia.
El opositor francés se enfrentaba a dos tipos de pruebas. En primer lugar, las
escritas, llamadas de admisibilidad, consistían en cuatro ejercicios. Una dedicada
a los idiomas, en que se examinaban el inglés o el alemán mediante una redacción
escrita sobre un tema propuesto, y, mediante una traducción, otro idioma, que po-
día ser el español, italiano, ruso o uno de los dos no escogido en el primer ejercicio.
Igualmente se podía examinar, a elección del opositor, cualquier otra lengua viva.
Seguidamente, una redacción sobre Historia diplomática de los siglos XVIII y XIX,
que a partir de la convocatoria de 1919 —primera en celebrarse desde el comienzo
de la guerra— quedó limitada al periodo posterior a 1815279; otra sobre un tema de
geografía, economía o cuestiones comerciales y, finalmente, una cuarta redacción
sobre Derecho internacional público o privado. Por su parte las pruebas orales —de
admisión definitiva— se componían también de cuatro exámenes, relativos a idio-
mas, historia política y económica desde 1815 a la actualidad y bien Derecho civil
francés, bien Derecho internacional público o privado.

Nota del Gabinete del ministro de Asuntos Exteriores, 21 de enero de 1919, AD, Personnel, Con-
279

cours, Nº 51.

100
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Para valorar el peso que se otorgaba a cada una de estas enseñanzas, podemos
tomar como referencia el coeficiente que se atribuía a las calificaciones respectivas
y su posición relativa en el conjunto de la nota. Como hemos visto páginas atrás,
Jeannesson puede subrayar así el lugar preponderante que se otorgaba a la Histo-
ria diplomática, «toujours présente à l’écrit comme à l’oral et affectée d’un double
voire triple coefficient, et ce même si son importance relative décroît à mesure que
d’autres matières apparaissent au programme». En lo que respecta al Derecho, este
conocería una decadencia a lo largo de todo el periodo. Si siguió estando presente
en los exámenes escritos, su coeficiente pasó de tres en 1880 a dos en 1892 y a uno
a partir de 1902, mientras que la Historia diplomática mantuvo el doble coeficiente
al que también había descendido en 1892. En lo que tiene que ver con las pruebas
orales, el Derecho constitucional desapareció de los programas en 1892 y el Dere-
cho comercial, en 1894. Sólo el Derecho internacional se mantendrá en los exáme-
nes orales hasta 1920, «avant, lui aussi, de céder la place à d’autres matières». De
esta manera, si las materias jurídicas —escritas y orales— contaban un 50% de la
nota final entre 1880 y 1892, en 1920, el examen escrito de Derecho internacional
—único a subsistir aún— no representaba ya más que el 7% de la nota final.
Por el contrario, los otros campos ganaron importancia. A partir de 1907 el
examen escrito de idiomas se equiparó en relevancia al de historia, dotándose-
le también de un doble coeficiente. Pero fueron las materias económicas las que
conocieron una evolución de mayor calado. Hasta 1902 no había más que una
prueba oral de geografía económica (coeficiente 1), a la que se añadiría a partir
de este momento temas sobre los principios generales de la ciencia financiera, de
manera que la prueba tenía ya un carácter más técnico. Y en 1907 se instituyó un
nuevo examen escrito, al que se aplicó un doble coeficiente, sobre conocimientos
geográficos, comerciales y económicos, manteniéndose el ya existente examen oral,
a cuya nota podían los candidatos aplicar un coeficiente 2.280 Con estas medidas,
el Quai d’Orsay quería adaptarse a la creciente importancia de los asuntos econó-
micos y comerciales en las relaciones internacionales —como vemos, mucho antes
de la Gran Guerra—. Al mismo tiempo, tal y como subraya Baillou, «le Départe-
ment tenait compte ainsi des demandes maintes fois répétées par la Chambre des
députés, qui reprochait aux agents de ne pas s’intéresser suffisamment à l’expansion
industrielle et commerciale de la France à l’étranger».281 Ante nosotros aparece un

280
Stanislas JEANNESSON: «La formation…, pp. 368-369. No obstante, el avance de estas materias,
en detrimento de la importancia relativa de la historia diplomática no se hizo sin recelo dentro del
Quai d’Orsay, como lo muestra un amplio informe elaborado en torno a la preparación de los cambios
implementados en 1907, y que criticaba que se computasen como más útiles a los agentes la geografía
económica y «la connaissance de ce qu’on appelle, en enflant un peu la voix, les intérêts commerciaux»,
y ensalzando vehementemente la historia, elevada aquí, como lo habíamos visto también en la con-
cepción de los profesores del Instituto Diplomático, al rango de «leçon morale prolongée». Vid. AD,
Personnel, Concours, Nº 27.
281
Jean BAILLOU (dir.): Les affaires…, p. 154.

101
Zorann Petrovici

nuevo elemento de sintonía entre los dos países, a través de unos Parlamentos que,
como veremos, insistían en que los agentes del servicio exterior profundizaran en
esta labor de ayuda a la expansión comercial; pero al mismo tiempo de diferencia,
si recordamos que en las aulas del Instituto Diplomático, los aspirantes a cónsules
no eran precisamente animados a dedicar su atención a la expansión comercial.
Por su parte, los aspirantes españoles, respondían hasta la reforma de 1913 a
dos cuestiones de cada una de las siguientes materias: Historia política moderna y
de los Tratados de paz y comercio; Derecho internacional; y un tercer grupo que
incluía Nociones de Economía política, de Estadística, Sistema comercial de Es-
paña, Tarifas, Régimen colonial y movimiento comercial. Teniendo en cuenta que
la tercera englobaba diversas materias y contaba tan solo una treintena de temas,
mientras que las dos primeras comprendían más de 70 lecciones282, el peso de la
Historia diplomática y del Derecho internacional en las oposiciones, así como la
menor relevancia de las materias económicas son incontestables.
Es cierto que a partir de 1913 los aspirantes debían responder a una pregun-
ta de cada una de las materias del programa (coincidente con el del Instituto).283
Ahora bien, la suma de las diferentes asignaturas de historia arrojan un saldo de 84
temas (correspondiéndoles tres preguntas), frente a los 38 de geografía económica
y mercantil universal, y de Marruecos (con dos preguntas), 21 de legislación de
transportes marítimos, emigración y aduanas, 18 de la organización del Protec-
torado marroquí y 21 de Derecho diplomático, cada una de estas últimas tres con
una pregunta.
En 1920 se añadió otro ejercicio, de redacción de «documentos oficiales usuales
en el servicio diplomático», tales como el despacho dando cuenta de haber presen-
tado las Cartas Credenciales o la nota solicitando una extradición. Sin embargo,
tras las reformas de Primo de Rivera, el ejercicio escrito ya no consistiría en la re-
dacción de documentos oficiales, sino en el desarrollo de un tema, sacado a suerte
entre los diversos propuestos, especialmente vinculados a la realidad internacional
del momento. Así nos encontramos con asuntos que van desde la «necesidad de
fomentar los vínculos que nos unen con las Repúblicas hispano-americanas», que
figura en el primer puesto, hasta la lucha mundial por el petróleo, pasando por los
«principales problemas políticos que en la actualidad preocupan a Europa» o la So-

282
El número de estos temas variaba ligeramente de un programa a otro.
283
Si bien hasta la definición del reglamento definitivo, en 1917, se estipulaban dos preguntas para la
Historia contemporánea, que se impartía en dos cursos, y una pregunta para el resto de materias, que
sólo se enseñaban en un curso. Igualmente, la reforma de Primo de Rivera tuvo una incidencia menor
sobre este punto, al establecer que se realizaría un ejercicio escrito (en castellano, francés y en otro idio-
ma que el opositor designara) y otro oral sobre los temas del programa, que de nuevo se armonizarían
con los del Instituto, en los términos ya descritos al tratar el plan de estudios del mismo.

102
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

ciedad de Naciones, que ya había aparecido previamente en el temario del ejercicio

oral, confirmando así su relevancia para la diplomacia española.284
Una constante actualización de los programas285 permitió la inclusión de lo que
hoy llamamos «historia del tiempo presente» en unos temarios en los que la histo-
ria contemporánea había predominado siempre. De esta manera, en las oposicio-
nes de 1903 los candidatos tuvieron que consultar la bibliografía más actual para
prepararse temas como la guerra chino-japonesa de 1894-1895 y las subsiguientes
negociaciones diplomáticas que originaron el protocolo de 1901, o el estado coe-
táneo de asuntos como las relaciones entre España y Marruecos o el tránsito por
el istmo de Panamá. Y si en las oposiciones de 1918 los conocimientos exigidos
sobre historia de las relaciones internacionales se quedaban en 1914, en las oposi-
ciones del año siguiente —convocadas en octubre— tenían ya acomodo la política
internacional desde 1914 hasta 1919, la guerra en sí, el armisticio y el tratado de
paz. En esa misma convocatoria se incorporaba una lección acerca de la Sociedad
de Naciones, sus antecedentes y estado actual, la organización del trabajo según el
Tratado de Versalles y la actitud de España ante estas cuestiones.

5. 3. La carrera diplomática, ¿dominio de una élite social y económica?

La profesionalización de la carrera diplomática —que, como acabamos de ver,
conoció un impulso decisivo en ambos países desde finales del siglo XIX, median-
te la implantación y perfeccionamiento del sistema de oposiciones— implicó un
cierto grado de apertura social y de renovación de sus efectivos, que se hicieron
sentir cada vez más a lo largo del periodo que estamos estudiando. Sin embargo,
continuaron presentes, tanto en un país como en el otro, determinadas prácticas
y normas que contribuyeron a seguir haciendo de la diplomacia una profesión ex-
cluyente y exclusiva. Las reformas emprendidas en España hacia el final del perio-
do fueron determinantes para que terminara de consolidarse la senda de aquella
apertura y renovación, mientras que en Francia, al contrario, el periodo posterior
a la Gran Guerra supuso en cierta medida un retroceso en el proceso de democra-
tización de la carrera diplomática.

284
Gaceta de Madrid, 12 de febrero de 1929, pp. 1208 y ss.
285
En la preparación de las oposiciones a la carrera diplomática de 1910, y no habiéndose convocado
oposiciones desde 1907, los miembros del tribunal encargaron al secretario del mismo, Antonio de Za-
yas, que revisara los programas «a fin de introducir en ellos las modificaciones oportunas que hubiese
aconsejado la experiencia». Y ya en diciembre de 1914, Ricardo Spottorno, uno de los miembros del
tribunal, encargado, junto a Julián Juderías, de la elaboración del programa, informó a aquél de que
«examinado el programa que sirvió para los exámenes anteriores [de 1911], había notado la necesidad
de reformarlo modernizándolo sin perjuicio de atenerse a la estructura general del mismo. En conse-
cuencia se habían introducido en dicho programa las modificaciones exigidas por los acontecimientos
más recientes». AHN, Mº de Asuntos Exteriores, Caja H4493.

103
Zorann Petrovici

En primer lugar, como hemos visto en este capítulo, ambas diplomacias se guar-
daron un mecanismo para cribar a los postulantes a entrar en su seno, antes de que
llegaran a los exámenes sobre los conocimientos propiamente dichos: el stage en
el caso francés, el examen de aptitud en el caso español. Si en España el carácter
discrecional del examen de aptitud disminuyó de manera importante, como vimos,
tras la Primera Guerra Mundial, y fue directamente suprimido en las reformas em-
prendidas por Primo de Rivera286, en Francia, los años 20 conocieron un refuerzo
de los criterios tradicionales de selección, mediante una revalorización del stage.
Su coeficiente en el cómputo global pasó de dos a cinco, acentuándose además su
papel de juez de las maneras y educación del futuro diplomático, con lo que se con-
figuraba un sistema de selección en que «les qualités sociales relèguent au second
plan les compétences intellectuelles.» Unos factores cuya importancia seguía pre-
sente en las siguientes etapas de la carrera, como lo prueban los informes anuales
que debían hacer los jefes de misiones sobre sus subordinados. De esta manera, a
pesar del golpe que sufrió tras la Gran Guerra el «modèle traditionnel auquel se
référaient les élites diplomatiques du Vieux Continent», en Francia la carrera diplo-
mática se mantuvo «animée par un idéal aristocratique».287
Por su parte, en España se mantuvo hasta el final del periodo un escollo insal-
vable para la mayor parte de la población, derivado del hecho de que el empleo
de agregado diplomático —el primer puesto del escalafón, en el que iniciaban su
carrera quienes superaban las oposiciones—, considerado de prácticas, no era re-
munerado. De esta manera, el joven diplomático debía sostener con su peculio los
elevadísimos gastos de su nueva vida en alguna de las capitales extranjeras288, lo
que suponía cortar el paso a todo aquel que no contara con una fortuna personal
o familiar en que apoyarse. Y ello durante un mínimo de tres años, que a menudo
llegaban a ser el doble, por falta de vacantes en el escalón inmediatamente superior
que les permitiera la promoción.
Este tema fue evocado en el Parlamento en alguna ocasión, por parte de los di-
putados que se levantaron para defender a los diplomáticos de quienes criticaban
los muchos gastos que ocasionaban al Estado, frente a los cónsules que no sólo
costaban menos sino que, además, aportaban dinero a las arcas públicas mediante
los impuestos y tasas cuya recaudación tenían encomendada. Quienes salían en
defensa de los diplomáticos invocaban precisamente el hecho de que dada la falta
de remuneración en los primeros años de la carrera y de lo insuficiente de la que
recibían después para hacer frente a la costosa vida de las embajadas y legaciones,

286
Ángel MARTÍNEZ DE VELASCO FARINÓS: «La reforma del cuerpo diplomático por Primo de
Rivera», en Revista Internacional de Sociología, Nº 35, 1980, pp. 409-442, p. 439.
287
Isabelle DASQUE: «La diplomatie française au lendemain…, pp. 45-46.
288
Por norma, los agregados debían empezar sus servicios en el extranjero, aunque no siempre se cum-
plía este precepto.

104
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

tenían que poner su propia fortuna personal a disposición de la misión diplomá-

tica.289
Pero fue en 1922 cuando esta cuestión fue suscitada en el Congreso de los Dipu-
tados en términos de una necesaria democratización y apertura social de la carrera.
La planteó el catedrático de Derecho internacional y futuro ministro de Estado
en el régimen de Primo de Rivera, José Yanguas Messía. Lamentó que debido a
la situación descrita, se convirtiera la diplomacia «en un Cuerpo cerrado, y sólo
una clase privilegiada, aquella que cuenta con medios económicos personales para
llenar el déficit a que no alcanza lo mezquino del sueldo del Estado, sea la que ocu-
pe esos puestos.» Sustentaba su posición en la observación de que las cuestiones
internacionales habían adquirido una complejidad tal —debiendo la diplomacia
entender no sólo en los asuntos políticos, como antaño, sino también en los eco-
nómicos, mercantiles y culturales— que era preciso contar con los jóvenes mejor
preparados, sin exclusión alguna: «son harto graves y delicadas las funciones que
en todos los órdenes ha de desempeñar hoy la diplomacia, para que de modo tan
estrecho venga a reducirse la zona social en la que han de reclutarse los funciona-
rios encargados de esa misión esencialísima en la vida del Estado.»290
No logró Yanguas convencer a todos. El conservador Rodríguez de Viguri, re-
cogió el guante precisamente para hacer ver que ese asunto podía estudiarse para
analizar si realmente era conveniente que la carrera diplomática dejase de ser ex-
clusiva de una determinada clase social, pero que no debía darse por sentado que
la opción defendida por su compañero era la adecuada. Se apoyaba en el ejemplo
del Reino Unido para justificar la prudencia por la que abogaba en esta materia:

«Su señoría sabe cómo Inglaterra, tan cuidadosa del prestigio de su representación
internacional, no ha querido prescindir de que el reclutamiento de los individuos de
la carrera diplomática fuera, en la mayor parte de los casos (aunque no cierra la po-
sibilidad de su acceso a otras clases) patrimonio de una clase que, por su forma de
vivir, por las relaciones adquiridas o por los hábitos sociales que haya adquirido en el
hogar, pueda mantener las relaciones internacionales en ese ambiente en el que hasta
ahora se desarrolla la vida de las principales capitales de Europa y aun de América.»291

Ciertamente, esta consideración de la carrera diplomática como una profesión

propia de las clases sociales adineradas no era genuina de determinados sectores
españoles. Nada menos que l’École Libre des Sciences Politiques se lo dejaba bien

289
Vid. cap. 2.
290
DSC. CD, 5 de junio de 1922, Nº 52, p. 2125.
291
Ibidem, p. 2130. Es cierto que, como apunta Mai’a Cross, de manera general los diplomáticos euro-
peos tenían unos sueldos relativamente bajos, «less than was necessary to support their lifestyles», de
manera que incluso cuando empezaban a recibir una remuneración del Estado, tras los años en que
servían de manera gratuita —en Gran Bretaña eran dos años—, «everywhere, diplomats still needed to
suple a portion of their funds». Vid. Mai’a CROSS: The European Diplomatic Corps…, p. 111.

105
Zorann Petrovici

claro a los jóvenes franceses que se planteaban ingresar en la carrière: «Il faut, dans
la diplomatie, une certaine fortune, des relations, le goût et l’habitude du monde»,
advertía año tras año el opúsculo informativo de la institución que formó el grueso
de muchas generaciones de diplomáticos. Otra cosa era la carrera consular: «La
fortune est moins nécessaire dans les consulats et dans les carrières administrati-
ves», estableciendo con ello una distinción entre ambas carreras del servicio exte-
rior que se extendía también a las aptitudes que habían de presentar sus miembros.
A diferencia de la carrera diplomática, «il y faut un esprit exact, appliqué, qui prend
plaisir à démêler et à résoudre les difficultés d’une affaire».292
En cualquier caso —volviendo a España—, si bien el ministro de Estado, Joa-
quín Fernández Prida, afirmó —no sin cierto grado de hipocresía dada la realidad
imperante— que no concebía siquiera que se pudiera defender que «la función
diplomática ha[ya] de estar reservada a determinadas clases», lo cierto es que no
fue hasta las reformas emprendidas por Primo de Rivera cuando se puso fin a esta
situación. Ya en 1925 mitigó el gobierno dictatorial en cierta medida esta situación,
al limitar a tres años el periodo en que los agregados diplomáticos fueran a servir
sin remuneración alguna. Si debían seguir en esa categoría por más tiempo, a la
espera de vacantes en las que promocionar, se les asignaba una gratificación anual
—que no sueldo— que difería según desempeñaran sus funciones en la Adminis-
tración central (3.000 pesetas) o en el extranjero (4.000 pesetas).293 El paso defini-
tivo se dio en 1928, tras la fusión de ambas carreras, al suprimir Primo de Rivera la
categoría de agregado diplomático, «para que la entrada en la Carrera dé sensación
de ser más definitiva y mejor compensada en su iniciación, ya que ha de lograrse
mediante la previa posesión de un título facultativo y una ruda prueba de aptitud
para las dobles funciones diplomáticas y consulares». De este modo, el ingreso en
la carrera en las siguientes oposiciones se haría por la categoría de secretario de
tercera clase, con un sueldo de 6.000 pesetas anuales.294
Sin embargo, la medida no fue bien recibida por todos, como no lo había sido
tampoco el conjunto de la reforma llevada a cabo por el marqués de Estella, dando
muestra de que en algunos sectores seguía imperando una concepción tradicional

292
École Libre des Sciences Politiques. Année scolaire 1905-1906… Estas «quelques indications sur les
carrières auxquelles l’École prépare» se mantuvieron prácticamente inalterables en los siguientes años,
las condiciones de fortuna personal formulándose en términos idénticos o similares. Sólo en el curso
1927-1928, en que procedió l’École a una reordenación de la estructura del folleto, desaparecieron estas
observaciones, no volviendo a señalarse en lo sucesivo.
293
Decreto de 28 de abril de 1925 y Real Decreto de 9 de junio de 1925. Los sueldos de los distintos
cargos del escalafón, regulados por la misma ley, eran: 25.000 pesetas para los embajadores, 20.000 para
los ministros plenipotenciarios de primera clase y 17.000 para los de segunda; 14.000 pesetas para los
ministros residentes; y 12.000, 9.000 y 6.000 pesetas para los secretarios de primera, de segunda y de
tercera clase respectivamente.
294
Decreto-Ley de la Presidencia del Consejo de Ministros de 29 de diciembre de 1928.

106
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

de la diplomacia. Al igual que había apuntado Rodríguez de Viguri algunos años

antes, el ministro de España en Constantinopla, Juan Servert, basaba su predilec-
ción por una carrera diplomática reservada a las capas altas de la sociedad en lo
que entendía que era aún a inicios de la década de 1930 el ambiente y la práctica
habitual en el mundo. «Considerada la Carrera Diplomática en la mayor parte de
las naciones como exclusiva para personas de familias distinguidas», era preciso
que en España también lo fuera, para que no se vieran sus agentes excluidos de los
círculos en que se movían sus colegas y no encontraran en ellos «una fría aunque
educada resistencia u obstáculo en el desempeño de su cometido». Como natural
consecuencia, consideraba negativa la supresión del examen de aptitud, que tenía
la virtud de permitir apreciar las cualidades que se requerían y poder desechar así
a quienes no las poseyeran:

«Es indudable […] que en un examen con sujeción a las materias señaladas en el
programa de las oposiciones, puede salir airoso y hasta en primer puesto el hijo de un
artesano, al que necesariamente faltarán todos los requisitos sociales indispensables
para el trato de gentes distinguidas, que no son conocidos, usados ni sospechados si-
quiera en el ambiente doméstico en que se desenvolvió su niñez ni en las aulas en que,
por su propio y meritorio esfuerzo, se elevó de categoría social entrando en el grupo
de intelectuales.»295

En sentido similar se pronunciaron otros diplomáticos, como el ministro en

Varsovia, Silvio Fernández-Vallín, para quien la categoría de agregado sin sueldo
era «un tamiz conveniente para la selección»296, o Cristóbal del Castillo, quien ma-
tizaba sin embargo su postura al justificar la necesidad de esa condición mientras
no contaran los diplomáticos con suficiente dotación económica para desarrollar
sus funciones en el extranjero con el decoro suficiente. Él también ofrecía el ejem-
plo de Gran Bretaña, donde aún se mantenía la exigencia de una renta mínima de
400 libras.297
A pesar de estas reticencias, las modificaciones que implementó el duque de Alba
a las reformas primorriveristas no afectaron en absoluto esta medida298, con lo que
no quitaron ninguna vigencia al hecho de que, al suprimir el carácter implícitamen-
te censitario que tenía la carrera diplomática, aquella reforma supuso un paso más,
de indudable relevancia, en el camino de su modernización y democratización. El
estudio llevado a cabo sobre el conjunto de agregados diplomáticos y —tras la su-

295
Juan Servert y Vest al ministro de Estado, Constantinopla, 5 de marzo de 1930, AGA, 82/1938, exp. 9.
296
Fernández-Vallín a Palacios, Varsovia, 17 de marzo de 1930, AGA, 82/1938, exp. 9 (el subrayado,
en el original).
297
Ponencia de Cristóbal del Castillo en la comisión nombrada por el duque de Alba para estudiar la
solución que convenía dar a la reforma implementada por Primo, 30 de junio de 1930, AGA, 82/1937,
exp. 2.
298
Rocío VALDIVIELSO DEL REAL: La carrera diplomática…, p. 59.

107
Zorann Petrovici

presión de esta figura— de secretarios de tercera clase que ingresaron en la carrera

en estos años —cerca de 200 agentes en total—299, nos pone de manifiesto que todo
este proceso de profesionalización y apertura tuvo, en estas primeras décadas del
siglo XX, un indudable efecto sobre la carrera, moderado en su alcance y sin su-
poner ninguna revolución, pero también sin retrocesos en la senda emprendida.
Un primer indicador de esta realidad lo constituye la variación en la proporción
de nobles en las filas de los nuevos ingresados en la carrera, habida cuenta de la
tradicional imbricación de la nobleza con este cuerpo.300

Gráfica Nº 1. Proporción de aristócratas y plebeyos entre los nuevos agentes

ingresados en la carrera diplomática entre 1904 y 1930

Elaboración propia. Fuente: expedientes personales de los agregados diplomáticos que ingresaron en la
carrera entre 1904 y 1930, depositados en el Archivo General de la Administración y cuya localización
aparece relacionada en el apartado de Fuentes.

299
Remitimos al anexo 1 de Zorann PETROVICI: Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?…, tesis doctoral,
que presenta un cuadro sistemático con la diversa información aquí tratada acerca de estos agentes. La
investigación posterior a la tesis nos ha permitido añadir algún dato más, de ahí la ligera diferencia en
algunas cifras.
300
Si bien cabe contemplar un cierto margen de error, los datos que ofrecemos en este punto, a diferen-
cia de los señalados en lo referente al Instituto Diplomático, tienen un carácter mucho más definitivo,
en la medida en que las fuentes consultadas —en especial las partidas de nacimiento— presentan de
manera más sistemática la filiación nobiliaria cuando es el caso. En muy pocas ocasiones hemos locali-
zado diplomáticos que tuvieran vínculos directos con la nobleza y que no hubiera estado consignado de
alguna manera en sus expedientes personales. La información obtenida de los expedientes personales
ha sido completada con el Elenco de Grandezas y Títulos Nobiliarios Españoles, publicado por la Real
Asociación de Hidalgos de España (hemos consultado la edición de 2018).

108
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Pues bien, en todo el periodo analizado, 1904-1930, tan sólo un 36% de los
nuevos diplomáticos provenían de este grupo social.301 Una cifra que ya de por sí
nos resulta menos excesiva de lo que se ha solido escribir. Ahora bien, si utilizamos
el final de la Primera Guerra Mundial como línea divisoria del periodo, observa-
mos una clara diferencia entre los dos segmentos cronológicos resultantes. Si hasta
1918, uno de cada dos nuevos agregados diplomáticos provenía de una familia
titulada o poseía él mismo un título de nobleza, después, sólo lo hacían dos de cada
diez. Es decir, el 49,5% frente al 21%, como podemos apreciar en la gráfica Nº 1.
Más elocuente aún resulta fijarnos en las oposiciones de 1929 y 1930, teniendo en
cuenta tres elementos: que las últimas oposiciones en celebrarse fueron las de 1921,
que Primo de Rivera había unificado las carreras diplomática y consular a través de
un único examen y que había suprimido la figura de agregado diplomático, de ma-
nera que quienes ingresaron en esos dos años contaron con sueldo desde el primer
momento. Pues bien, tan sólo el 17% de los secretarios de tercera clase que optaron
por una legación o embajada, o por quedarse en el Palacio de Santa Cruz, esto es 6
de un total de 36, eran de extracción noble.
Este progresivo descenso de la presencia de la nobleza en las filas de la diplo-
macia —un ámbito en el que históricamente habían destacado sus miembros— y
cuyos efectos se sentirán en los años siguientes, a medida que los recién ingresados
fueran subiendo en el escalafón, parece concordar de manera coherente con el de-
clinar general que conoció la aristocracia española en la primera mitad del siglo
XX y que han evidenciado autores como José Miguel Hernández Barral o Miguel
Artola.302
En efecto, todo lo que secularmente había hecho de la nobleza el grupo social
preferente para que la diplomacia buscara en él a sus agentes —saber estar, buenos
modales, dominio de los usos y costumbres de la alta sociedad—, y que había de-
finido durante mucho tiempo al buen diplomático, con seguir siendo importante,
estaba perdiendo vigor frente a la posesión de conocimientos técnicos —especial-
mente en el ámbito económico y comercial—, el dominio de la realidad políti-
ca internacional, las nuevas formas de la diplomacia —en especial la novedad del
multilateralismo tras la Gran Guerra—, el dinamismo y la capacidad de adaptación
a una realidad en constante cambio.
Estas nuevas necesidades se dejaron sentir en los procesos de selección de los
cuadros, que fueron aumentando igualmente el peso de aquellos conocimientos y
cualidades, en que los hijos de una pujante burguesía industrial y comercial —pero
también de profesiones liberales— parecían destacar, convirtiéndose en una po-

301
Hemos incluido en nuestro cómputo tanto a los agentes titulados (cerca del 30% del total) como a
aquellos que, sin poseer un título de nobleza, provenían de una familia que sí lo poseía.
302
José Miguel HERNÁNDEZ BARRAL: Perpetuar la distinción: Grandes de España y decadencia social,
1914-1931, Madrid, Ediciones 19, 2014; Miguel ARTOLA BLANCO: El fin de la clase ociosa. De Roma-
nones al estraperlo (1900-1950), Madrid, Alianza, 2015.

109
Zorann Petrovici

tente competencia para la nobleza terrateniente y rentista, en el seno de la cual no

faltaron, con todo, quienes supieron adaptarse a las nuevas reglas de juego.
De esta manera, la progresiva consolidación de un sistema de acceso basado en
el mérito, que fue reforzando la profesionalización de la carrera, unida a un paula-
tino cambio en la concepción de la diplomacia, patente —como hemos visto en el
presente capítulo y como comprobaremos con mayor fuerza en el siguiente— entre
los círculos intelectuales, los medios políticos, ensayistas, e incluso entre algunos
diplomáticos, contribuyeron sin duda alguna a que aquella dejara de ser percibida
como el coto privado de una aristocracia adinerada que dominaba los usos y cos-
tumbres, los códigos y prácticas de la alta sociedad. De esta manera, como parte
de un proceso que podemos llamar de desacralización de la diplomacia, cada vez
más jóvenes pertenecientes a una burguesía acomodada vieron en ella una carrera
profesional accesible.
Fenómeno muy distinto nos encontramos en la republicana Francia. Si durante
las primeras décadas de la Tercera República, la composición del cuerpo diplo-
mático francés se había caracterizado por una mayor apertura social303, Isabelle
Dasque ha demostrado que en el periodo de entreguerras la aristocracia no sólo no
disminuyó su presencia en el seno de la diplomacia, sino que la reforzó. «En termes
de représentation, la diplomatie est toujours auréolée d’une réputation aristocra-
tique que la Grande Guerre n’a en rien entachée», afirma la autora.304 En efecto, a
lo largo de los años 20, un tercio de los candidatos a las oposiciones diplomáticas
—recordemos que en Francia durante todo el periodo las carreras diplomática y
consular estuvieron unificadas— provinieron de la aristocracia.305 En cuanto a los
candidatos que lograron acceder a la carrera, Dasque pone de manifiesto que un
33,8% de los agregados diplomáticos y secretarios de tercera clase que ingresaron
en los años 20 provinieron del seno de la nobleza, un 10% más que en el caso es-
pañol, con el matiz de que España aún seguía levantándose monárquica todas las
mañanas, mientras que en Francia el régimen republicano llevaba asentado medio
siglo. La situación constatada entre quienes accedían a la carrera en Francia tuvo su
correspondencia en los altos puestos de la jerarquía: si entre 1900 y 1914 la nobleza
proveyó el 20% de los puestos de embajadores y ministros plenipotenciarios, entre
1918 y 1939 esa proporción subió hasta el 28%.306 La relación de la nobleza francesa
con la diplomacia siguió, por lo tanto, paradójicamente, una tendencia opuesta a

303
Isabelle DASQUE: «Une élite en mutation…, pp. 82-83.
304
Isabelle DASQUE: «La diplomatie française…, p. 33.
305
Los datos que da son: 14 de los 57 candidatos de 1919; 10 de los 37 de 1925; 10 de 41 en 1927; 6 de
los 34 de 1928 y 13 de los 32 de 1930. Vid. Ibidem, p. 34.
306
Ibidem, pp. 34-35.

110
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

la del resto de países europeos, entre los que podemos inscribir a España, y que
fueron reclutando cada vez menos miembros entre las filas de las aristocracias.307
Volviendo a la diplomacia española, otro factor que confirma los efectos de
aquel proceso de cambio que hemos ido describiendo radica en la procedencia
socio-profesional de los nuevos ingresos, para lo cual tomamos como referencia la
ocupación de sus padres. En el cómputo global, como se observa en la gráfica Nº
2, predominan dos grupos, el de los propietarios y banqueros, por un lado, y el de
los abogados por el otro, seguidos muy de cerca por los diplomáticos y, algo más
alejados, los altos grados militares y quienes se dedicaban al comercio. Hay que
señalar igualmente, que en cinco de los casos estudiados, los progenitores añadían
a su profesión el cargo de diputado o senador, y en otros tres la dignidad de parla-
mentario era la única que figuraba como profesión.

Gráfica Nº 2. Origen socio-profesional de los agentes que ingresaron en la carrera

diplomática entre 1904 y 1930, según la profesión de sus padres.

Elaboración propia. Fuente: expedientes personales de los agregados diplomáticos que ingresaron en la
carrera entre 1904 y 1930, depositados en el Archivo General de la Administración y cuya localización
aparece relacionada en el apartado de Fuentes.

Para el caso británico, véase David CANNADINE: The Decline and Fall of the British Aristocracy,
307

Londres, Papermac/MacMillan, 1990, pp. 280-296, citado por Isabelle DASQUE: Ibidem, p. 35.

111
Zorann Petrovici

Si establecemos aquí también una línea divisoria al final de la Gran Guerra, po-
demos apreciar con claridad cómo en los años 20 descendió de manera importante
el número de quienes vivían de sus rentas y propiedades o eran banqueros, altos
mandos militares o altos funcionarios, que pasaron de representar hasta 1918 el
52% a no suponer, después de esa fecha, más del 22% del total, al mismo tiempo
que aumentó notablemente la proporción, en conjunto, de quienes ejercían pro-
fesiones liberales o se dedicaban al mundo del comercio y de las finanzas, cuya
significación en el total pasó del 27,4% a un 63,2%.
La situación descrita se acentuó en 1929 y 1930, teniendo presente de nuevo la
refundición de las carreras y el hecho fundamental de que los diplomáticos conta-
sen con sueldo desde el inicio mismo de la carrera: sólo contabilizamos cinco pro-
pietarios, mientras que los abogados, comerciantes, ingenieros y médicos sumaban
veintidós.

Gráfica Nº 3. Origen socio-profesional de los agentes que ingresaron

en la carrera diplomática, según la profesión de los padres, entre 1904 y 1930.
Variación de proporciones

Elaboración propia. Fuente: expedientes personales de los agregados diplomáticos que ingresaron en la
carrera entre 1904 y 1930, depositados en el Archivo General de la Administración y cuya localización
aparece relacionada en el apartado de Fuentes.

112
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Mención aparte merece la evolución del índice de herencia ocupacional, esto es,
el número de los agentes cuyos padres desempeñaron también puestos diplomáti-
cos o consulares.308 En el conjunto del periodo, nos encontramos con un índice re-
lativamente bajo, que se sitúa en el 14%. La variación en los dos periodos señalados
es muy ligera, pasando de 16,4% en el primer tramo a 11,8% en el segundo, pero de
nuevo fue en los años 1929 y 1930 cuando la realidad acentuó de manera sustancial
su tendencia: sólo uno de los treinta y un nuevos secretarios de los que tenemos da-
tos era hijo de diplomático, lo que representa el 3%.309 Resulta interesante recoger
aquí los datos que ofrece Rocío Valdivielso en su tesis doctoral, que acabamos de
citar, y donde podemos apreciar que en la segunda mitad del siglo XX —su estudio
cubre el periodo 1969-1991— el índice de herencia ocupacional en la carrera di-
plomática se mantuvo, precisamente igual que para nuestro periodo, en una media
del 14%, aunque con algunas importantes variaciones en las distintas promociones.

***

Los ejemplos español y francés —con sus similitudes y diferencias— reflejan

bien los trazos esenciales del proceso de profesionalización de la diplomacia que se
desarrolló —con ritmo e intensidad variables— a escala europea a finales del siglo
XIX y principios del XX. Se trata de un camino que seguirá siendo recorrido en
las décadas siguientes, especialmente tras la Segunda Guerra Mundial, para pro-
fundizar y consolidar los logros alcanzados en esta etapa. Será así perfeccionado
alrededor de dos ejes principales: la democratización de los sistemas de selección,
abriendo cada vez más las puertas de la carrera a todas las capas sociales; y la pre-
eminencia de los aspectos técnicos en la formación de los diplomáticos. La conso-
lidación de una enseñanza oficial estructurada y de prestigio formará igualmente
parte importante de este panorama. De esta manera, la especificidad del periodo
que estamos analizando reside precisamente en el hecho de responder por vez pri-
mera desde un planteamiento de conjunto, estructurado y sistematizado a los de-
safíos de una vida internacional más dinámica y exigente que nunca. Muestra así
a las generaciones siguientes el camino que habrán de seguir, y prepara el terreno

308
Sobre la herencia ocupacional en la carrera diplomática española, véase Rocío VALDIVIELSO DEL
REAL: La carrera diplomática en España…, pp. 131-133 y 447-448.
309
Ante cifras tan bajas como estas pierden fuerza ideas preconcebidas, que se han ido repitiendo de
manera automática, sin mediar un análisis empírico, como la de que «la razón de no exigir [en la ley de
1900] la mayoría de edad a los aspirantes a diplomáticos puede basarse no en la intención de rejuvene-
cer el cuerpo diplomático español, sino en el deseo de facilitar cuanto antes la entrada en la carrera a los
hijos de los diplomáticos», defendida por Ángel MARTÍNEZ DE VELASCO: «La reforma del cuerpo
diplomático…, p. 414.

113
Zorann Petrovici

para que aquellas puedan ir más allá de sus propias realizaciones, adaptando —a su
vez— la profesión a las nuevas realidades y necesidades.
En el siguiente capítulo cambiamos de ámbito, pero seguiremos analizando el
proceso de democratización de la diplomacia, a través de otra de sus vertientes,
esto es, la extensión al campo de la política exterior de la acción de los Parlamentos,
a través del control a la acción gubernamental.

114
 II

l o s pa r l a m e n t o s s e i n t e r e s a n
p or l a di p l om ac ia .
u na e v o l u c i ó n a d o s v e l o c i da d e s
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

«Señores Diputados, me acerco con miedo a la materia objeto de este de-

bate, porque me lo han inspirado siempre los nombres de política internacional y
de diplomacia, aun cuando la curiosidad y la publicidad indiscreta igualitaria de
nuestro tiempo nos han venido ya a descubrir que no se trata de nada verdadera-
mente extraño ni superior a la fuerza de los hombres de buena voluntad, como la
que yo tengo, para venir a esta discusión, pareciendo más bien que con el misterio
y el secreto de las fórmulas se vedaba un campo reservado a los semi-sacerdotes
egipcios, iniciados en todo lo relativo a los intereses de esta clase»

(Miguel Villanueva y Gómez,

en el Congreso de los Diputados, 19041)

Una de las transformaciones que más directamente se ha atribuido al impacto

que causó la Gran Guerra en las sociedades occidentales, especialmente las eu-
ropeas, ha consistido en el cambio de actitud de esas mismas sociedades hacia la
política exterior y, de una manera más concreta, hacia la diplomacia. Ante el horror
inaudito de la Guerra del 14, el elector medio habría tomado la determinación de
exigir al Estado que no le siguiera manteniendo en la ignorancia de sus negocios
con otros países. Persuadido de que podían arrastrarle a una contienda de la mag-
nitud de la que acababa de destrozar Europa, querría no sólo ser conocedor de las
actuaciones y acuerdos de su país en la esfera internacional, sino además poder
pronunciarse sobre ellos y hasta pedir cuentas a sus respectivos gobiernos. Arti-
culando este deseo a través de los dos medios más poderosos con que contaba en
estos años —la prensa y el Parlamento—, y en la medida en que suponía enunciar
su intención de tener una determinada intervención en la definición de la política
internacional, siquiera sea sirviendo de inspiración para la acción del Gobierno, el
elector medio pondría fin a su secular despreocupación por la política exterior y
a la igualmente secular consideración de que tanto esta como la diplomacia eran
esferas de acción privativas de los gobiernos2. Ahora bien, el estudio que lleva-
mos a cabo en este capítulo nos capacitará para introducir en este campo también
un importante grado de matización de las aseveraciones de la historiografía. Nos
lo adelanta Jean Baillou en su magna obra: antes de la Guerra del 14, el público
«prenait un intérêt grandissant, bien qu’encore réduit, aux problèmes de politique

1
DSC. CD, 13 de diciembre de 1904, Nº 55, p. 1856.
2
Harold NICOLSON: Diplomacy, Oxford University Press, 1939; Keith HAMILTON y Richard LAN-
GHORNE: The Practice of Diplomacy: Its Evolution, Theory and Administration, Londres y Nueva York,
Routledge, 2000, pp. 136 y 168; Mai’a CROSS: The European Diplomatic Corps. Diplomats ands inter-
national cooperation from Westphalia to Maastricht, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2007, p. 106.

117
Zorann Petrovici

étrangère».3 Aún reducido, sí, pero existente —y en constante aumento— con an-
terioridad al conflicto bélico. De nuevo el papel de la Primera Guerra Mundial
parece verse rebajado de su estatus de elemento creador al de acelerador de los
procesos ya iniciados.
En segundo lugar, y redefinido así el marco, esta cuestión nos empuja de nuevo
a preguntarnos sobre las diferencias y semejanzas en el comportamiento de los dos
países que estamos analizando. Por un lado, queremos saber si se puede rastrear en
ambos ese interés creciente antes de la guerra y, por otro, cuál fue el alcance de la
influencia de aquella en los dos países, teniendo siempre presente la dicotomía en-
tre país beligerante y país neutral. Toda vez que en los regímenes liberales, bien en
función de sus constituciones, bien en razón de las prácticas políticas establecidas,
el actor que más directa y eficazmente ejercía la labor de control a la acción gu-
bernamental, como expresión del cuerpo electoral de cada país, era el Parlamento,
en el presente capítulo centraremos nuestra atención en analizar la actitud de las
Cortes españolas con respecto a la política exterior y la diplomacia, confrontándola
a la presentada por el Parlamento francés.
La decisión de ceñir el estudio al Congreso de los Diputados viene determinada
por dos consideraciones. En primer lugar, las características de la elección y com-
posición de ambas asambleas, que convertían a la Cámara baja en la que ostentaba
una representatividad más plural y real de la sociedad. El sesgo conservador del
Senado quedaba, en efecto, patente a la vista de su composición —siendo ocupada
la mitad de sus bancos por senadores de derecho propio y vitalicios (grandes de
España, altos mandos del Ejército y la Armada, arzobispos y obispos…)—, de la
extracción social y profesional de los senadores o la exigencia de una determinada
renta para poder acceder a sus filas, entre otros factores. En cambio, el Congreso
estaba sometido, a partir de 1890, al igual que la parte electiva del Senado, al sufra-
gio universal, no estableciéndose ninguna condición de tipo censitario para poder
ser elegido diputado, prohibiéndose al mismo tiempo pertenecer al clero.4 Y en
segundo lugar, tras haber realizado varias catas en los Diarios de Sesiones del Sena-
do, hemos podido comprobar que los temas tratados y las líneas discursivas que se
presentan muestran muchas similitudes y a veces hasta reiteraciones respecto a los
expresados en el Congreso de los Diputados, de manera que una ampliación del
campo documental a las discusiones del Senado no aportaría prácticamente nin-
gún elemento que enriqueciera o modificara los resultados de este análisis. Dada
esta elección en el caso español, y atendiendo también a la última premisa, en el
análisis del caso francés hemos optado igualmente por analizar fundamentalmente

3
Jean BAILLOU (dir.): Les affaires étrangères et le corps diplomatique français. Histoire de l’administra-
tion française, vol. 2, 1870-1980, París, CNRS, 1984, p. 45. Véase también Marcel MERLE: La politique
étrangère, París, Presses Universitaires de France, 1984, p. 31.
4
Mercedes CABRERA (dir.): Con luz y taquígrafos. El Parlamento en la Restauración (1913-1923), Bar-
celona, Taurus, 2017, pp. 37-38.

118
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

la Chambre des Députés. Dada la riqueza documental de la Commission des Affai-

res Étrangères de esta cámara, así como su centralidad en la acción parlamentaria
en este ámbito, dirigiremos nuestra atención de manera esencial hacia sus fondos y
menos sobre los debates plenarios.
Con este estudio pretendemos inscribirnos en una línea de trabajo que emerge
de las renovaciones metodológicas de la historia de las relaciones internacionales
y que pone el foco sobre la actividad de los parlamentarios en el ámbito de las re-
laciones internacionales, un espacio que queda, en buena medida, por desbrozar,
como subrayan los coordinadores de un número de la revista Parlement[s]. Revue
d’histoire politique, dedicado precisamente a la diplomacia parlamentaria en Fran-
cia, pero a partir del final de la Segunda Guerra Mundial.5 Tanto por su carácter de
estudio comparativo, como por adelantar el marco cronológico al primer tercio del
siglo XX, consideramos que este trabajo podrá aportar sugerentes datos, reflexio-
nes y vías al debate historiográfico abierto sobre estas cuestiones. En este sentido,
aplicamos aquí de una manera contundente una metodología de estudio evolutivo,
con el objetivo de calibrar mejor la incidencia real de la Gran Guerra en el interés
y preocupación de los parlamentarios hacia la política exterior y la diplomacia,
interrogándonos así por cuál había sido la actitud de aquellos frente a estos temas
en la década anterior al estallido de la guerra.

1. Hacia un control parlamentario de la política exterior

1. 1. El Parlamento de la Restauración: órgano fiscalizador de la acción guberna-

mental
El libro coordinado por Mercedes Cabrera, Con luz y taquígrafos. El Parlamen-
to en la Restauración —que acabamos de citar— ha contribuido de una manera
decisiva a superar una visión simplista del Parlamento español de aquel periodo,
según la cual «la vida parlamentaria no sólo transcurrió al margen del Parlamento,
sino que […] fue una permanente ficción, desembocando en un sistema ritualiza-
do que no permitirá traducir los cambios que acontecían en la opinión pública.»6
Esta obra expone, al contrario, la dinamicidad de la vida parlamentaria, expresada
en la variedad de opciones, movimientos e iniciativas que la determinaron y que
dificultaban que fuera previsible.

5
La diplomatie parlementaire en France après 1945. Parlement [s]. Revue d’histoire politique, Nº 17 (mo-
nográfico), 2012.
6
Francisco FERNÁNDEZ SEGADO: «La Presidencia del Consejo de Ministros en la Restauración»,
en VV. AA.: 1812-1992. El arte de gobernar. Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia del
Gobierno, Madrid, Tecnos, 1992, pp. 101-113, pp. 112-113.

119
Zorann Petrovici

Igualmente corrige otra imagen que estaba generalmente aceptada, ya que pone
de manifiesto que, a diferencia de lo que se ha sostenido frecuentemente7, la con-
fianza del Parlamento al Gobierno no era tan automática como se podía esperar del
sistema electoral propio de la Restauración, ni mucho menos estaba garantizado
su mantenimiento. Al contrario, muchos factores entraban en juego y la condicio-
naban, tanto en el proceso de «composición» de las Cortes, como a lo largo de la
legislatura.
En este sentido, se insiste en primer lugar en el carácter transaccional de las
elecciones, como una de las reglas del juego sobre las que se asentó durante muchos
años el sistema de la Restauración, más que en el poder del ministro de la Gober-
nación. El encasillado del que éste era responsable era más bien el resultado de una
serie de equilibrios y compromisos, de los que no se dejaba fuera a los partidos
no-dinásticos, «que en una sociedad rural y poco movilizada, parecían incapaces
de llegar a ellas [las Cortes]».8 Más aún, conforme las reglas del juego fueron dete-
riorándose —entrando en crisis a partir de 1913—, lo que complicó las relaciones
entre conservadores y liberales, y a medida que se fueron experimentando una
serie de cambios en los comportamientos electorales9, los gobiernos fueron per-
diendo control sobre los resultados de las elecciones. La consecuencia, por decirlo
con Ortega, era que «cada nueva elección costaba más a los gobiernos, que se veían
precisados a reducir sus mayorías y pactar más con las minorías.»10
Todo ello se fue traduciendo en una mayor autenticidad de la representación
parlamentaria, según afirma Cabrera, recogiendo a Salvador Canal:

«La disminución de las mayorías de Gobierno, y el aumento de la presencia tanto de

las oposiciones más radicales como de la oposición dinástica así lo demostraban. No
había matiz alguno de opinión pública que no alcanzara representación en las Cortes
[…] Ya no eran las Cortes, en su mayor parte, hechura de los Gobiernos, sino fiel
reflejo de la realidad nacional, y su labor legislativa no era el resultado de ninguna
imposición de las mayorías gubernamentales, ya que nunca salían de sus únicos votos,
sino que se buscaba la coincidencia»11.

7
Ibidem, p. 111; Luis SÁNCHEZ AGESTA: Historia del constitucionalismo español (1808-1936), Ma-
drid, Centro de Estudios Constitucionales, 1984, p. 316.
8
Miguel MARTORELL LINARES: «Gobierno y Parlamento: las reglas del juego», en Mercedes CA-
BRERA (dir.): Con luz y taquígrafos…, pp. 216-217.
9
Que pasaban por que una serie de diputados lograran dominar personalmente sus distritos electora-
les, de manera que mantenían el acta independientemente del partido que estuviera en el poder y por
que en grandes ciudades —Barcelona, Madrid o Valencia— regionalistas, republicanos y socialistas
obtuvieran su acta sin necesidad de la intervención gubernamental.
10
José ORTEGA Y GASSET: La redención de las provincias, Madrid, 1967 (1927), p. 99, citado en Mi-
guel MARTORELL LINARES: «Gobierno y Parlamento…, p. 241.
11
Salvador CANALS: «Las Cortes durante veinte años» en «Crónica de política interior», Nuestro tiem-
po, 1917, pp. 355-379, citado en Mercedes CABRERA: «Vida parlamentaria», en Mercedes CABRERA
(dir.): Con luz y taquígrafos…, pp. 143-209, p. 200.

120
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

A esta realidad, que hacía complejo el mantenimiento de la confianza de la Cá-

mara, se añadía otro factor que condicionaba la supervivencia del Gobierno, esto
es, la relación con su mayoría parlamentaria. En efecto, la inexistencia de grupos
parlamentarios reconocidos y regulados como tales12, que permitía que en cual-
quier momento «un diputado o grupo de diputados pudiera desligarse de su grupo
y erigirse en minoría parlamentaria» con sólo hacérselo saber al presidente de la
Cámara, añadía un elemento de inestabilidad a aquella relación Gobierno-Parla-
mento, que no se puede desconocer a la hora de llevar a cabo nuestro análisis. Esta
fragilidad del Gobierno se podía ver agravada dada la consiguiente ausencia de
una disciplina de grupo, de manera que, si bien eran habituales las reuniones del
Gobierno o del presidente de la Cámara con los jefes de los partidos para tratar los
asuntos más relevantes, conocer la posición de cada uno o conseguir desbloquear
determinadas situaciones, también era frecuente que diputados adscritos teórica-
mente a un mismo grupo adoptaran, en el debate plenario, una actitud opuesta a la
de aquel. Una situación que se complicaría aún más con la proliferación de grupos
y filiaciones (si en 1914 se contaban diez grupos, en 1919 eran ya dieciséis), lo
que era, a un tiempo, expresión de pluralidad y de la crisis del bipartidismo de la
Restauración.13 La fragilidad del respaldo de la mayoría se derivaba de las propias
características de la composición de los partidos, a partir de facciones basadas en
redes clientelares, para las que se negociaban contrapartidas a cambio del apoyo de
los jefes de las respectivas facciones, quienes podían mostrar su descontento en las
Cortes en caso de no alcanzar dichos acuerdos.14
Si el Gobierno necesitaba el concurso de su mayoría, no podía gobernar apo-
yándose solo en ella, de modo que no le era menos imprescindible asegurarse el
apoyo o, cuando menos, la falta de animadversión de las minorías de la oposición.
En efecto, gracias a las normas previstas por el Reglamento para el funcionamien-
to de la Cámara así como a la práctica parlamentaria, las minorías disponían de
una serie de poderosos recursos para obstruir la acción gubernamental, de los que
usaban de manera estratégica, sobre todo cuando el Gobierno había intentado es-
quivarlas. La presentación de enmiendas a un dictamen, las intervenciones por
alusiones personales, la disposición libre del tiempo de duración de un discurso,
la solicitud de votaciones nominales, o el abuso de las proposiciones incidentales
en medio de un debate alargaban —a veces hasta eternizarlos— los debates, no
habiéndose negado nunca la palabra «en el momento en que la solicitaba, a un jefe
de grupo, y muchos debates no se consideraban cerrados hasta que no se había

12
Que fue una constante en los países europeos al menos hasta después de la Guerra del 14, cuando se
produjo un reconocimiento y regulación que cambió la fisonomía de los parlamentos del Viejo Con-
tinente.
13
Mercedes CABRERA: «Vida parlamentaria…, pp. 182-186.
14
Miguel MARTORELL LINARES: «Gobierno y Parlamento…, p. 222.

121
Zorann Petrovici

oído la opinión de todos»,15 lo que implicaba obstaculizar la iniciativa legislativa

del Gobierno, dificultando o bloqueando la tramitación de sus proyectos.16 Fue esta
una realidad que agravó enormemente la crisis que conoció el régimen entre 1913
y 1917 y, en último término, contribuyó de manera decisiva a su colapso.17
Todo ello explica la relevancia de la principal actividad parlamentaria en estos
años, es decir, su labor fiscalizadora de la acción del Gobierno. Si bien la Constitu-
ción de 1876 no la recogía, la fiscalización política del Gobierno por las Cortes «iba
implícita en la lógica parlamentaria y era asumida por los gobiernos, que dimitían
cuando la derrota en una votación demostraba que carecían del respaldo de la
mayoría.»18 Una labor que, adquiriendo diversas formas —preguntas dirigidas al
Gobierno que no daban lugar a debate, interpelación que podía entrañar un amplio
debate, proposiciones incidentales, no de ley y los votos o proposiciones de censu-
ra19—, ocupaban la mitad de una jornada normal de la Cámara baja. Así, durante
las dos primeras horas de cada sesión, los ministros se sometían al interrogatorio
de los diputados, ofreciendo explicaciones sobre la marcha de sus respectivas áreas
de acción y respondiendo a las inquietudes de aquellos.20
Ahora bien, teniendo en cuenta la consideración de la política exterior y de la di-
plomacia como unos campos tradicionalmente reservados a la acción gubernamen-
tal, vamos a analizar el lugar que ocupaban en la acción fiscalizadora del Parlamen-
to, en su creciente interés por intervenir en la función legislativa, junto al Gobierno,
para responder a las cuestiones que enunciábamos al inicio de este capítulo. Nos
fijaremos en primer lugar en las vías a través de las cuales se canalizó aquella acción.

1. 2. Vías para ejercer el control parlamentario

Hasta 1918, cuando se llevó a cabo una reforma de los respectivos Reglamentos
de ambas cámaras, el Congreso de los Diputados ejercía su función de fiscalización

15
Mercedes CABRERA: «Vida parlamentaria…, p. 186.
16
Miguel MARTORELL LINARES: «Gobierno y Parlamento…, pp. 218-219.
17
Baste señalar, a modo de muestra, la actitud adoptada por los regionalistas de Cambó tras las eleccio-
nes de 1916. Al contrario de lo que había buscado el ministro de la Gobernación, Santiago Alba, la Lliga
obtuvo una importante victoria en Barcelona (los mismo diputados —13— que en 1914), lo que se
consideró un triunfo personal de Cambó, y la Lliga radicalizó su discurso en las Cortes. Pasando Alba
a desempeñar la cartera de Hacienda, Cambó dirá más tarde: «Queríamos que no se aprobara ningún
proyecto de todos los que él había presentado, ni tan sólo el Presupuesto.» Vid. Francesc CAMBÓ: Me-
morias. 1876-1936, Madrid, Alianza Editorial, 1987, p. 235, citado en Miguel MARTORELL LINARES:
«Gobierno y Parlamento…, p. 246.
18
Mercedes CABRERA y Miguel MARTORELL: «El Parlamento en el orden constitucional de la Res-
tauración», en Mercedes CABRERA (dir.): Con luz y taquígrafos…, pp. 21-64, p. 36.
19
Que «ascendían a un grado más en la escala de la fiscalización parlamentaria, pues implicaban la
toma de postura de toda la Cámara mediante una votación que podía desautorizar al Gobierno».
20
Miguel MARTORELL LINARES: «Gobierno y Parlamento…, pp. 227-230.

122
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

prácticamente de manera exclusiva a través de las sesiones plenarias, ya que era al

pleno al que se llevaba la discusión de todos los asuntos, incluso de aquellos que
pasaban por las secciones en que se dividía la Cámara, y las comisiones especiales,
creadas ad hoc para dictaminar los proyectos legislativos presentados por el Go-
bierno.21
Fue en 1918 cuando, «con el fin de vitalizar la actividad parlamentaria y hacer
del Parlamento el centro de la vida política española»22, se llevaron a cabo las cita-
das reformas, que presentarían dos principales líneas de acción: agilizar la actividad
parlamentaria facilitando la tramitación de las propuestas legislativas, y dotarla de
mayor eficacia, mediante la creación de comisiones permanentes —coincidentes
con las áreas ministeriales— que «permitiría que formaran parte de ellas los di-
putados más preparados en cada una de las materias, los debates se harían con
mayor fundamento y los dictámenes responderían a un conocimiento profundo».23
Se crearon, en consecuencia, las comisiones de Presidencia del Consejo, Estado,
Gracia y Justicia, Hacienda, Guerra, Marina, Gobernación, Fomento e Instrucción
pública y Bellas artes.24
Sin embargo, lejos de convertirse, a imagen de lo que ocurría en otros países
como Francia, en un instrumento central de la actividad parlamentaria y de la
labor de control al Gobierno, las esperanzas puestas en estas comisiones no tarda-
ron en desvanecerse. La falta de práctica, el poco interés y la escasa confianza de
muchos diputados en su eficacia25 así como la poca inclinación de los gobiernos a
facilitar una labor de la que recelaban, temerosos de que se llevara demasiado lejos

21
María Victoria FERNÁNDEZ MERA: «La evolución de las comisiones parlamentarias: la creación
de las comisiones permanentes legislativas», en Cuadernos de Derecho Público, Nº 33, enero-abril 2008,
pp. 89-119, pp. 105-106. Véase también: Beatriz VILA RAMOS: Los sistemas de comisiones parlamen-
tarias, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2004; Joaquín TOMÁS VILLARRIO-
LLA: «La reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados en 1918», Revista del Instituto de
Ciencias Sociales, Nº 21, 1973, pp. 11-59; y María Coro CILLÁN GARCÍA DE ITURROSPE: Historia
de los reglamentos parlamentarios en España: 1810-1936, tesis doctoral, UCM, 1985, 2 vols.
22
María Victoria FERNÁNDEZ MERA: «La evolución…, p. 91.
23
Mercedes CABRERA: «Vida parlamentaria…, p. 190. Antonio Maura, que presentó este proyecto
como una de las principales medidas de su gobierno, afirmó ante el Congreso: «Venimos en primer
término a procurar que nuestras deliberaciones sean fecundas, y para eso promoveremos una reforma
reglamentaria, que salvará en toda su integridad la libertad de Tribuna y todas las prerrogativas de los
parlamentarios; pero que hará expeditas, fáciles y fecundas las deliberaciones y redimirá los prestigios
de las Cámaras del quebranto que resulta cuando los medios que el Reglamento da para llegar al fin de
votar las leyes estorban que las leyes se voten y las necesidades públicas se satisfagan». Vid. DSC. CD,
22 de marzo de 1918, p. 17, citado en María Victoria FERNÁNDEZ MERA: «La evolución…, p. 111.
24
Artículo 65 del Reglamento del Congreso de los Diputados, Madrid, Sucesores de Rivadeneyra, 1923.
25
No hay que perder de vista que, si bien no hubo demasiada oposición a su creación, ésta no fue el
resultado de la demanda del Parlamento, sino «una concesión graciosa de iniciativa gubernamental».
Vid. Mercedes CABRERA: «Vida parlamentaria…, p. 189 y María Victoria FERNÁNDEZ MERA: «La
evolución…, p. 116.

123
Zorann Petrovici

la intervención del Parlamento en las tareas del Ejecutivo26, impidieron que las co-
misiones permanentes cumplieran la misión para la que habían sido creadas. Por
lo demás, no todos los diputados vieron en las comisiones un eslabón en el camino
para afianzar la autoridad del Parlamento y su protagonismo en la vida política.
Para algunos, ese sistema de trabajo en petit comité, era precisamente contrario a
los hábitos democráticos, en la medida en que alejaba los problemas del hemiciclo,
aquel lugar en que todos podían escuchar las propuestas y, lo más importante, ex-
presar su punto de vista, y de ese modo restringía aún más el derecho de la opinión
pública de estar al tanto de lo que ocurría en su país, especialmente en aquellos
asuntos de la política internacional.27 La misma crítica se había escuchado también
en los medios parlamentarios franceses —habida cuenta de que, como veremos,
el sistema de comisiones se había implantado en Francia algunos años atrás—,
tal y como recogía Joseph Barthélemy en su Essai sur le travail parlementaire de
1934, manifestando que las censuras se habían centrado en que «la Chambre a
été dépouillée de ses prérogatives au profit des commissions ; que le contrôle dans
l’ombre des bureaux a remplacé le contrôle au grand jour de la séance publique»,
etc.28
En lo que se refiere específicamente a la Comisión de Estado, que, a la luz de
la documentación, debió de ser de las menos fructíferas,29 comprobamos que a la
altura de 1922 aún no había establecido un mecanismo regular de funcionamiento,
sobre la base de un continuo contacto con el ministro de Estado, como sí ocurría
en el caso de la Commission des Affaires Étrangères de la Chambre des Députés,
como tendremos ocasión de comprobar. La Comisión mostró a mediados de aquel
año al ministro de Estado su deseo de que éste acudiera regularmente a sus reu-
niones «para ilustrar a sus Vocales sobre los proyectos de ley y asuntos de carácter
internacional que a la misma se sometan para su estudio» y, de manera concreta,
le pedía que fuera a informarles, antes de finalizar el periodo legislativo en curso,
sobre la Conferencia de Génova y los propósitos de España ante la conferencia de

26
Ante la enmienda que planteó Pablo de Azcárate en 1922 y que perseguía no sólo la especialización de
las comisiones, sino «atribuirles funciones de vigilancia de la actuación administrativa», al organizarlas
no por ministerios, sino en función de los grandes servicios de la administración pública, se encontró
con la oposición frontal de Maura: «bien estaba la labor de fiscalización parlamentaria, pero nunca
hasta el extremo de confundir las atribuciones del Ejecutivo y el Legislativo». Vid. DSC. CD, 20 de abril
de 1922, p. 820.
27
Mucho antes de que este sistema se hubiera puesto en marcha, cuando aún no existían las comisio-
nes permanentes, pero sí funcionaban las comisiones ad hoc, y se procedía a tratar estas cuestiones en
reuniones con los líderes de los grupos políticos, estas modalidades de trabajo despertaban el recelo de
algunos diputados. DSC. CD, 24 de noviembre de 1906, Nº 141, pp. 4199-4200.
28
Joseph BARTHÉLEMY: Essai sur le travail parlementaire et le système des commissions, Paris, 1934,
p. 213.
29
En comparación con la actividad que se señala para algunas de las otras comisiones en Mercedes
CABRERA: «Vida parlamentaria…, p. 194.

124
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

La Haya, la acción en Marruecos —y de modo especial en Tánger—, los tratados

de comercio así como sobre la próxima Asamblea de la Sociedad de las Naciones.30
Sin embargo, el funcionamiento de la Comisión no mejoró y siguió sin coger un
ritmo regular de trabajo31, ni se vieron satisfechos los objetivos de los diputados en
lo que a su relación con el Gobierno se refiere. Es significativo que los miembros de
la Comisión no tuvieran claro, un lustro después de su creación, cuál era el criterio
del Gobierno sobre su funcionamiento ni de qué manera se delimitaría su trabajo
o qué podrían esperar de él.32 Igualmente significativo es que a esas alturas la Co-
misión no hubiera conseguido ser reconocida como el órgano a través del cual se
vehicularan las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento en materia de índole
internacional.33 No la identificaban como tal los gobiernos, pero tampoco lo hacían
los grupos parlamentarios, quienes no habían llegado a investir a sus representan-
tes en dicha Comisión de «toda la autoridad y representación necesarias para llevar
la voz en nombre de este [su jefe de grupo] en el seno de la Comisión».34
Por todo ello, al constituirse la nueva Comisión al inicio de la legislatura si-
guiente, sus miembros, presididos por el marqués de Buniel, uno de los más firmes
defensores de la acción de este órgano, consideraban que aún quedaba por inau-
gurar «un funcionamiento normal y eficaz» de la misma, de manera que se pro-
pusieron «introducir un cambio radical en cuanto a la manera de funcionar […]
en sus relaciones con el Gobierno». La presencia habitual del ministro de Estado
en el seno de esta comisión seguía reclamándose como una necesidad perentoria.
Pero lo que reviste suma importancia para nuestro trabajo es que, invocando el
«ejemplo de lo que sucede en todos los parlamentos extranjeros», la Comisión pre-
tendía que se la dotase del «pleno conocimiento de los asuntos relacionados con la
política exterior».35
No podemos desconocer que nos encontramos en los momentos postreros del
parlamentarismo de la Restauración, a menos de dos meses de su liquidación, de

30
El marqués de Lema, presidente de la Comisión de Estado, a Joaquín Fernández Prida, ministro de
Estado, 3 de julio de 1922, Archivo del Congreso de los Diputados (en adelante ACD), P-01-467-4-4.
31
Las propuestas para mejorar los medios con que contaba la Comisión indican claramente su escaso
rodaje. En 1923 la Comisión no tenía aún adscrito personal para su funcionamiento y se estaba plan-
teando la necesidad de que la Biblioteca del Congreso de los Diputados colaborase con esta Comisión,
para facilitarle un listado de aquellas obras que tratasen cuestiones relacionadas con ella. Vid. Acta de
la reunión de la Comisión Permanente de Estado del 20 de junio de 1923, ACD, P-01-559-2.
32
Ibidem. Augusto Barcia, por ejemplo, concebía la Comisión como «un organismo asesor del Gobier-
no»: acta de la reunión de la Comisión Permanente de Estado del 3 de julio de 1923. ACD, P-01-559-2.
33
El presidente de la Comisión se quejaba de que el Ejecutivo informara y consultara a «los Jefes de
las minorías exclusivamente, haciendo caso omiso de los miembros de la Comisión Permanente de
Estado». Vid. Acta de la reunión de la Comisión Permanente de Estado del 3 de julio de 1923. ACD,
P-01-559-2.
34
Ibidem.
35
El marqués de Buniel al marqués de Alhucemas, presidente del Consejo de Ministros y a Santiago
Alba, ministro de Estado, 21 de julio de 1923. ACD, P-01-471-42.

125
Zorann Petrovici

modo que esta decidida actitud del Parlamento para que no le fuera vedado ningún
asunto relacionado con la política exterior no podrá tener efectos reales en el por-
venir. Sin embargo, hay que poner de manifiesto que esta actitud de los diputados
no era una novedad. Si bien es cierto que el intento de implantar en España un
control de la acción exterior del Gobierno mediante el sistema de comisiones, al
estilo de otros países, no llegó a ser una realidad36, a lo largo de las dos décadas an-
teriores los diputados habían empleado los medios que tuvieron a su alcance para
incorporar el ámbito internacional a su labor fiscalizadora. En este sentido, aparte
de los grandes temas —Marruecos, la política americanista, la neutralidad durante
la Gran Guerra…— o las cuestiones puntuales relativas a tratados de comercio,
que fueron examinados en ese espacio de dos horas que diariamente se destinaban
al control de la acción gubernamental, fueron las discusiones del presupuesto del
Ministerio de Estado —dentro de los debates presupuestarios generales— las que
resultaron ser el espacio privilegiado para someter a debate todas las cuestiones
relativas a la política internacional y a la diplomacia, desde su organización hasta
sus prácticas, pasando por la propia relación que debían tener las Cortes con ellas.37
Ya al principio de nuestro periodo dio señales el Parlamento español de que-
rer adoptar la práctica seguida en otros países con respecto a la discusión de los
presupuestos del Ministerio de Estado. Se criticó en 1904 que se presentase ese
presupuesto en su rutinaria desnudez y no se acompañase de una exposición de la
política internacional del país que justificara y explicara las partidas económicas
ahí consignadas.38 Como contraposición aparecía el sistema seguido en Francia,
no solamente para el Departamento de Asuntos Exteriores, sino para todos los
demás. Se ensalzaba así la figura del rapporteur, cuyo trabajo detenido y minucioso
aseguraba un debate fructífero, llevado a cabo sobre bases sólidas, datos e informa-
ciones concretas y que exigía tanto de la oposición como del Gobierno suficiente
preparación y despliegue de sus aparatos argumentativos y racionales.39 Si bien en
los primeros años las cuestiones que provocaban debate se circunscribían prácti-
camente a las de Marruecos y América —y dentro de estas, las comerciales y de
emigración—, pronto se reivindicaron esas prácticas extranjeras para extender la

36
Miguel Cuevas podrá decir así en 1925 que «en España las Comisiones permanentes, por exceso de
debilidad, no han tenido ni importancia, ni significación alguna en la vida política»: Miguel CUEVAS
Y CUEVAS: Las Comisiones permanentes en los Parlamentos de Francia y España, Madrid, Reus, 1925,
p. 64.
37
No hay que perder de vista la concepción que tenían algunos diputados sobre la prerrogativa de las
Cortes en la aprobación de los Presupuestos, que la concebían como «la principal de la competencia de
las Cortes, que es la que históricamente, tradicionalmente, ha dado a los procuradores de los pueblos
la verdadera soberanía en el ejercicio del Poder político», en palabras del diputado republicano Luis
Morote en 1905: DSC. CD, 12 de diciembre de 1905, p. 1208.
38
Intervención de Julio Burell, DSC. CD, 12 de diciembre de 1904, p. 1796.
39
Intervención de Luis Morote, DSC. CD, 12 de diciembre de 1905, p. 1208.

126
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

discusión a «todas las cuestiones internacionales»40 y poco a poco se fue instalando

la reivindicación de que los debates presupuestarios sirvieran para marcar la orien-
tación de la política internacional del país.41
El Congreso de los Diputados asumió plenamente esta práctica, hasta llegar a
proclamar que el único sentido de la discusión del presupuesto del Ministerio de
Estado era justamente el debate de la política exterior de la nación. De esta manera,
cuando el ministro de Estado, el marqués de Lema, se extrañará años más tarde, en
1920, de los derroteros por los que llegaba a discurrir el debate del presupuesto de
su Departamento, el diputado García Guijarro se verá obligado a recordarle que ni
se trataba de una práctica novedosa en el Parlamento español, ni era una costum-
bre genuina suya, ya que en los parlamentos extranjeros «precisamente la política
internacional se estudia cuando se pone a discusión el presupuesto del Ministerio
de Negocios Extranjeros, por estimar que el presupuesto es el índice de la política
que haya de seguir un Gobierno, y esa política es la que se discute».42
Hasta tal punto era relevante la discusión de los presupuestos que en alguna
ocasión, fueron planteados en ella los debates de determinados temas espinosos
que el Gobierno había rehuido y que, sin embargo, no podía impedir que fueran
tratados en este escenario, dada la gran flexibilidad del Reglamento en este campo.
Es lo que ocurrió, por ejemplo, en el debate de los presupuestos para 1919-1920
cuando Felipe Rodés, «con gran habilidad parlamentaria», planteó un amplísimo
debate sobre la política española en Marruecos, que Augusto Barcia celebró en la
medida en que cuando él mismo había intentado suscitar similar discusión meses
atrás, había sido suspendida su interpelación.43

1. 3. Hacia el control parlamentario de la política exterior: de la inhibición a la

denuncia del secreto diplomático
Este largo viaje empezaba, en la primera legislatura del reinado personal de Al-
fonso XIII, con una presencia prácticamente imperceptible de la política exterior
en las deliberaciones del Congreso. Tan sólo nos encontramos algunas referencias
a determinados tratados de España con varios países. Pero más allá de los temas y
de lo mucho o poco que se habló de ellos, lo sugestivo son los términos en que se
abordaron. El ambiente que desprenden las discusiones en el hemiciclo, concentra-

40
Burell, DSC. DC, 24 de noviembre de 1906, p. 4199, subrayando que en países como Francia y el
Reino Unido era precisamente con ocasión de los debates presupuestarios cuando se sometía a delibe-
ración el conjunto de la política internacional.
41
Conde de San Luis (partido conservador), DSC. CD, 18 de octubre de 1910, p. 1184.
42
DSC. CD, 5 de marzo de 1920, p. 4784.
43
DSC. CD, 21 de febrero de 1919, p. 5214.

127
Zorann Petrovici

do en dos consignas tajantes, nos remite inmediatamente a las prácticas diplomá-

ticas tradicionales, definitorias de la diplomacia del siglo XIX: la política exterior
de un Estado es materia reservada a su Gobierno; y para el correcto desarrollo de
la misma se impone el secreto a todo lo que, relacionado con aquella, el Gobierno
considere necesario, fundamentalmente en lo relativo a las negociaciones en mar-
cha, a los tratados y convenios que los países contratantes deciden mantener en
secreto, y en lo tocante a aquellos asuntos cuya publicidad estimase el Ejecutivo
que podría perjudicar a los intereses nacionales. Como consecuencia de esto, y
aceptado generalmente el principio del secreto diplomático, el Gobierno no sólo
aparecía como única institución con competencias en la materia44, sino que además
era el administrador de la información relacionada con la política internacional.
«La política exterior ha manifestado, conceptual e históricamente, una contu-
maz resistencia a la penetración de la participación y el control democráticos», nos
dice Antonio Remiro Brotons. Y explica acto seguido, recurriendo a clásicos como
Locke, Rousseau o Tocqueville, la justificación de tal resistencia:

«La acción exterior se identifica con la unidad y la celeridad, la constancia y la conti-

nuidad de los objetivos, la discreción —incluso la simulación— y el secreto, la peri-
cia y especialización y hasta la madurez biológica […]. El número, heterogeneidad e
inestabilidad en la composición de las Cámaras legislativas, su limitada actividad, la
publicidad de sus debates y la lentitud de su proceso decisorio eran obstáculos para
su participación. De ahí que, en términos generales, las Constituciones del pasado
siglo [el XIX] llegasen como sumo a prever la intervención de los Parlamentos en la
conclusión de los tratados que afectasen a la vida y hacienda de los ciudadanos o a las
leyes, y a condicionar en diverso grado la declaración de guerra».45

El Parlamento español, en perfecta sintonía con este ambiente, tuvo en este pe-
riodo de finales del siglo XIX y primerísimos años del XX, escaso interés en las
cuestiones internacionales, y mucho menos en la marcha de los asuntos diplomá-
ticos. Estuvo persuadido de que habían de ser encomendados sin objeción al cui-
dado del poder ejecutivo. Pero incluso cuando se sentía tentado a conocer algún
detalle o alguna idea general, lo hacía sometiéndose al criterio discrecional del Go-

44
Lo que era presentado además como ventajoso en la medida en que, al tener el Ejecutivo las manos
libres y no tener que consensuar sus decisiones con el Parlamento, no sufrirían estas cuestiones de po-
lítica internacional los contratiempos y obstáculos que encontraban las otras que necesitaban pasar por
los trámites parlamentarios. Vid. DSC. CD, 8 de febrero de 1904, Nº 120, p. 3722.
45
Antonio REMIRO BROTONS: La acción exterior del Estado, Madrid, Tecnos, 1984, pp. 13-15. Véase
también Antonio MORALES MOYA: «Relaciones internacionales y función diplomática en la Historia
contemporánea», en Documentación Administrativa, Nº 205, 1985, pp. 9-50, pp. 25-26. Gabriel Maura
escribía en 1905 que a las cuestiones internacionales «no pueden aplicarse los procedimientos demo-
cráticos; no ya las muchedumbres, los mismos parlamentarios son ineptos para dirigir la política in-
ternacional.» Gabriel MAURA: La cuestión de Marruecos desde el punto de vista español, Madrid, 1905,
p. 79, citado en José Luis NEILA HERNÁNDEZ: Regeneracionismo y política exterior en el reinado de
Alfonso XIII (1902-1931), Madrid, CEHRI, 2002, p. 46.

128
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

bierno, que es quien determinaba la parte que podía ser dada a conocer. La reserva
y la prudencia dominaban así las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno en
este campo.46 El Gobierno, por su parte, no se sentía en la necesidad de informar
al Parlamento del desarrollo habitual de estas materias.47 Tan sólo llevaba ante él
aquellos temas o problemas en los que necesitaba su respaldo o cuya tramitación
parlamentaria le venía impuesta por mandato constitucional, como es el caso de la
ratificación de tratados.
En el horizonte próximo este estado de cosas no presentó apenas variación,
manteniéndose el clima de respeto al secreto diplomático y a la jurisdicción del
Gobierno sobre las materias de política internacional. La timidez con que se plan-
tearon las cuestiones sobre Marruecos —que era el asunto internacional de mayor
presencia en la Cámara— nos ilustra muy bien en este sentido. En noviembre de
1903, el duque de Almodóvar del Río, aprovechando que en el Parlamento francés
se estaba discutiendo sobre el futuro de Marruecos, quiso incitar que en la Cámara
española también se discutiera sobre el tema, aunque fuera de manera simbóli-
ca. De ahí que dirigiera al ministro de Estado una pregunta tan genérica como
puramente testimonial: «el Gobierno de S. M., presumo yo que siguiendo las tra-
diciones de los Gobiernos anteriores, ¿está dispuesto a adoptar todas las medidas
necesarias para que los intereses políticos, mercantiles y económicos de España en
el Imperio marroquí queden completamente a salvo?». Ante lo cual el ministro no
necesitó ir más allá de asegurar que cualquier paso que se diera en Marruecos no se
podría hacer sin contar con España.48 Reacción similar tendría un mes más tarde,
ante la interpelación de otro diputado, el liberal Antonio Aura Boronat49.
Si en la primavera de 1904 la tónica seguía siendo de inhibición del Parlamento
—a pesar de que, conocido el tratado franco-británico y saliendo a la luz el proyecto
de acuerdo franco-español de 1902, los diputados entendieron que España había su-

46
Francisco Silvela, muy crítico con el Gobierno por haber accedido a prolongar el tratado de comercio
con Portugal de 1893, que él consideraba gravemente perjudicial para la ganadería y la agricultura
nacionales, cuando preguntó al ministro de Estado, el duque de Almodóvar del Río, sobre las nego-
ciaciones anunciadas para modificar dicho tratado sin denunciarlo, formuló su ruego en los siguientes
términos: «si el Sr. Ministro de Estado hubiera iniciado estas negociaciones, y sin quebranto del secreto
en las gestiones diplomáticas pudiera decirnos algunas palabras que significaran esperanza o aliento,
yo se lo agradecería muchísimo». DSC. CD, 7 de noviembre de 1902, p. 1240. Otro ejemplo, en DSC.
CD, 12 de abril de 1902, p. 165.
47
De ahí que a veces los diputados tuvieran conocimiento por la prensa —a menudo en forma de ru-
mores— de determinadas gestiones o negociaciones, sobre las que posteriormente planteaban en el he-
miciclo alguna pregunta. Es el caso del diputado Iranzo, quien en la primavera de 1902 se preocupaba
por las relaciones comerciales con la otra orilla del Atlántico: «Hace ya tiempo que, según las noticias
que de cuando en cuando aparecen en la prensa, están elaborándose convenios comerciales con la
Argentina y con el Brasil. Yo pido al Sr. Ministro de Estado, que dentro de la reserva que este asunto
exige, diga a la Cámara cuál es el estado de estas negociaciones». DSC. CD, 9 de abril de 1902, pp. 73-74.
48
DSC. CD, 14 de noviembre de 1903, Nº 81, pp. 2247-2249.
49
DSC. CD, 22 de diciembre de 1903, Nº 106, pp. 3418-9.

129
Zorann Petrovici

frido un grave revés al no haberse llegado a su conclusión—50, la cuestión de Marrue-

cos ganó mayor notoriedad en el otoño e invierno de 1904. Cuando la prensa francesa
—de la que se hizo eco la española— informó a principios de octubre de la conclusión
del convenio franco-español sobre el territorio marroquí51, el liberal Miguel Villanue-
va creyó que ya no había impedimento para suscitar la cuestión en el Congreso. Sobre
todo teniendo en cuenta que las informaciones de los periódicos franceses invitaban a
pensar que las condiciones habían sido, cuando menos, desventajosas para España.52
Así las cosas, y anunciada por Jean Jaurès una interpelación a Delcassé53, por la que
Le Temps confiaba en que se ampliarían y concretarían aquellas informaciones, Villa-
nueva consideró que «sería extraño que no hubiese en el Parlamento español quien
ejercitara un derecho semejante al que en el Parlamento francés va a ejercitar también
uno de sus Diputados», de manera que preguntó al Gobierno sobre el papel que le

50
Carlos SECO SERRANO: La España de Alfonso XIII, Madrid, RBA, 2005, p. 243-244. Al respecto de las
responsabilidades de la no conclusión del proyecto de tratado de 1902, remitimos a Jean-Marc DELAU-
NAY: «Alfonso XIII, Francia y la guerra», en Carlos SANZ DÍAZ y Zorann PETROVICI: La Gran Guerra
en la España de Alfonso XIII, Madrid, Sílex, 2019, pp. 79-96, que corrige la visión sostenida desde aquel
momento y que culpaba al cambio de gobierno en Madrid, para afirmar que fueron los militares franceses
los que consiguieron que Delcassé renunciase a rubricar el texto por otorgar este a España una amplia
porción, que «habría cortado irremediablemente el gran camino imperial francés de África del norte»,
lo que pondría de manifiesto que los franceses no toleraban «más que de manera mediocre la presencia
española al sur del Estrecho, juzgada incongruente para un país despojado hacía poco de su imperio colo-
nial mundial y considerado incapaz de volver a lanzarse en una nueva aventura colonizadora».
51
El 3 de octubre se había firmado en París el acuerdo franco-español, «por el que se delimitaba la zona
de influencia reservada a España en Marruecos, mucho más reducida que la prevista en el proyecto de
1902». Antonio NIÑO: «El rey embajador», en Javier MORENO LUZÓN: Alfonso XIII. Un político en
el trono, Madrid, Marcial Pons, 2003, pp. 239-276, pp. 243-244.
52
El Imparcial (8 de octubre de 1904) se apresuró a catalogar de «desastroso para España» el conve-
nio, en los términos adelantados por Le Temps del mismo día. Éste se encargaba de subrayar que los
dos puntos principales del acuerdo, según las noticias con que contaban, consistían en la adhesión
de España al convenio franco-británico de abril de aquel año y en el mantenimiento de la integridad
del Imperio marroquí, sin mediar reparto alguno. Esto último —se encargó de remarcar el cotidiano
francés— suponía el reconocimiento por parte de España, como lo había sido antes por parte del Reino
Unido, de «la position éminente que, désormais et de façon incontestée, la France occupe au Maroc»,
tomando España el compromiso de dejar sola a Francia ante el sultán.
53
No tanto desde una posición de anticolonialismo, sino fundamentalmente movido por su preocupación
por las negativas consecuencias que la cuestión marroquí podía acarrear para la paz europea y mundial.
Esa preocupación había constituido el núcleo de su interés por el asunto marroquí, al que dedicó una par-
te sustancial de toda su actividad entre 1903 y 1913 y que sólo más tarde le llevó a unas posiciones netas
de anticolonialismo. Por lo demás, a pesar de su actividad en ese sentido y de su posición en el Parlamento
—era vicepresidente de la Chambre des Députés en 1904—, «il ne disposait pas de moyens d’information
dans les milieux fermés de la diplomatie», de manera que «une bonne partie de ces manœuvres [diplo-
matiques de Delcassé] a dans un premier temps échappé à Jaurès». De hecho, la interpelación a la que
nos referimos la hizo sobre la base de la información que era públicamente conocida. Vid. Rémi FABRE:
Jaurès et le Maroc. Un long combat pour la paix et le droit des peuples, Fondation J. Jaurès, 2016, pp. 23
y ss., publicación electrónica, disponible en https://jean-jaures.org/nos-productions/jaures-et-le-maroc
[consultada el 30 de enero de 2018]. Sobre la posición de los socialistas franceses ante la empresa marro-
quí, remitimos a Abdelkrim MEJRI: Les socialistes français et la question marocaine (1903-1912), París,
L’Harmattan, 2004, que analiza las distintas posturas del partido y los debates internos que se produjeron.

130
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

quedaba a España en Marruecos. No obstante, el Gobierno se escudó de nuevo en

«toda clase de deberes de discreción y prudencia» para no hacer comentario alguno
y para remitir a una discusión más amplia —de «lo que en esto se pueda y se deba
discutir»— una vez que se publicase en la Gaceta la declaración oficial del acuerdo.54
Es interesante constatar la sorpresa con la que El Imparcial acogió la interpela-
ción de Villanueva, toda vez que —recalca el periódico— el presidente del Consejo
de Ministros ya «había conferenciado con los principales prohombres de las fuerzas
monárquicas».55 Como ya sabemos, los jefes del Gobierno solían informar a los lí-
deres de las principales formaciones parlamentarias de los asuntos de mayor impor-
tancia, cuando necesitaban de su apoyo o, cuando menos, asentimiento, o para man-
tener una continuidad, asegurando con ello el respeto a las reglas del juego; y con
esto entendía El Imparcial que era más que suficiente para las relaciones que debía
mantener el Ejecutivo con el Legislativo en lo que a política internacional se refiere.
Sin embargo, determinados sectores del Congreso de los Diputados empezaban
a sentirse incómodos con esta manera de proceder. La promesa de Sánchez Guerra
no se vio materializada, ya que a la publicación en la Gaceta de la declaración de
ambos gobiernos56 no le siguió el anunciado —y deseado por algunos— debate.
Así las cosas, desde las filas críticas con estas prácticas parlamentarias, el diputa-
do liberal Julio Burell57 denunció en diciembre —con ocasión de la discusión del
presupuesto para 1905— la ignorancia en la que tenía el Gobierno al Parlamento
con respecto a su política internacional: «no sabemos más que su afirmación, no
conocemos a dónde va, ni a qué puede comprometer a España en lo que se refie-
re a Marruecos, ni cuáles son nuestras relaciones con Francia y con Inglaterra».
Insistía el diputado en que «sabemos únicamente que un día el Sr. Presidente del
Consejo de Ministros reunió, como siempre, sin luz y sin taquígrafos, a los jefes
de las minorías y les comunicó una especie de secreto, el secreto del Tratado con
Francia». Y oponía a la realidad española el ejemplo francés, en cuyo Parlamento
—aseguraba— se había debatido esta cuestión, permitiendo a los periódicos dar
«una publicidad extraordinaria» al asunto58. Hemos de señalar, sin embargo, que

54
DSC. CD, 8 de octubre de 1904, Nº 6, pp. 111-112.
55
El Imparcial, 8 de octubre de 1904 (edición para el domingo 9).
56
Gaceta de Madrid del 14 de octubre de 1904.
57
Julio Burell y Cuéllar (Córdoba, 1859-Madrid, 1919) se desempeñó profesionalmente como periodis-
ta parlamentario antes de comprometerse activamente en política, integrándose en el Partido Liberal
y militando en varias de sus corrientes, como la demócrata y la prietista. Elegido en varias ocasiones
diputado «defendió los principios democratizadores», que intentó implementar en su gestión en los
puestos de responsabilidad que ocupó posteriormente, alcanzando la cartera ministerial de Instruc-
ción Pública (1910-1911, 1915 a 1917 y brevemente en 1918) y el de Gobernación entre abril y junio
de 1917. De esta manera, abrió la enseñanza universitaria a la mujer (1910), creando una cátedra para
la Condesa de Pardo Bazán en la Universidad Central, implantó la Escuela del Hogar para formar a
las trabajadoras manuales y modernizó la docencia. Vid. Francisco Miguel ESPINO JIMÉNEZ: «Julio
Burell y Cuéllar», en Diccionario Biográfico Español (en línea).
58
DSC. CD, 12 de diciembre de 1904, Nº 54, p. 1796.

131
Zorann Petrovici

el Parlamento francés tampoco conocía los términos de aquel convenio, como se

había remarcado en noviembre, con ocasión del debate sobre el presupuesto del
Ministerio de Asuntos Exteriores.59
Ahora bien, la actitud de Burell no estaba ni mucho menos extendida entre Sus
Señorías. En el hemiciclo nos encontramos desde un Moret al que le parecía que
la cuestión estaba «suficientemente clara con lo que se ha discutido en los Parla-
mentos extranjeros y con los documentos que se han expuesto», dado que «es una
de esas cuestiones que han de quedar a la acción de los Gobiernos» y que al Parla-
mento le corresponderá sencillamente sancionar «cualquiera cantidad, cualquier
sacrificio que pida el Gobierno para llevar a cabo las consecuencias del Tratado
con Francia»60, hasta un Gabriel Maura que simplemente se fiaba de lo que dijeran
los entendidos, según los cuales España habría conseguido que sus derechos fueran
reconocidos: «no sabemos en qué términos, ni nos importa».61
El hecho de que Burell se congratulase de que sus afirmaciones hubieran pro-
vocado la reacción de Segismundo Moret, del ministro de Estado, así como de uno
de los miembros de la Comisión de Presupuestos, alcanzando ya una presencia y
una atención —por mínima que fuera— del Parlamento62, nos informa del estadio
en que nos encontramos, y que podríamos denominar momento embrionario del
proceso de atención y posterior control de la política exterior por parte del Parla-
mento español. Porque en efecto, aquellas reacciones no fueron más allá de las in-
dicadas afirmaciones de suficiencia de Moret, de las correcciones de Jorro sobre la
actitud del Gobierno y la Cámara franceses, o de la intervención de Rodríguez San
Pedro para asegurar que se traería al Parlamento la cuestión cuando fuera necesa-
rio aprobar cualquier recurso, y para comentar las declaraciones de Delcassé en el
Parlamento francés, todo ello con el objetivo de tranquilizar al Congreso acerca de
los intereses españoles y de la acción pacífica y civilizadora de España en Marrue-
cos; pero lo importante para Burell era que se había empezado a hablar —aunque
no se hicieran grandes revelaciones— de la política de España en Marruecos.
En paralelo a estos primeros pasos en el largo camino hacia un control parla-
mentario efectivo de la política exterior, fue aflorando igualmente la función de
la Cámara como inspiradora o creadora de opinión para dar apoyo a las iniciati-
vas gubernamentales. En alguna ocasión fue el propio ministro de Estado el que
acudió a la Cámara en busca de esta colaboración. Ocurrió así en 1902 cuando se

59
«Vous savez, messieurs, que cette question du Maroc a donné lieu à des négociations très longues et
très délicates, tellement délicates que M. le ministre des affaires étrangères n’a pas cru devoir nous les
communiquer.» Journal officiel de la République Française. Débats parlementaires. Chambre des Députés
(en adelante, JO. Chambre), 26 de noviembre de 1904, p. 2663.
60
DSC. CD, 12 de diciembre de 1904, Nº 54, pp. 1800-1801.
61
DSC. CD, 13 de diciembre de 1904, Nº 55, p. 1852.
62
DSC. CD, 12 de diciembre de 1904, Nº 54, p. 1803.

132
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

habló de las posibles negociaciones con países sudamericanos para la conclusión

de tratados comerciales. Asegurando que el principal obstáculo para el avance en la
negociación con Brasil era la negativa de su compañero de Gabinete, el ministro de
Hacienda, a ofrecerle una rebaja en la tarifa aduanera para el café que se importaba
en España, pidió a los diputados que hicieran «la atmósfera necesaria» que lograra
variar la postura de aquel, «porque de la atmósfera y de la opinión nace muchas
veces la necesidad en que se encuentran los Gobiernos para que se faciliten los
medios y podamos realizar un arreglo comercial que yo entiendo necesario, im-
perioso, tanto con la República brasileña, como con otras de Centro América».63
En otras ocasiones salió del Parlamento la voz que lo reclamaba. Villanueva, con
ocasión de los comentarios que se hicieron en diciembre de 1904 sobre Marruecos,
reclamó que se inspirara al país un ideal, como paso imprescindible para la conso-
lidación de una política exterior eficaz.64
Incluso cuando el secreto o la prudencia impidieron la discusión de estas cues-
tiones, y ante la escasa información que el Gobierno podía ofrecer a los diputados
mientras las negociaciones no estuvieran terminadas, aquellos encontraban una
mínima vía de intervención mediante la exposición de sus posturas —las más de
las veces con la precariedad que da la desinformación o el conocimiento a través
de rumores—, casi siempre partiendo de diversas hipótesis de los términos en que
podían desarrollarse aquellas negociaciones, con la intención de que el Gobierno
pudiera encontrar un elemento de inspiración parlamentaria, en caso de que lo
precisara o le pareciera atendible. Es lo que hizo en diciembre de 1906 José Zulue-
ta65 con motivo de las negociaciones que se estaban llevando a cabo con Alemania
para la conclusión de un tratado comercial.66
Conforme vamos avanzando en el tiempo, observamos que el ambiente en la
Cámara baja fue variando también. Aumentaba el número de diputados que se
mostraban contrarios al secreto diplomático y se elevaba la intensidad y frecuencia
de sus críticas. Marruecos se fue confirmando como el principal asunto de política
internacional que despertaba el interés en el palacio de la Carrera de San Jerónimo.
La Conferencia de Algeciras, su preparación, celebración y consecuencias67 —que
coincidieron con los gobiernos liberales que se sucedieron de 1905 a 1907— fa-

63
DSC. CD, 9 de abril de 1902, Nº 6, p. 75.
64
DSC. CD, 13 de diciembre de 1904, Nº 55, p. 1856.
65
DSC. CD, 20 de diciembre de 1906, Nº 159, pp. 4780-4782.
66
Cuyos rumores habían despertado la alarma del gobierno de París y lo decidieron a emprender ne-
gociaciones con Madrid para modificar el modus vivendi de 1893 que regía las condiciones aduaneras
del comercio entre ambos países: Jean-Marc DELAUNAY: Méfiance cordiale. Les relations franco-es-
pagnoles de la fin du XIXe siècle à la Première Guerre mondiale, vol. 3, Les relations économiques, París,
L’Harmattan, 2010, pp. 644 y ss.
67
VV. AA.: La Conferencia internacional de Algeciras de 1906. Cien años después. Actas del congreso
internacional, Algeciras, Fundación Municipal de Cultura José Luis Cano, 2008.

133
Zorann Petrovici

vorecieron esta atención prioritaria del Congreso. En ese escenario, frente a una
posición exquisitamente respetuosa con las prácticas al uso —como la que mostró
García Alix68—, se levantó la voz del liberal Leopoldo Romeo y Sanz para oponerse
al criterio del ministro de Estado —que era de su mismo partido69— con respecto
al silencio que se habría de guardar ante las negociaciones emprendidas sobre Ma-
rruecos. Trató de poner de manifiesto lo que consideró una actitud anómala en Es-
paña, ya que en otros países la observancia estricta de aquellas normas tradiciona-
les habría dejado ya paso a la discusión abierta en los Parlamentos, y los Gobiernos
—por su parte— no habrían «tenido inconveniente alguno en exponer sus puntos
de vista acerca de la cuestión, haciendo públicas lo que podríamos llamar algunas
conversaciones diplomáticas».70 Julio Burell insistiría en este punto un año más
tarde, en un nuevo gobierno de Moret71, acaso con mayor claridad en el enunciado
de su crítica a una actitud del Gobierno que encontraba ridícula a aquellas alturas
y en comparación con el entorno europeo:

«¿Cree S. S., el Sr. Ministro de Estado, que no hay Parlamentos en Europa con bastante
resonancia para hacerla conocer [la cuestión marroquí] al mundo entero? ¿Es que no
hay periódicos en Europa donde se hayan registrado esas mutaciones y esos cambios
en el orden diplomático? ¡Qué misterio tan infantil el nuestro este con que entende-
mos que cuestiones tan graves, asuntos tan extraordinarios, en parte alguna tratados
a espaldas de la opinión, acaso pueden, sin embargo, en España acometerse, contando
con la indiferencia pública o con la complicidad de un pesimismo verdaderamente
desconsolador y deprimente! […]
¿Es que cuando un Gobierno, sin el concurso del Parlamento, sin el concurso de la
opinión, por su propia iniciativa y responsabilidad, o, a lo sumo, con la colaboración
prestigiosa, pero personal, de los jefes de partido o grupo, llega a realizar una inte-
ligencia o una alianza con otra Potencia, se siente asistido con la misma fuerza que
directamente pudieran depararle la confianza y el asentimiento expresos de la opinión
de su país? Para eso se necesita la deliberación, para eso se necesita el voto.»72

Burell dejó ahí planteado lo que formará parte básica de los argumentos de
muchos de los diputados que se pronunciarían a favor de una mayor intervención

68
DSC. CD, 11 de diciembre de 1905, Nº 45, p. 1159. Antonio García Alix (Murcia, 1852-Madrid,
1911), ingresó en el Partido Conservador de Cánovas proveniente de unas posiciones de centro liberal
y tras haberse mantenido durante varios años como diputado independiente. Ocuparía los cargos de
Gobernador del Banco de España, ministro de Gobernación y de Hacienda, entre otros. Vid. Jorge
BUIREU GUARRO: «Antonio García Alix», en Diccionario Biográfico Español (en línea).
69
En una clara muestra de la variedad de opciones existentes dentro de una misma agrupación parla-
mentaria, como hemos indicado.
70
DSC. CD, 11 de diciembre de 1905, Nº 45, p. 1162.
71
Vemos aquí como dos diputados —Romeo y Burell— adscritos al Partido Liberal no dudaron en
enfrentarse abiertamente al criterio de sus respectivos ministros de Estado.
72
DSC. CD, 24 de noviembre de 1906, Nº 141, pp. 4200-4201.

134
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

del Parlamento en los asuntos internacionales. Como ya había adelantado tímida-

mente Villanueva dos años atrás, una política exterior eficaz necesita llevar detrás
la fuerza de la nación, para lo cual es preciso crear opinión pública y orientarla,
ilustrándola con los intereses nacionales. El Parlamento, por su condición —al me-
nos teórica— de representación de la pluralidad de la nación, se mostraba como el
medio idóneo para esa doble labor: crear opinión pública y condensar y significar
el respaldo del país a la política exterior del Gobierno. Es por ello que se hacían
precisos tanto la deliberación abierta como el control a la labor del Gobierno.
Este argumento se iba a reforzar con la consideración de que las cuestiones de
política exterior empezaban a suscitar una cierta preocupación en la sociedad. Per-
sonalidad tan destacada del Partido Conservador como el marqués de Lema, que
llegaría a ser ministro de Estado en tres ocasiones entre 1913 y 1921, y que siendo
diputado ininterrumpidamente desde 1891 destacó por sus intervenciones en los
debates relacionados con la política exterior, puso sobre la mesa estas preocupa-
ciones ya a finales de 1906. La situación de España en el plano internacional estaba
cambiando significativamente, recuperando una cierta presencia en el tablero de
juego, por delimitada que esta fuera. Tras el tratado con Francia de octubre de
1904, la Conferencia de Algeciras venía a concretar las acciones a través de las cua-
les ambos países llevarían a cabo su labor de protectorado en el Imperio marroquí;
y los acuerdos de Cartagena73 —que buscaban limitar al máximo la presencia ale-
mana en el Mediterráneo— reforzaban la relación entre España, Francia y el Reino
Unido y concedían a España otro punto más de protagonismo en el control de esta
zona geoestratégica.74 La opinión pública se mostró generalmente favorable a esta
nueva realidad: «el verdadero hombre medio deseaba ver concretado un proceso de
recuperación de la imagen de su país ante el mundo, tras el grave deterioro provo-
cado en ella por el Desastre».75
Sin embargo, la implementación de los acuerdos en los que España estaba im-
plicada no tuvo un comienzo sencillo. En efecto, la excesiva prolongación de las ne-
gociaciones con las autoridades del Majzén para conseguir la ratificación del Acta
de Algeciras dificultó la organización de la policía indígena, acusándose la situa-
ción de anarquía, en medio de la cual se produciría incluso la muerte de un súbdito
francés; una situación que se agravaría cuando las autoridades francesas decidie-
ron comenzar por su cuenta las obras de infraestructura. Para intentar controlar la
situación, París y Madrid tomaron una serie de medidas en 1906, que consistían en
que cada país apostaría frente a Tánger al menos un buque de guerra, que en caso

73
Mantenidos también secretos durante varios meses.
74
Carlos SECO SERRANO: La España de Alfonso XIII…, pp. 244-252.
75
Ibidem, p. 252.

135
Zorann Petrovici

de grave conflicto facilitarían el desembarco de 400 hombres cada uno, quedando

en reserva, acuartelados en Cádiz y Orán, 1.000 soldados por cada parte.76
Todo ello despertó los temores en la opinión pública, porque si esa salida del
aislacionismo era contemplada positivamente, fue a condición de que «no implicase
una peligrosa aventura militar o una nueva guerra colonial.»77 Unas preocupaciones
de las que, como hemos indicado antes, se hizo eco el marqués de Lema. Ahora
bien, lo que pretendía destacar el diputado conservador en su intervención parla-
mentaria era el hecho de que las maniobras de España en la zona parecían derivarse
de compromisos que el Parlamento y, por lo tanto, la Nación desconocían, ya que ni
el tratado de 1904 ni los acuerdos de Algeciras parecían «imponer a España ningún
género de obligaciones que podría preocupar y alarmar a la opinión.»78 Y precisa-
mente ahí radicaba la trascendencia de la cuestión y, para nuestro análisis, la impor-
tancia de esta observación de Lema y de su amplio desarrollo y argumentación, por-
que trasladaba al Parlamento la inquietud del país, «temeroso siempre de aquellos
peligros que pudieran venirle por iniciativas cuyo alcance desconocemos».79 Si bien
Lema se mantenía en el respeto a la reserva diplomática, unos momentos más tarde,
el diputado republicano Luis Morote fue tajante en su exigencia: tomando como en-
señanza la negativa gestión de la crisis cubana, a la que responsabilizó del Desastre
—«no se levantó […] una voz [en el Parlamento] para pedir la independencia de
Cuba antes que ir a la guerra con los Estados Unidos»—, no dudó en afirmar que

«por eso ahora el país, justamente escarmentado, viendo que se puede llegar a otras
catástrofes todavía, exige que se le diga la verdad, que se le digan hasta dónde llegan
nuestros compromisos; porque no vale decir que el enviar barcos y hombres ahora a
Marruecos no significa nada que tenga relación con lo tratado, que eso se hace única-
mente para defender la vida de los españoles y que no se llegará más allá».80

76
Ibidem, pp. 252-254. Sobre la preparación de estos 1.000 soldados, el ministro de Estado volvió a ser
preguntado, un mes después, por Soriano, manifestando el diputado precisamente su miedo a que esa
presencia pudiera desencadenar una guerra. Ante la respuesta del ministro, que le quiso tranquilizar, ase-
gurándole que sólo serían movilizados en caso de conflicto grave, situación que no se había dado aún, So-
riano le reprochó que se hubiera «encerrado en el castillo laberíntico de la diplomacia y es imposible que
sepamos lo que va a ocurrir en Marruecos». DSC. CD, 19 de diciembre de 1906, Nº 158, pp. 4727-4729.
77
Carlos SECO SERRANO: La España de Alfonso XIII…, p. 252.
78
DSC. CD, 24 de noviembre de 1906, Nº 141, pp. 4186-4187.
79
Ibidem.
80
Ibidem, p. 4203 (la cursiva es nuestra). No obstante, estas preocupaciones parecían, al menos de mo-
mento, infundadas, dado que, ante los planes franceses de ocupación militar de los puertos marroquíes,
para establecer el orden mientras se organizara la policía indígena, expuestos al gobierno español en
agosto de 1907, Maura mostró su decidida actitud de atenerse estrictamente a lo establecido en Algeci-
ras —sobre todo ante el fracaso de las negociaciones para que la presencia militar tuviera únicamente
carácter de policía provisional, pero no de ocupación—, renunciando así a «implicarse en aventuras
arriesgadas» y defendiendo la tesis del statu quo. Una actitud que Maura mantuvo frente a las acciones
de Francia, hasta que la situación se volvió imposible de controlar y los acuerdos de 1906 resultaron
inviables. Vid. Carlos SECO SERRANO: La España de Alfonso XIII…, pp. 255-258.

136
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Dos reflexiones se abren paso. En primer lugar, que mucho antes del estalli-
do de la Primera Guerra Mundial, en el Parlamento español se alzaron voces que
reclamaron, en nombre de la sociedad, el conocimiento de aquellos negocios y
compromisos del Estado con otros países que implicaran sacrificios para el pueblo.
En segundo lugar, podemos afirmar que la evolución y cambios en las conductas
y prácticas políticas de cada país vienen determinados a menudo por sus propias
realidades nacionales; por lo tanto, no parece descabellado sugerir que, ante la em-
presa en la que se estaba embarcando España en el norte de África, el fresco recuer-
do del Desastre tuviera un importante impacto en muchos sectores, provocando
en ellos el sentimiento de necesidad de variar unas prácticas que eran computadas
como negativas. La Semana Trágica de 1909 nos lo confirmaría pronto, al aparecer
como «el súbito estallido del anticolonialismo sembrado tras el Desastre ultrama-
rino, en una opinión generalizada especialmente entre masas populares aún no
liberadas del detestable sistema de reclutamiento», en palabras de Seco Serrano.81
A partir de ahora estas cuestiones se plantearían en términos de exigencia y los
diputados —o una parte de ellos— se mostrarían cada vez menos dóciles ante la dis-
ciplina que imponía la reserva o el secreto diplomáticos. Como veremos, a lo largo
de los siguientes años fue apareciendo en el escenario del hemiciclo la variedad de
aristas de que se componía la cuestión del control parlamentario a la acción inter-
nacional del Estado: habiéndose suscitado en los años anteriores —como hemos
visto— la necesidad de que el Parlamento se interesase por estas cuestiones y que
se debatieran en su seno, se fue atacando el secreto o la reserva en los tres casos en
que eran invocados (de menor a mayor intensidad de su valor: en todo asunto que
implicara a otros países; en lo relativo a los tratados, convenios o acuerdos interna-
cionales ya concluidos, incluidos los secretos; y en la propia marcha de las negocia-
ciones dirigidas a la conclusión de aquellos); se fue afirmando, como un paso más,
la función de control; y, finalmente, se vislumbró la intención de algunos sectores de
que el Parlamento tuviera alguna capacidad de iniciativa en la política internacional.
No fue un camino expedito, ya que estos diputados se encontraron enfrente a
amplios sectores que siguieron aferrados a las prácticas establecidas, aunque en
estas posturas caben igualmente matices, toda vez que admiten un estado de tran-
sición en que aquellas prácticas fueron puestas en cuestión. No puede desligarse
este proceso de la crisis que el régimen conoció en estos años, manifestada en el
ámbito parlamentario tanto por las luchas entre los dos partidos dinásticos y entre
las distintas facciones en que se desintegraron, como por las acciones de desgaste a
que lo sometieron las minorías que se encontraban al margen del sistema del turno,

81
Carlos SECO SERRANO: La España de Alfonso XIII. El Estado y la política (1902-1931), vol. 1. De
los comienzos del reinado a los problemas de la posguerra, 1902-1922, Madrid, Espasa Calpe, 1996, p.
143. Véase también Andrée BACHOUD: Los españoles ante las campañas de Marruecos, Madrid, Espa-
sa-Calpe, 1988.

