LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

Introducción

Es principio general del Derecho que todo sujeto, natural o jurídico,

dotado de capacidad o competencia para actuar, sometido al ordenamiento
jurídico, responda por sus actuaciones, esto es, asuma las consecuencias de su
proceder.

El Estado, que es persona(s) jurídica(s) de derecho público dotada

de competencia dentro de la que puede y debe actuar por y para el bien
común, no escapa de esta premisa básica y, por lo tanto, está sujeto a
responsabilidad por la actividad que, a través de sus órganos, realiza o deja de
realizar.

Esta responsabilidad del Estado es una de las consecuencias necesarias

de someter el poder público, las actuaciones del poder público y con él a su sujeto
titular
- el Estado - al Derecho, vale decir, es efecto reflejo del principio de juridicidad
o legalidad.

De ahí que la Constitución Política señale que de no observarse este

principio, esto es, de no someter el Estado su acción a la Constitución y a las
normas dictadas conforme a ella, habrá lugar a las responsabilidades que la ley
señale.

Sabido es que esta acción o actividad estatal puede ser legislativa, ejecutiva o
de gobierno y administrativa y jurisdiccional y que el Estado las desarrolla a través
de órganos-institución suyos, - ya legislativos ( Congreso Nacional), ya
administrativos ( Municipalidades, Servicios Públicos, Gobiernos Regionales, etc. ) ,
ya jurisdiccionales ( Cortes, Juzgados, Tribunales ) - integrados por
personas naturales dotadas de investidura regular – órganos individuos -
denominadas "agentes o funcionarios públicos"( parlamentarios, alcaldes,
directores, consejeros regionales, jueces, etc ).
 Fundamento de la Responsabilidad del Estado

El fundamento justificatorio del reconocimiento al principio de la

responsabilidad del Estado está en que se trata de un Estado de Derecho.
Esta configuración del Estado supone que todas las acciones, actuaciones y
funciones estatales que se realizan para la promoción del bien común, por sus
órganos competencialmente habilitados, deben encuadrarse dentro del marco
del ordenamiento jurídico y en pleno respeto, por lo tanto, a los
derechos esenciales de la persona humana, debido a que éstos constituyen,
como se sabe, un límite absoluto a la actividad estatal.
El Estado de Derecho, en cuanto límite de la actividad estatal y como garantía
de los derechos esenciales de la persona humana, constituye el fundamento de
la responsabilidad a la que se encuentra afecta la persona estatal cuando
desborda o traspasa esos límites y afecta los derechos esenciales de las
personas que debe garantizar.

Evolución Histórica de la Responsabilidad del Estado

Desde el punto de vista histórico, pueden distinguirse tres etapas o periodos en
materia de responsabilidad del Estado.
Una primera etapa de irresponsabilidad, en que el Estado accionaba en la más
absoluta impunidad, que se mantuvo hasta la segunda mitad del siglo XIX.
Una segunda etapa de responsabilidad del funcionario – más no del Estado
directamente - dado que, obviamente, todo daño causado por los organismos
públicos, dado su condición de entes jurídicos y, por tanto ficticios, tiene su
origen en una acción u omisión de una persona natural: su funcionario o
autoridad. En este sentido, era posible reclamar la responsabilidad civil del
funcionario, de acuerdo a las reglas generales de la legislación civil, con lo cual
el daño quedaba resarcido y el Estado al margen de toda responsabilidad. Esta
doctrina, con el tiempo, fue matizada con la responsabilidad solidaria del
Estado frente al hecho
de su agente o funcionario público , fundada en el deber de vigilancia que
debía tener aquel sobre éste ( en aplicación del art. 2320 del Código Civil ).
Una tercera etapa, la actual, en que se afirma la plena y directa
responsabilidad del Estado, basada en que la responsabilidad en que puede
incurrir el Estado por los daños causados a los particulares por personas
empleadas en el servicio público no puede regirse por los mismos principios
establecidos en el Código Civil para las relaciones entre particulares, sino
fundarse en normas legales propias ( de Derecho Administrativo), en que el
factor de atribución de esta responsabilidad al Estado es la “falta de servicio” u
otro título jurídico.