137
Zorann Petrovici

de manera que la política exterior pasó también a ser un arma política en ese clima
de enfrentamiento que hemos descrito en la caracterización de la actividad parla-
mentaria, a partir de 1907, especialmente entre 1913 y 1917.82
La legislatura anterior al estallido de la Gran Guerra, que se extendió desde
1911 hasta 1914, es un claro reflejo de esta realidad. Y de nuevo Marruecos fue el
motivo fundamental en torno al cual se proyectaron las diferentes reacciones. La
guerra de Melilla era reciente y en el tablero se encontraban la ocupación francesa
de Fez y la acción española sobre Larache, Alcazarquivir y Arcila de 1911, así como
la crisis de Agadir, que conducirían al tratado de octubre de 1912, por el que Espa-
ña adquirió libertad absoluta dentro de su zona, sustrayéndose de ella Tánger, que
quedó internacionalizado.83
En el debate presupuestario que se desarrolló en junio de 1912, Antonio de Cas-
tro y Casaléiz, que a su condición de diputado unía la de diplomático de carrera84,
no admitió ninguna relajación de las costumbres en lo que tuviera que ver con el
secreto durante las negociaciones, que consideraba «una necesidad, y al mismo
tiempo, un deber». Más aún, contemplado como una norma fundamental del juego
diplomático, ensalzó la lealtad con la que España la había observado, a diferencia
«de nuestros interlocutores, puesto que la Prensa francesa ha estado publicando a
menudo muchas noticias, bastante detalladas». Tampoco hizo concesiones en lo
que se refiere a los tratados secretos, «que tanto se han impugnado recientemente
aquí y en la Cámara francesa, suponiendo que los documentos diplomáticos deben
ser todos públicos, lo que constituye políticamente un gran error», contemplán-
dolos como una necesidad en la medida en que al darlos a la luz «se destruiría la
virtualidad y la eficacia de sus acuerdos».85
En una posición intermedia se colocó Gumersindo de Azcárate, quien se mostró
respetuoso con el secreto mantenido durante las negociaciones, pero vaticinaba el
final de los tratados secretos, en la medida en que los consideraba un elemento de una
época que estaba desapareciendo. Resulta altamente significativo que hablara clara-

82
Miguel Ángel MARTORELL LINARES: «La crisis parlamentaria de 1913-1917. La quiebra del sis-
tema de relaciones parlamentarias de la Restauración», Revista de Estudios Políticos, Nº 96, 1997, pp.
137-161.
83
Para un análisis en profundidad de estos acontecimientos derivados de la instalación de los franceses
y españoles en Marruecos, y de sus implicaciones diplomáticas, remitimos a Jean-Marc DELAUNAY:
Méfiance cordiale. Les relations franco-espagnoles de la fin du XIXe siècle à la Première Guerre mondiale,
vol. 2, Les relations coloniales, París, L’Harmattan, 2010, pp. 248-584.
84
Antonio de Castro y Casaléiz (La Habana 1856-Viena 1918). Secretario de Embajada ante la Santa
Sede en 1876, desempeñó labores consulares en París, Viena, Guatemala, Caracas y El Cairo entre 1885
y 1898. En 1899 fue nombrado director de la Sección Política —para Europa y África— en el Ministe-
rio de Estado. En 1902 fue ascendido al rango de ministro plenipotenciario y designado subsecretario.
Senador electo. Embajador en el Quirinal de marzo a octubre de 1905, fue enviado como embajador en
Viena en marzo de 1914, donde permaneció hasta su muerte. Juan PANDO DESPIERTO: «Antonio de
Castro y Casaléiz», en Diccionario Biográfico Español (en línea).
85
DSC. CD, 14 de junio de 1912, Nº 138, pp. 3806-3807.

138
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

mente de un régimen nuevo —estamos aún en 1912—, que se estaba forjando sus
propios usos y costumbres y en el que no tenían ya cabida las prácticas que habían
definido al anterior. España —a su parecer— no se estaba quedando descolgada de
este proceso.86 Por de pronto, el tratado hispano-francés de noviembre de 1912, a di-
ferencia del de 1904, fue «immédiatement connu de toutes les chancelleries et de tous
les lecteurs de journaux et de revues intéressés par la vie internationale et coloniale».87
Mucho más radical fue el diputado republicano Rodrigo Soriano, con una en-
mienda a la totalidad en que reclamaba un amplio derecho del Parlamento a in-
tervenir en las cuestiones diplomáticas. Por su elocuencia y por recoger los prin-
cipales aspectos que reflejan el cambio en las prácticas políticas con respecto a la
diplomacia, reproducimos ampliamente su intervención:

«[…] ese sistema de creer que las Cámaras deliberantes no tienen derecho a intervenir
en cuestiones diplomáticas es cosa tan arrinconada ya, aparte del Parlamento español,
que pertenece a la arqueología de la diplomacia, a aquella época en que la diplomacia
era taumaturgia y misterio. Pero ya, Sr. Presidente del Consejo, por más que quiera S.
S., la diplomacia, las costumbres políticas han variado de tal manera con el telégrafo, el
teléfono y la Prensa y la opinión internacional, que ya no reconoce fronteras, que no es
posible guardar secretos como en tiempos de los Médicis, que pudieron permanecer
largos años en el interior de sus gabinetes. Hoy no es posible eso. En la Cámara france-
sa, Sr. Presidente del Consejo, se han discutido a toda hora asuntos de transcendencia
internacional, sin que se moleste ni se ofenda nadie; en otras Cámaras, como la inglesa,
también se han tratado cosas gravísimas, entendiéndose que si el Parlamento no sirvie-
ra en momentos determinados para dar su luz y su guía a transcendentales cuestiones,
de las que depende quizá el porvenir de la Patria, sería el Parlamento poco menos que el
gabinete de Carlos IV o de Fernando VII cuando la famosa huída a Bayona. Por eso, Sr.
Presidente del Consejo, es hora de que hablemos y nos enteremos, porque siempre que
se habla de Marruecos aquí desde hace algunos años a esta parte, lo mismo el Sr. Maura
que el Sr. Canalejas, se levantan desde el banco azul y dicen: ¡Oh! Esos son secretos de
Estado; no se puede hablar de Marruecos, porque las negociaciones son secretas.»88

Canalejas no dudó en rebatir las afirmaciones de Soriano, sacando a España de

la excepcionalidad en la que quería interpretarla aquél y recolocándola en sintonía

86
«En cuanto á los Tratados secretos, […] hasta hoy, estaban admitidos; pero me parece que esta va a
ser la última vez para los Gobiernos, porque he observado que así en Francia, como en Inglaterra y en
España, se ha levantado una queja, una protesta contra los Tratados secretos, que es verdad que estaban
muy de acuerdo con el régimen anterior, pero son completamente incompatibles con las bases funda-
mentales del nuevo régimen, en virtud del cual los pueblos tienen el derecho de enterarse de todo y
de intervenir en su discusión, y un Tratado secreto queda completamente privado de esta garantía. De
suerte que lo pasado creo que no se repetirá.» Ibidem, pp. 3853-3854.
87
Jean-Marc DELAUNAY: Méfiance cordiale… vol. 2, Les relations coloniales…, p. 575. Entre las páginas
577 y 586, el autor se hace eco de las posiciones mantenidas por los distintos grupos en los debates
parlamentarios a que dio lugar el tratado, en ambos países, así como las reacciones públicas y privadas
que aquel suscitó.
88
DSC. CD, 8 de marzo de 1912, Nº 103, p. 2808 (la cursiva es nuestra).

139
Zorann Petrovici

con una tendencia generalizada en su entorno: el tratado franco-británico de abril

de 1904 se había mantenido secreto y sólo en 1911 se habría dado noticia del mis-
mo a los hombre políticos galos, habiendo sido interrogado el Gobierno en todo
aquel tiempo hasta en cinco ocasiones por «Diputados tan curiosos, tan decididos
a intervenciones extemporáneas como el Sr. Soriano», encontrándose con que «los
hombres más ilustres de la democracia republicana francesa […] no consideraban
conveniente, ni siquiera declarar la existencia de esos Convenios […], mucho me-
nos exponer a la consideración pública el detalle de esos documentos»89; por su par-
te, en el Reino Unido «los hombres más ilustres del partido liberal, del gran partido
liberal inglés», cuando se les preguntó si había tratados confidenciales con Francia y
España, respondieron que a su debido tiempo se daría cuenta de ello a la Cámara.90
Sea como fuere, el propio Canalejas tuvo que admitir que el recurso a los tratados
secretos estaba siendo cuestionado, planteándose en el debate abierto incluso «la in-
tervención previa, simultánea y posterior de los Parlamentos» en las negociaciones
diplomáticas. Consideró el político liberal que era un problema que entraba en el
campo del Derecho parlamentario, y para cuya solución habría que preguntarse si
los marcos constitucionales admitían que los gobiernos celebrasen tratados secretos
y dentro de qué límites. Ante ese debate —que sólo enunció—, Canalejas adoptó
una postura intermedia. Si bien creía que debería renunciarse a limitar sistemáti-
camente la intervención parlamentaria91, entendía que en determinados casos, por
prevención ante posibles eventualidades o complicaciones que pudieran surgir, fue-
ra aconsejable para las partes mantener en secreto dichos tratados o sus términos,
así como encauzar los debates parlamentarios de manera controlada y responsable.92
La experiencia de la acción diplomática venía a apoyar esta visión del líder libe-
ral. Así, por ejemplo, tras la desastrosa guerra de Melilla, lamentaba el embajador
español en París, Pérez Caballero, que la actitud vehemente de republicanos y so-
cialistas, gritando en el Parlamento que impedirían que las tropas volvieran a Áfri-
ca en caso de que la guerra surgiera de nuevo, mermaban la autoridad del gobierno
en sus reclamaciones ante Francia para extender su poder en Marruecos, en la me-
dida en que las autoridades galas aprovechaban aquellas manifestaciones para salir
al paso, respondiendo que «la nación entera se opone a semejante expansión».93

89
Jean-Marc Delaunay recoge incluso la preocupación de las autoridades francesas, quienes temían que
«la fébrilité espagnole», motivada por su «rentrée de plain-pied dans la grande politique européenne»,
que la había impulsado a multiplicar las iniciativas en suelo marroquí ya desde la primavera de 1906,
fuera a desvelar de manera prematura lo sustancial de los acuerdos de 1904: Jean-Marc DELAUNAY:
Méfiance cordiale…, vol. 2, Les relations coloniales, p. 248.
90
DSC. CD, 8 de marzo de 1912, Nº 103, p. 2809 y 15 de junio de 1912, Nº 139, pp. 3854-3855.
91
«[…] cuando ella, sobre todo, repito, en España ha sido tan discreta».
92
DSC. CD, 8 de marzo de 1912, Nº 103, p. 2809 y 15 de junio de 1912, Nº 139, pp. 3849-3850.
93
Conversación de Pérez Caballero con Natalio Rivas en París, en octubre de 1910, recogida por este
último en sus Diarios, citado en Carlos SECO SERRANO: La España de Alfonso XIII, Madrid, RBA,
2005, pp. 285-286.

140
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

1. 4. La guerra intensifica las exigencias de los parlamentarios: la opinión pública

española también existe
La Primera Guerra Mundial añadiría a la cuestión marroquí —que, como he-
mos podido comprobar, ha dominado hasta aquí la búsqueda por parte de los par-
lamentarios de un espacio en la política internacional— otro asunto trascendental
para España, el de su neutralidad en el conflicto mundial. Desde las manifesta-
ciones hechas en el Congreso por el presidente del Consejo de Ministros en no-
viembre de 1914 —a petición de los republicanos y socialistas— para reafirmar
la neutralidad decretada, en torno a la cual apretó filas la práctica totalidad del
hemiciclo94, esta cuestión volvió a la Cámara baja en diversas ocasiones a lo largo
de los años de guerra, como por ejemplo con motivo del amplio debate que suscitó
Francesc Cambó95 en diciembre de 1914, sobre las relaciones entre el Gobierno y
el Parlamento en lo relativo a los problemas económicos causados por la guerra,
pidiendo una activación de las mismas para reaccionar ante la nueva realidad eco-
nómica internacional.96
Ahora bien, los debates de los siguientes años se llevaron a cabo en un ambiente
bastante distinto, en la medida en que el desarrollo de la Gran Guerra agudizaría
la crisis del Régimen de la Restauración97 y conduciría a una radicalización de las
posturas en medio de un clima de creciente enfrentamiento. Los intentos de los go-
biernos de mantener bajo control los ímpetus de los parlamentarios apenas darían
resultado. En buena medida porque estos habían comprendido la potencialidad de
la política exterior como arma a usar en el campo de batalla de la política nacional.
Estaban siendo igualmente conscientes de que la guerra estaba acelerando vertigi-

94
DSC. CD, 5 y 6 de noviembre de 1914, Nº 77 y 78, pp. 2137-2140 y 2172, respectivamente.
95
Francesc Cambó i Batlle (Verges, 1876-Buenos Aires, 1947) fue una personalidad poliédrica de la
historia contemporánea española: fundador y líder de la Lliga Regionalista, el partido hegemónico del
catalanismo político hasta la II República, abogado y emprendedor, hombre de gran cultura y profun-
das inquietudes por la historia y el arte, mecenas de numerosas empresas culturales y artísticas, fue dos
veces ministro de Alfonso XIII, empujado por su concepción de un proyecto nacional en el que una
Cataluña autónoma pudiera ser el motor de la modernización de España. Entre la abundante produc-
ción historiográfica que ha suscitado la figura de Cambó, debe hacerse mención especial a la obra de
Jesús PABÓN Y SUÁREZ DE URBINA: Cambó, Barcelona, Alpha, 1999.
96
El debate se extendió a tres sesiones (12, 14 y 15 de diciembre), ampliándose en varias ocasiones las
dos horas reglamentarias dedicadas al control al Gobierno. Los debates, en DSC. CD, números 107 (pp.
3263-3275), 108 (pp. 3298-3306) y 109 (pp. 3334-3335). Sobre el impacto de la guerra en la economía
española: José Luis GARCÍA DELGADO: La modernización económica de la España de Alfonso XIII,
Barcelona, Espasa-Calpe, 2002; ÍD: «El ciclo industrial en España (1914-1939), en Estudios de Historia
Social, Nº 24-25, 1983, pp. 7-24 y José Luis GARCÍA DELGADO, Santiago ROLDÁN y Juan MUÑOZ:
La formación de la sociedad capitalista en España (1914-1920), 2 vols., Madrid, 1973.
97
«Los rápidos cambios económicos, sociales e ideológicos producidos por la Gran Guerra hicieron eviden-
te que no se podía ocultar por más tiempo la falta de apoyo social y de atractivo popular que padecía el ré-
gimen en una época de movilización de masas en el conjunto del continente.» Maximiliano FUENTES CO-
DERA: «La guerra en un país neutral. Los intelectuales españoles frente a Europa (1914-1918)», documento
de trabajo 2014/2 del Seminario de Historia de la Fundación Ortega-Marañón, curso 2013-2014, p. 15.

141
Zorann Petrovici

nosamente el proceso de enseñoramiento de la ciudadanía sobre la política inter-

nacional. La vida parlamentaria española de aquellos años nos lo demuestra con
claridad. En el ámbito discursivo resulta reveladora una intervención del diputado
republicano Francesc Layret, terminada ya la guerra:

«[…] hoy la política internacional, más que política internacional, en todos los países
es una cuestión de política interior. Antes, en cada Estado los ideales internacionales
aunaban las voluntades de todo un pueblo: había discordias y querellas en cuanto a los
problemas que hacían referencia a la política interior de cada pueblo; pero había unani-
midad de pareceres y opiniones en las líneas generales de la política internacional de los
respectivos Estados. Hoy ocurre todo lo contrario: en todos los Estados de Europa, la
política internacional ha pasado a ser problema de política interior, y los hombres y los
ciudadanos de cada país están divididos respecto a los problemas de política internacio-
nal de la misma manera y en la misma forma que están divididos en lo que hace refe-
rencia a los problemas de política interior. ¿Y por qué? Porque se está efectuando en todo
el mundo un cambio decisivo en la política internacional; porque la política internacional
va dejando de ser obra de diplomáticos, para convertirse en obra de los pueblos; porque
esta guerra ha demostrado que las combinaciones diplomáticas, que se basaban única-
mente en la voluntad de los gobernantes, no podían hacerse efectivas el día de la prueba
cuando eran opuestas a la voluntad de los pueblos. […] Hoy va terminando la política
internacional como señora de la diplomacia, para convertirse en obra de los pueblos.»98

Pero no se quedarán estos planteamientos en ese espacio que podemos identifi-

car como más cercano a la teoría. Se había llevado a su máxima expresión cuando en
febrero de 1917 el presidente del Consejo de Ministros, el conde de Romanones, de-
cidió cerrar las Cortes ante la amenaza de algunos diputados catalanes como Felipe
Rodés y Marcelino Domingo de provocar una discusión sobre la política internacio-
nal de España, su neutralidad y la cuestión marroquí.99 Las ofensivas habían empe-
zado ya en noviembre de 1916, cuando Rodés planteó de una manera solemne la ne-
cesidad de que se abriera un debate integral para definir cuál habría de ser la política
internacional de España, a lo que se sumaron casi todos los representantes políticos.
Maura llegó a decir incluso que «yo lo he discutido públicamente, espontáneamen-
te, libérrimamente, y a mí me parece muy mal que el Parlamento exista y no lo haya
discutido», lo que despertó el entusiasmo de los republicanos.100 Romanones intentó
ganar tiempo, comprometiéndose a autorizar aquel debate antes de que se fueran a

98
DSC. CD, 5 de marzo de 1920, Nº 81, pp. 4788-4789 (la cursiva es nuestra).
99
Maximiliano FUENTES CODERA: «La guerra en un país neutral…, p. 23. Carlos SECO SERRA-
NO: La España de Alfonso XIII…, p. 380-381. A finales de 1916 y principios de 1917, la marcha de la
guerra «estaba tomando un cariz especialmente peligroso para la neutralidad española», señala Seco
en alusión a la decisión de los Estados Unidos de romper relaciones diplomáticas con Alemania tras el
anuncio de esta de emprender «una política de agresión indiscriminada», especialmente en el mar, y a
la consiguiente presión que se ejerció desde los sectores aliadófilos para que España siguiera los pasos
de la potencia norteamericana.
100
DSC. CD, 7 de noviembre de 1916, Nº 83, p. 2527.

142
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

cerrar las Cortes para las vacaciones navideñas. Hemos utilizado conscientemente
el verbo autorizar porque tanto Romanones como Dato se emplearon a fondo en
subrayar que era el Gobierno el que tenía la capacidad de elegir el momento en que
se produjeran los debates: «porque es él el que tiene la responsabilidad», tanto más
en lo que se refería a las cuestiones de relaciones exteriores, «porque yo creo que no
hay responsabilidad más grande que la que pesa sobre el Gobierno cuando se trata
de las relaciones exteriores», afirmaba el presidente del Consejo. En la concepción
de ambos líderes turnistas —compartida por otros representantes— al Parlamento
no le correspondería ninguna capacidad de iniciativa en política internacional, ni
siquiera en el ámbito que le era propio, el de la deliberación.101
De nada sirvieron, sin embargo, estos alegatos, ni tampoco las llamadas a la res-
ponsabilidad de Romanones102 o del diputado integrista Manuel Senante.103 Compro-
bada la nula intención del presidente del Consejo de admitir aquel debate, ni antes
ni después de la interrupción navideña104, los diputados díscolos volvieron a la carga,
provocando la ya referida reacción del jefe del Gobierno de cerrar el Parlamento.
La prensa, por su parte, también se había ido haciendo eco de estas nuevas prác-
ticas hacia las que se encaminaba la diplomacia, al compás del desarrollo de la
guerra y, sobre todo, tras la intervención de los Estados Unidos. En diciembre de
1917, El Sol, en un artículo titulado «El secreto diplomático en España» afirmaba
que «la guerra va a acabar con los acuerdos secretos. No creemos, como los místi-
cos del anarquismo ruso acaudillados por Trotsky y Lenine (sic), que se pueda ni
se deba siquiera llegar a la diplomacia pública en todo momento. Pero es evidente
que ya no se podrá pactar a espaldas de los pueblos en cuestiones que afecten fun-
damentalmente a su vida, a su riqueza, su expansión y su engrandecimiento»105,
aportando con ello un importante matiz en el alcance de estas innovaciones, que se
confirmaría con el tiempo.
Sería dos años más tarde cuando Felipe Rodés pueda plantear «con toda am-
plitud» un debate sobre la política de España en Marruecos, teniendo de nuevo

101
Ibidem, pp. 2529-2530. Eduardo Dato se mostró categórico: «El Parlamento puede discutirlo todo.
¿Debe discutir en estas circunstancias sobre política internacional española? Eso corresponde deter-
minarlo al señor Presidente del Consejo de Ministros, y habremos de deferir siempre, sobre la opor-
tunidad del debate, a las manifestaciones de S. S.; en lo cual creo que están conformes casi todos, por
no decir todos, los representantes de las oposiciones. Yo lo único que puedo decir es que mientras tuve
el honor de desempeñar inmerecidamente la Presidencia del Consejo de Ministros, el debate iniciado
ahora por el Sr. Rodés, en ningún momento, en aquella época, en aquel periodo, se hubiese admitido».
102
«Yo digo al Sr. Domingo, al Sr. Rodés, al Sr. Álvarez, a todos los que me invitan a este debate, que
estoy ansioso de poder llegar a él, pero que cada día me encuentro con nuevas dificultades que me
hacen pensar si puede irrogar o no graves perjuicios al interés nacional el que se dibuje en el seno del
Parlamento español una opinión decidida sobre nuestra política internacional.» Ibidem, p. 2529.
103
Ibidem.
104
Marcelino Domingo se lo había recordado al mes siguiente, cuando las Cortes estaban a punto de
cerrarse, confiando en que se produciría en enero. DSC. CD, 21 de diciembre de 1916, Nº 122.
105
El Sol, 15 de diciembre de 1917.

143
Zorann Petrovici

enfrente, en el banco azul, al conde de Romanones, con quien no había podido

polemizar en 1917. La situación era bien distinta: la guerra terminada, se había
desvanecido la presión que sentía España de cara al escenario internacional, y los
asuntos marroquíes habían quedado ya definidos por medio de los distintos tra-
tados y acuerdos cerrados. Parecía un momento adecuado para abrir un «debate
de todo punto inaplazable porque constituía casi toda nuestra política exterior y
porque en el Parlamento español, desde el año 1914, cuando ocupaba el banco azul
un Gobierno del partido conservador, no ha sido debatida la política de España en
Marruecos». Las repercusiones de la guerra en la zona marroquí y su influencia en
la política exterior española y en el statu quo del Mediterráneo ofrecían la razones
para justificar este debate.106 Las discusiones del presupuesto general del Estado se
presentaron, una vez más, como el escenario idóneo para plantearlo.
Advirtió el diputado regionalista que, a pesar de las manifestaciones que había
hecho unos días antes el presidente del Consejo de Ministros en el sentido de la
prudencia y la reserva debidas, y a pesar —por lo tanto— de lo que era de costum-
bre, iba a exponer sus puntos de vista con plena libertad, sin detenerse «ante esas
consideraciones porque estimo que lo patriótico es hablar, y hablar bien claro, para
que el país pueda definir su voluntad y hasta imponerla al Poder público.»107 Todo
el debate que propuso el diputado, en que criticó la labor hecha en Marruecos, tuvo
como objetivo definir «la voluntad que España ha de expresar ante esa Conferencia
[de la Paz], cuando se trate del estatuto del Mediterráneo y cuando se trate de Ma-
rruecos». En ese sentido, terminó su intervención haciendo un alegato en defensa
de la discusión pública de las cuestiones de política internacional:

«Entre nosotros siempre la política internacional se ha llevado de una manera miste-

riosa, hasta tal punto que todos los hombres públicos se han quejado de la indiferen-
cia, de la abstención, de la opinión pública en cuestiones de política exterior. Yo creo
que la única manera de que esa opinión exista, de que se manifieste, es que discuta-
mos, que tratemos de las cuestiones de política exterior, y si esto ha sido interesante en
todo tiempo, lo es mucho más en los momentos actuales. […] En esta Cámara están
representados todos los sectores de la política española, desde la extrema derecha a
la extrema izquierda; desde esta tribuna, como desde la Prensa, se forma la opinión
colectiva. Que todos los hombres que tengan responsabilidad hablen. […] Quiero re-
cordar en este momento, y es preciso que todos las recordéis, especialmente el Gobier-
no, unas palabras del Presidente de la República norteamericana, cuyas inspiraciones
quiere seguir S. S.. En un discurso poco conocido en Europa […] dijo Wilson que la
guerra se hacía entre los pueblos y no entre los hombres de Estado; que la paz habría

106
Como ha puesto de manifiesto Pablo La Porte, la guerra tuvo una influencia significativa en el Pro-
tectorado español, de la que se resentiría la labor de los últimos gobiernos de la Restauración: Pablo LA
PORTE: «La espiral irresistible: la Gran Guerra y el Protectorado español en Marruecos», en Hispania
Nova, Nº 15, 2017, pp. 500-526.
107
DSC. CD, 19 de febrero de 1919, Nº 126, p. 5129.

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 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

de hacerse también para los pueblos y que los hombres de Estado que no supieran
recoger y seguir el pensamiento común, serían arrollados, serían destrozados.»108

El día anterior, el diputado republicano Manuel Marraco109 le había preparado

el camino, abriendo el debate presupuestario con un vehemente alegato en contra
del secreto diplomático, añadiendo a la cuestión una variante nueva, la de la res-
ponsabilidad política. Entendía Marraco que, cubiertas con el velo del secreto las
acciones de quienes pertenecían a profesiones con un carácter personal, no po-
día el Parlamento exigirles las responsabilidades que correspondieran, siendo ésta
«una de las funciones más principales» de aquél. Y de nuevo eran evocados los
derechos de los pueblos de conocer los actos que les afectasen de manera grave y
de ejercer control sobre ellos: de mantenerse esas prácticas, aquella incapacidad del
Parlamento suponía «el escamoteo de la soberanía nacional en una de las cuestio-
nes más trascendentales […] [y que pueden] dar lugar a la ejecución de actos que
llevan irreparablemente a estas naciones a sucesos tristes y a guerras que quizás se
hubieran evitado si hubiesen comenzado por no mantener el secreto de las nego-
ciaciones diplomáticas».110
Sea como fuere, Romanones, aun evocando el distinto grado de libertad con
que habla quien ostenta una responsabilidad gubernamental y quien, por el contra-
rio, no siente ese peso, recogió el guante lanzado por Rodés e intervino en el debate
suscitado por aquél «con el ánimo bien decidido a hacerlo con toda claridad para
que no quede ningún secreto y, sobre todo, sin ampararme en esas apelaciones que
suelen hacerse al interés nacional cuando no se quiere hablar claramente de un
asunto».111
El afán de una parte de los diputados por tener un papel que desempeñar en la
política internacional no dejó de crecer en los años inmediatamente posteriores a
la guerra, llegándose incluso al punto de que Augusto Barcia reivindicara la auto-
ridad del Parlamento para intervenir en Marruecos, mediante una comisión parla-
mentaria que emprendiese una investigación in situ, para esclarecer la situación en
que se encontraba el Protectorado, que a sus ojos era de un profundo desorden en
lo jurídico, económico y militar.112
Cambó, por su parte, hacía ver que más allá de que los representantes políticos
manifestasen su criterio, había que ir a la creación de «un ambiente en la opinión
pública alrededor de los problemas exteriores» en un momento en que España se

108
Ibidem, pp. 5137-5138.
109
Manuel Marraco y Ramón (1870-1956) fue uno de los líderes del republicanismo aragonesista. Sería
elegido diputado por Zaragoza en 1918 y fundaría en 1920 el Partido Republicano de Aragón, que aca-
baría integrándose en el Congreso de la Democracia Republicana organizada por Alejandro Lerroux.
Paloma GÓMEZ PASTOR: «Manuel Marraco y Ramón», en Diccionario Biográfico Español (en línea).
110
DSC. CD, 18 de febrero de 1919, Nº 125, p. 5089.
111
DSC. CD, 19 de febrero de 1919, Nº 126, pp. 5140-5141.
112
DSC. CD, 4 de marzo de 1920, Nº 80, p. 4740-4741.

145
Zorann Petrovici

disponía, según el líder de la Lliga, a tener una política exterior —que no había
tenido en siglos— y lamentaba que un asunto de tanta gravedad «interese mu-
chísimo menos que el debate sobre el acta de Getafe o sobre cualquier contienda
personal o política».113 Se multiplicaron así las llamadas a las fuerzas políticas para
salir de su apatía, insistiendo sobre el alcance que habían tomado —y que tomarían
aún en mayor grado— las cuestiones de política internacional.
El diputado reformista Augusto Barcia114 se dirigió especialmente a los políticos
progresistas, considerando que más que nadie, eran ellos quienes «no pueden per-
manecer mudos frente a los grandes problemas de política internacional, que van a
ser todos ellos o la mayor parte problemas de política interior en cada nación y en
cada país.»115 Pidió con insistencia que se dotase a los parlamentarios de los medios
necesarios para que pudieran ejercer debidamente su trabajo. Lamentó igualmente
el estado precario en que se encontraban los diputados españoles en comparación
con los de otros países, esta vez en relación con el organismo internacional surgido
de los Tratados de paz de París, la Sociedad de Naciones. El desconocimiento que
denunció era mayúsculo: «Nosotros estamos unidos, no sé hasta qué punto, a la
Liga de las Naciones, y yo no sé si el señor Marqués de Lema […] tiene noticias
acerca del particular, así como planes y proyectos, que, en el caso de que existan,
tiene derecho a conocer el país.»116
Una precariedad y una ignorancia que Barcia presentó como síntomas de que
«nosotros, frente a todo lo que está pasando en el mundo, continuamos como nun-
ca dentro del hermetismo más absoluto de la diplomacia secreta». No obstante, no
pudo dejar de recoger los síntomas de cambio en estas prácticas: «Ahora empieza a
descorrerse poco a poco el velo del misterio, y un día por una pregunta del Sr. Bar-
ber, al siguiente día por una intervención del Sr. García Guijarro […] empiezan a
darse explicaciones que antes no se quisieron o no se pudieron dar», vislumbrando
así también para España un futuro en que la política internacional dejará de ser un
asunto de camarilla para serlo del Parlamento.117
El debate que mantuvieron el marqués de Buniel y el presidente del Consejo de
Ministros en abril de 1922118, es decir, prácticamente en el epílogo del parlamenta-

113
DSC. CD, 25 de febrero de 1919, Nº 129, pp. 5265 y 5270. García Guijarro insistirá sobre la misma
cuestión un año más tarde, DSC. CD, 3 de marzo de 1920, Nº 79, p. 4690.
114
Augusto Barcia Trelles (Vegadeo, Asturias, 1881-Buenos Aires, 1961), doctor en Derecho, se especia-
lizó en cuestiones internacionales, comenzando su andadura política de la mano de Segismundo Mo-
ret. Pronto se vinculó a Melquíades Álvarez y desde 1918 hasta 1923 ocupó un escaño en el Congreso
de los Diputados, aunque como independiente. Alcanzaría puestos de relevancia en la Administración
de la II República, entre ellos, el de ministro de Estado y el de presidente del Consejo de Ministros.
María José RAMOS ROVI: «Augusto Barcia Trelles», en Diccionario Biográfico Español (en línea).
115
DSC. CD, 4 de marzo de 1920, Nº 80, p. 4744.
116
Ibidem, p. 4741.
117
DSC. CD, 5 de marzo de 1920, Nº 81, pp. 4772-4773.
118
DSC. CD, 20 de abril de 1922, Nº 23, pp. 815-823.

146
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

rismo de la Restauración, nos ofrece una perfecta imagen final, a modo de elocuen-
te recapitulación —al mismo tiempo que de coronación— del proceso que hemos
ido desgranando en este apartado. Buniel se había levantado para denunciar la
«manera viciosa que, en mi concepto, tienen de funcionar las Comisiones perma-
nentes del Congreso; pero, generalizando el concepto, y quizá con mayor justeza,
pudiera decir que se refiere al modo cómo el Gobierno de S. M. mantiene su obli-
gada relación con el Parlamento español». Recordemos la relativamente reciente
creación de las comisiones permanentes, así como las dificultades con que habían
empezado su andadura, poco socorridas por los gobiernos y sin hallar demasiado
entusiasmo entre los diputados.
El parlamentario izquierdista apuntó alto, adoptando una actitud de máximos.
No bastaba con que las comisiones permanentes ejercieran de órgano de estudio y
preparación de los proyectos que se sometieran a su deliberación, labor importan-
tísima dada la teórica especialización de sus miembros, el carácter representativo
de su composición y reducido en su número. Era preciso convertirlas en el cauce
por el que se implementase también en España «el aumento de la coparticipación
que en todas partes del mundo va teniendo el Parlamento en el ejercicio de la fun-
ción ejecutiva». No podía quedar España ajena a la corriente manifestada en otros
países, singularmente reflejada en las constituciones de postguerra, por la que «de
una manera explícita y terminante, se atribuyen al Parlamento funciones directas
de intervención en el ejercicio del Poder ejecutivo», encomendándose así al Parla-
mento no sólo una fiscalización a posteriori, sino también a priori. En este sentido,
las comisiones permanentes podrían hacer la función de intermediario entre el
parlamento y el gobierno en aquellas cuestiones que necesitaran del concurso de la
opinión pública, y de una manera concreta, de aquellas cuestiones que el gobierno
considerase que necesitaban ser tratadas en secreto o con sigilo, no pudiendo ser
discutidas, por ello, en sesión plenaria: «aunque se admitiera el criterio del secreto
y del silencio en esas materias, ¿desde cuándo en los Parlamentos modernos son
secretas esas cuestiones para las Comisiones permanentes? Ahora mismo, en la
Cámara francesa, las Comisiones publican las actas de los Comités secretos cele-
brados durante la guerra» afirmaba el marqués de Buniel.119
Si hasta entonces se había invocado el concurso de la opinión pública para se-
cundar la labor del gobierno y dotarla de mayor fuerza, en ese momento se la colo-
caba en el centro de la acción política como determinante de la misma:

«[…] la fuerza motriz, la fuerza impulsora en los regímenes modernos de toda acción
política, no es, no puede ser otra que la opinión pública, que no es, por tanto, cosa
externa o allegadiza a la que precede o sigue, se toma o deja, sino que constituye la

Ibidem, p. 819. En este mismo sentido se manifestará al año siguiente el marqués de Figueroa. Vid.
119

DSC. CD, 13 de junio de 1923, Nº 11, pp. 369-370.

147
Zorann Petrovici

propia esencia del régimen y sin cuya asistencia continuada y asidua el Gobierno es
tan sólo un detentador del Poder y el Parlamento una ridícula parodia de legislador.»

Ese lugar central que habría pasado a ocupar la opinión pública se hacía exten-
sivo —y de manera notoria— a la política internacional: «si […] absolutamente en
todos los problemas nacionales […] es necesaria la asistencia de la opinión pública,
como expresión de la voluntad nacional, en ninguno es más esencial esa asistencia
que en los que se refieren a la política exterior de un país». De nuevo, los argumen-
tos ofrecidos para tales afirmaciones fueron idénticos a los que se han visto en otras
naciones: en estos asuntos internacionales, «el sujeto que contrata, el que sufre
inmediatamente […] los daños, los perjuicios de los errores que puedan cometerse
en la resolución de esos problemas, es la Nación», cuyos miembros perciben estas
cuestiones como extrañas o lejanas, por no vivir en su intimidad, de manera que
«cuando llegan los momentos en que tienen que hacer los sacrificios de sangre y
de dinero, que muchas veces y de una manera irremediable exige la resolución de
esos problemas», se encuentra el Estado con una nula opinión pública, en la que
no puede arraigar ninguna propaganda, y con cuya fuerza no puede contar para la
resolución del conflicto.
Pero si en la intervención del marqués de Buniel estaban condensados todos los
argumentos y las posturas de los diputados que habían dado la batalla en las dos
décadas anteriores, no lo estaban menos en la intervención de Sánchez Guerra los
de quienes fueron oponiendo resistencia a esos cambios, tratando cuando menos
de limitarlos, lo que ponía de manifiesto la oposición entre los principios democrá-
tico y elitista en el ámbito de las relaciones internacionales. Se situaba el presidente
del Consejo en la posición diametralmente opuesta a Buniel en lo relativo al papel
de la opinión pública. Ésta había de ser dirigida, encauzada, convencida, pero el
Poder no debía dejarse regir por ella: «en ningún caso el gobernante está obligado
a la servidumbre de permanecer aquí atento a los dictados de la opinión contra su
propio convencimiento. Eso, no; la opinión pública dirigiendo, no: eso sería tanto
como decir al navegante que tomara por piloto al viento». Los ejemplos extranjeros
invocados no eran tampoco válidos para Sánchez Guerra. Dejaba claro que España
no era Francia, que en cada país regía un régimen distinto y lo que era posible en
uno, no lo era en el otro.
Con respecto a las comisiones, pretendía el presidente del Consejo mantener
tasadas sus competencias, ciñéndose al espíritu en que fueron creadas y que no
eran otras que: a) preparar, mediante el trabajo continuado con unas materias es-
pecíficas, a los parlamentarios para que pudieran discutir con conocimiento de
causa y sin improvisar los diversos temas; y b) que el Gobierno se viera asistido de
«un organismo que funcionara como ponencia del Parlamento» al traer a él su obra
legislativa. Pero no cabía en absoluto «esa cooperación de un trozo del Parlamento
en la obra del Gobierno, porque ya dije al principio que no cabía siquiera la coope-
148
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

ración anticipada, previa, del Parlamento entero, que suprimiría la responsabilidad

del Gobierno mismo».
La lectura de este debate en una perspectiva temporal más extensa nos permite
apreciar aún mejor el carácter rompedor de las pretensiones de Buniel con respec-
to a la intervención del Parlamento en el proceso de diseño de la política exterior
—que veremos aún más desarrolladas en el caso francés—, ya que ni siquiera en
los planteamientos democráticos de finales del siglo XX se contemplaba llegar tan
lejos en la participación del Parlamento. El profesor de Derecho internacional An-
tonio Remiro Brotons, al subrayar —en 1984— el derecho de los Parlamentos a
extender a la política internacional sus funciones fiscalizadoras, en lo que entendía
que era «hacer efectivo el principio de la soberanía popular en el ámbito de la po-
lítica exterior del Estado hasta el límite en que su naturaleza lo permita», se encar-
gaba de marcar precisamente ese límite, subrayando que «no se trata, en absoluto,
de afirmar regímenes asamblearios. Los Parlamentos no han de anular al Ejecutivo,
y particularmente al Gobierno, en una gestión para la que no están dotados».120
En cualquier caso, en estas dos primeras décadas del siglo XX que hemos ana-
lizado, una parte de los diputados había intentado ir ganando terreno en el —al
menos hasta entonces— coto privado del Gobierno que suponía la política interna-
cional y la diplomacia. Desde un respeto absoluto al secreto diplomático, con que
empezábamos el periodo, se fueron dando pasos en que se pusieron en cuestión
las prácticas tradicionales que en este ámbito habían regido las relaciones gobier-
no-parlamento; y con ello fueron dejando constancia en el ámbito parlamenta-
rio de los cambios que se producían en la manera en que la sociedad se acercaba
a la política internacional y a la propia diplomacia. Conforme iba avanzando el
tiempo, sus demandas alcanzaban los distintos niveles de esta relación de fuerzas
e introducían los múltiples argumentos que habían jalonado el mismo proceso en
otros países, como lo veremos en el caso de Francia: cuestionamiento del secre-
to diplomático; derecho de los pueblos a conocer los acuerdos y decisiones que
les pudieran afectar de manera grave; consiguiente derecho del parlamento a ser
enterado y a deliberar sobre estas cuestiones; legitimidad de aquel de fiscalizar la
labor gubernamental en este campo; en última instancia, derecho de la sociedad no
solamente a estar enterada, sino a intervenir en la toma de decisiones, canalizado
a través del parlamento, que adquiría así también el deber de crear una opinión
pública y orientarla.
La dictadura cerrará las Cortes sin que se hubieran conseguido estos objetivos,
sin que el Parlamento español interviniera de manera decidida en las cuestiones de
la política internacional, como lo habían intentado una serie de diputados antes y
después de la Primera Guerra Mundial. No obstante, sus esfuerzos no fueron va-

120
Antonio REMIRO BROTONS: La acción exterior del Estado…, pp. 16-17.

149
Zorann Petrovici

nos: un detenido análisis de los Diarios de Sesiones nos demuestra que, de manera
más tímida al principio pero más decidida conforme pasaban los años, las cuestio-
nes internacionales estuvieron presentes en los debates parlamentarios, especial-
mente, como sabemos ya, en el escenario de las discusiones presupuestarias. Como
destaca José Luis Neila y como dejamos apuntado páginas atrás, este proceso fue
parejo a la nacionalización de la política exterior, conforme esta iba «incorporando
objetivos activos y quebrando la unanimidad inicial pro-entente».121 Las cuestiones
que más preocuparon a Sus Señorías y los objetivos y orientaciones que les quisie-
ran imprimir se pueden identificar y trazar; pero no menos presentes estuvieron las
cuestiones directamente vinculadas al aparato diplomático del Estado. Sobre ellas
se habló con absoluta libertad, de manera que podemos dibujar igualmente la ima-
gen —llena de matices y contraposiciones— que fueron haciéndose las distintas
generaciones de diputados acerca de la maquinaria diplomática de su país, de sus
deficiencias y necesidades. La colocaron a menudo ante el espejo de las naciones
computadas como más avanzadas y modernas, donde siempre aparecía en lugar
destacado la vecina República francesa. A estos dos análisis dedicaremos los dos
apartados siguientes del presente capítulo.

2. ¿Qué preocupa a Sus Señorías de la política internacional?

2. 1. Marruecos
En el apartado anterior, al analizar la evolución del interés de los parlamenta-
rios por la política exterior, ha quedado patente que Marruecos ocupaba priorita-
riamente la atención de los diputados, especialmente en el ambiente de crisis del
régimen. Como ha mostrado Pablo La Porte, quien ha dedicado gran atención a las
repercusiones de la cuestión marroquí en la política española122,

«además de su influencia en las vicisitudes gubernamentales, la empresa marroquí

contribuyó a ahondar las divisiones entre las formaciones políticas que, ya desde co-
mienzos del siglo XX, habían diversificado el original bipartidismo de Cánovas. La ac-
titud ante el problema de Marruecos se convirtió, de este modo, en una de las razones
que más agitaron la escena política española y que más crispación creó en su entorno.
[…] No es de extrañar, por tanto, que la colonización de Marruecos se erigiera en
protagonista de prolijas sesiones parlamentarias que retardaron la discusión o apro-
bación de importantes proyectos para el país.»123

121
José Luis NEILA: Regeneracionismo…, p. 47.
122
Cabe citar aquí su tesis doctoral: El desastre de Annual y la crisis de la Restauración (1921-1923), dir.
Juan Pablo Fusi, Universidad Complutense de Madrid, 1997.
123
Pablo LA PORTE: «Marruecos y la crisis de la Restauración 1917-1923», en Ayer, Nº 63, 2006, pp.
53-74, pp. 60-61.

150
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Los diputados concibieron Marruecos fundamentalmente como una sustitución

de la empresa colonial americana para conseguir mantener una mínima considera-
ción de potencia internacional124, y como una garantía de la independencia e inte-
gridad territorial. Como hemos visto también en las obras de diferentes profesores
del Instituto Diplomático y Consular, se trataba de evitar que España se encontrara
encerrada entre dos fronteras con Francia, una al norte y la otra al sur. La existen-
cia del territorio marroquí al otro lado del Estrecho —sobre el que mantendría un
control y una protección— le aseguraría aquella tranquilidad, en una visión muy
extendida en la época125 y que resumió en la tribuna del Congreso Antonio de Cas-
tro y Casaléiz: «Marruecos no es para nosotros una cuestión colonial, […] como lo
es para Francia; para nosotros es una gravísima y peligrosa cuestión de fronteras;
cuestión de vida, cuestión de producción y hasta de independencia».126 No faltó,
eso sí, quien tratara de invalidar este argumento, aduciendo que sea como fuere, se-
guiría España contando con otra frontera francesa al sur, aunque alejada un tanto
de los propios límites nacionales. Quedando así la empresa marroquí sin razones
que la sostuvieran, se llegaba a pedir que España renunciara a ella.127
El Protectorado era al mismo tiempo la puerta de entrada que le quedaba a
España en la política mundial. En el imaginario de muchos diputados reinaba la
concepción de Marruecos «como tierra de contacto con la política internacional
del mundo», enunciada por Manuel Aznar en las páginas de El Sol a principios

124
«Arrojados del territorio de América, que hemos perdido, hora es ya de que volvamos a Marruecos,
por si algo podemos encontrar en él favorable a nuestra expansión». DSC. CD, 13 de diciembre de
1904, Nº 55, p. 1855. Se trataba de una concepción que tuvo su origen inmediatamente después de la
derrota de 1898: «En el marco de los estudios teóricos que se realizaban para el Ministerio de Estado
sobre el futuro de la causa hispana en el Sultanato, el conde de Benomar diseñó un plan destinado a
obtener en Marruecos un imperio colonial de recambio al perdido.» Vid. Francisco Manuel PASTOR
GARRIGUES: «España y la apertura de la cuestión marroquí (1895-1912)», en Anales de Historia Con-
temporánea, Nº 23, 2007, pp. 147-170, p. 156.
125
Gonzalo TERREROS CEBALLOS: Antonio Maura y la cuestión marroquí, tesis doctoral, Universidad
Complutense de Madrid, 2013, pp. 27-29, donde se recogen las impresiones de varias personalidades,
como Lerroux o el propio Maura.
126
DSC. CD, 14 de junio de 1912, Nº 138, p. 3907. Ciertamente, como subraya Manuel Espadas Burgos,
junto a Argelia y Túnez, «Marruecos era otra aspiración para el prestigio de Francia, sobre todo de la
Francia humillada por la derrota de 1870 y por el aislamiento internacional a que la sometió la política
europea de Bismarck. En 1906 escribía el político socialista Jean Jaurès: “la ocupación de Marruecos
[…] fue una misión de gloria”.» Vid. Manuel ESPADAS BURGOS: «La política exterior española en la
crisis de la Restauración», en Historia general de España y América, t. XVI-2, Madrid, Rialp, 1981, pp.
581-614, p. 595.
127
Fue el postulado de Francesc Layret i Foix, diputado adscrito al grupo republicano dominado por los
lerrouxistas. Vid. DSC. CD, 5 de marzo de 1920, Nº 81, p. 4786.

151
Zorann Petrovici

de 1919128, incidiendo el periodista en que «nuestra presencia en Marruecos nos

garantiza la asistencia de España a una parte, al menos, de este nuevo concierto de
voluntades universales»129.
Ya sea inspirados por una visión o por la otra, los diputados mantuvieron una
actitud vigilante para evitar que se vulneraran los derechos que creían que poseía
España y, por consiguiente, para que la posición que le fuera asignada en Marrue-
cos no fuera de segunda categoría. Lo vimos cuando llegaron las primeras no-
ticias del acuerdo franco-español de 1904, según las cuales parecía que España
se obligaba a secundar la política francesa, que quedaba así en una posición de
preeminencia e interesaba averiguar si ambos países irían a modificar las fronteras
de sus respectivas zonas130; y lo volvimos a ver de una manera muy amplia cuan-
do se estaba preparando la Conferencia de la Paz de París, en la que, en opinión
del diputado regionalista Felipe Rodés, se iba a tratar necesariamente la cuestión
marroquí y, por lo tanto, España debía enunciar su voluntad y defender sus inten-
ciones y derechos. El marqués de Lema le dejaría muy claro que, toda vez que Es-
paña no había participado en la guerra, sus tratados seguían en vigor, de modo que
solamente tendría derecho a reclamar «la conservación y la influencia de aquellos
Tratados que nos obligaban». A ello se agregaría la aspiración a que Tánger fuera
incorporada al Protectorado español, en cuyo defecto debería España mantener su
colaboración en la zona internacional como hasta la fecha.131
Para muchos diputados estaba claro que si España quería conseguir ese reco-
nocimiento como potencia internacional —principal razón por la que se había
embarcado en la empresa marroquí— era imprescindible que la comunidad in-
ternacional juzgase eficaz la presencia de España en la zona y para ello su acción
debía ser fructífera. Muy pronto se escucharon, en este sentido, voces críticas con
la escasa dotación que se consignaba en el presupuesto de Estado para atender a la
labor civilizadora en Marruecos132, y fue precisamente esa labor de carácter civil la
que, de manera casi unánime, fue configurándose como la aspiración y demanda
preferente de la Cámara, por oposición a la acción militar, que era vista como per-
niciosa.133 Así lo recogía el marqués de Lema, cuando en aquel debate de 1919, se

128
Manuel Aznar, director del periódico, había acompañado al conde de Romanones en su viaje a la
capital francesa, ante la inminente apertura de la Conferencia de la Paz.
129
El Sol, 20 de febrero de 1919. En términos muy similares se había pronunciado años atrás el diplo-
mático Fernando León y Castillo: «Sólo un camino nos quedaba abierto. […] Expulsados de América,
expulsados de Asia, si, prescindiendo de nosotros, éramos también expulsados de África, estábamos
también amenazados de serlo de Europa», citado en Gonzalo TERREROS CEBALLOS: Antonio Maura
y Marruecos…, p. 12.
130
DSC. CD, 8 de octubre de 1904, Nº 6, pp. 111-112 y 12 de diciembre de 1904, Nº 54, p. 1807.
131
DSC. CD, 19 de febrero de 1919, Nº 126, pp. 5129-5138 y 5148.
132
DSC. CD, 11 de noviembre de 1905, Nº 45, p. 1177.
133
DSC. CD, 25 de febrero de 1919, Nº 129, p. 5251.

152
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

levantó de los bancos de la minoría conservadora para explicar que la acción segui-
da por su partido cuando había ocupado el Gobierno en 1914 y 1915 había querido
inspirarse justamente en esa opinión generalizada del Parlamento.134
En resumidas cuentas, interesó al Parlamento formarse noción exacta de la po-
lítica que España quería desarrollar en Marruecos, manifestando que aquella de-
bía limitar en lo posible el carácter militar y desarrollar ampliamente una acción
económica y de civilización —construcción de hospitales, escuelas, organización
administrativa…— que la hiciera atractiva a ojos de los marroquíes y que justifi-
cara la confianza de las otras potencias135; y que se garantizara que España no iba a
perder posiciones frente a Francia, como consecuencia de una personalidad inter-
nacional de menor entidad, a la que se le imponían las decisiones francesas, a veces
como hechos consumados.
Para todo ello reclamaban los diputados una determinada continuidad y per-
severancia entre los distintos gobiernos, cuyos frecuentes cambios deploraban —
desde todos los extremos de la Cámara— especialmente en lo concerniente a la
marcha de la política exterior.136 Del mismo modo, creían imprescindible la crea-
ción de una opinión pública que sostuviera con su autoridad la política española
en aquellas tierras, así como las aspiraciones y demandas que llevase al plano in-
ternacional y especialmente frente al país vecino.137 Ahora bien, Francesc Cambó
temía que el mensaje que se estaba haciendo llegar a la sociedad y en torno al cual
se quería construir esa opinión, fuera radicalmente erróneo en lo que se refería al
significado y sentido que tenía Marruecos para España. Fiel al pragmatismo de sus
ideas y considerando que el país debía haber escarmentado de su conducta en el
conflicto con Cuba, le interesaba a Cambó que la sociedad llegara a comprender
que en Marruecos tenía España intereses materiales, pero no comprometía su dig-

134
DSC. CD, 19 de febrero de 1919, Nº 126, p. 5144.
135
Sobre los inicios de la organización del Protectorado, vid. Jean-Marc DELAUNAY: Méfiance cor-
diale…, vol. 2, Les relations coloniales…, pp. 624 y ss. Sobre la acción educativa, José DOMÍNGUEZ
PALMA: La presencia educativa española en el protectorado de Marruecos (1912-1956), UNED, tesis
doctoral, 1996 (dir. Olegario Negrín).
136
En lo referente a Marruecos lo demandaron a lo largo de los años una variedad de diputados, entre
los que podemos citar al duque de Almodóvar del Río, Rodríguez San Pedro, Moret o Barcia: DSC. CD,
24 de marzo de 1904, Nº 152, pp. 4659-4661; 12 de diciembre de 1904, Nº 54, p. 1805; 21 de febrero de
1919, Nº 128, p. 5212. La discontinuidad en la conducción del Ministerio de Estado —39 cambios de
titular entre 1902 y 1931— fue, en cierta medida, compensada por «la gran homogeneidad de la clase
política de la Restauración, por la costumbre de concertarse los líderes de los partidos conservador y
liberal cuando había de tomarse decisiones trascendentales, y también por la mayor permanencia de
los embajadores en las grandes capitales europeas»: José Luis NEILA: Regeneracionismo…, p. 53, en que
recoge las observaciones de Antonio Niño. De nuevo, estamos ante un problema que no fue privativo
de España, ya que el Quai d’Orsay cambió 33 veces de titular entre 1905 y 1934.
137
DSC. CD, 14 de junio de 1912, Nº 138, p. 3807; 19 de febrero de 1919, Nº 126, pp. 5137-5138.

153
Zorann Petrovici

nidad ni su honor. Era preciso, pues, que la pedagogía que se debía hacer sobre este
tema enmarcase bien la cuestión en sus justos términos, para que el país entendiera
hasta dónde debían ir sus sacrificios en este terreno.138

2. 2. América
Si Marruecos aparecía en los discursos e intervenciones parlamentarias como
una viva preocupación, América se nos figura como una gran obsesión. Perdida
hasta la última de sus posesiones en aquel continente, los diputados asistían atóni-
tos a la progresiva pérdida de influencia sobre las antiguas colonias, ante la galo-
pante toma de posiciones de otras potencias. Por eso, todo su esfuerzo fue dirigido
a urgir la intervención del Estado para acrecentar la presencia comercial española
en la zona.139 En este sentido hay que entender su activa movilización para ampliar
la red consular en aquellas tierras, siempre atentos a la creación de nuevos puestos
consulares y a su adecuada dotación. Del mismo modo puede comprenderse el que
a menudo criticaran que se mantuvieran determinadas embajadas y legaciones en
Europa, consideradas inútiles e improductivas, al tiempo que amplios espacios de
territorio americano permanecían sin representación diplomática española.140
Aquella «suplantación», especialmente peligrosa en el caso de los Estados Uni-
dos, había avanzado a lo largo de la Gran Guerra, en parte debido a la ausencia de
España de aquellos mercados, que había sido bien aprovechada por sus contrin-
cantes.141 No pasó desapercibida para los diputados la sutil transformación opera-
da durante la guerra por los EEUU en su estrategia para extender el manto de su
influencia al continente americano: «en los momentos actuales, refiriéndome a un
plazo de dos o tres años a esta parte, la famosa doctrina de Monroe va tomando un
aspecto, un cariz de tópico trasnochado, y va siendo sustituida y reemplazada de
una manera paulatina por una política panamericana».142
Ante esta situación cabía emprender dos caminos complementarios. Por un
lado, preparar —al fin— un plan americanista, renovando las relaciones con las
repúblicas americanas, en el nuevo espíritu internacional.143 Y por otro, la Sociedad

138
DSC. CD, 25 de febrero de 1919, Nº 129, p. 5270.
139
Como lo expresó en 1904 el diputado e industrial catalán Alberto Rusiñol, ex-presidente de Foment
del Treball Nacional: DSC. CD, 8 de febrero de 1904, Nº 120, pp. 3736-3737.
140
DSC. CD, 13 de junio de 1912, Nº 137, p. 3789.
141
DSC. CD, 22 de noviembre de 1916, Nº 96, p. 3086. Vid. Rafael ALTAMIRA: Cuestiones internacio-
nales: España, América y los Estados Unidos, Madrid, Jaime Ratés, 1916.
142
DSC. CD, 26 de febrero de 1919, Nº 130, pp. 5288 y 5290. Para una visión sintética de la evolución
de la mirada estadounidense hacia América Latina en el periodo de entreguerras: Encarnación LE-
MUS: «Estados Unidos y América Latina: del intervencionismo a la cooperación (1918-1939)», en Juan
Carlos PEREIRA (coord.): Historia de las relaciones internacionales contemporáneas, Barcelona, Ariel,
2009, pp. 367-386.
143
DSC. CD, 26 de febrero de 1919, Nº 130, pp. 5287.

154
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

de Naciones, en cuyo seno no se encontrarían los EEUU, ofrecía a España una bue-
na oportunidad para trabajar con una plena compenetración con América del Sur
y sus intereses, tratando de sumar a Europa en esa misma dirección, con el objetivo
de lograr compensar la fuerza de los EEUU y servir de contrapeso a su posición
y acción en el mundo.144 No era nueva la llamada a ejercer esa función de enlace
entre las distintas naciones del mundo latino, para conseguir afirmar la fuerza de
esa gran comunidad en la esfera internacional, tanto en lo moral como en lo ma-
terial;145 sin embargo, el escenario internacional era muy distinto y la urgencia era
acaso mayor.
Ahora bien, también debía ser consciente España de sus capacidades y de sus
límites, como se encargó de subrayar el marqués de Lema, desde su puesto de mi-
nistro de Estado. España no podía pretender —por inviable— llevar a cabo una
labor opuesta a la emprendida por naciones más poderosas, sino más bien comple-
mentaria y tendente a la cooperación con aquellas.146
También a esta cuestión quiso Cambó aportar una buena dosis de realismo, ya
que las más de las veces era abordada en unos términos que destilaban un cierto
romanticismo, al resaltar fundamentalmente los lazos culturales, históricos y lin-
güísticos como justificación para las empresas propuestas. Y no es que el político
catalán despreciara aquellos factores. Todo lo contrario, los había tenido muy pre-
sentes en sus esfuerzos por impulsar las relaciones económicas y comerciales con
América, una de sus principales líneas de desarrollo profesional, enmarcada en el
americanismo catalán de principios de siglo. Sin embargo, no podían suponer los
únicos argumentos y recursos con los que construir la estrategia de expansión co-
mercial en la América hispana. Es por ello que, en los años de la guerra, oyendo a
sus compañeros, sintió la necesidad de recordarles que de lo que estaban hablando
era de cuestiones económicas y, por lo tanto, sólo estas debían determinar la polí-
tica económica exterior del país, y no factores sentimentales:

«en el orden de la política, de la diplomacia, de todo, la simpatía puede tener algún

efecto, puede tener alguna trascendencia; pero en el orden de las relaciones económi-
cas no hay más que factores económicos que se impongan, y todo lo arbitrario no sirve
para nada, puede influir únicamente para estorbar, nunca para crear relaciones eco-
nómicas que no tengan un fundamento en factores exclusivamente económicos.»147

144
DSC. CD, 5 de marzo de 1920, Nº 81, p. 4792.
145
Lo había planteado ya, por ejemplo, José de Zulueta en 1904: DSC. CD, 5 de febrero de 1904, Nº 118,
pp. 3669.
146
DSC. CD, 9 de marzo de 1920, Nº 82, pp. 4818-4819.
147
DSC. CD, 22 de noviembre de 1916, Nº 96, pp. 3072-3073.

155
Zorann Petrovici

2. 3. Oriente
Inspirados por esta perspectiva, los diputados de la minoría regionalista fueron
planteando en la Cámara la necesidad de que España se hiciera presente en los
países de Oriente, entendidos como tales los del Levante mediterráneo, de manera
especial en aquellas regiones en que hubiera comunidades sefardíes. No debió de
ser fácil la tarea de convencer a sus compañeros del potencial de aquella zona, ya
que el ambiente en la Cámara no le era nada proclive, concentrados como estaban
los diputados en el despliegue en el continente americano. Ya en 1912, cuando
Canalejas manifestó la intención de su gobierno de ampliar la esfera en que tradi-
cionalmente había actuado España en el plano internacional, y alcanzar así incluso
aquellos asuntos de Oriente «que a primera vista debíamos considerar totalmente
alejados de nuestra intervención», pero que amenazaban «no menos, quizá, que
con una conturbación, no diré bélica, pero sí moral, en Europa», se encontró con
la oposición frontal nada menos que de un Azcárate, que le replicó que en Oriente
no había nada que pudiera interesar a España, salvo acaso los judíos españoles.148
En el ánimo de los diputados regionalistas, la atención cultural hacia los he-
breos de origen español no era únicamente un fin en sí misma, sino que se proyec-
taba como «un principio de estímulo de relación que pueda servir mañana para
fomentar las relaciones comerciales entre España y aquellos países de Oriente»,
como lo subrayaba Bertrán i Musitu, recordando las demandas de su jefe de filas
para la creación de escuelas de castellano al menos en Constantinopla, Salónica y
Esmirna.149
Llegó esta defensa de la presencia española en Oriente hasta el punto de que
cuando en 1922 Martínez Campos pedía, mediante un voto particular, bajar la
categoría de las legaciones de aquella zona, otro diputado de la minoría regiona-
lista, Aunós, se levantó para significarle que, económicamente hablando, Oriente
importaba a España al menos tanto como América: «Para España, el campo de su
imperialismo comercial y de su expansión económica, tal vez más legítima y acce-
sible, comienza en los mercados de Oriente» y en consecuencia «tiene para noso-
tros tanta importancia, por lo menos, el que existan allí órganos representativos de
España, como en los países de América».150

148
DSC. CD, 15 de junio de 1912, Nº 139, pp. 3850 y 3854.
149
DSC. CD, 18 de febrero de 1919, Nº 125, p. 5096.
150
DSC. CD, 1 de junio de 1922, Nº 50, pp. 2075-2076.

156
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

3. Modernizar una maquinaria desprestigiada

Lo hemos adelantado en los primeros compases de este capítulo: el Parlamento
fue generando una opinión propia no sólo acerca de la política exterior de Espa-
ña, sino también de sus instrumentos, del aparato diplomático que participaba en
la definición de esa política y la ejecutaba. A la altura de 1914 dos cosas habían
quedado claras en el Congreso de los Diputados a este respecto: la generalizada
preferencia de la cámara por los cónsules, en detrimento de los diplomáticos, y
la indiscutida prioridad acordada a los objetivos de expansión comercial del país.
En la base de estas actitudes podemos ubicar varios factores. En lo que respecta
la inclinación hacia los cónsules y la animadversión hacia los diplomáticos, Sus
Señorías no dejaban de ser un fiel reflejo de la sociedad a la que representaban.151
Por otro lado, la búsqueda de nuevos mercados y el fortalecimiento general de las
relaciones comerciales con el exterior, con ser una constante en aquellos años en
los demás países, adquiría en España un marcado cariz regeneracionista, como una
de las vías que permitirían al país salir de su atraso y ponerse al nivel de sus veci-
nos. Finalmente, todo ello estaba inspirado por la percepción de unos cambios pro-
fundos en las prácticas de la política internacional, que habrían ido desplazando el
elemento político, colocando en su lugar, en el centro de toda la acción, al elemento
comercial, hasta el punto de que muy pronto Manuel de Mariategui, conde de San
Bernardo, afirmó en el hemiciclo, en su condición de ministro de Estado, que su in-
tención era la de «comercializar el Ministerio de Estado cuanto fuera preciso».152 Lo
enunció muy claramente en 1912 el diputado republicano catalán Laureano Miró:

«¿Es que hoy no se ve bien claro que se va sustituyendo el carácter puramente diplo-
mático por el carácter comercial, mercantil, positivista?» [Un carácter que ha sido cri-
ticado] «echándonos en cara que queremos abandonar aquel espíritu noble de nuestra
raza que quería volar elevándose por encima de las miserias de la realidad, sin ver,
cuando decís eso, que aquel á quien alguno aspira á tomar como modelo, aquel grande
Emperador á quien alguno desearía copiar, cifra su honor en ser el primer viajante de
comercio de su gran pueblo. ¿No veis que toda su política gira alrededor del factor
económico, como toda la política del mundo tiene por base el factor económico?»153

Dada esta posición central otorgada al elemento comercial dentro de la política

internacional, e identificados los cónsules como los agentes específicamente dedi-
cados a las labores comerciales, no se hace difícil explicar la predilección de que

151
Ángel Ballesteros describe ampliamente la «leyenda negra del diplomático» en su recorrido histórico
en el siglo XIX, desde sus orígenes en los años de la Revolución francesa, construida sobre una variedad
de representaciones presentes en el imaginario colectivo. Ángel BALLESTEROS: Diplomacia y relacio-
nes internacionales, Madrid, MAE, 1995, pp. 147-158.
152
DSC. CD, 2 de noviembre de 1903, Nº 62, p. 1480 (la cursiva, en el original).
153
DSC. CD, 14 de junio de 1912, Nº 138, p. 3818.

157
Zorann Petrovici

gozaban aquellos en el ánimo y el discurso de los diputados. Analicemos pues estas

dos cuestiones, fundamentales para comprender la visión de la acción diplomática
que reinaba en el palacio de la Carrera de San Jerónimo.

3. 1. Retrato robot de la carrera: los cónsules, el ojito derecho de Sus Señorías

Hemos de empezar por advertir, al menos para la primera parte del periodo,
la que va hasta el estallido de la Guerra del 14, que de manera general los parla-
mentarios trataron estas cuestiones desde un conocimiento muy superficial de la
realidad diplomática y consular, de su trabajo, organización y necesidades, lo que
sin duda contribuyó a que los gobiernos no sintieran que su dominio exclusivo
sobre la política internacional y la diplomacia peligraba. Por lo tanto, a menudo
nos encontramos con propuestas vagas, muy generales, de las que sólo se puede
inferir —y así lo hacían los ministros de Estado— una idea o propósito subyacente;
y en otras ocasiones las proposiciones que hacían, pretendiendo una mejora de la
situación o una solución de determinados problemas, eran a todas luces inviables
o incluso contraproducentes.
Si bien lo iremos viendo en lo que sigue, podemos utilizar como ejemplo de esto
último el remedio propuesto por José de Zulueta para hacer frente a la escasez de
medios con que estaban dotadas las representaciones diplomáticas de España en
Iberoamérica. Con el objetivo de concentrar los recursos y poder así aprovecharlos
mejor, proponía que se «agrupase bajo el celo y cuidado de un solo ministro pleni-
potenciario, o de un embajador, o de lo que fuera, la representación de España en
varias Repúblicas», otorgando a esa legación un carácter itinerante «para no herir
las susceptibilidades de ninguna de esas Repúblicas».154 Con sólo tener a la vista
las enormes distancias entre las diferentes —y todavía escasas— legaciones con
que contaba España en América del Sur (que Zulueta no podía desconocer por-
que justamente esa amplísima intervención parlamentaria fue originada a su vuelta
de un viaje de carácter económico por aquellos países), se deduce sin esfuerzo la
inviabilidad de su propuesta. El propio ministro le hizo ver, de manera elegante,
que en estos temas que no conocía suficientemente podía caer en errores y que el
camino en el que estaban inmersos era precisamente el contrario, el de desdoblar
las agrupaciones que ya tenía España en la zona: el representante en el Perú estaba
acreditado también en Bolivia y Ecuador; el de Guatemala, también en Costa Rica,
Honduras, Nicaragua y El Salvador; el de Argentina, también en Uruguay: «¿Qué
más agrupaciones quiere S. S.?».155

154
DSC. CD, 5 de febrero de 1904, Nº 118, p. 3668.
155
DSC. CD, 8 de febrero de 1904, Nº 120, pp. 3725-3726.

158
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

En los primeros años del reinado de Alfonso XIII, la imagen tradicional de la di-
plomacia no se había visto alterada en el imaginario parlamentario. La suntuosidad
de la vida diplomática irritaba a muchos diputados, que la veían como pertenecien-
te a épocas pasadas y en absoluta disonancia con la realidad española contemporá-
nea. Lo expresó de forma lírica, pero con gran sentido de la realidad, el diputado
tradicionalista Llosas:

«El esplendor de nuestras Embajadas, la suntuosidad de sus fiestas, el derroche de lujo

y de arte con que algunos de nuestros embajadores han sostenido en el extranjero la
representación de España, son magnificencias propias de un ayer dichoso y sirven
ahora tan sólo para evocar un pasado ilustre, un tiempo de grandezas, una época de
poderío y una representación mundial que ha desaparecido probablemente para no
reaparecer».156

No era extraño, en consecuencia, que algunos —como Azcárate o Llorens— pi-

dieran la supresión de las embajadas y su sustitución por simples legaciones, ale-
gando que la única diferencia entre un embajador y un ministro plenipotenciario
residía en el lugar más elevado que ocupaba el primero en el orden de preeminen-
cia.157 Las respuestas que recibieron, si bien eran contrarias a sus propósitos, no
desmintieron el fondo de su pensamiento, esto es la fuerza y el vigor que seguía
teniendo la apariencia en el mundo diplomático. En efecto, cuando Moret explicó
las razones que le impulsaron, durante su mandato como ministro de Estado, a
elevar a la categoría de embajada las plenipotencias en el Reino Unido, Italia y Ru-
sia, invocó precisamente el hecho de que los ministros españoles —cuyo rango era
menor que el de los otros representantes diplomáticos— pasaban detrás de ellos
ante aquellos soberanos y gobiernos. Hay que señalar, en todo caso, que España no
hacía nada extraño con ello, sino que se enmarcaba perfectamente en un sistema
internacional en que, como nos recuerdan Hamilton y Langhorne, «the reciprocal
elevation of legations to embassies was associated with the political status of the
countries involved.»158
Si los diputados aducían precisamente que España no disfrutaba ya del estatus
político que requería ese máximo nivel de representación y ostentación, el antiguo
ministro de Estado consideraba, más bien al contrario, que «nunca le hace más falta

156
DSC. CD, 14 de junio de 1912, Nº 138, p. 3814. Esa suntuosidad de las embajadas «viene a ser como
la parte de lujo a que sacrifica una familia venida a menos sus economías y sus últimos recursos», en el
decir del demócrata Julio Burell: DSC. CD, 12 de diciembre de 1904, Nº 54, p. 1796.
157
DSC. CD, 2 de noviembre de 1903, Nº 62, p. 1476 (Azcárate); 24 de noviembre de 1906, Nº 141, p.
4207 (el tradicionalista Joaquín Llorens y Fernández de Córdoba).
158
Keith HAMILTON y Richard LANGHORNE: The Practice of Diplomacy…, pp. 112-113. El principio
de reciprocidad en diplomacia era invocado a menudo para responder a estas propuestas de supresión
de embajadas o de rebaja del nivel de representación, pero también cuando lo que se pedía era elevar la
categoría de otras legaciones, como comprobaremos en el capítulo siguiente.

159
Zorann Petrovici

categoría al representante que cuando el representado carece de fuerza material».159

Una visión compartida por otros diputados y ministros que intervinieron en estos
debates, como Eugenio Silvela,160 el ministro de Estado, conde de San Bernardo161,
o Antonio de Castro y Casaléiz, que era además, diplomático de carrera.162 Todos
ellos hacían hincapié en la incidencia del grado de la representación en la respeta-
bilidad que encontrarían sus agentes.
Huelga decir que, desde su perspectiva, esa respetabilidad sería naturalmente
más sencilla de obtener para un individuo que proviniera de buena familia, que
pudiera añadir a sus apellidos un reconocido título nobiliario, que pudiera, en de-
finitiva, ser percibido en los círculos sociales, políticos y diplomáticos en que se iría
a mover, como uno de los suyos. No hay que olvidar que los países europeos con
los que se mantenían las relaciones más importantes —aún no se había producido
la ampliación significativa del mapa para las representaciones diplomáticas— se-
guían siendo en su mayoría monarquías, que compartían unos mismos códigos,
costumbres, hábitos y prácticas sociales y políticas. En este sentido, como recuerda
Mai’a Cross, «diplomats of similar social background are more easily able to share
and appreciate each other’s worldviews, and this facilitates action as a collective
corps.»163
La idea de la supresión de embajadas no perdió fuerzas con el paso de los años.
A ojos del diputado de la Comunión Tradicionalista Pedro Llosas Badía, el hecho
de que se mantuvieran determinadas embajadas que él consideraba inútiles, como
la de San Petersburgo, al tiempo que no se elevaba el rango de otras legaciones en
países que habían ganado un peso relevante, como Argentina, era un claro síntoma
del anquilosamiento de las estructuras del Ministerio de Estado y su incapacidad
para adaptarse a las realidades contemporáneas: «Todo pasa en el mundo, todo
evoluciona o revoluciona, menos el Ministerio de Estado español, que en pleno
siglo vigésimo está igual que en los siglos decimoctavo y decimonoveno».164
Por lo demás, las razones que aducía para reforzar su propuesta de supresión de
embajadas, estaban directamente ligadas a los cambios de los tiempos modernos,
tanto en lo que tiene que ver con los avances técnicos —gracias al tren un emba-
jador podía desplazarse rápidamente entre varias capitales, de manera que, según
el diputado, podría hacerse cargo de varias embajadas—, como sobre todo con las
prácticas diplomáticas, uno de cuyos rasgos definitorios estribaba en el cada vez

159
DSC. CD, 12 de diciembre de 1904, Nº 54, p. 1799.
160
DSC. CD, 2 de noviembre de 1903, Nº 62, p. 1477.
161
Ibidem, pp. 1478-1479.
162
DSC. CD, 14 de junio de 1912, Nº 138, p. 3808.
163
Mai’a CROSS: The European Diplomatic Corps…, p. 5.
164
DSC. CD, 14 de junio de 1912, Nº 138, p. 3814.

160
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

mayor protagonismo de los ministros de Asuntos Exteriores y jefes de Gobierno

en la conducción de la diplomacia, en detrimento de los propios diplomáticos.165
Hay que subrayar que no fueron genuinas de los diputados españoles estas per-
cepciones sobre las consecuencias que debían implicar para la diplomacia los cam-
bios provocados por los tiempos modernos y sus avances técnicos. Como explican
Hamilton y Langhorne, ya en la segunda mitad del siglo XIX, «economy-minded
reformers in Britain concluded that the new technology had rendered the expen-
sive embassy obsolescent». Incluso la reina Victoria habría mostrado, en 1876, una
fuerte oposición a que su legación en Roma fuese elevada a la categoría de embaja-
da, con el argumento de que «the time of Ambassadors and their pretensions [was]
past».166
Los vicios de la profesión tampoco pasaron desapercibidos a los ojos de los di-
putados y, si bien solían hacer las salvedades de honor, desde diferentes extremos
del hemiciclo fueron aflorando en estos años multitud de críticas hacia los diplo-
máticos, que contribuyeron a forjar una imagen de unos profesionales ociosos,
que rehuían el trabajo, cómodos en el cumplimiento de sus deberes y que, además,
costaban muy caro al erario público. La irregularidad en la provisión de plazas y,
sobre todo, el largo tiempo que estas quedaban sin la presencia de su titular fue-
ron objeto de crítica en diversas ocasiones. En noviembre de 1906 el marqués de
Lema recriminaba al ministro de Estado que «el ministro de Washington hace año
y medio que no está en la capital de los Estados Unidos, el ministro de Méjico hace
ocho meses que está ausente, el de Colombia hace muchísimos meses que también
lo está, y no hablo nada de Venezuela, donde hace dos años y pico que estamos sin
la representación debida». Se adelantó Lema a la respuesta que solían dar los go-
biernos en estos casos —que aquellos funcionarios estaban desempeñando cargos
en comisión— subrayando que se abusaba a menudo de ese sistema como medio
para favorecer los deseos de determinadas personas.167 No se equivocaba, ya que,
cuando un mes más tarde el marqués de Casa-Laiglesia insistió en señalar que la
representación en Washington llevaba muchos meses sin la presencia de su titular,
el ministro de Estado, Pérez Caballero, comprometiéndose a proveer lo antes posi-
ble las plazas, aclaró que «por sus conocimientos y por el tiempo que ha desempe-
ñado el cargo de ministro de España en Tánger, creyó mi digno antecesor que era
de utilidad en cuanto no pasaran las circunstancias actuales, conservarlo en comi-
sión en el Ministerio de Estado a manera de consultor».168 Estas largas ausencias de

165
DSC. CD, 14 de junio de 1912, Nº 138, p. 3814. Una realidad que, como explica Ralph Blessing, se
estaba consolidando desde finales del siglo XIX y lo hará con mayor fuerza a partir de la Primera Gue-
rra Mundial. Vid. Ralph BLESSING: «A Changing Diplomatic World…, pp. 73-74.
166
Keith HAMILTON y Richard LANGHORNE: The Practice of Diplomacy…, p. 137.
167
DSC. CD, 23 de noviembre de 1906, Nº 140, pp. 4267-4268.
168
DSC. CD, 18 de diciembre de 1906, Nº 157, pp. 4691-4692.

161
Zorann Petrovici

sus puestos de destino volvieron a dar pie a los detractores de los diplomáticos a
colocar las tijeras en posición de ataque. Joaquín Llorens vertió sobre el caso todo
el peso de la deducción lógica: «Y claro es, o sobran en esta capital o en el punto
a donde están destinados; y si allí no hacen falta, demostrado queda que se deben
suprimir sus empleos.»169
La recriminación de estas prácticas hacía surgir a su vez otra realidad censura-
ble en el entorno diplomático, esto es la desigualdad de trato entre quienes conta-
ban con influencias en el seno del Ministerio (logrando entre otros favores, perma-
necer en comisión en Madrid o en destinos europeos) y quienes carecían de ellas,
viéndose obligados a acudir a aquellos destinos no deseados, por lejanos, poco
interesantes o hasta penosos.170 Precisamente el hecho de que la diplomática fuera
una carrera basada en el favor recibió fuertes críticas en el Parlamento.171 Tanto
por el hecho en sí, como por las negativas consecuencias que se podrían derivar de
ello. El mismo Llorens, por ejemplo, achacó lo que consideraba como un fracaso
para España en el tratado con Francia de 1904 —sobre la base de lo que conocían
de él—, o el anterior de París, al hecho de que los embajadores que llevaron a cabo
aquellas negociaciones no fueran profesionales capacitados para esas misiones,
sino que habrían obtenido sus puestos en función de la carrera política que habían
hecho y de su consiguiente posición, como ocurriría, por demás, de manera gene-
ral con los puestos de embajador.172 En este mismo sentido se pronunció Leopoldo
Romeo, reproduciendo la imagen de la diplomacia como una profesión inútil e
incluso perjudicial, que implicaba además una onerosa carga para la sociedad: «el
Cuerpo diplomático […] es el que absorbe, consume y malgasta la mayor parte del
presupuesto de Estado, [y] cuando llega la ocasión, no se acuerda ni siquiera de
dejar las claves que son necesarias para que el embajador de Francia descifre los
telegramas oficiales de los cuales, como antes os decía, hubiera dependido tal vez
la no declaración de la guerra»173, refiriéndose a los diplomáticos españoles que se
habían marchado de Washington llevándose con ellos las claves, de manera que las

169
DSC. CD, 24 de noviembre de 1906, Nº 141, p. 4207.
170
DSC. CD, 18 de octubre de 1910, Nº 44, p. 1202.
171
Sobre la práctica del favoritismo en el Ministerio de Estado en nuestro periodo, véase Ángel MAR-
TÍNEZ DE VELASCO: «La reforma del cuerpo diplomático por Primo de Rivera», en Revista Interna-
cional de Sociología, Nº 35, 1980, pp. 409-442, pp. 420-422.
172
DSC. CD, 24 de noviembre de 1906, Nº 141, p. 4206. También lo había criticado Leopoldo Romeo el
año anterior: DSC. CD, 9 de diciembre de 1905, Nº 44, p. 1131. Sin embargo, no todos lo veían como
un inconveniente; otros, como Villanueva, más bien al contrario, pensaban que la deficiente diplomacia
española podría encontrar remedio «en el momento en que […] se nutra dentro de las más altas y selec-
tas categorías de la política, entre los que más se distingan en la esfera del Gobierno y de la dirección de
España, y cuando, a su vez, la diplomacia sea escuela en que aprendan mucho los que han de ir pasando
por ese banco, por el Gobierno de la Nación»: DSC. CD, 13 de diciembre de 1904, Nº 55, p. 1857.
173
DSC. CD, 9 de diciembre de 1905, Nº 44, p. 1129.

162
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

comunicaciones enviadas a la capital no pudieron ser descifradas, en vísperas de la

guerra por Cuba.174
Resulta sorprendente que en estos años, y habiendo identificado un buen núme-
ro de deficiencias en el funcionamiento de la carrera diplomática —que se venían
arrastrando desde tiempo atrás— no hubieran surgido propuestas para reformar
y regular de manera más estricta y clara tanto los sistemas de selección como los
de ascensos y provisión de plazas, con el objetivo de erradicar aquellos abusos y
carencias de la carrera.
Frente a esta casta inútil que conformaban, a ojos de muchos diputados, los
diplomáticos, emergía el cuerpo consular cual ejército de sufridos e infatigables
trabajadores, que eran quienes realmente soportaban la principal carga de la ac-
ción exterior del Estado175, y sin embargo, eran arrinconados y colocados en una
situación de inferioridad absoluta en el organigrama de los servicios exteriores. El
propio Ministerio, en el que «no han imperado nunca más que los egoísmos diplo-
máticos», sería el espacio donde más elocuentemente se manifestaría esta realidad.
En efecto, la presencia de los cónsules en los cargos del departamento era ínfima,
ya que incluso los puestos de aquellas secciones más estrechamente vinculadas con
las funciones consulares, como la Sección de Comercio o el Centro de Información
Comercial podían ser desempeñados tanto por cónsules como por diplomáticos,
lo que constituiría por parte de los ministros de Estado «un procedimiento muy
peregrino para traer a sus paniaguados de la carrera diplomática y hacer nuevas
vacantes en el extranjero».176 Un vistazo a la Guía Oficial de España de cualquiera
de estos años, que presenta el listado del personal del Ministerio, confirma esa su-
perioridad numérica de los diplomáticos criticada por los parlamentarios.
Considerados los cónsules, por una buena parte de los diputados, como los úni-
cos agentes del servicio exterior que intervenían en los asuntos comerciales, atri-
buyéndoles en consecuencia los méritos en ese campo y habida cuenta del papel
central que tenía el comercio en su concepción, resultaba evidente a sus ojos que
el camino a emprender pasaba por la multiplicación del número de consulados, la
dotación de medios y una generosa retribución para los agentes consulares.177 Pre-

174
Unas afirmaciones cuya veracidad no nos ha sido posible corroborar, ya que los autores consultados
no mencionan tales hechos. Quedan, pues, tan sólo registradas como testimonio de las impresiones que
el diputado en cuestión tenía acerca de los diplomáticos.
175
El duque de Almodóvar del Río, ministro de Estado, lo lamentó con estas palabras: «Hace muchos
años que está oyendo la Cámara que los diplomáticos son inútiles, son unos parásitos […] y que lo
único que existía, que lo único que trae dinero son los cónsules.» Vid. DSC. CD, 11 de diciembre de
1905, Nº 45, p. 1167.
176
DSC. CD, 9 de diciembre de 1905, Nº 44, p. 1131.
177
«[…] si tres cónsules [en Hamburgo, Bremen y Colonia] con 51.000 miserables pesetas han conse-
guido elevar en ocho o nueve años el comercio de exportación a 100 millones de marcos, ¿a cuántos no
ascendería si el Cuerpo consular estuviese bien atendido, bien considerado, bien pagado, si no se diese
el caso verdaderamente escandaloso y abusivo de que los intereses españoles en Berlín estén represen-
tados por un cónsul general honorario alemán, y judío por más señas?» Ibidem, p. 1129.

163
Zorann Petrovici

cisamente la remuneración del cuerpo consular, siempre ante el espejo del cuerpo
diplomático, era uno de los principales motivos de queja de Sus Señorías. El cónsul,
que habría pasado unas «rigurosísimas» oposiciones, a las que se había presentado
«tal vez la juventud más brillante de nuestras Universidades», que llevaba, como
decimos, el peso de la acción del Estado en el extranjero que contribuía al forta-
lecimiento de la economía nacional, que ejercía una función recaudadora para las
arcas del Estado, resultaba el peor retribuido por este, ya que «el cónsul no puede
pasar de cónsul general con 10.000 pesetas» al tiempo que los funcionarios de la
carrera diplomática, que «pueden llegar a embajadores en cuanto les da la gana»,
tenían unos sueldos que doblaban a los de los cónsules.178
Similar crítica se escuchó en el hemiciclo en más de una ocasión y casi siempre
se levantaba algún diputado, cuando no el propio ministro, para rectificar aquellas
afirmaciones, recordando, como lo haría Castro y Casaléiz, que los cónsules, ade-
más del sueldo y gastos de representación, disponían de un porcentaje de la recau-
dación por la prestación de servicios consulares, además de lo que pudieran cobrar
por trabajos fuera del horario dedicado a sus labores consulares. Todo ello —per-
fectamente legal y legítimo— aumentaba los emolumentos de los agentes consu-
lares. Sin embargo, en el caso de los diplomáticos no sólo no ocurría lo mismo,
ya que no disponían de aquellos derechos obvencionales, sino que precisamente
porque la remuneración estatal era escasa en relación a los gastos que ocasionaban
las legaciones y embajadas, los jefes de las mismas tenían que poner a menudo sus
propias fortunas a disposición de las misiones.179
Si bien es cierto que los intereses y necesidades de los diplomáticos encontra-
ron mucho menor eco en el Congreso —hasta el punto de que algún diputado
lamentara que los intereses de esta carrera del Estado no fueran defendidos en el
Parlamento180—, sí nos encontramos, como acabamos de ver, algunas voces que se
compadecían de las dificultades en que se encontraban «por la desproporción entre
los medios de vida con que el Estado los remunera y el estatus social que por su
profesión tienen que mantener»181, lo que se hacía especialmente grave en los paí-
ses americanos, algunos de ellos como Argentina con una gran carestía de vida.182
El hecho de que la remuneración percibida por el Estado no fuera suficiente, ha-
ciendo falta una fortuna personal para completarla, tenía otra derivada, que no

178
Ibidem, p. 1131. Un análisis de las diferentes condiciones de ambos cuerpos, que implicaban una
mejor posición para los diplomáticos frente a los cónsules, puede verse en Ángel MARTÍNEZ DE VE-
LASCO: «La reforma del cuerpo diplomático…, pp. 412 y ss.
179
DSC. CD, 11 de diciembre de 1905, Nº 45, p. 1165. Véase la similar intervención del mismo diputa-
do, años más tarde: DSC. CD, 15 de junio de 1912, Nº 139, p. 3852.
180
DSC. CD, 18 de diciembre de 1906, Nº 157, p. 4691.
181
Ibidem. Recordamos aquí lo señalado en el capítulo anterior con respecto a lo análogo de la situación
en otros países, como lo reflejaba Mai’a CROSS: The European Diplomatic Corps…, p. 111.
182
DSC. CD, 8 de febrero de 1904, Nº 120, p. 3732.

164
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

escapaba a los ojos de los diputados, y que si bien en estos primeros años tan sólo
quedó apuntada, alcanzaría mayor notoriedad tiempo después. Nos referimos a la
exclusión automática de la carrera de aquellos que no dispusieran de dicha fortuna
personal, sobre la que hemos hablado en el primer capítulo.
No faltaron, por lo tanto, quienes pusieran algo de peso en el platillo de los
diplomáticos para tratar de equilibrar la balanza. En el ánimo de todo este grupo
estaba romper ese antagonismo que habían construido sus compañeros, sobre la
base de lo que Castro y Casaléiz llamó furor consularis, importando el término de
Francia, y que se había adueñado del Parlamento español, al igual que del de otras
muchas naciones.183 Por el contrario, estos diputados querían presentar a ambos
cuerpos como ramas complementarias de una misma empresa que tenía en la eco-
nomía su principal actividad. Así lo sostuvieron, entre otros, Antonio de Castro y
Casaléiz184 o José Canalejas, quien, como presidente del Consejo de Ministros, con-
sideraba que la función primera y principal de un embajador residía en el fomento
de las relaciones económicas y en el fomento de los intereses materiales de su país,
en la medida en que su misión de representación nacional trascendía las institu-
ciones políticas y representativas y pasaba a englobar el conjunto de los intereses y
necesidades de la nación185.

3. 2. «Comercializar el Ministerio de Estado»

Como ha quedado dicho, desde mucho antes de la guerra, así el Parlamento
como los Gobiernos fueron conscientes de la necesidad de reforzar la labor de pro-
moción y expansión comercial y de que el Estado interviniera de alguna manera
para auxiliar las iniciativas emprendedoras, especialmente en aquellas zonas con
potencial comercial que, sin embargo, no contaban con presencia española o esta
era muy limitada. Profundizando en esta idea, en las páginas siguientes quedará
patente la orientación comercial que el Parlamento español del periodo alfonsino
quería imprimir al Ministerio de Estado, y que nos servirá como pórtico para el
capítulo siguiente, en que analizaremos, entre otros aspectos, las respuestas que dio
el Ministerio al creciente protagonismo de lo comercial en las relaciones interna-
cionales.
Tan pronto como 1904 se plasmaba este pensamiento en el Congreso de los Di-
putados, con ocasión del debate iniciado por José de Zulueta, de regreso de su viaje
económico por América, al que hemos aludido ya. Una intervención que nos re-

183
DSC. CD, 11 de diciembre de 1905, Nº 45, pp. 1165-1166. Véase también las afirmaciones, en el
mismo sentido, de Rosado, en DSC. CD, 14 de junio de 1912, Nº 138, p. 3816.
184
DSC. CD, 11 de diciembre de 1905, Nº 45, p. 1166.
185
DSC. CD, 15 de junio de 1912, Nº 139, p. 3850.

165
Zorann Petrovici

sulta altamente interesante tanto por este hecho, como por reflejar un rasgo carac-
terístico de estos primeros años a la hora de abordar los diputados las cuestiones
relativas al aparato diplomático: identificaban con bastante acierto los problemas,
pero a la hora de concretar la receta para su solución, a menudo dejaban tan sólo
señalado el horizonte hacia el que había que caminar, sin alcanzar a concretar de
manera estructurada sus propuestas.
En su larguísima intervención186 —con la que buscaba que la Cámara tomase
conciencia de la necesidad de construir lo que hoy llamaríamos una política de
Estado, «una política verdaderamente nacional» para el comercio de exportación
de España, que perdurase por encima de los cambios ministeriales y de gobierno—,
reclamó la especialización del personal diplomático y consular en las cuestiones
económicas, comerciales e industriales. Era preciso ponerse a la altura de las demás
naciones que desplegaban con ventaja una acción económica en la América latina
y cuyos agentes eran, en opinión de Zulueta, unos atentos informadores sobre la
marcha de los mercados en todas sus derivadas.187
Para una labor eficaz en ese sentido, proponía la especialización de un determi-
nado número de vice-cónsules, con una dedicación exclusiva a las tareas de repre-
sentación comercial. Coincidía aquí con las ideas que se veían en Francia por parte
de los medios comerciales e industriales, quienes, desconfiando de las capacidades
de los cónsules para los asuntos comerciales, o negándolas directamente, pedían
que esas funciones —que en Francia tomarían la forma de agregados o consejeros
comerciales— las desempeñaran sobresalientes elementos de los medios comercia-
les a título honorífico y, por lo tanto, no oneroso para las arcas públicas. A pesar
de su desconocimiento del ordenamiento diplomático, de su desprendimiento en
aplicarlo religiosamente —como él mismo señaló—, y de lo impreciso y errático de
sus planteamientos, lo que estaba haciendo era reclamar para la diplomacia espa-
ñola —por vagos que fueran sus términos— una formación, una actitud y, final-
mente, una estructura especializada en la promoción y en la expansión económica
y comercial del país.
En su respuesta, el ministro de Estado reseñó tres medidas que se habían toma-
do ya en este sentido y que analizaremos con detenimiento en el siguiente capítulo:
la creación, a título de ensayo, de los puestos de agregados comerciales durante el
mandato del duque de Almodóvar del Río (1898-1899)188, la puesta en marcha en

186
Que despertó vivo interés en el hemiciclo, hasta el punto de prorrogar ampliamente la sesión, así
como el entusiasmo de muchos diputados (el Diario de Sesiones consigna en algún momento aplausos
y vivas expresiones de aprobación en todas partes del hemiciclo).
187
La intervención de José de Zulueta y sus propuestas, en DSC. CD, 5 de febrero de 1904, Nº 118, pp.
3664-3668.
188
Si bien fue una iniciativa del Ministerio de Hacienda y los agentes fueron escogidos entre el personal
del Cuerpo de Aduanas, sin demasiada continuidad.

166
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

1899 por parte del mismo ministro de la Junta de Comercio de Exportación así
como la creación un año antes del Centro de Información Comercial, que había
trabajado igualmente en auxilio de la primera, para suplir las deficiencias derivadas
de su irregular funcionamiento.189
Si lo comercial constituía la médula de la diplomacia190, se hacía imprescindible
proporcionar a los futuros diplomáticos y cónsules una adecuada formación en
estas cuestiones. La orientación del proyectado Instituto Diplomático y Consular
debía ir en ese sentido a ojos de varios parlamentarios, como Castro y Casaléiz.
Pero no sólo debían poder adquirir una formación teórica: este diputado se hizo
eco años más tarde de la sugerencia que Paul Deschanel hacía al gobierno francés
para que concertase convenios de colaboración con el Crédit Lyonnais y otras enti-
dades comerciales de París, de modo que agregados diplomáticos y alumnos con-
sulares191 realizaran en aquellos centros unas prácticas durante seis meses o un año
«con objeto de que adquiriesen los conocimientos necesarios respecto de lo que
podríamos llamar el mecanismo interior del comercio», y propuso que se adoptase
una medida similar en España

«porque se cree por algunos jóvenes diplomáticos que todavía se sigue la política del
año 1860, cuando realmente estamos en el 1910; […] porque así se enseñaría a nues-
tros diplomáticos a estar bien penetrados de cuál es su verdadera misión, prestan-
do una atención preferente, y como se merecen, a las cuestiones comerciales. De ese
modo, el fomento de las relaciones comerciales con cada país será más activa y más
eficaz.»192

Si en los primeros años del reinado alfonsino la defensa del cuerpo consular se
había basado en una puesta en valor de su trabajo y de la misión que estaba lla-
mado a cumplir frente al cuerpo diplomático, así como en la reclamación de una
mejora de sus retribuciones y de los medios y recursos puestos a su disposición,
para colocarlos a la altura de su importancia, a partir de 1914 estas cuestiones no
desaparecerán: se seguirá reprochando la baja retribución de los cónsules193 y los
escasos medios de que disponían los consulados con las negativas consecuencias
para perpetuar los vicios de la profesión194; se seguirá denunciando la existencia de

189
Zulueta pidió una regularización de su actividad, con reuniones a intervalos fijos. La intervención
del ministro, en DSC. CD, 8 de febrero de 1904, Nº 120, pp. 3726-3727 y 3733-3734.
190
«La diplomacia es esencialmente comercial, porque el comercio es a la diplomacia lo que la Hacienda
es a la política» dirá Castro y Casaléiz: DSC. CD, 18 de octubre de 1910, Nº 44, p. 1191.
191
El de élève vice-consul era el primer escalafón de la carrera consular.
192
DSC. CD, 18 de octubre de 1910, Nº 44, pp. 1191-1192.
193
DSC. CD, 22 de noviembre de 1916, Nº 96, pp. 3036-3037.
194
Ibidem, p. 3039.

167
Zorann Petrovici

dos clases, privilegiada y no privilegiada, los diplomáticos y los cónsules respecti-

vamente195; así como la hegemonía diplomática en el Palacio de Santa Cruz, que
seguía sin confiar a los funcionarios de la carrera consular sus servicios técnicos.196
Sin embargo, la batalla a favor del cuerpo consular se vio redoblada en este pe-
riodo y, lo más importante, se articuló a través de propuestas concretas, dirigidas a
su especialización, con el objetivo de pertrecharlo y prepararlo adecuadamente para
que pudiera hacer frente a los grandes retos que traería consigo el mundo nuevo
surgido de la guerra, en el que se consagraría la centralidad de lo comercial en la
vida internacional. Por otra parte, si bien persistió en determinados sectores de la
Cámara la animadversión hacia el cuerpo diplomático197, al igual que se mantuvo en
la opinión pública la imagen de funcionarios ociosos y de escasa utilidad198, aquella
se vería desdibujada por la fuerza de las propuestas positivas en favor de una reor-
ganización de las dos carreras, puestas ambas al servicio de la expansión comercial.
Podemos afirmar, por lo tanto, que será realmente a partir de los años de la guerra,
y de una manera especial tras el final de la misma, cuando en el Congreso de los
Diputados se preste atención de manera decidida a la organización y al funciona-
miento del aparato diplomático del Estado. En este sentido, la Gran Guerra sí tuvo
una influencia directa, como lo iremos comprobando en las páginas siguientes, en
la actitud de los diputados, determinándoles a perfilar, concretar y estructurar unas
propuestas que con anterioridad habían quedado tan sólo planteadas, ante la enun-
ciación de los problemas, deficiencias y necesidades de dicho aparato diplomático.

195
DSC. CD, 25 de junio de 1914, Nº 60, p. 1619.
196
DSC. CD, 22 de noviembre de 1916, Nº 96, pp. 3035-3036.
197
Si con anterioridad habíamos visto que los adelantos tecnológicos eran invocados para justificar la
supresión de determinadas embajadas y el desempeño de la jefatura de varias de ellas por un mismo
embajador, ahora nos encontramos a algún diputado que llega más lejos y pide la supresión de la ca-
rrera diplomática misma, argumentando que con aquellos adelantos tecnológicos la labor de antaño de
los diplomáticos se había hecho innecesaria y sus funciones se habían visto reducidas simplemente a la
transmisión de la información entre su ministerio y los gobiernos extranjeros. Por consiguiente, cabía
su eliminación, pasando el cuerpo consular a asumir aquellas funciones, siendo además el único que
requería de una formación específica y que justificaba su existencia como cuerpo especial del Estado.
Vid. intervención del diputado republicano Manuel Marraco: DSC. CD, 18 de febrero de 1919, Nº 125,
pp. 5089-5091.
198
En su primer número de 1919, la revista España, dirigida por Luis Araquistáin, traía en portada
un artículo en que satirizaba a los diplomáticos, condensando muchas de las críticas que habíamos
visto entre los diputados a lo largo de los años anteriores. Sosteniendo que en España no existía real-
mente una función diplomática digna de ese nombre, lo justificaba en los siguientes términos: «Acaso
que el trabajo de estos señores sea diplomacia, y ellos por hacerlo serán llamados diplomáticos. ¿Qué
hacen? Pues varias e importantes cosas que pueden reducirse a las siguientes: doblar papel de oficio,
con margen más ancho o más estrecho según los casos, sacar punta a los lápices, apretar la prensa del
copiador, copiar de por sí, sin procedimiento mecánico, señalar la adherencia del anejo con una rayita
en el margen del despacho, escrito “anexo” o “anejo” según la importancia del documento, cifrar un
telegrama sin interés, dando noticias de la salud de una persona real, redactar en claro, y generalmente
sin sintaxis, un despacho que podría ser interesante, etc… ¿Pero y el jefe que hará? Pues generalmente
inspirar como se deben ejecutar estos menesteres.» España, 2 de enero de 1919.

168
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Esta renovada arremetida no se puede desligar de la entrada con fuerza en estos

debates de los diputados catalanes agrupados en torno a la Lliga regionalista, entre
los que sobresalió Francesc Cambó, eso sí, muy hábilmente acompañado por otros
compañeros suyos. Destacaron sin duda por su elocuencia y la claridad y coheren-
cia de sus discursos, pero sobre todo por el realismo y sensatez de sus propuestas.
Fundamentalmente pragmáticas, impresiona, frente a muchos de sus compañeros
de otros partidos, lo certero de sus observaciones así como la capacidad de tomar
el pulso a la realidad política y económica internacional, trazando con acierto los
derroteros que irían a tomar en los años inmediatamente posteriores —demostran-
do con ello una inteligente comprensión de la época en que estaban entrando—,
así como las medidas que hubiera debido adoptar España para encararlos bien pre-
parada.
Pues bien, la Cámara fue cada vez más consciente de la urgencia de llevar a
cabo la tantas veces prometida y aplazada reforma global del aparato diplomático.
Cuando en 1916 el Gobierno hizo de nuevo una llamada a la paciencia de los di-
putados que pedían toda una serie de cambios e innovaciones, remitiendo aquellas
modificaciones a un plan de reorganización meditado y de conjunto que se estaría
preparando, el reformista Barcia le recordó con cierta exasperación que no se ha-
bía logrado superar las promesas y las declaraciones solemnes y que «las nuevas
necesidades, la orientación novísima que hay que imprimir a la política exterior de
España» seguían esperando las medidas reformatorias que precisaban, de nuevo
bajo el pretexto de las limitaciones presupuestarias.199 A principios de 1919 volvió a
atacarse con fuerza esta falta de voluntad por parte de los sucesivos gobiernos para
emprender la «inmediata y necesaria reforma de toda la organización diplomática
y consular», lo que se traducía en la ausencia de grandes cambios en el presupuesto
del departamento de Estado desde finales del siglo XIX, en opinión del catalanista
José Bertrán y Musitu200, una censura a la que se sumaron otros diputados como
García Guijarro201, que recordó declaraciones del propio ministro de Estado, quien
había reconocido que las carreras diplomática y consular «no están acopladas a las
necesidades que la vida moderna exige, ni a lo que las corrientes de expansión que
son la vida de un país, demandan».202 Especialmente grave era para el diputado de
la Lliga Rafael Vehils esa ausencia de un plan de conjunto en lo que concernía a las
relaciones de España con América —fundamentalmente las comerciales—, pues

199
DSC. CD, 22 de noviembre de 1916, Nº 96, pp. 3042-3043.
200
DSC. CD, 18 de febrero de 1919, Nº 125, p. 5095.
201
Recordando además las manifestaciones de otros compañeros suyos, de diversas sensibilidades po-
líticas, como Ventosa y Cambó de la minoría regionalista; Santa Cruz, Azzati y Ayuso y Lerroux de la
republicana; Cierva; el conde de San Luis o Barcia.
202
DSC. CD, 18 de febrero de 1919, Nº 125, pp. 5099-5100. Un año más tarde volvió García Guijarro a
hacer similares reclamaciones, indicando la unificación de las dos carreras, en la línea de lo que habían
hecho otros países. DSC. CD, 3 de marzo de 1920, Nº 79, p. 4695.

169
Zorann Petrovici

no había sabido responder a la metamorfosis experimentada por una buena parte

de aquellos pueblos.203
Todavía al final del parlamentarismo de la Restauración se escuchó en el hemi-
ciclo el lamento de «aquella inmovilidad que en este particular ha sido siempre la
nota característica de España». De nuevo un diputado de la minoría regionalista,
Aunós, proclamaba de forma dramática que «ninguno de los grandes problemas
que plantea la inquietud actual del mundo, la crisis de ideas y principios a que
está hoy sometida la Humanidad, ha tenido aquí su repercusión, su necesaria re-
sonancia», de manera que «este presupuesto se refiere más bien a las necesidades
internacionales de nuestro país hace veinte o treinta años que a las de la España
de hoy, puesto que a aquellas responde casi toda la organización actual del Minis-
terio de Estado». Más duro se mostró aún con el funcionamiento de las carreras
diplomática y consular, que para él «es hoy casi el mismo que era en el período del
Congreso de Viena», a pesar de que «desde entonces han cambiado muchísimo las
circunstancias de la vida internacional».204
La aparente pasividad gubernamental no desanimó a todos estos diputados, que
siguieron desarrollando en el Parlamento sus propuestas. Una de las que mayor
adhesión concitó fue la propuesta de Cambó de establecer una división geográfi-
ca dentro del cuerpo consular, con el fin de lograr una especialización en aras de
una mayor eficacia de su labor, dadas las profundas diferencias existentes entre los
distintos ámbitos geográficos en que desempeñaban su labor. Considerando que
el continente europeo era bien conocido por los comerciantes españoles, propuso
que se crearan dos grandes grupos de especialidad, uno correspondiente a Amé-
rica y el otro a Oriente, regiones donde «el cónsul tiene que ejercer una acción
perforadora».205 El diputado reformista Augusto Barcia apoyó esta propuesta, ha-
ciendo alusión a una proposición de ley que se estaba discutiendo en Francia para
organizar el cuerpo consular en seis grandes zonas: «una que afecta a España y a
las Repúblicas americanas, otra a los países sajones, como Inglaterra, Canadá y los
Estados Unidos, otra al centro europeo, o sea a la zona germánica, que comprende
Dinamarca, Holanda, Alemania y Austria-Hungría, otra para la zona eslava —Ru-
sia, Servia y Bulgaria—, otra para la zona oriental y otra para la zona asiática».206

203
DSC. CD, 26 de febrero de 1919, Nº 130, p. 5309.
204
DSC. CD, 1 de junio de 1922, Nº 50, pp. 2073-2074. Algunas consideraciones genéricas sobre los
condicionantes y limitaciones de la modernización del aparato exterior del Estado español en este pe-
riodo, se pueden encontrar en José Luis NEILA HERNÁNDEZ: Regeneracionismo y política exterior…,
pp. 49-50.
205
DSC. CD, 22 de noviembre de 1916, Nº 96, p. 3074.
206
Ibidem, p. 3076. En 1922 se hablaba aún en la Comisión de Asuntos exteriores de la Cámara de los
Diputados francesa de la repartición en zonas de los puestos y agentes en el extranjero. En esta ocasión
fue Louis Marin quien presentó un proyecto en este sentido, y que se pasó a la subcomisión encargada de
estudiar la reorganización de los servicios diplomático y consular. Vid. Procès verbaux de la Commission
des Affaires étrangères, Séance du 31 mai 1922, Archives Nationales (en adelante AN), C//14634.

170
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Cuando en 1919 Bertrán y Musitu volvió a plantear la cuestión207, García Guija-

rro, como miembro de la Comisión de presupuestos, consideró esa reforma suma-
mente difícil, apostillando que ningún país la había implementado, salvo el Reino
Unido, en razón de su especial configuración en relación a sus dominios. Para pa-
liar de alguna manera esta imposibilidad, la Comisión había introducido en el pre-
supuesto una ligera pero importante modificación, que estipulaba que los puestos
podían ser desempeñados por un cónsul de primera o de segunda categoría indis-
tintamente.208 De este modo, pudiendo los cónsules ascender en el puesto en que se
encontraban, y pudiendo quedarse en el mismo lugar durante un mayor tiempo, se
favorecía una determinada especialización, recogiéndose con ello una corriente de
opinión manifestada anteriormente en la Cámara. No obstante, el presupuesto que
se estaba debatiendo no llegó a aprobarse, procediéndose a la prórroga hasta el 31
de marzo de 1920 de los presupuestos que habían regido con anterioridad209, con
lo que la incipiente especialización regional quedó sin efecto.
En el orden de la expansión comercial surgieron en el Congreso otras dos pro-
puestas, la creación de museos comerciales y la puesta en marcha de una serie
de misiones comerciales. La propuesta de García Guijarro para la creación de los
primeros nos afianza en nuestra percepción de que eran los consulados los que se
concebían como los espacios naturales de fomento de las relaciones comerciales y
del propio comercio exterior, comprobándose en ello una continuidad en el tiem-
po. En efecto, el diputado proponía que estos museos se instalasen en los propios
consulados, convirtiéndose estos en «el medio de fomento, de engrandecimiento
comercial más extraordinario».210 Así lo entendía también el ministro de Hacienda,
Santiago Alba, quien percibía la posible creación de este tipo de museos como «un
complemento de ese desarrollo de la organización consular» que se estaban plan-
teando, una vez más.211
Cuando Cambó apoyó esta idea, computándola como indispensable, incidió en
un punto que resultaba fundamental en todo lo relacionado con la acción de pro-
moción y expansión comercial, esto es, la estrecha colaboración entre el Estado y
los medios privados. Se trataba de que a los medios empresariales se les permitiera
tener una mayor intervención y capacidad de decisión en todos estos proyectos.
Por eso, ante el freno que quería poner el ministro de Hacienda, reclamando un

207
Invocando de nuevo el proyecto francés, cuyo desenlace desconocía sin embargo, proponía tres
zonas, Europa, América del Sur y Oriente, «es decir, donde tenemos nosotros intereses más próximos,
más inmediatos y más importantes; donde más conviene establecer nuestra relación comercial».
208
DSC. CD, 18 de febrero de 1919, Nº 125, pp. 5098-5100.
209
Proyecto de ley del 29 de julio de 1919, DSC. CD, Nº 120, Ap. 8. Como subraya Miguel Martorell,
entre 1915 y 1920 las Cortes «fueron incapaces de aprobar» un presupuesto nuevo. Vid. Miguel MAR-
TORELL: «Gobierno y Parlamento…, p. 235.
210
DSC. CD, 22 de noviembre de 1916, Nº 96, pp. 3040-3041.
211
Ibidem, p. 3082-3083.

171
Zorann Petrovici

estudio previo, sobre la organización, dirección y carácter de estos museos, Cambó

no dudó en responder que «la elección de los sitios y el carácter y la especialización
que se ha de dar a esos museos comerciales, quien lo ha de determinar son los
productores españoles, la colaboración de los productores españoles, que han de
facilitar todas las muestras y hasta pueden participar en los gastos de instalación»,
contando con su colaboración —canalizada a través de las Cámaras de Comercio y
las de Industria— incluso para designar al personal que en los consulados se hicie-
ran cargo de estos museos. De esta manera, la acción del Estado quedaría reducida
a una «obra de iniciación, de estímulo, de poner en contacto a los productores, de
excitarlos a que se pongan de acuerdo para realizar esa labor de constituir el museo
comercial»212.
El mismo espíritu quiso imprimir Cambó a su propuesta de puesta en marcha
de misiones comerciales, cuya organización pretendía que recayera sobre los hom-
bres de negocios. Tanto la Comisión de presupuestos como el Gobierno coincidie-
ron con el diputado catalán en que se trataba más bien «de la iniciativa particular
que de la iniciativa del Gobierno». Por ello, lo que consiguió Cambó fue que el
presupuesto trajera —por vez primera— el concepto, acompañado de una cantidad
simbólica, que convinieron en 50.000 pesetas, para que los industriales se vieran
estimulados a organizar este tipo de misiones, sabiendo que podían contar con el
concurso del Estado. Su intención era que se estimulase la organización de una
misión comercial en América del Sur con la solidez y garantías necesarias, y lograse
unos resultados positivos, para que este tipo de acciones se hicieran merecedoras
de esa subvención y, en ese caso, se llegase a la ampliación de esa partida en el fu-
turo.213
En el siguiente presupuesto, el correspondiente a 1919-1920, aparecía ya in-
cluida una partida de 100.000 pesetas para un museo comercial en Panamá, y se
elevó también a 250.000 pesetas la consignación inicialmente pensada en 50.000
destinada a las misiones comerciales. En el enunciado de estos presupuestos y en
su posterior debate surgió una apreciación muy sutil, pero que nos da la medida de
hasta dónde estaba dispuesto a llegar el Ministerio en lo que respecta a la partici-
pación de los ámbitos privados en su área de acción. Para blindar esa intervención
en la organización de las misiones comerciales, la Comisión de presupuestos había
señalado que las personas que se pusieran al frente de aquellas fueran nombradas
por el Gobierno «a propuesta de las Cámaras de Comercio e Industria», con el
claro objetivo de que «no tuviera el Ministro facultad discrecional para nombrar
a cualquiera», sino que se viera obligado a actuar de consuno con las entidades
económicas, «que sienten y ven palpitar la vida realmente económica, la vida de

212
Ibidem, pp. 3081-3082.
213
Ibidem, pp. 3086-3087.

172
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

la industria y del comercio».214 Sin embargo, el Parlamento no logró aprobar tam-

poco ese presupuesto y, cuando se trajo un nuevo proyecto de ley, en 1920, esa
obligación del ministro desaparecía del enunciado. Una ausencia que no pasó des-
apercibida a los ojos de los diputados. Especialmente a los de García Guijarro215,
que la había incluido el año anterior, y a los de Bertrán y Musitu, quien con un
pesimismo no disimulado expuso al Congreso un amplísimo relato en que puso
de manifiesto que, en buena medida, las discusiones y debates, las negociaciones
emprendidas por los partidos políticos con el gobierno y sus posteriores resultados
tenían la virtud de poner de manifiesto las opiniones y orientaciones de los distin-
tos grupos o facciones parlamentarias en estas materias, pero que en muy escasas
ocasiones alcanzaban una incidencia real sobre los presupuestos, entre otras cosas,
porque después de todos los trámites a que se sometían, a menudo no llegaban a
ser aprobados de manera definitiva, y en la siguiente ocasión había de comenzarse
todo el trabajo. Subrayó Bertrán que lo que se había intentado en 1916 y en 1919
era precisamente que no se dejase «sólo en manos de la Administración» la orga-
nización de las misiones comerciales, tanto por los abusos que consideraba que
podrían originarse de esa práctica, como por considerar que sólo las Cámaras de
Comercio podrían orientar adecuadamente al ministro de Estado sobre los lugares
en que convenía enviar a aquellas, como por la necesidad de que la persona nom-
brada estuviera constantemente en contacto con la Cámara de Comercio que la
había propuesto216.
El acuerdo al que llegaron con el Gobierno217 repuso ese añadido a la partida
presupuestaria, pero con una modificación: donde decía «De acuerdo con» aho-
ra dirá «Teniendo en cuenta la información de las Cámaras de Comercio».218 El
Ministerio de Estado se guardaba así una amplísima libertad de acción, ya que no
quedaba atado al criterio de aquellos organismos. La colaboración con los medios
privados era vista con buenos ojos, pero siempre y cuando el Ministerio mantuvie-
ra el control sobre la misma.

214
Intervención de García Guijarro, miembro de la Comisión de presupuestos, en DSC. CD, 18 de
febrero de 1919, Nº 125, p. 5102.
215
DSC. CD, 3 de marzo de 1920, Nº 79, p. 4698.
216
DSC. CD, 4 de marzo de 1920, Nº 80, pp. 4733-4734.
217
Quien, rechazando esa acusación, recordó que, a pesar de no haberse aprobado los presupuestos, en
los últimos años se habían nombrado dos agentes para ese tipo de misiones, y los dos habían sido desig-
nados a indicación de organismos externos, la Cámara de Comercio de Baleares y la Casa de América
de Barcelona. Vid. DSC. CD, 5 de marzo de 1920, Nº 81, pp. 4775-4776.
218
DSC. CD, 9 de marzo de 1920, Nº 82, p. 4826.

173
Zorann Petrovici

3. 3. La Conferencia parlamentaria internacional del Comercio: un foro en que a

España se la esperó, pero apenas estuvo
No quisiéramos terminar este apartado dedicado al interés del Parlamento es-
pañol por la política internacional, en el que nos hemos detenido ampliamente en
la atención privilegiada que los diputados prestaron a los asuntos del comercio ex-
terior, sin referirnos al brevísimo contacto que tuvo el Congreso de los Diputados
con la Conferencia parlamentaria internacional del Comercio, en la medida en que
se trata de un episodio que concentra, a modo de muestra, una buena parte de las
líneas discursivas de este libro y, especialmente relevante para este capítulo, ilustra
las limitaciones del proceso de intervención del Parlamento en política internacio-
nal.
En 1913, a la iniciativa del Commercial Comitee de la Cámara de los Comunes
británica, Eugène Baie219, liderando un grupo de estadistas belgas, puso en marcha
un proyecto que tenía por finalidad constituir una Conferencia parlamentaria in-
ternacional del Comercio con el objetivo de «poursuivre en commun l’unification
du texte des lois en matière commerciale, et d’assurer ainsi aux nations partici-
pantes, grâce à leur mutuel concours, une protection plus efficace de leurs intérêts
à l’étranger». Para llegar a constituir aquella Conferencia, Baie se dedicó durante
varios meses a gestionar la creación de unos comités similares al británico en los
principales parlamentos europeos. La forma adoptada variaría en cada caso: en
Polonia, Portugal o Serbia se trataba de comités oficiales del parlamento respectivo,
mientras que en el Reino Unido, Francia o Bélgica eran oficiosos; su composición
era igualmente diferente: los comités francés y belga contaban con parlamentarios
y consejeros técnicos, al tiempo que los del Reino Unido, Grecia o Portugal sólo
incluían miembros de sus parlamentos.
En junio de 1914 se celebró la primera sesión de la Conferencia, en el Senado
de Bélgica220, con la participación de los comités parlamentarios del Comercio de
Alemania, Austria, Bélgica, Francia, Gran Bretaña, Países Bajos y Rusia, instituyén-
dose una Oficina permanente en Bruselas, bajo la presidencia del barón Descamps.
Constatada la magnitud de la guerra y su profunda incidencia sobre la economía,
la Conferencia, que se reunió por segunda vez en París en 1916, se vio forzada a
ensanchar de manera significativa su campo de acción, abarcando «tous les problè-
mes économiques dont la guerre imposait le souci». Tras las reuniones de 1916 en
París, 1917 en Roma y 1918 en Londres, a partir de 1919, cuando la Conferencia

219
Eugène Baie (1874-1963) hizo estudios de Derecho en las universidades de Ginebra, París y Oxford y
desarrolló su carrera profesional en el ámbito económico, en paralelo a su dedicación a la literatura. Se
ocupó principalmente de las relaciones económicas entre Bélgica y los demás países. Entre 1920 y 1930
presidió el Instituto internacional de Comercio y el Instituto internacional de Estadística. https://tre-
sorsdelacademie.be/fr/patrimoine-artistique/buste-d-eugene-baie [consultado el 15 de enero de 2018]
220
Bajo el patronato del rey Alberto y del Gobierno belga, y presidida por el ministro de Estado, barón
Descamps.

174
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

se reunió de nuevo en Bruselas221, sus trabajos se centraron en los problemas eco-

nómicos relativos a la restauración de la paz222. De esta manera, la Primera Guerra
Mundial imprimió de repente a esta empresa una relevancia y otorgó a sus trabajos
y a su propia naturaleza una notoriedad en el panorama internacional que, de otro
modo, podemos presumir que habría tardado más tiempo en adquirir.
Tras haberse celebrado las dos primeras reuniones después de la guerra, sus
integrantes decidieron hacer un llamamiento a los parlamentos de los Estados neu-
trales que aún no hacían parte de esta Conferencia y les invitaron a la séptima reu-
nión, que iría a tener lugar en Lisboa en mayo de 1921. En el programa: el cambio
(circulación fiduciaria); participación en los beneficios; transportes (ferrocarriles,
vías navegables, régimen fluvial internacional…); simplificación de formalidades
aduaneras y arreglos comerciales, entre otros.
A las Cortes españolas, la invitación les llegó por conducto de la Legación en
Bruselas en junio de 1920223. El ministro español en la capital belga se encargó de
transmitir el «especial empeño en convidar al Parlamento español» que tenía la
Conferencia, en su decisión de pedir a los parlamentos de los Estados neutrales a
tomar parte en sus trabajos. Sin embargo, al haberse suspendido las Cortes el 28 de
abril224, no se pudo plantear la cuestión ante el Parlamento, y sólo cupo esperar a
que se reanudaran sus trabajos225. Tras las elecciones al Congreso de los Diputados
celebradas en diciembre de 1920, y la apertura de las Cortes el 4 de enero de 1921,
la Secretaría General de la Conferencia parlamentaria internacional volvió a la car-
ga y remitió a la cámara española, por conducto de la Embajada en Bruselas, hasta
seis cartas insistiendo en su invitación226. En las sucesivas misivas iba Eugène Baie
informando de los detalles de la organización, tratando de convencer a sus inter-
locutores para que dieran una respuesta afirmativa a su requerimiento. Tan sólo a

221
En cada ocasión las altas instituciones de los distintos estados que hospedaron las reuniones otor-
garon su patronazgo y en todas ellas diferentes miembros de los respectivos gobiernos asistían a las
sesiones inaugurales. Así, en 1916 podemos ver a los presidentes de la República Francesa, Raymond
Poincaré, y del Consejo de Ministros, Aristide Briand, junto al ministro de Comercio, Étienne Clémen-
tel; en las tres sesiones celebradas durante la guerra, además de diversos miembros de los gobiernos
respectivos, asistieron a las sesiones inaugurales los embajadores y jefes de legación de los estados
aliados; en la reunión celebrada en 1920 en París, vemos de nuevo al presidente de la República, en esta
ocasión Paul Deschanel, junto a varios de sus ministros: de Justicia (Garde des Sceaux), Comercio e
Industria, Marina, Obras Públicas y Transportes, y otros altos cargos, como el subsecretario de Estado
de las Regiones liberadas.
222
Conférence Parlementaire Internationale du Commerce. Septième Assemblée plénière, Publication du
Bureau Permanent de Bruxelles, 1921, pp. 3-6.
223
Carta de la Presidencia del Consejo de Ministros a los diputados secretarios del Congreso, 15 de
junio de 1920, ACD, P-01-621-25-1.
224
DSC. CD, 28 de abril de 1920.
225
Presidente del Congreso al presidente del Consejo de Ministros, 25 de junio de 1920, ACD, P-01-
621-25-1.
226
Dos de estos oficios remitidos por la Embajada van sin fecha, los otros son de: 21 de enero, 28 de
febrero, 1 de abril y 4 de abril de 1921, Ibidem.

175
Zorann Petrovici

finales de abril de 1921, cuatro meses después de la apertura de las Cortes, se dio a
conocer a estas la cuestión. Ambas cámaras tuvieron idéntica reacción, con ligera
variación en la respuesta comunicada al Gobierno: «por tratarse de caso sin pre-
cedente en este Cuerpo Colegislador y que carece además de prescripción alguna
reglamentaria aplicable a su resolución, se hace indispensable el previo estudio de
la tramitación procedente, para poder someterla a la Cámara», rezaba la respuesta
del Congreso de los Diputados.227
Tanto el secretario general de la Conferencia, como el presidente de la séptima
asamblea, Mello Barreto228, siguieron insistiendo hasta el último momento: Eugène
Baie, incluso entrevistándose con el presidente del Congreso en persona, a su paso
por Madrid, camino a Lisboa para llevar a cabo los trabajos preparativos. No sola-
mente le recordó las condiciones especiales y el hecho de que irían a acudir países
tan lejanos como China y Japón, así como las importantes delegaciones que iban
a enviar Francia (25 delegados, entre los cuales un ministro y cinco ex-ministros),
Reino Unido (todo el Commercial Comitee) o Bélgica (15 delegados, incluyendo
dos ministros), sino que apeló igualmente al elemento sentimental, recalcando la
decepción que supondría para Portugal que su país vecino y hermano no asistiera.
Para superar el obstáculo reglamentario, le propuso que fueran algunos diputados
a título individual.229
In extremis, el 14 de mayo, a escasos diez días del comienzo de la Conferencia,
se decidió el nombramiento de Eloy Bullón, vicepresidente del Congreso de los
Diputados, como representante oficioso del mismo. Seguía el Parlamento en «la
imposibilidad de hallar solución adecuada» para su colaboración con esta iniciati-
va e invocaba para su justificación nada menos que… ¡«el extraordinario apremio
de tiempo que la urgencia del caso imponía»! No obstante, accedió a esta solución
de compromiso a la luz de la importancia de los asuntos que se irían a tratar en
aquella Asamblea, las gestiones reiteradas que se les habían hecho, las facilidades
concedidas, así como el hecho de ser el Comité portugués el encargado de organi-
zar la reunión.230
El entusiasmo de los parlamentarios españoles por esta obra no logró ser des-
pertado en los meses siguientes, o quizá no encontraron el tiempo necesario para
ocuparse del asunto y dar con la vía idónea por la que canalizar su colaboración con
aquella. En efecto, Mello Barreto, nuevo ministro plenipotenciario de Portugal en
Madrid hizo observar a Santiago Alba, ministro de Estado, que «España es la única
Nación europea que no toma parte activa en dichas Conferencias»231. Finalmente,
cuando en noviembre de 1922 Eugène Baie volvió a invitar al Parlamento español

227
Carta al presidente del Consejo de Ministros, 22 de abril de 1921, ACD, P-01-621-25-1.
228
Telegrama al presidente del Congreso, 9 de mayo de 1921, Ibidem.
229
Eugène Baie al presidente del Congreso, 3 de mayo de 1921, Ibidem.
230
Presidente del Congreso a Eloy Bullón, 14 de mayo de 1921, Ibidem.
231
El ministro de Estado al presidente del Congreso, 15 de febrero de 1923, Ibidem.

176
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

a una sesión de la Conferencia parlamentaria internacional, esta vez en Praga, en

mayo de 1923232 —dando por supuesto que se había constituido ya un «Comité
Parlementaire Espagnol du Commerce»—233, el presidente del Congreso se vio en
la obligación de declinar la invitación, confirmando que sólo como consecuencia
del empeño puesto por Baie y del hecho de ser Portugal el huésped, se interesó el
Congreso de los Diputados en aquella reunión, pero que la Cámara española no
había emprendido en ningún momento la creación de un Comité de Comercio a
imagen de los que funcionaban en otros países europeos.
Es cierto que alegó igualmente como justificación de su respuesta negativa, las
circunstancias de las Cortes en aquel momento. En la correspondencia mantenida
con el ministro de Estado, quedó así consignado:

«Sabe Vd. mejor que yo como para la fecha en que la referida Asamblea plenaria ha de
reunirse es muy posible que haya en España un nuevo Parlamento. Sin Comité parla-
mentario de Comercio en que apoyarme; sin seguridad de que la persona designada
para representarnos —siquiera oficiosamente— siga ostentando para el mes de Mayo
la calidad de Diputado; y con la certeza de que entonces no continuaré yo en esta Pre-
sidencia, he de limitarme, pues, a acoger con la mayor simpatía la invitación, y hacer
lo posible para su aceptación eficaz.»234

En efecto, por RD de 6 de abril de 1923 se disolvía el Congreso de los Diputa-

dos, la parte electiva del Senado y se convocaban elecciones.
Lo paradójico es que será la Asamblea Nacional del régimen de Primo de Rivera
la que acuda de inmediato a la llamada de la Conferencia parlamentaria interna-
cional. Habiendo sido constituida por Real Decreto-Ley del 12 de septiembre de
1927 y habiendo comenzado sus sesiones el 10 de octubre, Eugène Baie escribió
enseguida a José Yanguas, presidente de la Asamblea, para pedirle su participación
en la XIV reunión, que se celebraría en junio del año siguiente en París.235 Yanguas,
tras consultarlo con Primo de Rivera y obtener su permiso, aceptó la invitación y
nombró una delegación formada por Carlos Prast, Carmen Cuesta y Vicente Gay,
vicepresidente y secretarios respectivamente de la Asamblea, y dos secretarios au-
xiliares236. Tampoco faltó España a la siguiente cita, la XV reunión, celebrada en
Berlín en septiembre de 1929. En esta ocasión acudieron los asambleístas Pablo
Soler y Guardiola, consejero de Estado y antiguo embajador, Vicente Gay, director

232
Con un programa que incluía discusiones sobre el trato equitativo del Comercio internacional y la
conclusión de tratados de comercio de larga duración; medidas para la regulación de los impuestos de
industrias con diversas sedes; unificación de los diferentes tipos de legislación en materia de letras de
cambio, cheques…; medidas para simplificar las comunicaciones y el tránsito; la explotación del Tran-
siberiano; el cambio en relación a la vuelta al patrón oro, entre otros asuntos.
233
Eugène Baie al presidente del Congreso de los Diputados, 1 de noviembre de 1922, ACD, P-01-621-25-1.
234
Presidente del Congreso de los Diputados al ministro de Estado, 19 de febrero de 1923, Ibidem.
235
Eugène Baie al presidente de la Asamblea Nacional, 18 de noviembre de 1927, ACD, P-01-621-26.
236
Yanguas a Baie, 10 de enero, 28 de abril y 8 de junio de 1928, Ibidem.

177
Zorann Petrovici

general de Industria, el abogado José Illana y Samaniego y Wenceslao González

Oliveros, gobernador del Banco Exterior de España237, designando igualmente dos
secretarios auxiliares. Pero además, contribuyó la Asamblea Nacional a los gastos
de esta institución, en calidad de miembro, a pesar de no tener un carácter legisla-
tivo, como se encargó de subrayar Yanguas.238
Evidentemente, ni a Yanguas ni a Primo de Rivera se les ocultaba que estas invi-
taciones de una organización internacional que agrupaba a decenas de parlamen-
tos y el hecho de que España formara parte de ella de manera activa y asidua, im-
plicaban una muestra de la aceptación internacional del régimen primorriverista,
en la medida en que esos parlamentos democráticos incluían en su seno, al mismo
nivel que ellos, a la Asamblea Nacional.239 Sin embargo, no parece que explotaran
este hecho, ya que La Nación, el principal periódico oficioso de la dictadura, no
dio demasiada importancia a las reuniones de la Conferencia en que participó Es-
paña. Tan sólo con motivo de la clausura de la sesión de 1929 se hizo eco de sus
trabajos con mención a la participación española, y sobre todo de las atenciones
de que fue objeto la delegación española por parte del gobierno alemán, titulando
«Stressemann agasaja a un representante de España» la noticia en que informaba
del acuerdo del Consejo General de la Conferencia, ratificado por la sesión plena-
ria, de celebrar la siguiente sesión en Madrid240. No obstante, la reunión de 1930 se
celebraría en Bruselas, sin duda debido a que la Asamblea Nacional española dejó
de existir en febrero de aquel año.
Como dejamos dicho al principio, este episodio es muy ilustrativo sobre algu-
nos extremos de esta tesis. En primer lugar, sobre los efectos de la Primera Guerra
Mundial en el campo de la política internacional y de las prácticas diplomáticas. La
existencia de esta Conferencia parlamentaria internacional del Comercio con ante-
rioridad al estallido de la Gran Guerra y los apoyos con que contaron sus trabajos
ponen de manifiesto, en primer lugar, que las naciones no necesitaron un capítulo
tan desastroso como fue esta guerra, o sus magnas repercusiones en la economía
mundial, para concertar sus esfuerzos en busca de respuestas a los problemas de-
rivados de un cada vez mayor desarrollo del comercio internacional. Más aún, en
un periodo en que imperaron los acuerdos bilaterales en materia arancelaria, tras
la propia guerra y sobre todo desde el comienzo de la Gran Depresión, siendo

237
Yanguas a Baie, 4 de julio de 1928, ACD, P-01-621-27.
238
Yanguas a Baie, 3 de junio de 1929, ACD, P-01-621-27.
239
Así se lo subraya Yanguas a Primo en carta del 9 de julio de 1929: «Tales invitaciones de un orga-
nismo internacional de carácter parlamentario, hechas a la Asamblea Nacional española aun sin tener
naturaleza representativa parlamentaria como la mayoría de los Parlamentos que concurren a la Con-
ferencia, evidencian la alta estimación que se tiene de nuestra institución consultiva en la opinión ex-
tranjera, de tal suerte significativa que no solo se reiteran las invitaciones a la misma sino que se acoge
el propósito en la Conferencia de reunirse en España el año próximo.» ACD, P-01-621-27.
240
La Nación, 27 de septiembre de 1929. El Sol por su parte, reprodujo igualmente la noticia.

178
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

considerados esos años como «el periodo más agudo del bilateralismo […] con un
verdadero colapso del comercio mundial»241, la Conferencia mantuvo activos los
objetivos de concertación multilateral en materia comercial que habían motivado
su nacimiento y que sólo tras la Segunda Guerra Mundial encontrarían plasmación
positiva en las relaciones internacionales, con la adopción en 1947 del Acuerdo
General sobre Aranceles y Comercio, más conocido por sus siglas inglesas, GATT
(General Agreement on Tariffs and Trade), y que fue ante todo «un acuerdo para
la institucionalización entre sus Partes Contratantes de la cláusula de nación más
favorecida, según la cual cada uno de los signatarios del acuerdo se compromete a
conceder a los demás firmantes un trato igual, sin discriminaciones, en sus inter-
cambios comerciales», aunque con determinadas excepciones.242
En segundo lugar, la realidad de la Conferencia parlamentaria internacional
del Comercio resulta ser una prueba más de que la decisión de los parlamentos de
intervenir activamente en la esfera de la política internacional no fue una conse-
cuencia de la Primera Guerra Mundial. Por lo tanto —tercera conclusión—, pode-
mos seguir profundizando en la idea de que no debemos presentar la Gran Guerra
como el elemento iniciador de toda una serie de prácticas que en los años 20 se
computaron como novedosas en el campo internacional. El conflicto mundial y sus
implicaciones económicas hicieron más perentoria la acción de esta Conferencia
internacional y multiplicaron los asuntos que entrarían en su área de actuación,
pero la Conferencia misma existía, estaba organizada y funcionaba con anteriori-
dad a la guerra.
No menos relevante resulta para nuestro análisis acerca de los intentos de las
Cortes españolas de ganar parcelas de intervención en política internacional, ya
que nos ofrece un elemento de contrapeso a la imagen que hemos ido obteniendo
en este capítulo, introduciendo con ello un importante matiz que contribuye a pre-
sentar la complejidad de este proceso. En primer lugar, hemos de subrayar, como
se ha visto al inicio del capítulo, el lastre que supuso para la actividad parlamenta-
ria el aparato reglamentario así como la inestabilidad de la política nacional, que
frenaron y en muchas ocasiones hasta paralizaron su capacidad de acción, siempre
supeditada a los vaivenes políticos, que determinaron los periodos de funciona-
miento y los de clausura del Parlamento.
En segundo lugar, se nos antoja muy llamativa la actitud de aparente apatía y es-
caso interés que mostraron los diputados frente a esta iniciativa. Habida cuenta del

241
Ramón TAMAMES: «Transacciones internacionales: del GATT a la OMC», en Ramón TAMAMES
(coord.): Economía internacional en el siglo XXI, monográfico de Mediterráneo económico, Nº 22, 2012,
pp. 139-158, p. 140.
242
Ibidem, p. 142. Sobre el GATT, remitimos a Alejandro MAGRO MÁS: Comercio internacional: el G.
A. T. T., Madrid, Guadiana de Publicaciones, 1968.

179
Zorann Petrovici

creciente deseo de intervenir en los asuntos relativos a la política internacional que

habían ido mostrando —en algunos momentos incluso de manera beligerante— a
lo largo de estos años, no se comprende bien que dejaran escapar una oportunidad
tan evidente de adherirse a un sistema de trabajo que les habría puesto al mismo
nivel que los otros países europeos, cuyo ejemplo siempre invocaban, y cuyos re-
sultados habrían podido hacer valer ante el Gobierno para seguir profundizan-
do en la adopción de unas prácticas que ellos mismos apetecían para sí. Más aún
cuanto que los distintos gobiernos no parece que les pusieran obstáculo alguno,
más bien todo lo contrario, subrayando en alguna ocasión la anomalía en que se
encontraba el Parlamento español.
Y por último, nos encontramos de nuevo con la paradoja que supuso la dicta-
dura primorriverista en lo que tiene que ver con la modernización de las prácticas
en el ámbito diplomático. Una paradoja amplificada en este caso al ser el órga-
no consultivo de una dictadura, sin funciones legislativas y con una composición
orgánica el que respondiera afirmativamente, de manera entusiasta y sostenida a
la invitación a participar en este foro parlamentario internacional, explicable sin
duda por una política de presencia y prestigio internacional.

4. Francia: de la fiscalización a la acción diplomática parlamentaria

La situación parlamentaria francesa de estos años presentaba, en buena medida,
una imagen distinta de la que hemos visto en el caso español. No se trataba ya de
reivindicar un papel fiscalizador de la política exterior, que ya ejercían los diputa-
dos franceses, sino de afianzar las posiciones conquistadas y de seguir ampliando
el margen de maniobra y de intervención. La Guerra del 14, por su magnitud y
la complejidad de su desarrollo, otorgará a los parlamentarios un buen grado de
protagonismo y amplias posibilidades de acción, que afianzará su posición en el
ámbito de la política internacional francesa, de manera que en los años posteriores
se verán en situación de plantear incluso la virtualidad de una diplomacia parla-
mentaria.

4. 1. El Parlamento francés: una activa labor de fiscalización

En primer lugar, la relación entre el Parlamento y el Gobierno se presentaba
en términos diferentes. El sistema parlamentario francés de la III República no
solamente propició una plena colaboración entre Parlamento y Gobierno, sino que
estableció una subordinación de éste a aquél: «el Gobierno dirige, en parte, la labor
del Parlamento, y éste fiscaliza e interviene la actividad administrativa; la obra de
gobierno, en la que el Parlamento tiene el papel preponderante y siempre la última
180
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

palabra, exige íntima colaboración; cuando esta falta por discrepancias, cede siem-
pre el Gobierno, sobre el que se hace efectiva la responsabilidad política.»243 El peso
del Parlamento como institución y el papel que tenían los debates desarrollados en
su seno revestían en Francia, como lo pone de manifiesto Nicolas Roussellier244,
una importancia y un alcance que las cámaras colegisladoras españolas estuvieron
lejos de conocer en estos años: «Le débat était pleinement, à chaque fois, une ren-
contre entre plusieurs stratégies politiques ; […] Ce n’était pas l’amour de la pure
rhétorique qui garantissait l’acuité ou la férocité des arguments échangés, mais le
fait qu’à l’horizon de toute interpellation, quelle qu’elle soit, le gouvernement pou-
vait changer de main.»245
Precisamente al inicio de nuestro periodo de análisis se procedió, en el seno
del Parlamento, a la organización de manera estructurada de otro mecanismo de
control de la labor gubernamental, esto es, las comisiones parlamentarias perma-
nentes, que, como veremos, alcanzarían una notoriedad extraordinaria. A pesar de
que en la Chambre des Députés venían funcionando algunas comisiones de este
tipo, creadas a medida que la acción parlamentaria iba abordando más áreas de
la vida nacional, hasta 1902 su creación y actividad no estaban sujetas a ningún
plan ni ordenamiento. Fue por lo tanto en ese año cuando se adoptó una reforma
del Reglamento de la Cámara en el sentido de instituir una serie de comisiones
permanentes, que «con su especialización y continuidad, satisfacen la exigencia
de competencia que el estudio de los problemas referentes a los servicios públicos
requiere», buscando además la mayor representatividad de la Cámara. Se fueron
implementando diversas reformas de este sistema a lo largo de los siguientes años,
aumentándose el número de las mismas246, y buscando corregir las deficiencias que
el tiempo ponía de manifiesto. Ya después de la Gran Guerra, en 1920 se propusie-
ron nuevas modificaciones, entre las que destacó la voluntad de organizar las co-
misiones por departamentos ministeriales y no por asuntos como hasta entonces,
que no será, sin embargo, adoptada; así como la búsqueda de los medios técnicos y
especializados necesarios para el óptimo funcionamiento de las mismas.247 Las co-
misiones entendían en todos los proyectos o proposiciones de ley o de resolución
que entrasen dentro de su ámbito de competencia, para lo cual los ministerios les
remitían toda la documentación relativa a aquellos.248 Recordemos que había sido

243
Miguel CUEVAS Y CUEVAS: Las Comisiones permanentes en los Parlamentos de Francia y España,
Madrid, Reus, 1925, p. 14.
244
Nicolas ROUSELLIER: Le Parlement de l’éloquence. La souveraineté de la délibération au lendemain
de la Grande Guerre, Paris, Presses de Sciences Po, 1997.
245
Nicolas ROUSELLIER: Le Parlement…, p. 74.
246
Llegarán a tener —en los años 20— 44 miembros, mientras que las españolas se componían de 21
diputados.
247
Miguel CUEVAS Y CUEVAS: Las comisiones permanentes…, pp. 25-31.
248
Ibidem, p. 34.

181
Zorann Petrovici

esta una constante queja por parte de los diputados españoles, quienes reclamaban
insistentes que el ministro de Estado les hiciera llegar los documentos y anteceden-
tes de los diversos asuntos en que la Cámara se interesaba.
Entre las comisiones que funcionaron en la Cámara de los Diputados desde
1902, nos encontramos con una que se consagró exclusivamente a los asuntos de
política exterior.249 Pero en el Senado no fue hasta 1915 cuando empezó a funcio-
nar una comisión análoga.250 Hubo dos intentos anteriores —en 1907 y en 1913—
pero los senadores tenían opiniones encontradas al respecto. Quienes ya en 1907 se
mostraron a favor de crear una comisión permanente para atender los asuntos ex-
teriores, y otra para los coloniales, alegaban que cada vez se sometían al Parlamen-
to cuestiones de mayor importancia de aquellos ámbitos. Sin embargo, quienes la
rechazaban, veían en un comité de esta naturaleza un órgano que desnaturalizaría
la relación entre el Gobierno y el Parlamento, sustituyendo, al menos en parte, tan-
to al ministro en su responsabilidad ante el Parlamento, como a este en su función
fiscalizadora. «Les questions de politique étrangère étant d’une matière très délica-
te», consideraban que debería ser el Senado en su conjunto el que se pronunciara
sobre cada una de ellas, conforme le fueran presentadas por el Gobierno.251
Vamos a analizar a continuación la manera en que la Cámara de los Diputa-
dos francesa ejercía su función de control y fiscalización de la acción exterior del
Gobierno en cada una de las dos vías posibles —debates plenarios y comisión per-
manente—, así como los espacios en que se cruzaron e interactuaron. Al igual que
en el caso español, con el que podremos establecer similitudes y diferencias, trata-
remos de comprender los objetivos y pretensiones de los diputados, la concepción
que tenían de su papel en los procesos de decisión y acción en el ámbito interna-
cional, así como la variedad de posturas que presentaba el conjunto parlamentario,
todo ello en la relación de fuerzas entre entre el Parlamento y el Gobierno.

4. 2. Fiscalizar la acción exterior del gobierno: los debates presupuestarios

En el Parlamento francés nos encontramos la misma pauta que habíamos visto
en el caso español: junto a los debates puntuales sobre los asuntos concretos que
la realidad iba suscitando —con la diferencia de que en España eran menos abun-

249
Ibidem, pp. 21-25.
250
En su sesión del 4 de febrero de 1915 el comité encargado de estudiar la cuestión aprobó por una-
nimidad la propuesta de creación de esta comisión, elevando el número de sus miembros a 36. Vid.
Commission relative à la création d’une Commission des affaires étrangères, Archives du Sénat (en
adelante AS-France), 124S 1693.
251
Commission chargée de l’examen du projet de résolution de MM. Mascuraud, Jean Dupuy et Maxi-
me Lecomte, tendant à la nomination d’une commission annuelle de 18 membres chargée de l’examen
de tous les projets de lois relatifs aux Affaires extérieures et coloniales. Acta de la sesión del 23 de mayo
de 1907, AS-France, 124S 1360. La propuesta fue rechazada por cinco votos contra cuatro.

182
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

dantes y muy circunscritos a determinados temas, a menudo los que afectaban de

manera más directa los intereses materiales del país— el momento central lo cons-
tituía la discusión del presupuesto general del Ministerio de Asuntos Exteriores,
ya que era entonces cuando se sometía a escrutinio general la política que el Go-
bierno seguía en el plano internacional, si bien a menudo se dedicaba un espacio
principal a determinados aspectos que revistieran una mayor trascendencia. Para
realizar nuestro estudio —recordemos que buscamos poner la situación española
en el espejo del caso francés, así como identificar posibles cambios o evoluciones
de un lado y del otro de la Gran Guerra—, hemos acudido a dos de estos debates
presupuestarios, a modo de muestra, uno de noviembre de 1904 —en España se
había empezado a plantear con fuerza la cuestión marroquí tras el acuerdo fran-
co-español— y otro de junio de 1920, ya después de la guerra, cuando la puesta en
marcha del Tratado de Versalles empezaba a plantear los primeros grandes proble-
mas, especialmente en lo relativo a las reparaciones. Al constatar que entre uno y
otro no se percibían diferencias relevantes en la forma en que se procedía al debate,
no hemos considerado necesario, de cara a nuestros objetivos, proceder al análisis
de otras sesiones parlamentarias de ese género. De esta manera, obteniendo una
visión general de la labor fiscalizadora de la Cámara en los debates plenarios, nos
hemos podido dedicar a analizar con detenimiento las actas de la Comisión de
Asuntos Exteriores, desde antes de la guerra hasta bien entrados los años 20, cuyos
resultados veremos en el apartado siguiente.
Vayamos pues a los debates presupuestarios. El punto de partida lo propor-
cionaba el amplísimo rapport que confeccionaba un miembro de la comisión en-
cargada de analizar el proyecto de presupuesto presentado por el gobierno. En las
decenas de páginas, superando casi siempre el centenar, en que se extendían estos
informes, los rapporteurs llevaban a cabo un pormenorizado estudio de la política
internacional de su país, a la luz del proyecto de presupuesto o de las modificacio-
nes que la comisión había realizado sobre él; pero también quedaba reflejada la
postura del gobierno sobre cuestiones internacionales en las que el país no interve-
nía de manera directa.252
Nos encontramos aquí pues las primeras similitudes y también diferencias entre
las dos maneras de abordar la política internacional, en el parlamento español y
en el francés. La principal semejanza reside en el papel central que concedían a las
discusiones presupuestarias como escenario para fiscalizar de manera general la

252
La apreciación que hace el historiador Maurice Vaïsse de estos documentos nos ayuda a comprender
su riqueza y alcance: «Ces rapports sont extrêmement précieux car ils permettent de suivre les projets,
les réalisations, les lacunes et les échecs de l’adaptation du ministère aux nouvelles conditions diplo-
matiques.» Maurice VAÏSSE: «L’adaptation du Quai d’Orsay aux nouvelles conditions diplomatiques
(1919-1939)», en Revue d’Histoire moderne et contemporaine, Nº 32 (1985), pp. 145-162, p. 146.

183
Zorann Petrovici

política internacional y definir las posturas de cada grupo sobre ella. Ahora bien,
las bases sobre las que se desarrollaba la deliberación en Madrid eran bastante más
precarias que en París. Recordemos que los propios diputados españoles miraban
con envidia esa exhaustiva explicación del presupuesto, que proporcionaba a los
diputados franceses los datos precisos y la información concreta sobre la orien-
tación gubernamental, para que pudieran ejercer con solidez y conocimiento de
causa su labor de control, frente a unas brevísimas anotaciones del ministro que, en
el caso español, acompañaban al proyecto de presupuesto. De ahí que la proyección
que tenían las intervenciones de unos y otros fuera igualmente distinta. Las más
de las veces los diputados franceses realizaban propuestas bien estructuradas, par-
tiendo de un buen conocimiento de las realidades sobre las que querían intervenir,
frente a los planteamientos aventurados, sobre la base de suposiciones o simples
deseos que nos encontramos en muchas ocasiones en el Parlamento español. Del
mismo modo, los diputados del Palais Bourbon se sabían con capacidad de influir
en la acción del gobierno y de conseguir que sus propuestas encontrasen acomodo
en mayor o menor medida.
Finalmente, es muy importante señalar que a la luz de nuestros análisis, pode-
mos confirmar las impresiones que tenían los diputados españoles sobre la mayor
libertad con la que se abordaban estas cuestiones en la Cámara francesa, impre-
siones que ponían de manifiesto de manera reiterada, como sabemos ya, a la hora
de reivindicar para sí unas condiciones similares. Cosa distinta es la percepción
que tenían los propios diputados franceses, quienes, como tendremos ocasión de
ver, expresaron en determinadas ocasiones quejas por la falta de colaboración del
gobierno, así como demandas de mayor información por parte del mismo, en su
camino de conquista de mayores cuotas de intervención, si bien estamos lejos de
la constante necesidad que los diputados españoles sentían de reclamar una discu-
sión sin cortapisas.
A pesar de que 1904 había sido el año en que, por medio de los acuerdos fran-
co-británico e hispano-francés, se habían puesto las bases de la intervención en
Marruecos, en el debate presupuestario francés de finales de noviembre, sobre el
ejercicio de 1905, la cuestión marroquí no hizo acto de presencia. Los diputados
se enzarzaron en una apasionada y pasional discusión acerca de las relaciones con
la Santa Sede y su implicación en las obligaciones que Francia tenía en Oriente, es-
pecialmente vinculadas a la actividad educativa desarrollada por religiosos france-
ses.253 La crisis anticlerical desatada por el asunto de las nominaciones episcopales
había desembocado en la ruptura de relaciones diplomáticas con la Santa Sede en

253
JO. Chambre, 25 de noviembre de 1904, pp. 2663-2674.

184
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

julio de aquel año, y llevó un año más tarde a la promulgación de la ley de separa-
ción entre la Iglesia y el Estado.254
La guerra ruso-japonesa se hizo también un hueco, a través de la petición que
el diputado de la Gironda Guillaume Chastenet, hizo al ministro de Asuntos Exte-
riores para que explicara la respuesta que había dado a la propuesta del presidente
americano de convocar de nuevo a los países que habían participado en la Confe-
rencia de La Haya, promovida en 1899 por el zar de Rusia, esta vez con el objetivo
de abordar la guerra ruso-japonesa. A pesar de que Chastenet había formulado
su pregunta de manera que el ministro pudiera hacer sólo aquellas afirmaciones
que le fuera permitido realizar, Delcassé explicó con detalle la postura adoptada
y la comunicación al presidente americano, asegurando su plena adhesión a su
propuesta.255
Después de la guerra, los tres problemas principales que preocuparon en el Pa-
lais Bourbon fueron la defensa nacional y la implicación que para ella tenía la apli-
cación del Tratado de Versalles; la cuestión concreta del pago de las reparaciones al
que debía hacer frente Alemania; y la política que debía seguir el país en el mundo,
especialmente en Oriente. Este debate de 1920 y los términos en que se abordaron
estas cuestiones nos permitirán introducir algunos matices en esa imagen general
que hemos ofrecido, con respecto a la manera en que el Parlamento francés ejercía
sus prerrogativas en materia de política internacional. Si bien es indiscutible que
los diputados franceses habían conquistado, mucho antes de la guerra, el derecho a
estar informados con amplitud y detalle sobre la marcha de la política internacio-
nal y a ejercer un control y una intervención en la misma, no es menos cierto que
los gobiernos intentaron mantener su preeminencia en la dirección de la política
exterior, al mismo tiempo que mostraron su intención de conservar hasta donde
les fuera posible el control sobre la información diplomática, incluso después de la
guerra o, mejor dicho, especialmente en los años de la posguerra.
Léon Barbé, diputado de la izquierda republicana democrática, preguntó en el
debate presupuestario sobre la política que iba a adoptar Francia en Palestina ante
su internacionalización, así como en Siria, ya que el ministro de Asuntos Exterio-
res, Alexandre Millerand, había rechazado una interpelación sobre estas cuestio-
nes, en lo que el diputado entendió como una reacción motivada por el miedo a

254
Jean BAILLOU (dir.): Les affaires étrangères…, pp. 120-121. En 2005, con ocasión del centenario de
la ley de separación entre la Iglesia y el Estado, vio la luz un amplio número de obras que analizaron el
momento concreto o que lo pusieron en una perspectiva más amplia. Citamos sólo algunos: Jean-Mi-
chel DUCOMTE: 1905: quand l’État se séparait des Églises, Toulouse, Milan, coll. «Les Essentiels», 2005;
Jean-Paul SCOT: «L’État chez lui, l’Église chez elle». Comprendre la loi de 1905, Paris, Le Seuil, 2005;
Jacqueline LALOUETTE: La séparation des Églises et de l’État. Genèse et développement d’une idée.
1789-1905, Paris, Le Seuil, 2005; ÍD: L’État et les cultes 1789-1905-2005, París, La Découverte, 2005.
255
JO. Chambre, 25 de noviembre de 1904, p. 2674.

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Zorann Petrovici

que sus preguntas persiguieran poner al gobierno en dificultades256. Barbé se que-

dó de nuevo sin respuesta. No obstante, los asuntos de Oriente siguieron sobre la
mesa, en la medida en que el gobierno solicitó una elevada cantidad de dinero para
sostener su acción en aquellas tierras, especialmente para el mantenimiento del
ejército en los territorios que le habían sido encomendados, y que la Cámara no
estaba dispuesta a concederle sin más. Contemplado por muchos como un enorme
sacrificio para el país, en un momento en que necesitaba imperiosamente llevar a
cabo una obra de reconstitución257, exigieron que el gobierno diera explicaciones
amplias y precisas sobre la política y los objetivos que se perseguían a través de
estas misiones258, para que la Cámara pudiera pronunciarse en consecuencia y de-
cidiera hasta dónde estaba dispuesta a seguir al gobierno259. En una línea similar a
la que habíamos visto plantearse en Madrid, bastantes años antes de la guerra, los
parlamentarios exigieron estas explicaciones ante la posibilidad de que aquellas
empresas provocaran nuevos sacrificios a la nación.260
El presidente del Consejo confirmó los temores de algunos diputados al asegu-
rar que en aquel momento no tenía una plena libertad para hablar, toda vez que se
estaba negociando aún el tratado por el cual irían a determinarse, de acuerdo con
sus aliados, los términos concretos de aquella política, y al mismo tiempo, había
en marcha operaciones militares, que aconsejaban también la prudencia y la reser-
va. Uno de los diputados de la izquierda republicana democrática, Paul Bénazet,
acudió en su socorro, con una de las réplicas habituales que nos habíamos encon-
trado en las intervenciones de los ministros españoles, esto es el distinto grado de
libertad de expresión que tenían diputados y miembros del gobierno, mucho más
limitado en el caso de los segundos.261
Unos días después de este debate estaba convocada la Conferencia de Spa, para
fijar los porcentajes que recibiría cada país del total de las reparaciones que debía
pagar Alemania. El hecho de que estaban también cercanas las fechas en que el
gobierno podía proceder a cerrar la sesión ordinaria del Parlamento, hizo temer a
un sector de la Cámara que el Ejecutivo aprovecharía la circunstancia para sustraer
de su control las negociaciones de Spa y sus resultados. Millerand contribuyó a
fomentar ese temor, al asegurar que sólo hablaría «lorsque je pourrai le faire sans
compromettre les intérêts de la France et je ne sais pas à quelle date je pourrai
parler.»262 A partir de aquí asistimos a un breve pero muy elocuente intercambio

256
JO. Chambre, 24 de junio de 1920, pp. 2406-2407.
257
JO. Chambre, 25 de junio de 1920, pp. 2430-2431, 2437 y ss.
258
JO. Chambre, 26 de junio de 1920, p. 2469.
259
Ibidem, p. 2472.
260
Ibidem, p. 2469.
261
Ibidem, p. 2471.
262
JO. Chambre, 25 de junio de 1920, p. 2429.

186
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

de pareceres en que se pusieron de manifiesto dos maneras distintas de entender

la función de fiscalización del Parlamento en el ámbito de la política internacional.
Por un lado, estaban quienes entendían que el gobierno tenía la confianza de la
Cámara, le correspondía la labor de negociación y, a posteriori, debía comparecer
ante aquella y someter su obra a su escrutinio. No debían confundirse las funcio-
nes de cada uno: «Contrôler n’est pas diriger. A chacun ses responsabilités», resu-
mió Noblemaire, el rapporteur de aquel año. Igualmente tajante se mostró Narcisse
Boulanger, diputado republicano de izquierdas por Pas-de-Calais, sobre los límites
de la diplomacia abierta: «On ne peut cependant tout de même pas faire de la di-
plomatie sur la place publique. Il faut y mettre une certaine discrétion».
En el lado contrario se encontraban los que sostenían que en aquellas negocia-
ciones se iban a tratar unos «points vitaux», unas cuestiones de altísima relevancia,
sobre las que el Parlamento tenía que poder pronunciarse, no siendo suficiente con
la fiscalización a posteriori, en la medida en que en ese momento, cuando se some-
tieran a su ratificación, la Cámara se encontraría ya ante un hecho consumado.263
Aunque tan sólo unos días después del final de la Conferencia el presidente del
Consejo de Ministros compareció ante la Cámara para informarle amplia y deta-
lladamente sobre las negociaciones y conclusiones a las que se había llegado en Spa,
originándose posteriormente un extenso debate264, esta polémica nos muestra bien
los intentos de unos sectores por ampliar su capacidad de incidencia en la política
internacional y el freno que otros buscaban poner para no desviar las prácticas
políticas de unas coordenadas a menudo muy sensibles.

4. 3. La Comisión de Asuntos Exteriores: más allá del control al Gobierno, una

incipiente diplomacia parlamentaria
A medida que las comisiones permanentes fueron desarrollando sus capacida-
des y fueron consolidando su acción, la función fiscalizadora de la Administración
por parte del Parlamento se fue intensificando de manera sustancial y aquella re-
lación de subordinación del Gobierno al Parlamento se consolidó, hasta el punto
de que las comisiones fueron «deslizándose sobre el plano inclinado de la fiscaliza-
ción administrativa, para erigirse en tutoras del Gobierno, cuya obra intervienen y
guían, limitando su libertad de acción».

263
Ibidem, p. 2429.
264
JO. Chambre, 20 de julio de 1920. En el debate posterior a la declaración gubernamental resaltaron
las críticas a lo que entendían como una revisión —negativa para Francia— del Tratado de Versalles,
pero no parece que se quedaran insatisfechos con el grado de información proporcionada por Mille-
rand.

187
Zorann Petrovici

Especialmente activa resultó en este sentido la Commission des Affaires exté-

rieures et coloniales, que era además la que mayor prestigio tenía, como convienen
los autores que han analizado este sistema265, siendo la fiscalización y control a la
labor del gobierno la función que desarrolló con más dedicación y a la que tuvo un
especial apego. El trabajo que Joseph Barthélemy, profesor de la facultad de Dere-
cho de la Universidad de París y de l’École Libre des Sciences Politiques y antiguo
miembro de la comisión, dedicó a este sistema de trabajo parlamentario refleja
muy bien la vitalidad y dinamicidad de esta labor, que se desarrollaba a través de
todos los medios de que disponía: estudio detenido de las cuestiones, audición del
ministro de Asuntos Exteriores y del presidente del Consejo de Ministros —«le
grand moyen de contrôle»— o de los ministros implicados así como de otros altos
funcionarios ministeriales, interrogación puntual del ministro por parte del pre-
sidente de la comisión, contacto continuo con los servicios del Quai d’Orsay…266
Hemos de señalar que la solidez de su capacidad de acción era reforzada en buena
medida por la notable especialización de sus miembros, quienes se repartían en
sub-comisiones, dedicadas a distintas áreas, tanto geográficas como temáticas. A
modo de ejemplo, en 1921, eran seis los sub-grupos en que se dividía: sub-comi-
sión encargada de seguir la ejecución del Tratado de Versalles; de los asuntos de
Rusia; de los asuntos de Oriente; encargada de estudiar la reforma de los servicios
de propaganda; encargada de controlar la publicación del Comité Secreto; y en-
cargada de estudiar la reorganización de los servicios diplomáticos y consulares.267
La Primera Guerra Mundial contribuyó notablemente a desarrollar y afianzar
esta situación en la medida en que, dadas las circunstancias especiales durante los
años del conflicto, la Cámara delegó, en buena parte, en las comisiones sus capaci-
dades fiscalizadoras.268 La guerra supuso, en efecto, una etapa decisiva en la com-
pleja relación de la comisión con los gobiernos, que fue desde la colaboración al
enfrentamiento pasando por la instrumentalización de cara al exterior.
Hemos de subrayar, en primer lugar, que los gobiernos franceses vieron en las
comisiones un medio al que incluir en el juego de estrategias de la lucha parlamen-

265
Tras describir la pequeña e incómoda sala del Palais Bourbon en que se reunía la commission des
Affaires étrangères, y para poner de manifiesto su relevancia, Joseph Barthélemy afirma que «Ce qui
indique l’importance que l’on attache à l’institution, c’est que les hommes les plus considérables de la vie
politique aspirent à pénétrer dans cet inconfortable local. C’est la seule commission qui ait été présidée,
au cours de ces dernières années, par d’anciens présidents du conseil.» Vid. Joseph BARTHÉLEMY: Le
travail parlementaire…, p. 260. Véase también Nicolas ROUSELLIER: Le Parlement de l’éloquence…, p.
78.
266
Joseph BARTHÉLEMY: Le travail parlementaire…, pp. 257-281 (capítulo VIII, dedicado íntegra-
mente a este comité).
267
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, Annexe à la Séance du 2 février 1921, AN,
C//14633.
268
Miguel CUEVAS Y CUEVAS: Las comisiones permanentes…, pp. 58-60.

188
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

taria. Toda vez que aquellas integraban a miembros de todo el espectro de la Cáma-
ra, el gobierno utilizaba a menudo las discusiones en su seno como un ensayo del
debate general, percibiendo los argumentos de los distintos grupos, los aspectos a
los cuales los diputados ofrecían resistencia, así como los apoyos con que contaría,
lo que le permitía presentarse preparado ante la asamblea, donde se decidía real-
mente si los proyectos salían o no adelante. Es cierto que, al igual que hemos visto
en España, la disciplina de los grupos parlamentarios no era aún, ni siquiera en
los años posteriores a la guerra, una realidad plena, de manera que no siempre las
posiciones adoptadas por los diputados en las comisiones irían a corresponderse
con las que mantuvieran sus grupos en el debate plenario. Con todo, los gobiernos
hicieron recurso habitual a este medio.269
Más aún, como explica Rousellier, era frecuente que los gobiernos recurrieran
al Parlamento y, de modo más preciso, a la Comisión de Asuntos Exteriores para
dotarse de autoridad de cara a las negociaciones con otras potencias: «Un ministre
des affaires étrangères qui a besoin d’autorité dans une négociation internationale
fait voter un ordre du jour par la commission. C’est plus commode que de le faire
voter par la Chambre entière», afirma el autor, aportando varios ejemplos para
ilustrarlo.270 Mientras que en España los diputados hacían constantes llamamientos
a los gobiernos para que acudieran al Parlamento en busca de esa autoridad, en
Francia, añadiendo otro elemento de diferencia, nos encontramos con una práctica
ya consagrada y que incluso se adaptó al papel cada vez más relevante que adquiría
la Commission des affaires étrangères.
Por su parte, la comisión también definía a menudo una estrategia propia ante
los debates plenarios. Del análisis de esta cuestión se desprende la imagen de este
comité como un órgano particular y autónomo dentro del Parlamento, impregnado
de un cierto sentido corporativista. En octubre de 1915 discutieron los diputados
sobre la actitud que debían adoptar, en tanto que comisión, de cara al debate que po-
dían originar las declaraciones que el ministro de Asuntos Exteriores tenía previsto
realizar en el pleno sobre la situación diplomática y militar en los Balcanes. En caso

269
Nicolas ROUSELLIER: Le Parlement…, pp. 76-78.
270
Ibidem, p. 264-265. «Avant de partir pour une conférence, — les conférences étaient déjà nom-
breuses [está hablando de los años 20] — le président du conseil devrait provoquer une motion de
la commission. Ainsi, dans les débats internationaux, il aurait une force particulière pour résister sur
certains points en invoquant l’opinion de la commission, donc l’opinion du parlement, donc l’opinion
du pays.» Con respecto a la documentación con la que hemos trabajado, podemos hacer referencia, en
este sentido, a la iniciativa del presidente de la comisión de Asuntos exteriores del Senado, quien en
el verano de 1928 convocó a la comisión de Política general de las Colonias y Protectorados y a la de
Obras públicos, para un estudio conjunto de la cuestión de las reparaciones, de manera que «puisse
se formuler l’opinion parlementaire au moment où la France serait amenée à régler le problème par
des négociations diplomatiques». Vid. AS-France, 69S 258, Commission des travaux publics. Lettre du
président de la Commission des Affaires étrangères et de la Politique Générale des Colonies et Protec-
torats, au président de la Commission des travaux publics, 5 de julio de 1928.

189
Zorann Petrovici

de que se fuera a producir tal debate —como recordó a sus compañeros el presiden-
te Leygues, «en matière de politique extérieure, le Gouvernement a invariablement
revendiqué le droit de n’accepter, s’il le juge utile, ni discussion ni interrogation»—,
había dos opciones: que el presidente interviniera sólo si lo fuera a considerar con-
veniente, o que lo hiciera en cualquier caso. Quienes defendían esta segunda opción,
lo hacían temiendo que el presidente del Consejo de Ministros no fuera a hacer
ninguna declaración de relevancia, y también para evitar «l’intervention de députés
non qualifiés». La percepción de la comisión como un grupo de especialistas, prác-
ticamente únicos autorizados a intervenir en este tipo de debates, se había asentado.
La situación siguió su curso al día siguiente, toda vez que los temores expre-
sados el día anterior se confirmaron y el presidente escogió la declaración escrita,
procedimiento que impedía la presentación de interpelación alguna. Conscientes
de que el gobierno prefería expresarse en sesión pública dado que ahí estaba salva-
guardado su derecho a no dar determinadas informaciones, y persuadidos también
de que el ejecutivo había utilizado a las comisiones para esquivar ciertas explica-
ciones, plantearon una maniobra para forzar al gobierno a hablar ante el pleno,
reunido en sesión secreta, argumentando que la comisión «ne veut pas avoir le
monopole des explications du Gouvernement dans cette crise grave. La Chambre
toute entière doit savoir et c’est elle qui doit exiger des explications».271
También Barthélemy subraya la falta de docilidad que mostraron algunos mi-
nistros hacia la comisión, destacando la escasa inclinación de Briand272 a colaborar
con ella, quien pasaba largos meses sin pisar su local y faltaba a veces a su palabra
de comparecer ante sus integrante.273 Las actas de las reuniones nos dejan ver que
fueron numerosas las ocasiones en que los diputados tuvieron que hacer grandes
esfuerzos para conseguir información por parte de los ministros y que muchas ve-
ces esos intentos resultaron frustrados. Por ello, aun reconociendo las limitaciones
que en ocasiones se imponían a la libertad de expresión del gobierno, más aún en
tiempo de guerra274, algunos miembros de la comisión manifestaron su insatisfac-
ción con la cantidad y calidad de la información que recibían del gobierno.275

271
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, Séance du 12 et 13 octobre 1915, AN,
C//7490.
272
Durante la guerra, Aristide Briand fue ministro de Asuntos exteriores, al tiempo que presidente del
Consejo de Ministros, entre octubre de 1915 y marzo de 1917. Tras la guerra, volvería a ocupar simul-
táneamente ambas carteras de enero de 1921 a enero de 1922, de noviembre de 1925 a julio de 1926 y
de julio a octubre de 1929.
273
Joseph BARTHÉLEMY: Le travail parlementaire…, p. 265.
274
«Ils [les ministres] ne peuvent pas tout nous dire dans des moments comme celui-ci, où ils négocient
avec l’Angleterre et la Russie», afirmaba Albin Rozet, presidente de la comisión. Vid. Procès verbaux
Commission des Affaires étrangères, Séance du 8 mars 1915, p. 18, AN, C//7488.
275
«Nous avons déjà entendu le Ministre ; je n’ai pas été plus éclairé qu’avant. Le Ministre a employé des
formules très diplomatiques et c’est tout. Notre président a bien voulu se déclarer satisfait, je déclare que
je l’ai été beaucoup moins que lui», aseguraba Georges Leygues, diputado republicano de izquierdas.
Ibidem, p. 19.

190
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Pues bien, tras una aparente cordialidad y buena disposición de los ministros
para colaborar con el Parlamento —sin duda sincera en algunos de ellos— se es-
condía a menudo el celo de los gobiernos por mantener al abrigo la información
diplomática, propósito que lograban echando mano de estrategias y modalidades
bien conocidas por los diputados. «Il nous fera un exposé verbal, il dira ce qu’il
voudra, choisira les documents, passera certains passages, nous ne connaîtrons
qu’une parcelle de la vérité, ce qui est pire que de ne rien savoir», resumió Cachin
en enero de 1917, cuando la comisión constató el fracaso, al menos momentáneo,
de sus persistentes intentos de obtener acceso a la documentación del Quai d’Orsay
relativa a las operaciones en Grecia y se tenían que resignar a escuchar al presidente
del Consejo en audiencia, cuando lo que querían era conocer y leer ellos mismos
la documentación. Oficiosamente, el presidente del Consejo les había indicado que
«il n’est pas dans la tradition du Quai d’Orsay de communiquer des documents à
une commission». Claro está que los diputados no estaban dispuestos a aceptar sin
más las tradiciones del ministerio276: «nous lui dirons [au président du Conseil] que
nous entendons rompre désormais avec la tradition du Quai d’Orsay dont il parle.
Nous lui déclarerons surtout que nous ne voulons plus de diplomatie secrète, qui
avant la guerre et même depuis s’est montrée si lamentable et si préjudiciable aux
intérêts du pays», afirmó tajante Cachin. No parece que el presidente del Consejo
les diera finalmente satisfacción, toda vez que les entregó documentación general
sobre los asuntos de Grecia, entre los cuales se encontraban asuntos aún en curso,
de manera que el ministro pudo hacer un ejercicio de selección de los documentos
entregados, escudándose en la reserva debida en esas situaciones.
Finalizada la guerra, la documentación nos muestra que la reserva y el secreto
persistieron y los ministros los siguieron invocando en ocasiones, lo que siguió
provocando la protesta de los comisionarios, tanto de la Asamblea como del Sena-
do, quejándose tanto del silencio de los ministros sobre determinadas cuestiones
como del desconocimiento en que se les tenía en asuntos de importancia. Ahora
bien creemos que debemos hacer aquí algunas observaciones, comparando el caso
francés y el español, porque si bien es cierto que lo que hemos visto en los párra-
fos anteriores nos habla de determinadas reticencias entre algunos políticos a ese
sometimiento al control parlamentario, y del recelo a compartir con los diputados
la información diplomática, nos parecen en todo caso insignificantes en compara-
ción con el sistema que se había consagrado ya en Francia, así como con el defi-
ciente sistema español.

276
Acordando que, en caso de seguir topándose con la oposición del ministro, llevarían la cuestión a
la tribuna del Congreso, por medio de una interpelación al gobierno, lo que suponía abrir un conflicto
públicamente. La intervención en la tribuna del Congreso — «un stimulant pour engager le gouver-
nement à agir»— era el último recurso de los diputados comisionados cuando, tras muchas gestiones
e intentos, no conseguían satisfacción a sus aspiraciones, como lo vemos en muy variadas ocasiones.

191
Zorann Petrovici

En primer lugar, hemos de diferenciar entre el pleno de la Cámara y la Comi-

sión. En el primero, el gobierno acudía con mayor frecuencia al deber de discreción,
mientras que en la segunda, los ministros hablaban con mayor libertad, dado su
carácter más restringido así como el hecho de que el contenido de las discusiones
no eran objeto de publicación, a diferencia de los debates plenarios. Es cierto que
el ministro podía intentar sortear el control de la comisión, dilatando los plazos,
imponiendo las modalidades de la rendición de cuentas… Sin embargo, al ministro
no le era fácil salir victorioso, ya que cuando los diputados consideraban que no
se les había dado satisfacción o sus funciones habían sido torpedeadas, recurrían a
las distintas herramientas a su alcance para luchar contra el ejecutivo. En España,
como sabemos, el único escenario en que se ejercía el control parlamentario sobre la
política internacional del gobierno era el debate plenario, toda vez que la Comisión
de Estado —creada sólo en 1918— no logró tener apenas actividad, mucho menos
ejercer una eficaz labor de fiscalización. Y en el pleno, cuando el gobierno invocaba
la reserva o el secreto debidos a la información diplomática, los diputados sólo po-
dían recurrir a la protesta, si bien es cierto que en alguna ocasión el gobierno llegó a
cerrar las Cortes debido a la amenaza de determinados diputados de suscitar un de-
bate sobre política internacional que habría causado serios problemas al ejecutivo.
En segundo lugar, descendemos en el caso de Francia a un segundo nivel en lo
que respecta al secreto en la diplomacia: el Gobierno compartía la información
con los representantes de la soberanía nacional, pero les pedía un compromiso de
discreción absoluta, de modo que pudiera tener la certeza de que esa información
delicada no llegaría al pueblo, mediante artículos o notas de prensa, discursos, etc.
El Gobierno no rehuía de esta manera acudir ante el parlamento, pero no pudien-
do recurrir ya en tiempos de paz a una reunión plenaria secreta277 sin despertar la
alarma social, cumplía con su deber explicándose ante la comisión parlamentaria.
Esta se mostraría plenamente comprensiva con esta posición.278
Sin embargo, no tardaron en aparecer algunos diputados que no estaban dis-
puestos a aceptar ya ninguna forma ni ningún nivel de diplomacia secreta. El in-
cidente provocado por el representante del Partido comunista en una sesión de la
Comisión de diciembre de 1924 suscitó un debate sobre los límites de la diploma-
cia abierta, tan en boga tras la Gran Guerra.279 El presidente del Consejo, Édouard

277
Tras la guerra se procedió a la publicación del contenido de las sesiones secretas celebradas durante
la contienda. Sin embargo, el gobierno consiguió ralentizar, al menos en parte, ese proceso, en la me-
dida en que la publicación de las actas de aquellas sesiones en que se hubieran aportado documentos
emanados de gobiernos extranjeros, debía contar con el permiso de estos últimos. Vid. Procès verbaux
de la Commission des Affaires étrangères, Séances du 27 janvier et 29 mars 1922, y la carta del ministro
de Asuntos Exteriores al presidente de la misma Comisión, 31 de enero de 1922, AN, C//14634.
278
Lo comprobamos en varias ocasiones, como por ejemplo en la sesión del 19 de febrero de 1923. AN,
C//14635.
279
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, Séances du 3 et 4 décembre 1924. AN,
C//14636.

192
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Herriot, que se disponía a contestar a un amplio cuestionario sobre política inter-

nacional —relaciones con los EEUU y el Reino Unido, el protocolo de Génova,
actitud de Francia y el Reino Unido en Marruecos y Oriente, deudas interalia-
das…—, pidió a los diputados que le asegurasen su absoluta discreción sobre la
información que iba a proporcionarles. Esta actitud que solicitó a los diputados
residía en la base misma de la relación entre gobierno y comisión, del sentido de la
intervención de aquel ante esta y, en última instancia, del carácter de la comisión,
tal y como él los entendía: «si une convocation devant une Commission a un sens,
c’est que, dans cette assemblée restreinte, il peut dire, sous le sceau du secret, un
certain nombre de choses qu’il serait imprudent d’énoncer en séance publique».
Sólo uno de los diputados presentes, el comunista Jacques Doriot, se negó a
aceptar tal compromiso, provocando con ello la renuncia del presidente del Con-
sejo a llevar a cabo su intervención. Es cierto que, inspirado por el internacio-
nalismo doctrinario de su partido, recalcó que no estaba dispuesto a atarse por
ningún compromiso «vis-à-vis du gouvernement ni vis-à-vis de l’État français»,
lo que despertó la cólera de sus colegas. Pero su postura desató un interesante de-
bate en el que quedaron planteadas las dos posturas confrontadas. Por un lado, la
que defendió Doriot, quien aseguraba inscribirse en la línea de pensamiento de
su partido, que al igual que el partido socialista, se oponía a la diplomacia secreta.
«Le moment est venu de rompre avec elle», afirmó, sin admitir «aucune mesure
qui tendrait à la maintenir.» El pueblo —el proletariado, en expresión del diputa-
do comunista— debía conocer precisamente las negociaciones diplomáticas: «Si le
prolétariat avait connu le Traité de Versailles au moment des tractations engagées,
il l’eût fait modifier.»
Frente a él se situaron quienes consideraron que las negociaciones, como los
procesos de decisión debían llevarse a cabo de manera confidencial y sólo cuando
«les affaires arrivent au grand jour des discussions internationales […] il y a lieu
de faire connaître les décisions prises». Dando así la razón al gobierno280, critica-
ron que la postura de los diputados comunistas, lejos de poner fin a la diplomacia
secreta, la fomentaba, en la medida en que conseguía que «la délégation de la sou-
veraineté nationale se trouve empêchée de recevoir les communications confiden-
tielles du Gouvernement», privando así al Parlamento de la única garantía de que
disponía. La solución que encontró la comisión, con la oposición de dos de sus
miembros, fue la constitución de una sub-comisión que recibiera las informacio-
nes y comunicaciones oficiales y confidenciales, y de la que podían formar parte
todos los miembros de la comisión que se comprometieran a guardar secreto.

Todos los integrantes de la comisión, a excepción de Doriot, redactaron y firmaron un escrito en que
280

aprobaban la actitud del presidente del Consejo.

193
Zorann Petrovici

Pero, como hemos anunciado en el título de este apartado, la Comisión de Asun-

tos Exteriores quiso superar la función de control y fiscalización de la labor guber-
namental que en materia de política internacional tenía atribuido el Parlamento, y
conseguir un papel más activo en el campo diplomático. De nuevo, la guerra acele-
ró el proceso, modificando métodos y prácticas en razón de las circunstancias que
trajo consigo. Así, en enero de 1917 Georges Leygues, presidente de la Comisión
recordó a sus compañeros que «il a été admis depuis la guerre que les grandes com-
missions ont un autre mandat que celui qui consisterait simplement à homologuer
et à contrôler, qu’elles ont aussi un droit de conseil et de suggestion».281
De esta manera, la lucha por conseguir una información extensa y de calidad
por parte del gobierno adquiría un nuevo sentido: era la base imprescindible para
que la Comisión pudiera —¡atención!— «préciser sa politique extérieure».282 En
tanto que representantes del país, exigían que se les dijera todo aquello que el inte-
rés nacional impedía que fuera silenciado: «le Gouvernement ne devrait rien faire
d’important, sans en informer la commission», sentenció el republicano radical-so-
cialista Léon Malavialle.283 Para ello se propusieron otorgar carácter regular al con-
tacto con el ministro de Asuntos Exteriores, superando así la índole ocasional del
mismo. A través de audiencias o, cuando menos, informes semanales284 esperaban
ejercer su control de manera más completa y continuada, lo que les permitiría in-
tervenir en mayor medida en la marcha de los asuntos exteriores.
Aunque no todos los miembros de la comisión compartían esta manera de ver
las cosas —André Honnorat, de la izquierda radical, por ejemplo, veía ridícula la
pretensión de que el gobierno se presentara delante de la comisión para pedirle
permiso para emprender tal o cual negociación285—, la opción representada por
Moutet no parecía dispuesta a rebajar sus pretensiones. No se trataba ya de fiscali-
zar la política del gobierno, el objetivo era adoptar una política propia y luchar por
que prevaleciera. En colaboración, al margen o incluso en oposición al gobierno. A
pesar de las precauciones que expresaban, la posición de estos diputados era clara:

«si nous ne pouvons nous substituer au pouvoir exécutif, qui a son rôle et sa responsa-
bilité dans la direction de notre politique étrangère, j’estime que nous avons le devoir,
en tant que commission des affaires extérieures, d’avoir notre politique. […] Nous

281
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, Séance du 10 janvier 1917, p. 9, AN,
C//7490.
282
Es así como el diputado socialista Marius Moutet inició una amplia discusión suscitada en marzo de
1915 en el seno de este órgano, con el objetivo de definir «quelle doit être la méthode de travail de la
Commission». Procès verbaux Commission des Affaires étrangères, Séance du 8 mars 1915, p. 16, AN,
C//7488. (la negrita es nuestra).
283
Ibidem, p. 20.
284
Ibidem, pp. 16-17 y 20.
285
Ibidem, p. 21.

194
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

n’avons pas à gouverner, mais à prévoir et à intervenir, au besoin, dans la solution des
problèmes diplomatiques, avant qu’il soit trop difficile de les résoudre.»286

En esta línea hemos de enmarcar la iniciativa propuesta por el socialista Marcel

Cachin en agosto de 1915, para establecer relaciones con los parlamentarios ingle-
ses. No se trataba de un contacto institucional entre dos parlamentos, con objetivos
genéricos o para poner en común sus experiencias, como se desarrollaba ya, por
otra parte, desde finales del siglo XIX, en el seno de la Unión Interparlamentaria,
fundada además por un británico y un francés.287 Lo que se estaba proponiendo
era la apertura de una vía de acción paralela a la actuación gubernamental. Cachin,
que recibió el apoyo entusiasta de otros diputados, como Leygues y Longuet, con-
sideraba imprescindible acudir directamente a sus colegas británicos, en primer
lugar para conocer la opinión y las aspiraciones del gobierno inglés —«les relations
entre l’Angleterre et la Russie nous sont très dissimulées»—, pero sobre todo para
concertar de consuno con ellos su política de cara a la guerra y a la futura paz:
«Pour les problèmes militaires actuels et pour les problèmes diplomatiques de de-
main, il faut que nous soyons en rapport avec les parlementaires anglais».288
No nos parece arriesgado afirmar que podemos percibir en estos propósitos no
sólo una muestra de una incipiente diplomacia parlamentaria289, que va a conocer
un verdadero desarrollo sólo a partir de la segunda mitad del siglo XX, asentando

286
Procès verbaux Commission des Affaires étrangères, Séance du 8 mars 1915, p. 23, AN, C//7488.
287
James DOUGLAS: Parliaments across frontiers. A short history of Inter-Parliamentary Union, Lon-
dres, Stationery Office Books, 1975.
288
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, Séance du 6 août 1915, pp. 2-3, AN,
C//7488.
289
Un término que incluso cien años después sigue suscitando el recelo de muchos diplomáticos de
carrera, tanto como la realidad que designa, como lo pone de manifiesto el coloquio que en 2001 cele-
braron de manera conjunta la Asamblea Nacional y el Senado franceses, y en el que se le trataba como
«concepto emergente». Se proponían sus organizadores analizar el concepto en sí, el recorrido que ha
tenido esa práctica, fundamentalmente en la segunda mitad del siglo XX, los medios de que disponía
para conseguir sus objetivos, sus características y funciones, y dedicaron notables esfuerzos precisa-
mente a explicar su carácter complementario de la acción gubernamental y a reafirmar y justificar sus
derechos en tanto que representantes del pueblo. Vid. La diplomatie parlementaire. Actes du colloque
du 23 mai 2001 organisé sous la présidence de Raymond Forni, président de l’Assemblée nationale, et
Christian Poncelet, président du Sénat, Paris, Imprimerie du Sénat, 2001. Debemos subrayar que usa-
mos el término de diplomacia parlamentaria con el mismo significado que le otorga la obra citada, esto
es, la acción diplomática efectuada por los medios parlamentarios, diferenciándola de la otra acepción
con que se usa, el de un «tipo de diplomacia que expresa una forma de ejecutar el trabajo en algunas
conferencias u organizaciones internacionales» y que imitaría los formatos de trabajo de los parlamentos
regionales o nacionales, como aparece definido en el Diccionario de relaciones internacionales y política
exterior coordinado por Juan Carlos Pereira (Barcelona, Ariel, 2008, pp. 315-316). No obstante, hemos
de señalar que es esta última definición con la que parece haberse acuñado el término, en la década de
los 50 del siglo XX. Para un análisis de los inicios de la diplomacia parlamentaria contemplada de esta
manera, véase: César SEPÚLVEDA: «La diplomacia parlamentaria y la formación del nuevo orden jurí-
dico internacional», en Estudios de Derecho internacional. Homenaje al profesor Miaja de la Muela, vol.
2, Madrid, Tecnos, 1979, pp. 773-791.

195
Zorann Petrovici

y ramificando cada vez más su acción290, sino también la intención de ir superando

la diplomacia entre gobiernos e impulsar otra entre pueblos, que se encontraban
naturalmente representados en los parlamentos. Recordemos que finalizada la gue-
rra, en el Congreso de los Diputados español, el republicano Francesc Layret le-
vantaba acta de esta mutación: «Hoy va terminando la política internacional como
señora de la diplomacia, para convertirse en obra de los pueblos».291 Y, en efecto,
este embrión fue desarrollándose, dando lugar al Parlamento interaliado que, lejos
de disolverse una vez finalizada la guerra, extendió su vida y buscó ampliar el nú-
mero de sus miembros.292
No es extraño, por lo tanto, que cuando a finales de aquel año de 1915, el ra-
dical socialista Henri Franklin-Bouillon, vice-presidente de la Comisión, que ha-
bía viajado a Londres en representación de sus compañeros, consiguió interesar a
sus homólogos británicos y crear un comité interparlamentario franco-británico,
provocara la «mauvaise humeur du Temps et des bureaux du Quai d’Orsay» y no
contara tampoco con el favor del Foreign Office; en cuanto al ministro de Asuntos
Exteriores francés, «au départ il s’est montré très sceptique et au retour très éton-
né». Sorprende, sin embargo, la buena acogida que parece haber tenido el proyecto
en el ánimo del embajador en Londres, quien se mostró muy satisfecho del éxito de
la empresa, en la que, al principio, no había tenido ninguna fe.293
Resulta altamente interesante para nuestro trabajo que nos detengamos un mo-
mento en analizar las tesis vertidas por un periódico como Le Temps294, ante un pro-
yecto de esta envergadura. En efecto, en un artículo titulado «Un peu de lumière»295,
el veterano diario francés calificó como peligroso o, cuando menos, un estorbo el
proyecto parlamentario, lamentando, en primer lugar, la vaguedad que lo rodea-
ba, en la medida en que nadie había precisado ni su naturaleza ni mucho menos
sus objetivos y funciones, hablando tan sólo de fortalecer las relaciones cordiales y
acrecentar el conocimiento y la simpatía mutua. Sospechando que lo que se propo-
nían sus inspiradores era coordinar un plan de acción conjunto, Le Temps negaba
categóricamente que fueran ellos los actores apropiados para tal obra. Esta formaba
parte exclusivamente del ámbito propio de los gobiernos: «Seuls les gouvernements

290
En un largo recorrido, plagado de vicisitudes debido a la falta de definición y regulación: Miguel
Ángel MARTÍNEZ: «Las relaciones internacionales entre los parlamentos y la política exterior de los
gobiernos», en Revista de las Cortes Generales, Nº 53, 2001.
291
DSC. CD, 5 de marzo de 1920, Nº 81, p. 4789.
292
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, Séance du 17 juin 1920, AN, C//14632.
293
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, Séance du 22 décembre 1915, pp. 7-13,
AN, C//7490.
294
Que, con una tirada de 75.000 ejemplares en 1919, no estaba entre los primeros periódicos parisinos,
de la talla del Petit Parisien o Le Matin, pero su relevancia se veía aumentada por el hecho de que, al
igual que ocurría con otros periódicos como L’Action, el Figaro o el Journal des Débats, muchos de sus
artículos eran reproducidos en la prensa de provincias.
295
Le Temps, 22 de diciembre de 1915.

196
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

peuvent décider, car seuls ils réunissent les conditions indispensables d’information
complète, de rapidité, de secret et de réalisation immédiate de leurs idées. Toute autre
organisation internationale ne constituerait qu’un obstacle ou une cause de retard.»
Lo mismo ocurriría con toda labor diplomática, cuya iniciativa pertenecía también
en exclusiva a los gobiernos: «si la future commission interparlementaire pensait
à une action diplomatique quelconque, on prendrait la liberté de lui rappeler que
pour cela aussi les gouvernements existent». El carácter bilateral de esta comisión
era contemplado como negativo, en la medida en que la guerra no afectaba sólo a
estos dos países, pero también era percibido como contraproducente una asamblea
de representantes de los distintos países implicados: «Ce serait un Parlement inter-
national, nouvelle Babel pour la confusion des idées et la confusion des langues.»
No parece que, al menos en tiempo de guerra, el rotativo parisino contemplara con
buenos ojos ni la diplomacia parlamentaria, ni la diplomacia multilateral. La acción
gubernamental seguía siendo en este campo más eficaz y los parlamentos no eran
sino unos intrusos que, a lo sumo, conseguían entorpecer su trabajo.
Sin embargo, para la Comisión de Asuntos Exteriores la realidad era justamente
la contraria. Era el Quai d’Orsay el que se había convertido en un obstáculo para
el éxito de la labor exterior del país. En la percepción de los diputados, su estado
aletargado y su incapacidad para reaccionar a los retos que la guerra había plantea-
do al país contrastaban con la dinamicidad y el espíritu abierto de la comisión y lo
convertían en una rémora para el avance francés. Dos ámbitos ilustraron perfecta-
mente esta situación: el de la propaganda y el de la expansión comercial.
En efecto, en el campo de la propaganda, un año después de la guerra, la acción del
Ministerio de Asuntos Exteriores había sido aún prácticamente nula, en un escenario
general de escasísimo desarrollo. Aparte del ejercicio de la censura gubernamental y
de una oficina de prensa organizada por Delcassé, que facilitaba información selec-
cionada a los periodistas extranjeros, «il n’y avait aucun service officiel de propagan-
de proprement dit». El primer organismo semi-oficial nació a principios de 1915 por
impulso de un antiguo diputado, Etienne Fournol, y «en étroite liaison avec la com-
mission des Affaires extérieures de la Chambre présidée par Georges Leygues».296
En este contexto, la Comisión tomó la iniciativa de estructurar los servicios de
propaganda297, lo que encontró «la résistance la plus vive au Quai d’Orsay»; «nos
agents ont été traités avec défiance et pas toujours avec courtoisie. On a fait ce qu’on
a pu pour les décourager», aseguraba el presidente Leygues a sus compañeros en

296
Jean BAILLOU (dir.): Les affaires étrangères…, pp. 334-337; Raphaële ULRICH-PIER: René Massigli
(1888-1988). Unie vie de diplomate, Bruselas, Peter Lang, 2006, vol. 1, pp. 37-38.
297
Un campo en el que el Parlamento había constatado «le néant de l’action officielle», en palabras del
impulsor de esta iniciativa, Franklin-Bouillon, en la amplia exposición que hizo sobre su obra años más
tarde, en junio de 1920. Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, Séance du 17 juin
1920, AN, C//14632.

197
Zorann Petrovici

noviembre de 1915298. Sin embargo, como subraya Jean Baillou, «soucieux de subor-
donner au Département tous les services d’action à l’étranger, et aussi, il faut bien le
dire, sous la pression de l’influente commission des Affaires extérieures», Philippe
Berthelot, el nuevo director del gabinete del ministro, «beaucoup plus “moderne” que
la plupart de ses collègues», emprendió una organización de los servicios de informa-
ción y propaganda.299 Como coinciden varios autores, los diplomáticos no vieron con
buenos ojos el proyecto que tomaría forma a partir de enero de 1916, cuando Briand
centralizó todos los servicios de propaganda y prensa en un nuevo organismo, la
Maison de la Presse, cuya autonomía era objeto de constantes quejas y críticas.300
Franklin-Bouillon, haciendo valer los derechos del Parlamento, «en particulier
notre droit d’initiative et de contrôle», y presentándose como el medio eficaz para «fi-
nir avec les coteries et la camaraderie qui faussent la marche régulière des services et
dictent trop souvent le choix de nos représentants à l’étranger», pretendió hacerse con
la dirección de estos servicios. No logró, sin embargo, sus propósitos, de modo que
los parlamentarios, confirmando su desconfianza hacia los diplomáticos, mantuvie-
ron su propio servicio de propaganda, cuyo embrión lo había constituido Fournol,
tomando en lo sucesivo el nombre de «comité d’action parlementaire à l’étranger».301
La incompetencia del Quai d’Orsay se comprobaría aún más si cabe en el ámbito
comercial, en que no habría sido capaz de comprender la importancia de este cam-
po en las nuevas maneras de las relaciones internacionales. Según los diputados
de la comisión, el ministerio se mostraba indiferente a la cuestión de los agentes
comerciales y a una óptima selección de los mismos.
Era este ámbito, el económico —especialmente en lo relativo a las relaciones
futuras entre los Aliados— el que entraba directamente en su competencia. Su es-
tudio y la elaboración de un plan de acción que estableciera las bases de esas re-
laciones de la posguerra sólo podían ser emprendidos, según sus miembros, por
la comisión, sin duda dado el alto componente legislativo que presentaban dichas

298
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, Séance du 17 novembre 1915, pp. 3-4,
AN, C//7490.
299
Jean BAILLOU (dir.): Ibidem…, p. 337.
300
Keith HAMILTON y Richard LANGHORNE: The Practice of Diplomacy…, p. 147; Jean BAILLOU
(dir.): Les affaires étrangères…, pp. 339-340; Georges DETHAN: «Le Quai d’Orsay de 1914 à 1939», en
Opinion publique et politique extérieure en Europe. II. 1915-1940. Actes du Colloque de Rome (16-20
février 1981), Roma, École Française de Rome, 1984, pp. 157-163, p. 157, donde podemos leer que
«l’action à l’étranger [de la Maison de la Presse] n’est d’ailleurs pas bien vue par tous les diplomates. Par
exemple, un Jusserand, ambassadeur aux États-Unis, estime que la propagande doit être discrète et que
l’on doit laisser les événements plaider par eux-mêmes.» La rue François 1er, donde se instaló la Maison
de la Presse, con ser cercana al Quai d’Orsay, aseguraba un cierto grado de autonomía y la no intromi-
sión del personal ministerial, al no compartir el mismo edificio.
301
Acerca de la organización de los servicios franceses de propaganda en la Primera Guerra Mundial,
remitimos a la tesis de Estado de Jean-Claude MONTANT: La propagande extérieure de la France pen-
dant la Première Guerre mondiale. L’exemple de quelques neutres européens, Universidad de Paris I, 1988.

198
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

relaciones. En este sentido, tres grandes problemas habían de ser analizados, desde
el punto de vista francés: la ausencia de publicidad, la ausencia de viajantes de co-
mercio y una organización bancaria insuficiente. Del mismo modo, computaban
como necesaria la mejora del sistema de selección de los agentes consulares en el
extranjero, para lo cual, no obstante, no se querían hacer ilusiones, ya que «il fau-
drait bouleverser tout le Quai d’Orsay»302.
Consecuencia natural de todo este desastroso panorama que dibujaban, apa-
reció la necesidad de que fueran ellos mismos quienes tomasen las riendas de la
acción diplomática, al menos en determinados ámbitos, y lograsen que el ministro
aplicara sus propuestas, al margen de su personal. Conscientes de la oposición que
encontraban en los servicios del Quai d’Orsay, a quienes veían como unos adver-
sarios declarados, llegaron incluso a plantearse que «il faut amener le ministre à
choisir entre ses bureaux et nous».303
Este estado de cosas no fue sino en aumento en los años siguientes ya que, por
toda esta labor desplegada por agentes emanados de la comisión en el campo de la
propaganda y del comité parlamentario interaliado, presente en muchos de los cír-
culos aliados de decisión, el peso que adquirió la comisión en la acción diplomática
francesa y la posición que alcanzó tanto a nivel nacional como internacional fue
notorio.304 Por ello, después de la guerra, los diputados intentaron en toda lógica —
pero con escasos resultados— consolidar su posición de fuerza y extender el radio
de su acción a otras parcelas de las que hasta el momento no se habían ocupado
sino tan sólo de manera tangencial. Fue el caso de las misiones en el extranjero y
de los agentes del servicio exterior. En junio de 1920 los diputados pidieron ante
la Cámara que los inspectores de las representaciones diplomáticas y consulares

302
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, Séance du 17 novembre 1915, pp. 6-7,
AN, C//7490.
303
Ibidem, pp. 3-5. Para dimensionar mejor esta voluntad de los diputados franceses de principios del
siglo XX de tener un papel activo y hasta preponderante en la acción diplomática de su país, y valorar
cuán pretenciosa podía resultar en aquellos momentos, nos puede resultar útil tomar en consideración
la definición que, casi un siglo más tarde, daba sobre la misión de la Comisión de Asuntos Exteriores
de la Asamblea Nacional su presidente, François Loncle: «La commission des affaires étrangères exerce
une triple mission institutionnelle : s’informer sur la diplomatie mise en œuvre par un Gouvernement
responsable devant le parlement, contrôler l’exécution de cette politique, examiner et voter les textes
internationaux qui lui sont soumis par l’exécutif.» Ninguna de las tres misiones deja intuir la interven-
ción de la comisión en la propia acción diplomática, mucho menos le arroga funciones de dirección e
iniciativa en la misma. Vid. La diplomatie parlementaire…, p. 32.
304
Véase el extenso informe que presentó el diputado Franklin-Bouillon, verdadero director de la ac-
ción parlamentaria en estos campos, ante la comisión, en junio de 1920. Procès verbaux de la Commis-
sion des Affaires étrangères, Séance du 17 juin 1920, AN, C//14632. En la misma sesión Aristide Briand
reconoció, en tanto que antiguo presidente del Consejo de ministros y ministro de Asuntos exteriores,
la relevancia de esa labor. «C’est grâce au Parlement interallié et à M. Franklin-Bouillon que les plus
heureux contacts ont été établis notamment entre les peuples italien et français, et ont permis à l’action
gouvernementale de se développer avec efficacité.»

199
Zorann Petrovici

—empleo recién creado— redactasen sus informes de tal modo que no contuvie-
ran información confidencial, y pudieran ser así comunicados a las comisiones de
asuntos exteriores, lo que les permitiría ejercer su función de control sin necesidad
de desplazarse ellos mismos a las legaciones y consulados.305
Por su parte, la puesta en marcha de la Sociedad de Naciones ofreció a los di-
putados otro campo sobre el que extender su control. Como veremos con más
detenimiento en el capítulo dedicado a los cambios y reacciones provocados en
las diplomacias nacionales por la organización internacional, los propósitos de los
diputados con respecto al papel que debería reservarse al Parlamento en la no-
minación de los representantes franceses ante la SDN y de los funcionarios en la
Secretaría general ponen de manifiesto tanto los debates existentes en torno a la
diplomacia multilateral como en torno a la creciente presencia que el Parlamento
estaba adquiriendo en la diplomacia y que buscaba aumentar constantemente.
Se ponía de esta manera sobre la mesa la posibilidad de que fuera el Parlamento,
y no el Gobierno, quien designase a los representantes de Francia en el Consejo y la
Asamblea de la SDN. Aparte de las implicaciones que esta propuesta tenía sobre la
concepción de la propia Sociedad de Naciones y su carácter, que analizaremos en el
capítulo indicado, el fondo de la cuestión ahonda en la oposición entre diplomacia
de los estados (ejercida por los gobiernos) y diplomacia de los pueblos (canaliza-
da a través de los parlamentos). En efecto, Marc Sangnier, quien había hecho este
planteamiento, lo defendió desde la convicción de que «de plus en plus ce soient les
peuples qui prennent contact au lieu des gouvernements».
Estos propósitos —que, como hemos visto, estuvieron igualmente presentes en
el Parlamento español306— deben ser puestos en relación a las reflexiones sobre
las relaciones internacionales que ocuparon a algunos teóricos en el periodo de
entreguerras. Unas reflexiones que si bien no crearon la disciplina de las relaciones
internacionales, cuyos inicios pueden rastrearse con anterioridad a la Guerra del
14, sí contribuyeron decisivamente a su consolidación.307 Precisamente el núcleo
de su teoría, formulada por su principal exponente, Alfred Zimmern308, descan-

305
JO. Chambre, 26 de junio de 1920, p. 2467.
306
Y no sólo en el Parlamento; era una preocupación compartida con los juristas, como Adolfo Posa-
da, quien, analizando la nueva institución internacional, sostuvo que había que conseguir que «en las
asambleas representativas de la Sociedad, se deje oír cada día más la voz de los pueblos mismos, me-
diante la palabra de sus hombres más representativos; en otros términos, que cada día hablen más los
hombres y menos los diplomáticos.» Vid. Adolfo GONZÁLEZ-POSADA: La Sociedad de las Naciones
y el Derecho político, Madrid, Caro Raggio, 1925, pp. 46-47.
307
José Ricardo VILLANUEVA LIRA: «1919: ¿La fundación de la disciplina de Relaciones Internacio-
nales?», en Revista de Relaciones Internacionales de la UNAM, Nº 125, 2016, pp. 11-34; Robert VITA-
LIS: «Birth of a discipline», en David LONG y Brian SCHMIDT (eds.): Imperialism and Internationa-
lism in the Discipline of International Relations, Nueva York, State University of New York Press, 2005,
pp. 159-182.
308
Alfred Zimmern (1879-1957) fue el primero en ocupar una cátedra de Relaciones internacionales,
en 1919. Desempeñó igualmente funciones en la Sociedad de Naciones.

200
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

saba sobre la necesidad de dotar a las relaciones internacionales de un contenido

nuevo, mediante el tránsito de unas relaciones entre estados a unas relaciones entre
pueblos309.
El debate no había hecho, sin embargo, más que comenzar y la posición de estos
diputados fue contestada por varios de sus colegas, como René Viviani o Alfred
Margaine, quienes además de advertir de que unos agentes emanados de la volun-
tad parlamentaria verían limitada su capacidad de acción debido al recelo de los
círculos diplomáticos, llamaron la atención sobre lo que supondría una confusión
de los poderes ejecutivo y legislativo y, más aún, una injerencia del segundo sobre
el primero.310
Sin embargo, donde parece ser que el consenso fue mayor fue en torno a los
funcionarios de que se componía la Secretaría general de la SDN. Como parte del
debate sobre el carácter —nacional o internacional— que debían tener estos fun-
cionarios que cada país envió, en número muy dispar, a Ginebra, y que examina-
remos también en el capítulo cuarto, la Comisión expuso su deseo de que el parla-
mento tuviera algún tipo de intervención en su designación. Decidieron, en última
instancia, ponerse de acuerdo con el gobierno sobre la manera de proceder para
«garantir nos droits sans gêner l’action du Gouvernement».311
No querían tampoco los diputados renunciar al ascendente adquirido durante
la guerra sobre la labor de propaganda, que ellos mismos habían impulsado. Sin
pretender entrar a realizar un análisis de la reorientación en tiempos de paz de
los servicios de propaganda de los años de guerra312 —tengamos en cuenta que en
1920 se crea tanto el Service de Presse et d’Information, en tanto que sucesor de
la Maison de la Presse, como el Service des œuvres françaises à l’étranger, órgano
encargado de «l’expansion intellectuelle de la France au dehors»—313, sí podemos
exponer algunas ideas en lo que respecta el papel de los parlamentarios en ese pro-
ceso y que atañe directamente a nuestro objeto de estudio, plasmadas en una sesión
de la comisión parlamentaria de octubre de 1922.314

309
Teoría que plasmó en 1931 en su manual The Study of International Relations, publicado al volver a
la universidad, en esta ocasión a Oxford.
310
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, Séance du 4 mars 1921, AN, C//14633.
311
Ibidem.
312
«While the Creel Commitee [the american war propaganda commitee] was dismantled shortly af-
ter the war, the propaganda efforts in Germany and France had an afterlife.» Ralph BLESSING: «A
Changing Diplomatic World…, p. 72. Interesantes estudios sobre este tema pueden encontrarse en
Rubrica Contemporanea, Nº 5, 2016, monográfico dedicado a El control de l’opinió pública al periode
d’entreguerres, y coordinado por Antonio Niño, así como en: Antonio NIÑO y Juan Ignacio ROSPIR
(eds.): Democracia y control de la opinión pública en el periodo de entreguerras, 1919-1939, Madrid, Ed.
Polifemo, 2018.
313
Georges DETHAN: «Le Quai d’Orsay…, p. 161.
314
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, Séance du 25 octobre 1922, AN, C//14634.

201
Zorann Petrovici

En primer lugar, quedó certificado el papel central que se asignó en adelante

—al menos en teoría— a la sociedad en la política internacional de las naciones
—«il n’y a […] pas de politique possible sans une information permanente et sans
une éducation systématique des peuples», afirmó uno de los diputados—, lo que
explica los esfuerzos desplegados para continuar la labor de propaganda iniciada
durante la guerra.315
En segundo lugar, podemos apreciar la concepción de la acción en el exterior
como una obra que debía abarcar, para ser eficaz, todo un conjunto de campos,
más allá del puramente político: el económico, el educativo, el de la información,
de los medios de comunicación, etc. En tercer lugar, quedó suscitada la polémica
en torno a la unidad de acción, entre quienes consideraban que había que concen-
trar en el Ministerio de Asuntos Exteriores «la direction unique de tous les services
d’action à l’étranger»316 y quienes, sin duda no ajenos a la conocida experiencia con
el Quai d’Orsay y la mala impresión que había causado en los diputados la gestión
de la propaganda por parte de la diplomacia, pensaban que debía hacerse cargo de
la propaganda bien el Ministerio de Instrucción Pública, bien la propia Presidencia
del Consejo de Ministros317, si bien, en última instancia se mostrará la comisión
favorable a la primera opción.318
Finalmente, constatamos los avances que se estaban tratando de hacer en la
construcción de la diplomacia parlamentaria. La experiencia de la acción desa-
rrollada durante la guerra, especialmente en el seno del Parlamento interaliado,
que muchos de ellos confirmaban con ejemplos concretos y personales, les había
demostrado que «les milieux parlementaires constituent, dans tous les pays, des
véhicules excellents de propagande.» Más aún, a menudo esos mismos medios par-
lamentarios, buenos conocedores, por su variedad de procedencia, de los asuntos
de sus países, podían convertirse en excelentes instrumentos para la acción exte-
rior, de manera complementaria a la emprendida por los gobiernos o los medios
diplomáticos: «ces envoyés [parlementaires] peuvent, en quelques heures de con-
versation, réussir là où échouerait un membre du Gouvernement ou l’ambassadeur
officiel le plus qualifié», sentenciaba Aristide Briand, que había sido y volvería a
ser en varias ocasiones presidente del Consejo de Ministros y ministro de Asuntos
Exteriores.319

315
Precisamente para diferenciar la obra que se pensaba orquestar en lo sucesivo de la que se había
llevado a cabo en la guerra, planteaban, entre otras cosas, dar a la propaganda «un autre titre que ce
vocable discrédité». En este sentido, la Sous-commission de la Propagande cambió en diciembre de
1921 su nombre por el de «Sous-Commission de l’Information et de l’Expansion françaises». Procès
verbaux de la Sous-commission de la Propagande, Séance du 8 décembre 1921, p. 6 bis, AN, C//14636.
316
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, Séance du 25 octobre 1922, AN, C//14634.
317
Idem, Séance du 22 juin 1920, AN, C//14632.
318
Idem, Séance du 16 novembre 1922, AN, C//14634.
319
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, Séance du 25 octobre 1922, AN, C//14634.

202
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Sin embargo, y a pesar de que en abril de 1921 Aristide Briand había creado ad
hoc una Alta Comisaría para la propaganda y la expansión francesa en el extran-
jero, a cuyo frente colocó precisamente a un diputado y antiguo miembro de la
Comisión de Asuntos Exteriores, Charles Daniélou320, el proyecto de la Comisión
de reorganizar los servicios de propaganda, mediante una amplia y sólida estruc-
tura que integrara los que estaban funcionando ya, se encontró con importantes
dificultades de orden económico, en la medida en que los créditos destinados a
estos menesteres no sólo no se vieron aumentados, sino que sufrieron drásticos
recortes.321 De esta manera, en los años siguientes, los diputados de la comisión de
asuntos exteriores se emplearon a fondo para evitar lo que les parecía ser «la ruine
d’une institution qui fût son œuvre».322 Junto a la falta de recursos económicos, los
diputados seguían percibiendo como razón principal de lo que ellos consideraban
como una obra fracasada el hecho de que la labor de propaganda hubiera sido con-
fiada a los servicios diplomáticos.323 El radical-socialista Albert Milhaud lo expresó
en los siguientes términos: «tant que ces services ne seront pas entre les mains
d’un parlementaire ils n’auront qu’une action restreinte. Au surplus, la propagande
semble au Quai d’Orsay constituer une intrusion abusive dans la diplomatie. Les
représentants du peuple ont le sentiment qu’il faut parler de nation à nation. Au
contraire, les diplomates estiment imprudentes toutes autres conversations que ce-
lles qui sont engagées entre des administrations.»324
En conclusión, podemos afirmar sin miedo a equivocarnos que la Commission
des Affaires étrangères desempeñó un papel central en las funciones de control
a la acción internacional del gobierno. Igualmente, hay que poner de manifiesto
que en los años de la Gran Guerra desplegó una intensa actividad dentro y fuera
de Francia que iba más allá de la labor que había sido suya y que, si bien no logró
consolidar una vez llegada la paz, sembró sin duda el embrión de la diplomacia
parlamentaria. De esta manera, podemos resumir, con palabras de Stanislas de
Castellane, presidente de esta Comisión en 1931, la labor que le correspondió en
ese mundo nuevo surgido tras la guerra:

«Si la commission n’a pas la responsabilité des décisions, elle a, par devers la Chambre,
un rôle de critique préliminaire, d’analyse approfondie, d’information et d’investiga-
tion. Rôle ardu et délicat à un moment où la plupart des rapports de peuple à peuple

320
Patrick GOURLAY: «Charles Daniélou (1878-1958). La brillante et atypique carrière d’un Finistérien sous
la Troisième République», en Annales de Bretagne et des pays de l’Ouest, T. 103, Nº 4, 1996, pp. 99-121, p. 111.
321
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, Séance du 16 novembre 1922, AN,
C//14634, Séance du 23 mai et 13 juin 1923, AN, C//14635 et Séance du 23 janvier 1924, AN, C//14636.
322
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, Séance du 23 mai 1923, AN, C//14635.
323
Charles Daniélou dimitió en enero de 1922, pasando a ocupar su puesto un funcionario, siendo así la
coordinación por parte de un diputado de los servicios de propaganda tan sólo un paréntesis.
324
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, Séance du 11 juillet 1924, p. 7, AN,
C//14636.

203
Zorann Petrovici

se compliquent de “diplomatie financière”, à un moment où l’intervention de l’opinion

conditionne de plus en plus l’activité, la volonté, la liberté du gouvernement ; à un
moment où les parlements s’inquiètent dans la mesure où ils ne sont pas renseignés».325

Así, consagrando lo esencial de su tiempo «au contrôle permanent des décisions

diplomatiques prises par le gouvernement», conseguía enterrar una práctica diplo-
mática secular: «elle empêchait la politique étrangère de tomber dans le domaine
réservé du pouvoir.»326

4. 4. Pinceladas para un retrato del aparato diplomático francés

En los debates presupuestarios, las cuestiones relativas al aparato diplomático
tenían una presencia muy limitada y eran tratadas con bastante poco detenimien-
to, de manera que estas fuentes no son muy elocuentes al respecto. No obstan-
te, sí podemos señalar algunas ideas que sobresalen. En primer lugar, aparece la
imagen de una diplomacia anclada en sus tradiciones e incapaz de liberarse de
sus amarras. Empezando por el propio ministerio —«peut-être l’esprit républicain
n’est-il pas suffisamment répandu dans votre maison. […] Je voudrais que vous en
ouvriez largement les fenêtres, pour que le grand souffle démocratique du dehors
pût y balayer de ses larges ondes, les poussières que les siècles y ont accumulées»,
conminaba el rapporteur al ministro de Asuntos Exteriores en 1904, cosechando
expresivas manifestaciones de apoyo327— y alcanzando a los representantes en el
extranjero, a quienes se acusaba en alguna ocasión de ser incapaces de adaptarse
a las nuevas realidades. Es el caso del radical-socialista Adolphe Messimy quien
también en 1904 advertía al ministro de que serían sus propios agentes los que le
irían a dificultar las negociaciones con la Sublime Puerta de cara a crear estableci-
mientos de instrucción laicos, en la medida en que reinaba entre todos los agentes
franceses en el Levante una «manière de penser conservatrice et traditionnelle»
y que estaban acostumbrados a «pratiquer dans l’empire ottoman cette politique
traditionnelle de protectorat des Latins et qui très difficilement, avec beaucoup de
regrets et de peine, s’en détacher[ont] pour en suivre une autre.»328 Maurice Vaïsse
nos refiere igualmente una actitud crítica de los parlamentarios con respecto a los
métodos y del propio personal diplomático, al que acusaban «d’avoir trop souvent
confondu l’abstention avec la prudence et pris l’immobilité pour une des formes de
l’action».329

325
Joseph BARTHÉLEMY: Le travail parlementaire…, pp. 268-269.
326
Nicolas ROUSELLIER: Le Parlement…, p. 78.
327
JO. Chambre, 26 de noviembre de 1904, p. 2701.
328
Ibidem, p. 2704.
329
Rapport Nº 4108 pour le budget de 1918, par Raiberti, 20 de diciembre de 1917, citado en Maurice
VAÏSSE: «L’adaptation du Quai d’Orsay…, p. 146.

204
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

El anhelo de democratización que enunciaba de manera genérica el rapporteur

en 1904 no habrá desaparecido y en 1920 nos lo volvemos a encontrar, ya concre-
tado en la cuestión de las limitaciones a la hora de ingresar en la carrera. Fueron
varios los diputados que mostraron su rechazo a que se perpetuara la realidad de
que «l’accès de la carrière se trouve interdit à ceux qui n’ont pas de fortune per-
sonnelle». Si bien es cierto que pusieron en esta reivindicación menos entusiasmo
y menor vehemencia de lo que acostumbraban, hicieron votos, al igual que sus
colegas españoles, por que «tous ceux qui ont les qualités voulues pour représenter
dignement la France à l’étranger puissent entrer dans les cadres du ministère des
affaires étrangères».330
Íntimamente ligado a esta cuestión, aparece una reiterada llamada a la mejora
de las condiciones materiales de los agentes diplomáticos, sin que se observe aquí
ninguna diferencia entre quienes se dedicaban a las labores diplomáticas y quienes
tenían encomendadas funciones consulares, como ocurría en España. La razón
residía seguramente en que ambas ramas estaban fundidas en una misma carrera
desde finales del siglo XIX. Llegando incluso algún diputado a afirmar que la carre-
ra se encontraba en una situación desastrosa, con casos de agentes que vivían en la
pobreza, pedían el aumento de sus retribuciones, que computaban como escasas,
e incluso, en una actitud muy distinta a la de los diputados españoles, hacían hin-
capié en que se les facilitasen las vacaciones en Francia, pagando suficientemente
sus viajes.331
También registra el Journal Officiel alguna petición de mejora de los puestos
consulares y de ampliación de su nómina, especialmente en Oriente y Extre-
mo-Oriente, donde radicaban importantes intereses comerciales. A modo de ejem-
plo, Ernest Outrey, de la izquierda radical y diputado por la Cochinchina francesa,
lamentó la situación de la representación consular en China y en Japón, afirmando
al respecto de este último país que, a pesar del papel considerable que habría podi-
do jugar Francia, se encontraba muy mal representada en comparación con otros
países. Subrayamos, en relación al carácter comparativo de nuestro trabajo, que
este diputado consideraba a Francia en la misma categoría que los Estados Unidos,
Reino Unido y Alemania, hallando inadmisible que en realidad su representación
consular en aquellos países estuviera a la altura de países de menor rango, como
Bélgica o Italia.332

330
JO. Chambre, 24 de junio de 1920, p. 2395.
331
Ibidem, p. 2393; 26 de junio de 1920, pp. 2466-2467.
332
JO. Chambre, 24 de junio de 1920, pp. 2395-2397.

205
Zorann Petrovici

***

En este segundo capítulo hemos podido constatar mayores diferencias entre

ambos países. En España, la senda de la democratización de la política exterior, en
lo que tenía que ver con la acción del Parlamento sobre ella, fue mucho más lenta
que en Francia y estuvo lejos de alcanzar el mismo grado de desarrollo. Sin embar-
go, no pueden desconocerse los avances realizados en los veinte años que hemos
estudiado aquí. En primer lugar, el interés de los parlamentarios por las cuestio-
nes de política exterior fue creciente a lo largo de las dos décadas, acorde con la
progresiva implicación del país en la arena internacional, tras su largo «recogi-
miento». En segundo lugar, y como consecuencia de esto, cada vez más diputados
fueron reclamando su derecho a estar informados sobre la marcha de los asuntos
exteriores del Estado, en especial aquellos que pudieran implicar riesgos para la
Nación, derivados de compromisos adquiridos en su nombre, y a extender a ellos
la función fiscalizadora de la acción gubernamental, que les era propia. El ataque
al secreto diplomático fue así aumentando su fuerza, con constantes referencias a
los cambios que se estaban experimentando en la diplomacia, a pesar de que esa
práctica aún era ampliamente ejercida en los años anteriores a la Guerra del 14. En
tercer lugar, y de manera inseparable a la crisis del sistema de la Restauración, en
torno a la Gran Guerra, todas estas tendencias se intensificaron, en buena medida
debido a que muchos parlamentarios —sobre todo los que no se encuadraban en
los partidos dinásticos, a su vez cada vez más desintegrados— comprendieron la
virtualidad de la política exterior como instrumento de la lucha política.
A pesar de los diferentes niveles en que hemos visto que se desarrolló la acción
parlamentaria en este campo en ambos países, tanto en Francia como en España
puede apreciarse que tras la Gran Guerra se reforzó la senda iniciada años atrás,
acentuándose los términos en que fueron planteadas aquellas exigencias.