Concepto Responsabilidad del Estado

Esta responsabilidad , conceptualmente, puede definirse como: la

consecuencia o efecto jurídico que la Constitución Política contempla para los
actos, hechos, acciones u omisiones contrarias al ordenamiento jurídico
producidas por un órgano del Estado, en el ejercicio de sus funciones, cuya
determinación y sanción corresponde a la ley.

Responsabilidad del Estado y Responsabilidad del Funcionario Estatal

Dado que los sujetos estatales están configurados como personas ficticias (
jurídicas) sus actuaciones las verifican valiéndose de personas naturales previa y
regularmente investidas ( funcionarios públicos o agentes del Estado ); estando la
actuación de unos y otros, igualmente sujetas al ordenamiento jurídico (
principio de juridicidad o legalidad). Lo anterior obliga a distinguir la
consecuencia que se sigue para unos y otros, en términos de constatar la
existencia de una:

1.- Responsabilidad institucional de la(s) persona(s) jurídica(s) estatal(es), por cada

una de sus actividades, cometidos o funciones públicas: legislativa,
administrativa y jurisdiccional; y,
2.- Responsabilidad personal del agente o funcionario público, integrante de aquella
persona jurídica estatal.

Clasificación de la Responsabilidad del Estado

Conforme lo señalado, entonces, la responsabilidad del Estado, puede ser por:

(i)su acción, actos, actividad o función judicial (art. 19 n° 7, letra i CPE), que
la doctrina llama la Responsabilidad del Estado Juez;

(ii) por su acción, actos, actividad o función legislativa, (art. 19 n° 26 CPE), que
la doctrina llama la Responsabilidad del Estado Legislador; y una,

(iii) responsabilidad del Estado por su acción, actos, actividad o función

administrativa (art. 38 inc. 2° CPE), que la doctrina llama Responsabilidad del
Estado Administrador.

Separada y adicionalmente a la anterior, existe una responsabilidad de la persona

natural investida previa y regularmente de que se vale el Estado para verificar
sus actuaciones, esto es, del agente, autoridad o funcionario público;
responsabilidad ésta que puede ser:

(i)civil;

(ii) penal

(iii) administrativa o funcionaria, también denominada disciplinaria; y,

(iv)política ( sólo de algunos de ellos- altas autoridades- precisamente

mencionados en el art. 52 Nº 2 de la C.P.E. ).

Esta distinción y diferenciación entre estos dos sujetos responsables y de los

regímenes de responsabilidad al que están sometidos uno y otro - el de la persona
jurídica estatal
y el del funcionario o agente público - está claramente establecida y consagrada
en nuestro ordenamiento jurídico, como puede apreciarse en el art. 38 inc. 2 de
la CPE.

Se habla, así, de una Responsabilidad de Estado ( persona jurídica ) y

de una responsabilidad de los funcionarios del Estado ( personas naturales ) que
reconoce, esta última, más no la primera, cinco categorías o variantes ( civil, penal,
administrativa y política ).

Bases o Fuentes Constitucionales de la Responsabilidad del Estado

La Responsabilidad del Estado está reconocida en la Carta Fundamental,

norma superior y suprema del ordenamiento jurídico, pues, en ella,
encontramos unos preceptos generales que contemplan la responsabilidad del
Estado como una base de la institucionalidad ( Capítulo I) y unos preceptos
especiales (Capítulos III y IV) que aluden, específicamente, a la
responsabilidad del Estado por el ejercicio de la función jurisdiccional o
responsabilidad del Estado-Juez; por el ejercicio de la función legislativa o
responsabilidad del Estado-Legislador y por el ejercicio de la función de
Administración del Estado o responsabilidad del Estado-Administrador.

Las normas genéricas de responsabilidad del Estado - aplicables tanto a su

actividad o función legislativa y judicial, cuanto también a la suya de
naturaleza administrativa y a los órganos encargados de ellas - están
contenidas en la parte final de los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental ,
ambos del Capítulo I, sobre Bases de la Institucionalidad.