206
 iii

e sp e c ia l i z ac ión y e x t e n sión
de l a di p l om ac ia .
e st ru c t u r a y ac tor e s
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

«[…] el Ministerio de Estado moderno no debe serlo ya del protocolo, de las

formas y de la rutina, sino el principal agente e impulsor de nuestro comercio, y
como tal, la mayor fuerza generadora de nuestra actividad»

(Pedro Llosas Badía,

en el Congreso de los Diputados, 19121)

En el capítulo anterior hemos podido comprobar que los principales proble-

mas identificados por los parlamentarios españoles para la diplomacia eran una
estructura deficiente de la Administración, que venía arrastrando la necesidad de
una reorganización; una insuficiente presencia diplomática y consular en el mun-
do; y una constante desatención estatal al ámbito del comercio exterior, cuando
entendían que precisamente este debía figurar en el centro de toda la acción fuera
de las fronteras nacionales. Son estos tres puntos a los que dirigimos nuestra aten-
ción en el presente capítulo. Empezando con una aproximación a la estructura de
las respectivas administraciones centrales, como marco general, analizaremos las
respuestas que tanto la diplomacia española como la francesa dieron al creciente
peso que fue adquiriendo el elemento comercial en las relaciones internacionales
desde finales del siglo XIX y, finalmente, en estrecha relación con esto, nos propo-
nemos seguir la evolución de los mapas diplomáticos y consulares, con el objetivo
de comprender las tendencias y orientaciones de la política exterior de ambos paí-
ses así como las razones que explican las respectivas evoluciones. Podremos ver de
esta manera que algunas de aquellas afirmaciones o propósitos de los diputados
españoles no se ajustaban del todo a la realidad y que se debían más bien tanto a su
poca familiaridad con estas cuestiones —al menos en una primera etapa—, como
a la poca profundidad con que se acercaban a veces a los asuntos diplomáticos.
Constataremos que tanto en Francia como en España se tomaron pronto una serie
de medidas para auxiliar la expansión comercial y que, con distinto grado de inten-
sidad y desarrollo, en ambos países se mantuvieron y adaptaron con el paso de los
años. Del mismo modo, puede constatarse una clara evolución de las redes diplo-
mática y consular que, en el caso de España, dará como resultado un importante
avance con respecto al punto de partida, permitiendo al mismo tiempo compensar
su tradicional carácter eurocentrista.

1
DSC. CD, 14 de junio de 1912, Nº 138, p. 3814.

209
Zorann Petrovici

1. El Quai d’Orsay y el Palacio de Santa Cruz: evolución y adaptación

1. 1. Las reformas del Quai d’Orsay

En 1907 el Ministerio de Asuntos Exteriores francés acometió una importante
reforma de su estructura interna. Jean Baillou nos define así su relevancia: «À la
veille de la guerre 1914-1918, la réorganisation de 1907 et les ajustements mineurs
intervenus par la suite avaient doté le ministère des Affaires étrangères de structu-
res profondément différentes de celles dont la IIIe République avait hérité du Se-
cond Empire et qu’elle avait adaptées tant bien que mal au fur et à mesure du déve-
loppement de ses relations avec l’étranger.»2 ¿En qué consistió pues esta importante
reorganización? La innovación que aportó radicó en reunir bajo una misma direc-
ción los asuntos políticos y los comerciales como respuesta al lugar cada vez más
importante que estaban ocupando estos últimos en las relaciones internacionales
en esos años de transición del siglo XIX al XX, hasta el punto de que ya no pareció
posible tratarlos de forma separada. Se mantuvo el reparto geográfico, aunque con
una reconfiguración, de manera que la nueva Direction des Affaires politiques et
commerciales se dividió en cuatro sub-direcciones: Europa-África-Oceanía, Asia,
América y Levante. Esta distribución volverá a ser modificada poco antes de la
guerra, cuando una nueva sub-dirección se dedicará en exclusiva a los asuntos de
África (en el seno de la cual se colocarán, en un lugar de honor, las cuestiones rela-
tivas a los protectorados de Marruecos3 y Túnez), y las de Oceanía serán incorpo-
rados a los Asia, de manera que quedará una sub-dirección únicamente dedicada
a Europa, lo que estaba en consonancia con la orientación preponderante del Quai
d’Orsay hacia los asuntos del Viejo Continente.4
Con esta reforma se había dado un paso importante en la adaptación de la
maquinaria diplomática a las nuevas realidades internacionales, pero de manera
imperfecta ya que, más bien al contrario de lo que sostiene Baillou —«les sous-di-
rections géographiques […] permettaient d’avoir une vue globale des affaires exté-
rieures»—, podemos afirmar con Stanislas Jeannesson que «la volonté louable de
réévaluer la place de l’économie dans la diplomatie […] conduit curieusement à
privilégier au sein de cette grande direction la logique géographique au détriment
de la logique sectorielle, et donc finalement à subordonner l’économique au politi-
que». Habrá que esperar a la Guerra del 14, como tendremos ocasión de compro-
bar, para que, mediante la creación de una sub-dirección de relaciones comerciales,

2
Jean BAILLOU (dir.): Les affaires étrangères et le corps diplomatique français. Histoire de l’administra-
tion française, vol. 2, 1870-1980, París, CNRS, 1984, pp. 57-58.
3
La importancia creciente de la cuestión marroquí se había traducido en 1912 por medio de la amplia-
ción de los efectivos de la oficina de Marruecos. Ibidem, p. 71.
4
Ibidem, pp. 55-59.

210
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

se fomente la lógica sectorial, aunque incluso entonces el resultado seguirá apare-

ciendo como insatisfactorio.5
Por último, debemos hacer referencia a la creación, en 1909, del Bureau des
Écoles et des Œuvres françaises à l’étranger6, que nació de la necesidad de coordi-
nar las acciones culturales en el extranjero en las que el Quai d’Orsay estaba involu-
crado, bien sea sólo concediendo su apoyo, bien sea asumiendo él mismo su direc-
ción y organización. La creación de esta oficina traducía la incipiente concepción
de la cultura como un elemento de la acción diplomática, que ya estaba presente
entre los responsables del Ministerio, como lo prueba la reticencia a desposeer a las
diferentes sub-direcciones políticas de sus medios de acción en este ámbito7.
El estallido de la guerra hizo cambiar el peso del Ministerio de Asuntos Exterio-
res en el seno de la administración; pasando a estar todo subordinado a lo militar,
el Ministerio de la Guerra apareció como «un génie tutélaire». Sin embargo, en la
estructura interna del Quai d’Orsay no hubo cambios de gran calado. Tan sólo cabe
hacer referencia a dos. Por un lado, la creación de la figura del secretario general,
que sería puesta en el centro de la actividad del Ministerio, debiendo entender en
todos los asuntos relativos a las sub-direcciones y conocer la correspondencia antes
de su distribución; en una palabra, «le secrétaire général exerce, sous l’autorité du
ministre, la haute direction de tous les services»8, si bien los primeros años de exis-
tencia estuvieron marcados por la falta de continuidad, constatándose su presencia
ininterrumpida sólo a partir de 1925.9 Según el análisis de Mai’a Cross, la creación
de esta figura entraba en una lógica de contrarrestar la acción política del primer
ministro, que a menudo se reservaba también la cartera de Asuntos Exteriores, en
una constante tensión entre el ámbito político y el diplomático. De esta manera,
«besides the obviously centralizing nature of this new post, the aim was to make
the foreign service less susceptible to changes in political leadership, and to main-
tain the traditions of diplomacy».10
Por otro lado, hay que hacer referencia al impacto de las iniciativas tomadas en
el contexto de guerra económica. Tras un primer periodo en que se fue avanzando
en las medidas del bloqueo comercial al enemigo —una acción emprendida en

5
Stanislas JEANNESSON: Jacques Seydoux, diplomate. 1870-1929, París, PUPS, 2013, p. 77.
6
Creado en 1909 como «service», en 1910 fue rebajado al grado de «bureau», habida cuenta de que
sólo contaba con un agente, el cónsul Paul Gauthier, quien en 1912 lograría hacerse acompañar de un
adjunto.
7
Jean BAILLOU (dir.): Les affaires étrangères…, pp. 73-75.
8
Decreto del 21 de enero de 1920, citado en Ibidem, p. 325.
9
Mucho más inestable fue la figura del sub-secretario de Estado, del que nos dice Baillou que, si bien
de 1919 a 1939 no tuvo el carácter excepcional que había tenido en la primera parte de la III República,
su presencia en el organigrama del Ministerio fue muy intermitente, contabilizando tan sólo 36 meses
sobre los 20 años del periodo. Ibidem, pp. 377 y 381-384.
10
Mai’a CROSS: The European Diplomatic Corps: Diplomats and International Cooperation from Westpha-
lia to Maastricht, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2007, p. 113.

211
Zorann Petrovici

cooperación con los países aliados— y tras la creación en Gran Bretaña de un mi-
nisterio independiente para estos asuntos, en diciembre de 1916 el gobierno fran-
cés tomó la decisión de organizar sus servicios en un Sous-secrétariat du Blocus, en
el seno del Quai d’Orsay, que a partir de junio del año siguiente fue transformado
en una dirección especial. Habiendo adquirido un desarrollo y una extensión con-
siderables, estos servicios fueron desgajados del Ministerio de Asuntos Exteriores,
sin llegar a integrar un ministerio propiamente dicho, para volver al Quai d’Orsay
en diciembre de 1918, por considerarse más apropiado dada la compenetración
de las materias de su competencia y las relaciones internacionales. Dieron lugar,
como veremos más adelante, a la Sous-direction des Relations commerciales, bajo
la batuta de Jacques Seydoux.11
Junto a ello, como vimos en el segundo capítulo, en 1916 se procedió a la orga-
nización de los servicios destinados a la propaganda, con un alto grado de autono-
mía e instalados en un edificio distinto del Quai d’Orsay. La Maison de la Presse
dará lugar, en 1917, a dos servicios complementarios —el Service de l’information
diplomatique y el Service de l’information à l’étranger—, ambos adscritos al gabi-
nete del ministro.12 Del mismo modo que los servicios del bloqueo económico fue-
ron transformados, una vez finalizada la guerra, en la Sous-direction des Relations
commerciales, los relativos a la propaganda fueron reconvertidos, en septiembre de
1920, en el Service de presse et d’information. Igualmente debemos hacer referen-
cia a la conversión, en enero de 1920, de la oficina dedicada a las escuelas y obras
culturales en el extranjero en el Service des Œuvres françaises à l’étranger, que iría
a asumir todas las iniciativas que fueran a contribuir a la expansión intelectual de
Francia en el exterior. Por último, y como un órgano totalmente nuevo, aparecía
en 1919 el Service français de la Société des Nations que, al igual que la Oficina
española para la Sociedad de Naciones, centralizó y canalizó toda la actividad de
los distintos ministerios relacionada con la institución ginebrina.13

1. 2. El Palacio de Santa Cruz: una adaptación condicionada

A la hora de abordar el estudio de la estructura del Ministerio de Estado, tene-
mos que hacerlo tomando en consideración una percepción de este departamento
que la documentación consultada nos revela como muy extendida entre los res-
ponsables políticos, y desde luego entre quienes estuvieron al frente del mismo a lo
largo de estos años y que enunciaba un miembro de la Comisión de presupuestos
del Congreso de los Diputados a principios de nuestro periodo de estudio: en 1904
se nos prevenía con nitidez de que no podremos esperar cambios sustanciales y

11
Jean BAILLOU (dir.): Les affaires étrangères…, pp. 325-333.
12
Ibidem, pp. 340-341.
13
Ibidem, pp. 385-394.

212
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

revolucionarios en el Ministerio de Estado. Dadas sus «condiciones especiales», la

evolución de su estructura y de sus medios sería necesariamente lenta y serena, de
manera que sólo se implementarían modificaciones y novedades conforme lo exi-
gieran «la aparición de nuevas necesidades de orden mercantil o internacional que
determinen el establecimiento de aquellos organismos necesarios y convenientes
dentro del Ministerio, en sus relaciones con las demás Naciones».14 A ello se debe
añadir un factor que condicionó cualquier planteamiento de reforma del Ministe-
rio: la aversión que mostraba de manera general la opinión pública hacia los gastos
ocasionados por la administración diplomática15, como ha quedado señalado en
el capítulo anterior y como tendremos ocasión de ver también en el actual; una
repugnancia que tenían muy presente los responsables diplomáticos.

El organigrama del Ministerio de Estado

Pues bien, una serie de reorganizaciones llevadas a cabo en los últimos años
del siglo XIX habían configurado la estructura del Ministerio de Estado que se
encontró Alfonso XIII al tomar las riendas del país y que se mantuvo a lo largo de
buena parte de su reinado. Estas reformas respondieron a varias necesidades: por
un lado, afrontar de manera adecuada la realidad internacional; por otro, ajustar
su organización a la delicada situación económica del país; pero, sobre todo, fue
la pérdida de los últimos restos de su imperio colonial y la nueva posición en que
quedó España en el plano internacional, lo que llevó al Ministerio de Estado a
adaptar su estructura a la nueva situación y a prepararse para contribuir a mitigar
el impacto que aquella pérdida tuvo sobre el país y, en especial, sobre su economía.
De esta manera, se fue configurando una administración central que a principios
del siglo XX estaba dividida en cinco secciones. La deseada especialización que se
implementó en el tratamiento de los asuntos políticos en 188816, repartiéndolos en
tres secciones distintas —de Europa, de América y de Asia, África y Oceanía—, no
pudo tener una vida muy larga y ya en los presupuestos para 1893-189417 quedaron
reducidas a dos, que se unificaron en una sola a partir de 1899. Del mismo modo,
se procedió a integrar en una sola sección las dos en que se habían distribuido los
asuntos comerciales y los relativos a los consulados, respondiendo con ello a un
criterio más racional, dado el nivel de compenetración entre ambas áreas.

14
DSC. CD, 12 de diciembre de 1904, Nº 54, p. 1798.
15
También en 1904 había subrayado uno de los diputados que, mientras que había presupuestos atracti-
vos para la opinión pública y otros que inspiraban desconfianza y recelos, «hay además presupuestos de
Departamentos ministeriales calificados por la opinión de inútiles, de ineficaces, de arcaicos, entre los
cuales está el Ministerio de Estado». Vid. DSC. CD, 12 de diciembre de 1904, Nº 54, p. 1806.
16
RD de 25 de septiembre de 1888 por el que se reorganizan las dependencias centrales del Ministerio
de Estado.
17
RD de 16 de agosto de 1899 por el que se reforman los servicios dependientes del Ministerio de Estado.

213
Zorann Petrovici

Por otro lado, el Ministerio de Estado asumió, al igual que otros departamen-
tos ministeriales, determinadas atribuciones que habían pertenecido al ministerio
de Ultramar, cuando, por razones obvias, este fue suprimido en abril de 1899. En
breve espacio de tiempo, se procedió a la ubicación definitiva de las cuestiones
relativas a las posesiones coloniales de África occidental, que, a partir de 1901, tras
el tratado hispano-francés de junio del año anterior, en que se fijaban las fronteras
de aquellos territorios, fueron concentrados en una nueva sección del Ministerio
de Estado, la Sección Colonial.18 La razón que esgrimía el presidente del Consejo
de Ministros, Práxedes Mateo Sagasta, residía en la estrecha vinculación que ten-
drían los asuntos coloniales con los internacionales, dada la situación geográfica de
las posesiones africanas, enclavadas entre otros territorios extranjeros. Por demás,
acudía al ejemplo de otros países cuyas posesiones coloniales no eran lo suficien-
temente sustanciales como para dedicarles un ministerio aparte; en la mayoría de
aquéllos era también el respectivo departamento de Asuntos Exteriores el que se
hacía cargo del gobierno de las colonias. Incluso Francia, quien sí disponía de un
ministerio especial para sus colonias, tenía encomendado al Quai d’Orsay lo rela-
tivo a los protectorados.19
Por lo tanto, a principios del siglo XX el Ministerio de Estado estaba compuesto
de la Subsecretaría, cinco secciones —de Política, de Contabilidad y Obra Pía, de
Protocolo20, de Comercio y Consulados, que a partir de 1904 integró al Centro de
Información Comercial21 (en cuyo seno estaba la Junta de Comercio de Exporta-
ción), y Colonial—, un Negociado de Asuntos Contenciosos (que en 1917 sería
elevado a la categoría de sección), la Interpretación de Lenguas y, por último, el
Archivo y Biblioteca.
Hemos de subrayar que en este ordenamiento, la figura del subsecretario, pre-
sente a lo largo de todo el periodo, salvo un breve paréntesis durante la dictadura
primorriverista, tuvo una importancia fundamental, dado el grado de poder del
que fue dotado22, como elemento rector, a las órdenes del ministro, de todos los
asuntos del departamento y «como figuras de enlace entre el nivel político de los
ministros y la burocracia funcionarial de la maquinaria burocrática». Del mismo

18
José MARTÍNEZ CARDÓS: «Introducción», en Carlos FERNÁNDEZ ESPESO y José MARTÍNEZ
CARDÓS: Primera Secretaría de Estado. Ministerio de Estado. Disposiciones Orgánicas (1705-1936),
Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, 1972, pp. VII-CLXIII, p. CLVII.
19
RD de 12 de abril de 1901 por el que se dispone que el régimen, gobierno y administración de los te-
rritorios comprendidos entre Cabo Bojador y Cabo Blanco […] y de las posesiones españolas del Golfo
de Guinea, estén a cargo del Ministerio de Estado.
20
Que por RO de 12 de febrero de 1917 volvería a su antigua denominación de «Cancillería».
21
RO de 27 de enero de 1904, por la que se dispone que el Centro de Información Comercial quede bajo
la dependencia del Jefe de la Sección de Comercio y Consulados.
22
Las atribuciones de su figura fueron definidas en las Instrucciones para el régimen y despacho del Mi-
nisterio de Estado, aprobadas por RO de 30 de diciembre de 1901.

214
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

modo, los subsecretarios «aportaron en muchas etapas la continuidad necesaria en

la labor ministerial, al permanecer en ocasiones en el puesto independientemente
de los frecuentes cambios de titular de la cartera de Estado.»23
A lo largo de los siguientes años, a este esquema —que se mantuvo estable en
su esencia— se añadieron algunas secciones nuevas y se crearon, en el siguiente
escalón, distintas «unidades, juntas y comisiones —algunas permanentes y otras
de efímera existencia—, con el objetivo de ajustar la planta del ministerio a las
nuevas realidades de la vida internacional y a las necesidades de la política exterior
española.»24 Una buena parte de estas juntas y comisiones tuvieron como objeto
las posesiones españolas en África y el Protectorado en Marruecos, que había dado
además origen a que en 1912 se creara una nueva sección, dedicada exclusivamente
a los asuntos del Protectorado, al encomendarse al Ministerio la dirección de los
mismos, aunque en estrecha colaboración con los otros departamentos implicados,
dada la variedad y complejidad de los aspectos técnicos.25 Entre aquellos órganos
podemos citar los siguientes: la Junta consultiva de las posesiones españolas del
África occidental (creada en 1902), el Comisionado permanente del Ministerio
de Estado para los estudios de colonización de las posesiones españolas del África
occidental (1904), la Junta de Enseñanza de Marruecos (1913), la Junta de asuntos
judiciales de Marruecos (1914) o la Junta superior de historia y geografía de Ma-
rruecos (1916), que vino a completar a las dos anteriores.
La Primera Guerra Mundial tuvo también incidencia directa en la organización
interna del Palacio de Santa Cruz. La más importante fue, sin duda, la creación
de la Oficina Española de la Sociedad de Naciones, en mayo de 1920. Del mismo
modo, en diciembre de 1918, en previsión de la constitución de la Sociedad de Na-
ciones, se había creado una comisión con el encargo de estudiar esa eventualidad
y la posible participación de España en dicha empresa. Nos referiremos con mayor
amplitud a ambas creaciones en el siguiente capítulo.
Sin embargo, no fueron las únicas. Así, al poco de estallar la guerra se constitu-
yó una Junta de iniciativas con la misión de estudiar las repercusiones del conflicto

23
Carlos SANZ DÍAZ: «Del Ministerio de Estado al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación. El
Palacio de Santa Cruz en la política exterior española de los siglos XX y XXI», en José María BENEYTO
y Juan Carlos PEREIRA (dirs.); Marta HERNÁNDEZ RUIZ (coord.): Historia de la política exterior
española en los siglos XX y XXI, vol. 1, Madrid, CEU Ediciones, 2015, pp. 299-336, p. 302.
24
Ibidem, p. 303.
25
Durante breve periodo de tiempo, entre junio y noviembre de 1919, funcionó la Sección de Marrue-
cos bajo la misma dirección que la Sección de Política, en atención a «la singular importancia que en los
momentos actuales reviste en la política exterior de España cuanto atañe a Marruecos». Enseguida se
comprobó que aún colocándose bajo el mismo jefe, habían continuado ambas secciones funcionando
con independencia la una de la otra. Véanse las Reales Órdenes de 20 de junio y de 24 de noviembre
de 1919.

215
Zorann Petrovici

bélico sobre la economía nacional y las soluciones que cabía aplicar26. Lo primor-
dial era el análisis de las dificultades que la guerra había causado a la economía,
entre ellas, «la pérdida de mercados para muchos productos españoles», la inte-
rrupción de importaciones imprescindibles, las relativas a los transportes, al cré-
dito público y particular… Pero también se encomendaba a este órgano, formado
por un representante de cada uno de los ministerios de Estado (el jefe de la Sección
de Comercio), Guerra, Marina, Hacienda, Gobernación y Fomento, que estudiara
los sectores en que se pudiera aprovechar la falta de competencia extranjera como
consecuencia de la guerra, fomentando la producción nacional en aquellas áreas,
en que «durante períodos normales la iniciativa no podría ser fecunda por efecto
de la competencia extranjera o por falta de remuneración estimable».
En los cuatro años que duró el conflicto, los actos de los beligerantes causaron
daños a intereses españoles, que el gobierno intentó defender, procediendo a las
gestiones correspondientes. Sin embargo, no en todos los casos se pudo llegar a
buen término, de modo que, finalizada ya la contienda, se creó una comisión en-
cargada de ordenar y clasificar las reclamaciones que se habían presentado en el
Ministerio, y ofrecer al ministro su parecer acerca de cada una de ellas.27
También en el periodo inmediatamente posterior a la guerra, se imponía «la
preparación y estudio de los Convenios comerciales que de un modo circunstan-
cial han de regular las relaciones de España con los demás países hasta que la con-
fección del Arancel definitivo y la normalidad económica mundial permitan llegar
al régimen más conveniente de los Tratados comerciales». Para ello, en 1921 se
puso en marcha una comisión especial, compuesta por el jefe de la Sección de
Comercio del Ministerio de Estado, un representante del Ministerio de Hacienda
y otro del de Fomento.28 Del mismo modo, hemos de hacer referencia al comité
permanente consultivo de convenios de propiedad intelectual, creado en 192329, en
el que el Palacio de Santa Cruz estaba llamado a coordinar la acción de los distintos
departamentos involucrados. Finalmente, podemos mencionar la comisión que en
el seno del Ministerio se dedicó a estudiar las materias de orden económico y fi-
nanciero que fueran a tratarse en la Conferencia de Génova de 1922, como ejemplo
de actuaciones derivadas de la participación de España en los foros internacionales
de posguerra30.

26
Véase el RD de 18 de septiembre de 1914. Sobre el impacto de la guerra en la economía española: José
Luis GARCÍA DELGADO: La modernización económica de la España de Alfonso XIII, Barcelona, Espa-
sa-Calpe, 2002; ÍD: «El ciclo industrial en España (1914-1939), en Estudios de Historia Social, Nº 24-25,
1983, pp. 7-24; José Luis GARCÍA DELGADO, Santiago ROLDÁN y Juan MUÑOZ: La formación de la
sociedad capitalista en España (1914-1920), 2 vols., Madrid, 1973.
27
RD de 4 de marzo de 1920.
28
RD de 20 de mayo de 1921.
29
RD de 2 de julio de 1923.
30
RD 21 de enero de 1922.

216
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Todas estas comisiones estaban compuestas por un conjunto de personalidades

con una muy variada procedencia, en función de su especialización, y que integra-
ban desde diputados, senadores o ex-ministros hasta presidentes o representantes
de sociedades culturales, académicas, científicas o mercantiles o representantes de
diferentes entidades u organismos públicos.

Nacimiento de la diplomacia cultural

En lo que se refiere a las modificaciones orgánicas en la estructura permanente
del Ministerio, junto a la Oficina española de la Sociedad de Naciones, los años
que siguieron a la Gran Guerra vieron la instalación de una Oficina de Relaciones
Culturales.31 A pesar de que hemos renunciado a estudiar in extenso el desarrollo
de la diplomacia cultural en España en este periodo, tanto por la necesidad de de-
limitar los campos objeto de nuestro análisis en aras de una mayor eficacia, como
por entender que la historiografía ha prestado una mayor atención a la difusión
cultural y a los esfuerzos por establecer este tipo de relaciones con otros países32,
sí consideramos necesario detenernos a examinar algunos aspectos de esta cues-
tión, con el objetivo de enmarcar la acción de España en el proceso de integración
de la cultura entre las áreas de actuación propias de la diplomacia, que siguieron
otros países. Esto nos permitirá seguir afianzando la tesis que sostenemos, en el
sentido de que en el caso español también identificamos muchas de las prácticas
que estuvieron presentes en las diplomacias de otros países de su entorno y que
son señaladas como síntomas de la modernización y adaptación de la diplomacia a
unas realidades nuevas y cambiantes; podremos seguir consolidando, por lo tanto,
la tesis de la falta de excepcionalidad en el caso español.
Debemos empezar por afirmar que la diplomacia española no se retrasó con
respecto a otros países en la incorporación de la cultura como una herramienta de
las relaciones internacionales. Es cierto que Francia y Alemania fueron pioneras en
«la exportación de su cultura más allá de sus fronteras», lo que colocaría a España
en una segunda oleada de países en adoptar esta práctica, como indica Lorenzo

31
RO de 17 de noviembre de 1921 por la que se crea una Oficina de Relaciones Culturales Españolas.
32
Lorenzo DELGADO GÓMEZ-ESCALONILLA: «La diplomacia cultural: de la Junta para Amplia-
ción de Estudios al Instituto Cervantes», en José María BENEYTO y Juan Carlos PEREIRA (dir.); Mar-
ta HERNÁNDEZ RUIZ (coord.): Historia de la política exterior…, pp. 491-530; ÍD: «De la regeneración
intelectual a la legitimación ideológica: la política cultural exterior de España (1921-1945)», en Spagna
contemporanea, Nº 6, 1994, pp. 51-71; Justo FORMENTÍN IBÁÑEZ y Mª José VILLEGAS SANZ: Re-
laciones culturales entre España y América: la Junta para Ampliación de Estudios (1907-1936), Madrid,
Mapfre, 1992; Elvira MORENO: «La evolución de las relaciones culturales entre España y México,
1876-1930», en Quiroga: Revista de Patrimonio Iberoamericano, Nº 13, 2018, pp. 58-68; Carlos Manuel
RAMA: «Las relaciones culturales diplomáticas entre España y América Latina en el siglo XIX», en
Revista de Estudios Internacionales, Nº 4, 1981, pp. 893-926.

217
Zorann Petrovici

Delgado33, no habiendo sido hasta los años treinta cuando naciones de primer or-
den, como los Estados Unidos, Gran Bretaña o Japón imitaron su ejemplo34. Pero
creemos que hay que matizar mínimamente tanto esa precocidad de Francia y Ale-
mania como la tardanza de España, lo que nos llevará a comprobar que los órganos
destinados a estos asuntos dentro de las maquinarias diplomáticas francesa y ale-
mana son de más reciente creación, al tiempo que veremos que España destinaba
también recursos a la difusión cultural en el extranjero con anterioridad a la guerra
y a la creación de su propio servicio en el seno del Ministerio de Estado.
Si bien es cierto que la acción cultural en el exterior se remontaba en el caso de
Francia a tiempos incluso anteriores a 1870, mediante un apoyo continuado a las
misiones religiosas en Oriente Medio y Próximo, que se dedicaban a la enseñanza
de su idioma y literatura, sólo fue en 1909 —eso sí, antes de la Gran Guerra—
cuando en el Quai d’Orsay fue establecido, como acabamos de ver, un servicio por
el que la diplomacia asumía la dirección de esa empresa, y que tras la contienda, en
1920, fue transformado en el Service des Œuvres françaises à l’étranger, presentan-
do cuatro ramas: sección universitaria y de las escuelas, sección artística y litera-
ria35, sección de obras diversas y sección de la imagen, el turismo y el deporte.36 Sin
embargo, en Alemania, que, como indican Hamilton y Langhorne37, había comen-
zado en la década de los 80 del siglo XIX a dedicar esfuerzos a la preservación de
su idioma y su cultura en las comunidades germanas de fuera de sus fronteras38, «a
real cultural department was only created after the war», esto es, en 1920.39
En este sentido, tampoco puede desconocerse que también desde las últimas
décadas del siglo XIX el Ministerio de Estado español se había hecho cargo, bajo la

33
Lorenzo DELGADO GÓMEZ-ESCALONILLA: «La diplomacia cultural…, pp. 497-498.
34
François CHAUBET y Laurent MARTIN: Histoire des relations culturelles dans le monde contempo-
rain, Paris, Armand Colin, 2011, p. 84; Ralph BLESSING: «A Changing Diplomatic World», en MAR-
TEL, Gordon (ed.): A Companion to International History 1900-2001, Oxford, Wiley, 2007, pp. 65-77,
p. 71. Sobre la acción diplomática cultural de Francia en España, véase: Jean-Marc DELAUNAY: Des
Palais en Espagne. L’École des Hautes Études Hispaniques et la Casa de Velázquez au cœur des relations
franco-espagnoles du XXe siècle (1898-1979), Madrid, Bibliothèque de la Casa de Velázquez, Nº 10, 1994
y Antonio NIÑO: Cultura y diplomacia: los hispanistas franceses y España de 1875 a 1931, Madrid,
CSIC, 1988.
35
Hay que señalar también que fue en 1883 cuando se fundó la Alliance française, dedicada igualmente
a la promoción del idioma y la civilización franceses. Vid. François CHAUBET: La Politique culturelle
française et la diplomatie de la langue: l’Alliance française, 1883-1940, Paris, L’Harmattan, 2006.
36
François CHAUBET y Laurent MARTIN: Histoire des relations culturelles…, pp. 83-116 (cap. 4 «Le
système des relations culturelles internationales»).
37
Keith HAMILTON y Richard LANGHORNE: The Practice of Diplomacy: Its Evolution, Theory and
Administration, Londres y Nueva York, Routledge, 2000, p. 133.
38
El Allgemeine Deutsche Schulverein (Liga General de los Colegios Alemanes), más tarde Verein für
das Deutschtum im Ausland (Liga para la Germanidad en el Exterior), se fundó en 1881.
39
Ralph BLESSING: «A Changing Diplomatic World…, p. 71.

218
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

denominación de Obra Pía, de las misiones católicas españolas en Tierra Santa40 y

Marruecos —en este último hay que hacer especial mención de las Escuelas de Al-
fonso XIII, que empezaron a funcionar en 1913—, de la administración y manteni-
miento de los Santos Lugares de Jerusalén, pero también de otras instituciones cul-
turales como el Colegio mayor de San Clemente de Bolonia, la Academia de Bellas
Artes de Roma (fundada en 1873) o la Escuela Española de Historia y Arqueología
(creada en 1910).41 La acción de esta embrionaria diplomacia cultural española
identificó a Francia como un objetivo principal. Como explica Antonio Niño, en
los años de aproximación franco-española en torno a la empresa marroquí, ambos
países «entendieron la conveniencia de fomentar el acercamiento académico y el
intercambio universitario» como medio para vencer la actitud negativa con la que
estaban recibiendo esta política las respectivas sociedades. La creación en 1912 del
Centre d’Études Franco-Hispaniques42, bajo el patronazgo de la Universidad de
París y de la embajada española, respondió a este propósito.43
Por otro lado, desde los presupuestos confeccionados en mayo de 1914 para
el año siguiente, figuró en el apartado del Ministerio de Estado una consignación
—que tendría una dotación variable, entre las 80.000 y las 150.000 pesetas— para
«servicios y subvenciones a escuelas y misiones científicas en el extranjero».44 En
el Congreso de los Diputados la instalación y mantenimiento de escuelas en el ex-
tranjero estuvo presente en diversos debates a lo largo de estos años. Especialmente
activos en su defensa se mostraron los regionalistas catalanes, quienes insistían en
establecerlas en la zona de Oriente, en ciudades como Constantinopla, Salónica o
Esmirna, «para dar a la raza hebrea de origen español allí residente, y que todavía
habla en castellano, una continuidad de tradición y de cultura, un principio de
estímulo de relación que pueda servir mañana para fomentar las relaciones comer-
ciales entre España y aquellos países de Oriente».45 En los siguientes presupuestos
esta partida contempló, en efecto, «la conservación del idioma castellano en las

40
Conde de Campo Rey: Historia diplomática de España en los Santos Lugares 1770-1980, Madrid,
MAE, 1982.
41
Véanse el Decreto de 9 de marzo de 1873 por el que se suprime la Comisaría general de los Santos
Lugares y pasan sus asuntos a depender del Ministerio de Estado; el RD de 25 de abril de 1881 por el
que se crea una Junta consultiva y económica para los asuntos relativos a la Obra Pía; las Instruccio-
nes para el régimen y despacho del Ministerio de Estado, aprobadas por RO de 30 de septiembre de
1901, así como los presupuestos del Ministerio durante todo el periodo, en que se consignan créditos
específicos para estas instituciones y misiones. Para un análisis de las instituciones creadas en Italia,
véase: Margarita BRU ROMO: La Academia Española de Bellas Artes en Roma (1873-1914), Madrid,
Ministerio de Asuntos Exteriores, 1971 y Trinidad TORTOSA ROCAMORA: «La Escuela Española de
Historia y Arqueología en Roma», en Miguel Ángel PUIG SAMPER (coord.): Tiempos de investigación:
JAE-CSIC, cien años de ciencia en España, Madrid, CSIC, 2007, pp. 175-180.
42
Que en 1917 sería elevado de categoría, deviniendo el Institut d’Études Hispaniques.
43
Antonio NIÑO: Un siglo de hispanismo en la Sorbona, París, Éditions Hispaniques, 2017, pp. 25-35.
44
DSC. CD, Ap. 1º al Nº 24, de 9 de mayo de 1914, p. 32.
45
DSC. CD, 18 de febrero de 1919, Nº 125, p. 5096.

219
Zorann Petrovici

escuelas de las colonias hispanohebreas»46. A todo ello, hay que añadir actuaciones
concretas en este sentido, como por ejemplo, las importantes subvenciones con-
cedidas a sendas exposiciones de arte español en París y Londres, en 1919 y 1920
respectivamente, y que se inscribían en «la campaña reivindicadora del prestigio
español en el extranjero, que el Gobierno de S. M. es el llamado en primer término
a proteger.»47
Vemos por lo tanto que ya con anterioridad a la apertura de la Oficina de Rela-
ciones Culturales, el Ministerio de Estado emprendió acciones de difusión cultural
en el extranjero, o apoyó otras emprendidas por terceros, algunas de reciente ini-
ciativa, otras con una trayectoria más larga, aunque les faltara un plan de actuación
definido e integrado y su alcance fuera menor que el de los otros países mencio-
nados, en especial Francia. Por otro lado, hay que señalar que François Chaubet
y Laurent Martin, que estudian las distintas aristas de la diplomacia cultural en el
mundo contemporáneo, integrando los diferentes casos nacionales, presentan la
creación de la Oficina de Relaciones Culturales Españolas, en 1921, en la misma
oleada de creaciones de este tipo junto a Alemania y Francia, haciendo mención
aparte a Italia, sin duda debido a que su sección se limitaba a las escuelas que man-
tenía en el extranjero, a diferencia del carácter global de los otros tres: «Le Service
des Œuvres françaises à l’étranger (SOFE) naît en 1920 avec quatre branches […]
Au même moment, l’Allemagne et l’Espagne, avec les créations de l’Abteilung 6
de l’Auswartiges Amt (1920) et l’Office des relations culturelles espagnoles (1921),
emboîtent le pas à la France. L’Italie crée, elle aussi, en 1920, une direction générale
des écoles á l’étranger».48
Hay que señalar también que, a pesar de las posibles reticencias de algunos
diplomáticos o su limitada confianza en que «la acción cultural constituyese un
verdadero refuerzo de la política exterior», la puesta en marcha de este proyecto
obedecía a las mismas intenciones que en el caso de las diplomacias francesa o
alemana, entre otras, de hacer de la cultura un complemento de la acción exterior.
Américo Castro, quien promovió esta empresa, concebía la cultura como «un re-
curso de primer orden para el relanzamiento exterior del país» y en ese sentido
preconizaba tres líneas de actuación fundamentales: «el fomento del hispanismo
de otros países para impulsar el conocimiento de la lengua y la cultura españolas;
la atención hacia la emigración y los núcleos de población hispano-parlantes dise-
minados por el mundo; junto a la intensificación de los vínculos con las repúblicas
hispanoamericanas.»49

46
Véanse los presupuestos para 1921-1922 (DSC. CD, Ap. 2º al Nº 23, del 2 de marzo de 1921, p. 34) y
para 1922-1923 (DSC. CD, Ap. 2º al Nº 33, del 9 de mayo de 1922, p. 16).
47
Nota del marqués de Lema al presupuesto de su Ministerio, 25 de octubre de 1919, en DSC. CD, Ap.
9 al Nº 33, del 14 de noviembre de 1919.
48
François CHAUBET y Laurent MARTIN: Histoire des relations culturelles…, p. 84.
49
Lorenzo DELGADO GÓMEZ-ESCALONILLA: «La diplomacia cultural…, pp. 498-500.

220
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

En este sentido, Francia aparecía de nuevo como modelo. No sólo en el proyecto

teórico de Castro50, sino también para quienes recibieron el encargo de ponerlo en
práctica. De esta manera, a finales de 1922, el nuevo director de la Oficina de Rela-
ciones Culturales, el conde de San Esteban de Cañongo, quien se había diplomado
en l’École Libre des Sciences Politiques de París antes de ingresar en la carrera
diplomática51, se dirigía al director del Service des Œuvres françaises à l’étranger,
para solicitarle un conjunto de datos y detalles sobre la forma en que estaba orga-
nizado dicho servicio52.
Durante esta etapa de experimento —la Oficina había sido creada «con carácter
provisional y a título de ensayo»—, José Antonio Sangróniz y Castro —quien tras
el golpe de Estado de Primo de Rivera sucedió en el cargo al conde de San Esteban
de Cañongo—, profesor del Instituto Diplomático y quien ya había sido asesor
para la creación de la Oficina de Relaciones Culturales, presentó en 1923 un plan
de expansión cultural y de propaganda política y publicó en 1925 una obra en que
ofrecía su visión sobre la labor que competía al Estado en este ámbito.53
Un análisis de lo que hacían otros países, en especial Francia y Alemania, a las
que ponía como modelo de actuación, es el pórtico a un estudio que incorporaba
constantemente el elemento comparativo, para resaltar más si cabe las lagunas de
la acción española, una vez inventariados los logros de la misma. En este sentido,
resumía la labor de la Oficina de Relaciones Culturales, en el escaso tiempo trans-
currido desde el comienzo de su trabajo, en los siguientes términos: «ha llevado a
cabo una amplia labor informativa; ha promovido la negociación de Tratados de
Propiedad intelectual, con diversas naciones hispano-americanas; ha atendido con
celoso cuidado el importante problema que supone el comercio del libro español
en América y, en fin, ha desarrollado con éxito algunas iniciativas de orden intelec-
tual, de mayor o menor interés». Con todo, sentenciaba que «los más importantes
problemas relativos a la expansión cultural de España, continúan todavía vigen-
tes».54 De su propuesta, que dividía en tres direcciones —los países de idioma y ci-
vilización distinta a la española; los países hispanoamericanos; y unos servicios de
información cultural, política y de prensa comunes a ambas categorías—, podemos
retener varias ideas principales. Por un lado, la colaboración del Estado con las ini-
ciativas particulares y la coordinación de los programas de todas las instituciones

50
Ibidem, p. 499.
51
En 1903, por lo tanto con anterioridad a aprobar las oposiciones, lo encontramos como agregado
honorario en la embajada de España en París. Véase su expediente personal en el fondo de Asuntos
Exteriores del AGA, 12/3336, exp. 21886 (Luis Pedroso y Mádan, Conde de San Esteban de Cañongo).
52
Conde de San Esteban de Cañongo a Jean Giraudoux, Madrid, 29 de noviembre de 1922, AD, Service
des Œuvres françaises à l’étranger, Nº 12.
53
José Antonio SANGRÓNIZ Y CASTRO: La Expansión Cultural de España en el extranjero y princi-
palmente en Hispano-América, Madrid, Hércules, 1925.
54
Ibidem, p. 43.

221
Zorann Petrovici

que tuvieran el mismo fin de la expansión cultural en el extranjero, especialmente

aquellas que recibían una subvención del Estado, para dotarlas de una unidad de
acción.55 Por otro lado, la imbricación entre la difusión cultural y la labor de pro-
paganda política.56
Y como idea general, la concepción de la acción cultural que los estados estaban
llamados a realizar en el extranjero, como parte integrante de su política inter-
nacional: «El fundamento de este interés, estriba en la importancia de la opinión
pública, que si durante el siglo pasado llegó a ser la determinante de la política inte-
rior de las naciones, en lo que llevamos del siglo XX, ha conseguido idéntico puesto
en las relaciones internacionales de los pueblos, empujando a los gobernantes, con
sus simpatías, en un sentido o en otro.»57
Precisamente esa visión de que la acción cultural en el exterior se había conver-
tido en una vertiente más de la política internacional, junto al elemento político y
el comercial, quedó claramente definida en el proyecto que se proponía el gobierno
de Primo de Rivera al constituir en 1926 la Junta de Relaciones Culturales. El Real
Decreto por el que se creaba58 no dejaba lugar a dudas:

«La complejidad de la vida internacional moderna ha ensanchado el cauce de las rela-

ciones exteriores, no circunscritas hoy a las de naturaleza jurídica, política y comercial,
sino extendidas a un aspecto, en igual medida interesante, para el intercambio humano
a través de las fronteras. Alude, Señor, el Ministro que suscribe, a las relaciones cultura-
les, en su triple función de mantener el enlace espiritual de la Metrópoli con los núcleos
de nacionales localizados en país extranjero; de conservar y acrecer el prestigio de la
cultura patria en otras naciones y de establecer de una manera sistemática y ordenada
el intercambio cultural con otros pueblos cuyas ideas, cuyos hombres y cuyos libros tan
poderosamente pueden venir a enriquecer el acervo de la propia civilización».

La atención educativa a los emigrantes, la proyección de la cultura española en

el extranjero y la extensión al ámbito cultural de los intercambios con otras nacio-
nes como medio para profundizar en «la vida de pacífica relación de los pueblos»
eran, pues, los tres ejes de la acción que se proponía el gobierno a través de este or-
ganismo. Insistía el ministro de Estado, José Yanguas y Messía, en que, al igual que
en los otros países que han puesto en marcha servicios similares, este debía estar
organizado en el seno del Ministerio de Estado, en la medida en que se trataba de
«un servicio de carácter extranacional».
Para poder ofrecer una imagen orientativa de la actividad desempeñada por la
Junta de Relaciones Culturales, podemos tomar como referencia el inventario de
actividades del año 1928 que remitió en 1930 el embajador francés a su ministro

55
Ibidem, pp. 84-88, 227-228 y 264.
56
Ibidem, pp. 292-293 y 297-298.
57
Ibidem, p. 7.
58
De 27 de diciembre de 1926.

222
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

de Asuntos Exteriores, a través de la Sección literaria y artística del Service des

Œuvres, contestando a una solicitud de información.59 En esa carta, el embaja-
dor señalaba que eran dos las instituciones «particulièrement importantes [qui]
sont consacrées au rayonnement intellectuel et artistique de l’Espagne à l’étranger»,
esto es, la Junta de Relaciones Culturales del Ministerio de Estado y la Junta para
Ampliación de Estudios e Investigaciones Científicas (JAE), subvencionada por el
Estado con cantidades variables (2.119.034 pesetas en 1927 y 1.843.760 pesetas
en 1928). Por su parte, el organismo dependiente directamente del Ministerio de
Estado, dividía las 500.000 pesetas de gasto ordinario60 en diversos capítulos, cuya
lectura confirmaba la apreciación del embajador francés de que la labor de la Junta
abarcaba también algunas actuaciones dentro del territorio nacional, respondien-
do al tercero de los ejes en torno a los cuales pretendía el régimen de Primo de
Rivera articular la actividad de la Junta.
En primer lugar, figuraba la creación y mantenimiento de cátedras: de espa-
ñol en las universidades de Utrecht y de Ámsterdam; de historia de España en la
universidad de la Sorbona y en la universidad de Lima. Otras cuatro habían sido
instauradas o mantenidas por la Junta en territorio nacional: una hispano-ameri-
cana y otra de lenguas modernas en Madrid, otra de arte colonial en Sevilla y otra
en Valencia dedicada a Luis Vives. En segundo lugar, diferentes conferenciantes
habían recibido subvención estatal, como Sánchez Albornoz en Checoslovaquia
o Jiménez Caballero en Italia, además de dos lectores, uno en Marburgo y otro
en Bonn. Las escuelas españolas en núcleos de emigración, como los de Burdeos,
Toulouse u Oporto, también habían sido atendidas por la Junta. Seguía la nómi-
na con varias exposiciones (de pintura española en Bélgica, Holanda y Argentina,
del libro portugués en Madrid), subvenciones a conciertos (de Falla en Viena o
para un concierto español en Londres) y becas, entre las que podemos destacar el
intercambio de becarios con Panamá o la que recibió el sefardita Kalmi Baruh, es-
tudioso, entre otras áreas, del judeo-español. Diversos centros y círculos españoles
en el extranjero pero también un buen número de entidades culturales en España
recibían cantidades muy dispares por parte del Ministerio de Estado. Entre los pri-
meros, cabe señalar l’Institut Hispanique de la Sorbona, l’Académie Goya de París,
la Casa de España de Roma, la Casa de Cervantes de Bolonia o el Solar Español
de Burdeos. Entre las segundas, el listado iba desde la Unión Iberoamericana, a un
Comité hispano-inglés, la Asociación de Derecho Internacional, el Instituto ibe-
ro-americano de Derecho comparado o el Centro de Estudios Históricos de la JAE.

59
Charles Corbin a Aristide Briand, San Sebastián, 22 de julio de 1930, AD, Service des Œuvres françai-
ses à l’étranger, Nº 15.
60
El Real Decreto de 27 de diciembre de 1926 le consignaba ese presupuesto inicial, aumentando así
notablemente la subvención de 200.000 pesetas que en los años anteriores destinaba el Ministerio, en
conjunto, a las labores de expansión cultural puestas bajo el paraguas de la Oficina de Relaciones Cul-
turales. Vid. presupuestos para 1922-1923 en DSC. CD, Ap. 2 al Nº 33, del 9 de mayo de 1922, p. 82.

223
Zorann Petrovici

Finalmente, una serie de congresos y conferencias internacionales de muy variada

índole (congreso arqueológico de Rodas, americanista de Nueva York, de geografía
de Cambridge, de arte popular de Praga, conferencia de química en Holanda…) así
como diferentes acciones en la difusión del libro español en el extranjero cerraban
este informe acerca de la actividad de la Junta en 1928.
A este tipo de actividades de carácter ordinario, hay que añadir otras acciones y
gastos puntuales que se encomendaban a este órgano, como por ejemplo, la asun-
ción, en 1927, de la organización de las tareas de construcción e instalación del
Colegio de España en la Ciudad Universitaria de París61, para lo que se le concedía
un crédito de 250.000 pesetas62. Todo ello nos hace ver que, como señala Lorenzo
Delgado63, la Junta dedicó su actividad a facilitar mediante subvenciones las inicia-
tivas culturales emprendidas por entidades públicas y privadas y que respondían a
los objetivos con que aquella había sido creada.

La dictadura de Primo de Rivera: tiempos complicados para el Ministerio de Estado

Ni estos cambios en el ámbito de la diplomacia cultural ni los que analizaremos
enseguida relativos a la diplomacia económica, llevados a cabo en la segunda mitad
de los años 20, pueden analizarse al margen del ciclo reformista que la dictadura
de Primo de Rivera puso en marcha —que, analizado en su conjunto, puede pre-
sentar un cierto aspecto caótico, con medidas de corta duración, retrocesos y recti-
ficaciones en muchos casos—, que afectó de manera contundente al Ministerio de
Estado, y del que sólo parcialmente se pudo recomponer en los últimos compases
del reinado alfonsino.
Si bien en el momento de la implantación de la dictadura, el Ministerio de Es-
tado se salvó de la supresión de las carteras ministeriales, ya a principios de 1924
el gobierno desgajó de su organización —al igual que de la del Ministerio de la
Guerra— los asuntos relativos a Marruecos, que se integrarían —en aras de la cen-
tralización— en la recién creada Oficina de Marruecos, de la Presidencia del Go-
bierno.64 Se profundizaría en este camino al hacer pasar a Presidencia también la
Junta de Asuntos Judiciales de Marruecos, que dependía de Estado65, y mediante
la supresión de la Sección Colonial, que se integró en la nueva Dirección General
de Marruecos y Colonias, con lo que quedaba el Palacio de Santa Cruz «reintegra-
do a su órbita particular, respecto al Protectorado marroquí y a nuestras colonias

61
Que será inaugurado ya en tiempos de la República, en 1935.
62
RO 1424, de 10 de noviembre de 1927.
63
Lorenzo DELGADO GÓMEZ-ESCALONILLA: «Diplomacia cultural…, p. 500.
64
Real Decreto de 18 de enero, por el que se crea la Oficina de Marruecos y Real Orden de 25 de febrero,
por la que se disuelve la Sección de Marruecos del Ministerio de Estado y el Negociado de Marruecos
del de la Guerra.
65
Real Decreto de 18 de septiembre de 1924.

224
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

[…] como órgano encargado de la representación y defensa de nuestros derechos e

intereses en la vida internacional y en las relaciones con los Gobiernos extranjeros
y sus Agentes diplomáticos.»66 Buscando también la centralización, se segregarían
del Ministerio de Estado buena parte de sus atribuciones en la política económica
en el exterior, que pasarían, como analizaremos con mayor profundidad en el si-
guiente apartado, primero al Consejo de Economía Nacional (1924) y, más tarde,
al Ministerio de Economía Nacional (1928).
Por otro lado, como es bien sabido67, la estructura interna del Ministerio de
Estado sufrió importantes alteraciones en este periodo. Tras la supresión de la Sub-
secretaría en diciembre de 1925 —al igual que en los demás ministerios—, llegó
enseguida la creación de una Secretaría General, «cuya conveniencia es aconsejada
por la tradición especial del Ministerio de Estado y por la experiencia contrastada
en Ministerios de Negocios Extranjeros de otros países».68 Al mismo tiempo, la
Sección de Política quedaba desdoblada en dos —General y de América— para
reforzar la política hacia Hispanoamérica, y veía la luz una Oficina de Información
«para dar a conocer en el extranjero el movimiento social español en su triple as-
pecto científico, artístico y económico, tan poco conocido, por no decir falseado,
hasta el presente»69, mientras que la Oficina de Relaciones Culturales, como ya sa-
bemos, dio lugar a una Junta con el mismo nombre (1926). El mismo año, y como
consecuencia del apartamiento de España de la Sociedad de Naciones, la Oficina
dedicada a estos asuntos fue suprimida.
Con todo, la medida de mayor calado fue la supresión del propio Ministerio
de Estado a finales de 1928, pasando sus funciones a depender de la Presidencia
del Gobierno, de manera que «durante un lapso de algo más de un año, la política
exterior dejó de dirigirse —por primera vez en dos siglos— desde un departa-
mento propio».70 Era la manera en que Primo de Rivera entendía dar respuesta a
las nuevas prácticas observadas en la conducción de las relaciones internacionales
modernas, que eran ejercidas cada vez más por los jefes de los gobiernos.71 Justificó

66
Real Decreto de 21 de diciembre de 1925 por el que se reorganizan los servicios del Ministerio de
Estado. Véase también la Real Orden de 1 de enero de 1926, en la que se participa que quedan disueltas
la Oficina de Marruecos de la Presidencia del Gobierno y la Sección Colonial del Ministerio de Esta-
do y la Real Orden de 4 de enero de 1926 por la que se determina que las relaciones oficiales con los
gobiernos extranjeros en todo lo referente a la acción de España en África se mantendrá por conducto
del Ministerio de Estado.
67
Carlos SANZ DÍAZ: «Del Ministerio de Estado…, pp. 305-308; José MARTÍNEZ CARDÓS: «Intro-
ducción…, pp. CLIX-CLXI.
68
Recordemos que en Francia fue también en 1925 cuando se consolidó esta figura, creada al finalizar
la guerra.
69
Véanse los Reales Decretos de 4 y 21 de diciembre de 1925 y la Real Orden circular Nº 908 de 9 de
febrero de 1926.
70
Carlos SANZ DÍAZ: «Del Ministerio de Estado…, p. 306.
71
Blanca LOZANO: «Pasado, presente y futuro de la carrera diplomática», en Documentación Administra-
tiva, nº 210-211 (mayo-septiembre 1987), pp. 307-342, pp. 336-337.

225
Zorann Petrovici

esta medida en que «difícilmente se concibe ni se verifica en la práctica que las re-
laciones exteriores no se lleven personal y directamente por los Jefes de Gobierno,
como expresión y resumen de la total política y orientación de conjunto de ellos».72
Y en unas declaraciones a La Vanguardia confirmaba el marqués de Estella este
propósito: «La integración del ministerio en la Presidencia formando una fuerte y
autorizada secretaría general obedece al principio de no alejar ni debilitar siquiera
la intervención en asuntos exteriores del jefe del Gobierno, obligado a conocerlos
al día y paso a paso.»73
No fue, sin embargo, un planteamiento original del dictador. Ya antes de la gue-
rra hubo una propuesta similar en el Congreso de los Diputados. El republicano
Laureano Miró había pedido en 1912 la supresión del Ministerio de Estado, inte-
grando sus funciones en la Subsecretaría de la Presidencia del Consejo. La justi-
ficación era la misma aducida por Primo de Rivera: partiendo de la base de que
«la política internacional, las relaciones con el extranjero, son lo más sustancial y
más permanente de la política de una Nación», consideraba que «la persona más
obligada a desempeñar, a llevar las negociaciones, es el propio presidente del Con-
sejo de ministros porque es quien puede establecer aquel lazo de unión, aquella
conexión, aquel nexo indispensable con los demás partidos políticos que pueden
tornar el poder».74
Tomada la decisión por el marqués de Estella, en el tiempo que persistió ese
estado de cosas, una Secretaría General de Asuntos Exteriores auxilió al dictador
en el desempeño de sus funciones en política internacional. Tras la caída de aquel,
y en el contexto de la reorganización de la Administración, procedió el gobierno
de Dámaso Berenguer a restablecer el Ministerio de Estado con el mismo carácter,
facultades y atribuciones que había tenido, para que «vuelva a ocupar en la organi-
zación de la Administración española el lugar que le corresponde de derecho como
sucesor directo de la que fue Primera Secretaría de Estado».75

72
Real Decreto de 3 de noviembre de 1928 por el que se reorganiza la Administración central del Es-
tado.
73
La Vanguardia, 13 de noviembre de 1928, AGA, 54/6187, exp. 1.
74
DSC. CD, 14 de junio de 1912, Nº 138, p. 3817. Planteaba con ello el diputado una solución a los
problemas de discontinuidad en el desempeño de la cartera ministerial, al que nos hemos referido en
el capítulo anterior.
75
Real Decreto-Ley de 21 de septiembre de 1930.

226
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

2. La diplomacia económica antes y después de la Gran Guerra

La adaptación de las maquinarias diplomáticas al creciente peso que fue adqui-
riendo la economía en las relaciones internacionales76 ha sido definida como uno
de los elementos que caracterizan la llamada nueva diplomacia que se habría desa-
rrollado tras la Primera Guerra Mundial.77 Por ello, queremos dedicar un apartado
especial a analizar, de nuevo desde el prisma comparativo, la actitud de las dos
diplomacias objeto de nuestro estudio ante este fenómeno, un análisis que nos lle-
vará a comprobar que, tanto en una como en la otra, esa atención arrancó mucho
tiempo antes de la Gran Guerra, mediante la puesta en funcionamiento de diferen-
tes organismos o iniciativas destinadas a fomentar el comercio exterior de sus res-
pectivos países, si bien las consecuencias de la contienda plantearon nuevos retos
y problemas y ensancharon los límites de esos espacios. Tanto en Francia como en
España fueron sus sendos desastres nacionales —1870 para la primera; 1898 para
la segunda— los que empujaron a los respectivos Estados a involucrarse de manera
más decidida en la acción comercial exterior. Por otro lado, tanto el Quai d’Orsay
como el Palacio de Santa Cruz tuvieron que afrontar la disputa de su hegemonía
en el diseño y conducción de la acción exterior, perdiendo en última instancia una
parte importante del territorio que antaño les había pertenecido en exclusiva.

2. 1. Lenta reacción a una nueva realidad: el Quai d’Orsay pierde terreno

En la parte final del siglo XIX la realidad francesa seguía marcada por la im-
pronta de la défaite de 1870, que en lo económico se hizo sentir en la dificultad
—a pesar del proteccionismo ejercido— de engancharse «à la reprise mondiale
des échanges qui s’amorce».78 Los esfuerzos del Estado fueron precisamente en ese
sentido, buscando cubrir con una buena situación económica la decadencia en que
se había adentrado el país, al menos en su propia concepción.79 Es en ese contexto
en el que hay que inscribir las iniciativas emprendidas por la administración estatal

76
Hasta el punto de que algunos autores, como Carron de la Carrière, se preguntasen si la diplomacia
económica no habría invadido toda la escena, al cabo de un recorrido de «relations multiples, variées,
complexes de l’économie et de la diplomatie». Guy CARRON DE LA CARRIÈRE: La diplomatie écono-
mique. Le diplomate et le marché, París, Economica, 1998, pp. 1-24.
77
«À partir des années 1920 la mise en oeuvre d’une politique du commerce extérieur contribua sensible-
ment à modifier l’une des fonctions régaliennes de l’État, la diplomatie. La finalité stratégique tradition-
nelle de celle-ci, assurer de manière pacifique la sécurité de l’État à ses frontières, se doubla dorénavant
d’un impératif opérationnel nouveau : contribuer à l’expansion économique du pays.» Laurence BADEL:
Diplomatie et grands contrats…, p. 83. Vid. también Stanislas JEANNESSON: «Jacques Seydoux et la di-
plomatie économique dans la France de l’après-guerre», Relations internationales, Nº 121 (2005), pp. 9-24.
78
Madeleine BARBIER DECROZES: Du protectionnisme à la mondialisation 1898-1998. Histoire des
Conseillers du Commerce extérieur de la France, Paris, CCE Communication, 1999, pp. 12-15.
79
Jean BAILLOU (dir.): Les affaires étrangères…, pp. 255-257.

227
Zorann Petrovici

y por los medios económicos privados para lograr una imprescindible expansión
comercial.
Mientras que el Ministerio de Comercio creaba oficinas para la enseñanza téc-
nica, la información comercial, la marina mercante… el Ministerio de Asuntos Ex-
teriores analizaba las reformas que se podían implementar en las representaciones
francesas en el extranjero y procedía a la especialización de algunos de sus agentes,
encomendándoles misiones económicas en determinadas zonas geográficas, em-
pezando por América latina y continuando por Rusia, el Imperio otomano, los
Balcanes, Alemania, China…80
Durante mucho tiempo, se había pensado que los cónsules, que ya estaban pre-
sentes en una buena parte del mundo, podían hacerse cargo de la labor de informa-
ción comercial, que aparecía ante los ojos de los exportadores franceses como inelu-
dible, y convertirse así en agentes comerciales al servicio de la economía francesa.
Sin embargo, en distintos sectores se extendió la duda acerca de sus capacidades en
este sentido, junto a la idea de una administración incompetente. «Les consulats
ne seraient pas aux bons endroits —nos dice Barbier—, en tout cas hors des grands
courants commerciaux, et les consuls n’auraient pas reçu la formation idoine»81, a lo
que habría que añadir que la enorme complejización de los datos económicos hacía
aún más difícil la asunción por parte de los cónsules de esta tarea, habida cuenta de
la sobrecarga de funciones a las que tenían que hacer frente de por sí.82
Por todo ello, los propios agentes diplomáticos y consulares en el extranjero
hicieron llegar a su Ministerio en las últimas décadas del siglo XIX83 solicitudes
o sugerencias para que nombrase agentes especialmente dedicados a los asuntos
económicos. El Parlamento, por su parte, hizo otro tanto y también en fechas cer-
canas. Hubo un primer intento en este sentido en los años finales del siglo XIX. La
consulta a las cámaras de comercio puso de manifiesto la falta de unanimidad en
torno al proyecto. Mientras que las metropolitanas presentaron unas posturas va-
riadas, las del extranjero se opusieron categóricamente, temiendo perder su papel
de instituciones informadoras y consejeras. Estas reacciones, junto a la virulencia
del debate en la plaza pública, y las exigencias de recortes por parte del Parlamento,
hicieron que el ministro de Exteriores, Gabriel Hanotaux, terminara por retirar su
proyecto.84

80
Madeleine BARBIER DECROZES: Du protectionnisme…, p. 15; Bruno RICARD: L’État et l’expansion
commerciale de la France. Information économique extérieure, des consuls aux conseillers commerciaux.
1681-1939, thèse en vue de l’obtention du diplôme d’archiviste paléographe, Paris, École des Chartes,
1992, pp. 135-143.
81
Madeleine BARBIER DECROZES: Du protectionnisme…, pp. 16-17.
82
Bruno RICARD: L’État et l’expansion commerciale…, pp. 176-177.
83
Bruno Ricard cita ejemplos desde 1883.
84
Bruno RICARD: L’État et l’expansion commerciale…, pp. 196-202.

228
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

De esta manera, fue un ministerio técnico, el de Comercio, el que, en estrecho

vínculo con la Cámara de comercio de París, organizó una estructura administrati-
va destinada a la información comercial. Se trata del Office National du Commerce
Extérieur (ONCE) creado en 1898 como «un organe spécialisé dans la collecte et la
redistribution de l’information économique issue de l’étranger»85, lo que fue com-
pletado con la creación, el mismo año, de los Conseillers du Commerce extérieur
(CCE), adscritos al ONCE y escogidos por el ministro de Comercio «parmi les
industriels et négociants français établis tant dans la métropole qu’aux colonies ou
à l’étranger, y jouissant d’une grande notoriété dans les affaires d’importation ou
d’exportation et ayant personnellement contribué au développement du commerce
extérieur», con un mandato renovable de cinco años y ejercicio gratuito de sus
funciones. Habiendo empezado con algo más de 200 consejeros y alcanzando ya
el millar a la altura de 1903, su misión consistía en corresponder con el Ministerio
de Comercio y con el ONCE, para dar respuesta a sus peticiones de información y
para hacerles llegar sus consejos de cara al desarrollo de la industria y el comercio
franceses en el extranjero.86
No formaban parte de la estructura de las misiones diplomáticas o consulares;
sin embargo, sus funciones habían de hacerse en estrecha colaboración con aque-
llas, como dejaba claro el ministro de Asuntos Exteriores Théophile Delcassé en
sus instrucciones a los jefes de misión, en que plasmaba las medidas tomadas por
su departamento para asegurar, al mismo tiempo que el buen funcionamiento de
la nueva institución «le maintien intégral de vos attributions et prérogatives».87 Esa
vinculación se derivaba, en primer lugar, del hecho de que eran los agentes diplo-
máticos mismos quienes estaban llamados a hacer las propuestas para el nombra-
miento de los CCE y, en segundo lugar, porque, para preservar el sagrado principio
de la unidad de acción, se dejaba claro el vínculo de dependencia de los CCE con
los representantes oficiales del Estado. Consciente de las posibles susceptibilidades
que esta novedad podía despertar en sus agentes, tuvo cuidado Delcassé de pre-
venirles sobre las buenas relaciones que debían imperar entre ellos, para lo cual
debían «éviter toute cause de froissement avec ces agents».
Por otro lado, las nuevas instituciones implicaron para los propios representan-
tes diplomáticos y consulares una ampliación de sus labores, en la medida en que
se les exhortaba también a «contribuer à assurer le bon fonctionnement de l’Office
National du Commerce Extérieur», para lo cual se les habilitaba a corresponder

85
Ibidem, p. 153.
86
Madeleine BARBIER DECROZES: Du protectionnisme..., pp. 19-22.
87
Instrucciones fechadas en agosto de 1898 y firmadas por Delcassé, AD, Affaires Commerciales, Série
A, carton 239, dossier 1.

229
Zorann Petrovici

directamente con él en determinados casos, esencialmente técnicos y muy bien

delimitados.88 Por demás, se desprende de estas instrucciones a los jefes de misión
unas funciones de orientación para con los agentes consulares en lo relativo a estos
trabajos, que implica que los primeros también debían participar en ellos, no sólo
mediante su orientación o dirección, sino también completando o rectificando las
informaciones preparadas por los cónsules.
Poco a poco, por lo tanto, el Quai d’Orsay fue implicándose en la ayuda a la
promoción y expansión comercial. Tras haber enviado alguna misión comercial
puntual a San Petersburgo (1897), Berlín (1899) y Pekín (1901-1904)89 encarga-
da a sendos cónsules, fue por impulso del embajador en Londres, Paul Cambon,
quien veía con preocupación el retraso acumulado por Francia en este campo con
respecto a otros países, que el ministro de Asuntos Exteriores —de nuevo, Delcas-
sé— nombró en 1904 al cónsul suplente en Londres Jean Périer como Agregado
comercial para la zona británica.90
Otro embajador, Jules Jusserand estuvo detrás del nombramiento del segundo
agregado comercial, el cónsul Gaston Velten, que llegaría a Washington dos años
más tarde. Jusserand había dirigido en 1905 una enérgica carta al Quai d’Orsay, en
que, informando de la creación de puestos de agregados comerciales por parte de la
Administración Roosevelt, lamentaba que Francia no hubiera dado el ejemplo en
este terreno, pero recomendaba vivamente que lo siguiera. Si ya con anterioridad a
su marcha a los EEUU había hecho ver la pertinencia de tal nombramiento dados
los balances comerciales, la lejanía con Francia, las características de los mercados
americanos, etc., la experiencia del tiempo pasado en la embajada le había confir-
mado esa necesidad. A pesar del trabajo realizado por la propia embajada, la co-
laboración de un agente técnico «eût, en maintes circonstances, été fort précieux»,
tanto más cuanto que las demandas del Ministerio, como la que acababa de recibir,
para que asumiera la labor de seguimiento e información minuciosa sobre todo un
conjunto de cuestiones comerciales e industriales, recargaban de trabajo la activi-
dad cotidiana de la misión.91 Otros agentes pidieron también, en el mismo perio-

88
Relativos a las cotizaciones en bolsa, medios y tarifas de transporte… Quedaba, sin embargo, fuera
del listado de excepciones todo lo relativo a la política comercial, legislación aduanera, tendencias eco-
nómicas del país, sus memorias anuales, monografías comerciales…
89
Histórico sobre la institución de los agregados comerciales, s/f [1905], AD, Affaires commerciales,
Série A, 239, 1.
90
Bruno RICARD: L’État et l’expansion…, pp. 203-207. Périer, que se mantuvo en el cargo hasta 1923,
llegó a ser conocido como «le père des attachés commerciaux», tanto por ser el primero como por haber
encarnado «le type du bon attaché commercial». Vid. nota de la Sous-direction des Relations commer-
ciales del 4 de julio de 1928, AD, Relations commerciales, caja 29.
91
Jusserand a Delcassé, ministro de Asuntos Exteriores, 21 de enero de 1905, AD, Affaires commercia-
les, Série A, 248, 10.

230
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

do, e invocando el precedente de otras naciones92, el nombramiento de agregados

comerciales para sus propias demarcaciones, como fue el caso del cónsul general
en Sydney, apoyando de manera entusiasta una petición de la Cámara de comercio
de aquella ciudad.93
Estas peticiones94, junto a los beneficios que estaban reportando los puestos ya
creados, movieron al Ministerio a someter al Parlamento un proyecto de ley para
consolidar esta figura funcionarial. Los debates se extendieron entre 1906 y 1908,
cuando una ley dio formato a estos empleos, que alcanzarían un total de seis pues-
tos: aparte de los dos ya existentes —Gran Bretaña y EEUU—, Extremo Oriente,
Levante, América del Sur y la Europa continental.
Claro síntoma de los tiempos que corrían, el Quai d’Orsay no pudo empren-
der este camino en solitario. A pesar de que los Agregados comerciales habrían
de salir de los cuadros diplomáticos y consulares95 y se mantendrían dentro de la
estructura del Ministerio de Asuntos Exteriores, la ley del 7 de diciembre de 190896
aseguraba al ministro de Comercio, como lo habían querido los CCE, un derecho
de intervención en los nombramientos. Pero, además, no podemos obviar otras
medidas anteriores, que contribuyeron a abrir las sacrosantas estancias diplomáti-
cas a la influencia del Ministerio de Comercio. Por un lado, mediante un decreto de
10 de julio de 1902, las oposiciones a la carrera diplomática se abrieron por vez pri-
mera a los diplomados de l’École des Hautes Études commerciales y de las escuelas
superiores de comercio admitidas por el Gobierno. Por otro, un decreto de 3 de
noviembre de 1906 concedía al Ministerio de Comercio el derecho a corresponder
directamente con los agentes del Ministerio de Asuntos Exteriores, al mismo tiem-
po que le confería, como vimos en el primer capítulo, una determinada cuota de
participación en el proceso de selección de los agentes diplomáticos y consulares,

92
Alemania, por ejemplo, contaba ya en 1905 con once agregados, en Buenas Aires, Constantinopla,
Nueva York (2), San Petersburgo, Shanghái, Valparaíso, Sydney, Pretoria, Calcuta y Yokohama, y se
proponía crear otros puestos. Embajador en Berlín al ministro de Asuntos Exteriores, 19 de septiembre
de 1905, AD, Affaires commerciales, Série A, 239, 1.
93
Cónsul general en Sydney al ministro de Asuntos Exteriores, 7 de agosto de 1905, AD, Affaires com-
merciales, Série A, 248, 10.
94
A las que se agregaron otras muchas de parte de las Cámaras de comercio metropolitanas, que de-
dicaron mucho tiempo y esfuerzo al estudio de esta cuestión. Estudio del que se derivaron a menudo
proyectos detallados para la institución de estos agentes. Véanse las cartas del presidente de la Cámara
de comercio de Lille al ministro de las Colonias, 1 de julio de 1905; presidente de la Cámara de comer-
cio de París al director de Consulados y Asuntos comerciales, 20 de enero de 1906, acompañando un
extenso informe sobre la «Réforme de l’organisation consulaire. Création de postes d’attachés commer-
ciaux» (13 p.), AD, Affaires commerciales, Série A, 239, 1.
95
A pesar de las exigencias de los sectores comerciales y de algunos senadores de que fueran recluta-
dos de entre los medios empresariales, cuyos miembros habrían sido los únicos en poseer la necesaria
práctica en los asuntos de exportación.
96
Journal Officiel de la République française del 10 de diciembre.

231
Zorann Petrovici

en cuyos exámenes de oposición —recordémoslo— ocuparían un lugar cada vez

más relevante las materias económicas.97

Por todo ello, en un periodo de 20 años, desde 1890 hasta 1910,

«la représentation économique de la France à l’étranger était devenue l’un des outils
les plus perfectionnés du monde. Gouvernement et particuliers pouvaient, sur n’im-
porte quel sujet, s’adresser directement à la source de l’information, le corps consulai-
re, les attachés commerciaux, les conseillers du commerce extérieur et les Chambres
de commerce françaises à l’étranger, ou bien préférer l’intermédiaire moins coûteux et
plus prompt d’un O.N.C.E. qui engrangeait de fructueuses récoltes documentaires»,

como resume Bruno Ricard. Pero el autor acompaña esta presentación de una
pregunta: «Mais que se cachait-il en réalité derrière la séduisante façade d’une
structure documentaire régénérée ?»98 Varios problemas lastraban esa acción con-
junta en el ámbito de la promoción y expansión comercial, según el análisis del
autor, con el que coincide en buena medida Madeleine Barbier, que también ha
estudiado, como venimos referenciando, estas cuestiones.99
En primer lugar, antes de la guerra, la parte más importante de la información
económica seguía proviniendo del tradicional cuerpo consular, que arrastraba, a
pesar de las diversas reformas, importantes deficiencias en la configuración de su
red en el extranjero, con amplias zonas geográficas sin cubrir. A lo que había que
sumar el pésimo concepto que seguían teniendo de los cónsules muchos sectores,
en especial los industriales y comerciantes.100 En segundo lugar, a pesar de que
el contacto directo del Ministerio de Comercio con los agentes del Quai d’Orsay
había supuesto imprimir una importante celeridad a las transmisiones de la infor-
mación, la colaboración de diplomáticos y cónsules no fue una evidencia desde el
primer momento; más bien al contrario, el aumento de su carga de trabajo produjo
en muchos de ellos un determinado grado de rechazo, que llevó incluso a una
actitud de mala voluntad. Sólo más tarde se fue mitigando esta deficiente coope-
ración, dando lugar a una verdadera colaboración con las oficinas del Ministerio
de Comercio. En tercer lugar, se refieren los autores consultados a una escasez de
los medios que fueron atribuidos a estos agentes. En cuarto lugar, se acusaba una
ausencia de continuidad en la titularidad de los puestos:

97
Bruno RICARD: L’État et l’expansion commerciale…, pp. 150-152 y 203-213; Madeleine BARBIER
DECROZES: Du protectionnisme…, pp. 32-37.
98
Bruno RICARD: Ibidem, pp. 226-227.
99
Ibidem, pp. 227-240; Madeleine BARBIER DECROZES: Ibidem, p. 37.
100
Véase, por ejemplo, «Le Rôle de nos Consuls à l’Étranger», informe presentado por C. Charier,
miembro de la Cámara de comercio de l’Arrondissement de Saumur, en su sesión del 4 de octubre de
1905, AD, Affaires commerciales, Série A, 239, 1, pp. 1-2 y 5.

232
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

«[…] la fluidité du nouvel organe fut telle qu’en 6 ans quatre agents se succédèrent à
Washington, deux à Saint-Petersbourg et Berlin. Seuls Lefeuvre-Méaulle à Constan-
tinople, Pila à Shanghaï et Périer à Londres, qui constituaient du reste le fer de lance
de l’institution, connurent une longévité résidentielle propre à répondre aux espoirs
démesurés que Parlement et opinion publique avaient à leur égard un peu expéditi-
vement formés.»101

A la postre, en lo que tenía que ver con los Conseillers du Commerce extérieur,
«l’idée commençait à sérieusement s’essouffler et le ministère du Commerce à perce-
voir les premières manifestations du fiasco.»102 La razón residía en el poco celo que
ponían los consejeros en la realización de su trabajo, desprovista su figura de todo
control y reglamentación, así como en el hecho de que no dejaban de ser «des parti-
culiers ayant des occupations personnelles parfois très absorbantes qui ne leur laissent
pas le temps de se consacrer à leur mission», como se puso pronto de manifiesto.103
La Gran Guerra trajo consigo importantes implicaciones en este ámbito. Antes
de nada, durante sus cuatro años de duración, la política comercial fue totalmen-
te la contraria a la que se había llevado a cabo hasta entonces: lejos de buscar las
más altas cotas posibles de exportación, el país intentó reunir en la lucha contra
el enemigo todas las fuerzas de la nación. Por consiguiente, las funciones de los
agregados comerciales perdieron en buena medida su vigor. De ahí que algunos
no sobrevivieran, como fue el caso del enviado a China o el de América del Sur, y
otros estuvieran caracterizados por la inestabilidad. En Rusia, tres agregados se su-
cedieron entre junio de 1918 y enero de 1919; en Italia, el agregado, encargado de la
misión económica desde 1916, era cónsul en Milán desde 1915 y al mismo tiempo
consejero económico del embajador; en Londres —el caso más perfeccionado— la
situación de Jean Périer no había conocido evolución en quince años, ganando mu-
cho menos que el cónsul general, sin ayudante alguno, redactando él mismo toda la
correspondencia, lo que le llevó a renunciar a la redacción de informes generales.
Por su parte, el Ministerio de Comercio dejó de lado temporalmente las cuestiones
ligadas a la exportación y se especializó en lo tocante a la importación. En resumi-
das cuentas, en los años de guerra, estos servicios, en Francia, se vieron afectados
de una falta de coordinación y centralización, así como de una parcelación de sus
esfuerzos, en especial en el exterior.104
Pero esta situación cambió radicalmente una vez finalizada la contienda, dando
con ello la medida de la relevancia que esta tuvo en la diplomacia económica. En
efecto, coinciden los autores que han analizado esta cuestión en afirmar que la

101
Bruno RICARD: L’État et l’expansion commerciale…, p. 234.
102
Ibidem, p. 238.
103
Presidente de la Cámara de comercio francesa de Barcelona al ministro de Asuntos Exteriores, 11 de
mayo de 1905, adjuntando extractos de las reuniones de su Consejo del 20 de marzo y 12 de abril de
1905, AD, Affaires commerciales, Série A, 239, 1.
104
Bruno RICARD: L’État et l’expansion commerciale…, pp. 244-249 y 284-291.

233
Zorann Petrovici

Gran Guerra supuso el momento decisivo en la toma de control por parte del Esta-
do de los intercambios internacionales.105 La gravedad de la crisis «au moment où
le pays doit mobiliser des ressources considérables pour reconstruir son potentiel
économique et faire face à des dettes extérieures», así como las nuevas condiciones
de la vida económica internacional, con una guerra económica anunciándose tras
el conflicto armado, plantearon el interrogante acerca del papel que debía jugar
el Estado en lo relativo al comercio exterior y pusieron de manifiesto, en conse-
cuencia, la necesidad de reorganizar el conjunto de los servicios destinados a la
expansión comercial.106
Primera derivada de esa reorganización fue la redistribución de competencias
entre los ministerios, en una amplia operación que debilitó la posición del Quai
d’Orsay en la conducción de la política exterior, en beneficio de otros actores, tanto
de dentro como de fuera de la administración gubernamental. En el horizonte, la
convicción de que «seul un ministère de l’Économie puissant, hégémonique était
capable d’assurer à la France le maintien de ses positions à l’étranger et d’éveiller la
conscience internationale de ses entreprises, action fondamentale dont la diploma-
tie française était, alors, incapable».107
Se empezó por poner orden en el ámbito de los agentes que se habían dedi-
cado a la información y promoción comercial en el extranjero. Partiendo de la
observación de una duplicidad de funciones entre los Agregados comerciales y los
cónsules, al mismo tiempo que del carácter de informadores a los particulares que
habían adquirido los primeros, el Ministerio de Comercio, que, auspiciado por las
cámaras de comercio metropolitanas108, estaba ya en más estrecho contacto con los
empresarios exportadores de lo que pudiera estarlo el Quai d’Orsay, sostuvo que lo
más adecuado era la adscripción de los Agregados comerciales a su propia estruc-
tura.109 La experiencia británica sirvió de modelo a los defensores de esta medida.
«Comme en France, la guerre de 1914-1918 remit en cause, en Grande-Bretag-
ne, la prépondérance du ministère des Affaires étrangères dans l’élaboration de la
politique extérieure et permit à d’autres départements, comme à d’autres acteurs,
d’exprimer leur prétention à intervenir dans le processus.» A pesar de que en un
primer momento, el Foreign Office consiguió mantener el control sobre las re-
des diplomáticas clásicas proveedoras de la información, en septiembre de 1917
se llegó a una solución de compromiso entre el departamento encargado de los

105
Laurence BADEL: Diplomatie et grands contrats. L’État français et les marchés extérieurs au XXe siècle,
París, Publications de la Sorbonne, 2010, pp. 9-10; Stanislas JEANNESSON: Jacques Seydoux, diploma-
te…, p. 131.
106
Madeleine BARBIER DECROZES: Du protectionnisme…, p. 75; Bruno RICARD: L’État et l’expansion
commerciale…, pp. 250-252.
107
Laurence BADEL: Diplomatie et grands contrats…, p. 11.
108
Que llegarían a plantear la sustracción de los consulados a la autoridad del Quai d’Orsay, para em-
plazarlas bajo la batuta del Ministerio de Comercio.
109
Bruno RICARD: L’État et l’expansion commerciale…, pp. 253-257.

234
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

asuntos exteriores y el Board of Trade o ministerio de comercio, con la creación del

Department of Overseas Trade (DOT), ministerio dedicado al comercio exterior:
los agregados comerciales continuaron siendo responsables ante el Foreign Office,
pero por el intermedio del DOT.110
En efecto, en Francia la expropiación de los Agregados comerciales, por decir-
lo con Bruno Ricard, se consumó poco después del armisticio. El Ministerio de
Asuntos Exteriores, en una situación de impotencia, se desprendía del cuerpo de
Agregados comerciales y renunciaba a cualquier derecho de decisión y control so-
bre los oficios que se dedicarían a la promoción comercial en el extranjero. Tan
sólo mantenía para sí «l’autorité que le chef de la mission diplomatique […] devait
incontestablement conserver sur l’ensemble des représentants du gouvernement
français, de quelque origine qu’ils fussent».111 Laurence Badel pone de manifiesto
que la transferencia de los agregados comerciales al Ministerio de Comercio fue, en
gran parte, el resultado de las debilidades del Quai d’Orsay, quien no supo dotarse
de los instrumentos necesarios para asegurar su funcionamiento. La guerra, por su
lado, habría contribuido a acentuar el alejamiento entre el Ministerio de Asuntos
Exteriores y la labor de información sobre los mercados exteriores.112
Fue la llamada loi Clémentel113, de agosto de 1919114, la que, dando a luz «à ce qui
deviendra l’appareil de l’expansion économique française à l’international»115, pro-
cedió a la reorganización deseada, en primer lugar mediante la adscripción al Mi-
nisterio de Comercio de los agentes comerciales en el extranjero, que veían así asen-
tada definitivamente su figura. Encargados del estudio, la defensa y la extensión de
los intereses económicos franceses en sus respectivas circunscripciones, los nuevos
agentes tenían a su cargo tanto una misión de información como una misión de
auxilio a las empresas. En este punto, debemos hacer una observación en el plano
historiográfico, para matizar, como venimos haciendo, el alcance del impacto de
la Gran Guerra en las prácticas diplomáticas. Como hemos podido ver, esta doble
función ya la desarrollaban los primitivos agregados comerciales, de manera que la

110
Laurence BADEL: Diplomatie et grands contrats…, pp. 41-47, la cita en la p. 41.
111
Bruno RICARD: L’État et l’expansion commerciale…, p. 313-314; Laurence BADEL: «Les acteurs de
la diplomatie économique française au XX siècle : les mutations du corps des attachés commerciaux
(1919-1950)», en Relations internationales, Nº 114 (2003), pp. 189-211, p. 190.
112
Laurence BADEL: Diplomatie et grands contrats…, pp. 55-59.
113
Étienne Clémentel (1864-1936), ministro de Comercio e Industria desde 1915 y hasta 1920 y de
Hacienda entre 1924 y 1925, fue un actor principal de la modernización económica francesa hasta me-
diados de los años 30. En la inmediata posguerra procedió a la agrupación de los sindicatos profesio-
nales en una gran confederación, así como la agrupación regional de las Cámaras de Comercio. Entre
sus logros más destacados, se cuenta la creación de la Cámara internacional de Comercio. Vid. Clotilde
DRUELLE-KORN: «De la pensée à l’action économique : Étienne Clémentel (1864-1936), un ministre
visionnaire», en Histoire@Politique, Nº 16, 2012, pp. 40-54.
114
«[…] loi-cadre d’un grand dessein : doter la France des moyens d’une ambitieuse politique commer-
ciale extérieure» según Laurence BADEL: «Les acteurs de la diplomatie économique…, p. 192.
115
Madeleine BARBIER DECROZES: Du protectionnisme…, p. 75.

235
Zorann Petrovici

importancia de esta reforma, más que su innovación, derivaba de la consolidación

de aquella práctica a través de una ley de estas características, reformadora del con-
junto de los servicios destinados a la promoción del comercio exterior, así como de
la importante extensión de esta red. Es en este sentido en el que consideramos que
han de ser leídas estas acertadas observaciones de Laurence Badel:

«[…] aux côtés d’une mission diplomatique traditionnelle, reposant ici sur l’informa-
tion économique destinée à l’ambassadeur et aux services centraux, était reconnue
une autre mission de nature économique, impliquant la prospection du marché étran-
ger, la promotion des produits français et le soutien à apporter aux exportateurs. Pour
la première fois, une loi d’envergure intégrait les préoccupations propres à l’entrepre-
neur dans l’élaboration d’un dispositif diplomatique. […] elle permettait à une finalité
autre que politique de s’exprimer.»116

Precisamente de esta doble naturaleza de los agregados comerciales, que real-

mente se concretaba en tres funciones —consejero técnico del jefe de la misión; in-
formador económico para el gobierno; apoyo e intermediario para las empresas—,
se derivaba la complejidad de su relación con las autoridades diplomáticas, bajo
cuya dependencia jerárquica fueron situados, en la medida en que, a pesar de lo
explícitas que fueron las instrucciones tanto para unos como para otros, en la prác-
tica, la delimitación entre unas funciones y otras resultó mucho menos evidente.
Como consejeros del representante diplomático, su subordinación a este debía ser
absoluta, hasta el punto de que ante las autoridades extranjeras, ante las que sólo
sería introduit, pero no accrédité, «l’Attaché Commercial n’est rien par lui-même»,
sino que todas sus iniciativas debían emprenderse por mediación o con el permiso
de la embajada o legación. Menos aún los agentes comerciales, quienes tan sólo
podían señalar a los representantes diplomáticos y consulares los casos en que con-
sideraban que cabía una intervención por parte de estos.
La subordinación mutaba en colaboración, con un amplio grado de indepen-
dencia, en la siguiente función, la de la información, tanto para ponerse en contac-
to con las autoridades locales, como con los cónsules, con el ONCE, el Ministerio
de Comercio o los otros departamentos ministeriales, salvo el Quai d’Orsay, al que
su correspondencia y trabajos llegarían por intermedio de los jefes de misión. Fi-
nalmente, la independencia debía ser prácticamente completa en la tercera de sus
funciones, «leur véritable rôle», esto es, de agentes de la expansión comercial fran-
cesa, en lo que no cabía ninguna fricción con los agentes diplomáticos y consulares,
en la medida en que estos últimos no debían intervenir en aquellas circunscripcio-
nes en que existían agregados o agentes comerciales.117

Laurence BADEL: «Les acteurs de la diplomatie économique…, p. 192.

116

Circular del ministro del Comercio a los agregados comerciales, 31 de mayo de 1920 y circular del
117

ministro de Asuntos Exteriores a los representantes diplomáticos y consulares, 31 de agosto de 1920,

AD, Sous-direction des Relations commerciales, Série B, carton 30, dossier 1.

236
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

En lo que se refiere a las disposiciones concretas sobre estos empleos, la ley in-
trodujo importantes modificaciones. Por un lado, si hasta entonces, los agregados
comerciales provenían de entre los diplomáticos y cónsules, a partir de aquel mo-
mento, este cuerpo quedaba abierto a cualquiera que se considerase con aptitudes
para ello.118 La selección se haría no ya mediante unas oposiciones, sino por medio
de una comisión de estudio, cuya composición era la siguiente: un consejero de
Estado (presidente), tres representantes del Ministerio de Asuntos Exteriores, tres
del Ministerio de Comercio, el director del ONCE y diez comerciantes e industria-
les, lo que suponía «ménager au commerce la place qu’il revendiquait depuis de
nombreuses années», contando el Quai d’Orsay tan sólo con 3 de los 16 individuos
que decidirían en el proceso de selección. Fueron creados en virtud de esta ley 15
puestos de agregados y 39 de agentes comerciales, situándose estos últimos bajo la
autoridad de los primeros. La sustancial ampliación del número de estos empleos
garantizaba que fueran a desempeñar mejor su papel, en la medida en que la exten-
sión geográfica atribuida a cada uno disminuía de manera importante. Todo ello,
con una amplia dotación económica, igualando o superando en algunos casos a sus
homólogos británicos.119
A pesar de que los planes más ambiciosos del primer momento —la institu-
ción de puestos de agregados en todas las capitales europeas, en la mayor parte
de las metrópolis americanas y asiáticas y en las grandes ciudades coloniales, a
los que habría que añadir los puestos de agentes de las zonas que se desdoblarían,
acercándose a los 80— no pudieron verse alcanzados, estos funcionarios sí fueron
desplegados en numerosas ciudades, empezando por los grandes países que aun
no tenían representantes económicos —España, China, Alemania, Brasil y Argen-
tina— y siguiendo por los pequeños de la Europa del Este que Francia quería sus-
traer a la influencia germánica, esto es, Rumanía, Serbia, Hungría, Checoslovaquia,
Bulgaria, Austria y Polonia. En 1920-1921 se preocupó de los EEUU, Sudáfrica,
Japón, Países Bajos, Suiza, Egipto o Chile. En 1921 le siguieron Grecia y México y
ya en 1922 llegaron a Persia y los pequeños países de América Latina.120
Junto a la reforma de los agentes en el extranjero, Clémentel creó unas Agencias
regionales del Comercio exterior, «chargées de diffuser l’information dans les deux
sens: des régions vers l’ONCE et de l’ONCE vers les régions.» De esta manera, a
través del ONCE,

118
Los agregados que se encontraban en sus puestos, la mayoría cónsules generales, fueron natural-
mente mantenidos.
119
Bruno RICARD: L’État et l’expansion commerciale…, pp. 309 y 318-320. En 1921 las partidas destina-
das a estos servicios se aproximaban al 40% del presupuesto total del Ministerio de Comercio.
120
Bruno RICARD: L’État et l’expansion commerciale…, pp. 326-341. Diez años después de su creación,
el decreto de 5 de julio de 1929 consolidó estos empleos, dictando que en lo sucesivo en toda capital
de cierta importancia fuera un agregado comercial quien estuviera al frente de la misión, y del mismo
modo preveía la posibilidad de adjuntar, en las plazas más importantes, agentes que auxiliasen a los
agregados. Ibidem, p. 377.

237
Zorann Petrovici

«elles fournissent documentation et information en provenance des régions (activi-

tés commerciales, industrielles et agricoles, capacité d’exportation…) aux services de
l’expansion commerciale (attachés et agents commerciaux, agents diplomatiques et
consulaires). Parallèlement, elles diffusent dans leur région respective tous les ren-
seignements commerciaux recueillis par ces mêmes services d’expansion commercia-
le (situation économique et ressources des marchés étrangers, débouchés offerts aux
produits français, état de la concurrence, méthodes commerciales employées, tarifs
douaniers, modalités de transport, indications d’acheteurs étrangers et de représen-
tants qualifiés…).»

Con todo ello, el Office National du Commerce Extérieur centralizaba los servi-
cios y las redes de información y promoción comercial, reuniendo además a partir
de 1921 a su lado, en un mismo edificio, el Conseil National des Conseillers du
Commerce Extérieur y los attachés commerciaux. «Scellant la cohérence de l’en-
semble, Étienne Clémentel se retrouve à la fois président du CNCCEF, de l’ONCE
et, pour faire bonne mesure, de la chambre de commerce internationale.»121

2. 2. Los intentos del Quai d’Orsay de recuperar el poder perdido

Fue al mismo tiempo que se veía desposeído de los agentes comerciales y asistía
a la pérdida de protagonismo en la acción exterior cuando el Ministerio de Asuntos
Exteriores decidió salir de su letargo e intentar recuperar parcelas perdidas. La ini-
ciativa de mayor calado lo supuso la creación, en abril de 1919, de una Sous-direc-
tion des Relations commerciales en el seno de la Direction des Affaires politiques
et commerciales, que ya había supuesto una importante innovación años atrás,
al unificar en 1907 bajo una misma dirección los asuntos políticos y comerciales,
comprendiendo que unos y otros no podían ser ya tratados de manera disociada
y buscando responder así a las nuevas realidades de la geopolítica internacional.122
No se trató de la puesta en marcha de un plan maduro y fruto de una reflexión
detenida; no se derivó tampoco «d’une volonté claire de réformer en profondeur
l’organisation interne du ministère», en un ambiente en que pocos diplomáticos
tenían consciencia de la absoluta necesidad de crear un servicio dedicado a las
cuestiones comerciales, sino que fue más bien el resultado de la improvisación y de
la transformación de estructuras creadas en tiempo de guerra, toda vez que era la
emanación directa de la Direction du Blocus, que, en la práctica «avait [eu] entre

Madeleine BARBIER DECROZES: Du protectionnisme…, pp. 76-82.

121

Sobre este cambio, véase Jean BAILLOU (dir.): Les affaires étrangères…, pp. 55 y 58 y Stanislas JEAN-
122

NESSON: Jacques Seydoux, diplomate…, pp. 74-77.

238
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

les mains toutes les affaires économiques qui, du fait de la guerre, se présentaient
sous un jour incroyablement plus complexe et développé qu’avant 1914.»123
Ahora bien, la Sub-dirección confirmaría la necesidad, ya en tiempos de paz, de
salir de lo provisorio para tratar en un espacio temporal amplio y en una perspec-
tiva que debía superar la división geográfica las cuestiones económicas planteadas
por la guerra y por la paz, a través fundamentalmente de los tratados.124 En este
sentido, el objetivo era agrupar los esfuerzos del Quai d’Orsay «pour accroître dans
la plus large mesure notre rayonnement économique à travers le monde», según
instruía el ministro a sus agentes en el exterior, una vez iniciados los trabajos de la
Sub-dirección.125 Por consiguiente, con una continuidad de su personal, en especial
de los cuadros superiores, con un amplio número de funcionarios a su servicio, la
Sous-direction des Relations commerciales respondió de manera adecuada a las
evoluciones, reales o aún sólo presentidas, que figuraban en el escenario de la di-
plomacia económica. No se preocupó únicamente de lo relativo a los acuerdos
comerciales, sino del conjunto de las cuestiones económicas, en un sentido amplio,
que jugaron un papel de primer orden en la reconstrucción de Europa.126
La personalidad de Jacques Seydoux, el diplomático encargado de su organi-
zación y que la dirigió hasta 1926, cuando dejó su cargo imposibilitado por la pa-
rálisis que sufría desde hacía dos décadas, marcó profundamente la orientación
que adoptó la Sub-dirección, y ello a pesar de que sus planes más ambiciosos no
pudieron ser implementados, a menudo por oposición de los propios servicios del
Quai d’Orsay. Aprendió a tratar en profundidad las cuestiones económicas durante
la guerra, cuando desempeñó el cargo de sub-director de los servicios del bloqueo
y de las regiones liberadas, en constante contacto con sus colegas americanos y bri-
tánicos, de manera que pudo «aborder les questions en sortant du cadre restreint
des rapports franco-allemands où voudraient souvent les contenir les responsables
du Quai d’Orsay.»127 Ahora bien, al igual que para muchos en el Ministerio, para
Seydoux esta diplomacia «doit s’exercer dans un cadre étatique et œuvrer dans son
domaine à la réalisation d’objectifs de politique générale», con la apostilla de que
«lorsque Seydoux pense État, il pense Quai d’Orsay». Es por ello que el objetivo
principal de la Sous-direction des Relations commerciales fue reunificar bajo el
manto del Ministerio de Asuntos Exteriores los distintos espacios de la política
francesa en materia de comercio exterior y, de modo especial, volver a poseer el
control sobre la negociación de los acuerdos, tras haber permitido que en tiem-

123
Stanislas JEANNESSON: «La sous-direction des relations commerciales…, pp. 39-40.
124
Ibidem, p. 39.
125
Stanislas JEANNESSON: Jacques Seydoux…, p. 141.
126
Ibidem, p. 146; ÍD: «La sous-direction…, pp. 42-45.
127
Stanislas JEANNESSON: «La sous-direction…, p. 45.

239
Zorann Petrovici

pos de guerra los ministerios técnicos negociaran y concluyeran directamente los

acuerdos.128
«Si les avantages de rapidité pouvaient alors justifier de tels procédés, les incon-
vénients résultant du défaut de méthode et de coordination apparurent nettement
avec le retour à une activité normale», de lo que se derivaba la necesidad de «remet-
tre de l’ordre dans les négociations poursuivies avec les Gouvernements étrangers»,
subrayaba una nota de la Sous-direction des Relations commerciales de diciembre
de 1921.129 La propuesta de Seydoux en este terreno consistía en distinguir tres
fases en el proceso de la negociación, otorgando a cada uno de los actores —Quai
d’Orsay y ministerios técnicos— el papel que le correspondía. La primera fase, de
preparación de los acuerdos comerciales, que precisaba de un conocimiento espe-
cializado y eminentemente técnico, correspondería a los ministerios interesados,
y el de Asuntos Exteriores sólo intervendría en momentos puntuales; la segun-
da, de decisión de emprender la negociación con el país extranjero, presentaría
responsabilidades compartidas: si era Francia la que pedía la negociación, sería
asumida por el ministerio técnico y si era un país extranjero el que la solicitaba, le
correspondería al Quai d’Orsay; finalmente, la conducción de la negociación pro-
piamente dicha, que se corresponde con la esencia misma de la diplomacia, debería
ser exclusiva de los servicios del Ministerio des Asuntos Exteriores, de manera que
sus colegas sólo deberían intervenir para ofrecer sus consejos. Sin embargo, resultó
muy complicado cambiar los hábitos adquiridos durante la guerra y sólo hacia el
final de la década de los 20 logró el Quai d’Orsay reconquistar la hegemonía sobre
las negociaciones de los acuerdos comerciales.130
En segundo lugar, estaba el otro ámbito de la acción económica en el exterior,
esto es, el que englobaba la promoción comercial, la centralización y distribución
de la información económica, así como la defensa de los intereses económicos en el
extranjero. A pesar de que «la plupart du temps les ambassadeurs ou ministres de
France étaient bien aises de se décharger, au profit des attachés et agents commer-
ciaux […] du courrier commercial qu’ils recevaient», el Quai d’Orsay no se quiso
resignar ante el nuevo estado de cosas.
Para empezar, veía con preocupación que se diera por sentado que la única re-
presentación en el extranjero en materia económica y comercial fueran estos agen-

128
Stanislas JEANNESSON: Jacques Seydoux…, pp. 147-149. «Pendant la guerre, sous la pression des
circonstances, en présence de la multiplicité des affaires à traiter et de la nécessité de régler rapidement
certaines questions spéciales, des accords ont été passés directement avec les pays alliés par certains
départements ministériels sans que le Ministère des Affaires Étrangers en ait été seulement averti», in-
dicaba una nota de la Sous-direction des Relations commerciales de diciembre de 1921. AD, Relations
commerciales, Série A, 1, 168.
129
Ibidem. La misma nota se hacía eco de las críticas parlamentarias de una duplicidad de funciones por
parte de los servicios del Quai d’Orsay y los del Ministerio de Comercio.
130
Stanislas JEANNESSON: Jacques Seydoux…, pp. 147-150; ÍD: «Jacques Seydoux et la diplomatie
économique…, pp. 12-13; Laurence BADEL: Diplomatie et grands contrats…, pp. 94-98.

240
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

tes, obviando las funciones que en ese sentido tenían las embajadas, legaciones
y consulados.131 Por ello, le resultaba imprescindible que sus propios agentes en
el extranjero siguieran comprendiendo la política económica como parte funda-
mental de su trabajo —una parte «inséparable de la politique proprement dite»—,
de modo que, a pesar de la consolidación de los agregados y agentes comercia-
les, debían continuar especializándose en aquellas cuestiones y prestarles atención
constante, toda vez que seguían siendo ellos los representantes oficiales acreditados
ante los gobiernos extranjeros, a quienes competía, llegado el momento, «pren-
dre en main» las negociaciones, aunque fuera con el auxilio técnico de sus nuevos
compañeros.132 Si quería volver a controlar la acción económica del Estado en el
exterior, no podía permitirse el Quai d’Orsay que sus propios funcionarios hicieran
dejación «des plus vivantes de leurs fonctions» ante el nuevo estado de cosas133, que
amenazaba con reducir a la nada toda la acción económica de los cónsules, que
serían así «pratiquement annihilés».134
No podía obviar tampoco el Quai d’Orsay que la red de los nuevos agentes no
alcanzaba el desarrollo de la red diplomática y consular, de manera que en una
buena parte del mapa aquellas funciones eran desempeñadas por sus propios fun-
cionarios, sobre quienes seguía manteniendo la autoridad.135
Más aún, tenemos que poner de manifiesto que, mientras que en las instruccio-
nes que daba a los representantes diplomáticos acerca de las relaciones con estos
agentes mostraba el Ministerio un alto concepto de su misión, subrayando que, al
menos en lo relativo a su implicación en la expansión comercial, estaban llenando
una evidente laguna del sistema francés de representación en el extranjero136, en las
notas internas seguía considerando innecesaria la creación de «nouveaux et coû-
teux organismes», en la medida en que, con una adecuada orientación e instruc-
ción «les cadres des Affaires Étrangères auraient pu faire face aux nécessités de la

131
Bruno RICARD: L’État et l’expansion…, pp. 351-352.
132
Una concepción compartida o confirmada por los representantes diplomáticos y consulares en el
exterior, como era el caso del cónsul general en Londres, quien reivindicaba ante su ministro su papel
en el ámbito económico: «J’ajoute que je ne crois pas que la présence d’un Attaché Commercial ait en
rien diminué ce rôle.» Cónsul general en Londres al ministro de Asuntos Exteriores, 27 de enero de
1920, AD, Relations commerciales, Nº 9.
133
Circular del ministro de Asuntos Exteriores a los representantes diplomáticos y consulares, 31 de
agosto de 1920, AD, Relations commerciales, Série B, carton 30, dossier 1; Véase también la nota de la
Sous-direction des Relations commerciales, diciembre 1921, Ibidem.
134
Nota para Berthelot, 28 de octubre de 1920, AD, Relations commerciales, Série A, Administration,
48.
135
Nota de la Sous-direction des Relations commerciales, 30 de julio de 1927, AD, Relations commer-
ciales, Série A, carton 1, dossier 1, p. 243.
136
Circular del ministro de Asuntos Exteriores a los agentes diplomáticos y consulares, 31 de agosto de
1920, AD, Relations commerciales, Série B, carton 30, dossier 1.

241
Zorann Petrovici

politique économique».137 Se insistió en varias ocasiones en que los agentes diplo-

máticos y consulares recibían una formación y pasaban unas oposiciones que les
capacitaban suficientemente para hacerse cargo de los asuntos económicos tanto
como de los políticos.138 En la misma línea se inscribieron algunos representantes
diplomáticos en el extranjero, como el embajador en Berlín, quien también consi-
deraba a los cónsules como «les représentants attirés de l’intérêt général dans l’ordre
économique», viendo únicamente inconvenientes en la creación de un puesto de
agregado comercial en la embajada que él gobernaba.139
Una convicción acentuada por la mala consideración que tenía en realidad acer-
ca de aquellos agentes, puesta de manifiesto en la correspondencia personal de
los responsables del departamento: «si nous n’avions pas aidé le Commerce en lui
donnant les seuls bons Attachés qu’il possède, il n’aurait trouvé personne car les
candidats son rares et mauvais, pour des postes qui ne confèrent point le droit à
une carrière proprement dite», escribía Jacques Seydoux al agregado comercial en
Londres, que era ya ministro plenipotenciario.140
Por todo ello, Seydoux intentó recuperar para el Quai d’Orsay estos empleos,
mediante un proyecto que, coherente con las posturas que acabamos de ver, tenía
como base el aumento de personal en los puestos diplomáticos y consulares y la es-
pecialización en las cuestiones económicas de algunos de sus agentes para determi-
nadas misiones, como consejeros comerciales, insistiendo en que en la mayor parte
de los consulados no sería necesaria esta figura especializada ya que los propios
cónsules desempeñarían aquellas labores. A imagen de la Embajada en Berlín, en
las misiones más importantes, los consejeros habrían de ser rodeados de un equipo
de técnicos, o completada su labor con misiones temporales.141

137
Nota de la Sous-direction des Relations commerciales, diciembre 1921, Ibidem, pp. 172-173. No
le faltaron las pruebas, proporcionadas por los propios empresarios que escribían al Ministerio para
comunicar su satisfacción por el trato recibido de sus agentes. Véanse, por ejemplo, las cartas de los
responsables de los Altos Hornos de Pont-à-Mousson, remitida el 19 de julio de 1920, AD, Relations
commerciales, Nº 9; o de la Compañía de Léon Chandon al director del ONCE de 29 de diciembre de
1921, AD, Relations commerciales, Nº 10.
138
Notas para el Secretario general del Quai d’Orsay, Philippe Berthelot, 6 de julio y 28 de octubre de
1920, AD, Relations commerciales, Série A, carton 48.
139
Charles Laurent al ministro de Asuntos Exteriores, 12 de abril de 1921, AD, Sous-direction des Re-
lations commerciales, Série A, carton 18, dossier 1. En la Embajada en Berlín el Quai d’Orsay ya había
instalado unos completos servicios económicos y comerciales, financieros, jurídicos, técnicos e indus-
triales, con una amplia dotación de personal (diplomático y técnico), precisamente para preservar la
centralización y unidad de acción de todas las cuestiones en un puesto y en un tiempo que para Francia
revestía tanta importancia. Véase la carta del ministro de Asuntos Exteriores al de Comercio, tratando
de hacerle desistir de sus propósitos, 25 de abril de 1921, así como el informe de 5 de octubre de 1919
sobre estos servicios, AD, Relations commerciales, Série A, carton 18, dossier 1.
140
Seydoux à Périer, 24 de junio de 1920, AD, Relations commerciales, Série B, carton 30, dossier 1.
141
Nota para el Secretario general del Quai d’Orsay, 28 de octubre de 1920, AD, Relations commercia-
les, Série A, carton 48.