Artículo 6° :” Los órganos del Estado someterán su acción a la Constitución y a

las normas dictadas conforme a ella …….. La infracción de esta norma
generará las responsabilidades y sanciones que determine la ley “.

Artículo 7°: “Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular
de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley …….
Todo
acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades
y sanciones que la ley señale”.

***

La norma de base o fuente constitucional específica que se refiere a la

responsabilidad del Estado, por su actividad jurisdiccional o del Estado-Juez,
está dada por el art. 19 Nº 7 letra i CPE.

Art. 19 Nº 7 letra i): " una vez que dictado sobreseimiento definitivo o sentencia
absolutoria, el que hubiere sido sometido a proceso o condenado en cualquier
instancia por resolución que la Corte Suprema declare injustificadamente errónea o
arbitraria, tendrá derecho a ser indemnizado por el Estado de los perjuicios
patrimoniales y morales que haya sufrido. La indemnización será determinada
judicialmente en procedimiento breve y sumario y en él la prueba se apreciará
en conciencia”

La Constitución no contiene una norma específica que se refiere a la

responsabilidad del Estado, por su actividad legislativa o del Estado-Legislador,
a diferencia de lo que ocurre en materia de actividad judicial y administrativa.

No obstante, esta omisión del constituyente no impide, en opinión de la mayoría

de la doctrina nacional, afirmar que tal responsabilidad existe sobre la base de
lo dispuesto en las normas constitucionales generales precitadas y lo dispuesto
por el art. 19 Nº 26 CPE.

Art. 19 Nº 26; La Constitución asegura a todas las personas: " la seguridad de que
los preceptos legales que por mandato de la Constitución regulen o
complementen las garantías que ésta establece o que las limiten en los casos en
que ella lo autoriza, no podrán afectar los derechos en su esencia, ni imponer
condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio”
La norma de base o fuente constitucional específica que se refiere a la
responsabilidad de la Administración del Estado, por su actividad o función
administrativa ( sustancial o material y formal o jurídica) o del Estado
Administrador - está dada por el art. 38 inc. 2° CPE.

Art. 38 inc. 2º: " cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la
Administración del Estado, sus organismos o de las municipalidades, podrá
reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la
responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño",

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR SU ACTIVIDAD JUDICIAL, TAMBIÉN

LLAMADA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO JUEZ o RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR SU FUNCIÓN JURISDICCIONAL

Sólo está reconocida, en el texto de la Constitución ( art. 19 Nº 7 letra i) para

el evento que la función jurisdiccional, en opinión de la Corte Suprema, haya
sido ejercida con error o arbitrariedad injustificada, sólo en materia penal,
materializado en un procesamiento o condena en la instancia, al que hubiere
seguido sobreseimiento definitivo o absolución.

Como puede apreciarse esta responsabilidad exige: (i) error manifiesto en el

juzgamiento criminal de una persona ( procesamiento, formalización,
condena); (ii) subsanación posterior del error aquel, cometido en el
juzgamiento penal de una persona, mediante su sobreseimiento definitivo o
absolución definitiva; (iii) establecido lo anterior por la Corte Suprema, a
petición de interesado, por el pleno de sus integrantes.

La acción para perseguir esta responsabilidad corresponde al titular persona

natural que hubiere soportada el procesamiento o condena injustificadamente
errónea o arbitraria. Esta acción de responsabilidad se ejercerá en contra del
Estado-Fisco, en procedimiento breve y sumario, y tendrá por objeto la
indemnización de los perjuicios materiales y morales que se hayan sufrido. En
el juicio de responsabilidad respectivo la prueba se apreciará en conciencia.

.RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR SU ACTIVIDAD LEGISLATIVA, TAMBIÉN

LLAMADA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR o RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR SU FUNCIÓN LEGISLATIVA

Esta responsabilidad, atento lo señalado en la norma citada, se originaría para

el evento que la función legislativa haya sido ejercida con infracción al artículo
19 Nº 26 de la Constitución Política, producto de lo cual se hubiere discutido y
aprobado una ley reguladora o limitativa de los derechos garantizados en la
propia carta fundamental, en que a través de esa regulación o limitación, se
afectare tales derechos en su esencia, vaciándolos de contenido, o se
impusieren legislativamente condiciones, tributos o requisitos que impidan su
libre ejercicio. Se trataría de una ley - acto jurídico estatal- inconstitucional
que originaría responsabilidad. El punto de objeción estaría dado porque no
existe ley que determine tal responsabilidad y su sanción.