242
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Su propuesta apareció enseguida como inviable, y ello por varias razones. En

primer lugar, porque se trataba, dado el estado de cosas, de una profunda superpo-
sición de funciones y presupuestos. En segundo lugar, porque el Ministerio de Co-
mercio había logrado organizar una sólida estructura de estos servicios que nadie,
ni el Parlamento ni la opinión pública, encontraba ninguna razón para cambiar.
De hecho, sus maniobras encontraron una feroz oposición en algunas cámaras de
comercio, encabezadas por la de Lille, que habían llegado a acusar al Quai d’Orsay
no solamente de incompetencia en materia económica, sino de encarnar «un régi-
me diplomatique contraire aux intérêts du commerce français».142 Y en tercer lugar,
porque, si durante los años anteriores fue el Quai d’Orsay el que había invocado
el principio de la unidad de acción en lo que a la diplomacia respecta, ahora era el
Ministerio de Comercio el que hacía lo propio en lo relativo a la política económica
de Francia, que se concentraba, en su mayor parte, entre sus manos.143
Lo único que pudo hacer el Ministerio de Asuntos Exteriores fue intentar sacar
el máximo provecho a su reducida capacidad de acción en la nueva estructura.
De esta manera, junto a los miembros de la carrera que seguían en sus puestos,
maniobró para que diplomáticos y cónsules fueran nombrados por la comisión de
selección para los nuevos puestos o para reemplazar a los agentes salientes. Si bien
es cierto que para la gran mayoría fue nombrado personal ajeno a la carrera,

«de 1920 à 1929, et encore par la suite, le Quai d’Orsay avait toujours, pour certains
postes triés sur le volet, des candidats de qualité à proposer et que la commission ne
pouvait objectivement négliger. À Londres, New-York, Rome et Shanghaï, la sous-di-
rection des Relations commerciales, dirigée par Seydoux, ne laissa pas le départ de ses
agents affecter la place qu’il entendait bien y garder. Des consuls et secrétaires d’am-
bassade succédèrent aux consuls et secrétaires d’ambassade.»144

Como miembros de la carrera diplomática que eran, a pesar de que en su ca-

lidad de agregados o agentes comerciales dependían del Ministerio de Comercio,
actuaron en esta lucha en defensa de los intereses del Quai d’Orsay, como aprecia-
mos con claridad en la correspondencia de Seydoux con Périer, agregado en Lon-
dres. Cuando, en 1920, aún aspiraba a modificar el estado de las cosas, Seydoux le
pedía a Périer que le documentase «d’une façon absolument exacte et complète sur

142
Presidente de la Cámara de Comercio de Lille al ministro de Asuntos Exteriores, 5 de marzo de 1921,
acompañada de una nota de «Protestation contre le projet de rattachement au Ministère des Affaires
Étrangères des services du commerce extérieur»; respuesta de la Sous-direction des Relations commer-
ciales, 16 de marzo de 1921; ministro de Asuntos Exteriores al de Comercio, 25 de junio de 1921. AD,
Relations commerciales, Série A, carton 1, dossier 1, pp. 59-60, 64-67 y 99-100 respectivamente.
143
Bruno RICARD: L’État et l’expansion commerciale…, pp. 321-323.
144
Ibidem, pp. 344-346.

243
Zorann Petrovici

l’organisation des Attachés Commerciaux et du Overseas Board en Angleterre, de

manière à être armé lorsque je voudrai me défendre.»145
Los años 20 fueron, por lo tanto, un periodo en que el Quai d’Orsay estuvo
buscando su lugar en el entramado de la política económica exterior de Francia.
Queda claramente reflejado en una nota de 1927, en que la Sous-direction des
Relations commerciales describía las competencias que le quedaban en la nueva
configuración de estos servicios.146 Reconocía en primer lugar que tras el final de
la Gran Guerra, compartía con el Ministerio de Comercio la labor de «centraliser
toutes les affaires concernant le commerce de la France avec l’étranger». En segun-
do lugar, si bien era cierto que los agregados y agentes comerciales dependían del
citado ministerio, no lo era menos que se mantenían como una pieza del engranaje
de las misiones diplomáticas, manteniendo los jefes de estas últimas la autoridad
sobre ellos, como hemos visto en detalle más arriba.
En tercer lugar, sólo al Ministerio de Asuntos Exteriores le pertenecía el dere-
cho de intervenir ante los gobiernos extranjeros, por medio de los representantes
oficiales, a los que únicamente él podía dar instrucciones. Por ello, el Quai d’Orsay
reivindicaba un «rôle de premier plan» en la defensa del comercio francés allende
las fronteras nacionales. «À cet égard, la principale tâche qui lui incombe a trait à
la préparation et à la négociation des traités de commerce», afirmaba el Ministerio,
consciente de que, como ya sabemos, a esas alturas estaba recuperando el control
sobre esta importante función que nunca quiso haber perdido. La participación de
los ministerios técnicos y sus agentes debía limitarse a serlo en grado de colabora-
ción, subordinada siempre a los golpes de batuta del Quai d’Orsay.
Junto a la función de la negociación de los tratados y convenios, que le corres-
pondía en propiedad, se arrogaba derechos también en la preparación y elabo-
ración de aquellos en la medida en que, después de la guerra, cualquier acuerdo
podía tener repercusiones políticas, asegurando además el papel de nexo entre los
diferentes departamentos ministeriales y grupos de interés. En la misma línea, y
como expresión de la cultura diplomática que seguía pesando en las oficinas del
Ministerio, desde su posición de defensor de los intereses superiores de la nación,
se atribuía funciones de árbitro de los eventuales conflictos tanto de cara al exterior
como entre los intereses franceses que pudieran resultar contradictorios. Por últi-
mo, en lo relativo a los tratados, la vigilancia de su ejecución, una vez concluidos,
entraba igualmente en la esfera de acción de sus funcionarios en el extranjero.
El conjunto lo completaba, como hemos señalado antes, las competencias que
aún correspondían a los agentes diplomáticos y consulares en el ámbito de la in-

145
Seydoux à Périer, 24 de junio de 1920, AD, Relations commerciales, Série B, carton 30, dossier 1.
146
Nota de la Sous-direction des Relations commerciales, 30 de julio de 1927, AD, Relations commer-
ciales, Série A, carton 1, dossier 1, pp. 240-244.

244
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

formación y promoción comercial, en el no menos importante de conseguir para

los industriales nacionales contratos de envergadura, y junto a ello, el acopio de
información comercial en las oficinas centrales, con una gran valía para la Admi-
nistración así como para los particulares.

2. 3. Nuevos campos para los servicios diplomáticos españoles: la expansión co-

mercial
La diplomacia española no pudo mantenerse tampoco al margen de los nuevos
aires que soplaron en la vida internacional a finales del siglo XIX y primeras dé-
cadas del XX. Sus condicionantes particulares —en especial las consecuencias que
para la economía nacional y para la actividad exportadora tuvo el Desastre del 98—
sumaron también motivos de peso para ir acomodando sus prácticas a los nuevos
tiempos. El alcance de las medidas adoptadas fue menor que el de las reformas de
la vecina Francia y faltó un planteamiento de conjunto por parte del Ministerio
de Estado, que, cuando llegó, en la década de los 20, lo hizo fuera de los muros
del Palacio de Santa Cruz. Pero aún así, el proceso presenta un buen número de
similitudes con el caso francés, teniendo que hacer frente la diplomacia española a
problemáticas semejantes a las de la diplomacia gala, en especial al asistir también
a la pérdida de su hegemonía en la acción exterior y quedar relegada en algunos
casos a un mero papel secundario.
Pues bien, la percepción de la importancia del elemento comercial lo había no-
tado la diplomacia española ya a finales del siglo XIX. En el Real Decreto que en
septiembre de 1888 reordenaba los servicios del Ministerio de Estado se podía leer:
«todas estas reformas resultarían incompletas si no se diese al mismo tiempo a
nuestras relaciones comerciales todo el desarrollo que reclaman las exigencias de la
época y redundan en beneficio de los países que a ellas prestan una atención prefe-
rente, procurando encontrar cada día nuevos mercados para nuestros productos y
facilitando la exportación de estos». El Ministerio de Estado se presentaba ya como
parte activa de esa empresa: creaba una sección dedicada al comercio exterior (que,
a partir de 1899, se fundiría con la de Consulados) y en 1891 daría instrucciones a
los cónsules para ponerse al servicio de los empresarios, facilitándoles información
y asesoría, además de determinadas gestiones en el orden de los cobros y litigios,
centrándose fundamentalmente en la pequeña empresa por considerarla más ne-
cesitada de su socorro, además de ser la más numerosa.147
Los últimos dos años del siglo XIX fueron de gran importancia para este ámbito,
en la medida en que el Ministerio de Estado, siguiendo por la senda emprendida,
creó dos órganos en la Administración central, destinados a centralizar y coordinar

147
ROC del Ministerio de Estado del 4 de julio de 1891.

245
Zorann Petrovici

la colaboración estatal con el comercio español de exportación. En 1898 vio la luz

un Centro de Información Comercial (CIC)148 y al año siguiente una Junta de Co-
mercio de Exportación149, que fue colocada en el seno del anterior. Pocos años más
tarde, en 1904, movido por el deseo de dotar de mayor eficacia la labor de los servi-
cios destinados a la expansión comercial, procedió el ministro de Estado a colocar
al Centro de Información Comercial dentro de la Sección de Comercio y Consula-
dos, aunque manteniendo el primero su denominación y carácter propio así como
continuando en el desempeño de las actividades que se le habían asignado.150
Es importante subrayar que la adopción de estas medidas de apoyo fue una re-
acción inmediata a la pérdida de las últimas colonias ultramarinas, a la consiguien-
te situación en que quedó el país en el escenario internacional y a la nueva situación
económica a la que habría de hacer frente en lo inmediato151, lo que conforma el
contexto imprescindible para su comprensión. La estrategia adoptada pasó por re-
orientar la actividad económica hacia otros mercados, diversificando los destinos
del comercio nacional, como se desprende de diversa documentación diplomáti-
ca152, al mismo tiempo que se intentaba mantener y consolidar el comercio con
aquellos países con los que estaba ya establecido.153
Por otro lado, al explicar las razones que mueven a la Administración española a
emprender estas iniciativas, no podemos dejar de hacer referencia al marco general
en el que se inscribe la actuación de España y que la determina en buena medida,
definido por el significativo incremento del comercio internacional que se experi-
mentó a partir de las últimas décadas del siglo XIX.
Como pone de manifiesto Prados de la Escosura, si bien todo el ochocientos
español se había caracterizado por un crecimiento del comercio exterior, frente a
unas primeras décadas de crecimiento sostenido pero lento, «el periodo 1853-1899

148
RO de 2 de septiembre de 1898 por la que se crea un negociado especial en la Sección de Comercio
y Consulados del Ministerio de Estado.
149
RD de 11 de febrero de 1899 por el que se crea la Junta de Comercio de Exportación.
150
RO de 27 de enero de 1904, por la que se dispone que el Centro de Información Comercial quede
bajo la dependencia del Jefe de la Sección de Comercio y Consulados.
151
Rosario de la TORRE DEL RÍO: «De ultramar a la frontera meridional: iniciativas en busca de una
garantía internacional para España, 1898-1907», en Guadalupe GÓMEZ-FERRER y Raquel SÁNCHEZ
(coords.): Modernizar España: proyectos de reforma y apertura internacional (1898-1914), Madrid, Bi-
blioteca Nueva, 2007, pp. 153-176; Jordi MALUQUER DE MOTES: «Las consecuencias económicas de
las guerras de 1898», en Revista de Occidente, Nº 202-203, 1998, pp. 264-277.
152
Carta del subsecretario al presidente del Consejo, 15 de septiembre de 1898, AGA, 54/1821. Carta
del embajador de España en París al ministro de Estado, 6 de noviembre de 1898, en que remitía una
obra sobre el comercio en el golfo pérsico, creyéndola de utilidad para los comerciantes españoles «en
estos momentos que con tanto afán se buscan nuevos mercados a nuestra producción», AGA, 54/1821.
153
Ministro de Estado al presidente de Fomento del Trabajo Nacional, 22 de junio de 1898, en respuesta
a la carta del 20 de junio de este último, quien le pedía el apoyo moral del gobierno para dos industria-
les catalanes que se encaminaban hacia la América del Sur «para impulsar la exportación de artículos
nacionales a aquellos mercados». AGA, 54/1821.

246
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

representa una segunda onda larga durante la cual las exportaciones experimen-
taron una aceleración notable, superior a la europea (3,3 %).» De esta manera, si
en 1860 España exportaba por valor de 273,3 millones de pesetas, al iniciarse el
siglo XX, esa cantidad se había cuadruplicado hasta alcanzar los 1.903,2 millones
de pesetas.154
Pues bien, actuando sobre esta realidad y considerando fundamental la colabo-
ración entre los medios privados y los estatales, la Junta de Comercio de Expor-
tación, que estaba presidida por el ministro de Estado, al que acompañarían, en
representación del ministerio, el subsecretario, el jefe de la Sección de Comercio
y el jefe del CIC (designado como secretario general de la Junta), se abría a una
amplia representación del mundo empresarial, industrial, bancario o de transpor-
tes155, para que, junto al Gobierno, que ponía a su alcance los recursos de la repre-
sentación en el exterior, determinaran e implementaran medidas encaminadas a
fomentar y acrecentar la exportación. Este hecho adquiría mayor relevancia en la
medida en que, además, en la práctica, la Junta actuó como órgano de patronato
de la propia actividad del Centro de Información Comercial, al lado de las funcio-
nes que le asignaba de manera genérica el Real Decreto creador, esto es, «propo-
ner viajes de exploración mercantil; indicar la conveniencia del establecimiento
de factorías comerciales y agrícolas, auxiliadas por el Estado; solicitar la creación
de Agencias Consulares, y, en general, aconsejar los medios conducentes al mayor
desarrollo de la exportación comercial.»156
La función de información por un lado y la de fomento de la acción comercial
por otro, encontraban así acomodo en la organización del Ministerio de Estado,
completándose la estructura desde la que el Palacio de Santa Cruz iría a contribuir
a la expansión comercial en el exterior.
También dentro de este ambiente de colaboración con los medios privados, en
un afán compartido por incrementar las relaciones comerciales, en especial con las
repúblicas iberoamericanas, hay que entender la decisión del Ministerio de Estado

154
Leandro PRADOS DE LA ESCOSURA: De imperio a nación. Crecimiento y atraso económico en Es-
paña (1780-1930), Madrid, Alianza Editorial, 1988, pp. 183-184 y 261-262. Las cifras hacen referencia
a precios constantes, en pesetas de 1854.
155
En efecto, concedía derecho de representación a las cámaras de comercio (2 representantes), a las
cámaras agrícolas (2), a la Asociación General de Ganaderos (1), los sindicatos de exportación de vinos
(2), al sector minero (2), al sector de la producción salinera (1), a la industria corcho-taponera (1), a la
producción corchera (1), a la Asociación de Navieros de Barcelona (2), a las compañías explotadoras
de los ferrocarriles (2), a los establecimientos de crédito bancario (2), a Fomento del Trabajo Nacional
(1), al Instituto Agrícola Catalán de San Isidro (1), a la Liga Vizcaína de Productores (1), a las industrias
metalúrgicas (2), al Círculo de la Unión Mercantil e Industrial de Madrid (1) y a la Asociación General
de Agricultores de España (1). A ellos se uniría un funcionario de la Dirección general de Aduanas,
nombrado por el ministro de Hacienda, y otro de la Dirección general de Agricultura, Industria y Co-
mercio, nombrado por el ministro de Fomento.
156
RD del 11 de febrero de 1898, art. 3º.

247
Zorann Petrovici

de ponerse al frente de la organización del Congreso social y económico hispano-

americano que había promovido en 1900 la Unión Ibero-Americana.157 Si el con-
greso tenía como objetivo el genérico de crear una comunidad de simpatías entre
España y las naciones de Hispanoamérica, particularmente necesaria en la nueva
época que se abría158, el gobierno vio en él una ocasión más en que actuar en be-
neficio de la revitalización del comercio exterior. «Dedicada por entero la energía
de la patria a un renacimiento de sus fuerzas, es imprescindible luchar en aquellos
nuestros naturales mercados para contrarrestar la poderosa actividad del comercio
de otras naciones, que con su propaganda marcan cada día una disminución mayor
en nuestro tráfico», subrayaba el ministro Silvela en la exposición que encabezaba
el Real Decreto de 16 de abril de 1900 por el que se creó una Junta de Patronato
para la organización de dicho congreso. «Esta es la razón —seguía Silvela— por la
que el Ministro que suscribe estima muy en su lugar el concepto económico del
futuro Congreso, utilísima su realización y práctica la idea de las Exposiciones
permanentes de obras y productos dedicados a la exportación.»
Aprovechó el gobierno la presencia en Europa de un nutrido grupo de represen-
tantes iberoamericanos que asistieron en París a la exposición universal organizada
por el gobierno francés, para celebrar este congreso en el mes de noviembre. Asis-
tieron a él representantes de Argentina, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Gua-
temala, Honduras, Méjico, Paraguay, Perú, El Salvador, Santo Domingo, Uruguay y
Venezuela159, quienes se reunieron junto a delegados de un amplio abanico de insti-
tuciones y organismos científicos, económicos y comerciales, en diversas comisiones,
como la de banca, la de transportes, correos y telégrafos, la de ciencias… etc. De sus
trabajos se desprendieron un conjunto de conclusiones, la mayoría destinada a pro-
vocar en los respectivos gobiernos la puesta en marcha de una serie de iniciativas.
Se hace difícil calibrar las consecuencias prácticas de este congreso160, si bien es
cierto que en las décadas siguientes el Ministerio de Estado concedería anualmente

157
Como pone de manifiesto Palmira Vélez, la Unión Ibero-Americana, creada en Madrid en 1885, fue
la sociedad americanista con mayor proyección internacional de su tiempo. Apadrinada por el ministro
de Estado, Segismundo Moret, en 1890 se fusionó con la Unión Hispano-Americana. Sostenida tanto
por subvenciones estatales —de España pero también de algunos gobiernos sudamericanos— como
por ayudas privadas y centralizada en Madrid, tuvo sedes en muchas provincias y en las principales
ciudades americanas, en buena medida gracias al apoyo diplomático. Véase Palmira VÉLEZ JIMÉNEZ:
«Orto y ocaso de una sociedad hispanista: la ‘Unión Ibero-Americana’ de Madrid (1885-1936)», en
Actas del Congreso de jóvenes historiadores y geógrafos (Congreso celebrado en la Facultad de Geografía
e Historia de la Universidad Complutense de Madrid del 12 al 16 de diciembre de 1988), vol. 1, Madrid,
1990, pp. 999-1008.
158
Isabel GARCÍA MONTÓN GARCÍA BAQUERO: «El Congreso Social y Económico Hispanoame-
ricano de 1900: un instrumento del hispanoamericanismo modernizador», en Revista Complutense de
Historia de América, Nº 25, 1999, pp. 281-294.
159
Fernando SOLDEVILLA: El año político. 1900, Madrid, Enrique Rojas, 1901, p. 354.
160
Soldevilla, por ejemplo, reconociendo que sus efectos no serían perceptibles hasta bastantes años
después, dudaba de que fuera a tener un resultado práctico. Ibidem, p. 357.

248
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

una subvención de 30.000 pesetas a la Unión Ibero-americana, que era «encargada

de la Comisión internacional permanente para procurar el cumplimiento de los
acuerdos» tomados en este congreso.161 Sea como fuere, sí es cierto que en esas
discusiones quedaron planteadas una serie de cuestiones que volverían a aparecer
en el debate político de los años siguientes, con una gran relevancia en la moderni-
zación de las relaciones comerciales internacionales —organización de exposicio-
nes permanentes de productos, publicación de catálogos, las figuras de los agentes
comerciales o la necesidad de un banco de exportación—162, muchas de las cuales
fueron llevadas a la práctica más tarde o más temprano, con mayor o menor fuerza
y éxito.

2. 4. Medios para el desarrollo de la promoción comercial

Inmediatamente después de haber creado el Centro de Información Comercial,
el Ministerio de Estado remitió una carta circular a un número importante de enti-
dades y organizaciones comerciales y mercantiles, cámaras de comercio… para in-
formarles de la existencia del nuevo centro, ofrecerles sus servicios y solicitarles los
listados de los industriales y exportadores integrados en los respectivos organis-
mos, en que constaran sus áreas de trabajo, productos que eran objeto de comercio
en la zona, así como sus direcciones empresariales, información con la que el Cen-
tro formaría las bases de datos con que iría a operar en su labor de difusión de la
información comercial.163 A partir de ahí, y sobre la base de un constante contacto
con las empresas y medios productores, el CIC desplegó una amplia actividad, que
articuló a través de diversas iniciativas, a las que nos referimos a continuación.

161
En este sentido, en 1903 la Unión, recordando los acuerdos del Congreso acerca de la necesidad de
concluir acuerdos comerciales, estipulando recíprocas concesiones y rebajas arancelarias, urgía al mi-
nistro de Estado a «establecer las oportunas bases para promover la celebración de los referidos arreglos
comerciales». Insistía en su carta el presidente de la Comisión ejecutiva de dicha asociación, en que «la
apertura de mercados para la producción española y la competencia cada día mayor que la hacen en las
Repúblicas hispano-americanas los artículos de otras naciones, vienen siendo motivo de preocupación
general y muy especialmente de la industria y el comercio nacionales, que reclaman medidas eficaces
que faciliten la acogida ventajosa de nuestros productos en la América latina». Subrayaba igualmente
lo perjudicial que era para el consumidor español que la mayor parte del comercio de importación con
aquellas naciones se hiciera por intermedio de otros estados europeos, lo que encarecía los productos.
Vid. Villalba al ministro de Estado, 3 de junio de 1903, AGA, 54/1688 (el subrayado, en el original).
162
Véase El Imparcial del 11 y 12 de noviembre de 1900, en que daba amplia información sobre el con-
greso, sus objetivos y trabajos.
163
Carta circular, 7 de septiembre de 1898, AGA, 54/1821.

249
Zorann Petrovici

Museo Comercial
Ya antes de nacer el Centro de Información Comercial y la Junta de Comer-
cio de Exportación había tenido interés el Ministerio de Estado en constituir un
Museo Comercial, al estilo de los existentes en otros países, entre ellos Francia164,
habiendo constancia de la petición del Ministerio a las representaciones en el ex-
tranjero sobre el funcionamiento de aquellos.165 Sin embargo, no fue hasta princi-
pios del siglo XX cuando ese proyecto fue puesto en práctica, si bien de una forma
muy modesta. No sabemos con precisión la fecha en que empezó a funcionar, pero
debió de ser entre 1901 y 1904, según se desprende de la primera y de la segunda
memoria de la Junta de Comercio de Exportación.166 En todo caso, bastante antes
de la creación, en 1913, del Museo Comercial en el Ministerio de Fomento, que es
el que analiza Gloria Carrizo, asimilándolo al que funcionaba en el Ministerio de
Estado, por lo que sin duda es un error de interpretación de las fuentes.
Instalado en uno de los patios del Palacio de Santa Cruz ante la imposibilidad
de encontrar un local mejor acondicionado, empezó su actividad con escaso mate-
rial, debido a la pobre respuesta que dieron los productores a la invitación que se
hizo para que contribuyeran con muestras. Los cincuenta y siete productores que
respondieron afirmativamente remitieron vinos, licores, aceite de oliva, conservas,
azulejos, algunos tejidos… El duque de Almodóvar del Río tuvo que reconocer que
«sea porque la situación de Madrid no se presta a ello, o porque no es plaza mer-
cantil donde vengan compradores extranjeros, no ha producido resultado práctico
hasta la fecha», a lo que contribuyó también el hecho de que no se hubiera podido
confeccionar ni siquiera un catálogo, «para conocimiento de los consulados ex-
tranjeros y su publicación en la prensa y en las agencias consulares españolas en los
demás países.»167 Esta situación mejoró en cierta medida en los años siguientes, de
manera que en 1910 ya había publicado un catálogo, en cuya sección de Marruecos
—el único que hemos localizado— figuraban un total de 258 productos, indicando
su procedencia y el precio al que se vendían. La variedad de lo que se exponía en
las vitrinas dedicadas a tal efecto en la sede del Ministerio era ya mucho mayor, de
modo que nos encontramos todo tipo de telas y vestimenta (desde un pantalón de
vicuña azul a «un pañuelo de merino de lana estampado, usado por las hebreas de
Fez», procedente de Viena), artículos de papelería, navajas o cucharillas de diverso
origen, entre muchos otros.168

164
Bruno RICARD: L’État et l’expansion commerciale…, pp. 171-176.
165
Gloria CARRIZO SAINERO: La promoción comercial en España hasta 1936, Madrid, ICEX, 1992,
pp. 27-28.
166
Del 18 de mayo de 1901 y 1 de enero de 1904, respectivamente, ambas publicadas en la Gaceta de
Madrid del 18 de enero de 1904, pp. 224-225.
167
«Segunda memoria de la Junta de Comercio de Exportación», Ibidem.
168
Catálogo del Museo Comercial (Sección de Marruecos), Madrid, Centro de Información Comercial
del Ministerio de Estado, 1910.

250
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Publicaciones del Centro de Información Comercial

El CIC se encargó a lo largo de estos años de elaborar y difundir numerosas pu-
blicaciones especializadas «encaminadas a divulgar el conocimiento del mercado
exterior y a facilitar la penetración de los productos en diferentes mercados extran-
jeros».169 De carácter periódico u ocasional, de mayor o menor amplitud, y con una
temática diversa, fueron el instrumento más importante con el que el Ministerio de
Estado quiso atender la misión de información y promoción del comercio exterior.
En primer lugar, hay que referirse al Boletín del Centro de Información Comer-
cial, que siguió a una hoja de información general que se insertaba en la Gaceta de
Madrid y se repartía posteriormente entre parlamentarios, Cámaras de Comercio
y Agrícolas, compañías de ferrocarriles, así como a las demás entidades y particu-
lares inscritos en los registros que hemos indicado anteriormente. A principios del
siglo, la tirada de estas hojas era de 8.000 ejemplares.170 El Ministerio de Estado
publicó el Boletín del Centro de Información Comercial hasta el Nº 533, del 30 de
mayo de 1924; a partir del siguiente número, del 15 de junio, fue el Consejo de la
Economía Nacional quien se hizo cargo de su publicación, sin importante varia-
ción en su formato, al menos en un primer momento, salvo la cabecera, que pasó a
denominarse Boletín de Información Comercial.
Aquel solía presentar en primer lugar una serie de comunicaciones diplomá-
ticas y consulares provenientes de diversos países, con informaciones genéricas
—el estado de las industrias, la situación económica y comercial del país en cues-
tión…— o más concretas —el comercio de la naranja española en Gran Bretaña,
la organización del puerto de Salónica, la zona libre serbia y la zona franca grie-
ga…—171. Seguidamente, se ofrecían otras noticias e informaciones, generalmente
también procedentes de los consulados o legaciones. Un apartado de legislación
española y extranjera, el estado de los mercados y de las bolsas así como las coti-
zaciones de diversos productos españoles y extranjeros, o noticias sobre ferias y
exposiciones completaban estos boletines, que se cerraban con varias páginas de
anuncios breves, además de las publicidades gráficas de mayor tamaño que apa-
recían en alguna de las hojas interiores. Hay que tener en cuenta que a medida
que avanzaba el tiempo, fueron añadiéndose nuevas secciones, lo que hizo que el
número de páginas aumentase también progresivamente, alcanzando en 1924 la
veintena. Hemos de señalar, igualmente, que el Boletín absorbió, a partir de 1916,
el contenido de la revista La Producción Española, que se publicó entre 1913 y 1915

169
Gloria CARRIZO: La promoción comercial…, p. 23.
170
«Segunda memoria…
171
En 1921 el Ministerio pidió a los cónsules que remitieran de manera quincenal breves noticias sobre
diversos extremos, que vinieran a completar las informaciones recibidas a través de las comunicaciones
diplomáticas y consulares que ya preparaban los agentes en el extranjero. ROC del 23 de agosto de 1921.

251
Zorann Petrovici

con el ánimo de «recoger las aspiraciones de los productores españoles y difundir-

las por los demás países, al objeto de facilitar el intercambio comercial», y que dejó
de editarse debido a los gastos que suponía el mantenimiento de las dos publica-
ciones en paralelo.172
Desde el comienzo de su actividad, el CIC y la Junta de Comercio de Exporta-
ción se propusieron como uno de sus objetivos primordiales la confección de un
catálogo de exportadores españoles como una herramienta para presentar en el ex-
terior la oferta española, al igual que se estaba haciendo en otros países, entre ellos,
Francia. De esta manera, en noviembre de 1899173, convocaba a los productores y
exportadores españoles para que remitiesen los anuncios que fueran a incorpo-
rarse a aquel catálogo. Sin embargo, no parece que se lograra componer antes de
1914. El Catálogo de Exportadores Españoles, enviado a las embajadas, legaciones,
consulados, cámaras de comercio… con una edición inicial de 25.000 ejemplares,
alcanzó siete ediciones antes de 1931, de las cuales sólo las primeras cinco bajo la
égida del Ministerio de Estado. Encabezado por una explicación e índice en cuatro
idiomas (español, alemán, francés e inglés), seguían alrededor de 100 páginas con
la relación de los comerciantes y sus direcciones postales, repartidos en las más de
750 categorías de productos. La última parte del catálogo presentaba, en unas 260
páginas, anuncios publicitarios de una buena parte de los comerciantes inscritos.174
Lo que sí se publicó ya en los primeros años de vida del CIC fue un Catálogo
de casas importadoras en el extranjero, que, con sus cerca de 700 páginas, quería
«llenar una necesidad sentida por nuestros comerciantes, los que en gran número y
diariamente se dirigen al referido Centro solicitando los nombres y dirección de las
casas que en el extranjero se dedican a la importación de los artículos de su respec-
tiva producción».175 También como instrumento de consulta para los productores e
industriales se dieron a la publicidad, a partir de 1914, unas listas de las embajadas,
legaciones, consulados y cámaras de comercio españolas en el extranjero, para que
los hombres de negocios pudieran «ponerse en contacto con una fuente de infor-
mación directa […] en busca de orientación y ayuda personalizada».176
Las memorias comerciales —que eran redactadas tanto por los cónsules como
por los secretarios de Embajada, como bien señala el Centro de Información Co-
mercial y hemos comprobado sobradamente en los fondos documentales alberga-
dos por el AGA— representaban un importante recurso para la labor que se había

172
Para mayor información acerca de las características formales y evolución del Boletín durante el
periodo analizado, véase Gloria CARRIZO: La promoción comercial…, pp. 33-41 y 47.
173
Gaceta de Madrid, 21 de noviembre de 1899, p. 620.
174
Catálogo de Exportadores Españoles, Madrid, Centro de Información Comercial del Ministerio de
Estado, 1918.
175
Gaceta de Madrid, 29 de julio de 1902, p. 439.
176
Gloria CARRIZO SAINERO: La promoción comercial…, p. 62.

252
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

propuesto el CIC. En primer lugar, nutrían, de manera extractada, amplias páginas

del boletín, revelando el estado de los mercados y la situación económica de los
diferentes países, mediante el análisis de los distintos sectores de producción, es-
tadísticas, cotizaciones de los productos, y todo tipo de orientaciones que podrían
interesar a los productores nacionales. En segundo lugar, algunas de ellas —en una
media de sesenta al año177— eran publicadas íntegramente y en volúmenes inde-
pendientes, que eran puestos igualmente a la venta.

COMULADO DB BSPiÑk R% SANTIAGO DB CUBA

llEMORIA COMERCIAL (lORRESPONI)IENTE AL AÑO DE 1920-1921

gflyiARICc Estructura geográfic-económica de la demsrcación del Consulado.

(;ultivom carta. dc azúcar, café, cacao, pirqa, plátanos.— l'reponderancia del
sus rau..as.— Dejsnacional i ración rle la industria azucarera. Orga-
primero,
—

nizsz iónr omerciah Tratados comrroiales. Influencia de la posición geográ-

fica de la islaen el comrrcio de la misma. Paises importadores en ia actua-

lidadr--Da crisis económica actual: sus r.ausas en Cuba y sus consecuencias

sobre la esta-
para cl porvenir económico rle la misma.— Considmacionrs
dlstics drt Arancel de importación oubano en lo relativo a los articules rle
importacirén espafrola.— Estado riel mercado: aceite, vinos, fruta~ en conser-
va, conservas rlc hortalizas y de legunrbres, arroz, uvas y frutas frescas, pa-
y azafrán, jabones, tejidos sus manufaotu-
sas y frutas secas, anis, alpiste y
ras, calzado, alpargatas, cementos, productos cerámicos,
mosaicos y azule-
jos.—Perspectiva del futuro para el comercio español.

Estructura.

La demarcación del Consulado a que esta Memoria se refiere,

comprende las dos provincias denominadas Oriente y Camagiley
con una extensión territorial de 93.759 kilómetros cuadrados, sien.
do la fisonomía general de este territorio llana y ondulada, a ex-
cepción de una faja en la costa Sur que comprende el sistema mon-

tañoso de la isla; tanto la extensión llana, como una gran parte de

la zona montañosa, es de una fertilidad extraordinaria, hasta el ex-
tremo de haberla considerado por algunos autores de geografía
económica de una fertilidad superior en cinco veces a las más fer-
tiles tierras de
Europa.

Mora Las apreciaciones y datos que contienen las Memorias redactadas por
ñmclonarios de las Carreras diplomática y consular son de la exclusiva res-
ponsabilidad de sus autores. El Ministerio de Estado sólo acredita la autentici-
dad de su procedencia,
que únicamente en este concepto tiene carácter oflcial,

© Biblioteca Nacional de España

Imagen Nº 3. Memorias diplomáticas y comerciales, remitidas por los agentes del servicio exterior y
publicadas periódicamente por el Centro de Información Comercial del Ministerio de Estado. Fuente:
Biblioteca Nacional de España (Biblioteca digital hispánica).

Junto a estas publicaciones, el CIC fue editando diversas monografías —alrede-

dor de siete u ocho al año— sobre aspectos o ramas concretas de la industria y el
comercio. A modo de ejemplo, podemos citar las siguientes: Manual del exporta-
dor de vinos a Inglaterra (1901), Informe relacionado con el comercio marítimo por
Oriente y líneas españolas de navegación (1912), Los tejidos en la Argentina (1918),
Instrucciones para el envío de ciertas mercaderías a la Argentina (1918), Estudio
comercial sobre la República Oriental del Uruguay (publicado en varios años), El
aceite español en Chile (1922), El comercio entre España, América y Filipinas (1923),
La situación económica de Rusia y las perspectivas de sus mercados (1923), debiendo
dejar constancia de que entre 1915 y 1924 una abrumadora mayoría de estas obras
tuvieron por objeto los mercados de Iberoamérica.

177
Ibidem, pp. 60-61.

253
Zorann Petrovici

Imagen Nº 4. Mapa de la exportación directa de vinos de los principales países productores, referido a
1897, elaborado por el Centro de Información Comercial del Ministerio de Estado. Litografía J. Palacios,
Madrid. Fuente: Biblioteca Nacional de España.

La elaboración de estas obras era a menudo meticulosa y buscaba ofrecer un

producto de calidad, que tuviera realmente una utilidad práctica para quienes se
dedicaban a la exportación. Así, por ejemplo, en 1900 el CIC estaba preparando
una monografía sobre el comercio y consumo del vino en distintas zonas y paí-
ses.178 Entre los trabajos preparatorios, vemos que un laboratorio de análisis quí-
mico de Barcelona se encargó de analizar una amplia muestra de vinos extranjeros
—en torno a 300—, procedentes de Egipto, Francia, Argentina, Países Bajos, China,
Uruguay, Méjico, Japón, Brasil, Argelia, Reino Unido… para que «los productores
españoles tengan una guía fiel para poder preparar con los vinos de las diferentes
regiones de España los principales tipos de consumo en los mercados más impor-
tantes de todo el mundo.» El director del citado laboratorio, Rafael Roig Torres, que
había hecho este estudio de manera gratuita, siguió ofreciendo «incondicional y
gratuitamente» sus servicios «para analizar, estudiar, investigar cuantos productos
de cualquier naturaleza que sean, se crea necesario al objeto de impulsar y fomentar
poderosas corrientes comerciales que contribuyan al renacimiento de la riqueza

178
Que en julio de 1906 estaba ya agotada, según consta en una anotación sobre la carta del gerente del
Institut W. Schimmelpfeng al jefe del CIC, 30 de julio de 1906. AGA, 54/1821.

254
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

nacional»179, lo que nos habla tanto de la percepción de la labor de este centro entre
algunos sectores de la sociedad, como de su inclinación a colaborar en esa obra de
regeneración nacional propugnada desde tantos ámbitos en aquellos años.180
A tenor de la correspondencia del CIC, y a pesar de que en los primeros años
resultó difícil interesar a los productores y comerciantes en la labor emprendida181,
podemos afirmar que estas publicaciones encontraron un eco favorable en muchos
sectores de la economía española, de manera primordial entre la pequeña y mediana
empresa, como ya había intuido el Ministerio de Estado a finales del siglo XIX. A
modo de ejemplo, podemos citar la repercusión que tuvo un estudio del cónsul espa-
ñol en Shanghái acerca del comercio con China, al que dio difusión el CIC en 1906
y que despertó el interés de varios empresarios, que escribieron pidiendo mayor
información. La gama de quienes dirigieron su solicitud al Ministerio de Estado fue
variada: entre otros, un comerciante de vinos y otros alcoholes, que consideraba que
«es de tal importancia encontrar nuevos mercados a nuestros productos que todo
lo que se haga con este fin puede darse por bien empleado»; un productor de frutos
especializado en la almendra, o el Colegio de Corredores de Comercio de Bilbao,
que se interesaba por «la clase de mercaderías españolas que podrían introducirse en
el mercado de China […] en competencia con los de los demás países europeos».182
Y junto a las publicaciones, el trabajo de información desarrollado por el CIC —
con una casuística muy variada— a través de las numerosas consultas que recibió,

179
Rafael Roig Torres al Jefe del Centro de Información Comercial, 4 de enero de 1900. AGA, 54/1821.
Roig i Torres (Barcelona, 1855-1931), ingeniero y publicista, fundó en 1878 la revista Crónica Científi-
ca, de la que fue director. Se especializó en enología y en 1892 fundó la publicación La viña americana,
colaborando asimismo con otras revistas catalanas y francesas. Dirigió la Compañía General de Elec-
tricidad de Barcelona. www.enciclopèdia.cat [consultada el 29 de mayo de 2019].
180
Otras iniciativas pueden citarse en este sentido, como la del Centro Comercial Hispano-Marroquí de
Barcelona, que pretendió instalar en dicha ciudad una delegación oficial del CIC, para lo cual no obtu-
vo la autorización del Ministerio de Estado, pero sí pudo organizar un museo de productos africanos.
Vid. correspondencia con el Ministerio de Estado, 15 de noviembre de 1909 y 17 de febrero de 1913,
AGA, 54/1685, exp. XXIII.
181
Su impulsor, el duque de Almodóvar del Río, se quejaba en 1904 en el Congreso de los Diputados
de que a pesar de que «sus trabajos [del CIC] han sido de grandísima importancia y de enseñanzas su-
periores, lo que hay de malo es que han luchado con la apatía extraordinaria que existe entre nosotros,
y que, a pesar de todos los esfuerzos para la publicidad de las Memorias consulares, de los datos de
distintos mercados, de los procedimientos mercantiles, etc. no ha podido conseguirse nunca que esos
datos fueran recogidos por número bastante de personas para que produjesen resultados positivos.»
Vid. DSC. CD, 8 de febrero de 1904, Nº 120, pp. 3733-3734. Es interesante comprobar que, bastantes
años más tarde, el diputado francés Louis Farges hacía una reflexión similar, al subrayar en la Commis-
sion des Affaires étrangères que «les rapports de nos consuls sont publiés dans le Moniteur officiel du
Commerce. Nos commerçants ne les lisent pas mais ils sont abondamment utilisés par les étrangers.»
Vid. Procès verbaux de la Commission de Affaires étrangères de la Chambre des Députés, Séance du 22
juin 1920, p. 7, AN, C//14632.
182
Cartas dirigidas al jefe del CIC por Roberto Arribas Serrano, Pedro García Lillo y el director del
Colegio de Corredores de Comercio de Bilbao, los días 1 y 8 de mayo y 17 de julio de 1906, respecti-
vamente. AGA, 54/1821.

255
Zorann Petrovici

tanto de productores nacionales, como de comerciantes extranjeros, así como de

diversos agentes comisionistas, funcionando a menudo como elemento interme-
diario entre unos y otros, con la solvencia que le otorgaba su carácter de centro
del Ministerio de Estado, terminó de dotar de sentido su existencia, al tiempo que
justificaba la constante demanda de mayores medios —materiales y humanos—
para la consolidación de su papel y el aumento de los resultados que estaba dando.
En este sentido, cabe señalar que en 1907 el CIC había recibido 1.661 comunica-
ciones comerciales y había expedido 3.220. Del mismo modo, había remitido 22
comunicaciones circulares a los cónsules, cámaras de comercio, centros en general
y particulares sobre diversos asuntos, con un total de 6.100 ejemplares.183
Queremos poner énfasis en el hecho de que muchas empresas extranjeras recu-
rrieron a los servicios de este organismo del Ministerio de Estado. A menudo se
trataba de pedir recomendaciones sobre productores de distintas áreas, debido a
su interés en importar aquellos productos. En plena guerra, un industrial alemán
de Goteborg, solicitaba información sobre casas españolas donde podía adquirir
resinas, trementina, sulfato de antimonio, aceites para la fabricación de jabones…
confesando que «owing to the present war, I have been obliged to try to find other
connections as those I have had with England, France and other countries have
been quite interrupted.»184
La inserción de anuncios en el Boletín por parte de entidades extranjeras, entre
las que destacaban las casas de comisionistas, para el cobro de giros o cheques, fue
también una constante en este periodo.185 La utilidad de estos anuncios se despren-
de tanto de la renovación de la suscripción de las respectivas empresas, como por
la evidencia que querían dejar algunas de ellas: a finales de 1915 la Compañía de
exportación e importación Gaetano de Luca, de Nueva York se dirigía al CIC en
estos términos: «Queremos además hacer constar en la presente, que dicho aviso
[anuncio que habían insertado en el boletín] nos ha proporcionado el gusto de
entrar en correspondencia con varias firmas españolas, razón por la cual juzgamos
altamente recomendable la labor de ese Centro y de su Boletín y en ocasión opor-
tuna hemos de notificarlo a nuestros amigos que deseen relaciones con España.»186

183
Nota del jefe del CIC, de 31 de diciembre de 1907, sobre «Movimiento del Centro de Información
Comercial durante el año 1907», AGA, 54/1685, exp. 9.
184
Carta del 17 de diciembre de 1915, AGA, 54/1853, doc. nº. 62.
185
Un ejemplo lo encontramos en la Compañía Albert Hurt, de Nueva Orleans, quien se dirigió al CIC
el 14 de diciembre de 1915. AGA, 54/1853, doc. nº 53.
186
AGA, 54/1853, doc. nº 2.

256
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

2. 5. Limitaciones y deficiencias
Con todo, las limitaciones de la acción del Ministerio de Estado de cara a la
expansión comercial eran evidentes. Aquellas estribaban fundamentalmente en lo
exiguo del presupuesto de que estaban dotados sus servicios y el escaso personal
con el que tenían que hacer frente a sus tareas. Ni las subvenciones y donativos
autorizados por el Gobierno187, ni el sufragio voluntario de determinados servi-
cios que el CIC recomendaba a sus usuarios188 lograron remediar la insuficiencia
económica con la que funcionaba este organismo y, ya en plena guerra mundial,
el Congreso de los Diputados dedicó una amplia atención a este problema.189 Los
diputados de la Lliga Augusto Barcia, Antoni Jansana o el propio Francesc Cam-
bó, pero también alguno de los diputados habituales de los debates del presupues-
to de Estado, como Luis García Guijarro, examinaron en noviembre de 1916 las
deficiencias de estos servicios. Sus intervenciones pusieron de manifiesto que ese
estado de cosas impedía al gobierno aprovechar adecuadamente las circunstancias
favorables a España, que la guerra había creado para la penetración comercial «en
muchos Estados cuyas puertas nos estaban cerradas».190
Poco después de la guerra, Rafael Vehils —como sabemos, activa personalidad
en los medios privados y oficiales relacionados con el fomento del comercio ex-
terior— insistía en el mismo problema. Proyectándolo en el espejo francés —«es
evidente que la organización de nuestros servicios de expansión o de información
comercial se han hecho en España con arreglo al molde francés y que debió de in-
fluir en el ánimo de quien organizó esa dependencia el ejemplo del “Office national
du Commerce Extérieur” de París»—, ponía de manifiesto que la diferencia radical
se encontraba en los recursos puestos al servicio de los respectivos organismos:
mientras que en España apenas se destinaban 25.000 pesetas191, el ONCE francés
estaba dotado con 500.000 francos, además de los productos de dos impuestos
adicionales sobre patentes192.
Esta insuficiencia presupuestaria se agravaba por cuanto que los recursos des-
tinados a la promoción comercial quedaban repartidos entre dos centros con fun-

187
RO del ministro de Estado al jefe de la Sección de Comercio, 18 de enero de 1913.
188
Gloria CARRIZO SAINERO: La promoción comercial…, p. 24.
189
Augusto Barcia presentó una enmienda a los presupuestos para 1917 en que pedía una dotación de
50.000 pesetas para el CIC y la Junta de Comercio de Exportación: DSC. CD, Ap. 2 al Nº 96, del 22
de noviembre de 1916. De su intervención en el debate de aquel presupuesto se desprende también la
utilidad que para los propios diputados tenía la labor del CIC. DSC. CD, 22 de noviembre de 1916, Nº
96, p. 3063.
190
Ibidem, pp. 3065 y 3068.
191
En 1919 fueron 25.000 pesetas las que se consignaron para el CIC y la Junta, que aunque había sido
suprimida, seguía figurando en este apartado acaso «como prevención para su rehabilitación» según
García Guijarro, de la Comisión (DSC. CD, 26 de febrero de 1919, Nº 130, p. 5297) o quizá simplemen-
te por descuido.
192
Ibidem, pp. 5296-5297.

257
Zorann Petrovici

ciones similares, dependientes de dos departamentos ministeriales distintos, esto

es, el Centro de Información Comercial (Ministerio de Estado) y el Centro de Ex-
pansión Comercial (Ministerio de Fomento): «En el Ministerio de Fomento casi
para estos mismos menesteres, pero entrometiéndose en las funciones del Minis-
terio de Estado, existe un Centro de Expansión Comercial dotado con 123.000 pe-
setas; y, en cambio, allí donde la jurisdicción es propia, allí donde los cónsules son
los agentes comerciales en el extranjero, estando en tan estrecha y directa relación
con el Ministerio de Estado, sólo se consignan 25.000 pesetas.»193
Esta realidad nos pone ante una cuestión de primer orden en todo el proceso
de la implicación del Estado en la promoción y expansión comercial en el extran-
jero, esto es, el mantenimiento de la unidad de acción, que vamos a analizar en el
siguiente apartado, en el que veremos que el Ministerio de Estado dejará de ejercer
un monopolio sobre la acción exterior, debiendo, primero, compartir algunas de
sus áreas, como la información y promoción comercial, y, más adelante, viendo
como estas le fueron directamente sustraídas.

2. 6. Nuevos actores: el monopolio del Ministerio de Estado se resquebraja

En los inicios del reinado de Alfonso XIII, el Ministerio de Estado era incon-
testablemente el departamento encargado de elaborar y dirigir aquella política194,
de manera que, cuando empezaron a entrar nuevos factores en la ecuación de la
acción estatal en el extranjero, fue a este ministerio al que, con toda naturalidad,
correspondió su gestión. Así ocurrió desde finales del siglo XIX, cuando hizo un
hueco al comercio en su organización, cuando instruyó a sus agentes en el exterior
para que intensificaran el cuidado de las cuestiones comerciales o cuando, tras el
Desastre, asumió una misión de información y auxilio a la industria nacional en la
nueva y difícil etapa en que entraba el país, marcada por la necesidad de reorientar
y diversificar los destinos de su producción.
Este estado de cosas se mantuvo sin apenas contestación durante algunos años.
Sin embargo, a medida que aquellos nuevos factores fueron desarrollando su po-
tencial y ganando relevancia y al tiempo que fueron mostrando también su com-
plejidad técnica, otros departamentos ministeriales manifestaron su interés en
estos campos y consideraron tener facultades para intervenir en su marcha. Más
aún, estos ministerios de carácter técnico empezaron a considerar que aquellos
servicios estarían mejor atendidos si estuvieran integrados en sus propias estruc-
turas y si se les imprimieran unas orientaciones provenientes de los círculos que
más directamente y mejor conocían la realidad y necesidades de los medios de pro-
ducción nacionales, así como sus objetivos de cara a los mercados internacionales.

193
DSC. CD, 22 de noviembre de 1916, Nº 96, p. 3068.
194
José Luis NEILA HERNÁNDEZ: Regeneracionismo y política exterior…, p. 51.

258
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

En consecuencia, «los problemas de competencias desde principios del siglo XX

comenzarían a caracterizar el desarrollo burocrático del Ministerio [de Estado],
amenazando la unidad de acción exterior.»195
El primer departamento que compitió con el Palacio de Santa Cruz en este área
fue el Ministerio de Fomento. A finales de 1906 instituyó en su seno un Centro de
Informaciones Comerciales y Archivo de Sociedades Anónimas, cuya organiza-
ción y funcionamiento encomendó a la Cámara de Comercio de Madrid. Así, el
Ministerio de Estado no solamente se vio obligado a convivir con un competidor,
que se asignaba competencias en un campo que, históricamente, le había perte-
necido en exclusiva, sino que, además, tuvo que contemplar cómo la dirección y
organización de un servicio oficial encaminado a la acción más allá de las fronteras
eran confiadas directamente a los medios privados. Tal maniobra la justificaba el
titular de Fomento, Manuel García Prieto, en la necesidad de que aquellos servicios
estuvieran íntimamente compenetrados con los elementos productores y comer-
ciales del país, para atraerse, así, la «cooperación social que garantiza el éxito de
estas instituciones» y que, debido al «recelo y la desconfianza que tradicionalmente
inspiran las oficinas del Estado», había faltado a la empresa del Palacio de Santa
Cruz.196
Esta operación, que implicaba una evidente superposición de funciones, fue
completada pocos meses después. El Ministerio de Fomento, ahora con otro ti-
tular (Augusto González Besada), además de crear cuatro puestos de agregados
comerciales, puso en marcha una Junta de Comercio Internacional —en la que se
reservó un asiento al jefe de la Sección Comercial del Ministerio de Estado—, con
la que perseguía la centralización de todos los servicios dedicados a la información
comercial y fomento del comercio exterior. Ambos órganos —Centro de Informa-
ciones Comerciales y Junta de Comercio Internacional— funcionarían en paralelo
al Centro y Junta dependientes del Ministerio de Estado.
A pesar de las medidas previsoras tomadas en su origen para corregir las de-
ficiencias observadas en los servicios análogos del Palacio de Santa Cruz, el Cen-
tro Nacional de Informaciones Económicas y Archivo de Sociedades Anónimas
—producto de las distintas fusiones de estos centros a lo largo de los años siguien-
tes197— «no dio el resultado que se esperaba. Se produjeron disfunciones que lo
llevaron a actuar más como protector del mercado nacional que como enlace y
difusor de información para penetrar en mercados extranjeros».198

195
Ibidem.
196
Real Decreto de 2 de noviembre de 1906.
197
Paloma SENDÍN DE CÁCERES: «Evolución de la política de promoción comercial», en Información
Comercial Española, ICE: Revista de economía, Nº 826, 2005, pp. 209-221, p. 210.
198
Gloria CARRIZO SAINERO: La promoción comercial…, p. 68.

259
Zorann Petrovici

En consecuencia, pronto se hizo notar la necesidad de organizar una nueva enti-

dad centrada exclusivamente en las actividades relacionadas con el comercio exte-
rior. Fermín Calbetón, ministro de Fomento en el gobierno de Canalejas, pudo ser
así el artífice del nuevo Centro de Comercio Exterior y Expansión Comercial, crea-
do en noviembre de 1910199, participando así de la efervescente actividad desplega-
da en este sentido por otros países.200 El nuevo centro iba a recoger sencillamente
las atribuciones relativas al comercio exterior que habían tenido sus antecesores,
asumiendo igualmente el nombramiento de agentes comerciales para auxiliarlo en
sus tareas. La novedad consistía en que, siguiendo el modelo del Centre National
des Conseillers du Commerce Extérieur Français, proyectaba la creación de agen-
tes comerciales independientes, tanto para el extranjero como para el interior.201
La superposición de funciones entre ambos ministerios —Estado y Fomento—
fue una evidencia desde el inicio, por lo que el propio Real Decreto de noviembre
de 1910 preveía la creación de una comisión mixta entre ambos ministerios, para
que regularan las relaciones entre los dos centros. En la propuesta que dirigió el
ahora ministro de Estado, García Prieto, al de Fomento, Calbetón, para armonizar
los servicios de ambos departamentos tendentes a fines semejantes202, se mostraba
partidario de que el Ministerio de Fomento asumiera la función administrativa,
renunciando así a la dirección de estos servicios.
Ahora bien, en el reparto de funciones que proponía, el ministro de Estado con-
sideraba que debía retener para sí la función de información. A pesar de todas sus
imperfecciones, el CIC había funcionado con regularidad desde su creación, más
de una década atrás, y había conseguido darse a conocer en los sectores mercanti-
les, que se estaban acostumbrando a acudir a sus oficinas en busca de la informa-
ción precisada. Pero, además, era el Ministerio de Estado el que podría desempeñar
mejor y con mayor agilidad esa función informativa, en la medida en que de él
dependían todos los agentes diplomáticos y consulares repartidos por el mundo, y
que formaban —precisamente por su distribución geográfica— la principal y más
importante red de informadores de que se servía el Estado en este ámbito. De esta
manera, al Centro de Comercio Exterior dependiente de Fomento le corresponde-
ría la otra rama de actividad, es decir, la promoción del comercio internacional de
España, estudiando y presentando las propuestas encaminadas a ello.

199
Real Decreto del 2 de noviembre de 1910.
200
«Notorios son los esfuerzos que por lograr la expansión de su actividad y la difusión de sus pro-
ductos realizan hoy todas las naciones europeas y americanas, atestiguándolo la reciente implantación
de Centros de expansión, Oficinas de comercio y Museos comerciales en casi todos los países.» Real
Decreto de 2 de noviembre de 1910.
201
Gloria CARRIZO SAINERO: La promoción comercial…, pp. 68-69.
202
García Prieto a Calbetón, 12 de diciembre de 1910, AGA, 54/1686.

260
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

A pesar de que el ministro de Fomento se mostró muy receptivo a esta división

de responsabilidades203, hubo que esperar más de dos años para ver materializado
este proyecto de reorganización, ya que fue en abril de 1913 cuando el conde de
Romanones plasmó estas propuestas en un Real Decreto.204 Esta norma confirmaba
el carácter del Ministerio de Estado de «gestor de cuanto atañe a las relaciones ex-
teriores de España» y dejaba claro que de esa condición se derivaba «no solamente
la negociación de tratados de comercio y la defensa de los intereses legítimos del
tráfico nacional ante los Gobiernos y Autoridades extranjeras, sino el estudio de los
mercados donde nuestros productos puedan hallar salida y el apoyo a quienes se
ocupen de buscarla». Pero, al mismo tiempo, dejó constancia de que el Ministerio
de Fomento había sido «llamado a intervenir también en lo que afecta a la concu-
rrencia económica internacional», una materia hasta hacía poco totalmente ajena
a su competencia.
La recapitulación de las distintas iniciativas emprendidas en los años anteriores
ponía de manifiesto la necesidad de coordinar las atribuciones de ambos ministe-
rios, buscando tanto la unidad de acción como el mantenimiento del estatus que
correspondía al Ministerio de Estado y a los agentes diplomáticos y consulares en
la acción oficial exterior «(económica o de otra índole)». En consecuencia, proce-
día el Gobierno a suprimir la Junta de Comercio de Exportación (creada en 1898),
cuyas atribuciones, como había planteado el marqués de Alhucemas, quedaban in-
corporadas al Consejo Superior de Fomento; a mantener en sus funciones al Cen-
tro de Información Comercial y a confirmar que las atribuciones del Centro de Ex-
pansión Comercial se circunscribirían al estudio y fomento del comercio exterior,
pero sin asumir tareas de la función informadora.205 Regulaba, del mismo modo,
las relaciones de colaboración entre ambos centros, para lograr que sus labores
les fueran de mutua utilidad. También de común acuerdo habrían de organizarse
los museos comerciales, exposiciones… En cuanto a las relaciones del organismo
dependiente de Fomento con los agentes diplomáticos y consulares, así como con
las Cámaras de Comercio en el extranjero, establecía que aquél podía entenderse
directamente con estos en aquellas situaciones que fueran consideradas de urgen-
cia, encontrando en todo caso en ellos un apoyo constante para el fomento del
comercio español. Finalmente, regulaba el eventual nombramiento de «Agentes
especiales para el servicio del Comercio exterior y Expansión comercial», como
veremos en el siguiente apartado.

203
García Prieto a Calbetón, 30 de diciembre de 1910, AGA, 54/1686.
204
Real Decreto de 12 de abril de 1913.
205
Por RD de 7 de febrero de 1913, por el que se reorganizaban los servicios de la Dirección General de
Comercio, Industria y Trabajo del Ministerio de Fomento, se enumeraban las funciones que correspon-
dían al Negociado de Comercio Exterior.

261
Zorann Petrovici

De esta manera, en la década siguiente, hasta que las reformas de Primo de Ri-
vera fueran a modificar este estado de cosas, el Palacio de Santa Cruz siguió hacién-
dose cargo de los servicios de información comercial y siguió manteniendo una
posición central en todo lo relativo a la expansión comercial de España. También
fue en las dependencias de Estado donde permaneció instalado el Museo comer-
cial, abierto a principios de siglo, pues ninguna otra alternativa logró imponerse: el
ambicioso proyecto del ministro de Fomento Miguel Villanueva —aprobado poco
antes de la reorganización de los servicios de promoción comercial, en febrero de
1913— para crear un museo bajo su dirección —habida cuenta de que, según su
criterio, ni los organizados por las Cámaras de Comercio, «ni el que funciona en el
Ministerio de Estado responden al fin que aspira llenar el Ministro» por no contar
con los medios necesarios206—, no llegó a ser realidad, como lo hacía ver en 1922 el
entonces ministro de Fomento, Abilio Calderón, en un nuevo intento de crearlo.207
No obstante la reorganización de los servicios y reparto de las funciones, la
percepción de duplicidad siguió presente, en especial en el Parlamento. En diver-
sas ocasiones se insistió en la necesidad de unificarlos y concentrarlos en un solo
departamento.208 Ahora bien —y esto es muy significativo para nuestro estudio—,
en las opiniones de los diputados, ese departamento concentrador no tenía que ser
necesariamente el de Estado. Propuestas hubo para que se centralizaran en el Mi-
nisterio de Fomento209 o en el de Trabajo210 y, ya después de la guerra, no faltó quien
pusiera sobre la mesa el ejemplo del Reino Unido, que, «por el gran desarrollo que
han adquirido», había centralizado «todos sus servicios comerciales exteriores [...]
en un nuevo Departamento, denominado Department of Oversea’s Trade».211
Fue en los años 20 cuando esta cuestión terminaría decantándose del lado
opuesto al del Ministerio de Estado, en el contexto de las profundas reformas que
emprendió el régimen de Primo de Rivera, y que, como hemos visto, afectaron de
manera severa a este departamento. En efecto, en marzo de 1924, el marqués de
Estella estableció en la Presidencia del Gobierno un Consejo de Economía Na-
cional, que reunió «todas las funciones referentes a la formación de los Aranceles
de aduanas, defensa de la producción y gestión y negociación de los Convenios

206
Real Decreto de 15 de febrero de 1913.
207
Real Decreto de 2 de junio de 1922.
208
DSC. CD, Ap. 3 al Nº 96, del 22 de noviembre de 1916; DSC. CD, Ap. 5 al Nº 120, del 7 de febrero
de 1919; DSC. CD, 18 de febrero de 1919, Nº 125, p. 5104 y DSC. CD, 26 de febrero de 1919, Nº 130,
p. 5296.
209
DSC. CD, 22 de noviembre de 1916, Nº 96, pp. 3060-3061.
210
DSC. CD, 18 de febrero de 1919, Nº 125, p. 5104.
211
Voto particular del diputado Martínez Campos al presupuesto de gastos, en DSC. CD, Ap. 4 al Nº
48, de 30 de mayo de 1922, p. 6.

262
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

comerciales, que se encuentran actualmente repartidas en los distintos Departa-

mentos ministeriales.»212
La medida reviste una indudable relevancia. En primer lugar, porque reunien-
do en un mismo centro todos los servicios que debían intervenir en la definición
y desarrollo de la política económica, además de responder a los planteamientos
reformadores y de búsqueda de coherencia y eficacia de los servicios administra-
tivos, que estuvieron en la base de buena parte de la actuación de Primo de Rivera
en estos campos213, buscaba dotarse de los medios necesarios para hacer frente a las
complejas realidades de la economía internacional.
Y en segundo lugar, por cuanto suponía modificar de manera sustancial las atri-
buciones que había mantenido tradicionalmente el Ministerio de Estado. En efecto,
el nuevo organismo asumiría en lo sucesivo el estudio de los tratados de comercio
y sería quien propusiera su celebración, dedicándose a estas funciones una de las
seis secciones en que se dividía, presidida, eso sí, por el subsecretario del Ministe-
rio de Estado. Pero el proceso de negociación mismo quedó severamente alterado,
en la medida en que los agentes técnicos penetraron también en este ámbito: la
Comisión negociadora de los Tratados, a la que correspondería en exclusiva «la
negociación directa con los Delegados de los países extranjeros», contaba, al lado
de los dos representantes diplomáticos —el subsecretario del Ministerio de Estado,
que la presidía, y el jefe de la Sección de Comercio del mismo departamento—, con
el vicepresidente del Consejo y cuatro funcionarios técnicos que saldrían de entre
los vocales del mismo. Por último, entre los servicios que fueron segregados de
otros departamentos para unirse al nuevo organismo se encontraba, naturalmente,
el Centro de Información Comercial.214
Esta situación se agudizó en 1929 cuando el Ministerio de Economía Nacio-
nal, creado un año antes, decidió proceder a la creación efectiva de los empleos
de agregados comerciales. El Real Decreto de 26 de julio de 1929 asestó un duro
golpe al dominio que el Ministerio de Estado, ahora reducido a la Secretaría Ge-
neral de Asuntos Exteriores, había ejercido históricamente sobre el conjunto de la

212
Hay que señalar que la Junta Nacional del Comercio Español en Ultramar, surgida del Primer Con-
greso homónimo, había sido instituida en julio del año anterior en la Presidencia del Consejo de Mi-
nistros (RD de 12 de julio de 1923); sin embargo, por RD de 15 de marzo de 1924 fue trasladada al
Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria.
213
Ángel MARTÍNEZ DE VELASCO FARINÓS: «La reforma del cuerpo diplomático por Primo de
Rivera», en Revista internacional de Sociología, Nº 35, 1980, pp. 409-442, p. 411. Para una visión de
conjunto de las reformas emprendidas por el marqués de Estella en la Administración, véase Enrique
ORDUÑA REBOLLO: «Reformas de la administración pública durante la dictadura de Primo de Rive-
ra», en Elena MAZA ZORRILLA y María de la Concepción MARCOS DEL OLMO (coords.): Estudios
de historia: homenaje al profesor Jesús María Palomares, Valladolid, Universidad de Valladolid, 2006,
pp. 195-210.
214
Real Decreto-Ley de 8 de marzo de 1924 por el que se establece en la Presidencia del Gobierno un
Consejo de Economía Nacional.

263
Zorann Petrovici

maquinaria diplomática, en la medida en que supuso la enajenación de una parte

del control y prerrogativas de las que Estado había gozado en las relaciones con sus
propios agentes en el extranjero. No se trataba únicamente de colocar a los agentes
comerciales creados bajo la dependencia del ministerio técnico y conferir a éste
capacidad para comunicarse directamente con aquellos, al igual que con los cón-
sules, sino que colocaba bajo su jurisdicción incluso a los consulados de aquellas
demarcaciones en que no hubiera agente comercial, para todo lo que tuviera que
ver con «los servicios informativos, gestión de créditos, billetes de identidad de los
viajantes de comercio y vigilancia de la exportación». Pero, además, concedía al
Ministerio de Economía Nacional potestad para conocer «de cuantas gestiones de
carácter diplomático se refieran a asuntos económicos», para lo cual los jefes de la
misión diplomática le debían remitir copia de todos los despachos que se refirieran
a cuestiones económicas, con la salvedad de los de carácter confidencial y reserva-
do. La actuación del ministerio técnico en el ámbito puramente diplomático se veía
reforzada, finalmente, al conferir carácter diplomático a los agentes comerciales
nombrados por él, acreditados como tal ante los gobiernos de los países en que
fueran a actuar.
Por todo ello, en los últimos años de la década de 1920 el Ministerio de Estado
quedaba reducido, en lo que a la política económica exterior se refiere, a la condi-
ción de colaborador, apartado de su calidad rectora. Otras instancias, por lo tanto,
habían ocupado posiciones en el terreno de la acción estatal en el exterior, que ya
no sería nunca más un espacio exclusivo del Ministerio de Estado.
A pesar de esta situación, las relaciones entre los distintos departamentos se
basaron en una cordial colaboración, según se desprende de las fuentes con las que
hemos trabajado. Así, en agosto de 1924, el secretario general de la Junta Nacional
del Comercio Español de Ultramar, que para entonces ya dependía del Ministerio
de Trabajo, Comercio e Industria, hizo llegar al subsecretario del Ministerio de
Estado un expresivo voto de gratitud «por la atención que otorga a sus reiteradas
demandas» y «teniendo en cuenta el constante apoyo y la decidida cooperación
que se digna V. E. venir prestando a su actuación [de la Junta]».215
Hay que tener en cuenta, además, que en el ámbito consular no se afrontaron de
manera negativa estos cambios; más bien al contrario, muchos los vieron como la
vía adecuada para optimizar su trabajo. Es el caso de Tomás Sierra, entusiasta de-
fensor de las reformas de Primo de Rivera, quien, en 1924, a su llegada a la ciudad
argentina de Rosario para tomar posesión del Consulado, se pronunciaba en estos
términos:

215
Secretario General de la Junta Nacional del Comercio Español de Ultramar a Fernando Espinosa de
los Monteros, 10 de agosto de 1924, AGA, 54/1686.

264
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

«[…] yo como Cónsul estoy obligado a informar al Gobierno de los hechos económi-
cos, principalmente comerciales de la Argentina, que sean interesantes para España;
pues esta información tendrá por la Creación del Consejo [de Economía Nacional], su
verdadero valor y trascendencia, pues hasta él llegará y allí será estudiada y discutida,
no sólo por funcionarios especializados, sino también por representantes directos del
comercio, la industria, la navegación, la ganadería, la agricultura, la banca, etc., que
integran el Consejo pleno y que vienen a constituir como una asamblea deliberante
de la economía española.»216

Otros cónsules consideraban incluso que se debía ir más lejos en la vía de cam-
bios emprendidos y adscribir el Cuerpo consular al Ministerio de Economía Na-
cional, «ya que a este Departamento corresponde en la actualidad la gestión de
la parte más importante de las funciones» que corresponderían en puridad a los
agentes que lo conformaban.217
En cualquier caso, la colaboración de los cónsules —que estaban autorizados
a comunicar directamente con el nuevo centro encargado de la información co-
mercial218— en esta nueva etapa fue una constante, como lo demuestra, entre otras
cosas, la vitalidad del Boletín de Información Comercial y demás publicaciones co-
merciales, que, bajo nueva tutela, siguieron contando con el activo concurso de
aquellos, confirmando con ello su papel de principales agentes informadores en
materia de comercio exterior. Así, por ejemplo, el vicepresidente del Gobierno
hacía ver al ministro de Estado su satisfacción con la labor desempeñada por el
cónsul en Berlín, Ricardo Gómez Navarro, por su «asidua y valiosa» colaboración
para con la Sección de Información Comercial, haciendo especial mención a su
continuada e interesante contribución al citado Boletín.219

2. 7. Los agentes de la expansión comercial de España en el extranjero

En las páginas anteriores hemos intentado mostrar la respuesta que dio la diplo-
macia española al creciente peso que adquirió el comercio en la conducción de las
relaciones internacionales de finales del siglo XIX y primeras décadas del siglo XX.
Hemos analizado para ello las iniciativas y medidas implementadas en la Adminis-
tración central, así como la problemática que todo ello planteó de cara a la unidad
de la acción exterior, que quedó en buena medida afectada por la intervención de
otros departamentos ministeriales, que terminaron por asumir la coordinación de

216
Entrevista a Juan Tomás Sierra y Rusturazo en El eco de España, s/f [1924], AGA, 12/3451, exp. 22867.
217
Carta de 18 cónsules al presidente del Consejo de Ministros, 12 de febrero de 1930, AGA, 82/1938, exp. 9.
218
Real Orden circular del Ministerio de Estado Nº 843, de 4 de septiembre de 1924. No obstante, debie-
ron seguir remitiendo a su propio ministerio las informaciones comerciales que enviaban al Ministerio
de Economía Nacional, como se lo recordó la ROC del 13 de noviembre de 1929.
219
Vicepresidente del Gobierno al ministro de Estado, 16 de diciembre de 1927, AGA, 54/1685, exp. XXIII.

265
Zorann Petrovici

determinadas porciones de aquella. Para completar este panorama, necesitamos

dirigir nuestra atención a la actuación del Estado al otro lado de las fronteras y
analizar a los actores implicados en ella.
Ha quedado apuntado que los agentes del Ministerio de Estado en el extranjero
—de una manera especial los cónsules, pero junto a ellos también los agentes diplo-
máticos— fueron el pilar básico sobre el que se asentó esa labor de información y
promoción comercial; pero también fueron apareciendo otras figuras, que ejercie-
ron en ocasiones funciones análogas. Teniendo presente la ordenación de estos ser-
vicios en la vecina Francia —que los atendió con gran interés, procediendo a una
reorganización integral tras la Gran Guerra—, nos interesará comprender por qué
hasta finales de los años 20 la diplomacia española y, por extensión, el Estado no se
planteó nunca con determinación la organización de una estructura de agentes o
agregados comerciales y apostó, por el contrario, por la red diplomática y consular
—particularmente esta última— como privilegiada herramienta de información y
promoción comercial en el extranjero.
En todo caso, al analizar esta cuestión, no debemos perder de vista la variada
casuística en la que se insertaba el caso español. Así, al lado de Francia —que des-
cuella junto al Reino Unido como casos extremos—, otras diplomacias actuaron en
este campo con unos ritmos y una intensidad muy variados, especialmente después
de la Gran Guerra. Como apunta Bruno Ricard, «lejos por detrás de Inglaterra, los
Estados Unidos, Italia o aún Brasil y Bélgica remodelaban a su manera unas viejas
instituciones que la guerra había elevado al rango de antigüedades». Entre las más
modestas figuran Brasil y Bélgica. Mientras que el primero definió solamente seis
circunscripciones económicas en Europa y en América (enviando agregados co-
merciales a París, Londres, Berlín, Washington, Santiago de Chile y Buenos Aires),
la segunda decidió simplemente otorgar a algunos cónsules generales el título de
agregado comercial.220

Los cónsules y diplomáticos, principales agentes comerciales

Volviendo al caso español, como ha quedado dicho, hacia finales del siglo XIX,
incluso antes de la pérdida de los territorios de Ultramar, el Ministerio de Estado
sintió la necesidad de contribuir a los esfuerzos por mejorar y expandir el comercio
exterior del país. Recurrió para ello a sus propios agentes en el extranjero, instru-
yendo a los cónsules de manera expresa en esa misión apremiante.221 Era una deci-
sión lógica puesto que los cónsules conformaban la red de agentes oficiales con que
contaba el Estado en los demás países; por otro lado, en su formación y en sus ám-
bitos de actuación entraban ya —aunque fuera de un modo delimitado— los asun-

220
Bruno RICARD: L’Etat et l’expansion commerciale…, pp. 278-283.
221
Real Orden Circular del Ministerio de Estado del 4 de julio de 1 891.

266
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

tos comerciales; y, finalmente, sus funciones radicaban fundamentalmente en la

defensa de los intereses de sus connacionales en sus respectivas circunscripciones.
Los cónsules asistieron así, a partir de ese momento y en los años finales del XIX,
a una constante ampliación de sus funciones en materia comercial. Sus ocupacio-
nes en ese campo no podían agotarse ya «con el despacho corriente de los asuntos
marítimos, con la redacción de Memorias mercantiles más o menos interesantes y
con el envío de precios corrientes recogidos en los periódicos de cada localidad».
Aquellas se irían extendiendo, en un primer momento, a la asistencia in situ a los
comerciantes y, posteriormente, a nutrir de manera constante al CIC de informa-
ción completa y minuciosa sobre las posibilidades que tenían los productos españo-
les de ser introducidos en los mercados de sus correspondientes demarcaciones.222
El Reglamento de la Carrera Consular, elaborado sobre la base de la Ley Or-
gánica de las Carreras Diplomática, Consular y de Intérpretes del 27 de abril de
1900, que reorganizó estas carreras, terminó de consagrar el carácter de los cónsu-
les como agentes comerciales del Estado, detallando sus funciones en el desarrollo
de las relaciones mercantiles, en las tareas de información y promoción del comer-
cio español en el extranjero (art. 26), y exigiendo, por su parte, a los funcionarios
diplomáticos la remisión de una memoria comercial anual (art. 21).
Prueba de la importancia que revestía para el Ministerio de Estado esta parcela
de la labor consular lo constituyen las reiteradas llamadas a los cónsules para que
cumplieran con sus obligaciones en este campo.223 Estas insistencias evidencian en
los cónsules un cierto grado de relajación en el desempeño de sus funciones. Pero
además ponen de manifiesto —tanto por su existencia misma como por su con-
tenido— que los cónsules tuvieron que ser aleccionados en unas prácticas nuevas
que se estaban incorporando a su profesión. Mucho cuidado puso en ello el conde
de San Bernardo al inicio de su mandato, en 1903, escribiendo a sus agentes en el
extranjero una amplia circular224 para «encarecerles» el envío de datos y estudios al
CIC. Destaca el exordio de esta misiva, en el que se afanaba por hacerles ver, de una
manera pedagógica, el peso central que había adquirido el elemento comercial en
las relaciones internacionales, hasta el punto de obligar a «modificar todos los or-
ganismos, poniéndolos en consonancia con la vida moderna y dirigiéndolos todos

222
Gloria CARRIZO SAINERO: La promoción comercial…, p. 21.
223
Véanse por ejemplo las Reales Órdenes circulares 370, 371, 374 y 397, de 15 y 29 de marzo, 25 de
abril y 5 de diciembre de 1911, respectivamente, en que el Ministerio requería el envío de las estadísti-
cas comerciales; la circular Nº 403 del 2 de enero de 1912, en que el subsecretario, González Hontoria,
llamaba la atención de los agentes diplomáticos y consulares sobre el cuidado que debían guardar a la
hora de redactar sus memorias, teniendo en cuenta que estas tenían como destino la publicación, de
manera que debían evitar incluir apreciaciones y datos críticos que o bien rebasaban el carácter mer-
cantil o bien no podían ser dadas a la publicidad; o la ROC Nº 554, del 16 de junio de 1915, en que
recordaba el subsecretario, Eugenio Ferraz, tanto las normas que estipulaban la obligación de remitir
las memorias, como las anteriores circulares en el mismo sentido.
224
Real Orden Circular Nº 81, de 30 de julio de 1903.

267
Zorann Petrovici

al sólo objeto del engrandecimiento nacional, que, si en remotos tiempos se obtenía

por la fuerza de las armas, se alcanza hoy sólo por medio de las transacciones co-
merciales». No escatimó el ministro en detalle para que los agentes diplomáticos y
consulares conocieran con precisión los extremos de su misión en este ámbito:

«Para ello precisa que cada uno de los Agentes diplomáticos o consulares de España
dedique especialísima atención a las condiciones del mercado donde se encuentre;
estudie el consumo de los productos similares a los nacionales; se fije en la extensión
que éste tenga y la que pueda tener; analice la competencia posible con los análogos de
otros países; se informe de los derechos o gravámenes que deba satisfacer, no sólo a su
paso por las Aduanas, sino en concepto de impuestos de consumo o cualquier otro de
carácter interior; averigüe los precios corrientes, sin olvidar el dato importantísimo y
muchas veces decisivo del embalaje o forma en que se presente».

Por si las razones patrióticas invocadas225 no fueran suficientes para incitarles

a la acción, el ministro hacía promesas de premios futuros a quienes adquirieran
merecimientos en el desempeño de estos «servicios primordiales», como pasaban
a ser considerados.
Por todo ello, y a pesar de que en ocasiones desde las oficinas de la Administra-
ción central les tuvieron que recordar sus deberes en este sentido, los cónsules —y,
como decíamos, junto a ellos los agentes diplomáticos— fueron en todo nuestro
periodo los agentes comerciales primordiales con que contó el Estado español más
allá de sus fronteras.

Otros agentes comerciales. Proyectos y ensayos

Ahora bien, al igual que vimos en el caso francés, fue abriéndose camino la
idea de que la expansión comercial necesitaba un personal dedicado en exclusiva
a su servicio. La primera propuesta en este sentido de la que tenemos constancia
provino de los medios empresariales catalanes. En la primera mitad de 1896, el
presidente de Fomento del Trabajo Nacional y diputado por Barcelona, Joan Puig
i Saladrigas, se dirigió al ministro de Estado para trasladarle la necesidad de crear
«una institución con carácter oficial que dé a conocer nuestros productos en los
países lejanos». Ni las Cámaras de Comercio, ni los agentes diplomáticos y con-
sulares estaban, según él, en condiciones de contribuir eficazmente a la expansión
comercial, dadas sus limitaciones y su atención a otros objetivos o misiones. Para
adaptarse a las formas y procedimientos del comercio moderno, era necesaria «la
creación de Agentes Comerciales en las Embajadas, Legaciones, Consulados Ge-

«[…] no hay obra más eminentemente patriótica, ni política más acertada y provechosa que la del
225

fomento de los intereses materiales cuyo desarrollo habrá de permitirnos en lo porvenir participación
más activa en la vida internacional.»

268
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

nerales, etc. de España en el extranjero y quizá también en sus posesiones de Ul-

tramar»226, que, al igual que hacían los agentes de países como Alemania o el Reino
Unido, se dedicarían a promover «el desarrollo de nuestro comercio en el país cerca
del cual ejerciesen su misión», atentos a las particularidades de cada caso. Aquellos
agentes deberían ser reclutados de entre los propios medios mercantiles, buenos
conocedores de la profesión, que serían propuestos a la elección del gobierno por
las corporaciones económicas e industriales del país.227
Sin negar las ventajas que se pudieran derivar de «la importante innovación
que se propone», el Ministerio de Estado no se vio capacitado para implementarla.
Funcionando con un presupuesto exiguo, debía dar preferencia a robustecer la red
diplomática y consular, ampliándola y dotándola de mayores recursos, antes de
plantearse crear instituciones o figuras de nuevo cuño. En todo caso, el jefe de la
Sección de Comercio se mostraba partidario de que «pudieran más bien implan-
tarse por la iniciativa particular», reuniéndose los productores en sindicatos y en-
viando a sus agentes al extranjero, donde, con el apoyo de los agentes diplomáticos
y consulares, obtendrían los resultados apetecidos.228
Fue, sin embargo, el Ministerio de Hacienda quien decidió responder a aquellos
anhelos de muchos industriales y comerciantes con intereses en el extranjero. En
julio de 1898, su titular, Joaquín López Puigcerver, creó cinco plazas de agregado
comercial, con destino a los consulados de Buenos Aires, Río de Janeiro, Veracruz,
Montevideo y Valparaíso.229 Justificó la medida en la necesidad de buscar nuevos
mercados y de aunar en ello esfuerzos públicos y privados, así como en los excelen-
tes resultados obtenidos por otros países; y en cuanto a la elección de los destinos,
el escaso comercio con las repúblicas del Centro y Sur de América, el poco prove-
cho que se había sacado de las circunstancias favorables consabidas y la ventaja que
otros países estaban sacando a España en aquella zona del mundo. «Aprovechando
los conocimientos especiales que por razón de sus estudios y de su práctica comer-
cial reúnen los individuos del Cuerpo pericial de Aduanas», la misión recayó en es-
tos funcionarios, que se situarían bajo la dependencia de los cónsules respectivos,
aunque se les autorizaba a mantener correspondencia directa con los productores
o comerciantes que se les dirigieran en busca de información.
A partir de aquel primer momento, fueron varias las ocasiones en que se pro-
yectó la creación de puestos de agentes o agregados comerciales en el extranjero.
Aquellas iniciativas mostraron una casuística diversa, tanto en su tipología como
en su dependencia administrativa o en el modo de relacionarse con las autoridades

226
Dada la guerra con Cuba, proponía que fueran nombrados para Filipinas, a modo de sustitución de
mercados.
227
Joan Puig i Saladrigas al ministro de Estado, s/f [primera mitad de 1896], AGA, 54/1687.
228
Luis Polo de Bernabé, jefe de la Sección de Comercio y Consulados, al ministro de Estado, 22 de julio
de 1896, AGA, 54/1687.
229
Real Orden del ministro de Hacienda del 10 de julio de 1898.

269
Zorann Petrovici

diplomáticas y consulares, y llegarían a convertirse, andado el tiempo, en una de las

grandes rivalidades dentro de la administración exterior del Estado.
Como ha quedado dicho páginas atrás, en lo que podemos señalar como pri-
mer movimiento de contestación de la hegemonía del Ministerio de Estado en el
ámbito de la acción exterior, llevado a cabo en 1906-1907 por parte del Ministerio
de Fomento, procedió este último a crear cuatro puestos de agentes comerciales
—en México, Buenos Aires, Valparaíso y Tánger—, con un marcado carácter téc-
nico, nombrados por este departamento a propuesta de las Cámaras de Comercio,
aunque bajo la dependencia de los agentes diplomáticos y consulares, a quienes
auxiliarían.230
Más tarde, cuando en 1913 se reorganizaron los servicios de información y
promoción comercial para armonizar los que funcionaban en los dos ministerios,
se contempló también, formalmente, el eventual nombramiento por parte de Fo-
mento de «Agentes especiales para el servicio del Comercio exterior y Expansión
comercial». Establecía el RD una distinción entre: agregados comerciales a las em-
bajadas, legaciones o consulados, que seguirían, en su carácter y relación con la
autoridad diplomática, las mismas normas que los agregados militares y navales;
agentes encargados de estudios concretos, cuyo nombramiento se notificaría sim-
plemente al Ministerio de Estado y a los respectivos representantes diplomáticos
para gozar de su respaldo y colaboración, pero sin autorizarles ningún acto de
gestión; y, finalmente, todo tipo de agentes mercantiles, viajantes de comercio, con-
signatarios, representantes… a quienes el Ministerio considerase de utilidad sub-
vencionar o auxiliar en el ejercicio de su misión particular.
Sin embargo, faltos de una organización clara y reglamentada —el servicio se
fue desempeñando en los años siguientes por «agentes circunstanciales» que no
permanecían en sus puestos el tiempo suficiente para adquirir el necesario conoci-
miento del país—, no dieron los resultados perseguidos. Así, en 1916 el Ministerio
de Fomento decidió definir mejor las condiciones de sus nombramientos y de sus
misiones, para una mayor eficacia, en presencia de las circunstancias creadas por
la Gran Guerra. Los representantes diplomáticos y consulares debían procurar que
las personas a quienes fueran a proponer para estos cargos tuvieran residencia fija
en la localidad respectiva, tuvieran conocimiento del idioma de que se tratase y
también práctica comercial. Mantenía su dependencia de los cónsules y la corres-
pondencia directa con Fomento.231
El Instituto de Comercio e Industria, creado en 1922 en el Ministerio de Tra-
bajo, Comercio e Industria, también preveía la posibilidad de contar con agentes

230
RD del Ministerio de Fomento de 22 de marzo de 1907.
231
RO del ministro de Fomento de 5 de mayo de 1916.

270
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

o corresponsales exteriores, de acuerdo con el Ministerio de Estado.232 Pero fue

Primo de Rivera quien se propuso la organización de un verdadero Cuerpo técnico
de agregados comerciales, destinados a las embajadas y legaciones. Sólo planteado
en 1927, al reorganizar los servicios del Consejo de la Economía Nacional233, fue
creado el servicio, por vía de ensayo, en 1929, en el seno de la Dirección general de
Comercio y Abastos del Ministerio de Economía Nacional, partiendo de la obser-
vación de que «la complejidad de la vida mercantil y el empuje de la competencia
en ciertos mercados extranjeros supone una actuación preferente y a veces exclu-
siva, que escapa a la amplitud característica de la función consular.»234 En calidad
de consejeros técnicos, debían atenerse a las normas que señalare el jefe de misión
diplomática o el cónsul respectivo, pudiendo corresponder directamente con las
autoridades del país de residencia en todo aquello que no correspondiera a la vía
diplomática.
Fue al año siguiente cuando procedió el Ministerio de Economía Nacional a
dotar este servicio de un carácter definitivo, considerando que el ensayo llevado a
cabo invitaba a robustecerlo. No deja de ser paradójico que el ministro considerara
que quienes mejor habrían de desempeñar las funciones de agregados comercia-
les —«elemento primario indispensable para todo intento de expansión económi-
ca»— eran los funcionarios de la Carrera diplomática235, en que se habían fundido
las antiguas carreras diplomática y consular, si bien es cierto que se dejaba abierta
la puerta a que pudieran serlo también funcionarios del Ministerio en cuyo seno
habían visto la luz. Bajo la dependencia técnica y administrativa de este departa-
mento, actuarían como subordinados jerárquicos del jefe de la misión diplomática
respectiva, con una división en tres categorías: consejeros comerciales, y agregados
comerciales de primera y de segunda clase, a los que se podían adjuntar, en deter-
minadas ocasiones, agentes comerciales subalternos. Para mantenerse en contacto
con los centros productores nacionales, debían realizar cada cierto tiempo estan-
cias en España, con visitas a aquellos centros.236
Con estas características, el Ministerio de Economía Nacional abrió concurso
en 1930 para una plaza de Consejero comercial, tres de Agregado comercial de pri-
mera clase y seis de Agregado comercial de segunda clase. Cuatro de estos funcio-
narios serían destinados a Europa (occidental, central, septentrional y balcánica),
a los que se sumaría un quinto que tendría por área de trabajo Portugal y la zona
francesa de Marruecos; tres se embarcarían con rumbo a América (central, países
del Plata y los del Pacífico); uno para Turquía y norte de África; y, por último, otro

232
RD del Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria del 2 de junio de 1922.
233
RD-Ley de la Presidencia del Consejo de Ministros de 16 de febrero de 1927 (art. 119).
234
RD-Ley de 19 de abril de 1929.
235
Que hubieran servido al menos dos años en destinos consulares.
236
RD del Ministerio de la Economía Nacional de 9 de septiembre de 1930.

271
Zorann Petrovici

a Extremo Oriente. El anuncio del concurso lo firmaba el director general de Co-

mercio y Política Arancelaria del Ministerio de Economía Nacional, Carlos Badía
Malagrida, cónsul y aventajado alumno del Instituto Diplomático y Consular.237

Los agregados comerciales del Ministerio de Estado

Por su parte, el Ministerio de Estado tuvo en este campo una acción limitada,
pero no exenta de interés para comprender su orientación en política comercial.
Fue, como sabemos, Francesc Cambó el que consiguió que, por vez primera, se
contemplara por parte del Palacio de Santa Cruz el envío al extranjero de agen-
tes dedicados específicamente a la expansión comercial. En un primer momento
—1916— en los presupuestos sólo se hizo una consignación del concepto, acom-
pañada de un crédito de 50.000 pesetas, proyectando ampliarlo en el futuro. En
efecto, al finalizar la guerra, la Comisión de presupuestos del Congreso, «previen-
do una expansión comercial de importancia», propuso un «aumento considerable
en Misiones y Agencias comerciales».238 Éstas contaron finalmente con 100.000
pesetas en el presupuesto de Estado, a pesar de que la Comisión había propuesto
inicialmente 250.000 pesetas.
Sin embargo, de las cuatro plazas que tenían que funcionar con ese dinero tan
sólo fueron provistas dos239: Emilio Boix fue encargado del estudio de los mercados
de Argentina, Uruguay, Paraguay y Brasil; y Cayetano Rosich estuvo comisionado
para Chile, Bolivia y Perú.240 Ambos permanecieron en sus puestos hasta la llegada
de la dictadura de Primo de Rivera, quien dentro de su plan de reducciones econó-
micas «y teniendo en cuenta que el objeto de las comisiones comerciales se cumple
en parte por los Cónsules de España», suprimió una de las dos plazas, dejando
sólo a Emilio Boix, «por ser el que ha demostrado más trabajo, actividad y celo»,
quien pasó a cubrir también Chile, Perú, Ecuador y Panamá, con una rebaja, eso sí,
de 5.000 pesetas en la cantidad global que percibiría, con lo que esta se quedó en

237
Gaceta de Madrid del 21 de noviembre de 1930, p. 1104. José Mª FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ: «75
años de técnicos comerciales y economistas del Estado», en 75 años de política económica española.
Información Comercial Española, Nº 826, 2005 (monográfico), pp. 7-9. La proyección definitiva había
rebajado el número inicial previsto en 1927, que estaba en catorce agentes, lo que ya parecían escasos en
aquel momento, como lo subrayaba Danés Barceló, haciendo ver que «un máximo de 14 agregados no
puede colmar los deseos de nuestros exportadores, cuando solamente Francia dispone de un plantel de
36 agregados comerciales y 14 oficinas comerciales estratégicamente distribuidos por el mundo». Vid.
Manuel DANÉS BARCELÓ: «Política mercantil exterior. Los agregados comerciales», en El Trabajo
Nacional, Nº 1380, nov. 1927, pp. 636-637.
238
DSC. CD, Ap. 4 al Nº 120, de 7 de febrero de 1919.
239
Con lo que el dinero invertido en este servicio sería a la postre el establecido en un primer momento,
esto es, 50.000 pesetas.
240
Mariano Viada y Rafael Vehils, presidente y director respectivamente de la Casa de América, al mi-
nistro de Estado, mayo de 1921, AGA, 54/1801, exp. 689.

272
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

20.000 pesetas anuales.241 Nos centramos pues en su misión, entendiendo que en la

primera parte debió de ser similar a la encomendada a Rosich.242
El Ministerio de Estado comisionó a Emilio Boix, en abril de 1918, animado
claramente por su empeño en incrementar el flujo comercial hacia las repúblicas
de Hispanoamérica, y como parte de la preparación de la acción económica con
la que afrontaría España la situación que iría a configurar la guerra mundial, tal
y como le señaló el Ministerio al propio Boix, al indicarle que lo nombraba para
aquella misión

«estimando este Departamento que sería conveniente para la intensificación de las

relaciones comerciales de España con los principales países sudamericanos la práctica
de una labor que se encamine a suministrar al comercio e industria nacionales todas
cuantas noticias y consejos sean necesarios para que los mismos puedan estar, des-
pués de la guerra actual, en condiciones favorables de sostener en aquellos mercados
las luchas económicas a que habrá de dar lugar la concurrencia de la producción de
otros países, y tenga por objeto, además, proporcionar al Gobierno de S. M. los infor-
mes y elementos de juicio que puedan serle útiles a efecto de estimular y favorecer, por
su parte, el intercambio comercial de España con dichas Naciones».243

En lo que tenía que ver con el carácter de la misión, el ministro subrayó que
«este nombramiento no lleva aneja representación oficial alguna» y que los resul-
tados de su trabajo serían comunicados al departamento por conducto de los re-
presentantes diplomáticos o consulares, con los cuales «se mantendrá en constante
relación y cuyas instrucciones o indicaciones deberá atender». Ahora bien, cuando
fue confirmado en el cargo por el Gobierno de Primo de Rivera, le fue conferido
ya el carácter de Agregado comercial244, lo que fue recibido de manera grata tanto
por parte de la Embajada como de los consulados y de las cámaras de comercio que
ya venían colaborando con Boix.245 En el Consulado general, sin embargo, hubo
dudas sobre las relaciones que debían mantener con aquél en su nueva calidad, en
tanto que no existían «más antecedentes que los de la R.O. de 10 de julio de 1898».

241
Real Orden de 11 de noviembre de 1923, dirigida al subsecretario del Ministerio de Estado. Esa
cantidad incluía tanto su sueldo como los gastos derivados de su misión.
242
A Rosich lo encontramos en el verano y otoño de 1918 recorriendo la península para dar cumpli-
miento a su tarea. La Cámara de Comercio e Industria de Béjar insertaba en su Boletín de septiembre de
aquel año (Nº 31, p. 6) la siguiente información: «En el mes de agosto último recibimos la visita de don
Cayetano Rosich, que comisionado por el Ministerio de Estado en Chile, Perú y Bolivia recorre todos
los centros productores de España ofreciendo su representación, al objeto de fomentar el intercambio
comercial con dichas Repúblicas por medio de un Muestrario permanente de artículos españoles próxi-
mo a crearse en Santiago de Chile» e invitaba a los interesados a informarse sobre las condiciones en
que podían concurrir a aquel Muestrario.
243
RO del Ministro de Estado, de 25 de abril de 1918, AGA, 54/9154.
244
Subsecretario a embajador en Buenos Aires, 10 de abril de 1924. AGA, 54/9181.
245
Cartas al embajador en Buenos Aires, de los cónsules en Rosario y Mendoza y de la Cámara de Co-
mercio en Rosario, 7, 20 y 23 de junio de 1924, respectivamente. AGA, 54/9181.

273
Zorann Petrovici

La Embajada respondió que aquellas debían consistir «en mantener relación cons-
tante con él y prestarle cuantas facilidades pueda necesitar el citado funcionario en
bien del servicio.»246 Una muestra más de que estas figuras desarrollaron sus fun-
ciones, durante buena parte del periodo, sin una organización y reglamentación
determinada.
Los viajes que fue realizando periódicamente Emilio Boix247 dieron como fruto
un buen número de estudios, tanto sobre el estado general de la economía y del
comercio de aquellos países, como sobre sectores concretos —el aceite, los tejidos
o la electricidad— que fueron publicados por el Centro de Información Comer-
cial248, representando una buena proporción de los editados por este organismo en
aquellos años, así como gran cantidad de informaciones comerciales que remitía
con carácter regular.249 Por otro lado, hay que destacar la excelente relación exis-
tente entre Boix y el personal de la embajada, en especial el embajador, marqués
de Amposta, como se desprende de su correspondencia250, al tiempo que el aprecio
de este último hacia los trabajos desempeñados por Boix, subrayando su valor y
utilidad en cada envío al Ministerio.251
Proyectado el I Congreso del Comercio de Ultramar, el Comité organizador lo
nombró delegado suyo en los países en que fungía como comisionado comercial.252
Su misión: organizar la difusión entre los medios mercantiles españoles —en es-
pecial las cámaras de comercio, buscando activamente el apoyo de la prensa— y

246
Vicecónsul al embajador en Buenos Aires, 10 de junio de 1924, y minuta de respuesta, 11 de junio.
AGA, 54/9181.
247
De duración variable (desde algunos días hasta varios meses), solía realizar estancias en distintas
ciudades, con permanencia también variables, que podían llegar a superar la semana, como nos lo
muestran sus cuentas de gastos. AGA, 54/9154.
248
Sobre su acción en fomento de la industria editorial, véase María FERNÁNDEZ MOYA: «La prome-
sa del gran mercado del libro. Un siglo de editoriales españolas en Argentina (1908-2008)», presentado
en el XIII Seminario Complutense de Historia Económica, pp. 4-16. https://webs.ucm.es/centros/cont/
descargas/documento18509.pdf [consultado el 5 de enero de 2018].
249
A modo de ejemplo, véanse las informaciones comerciales 21 a la 85 remitidas entre julio y diciem-
bre de 1924, por conducto de la Embajada, con destino al Consejo de la Economía Nacional. AGA,
54/9181; y 133 a la 226, enviadas entre mayo y diciembre de 1925. AGA, 54/9186.
250
Véase Boix a marqués de Amposta, Río de Janeiro, 10 de julio de 1921 y minuta de la respuesta, de
26 de julio. AGA, 54/9173.
251
Comunicaciones números 34, 39, 45, 48, 58, 136, 152, correspondientes a 1921, de la Embajada al
Ministerio, acompañando los envíos de los respectivos trabajos de Emilio Boix. AGA, 54/9173. Cite-
mos, a modo de ejemplo, las palabras del embajador que acompañan la rendición de cuentas de los
gastos ocasionados por el agente comercial en 1924 y 1925: «El que suscribe llama la atención de V. E.
una vez más, hacia la labor intensa y completa que el señor Boix lleva a cabo, la pone de relieve y reco-
mienda con interés sean tenidos muy en cuenta los juicios acertados e informaciones exactas que sobre
los diferentes asuntos tratados hace aquél en sus trabajos.» Comunicación a la Sección de Contabilidad,
8 de abril de 1925. AGA, 54/9188.
252
Presidente del Comité del Primer Congreso Nacional del Comercio Español de Ultramar al embaja-
dor en Buenos Aires, 4 de diciembre de 1922. AGA, 54/9178.

274
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

estimularles para que enviasen delegados al congreso, lograr que las cámaras de
comercio se involucrasen en los objetivos del mismo, y remitir documentación
necesaria para los trabajos del encuentro.253
Si, a pesar de esta buena experiencia, el Ministerio de Estado renunció a explo-
rar con mayor ahínco las posibilidades de estos empleos, se debió, en buena medi-
da, a que su análisis seguía siendo el mismo que años atrás: si bien veía conveniente
que otros ministerios enviasen puntualmente agentes técnicos a determinados lu-
gares, consideraba que el Estado debía canalizar su labor de información y auxilio
al fomento del comercio exterior a través de sus agentes diplomáticos y consulares,
tanto más cuanto que no se encontraba en condiciones de «extender al mundo
entero el servicio de agentes mercantiles especiales».254
Sin embargo, no faltó quien contestara su planteamiento. Desde luego fue el
caso del Parlamento, donde esta cuestión fue abordada en numerosas ocasiones. Si
bien la opinión generalizada seguía reconociendo a los cónsules como los agentes
comerciales en el extranjero —de quienes debía proceder el grueso de la informa-
ción con la que llevar a cabo los estudios que orientasen la política económica ex-
terior del país255—, hubo diputados que consideraron insuficiente la formación téc-
nica de los agentes consulares en materia comercial y que, contabilizando también
todas las demás ocupaciones que conformaban la actividad del cónsul, indicaron
la necesidad de contar con agentes entregados únicamente a las cuestiones comer-
ciales256. De esta manera, en la inmediata posguerra, Rafael Vehils, diputado de la
Lliga y director de la Revista Comercial Iberoamericana Mercurio, volvió a llevar
al Congreso la idea de los agregados comerciales257, y seguiría haciendo gestiones
ante el ministro de Estado desde su puesto de director de la Casa de América258,
aunque sin unos resultados positivos. Las insistencias —casi siempre estériles— se

253
«Instrucciones generales para el Sr. Delegado del Comité organizador del “Primer Congreso Na-
cional del Comercio Español en Ultramar” en la República Argentina, Uruguay, Paraguay y Brasil (D.
Emilio Boix)», s/f, AGA, 54/9178.
254
Carta del ministro de Estado al ministro de Fomento, 12 de diciembre de 1910, AGA, 54/1686.
255
DSC. CD, Nº 138, del 14 de junio de 1912, p. 3814.
256
DSC. CD, Nº 96, del 22 de noviembre de 1916, p. 3081; Nº 81, del 5 de marzo de 1920, p. 4791; Nº
82, del 9 de marzo de 1920, pp. 4828-4829, o Nº 52, del 5 de junio de 1922, pp. 2150-2151, entre otros.
257
Para justificar la necesidad de los agregados comerciales se refiere al «hecho de la poca preparación
que tiene nuestro Cuerpo diplomático para los asuntos comerciales, de los escasos elementos, dicho
sea, en su descargo, con que cuentan, y al mismo tiempo, y esto es lo más grave, del poco interés que
demuestran». Véase DSC. CD, Nº 130, del 26 de febrero de 1919, pp. 5293-5295.
258
Carta de Mariano Viada y Rafael Vehils, presidente y director respectivamente de la Casa de Amé-
rica, al ministro de Estado, mayo de 1921; carta de Rafael Vehils a Emilio de Palacios, subsecretario
del Ministerio de Estado, 26 de julio de 1921; carta de Vehils al marqués de Lema, 28 de julio de 1921
y carta de Vehils a Palacios, 11 de agosto de 1921, en que solicitaban el nombramiento de los dos
comisionados que faltaba por nombrar, proponiendo como destinos Venezuela, Colombia, Ecuador,
las repúblicas centroamericanas, México y Cuba, para estudiar la manera de contrarrestar «la política
arrolladora de los Estados Unidos», AGA, 54/1801, exp. 689.

275
Zorann Petrovici

sucederían, haciendo hincapié sus defensores en «la complejidad de la vida moder-

na y de la lucha incesante originada por la competencia», que hacían que el cuerpo
consular resultase insuficiente.259
Sin embargo, también entre las mismas filas diplomáticas hallaron estos em-
pleos buenos aliados. En efecto, algunos lamentaron su ausencia e hicieron gestio-
nes para que el Ministerio se decidiera a crear algún puesto en su demarcación. En
septiembre de 1919, el ministro de España en Pekín trató de estimular al ministro
de Estado en favor del desarrollo comercial con China, haciéndole ver que, a pesar
de ser exiguo, tanto el entorno mercantil español como el chino daban constan-
tes muestras de interés por incrementarlo. Para un adecuado aprovechamiento de
aquellas circunstancias, proponía el nombramiento de un español, Alfredo Blanco,
empleado de la Inspección General de Aduanas china (quien acababa de publicar
una obra con el título Breve estudio acerca del estado actual y posible desarrollo del
comercio entre España y China), como agregado comercial en la legación. En apoyo
a su solicitud, llamaba la atención sobre el hecho de que «casi todas las que hay en
Pekín tienen este cargo en su personal y a veces en algunas llega a ser de excepcio-
nal importancia».260 No fue en vano la gestión hecha, ya que, pocos meses después,
Blanco fue nombrado agregado comercial honorario en aquella legación, además
de que el CIC publicó su obra, con la difusión habitual.261
Otro ejemplo nos lo proporcionan el Consulado y la Embajada de España en
Washington, cuya intensa actividad, al menos durante los años 1927-1929, de fo-
mento del comercio con los Estados Unidos262, llevó al secretario general del Mi-
nisterio a llamar la atención de Primo de Rivera

«acerca de la lamentación del expresado Embajador respecto al hecho de que en aque-

lla representación diplomática no exista un Agregado Comercial, que, indudablemen-
te, sería de evidente utilidad para nuestro intercambio con Norteamérica».263

259
Voto particular de Martínez Campos al presupuesto del Ministerio de Estado, DSC. CD, Ap. 4 al N.º
48, del 30 de mayo de 1922, p. 6. El diputado de la Lliga Eduardo Aunós mantuvo una posición similar:
DSC. CD, Nº 50, del 1 de junio de 1922, p. 2075.
260
Carta del ministro de España en Pekín a Ministerio de Estado, 30 de septiembre de 1919, AGA,
82/5503, exp. 15.
261
Carta de Francisco Agramonte a Alfredo Blanco, 17 de mayo de 1920, transmitiéndole las Reales
Órdenes que contenían su nombramiento y el encargo al CIC, AGA, 82/5503, exp. 15. En efecto, poco
después, encontramos a Blanco firmando como agregado comercial en Pekín un breve informe sobre
el comercio exterior de China en la Revista de Geografía colonial y mercantil, Madrid, Nº 17-18, 1920-
1921, pp. 336-337.
262
Véase la documentación contenida en la caja 1799 de los fondos de Comercio de la Sección de Asun-
tos Exteriores albergados en el Archivo General de la Administración, AGA, 54/1799.
263
Carta de Baldomero Lois al ministro de Estado, 28 de julio de 1927, AGA, 54/1799. Recordemos que
fue precisamente en 1927 cuando se propuso el Gobierno de Primo de Rivera la creación de agregados
comerciales, que verían la luz dos años más tarde, y de manera definitiva en 1930. Sin embargo, ningu-
no de ellos sería destinado a los EEUU.

276
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

En el marco del Segundo Congreso Nacional del Comercio Español de Ultra-

mar, celebrado en 1929, el secretario de embajada Tomás Sierra, que, más adelante,
desarrollaría su carrera en el ámbito consular, se mostró muy favorable a las figuras
de los agregados comerciales, reproduciendo los argumentos dados por el gobier-
no del marqués de Estella, en el sentido de la incapacidad de los consulados y de las
Cámaras de Comercio de desarrollar aquellas funciones.264
Por su parte, las Cámaras de Comercio presentaron posiciones enfrentadas, lo
que se puso de manifiesto en el congreso mencionado. Si algunas pedían un au-
mento del número de los agentes que, por vía de ensayo, se habían enviado a Amé-
rica265, otras mostraron su firme rechazo a estas figuras, evidenciando con ello su
percepción de los agentes comerciales como competidores suyos y de los represen-
tantes diplomáticos y consulares en su función asesora. Una función que había sido
reforzada en la reorganización que conocieron tras el congreso de 1923266, cuando
se les encomendaron además amplias funciones en el ámbito de la información y
promoción comercial en el extranjero.267
Pero, ¿cuál era en realidad la capacidad de actuación del Ministerio de Estado
más allá de las fronteras? ¿Con qué estructura contaba para desempeñar sus fun-
ciones de representación y de defensa de los intereses nacionales, en las que entra-
ba de lleno la labor de información y promoción comercial? ¿Cómo evolucionaron
esas redes? ¿Se adaptaron a las tendencias políticas y económicas internacionales
o, por el contrario, quedaron estancadas en parámetros superados? En el siguiente
apartado trataremos de aportar claves que contribuyan a dar respuesta a estos in-
terrogantes.

264
II Congreso Nacional del Comercio Español en Ultramar, Madrid, Ministerio de Economía Nacional,
1929, pp. 20-21.
265
Ibidem, pp. 201 y 209.
266
RD del Ministerio de Estado del 12 de julio de 1923.
267
II Congreso Nacional del Comercio Español en Ultramar…, pp. 139, 156 y 184.

277
Zorann Petrovici

3. Las representaciones diplomáticas y consulares: ¿una red a la altura

de los objetivos de política exterior? 268
Cuando en 1902 Alfonso XIII asumió la jefatura del Estado, su gobierno contaba
con representación diplomática o consular en 35 países. En siete de ellos —Alema-
nia, Austria-Hungría, Francia, Gran Bretaña, Italia, Rusia y la Santa Sede— España
estaba representada al máximo nivel, mediante una embajada. En otros diecinueve
países tenía establecidas legaciones diplomáticas, de diferente importancia, las más
de las veces determinada por el grado que ostentaba el agente situado a su mando,
desde ministros plenipotenciarios de primera clase hasta ministros residentes. Jun-
to a la representación diplomática, la consular descansaba sobre doce consulados
generales y sesenta y dos consulados, además de un amplio número de viceconsu-
lados y agentes a título honorario.269
En lo que se refiere a la distribución geográfica, esta seguía el clásico modelo
de las potencias decimonónicas270, concentrando la mayor parte de los puestos en
territorio europeo, tanto en números absolutos, como en proporción a la extensión
territorial de los continentes. De esta manera, once de los países con representación
diplomática estaban situados en Europa, que era seguida por América con diez.
En Asia solamente había representación diplomática en China, Japón y Turquía y
entre los países africanos, en Marruecos y Egipto, teniendo en cuenta que apenas
había otros estados independientes en estos dos continentes, como consecuencia
del imperialismo europeo. De los doce consulados generales con que empezaba el
reinado personal de Alfonso XIII, siete estaban situados en territorio europeo, dos
en el continente americano (Nueva York y Montreal), dos en África (Orán y Túnez)
y uno, el de Manila, en Asia. En cuanto a los consulados, en Europa contaba España
con 29; en América, con 15; en África con 12 y Asia seguía a la cola, con tan sólo
6 consulados.271
Esta situación conoció importantes cambios en las tres décadas siguientes; una
evolución que se erige en un elemento de información muy valioso para compren-

268
Toda vez que los datos que ofrecemos para el caso español han sido elaborados a partir de los presu-
puestos del Ministerio de Estado, publicados en el BOME, todos ellos se refieren al día 1 de enero del
año en cuestión cuando se establecen análisis generales.
269
No contabilizamos de manera aparte los viceconsulados ni tampoco los agentes honorarios, contan-
do tan sólo los consulados de los que dependen.
270
Sobre la expansión de la red diplomática de las diferentes potencias y sus áreas privilegiadas en el
siglo XIX y hasta 1914, véase Keith HAMILTON y Richard LANGHORNE: The Practice of Diploma-
cy…, pp. 114-120.
271
En cuanto a la distribución geográfica, las representaciones consulares en territorio colonial se con-
tabilizan, naturalmente, en los continentes a los que pertenezcan geográficamente y no en aquellos a
los que pertenezca la metrópoli. A nivel diplomático, consideramos Turquía en el continente asiático;
sin embargo, incluimos cada una de las representaciones consulares en su continente respectivo. Así,
Alejandría es contabilizada en África, mientras que Constantinopla, en Asia.

278
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

der tanto la capacidad de España para adaptarse a la cambiante realidad mundial,

como la estrategia que adoptó en el tablero internacional, así como las limitaciones
que ambas presentaron en su desarrollo. En este sentido, avanzamos las principales
ideas que vamos a desarrollar en las páginas siguientes.
En primer lugar, tal y como se aprecia en los mapas y cuadros relativos a este
apartado272, hubo una clara evolución en aumento del número de puestos en el ex-
tranjero, empezando por el número de países en que España tenía representación
diplomática o consular, que pasaron de los treinta y cinco en 1902 a los cincuenta y
ocho en 1930. Si el ámbito diplomático experimentó un cierto crecimiento (de siete
embajadas se pasó a once, y se alcanzaron treinta legaciones, habiendo partido de
diecinueve), este se hizo sentir de manera notable en el campo consular, llegan-
do prácticamente a duplicarse el conjunto de consulados y consulados generales,
que alcanzarían las cifras de ciento dieciocho y veintinueve, respectivamente. Hay
que añadir que, a diferencia de lo que veremos en el caso francés, este crecimien-
to fue, generalmente, regular en la trayectoria que siguió. No obstante, hemos de
subrayar que el incremento fue sensiblemente mayor entre 1913 y 1920/1921, en
comparación con los otros dos segmentos temporales analizados —1902-1913 y
1920/1921-1930—, y habida cuenta de que el lapso temporal fue incluso menor.
No podemos desconocer que ese periodo coincidió con los años de la guerra mun-
dial y la inmediata posguerra.
En segundo lugar, si bien es cierto que en Europa se mantuvieron a grandes ras-
gos los puestos con que ya contaba el país, modificando algunos y creando otros en
función de los cambios históricos, políticos y territoriales que se fueron producien-
do, el grueso de las nuevas creaciones se concentraron en el continente americano,
fundamentalmente en Centroamérica y el Caribe, así como en la zona sur del con-
tinente, en torno a Brasil, Argentina y Chile. Dejando claro con ello la orientación
internacional de España, el resto del globo quedó prácticamente desatendido por
la diplomacia española, habida cuenta de que los viceconsulados o puestos hono-
rarios que pudieran salpicar aquellos otros territorios no tenían ni la entidad ni la
estructura suficientes —y así lo denunciaban a menudo tanto parlamentarios como
empresarios— para hacer frente de manera adecuada a los intereses o a las posibi-
lidades de negocios que España pudiera tener en dichas zonas.
Finalmente, si contrastamos los cuadros y mapas de la representación consular
con el cuadro —también inserto en este capítulo— del comercio de exportación de
España, que refleja la proporción que corresponde a cada país en el cómputo total,
comprobamos que, de manera general, las regiones con mayor presencia consular
eran también las que concentraban mayor flujo comercial procedente de España.

272
Los mapas se insertan en el cuerpo del capítulo; los cuadros se presentan en anexo.

279
Zorann Petrovici

3. 1. Representación diplomática de España

En los primeros años del reinado de Alfonso XIII, España implementó algu-
nos cambios en el orden de su representación diplomática, cambios, que, como
reconocieron los sucesivos ministros, correspondieron a «causas verdaderamente
insuperables», ante la extremada mesura con que tenían que proceder a la hora
de ocasionar a la Hacienda pública cualquier tipo de gasto nuevo. Como advir-
tieron esos mismos ministros, estas limitaciones —las primeras y principales que
condicionaron toda la labor de ampliación de los servicios exteriores, tanto de la
Administración central, como de los puestos en el extranjero— frenaron de mane-
ra importante la homologación en este ámbito de la diplomacia española con los
países de su entorno y, en consecuencia, su adaptación a las corrientes de la vida
internacional. Lo expresaba con toda claridad el ministro de Estado, el liberal Pío
Gullón, en 1906: esa imposibilidad presupuestaria impedía «completar un Cuerpo
diplomático que, correspondiendo a las exigencias y deberes de la vida moderna,
se hallase por ello mismo en armonía con el establecido por la mayoría de las Na-
ciones civilizadas».273
Ante esa situación, España tuvo que definir bien su estrategia en el mapa mun-
dial: privilegiar la ampliación de su presencia en el continente americano, y sa-
crificarla —salvo aquellas obligaciones insoslayables— en el resto del mundo. En
estos primeros años del siglo XX, que nos llevarán hasta las vísperas de la Gran
Guerra, entre aquellos anhelos sacrificados, hemos de hacer referencia en primer
lugar a la zona de los Balcanes y los estados bañados por el Danubio, a excepción
de Austria-Hungría. Con respecto a los primeros, ya desde 1904 había mostrado
el ministro de Estado, Rodríguez San Pedro, su aspiración a tener una representa-
ción diplomática en la zona, consciente de la notoriedad que estaba adquiriendo a
principios de siglo y de la consiguiente necesidad de contar con personal diplomá-
tico que siguiera la evolución de la situación.274 Con respecto a los segundos, Pío
Gullón, de nuevo en la cartera de Estado, lo certificaba con amargura, poniendo de
relieve las consecuencias negativas que implicaba para España esa ausencia: «[los
ministros de Estado] han renunciado con pena a pretensiones tan naturales como
la de establecer una representación diplomática en los diferentes Estados danubia-
nos, con los cuales no existe para España lazo político ni comercial de ninguna es-
pecie, a pesar de los títulos que en aquellas regiones podrían reivindicarse para dar
a nuestro país zonas de influencia y relaciones ventajosas de varios géneros.»275 De

273
Nota explicativa para el presupuesto del Ministerio de Estado, 4 de octubre de 1906, en DSC. CD, Ap.
24 al Nº 115, 23 de octubre de 1906, p. 82.
274
Nota explicativa del ministro Rodríguez San Pedro para el presupuesto de su Ministerio, en DSC.
CD, Ap. 29 al Nº 153, 28 de mayo de 1904, p. 86.
275
DSC. CD, Ap. 24 al Nº 115, 23 de octubre de 1906, p. 83.

280
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

esta manera, hasta 1913 España no contaría en la zona más que con una legación,
tras haberse elevado en 1910 a esa categoría el consulado existente en Bucarest.276
Por su parte, si bien el Palacio de Santa Cruz había apetecido desde hacía tiem-
po contar con un ministro permanente en Suiza, toda vez que en el país confederal
«se ventilan hoy casi todas las cuestiones de Derecho internacional y aun las co-
merciales»277, sólo en el presupuesto de 1906 procedió el Ministerio a la creación
de una legación con carácter permanente en Berna, poniendo así fin a la situación
de discontinuidad que había caracterizado las dos décadas anteriores, en que la
representación diplomática española en Suiza había sido suprimida y restablecida
en varias ocasiones.278
Por último en lo que respecta a Europa, tras la independencia de Noruega en
1905, la legación que estaba funcionando en Estocolmo para Suecia y Noruega
quedó encargada únicamente de los asuntos relativos a Suecia, pasando el ministro
español en La Haya a estar acreditado también en el nuevo estado.279
Fuera del continente europeo, los cambios que fueron emprendidos se concen-
traron fundamentalmente en América. En efecto, en 1904 el consulado general de
La Habana fue elevado a la categoría de legación, después de que en 1902, una vez
constituida oficialmente la República de Cuba, el cónsul general destinado en la ca-
pital fuera elevado al rango de Encargado de Negocios.280 Por su parte, la represen-
tación en Argentina preocupó a distintos ministros, quienes intentaron mejorar su
categoría y condiciones de trabajo. En 1904 se intentó elevarla a plenipotencia de
primera clase, justificando el cambio por «la gran importancia, no sólo comercial,
sino política, que ha adquirido la República Argentina» junto a «las condiciones
de la vida en Buenos Aires».281 Sin embargo, al no aprobarse los presupuestos que
se estaban discutiendo, para 1905, no se implementó esta medida, trayéndose de
nuevo en 1906, cuando Pío Gullón propuso además, aumentar su personal con la

276
Pedida la creación de esta legación desde 1908 por una enmienda parlamentaria, e incluida de nuevo
en el proyecto de presupuesto para 1910 —insistiendo en «la importancia política de los sucesos que
vienen desarrollándose en la Península balkánica y las perspectivas de expansión que parecen ofrecerse
a nuestros intereses mercantiles en aquellos Estados», que aconsejaban la creación de esta legación,
cuyo titular estuviera acreditado también en los países vecinos—, fue creada de hecho por el gobierno
de Moret y servida por agentes en comisión hasta su inclusión en el presupuesto aprobado para 1911.
Vid. Nota explicativa de Manuel Allendesalazar para el presupuesto del Ministerio de Estado, 31 de
marzo de 1909, en DSC. CD, Ap. 1 al Nº 134, 29 de abril de 1909, p. 81; e Idem de Manuel García Prieto,
23 de mayo de 1910, en DSC. CD, Ap. 8 al Nº 15, 2 de julio de 1910, p. 81.
277
Como consignaba Rodríguez San Pedro en la explicación del presupuesto de su Ministerio. Vid.
DSC. CD, Ap. 29 al Nº 153, 28 de mayo de 1904, p. 86.
278
Memoria del ministro de Estado, Sánchez Román, para el presupuesto de su Ministerio, 15 de sep-
tiembre de 1905, en DSC. CD, Ap. 9 al Nº 29, 20 de noviembre de 1905, p. 70.
279
DSC. CD, Ap. 24 al Nº 115, 23 de octubre de 1906, p. 83.
280
Juan B. AMORES y Hilda OTERO: «Las primeras relaciones diplomáticas entre España y Cuba des-
pués de 1898», en Ibero-Americana Pragensia, Sup. 9/2001, pp. 83-90.
281
Nota introductoria del ministro de Estado al proyecto de presupuesto para su departamento, 9 de
mayo de 1904, en DSC. CD, Ap. 29 al Nº 153, 28 de mayo de 1904, p. 85.

281
Zorann Petrovici

creación de una plaza de Secretario de segunda clase. Insistía el ministro en las ra-
zones que les inducían a tales movimientos: la presencia de una importante colonia
española y los intereses materiales de los comerciantes, que clamaban, todos ellos,
por «aumentar las líneas de navegación, los depósitos y cambios de comercio, las
conexiones y transacciones de toda índole».282 Por último, hemos de hacer referen-
cia a la creación, en el presupuesto de 1911, de una plaza de secretario de primera
clase en El Salvador, como intento de poner algún remedio a la situación de que en
Centroamérica, sólo contara España con un ministro para las cinco repúblicas de
Guatemala, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Costa Rica, con residencia efectiva
en la primera.283
Por último en lo relativo a América, a finales de 1913 el Ministerio de Estado, en
función del principio de reciprocidad, rector de las relaciones diplomáticas, se vio
en la necesidad de elevar a la categoría de embajada su legación en Washington284,
siendo de esta manera la primera embajada que contó España en su haber fuera
del territorio europeo. Un hecho que no concitó el entusiasmo del Congreso de los
Diputados, que no había registrado ninguna demanda en este sentido y que recibió
el cambio con indiferencia, cuando no con resignación, visto como «algo que no
tenemos más remedio que respetar por los Convenios internacionales»285, en me-
dio del conocido ambiente de hostilidad hacia los gastos diplomáticos.
En Asia en cambio, las variaciones fueron muy escasas. En Pekín, donde hasta
1906 existía tan sólo un secretario de primera categoría, se creó aquel año una
legación con un ministro residente al frente, correspondiendo, de nuevo en razón
del principio de reciprocidad, a la actuación del gobierno chino.286 Por su parte, en
el citado presupuesto de 1911, se consignaba un puesto de primer secretario para
la capital de Persia, «donde se han desarrollado acontecimientos políticos de im-
portancia suma287, y donde nuestro comercio puede hallar un campo si el mercado

282
DSC. CD, Ap. 24 al Nº 115, 23 de octubre de 1906, p. 83.
283
Nota explicativa de Manuel García Prieto para el presupuesto del Ministerio de Estado, 23 de mayo
de 1910, en DSC. CD, Ap. 8 al Nº 15, 2 de julio de 1910, p. 81.
284
A la decisión de los Estados Unidos de elevar a la categoría de embajada su legación en Madrid, debía
corresponder España en igual medida, tal y como subraya el RD de 3 de noviembre de 1913 del minis-
tro de Estado, marqués de Lema. Mientras se obtenía del Parlamento el crédito necesario para dotar a
la misión según correspondía a su nuevo rango, lo que no ocurriría hasta el siguiente presupuesto, la
modificación se llevó a cabo proveyendo al ministro en la capital estadounidense de cartas credenciales
de embajador. Sobre las relaciones entre España y los Estados Unidos en nuestro periodo, remitimos a
la obra de José Antonio MONTERO: El despertar de la gran potencia. Las relaciones entre España y los
Estados Unidos (1898-1930), Madrid, Biblioteca Nueva, 2011, y para el periodo anterior, al libro de An-
drés SÁNCHEZ PADILLA: Enemigos íntimos: España y los Estados Unidos antes de la Guerra de Cuba
(1865-1898), Valencia, PUV, 2016.
285
DSC. CD, 9 de noviembre de 1914, Nº 80, p. 2265.
286
Memoria del ministro de Estado, Sánchez Román, para el presupuesto de su ministerio, 15 de sep-
tiembre de 1905, en DSC. CD, Ap. 9 al Nº 29, 20 de noviembre de 1905, p. 70.
287
El país acababa de instaurar un régimen de monarquía constitucional, tras varios años de protestas
populares.

282
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

se estudia convenientemente», ampliándose así mínimamente la representación

diplomática en aquel continente.
Como queda patente, en esta primera década del reinado personal de Alfonso
XIII, el mapa de las misiones diplomáticas no conoció cambios sustanciales, y las
modificaciones que conocería en la década siguiente serían sólo las consideradas
imprescindibles, como veremos enseguida. La difícil situación económica del país,
ante la que tuvieron que plegarse los ministros de Estado, posponiendo a menudo
sus proyectos y anhelos de ampliación de la red diplomática, junto a la falta de
visión estratégica de los gobiernos a la hora de efectuar la distribución presupues-
taria, así como la ausencia de ambiente proclive al cuerpo diplomático, cuando
no la presencia de un clima de franca hostilidad, especialmente imponente en el
Parlamento, fueron seguramente las principales rémoras para una mayor presencia
diplomática en el extranjero.
En efecto, los gobiernos tuvieron que esforzarse mucho en hacer ver a los dipu-
tados los nuevos condicionantes de la vida diplomática y los factores que interve-
nían y determinaban en los nuevos tiempos la presencia y la acción diplomática de
los estados. Unas nuevas realidades que invitaban a los estados a romper los límites
tradicionales de sus respectivas redes diplomáticas y a abrir legaciones en países
y regiones en que hasta entonces no habían reparado. No todos los diputados lo
entendieron o quisieron entender, como le ocurrió a Azcárate, quien en 1912 se
extrañaba de que el gobierno español pretendiera aparecer en Oriente e interesarse
en los asuntos de aquellos pueblos. En el que fuera su último debate presupuesta-
rio288, Canalejas, intentó sacarlo de su asombro, explicándole que,

«cotejando lo que representaban las nacionalidades hace cincuenta años y lo que era la
vida internacional entonces, la intensidad y la extensión del desenvolvimiento de los
fines y la actividad de la vida íntima del Estado, y la complejidad, el desenvolvimiento
y, a su manera, la intensidad de las relaciones entre los Estados [hoy], sea preciso que
esté más robustecida la acción diplomática ahora que entonces […] De suerte que
[…] no pueden las relaciones diplomáticas graduarse por la extensión territorial que
tenía España entonces y que tiene ahora, sino por el orden, por la complejidad de
las relaciones internacionales que hoy mantienen en el mundo y que hacen […] que
nos interese por algo más que por los hebreos289, y ya sería incesante tema el no estar
extraños a ningún movimiento de la actividad internacional en Europa, el tender a no
desinteresarnos de cualquier movimiento de relación internacional en América».290

288
El jefe del Partido Liberal sería asesinado meses después.
289
Único elemento de interés en Oriente, según Azcárate.
290
DSC. CD, 15 de junio de 1912, Nº 139, p. 3855. Por otro lado, en ese mismo debate, ante las reiteradas
propuestas de supresión de embajadas, Cobián y Fernández de Córdoba, representando a la Comisión
de presupuestos, replicó que precisamente en esos momentos, en que España estaba tratando de salir
de su aislamiento y se empezaba a contar con ella en las relaciones internacionales, lo que convenía era
hacer todo lo posible por crear nuevas legaciones o, cuando menos, dotarlas de mayores recursos. Vid.
DSC. CD, 14 de junio de 1912, Nº 138, p. 3823.

283
Zorann Petrovici

Era la marcha del mundo y la relevancia en él de los distintos países quienes

indicaban el camino que se debía seguir en las relaciones diplomáticas y no las
afinidades o lazos de sentimientos, como hemos visto que defendería Cambó. Pero
sería en los años de la guerra y en los que la siguieron cuando las reticencias y la
incomprensión se manifestaran con mayor fuerza en el Congreso de los Diputa-
dos. Muchos de los parlamentarios no parecieron comprender que la guerra estaba
reestructurando de manera brutal la configuración internacional y exigía que la re-
acción fuera igualmente inmediata, acelerando la velocidad de los mecanismos res-
ponsables. Los gobiernos encontraron en consecuencia grandes dificultades para
convencerlos de la pertinencia y necesidad de sus propuestas para ampliar la red
diplomática. Como muestra de la desorientación de muchos parlamentarios, en el
otoño de 1914, el diputado liberal José Rosado, pedía que se detuviera de manera
momentánea la obra de extensión de la red diplomática y consular emprendida, en
atención a «la actual catástrofe mundial […] la situación verdaderamente grave, el
conflicto verdaderamente tremendo que se nos puede avecinar», así como al déficit
importante que se preveía para la economía nacional, y se aplazaran en consecuen-
cia los aumentos de gastos que se traían en el presupuesto para 1915.291
Sin embargo, precisamente los cambios que el conflicto mundial iba causando
en el tablero internacional empujaron a los gobiernos españoles a crear nuevos
puestos diplomáticos, a elevar la categoría de otros, o a eliminar algunos otros,
para adaptarse a las nuevas realidades que se iban vislumbrando. De esta manera,
en 1916 se planteó la creación de sendas legaciones en Sofía y Atenas, en previsión
de que resultaría muy complicado, dado el estado de las relaciones internacionales,
«que un solo Ministro con residencia en Rumanía, pudiera representar los intere-
ses españoles en países de intereses contradictorios, como eran ya algunos y como
debían, desgraciadamente, serlo en el porvenir Rumanía, Bulgaria, Servia y Gre-
cia».292 También en 1916 se elevó a plenipotencia de primera clase la legación que
España tenía en Berna. Amalio Gimeno, ministro de Estado, explicaba la «mayor
significación diplomática» que había adquirido esta ciudad como consecuencia de
la guerra, que «ha modificado extraordinariamente las relaciones internacionales»,
al convertirla en «una de las capitales más importantes por su privilegiada situa-
ción geográfica y política, siendo punto neutro de enlace de todas las comunica-
ciones entre las naciones contendientes, lugar de canje de prisioneros y heridos, y
campo de un sin fin de operaciones».293

291
DSC. CD, 9 de noviembre de 1914, Nº 80, p. 2265 y ss.
292
DSC. CD, 24 de noviembre de 1916, Nº 98, p. 3112.
293
Memoria del ministro de Estado al presupuesto de su ministerio, 20 de septiembre de 1916, en DSC.
CD, Ap. 1 al Nº 55, 30 de septiembre de 1916, p. 78.

284
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Mediante la ley de 14 de agosto de 1919 que prorrogaba los presupuestos de

1918, el gobierno había obtenido autorización de las Cortes para llevar a cabo las
variaciones que fueran precisas en la representación diplomática y consular si se
viera obligado por razones de tipo político, es decir, para «satisfacer las necesida-
des del servicio nacional derivadas de la transformación que en la organización
política del mundo se ha producido como consecuencia de la reciente guerra»294,
declarando ampliables los créditos estipulados en el presupuesto para estos me-
nesteres. El gobierno hizo uso de esta prerrogativa en octubre de aquel año para
reconfigurar el mapa diplomático y consular, llevándolo a efecto mediante Real
Decreto del 17 de octubre.
En primer lugar, procedió a proveer al país de representación diplomática en
los nuevos estados de Finlandia, Polonia, República checoslovaca y Reino de los
Serbios, Croatas y Eslovenos. En segundo lugar, elevó a la categoría de plenipoten-
cia de primera clase las legaciones de Atenas y Bucarest. Como defendió más tarde
Joaquín Fernández Prida, como ministro de Estado, esta atención a Serbia, Ruma-
nía y Grecia se debía, por un lado, «al crecimiento de [estos] tres Estados como
consecuencia de la guerra y a la nueva significación y a la nueva representación que
en cierto modo adquirieron por la anexión de importantes territorios»; por otro,
en razón de «esa especie de puesto de vigilancia que representan en Oriente»; y por
último, debido a los intereses del comercio español.295 Viena, por su parte, ya no era
una corte imperial, sino la capital de una república cuya extensión territorial era
ya sólo un pálido reflejo de lo que había sido bajo los Habsburgo. No correspondía
por lo tanto mantener una embajada, de modo que procedió el gobierno español
a sustituirla por una legación. Por otro lado, se aprovechó esta remodelación para
crear una legación en Noruega, que desde la independencia del país, en 1905, había
estado atendida por el ministro en Dinamarca, que residía de manera permanente
en Copenhague. Se ponía así «fin a la excepción que constituía» Noruega entre los
países escandinavos.
Por último, quedaban aún varios países cuya situación interna no permitía de-
finir por el momento la representación diplomática que se podía establecer ante
sus autoridades. Se trataba de Hungría, Persia, Rusia y Turquía. En el caso de esta
última, se optó por el mantenimiento del statu quo, dado que «intereses de im-
portancia y las amistosas relaciones entre España y Turquía vedan prescindir de
nuestra Legación». Sin embargo, en Rusia, «de donde hace tiempo hubo que retirar

294
RD de 17 de octubre de 1919, por el que hacía uso de aquella autorización.
295
DSC. CD, 5 de junio de 1922, Nº 52, p. 2140.

285
Zorann Petrovici

el personal diplomático español» con motivo de la Revolución de 1917, se supri-

mió la embajada, emplazando al momento en que «la situación política de Rusia
entre en cauces de normalidad» la determinación del grado de la representación
diplomática en aquel país. Del mismo modo, procedió el Ministerio a la supresión
de la legación en Teherán, quedando sustituida por un consulado, en atención a «la
conveniencia de no perder toda relación con Persia».296 En lo que respecta a Hun-
gría, si bien en aquel momento su situación no estaba aún clara297, en mayo del año
siguiente, y usando similares facultades que le confirió de nuevo el Parlamento por
medio de la nueva ley de presupuestos, de 19 de abril de 1920, procedió el gobierno
a la creación de una legación en Budapest. El nuevo estado de cosas que presentaba
Hungría hacía prever que ya no bastaría el consulado con que contaba España, ha-
bida cuenta del creciente número de asuntos que se esperaba que fueran objeto de
las relaciones e intercambio entre los dos países.298
También podemos computar como un cambio provocado por la situación resul-
tante de la guerra la elevación, en 1921, a la categoría de embajada de la legación en
Bruselas299, a cuyo frente había desempeñado un papel notable durante la guerra el
marqués de Villalobar.300 En la exposición de motivos del Real Decreto correspon-
diente, el marqués de Lema hacía alusión a la senda que habían seguido otros paí-
ses —Brasil, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, Italia y Japón— al reconocer,
mediante la elevación de sus respectivas legaciones al más alto nivel, «la creciente
y merecida importancia que en los tiempos modernos viene alcanzando aquella
nación», dejando claro que no podía España obrar de modo distinto. La cercanía
de la visita de los reyes belgas a Madrid, que comenzó aquel 1 de febrero, indicaba
el momento más idóneo para tal decisión.
Ahora bien, estos cambios que los resultados de la guerra habían impuesto se
encontraron, como anunciábamos, con la reticencia y el rechazo de algunos secto-
res del Parlamento, que no fueron capaces de comprender que se fueran a ensan-
char los focos de acción diplomática del país. La resistencia más tenaz se manifestó

296
Según indicaba el marqués de Lema en la memoria que acompañaba el proyecto de presupuesto para
su ministerio, presentado ese mismo mes a las Cortes. Vid. DSC. CD, Ap. 9 al Nº 33, 25 de octubre de
1919, p. 96.
297
Tras la breve existencia de la República soviética húngara, finalizada en el verano anterior, no fue
hasta marzo de 1920 cuando se decidió la implantación de una regencia temporal, en la persona del
almirante Miklós Horthy, ante la dificultad de acuerdo de los conservadores y los radicales de derechas
sobre el regreso de los Habsburgo en un restaurado trono húngaro. Vid. Helmut ALTRICHTER y Wal-
ther L. BERNECKER: Historia de Europa en el siglo XX, Madrid, Marcial Pons/Universidad de Alcalá,
2014, pp. 126-128.
298
RD de 20 de mayo de 1920.
299
RD de 21 de enero de 1921.
300
Véase Álvaro LOZANO CUTANDA: El marqués de Villalobar: labor diplomática 1910-1918, Madrid,
El Viso, 2006, fruto de la tesis doctoral del autor, La labor diplomática del Marqués de Villalobar (1910-
1918), defendida en la UNED en 2006 y dirigida por Julio Gil Pecharromán.

286
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

hacia el desvío de la atención y los créditos desde la obra americanista hacia cual-
quier otro área: en el pensamiento de los parlamentarios, la orientación diplomáti-
ca de España debía radicar primordialmente en América.
Así nos encontramos a diputados como Luis García Guijarro, que en 1916 cri-
ticó que se destinasen créditos a la zona de los Balcanes, cuando precisamente era
la zona cuya configuración futura se desconocía, a causa del conflicto mundial.301
La presencia diplomática española en esta región no dejó de verse en el Parlamento
como prescindible en los años sucesivos, toda vez que en el continente americano
aún quedaba mucho por hacer. Con claridad lo expuso en 1922 Martínez Campos
en un amplio voto particular al dictamen de la Comisión de presupuestos sobre
el proyecto de presupuesto del Ministerio de Estado, en el que pedía la supresión
de las legaciones creadas en aquellos países, sumándose a sus puntos de vista José
Yanguas Messía, que en pocos años se convertiría en el jefe de la diplomacia, bajo
el régimen de Primo de Rivera:

«[…] en Repúblicas hispanoamericanas como Bolivia, Ecuador y Paraguay no te-

nemos todavía acreditados exclusivamente, cerca de sus Gobiernos respectivos, un
ministro que represente a la vieja Metrópoli, […] teniendo España, en cambio minis-
tros plenipotenciarios de primera clase en Atenas, Belgrado y Bucarest, y un ministro
plenipotenciario de segunda en Sofía, países que, si bien es cierto merecen toda la
consideración de España, no son de aquellos con quienes estemos unidos por vínculos
tan estrechos como los que nos relacionan con las Repúblicas antes mencionadas».302

No podía España permitirse imitar la acción de Francia en la zona, ya que frente

a la «política eminentemente balcánica» que hacía el vecino del norte, «nosotros
no tenemos ningún interés importante, que yo sepa, en Belgrado, ni en Sofía, ni en
Bucarest».303
Pero si mantener una representación diplomática en los Balcanes era percibido
como superfluo, tampoco comprendían algunos diputados que se empeñaran los
ministros en mejorar su red diplomática en otros países europeos, como Polonia304,
Suiza o incluso Bélgica, en los que tradicionalmente España no había tenido unos
intereses destacables. Superfluo le pareció al tradicionalista García Guijarro que
en 1916 se hubiera elevado a plenipotencia de primera clase la que tenía España
en Suiza305, e injustificado le pareció a Martínez Campos el que se elevara a la ca-
tegoría de embajada la legación en Bruselas. La ausencia de «valores humanos que
defender, ni intereses políticos que puedan afectarse directamente por las contin-

301
Vid. DSC. CD, 22 de noviembre de 1916, Nº 96, pp. 3037-3038.
302
Voto particular de Martínez Campos al presupuesto de gastos, DSC. CD, Ap. 4 al Nº 48, 30 de mayo
de 1922, p. 3.
303
DSC. CD, 1 de junio de 1922, Nº 50, p. 2067.
304
Voto particular…, p. 3.
305
DSC. CD, 22 de noviembre de 1916, Nº 96, p. 3068.

287
Zorann Petrovici

gencias a que puedan estar sujetas las relaciones exteriores belgas» venía a apoyar
su posición, ya que sólo unas relaciones muy amistosas o aún un intenso flujo co-
mercial (en 1919 más del 7% del comercio exterior español encontró acomodo en
Bélgica, superando a países como Argentina o Cuba) no le parecían justificación
suficiente para tal aumento de gasto.306
En definitiva, si los gobiernos habían creído imprescindible desviar algunos es-
fuerzos —por momentáneos que fueran— de la orientación americanista de la red
diplomática, en el Congreso de los Diputados había quienes no estaban dispuestos
a ninguna concesión en ese sentido. Mientras no dispusiera España de la amplitud
de medios que le permitiera desplegar una acción diplomática en todos los frentes,
algo que no se veía como factible en el horizonte próximo, su campo de acción
debía limitarse exclusivamente al ámbito americano. Yanguas fue en esto contun-
dente:

«España, en efecto, no es una nación que pueda influir en la marcha general de la po-
lítica del mundo por su eficiencia económica y comercial; pero España sí puede pesar
en los destinos del mundo por su ascendiente moral como progenitora de toda una
raza de varios centenares de millones de seres. Ahí está, por consiguiente, el eje de la
política internacional de España, y como la diplomacia no es sino el instrumento para
la realización de esa política, la organización y el funcionamiento general de los ser-
vicios diplomáticos deben ir enderezados a la consecución de ese fin primordial.»307

Es cierto que en los años de la guerra y de la inmediata posguerra no fueron

muchos los cambios de importancia en el continente americano. Sólo podemos
mencionar la elevación a plenipotencia de primera clase de la legación en Cuba, se-
parando de ella las funciones de Consulado general308, además de la medida de ma-
yor importancia, esto es, la elevación a la categoría de embajada de la legación en
Buenos Aires, que el gobierno había hecho coincidir con el centenario del congreso
de Tucumán, y que cosechó el aplauso general en los círculos parlamentarios, don-
de tan insistentemente se había demandado desde hacía años.309 El senador con-
servador Juan Antonio Cavestany y González-Nandín había pedido, ya unos meses
antes del comienzo de la Guerra del 14, que se elevase a la categoría de embajada la
legación en Buenos Aires. Lo hacía considerando a Argentina como «el más rico,
[…] el más progresivo, […] el más brillante presente y más espléndido porvenir de
los pueblos hispanoamericanos», e invocando, para justificar su petición, el más de

306
Voto particular…, p. 4.
307
DSC. CD, 5 de junio de 1922, Nº 52, p. 2126.
308
Memoria del marqués de Lema para el presupuesto del Ministerio, en DSC. CD, Ap. 9 al Nº 33, 25
de octubre de 1919, p. 95.
309
Tan pronto como diciembre de 1907 se había escuchado en el Senado la propuesta de abrir una em-
bajada en Argentina y otra en Méjico. Vid. DSC. Senado, 5 de diciembre de 1907, Nº 111.

288
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

un millón de españoles que vivían en aquella república y los beneficios económi-

cos que su actividad aportaba ya al país, pero sobre todo los beneficios que serían
capaces de aportar si su labor estuviera encauzada y organizada por una dirección
efectiva. Como paso previo para esa labor de conjunto, urgía, según el senador,
hacer ver a las autoridades argentinas que España «rectifica la política hasta ahora
seguida», es decir, de desatención. Elevar al máximo el rango de la representación
diplomática, poner a su frente a ministros del mayor prestigio, y dotarle de los me-
dios necesarios —de los que entonces adolecía— para otorgarle la dignidad exigida
eran para él medidas imprescindibles para enderezar la situación.
En el Congreso de los Diputados, Lerroux y el liberal Martínez Fresneda se
apresuraron a felicitar al Ejecutivo cuando al fin tomó la decisión.310 Pero fue en el
Senado donde lo hicieron con mayor elocuencia si cabe representantes insignes del
americanismo español.311 En primer lugar, el antiguo rector de la Universidad de
Oviedo, Fermín Canella, que, en el contexto de la intensa labor americanista em-
prendida por el grupo de intelectuales ovetenses, había impulsado el triunfal viaje
que Rafael Altamira realizó entre 1909 y 1910 a varios países americanos, empe-
zando precisamente por Argentina. A su entusiasta alocución se adhirió Federico
Rahola, que había realizado algunos años atrás, junto al diputado José Zulueta, un
viaje a América del Sur, bajo el signo de una misión comercial, y que había fundado
en 1911 el Instituto de Estudios Americanistas, integrado poco después en la Casa
de América que Prat de la Riba y Cambó habían creado en Barcelona, una insti-
tución que Rahola dirigiría hasta su muerte. Y junto a él los senadores Cavestany,
Parres, Palomo312 y, en último término, Rafael María de Labra, quien se encargó de
subrayar que el camino estaba por hacer en lo tocante a las relaciones diplomáticas
con las repúblicas americanas, de manera que esta medida «representa la iniciación
de una serie de reformas en el sentido de dar la importancia que realmente tiene
el asunto que se refiere a nuestras relaciones con los países hispanoamericanos».313
Si en torno a la guerra, los esfuerzos para ampliar la red diplomática se habían
centrado, a disgusto de algunos, en el continente europeo, en los años finales del ré-
gimen de la Restauración los cambios más significativos a nivel de representaciones
diplomáticas se llevaron a cabo en el continente americano, en perfecta consonan-
cia con la orientación imprimida por la dictadura de Primo de Rivera a la política
exterior, en que Hispanoamérica adquirió un peso significativo. De esta manera,
se elevaron a la categoría de embajada las legaciones en La Habana (1926)314 y en
Santiago de Chile (1928)315 y se crearon las legaciones de Bolivia, Ecuador (ambas

310
DSC. CD, 10 de julio de 1916, Nº 48, p. 1248 y 11 de julio de 1916, Nº 49, pp. 1291-1292.
311
DSC. Senado, 10 de julio de 1916, Nº 48, pp. 792-793.
312
DSC. Senado, 11 de julio de 1916, Nº 49, p. 814.
313
DSC. Senado, 12 de julio de 1916, Nº 50, p. 828.
314
RD del Ministerio de Estado de 14 de junio de 1926.
315
RD-Ley del Ministerio de Estado del 1 de junio de 1928.

289
Zorann Petrovici

en 1929) y Paraguay (en 1930), que también habían sido demandadas en el Parla-
mento en repetidas ocasiones. Por su parte, en Europa, la representación diplomá-
tica en Lisboa ostentó el máximo nivel también a partir de 1926316 y se creó una
legación en Letonia. De esta manera, al final del reinado de Alfonso XIII España
contaba con once embajadas y treinta legaciones diplomáticas.
Podemos extraer de todo ello varias ideas: al despuntar la década de los 30, la
red diplomática española había conocido un moderado crecimiento con respecto
al comienzo del reinado alfonsino, como puede apreciarse en la secuencia de los
mapas Nº 1, 2 y 3, que insertamos a continuación; los cambios experimentados
se centraron fundamentalmente en Europa, para responder a la reconfiguración
territorial del Viejo Continente como consecuencia de la Primera Guerra Mun-
dial, a pesar de las oposiciones que esta orientación suscitó, sobre todo en círculos
parlamentarios; fuera de Europa y de América —que a pesar de todo tampoco fue
descuidada—, si exceptuamos la conversión en legación de la agencia diplomática
de El Cairo, en 1922317, no hubo ningún cambio en treinta años, una situación que
encuentra explicación en buena medida en la realidad colonial de Asia y África,
estando aquellos territorios cubiertos diplomáticamente por la representación que
tenía España establecida en las respectivas metrópolis.

316
RD del Ministerio de Estado de 14 de junio de 1926.
317
RO de 20 de mayo de 1922, que destacaba la «transformación política sufrida por Egipto».

290
Mapa Nº 1. Representación diplomática de
España. 1902

Elaboración propia. Fuente: Presupuesto del

Ministerio de Estado para 1902. Boletín del
Ministerio de Estado, Madrid, 1902.
Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

291
 Zorann Petrovici

Mapa Nº 2. Representación diplomática de

España. 1913

Elaboración propia. Fuente: Presupuesto del

Ministerio de Estado para 1913. Boletín del
Ministerio de Estado, Madrid, 1913.
Mapa Nº 3. Representación diplomática de
España. 1930

Elaboración propia. Fuente: Presupuesto de

la Secretaría de Asuntos Exteriores para
1930.
1913. Presidencia del Consejo de Ministros.
Asuntos Exteriores. Boletín, Madrid, 1930.
Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?
Zorann Petrovici

3. 2. Representación diplomática de Francia

En el terreno diplomático, al comenzar el siglo XX Francia podía esgrimir un
mapa de embajadas y legaciones bastante más nutrido que el de España. Su interés
por ampliar su presencia diplomática en el mundo se había puesto en marcha tam-
bién desde antes. Es cierto que también Francia tenía concentrado el grueso de sus
misiones diplomáticas en territorio europeo, sobre todo si lo analizamos en térmi-
nos relativos, tomando en consideración la categoría de estos. Sin embargo, ya en
1893 había elevado a la categoría de embajada su representación en Washington,
reconociendo con ello que «ils accédaient au premier rang des puissances indus-
trielles», y en 1905, tras la guerra ruso-japonesa, hizo lo propio en la corte imperial
del crisantemo. Recordemos que España no tendrá una embajada extra-europea
hasta 1913. Ahora bien, al igual que habíamos visto con España, sus principales
esfuerzos en este sentido se condensaron en Europa y América, toda vez que en Ex-
tremo-Oriente la representación diplomática permaneció limitada, y en el sur-este
asiático y en África la presencia francesa fue derivando hacia el establecimiento de
protectorados y colonias.318
Siete de las diez embajadas con que contaba Francia en vísperas de la Gran Gue-
rra —Alemania, Austria-Hungría, España, Gran Bretaña, Italia, Rusia y Suiza— es-
taban, de esta manera, situadas en el Viejo Continente. En 1904 había cerrado las
puertas de su embajada ante la Santa Sede, antes de la votación de la ley de sepa-
ración Iglesia-Estado, y como desenlace de la degradación cada vez más profunda
de las relaciones con la Iglesia católica, dado el anticlericalismo de los republicanos
de izquierda radicales, llegados al poder en Francia. En cuanto a las legaciones, de
un total de treinta y tres, trece eran europeas y catorce americanas; seis se repartían
por el resto del mundo.
Como se había evocado en el Congreso de los Diputados español, a diferencia
de España, el país galo contaba con tradición diplomática en la zona de los Balca-
nes. Las legaciones en Rumanía, Serbia y Montenegro se remontan al final de la
guerra ruso-turca de 1877 y al Congreso de Berlín, mientras que la de Bulgaria se
abrió en 1909, reemplazando a una agencia y consulado general creado en 1896.
Por otro lado, atenta a los cambios políticos que se sucedían en Europa, en 1905
creó una legación en la capital noruega, inmediatamente tras la independencia de
este país de Suecia.
Razones de índole fundamentalmente económica —expansión del comercio ex-
terior y ampliación de las inversiones en determinados países iberoamericanos—
impulsaron a los distintos gobiernos franceses a «poursuivre l’effort du Second

318
En este apartado recogemos la información ofrecida en la obra de Jean BAILLOU (ed.): Les affaires
étrangères…, pp. 117-138 y 413-415, en que expone la evolución del mapa diplomático y consular
francés de la Tercera república, hasta el estallido de la Segunda Guerra Mundial, acompañándola de la
evolución de algunas relaciones bilaterales, para facilitar su comprensión.

294
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Empire pour développer nos relations diplomatiques avec les États de l’Amérique
latine».319 Así, al despuntar el siglo XX, había un representante diplomático francés
en una buena parte de los países de América Latina, como refleja el mapa número
4, inserto al final del apartado, teniendo en cuenta que en Centroamérica sólo exis-
tía una legación, con residencia en Guatemala, que cubría a los otros cuatro países.
No obstante, el lugar que ocupó América Latina en el comercio exterior francés no
dejó de bajar desde la década de 1890, pasando de representar casi el 10% del total
a no alcanzar el 4% en 1902, en paralelo al importante aumento del flujo comercial
hacia sus colonias. Sólo en los años siguientes conocería un ligero aumento.320
Si seguimos los cambios que implementó Francia en su mapa diplomático en
razón de las transformaciones causadas por la Primera Guerra Mundial, veremos
que en muchos puntos resultan coincidentes con los realizados por España. Así,
en 1919 la legación de Bruselas se elevó al rango de embajada. Por el contrario, en
Viena, al igual que había hecho España, la embajada de antes de la guerra se convir-
tió en legación en 1920. En el mismo antiguo bloque austro-húngaro, se abrió una
legación en Checoslovaquia en 1919 y otra en Budapest en 1921. Polonia contará
también con misión diplomática francesa, desde 1919, pasando al grado de emba-
jada en 1924. Los países bañados por el Báltico no fueron tampoco desatendidos
y sendas legaciones empezaron a funcionar en Finlandia (1919), Estonia (1921),
Letonia (1921) y Lituania (1924). Por último, en 1925 el consulado de Tirana fue
transformado en legación. La desaparición del otro imperio perdedor de la guerra,
el otomano, y la consecuente creación de nuevos estados en su territorio impli-
caron también cambios en el mapa diplomático francés. Una Alta Comisaría fue
establecida en 1919 en Siria y el Líbano, puestos bajo la protección francesa, y una
legación fue abierta en Egipto en 1922.
En cuanto al continente americano, en 1919 la legación en Brasil fue elevada al
rango de embajada y la de Argentina seguiría el mismo camino en 1927. Por otro
lado, Francia abrió una legación en Canadá, dominion del Reino Unido, en 1928.321

319
Jean BAILLOU (ed.): Les affaires étrangères…, p. 119.
320
Stéphane BECUWE, Bertrand BLANCHETON y Léo CHARLES: «Les grandes tendances du com-
merce extérieur français pendant la première mondialisation», en Économies et sociétés, Nº 47, 2013,
pp. 1515-1537, p. 1522.
321
Jean BAILLOU (ed.): Les affaires étrangères…, pp. 413-414.

295
 Zorann Petrovici

Mapa Nº 4. Representación diplomática de

Francia. 1903

Elaboración propia. Fuente: Annuaire

diplomatique et consulaire de la République
française pour 1903.
Mapa Nº 5. Representación diplomática de
Francia. 1913

Elaboración propia. Fuente: Annuaire

diplomatique et consulaire de la République
française pour 1913.
Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?
 Zorann Petrovici

Mapa Nº 6. Representación diplomática de

Francia. 1929-1930

Elaboración propia. Fuente: Annuaire

diplomatique et consulaire de la République
française pour 1929-1930.
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

3. 3. Representación consular de España

Cuando Alfonso XIII subió al trono de España, su diplomacia contaba con se-
senta y dos consulados y doce consulados generales. La mitad de estos últimos y
veintisiete de los primeros estaban situados en el continente europeo. Fuera de
Europa, por lo tanto, si exceptuamos el norte de África, bastante bien nutrido, en
especial la costa atlántica, la red consular española era extremadamente pobre.
Ahora bien, como muy bien ilustran los mapas y cuadros de este capítulo, esta
situación conoció unos avances de hondo calado en las tres décadas siguientes. Casi
llegó a duplicarse el número de consulados, alcanzando en 1930 la cifra de ciento
dieciocho; y los consulados generales, sobrepasando esa multiplicación, llegaron
a ser veintinueve. Europa siguió concentrando hacia el final del reinado alfonsino
un gran número de estos puestos, y las amplísimas extensiones territoriales asiá-
ticas y africanas que en 1902 no presentaban ningún consulado español seguían
sin su presencia. Sin embargo, el continente americano se había ido poblando de
misiones consulares españolas. Dos zonas conocieron una mayor concentración
de estas creaciones. Por un lado, los países de Centroamérica y bañados por aguas
caribeñas y, por otro, la franja formada en torno a la confluencia del sur de Brasil,
Uruguay, Argentina y la zona central de Chile.
Igual que había ocurrido con las creaciones de misiones diplomáticas, fue en el
periodo transcurrido entre la víspera de la contienda mundial y la posguerra cuan-
do tuvo lugar el mayor número de aperturas. Treinta y cuatro consulados y cuatro
consulados generales —estos últimos todos en América— se crearon entre 1913 y
1920. Si bien de manera algo más desacelerada, la tendencia al aumento de esta red
continuó en la década siguiente, llegando a los resultados finales que hemos señala-
do. Para una visión de conjunto, remitimos a los mapas Nº 7, 8 y 9, que ofrecemos
al final de este apartado.
Cabe preguntarse si la representación consular que mantuvo España en estos
treinta años estuvo a la altura de sus necesidades y si la realidad internacional en-
contró respuesta en su configuración. Para ello, contrastaremos el mapa de estos
con los dos factores que suponen el fundamento de la acción consular, esto es, el
comercio exterior y la emigración. Del mismo modo, seguiremos la evolución de
dicho mapa a través de los debates presupuestarios, para conocer cuáles eran las
necesidades que identificaban como tales los representantes políticos, así como las
respuestas que les dieron.
Si en 1902 en Europa se concentraban veintisiete de los sesenta y dos consu-
lados (43%) y seis de los doce consulados generales (50%), hay que subrayar que
el año anterior, el 81,66% de las exportaciones españolas se habían quedado en el
continente europeo, destacando, como es bien conocido, Gran Bretaña y Francia.
En efecto, a lo largo del siglo XIX, habiendo dejado España de ser la intermediaria
entre los mercados europeos y los coloniales de Ultramar, tuvo que buscar en los
299
Zorann Petrovici

mercados continentales la salida a sus productos. De esta manera, «el comercio con
estos dos países [Francia y Gran Bretaña] contribuyó a sustituir el que España tenía
con las perdidas colonias», en lo que había supuesto «una drástica reconversión»
del comercio exterior español tras la pérdida del imperio colonial.322
El siguiente continente en importancia para el comercio exterior de España, con
un 15,83% del total, era América, donde precisamente se encontraba el mayor nú-
mero de consulados fuera de Europa. Además, era hacia América donde se dirigía
el grueso de la emigración española: entre 1901 y 1904 el 59,8% de los españoles
que emigraron eligió como destino algún país americano.323 Quince consulados y
tres consulados generales estaban establecidos en el vasto territorio que se extiende
desde el Estrecho de Bering hasta el de Magallanes.
Estos datos parecen avalar la distribución de las fuerzas consulares con que po-
día contar España a principios de siglo, concentrándose en Europa y América, pero
también explican tanto el afán de los gobiernos como las persistentes demandas de
los parlamentarios por aumentar la presencia consular en los países iberoamerica-
nos. De manera especial en lo que implicaba para la salvaguarda de los intereses de
los nacionales que se encontraban en aquellas tierras. Como subraya Sánchez Al-
bornoz, «las áreas del continente en las que se concentraron los españoles son tres:
el Río de la Plata, Brasil y Cuba. Dividida la primera por el estuario fluvial entre
dos naciones, Argentina y Uruguay, los países receptores resultan cuatro. Argenti-
na comprende el territorio entero, del norte a la Patagonia […]; Brasil se refiere al
sudeste sobre todo de Río de Janeiro y São Paulo.»324 Pues bien, si en Cuba, hacia
la que se dirigió entre 1901 y 1904 el 23,2% de los españoles emigrados y que con-
taba con un territorio de dimensiones relativamente pequeñas, España tenía dos
consulados (Santiago de Cuba y Cienfuegos) y un consulado general (La Habana),
la situación era preocupante en Argentina, que —si bien aún mantenía un puesto

322
Gabriel TORTELLA y Clara Eugenia NÚÑEZ: El desarrollo de la España contemporánea. Historia
económica de los siglos XIX y XX, Madrid, Alianza, 2011, pp. 181 y 187.
323
Los datos estadísticos sobre emigración, para este primer tramo de nuestro periodo, han sido con-
sultados en el Anuario Estadístico de España para 1912, publicado en 1913 por la Dirección General del
Instituto Geográfico y Estadístico del Ministerio de Instrucción Pública, y disponible en la página web
del Instituto Nacional de Estadística. En el capítulo dedicado a población, salud y actividad de la obra
coordinada por Albert Carreras y Xavier Tafunell sobre estadísticas históricas contemporáneas de Es-
paña, Roser Nicolau, citando a Sánchez Alonso, advierte de que, a la vista de las discrepancias entre las
cifras españolas de salidas de pasajeros y las cifras de llegadas ofrecidas por los países receptores, queda
certificada «una significativa infravaloración en las series españolas». No obstante, las tendencias y los
porcentajes que presentan, y que tomamos como referencia en nuestro trabajo, siguen siendo válidos.
Vid. Roser NICOLAU: «Población, salud y actividad», en Albert CARRERAS y Xavier TAFUNELL
(coords.): Estadísticas históricas de España. Siglos XIX-XX, Bilbao, Fundación BBVA, 2005 (2ª ed.), pp.
77-121, p. 92.
324
Nicolás SÁNCHEZ ALBORNOZ: «Medio siglo de emigración masiva de España hacia América» en
ÍD (comp.): Españoles hacia América. La emigración en masa, 1880-1930, Madrid, Alianza, 1988, pp.
13-29, p. 26.

300
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

discreto a nivel comercial— ya a principios de siglo había superado a Cuba en

cuanto a número de emigrantes españoles recibidos (25,5%) y en lo que quedaba
de década consolidó su posición, convirtiéndose en hegemónica325 y, sin embargo,
tan sólo contaba con dos consulados, en Buenos Aires y Rosario, para una exten-
sión territorial mucho mayor. Pero aún más urgente parecía la situación en Brasil,
donde al iniciarse 1902 España no tenía aún ninguna representación consular. Es
cierto que la antigua colonia portuguesa no suponía más que un 0,15% del comer-
cio exterior español, pero sí era un destino de cierta relevancia para la emigración
española, representando un 4,7% del cómputo total de quienes emigraron entre
1901 y 1904, una cifra que fue en aumento en los años sucesivos.
Los diferentes gobiernos eran perfectamente conscientes de esta situación. En
1904, al traer en el proyecto de presupuestos la creación de varios consulados en
América —y algunos otros en África o Asia— lo justificaba el ministro Rodríguez
San Pedro de la siguiente forma: «En la Argentina, Brasil, China, Estados Unidos,
Puerto Rico y Regencias berberiscas, el número de funcionarios consulares es tan
reducido, que no es posible que su radio de acción llegue a abarcar todo el distrito
que les está señalado; haciéndose, por lo tanto, indispensable reducir este, creando
otros Consulados.»326 Sin embargo, el presupuesto no prosperó y todos aquellos
puestos se quedaron sin crear. Al año siguiente, el nuevo ministro, Sánchez Román,
incidió también en la anomalía que suponía no contar con representación consular
en países como Brasil, «a pesar del considerable número de españoles que viven
en esta República, y lo muy necesitados que están de organismos oficiales que les
atiendan y protejan.»327 A pesar de ello, no traía el ministro la creación de ninguna
misión nueva, a la espera de mejores condiciones de la Hacienda pública. No fue,
por lo tanto, hasta el presupuesto para 1907 cuando se creó el primer consulado
en Brasil, el de São Paulo, junto a los de La Plata, Asunción, La Paz, Panamá y
Matanzas. En Estados Unidos se abrió también uno, en San Francisco, único en la
costa oeste, y del mismo modo se procedió en Sidi-bel-Abbés, en este último caso
en razón del «gran número de españoles que allí residen […] y por la demostrada
precisión de atender los intereses de nuestros nacionales, sus reclamaciones y sus
legítimos deseos».328 En efecto, Roser Nicolau indica en la obra citada que desde
el inicio de la colonización francesa de Argelia se registró una cierta emigración
española a la zona —fundamentalmente emigración de temporada—, aumentando

325
Sánchez Albornoz, refiriéndose al ciclo migratorio desde finales del siglo XIX hasta 1930, afirma que
«de las cuatro naciones [Argentina, Uruguay, Brasil y Cuba], Argentina recibió tantos o más españoles
que las restantes. Cada una de éstas vio entrar, aunque no todos ellos se quedaron a la larga, por encima
del medio millón; Argentina, ella sola, más del millón y medio.» Vid. Nicolás SÁNCHEZ ALBORNOZ:
«Medio siglo de emigración…, p. 26.
326
DSC. CD, Ap. 29 al Nº 153, 28 de mayo de 1904, p. 85.
327
DSC. CD, Ap. 9 al Nº 29, 20 de noviembre de 1905, p. 70.
328
DSC. CD, Ap. 24 al Nº 115, 23 de octubre de 1906, pp. 83-84.

301
Zorann Petrovici

considerablemente hacia finales del siglo XIX y sin decrecer hasta la Primera Gue-
rra Mundial.329 De hecho, desde 1901 hasta 1904 acogía al 28,7% de los españoles
que salían de su país.330
Nos parece de gran interés dejar constancia de la reflexión con la que el ministro
Pío Gullón introducía las creaciones consulares, en la medida en que nos muestra
con claridad que tenía asimilado el papel central que desempeñaban las misiones
consulares en el desarrollo comercial del país, lo que explica tanto la preferencia
mostrada por los diputados, como el mayor desarrollo que tuvo el mapa consular
en estos años, y al mismo tiempo nos deja ver que para muchos de los responsables
políticos era evidente la rapidez con que cambiaban las circunstancias que afecta-
ban a la acción diplomática, y la consiguiente necesidad de reaccionar y adaptarse
a ellas con un ritmo similar.

«[…] con responder las pequeñas variaciones apuntadas a profundas convicciones

del Ministro que las propone, hay otra todavía de mayor arraigo y de más imperio en
su espíritu: es la que se relaciona con el aumento de Consulados, sin el cual no cabe,
a su juicio, fomento o conservación del tráfico ni pueden aprovecharse o seguirse los
cambios que el comercio del mundo, el desarrollo de la navegación y hasta la geografía
política experimentan en periodos relativamente cortos. Más de cincuenta años hace,
exclamaba ya lord John Russell, que no existe economía más viciosa ni más perjudicial
que la que puede hacerse en Consulados. Limitarse a mantener los tradicionales y an-
tiguos mientras los diversos pueblos decaen o prosperan y sus buques varían los viajes
y escalas buscando fletes y ganancias; olvidar o desconocer qué puertos son al cabo
de un decenio los que merecen del tráfico más favor y presentan a las naves mayor
atracción o mejor amparo, y querer con ello preparar Tratados, seguir la estadística
mercantil o naval, facilitar la exportación y vivir en el ambiente moderno, es, a la ver-
dad, un empeño temerario que pagan bien caro los que por tenacidad, por timidez o
por vacilación se abandonan a tan rutinarios errores y que no ha de sancionar con su
silencio quien entienda que debe exponer la que juzga verdad a las Cortes.»331

No parece que se quedaran estas reflexiones en pura teoría. En 1910, Manuel

García Prieto trajo en el presupuesto para 1911 una serie de modificaciones —
creaciones, supresiones, traslados, rebajas y aumentos de categoría— con las que
pretendía responder tanto a necesidades manifiestas como a variaciones en la rele-
vancia de determinadas ciudades o regiones o en las relaciones de España con ellas.
De esta manera, creó el Ministerio sendos consulados en «centros industriales tan

329
Roser NICOLAU: «Población, salud y actividad…, p. 92.
330
Un pormenorizado análisis de la emigración y población española en Argelia en la última parte del
siglo XIX y hasta 1914, con excelentes cuadros y gráficas, y acompañado de una explicación evolutiva
de la presencia consular española, puede localizarse en Jean-Marc DELAUNAY: Méfiance cordiale. Les
relations franco-espagnoles de la fin du XIXe siècle à la Première Guerre mondiale, vol. 2, Les relations
coloniales, París, L’Harmattan, 2010, pp. 45-74.
331
Memoria del ministro de Estado, Pío Gullón, al presupuesto de su ministerio, 4 de octubre de 1906,
en DSC. CD, Ap. 24 al Nº 115, 23 de octubre de 1906, p. 83.

302
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

importantes como Milán y Budapest», con lo cual se establecía por vez primera un
agente de carrera en el reino de San Esteban. En el este de Europa se abrió otro con-
sulado, en Salónica, «conforme a las demandas de la opinión, que mira con interés
los asuntos del Oriente europeo». Precisamente la atención a esta zona oriental
de Europa y de su confluencia con Asia se produjo fundamentalmente antes de la
Gran Guerra, traducida en la apertura de consulados en El Pireo y en Esmirna.332
Fuera de Europa se crearon tres nuevos consulados: «en Honolulu, con el fin de
amparar a la colonia de inmigrantes españoles; en Melbourne, para abrir horizon-
tes a nuestro comercio en la Commonwealth australiana333; en Río de Janeiro, cuya
cifra de recaudación de obvencionales lo haría desde luego reproductivo, si además
otras importantes razones no lo reclamasen», especialmente la emigración, que
desde 1905 había aumentado notablemente, y el desarrollo comercial con Brasil,
que no dejó de crecer en los años anteriores, y que vería triplicada su relevancia en
el conjunto del comercio español de exportación.
Aparte de estas nuevas creaciones y del aumento del número de vicecónsules en
Buenos Aires, La Habana y Rotterdam334, el gobierno llevó a cabo una reestructura-
ción de los servicios en otros lugares. Así, procedió a la «supresión, por no indispen-
sables, de los consulados en La Plata y Roma, y de la plaza de Vicecónsul en Mon-
treal; la rebaja de este último Consulado general a Consulado de primera o segunda
clase; la elevación, por el contrario, del de Gibraltar a Consulado general; el traslado
a Francfort del de Colonia» y finalmente, al aumento de gastos ordinarios o de re-
presentación en un conjunto de misiones, fundamentalmente extra-europeas.335
De esta manera, en vísperas de la Primera Guerra Mundial, España había au-
mentado ligeramente el número de sus consulados, centrando la mayor parte de
esos aumentos en el continente americano. En efecto, el mapa aparecía ya menos
vacío en todo aquel territorio, lo que fue acompañado también de un aumento del

332
En efecto, en aquellos años fue creciendo la atención española hacia la situación en el Oriente euro-
peo, haciéndose especialmente intensa durante las guerras balcánicas de 1912-1913. La razón funda-
mental, los 200.000 israelitas de origen hispano que se encontraban en aquel territorio, amenazados por
las operaciones militares. Como señala Jean-Marc Delaunay, los movimientos de la diplomacia española
parecían revelar que, detrás de esa actividad protectora (que entroncaba en una larga tradición, como
podemos apreciar en el trabajo del mismo autor, «L’Espagne, puissance protectrice, de la fin du XIXe
siècle au début du XXIe siècle», en Relations internationales, Nº 143, 2010, pp. 51-60), se encontraba el
deseo del rey y de los dirigentes políticos de desempeñar un papel en la política europea del momento.
Vid. Jean-Marc DELAUNAY: Méfiance cordiale…, vol. 2, Les relations coloniales…, pp. 35-36.
333
Lo que parece ser que surtió efecto, ya que si en 1901 España no había mantenido relación comercial
alguna con las posesiones inglesas en Oceanía, en 1912 estas habían adquirido una cierta posición en
el conjunto de las exportaciones españolas, con un 0,09%, lo que superaba a países como Costa Rica, El
Salvador o Santo Domingo y se acercaba a otros como Perú o Suecia.
334
El comercio español en Argentina y Alemania creció en estos años de manera considerable, mientras
que en Cuba también lo hizo, pero en una proporción muchísimo menor.
335
Memoria del ministro Manuel García Prieto al proyecto de presupuesto del Ministerio de Estado, 23
de mayo de 1910, DSC. CD, Ap. 8 al Nº 15, 2 de julio de 1910, pp. 81-82.

303
Zorann Petrovici

comercio hacia aquellos países, tanto en términos absolutos como en términos de

relevancia en el conjunto del comercio exterior español. España había llevado a
cabo una ligera diversificación de sus destinos comerciales, de manera que Europa
había descendido hasta representar un 73,34% del total, mientras que América se-
guía siendo el segundo continente, pero ya con un 23,73%.336
Sin embargo, quedaba aún mucho por hacer al otro lado del Atlántico. Argenti-
na seguía contando tan sólo con dos consulados, a pesar de que se había puesto en
cabeza como país receptor de emigración española, con tasas que llegaron a supe-
rar el 50% del total337, y había quintuplicado para 1912 el valor de las importaciones
procedentes de España, colocándose en el cuarto puesto de destino de la exporta-
ción española. En el Parlamento no pasó desapercibida esta situación, y en varias
ocasiones hubo diputados que la pusieron sobre la mesa y señalaron la solución
que se imponía. El diputado de la Comunión tradicionalista Luis García Guijarro
(miembro de la carrera consular) se refería a ello a finales de 1916:

«En toda la Argentina, en ese territorio tan inmenso, sólo tenemos representación con-
sular en Rosario y en Buenos Aires, sin tener en cuenta que las distancias son enor-
mísimas, sin tener en cuenta que, a larga distancia, allá en las faldas de los Andes, en
Mendoza, por ejemplo, hay un núcleo importantísimo de españoles que equivale a una
población muy grande nuestra. Allí no tenemos representación consular ninguna y
todos los asuntos, sean civiles, sean de índole militar, en cuanto a ley de Quintas afecta,
o bien notariales, tienen que ser autorizados, por un agente consular honorario.»338

Por su parte, Brasil, con una posición más discreta tanto en el comercio como
en la emigración españoles, pero que seguía creciendo en importancia en ambos
campos, contando además con una extensión territorial mucho más dilatada, al-
bergaba antes de la guerra tan sólo tres consulados españoles, dos en la costa —São
Paulo y Río de Janeiro— y uno en el interior, Manaos. No obstante, hay que dejar

336
Como destaca Isidoro Sepúlveda, «el retorno de los capitales cubanos y la pérdida del comercio venta-
joso con las Antillas conllevó la necesidad de ampliar los intercambios comerciales y diversificar ofertas y
destinatarios». Vid. Isidoro SEPÚLVEDA MUÑOZ: «Diplomáticos y cónsules en América…, pp. 397-398.
337
Pasó de recibir un promedio anual de 16.000 inmigrantes españoles entre 1901 y 1905 a rozar los 90.000
entre 1909 y 1911. Muy por debajo quedaron Cuba o Argelia, con unas 28.000 y 21.000 entradas anuales,
respectivamente, en ese último trienio. Vid. Anuario Estadístico de España para 1912, publicado en 1913
por la Dirección General del Instituto Geográfico y Estadístico del Ministerio de Instrucción Pública. Se-
gún datos ofrecidos por Blanca Sánchez Alonso, «en números absolutos, la llegada cuantitativamente más
numerosa de españoles a Argentina se produce entre 1905 y vísperas de la Primera Guerra Mundial […] De
1895 a 1914 la colonia española se cuadruplicó, equiparándose con la italiana, que hasta entonces había sido
la más numerosa. En 1914, de acuerdo con el censo argentino, los españoles residentes en Argentina ascen-
dían a 830.000 personas.» Vid. Blanca SÁNCHEZ ALONSO: «La emigración española a la Argentina, 1880-
1930», en Nicolás SÁNCHEZ ALBORNOZ (comp.): Españoles hacia América…, pp. 205-234, pp. 214-216.
338
DSC. CD, 22 de noviembre de 1916, Nº 96, p. 3038. También había solicitado el consulado en Men-
doza el diputado Augusto Barcia en una enmienda que presentó al presupuesto, en que pedía igual-
mente que el consulado de Buenos Aires fuera elevado a la categoría de consulado general y otro tanto
pasara con el de La Habana: DSC. CD, Ap. 2 al Nº 96, de 22 de noviembre de 1916.

304
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

constancia de que a partir de 1900 tres cuartas partes de la emigración española en

Brasil estaba localizada en el estado de São Paulo.339
En todo caso, estas necesidades tuvieron que esperar para ser atendidas al periodo
que cubre la contienda mundial y la posguerra, en que, a pesar de haberse impuesto
una reorientación de los esfuerzos en este campo, América no se alejó de la aten-
ción de los gobiernos españoles. Así, en 1915 se creó un consulado en Santos, que
se agregaría en 1917 a la demarcación del de São Paulo, creándose con sus créditos
otro nuevo en Bahía. Para 1920 habrá otro más, esta vez en Pernambuco.340 México
también fue atendido, con la creación de sendos puestos consulares en Torreón, Aca-
pulco y Tampico, aunque en 1917 el de Acapulco fue trasladado a Mazatlán y el de
Tampico suprimido, dada su cercanía a Veracruz, para crearse en su lugar un consu-
lado en Galveston, en los Estados Unidos de América.341 El tan anhelado consulado
en Mendoza, en las faldas de los Andes, empezó a funcionar tan sólo a partir de 1920.
Del mismo modo, inmediatamente después de la guerra, procedió España a con-
vertir en consulados generales los consulados existentes en las capitales de Argen-
tina, Cuba y Méjico así como el de São Paulo.342 Por otro lado, si comparamos los
cuadros Nº 8 y Nº 9 (en anexo), observamos que cinco países de Centroamérica —
Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua— que no tenían presencia
consular española en 1913 la empezaron a tener, con un consulado cada una, tras la
Primera Guerra Mundial. Si exceptuamos Colombia, no existía aún relación comer-
cial con estos países, o era extremadamente baja, como se observa en el cuadro Nº
6, que insertamos páginas más abajo, y tampoco había un flujo de migración en esa
dirección, de modo que la justificación hay que buscarla, como indicaba el propio
marqués de Lema, en la búsqueda de nuevos mercados para el comercio español:

«Perseverando en el propósito iniciado ya en las plantillas aprobadas por el Real de-

creto de 17 del corriente, se atiende en el proyecto especialmente al incremento de la
acción consular, llevando funcionarios de carrera a los lugares donde su actuación
es de esperar que permita crear o desarrollar vínculos mercantiles, por el estudio de
aquellos mercados y la propuesta de los medios que mejor puedan satisfacer los le-
gítimos deseos de expansión de nuestros productores y comerciantes. Por ello, se es-
tablecen Agencias en Guatemala, Honduras, Nicaragua, El Salvador y Colombia, con
residencia en las respectivas capitales, porque así colaborarán con la Representación
diplomática a la defensa de los intereses de la Nación que les están encomendados.»343

339
José DE SOUZA-MARTINS: «La inmigración española en Brasil», en Nicolás SÁNCHEZ ALBOR-
NOZ (comp.): Españoles hacia América…, pp. 249-269, p. 258.
340
A esas alturas, la población española en Brasil ascendía a cerca de 220.000 personas. Vid. José DE
SOUZA-MARTINS: «La inmigración española en Brasil…, p. 256.
341
Memoria de Amalio Gimeno, ministro de Estado, para el proyecto de presupuesto de su ministerio,
DSC. CD, Ap. 1 al Nº 55, 20 de noviembre de 1916.
342
Memoria explicativa del marqués de Lema, adjunta al presupuesto del Ministerio de Estado, 25 de
octubre de 1919, DSC. CD, Ap. 9 al Nº 33, p. 95.
343
Ibidem, pp. 95-96.

305
Zorann Petrovici

Mediante el Real Decreto al que se refería el ministro —recordémoslo— procedió

el gobierno, usando las prerrogativas que le confirió la ley de 14 de agosto del mismo
año, a una reorganización de la red diplomática y consular en el nuevo escenario
internacional surgido tras la guerra.344 No solamente alcanzó esta reestructuración
del mapa consular a los nuevos países, sino también a aquellos que, existiendo desde
antes de la guerra, carecían de representación consular española. En unos y en otros
se buscaba que «coadyuvando a la labor de las Misiones diplomáticas, facilite el incre-
mento y desarrollo de nuestras relaciones comerciales.» Austria, Bulgaria, Rumanía,
República Checoslovaca y el Reino de los Serbios, Croatas y Eslovenos contarían así
con un consulado en sus capitales, donde podrían estar en estrecha relación con las
legaciones respectivas, a la espera de que la observación del desarrollo de cada uno de
esos países y de sus actividades económicas y comerciales mostrara la ubicación más
adecuada. Otros catorce consulados fueron creados, fundamentalmente en el centro,
este y norte de Europa: Berlín, Munich345, Dresde, Stuttgart, Berna, Dantzig, Varso-
via, Bruselas, Copenhague, Christianía, Estocolmo, Atenas-Pireo, Fiume y Faro.
A todo ello se uniría en la última década del reinado de Alfonso XIII una serie
de traslados, algunas supresiones o alteración de categoría, entre las que sobresale la
creación de un buen número de consulados generales, bien sea ex novo, bien por ele-
var a ese nivel los que existían anteriormente. Una vez más, el continente americano
destacó en este sentido —en esta ocasión, por el impulso americanista de la dictadura
de Primo de Rivera346—, añadiéndose a los ya existentes los consulados generales de
San Juan de Puerto Rico, San José de Costa Rica, Panamá, Valparaíso y Montevideo.
Pero también en Oriente, donde pasarían por este proceso los consulados de Cons-
tantinopla, Salónica y Jerusalén, o incluso en Extremo Oriente, donde el de Shanghái
aumentaría también su categoría, creándose otro de segunda clase en Hong-Kong.
De este modo, llegamos al final de nuestro periodo, el final del régimen de la
Restauración, con un saldo de ciento dieciocho consulados y veintinueve consulados
generales. En tres décadas se habían creado cincuenta y seis consulados y diecisiete
consulados generales. Dos áreas claramente privilegiadas se perfilan en el mapa: Eu-
ropa y América. El aumento del equilibrio entre ambas fue parejo a la disminución
de la distancia entre lo que representaban una y otra para la exportación española.

344
La razón de que las modificaciones en lo tocante a América no se incluyeran en dicho RD se debe a
que este medio fue utilizado únicamente para la reorganización de los servicios que lo exigieran como
consecuencia de las transformaciones provocadas por la guerra. El resto se canalizó por el medio habi-
tual, esto es, el proyecto de presupuestos.
345
Un aumento en la representación consular en Alemania había sido pedido hacía tiempo en el Parla-
mento. García Guijarro insistió en ello durante la guerra, computando como necesaria «la creación de
un Consulado en Munich, porque, como en otra ocasión os decía, el mapa consular está bien en Francia,
que tiene ocho o diez Consulados, casi todos en el Sur y en los centros principales del Norte, desde Bur-
deos á Saint-Nazaire, Havre y París; pero en Alemania sólo existen los de Hamburgo, Bremen y Franc-
fort, prescindiendo [de] Munich y Dresden». Vid. DSC. CD, 22 de noviembre de 1916, Nº 96, p. 3041.
346
Isidoro SEPÚLVEDA MUÑOZ: «Diplomáticos y cónsules españoles de América…, p. 401.

306
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Europa siguió siendo a finales de los 20 el primer destino indiscutible del comercio
exterior español. Pero una cierta diversificación emprendida en estos treinta años347
—cuya explicación no puede intentarse sin consultar la evolución del mapa diplomá-
tico y consular— hizo posible que el Viejo Continente pasara de representar el 81,6%
del comercio exterior español a principios del periodo a suponer un 67,5% del total
en estos momentos finales. América, que fue la que más se benefició de este descen-
so, llegó a consumir el 28,5% de las exportaciones españolas, habiendo partido de
un 15,85%. Estos datos comerciales deben ser combinados con los de la emigración,
para entender mejor el peso que América tuvo en la red consular española a fines del
reinado alfonsino. De esta manera, si bien se observa un importante aumento de la
emigración hacia Marruecos y Argelia en los años 20, al tiempo que se estabilizaba la
salida hacia Argentina y descendía considerablemente la emigración a Cuba, el con-
tinente americano siguió acogiendo de media un 70% de la emigración española en
el bienio 1929-1930. Por su parte, el norte de África, donde España tenía diez consu-
lados y tres consulados generales, recibía ya el 18% de los españoles que salían de su
país en 1929 y el 27% tan sólo un año más tarde. En lo que respecta el ámbito econó-
mico, ese mismo espacio absorbía en torno al 3,3% del comercio exterior de España.
Para completar, desde un punto de vista genérico, la comprensión de las razones
que explican la atención privilegiada de España hacia Europa en primer lugar y
hacia América enseguida, a lo largo de estas primeras décadas del siglo XX, tanto
en lo que se refiere a la red diplomática como a la consular, podemos recoger la
síntesis que de ello ofrece Lorenzo Delgado al analizar la política latinoamericana
de España en el siglo XX:

«Terminada su presencia colonial en América y Extremo Oriente, los intereses po-

líticos y económicos de España se decantaban inexorablemente hacia Europa. Las
potencias de aquel continente todavía regían los destinos del mundo, y el desafío de
incorporar a España al tren de la modernidad pasaba por la europeización del país.
Tal opción, sin embargo, suponía en buena medida la aceptación de una posición
secundaria en la periferia del centro, como había demostrado recientemente la crisis
ultramarina. Por ello, revitalizar la dimensión americana se concebía como una ma-
nera de insuflar nuevos bríos a la necesaria regeneración nacional, al tiempo que un
medio de reforzar el escaso peso internacional de España.»348

Asia y Oceanía, por su parte, no tenían apenas relevancia ni para la economía

ni para la emigración españolas, de modo que, como se ha señalado ya en alguna
ocasión, la presencia consular en aquellos territorios —un consulado en Australia
y cinco consulados y cuatro consulados generales en Asia— tenían como misión

347
Gabriel TORTELLA y Clara Eugenia NÚÑEZ: El desarrollo de la España contemporánea…, pp. 181-
187 y 455.
348
Lorenzo DELGADO GÓMEZ-ESCALONILLA: «La política latinoamericana de España en el siglo
XX», en Ayer, Nº 49, 2003, pp. 121-160, p. 128.

307
Zorann Petrovici

principal la prospección y la apertura de futuros mercados para los productos es-

pañoles, además del mantenimiento de contacto con las comunidades de origen
español, en el caso de la zona de Oriente Próximo.

Cuadro Nº 6. Comercio de exportación de España por países de destino y valores totales

308
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Elaboración propia. Fuentes: Estadística General del Comercio Exterior de España en 1902, Madrid,
J. Sastre, 1903; Estadística General del Comercio Exterior de España en 1913, Madrid, J. Sastre, 1914;
Anuario Estadístico de España 1920, Madrid, Imp. Sobrinos Sucesora de M. Minuesa de los Ríos, 1922;
Estadística del Comercio Exterior de España. Año 1929, t. II. Comercio por países, Madrid, Sucesores
de Rivadeneyra, 1930.349

Tras este análisis de la evolución del mapa consular español, consideramos que
podemos afirmar —respondiendo a las preguntas que nos planteábamos páginas
más arriba— que, en buena medida, y dentro de sus posibilidades, España fue
dotándose de la red consular necesaria para atender sus necesidades en el orden
comercial y migratorio, a pesar de que en determinadas ocasiones las soluciones
tardaron en llegar y, del mismo modo, cupo seguramente en muchas partes una
ampliación más ambiciosa.

349
Los datos relativos a las posesiones coloniales están integrados en el total de cada país respectivo.
Bajo el epígrafe «Otros» se recogen los siguientes países: en 1902: Arabia, Bolivia, China, Grecia, Haití,
Honduras, Mónaco, Nicaragua, Paraguay, Rumanía, El Salvador, Siam, Turquía, Zanzíbar y destino
indeterminado; en 1912: Bulgaria, China, Haití, Nicaragua, Rumanía, Siam, Túnez, Zanzíbar; en 1919:
Bolivia, China, Guatemala, Haití, Honduras, Liberia, Mónaco, Nicaragua, Paraguay, San Salvador,
Siam, Túnez; y en 1929: Mónaco, Letonia, U. Sudafricana, Costa Rica, Bulgaria, Bolivia, Liberia, Hun-
gría, Yugoslavia, China, Honduras, Siam, Nicaragua, Irlanda, Polonia y destino indeterminado.

309
Zorann Petrovici

Hemos podido comprobar que si sustituimos la lectura desnuda de los datos de

la representación diplomática y consular por otra que combine estas referencias
con las de carácter económico y demográfico, logramos una mayor comprensión
del comportamiento de la diplomacia española. Y, del mismo modo, conseguimos
desechar, cuando menos en parte, imágenes que tradicionalmente han marcado
el acercamiento de la historiografía a las prácticas diplomáticas de la España de
principios del siglo XX. Entre ellas, dos de gran calado: por una parte, la idea de
que en estas décadas España había mantenido «la concepción de la diplomacia
como relaciones entre Estados a nivel estrictamente político, sin tener apenas en
consideración las necesidades económicas, culturales y sociales»350 que, a la vista
del mayor empeño en el desarrollo de la red consular en comparación con la diplo-
mática, no puede seguir sosteniéndose; y por otra parte, si bien para principios del
siglo XX podemos referirnos aun al «carácter decimonónico que se mantenía en
la distribución de las representaciones españolas en el extranjero, marcadamente
eurocentrista»351, esa imagen no puede seguir extendiéndose, como hacen estos
autores, a las siguientes décadas, después del análisis que hemos realizado y que ha
puesto de manifiesto la constante orientación hacia el continente americano, que
atrajo una buena parte de los esfuerzos creadores de estos años.
Por último, cabe subrayar que no se puede negar que España estuviera atenta a
las nuevas circunstancias del escenario internacional y reaccionara con cierta cele-
ridad a las variaciones que aquel registró. En el periodo que nos ocupa, además de
los movimientos en los Balcanes y la importancia que adquirieron algunos países
americanos, el acontecimiento que provocó las transformaciones territoriales de
mayor calado fue la Primera Guerra Mundial y, como hemos visto, la diplomacia
española respondió de manera pronta, decidida y estructurada.

350
Isidoro SEPÚLVEDA MUÑOZ: «Diplomáticos y cónsules…, pp. 400-401.
351
Ibidem, p. 400. Mezclando el concepto geográfico con el binomio relaciones políticas-relaciones co-
merciales, Martínez de Velasco había llegado a conclusiones similares a las de Sepúlveda: «Si se atiende
a la distribución geográfica de las misiones diplomáticas, se puede notar que hay un predominio de las
enclavadas en el continente europeo: veintidós frente a doce en América y dos en Asia», y sin mayor
necesidad argumental, prescindiendo él también de analizar tanto la situación de la red consular como
los matices de la evolución de la diplomática así como la dedicación de las propias representaciones di-
plomáticas a las cuestiones económicas, sentenciaba acto seguido que «todo ello supone la existencia de
una concepción arcaica de la diplomacia al considerar que las relaciones entre las naciones se basaban
exclusivamente en estrictas relaciones diplomáticas, dejando de lado las económicas y culturales.» Vid
Ángel MARTÍNEZ DE VELASCO: «La reforma del cuerpo diplomático…, p. 426.

310
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Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?
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3. 4. Representación consular de Francia

Si confrontamos la situación española con la francesa, ayudados de los mapas y
cuadros que van unidos a este apartado y los que ya hemos visto, podemos inferir
varias ideas. En primer lugar, también en el ámbito de la representación consular
Francia partía de una mejor posición con respecto a España. A principios del siglo
XX su red consular estuvo considerablemente más desarrollada que la española.
No solamente en Europa —en especial en la zona oriental— era superior numéri-
camente, sino también en América, donde aparte de una ligera ventaja española en
Centroamérica, Francia estaba mejor representada en la parte sur del continente,
lo que no quiere decir que lo estuviera ya de manera óptima. Pero sobre todo, se
observa con claridad una mayor diseminación por unas zonas en que España o
bien no estaba presente o bien lo hacía de modo extremadamente reducido. Nos
referimos en especial a Oriente Próximo y a Extremo Oriente, con destacado pre-
dominio de China352, dos zonas que, como hemos visto, han tenido una tradicional
relevancia para el país galo.
La explicación a esta buena posición con que afrontaba Francia el siglo XX hay
que buscarla, como nos dice Baillou, en las últimas décadas del siglo XIX, tras la
défaite de 1870 ante Prusia. Se propusieron los prohombres de la nueva repúbli-
ca compensar la debilitada posición de Francia en Europa por una presencia más
fuerte y activa en los mercados mundiales, tratando de hacer que la expansión
comercial fuera cada vez más la primera función de la diplomacia353, anhelo que
habíamos visto también en el caso de España.

«Parlementaires, membres du gouvernement, hauts fonctionnaires de l’Administra-

tion —afirma Baillou— regardent l’ouverture de nouveaux marchés, les investisse-
ments et la fondation de firmes à l’étranger comme un élément essentiel du dynamis-
me de l’économie nationale, comme un facteur de puissance et de rayonnement ; la
compétition économique sur les marchés mondiaux […] apparaît comme la forme
moderne de la rivalité traditionnelle entre les États, l’expansion industrielle et com-
merciale est considérée comme un des aspects essentiels de la grandeur nationale.»354

El mapa consular se intentó adaptar, por lo tanto, en las décadas siguientes a las
necesidades del comercio, partiendo de una idea básica: «puisque l’activité de ces
courants commerciaux se manifeste nécessairement vers les pays lointains, il faut
que la force du corps consulaire soit autant que possible reportée du centre vers les

352
Como refiere Baillou, fue la penetración europea en Extremo Oriente y el desarrollo del régimen
de concesiones en China lo que obligó a Francia, a finales del siglo XIX, a ampliar de forma notable su
representación consular en Asia. Vid. Jean BAILLOU: Les affaires étrangères…, pp. 133.
353
Ibidem, p. 255, donde comprobamos que, al igual que hemos visto en España, «d’année en année, la
discussion du budget des Affaires étrangères est, pour les députés, l’occasion de réaffirmer ce point de
vue.»
354
Ibidem, p. 256.

314
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

extrémités».355 No obstante, estas intenciones no lograron hacerse realidad en la

medida necesaria. Como afirma Bruno Ricard, a la altura de 1914 «la répartition
des postes laissait encore largement à désirer […] et cela après maintes réformes
consulaires», lo que derivaba en una información económica exterior con grandes
lagunas:

«De fait, il s’ensuivait irrémédiablement d’incommensurables déserts documentaires

forts préjudiciables: la France n’était représentée aux Indes britanniques qu’à Bombay
et Calcutta. Or, le sous-continent indien était le sixième fournisseur de la France en
1906, avant même l’Italie et la Suisse, et le deuxième extra-européen, après les États-
Unis. Que dire encore en constatant qu’à l’intérieur d’un quadrilatère ayant Chicago,
Washington, La Nouvelle-Orléans et San Francisco pour sommets, le vide le plus ab-
solu régnait ! Ni Saint-Louis, ni Denver ne furent alors jugés dignes de combler une
bien inquiétante lacune.»356

Si acudimos a la información comercial, comprobamos que se corresponden

con esta situación, notándose un importante repliegue de las exportaciones fran-
cesas hacia zonas próximas, esto es, los países europeos cercanos y las colonias del
Norte de África. «La France ne semble donc pas tirer profit de la mondialisation
[…], elle ne parvient pas à intensifier ses exportations vers des pays émergents de
l’époque en forte croissance comme les États-Unis, le Japon ou encore l’Argenti-
ne.»357
En definitiva, como nos ilustran con claridad los tres mapas propuestos, inser-
tos al final del apartado, y nos confirman los cuatro cuadros (Nº 11, 12, 13 y 14
en anexo), a pesar de aquella ventajosa situación inicial, la red consular francesa
no conoció el mismo desarrollo que su vecina del sur. En la primera década ana-
lizada (de 1903 a 1913) estuvo prácticamente estancada, y en las dos siguientes, si
bien creó un número relativamente importante de consulados —de manera que
terminó el periodo con cincuenta y dos más que al inicio— fue a costa de cerrar
consulados generales, de modo que el saldo final de estos es negativo (en 1929 tan
sólo le quedaban veinte de los treinta y cuatro con que había comenzado el siglo).358
De esta manera, en el continente americano, mientras que España fue aumen-
tando de forma regular su representación consular, Francia conoció, en cambio,
un ligero retroceso en la década que antecedió a la Primera Guerra mundial y, si
bien en los años siguientes pudo imprimirle un determinado impulso, no llegaría

355
Rapport fait au nom de la commission du Budget par M. Georges Berger, Nº 476 (1898), p. 20, citado
por Jean BAILLOU: Les affaires étrangères…, p. 257.
356
Bruno RICARD: L’État et l’expansion commerciale…, pp. 227-228.
357
Stéphane BECUWE, Bertrand BLANCHETON y Léo CHARLES: «Les grandes tendances…, p. 1535.
358
Hay que indicar también la existencia de un gran número de vice-consulados, junto a una amplia red
de agentes honorarios, que estaban comprendidos dentro de las demarcaciones de estos consulados,
una estructura complementaria que también nos encontramos en España.

315
Zorann Petrovici

a alcanzar las cifras de España, quedándose muy por debajo de su nivel. Podemos
confirmar, por lo tanto, la impresión de Bruno Ricard, quien afirmaba que «depuis
1910, l’Amérique latine n’entrait visiblement plus dans les préoccupations primor-
diales des bureaux du Quai d’Orsay.»359
Fue mayor el desarrollo que experimentó en el este europeo y en Próximo
Oriente, y en cierta medida también en el Extremo Oriente; sin embargo, en el
centro, sur y norte de Europa podemos decir que los cambios fueron menos linea-
les, variando a menudo la categoría de los consulados o la ubicación de los mismos,
lo que nos puede hablar de una constante adaptación a la situación internacional y
también a nivel interno de los distintos países.

***

Resumiendo las conclusiones que hemos ido adelantando a lo largo del aparta-
do, el análisis de la evolución de las redes diplomáticas y consulares nos ha permi-
tido mostrar las orientaciones y tendencias de ambos Estados y señalar las regiones
y países que cada uno de ellos fue privilegiando. De esta manera, si bien tanto
Francia como España siguieron concentrando una parte sustancial de sus efectivos
diplomáticos y consulares en el Viejo Mundo, ambos ampliaron sus redes extra-eu-
ropeas, con claras diferencias en las direcciones emprendidas. España privilegió el
continente americano, emplazando lo principal de su representación diplomática
y consular en aquellas regiones hacia las que se dirigió mayor proporción de su
comercio exterior así como mayor caudal migratorio. Francia, diversificando más
sus redes, tuvo una presencia mayor en espacios en que España no estuvo apenas
presente, como Extremo Oriente. En todo caso, hemos podido comprobar que en
ambos países estas tres décadas implicaron importantes avances en la superación
del carácter eurocentrista en cuanto a la orientación territorial de la presencia di-
plomática y consular, que había definido la diplomacia del siglo anterior.

359
Bruno RICARD: L’État et l’expansion commerciale…, p. 288.

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319
 iv

v i no n u e vo e n odr e s v i e jo s .
l a s d i p l o m a c i a s na c i o na l e s f r e n t e
a l m u lt i l at e r a l i s m o
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Seguramente la consecuencia más directa y claramente genuina que tuvo la

Gran Guerra para las prácticas diplomáticas fue el asentamiento del multilateralis-
mo, no como sustitución del sistema interestatal imperante hasta el momento, pero
sí como «novedad fundamental» insoslayable.1 Y de nuevo es importante que esco-
jamos bien los términos, en este caso el de asentamiento, pues como nos recuerda
Raphaële Ulrich-Pierre, «on sait […] que des conférences réunissant plusieurs pays
ont déjà eu lieu avant 1914»2; sin embargo, «c’est véritablement la Première Guerre
mondiale qui accélère le mouvement amorcé vers la diplomatie multilatérale»3 y,
añadimos nosotros, la que hace que este sistema se asiente con visos de permanen-
cia. Por un lado, mediante el recurso habitual4 y no excepcional o puntual como con
anterioridad, a las reuniones de los mandatarios en conferencias: «C’est là que sont
prises d’importantes décisions “au sommet”, non plus seulement dans la discrétion
des chancelleries et par l’entremise des ambassadeurs.»5 Y por otro lado, mediante
la organización de esa modalidad de diplomacia por una institución internacional
—la Sociedad de Naciones— que coordinaría los trabajos de sus miembros a través
de diversas secciones, al tiempo que instituía su reunión periódica para la solución
de los problemas.
De esta manera, aunque el ejercicio del multilateralismo no se agotó en la Socie-
dad de Naciones —países como los EEUU no estuvieron en su seno y, sin embargo,
participaron de aquel por otras vías—, esta institución fue el principal escenario
en que se puso en práctica, intentando con ello definir y construir un nuevo orden

1
Juan Carlos PEREIRA y José Luis NEILA: «La España de Alfonso XIII en el sistema internacional de
posguerra (1919-1931)», en Historia Contemporánea, Nº 34, 2007, pp. 117-154, p. 121.
2
Miguel Ángel Ochoa Brun recoge las distintas manifestaciones de «diplomacia multilateral» que se ha-
bían dado en el siglo XIX y en las que había participado España, leyéndolas como precedentes de la que
se desarrollará con la Sociedad de Naciones o la Organización de las Naciones Unidas, entre otras. Vid.
Miguel Ángel OCHOA BRUN: Historia de la Diplomacia Española, vol. XII, La Edad Contemporánea,
siglo XIX, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, 2017, pp. 322-326.
3
Raphaële ULRICH-PIER: René Massigli (1888-1988). Une vie de diplomate, Bruselas, Peter Lang, 2006,
p. 130.
4
La periodista francesa Louise Weiss había contado 20 conferencias entre 1920 y 1922. Louise WEISS:
Mémoires d’une Européenne, tomo II (1919-1934), París, Payot, 1969, p. 153, citado en Ibidem, p. 104.
5
Ibidem, p. 104.

323
Zorann Petrovici

internacional, basado no ya en el equilibrio de poder, sino en la noción de seguri-

dad colectiva.
Sabemos que la idea de una organización internacional que aglutinara a las di-
ferentes naciones con el objetivo de preservar la paz e impedir la guerra no era
nueva en los años 1914-1918. En España, aunque con menor repercusión que en
otros países, localizamos, en uno de los círculos más activos y preocupados por el
campo de las relaciones internacionales —el de la Universidad de Oviedo— traba-
jos estructurados de análisis sobre una posible organización jurídica y política del
mundo, ya en los momentos finales del siglo XIX, motivados por la preocupación
de aquellos estudiantes y profesores por las guerras coloniales y con los EEUU en
que estaba inmersa España.6 Más tarde, en 1909 el político francés Léon Bourgeois,
que había sido presidente del Consejo de ministros y ministro de Asuntos Exte-
riores, publicaría una obra titulada Pour une Société des Nations7, acaso la primera
en dar nombre y una estructura a esos proyectos de organización internacional.
Y como señala Jean-Michel Guieu, con anterioridad a la guerra había, en lo que a
Francia se refiere, reflexiones por parte de los medios pacifistas «qui prônaient déjà
la constitution d’une organisation internationale pourvue des sanctions nécessaires
afin de maintenir la paix».8 Por otro lado, a lo largo de la guerra, fueron numerosas
las iniciativas, sobre todo de carácter privado (League of Nations Society creada en
mayo de 1915 en el Reino Unido, o League to enforce Peace, que vio la luz al mes
siguiente en los EEUU) en favor de una organización de estas características. Sin
embargo, fue el presidente estadounidense Woodrow Wilson quien consiguió ca-
nalizar esas voluntades, desde el prestigio que se había granjeado a nivel mundial9
e imponer su planteamiento en la Conferencia de la Paz de París, desde la posición
que había adquirido su país en el devenir de la guerra.
Ahora bien, si el principio estaba claro y era compartido por una amplia porción
de los estadistas, así como por la opinión pública de los distintos países beligerantes

6
Leopoldo PALACIOS MORINI: Los Mandatos internacionales de la Sociedad de Naciones
(discurso de ingreso en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas), Madrid, Minuesa
de los Ríos, 1927, pp. 108-109.
7
Entre los trabajos existentes sobre Bourgeois, citamos la obra colectiva coordinada por
Alexandre NIESS y Maurice VAISSE (dirs.): Léon Bourgeois : Du solidarisme à la Société des
Nations, Langres, Dominique Guéniot, 2006.
8
Jean-Michel GUIEU: «“Pour la paix par la Société des Nations”. La laborieuse organisation
d’un mouvement français de soutien à la Société des Nations (1915-1920)», en Guerres mon-
diales et conflits contemporains, Nº 222, 2006, pp. 89-102, p. 89.
9
Margaret MacMillan describe el recibimiento entusiasta que tuvo Wilson a su llegada a Eu-
ropa. «Il était facile de se moquer de Wilson et beaucoup n’ont pas manqué de le faire. Il est
facile aussi d’oublier combien en 1919 ses principes avaient de retentissement […] En 1919
l’heure des désillusions n’avait pas encore sonné et le monde était prêt à l’écouter.» Margaret
MACMILLAN: Les Artisans de la paix, París, JC Lattès, 2006, pp. 29-51, la cita, en la p. 49.

324
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

—y de muchos de los neutrales—, habiendo una cierta unanimidad en la formu-

lación de unos principios generales, otra cosa muy distinta es que ese acuerdo se
extendiera al formato concreto que debían adoptar los medios y herramientas que
fueran a arbitrarse para lograr los objetivos enunciados.10 El reto radicó, así, en la
concreción de la idea y en la definición del organismo propuesto. El proyecto puso
sobre la mesa todo un conjunto de cuestiones sobre las que debieron reflexionar
los estadistas, conscientes de que suponía una profunda alteración del marco en
que se habían entendido hasta el momento las relaciones entre estados, y a las que
tuvieron que dar respuesta. Esos debates, tanto como las soluciones adoptadas —o
acaso más que estas— revelan la actitud de los distintos actores ante la innovación
que tenían delante, sus temores y recelos, sus expectativas y grado de confianza así
como los límites más allá de los cuales no estaban dispuestos a transigir.
A pesar de no haber sufrido los horrores de la guerra, los países neutrales —pe-
queñas y medias potencias— también encontraron razones de peso para no quedar-
se al margen del nuevo sistema. «La Sociedad de Naciones ofrecía nuevos alicientes
y nuevos horizontes a estas potencias para participar en la vida internacional».11 El
estudio comparado que nos proponemos en este capítulo nos permitirá comprobar
que en ambos casos, representados aquí por Francia y España, fueron planteadas
unas cuestiones similares, relativas a la naturaleza de la proyectada institución, la
implicación que iba a tener para la soberanía nacional, o el carácter de sus funciona-
rios; que algunas de las respuestas dadas a estos interrogantes fueron coincidentes;
que no todos los estadistas, políticos y diplomáticos franceses fueron unos entusias-
tas defensores de la Sociedad y de los métodos planteados, sino que las divergencias
fueron más bien la norma; que en el caso español, la percepción de la nueva institu-
ción como un escenario ventajoso para el país se impuso a los temores y recelos, jus-
tificando el continuo interés de los gobiernos, incluso a falta de una opinión pública
activa en este sentido.
Por último, este estudio comparado nos permitirá contestar la pretendida ex-
cepcionalidad de la España alfonsina en su concepción utilitarista de la Sociedad
de Naciones, que a menudo ha sido opuesta por la historiografía tanto a la actitud
del país en su siguiente etapa como a la adoptada por otras naciones.12 Si la mo-
narquía de Alfonso XIII vio en esta organización un medio para la defensa de sus
intereses nacionales, no estaba actuando de manera diferente a potencias de primer
orden como Francia, como quedará de manifiesto en las páginas que siguen.

10
Francis Paul WALTERS: Historia de la Sociedad de Naciones, Madrid, Tecnos, 1971, p. 39.
11
Juan Carlos PEREIRA y José Luis NEILA: «La España de Alfonso XIII…, p. 122.
12
Francisco QUINTANA: «La política exterior española en la Europa de entreguerras: cuatro momen-
tos, dos concepciones y una constante impotencia», en Hipólito DE LA TORRE (coord.): Portugal,
España y Europa. Cien años de desafío (1890-1990), Madrid, UNED, 1991, pp. 51-74; Gerie BLEDSOE:
Spain in the League of Nations, 1920-1931, tesis doctoral, Florida State University, 1972.

325
Zorann Petrovici

1. La Sociedad de Naciones, una organización anhelada por el pueblo

1. 1. Francia: un movimiento que se abre camino con dificultad

Si bien es cierto, como hemos apuntado, que en los años precedentes al esta-
llido de la guerra existieron movimientos que preconizaron la puesta en marcha
de una organización internacional capacitada para mantener la paz, la contienda
imprimió urgencia a la reacción y a la reflexión decidida sobre estos planteamien-
tos. Como pone de manifiesto Jean-Michel Guieu, Francia presentó un importante
retraso son respecto a otras potencias beligerantes como Reino Unido o Estados
Unidos en la organización de las fuerzas sociales que militaron por una Sociedad
de Naciones. Si en estos dos países ya estaban actuando sendas ligas en la primera
mitad de 1915, en Francia no fue hasta 1916 y, sobre todo, 1917 cuando un movi-
miento de relevancia fue constituido. Y aún así, su vigor estuvo lejos del que pre-
sentaron sus homólogos anglosajones.
Una de las razones principales que explican este retraso reside en la hostilidad
con la que miraban las autoridades francesas estos movimientos, sospechosos de
pacifismo, en un tiempo en que debían preservar la moral de los franceses, y la
consiguiente actividad de la censura. Junto a ello, hay que situar la ausencia de
unidad entre las distintas iniciativas existentes. Sólo al final de la guerra, con la
creación, en noviembre de 1918, de la Association française pour la Société des Na-
tions (AFSDN), la primera gran asociación gala de esta naturaleza, dio comienzo
un proceso de integración de las distintas entidades y agrupaciones en favor de la
SDN, con el objetivo de remediar la referida situación. El punto culminante de este
proceso lo supuso la constitución, el 2 de junio de 1920, de la Fédération française
des associations pour la SDN, en la que jugó un papel decisivo la AFSDN, presidida
por Léon Bourgeois. Sin embargo, los años 20, con la creación de nuevas organiza-
ciones con objetivos similares, mantuvieron abierto este problema de la dispersión
de fuerzas, «rendant de ce fait bien difficile la concentration de moyens substantiels
et, de ce fait, la conquête véritable de l’opinion publique».13
Con todo, la movilización en favor de la SDN revistió en Francia una gran activi-
dad, que implicó a muchos sectores de la opinión pública. En el momento del primer
gran agrupamiento, a principios de 1918, fueron dieciséis las organizaciones que se
dieron cita. Por su parte, la AFSDN consiguió agrupar a representantes de diferentes

13
Jean-Michel GUIEU: «“Pour la paix par la Société des Nations…, pp. 89-102; la cita, en la p. 102.
Son varios los trabajos que analizan los movimientos franceses en favor de la Sociedad de Naciones
tanto en los años de guerra como con posterioridad a los mismos. Podemos citar los de Andrzej Maciej
BRZEZINSKI: «De l’histoire du mouvement français pour la Société des Nations dans les années 1916-
1919», en Polish Western Affairs, vol. XXIX, Nº 2, 1988, pp. 199-211 y la tesis doctoral de Christian
BIREBENT: Les mouvements de soutien à la SDN en France et au Royaume-Uni (1918-1925), Université
de Paris X, 2002, en que presenta un análisis del movimiento en su conjunto, enriqueciendo el estudio
con la perspectiva comparada.

326
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

ámbitos de la sociedad: diputados y senadores tanto de la izquierda como de la dere-

cha, dirigentes de diversos sindicatos nacionales y de la patronal, personalidades re-
ligiosas, universitarios y escritores.14 Veamos qué papel reservaban los responsables
políticos y diplomáticos a la opinión pública de cara a la nueva organización.

1. 2. La opinión pública, un actor en busca de papel

El debate originado en el seno de la comisión interministerial que se creó en
Francia en 1917 para estudiar los proyectos de SDN15, pone de manifiesto que en
el camino que había emprendido, la diplomacia no podía desentenderse ya de ese
nuevo actor16; sin embargo, aparte de evidenciar los diversos matices, no quedaron
claras —o simplemente no hubo— unas conclusiones que marcaran la actuación
futura de los responsables políticos.17 El diplomático y antiguo delegado francés
en las conferencias de La Haya, Paul D’Estournelles de Constant, había querido
introducir un elemento de realismo en el debate en torno al sustento de la SDN por
parte de la opinión pública, buscando con ello rebajar la efervescencia que reinaba
en muchos sectores en lo relativo a la institución.
En primer lugar, ante los deseos de algunos de sus compañeros de ganarse el apoyo
masivo de la sociedad hacia el nuevo organismo, D’Estournelles abogó por ser francos
en esas campañas y explicar con valentía lo limitado de la acción de la futura SDN.
Quería evitar que en el futuro hubiera decepción por parte de la sociedad, como resul-
tado del contraste entre las expectativas creadas por una percepción de la SDN como
«une panacée et que le seul fait de parler de sa constitution écarterait toute possibilité
de guerre», y la realidad de su alcance limitado. Y en segundo lugar, rebajó igualmente

14
Jean-Michel GUIEU: «“Pour la paix…, pp. 94-95 y 99.
15
A pesar de la oposición de las autoridades francesas a estos movimientos en tiempos de guerra, com-
prensible precisamente en ese escenario, en el verano de 1917, tras la entrada en guerra de los Estados
Unidos, se sintió la necesidad de comenzar a estudiar con decisión aquellos proyectos, que estaban
tomando fuerza en el ámbito internacional; de esta manera, se puso en marcha, al igual que en el Reino
Unido, una comisión encargada de «considerar la forma que debía tomar la nueva institución». Vid.
Francis Paul WALTERS: Historia de la Sociedad de Naciones…, p. 40. Y sobre la comisión y sus trabajos:
Scott G. BLAIR: «Les origines en France de la SDN. La Commission interministérielle d’études pour la
Société des Nations, 1917-1919», en Relations internationales, Nº 75, 1993, pp. 277-292.
Presidida por Léon Bourgeois y actuando como vice-presidentes el almirante Lacaze y el embajador Jules
Cambon, la comisión francesa estaba compuesta de diplomáticos como Gabriel Hanotaux, Pierre de Mar-
gerie, Jean Gout o Bernard Clauzel, profesores de universidad, sobre todo de las facultades de Derecho,
como J. Basdevant, A. Weiss o Lyon-Caen, así como otras personalidades provenientes de los medios mili-
tares, como el general Vidalon o el capitán Petit, entre otros.
16
Para una visión amplia de la actitud de la opinión pública francesa hacia la obra de los negociadores
de la Conferencia de la Paz, véase la obra de Pierre MIQUEL: La paix de Versailles et l’opinion publique
française, París, Flammarion, 1972.
17
De hecho, la comisión, a la hora de explicitar las funciones de los órganos de la SDN, prefirió no pronun-
ciarse sobre la misión que le correspondería en relación a la opinión pública, emplazando a que fuera el
propio órgano de gobierno de la futura Sociedad quien lo determinase. Vid. Commission pour l’étude de la
SDN, Rapport de M. Gout, 28 Mai 1918, AD, Série SDN, Nº 4, p. 201.

327
Zorann Petrovici

la importancia que debía otorgarse en la organización de la sociedad internacional al

peso de la opinión pública, especialmente a su capacidad de intervención en la pre-
vención de conflictos bélicos. Reconociendo el error «généreuse, naturelle, mais com-
plète» en que cayeron muchos al creer que la opinión pública tendría «contre la gue-
rre, contre la possibilité de la surprise d’une agression, une véritable force morale de
protestation et d’opposition»18, subrayó el hecho de que entre los instrumentos con los
que habría que dotar a la SDN para su misión de impedir nuevas guerras, no se podría
contar con la sanción de la opinión pública, sino tan sólo con cuatro sanciones con-
cretas, limitadas y determinadas: la diplomática, la jurídica, la económica y la militar.19
Una postura enfrentada, de la que se habían hecho eco los comisionados fran-
ceses, la encontramos en el político británico Lord Robert Cecil20: si bien era cierto
que la opinión pública no había podido impedir el estallido de la guerra21, no lo era
menos que esta desempeñó un importante papel a lo largo del conflicto, sirviendo
como muestra de ello el interés de los distintos actores en atraerse, mediante una
importante labor propagandística, su favor; y no era menos cierto aún —y aquí ra-
dicaba la diferencia fundamental con la opinión de D’Estournelles— que se podían
poner los medios para darle a la opinión pública la capacidad de actuar. Es más,
para Cecil, el principal objetivo con el que habría de fundarse la Sociedad de Na-
ciones era permitir que aquella pudiera intervenir. Se trataba de institucionalizarla
para poder ser aprovechada en beneficio de la paz, ya que toda vez que, por medio
del tratado fundador, las naciones estarían obligadas a someter sus diferencias y
conflictos a «une discussion complète et publique»22, el tiempo que se emplearía
en llevar a cabo esa discusión lo utilizaría la opinión pública para organizarse y

18
No estaba culpando a la opinión pública de no haberse manifestado o de no haber querido inter-
venir, sino que buscaba las causas de esa ausencia en la acción de «ceux qui auraient dû l’interpréter»,
especialmente una «certaine presse», que o bien la habrían ahogado, o bien la habrían falseado. A
diferencia de otros de sus compañeros, ante la constatación de esta realidad, no proponía trabajar por
educar e instruir a esa opinión pública, para que su voz pudiera llegar a tener un peso en el panorama
internacional, sino que se decantaba sencillamente por no contar con ella de una manera decisiva, por
no basarse sobre ella como un dique de contención contra la guerra.
19
Commission pour l’étude de la SDN, 11ème Séance, 20 Février 1918, AD, Série SDN, Nº 2, pp. 196-
198.
20
Lord Robert Cecil (1864-1958), primer vizconde de Cecil, hijo del marqués de Salisbury, que había
sido tres veces primer ministro británico, fue un estadista del Reino Unido y uno de los principales
diseñadores del Pacto de la Sociedad de Naciones. Durante la Primera Guerra Mundial, Cecil ocupó
los cargos de subsecretario de Estado del Foreign Office y ministro del Bloqueo. En 1916 comenzó a
diseñar un proyecto para el mantenimiento de la paz internacional, cuyas ideas resultaron ser concor-
dantes con las propuestas de Woodrow Wilson y del general Smuts, ministro de Defensa de Sudáfrica.
Vid. https://www.britannica.com/biography/Robert-Cecil [consultado el 13 de septiembre de 2018].
21
Debido a que había sido aplastada por una acción militar rápida, sin tiempo por lo tanto para actuar.
22
La comisión francesa había traducido al francés todos los textos extranjeros con los que trabajaron;
de ahí que las citas que ofrezcamos figuren en este idioma.

328
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

manifestarse.23 La intervención armada de las potencias firmantes de dicho pacto

solamente se produciría si la opinión internacional no hubiera sido capaz de impo-
nerse. Se trataba, en consecuencia, de crear una institución con unas competencias
muy limitadas, que evitaría además, según el parecer de Cecil, «tout empiètement
sur la souveraineté nationale», pero con un protagonismo fundamental para la opi-
nión pública internacional, asentando casi exclusivamente sobre sus hombros la
responsabilidad de evitar el estallido de la guerra: «l’opinion mondiale pourra donc
dès maintenant avoir une grande importance dans les rapports internationaux.»24
Los británicos y estadounidenses se inclinaban por conceder a la opinión pú-
blica un papel principal, como se verá también en lo relativo a la constitución de la
propia Sociedad. Proponían que a la Conferencia de la Paz se llevara un proyecto
bien definido, aunque fuera provisional, con el objetivo de que se pudiera estable-
cer un debate en la sociedad y, así, en las negociaciones se pudiera contar con el
sentir de los pueblos. La diplomacia abierta y el protagonismo que algunos recla-
maban para la opinión pública encontraban aquí un eco.25
Sin embargo, no todos compartían esa confianza. Aimé de Fleuriau, minis-
tro plenipotenciario de segunda clase en la Embajada francesa en Londres, daba
cuenta en un telegrama del 5 de septiembre de 1919 de sus conversaciones con
diferentes personalidades británicas en torno a la popularidad de la Sociedad de
Naciones y exponía su propio análisis. En efecto, para algunos sectores británicos
del entorno de Robert Cecil, la SDN gozaría, ya antes de su puesta en funciona-
miento, del favor de la opinión pública, estimando que «son installation sera ac-
cueillie avec enthousiasme dans tous les pays du monde». El horror que la guerra
habría infundido en los pueblos, como resultado «des atrocités commises pendant
ces cinq dernières années» sería la razón que inspiraría este sentimiento entre las

23
«[…] l’important c’est d’obtenir un délai et d’ouvrir une discussion —c’est-à-dire de gagner du temps
pour permettre à l’opinion d’agir et à se renseigner». En términos muy parecidos se había pronunciado
el Bryce Group muy al inicio de la guerra: «L’opinion publique universelle posséderait une force plus
grande qu’elle n’a encore montré si elle pouvait trouver un organe effectif qui lui permit d’agir.» Vid.
«Propositions pour éviter la guerre avec une préface par le vicomte Bryce», AD, Série SDN, Nº 3. El
Bryce Group fue el primer círculo británico en desarrollar la idea de una sociedad de naciones y el
que promovió la fundación de la League of Nations Society británica. Fruto de su labor, en febrero de
1915 pudo presentar y hacer circular de manera privada el texto al que nos referimos, «Proposals for
the Avoidance of War» en su versión original, que suponía un borrador de proyecto para un orden de
post-guerra. En él presentaba como complementarias, para el mantenimiento de la paz, la acción moral
de la opinión pública y el uso colectivo de la fuerza. Vid. Sakiko KAIGA: «The Use of Force to Prevent
War? The Bryce Group’s “Proposals for the Avoidance of War”, 1914-1915», en Journal of British Studies,
Nº 57, 2018, pp. 308-332.
24
Plan de Lord Robert Cecil (Extrait du Discours prononcé à l’Université de Birmingham d’après le
Times du 13 Novembre 1918), AD, Série SDN, Nº 6.
25
Projet américain (traduction d’après le Daily Mail du 7 Janvier 1919), AD, Série SDN, Nº 6, pp. 99-
103.

329
Zorann Petrovici

diferentes sociedades. Ahora bien, Fleuriau —quien «regrette de ne pas pouvoir

partager leur opinion»— matizó mucho el alcance de ese sentir popular. Si bien le
parecía evidente que los ejércitos estuvieran hartos de los combates y estuvieran
deseando la desmovilización, temía que «ce sentiment peut être de courte durée et
il n’est pas démontré que la paix soit le but unique des diverses nations ou qu’il doi-
ve le rester pendant les prochaines années.» Esta observación y la explicación que
ofrecía a continuación para apoyarla nos hablan de un diplomático con una certera
capacidad de análisis, tanto del momento en el que hablaba como de las posibles
consecuencias derivadas del mismo:

«Partout les populations constatent que la fin des hostilités n’est pas la fin des difficul-
tés de l’existence. Depuis l’armistice, la vie est devenue plus chère. L’approvisionne-
ment de l’Europe pendant l’année qui vient n’est pas assuré. On ne sait comment on
se chauffera l’hiver prochain. En un mot les peuples pourront bientôt se dire que la
paix n’offre pas tous les avantages qu’ils en attendaient et que la guerre n’est pas la fin
des maux.
En même temps la guerre a éveillé partout l’esprit national, on pourrait dire l’impéria-
lisme, avec toutes ces exigences et toutes ces susceptibilités. Les conséquences de cet
état d’esprit sont évidentes en Italie, en Roumanie, on Pologne, même en France, en
Angleterre et aux États-Unis, où la bataille contre le traité allemand est inspiré par les
traditions du nationalisme américain. Et cela est d’autant plus grave qu’il existe dans
tous ces pays des hommes qui regretteront peut-être la guerre dont ils sont fatigués
aujourd’hui si la paix ne leur offre que des déceptions.»26

Era precisamente en esa condición en la que estaba contenido el reproche de

Aimé de Fleuriau hacia la SDN: esta debía lograr que la población la concibiera
como el instrumento necesario para afirmar y relanzar la cooperación económica
internacional con el objetivo de reorganizar y reconstruir las economías de los paí-
ses que hicieron la guerra. Pero para ello, como le recordó Fleuriau a Cecil, «il faut
lui assurer un bon départ, pour qu’elle acquière l’autorité morale. Les peuples en
entendent parler depuis si longtemps qu’il serait utile de prévoir sans tarder sa ma-
nifestation publique!».27 En efecto, en el otoño de 1919 podía con razón la sociedad
sentir cierta inquietud ante la tardanza de la SDN en ponerse en funcionamiento.
No sólo que había escuchado a lo largo de la guerra las promesas asociadas a esta
institución, sino que, contemplada ya en el propio Tratado de Versalles, seguía sin
dar ningún signo de vida28, toda vez que no podía empezar a funcionar hasta que el

26
Telegrama de Fleuriau al Ministerio de Asuntos Exteriores, 5 de septiembre de 1919, AD, Série SDN,
Nº 13.
27
Citado por Marie-Renée MOUTON: La Société des Nations et les intérêts de la France (1920-1924),
Berna, Peter Lang, 1995, p. 24.
28
Francis Paul Walters: Historia de la Sociedad de Naciones…, p. 91.

330
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

tratado no entrase en vigor, lo que ocurrió en enero de 1920. Fue entonces cuando
mantuvo el Consejo de la SDN su primera sesión y en noviembre de ese mismo año
se celebró la primera Asamblea; el Secretario general y el personal de la Secretaría
no tomaron posesión tampoco hasta el día 1 de noviembre de 1920.29

Sin embargo, la puesta en marcha de la institución no pareció haber logrado

cambiar la situación. A finales de ese año, René Viviani, el representante fran-
cés ante el Consejo de la Sociedad de Naciones, daba cuenta de los trabajos de
la asamblea de Ginebra ante la Comisión de Asuntos exteriores de la Cámara de
los Diputados.30 Mostró a los parlamentarios su convencimiento de que la nueva
organización seguía sin concitar el entusiasmo y la adhesión que precisaba, ni en
la sociedad, ni entre los gobiernos, ni mucho menos en los círculos diplomáticos.
Se inscribía en la misma línea que Aimé de Fleuriau, sosteniendo que había posi-
bilidades de que la Sociedad consiguiera, con el tiempo, imponer su voz, pero se
trataba de un reto al que tenía que hacer frente la propia institución: «À la Société
des Nations de montrer qu’elle peut gagner la confiance des peuples.»

1. 3. España: de la esperanza a la desilusión

Veamos cuál era la situación en España. En primer lugar, debemos insistir en
lo que han demostrado un buen número de obras en los últimos años, una parte
importante producida al calor del centenario de la contienda mundial, y es que,
a pesar de no haber enviado ni un sólo soldado a las trincheras31, la guerra tuvo
un impacto indiscutible en prácticamente todos los órdenes de la vida españo-

29
Luis V. PÉREZ GIL: «El primer decenio de España en la Sociedad de Naciones (1919-1929)», en
Anales de la Facultad de Derecho. Universidad de La Laguna, Nº 15, 1998, pp. 175-215, pp. 180 y 220.
30
Sesión del 24 de diciembre de 1920, pp. 1-7, AN, C//14632.
31
Cosa distinta es el conjunto de voluntarios que marcharon al frente, que tienen también un lugar en
la historiografía: Jean-Marc DELAUNAY: «Espagnols, volontaires (1914-1918)», en Paul-André CO-
MOR (dir.): La Légion étrangère. Histoire et dictionnaire, Paris, R. Laffont, 2013, pp. 345-347; Alejandro
ACOSTA LÓPEZ: Los voluntarios españoles en la Legión Extranjera francesa durante la Primera Gue-
rra Mundial, Universitat de Barcelona, tesis doctoral (dir. Pelai Pagès), 2021. Destaca en este punto el
debate historiográfico en torno al número de los voluntarios españoles que provenían de Cataluña.
Sobre este tema concreto: Joan ESCULIES y David MARTÍNEZ FIOL: 12.000! Els catalans a la Primera
Guerra Mundial Barcelona, Ara Llibres, 2014 y Jean-Marc DELAUNAY: «Tous Catalans ? Les comba-
ttants espagnols de l’armée française, 1914-1918», en Des étoiles et des croix : mélanges offerts à Guy
Pedroncini, París, Economica, 1995, pp. 309-323. El profesor Delaunay pone de manifiesto que, lejos
del mito de los 15.000 combatientes catalanes, no se trató de más unos 560, de un total aproximado de
1.000-1.300 españoles.

331
Zorann Petrovici

la.32 Asombra, por encima de cualquier otra consideración, la fuerza con la que
todo lo relativo a la conflagración penetró en la vida social española, que seguía
con inusitada atención los avances del conflicto y consumía con avidez las noticias
que llegaban tanto de los frentes como de la retaguardia. Un interés que, como
ha hecho ver recientemente Maximiliano Fuentes Codera33, no se circunscribió a
determinadas élites —sociales, políticas, económicas o intelectuales— sino que fue
común a todos los sectores y capas de la sociedad española, y se hizo manifiesto en
espacios que iban desde los rotativos de alto vuelo intelectual, como España, hasta
las tertulias de los pueblos. Hasta tal punto se polarizó la opinión pública, identifi-
cado cada grupo social con uno de los dos bandos, y se enfrentaron en abierta lucha
dialéctica —que en ocasiones llegó a la violencia física—, que la historiografía ha

32
Entre la amplia producción bibliográfica, citamos: Jean-Marc DELAUNAY: «L’Espagne devant la gue-
rre mondiale, 1914-1919. Une neutralité profitable ?», en Relations internationales, Nº 160, 2015, pp. 53-
68; ÍD: «1914. Les Espagnols et la guerre», en Jean-Jacques BECKER y Stéphane AUDOIN-ROUZEAU
(coords.): Les sociétés européennes et la guerre de 1914-1918. Actes du colloque organisé à Nanterre et à
Amiens du 8 au 11 décembre 1988, Paris, Université de Nanterre, 1990, pp. 117-132; ÍD: «L’action diplo-
matique des pays belligérants en direction de l’opinion publique espagnole durant la Première Guerre
Mondiale», en Opinion Publique et Politique Extérieure, vol. II, 1915-1940, Roma, École Française de
Rome-Università di Milano, 1984, pp. 229-234; Maximiliano FUENTES CODERA: España en la Pri-
mera Guerra Mundial. Una movilización cultural, Madrid, Akal, 2014; Alejandro PULIDO ASPIROZ:
Neutralidad en pie de guerra. El País Vasco y Navarra ante la Primera Guerra Mundial (1914-1918),
Madrid, Sílex, 2021; Francisco ROMERO SALVADÓ: España 1914-1918. Entre la guerra y la revolu-
ción, Barcelona, Crítica, 2002; Elena PALACIOS NAVARRO: España y la Primera Guerra Mundial,
tesis doctoral (dir. Rosario de la Torre), Madrid, UCM, 1995; VV.AA.: Cartas al Rey. La mediación hu-
manitaria de Alfonso XIII en la Gran Guerra, Madrid, Patrimonio Nacional, 2018; Eduardo GONZÁ-
LEZ CALLEJA (coord.): Anatomía de una crisis. 1917 y los españoles, Madrid, Alianza Editorial, 2017;
Francisco Javier PONCE MARRERO: Canarias en la Gran Guerra, 1914-1918: estrategia y diplomacia,
Las Palmas de Gran Canaria, Cabildo Insular Gran Canaria, 2018; Fernando GARCÍA SANZ: España
en la Gran Guerra. Espías, diplomáticos y traficantes, Barcelona, Galaxia Gutenberg, 2014; Carolina
GARCÍA SANZ: La Primera Guerra Mundial en el Estrecho de Gibraltar: economía, política y relaciones
internacionales, CSIC, Universidad de Sevilla, 2011; Andreu NAVARRA ORDUÑO: 1914. Aliadófilos y
germanófilos en la cultura española, Madrid, Cátedra, 2014; Alberto GUERRERO MARTÍN: «El impac-
to de la Gran Guerra en el Ejército español», en Revista de Estudios en Seguridad Internacional, vol. 3,
Nº 2, 2017, pp. 129-146; Maximiliano FUENTES CODERA: El campo de fuerzas europeo en Cataluña.
Eugeni d’Ors en los primeros años de la Gran Guerra, Lleida, Universitat de Lleida-Pagès Editors, 2009;
Santiago ROLDÁN y José Luis DELGADO: La consolidación del capitalismo en España 1914-1920, Ma-
drid, Confederación Española de Cajas de Ahorro, 1974. Por último, y como visión de conjunto, remi-
timos al exhaustivo estado de la cuestión realizado por Maximiliano FUENTES CODERA y Carolina
GARCÍA SANZ: «España y la Gran Guerra: un análisis historiográfico a la luz del centenario», en Índice
Histórico Español, Nº 128, 2015, pp. 97-136.
33
Maximiliano FUENTES CODERA: «Volver a la Gran Guerra: sobre la relación entre los debates po-
líticos e intelectuales y su impacto en la sociedad española», en Carlos SANZ DÍAZ y Zorann PETRO-
VICI: La Gran Guerra en la España de Alfonso XIII, Madrid, Sílex, 2019, pp. 171-190.

332
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

podido hablar de una guerra civil de las palabras34, y ha podido evidenciar una fuer-
te beligerancia social opuesta a la neutralidad oficial decretada por el gobierno.35
En ese contexto, la mayoría de los intelectuales progresistas, que provenían de
la corriente cultural y política inspirada por el regeneracionismo y que enarbo-
laron enseguida la bandera de los Aliados, vieron en la guerra —percibida como
una fuerza renovadora— la oportunidad ansiada para conseguir al fin la reforma
integral del país, capaz de homologarlo a las potencias democráticas y modernas de
Europa. «De la guerra saldrá otra Europa. Y es forzoso intentar que salga también
otra España», sentenciaba en su primer número la revista fundada por Ortega y
Gasset a principios de 1915 y que llevaba el significativo título de España.36
De ahí que, cuando empezó a coger fuerza en el escenario internacional la idea
de una Sociedad de Naciones que rigiera los destinos del mundo sobre la base del
derecho y los principios democráticos, estos intelectuales —entre quienes, además
de Ortega, hemos de citar a otros como Azaña, Araquistáin, Unamuno, Eugeni
d’Ors, Pérez de Ayala…— se emplearan a fondo en dar a conocer esos proyectos y
en crear un clima favorable a la futura institución en los propios medios intelectua-
les y en la opinión pública, cuyo concurso creían imprescindible para determinar la
acción de los responsables políticos. La promesa de una Sociedad de Naciones que
no admitiera ninguna nación en que no rigieran instituciones democráticas —con-
vertida en fervorosa esperanza37— guió toda su actuación en ese sentido.
El principal medio a través del cual articularon estos intelectuales la propaganda
en favor de estas ideas fue la prensa. En los primeros meses de 1915 habían visto la
luz dos publicaciones semanales cuyo objetivo principal era casi exclusivamente la
regeneración del país: en Madrid, bajo la dirección de Ortega, como hemos dicho,
nacía en enero la revista España; en Barcelona, era Iberia, dirigida por Eugeni d’Ors,
la que aparecía por vez primera en abril. Algo más tarde, en 1917, veía la luz el pe-
riódico El Sol, que alcanzaría un lugar preeminente entre las cabeceras madrileñas.
Son tan sólo tres ejemplos —entre los más destacados— de empresas periodísticas
en cuyas páginas se libró una constante batalla en favor de la futura Sociedad de Na-
ciones. Únicamente como puntual ilustración, indicamos que cuatro días antes de la
firma del Armisticio, un manifiesto publicado en España —y que se inscribía en una

34
Gerald MEAKER: «A Civil War of Words: The Ideological Impact of the First World War on Spain,
1914-1918», en Hans SCHMITT (ed.): Neutral Europe Between War and Revolution, 1917-1923, Char-
lottesville, The University Press of Virginia, 1988, pp. 1-65.
35
Ángeles EGIDO LEÓN: «España ante la Europa de la paz y de la guerra (1919-1939)», en Hipólito
de la TORRE (coord.): Portugal, España y Europa: cien años de desafío (1890-1990), Madrid, UNED,
1991, pp. 33-50.
36
Una actitud que, como dirá Jean-Marc Delaunay, implicaba una lectura de la guerra únicamente desde la
visión nacional, en función de las consecuencias directas que aquella tendría sobre la evolución del país. Cf.
Jean-Marc DELAUNAY: «1914. Les Espagnols et la guerre…, p. 126.
37
«Se exigirá que toda nación esté dotada de instituciones democráticas» proclamaría todavía el 13 de
enero de 1919 El Sol al dar cuenta de los esbozos hechos por Bourgeois sobre la SDN.

333
Zorann Petrovici

larga lista de otros manifiestos publicados a lo largo de la guerra para apoyar una de
las dos causas enfrentadas38— hacía un llamamiento a los españoles para adherirse
a la Unión Democrática Española para la Liga de la Sociedad de las Naciones, que
había sido creada en ese mismo espíritu. Intelectuales como Unamuno, Cossío, Ma-
rañón, Azaña, Zulueta, Menéndez Pidal, Américo de Castro… mostraban su con-
vencimiento de que «esa Sociedad estará compuesta solamente de democracias»,
que sería «condición indispensable para pertenecer a la Sociedad de Naciones un
inequívoco régimen de democracia» y que, por consiguiente «para que España pue-
da formar parte de la Sociedad de Naciones debe democratizarse y desaparecer todo
poder arbitrario de la gobernación del Estado español».39
La guerra tocaba a su fin y, sin embargo, España no daba signos de encami-
nar sus instituciones hacia una decidida democratización. «La política española
sigue ignorando la transformación que sufre el mundo» titulaba a siete columnas
El Sol aquel 10 de noviembre de 1918, en que se daba cuenta de la abdicación del
káiser alemán. Es cierto que a nivel interno, a pesar de las radicales transforma-
ciones sociales y económicas que había padecido el país y de la crisis hegemónica
que supuso la Guerra del 14 para la monarquía liberal española40, el régimen de la
Restauración pudo sobrevivir algunos años más sin tener que variar sus prácticas
políticas.41 El turno dinástico, aunque ya no fuera tan pacífico como en las décadas
anteriores, y a pesar de que ahora se asentase sobre unos partidos «fragmentados
en toda una variedad de facciones rivales», no dejó de reproducirse, asentado sobre
un caciquismo rural que no había perdido prácticamente nada de su omnipoten-
cia.42 Y cuando la desintegración final del régimen llegara, no sería para dar paso
a un sistema democrático, sino a una dictadura, que aun asegurando en un primer
momento la estabilidad y el orden, terminaría convirtiéndose en el toque de gracia
a la monarquía alfonsina.
Sin embargo, esa falta de democratización no impidió a la Sociedad de Naciones
acoger en su seno por todo lo alto al país ibérico. Fue uno de los países neutrales in-
vitados a adherirse a la nueva organización y el único de todos ellos en formar parte
—con un puesto no permanente— de su Consejo, selecto órgano ejecutivo en el que
solo unos pocos accederían, reconociéndole así un cierto estatus entre los países

38
Harto conocida es la denominación de «guerra de manifiestos» con que Christopher Cobb se refirió
al impacto de la guerra mundial en España: Christopher COBB: «Una guerra de manifiestos, 1914-
1916», en Hispanófila, Nº 29, 1967, pp. 45-61. Un análisis más reciente se puede encontrar en Maximi-
liano FUENTES CODERA: España en la Primera Guerra Mundial…
39
España, 7 de noviembre de 1918.
40
Francisco J. ROMERO SALVADÓ: España, 1914-1918…, p. 213.
41
«La crisis orgánica del Estado fue larga y dolorosa, ya que el sistema político, aunque estaba herido de
muerte, era todavía lo suficientemente fuerte como para evitar la creación de una alternativa política,
por lo que duró hasta 1923.» Ibidem, p. 214.
42
Ibidem.

334
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

neutrales.43 España se sentó de esta manera, por mandato del Pacto, junto a Bélgica,
Brasil y Grecia, en los cuatro puestos electivos del primer Consejo de la Sociedad de
Naciones, que extendió sus funciones hasta enero de 1920 cuando, como ya vimos,
la Sociedad pudo iniciar oficialmente sus trabajos y pudo proceder a las preceptivas
elecciones. Unas elecciones en que revalidó su situación, como así seguiría siendo
a lo largo de toda la década, salvo la interrupción de 1926-1928, como veremos. La
apariencia de sistema democrático que revestía al régimen liberal y constitucional
español, en un entorno internacional en que los perfiles estaban, por lo demás, bas-
tante difuminados, parece haber sido suficiente a los ojos de las potencias rectoras
de la nueva organización para no negarle a España su entrada.
Así las cosas, el desencanto de los intelectuales aliadófilos con el proyecto de So-
ciedad de Naciones, en lo que iba a suponer de revulsivo para la política española,
fue mayúsculo. La asociación a la que nos referimos con anterioridad, la Unión De-
mocrática Española para la Liga de la SDN, se disolvió rápidamente —en abril de
1919— en una decisión que resulta representativa del estado de ánimo de aquellos
intelectuales que habían depositado tanta confianza en el proyecto wilsoniano. Cer-
tificada la «elástica y decepcionante amplitud de la Sociedad de Naciones» —que
volviendo cada vez más transigente la idea original del presidente norteamericano,
abría sus puertas a «cualquier pueblo, salvo los que aún viven en un régimen co-
lonial y los que, como Rusia, representan una amenaza para el capitalismo»—, se
habían convencido de que «España, con su paralítica autocracia, no hallará ningún
obstáculo, si quiere —y tendrá que querer— […] ingresar en la desvaída Sociedad de
Naciones». En consecuencia, los objetivos por los que había nacido —trabajar por
la democratización del país para hacerlo digno de entrar en la nueva organización
internacional— habían perdido su sentido.44 De esta manera, una parte sustancial de
quienes habrían podido desplegar en España en los años 20 un movimiento militan-
te en favor de la institución ginebrina se desentendieron de ella, antes incluso de que
naciera. Hallamos aquí pues la primera razón por la que los movimientos de apoyo
a la Sociedad de Naciones fueron en España escasos y con un impacto muy limitado.
La segunda razón que puede explicar esta situación debe buscarse en el papel
prácticamente inexistente que los vencedores de la guerra reservaron a los países

43
Un reconocimiento que las autoridades españolas estuvieron ansiando desde hacía tiempo y hacia
el que fue dirigida buena parte de los esfuerzos diplomáticos en tiempo de guerra. En este despliegue
diplomático destacó la intervención del rey Alfonso XIII, quien, además de la labor humanitaria im-
pulsada desde la Oficina de la Guerra Europea del Palacio Real de Madrid, persiguió durante todo
el conflicto la oportunidad de ejercer como mediador entre las potencias enfrentadas, confiando in-
cluso en que fuera España quien organizara, en su territorio, la conferencia de la paz, como muestra
Jean-Marc Delaunay en un interesante y novedoso trabajo en que analiza el proyecto alfonsino para la
paz en aquellos años de guerra civil europea: Jean-Marc DELAUNAY: «Le “grand dessein européen”
d’Alphonse XIII (1914-1918)», en Lucien BÉLY (dir.): La présence des Bourbons en Europe (XVIe-XXIe
siècle), París, PUF, 2003, pp. 321-335.
44
España, 17 de abril de 1919.

335
Zorann Petrovici

neutrales —al igual que a los vencidos— en la configuración de la Sociedad de

Naciones, siendo mantenidos al margen del proceso de debate y decisión sobre la
organización.45 El diferente carácter de las comisiones francesa y española creadas
para el estudio de la SDN nos da la imagen clara de esta realidad. Como hemos
visto, el comité francés había sido encargado de elaborar una propuesta —más o
menos abierta— sobre lo que debía ser la futura institución, así como sobre su es-
tructura, sus funciones y sus órganos. Ante esta labor creadora y dotada de una im-
portante capacidad de decisión, la comisión creada en España no podía tener más
que una misión de estudio del proyecto de SDN ya avanzado, así como de consejo
al Gobierno español acerca del interés o no de la adhesión de España a este organis-
mo. En consecuencia, no hubo apenas discusiones en el Parlamento que pudieran
generar debate en la prensa, suscitar opiniones, sugerencias al Gobierno…, como
había sido, al contrario, el caso en Francia.
De esta manera, en España, los movimientos de apoyo a la Sociedad de Nacio-
nes se limitarían a una asociación promovida por círculos catalanistas, que queda-
ría mediatizada por sus objetivos de autodeterminación46, y a otra patrocinada por
el gobierno (la Asociación española para la Sociedad de las Naciones), que presen-
taría una escasa actividad propagandística y se afanaría sobre todo en neutralizar
la actividad de la anterior. Por lo demás, la propagación de los valores y trabajos de
la SDN vendría principalmente de la mano de esfuerzos individuales, como sería el
caso de personalidades como Rafael Altamira, Adolfo Posada o José Yanguas, o de
determinados medios académicos, como las Reales Academias de Jurisprudencia
y de Ciencias Morales y Políticas, a menudo aquellos que, dada la estrecha vincu-
lación de sus ámbitos de trabajo con la nueva organización, se vieron incitados a
la reflexión teórica por la irrupción de aquella en escena.47 En todo caso, se trató
de actuaciones puntuales y que no respondían a una acción organizada y coordi-
nada. No desconocemos la importancia de la reflexión política que sobre el tema
desarrolló uno de los funcionarios españoles de la SDN, Salvador de Madariaga48;

45
Véase, entre otros: Luis V. PÉREZ GIL: «El primer decenio de España…, pp. 189-197.
46
Xosé Manoel NÚÑEZ SEIXAS: Internacionalitzant el nacionalisme. El catalanisme polític i la qüestió
de les minories nacionals a Europa (1914-1936), Valencia, Ed. Afers y Publicacions de la Universitat de
València, 2010.
47
La actividad de otros centros de cultura, como el Ateneo de Madrid, con tan sólo algunas conferen-
cias y publicaciones en su haber, no puede ser considerada sino como la confirmación del desinterés
hacia la SDN, a menudo denunciada por los propios conferenciantes y autores. En abril de 1919 el
profesor de Derecho internacional y antiguo rector de la Universidad de Oviedo, Aniceto Sela, pronun-
ciaba una conferencia en sesión pública en la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, a cuyo
comienzo se lamentaba del escaso público al que alcanzaban aquellos trabajos de divulgación. Por su
parte, en el prólogo al libro de José Ramón de Orúe, La Sociedad de Naciones (1925), Altamira, que ya
era juez del Tribunal Internacional de La Haya, convenía con el autor en deplorar la ignorancia en la
que se encontraba aún la mayoría de los ciudadanos en lo relativo a la SDN.
48
José Luis NEILA: «España y la Sociedad de Naciones: Un tránsito historiográfico inacabado», en
Cuadernos de Historia Contemporánea, 2003, Nº extraordinario, pp. 49-67, pp. 55-57.

336
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

sin embargo, el grueso de sus trabajos vieron la luz al final de la década de los 20
y, sobre todo, en la de los 30, de manera que su impacto en la modelación de una
opinión pública en nuestro periodo fue necesariamente mínimo.
En términos generales, el interés no fue mayor en los medios periodísticos.49 La
escasa —y a veces inexistente— afluencia de periodistas españoles a las sesiones de
la Asamblea anual de la Sociedad así lo prueba. En noviembre de 1920, Antonio
Bolín, miembro de la Sección de información de la SDN, escribía a Quiñones de
León para informarle de que iba a ser Ramiro de Maeztu, enviado como corres-
ponsal de La Prensa de Buenos Aires, quien enviara crónicas a los periódicos es-
pañoles, dado que no se contaba con ningún periodista español para la Asamblea.
Le hacía saber del mismo modo que iba a «hacer todo lo posible por conseguir que
“El Sol” y “ABC” manden corresponsales».50 La situación no mejoró con el paso
del tiempo. En julio de 1923 era otro miembro español de la misma sección, José
Plá, quien escribía al jefe de la Oficina Española de la Sociedad de Naciones, para
llamar su atención sobre el hecho de que «el año pasado no hubo en Ginebra, du-
rante el mes de septiembre, ni un solo periodista español. El resultado fue que en la
Prensa española —aparte de lo que yo personalmente escribí— nada se publicó con
referencia a las cuestiones discutidas o resueltas en la Asamblea, salvo los telegra-
mas —casi siempre confusos y enigmáticos en las traducciones— de las Agencias
francesas.» Habida cuenta de las elecciones de los miembros no permanentes del
Consejo, «y ante la posibilidad de que España no resultase reelegida», consideraba
que «sería más que nunca oportuna la presencia de periodistas españoles en Gine-
bra». Era el gobierno el que debía hacer gestiones ante los periódicos para conse-
guir que se interesaran por estas cuestiones, como se desprende de la sugerencia de
Plá para que el Ministerio interviniera ante Torcuato Luca de Tena, propietario del
ABC: «Creo que el “A.B.C.”, dada su gran circulación, podría prestar un buen servi-
cio, si hay manera de convencer a su director de que envíe a uno de sus redactores».51
En efecto, el año anterior, El Sol −un periódico especialmente atento a las cues-
tiones internacionales, que rara vez no traía en su portada noticias o reportajes
sobre ese tipo de asuntos, cuando no la ocupaba por entero con ellos− durante los
días que duró la Asamblea, había ido dando cuenta de sus trabajos tan sólo de ma-

49
El ministro español en Brasil contrastaría el ambiente vivido en España en torno a la SDN y el que se
respiraba en su país de residencia: «Ante todo, es necesario fijarse en la diferencia del medio ambiente.
En España, estas cuestiones interesan al Gobierno de S.M. y a un número limitado de personas. En el
Brasil, son objeto de copiosa literatura en libros y folletos, de conferencias en los Centros científicos y
literarios, en las Academias de Derecho; y la prensa se ocupa de ellas con gran extensión, publicando
lo que con las mismas se relaciona bajo grandes encabezamientos». Carta al ministro de Estado, 12 de
julio de 1922, AGA, 82/5534, exp. 9.
50
Bolín a Quiñones, 4 de noviembre de 1920, AGA, 82/10963, exp. 2.
51
José Plá a José de Landecho, Ginebra, 28 de julio de 1923, AGA, 82/5470, exp. 6 (la cursiva es nues-
tra).

337
Zorann Petrovici

nera telegráfica y en la sección de información general del extranjero, en la quinta

página, al lado de noticias tan poco relevantes para España como unos disturbios
producidos en una fiesta religiosa en la India, unas detenciones de miembros de la
Cruz Roja en Rusia o el desmentido de la boda del último káiser alemán, mientras
que en portada traía, entre otros, el suicidio de la esposa de un ex-ministro francés
o un complot contra la Familia Real rumana.52

2. Un nuevo orden internacional

2. 1. España, inserta en las nuevas coordenadas internacionales

Ahora bien, frente a este desinterés generalizado, que no pudo sino entrañar un
desconocimiento y consiguiente falta de militancia por parte de la opinión pública,
el gobierno español se adhirió con entusiasmo a la Sociedad de Naciones y se afanó
en conseguir una posición destacada en su seno. La razón radica precisamente en
que, al contrario de lo que pensaba El Sol en noviembre de 1918, la política españo-
la no ignoraba la transformación que conocía el mundo. O, mejor dicho, porque, si
bien en lo que tenía que ver con la política interna podía permitirse España ignorar
los cambios que la derrota de los imperios autocráticos parecía presagiar —poco
tardaría en desvanecerse la ilusión—, en sus relaciones con los otros países, en su
actuación en la vida internacional no podía hacer otro tanto.
La primera prueba la encontramos en ese mismo mes de noviembre. Al mismo
tiempo que abdicaba el káiser alemán, se formaba en España el gabinete liberal del
marqués de Alhucemas, en que el conde de Romanones ocupó la cartera de Esta-
do. Menos de una semana más tarde el gobierno español suspendía formalmen-
te las relaciones diplomáticas con la vencida Alemania. Como subraya José Luis
Martínez Sanz, esta decisión, además de enmarcarse en «una práctica diplomática
habitual entre Estados cuando cambia radicalmente el régimen político de uno de
ellos […], suponía un nuevo giro en la diplomacia española, y una adaptación de
las relaciones exteriores hispanas a las nuevas circunstancias y cambios políticos
operados en el mundo tras la I Guerra Mundial».53

52
Véase El Sol de los días 5 al 20 de septiembre de 1922. Tan sólo el día 13 la información, con el mismo
carácter reducido, apareció en portada.
53
José Luis MARTÍNEZ SANZ: «Mentalidades, diplomacia y revolución: el reconocimiento español a
la República de Weimar», en Cuadernos de Historia Moderna y Contemporánea, Nº 8, 1987, pp. 173-
210, p. 177. Bledsoe coincide también en este punto: «Logic and common sense dictated a policy of
neutrality during the war, and after 1918 Spain quickly adapted its diplomacy to the Allied victory and
the creation of the League of Nations.» Gerie BLEDSOE: Spain in the League of Nations, 1920-1931, tesis
doctoral, Universidad de Florida, 1972, p. 42. Para una visión más amplia de la inserción de España en
el sistema internacional de posguerra, véase Juan Carlos PEREIRA y José Luis NEILA: «La España de
Alfonso XIII…, en especial las pp. 120-127.

338
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Antes de que terminara el mes, consciente del tiempo que se estaba abriendo,
del proceso de reordenamiento mundial que se avecinaba, del papel que le estaba
reservado a Francia en ese proceso, así como de los puntos de tangencia de los dos
países en política internacional, el ministro de Estado se dirigió a su homólogo
francés, Stephen Pichon, con la clara intención de ir posicionando a España y sus
intereses y reivindicaciones de cara al diseño del nuevo mundo.54 Reivindicaba para
España el puesto de 5ª potencia, tras Francia, Reino Unido, EEUU e Italia, presen-
taba su participación en la Conferencia de la Paz como «question affectant notre
dignité nationale» y pedía al país vecino asistencia tanto desde el punto de vista
económico como político, para conservar las instituciones monárquicas, «seules
capables de maintenir l’ordre et de faciliter son développement»55, así como con
respecto a su integridad territorial, incluido su «modeste protectorat au Maroc».
Es importante recordar aquí la posición de España en el sistema internacional
de aquellos años, que, en un apasionante debate, una buena parte de la historio-
grafía parece decantarse por definir como de «pequeña potencia». Una posición
mediatizada por «la precariedad de su desarrollo económico, la desvertebración
de la sociedad, la fragilidad de las instituciones y, en general, de “las dificultades
estructurales del proceso de construcción del Estado nacional característico de la
era industrial”», lo que la colocaría en una posición de dependencia en el ámbito
defensivo y de supeditación política en el exterior.56 Una posición en la que, desde
los acuerdos anglo-franco-españoles de 1907, había encontrado esa garantía exte-
rior en la alianza con Francia y Gran Bretaña.
De la misiva del conde de Romanones se desprende una especie de acto de con-
trición por los tiempos pasados y, sobre todo, un propósito de enmienda de cara
a los tiempos nuevos que llegaban. Una buena parte de la carta estaba destinada
a convencer a su interlocutor de que el gobierno español estaba decidido a con-
vertirse y abrazar las formas políticas que habían vencido en la guerra, esto es: la
democracia —«l’Espagne ne peut s’entendre qu’avec ceux qui ont défendu et fait
triompher le droit, la liberté et la démocratie»—, la presencia central de la opinión
pública en la actividad política —«Quant à moi, je suis décidé. Autre fois je ne

54
Debemos tomar en consideración aquí que «Francia, en sus momentos de máximo triunfalismo,
como gran artífice de la victoria, volvía a poner su mirada en Marruecos: no sólo en Tánger, sino en
un campo más amplio —el del Protectorado marroquí—. El país vecino miraba como letra muerta el
Acta de Algeciras y —reanudando la táctica que ya había desplegado en 1911— aspiraba, en el fondo,
a desplazar a España de su menguada franja norteafricana.» Carlos SECO SERRANO: La España de
Alfonso XIII, Madrid, RBA, 2005, p. 488.
55
Hay que tener en cuenta el ambiente revolucionario en que había estado inmerso el país durante
la guerra, especialmente crítico en 1917. Vid. Francisco J. ROMERO SALVADÓ: España, 1914-1918.
Entre la guerra y la revolución, Barcelona, Crítica, 2002.
56
José Luis NEILA: Regeneracionismo y política exterior en el reinado de Alfonso XIII (1902-1931), Ma-
drid, Comisión Española de Historia de las Relaciones Internacionales, 2002, p. 23, donde recoge las es-
timaciones de Francisco QUINTANA: «España en la política europea contemporánea…, pp. 222-223.

339
Zorann Petrovici

comptais pas sur le concours public ; aujourd’hui si vous voulez bien m’y aider, je
suis certain de pouvoir aller aussi loin que cela sera nécessaire»— y, cómo no, la
nueva diplomacia —«Nous avons besoin de clarté et de sincérité, éléments essen-
tiels de la nouvelle diplomatie, ennemie du mystère et de la fausseté».57
Podemos dudar de la sinceridad del conde de Romanones, como lo hicieron
muchos en su tiempo58; sin embargo, esta actitud concuerda perfectamente con su
trayectoria en política internacional, ardiente aliadófilo de primera hora, así como
con sus planteamientos reformistas, que ya habían dado prueba de sus capacidades
en el ámbito educativo y científico y que en aquellos momentos posteriores a la
guerra se manifestarían en el campo social. Todo ello, animado por su propósito
de ver a España encaminada hacia su anclaje «en el mundo de las democracias oc-
cidentales»59, como queda patente en los trabajos de Javier Moreno Luzón sobre su
figura.60 En todo caso, de lo que no cabe duda es de que era consciente, como sos-
tiene también Martínez Sanz, del nuevo escenario internacional en que se tendría
que mover España a partir de aquel momento.
Es cierto, como hemos dicho, que pronto comprobarán los responsables polí-
ticos españoles que no les será preciso llevar a cabo una democratización del país
para poder acceder a ese nuevo concierto de las naciones, y también bastante pronto
podrán comprobar, al igual que los políticos y diplomáticos de los demás países, que
aquella prometida y ensalzada hasta la saciedad nueva diplomacia no iba a sustituir
por completo los usos y prácticas de la vieja diplomacia.61 Sin embargo, en la medida
en que nuevos métodos harán su aparición e irán tomando lugar, España también
deberá acomodarse a ellos y adoptarlos en sus relaciones con los demás países.

57
Conde de Romanones a Stephen Pichon, 30 de noviembre de 1918, Archivo Histórico Nacional (en
adelante AHN), Fondo Ministerio de Asuntos Exteriores, caja 3054, exp. 16.
58
Tras el viaje del conde a París, España Nueva no tuvo reparos en hablar abiertamente de intento de
engaño por parte del mandatario español hacia sus homólogos extranjeros: «Si la Liga de las Naciones
—de cuya formación no estamos ciertos— ha de tener un contenido democrático, es condición esencial
que la constituyan únicamente democracias. España ¿es una democracia? Romanones —que es capaz
de todo— ha dicho en París que sí. […] El conde no sólo quiere engañar a los propios, sino que aspira
a extender el engaño a los extraños.» Vid. «Algo sobre la excursión del conde», España Nueva, 22 de
diciembre de 1918.
59
Javier MORENO LUZÓN: «Romanones: historia de una biografía», Cahiers de civilisation espagnole
contemporaine [en línea], Nº 8, 2011, http://journals.openedition.org/ccec/3779 [consultado el 13 de
septiembre de 2018].
60
En especial, su biografía, en que más allá de un análisis del sistema caciquil español de la Restaura-
ción —a través de su ejemplo más acabado y paradigmático—, el autor analiza las líneas de actuación
del conde de Romanones en la política nacional, resaltando esos proyectos reformistas, implementados
algunos, frustrados otros: Javier MORENO LUZÓN: Romanones. Caciquismo y política liberal, Madrid,
Alianza, 1998.
61
Como nos lo recuerda Marie-Renée Mouton, durante las negociaciones de París sobre la Sociedad de
Naciones, Léon Bourgeois, «lié par ses instructions, il négociera dans le secret avec ses principaux collè-
gues, pour aboutir aux résultats préconisés par le gouvernement. La diplomatie traditionnelle a encore
de beaux jours devant elle.» Marie-Renée MOUTON: La Société des Nations…, pp. 13-14.

340
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

2. 2. ¿Innovar la diplomacia francesa? C’est pas évident…

En los primeros meses de 1919 París se había convertido en la capital del mun-
do y los «artesanos de la paz», como los ha llamado Magaret MacMillan, asumie-
ron la tarea de reorganizar la faz de la Tierra y de definir nuevas normas por las que
esta habría de regirse en el porvenir.62 La Sociedad de Naciones era para Wilson
«le point central de toute la négociation de Paris» y había logrado que otros, como
Lloyd George, apoyaran su insistencia.63 A las pocas semanas de su llegada a París,
el 3 de febrero, el mismo día en que empezaba su intensa actividad el Comité en-
cargado de preparar el futuro pacto, el presidente estadounidense se presentó ante
los diputados franceses y tomó la palabra en la tribuna del Palais Bourbon. Wilson,
a pesar de su idealismo, debía de ser consciente de que no era sencillo lograr que
los políticos franceses admitieran lo que la Sociedad de Naciones implicaba de
cara a la limitación de la soberanía nacional. Por ello, en un discurso en que ponía
de relieve la fuerte amistad entre los Estados Unidos y Francia —que el sacrificio
de la guerra habría estrechado considerablemente— se afanó en destacar ante los
representantes de la nación francesa la entusiasta acogida que su proyecto habría
encontrado en el pueblo francés, encargándose de subrayar cuán insignificante re-
sultaba una mínima pérdida de la independencia de acción —se cuidó de no hablar
de soberanía nacional— en comparación con los inmensos beneficios que se ob-
tendrían a cambio. Estaba hablando a quienes, en definitiva, debían ratificar en su
día el tratado de paz que estaban preparando los negociadores.64

«[…] que chaque fois que la France, ou tout autre peuple libre, se trouve menacé,
l’univers entier se dresse pour défendre sa liberté. C’est pour cette raison, je pense,
que je rencontre en France, pour la Société des nations, un enthousiasme intelligent
et chaleureux.
La Société des nations, la France, avec sa pénétrante vision, la France, avec sa prophé-
tique vision, la voit non seulement comme une nécessité pour elle-même, mais com-
me une nécessité pour le genre humain. Et elle sait que les sacrifices qui peuvent être
nécessaires à l’établissement de la Société des nations n’ont rien qui puisse se comparer

62
No podemos resistir a la tentación de reproducir aquí las bellas palabras con las que MacMillan intro-
duce su conocida obra Les Artisans de la paix (Peacemakers en su versión orginial): «En 1919 Paris était la
capitale de l’univers : aucun événement nulle part ne pouvait avoir une importance comparable à la Con-
férence de la Paix qui s’y ouvrait, et les plénipotentiaires réunis à cette occasion, les “bâtisseurs de la paix”,
étaient les gens les plus puissants de la planète. […] Pendant six mois, entre janvier et juin, Paris fut tout à
la fois le gouvernement du monde, sa cour d’appel et son parlement : ce fut le lieu sur lequel convergeaient
toutes les craintes et tous les espoirs.»
63
Margaret MACMILLAN: Les Artisans…, pp. 160-161; Francis Paul WALTERS: Historia de la Socie-
dad de Naciones…, pp. 47-49.
64
El 2 de octubre de 1919 la Cámara de Diputados autorizaría, en efecto, la ratificación del Tratado de
Versalles, por 372 votos a favor, 53 en contra y 72 abstenciones. Cf. www2.assemblee-nationale.fr/decou-
vrir-l-assemblee/histoire/1914-1918#1919 [consultado el 21 de junio de 2016].

341
Zorann Petrovici

aux sacrifices qui deviendraient nécessaires, si elle n’avait pas la Société des nations.
Un peu d’abandon de son indépendance d’action ne peut pas être mis en parallèle avec
l’incessante menace d’une autre catastrophe.»65

Ahora bien, a pesar de que Francia prestó su apoyo decidido al proyecto de

Sociedad de Naciones plasmado en el Tratado de Versalles y emprendió una enér-
gica actividad en su seno, siendo uno de sus protagonistas indiscutibles y uno de
sus más firmes y sostenidos pilares, si desplazamos el foco de atención sobre los
foros más restringidos y menos solemnes, como lo fueron la comisión que estu-
dió el proyecto de SDN y la Comisión de Asuntos Exteriores de la Cámara de los
Diputados, o sobre la correspondencia diplomática, espacios en que los discursos,
los debates y las opiniones son más libres y, a priori, se ajustan más al pensamiento
real de sus emisores, comprobamos que, tanto antes como después de la puesta en
marcha de la nueva institución, una buena parte de los responsables políticos y
diplomáticos franceses estuvieron lejos de convencerse de lo sostenido por Wilson.
Por encima de todo se percibe la escasa confianza que tenían en la Sociedad de
Naciones, así como su voluntad de limitar todo lo posible su acción, de manera que
aquella limitara lo menos posible la acción de los respectivos estados.
Entre muchas otras cuestiones, los miembros de la Comisión francesa presidida
por Bourgeois discutieron acerca del momento en que la Sociedad de Naciones
debía ver la luz. Para algunos de ellos, el alumbramiento debía ocurrir lo antes po-
sible, aun en tiempo de guerra. Pretendían aprovechar la solidaridad que se había
creado entre los aliados a lo largo del conflicto para construir sobre ella —en los
momentos en que aún estaba muy viva y seguía teniendo vigencia e interés para
todos ellos— el futuro tanto a corto como a largo plazo. Lo inmediato seguía sien-
do la guerra. Y en este sentido la creación inmediata de una Sociedad de Naciones,
dijo Jarousse de Sillac, secretario de Bourgeois y miembro de esta comisión, «ren-
dra la conduite de la guerre plus efficace en unifiant autant que possible les États
Alliés par la création d’organismes militaires, diplomatiques et économiques, ayant
dans certains cas, un pouvoir de décision.»66
En este sentido, Marie-Renée Mouton subraya que varias de las nuevas institu-
ciones y maneras de llevar a cabo la política internacional nacieron y se instalaron
debido a que los años de guerra habían revelado determinadas realidades a las que

65
Journal Officiel de la République française, 8 de febrero de 1919, p. 1490 (la cursiva es nuestra). Toda
vez que en la Cámara de los Diputados no podía tomar la palabra nadie que no tuviera la dignidad par-
lamentaria —incluso el presidente de la República tenía vetada la intervención— y que, por consiguien-
te, la recepción a Wilson no tomó el carácter de una sesión parlamentaria, los discursos pronunciados
están publicados, en francés, en la parte no oficial del JO.
66
Commission de la Société des Nations, 10ème séance, 13 de febrero de 1918, AD, Série SDN, Nº 2, p.
153.

342
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

las gentes que la habían vivido se adhirieron y a las que querían ver permanecer
más allá del fin del conflicto.67 La Sociedad de Naciones constituiría el ejemplo
perfecto ya que, al menos para Francia, habría aparecido como el instrumento para
continuar en tiempos de paz —pero por el momento un tiempo de reconstruc-
ción— la colaboración económica y financiera que se había forjado con los Esta-
dos Unidos debido al momento concreto de la guerra. «La guerre est finie ; il faut
trouver une autre idée qui rapproche ; ce sera la S.D.N. !», sintetiza Mouton.68 Para
Francia, este planteamiento adquiría aún más sentido, en la medida en que para
mandatarios como Clemenceau, su seguridad no podía ser asegurada sino perpe-
tuando las alianzas que en el curso de la guerra se habían formado contra Alema-
nia. Era de esta manera como muchos altos funcionarios franceses contemplaban
a la SDN, esto es, como «une simple extension de l’alliance conclue au cours de la
guerre contre l’Allemagne» que habría de servir, casi exclusivamente, para «veiller
à la mise en œuvre des conditions du traité de paix».69
Al mismo tiempo, tuvieron muy presente que la situación a la que tendrían que
hacer frente al final del conflicto exigiría de una especie de árbitro o intermediario,
ya que los problemas que se presentarían «ne pourront être résolus immédiatement
par les négociations directes entre les peuples parce qu’au lendemain de la guerre
les sentiments réciproques seront tellement irrités». Asuntos como las indemni-
zaciones o la cuestión de Polonia eran, para Hanotaux, ejemplos de las cuestiones
que necesitarían de un organismo como la SDN.70 Como podemos comprobar, la
institución proyectada era concebida en primer lugar y antes de nada como una
institución que habría de ser útil en el escenario de la salida de la guerra.
Sin embargo, visto que esta opción no se impuso y que la constitución de la
nueva organización no se produjo antes del comienzo de las negociaciones para
el tratado, la delegación francesa en la Conferencia de la Paz, encabezada por Cle-
menceau, no tuvo ningún interés en que lo relativo a la SDN fuera tratado en pri-
mer término. Todo lo contrario, siendo su principal preocupación resolver lo rela-
tivo a Alemania71 —«La grande affaire de la Conférence de la Paix était de mettre
un point final à la guerre avec l’Allemagne» dirá el embajador en Londres, Paul
Cambon—, la constitución de la Sociedad de Naciones podía dejarse para más

67
Aunque un Aimé de Fleuriau opinaba en septiembre de 1919 que «les nations sont lasses des liens
créés entre elles par la guerre et qu’elles s’empressent de s’en débarrasser.» AD, Série SDN, Nº 13, tele-
grama al ministerio, 4 de septiembre de 1919.
68
Marie-Renée MOUTON: La Société des Nations…, pp. 25-26.
69
Margaret MACMILLAN: Les Artisans…, pp. 62, 74 y 171.
70
Commission de la Société des Nations, 10ème séance, 13 de febrero de 1918, AD, Série SDN, Nº 2, pp.
157-161.
71
Entendido como nudo del problema de seguridad, como puede verse en David STEVENSON: «Fran-
ce at Paris Peace Conference: Adressing the Dilemas of Security», en Robert BOYCE (ed.): French
Foreign and Defence Policy. 1918-1940. The Decline and Fall of a Great Power, Londres/Nueva York,
Routledge, 1998, pp. 10-29.

343
Zorann Petrovici

tarde. De hecho, el orden del día presentado por el gobierno de Clemenceau, la co-
locaba casi al final de la lista de las cuestiones importantes.72 Ni el escepticismo del
Tigre73 hacia la futura institución ginebrina ni su apego al sistema de alianzas y de
equilibrio de poder que habían dominado las relaciones internacionales en el siglo
que se cerraba podían ser desconocidos. En una intervención en la Cámara de los
Diputados, a punto de cerrarse 1918 y con Wilson ya a este lado del Atlántico, de
gira triunfal por Europa, afirmaba Clemenceau con toda rotundidad:

«Tout le monde a dit avec raison : Il ne faut pas que cela [les horreurs de la
guerre] puisse recommencer.
Je le crois bien, mais comment ?
Il y avait un vieux système, qui paraît condamné aujourd’hui et auquel je ne
crains pas de dire que je reste en partie fidèle en ce moment […] il y avait cette vieille
méthode des frontières solides et bien défendues, des armements et de ce qu’on appe-
lait l’équilibre des puissances […] auquel je ne renonce pas, je vous le dis tout net et ma
pensée directrice, en allant à la conférence […] c’est qu’il ne doit rien arriver qui puisse
séparer dans l’après-guerre les quatre puissances qui étaient réunies dans la guerre.»74

Tan elocuentes y significativos como las palabras de Clemenceau resultan los

«vifs applaudissements à droite, au centre et sur un grand nombre de bancs à gau-
che» que registraron, a su término, las máquinas taquígrafas del hemiciclo donde
se reunían los representantes del pueblo francés. En efecto, como lo demuestra el
trabajo de Marie-Renée Mouton75, en palabras sintéticas de Pierre Guillen, «l’on
était très peu préparé, et très peu disposé, en France, à abandonner les conceptions
traditionnelles pour passer à la diplomatie multilatérale».76

72
Margaret MACMILLAN: Les Artisans de la paix…, pp. 61-62. Meses atrás, Clemenceau había dejado
abandonado el completo proyecto de SDN preparado por la comisión interministerial presidida por
Bourgeois, debido tanto a la poca simpatía que sentía por este como a «la modeste importance qu’il
accordait à l’idée de Société des Nations». Vid. Jean-Michel GUIEU: «“Pour la paix…, p. 98.
73
Como era conocido Georges Clemenceau por la ferocidad de su oratoria. Con ocasión del centenario
del Armisticio, y dentro de un elenco de actividades para conmemorar el llamado Año de Clemenceau,
la Assemblée Nationale organizó una exposición dedicada al estadista, también apodado «Père la Vic-
toire», bajo el título «Clemenceau. Un tigre au Palais Bourbon» (15 de septiembre-13 de octubre 2018).
74
JO. Chambre, 29 de diciembre de 1918, pp. 3732-3733.
75
Marie-Renée MOUTON: La Société des Nations…, 1995.
76
Véase la reseña que hizo Pierre Guillen en Relations Internationales, Nº 86, 1996, pp. 228-229.

344
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

3. La SDN y la soberanía nacional: un complejo juego de equilibrios

3. 1. Las limitaciones a la soberanía nacional: negadas por unos, deseadas por

otros, sobrellevadas por la mayoría
La cuestión de la soberanía nacional planeó sobre todos los debates y todas
las reflexiones que jalonaron el proceso de construcción y desarrollo de la Socie-
dad de Naciones. La postura más extendida entre quienes protagonizaron aque-
llas reflexiones y discusiones, era contraria a la enajenación de una parte de la
independencia de acción —como la había denominado Wilson— del Estado en
sus relaciones con los demás países. Y desde esa perspectiva, se proyectaron las
propuestas sobre los diferentes términos que precisaban una definición por parte
de los estados miembros.
No faltaron críticas a aquella postura, que buscaban poner de manifiesto la in-
coherencia de estos sectores ante la obra que se estaba poniendo en marcha. En
un artículo publicado el 26 de junio de 1918 con el elocuente título de «L’étonnant
programme de la Commission de la Société des Nations», L’Éclair ponía el acento
sobre lo incomprensible de la postura de la comisión en lo que se refería al carácter
de la futura SDN. El autor se extrañaba de que el comité afirmara que no podría
plantearse una usurpación de la soberanía nacional por parte del nuevo organis-
mo. «Alors, de quoi est-il donc question ?», se interrogaba Albin para plantear a
continuación el núcleo del asunto: «Comment la Commission comprend-elle une
Société dans laquelle aucun des associés n’aliène la moindre parcele de sa liberté
particulière ?», teniendo además en cuenta que «tout traité, tout pacte d’association
entre Etats, est un abandon partiel de souveraineté», como se encargó de ejempli-
ficar.
Como hemos dejado dicho, no hubo en España debates de trascendencia acerca
de la Sociedad de Naciones, ni en el Parlamento, ni en la prensa, ni tampoco en
los círculos intelectuales. Sin embargo, hay un conjunto de documentos que nos
permiten reconstruir las posiciones de determinados sectores y personalidades pú-
blicas acerca del organismo internacional y de las innovaciones que supuso en el
ámbito político y diplomático, así como las motivaciones que las justificarían. Por
un lado, se trata del dictamen de la comisión a la que el Gobierno encargó el estu-
dio de la SDN desde el punto de vista de España; por otro, algunas conferencias y
publicaciones tanto de hombres políticos como de juristas e intelectuales; en tercer
lugar, los pocos debates parlamentarios en que esta cuestión tuvo su presencia; en
cuarto lugar, la correspondencia diplomática; y, por último, algún testimonio de
personajes vinculados a la organización.
Empezaremos fijándonos en las conclusiones y recomendaciones al Gobierno
por parte del comité que se constituyó en diciembre de 1918 para estudiar la even-

345
Zorann Petrovici

tual creación de la SDN y la participación de España en ella.77 Como subraya Luis

Pérez Gil, «a pesar de las duras críticas a las que fue sometida en un principio, la
Comisión trabajó con entusiasmo y vigor en la labor encomendada», nombrándo-
se diversas subcomisiones en función de las materias a las que debían atender.78 Sus
posiciones, que, como vamos a ver, presentan una mayor disposición que en Fran-
cia a asumir las implicaciones de la SDN en lo relativo al estado y su inserción en el
sistema internacional, no solamente son importantes en sí mismas y en la medida
en que provienen de una instancia oficial, sino que encontramos en ellas un valor
añadido si tomamos en consideración la composición del órgano del que emanan.
Tres futuros presidentes del Consejo de Ministros figuran entre sus miembros:
empezando por el propio presidente, Antonio Maura, varias veces ministro y ca-
beza del Gobierno, volvería a presidirlo en dos ocasiones más (abril-julio 1919 y
agosto 1921-marzo 1922); otro conservador, Joaquín Sánchez de Toca (julio-di-
ciembre 1919) y un liberal, antiguo ministro de Estado, el marqués de Alhucemas,
quien tomaría las riendas del Gobierno entre diciembre de 1922 y septiembre de
1923. Junto a ellos, dos futuros ministros de Estado: el rector del Instituto Diplo-
mático y Consular, el liberal Joaquín Fernández Prida, comandaría el Palacio de
Santa Cruz entre marzo y diciembre de 1922, además de desempeñar entre 1919 y
1920 las carteras de Gobernación y de Marina; y el conservador González Honto-
ria, quien dirigiría la diplomacia española en dos periodos, de abril a julio de 1919
y de agosto de 1921 a marzo de 1922. La nómina incluía a otros políticos de relieve,
de distintas sensibilidades y que alcanzarían también puestos de alta responsabili-
dad. El conservador vizconde de Eza, diputado y futuro ministro de Defensa (mayo
1920-agosto 1921); el también diputado conservador Juan de la Cierva, quien aún
volvería a ser ministro de Hacienda (abril-julio 1919), Fomento (marzo-agosto
1921 y febrero-abril 1931) y de la Guerra (agosto 1921-marzo 1922); el líder regio-
nalista Francesc Cambó, quien formaría de nuevo parte, como ministro de Hacien-
da, en un Gobierno nacional (agosto-marzo de 1922); el reformista Melquíades
Álvarez, que alcanzaría la presidencia del Congreso de los Diputados en 1922; y el
periodista y diputado liberal, varias veces ministro, Rafael Gasset. Por último, pero
ni mucho menos de menor importancia, dados los asuntos que se trataron y sobre
los que habrían de pronunciarse, también fueron miembros de la comisión el jefe
del Estado Mayor del Ejército, Valeriano Weyler, y en representación del Estado
Mayor de la Armada, el vicealmirante Augusto Miranda.79

77
Dictamen de la Comisión creada por Real Decreto de 9 de diciembre de 1918 para estudiar, desde el
punto de vista de los intereses y conveniencias nacionales, la eventual constitución de una SOCIEDAD DE
LAS NACIONES, y la participación de España en la misma en su plena soberanía, AGA, 82/5525, exp. 9.
78
Luis V. PÉREZ GIL: «El primer decenio…, p. 196.
79
Real Decreto de 9 de enero de 1919, por el que se designan las personas que han de formar parte de
la comisión creada por Real Decreto de 9 de diciembre de 1918.

346
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

A la vista de la personalidad de quienes fueron encargados de aquel estudio, po-

demos señalar que las ideas y propósitos contenidos en este documento tienen un
interés indudable, en la medida en que en la comisión estuvo presente una amplia
representación del arco parlamentario —los dos partidos dinásticos, pero también
los reformistas y los regionalistas, si bien es cierto que no había representantes de
la izquierda menos moderada—, pero, sobre todo, porque quienes analizaron la
cuestión y se pronunciaron sobre ella fueron destacadas personalidades de la polí-
tica española, que tendrían una presencia y una responsabilidad nada desdeñables
en los años siguientes, incluidos varios presidentes del gobierno y ministros de
Estado.
Hora es pues de analizar sus planteamientos sobre las cuestiones por las que
nos estamos interesando en este capítulo. De esta manera, tenemos que subrayar la
naturalidad con que contemplaron el hecho de que el ingreso y participación en la
Sociedad de Naciones acarrearía una merma o limitación a la soberanía nacional
de los estados: «La futura Sociedad de las Naciones, aunque cimentada en la in-
dependencia política de los asociados, entrañará limitaciones nuevas a la libertad
de los mismos; compromisos que, de manera permanente, restringirán la facultad
de determinación de los Estados.» De esta manera, la comisión exigía únicamente
que, para que el Parlamento y la opinión pública pudieran determinar su postura,
se especificara «cuáles son los derechos absolutos de los Estados, que la actividad
social no puede ni desconocer, ni invadir; enunciar, taxativamente, los poderes de
que cada Estado hace dejación en favor de dicha Sociedad y que son los únicos que
esta podrá ejercitar».80
Uno de esos límites tendrá que ver con la reducción de armamentos. La comi-
sión la contemplaba como positiva, más aún dadas las deficiencias militares espa-
ñolas, de modo que si se llevara a una escala mundial, contribuiría a equilibrar más
la posición de España con la de los demás países. Sin embargo, señalaba que debía
ser el propio país quien determinara sus necesidades tanto para la defensa nacional
como para asegurar el orden interno, en un «acto de soberanía al cual le obliga su
responsabilidad ante sus propios súbditos, que no puede delegar ni compartir con
ningún poder extraño».81 Antonio Maura insistiría en la idea de que «la defensa
nacional pertenece a cada soberanía» en la conferencia que pronunció sobre la
Sociedad de Naciones en el Centro de los Ejércitos en febrero de 1919.
El Pacto de la SDN consignaría precisamente lo contrario: no sería cuestión de
una reducción voluntaria del armamento, sino que «los Estados debían renunciar
a sus derechos a ser los únicos jueces de su propio armamento y que esta cuestión,
la más peligrosa de todas, corazón y fuerza del nacionalismo, debía ser puesta bajo

80
Dictamen…, p. 15.
81
Ibidem, pp. 24-25.

347
Zorann Petrovici

control internacional»82, lo que no se le escapó al diputado reformista Augusto

Barcia, quien mostró su desacuerdo con este modo de proceder.83 Ahora bien, la
postura de las autoridades españolas no fue ni mucho menos una excepción entre
los países integrantes de la Sociedad, como no tardaría en poner de manifiesto la
realidad de los hechos:

«Ni esta ni ninguna otra de las obligaciones del Pacto en relación al desarme estaba des-
tinada a ser cumplida. […] La lección que sacaron Grey y Wilson de la historia de la di-
plomacia anterior a la guerra fue aceptada en teoría, pero completamente rechazada en
la práctica. Los principales gobiernos del mundo continuaban creyendo que su seguri-
dad dependía, por encima de todo, en mantener armamentos iguales o superiores a los
de sus vecinos. Durante unos diez años se manifestó una tendencia a la reducción, pero
cada país insistía en mantener el derecho a ser el juez de sus propias necesidades».84

También les habría gustado a los miembros de la comisión española poner lími-
tes a la acción militar internacional en lo que implicaba «tolerar que nuestro suelo
y nuestras costas sirvan de base a operaciones militares y navales contra enemigos
de la Sociedad o miembros recalcitrantes de ella», lo que podría implicar «graves
inconvenientes y aun riesgo de merma de la soberanía». Sin embargo, reconocía el
comité que «si todos los países quisieran sustraerse a la posibilidad de tales peli-
gros, no habría Sociedad de las Naciones, ni las ventajas que ella ha de reportar».85
La cuestión de la renuncia a una parte de la soberanía nacional preocupó pues a
quienes reflexionaron sobre la SDN. Antonio Maura se refirió a ella en la conferen-
cia citada, de principios de 1919, cuando aún estaban discutiéndose los términos
del Pacto, lo que le llevó a sistematizar los múltiples proyectos que se conocían
sobre la futura organización en dos grandes grupos, en razón de la capacidad de
acción que le otorgaban:

«Unos trazan la Sociedad de las Naciones, y la idean, sobre la base de mantener ín-
tegras las soberanías de los Estados; de modo que cualesquiera que sean los medios,
los institutos, los incentivos, los artificios que conduzcan a reunir y trenzar y atar
las voluntades, quede cada voluntad con su albedrío en la soberanía respectiva; de
modo que, si se negocia, se negocia ad referéndum, y lo que se consiente con ánimo
libre es lo definido y concreto. Y el otro tipo está formado por los numerosos y varios
proyectos que, con el escarmiento de la ineficacia, un poco afeminada, de las cosas de
La Haya, con el escarmiento de no haber servido para gran cosa, propenden, porque

82
Francis Paul WALTERS: Historia de la Sociedad de Naciones…, p. 223.
83
DSC. CD, 9 de marzo de 1920, Nº 82, p. 4820.
84
Francis Paul WALTERS: Historia de la Sociedad de Naciones…, pp. 223-224. Ante las protestas de
algunos diputados, el ministro de Estado, marqués de Lema, quiso tranquilizarlos afirmando, entre
otras cosas, que «la idea de la limitación de los armamentos tiene, como todas, un carácter relativo, y
también como todas las que están engendradas en el fondo de esa Sociedad de las Naciones, se irá des-
envolviendo conforme las circunstancias lo permitan.» DSC. CD, 9 de marzo de 1920, Nº 82, p. 4819.
85
Dictamen…, pp. 27-28.

348
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

es más claro, más vivo y más eficaz, a darle a la Sociedad de las Naciones la consis-
tencia de un agente activo y poderoso; un órgano de quien emanen decisiones que
sean obligatorias para las soberanías, que no necesite de su ulterior aceptación; y esto,
como quiera que se forme, se nombre y se organice, no se puede obtener sino con la
dimisión parcial de las independencias nacionales.»86

No se mostró contrario a ninguna de las dos opciones, reconociendo que en

el primer caso también se podía profundizar en el camino del arbitraje y se podía
obligar a una nación como se la podía obligar por medio de un tratado, aunque,
como se desprende del texto citado, convino en que la segunda opción ofrecía una
mayor eficacia.
El iusinternacionalista José Ramón de Orúe, contrario a la soberanía, trató de
defender que «la independencia para los pueblos, como la libertad para los indi-
viduos, consiste, no en rechazar toda regla, todo freno de una autoridad superior,
sino en no someterse más que después de haberlo discutido y voluntariamente
aceptado». Y que en realidad, el Pacto de la SDN no supuso para los estados adhe-
rentes «el sacrificio de la más mínima parcela de su independencia y soberanía».87
Mucho más contundente fue Rafael Altamira, al presentar la renuncia a una
parte de la soberanía nacional no ya como un mal menor, sino como una necesidad
en el camino de la consecución de la paz, criticando así a quienes «siguen siendo
partidarios de la guerra y del rígido dogma de la soberanía absoluta y orgullosa de
los Estados». Y advirtió de que la principal debilidad de la Sociedad de Naciones,

«el más grave de todos sus peligros está en el hecho inevitable de que en ella hayan de
actuar hombres representativos de las organizaciones gubernamentales que secular-
mente vivieron dominadas por la idea de la legitimidad de la violencia y de la intan-
gibilidad de una soberanía que es como la libertad individual concebida por muchos
hombres: el poder de satisfacer todos sus apetitos sea como fuere, sin traba alguna».88

También como una necesidad había contemplado —ya en los inicios de la gue-
rra— Joaquín Fernández Prida la renuncia a la defensa cerrada de la independen-
cia de los Estados, señalándola como uno de los principales obstáculos a la adecua-
da organización internacional.89 Es muy significativo el planteamiento defendido
por Fernández Prida en este sentido, si tenemos en cuenta las distintas condiciones
que concurren en su personalidad. Por un lado, teórico del Derecho internacional

86
Antonio MAURA Y MONTANER: Sociedad de Naciones y fuerzas militares, Madrid, Ed. Ibérica,
1919, pp. 11-12.
87
José Ramón de ORÚE: La Sociedad de Naciones, Madrid, Góngora, 1925, pp. 30-31.
88
Véase el prólogo de Rafael Altamira al libro de José Ramón de ORÚE: La Sociedad de Naciones, Ma-
drid, Góngora, 1925, pp. IX-XXIV, pp. XIII y XIX-XX.
89
Joaquín FERNÁNDEZ PRIDA: La crisis del Derecho internacional, Madrid, Imprenta clásica espa-
ñola, 1915.

349
Zorann Petrovici

y catedrático reputado en esta disciplina; por otro, rector del Instituto Diplomático
y Consular; en tercer lugar, ministro de Estado en 1922; y finalmente, como aca-
bamos de ver, miembro de la Comisión de estudio de la SDN.90 Fernández Prida
había lamentado en 1915 la ausencia en el ámbito internacional de las adecuadas
garantías coercitivas que acompañan de manera general la vida jurídica91, contem-
plando, como conditio sine qua non para alcanzar la realidad anhelada, corregir o
atenuar «el espíritu de recelosa independencia que hoy aparta de una cumplida
organización internacional». No planteó un horizonte en que se lograse la supre-
sión de la guerra, sino que esta, como «forma ineludible de la lucha que es preciso
mantener contra las pasiones de los hombres, para que la justicia triunfe», debía ser
ejercida por aquella suprema autoridad.92

3. 2. Ante todo, ¡no un supra-Estado!

La naturaleza y funciones que habría de desempeñar el nuevo organismo in-
ternacional entraban en contacto directo con la soberanía de los países y de su
definición dependía el grado de pérdida que aquella iba a sufrir. En todo momento,
la comisión francesa circunscribió la actuación de la Sociedad de Naciones exclu-
sivamente al mantenimiento de la paz. Ocasionado el conflicto entre dos países, y
si el asunto no era de naturaleza jurídica para que pudiera ser remitido al tribunal
internacional, el cometido de la SDN, a través de su Consejo, consistiría en impo-
ner a las partes una solución y asegurarse de que esta era acatada:

«Notre intention est de créer un organe qui puisse à un moment donné être placé
en face d’un État déterminé et lui dire : “Tu n’es plus en présence de ce seul État avec
lequel tu es en conflit. Tu es en présence de l’organisme international représentant la
Société des Nations, qui juge utile pour le maintien de la paix générale que ce conflit
cesse.” […] Si l’État accède, tout va bien. Mais s’il s’obstine, le Conseil lui dira : “Si vous
mobilisez, si vous menacez de faire la guerre, nous vous déclarons que nous ne vous
le permettrons pas et que c’est nous tous que vous aurez comme adversaires et, au
besoin, nous userons des sanctions qui sont à notre disposition.”»93

Esta concepción de la Sociedad de Naciones era en buena medida compartida

por la comisión británica: determinando con claridad que se trataría de establecer
«un régime contractuel permanent» cuyo único fin habrá de ser «le maintien de

90
Designado por la Real Academia de Jurisprudencia precisamente por su condición de rector del
Instituto Diplomático.
91
Ibidem, p. 15.
92
Ibidem, p. 33.
93
Commission de la Société des Nations, 17 de abril de 1918, AD, Série SDN, Nº 4, pp. 42-44 (interven-
ción del presidente, Léon Bourgeois).

350
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

la paix par la substitution du droit à la force», tanto el grupo de trabajo británico

como el francés habían juzgado irrealizable «l’idée d’une fédération européenne,
d’un Etat politique international, jouissant d’une autorité supra-nationale».94 Y
coincidía en lo esencial con la que terminó plasmándose en el Pacto adoptado el 28
de abril de 1919 por la Conferencia de la Paz.

Imagen Nº 5. Reunión del Consejo de la SDN. Palais du Petit-Luxembourg, París, 29 de enero de 1923. De
izquierda a derecha: Tang-Saï-Fou, Da Gama, Quiñones de León, Salandra, Viviani, sir Eric Drummond,
Balfour, Adatci, Hymans y Branting. Agence Rol. Fuente: gallica.bnf.fr / Bibliothèque Nationale de France.

Sin embargo, la parte final del Pacto, sin alcanzar el grado de ambición del pro-
yecto del general Smuts95, presentaba a la Sociedad como «un medio para hacer
frente a la vasta complejidad de las relaciones internacionales en las esferas nor-
males de la vida política», de manera que dejaba la puerta abierta a que la nueva
institución fuera adquiriendo responsabilidades en un amplio abanico de cuestio-
nes, desde el ámbito comercial y financiero al de los transportes, pasando por el de

94
«Observations concernant les travaux de la Commission britannique sur la Ligue des Nations» (Note
de M. Fromageot), 25 Septembre 1918, AD, Série SDN, Nº 5.
95
Ministro de Defensa de Sudáfrica y uno de sus delegados en París, su proyecto fue uno de los textos
examinados y discutidos por el comité creado por la Conferencia de la Paz para la constitución y deter-
minación de las funciones de la SDN. Walters nos resume el espíritu en que concebía Smuts la misión
del organismo proyectado: «Habría que confiarle el control general de todos los asuntos internaciona-
les.» Vid. Francis Paul WALTERS: Historia…, p. 45.

351
Zorann Petrovici

la salud o problemas sociales como la prostitución y las drogas, que desbordaban

todas ellas cada vez más las fronteras nacionales.96
No implicaban estas cláusulas la conversión de la Sociedad en una organización
gubernamental, entendida como gobierno de las naciones, como no lo hacía nin-
gún otro artículo de los que componían el Pacto, como bien explica José Luis Nei-
la97; sin embargo, aquellas prerrogativas que la Conferencia atribuía a la Sociedad
de Naciones no dejaron de ser contempladas con preocupación por los mandata-
rios franceses, empeñados precisamente en evitar a toda costa que se convirtiera
en un organismo con poderes de gobierno a nivel internacional. Así, a finales de
1920, en el seno de la poderosa Comisión de Asuntos exteriores de la Cámara de
los Diputados, René Viviani, insistía en que la SDN «ne doit être ni un super-État
ni un super-Parlement».98 Meses más tarde, el mismo orador repetiría en el mismo
foro que la SDN «n’est ni un congrès ni un parlement».99 Como sabemos, esta era
también la posición del Quai d’Orsay, quien, como recoge Mouton, consideraba
que la Sociedad no tenía «pour dessein de régenter le monde au moyen d’un mi-
nistère international», sino que se trataba, en primer lugar y antes de nada, de «un
organe d’exécution des traités de paix».100
La creciente burocratización del organismo ginebrino acentuó los temores de
los parlamentarios franceses, para quienes los preocupantes niveles de autono-
mía que estaba adquiriendo el órgano de gobierno de la Sociedad no podían ser
percibidos sino como un grave peligro para la soberanía nacional: «Elle devient
une organisation bureaucratique dont le fonctionnement tend à se substituer aux
Nations», sentenció en 1923 Aristide Briand, futuro presidente del Consejo de la
SDN101, quien ya había advertido el año anterior sobre los posibles riesgos que im-
plicaba el Pacto en ese sentido. Su compañero de comisión, René Viviani, represen-
tante en el Consejo, le había secundado en su protesta: según el acta de la reunión,
«il s’élève contre l’idée de supernation. Les évènements actuels ne permettent pas,
dit-il, à un Etat de renoncer à sa part de souveraineté.»102

96
Ibidem, pp. 56-59.
97
«El Pacto imponía limitaciones objetivas al ejercicio de la soberanía, pero de ningún modo supuso
una delegación de la misma al organismo internacional. De hecho, como señala J. A. Carrillo, aunque
“la Sociedad de Naciones introdujo importantes innovaciones en el funcionamiento del sistema inter-
nacional, no alteró la estructura interestatal de este último, ya que no fue concebida como una instancia
de autoridad política superior y por encima de los Estados soberanos”». José Luis NEILA HERNÁN-
DEZ: España república mediterránea. Seguridad colectiva y defensa nacional: 1931-1936, tesis doctoral,
Universidad Complutense de Madrid, 1994, p. 150.
98
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, sesión del 24 de diciembre de 1920, AN,
C//14632.
99
Ibidem, sesión del 7 de marzo de 1921, AN, C//14633.
100
Marie-Renée MOUTON: La Société des Nations…, p. 13.
101
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, sesión del 16 de mayo de 1923, AN,
C//14635.
102
Ibidem, sesión del 28 de junio de 1922, AN, C//14634 (el subrayado, en el original).

352
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

En España tampoco presentó este punto un aspecto unívoco. De hecho, debemos

mencionar que, en la línea de lo que vimos con Antonio Maura, a menudo los autores
expresaron un cierto ambiente de confusión ante la multiplicidad de proyectos y de
ideas en torno a la SDN y, sobre todo, ante la falta de concisión de sus promotores.103
El catedrático de Derecho internacional de la Universidad de Valladolid y fu-
turo ministro de Estado en el Directorio civil de Primo de Rivera, José Yanguas
Messía, sostuvo un criterio de máximos, frente a los planteamientos limitativos
que acabamos de ver en Francia. Le encargaba Yanguas nada menos que la defini-
ción del nuevo Derecho internacional y la coordinación de «los derechos y aún los
intereses de los Estados», confiando en que se erigiese «no ya sólo en juez de las
naciones, sino en supremo órgano jurídico de la humanidad».104
Otro catedrático de Derecho internacional, Aniceto Sela105, de la Universidad de
Oviedo, propuso una organización de la Sociedad reproduciendo precisamente el
esquema organizativo de un estado, refiriéndose a aquella como «un gran Estado
internacional». De esta manera, el poder legislativo sería asumido por un parla-
mento, en que los estados socios hallaren representación «proporcional a su poder,
a su riqueza, a su representación, en suma, en el orden internacional», aventurando
incluso la posibilidad de constituirlo en un sistema bicameral, en que, de un lado,
pudieran tener representación los ciudadanos y, de otro, los organismos que estos
formasen. Evocó, como precedente, el Parlamento aliado que había funcionado
durante la guerra. Un poder ejecutivo se encargaría de aplicar la legislación así pro-
ducida, organizando además una Administración. Y finalmente, los tribunales de
este supra-estado tendrían que «participar del carácter de los tribunales ordinarios
que hoy existen en el interior de todos los Estados».106
Cuando la Sociedad de Naciones vio al fin la luz y comenzó a desarrollar su
actividad, ya a orillas del lago Leman, los autores pudieron comprobar que lo que
se había constituido no era un estado supranacional. Algunos como Orúe, lo salu-
daron con satisfacción y, recogiendo a Gabriel Hanotaux y Léon Bourgeois, la con-
minaron a que siguiera por ese camino.107 No obstante, otros autores, como Adolfo

103
Félix SUÁREZ INCLÁN: La Sociedad de Naciones. Problemas económicos, Madrid, Jaime Ratés, 1919,
pp. 5-6. El político liberal había pronunciado esta conferencia en sesión pública de la Real Academia de
Jurisprudencia y Legislación el 1 de febrero de 1919. También lo podemos ver en el prólogo de Rafael
Altamira a la obra de José Ramón de ORÚE: La Sociedad…, p. XIX.
104
José YANGUAS MESSÍA: España y la Sociedad de Naciones, Valladolid, Imp. de E. Zapatero, 1919,
pp. 10-11. El texto pertenece a la conferencia de extensión universitaria que pronunció el autor el 15
de febrero de 1919.
105
Julio GONZÁLEZ CAMPOS, Roberto MESA y Enrique PECOURT: «Notas para la historia del pen-
samiento internacionalista español: Aniceto Sela Sampil (1863-1935)», en Revista Española de Derecho
Internacional, Nº XVII, 1964, pp. 561-583.
106
Aniceto SELA: La Sociedad de las Naciones, Madrid, Jaime Ratés, 1919, pp. 18-21. Se trata de la confe-
rencia que había dado el autor en la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación el 21 de abril de 1919.
107
José Ramón de ORÚE: La Sociedad de Naciones…, pp. 22-23.

353
Zorann Petrovici

González Posada, aun admitiendo que la SDN no era «un Estado, y menos un Su-
perestado», adivinaban en su estructura y funcionamiento —así en su organización
interna como en su vida exterior— las «esencias inspiradoras o sugestivas de una
futura doctrina y de una práctica en formación, cosechables en la interpretación
serena de la realidad “supernacional” que trabajosamente se produce ya alrededor
de la Sociedad de Naciones.»108

3. 3. ¿Un cuerpo internacional de funcionarios?

Como hemos mencionado ya, podemos afirmar sin miedo a equivocarnos que
la confusión dominó en buena medida tanto el pensamiento como las concep-
ciones y actuaciones de los actores que se subieron al escenario de la Sociedad de
Naciones. No es extraño, pues todo un conjunto de prácticas, ideas y conceptos
novedosos fueron puestos en circulación en un breve lapso de tiempo y a todos
ellos hubo de incorporarlos en un quehacer diario internacional que presentó, a su
vez, no pocos retos y problemáticas igualmente novedosas.
Dentro de ese gran concepto innovador que fue en sí misma la Sociedad de
Naciones, en esos primeros años de vida del experimento, los propósitos de ver
reunidos a hombres de todo el mundo, trabajando codo con codo por el bien de la
Humanidad, dejando de lado el lastre de sus propias nacionalidades, no podía —
además de despertar a un tiempo idealistas entusiasmos y firmes rechazos— sino
profundizar en esa confusión generalizada en que se estaban desarrollando todos
los asuntos de la Sociedad. Porque, al igual que con todo lo demás, muy pocos te-
nían claro en qué consistía y cómo querían implementarlo.
Antes de nada, debemos distinguir entre tres tipos de individuos que tenían
sobre sus hombros la misión encomendada a la SDN, que se corresponden con los
tres órganos de la institución: en primer lugar, los representantes ante el Consejo,
en el que sólo participaban, como sabemos, un número restringido de países (en
los primeros años fueron nueve); en segundo lugar, los delegados que cada país

108
Adolfo GONZÁLEZ-POSADA: La Sociedad de las Naciones y el Derecho político, Madrid, Caro Rag-
gio, 1925, 58-59 y 95. Estos debates no deberían ser leídos al margen de los que se estaban produciendo,
desde los años de la guerra, por parte de diversas corrientes socialistas en torno al internacionalismo y
las propuestas pacifistas de «gobierno mundial basado en leyes y normas reguladoras de la relación en-
tre los Estados y el reequilibrio social y económico en el mundo de los productores.» Vid. Maximiliano
FUENTES CODERA y Ferran ARCHILÉS (eds.): Ideas comprometidas. Los intelectuales y la política,
Madrid, Akal, 2018. Véase también: Alessandro POLSI: «Società delle nazioni e internazionalismo fra
le due guerre», en Contemporanea, Nº 4, 2016, pp. 677-685, un artículo que busca además inscribirse en
una línea historiográfica que en los últimos años está rescatando la historia de la Sociedad de Naciones
y revisando la imagen tradicional de un proyecto fracasado. En esta línea, destacan las obras de Oona
A. HATHAWAY y Scott J. SHAPIRO: The Internationalists. How a Radical Plan to Outlaw War Remade
the World, Nueva York, Simon & Schuster, 2017 y Susan PEDERSEN: The Guardians: The League of
Nations and the Crisis of Empire, Oxford, Oxford University Press, 2015.

354
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

enviaba a la Asamblea general, que se celebraba anualmente en otoño; y, finalmen-

te, los funcionarios que componían la Secretaría general, establecida muy pronto
en Ginebra y donde se llevaban a cabo todas las labores de estudio de los distintos
asuntos que incumbían a la SDN, así como de preparación de las reuniones tanto
del Consejo como de la Asamblea. La Secretaría estaba dividida en distintas seccio-
nes, especializadas en campos como las minorías, el desarme, la información, las
cuestiones económicas y financieras, la cooperación…
Parece ser que los objetivos de Eric Drummond de crear un cuerpo internacional
se referían exclusivamente a la Secretaría, que él mismo regentaba.109 Sin embargo,
ese espíritu internacional les parecía atractivo a muchos de estos actores, de modo
que, como veremos, planeó también sobre los otros dos niveles y se dejó sentir en
numerosas ocasiones, tanto en las exigencias de algunos de los representantes y dele-
gados, como en los argumentarios de los gobiernos y de la propia Secretaría general.

Representantes en el Consejo y delegados en la Asamblea

Empecemos precisamente por los representantes en el Consejo y los delegados
en la Asamblea. Los proyectos de la comisión francesa de estudio de la SDN con-
templaron tanto los órganos de que habría de componerse la Sociedad como el
carácter de sus miembros.110 Aunque sus propuestas no fueron idénticas a las que
adoptó finalmente la organización, resultan interesantes para perfilar el debate que
se produjo en torno a esta cuestión.
Los comisionados proponían dos órganos principales: un Consejo internacional
y una Delegación permanente. El Consejo, que se correspondería con la Asamblea
general, verdadero órgano investido del poder de decisión, estaría formado por los
jefes de gobierno o por sus representantes. No deja de ser interesante que, en estos
inicios de la nueva diplomacia, se contemplara que «dès que la Société des Nations
comptera un nombre appréciable d’adhérents, en raison des distances et en raison
des multiples devoirs qui incombent aux chefs de gouvernement, il deviendra ma-
tériellement impossible de les réunir dans un délai suffisamment court», razón por
la cual se contemplaba que pudieran hacerse representar. Eso sí, estos debían con-
tar con la plenitud de poderes, en la medida en que se pretendía introducir una no-
vedad fundamental con respecto a los modos anteriores de la diplomacia: la SDN
no sería ser un congreso diplomático a la antigua usanza en que los representantes
de los países participantes habrían de someter los resultados de sus negociaciones
a la ratificación de sus respectivos gobiernos, sino que nos encontraremos ante un
organismo internacional, al que los estados miembros habrán reconocido la capa-
cidad de tomar decisiones que les comprometerán posteriormente.

109
Francis Paul WALTERS: Historia de la Sociedad de Naciones…, pp. 87-92.
110
AD, Série SDN, Nº 4.

355
Zorann Petrovici

Este rasgo del nuevo organismo conllevaría otra novedad, y es la adopción de

un sistema de voto por mayoría, frente al usual de la unanimidad. No se le ocultaba
al propio Jean Gout111, encargado de recoger las conclusiones de la comisión en
varios rapports, que se trataba de una «innovation en matière de réunions interna-
tionales» cuya admisión por parte de los estados iba a ser complicado de conseguir.
Emplazaba por ello a una discusión posterior con los aliados en que debían buscar
la manera de conseguirlo, «en trouvant les garanties adéquates à donner aux mi-
norités.»112 No fue sin embargo la postura de la comisión británica quien, según la
explicación de Fromageot, habría admitido el sistema de voto por mayoría «pour
les questions concernant la procédure de la Conférence», pero habría decidido
adoptar el «système diplomatique traditionnel de l’unanimité quant aux solutions
à recommander pour le règlement même des conflits qui lui sont soumis».113 Pro-
bablemente esta postura estuviera inspirada por el mismo espíritu contenido en el
trabajo del Bryce Group, cuyas proposiciones recomendaban un cambio paulatino
y no una ruptura radical con la diplomacia establecida.114
Para lograr que la SDN fuera una institución eficaz, la comisión proyectó la
constitución de un segundo órgano, la Delegación permanente, que, contrastada
con la estructura que adoptó finalmente la Sociedad, compartía elementos tan-
to con el Consejo como con la Secretaría general. No gozaría de los poderes del
Consejo internacional, pero su carácter restringido le permitiría llevar a cabo una
labor cotidiana, de preparación de los trabajos de aquél, de estudio de cada caso
concreto, de vigilancia para detectar los posibles conflictos. Determinaba la comi-
sión que este cuerpo permanente debía ser nombrado por el Consejo y no por los
estados miembros, de manera que en ningún caso podrían sus integrantes ser con-
siderados representantes de sus países de origen. Dado que su número sería nece-
sariamente reducido, mediante esta manera de elección resultaría mucho más fácil
para los miembros del Consejo ponerse de acuerdo sobre la elección «d’un certain
nombre de hautes personnalités que leur compétence et l’autorité qu’elles auront
acquise désigneront à leur suffrage pour ainsi dire sans acception de nationalité».115
Puesta en marcha la Sociedad de Naciones y definidos sus dos órganos, la
Asamblea y el Consejo, con las funciones y modo de designación de sus miembros

111
Ministro plenipotenciario, Gout será designado director del Service français de la Société des Nations.
112
«Exposé des motifs de la résolution relative à la composition du Conseil international et de la délé-
gation permanente. Rapport de M. Gout», 28 Mai 1918, AD, Série SDN, Nº 4.
113
Observations concernant les travaux de la Commission britannique sur la Ligue des Nations (Note
de M. Fromageot), 25 Septembre 1918, AD, Série SDN, Nº 5.
114
«D’autre part, il faut de la continuité. Car des propositions impliquant une rupture trop violente
avec l’ordre établi, ne seront probablement pas prises en sérieuse considération. Ce que l’on a essayé ici,
c’est d’avancer un projet qui, tout en impliquant un progrès réel et radical sur l’organisation actuelle des
rapports internationaux ne rompt pas assez vilement avec le cours du développement historique pour
qu’on l’appelle utopique.» Vid. «Propositions pour éviter…» AD, Série SDN, Nº 3.
115
«Exposé des motifs de la résolution…, p. 7.

356
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

que hemos señalado más arriba, el debate cogió fuerza. En poco tiempo, a medida
que fueron asentando una rutina de trabajo y alcanzando conclusiones unánimes,
los miembros del Consejo «comenzaron a sentir confianza en sí mismos y en el
Consejo como institución». Las pretensiones de autonomía frente a sus respecti-
vos gobiernos no tardaron en aflorar, y en determinadas ocasiones su actuación
fue divergente de la de aquellos. Fue esta una cuestión que estuvo presente en las
sesiones del Consejo de esta primera etapa, en especial en la de Roma de mayo de
1920, en que los representantes de Francia, Reino Unido e Italia defendieron esa
independencia de acción que se les debía garantizar. Es cierto que debían conju-
gar esas pretensiones con la realidad de ser un órgano que no estaba dotado ni de
poder ejecutivo propio, ni de fuerzas armadas ni de finanzas propias, dependiendo
en todo ello de lo que los gobiernos estuvieran dispuestos a concederle. Sin embar-
go, como subraya Walters, «Balfour, Bourgeois y Tittoni estaban en una posición
que les permitía cierta independencia de sus propios gobiernos» de manera que
«la imagen del Consejo como reunión de Venerables Estadistas, apartados de las
luchas, de los parlamentos y cancillerías, y guiados solamente por el espíritu del
Pacto y buscando el bien general de todas las naciones no era del todo falsa.»116
Como nos podemos imaginar con facilidad a estas alturas, estos planteamientos
—revolucionarios desde todo punto de vista— no fueron del agrado de muchos,
ni en el Quai d’Orsay, ni en su vecino Palais Bourbon, sede de la soberanía nacio-
nal. En poco tiempo se perfilaron dos maneras opuestas de comprender aquellas
figuras del Consejo de la Sociedad de Naciones: por un lado, una concepción, más
cercana a la diplomacia clásica, según la cual nos encontramos ante representantes
de los gobiernos, con una función asimilable a los embajadores; y, por otro lado, un
planteamiento según el cual los miembros de los organismos de la SDN deberían
tener un menor o nulo carácter nacional, en favor de un alcance verdaderamente
internacional y multilateral. Este debate se vio enriquecido por la voluntad cada
vez mayor de los parlamentarios franceses de intervenir de manera activa en la
política internacional, como vimos en el segundo capítulo.
Así las cosas, nos encontramos de un lado la opción defendida por Viviani, que
consideraba que los delegados «doivent avoir un mandat de leur gouvernement et,
si les problèmes changent d’aspect, pouvoir s’entretenir avec lui des modifications à
apporter à leurs instructions primitives.»117 Es cierto que en este planteamiento hay
una importante diferencia con el diplomático clásico, en la medida en que desapa-
recen la autonomía y la consiguiente responsabilidad de quien se esperaba la ges-
tión de los problemas únicamente sobre la base de las instrucciones generales reci-
bidas, siendo ahora preciso tener identificado a un interlocutor claro —el director

116
Francis Paul WALTERS: Historia de la Sociedad de Naciones…, pp. 111-112.
117
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, sesión del 4 de marzo de 1921, AN, C//14633.

357
Zorann Petrovici

de la política internacional del país, esto es, el gobierno y, más concretamente, el

ministro de Asuntos Exteriores— con el que poder discutir las circunstancias so-
brevenidas y del que recibir las nuevas instrucciones para la gestión del problema.
Sin embargo, era precisamente esta concepción de los representantes como una
especie de embajadores que reciben instrucciones y son revocables la que era con-
testada por la otra opción, representada por el diputado Marc Sangnier, quien con-
sideraba que no podía tener lugar en la diplomacia multilateral que preconizaba
la SDN. Se imponía, al contrario, la necesidad de modificar la naturaleza de las
relaciones que mantenían los delegados nacionales en los organismos de la Liga:
«Evidement le Gouvernement ne pourrait plus considérer ses représentants comme
des fonctionnaires ; mais il y a précisément intérêt à modifier ces relations. Il y a
intérêt à ce que les délégués puissent s’inspirer du bien de l’humanité ; sans quoi la
Société des Nations sera peu à peu discréditée.»118 Por ello, y fiel a esa inclinación de
los diputados, Sangnier proponía que fuera el Parlamento el que nombrara a los re-
presentantes de Francia en la Sociedad de Naciones, que seguirían representando al
país, con una clara intención de que «de plus en plus, ce soient les peuples qui pren-
nent contact au lieu des gouvernements» advirtiendo de que «la Société des Nations
ne sera vivante qu’à ce prix».119 La Association française pour la Société des Nations
se había pronunciado en un sentido similar, pidiendo que los representantes de las
distintas naciones en la Asamblea no fueran escogidos ni entre los miembros del
Consejo de la SDN ni entre los jefes o miembros de los gobiernos nacionales, como
explicaba en L’Information el historiador Alphonse Aulard: a la espera de que se
determinase «un mode démocratique d’élection dans toutes les nations, il est à sou-
haiter que le gouvernement français choisisse nos représentants au grand parlement
humain, non parmi les diplomates sceptiques ou blasés, non parmi les politiciens
qui ne croient pas à la Société des nations, mais parmi les hommes qui y croient, qui
y ont consacré leur vie, et qui ont la volonté de la pratiquer dans son esprit.»120
En el extremo opuesto se situaron otros parlamentarios, como el abate Émile We-
tterlé, quien estimaba «qu’il y aurait péril à transformer les délégués des Etats en ci-
toyens du monde. […] Les délégués nationaux doivent y soutenir les intérêts de leur
pays» precisando, como lo hicieran otros, que «la Société des Nations est une instan-
ce suprême chargée de régler des conflits, rien de plus.»121 El mismo parlamentario
lamentaría en análoga sesión, de mayo de 1923, tanto el carácter burocrático de la

118
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, sesión del 4 de marzo de 1921, AN,
C//14633.
119
Ibidem. Recordemos aquí lo que hemos señalado en el segundo capítulo acerca de las reflexiones de
los años 20 en torno a las relaciones internacionales, que debían transitar, según figuras como Alfred
Zimmern, de las relaciones entre estados a relaciones entre pueblos.
120
Alphonse AULARD: «La Société des Nations et son Assemblée», en L’Information, 23 de julio de 1920.
121
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, sesión del 4 de marzo de 1921, AN,
C//14633.

358
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

SDN como «l’esprit européen dont se pénètrent les fonctionnaires de ces services.»122
La filiación conservadora del clérigo diputado no nos debe inducir a error. La
suya era precisamente la posición que reinaba en el Quai d’Orsay, como nos lo
muestra muy bien una carta de Philippe Berthelot, secretario general del Minis-
terio de Asuntos Exteriores durante más de una década123, a Aimé de Fleuriau,
ministro en Londres y futuro embajador en la misma capital:

«La position supérieure à tout intérêt national que prennent d’un côté M. Léon Bour-
geois et de l’autre M. Balfour dans le Conseil de la Société des Nations me choque com-
me vous. Je réfléchis au moyen de mettre plus directement la main sur l’organisation
française où Gout est véritablement insuffisant, de manière à suivre de près les affaires
et à donner des instructions formelles aux délégués français. On a choisi pour l’Assem-
blée du 13 novembre Viviani et Hanotaux auprès de Léon Bourgeois. Ce sont de bons
choix et des personnalités qui accepteront très volontiers nos instructions.»124

Marie-Renée Mouton es muy clara en sus conclusiones: «Les bureaux qui s’éta-
blissent à Genève à l’automne 1920 s’efforcent, à travers de nouvelles formes de la
vie diplomatique, de dégager et servir les intérêts de la communauté internationale.
Ceux de Paris, naturellement attachés aux méthodes traditionnelles, ont pour vo-
cation de défendre les droits de leur propre pays.»125 Con razón lamentaba Viviani
la actitud impertinente y la abierta hostilidad hacia la organización internacional
de la que hacían prueba los servicios del Quai d’Orsay126, lo que evidenciaba «avec
quelle répugnance la diplomatie accepte le rôle de la Société des Nations».127 En

122
Ibidem, sesión del 16 de mayo de 1923, AN, C//14635. No hay que perder de vista que, como ha
puesto de manifiesto Carlos Fargas, en los años 20 algunos sectores intelectuales junto a determinadas
instituciones sociales y políticas empezaron a fraguar un proyecto de Unión Europea dentro de la pro-
pia Sociedad de Naciones, a la que concebían como institución supranacional. Vid. Carlos FARGAS
GARCÍA: El proyecto de Unión Europea (1920-1940). Documentos para su estudio, tesis doctoral, Uni-
versidad Complutense de Madrid, 2019 (dirs. Elena Real, Manuel Núñez y Félix Sagredo).
123
Para el conocimiento de la figura de Philippe Berthelot, remitimos sobre todo a la obra de Jean-Luc
BARRÉ: Philippe Berthelot. L’éminence grise, 1866-1934, París, Plon, 1998.
124
Berthelot a Fleuriau, 31 de octubre de 1920, citado por Marie-Renée MOUTON: La Société des
Nations…, p. 44.
125
Marie-Renée MOUTON: La Société des Nations…, p. 44.
126
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, sesión del 24 de diciembre de 1920, p. 4,
AN, C//14632.
127
Procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères, sesión del 4 de marzo de 1921, p. 4, AN,
C//14633 (la cursiva es nuestra). No se trataba de una impresión aislada; en otros sectores de la socie-
dad francesa se había percibido igualmente. El filósofo pacifista Gabriel Séailles lo había publicado ya
tiempo atrás, en un artículo en Le Pays de marzo de 1918, recriminando a «nos diplomates officiels»
que estuvieran anclados en los métodos tradicionales de su oficio y que no fueran capaces de com-
prender que se encontraban ante una nueva realidad, «une forme de vie plus complexe et plus haute»,
que podría tener en la SDN el nuevo órgano idóneo para afrontarla. Aún menos lograban desentrañar,
añadirá Séailles, el modo en que «dans l’avenir elle peut intéresser la politique de la France, assurer sa
sécurité et définir le rôle qu’il lui appartient de jouer encore dans le monde.» Vid. Gabriel SÉAILLES:
«L’avenir de la France et la Société des Nations», Le Pays, 9 de marzo de 1918.

359
Zorann Petrovici

resumidas cuentas, «les partisans d’une injection d’internationalisme dans la poli-

tique étrangère de la France sont alors très minoritaires».128
Hemos de enmarcar estas posturas en un panorama más amplio, en que al lado de
los jóvenes diplomáticos como Jean Monnet, René Massigli —quienes apenas supera-
ban la treintena en 1920— o incluso Jacques Seydoux —que no había cumplido los 50
cuando fue puesto al frente de la Sous-direction des Relations commerciales—, que
mostraron una adaptación mucho mayor a las nuevas circunstancias y a los nuevos
métodos, en los puestos de decisión de la diplomacia francesa —tanto en la Adminis-
tración central, como en las embajadas y legaciones— seguían predominando diplo-
máticos con una larga trayectoria en la carrera, «de l’ère précedente», como se refiere
a ellos Ulrich-Pier, representados de manera brillante por los hermanos Cambon129, o
por el ya citado Fleuriau, y quienes no podían sino mirar con asombro y desconcierto
el desarrollo de este nuevo tipo de diplomacia, la multilateral. Preciso es aprehender y
tener presente esta incomprensión para poder enmarcar en sus justos términos el re-
chazo al que nos hemos estado refiriendo antes. Son elocuentes en extremo las líneas
que le escribía Paul Cambon a su hermano Jules el 4 de marzo de 1920:

«Je vois dans les journaux que tu présides les Ambassadeurs130. Je ne m’explique pas
très bien ce qu’on fait dans cette réunion, mais je serais bête de chercher des explica-
tions à tout ce qui se fait partout en ce moment et qui est inexplicable.»

Y el 29 del mismo mes:

«Jamais on n’a vu pareil embrouillamini de conférences. Ici nous avons, je ne sais

pourquoi, le conseil suprême qui se considère comme la Conférence de la paix. Puis il
y a sous la présidence de Curzon le Conseil des Ministres et Ambassadeurs.
Enfin à Paris il y a, d’après nous, la Conférence de la paix qui subsiste. Son existence
est purement imaginaire, c’est un fantôme, mais nous nous y cramponnons comme à
une réalité. Et puis il y a le Conseil des Ambassadeurs que tu présides et que Millerand
préside aussi quelquefois. Je ne sais quelles sont ses attributions. Je vois qu’il s’occupe
des mêmes choses que nous et que les avis des deux conseils sont souvent contradic-
toires. Je n’y comprends rien et je ne te demande pas de m’expliquer quoi que ce soit.
C’est inexplicable.»131

128
Vid. reseña del libro de Mouton, por Pierre Guillen en Relations Internationales, Nº 86, 1996, p. 228.
129
Sobre los dos hermanos diplomáticos, remitimos al libro de Laurent VILLATE: La République des
diplomates. Paul et Jules Cambon, 1843-1935, París, Science infuse, 2002. Precisamente la célebre obra
de Jules Cambon, Le Diplomate (París, Hachette, 1926), constituye un canto de alabanza a la diplomacia
y a la carrière clásicas.
130
Se refiere a la Conferencia de embajadores, el organismo que funcionó de 1920 a 1931, como sus-
titución, en tiempos de paz, del Consejo supremo aliado, con el objetivo de hacerse cargo de todas las
cuestiones derivadas de la aplicación de los tratados.
131
Citados por Raphaële ULRICH-PIER: René Massigli…, pp. 75-76. Sobre la dificultad de adaptación
de los individuos de la «vieja diplomacia» a los nuevos hábitos, véanse algunas ideas en Ángel BALLES-
TEROS: Diplomacia y relaciones internacionales, Madrid, MAE, 1995, pp. 212 y ss.

360
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Debemos igualmente integrar otro factor, el de las trayectorias concretas de

estos diplomáticos. A diferencia de grandes nombres de la diplomacia francesa,
como los Cambon, Fleuriau, Jusserand…, quienes se habían curtido en la vieja di-
plomacia bilateral, llevada a cabo en los salones de las embajadas y legaciones, esos
otros agentes, mucho más dispuestos hacia los nuevos métodos, a menudo habían
aprendido el oficio prácticamente en las conferencias y reuniones de representan-
tes de diversas naciones, algunos de ellos habiendo desembarcado en la diplomacia
precisamente en estos años de la guerra o de la inmediata posguerra. Eran aún una
minoría y sólo de manera gradual irían adquiriendo peso en el conjunto de la ma-
quinaria diplomática francesa, lo que explica en parte ese difícil equilibrio entre el
cambio y la continuidad que marcó los años 20. Es el caso de los tres agentes que
hemos mencionado, y que en cierta medida podrían verse reflejados en la descrip-
ción que hace Ulrich-Pier de uno de ellos, René Massigli:

«En ces années [20], il fait l’expérience de la diplomatie multilatérale, qui se poursui-
vra avec ses responsabilités au sein du Service français de la SDN. De ce fait il n’est
pas un diplomate tout à fait typique ; il n’occupera pas avant longtemps de poste dans
une ambassade, n’est pas même intégré dans une sous-direction géographique au Quai
d’Orsay. Il ne travaille donc pas dans le champ des relations bilatérales. D’une certaine
façon il est en avance sur un grand nombre de ses collègues, car il est lancé dans la
diplomatie multilatérale à une époque où elle n’en est qu’à ses débuts. Il travaille pour
un organisme réunissant des représentants de plusieurs États, dont il faut concilier les
intérêts et les visions géopolitiques bien différents. Il assiste aussi […] à de nombreu-
ses conférences internationales dont la perspective est également multilatérale.»132

En efecto, como han mostrado los trabajos de Peter Jackson, analizando precisa-
mente la evolución de las prácticas diplomáticas en torno a la Gran Guerra133, y de
Marion Aballéa, quien se ha centrado en el caso concreto de la Embajada francesa
en el Berlín de entreguerras134, en la diplomacia francesa de los años 20 convivieron
prácticas de la vieja diplomacia con los aires de la nueva, evidenciándose una ten-
sión entre las dos corrientes, que visibilizaba una división generacional, que no era
nueva, sino que había arrancado bastantes años atrás, al menos ya desde la reforma
de Pichon, en 1907. Según Jackson, en 1919 la diplomacia francesa contaba con un
sector de sus funcionarios que, en base a la formación y experiencia adquiridas,
estaban preparados para dar una respuesta adecuada a los retos que la nueva vida

132
Raphaële ULRICH-PIER: René Massigli…, p. 94.
133
Peter JACKSON: «Tradition and adaptation: the social universe of the French Foreign Ministry in
the era of the First World War», in French History, Vol. 24, Nº 2, June 2010, pp. 164-196.
134
Marion ABALLÉA: «L’ambassade de France à Berlin au lendemain de la Première Guerre mondiale.
Bastion de la tradition à l’heure de la ’nouvelle diplomatie’?», en Vincent Genin, Matthieu Osmont et
Thomas Raineau (eds.): Réinventer la diplomatie. Sociabilités, réseaux et pratiques diplomatiques en Eu-
rope depuis 1919, P.I.E. Peter Lang, Bruselas, 2016, pp. 39-52.

361
Zorann Petrovici

internacional les ponía delante. Sin embargo, tenían a su lado a otro sector de di-
plomáticos que no estaban dispuestos a aceptar una situación que, como recogen
ambos autores, les hacía perder relevancia en la dirección de los asuntos exteriores
de su país, bien sea por el fortalecimiento de la maquinaria central frente a los
agentes en el extranjero, bien sea por el desarrollo de un multilateralismo que no
entendían y cuyas prácticas no compartían, acostumbrados como estaban a la po-
lítica de alianzas y al sistema de balanza de poder. Las acusaciones a la diplomacia
tradicional como una de las causas de la guerra habrían causado en sus actores una
reacción y una reafirmación de sus posturas.

Imagen Nº 6. José Quiñones de León, tras tomar posesión de su puesto de embajador de España en
París. 1918. Fuente: gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France.

En lo que se refiere a España, la diplomacia tampoco se mantuvo ajena a estos

debates. El representante español en el Consejo de la SDN se hizo enseguida eco
del criterio de sus colegas Bourgeois, Balfour y Tittoni, en el sentido de una mayor
autonomía en el seno de la organización internacional. Es probable que Quiñones,
en la medida en que era embajador y por lo tanto un subordinado del gobierno,
sintiera que no estaba gozando de la misma independencia que sus homólogos
francés, británico e italiano, al igual que le ocurría al representante japonés, quien
desempeñaba también la representación de su país ante la República francesa. Bajo
esa luz puede explicarse mucho mejor el incidente provocado aquel mismo verano

362
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

de 1920 con la Oficina española de la Sociedad de Naciones. Planteada la cuestión

por sus compañeros en los términos que vimos, Quiñones no podía menos que
irritarse al recibir bajo membrete de la OESDN las instrucciones para su actuación
en el Consejo y al insistírsele en que debía pasar por ella sus comunicaciones con
el Ministerio.
Es cierto que esta actitud debe ser entendida a la luz de la personalidad del pro-
tagonista y de la posición que se había granjeado en la diplomacia española, desde
la cual debía de considerar poco menos que vejatorio no poder comunicar directa-
mente con los ministros de Estado. Sin embargo, debemos fijarnos en los argumen-
tos que utilizó, ya que invocaba precisamente las manifestaciones hechas, apenas
un mes antes, por Bourgeois, Balfour y Tittoni en orden a «la independencia que
debían tener, aún con relación a sus respectivos Gobiernos, los representantes de
las Naciones, extremando, en este punto, las opiniones Tittoni, que llegó a decir
que una vez nombrados, debían ser libres en sus acciones, como participantes de
un Cuerpo internacional y en las mismas condiciones que los Magistrados de un
Tribunal».135 No pretendía el representante español una independencia absoluta de
su gobierno, que eliminara las instrucciones habituales, pero cuando menos que no
fuera una Oficina subalterna la que le dictara su actuación en Ginebra.
Al mismo tiempo que Bourgeois, Balfour, Tittoni o Quiñones estaban tratando
de definir y defender una nueva práctica diplomática, caracterizada por el trabajo
en común de un cuerpo de funcionarios internacionales, cuyos integrantes no es-
tuvieran limitados por los intereses nacionales de sus estados de origen, su actitud
no dejaba de ser también una reacción a la pérdida, en favor de los ministros y jefes
de gobierno, del papel que históricamente habían desempeñado los representantes
diplomáticos —siendo estos de carrera o no—.136
Sin embargo, igual que habíamos visto en el caso del Quai d’Orsay, el Palacio de
Santa Cruz no estaba tampoco dispuesto a tolerar estas pretensiones del represen-
tante español de salirse de su tutela. El subsecretario, Emilio de Palacios, no podía
ser más claro y contundente en su respuesta: «la independencia del Representante
de un Gobierno en el Consejo Ejecutivo no alcanza más que a resolver por sí las
cuestiones que le sean sometidas y respecto de las cuales el Gobierno no le haya
dado instrucciones, bien por falta de tiempo, bien por tratarse de asunto que dada

135
Quiñones al ministro de Estado, marqués de Lema, 22 de junio de 1920, AGA, 82/5467, exp. 3.
136
Mai’a Cross analiza, a través de cuatro grandes congresos y conferencias internacionales —Wes-
tphalia, Berlín, París y Maastricht— la existencia de una comunidad epistémica de diplomáticos, un
«cuerpo diplomático europeo», que habría determinado la cooperación internacional o su ausencia a
lo largo de estos cuatro siglos de historia. Precisamente en 1919 podríamos situar la incipiente forma-
ción de un cuerpo internacional de diplomáticos en el sentido que hemos indicado o, cuando menos,
la aparición en escena de la reflexión y el debate acerca de su necesidad, en el entorno de la Sociedad de
Naciones. Vid. Mai’a CROSS: The European Diplomatic Corps: Diplomats and International Cooperation
from Westphalia to Maastricht, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2007.

363
Zorann Petrovici

su índole haya creído deber confiar a la iniciativa personal del Representante». Y

con respecto al criterio expuesto por el Consejo de la SDN, también se mostró
igual de tajante: no le reconocía ningún derecho a «determinar ni el carácter ni el
funcionamiento de las organizaciones que cada país entienda deber dar a los ser-
vicios relacionados con su participación en la Sociedad. […] De cuanto preceda,
acompañe o siga a la actuación de este Representante con relación a su respectivo
Gobierno, no tiene para qué conocer el Consejo.»137
El contencioso que Quiñones tenía con la OESDN parecía terminado en ju-
lio, con la solución que había arbitrado la propia Secretaría general de la SDN, y
que aceptaron los diferentes implicados, enviando toda la correspondencia tanto a
París como a Madrid, de manera que no tuviera que recibirla Quiñones por con-
ducto del Palacio de Santa Cruz.138 De este modo, el representante ante el Consejo
reforzaba su posición y autonomía, creando en la capital francesa otro espacio de
centralización de las relaciones entre España y la Sociedad de Naciones.
Quiñones se mantendría, sin embargo, atento a cualquier indicio de merma de
su libertad de acción en la SDN, como el que volvió a aparecer ese mismo verano,
cuando en un tono desafortunado la Oficina le hizo saber que «aprueba su conduc-
ta en lo referente a los puntos que trata en su ya citada comunicación». Insistiendo
sobre los propósitos de sus compañeros del Consejo, Quiñones hacía ver al minis-
tro de Estado que era inadmisible aquella conducta de la Oficina: «No sorprende-
rá ciertamente al elevado juicio de V.E. mi natural y urgente deseo de saber si la
Oficina mencionada tiene atribuciones y autoridad, lo que parece desprenderse del
hecho de usarlas, para aprobar, lo que habría de suponer el correlativo derecho de
desaprobarla, la conducta del Representante de España en el Consejo de la Socie-
dad de las Naciones.»139
No parece que este enfrentamiento de posiciones entre los representantes en Gi-
nebra y sus respectivos gobiernos se disiparan con la llegada del siguiente régimen,
a tenor del testimonio de Manuel Azaña, quien se hizo eco de la queja del ministro
de Estado, Zulueta, sobre el exceso de celo internacional de Salvador de Madaria-
ga, quien llegaría a ser el representante de la España republicana en el Consejo de
la SDN al tiempo que embajador en Francia: «De Madariaga se quejó un poco.
Madariaga no quiere estar en París, sino en Ginebra. Zulueta cree que Madariaga
se olvida a veces, en la Sociedad de Naciones, de que representa a nuestro país y
procede como un intelectual».140

137
Informe de Emilio de Palacios, s/f [junio-julio 1920], AGA, 82/5468, exp. 10.
138
En función de si estaba dirigida al ministro de Estado o al representante en el Consejo, se enviaría una o
dos copias a cada destino. Walters a Huerta, secretario de la Embajada en París, 9 de julio de 1920, Ibidem.
139
Quiñones al ministro de Estado, 6 de septiembre de 1920, Ibidem.
140
Manuel AZAÑA: Obras completas, vol. 4, Madrid, Taurus, 2008, p. 219, citado en Manuel ESPADAS
BURGOS: «Los actores de las relaciones internacionales: una perspectiva historiográfica española», en
Bulletin d’Histoire Contemporaine de l’Espagne, Nº 28-29, 1999, pp. 23-34, p. 25.

364
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Por su parte, los gobiernos se aprovecharon de esa ambigüedad o falta de defi-

nición concreta del carácter que debían tener los representantes y delegados que
cada país enviaba a Ginebra. Sabiendo que el criterio idealista proponía un carácter
independiente para estos representantes, lo invocaban cuando les convenía para re-
husar adoptar cierta actitud o llevar a cabo determinada acción. Un claro ejemplo
nos lo proporciona la «batalla diplomática» de España por el puesto permanente en
el Consejo de la SDN.141 Habiéndose acordado el mantenimiento del statu quo en su
composición en 1921, Quiñones consideró que no debía dar las gracias en nombre
del ministro a los representantes de Francia, Reino Unido, Italia y Japón por su acti-
tud favorable a España, para subrayar con ello que el Gobierno español sabía que no
habían actuado motu proprio, sino que tan sólo habían seguido las instrucciones de
sus respectivos gobiernos.142 De esta manera, los respectivos embajadores, así como
el ministro, podían seguir insistiendo ante los diferentes gabinetes. Sin embargo, al
año siguiente, el Foreign Office hizo uso de aquel recurso para esquivar su implica-
ción en favor de España. La carta enviada al embajador decía lo siguiente:

«En el memorándum que tuvo Vd. la bondad de entregarme el 18 de Agosto último

exponía Vd. que el Gobierno Español vería con sumo gusto el que se autorizase al
Representante británico en el Consejo de la Liga de las Naciones para que tomase las
medidas conducentes a fin de que de acuerdo con los demás miembros que integran
el Consejo y en su día con los de la Asamblea recabase de todos la permanencia de
España como miembro de dicho Consejo. Al propio tiempo Vd. añadía que en el caso
en que a pesar de todo no se llegase a obtener la permanencia de España se esperaba
que el Gobierno británico declarase apoyar en dicha próxima Asamblea la reelección
de España como miembro no permanente […] el Gobierno de S.M. juzga que es impo-
sible de ningún modo ligar las manos de sus Delegados, que tienen en el asunto completo
poder discrecional, por lo que lamento no encontrarme en condiciones de dar a Vds.
desde luego las seguridades a que aspira el Gobierno español.»143

La realidad era más bien distinta: los gobiernos se guardaron la facultad de con-
trolar el margen de autonomía con que sus delegados fueran a ejercer sus funcio-
nes. Según sabemos por el embajador español en Londres, Merry del Val, en la
reunión de la Asamblea de marzo de 1926, que resultaría decisiva para determinar
el anuncio de ruptura de España con la Sociedad, el Consejo de Ministros británico
había decidido no limitar la gestión de Chamberlain y de Cecil «por sus instruc-
ciones demasiado rígidas», con la sola condición de que tuvieran en cuenta la clara

141
Fernando María CASTIELLA Y MAÍZ: Una batalla diplomática (1918-1926), Madrid, Real Acade-
mia de Ciencias Morales y Políticas, 1976.
142
Quiñones al ministro de Estado, 6 de octubre de 1921, AGA, 82/5534, exp. 8.
143
Villiers, jefe del League of Nations and Western Department, a Merry del Val, embajador español
en Londres, 2 de septiembre de 1922, Ibidem. La traducción es de la embajada en Londres y la cursiva
es nuestra.

365
Zorann Petrovici

expresión de la opinión pública inglesa de no dificultar la entrada de Alemania en

la SDN, lo que implica la correlativa posibilidad de imponerles las directrices con-
cretas que el gabinete considerase oportunas.144
El gobierno español mantuvo una conducta similar. Al lado de la importante
autonomía que Quiñones había logrado tener en el Consejo, a quien el ejecutivo
otorgaba a menudo disposición libre de su voto145, en ocasiones desde Madrid se
concedía a sus delegados una amplia libertad de acción146, aunque estos no siempre
la usaran; y en otros casos, el detalle con que se pedían y dictaban las instrucciones
es impresionante. No nos referimos ya a las clásicas instrucciones que recibían los
diplomáticos al partir hacia la misión encomendada, sino a las indicaciones preci-
sas que el Ministerio hacía llegar a sus delegados vía telégrafo, conforme estos las
solicitaban. Según se hubiera desarrollado la reunión, el delegado corría a informar
a su ministro, enunciar los diferentes supuestos en que consideraba que se iría a
plantear la siguiente parte y pedir instrucciones exactas sobre su actitud —inter-
venir o no en el debate—, sobre los propósitos a mantener, así como, desde luego,
acerca del sentido de su voto.147 La rapidez experimentada en las comunicaciones
gracias al desarrollo del telégrafo había modificado radicalmente, en efecto, el valor
y la misión del diplomático.148 A este respecto, cabe recordar que ya en 1886 el di-
plomático Antonio de Castro y Casaléiz, al que ya conocemos por su actividad par-
lamentaria, escribía en su Guía práctica del diplomático español lo siguiente: «Hoy,
verdaderamente, el telégrafo ha quitado casi toda la responsabilidad al Negociador
en la mayor parte de los casos, porque a la carencia de instrucciones o defecto de
las que tenga, se puede suplir en el acto pidiendo explicaciones, o solicitando que
se apruebe lo que piensa proponer, por medio de un simple telegrama cifrado».149
Por otro lado, el gobierno español también apeló en alguna ocasión a la consi-
deración de la Asamblea como una congregación de representantes de los pueblos.
Así lo hizo, por ejemplo, al defender el uso del castellano como idioma oficial junto
al inglés y el francés, así como el carácter oficial de las traducciones, que debían
pasar de ese modo a ser sufragadas por la SDN. En el debate abierto en torno a esta
cuestión, Emilio de Palacios subrayó en efecto que aquella «no era una Asamblea
de diplomáticos, como había dicho el Delegado servio, sino una Asamblea de paí-

144
Telegrama de Merry del Val a Quiñones, 4 de marzo de 1926, AGA, 82/10897, exp. 3.
145
Telegrama Quiñones a Estado, 3 de marzo de 1926, Ibidem.
146
Telegrama de Gimeno al ministro de Estado, Ginebra, 6 de septiembre de 1923, AGA, 82/5468, exp.
12.
147
Sirvan como ejemplo, los telegramas cruzados del conde de Gimeno con el ministro y el subsecreta-
rio, de septiembre de 1923, Ibidem.
148
David Paul NICKLES: Under the Wire: How the Telegraph Changed Diplomacy, Cambridge, Harvard
University Press, 2003.
149
Citado por Blanca LOZANO: «Pasado, presente y futuro de la carrera diplomática», en Documenta-
ción Administrativa, nº 210-211 (mayo-septiembre 1987), pp. 307-342, p. 337.

366
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

ses, por lo cual los Gobiernos debían tener plena libertad para enviar sus mayores
capacidades, supieran o no francés o inglés.»150

Una Secretaría internacional

Pero fue, como dijimos, en la Secretaría general donde Eric Drummond se
propuso constituir un cuerpo de funcionarios estrictamente internacional. Según
nos relata Walters, se trató de una determinación primigenia del británico y de un
empeño personal. La condición sine qua non para conseguirlo residía en el modo
de designación. Los funcionarios no debían recibir los empleos de sus propios go-
biernos, sino de una instancia internacional, la propia Secretaría.151 Sin embargo,
el propósito de Drummond no resultaría sencillo. No sólo sería un inconveniente
la originalidad de la propuesta o la absoluta falta de antecedentes, sino que los go-
biernos no estaban dispuestos a replegar fácilmente sus naturales inclinaciones a
ejercer influencia en cualquier tipo de estructura ejecutiva, tanto menos en una de
esta naturaleza, que iría a intervenir en asuntos que les afectaría directamente. De
esta manera, Jean Monnet, secretario general adjunto de la SDN, se vio obligado
a explicarle el carácter internacional de la Secretaría al ministro de Asuntos Exte-
riores francés, Stephen Pichon, quien le había pedido una serie de detalles sobre
las previsiones presupuestarias, toda vez que Francia fue, junto al Reino Unido, la
primera nación en sostener económicamente a la SDN: «Ses membres sont nom-
més, non dans le but de représenter un pays au sein de cette administration, mais
pour collaborer aux travaux de la Société en général. Les appointements fixés pour
chacun seront donc prélevés sur le budget global de la Société, les pays adhérents
participant tous aux frais généraux, même si aucun de leurs nationaux ne remplit
de poste au Secrétariat.152»
Las grandes potencias no tuvieron demasiadas dificultades en contar con am-
plia nómina de nacionales en los distintos puestos de la Secretaría. Pero a las pe-
queñas, cada puesto, por insignificante que fuera, les costaba infinitamente más es-
fuerzo. Precisamente porque las anteriores no querían renunciar a su superioridad
numérica. De hecho, como subraya Bledsoe, la imagen de órgano internacional
e imparcial que quería transmitir la Secretaría se vio dañada precisamente por el
dominio de los puestos de dirección por parte de los miembros permanentes.153

150
Telegrama de Quiñones a Lema, 29 de noviembre de 1920, AGA, 82/10842, exp. 6.
151
Francis Paul WALTERS: Historia de la Sociedad de Naciones…, pp. 87-88.
152
Jean Monnet a Stephen Pichon, 16 de agosto de 1919, citado por Marie-Renée MOUTON: La Société
des Nations…, p. 20.
153
Gerie BLEDSOE: Spain in the League of Nations…, p. 100.

367
Zorann Petrovici

Quiñones de León fue un infatigable trabajador en este sentido, usando hasta el

extremo de su buena relación con Drummond para conseguir aumentar la presen-
cia española en Ginebra, desde los puestos más humildes y aquellos de un carácter
eminentemente técnico, que solían proveerse por concurso, hasta los cargos de jefe o
director de sección.154 Una vez obtenido un puesto para un español, si al cabo del tiem-
po este decidía dimitir, la batalla volvía a comenzar para lograr que lo sustituyera otro
connacional. En alguna ocasión, al no tener la certeza de que dicho reemplazo estuvie-
ra asegurado, el embajador en París insistía ante el agente en cuestión para demorar su
partida. Fue el caso del diplomático Juan Teixidor, que en varias ocasiones hizo saber su
deseo de dejar Ginebra, pero que permaneció en su puesto prácticamente una década.
La batalla desplegada por Quiñones en este campo contó con más fracasos que
éxitos y a menudo tuvo el sentimiento —que la documentación, vista en conjunto, no
parece desmentir— de que España estaba recibiendo un trato desigual. No desconocía
el representante español la norma que quería seguir Drummond, de escoger libre-
mente a sus funcionarios155, y que el propio secretario general le subrayaría en alguna
ocasión, ante sus insistencias y, sobre todo, ante las abiertas protestas156 que le dirigía:

«Up to now, I have, as far as I know, never received a proposal from any Government
[…] It appears to me that such a proposal would run contrary to the theory of one of
the underlying principles of the Secretariat, viz., that appointments to the Secretariat
must be entirely free from Governmental pressure as regards individuals. This is a prin-
ciple which I am bound to uphold, and have upheld in recent discussion by all means in
my power. Of course, I do not mean by this that a Government should not be at liberty
to suggest candidates if it wishes to do so, but such candidates must be considered as
having no special claims to posts beyond what their qualifications may give them»157

154
A finales de nuestro periodo, Quiñones le relataba al ministro de Estado, quien parece haberle pedi-
do cuentas sobre este asunto, las gestiones que hacía, las dificultades a las que tenía que hacer frente, así
como las resultados obtenidos a pesar de todo, un resumen que viene avalado por toda la documenta-
ción conservada al respecto. Quiñones al duque de Alba, 22 de octubre de 1930, AGA, 82/5501, exp. 1.
155
«La Secretaría General, para afirmar su independencia, hace hasta alarde a veces de no seguir las
indicaciones de los Gobiernos y de buscar directamente los funcionarios que necesita allí donde cree
encontrarlos», subrayaba al marqués de Lema en mayo de 1920, AGA, 82/10892, exp. 1. Idéntica adver-
tencia hará años más tarde a Primo de Rivera: «Debo empezar por advertirte, que estos nombramientos
no se hacen por los Gobiernos, ni siquiera a propuesta suya, pues corresponde, según el Pacto, al Secre-
tario General, sin propuesta de nadie, el reclutamiento de los funcionarios.» Carta del 28 de marzo de
1928, AGA, 82/5503, exp. 9.
156
Quiñones a Drummond, 4 de febrero de 1922. AGA, 82/5486, exp. 7; Idem, 23 de abril de 1926,
AGA, 82/5503, exp. 10; Idem, 29 de octubre de 1930, AGA, 82/5501, exp. 1.
157
Drummond a Quiñones, 27 de abril de 1926, AGA, 82/5503, exp. 10.

368
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Pero tampoco se le ocultaba a Quiñones que detrás de las reglas establecidas se

escondía un procedimiento que en realidad favorecía innegablemente a las grandes
potencias: «Je ne sais pas quels ont pu être les arguments dont les autres Gouver-
nements se sont servis dans des cas analogues, je n’en connais que le résultat.»158
Sea como fuere, tanto Quiñones de León como sus jefes en Madrid estaban
perfectamente enterados del espíritu internacional que Drummond pretendía im-
primir a la Secretaría general, así como de la antipatía que despertaba en Ginebra el
hecho de que los funcionarios que ahí trabajaban utilizaran sus puestos en benefi-
cio de sus propios países.159 Pero el conocimiento de la teoría no les impidió seguir
a menudo una práctica totalmente contraria. La justificación primera de los desve-
los de Quiñones residía precisamente en la confianza en que aquellas nominacio-
nes fueran «a redundar seguramente en beneficio de los intereses nacionales»160, lo
que fue una constante en la búsqueda de los distintos nombramientos o ascensos.
No quedaron defraudadas las esperanzas depositadas en aquellos agentes, como
se encargaba de hacerles ver su «jefe»161, el embajador en París.162 Al plantear su
marcha de la Secretaría, en 1922, Luis Antonio Bolín le confesaba a Quiñones, en un
informe secreto, que contando con Madariaga en la Sección de información y con
Teixidor en la de tratados, podía marcharse «con la conciencia tranquila y en la se-
guridad de que nuestros intereses quedan entre las mejores manos posibles».163 Por
su parte, el ministro de Estado pidió al embajador en París que lo convenciera para
quedarse en su puesto, «pues es muy inteligente y el porvenir puede reservarnos
una probabilidad de usarle para fines patrióticos en el seno de la misma Sociedad.»164
Eso sí, cuando convenía, no dudaban en acudir al precepto reglamentario, como
ocurrió al detectarse que uno de los funcionarios españoles en la Organización In-
ternacional del Trabajo, Javier Bueno, se dedicaba a hacer propaganda comunista.

158
Quiñones a Drummond, 28 de abril de 1926, Ibidem.
159
Siendo designado Aguirre de Cárcer como director de la Sección de Minorías, en el verano de 1928,
el Secretario general le había sugerido la posibilidad de acudir a Ginebra junto a la delegación española
que iba a asistir a la siguiente reunión de la Asamblea. Sin embargo, Quiñones le hizo ver el inconve-
niente de aquello: «Excuso decirle el gusto con que le tendría conmigo pero creo no le conviene sobre
todo dadas actuales críticas acerca ideas y tendencias nacionales de funcionarios que deben tener men-
talidad estrictamente internacional.» Telegrama del 7 de septiembre de 1928, AGA, 82/5503, exp. 9 (la
cursiva es nuestra).
160
Marqués de Lema a Merry del Val, 24 de mayo de 1920, en que instruía al embajador —recordemos
que en esos primeros meses la Secretaría estaba aún localizada en Londres— para que no se opusiera a
la designación del español Luis Antonio Bolín para un puesto en la Sección de información, a pesar de
que se había hecho de manera directa y no por conducto del gobierno español. AGA, 82/5486, exp. 7.
161
Como se refería a Quiñones Luis Antonio Bolín. Cf. sus misivas a la embajada en París, 28 y 30 de
noviembre de 1921, AGA, 82/10845, exp. 6.
162
Quiñones a Teixidor, 2 de noviembre de 1925, AGA, 82/5503, exp. 10.
163
Informe de Bolín a Quiñones, 12 de enero de 1922, AGA, 82/5503, exp. 11.
164
Ministro de Estado a Quiñones, 2 de febrero de 1922, AGA, 82/5501, exp. 1.

369
Zorann Petrovici

Recordando las normas fijadas por el Pacto de la SDN, la Presidencia del Conse-
jo de Ministros subrayó que se desentendía del asunto en la medida en que «los
funcionarios de esa Oficina ni representan a los Gobiernos de los países a los que
pertenecen, ni son nombrados por estos».165
Acaso fue Antonio Bolín el que con mayor contundencia determinó su actua-
ción en el seno de la SDN en función de los intereses particulares de España.166
Un ejemplo bastará para ilustrarlo. En 1921, la Secretaría general decidió explorar
la posibilidad de establecer una oficina de enlace en América latina. Bolín, como
miembro de la Sección de información, fue comisionado, junto a un compañero
suyo uruguayo, para un viaje de estudio en diversos países del otro lado del Atlán-
tico, para conocer el estado de ánimo de las autoridades iberoamericanas hacia la
SDN y tratar de mejorarlo. Dada la situación de España con respecto al mundo ibe-
roamericano y sus intenciones de capitalizar en el seno de la Sociedad esos vínculos
históricos y culturales, el funcionario español no pudo menos que ver en este en-
cargo una magna oportunidad de servir a su patria. Poco tardó en ponerse a las ór-
denes de Quiñones, «pues yo no reconozco en este asunto a más Jefe que V., ni más
intereses que los que V. defiende».167 Para empezar, Quiñones consiguió que ambos
comisionados visitaran juntos los mismos lugares, en vez de repartirse los destinos,
de manera que el español pudiera aprovechar todas las oportunidades del viaje para
estar atento a lo que podía beneficiar a su país.168 Inmediatamente después, dirigió
una circular a los representantes españoles en los países objeto del viaje, para sub-
rayarles el interés que había en que le procuraran «todas las orientaciones y todos
los elementos de información que considere oportunos para el cumplimiento de su
misión, en particular en lo que pueda importar a los intereses españoles.»169
Ahora bien, es el informe que Bolín envió a la embajada en París antes de elaborar
el informe para el Secretario general, el que resulta de una gran elocuencia acerca del
sentido que daba este funcionario a su labor en Ginebra. Habiéndole pedido antes al
embajador «las instrucciones que V. desee, para seguirlas al pie de la letra y saber, an-
tes de presentar el rapport, la actitud que conviene tomar», Bolín analizó el proyecto
en su memoria exclusivamente desde el punto de vista de España. Planteados los
distintos supuestos y señalada la poca inclinación en la Secretaría a designar a un es-
pañol para dirigir aquella Oficina170, entendía que «el único interés para España […]

165
Nota de la Secretaría de la Presidencia del Consejo de Ministros, 17 de enero de 1931, Ibidem.
166
A pesar de que estaba, él también, perfectamente al tanto del espíritu internacional que reinaba en
la Secretaría general. Cf. carta de Bolín a Carlos de la Huerta, secretario de la Embajada en París, 9 de
junio de 1921, AGA, 82/10845, exp. 6.
167
Bolín a Quiñones, 28 de noviembre de 1921, AGA, 82/10845, exp. 6.
168
Telegrama de Quiñones al Ministerio de Estado, 7 de julio de 1921, AGA, 82/5503, exp. 1.
169
Circular del embajador en París, s/f, Ibidem.
170
Que ya había hecho ver con anterioridad: Bolín a Quiñones, 28 de noviembre de 1921, AGA,
82/10845, exp. 6.

370
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

es conseguir que no se realice el proyecto de establecer el Bureau». La conclusión era

sencilla: «La obra de torpedear el plan no ofrece grandes dificultades. Tengo el honor
de proponer que se lleve a cabo.»171 Pero no sólo Bolín participó en la obra patriótica
de impedir la instalación de esta oficina. Madariaga, por su parte, también intervino,
para aportar los inconvenientes que se podrían alegar con ese objetivo.172 Finalmen-
te, la Oficina fue creada en la misma ciudad de Ginebra, en 1922, desarrollando su
actividad con cierta autonomía hasta 1924, cuando pasó a ser prácticamente una
oficina que centralizaba la correspondencia con América latina.173
Una vez más, no representaba España una excepción. Para empezar, en el mismo
caso de la Oficina planificada en América, vemos que, entre otros países, Francia
había acogido de manera positiva el proyecto, viendo «la posibilidad de servirse de
él para su política en Sudamérica, cada vez más activa».174 En efecto, como explica
Bledsoe, a menudo la primera lealtad de los funcionarios de Ginebra no era para la
SDN, sino para sus respectivas naciones. Pone el ejemplo de Attolico175, quien, en
la línea de lo que hacían los demás funcionarios, se mantuvo en constante contacto
con Roma, en especial durante la crisis de Corfú.176 El propio Madariaga había de-

171
Memorándum del 16 de diciembre de 1921, Ibidem.
172
Nota de Madariaga del 13 de enero de 1922, Ibidem.
173
Véase la información que sobre ella ofrece el portal de los archivos de Naciones Unidas, fondos de
la Sociedad de Naciones: «Liaison with Latin America, 1919-1946 (Sub-Fond)», https://biblio-archive.
unog.ch/detail.aspx?id=413 [consultado el 19 de junio de 2018].
174
Quiñones al marqués de Lema, 25 de mayo de 1921, AGA, 82/10845, exp. 6.
175
Bernardo Attolico (1880-1942), diplomático de carrera, desempeñó diversos e importantes puestos
en la Sociedad de Naciones. Empezando en octubre de 1920 como director de la Sección de tránsito, en
diciembre sería nombrado alto comisario en Dantzig, volviendo poco después a Ginebra como director
de la Sección de desarme. En 1922 sería nombrado vicesecretario general de la Sociedad, puesto en el
que permaneció cerca de cuatro años. Cf. la voz «ATTOLICO, Bernardo» del Dizionario Biografico de-
gli Italiani, disponible en http://www.treccani.it/enciclopedia/bernardo-attolico_(Dizionario-Biografi-
co)/ [consultado el 19 de junio de 2018]
176
Que enfrentó a Italia con Grecia por el asesinato en territorio griego del general italiano Tellini y va-
rios subordinados suyos, encargados por la Conferencia de Embajadores de marcar sobre el terreno la
frontera entre Albania y Grecia. Ante la aceptación solamente parcial de las condiciones del ultimátum
dado al país heleno por Mussolini, este decidió la ocupación de la isla griega de Corfú. El incidente,
llevado enseguida ante el Consejo de la SDN, devino pronto en el primer gran desafío a la autoridad del
Pacto: Italia amenazó con salir de la Sociedad si el Consejo entendía en el asunto, exigiendo que fuera
la Conferencia de Embajadores (comité formado por representantes de Gran Bretaña, Francia, Italia y
Japón) la autoridad competente en la solución del problema, una posición en la que Mussolini estuvo
secundado por Francia, en flagrante contradicción a la letra y espíritu del Pacto y en una clara maniobra
de Poincaré para conseguir el apoyo de Italia en su lucha por que Alemania respetara lo pactado en
cuanto a la región del Ruhr. Fue, en efecto, la Conferencia la que resolvió el conflicto con una solución
intermedia: pago de indemnización por parte de Grecia a Italia, investigación de los hechos por parte
de una delegación de la propia Conferencia… El papel secundario que admitió para sí el Consejo frente
a la Conferencia de Embajadores, inhibiéndose de intervenir activamente en una agresión de un país
miembro a otro comprometió de manera importante su posición y autoridad para el futuro. Vid. Fran-
cis Paul WALTERS: Historia de la Sociedad de Naciones…, pp. 248-258.

371
Zorann Petrovici

nunciado en The Times que «el personal italiano de la SDN estaba más a las órdenes
de Roma que a las que les imponía su labor internacional».177
De hecho, «Spaniards in Geneva were probably less guilty of infractions of Staff
Regulations than many of their collegues.»178 En esta línea, en una carta que nos
hace ver que los principios de la Sociedad de Naciones fueron calando poco a poco
en los diplomáticos españoles, el ministro en Sofía subrayaba al ministro de Esta-
do que, en su viaje de trabajo como director de la Sección de Minorías, Pablo de
Azcárate «ha conseguido evitar todo acto público en su honor en el que hubieran
podido insinuarse actitudes o presiones contrarias al espíritu de imparcialidad y
recta justicia en que ha de inspirar su actuación como miembro activo de la Socie-
dad de las Naciones».179
Ahora bien, si había ese afán por emplazar en Ginebra a profesionales españo-
les y si se esperaba de ellos unos servicios en bien del país, también es cierto que
tanto en Madrid como especialmente en París pusieron un especial cuidado en
enviar a agentes con una buena preparación y una gran capacidad de trabajo, ade-
cuados para los puestos que irían a desempeñar. No se trató de colocar a tal o cual
recomendado en un buen puesto en Ginebra, sino que se buscaba en cada caso la
persona idónea para el perfil que se necesitaba.180 Porque además de aprovechar su
presencia en las oficinas de la SDN o el prestigio de los altos puestos que anhelaban,
las autoridades diplomáticas españolas eran conscientes de la capacidad de inter-
vención que irían a tener en unos asuntos de la importancia de los que se dirimían
en la Sociedad de Naciones, como se lo subrayaba Quiñones al ministro de Estado
al anunciarle que había conseguido que fuera elevado a la categoría de dirección el
puesto de jefe de la Sección de desarme, que desempeñaba Madariaga.181
Aunque no se le ocultaba la escasez de personal debidamente capacitado para el
trabajo internacional182, Quiñones de León se orientó desde el principio hacia los

177
Octavio VICTORIA: Vida de Salvador de Madariaga, Madrid, Fundación Ramón Areces, 1990, vol.
1. p. 88.
178
Gerie BLEDSOE: Spain in the League of Nations…, pp. 99-100.
179
Ministro en Sofía al ministro de Estado, 27 de febrero de 1931, AGA, 82/5486, exp. 7.
180
«Más que meros funcionarios, hacen falta candidatos de cierta personalidad, tanto por su posición
como por su inteligencia y por su carácter, y con costumbre de tratar extranjeros. […] En el personal
del Consejo de Estado y tal vez en el personal del Senado y del Congreso, y en el de otros Centros ad-
ministrativos, es probable que haya personas aptas, siempre que sepan bien el francés y el inglés, o por
lo menos una de estas lenguas, para tales puestos.
Lo que quiero decir es que hacen falta personas de condiciones, que sirvan realmente para el caso».
Quiñones al marqué de Lema, 19 de enero de 1921, AGA, 82/5501, exp. 1; Véase también Idem, 9 de
abril de 1922, AGA, 82/5503, exp. 12; Madariaga a Quiñones, 20 de junio de 1922, AGA, 82/5503,
exp. 6 y Quiñones a Domingo de las Bárcenas, Subsecretario de Estado, 29 de octubre de 1930, AGA,
82/5501, exp. 1.
181
Quiñones al ministro de Estado, 23 de diciembre de 1925, Ibidem.
182
«[…] no tenemos personal internacional en abundancia y los diplomáticos aptos para esto no pare-
cen muy inclinados a venir». Madariaga a Carlos de la Huerta, 9 de febrero de 1922, Ibidem.

372
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

perfiles de carácter técnico, sabiendo que «no hemos de fijarnos principalmente

en diplomáticos, por no ser éstos los que se prefieren [en Ginebra]».183 En efecto,
de los tres funcionarios que ocuparon puestos de dirección —Manuel Aguirre de
Cárcer, Pablo de Azcárate y Salvador de Madariaga— sólo el primero era diplomá-
tico de carrera, y no permaneció en su empleo sino escasos dos años. El segundo,
sobrino del veterano jurista y político krausista, don Gumersindo de Azcárate, era
catedrático de Derecho administrativo y había sido, al igual que su tío, diputado
por León. Por su parte, Madariaga, ingeniero de profesión, se volvió hacia el perio-
dismo a lo largo de la guerra mundial. En puestos subalternos, junto a diplomáticos
como Juan Teixidor, Juan Schwartz Díaz-Flores o Antonio de Motta y Ortiz, estu-
vieron profesionales de distinta procedencia, como Luis Antonio Bolín (abogado
y periodista), José Plá (capitán de infantería) o Rafael Suárez-Rivas (periodista),
entre otros.
Rasgo común a todos ellos fue su juventud, la mayoría situándose en la trein-
tena en el momento de ingresar en la Sociedad de Naciones, algunos incluso sin
haberla alcanzado aún, como Bolín o Teixidor, este último, secretario de embajada
que llegaría a Ginebra en los primeros años de su carrera, formándose en el espíritu
internacional de la Sociedad durante una década. A menudo se trataba de indivi-
duos con una determinada experiencia internacional, que habían realizado estan-
cias de estudios o de trabajo en otros países. Es por ejemplo, el caso de Pablo de
Azcárate, quien entre 1910 y 1921 había vivido en Francia, Bélgica, Reino Unido o
Estados Unidos, en dos de estas ocasiones pensionado por la Junta de Ampliación
de Estudios. Evidentemente, el dominio de los idiomas, al menos del francés, fue
una condición básica para su selección.
En conjunto, podemos afirmar con Bledsoe que los españoles que trabajaron
en los años 20 en Ginebra fueron agentes capacitados y con grandes dotes para
el trabajo que desempeñaron.184 Luis Antonio Bolín asumió muy bien lo delicado
de las tareas de la Sección de información, sobre todo en los primeros momentos
de vida de la Sociedad.185 En las celebraciones del Consejo fuera de Ginebra, se
empleaba a fondo en aprovechar esa presencia para visitar a los directores de los
medios de comunicación más importantes «para tratar de que en los periódicos
se reserve la mayor cantidad de espacio a los trabajos de la Asamblea de Ginebra,

183
Quiñones al marqués de Lema, 19 de enero de 1921, Ibidem.
184
Gerie BLEDSOE: Spain in the League of Nations…, pp. 92-100.
185
«Il es fort difficile de présenter à un pays une idée aussi nouvelle que la Société des Nations. Beaucoup
de prudence est nécessaire. En demandant à Votre Excellence de vouloir bien considérer M. Bolín, et
plus tard M. Vigier, comme des collaborateurs immédiats, je cherche à m’assurer que les représentants
de la Section d’Information agiront auprès du public ou du monde officiel espagnol avec tout le tact et
toute la discrétion nécessaires», había escrito Pierre Commert, el director de la Sección de información,
a Quiñones de León en vísperas de la celebración del Consejo en San Sebastián, en 1920. Commert a
Quiñones, 15 de julio de 1920, AGA, 82/10897, exp. 1.

373
Zorann Petrovici

organizar el envío de información y procurar que si ello es posible, los periódicos

principales manden corresponsales a Ginebra»; así como en tomar contacto con las
personalidades políticas más destacadas, en la medida en que se trataba de «uno
de los principales objetos de la Sección de información, necesariamente interesada
en conocer el punto de vista de los directores de la opinión de diversos países res-
pecto a la Sociedad de las Naciones.»186 De Pablo de Azcárate, nos dice Madariaga,
su mentor, que «en aquella casa cayó muy bien, tanto por la buena labor que hacía
como técnico de tan delicado tema [las minorías] como por su buen tacto con jefes
y compañeros. Pronto se hizo una reputación merecida de hombre seguro de lo
que decía, objetivo e imparcial.»187 Teixidor, por su parte, hablaba con frecuencia
de la vitalidad de la Secretaría y de lo interesante y útil que resultaban los trabajos
ahí desarrollados.188
A pesar de todas las contradicciones, del juego de intereses nacionales des-
plegados aquí también, la incorporación a la Sociedad de Naciones de personal
perteneciente a esferas de acción que poco tenían que ver con el mundo político
y diplomático —que seguían dominando tanto el Consejo como la Asamblea—
estaba contribuyendo a la construcción de ese espíritu internacional perseguido
por Drummond y por los más idealistas de los impulsores de la SDN. La actividad
desarrollada en el seno de la organización ginebrina por jurisconsultos, profesores,
escritores, médicos, filósofos, economistas… estaba «introduciendo en la esfera de
acción que antes pertenecía exclusivamente a la Política y a su hija la Diplomacia,
ideologías que a menudo son el contrarresto más preciso y determinado de lo que
aquellas significaron siempre», como supo apreciar Altamira.189 Un efecto que se
veía amplificado por la variedad de «nacionalidades, razas, opiniones y tempera-
mentos» de aquellos agentes que configuraron la labor en la ciudad suiza.190
Fueron precisamente los avances en la conformación de ese espíritu internacio-
nal, de ese «esprit nouveau», «cerveau neuf» o «nueva atmósfera» —en términos
prestados a personalidades del mundo ginebrino— lo que Rafael Altamira y su
compañero ovetense, Adolfo González-Posada —quizá los productores de algunas
de las reflexiones más lúcidas de lo que estaba suponiendo la SDN— computaron
como el principal logro de la Sociedad de Naciones.191 Cuidándose en todo mo-
mento de no exagerar ni la obra de la organización internacional ni las expectati-
vas sobre sus posibilidades, Altamira observó que, como efecto de la guerra, por

186
Bolín a Quiñones, 18 de octubre de 1920, AGA, 82/5503, exp. 11.
187
Citado en Octavio VICTORIA: Vida de Salvador de Madariaga…, p. 65.
188
Teixidor a Palacios, 7 de marzo de 1921 y a Carlos de la Huerta, 11 de octubre de 1925, AGA,
82/5503, exp. 10.
189
Prólogo de Rafael Altamira al libro de José Ramón ORÚE: La Sociedad…, pp. XIX-XX y XXIII-XXIV.
190
Adolfo GONZÁLEZ-POSADA: La Sociedad de las Naciones y el Derecho político, Madrid, Caro
Raggio, 1925, pp. 12-13.
191
Ibidem, p. 11.

374
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

la fuerza de los hechos, se había originado entre los políticos y diplomáticos «el
deseo, o por lo menos el compromiso moral ante el mundo de rectificar su anterior
conducta». Suponía un paso importante la asunción, más o menos voluntaria, por
parte de políticos y diplomáticos de todo un conjunto de ideas que hasta entonces
sólo habían sido preconizadas por filósofos y juristas, al igual que el hecho de que
esas ideas se hubieran «convertido en realidades por un acto de los mismos ele-
mentos contra cuya tradicional ideología funcionan».

4. Toma de posiciones sobre la Sociedad de Naciones y sus implica-

ciones
Junto a la cuestión central de la limitación de la soberanía nacional —con las de-
rivadas que esta presentó y que hemos analizado en las páginas precedentes— otras
cuestiones relativas al desarrollo del proyecto de la Sociedad de Naciones y a su ac-
tividad misma suscitaron los análisis, juicios, opiniones o testimonios de aquellos
que estuvieron en contacto —de uno u otro modo— con esta organización. Todo
ello se convierte, a los ojos del historiador, en un interesante conjunto de claves
interpretativas, que contribuyen a definir la imagen que estamos ofreciendo de la
recepción, por parte de políticos, diplomáticos e intelectuales, de la realidad de la
Sociedad de Naciones.

4. 1. Un proyecto excluyente dominado por las grandes potencias

El temor a que la SDN se desviara de sus objetivos primigenios y perdiera sus
aspiraciones universalistas y democráticas para convertirse en un organismo do-
minado por las grandes potencias, determinó en buena medida los juicios de los
juristas, ensayistas y políticos españoles, habida cuenta de la posición de España
como pequeña potencia, desde la que hablaban estos autores. Un temor que se fue
confirmando con el cariz que tomaron las negociaciones de la Conferencia de la
Paz y terminó de cristalizar con la configuración definitiva de la Sociedad en el
Pacto de abril de 1919. De esta manera, Maura lamentó la exclusión sobre la que
se fundaba la Sociedad, como una actitud peligrosa que podía originar otras ligas
opuestas, lo que podría acarrear precisamente el conflicto que se estaba intentando
evitar, realidad de la que nacía en parte su escepticismo ante el proyecto que ana-
lizaba.192

192
Antonio MAURA: Sociedad de Naciones…, p. 18.

375
Zorann Petrovici

El futuro ministro de Estado José Yanguas, por su parte, mostraba su descon-

fianza en que «la organización que ahora se dé a la vida universal prescinda del
interés y se base sólo en el Derecho». La fuente de la que bebía su sentimiento era
la observación del discurrir de las sesiones de la Conferencia de la Paz —percibi-
do como un síntoma de lo que habría de ser después la acción de la organización
internacional—, en que se estaba prescindiendo de los neutrales en todo lo que
tenía que ver con la Sociedad de Naciones. Frente a esto, Yanguas entendía que la
organización de la paz y de manera muy especial la constitución de aquel organis-
mo interesaba a todos los estados, grandes y pequeños, beligerantes o neutrales.193
Como nos ilustra muy acertadamente el jurista, a España, en tanto que pequeña
potencia, como la hemos descrito antes, le interesaba que la futura institución fuera

«democrática y niveladora, que así como la democracia política afirmó la igualitaria

participación de los ciudadanos en la gobernación del Estado, así la democracia in-
ternacional declare la igualitaria participación de las naciones, grandes y pequeñas,
poderosas y debilitadas, florecientes y empobrecidas en la organización y el gobierno
de su Sociedad, porque lo contrario equivale a establecer en la vida internacional un
nuevo régimen de castas, proscrito ya en la vida interior de los pueblos, incompatible
con los más fundamentales postulados del Derecho.»194

Para el futuro jefe de la diplomacia española, el peligro se hallaba en la constitu-

ción de un poder ejecutivo en el seno de la SDN, ya que por su propia naturaleza,
que requiere unidad y rapidez de acción, quedaría excluida la posibilidad de que
formaran parte de él el conjunto de estados miembros, de manera que «las grandes
potencias, asumiendo el mando, se erigirían en gobernantes universales con daño
y peligro de las naciones secundarias como la nuestra, que pasarían o se expondrían
a pasar de la situación de independientes a la condición de gobernadas».195
Como quiera que la situación que temía Yanguas terminó por hacerse realidad,
esa posición subordinada en que quedaron los estados secundarios causó honda
impresión en amplios sectores políticos, en la medida en que, sumada a la falta
de exigencias democráticas para el ingreso en su seno, desnaturalizó en una parte
sustancial los proyectos prometidos de una Sociedad de Naciones asentada sobre

193
Sobre los debates en torno a la participación de los neutrales en la Conferencia de la Paz, remitimos
a José Antonio MONTERO: El despliegue de la potencia americana. Las relaciones entre España y los
Estados Unidos (1898-1930), tesis doctoral, Universidad Complutense de Madrid, 2006 (dir. Antonio
Niño), pp. 486-495.
194
José YANGUAS MESSÍA: España y la Sociedad de Naciones…, pp. 25-26.
195
Ibidem, p. 15 (la cursiva es nuestra). Vid. también Félix SUÁREZ INCLÁN: La Sociedad de Nacio-
nes…, p. 8.

376
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

firmes principios democráticos.196 Todo ello motivó, como vimos, un profundo y

temprano desencanto, que no tardó en hacerse sentir en el Congreso de los Dipu-
tados, y que encontramos descrito de manera elocuente en las palabras del republi-
cano lerrouxista Francisco Layret i Foix, en 1920:

«[…] no nos engañemos, la Sociedad de las Naciones antes de que terminara la guerra,
antes de que se hiciera la paz, parece que tenía una misión: la de hermanar a todos los
pueblos, la de crear un órgano que cumpliera el Derecho internacional, que no existía
antes de la guerra; el tener un Consejo que pudiera solucionar las relaciones entre las na-
ciones, sin necesidad de acudir al terreno de las armas. Pero después del Tratado de Ver-
salles, en la realidad y en la práctica la Sociedad de las Naciones no es eso, la Sociedad de
las Naciones no tiene aquellas garantías que debía tener para cumplir aquella misión que
su autor le había señalado. ¿Por qué? Porque en la Sociedad de las Naciones falta la igual-
dad. Todas las naciones que participan en esta Sociedad no son iguales en derechos».197

Se trataba de unas acusaciones con las que coincidía el diputado reformista Au-
gusto Barcia, quien afirmó abiertamente que, en realidad, quien estaba determi-
nando el criterio y la conducta de la Sociedad de Naciones era el Consejo supremo
interaliado198, describiendo lo que años más tarde, definiría Palacios Morini como
«Aréopago […] de las grandes Potencias, que, en ocasiones, parecen resucitar una
nueva Santa Alianza».199
El gobierno español utilizó esta imagen de organismo excluyente y discrimina-
torio que la SDN estaba proyectando entre determinados sectores de la vida pública
en su combate por acrecentar su poder en el seno de la institución ginebrina. En
efecto, en la batería de razones con que defendía su presencia en el Consejo, incluía
el beneficio que implicaba para la propia institución contar con algún país neutral en
su comité ejecutivo «para que no se le vea como un órgano de los países beligerantes,
que tratan de imponer su voto». Así lo enfatizaba Quiñones en una carta al ministro
de Estado200 que, por cierto, da la impresión de que se hubieran invertido los papeles
y era el embajador quien daba instrucciones al ministro, lo que nos sigue hablan-

196
Como señaló García Guijarro en el debate sobre el dictamen de la comisión de estudio de la SDN:
«Nos adherimos nosotros […] a la Liga de las Naciones, y todavía no tenemos una plena conciencia
de lo que es esta Asociación o Liga de las Naciones. ¿Qué se pretende con ello? ¿Acaso mantener la
hegemonía de un poder fuerte? ¿Acaso perpetuar la política de una asociación de pueblos fuertes que
será la fortaleza máxima, para ahogar cualquier libertad de los pueblos pequeños? ¿Y esto se hace pre-
cisamente después de una guerra, en que se ha propugnado por la libertad de los pueblos y la libertad
de la determinación de las colectividades?» DSC. CD, 7 de agosto de 1919, pp. 835-836. Volverá García
Guijarro a denunciar al año siguiente que la SDN fuera un instrumento de los vencedores para eliminar
la fuerza y el poder militar de los vencidos, negando que constituyera «un verdadero pacto de fraterni-
dad y de humanismo». DSC. CD, 3 de marzo de 1920, Nº 79, p. 4691.
197
DSC. CD, 5 de marzo de 1920, Nº 81, p. 4787.
198
DSC. CD, 9 de marzo de 1920, Nº 82, p. 4814.
199
Leopoldo PALACIOS MORINI: Los Mandatos internacionales…, p. 147.
200
Quiñones al ministro de Estado, 31 de julio de 1922, AGA, 82/5534, exp. 9.

377
Zorann Petrovici

do del peso que tenía el representante español en la política española en Ginebra.

Tenemos que dejar constancia de que España estuvo secundada en este punto por
otros países, como Chile, cuyo delegado en la Asamblea también consideraba que
«la Sociedad necesita para vivir democratizar sus instituciones y que el primer paso
debe ser abrir un poco más el Consejo, modificándole en forma conveniente».201

4. 2. Hacia la paz por la cooperación internacional

Coincidieron varios de estos autores en destacar y poner en valor la labor que
la Sociedad había emprendido en ámbitos sociales y de cooperación internacional.
Altamira vio con claridad que las actividades de aquellos organismos adyacentes
de la SDN, tales como la Organización internacional del Trabajo, la Comisión per-
manente de Higiene, la de Cooperación intelectual, «al crear solidaridades especí-
ficas y beneficios generales, van contribuyendo indirecta pero eficazmente al con-
seguimiento de los fines principales del Pacto, no sólo porque ensanchan la base de
opinión que cada día se opondrá más (lógicamente pensando) a un rompimiento
bélico para no perder las ventajas adquiridas, sino porque aumentan la garantía
interna, ética, de realización del pacifismo actual».202 Era esta una convicción que
compartía su compañero ovetense González-Posada, quien en 1919 había repre-
sentado a España en la primera Conferencia internacional del Trabajo, en Washing-
ton, donde pudo conocer de primera mano los trabajos que se ponían en marcha.203
Yanguas Messía también colocó en lugar preferente los proyectos de coopera-
ción internacional de la Sociedad de Naciones. En especial se centró en lo relativo
a la legislación social, en el marco de la OIT, afirmando desde su escaño de dipu-
tado que aquella organización aconsejaba por sí misma la permanencia de España
en el seno de la SDN.204 Había observado Yanguas que las legislaciones nacionales
en materia social habían evolucionado de manera lenta y poco ambiciosa, debido
—además de las resistencias egoístas de las clases patronales— a que el gravamen
que cualquier mejora en la situación del obrero imponía a la industria nacional la
colocaba en situación desventajosa frente a las industrias de los demás países que
no hubieran implementado cambios similares. De esta manera, en un ambiente de
desconfianza y recelo mutuos, ningún país habría querido ir demasiado lejos. El
futuro ministro español veía claro que todo ese problema, de una enorme magni-

201
Manuel Rivas Vicuña a Emilio de Palacios, subsecretario de Estado y director de la OESDN, 15 de
junio de 1921, AGA, 82/5534, exp. 8.
202
Prólogo de Rafael Altamira al libro de José Ramón ORÚE: La Sociedad…, p. XXII.
203
Adolfo GONZÁLEZ-POSADA: La Sociedad de las Naciones…, pp. 11-12.
204
DSC. CD, 5 de junio de 1922, Nº 52, p. 2128. Recordemos que, cuando en 1926, siendo Yanguas
ministro de Estado, España comunicó su decisión de abandonar la SDN y dejó de tomar parte en sus
actividades, no abandonó sin embargo la OIT, continuando su acción en su seno.

378
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

tud en los años en que nos si-

tuamos205, conseguiría ser re-
suelto en el marco de la nueva
organización internacional,
en la medida en que frente a
algunos «convenios aislados
entre unas cuantas naciones
y sobre algunas materias con-
cretas» que se habían adopta-
do y habían dado buenos re-
sultados, «la Sociedad de las
Naciones puede aspirar a más
amplios resultados, elaboran-
do un convenio universal en-
tre todos los Estados y sobre
todas las materias que deben
ser recogidas y reguladas en
un estatuto obrero interna-
cional […] [dado que] el pro-
blema es demasiado complejo
para que basten a darle solu-
ción los esfuerzos de indivi-
duos, de partidos, ni aún de
Imagen Nº 7. José Yanguas Messía (con bastón), junto a Qui-
ñones, en la sede de la SDN, en Ginebra, 13 de marzo de
naciones aisladas»206, como
1926, en la decisiva reunión del Consejo tras la cual, al no ser también defendería tiempo
satisfecho el anhelo de España de obtener un puesto perma- más tarde en el Congreso de
nente, decidió el Gobierno de Primo de Rivera el abandono los Diputados, desde donde
de la Sociedad. Fuente: gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale
de France. reclamará una acción decidi-
da de España en ese sentido.207
Se percibe con claridad en sus
palabras la convicción de que determinadas cuestiones, como estas de carácter so-
cial, tendrían más fácil solución y avance si se trataran en un plano multilateral.

205
Alejandro ANDREASSI CIERI (coord.): Crisis y revolución. El movimiento obrero europeo durante la
guerra y la revolución rusa (1914-1921), Barcelona, El Viejo Topo, 2017; Chris WRIGLEY (ed.): Cha-
llenges of Labour: Central and Western Europe 1917-1920, Londres, Routledge, 1993. Una aproximación
al movimiento obrero y las reformas sociales, puede verse en: María Esther MARTÍNEZ QUINTEIRO:
«El nacimiento de los seguros sociales en el contexto del reformismo y la respuesta del movimiento
obrero», en Studia historica. Historia contemporánea, Nº 2, 1984, pp. 61-83.
206
José YANGUAS MESSÍA: España y la Sociedad de Naciones..., pp. 13-14.
207
DSC. CD, 5 de junio de 1922, Nº 52, p. 2128.

379
Zorann Petrovici

La comisión española para el estudio de la SDN, recogiendo los proyectos en que

se confería a una eventual OIT «facultades hasta ahora reservadas a la soberanía de
los Estados», ya había recomendado la adhesión de España a aquellos proyectos,
apremiando a las autoridades a que emprendieran una preparación interior para los
compromisos que irían a adquirir con los demás países. «A tal efecto —señalaba la
comisión— no sólo deben ser efectivas las leyes sociales ya promulgadas, sino que
urgen las relativas al contrato del trabajo, trabajo a domicilio, accidentes en la agri-
cultura, seguro del paro y alguna otra, organizando cámaras paritarias y robustecien-
do la inspección», ya que «sin la estructura social que toda esta legislación nos daría,
careceríamos de autoridad y de prestigio para iniciar y suscribir reformas y ulteriores
avances que internacionalmente se sancionen.»208 Como es bien sabido, precisamen-
te a principios de 1919, en un dificilísimo ambiente de huelgas y contestación social,
el conde de Romanones «promulgó medidas sociales de gran alcance como la jorna-
da de ocho horas, satisfacción de una vieja demanda obrera que hacía de España un
país pionero en esta materia, y un sistema de retiros y seguros de paro».209

4. 3. Garantía de integridad territorial para una pequeña potencia

Por último debemos hacer referencia a otra razón que explica la buena acogida
que tuvo entre las autoridades españolas la idea de la Sociedad de Naciones. Una
clave que nos conduce al estatus que tenía España en el tablero internacional y que
puede ser por ello extrapolado a las demás pequeñas potencias de los años poste-
riores a la Gran Guerra. En el propio dictamen de la comisión presidida por Maura
aparece de manera clara y explícita. Entre las razones que indujeron a la comisión
a recomendar la adhesión de España a la futura organización internacional estaba
la convicción de que «en la intimidad y cooperación» con los países que estaban
tomando idéntica senda «está la más segura garantía de nuestra integridad e inde-
pendencia».210
Según el testimonio de Salvador de Madariaga, en dos ocasiones le habría insis-
tido al rey Alfonso XIII sobre este particular. En 1925 le expuso «la necesidad de
dar el mayor desarrollo posible a la Sociedad de Naciones, único modo que yo veía
para evitar que tuviésemos que gastar sumas enormes en armas».211 Al año siguien-
te, ya ante la retirada de España de la organización, impulsado por Quiñones, que
«estaba tan disgustado como el propio Madariaga», le volvió este a hacer ver, de
manera mucho más dramática −en todos los sentidos−, el interés de la permanen-

208
Dictamen…, p. 41.
209
Javier MORENO LUZÓN: «Álvaro de Figueroa y Torres», en Diccionario Biográfico Español (en
línea).
210
Dictamen…, p. 43.
211
Citado en Octavio VICTORIA: Vida de Salvador de Madariaga…, p. 72.

380
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

cia de su país en la SDN: «Señor, nuestra situación geográfica nos vale la enemistad
natural de todas las grandes potencias del mundo, y la Historia, la de todo el mun-
do protestante. Había que armarse hasta los dientes para vivir en paz. No podemos
hacerlo. Hay que sostener con todas nuestras fuerzas un Parlamento mundial ante
el que nos defenderemos apoyándonos en la opinión.»212 Sin duda alguna, hay que
tomar con prudencia estas palabras, que han de ser leídas teniendo en cuenta el
interlocutor de Madariaga y el momento en que son pronunciadas. Ahora bien, el
fondo del mensaje es claro y, en línea con la imagen de Romanones pidiendo ayuda
a Pichon al tiempo que ofrecía la colaboración de su país a la nueva obra, define
muy bien la actitud de España, inscrita perfectamente en el juego entre grandes y
pequeñas potencias del periodo posterior a la Gran Guerra: «grandes y pequeñas
potencias, afirma Francisco Quintana, debían cambiar sus tradicionales pautas de
comportamiento de tal modo que los fuertes debían garantizar la seguridad de los
débiles mientras los débiles, al sentirse más seguros, se implicarían más activamen-
te en la política internacional.»213

5. La Oficina Española de la Sociedad de Naciones y el Service français

de la Société des Nations
Además de todos los cambios que impuso en las formas de llevar la diplomacia,
la creación de la Sociedad de Naciones tuvo un impacto sobre las propias estruc-
turas de las administraciones centrales de los ministerios de Asuntos Exteriores.
España fue uno de los primeros países en crear un servicio dedicado a gestionar
sus relaciones con la nueva organización.214 Habiendo comenzado esta sus trabajos
en enero de 1920, la Oficina Española para la Sociedad de Naciones (OESDN) fue
creada el 31 de mayo, es decir, con anterioridad a la recomendación que hizo el
Secretario general, Eric Drummond a los distintos países para establecer un or-
ganismo que centralizara los asuntos de la institución ginebrina.215 Francia había
sido el primer país en crear un servicio de estas características, en diciembre de
1919, incluso antes del nacimiento de la Sociedad de Naciones.216 Los historiadores

212
Ibidem, p. 79.
213
Juan Carlos PEREIRA y José Luis NEILA: «La España de Alfonso XIII…, pp. 122-123.
214
No todos los países miembros de la SDN establecieron un servicio específico dedicado a estos asun-
tos, como lo podemos observar en el cuadro Nº 15 (en anexo).
215
Toda vez que la carta circular de Drummond es del 19 de junio, no es cierto, como afirma Gerie
Bledsoe, que la creación de la Oficina española fuera consecuencia de aquella recomendación. De he-
cho, el jefe de la OESDN, José de Landecho, informó al ministro de que aquella misiva no había sido
recibida en la Oficina. AGA, 82/5476, exp. 3. Gerie BLEDSOE: «La Oficina Española de la Sociedad de
Naciones (1920-1931)», en Revista de Política Internacional, Nº 127, 1973, pp. 123-131, p. 123.
216
Michel MARBEAU: «Un acteur des nouvelles relations multilatérales : le Service Français de la Société
des Nations (1919-1940)», en Matériaux pour l’histoire de notre temps, Nº 36, 1994, pp. 11-20, p. 12.

381
Zorann Petrovici

han querido ver en esta pronta decisión una maniobra del Quai d’Orsay encami-
nada a retomar el control sobre el conjunto de los asuntos de la política exterior,
restaurando así «les Affaires étrangères dans leurs responsabilités et attributions
traditionnelles».217
Al igual que todas las demás, salvo el British League of Nations Office, la Ofici-
na Española fue establecida orgánicamente en el seno del Ministerio de Estado218,
específicamente, en la Subsecretaría, siendo el subsecretario su director, aunque
confiriendo a su jefe un amplio margen de maniobra, de cara a agilizar las comuni-
caciones con los distintos departamentos ministeriales.219 Físicamente, estaba tam-
bién integrada en el Palacio de Santa Cruz, a diferencia del servicio francés, que,
alojado en locales externos al Quai d’Orsay, pudo gozar de mayor autonomía.220
Aparte del director, cinco agentes componían la Oficina: un ministro residente
como jefe de la misma, un secretario de primera clase y un cónsul de primera clase
como subjefes, y dos secretarios de segunda clase. A ellos se sumaría el personal
auxiliar: dos traductores, un archivista, cuatro mecanógrafos y dos porteros. En
el momento de su supresión, en diciembre de 1926, como consecuencia del apar-
tamiento de España de la SDN, la Oficina presentaba prácticamente la misma es-
tructura. Aparte del hecho de que la dirección fuera desempeñada por el secretario
general del Ministerio, toda vez que esta figura había reemplazado recientemente
a la desaparecida del subsecretario, los únicos cambios se habían producido en
el personal subalterno, reduciéndose su número. Como podemos observar en el
cuadro comparativo acerca de la organización de los servicios de la SDN en diver-
sos países (cuadro Nº 15, en anexo), cuantitativamente, el personal de la OESDN
estaba por encima de la media, situada en 4 agentes. En el amplio abanico que pre-
sentamos, encontramos países como Polonia, que contaba 8 agentes, Alemania o
Italia, con 6 cada una, pero también otros mucho peor dotados, especialmente los
iberoamericanos pero también los de la Europa del norte.
Por su parte, el Service français de la Société des Nations, empezó su funciona-
miento muy bien dotado de personal. Dieciséis agentes lo conformaban en 1920:
un ministro plenipotenciario como jefe de servicio, un secretario general, cuatro
jefes de sección (contando el servicio con las secciones política, económica y fi-
nanciera, jurídica, y militar, naval y aérea), cuatro subjefes y seis redactores; junto
a ellos hay que contabilizar, al igual que en el caso español, al personal subalterno.

217
Marie-Renée MOUTON: La Société des Nations…, pp. 39-41; Raphaële ULRICH-PIER: «Le Service
français de la Société des Nations et les questions européennes dans l’entre-deux-guerres», en Laurence
BADEL, Stanislas JEANNESSON y N. Piers LUDLOW (dirs.): Les administrations nationales et la cons-
truction européenne. Une approche historique (1919-1975), Bruselas, Peter Lang, 2005, pp. 15-36, p. 17.
218
Gerie BLEDSOE: «La Oficina Española…, p. 124.
219
RD del 31 de mayo de 1920.
220
Michel MARBEAU: «Un acteur des nouvelles relations multilatérales…, p. 13.

382
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

Sin embargo, como señala Ulrich-Pier, a lo largo de los años 20 y 30 el personal del
servicio, tanto como su presupuesto, no dejaría de disminuir. El cargo de secretario
general fue rápidamente suprimido y ya en 1924 no quedaban más que nueve agen-
tes: un jefe de servicio, dos jefes de sección, tres subjefes y tres redactores, además
del personal subalterno.221
La originalidad de estas oficinas, como lo subraya Ulrich-Pier, consistió en tener
que gestionar una realidad política nueva, la de las relaciones multilaterales, lo que
supuso trastornar «les habitudes de la diplomatie classique».222 El hecho mismo de
poder comunicar directamente con los demás ministerios, sin pasar por los canales
habituales, supuso una novedad y una excepción en la Administración central. Situa-
da en el corazón del Ministerio de Estado, dentro de la Subsecretaría, la Oficina espa-
ñola de la SDN pudo haber gozado de menor autonomía, pero al mismo tiempo esa
posición permitió que las maneras distintas y novedosas de acercarse a los problemas
internacionales —tratando los asuntos en un plano multilateral, integrando los di-
versos campos técnicos junto al político, coordinando la acción de los distintos acto-
res— tuvieran un mayor impacto sobre las prácticas de un Palacio de Santa Cruz que
simpatizaba poco —en la línea del Quai d’Orsay— con la Sociedad de Naciones.223
Esta situación se acentuó en 1928, cuando España volvió al seno de la SDN
y hubo que volver a organizar los servicios del Ministerio relativos a aquella. Es
cierto que no se restableció la desaparecida Oficina, siendo un negociado de la
Sección de Política general el que se haría cargo de aquellas cuestiones, desper-
tando las críticas de la prensa al interpretar que «el Gobierno de S.M. no daba a
nuestro reingreso en la Institución Internacional de Ginebra la importancia que se
debía».224 Ahora bien, según se desprende del informe que preparó para el ministro
de Estado el jefe de la Sección de Política, el conde de San Esteban de Cañongo, esta
decisión parecía más bien buscar, junto a la siempre defendida unidad de acción,
el que las cuestiones relativas a la SDN no fueran tratadas como un compartimen-
to aparte de la política internacional de España, sino que se integraran en esta,
formando un conjunto.225 De esta manera, se conseguiría contagiar a la sección
política la problemática y los métodos nuevos que la diplomacia multilateral estaba
poniendo sobre la mesa.

221
Raphaële ULRICH-PIER: «Le Service français…, p. 18.
222
Ibidem, p. 22.
223
Gerie BLEDSOE: Spain in the League of Nations…, p. 105.
224
Nota informe para el Excmo. Sr. Ministro de Estado, s/f [2ª mitad de agosto de 1928], AGA, 82/5467,
exp. 5.
225
Informe para el ministro de Estado, 12 de junio de 1928, Ibidem. La explicación que dio el gobierno
a la prensa apoyaba este planteamiento: «El General Primo de Rivera ha acordado el restablecimiento
de este servicio que quedará definitivamente incorporado a la Sección de Política General; marcándose
así claramente la importancia excepcional que ha de adquirir esta labor íntimamente ligada a nuestra
política internacional». Nota de prensa, 25 de agosto de 1928, Ibidem.

383
Zorann Petrovici

Tanto la oficina española como el servicio francés desempeñaron unas funcio-

nes similares, basadas en la centralización de todos los asuntos relativos a la Socie-
dad, en la transmisión de la correspondencia e información a los diversos centros
concernientes y de estos a la Secretaría General de la SDN y a sus diversas comisio-
nes226, pero también en la preparación, organización y elaboración de la documen-
tación necesaria para la definición de la postura que los responsables diplomáticos
y políticos habrían de adoptar en cada caso.
No obstante, se puede hablar de diferente intensidad y cantidad de trabajo, debi-
do a dos hechos: de una parte, el papel más activo y destacado que estaba llamada
Francia a ejercer en Ginebra, dado su carácter de nación vencedora en la guerra y
cuyos intereses estaban más directamente afectados por las cuestiones dirimidas
en el seno de la SDN; y de otro lado, debido al protagonismo que adquirió pronto
Quiñones de León como representante de España en el Consejo de la SDN, quien
concentraría una parte importante de trabajo en la embajada parisina —a cuyo
frente estaba desde 1918— dejando así menos ocupaciones a la oficina de Ma-
drid.227
Aun con las particularidades que pudo presentar la Oficina española, si obser-
vamos el cuadro Nº 15 (en anexo), en que comparamos un amplio número de este
tipo de servicios, observamos no sólo que el centro español se mantuvo dentro de
unos parámetros que podemos identificar como más comunes entre los diversos
países, sino que realmente la disparidad fue la norma, con una gran casuística de
funciones, situación en el entramado de los respectivos ministerios de Asuntos
Exteriores, o relaciones con los demás ministerios.

***

Como hemos avanzado al inicio del capítulo, la puesta en marcha de la Sociedad

de Naciones y la adopción de unos nuevos métodos diplomáticos, basados en el
multilateralismo y un cierto espíritu internacional, se vio mediatizada por el apego
a unas formas de conducir las relaciones internacionales ya conocidas y en las que
se habían curtido sus protagonistas, así como por la dificultad de armonizar los dis-
tintos enfoques desde los que se pretendía construir el nuevo orden internacional y
la institución a la que se quiso encargar su organización. España no se mantuvo al
margen de esta realidad y de sus vicisitudes: participó de los mismos entusiasmos,

226
Además del RD del 31 de mayo de 1920 ya citado, véase la Nota del director de la Oficina del 26 de
junio de 1920, AGA, 82/5468, exp. 10.
227
Gerie BLEDSOE: Spain in the League of Nations…, pp. 101-107; ÍD: «La Oficina española…, pp.
124-125; Marie-Renée MOUTON: La Société des Nations…, pp. 40-41; Michel MARBEAU: «Un acteur
nouvel…, pp. 15-19.

384
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

pero también de los mismos recelos y contradicciones. Como hizo Francia —entre
otros—, España también vio en la nueva organización un medio a través del cual
defender y garantizar sus intereses nacionales; pero como hiciera también el país
vecino, colaboró de manera activa para conseguir que el proyecto iniciado no se
quedara simplemente en una noble utopía. Todo ello a pesar de que —de nuevo,
como en Francia— las posturas frente a la Sociedad y sus posibilidades fueron muy
diversas, yendo desde la confianza plena hasta la frustración o el desencanto.

385
 Conclusiones

Nuestro principal objetivo ha sido conocer las respuestas que dio la diplomacia
de la España de Alfonso XIII a la evolución de la realidad internacional, tratando
de comprender si los caminos por los que discurrió fueron convergentes con los de
las potencias de su alrededor o si, por el contrario, sus opciones se apartaron de lo
que la historiografía ha considerado tradicionalmente como un modelo genérico.
Nos proponíamos determinar, en definitiva, si España se sumó al tren moderniza-
dor que conocieron las prácticas diplomáticas occidentales desde finales del siglo
XIX o si, por oposición a lo que habían hecho sus vecinos, se mantuvo anclada en
un modelo decimonónico. El hecho de que la historiografía asignara a la Primera
Guerra Mundial el carácter de fuerza revolucionaria de las prácticas diplomáticas,
que habría generado una nueva diplomacia como consecuencia de los profundos
cambios causados por aquella, determinó el enfoque de la problematización de
nuestro objeto de estudio.
Con respecto a este presupuesto, creemos haber puesto suficientemente de ma-
nifiesto que no puede hablarse, para los años posteriores a la guerra, de una nueva
diplomacia, en términos radicalmente originarios y originales y en contraposición
a una vieja diplomacia, la que había conocido Europa con anterioridad a 1914. Dos
hechos que la investigación ha ido destilando sostienen esta tesis. En primer lugar,
algunos de los elementos computados como novedosos para 1919, los hemos po-
dido rastrear en los años anteriores al estallido de la conflagración mundial, bien
en estado embrionario, bien ya en una avanzada fase de desarrollo. Es el caso de
la especialización de la diplomacia, fundamentalmente en el campo comercial, o
el del control democrático de la política exterior de los gobiernos, por parte del
Parlamento. El ejemplo de la Comisión parlamentaria internacional del Comercio
condensa estas observaciones: su existencia antes de 1914 demuestra que las na-
ciones no necesitaron un capítulo tan desastroso como fue la Gran Guerra, ni sus
consecuencias en la economía mundial para concertar sus esfuerzos en busca de
respuestas a los problemas que planteaba el cada vez mayor desarrollo del comer-
cio internacional, certificando además la decisión de los parlamentos de abrirse
paso en la política internacional. En segundo lugar, ha quedado demostrado que
las «viejas» prácticas diplomáticas no se esfumaron con los últimos estruendos de
los cañones, sino que algunas de ellas convivieron en los años 20 con las novedades
que trajo el orden internacional diseñado en la Conferencia de Paz de París.

387
Zorann Petrovici

De esta manera, estimamos que cabe una redefinición del papel de la Primera
Guerra Mundial en la evolución de la diplomacia: su repercusión no consistió en
sustituir unas prácticas diplomáticas por otras, sino en intensificar y acelerar una
serie de procesos que ya estaban transformando y modernizando la diplomacia,
al mismo tiempo que determinaba a los Estados a ensayar nuevas fórmulas para
relacionarse entre sí, concretadas en el multilateralismo y, como expresión suya, las
reuniones regulares y hasta periódicas de los representantes nacionales; unos méto-
dos que complementarían sin reemplazar a las ya conocidas relaciones bilaterales.
Asentada esta primera conclusión, la principal aportación de este trabajo con-
siste en la corrección de la imagen que se tenía acerca de la diplomacia española
del reinado de Alfonso XIII, caracterizada por unos métodos arcaicos, un escaso
grado de profesionalización y su falta de adaptación a los cambios de la realidad
internacional y a los objetivos y necesidades de la política exterior española, de
manera que no podía ser homologada con las diplomacias de su alrededor. Por el
contrario, hemos podido perfilar la imagen de una diplomacia que, haciendo frente
a no pocas reticencias y obstáculos, tanto externos como internos, fue actualizando
sus métodos para adaptarlos a una realidad internacional cada vez más compleja.
En este sentido, hemos demostrado que en muchos aspectos siguió pautas simila-
res a la diplomacia francesa —pionera y modelo en tantos ámbitos—, se enfrentó
a retos y problemas semejantes y ofreció respuestas análogas. Si bien es cierto que
lo hizo casi siempre con un distinto nivel de desarrollo o envergadura —sin duda
en función, principalmente, del diferente peso que tenía cada país y de su desigual
proyección y capacidad de actuación en el ámbito internacional— con objetivos
más ambiciosos en el caso francés y más limitados en el español.
De esta manera, cuando la Primera Guerra Mundial llevó a unas mayores di-
mensiones la complejidad creciente de la vida internacional, la neutralidad mante-
nida por España no la dispensó de adaptarse a las nuevas circunstancias, sino que,
queriendo ocupar un lugar en el orden internacional de posguerra, tuvo que tender
a homologarse con los demás actores, compartiendo también unos mismos temo-
res, recelos o contradicciones. El estudio comparado que hemos llevado a cabo nos
ha permitido desechar la dicotomía establecida entre los países beligerantes y los
neutrales, según la cual los primeros habrían abrazado sin reparos y de manera
entusiasta los cambios que presentó la posguerra mientras que los segundos se
habrían quedado al margen de ese proceso de transformación. Tanto en España
como en Francia hubo importantes detractores de los nuevos métodos y del cam-
bio acelerado de las prácticas diplomáticas, personas cuya permanencia en puestos
destacados de la administración central y de los servicios exteriores contribuyó en
buena medida a que una verdadera nueva diplomacia tardara en establecerse.
El desarrollo de la investigación, planteada desde un enfoque comparativo y ar-
ticulada en torno a los diferentes procesos que, de una manera general, fueron jalo-
nando y definiendo la modernización de las diplomacias occidentales en el periodo
388
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

señalado —profesionalización, apertura social, democratización, especialización,

extensión y, como realidad genuina del periodo que se abría con la Paz de París, el
multilateralismo como base del sistema internacional—, al mismo tiempo que iba
poniendo de manifiesto y consolidando estas tesis, nos permitía realizar aportacio-
nes específicas al conocimiento de la diplomacia en el periodo objeto de estudio.

Profesionalización
El paso decisivo para convertir la diplomacia en profesión fue la institución de
sistemas de selección de sus agentes, basados en el mérito y en la posesión de una
determinada formación específica y reglamentada, para demostrar su capacidad
de hacer frente a una actividad que, cada día más compleja, superaba ya el solo
dominio de unos códigos, formas, usos y costumbres de la alta sociedad a cuyos
miembros se encomendaban las tareas diplomáticas. Si en Francia se implementó
este proceder tras la llegada del régimen republicano, caído el Segundo Imperio,
en España no tardó en imitarse el ejemplo, arrancando así la profesionalización de
su diplomacia a principios de la década de 1880. La creación, tres décadas después,
del Instituto Libre de Enseñanza de las Carreras Diplomática y Consular y Centro
de Estudios Marroquíes, que llegaba con un acusado atraso con respecto al naci-
miento en Francia de l’École Libre des Sciences Politiques (1871), en cuyo seno
se formaba la mayor parte de los diplomáticos franceses, evidencia igualmente la
toma de conciencia por parte de las autoridades españolas de la evolución que ha-
bía conocido la profesión diplomática y de la creciente complicación de los asuntos
que estaba llamada a tratar. Supone, además, la primera iniciativa para dotar a los
agentes diplomáticos y consulares de una formación específica para su profesión.
El carácter abierto y gratuito del centro —frente al caso francés, cuyas tasas su-
ponían ya una limitación para el acceso a la formación—, nos habla por un lado de
las intenciones de sus impulsores de atraerse al mayor número de posibles aspiran-
tes a las carreras, como ellos mismos confesaban, y por otro, expresa una voluntad
de extender a un público más amplio los conocimientos relativos a las relaciones
internacionales y a la acción de España en Marruecos, acorde con la voluntad del
país de una mayor presencia internacional, todo ello enmarcado en un fuerte espí-
ritu regeneracionista.
Es cierto que el Instituto Diplomático y Consular tuvo que desarrollar su activi-
dad con un determinado grado de modestia, contando únicamente con una mode-
rada subvención estatal, en comparación con la institución francesa, que había lo-
grado interesar en su proyecto a un buen puñado de grandes empresas. También es
verdad que el Ministerio de Estado se mostró en todo momento contrario a otorgar
un carácter oficial —y mucho menos obligatorio— a los estudios dispensados en el
Instituto, que le habrían asegurado una mayor proyección, como sí la tuvo la escue-
la francesa, en la medida en que su diploma habilitaba para presentarse a las opo-
389
Zorann Petrovici

siciones de la carrera diplomática sin necesidad de otra formación. Pero con todo,
logró pronto un cierto nivel de relevancia en la profesionalización de la diplomacia
española. El prestigio de sus profesores y de la propia Real Academia de Jurispru-
dencia en cuyo seno desplegó su actividad, la riqueza de su material científico, en
especial de la biblioteca, así como la calidad de la enseñanza que ofrecía fueron
factores que contribuyeron en gran medida a la consecución de esa posición.
En cuanto a la formación que recibieron los alumnos del instituto madrileño y,
en consecuencia, la que debieron poseer todos los aspirantes a las carreras diplo-
mática y consular, hemos puesto de manifiesto que ha sido muy similar a la que
tuvieron sus colegas franceses. Tanto los planes de estudios como los sucesivos
inventarios de la Biblioteca del Instituto madrileño traducen una voluntad de ade-
cuación a las principales orientaciones de la política exterior española —definidas
por la política mediterránea, especialmente en torno a Marruecos, y por la política
americanista, a cuya proyección pretendieron sus responsables aportar reflexio-
nes e ideas propias—, pero igualmente a la evolución de la realidad internacional,
coincidiendo la redefinición del plan de estudios con los años de la guerra mundial.
Especialmente interesantes aparecen los resultados obtenidos acerca del acceso
a la carrera diplomática, a través de la cual hemos podido esclarecer, aportando
datos empíricos, algunos de los aspectos sobre los que la historiografía, a falta de
estudios sistemáticos y profundos, había reproducido unas mismas ideas basadas
en imágenes preconcebidas o análisis superficiales y llevados a cabo sobre fuentes
de dudosa imparcialidad.
En primer lugar, hemos puesto de manifiesto que, dentro de los sistemas de
selección, los mecanismos destinados a cribar a los aspirantes a la carrera, sobre
la base de factores sociales y económicos, bien fueran estos de disuasión bien de
exclusión una vez iniciado el proceso, tuvieron un papel central tanto en Espa-
ña como en Francia, mostrando así la importancia que en ambos países se siguió
otorgando al estatus social de los diplomáticos. Asimismo, de nuestro análisis se
desprende que el factor ideológico o religioso no se contó en España entre estos
mecanismos de exclusión, mientras que sí jugó un papel principal en la Repúbli-
ca francesa. En segundo lugar, hemos mostrado que mientras que en Francia los
años posteriores a la Gran Guerra conocieron un refuerzo del carácter discrecional
del sistema de acceso, acompañado de una revalorización del ideal aristocrático,
con un incremento del número de nobles entre los nuevos ingresos, en los años
20 se dieron en España importantes pasos en la senda de la democratización y la
apertura social de la carrera diplomática, precisamente mediante la corrección de
aquellos mecanismos de selección, especialmente mediante la concesión de sueldo
desde el primer grado del escalafón, eliminando así o, cuando menos, mitigando
en buena medida el carácter implícitamente censitario de la carrera.
A pesar de su negativa recepción en determinados sectores de la carrera, que
traduce la lentitud con que la diplomacia pudo cambiar sus hábitos, dependiendo
390
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

para ello a menudo de los cambios generacionales, estas medidas tuvieron una
repercusión evidente en la práctica, como hemos podido demostrar mediante el
análisis de cerca de 200 expedientes de agentes diplomáticos que ingresaron en la
carrera entre 1904 y 1930. Por un lado, hay que destacar el significativo descenso
del elemento noble entre los nuevos ingresos, que hemos certificado en la década
posterior a la Primera Guerra Mundial en consonancia con el declive general de
la nobleza en la vida pública española. Este hecho se erige en un importante factor
para tomar el pulso de la tendencia hacia la modernización y renovación social de
la diplomacia española, habida cuenta de que la nobleza había sido la tradicional
cantera de los agentes de la diplomacia clásica, en un tiempo en que las capacidades
y atributos de este sector social conformaban toda la preparación exigida para el
desempeño de aquellas funciones. Así, esta evolución, junto a una mayor diver-
sificación del origen socio-económico de los nuevos diplomáticos, expresan con
claridad la permeabilidad de la diplomacia española a los nuevos aires que corrían
en el periodo de entreguerras.

Parlamento y política exterior

En Francia, la Primera Guerra Mundial supuso un salto cualitativo en la relación
entre el Parlamento y la política exterior. En las décadas precedentes, los diputados
habían extendido progresivamente a la política exterior sus funciones de fiscaliza-
ción de la labor gubernamental, en un proceso que hay que ligar al fenómeno de
la irrupción de las masas en la vida pública y el creciente protagonismo que estas
habían reclamado desde finales del siglo XIX. Los parlamentarios ejercieron aquel
control especialmente en el seno de la Comisión de asuntos exteriores, que se había
ido erigiendo en un poderoso organismo especializado en el seno del Palais Bour-
bon, respetado y temido por los gobiernos, que en ocasiones la integraban en la
marcha de sus relaciones con otros Estados. Ahora bien, los años de guerra no sólo
acentuaron esa fortaleza del Parlamento —y especialmente de la citada Comisión—
sino que esa misma fuerza y la capacidad de iniciativa que había adquirido en tiem-
po de guerra en el ámbito internacional lo impulsaron a exigir, más allá del control
de la acción gubernamental, la intervención en el diseño de la política internacional,
defendiendo incluso su derecho a tener una política exterior propia. La semilla de la
diplomacia parlamentaria estaba ya sembrada, de acuerdo con el protagonismo que
estaba adquiriendo la sociedad en este ámbito político.
En España, el papel del Parlamento en las cuestiones internacionales tuvo mucha
menor relevancia, acorde con una tradición parlamentaria más deficiente, a cuya luz
ha de entenderse también la nula actividad de la correspondiente Comisión de Es-
tado, en línea con el escaso desarrollo de las otras comisiones permanentes creadas
en 1918. Ahora bien, eso no quiere decir que fuera impasible: aunque la vitalidad de
la sociedad de masas fuera menor, esta no dejó de hacerse sentir. Como ha quedado
391
Zorann Petrovici

demostrado, mucho antes de la Gran Guerra podemos constatar el comienzo del

interés del Parlamento por las cuestiones de política internacional y aun de la orga-
nización y estructura diplomática, así como una consecuente demanda para que los
gobiernos no hurtaran a la representación de la soberanía nacional el conocimiento
de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado, un proceso que fue en
aumento a lo largo del periodo. El secreto diplomático empezó pues a ser claramen-
te atacado antes de 1914 y el derecho de los parlamentos a intervenir en la política
internacional, en especial mediante el control democrático, quedó igualmente plan-
teado. Quienes así obraron invocaban el ejemplo de otras naciones al mismo tiempo
que la transformación que había conocido ya la diplomacia. Debemos subrayar que
el hecho de que este proceso estuviera jalonado por los momentos de mayor inten-
sidad y gravedad de la acción española en Marruecos, que llegaría a monopolizar la
política exterior del país, y se viera a menudo referenciado a la catástrofe de 1898,
temiéndose un peligro similar procedente de la nueva aventura colonial, apunta a
que ese cambio en la actitud parlamentaria fue deudor, antes que de la Gran Guerra,
de las propias experiencias nacionales.
Ahora bien, como ha quedado igualmente patente, no puede negarse que la
conflagración mundial jugara un papel decisivo en el proceso iniciado. En perfecta
sintonía con las nuevas corrientes que dominaban Europa, las posturas antes des-
critas, circunscritas hasta aquí a un número limitado de parlamentarios, se genera-
lizaron y estos intensificaron sus exigencias de un efectivo control democrático de
la política exterior, mostrándose los diputados cada vez más rebeldes ante las viejas
costumbres de la reserva y el secreto diplomáticos. Las nuevas exigencias no bas-
taron para que los parlamentarios conquistaran un poder de intervención en el di-
seño de la política internacional —dando con ello la medida de la diferencia entre
ambos países— pero no queda duda de que el Parlamento español había tomado
nota de la nueva posición en que quedaba la política internacional, que pasaba a ser
una variable más de la política nacional, de manera que interesaba definitivamente
a la opinión pública y se convertía por lo tanto en un nuevo arma de la batalla po-
lítica. Un arma al que recurrieron especialmente los partidos no dinásticos como
elemento de censura del sistema de la Restauración en los años finales del mismo,
cuando la crisis en la que había entrado aquel en la década anterior se agravó defi-
nitivamente debido precisamente a los efectos de la guerra mundial.

Especialización
En otro orden de cosas, hemos podido demostrar que también la diplomacia
española se preocupó por dotarse de herramientas con las que afrontar los retos
y las maneras que iban adoptando las relaciones entre estados en las primeras dé-
cadas del siglo XX. Mucho antes de la Gran Guerra, la pérdida de sus mercados
ultramarinos determinó a las autoridades españolas a asumir más amplias cotas de
392
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

responsabilidad en la tarea de expansión comercial en el extranjero, lo que se ca-

nalizó a través de las estructuras diplomáticas, tanto en la Administración central
como en el exterior.
La pronta puesta en marcha de órganos dedicados a la promoción comercial,
antes de que se cerrase el siglo XIX, siguió en el Ministerio de Estado unos esque-
mas de actuación muy similares a los franceses, basados en una constante comu-
nicación con los empresarios y productores, la difusión de las informaciones de
carácter comercial que procedían —en mucha mayor abundancia ahora— de sus
agentes en el extranjero, el contacto entre productores españoles y empresarios
extranjeros, la publicidad entre estos últimos de información relativa al comercio
nacional etc. La necesidad de encontrar nuevos mercados para los productos na-
cionales ante la pérdida de las colonias fue también lo que movió al Estado a enviar
agregados comerciales a varias de sus misiones consulares de América, de nuevo en
1898, adelantándose así varios años a Francia. No hay que descuidar el detalle de
que estos agentes eran ajenos a las carreras diplomática y consular, siendo miem-
bros de un cuerpo técnico de funcionarios públicos, lo que nos anticipa la apertura
de las puertas de la diplomacia a actores nuevos.
Es cierto que estos agregados no consolidaron su posición, apareciendo después
tan sólo de manera esporádica, y en lo sucesivo fueron los cónsules —y junto a
ellos también los diplomáticos— quienes asumieron aquellas tareas de auxilio a
la expansión comercial, de modo que hasta finales de los años 20 España no fue
capaz de organizar, como sí hizo Francia inmediatamente después de la guerra, una
estructura de agentes especializados exclusivamente en cuestiones comerciales. Sin
embargo, hay que tomar en consideración varios elementos: en primer lugar, y
aunque parezca una obviedad, necesario es subrayar que si bien España actuó con
algunos años de retraso, no es menos cierto que terminó adoptando esa medida; en
segundo lugar, si la diplomacia española actuó con cierto retraso con respecto a los
países pioneros, tanto su cronograma como el alcance de sus medidas se movieron
en unos parámetros muy similares a los de otras diplomacias, superando incluso
a algunas de ellas; en tercer lugar, como hemos podido constatar, la decisión del
Ministerio de Estado de encomendar a los cónsules la labor que habrían de des-
empeñar aquellos agentes no resultaba una extravagancia, ya que de buen grado
habría hecho lo mismo el Quai d’Orsay —quien consideraba a sus funcionarios so-
bradamente capacitados— si no fuera porque había perdido ya el control sobre esa
parcela de la acción exterior; en cuarto lugar, las dificultades económicas del país,
la repulsa social que generaba el gasto diplomático, las necesidades imperiosas de
destinar recursos a mejorar la red diplomática y consular, la variedad de opiniones
de los distintos sectores implicados y el hecho de no ser aún un sistema probado
y asentado en otros países, en que fue conociendo no pocos cambios y retrocesos,
son factores que explican en buena medida el atraso acumulado por la diplomacia
española en este punto; a la postre, hay que subrayar que eran las redes consulares
393
Zorann Petrovici

las que más extendidas se hallaban, siendo ellas las que siguieron aportando —
también en Francia— el grueso de la información comercial y soportando la parte
más importante de la colaboración oficial a los empresarios nacionales.
Las tensiones entre los diferentes departamentos ministeriales por el control
de todos estos resortes, con las consiguientes implicaciones para la coherencia y la
unidad de acción en el exterior que experimentó Francia, no estuvieron ausentes
de la realidad española. Y cuando en los años 20 la complejización conocida por
este ámbito como consecuencia de la guerra exigió una reestructuración de los ser-
vicios en una unidad fuerte y capaz de responder adecuadamente a aquella, tanto
el Palacio de Santa Cruz como el Quai d’Orsay vieron como les era enajenada una
parte sustancial de su capacidad de acción en el exterior, perdiendo para siempre la
hegemonía que habían disfrutado tradicionalmente.

Extensión
El estudio de las redes diplomática y consular españolas, en comparación con
las francesas nos ha permitido en primer lugar establecer unos mapas de la presen-
cia diplomática de ambos países en el mundo en las tres primeras décadas del siglo
XX, de manera que se pueda apreciar con claridad y de manera gráfica la orienta-
ción internacional de cada país y su evolución a lo largo de ese tiempo. Para ello, a
diferencia de otros estudios que pretendían caracterizar la diplomacia sobre la sola
base de las embajadas y legaciones, hemos ampliado el foco del análisis, integrando
la red consular, que ha sido en el caso de España precisamente la que mayor aten-
ción recibió y la que mayor crecimiento experimentó.
De esta manera, si para ambos países el continente europeo siguió siendo el
espacio principal de acción, la mirada hacia el mundo extraeuropeo varió sustan-
cialmente. Mientras que Francia, con una mayor dispersión de objetivos, dirigió su
atención de manera prioritaria hacia el Levante mediterráneo y el Extremo Orien-
te, España concentró sus esfuerzos en América —donde la presencia francesa se
mantuvo en unos niveles discretos—, descuidando todos los demás espacios, en
los que su representación fue en extremo limitada. Partiendo con desventaja frente
a su vecina del norte, y enfrentándose a las constantes restricciones presupuesta-
rias, fue en el continente de sus ex-colonias americanas donde se afanó por estar
presente, concibiéndolo —quizá de manera errónea— como un espacio amable y
abonado, que acogería de manera natural y sin obstáculos sus productos comercia-
les. Dos regiones destacan en el mapa, poblándose paulatinamente de consulados:
Centroamérica y las zonas bañadas por aguas caribeñas y la franja dibujada por el
centro de Chile y de Argentina, Uruguay y el sur de Brasil. Fueron precisamente
esas las áreas que acogieron la mayor parte de la emigración española hacia Amé-
rica y también las que concentraron el grueso del comercio español que cruzó el
Atlántico.
394
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

De este modo, hemos podido desechar la consideración de que en estos treinta

años en España siguió perviviendo sin variación alguna el carácter eurocentrista
decimonónico en cuanto a la orientación territorial de la presencia diplomática
y consular, certificándose por el contrario una clara apuesta por complementar
los objetivos europeos con los americanos. Al mismo tiempo, este estudio nos ha
permitido comprobar que si sustituimos la lectura desnuda de los datos de la re-
presentación diplomática y consular por otra que combine estas referencias con
las de carácter económico y demográfico, logramos una mayor comprensión del
comportamiento de la diplomacia española, toda vez que estas últimas referencias
parecen avalar en buena medida la distribución de las misiones españolas en el
extranjero.
Por último, creemos poder afirmar que España sí estuvo atenta a las nuevas
circunstancias del escenario internacional y reaccionó con cierta celeridad a las
variaciones que aquel registró desde el punto de vista de la adecuación del mapa
diplomático y consular a las nuevas realidades geopolíticas del mundo y a los in-
tereses de la política exterior española. En el periodo que nos ocupa, además de
los movimientos en los Balcanes y la importancia que adquirieron algunos países
americanos, el acontecimiento que provocó las transformaciones territoriales de
mayor calado fue la Primera Guerra Mundial y, como hemos visto, la diplomacia
española respondió de manera pronta, decidida y estructurada.

Multilateralismo
El sistema internacional diseñado en 1919 ensayó una nueva fórmula para el
mantenimiento de la paz, la de la seguridad colectiva, de la que debía participar el
conjunto de la sociedad internacional, frente al tradicional concierto de las grandes
potencias europeas, asentado sobre el equilibrio de poder. La multilateralidad que
debía definir la vida internacional y desde la que había de buscarse la solución a los
conflictos entre Estados fue, en efecto, la aportación genuina del nuevo tiempo que
se abría y, junto a la cooperación internacional en tantos campos de la actividad
humana, forjó nuevas prácticas para la diplomacia, que debía ser en el porvenir
abierta y proscribir el secreto.
El nuevo sistema instituyó el trabajo regular en conferencias y asambleas, que
antes había tenido sólo algunos precedentes esporádicos, sacando así al diplomá-
tico de los salones de las embajadas y legaciones; ensanchó el campo de la acción
diplomática, profundizando en la especialización de sus agentes; incorporó una
pléyade de nuevos actores de perfil técnico, que ocuparon sus asientos al lado de
los funcionarios de carrera, frente al recurso mucho más limitado que se hacía a
estas figuras antes de 1914; e hizo posible el nacimiento de la figura del funcionario
internacional, cuya labor debía orientarse hacia el bien común de las naciones y no
inspirarse ya únicamente en los intereses de su patria.
395
Zorann Petrovici

Francia fue uno de los creadores del nuevo orden y España se sumó a él desde
el primer momento. Ahora bien, tanto la diplomacia española como la francesa
vieron en la institución ginebrina antes que nada una plataforma en que satisfacer
sus necesidades y objetivos internacionales. España, que se sumó sin reparos a este
proyecto, veía en la Sociedad de Naciones, desde su posición de pequeña potencia,
una cobertura idónea para garantizar su integridad territorial y un espacio ade-
cuado para recuperar un cierto estatus en la comunidad internacional. Francia,
por su parte, confiaba en poder utilizar la Sociedad de Naciones para neutralizar
a la Alemania vencida, limitando la capacidad de acción de su territorio rival en el
escenario internacional y asegurando el cumplimiento del Tratado de Paz de 1919.
Esta realidad, que no fue muy distinta en otros países, mediatizó el espíritu
internacional que se pretendía sembrar en la Sociedad de Naciones. Así, si los
gobiernos españoles instrumentalizaron en beneficio de su país a los funcionarios
nacionales que trabajaban en Ginebra, otro tanto hicieron los franceses —como
los de los demás países— dificultando con ello el desarrollo de un verdadero fun-
cionariado internacional. Por otro lado, la independencia de los representantes y
delegados de cada país en los órganos de la Sociedad de Naciones fue objeto de
vivos debates en Francia, predominando la postura contraria al carácter interna-
cional de los mismos. Tanto en un país como en el otro fue esta posición la que se
impuso.
Por otro lado, en ambos países hubo entusiastas defensores del nuevo siste-
ma y de los nuevos métodos diplomáticos así como acérrimos detractores de los
mismos, haciéndose patente una brecha generacional tanto en el mundo político
como en el diplomático. El estudio comparado nos ha permitido romper, de ma-
nera general, la dicotomía establecida entre los países neutrales y los beligerantes
en cuanto al impacto de la Gran Guerra sobre la diplomacia y, de manera concreta,
la oposición que enfrentaba a España con los países de su entorno. A este respec-
to, hemos podido comprobar ampliamente que en Francia las novedades de este
sistema internacional estuvieron lejos de convencer a todos los actores, desde los
hombres de Estado hasta los diplomáticos. No fueron pocos los que, desde puestos
relevantes de la diplomacia, mostraron su predilección por los conocidos métodos
del equilibrio de poder, de las relaciones bilaterales, de la defensa nacional y de
la consiguiente política propia de armamento, a pesar del desastre que acababan
de sufrir. Por ello, intentaron limitar todo lo posible la acción de la Sociedad de
Naciones de manera que esta limitara lo menos posible la libertad de acción de los
estados. Mientras tanto, el rechazo a la pérdida de soberanía nacional, que resultó
un argumento de gran peso en Francia, fue menor en España, donde incluso mu-
chos sectores lamentaban que no se hubiera conseguido un desarrollo más acusado
de los principios fundadores de la Sociedad. Especialmente frustrante resultaba
para muchos españoles que las grandes potencias siguieran dominando la escena,
reteniendo el control de la política en Ginebra.
396
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

De esta manera, en los años 20 no pudo imponerse una diplomacia realmente

nueva, ya que muchos de los elementos del nuevo sistema internacional, novedosos
en su formulación, vieron limitado su efecto real debido a los recelos de algunos
y a la pervivencia de los métodos tradicionales, al lado de aquellos principios y
procedimientos inéditos. Junto a la diplomacia abierta siguieron las negociaciones
entre bastidores y en la intimidad de los salones y los pasillos, al margen de las re-
uniones oficiales de los delegados y representantes nacionales, que aún hoy siguen
cohabitando, ante la convicción de muchos de que el secreto o, cuando menos, la
reserva no pueden ser desterrados del mundo diplomático. Pero no sólo: la diplo-
macia abierta prodigada en 1919 conocerá importantes retrocesos en la década de
los 30, volviéndose a unas prácticas que se querían (por algunos) enterradas, lo que
coincidirá con una agudización de la preocupación de los estados con respecto a la
seguridad nacional, ante la aparición de nuevas y peligrosas amenazas, provenien-
tes fundamentalmente de los proyectos expansionistas que conocieron Europa y
Asia en aquellos años.

En definitiva, en estas tres décadas estudiadas, la diplomacia española había

conocido algunos considerables avances, transitando por un moderado y condicio-
nado pero innegable proceso de modernización y adaptación a la evolución de la
realidad internacional. De este modo, la diplomacia que dejaba detrás de sí Alfonso
XIII al calzarse la bota del exilio, puede ser caracterizada por un notable grado de
profesionalización, habiendo superado las deficiencias formativas descritas por al-
gunos miembros de la carrera, como Villaurrutia o Agramonte; por una paulatina
pero reconocible renovación social de sus efectivos, mediante la implementación
de determinados elementos democratizadores, aún moderados; por su creciente
implicación en los sectores que fueron ganando peso en las relaciones internacio-
nales, los económicos y culturales en primer lugar; por un aumento considerable
de su presencia en el mapamundi, aunque todavía muy limitada a Europa y Amé-
rica; finalmente, por su inserción en el sistema internacional de posguerra, cuyos
métodos estaba aún ensayando, sin renunciar a los que conocía bien por la expe-
riencia de tantos años.
La adecuación de esta diplomacia al modelo general de modernización que se
difundió por todo el mundo se hizo desde la especificidad del país y sus condi-
cionantes propios, ni más ni menos que en la vecina Francia, que —como hemos
visto— fue el ejemplo para otros países en muchos de los aspectos aquí conside-
rados. Por todo ello, podemos concluir que —al igual que se ha demostrado en
otros ámbitos de la vida nacional— las prácticas diplomáticas españolas del reina-
do de Alfonso XIII pueden ser leídas en una lógica de normalidad con respecto a
su entorno. Desterrando así la idea de excepcionalidad, el caso español puede ser
presentado como una variable nacional de un proceso transnacional de moderni-
zación y transformación de la diplomacia.

397
f u e n t e s y b i b l i o g r a f ía
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Députes. 1914-1926.
Caja 14.636: procès verbaux de la Commission des Affaires étrangères de
la Chambre des Députes, procès verbaux de la Sous-Commission de la réor-
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1SP3 Dr 1 (sdr a-d) - Brochures. 1871-1935 (3 vols.). Programas de cursos,
organización de los cursos, información sobre las carreras para las que prepara
la institución, folletos.
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Índice d e c ua d r o s , m apa s , g r á f i c a s e i m á g e n e s

1. Cuadros
Cuadro Nº 1. Presupuesto del Instituto Diplomático y Consular........................... 35
Cuadro Nº 2. Alumnos diplomados de l’École Libre des Sciences
Politiques, por curso escolar y sección (1915-1930)................................................. 36
Cuadro Nº 3. Alumnos matriculados en el Instituto Diplomático
y Consular, por secciones y cursos. Resultados de los exámenes por cursos......... 41
Cuadro Nº 4. Claustro de profesores del Instituto Diplomático y Consular....... 433
Cuadro Nº 5. Plan de estudios del Instituto Diplomático y Consular y
Centro de Estudios Marroquíes................................................................................... 69
Cuadro Nº 6. Comercio de exportación de España por países de
destino y valores totales. 1901, 1912, 1919 y 1929................................................... 306
Cuadro Nº 7. Representación diplomática y consular de España en 1902.......... 435
Cuadro Nº 8. Representación diplomática y consular de España en 1913.......... 435
Cuadro Nº 9. Representación diplomática y consular de España en
1920-1921...................................................................................................................... 436
Cuadro Nº 10. Representación diplomática y consular de España en 1930........ 436
Cuadro Nº 11. Representación diplomática y consular de Francia en 1903........ 437
Cuadro Nº 12. Representación diplomática y consular de Francia en 1913........ 437
Cuadro Nº 13. Representación diplomática y consular de Francia en 1921........ 438
Cuadro Nº 14. Representación diplomática y consular de Francia en
1929-1930...................................................................................................................... 438
Cuadro Nº 15. Organización de los servicios de la SDN en diferentes países..... 439

2. Gráficas
Gráfica Nº 1. Proporción de aristócratas y plebeyos entre los nuevos agentes
ingresados en la carrera diplomática entre 1904 y 1930......................................... 106
Gráfica Nº 2. Origen socio-profesional de los agentes que ingresaron en la
carrera diplomática entre 1904 y 1930, según la profesión de sus padres............ 109
Gráfica Nº 3. Origen socio-profesional de los agentes que ingresaron en la
carrera diplomática entre 1904 y 1930, según la profesión de sus padres. Variación
de proporciones............................................................................................................ 110

431
3. Mapas

Mapa Nº 1. Representación diplomática de España. 1902...................................... 289

Mapa Nº 2. Representación diplomática de España. 1913...................................... 290
Mapa Nº 3. Representación diplomática de España. 1930...................................... 291
Mapa Nº 4. Representación diplomática de Francia. 1903..................................... 294
Mapa Nº 5. Representación diplomática de Francia. 191....................................... 295
Mapa Nº 6. Representación diplomática de Francia. 1929-193............................. 296
Mapa Nº 7. Representación consular de España. 1902........................................... 309
Mapa Nº 8. Representación consular de España. 1913........................................... 310
Mapa Nº 9. Representación consular de España. 193............................................. 311
Mapa Nº 10. Representación consular de Francia. 1903......................................... 315
Mapa Nº 11. Representación consular de Francia. 1913......................................... 316
Mapa Nº 12. Representación consular de Francia. 1929-1930............................... 317

4. imágenes

Imagen Nº 1. Sesión inaugural del primer curso del Instituto Diplomático

y Consular....................................................................................................................... 42
Imagen Nº 2. Junta de Gobierno de la Real Academia de Jurisprudencia
y Claustro de profesores del Instituto Diplomático y Consular............................... 56
Imagen Nº 3. Memorias diplomáticas y comerciales............................................... 251
Imagen Nº 4. Mapa de la exportación directa de vinos de los principales
países productores, referido a 1897, elaborado por el Centro de Información
Comercial del Ministerio de Estado.......................................................................... 252
Imagen Nº 5. Reunión del Consejo de la SDN. Palais du Petit-Luxembourg,
París, 29 de enero de 1923........................................................................................... 349
Imagen Nº 6. José Quiñones de León, tras tomar posesión de su puesto de
embajador de España en París. 1918......................................................................... 360
Imagen Nº 7. José Yanguas Messía, junto a Quiñones, en la sede de
la SDN, en Ginebra, 13 de marzo de 1926................................................................ 377

432
ANEXOS
 ANEXO 1
Cuadro Nº 4. Claustro de profesores del Instituto Diplomático y Consular y Centro de Estudios Marroquíes
Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

435
Zorann Petrovici

436
 Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?
ANEXO 2
Cuadros de las representaciones diplomáticas española y francesa

Cuadro Nº 7. Representación diplomática y consular de Cuadro Nº 8. Representación diplomática y

España en 1902 consular de España en 1913

Elaboración propia. Fuente: presupuestos del Ministerio

de Estado. Boletín del Ministerio de Estado, 1902.
Elaboración propia. Fuente: presupuestos del Ministerio
de Estado. Boletín del Ministerio de Estado, 1913.
437
Zorann Petrovici
Cuadro Nº 10. Representación diplomática y consular de
Cuadro Nº 9. Representación diplomática y consular de España en 1930
España en 1920/1921

Elaboración propia. Fuente: presupuestos del Ministerio de Elaboración propia. Fuente: presupuestos de la Secretaría
Estado. Boletín del Ministerio de Estado, 1920-1921. de Asuntos Exteriores. Presidencia del Consejo de Ministros.
Asuntos Exteriores. Boletín, 1930.
438
 Cuadro Nº 12. Representación diplomática y
Cuadro Nº 11. Representación diplomática y consular de Mundo nuevo, ¿diplomacia
Francia en 1903 consular de Francia en 1913 nueva?

Elaboración propia. Fuente: Annuaire diplomatique et Elaboración propia. Fuente: Annuaire diplomatique et
consulaires de la République française pour 1903. consulaires de la République française pour 1913.

439
Zorann Petrovici
Cuadro Nº 13. Representación diplomática y consular de Cuadro Nº 14. Representación diplomática y
Francia en 1921 consular de Francia en 1929-1930

Elaboración propia. Fuente: Annuaire diplomatique Elaboración propia. Fuente: Annuaire diplomatique et
440et consulaires de la République française pour 1921. consulaires de la République française pour 1929-1930.
 ANEXO 43

Cuadro Nº 15. Organización de los servicios de la SDN en diferentes países.

Elaboración propia. Fuente: respuestas (ppalmente. mayo-julio 1930) de los representantes españoles a una Orden circular del subsecretario de 14 de
mayo de 1930. AGA, 82/5468, ex. 9.
Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?

441
Zorann Petrovici
Mundo nuevo, ¿diplomacia nueva?
Zorann Petrovici

444
de Historia Mo-
d, miembro del
tica de Roma, y
e la Historia, ha
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las instituciones
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y los obispos es-
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na de Aragón en
derna (2010); El
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c.