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR SU ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA, TAMBIÉN

LLAMADA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO ADMINISTRADOR o
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

I.- Concepto

Esta responsabilidad es, conceptualmente, el efecto jurídico que la Constitución

Política da a los actos, hechos, conductas u omisiones contrarias a derecho
producidas por un órgano de la Administración del Estado, en el ejercicio de
sus funciones de contenido administrativo, cuya determinación y sanción
corresponde a la ley.

II.- Fuentes
Son de rango constitucional y legal. Este conjunto de normas determina
cuando tiene lugar, cómo se manifiesta y castiga o sanciona esta
responsabilidad; cuáles son sus requisitos o elementos para configurarse en un
caso concreto, cuál es su contenido; de que tipo de responsabilidad se
trata, cómo se hace efectiva, cómo responde la Administración cuando
incurre en ella, etc.

 Bases o Fuentes Constitucionales:

 Artículo 6° :” Los órganos del Estado someterán su acción a la Constitución y

a las normas dictadas conforme a ella …….. La infracción de esta norma
generará las responsabilidades y sanciones que determine la ley “.

 Artículo 7°: “Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura
regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que
prescriba la ley ……. Todo acto en contravención a este artículo es nulo
y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale”.

A esta responsabilidad estatal específica, se refiere el art. 38 inc. 2° CPE.

Art. 38 inc. 2º: " cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la
Administración del Estado, sus organismos o de las municipalidades, podrá
reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la
responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño",

 Bases Legales:

Según la Constitución corresponde a la ley determinar la responsabilidad y

sanciones de la Administración del Estado. El legislador, en cumplimiento de lo
anterior, ha contemplado la existencia tanto de Ley Administrativa General
como de Ley Administrativa Especial, que consagran la responsabilidad de los
órganos de la Administración del Estado, bien en su conjunto (general), bien
de específicos órganos de la Administración del Estado o específica actividad
administrativa (especial) .
Base Normativa Legal General:

Se trata de las normas contenidas en la Ley Orgánica Constitucional de Bases

Generales de la Administración del Estado ( Nº 18.575), la que luego de afirmar,
en su artículo 3°, que la función de este conglomerado de órganos públicos es
estar al servicio de la persona humana; su finalidad promover el bien común
atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente y
fomentando el desarrollo del país, establece que, en tal cometido, se deberá
observar y estarán, por tanto sujetos tales órganos, al principio de
responsabilidad.

Esta ley administrativa general aplica a los Ministerios,

Intendencias, Gobernaciones, Servicios Públicos y órganos creados por la ley
para el cumplimiento de la función administrativa , Fuerzas Armadas, Fuerzas
de Orden y Seguridad Pública, Banco Central, Contraloría General de la
República , Gobiernos Regionales y Municipalidades.

Precisado lo anterior, la misma ley orgánica constitucional, a través de su

Artículo 4°, establece y regula la responsabilidad de la generalidad de los
órganos de la Administración del Estado (Fuerzas Armadas, Fuerzas de Orden
y Seguridad, Gobiernos Regionales, Servicios Públicos, Banco Central,
Contraloría General de la República, órganos creados por la ley para el
cumplimiento de la función administrativa, tales como, Superintendencias,
Agencias, etc.), en términos de consagrar que su responsabilidad tendrá lugar
por los daños que causen dichos órganos de la administración en el ejercicio
de sus funciones”, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al
funcionario que los hubiere ocasionado.

Art.4° ley 18.575: “ El Estado será responsable por los daños que causen los
órganos de la Administración en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de
las responsabilidades que pudieren afectar al funcionario que los hubiere
ocasionado “.
Esta es norma legal general que consagra la Responsabilidad Extracontractual de
la Administración del Estado o del Estado Administrador o Responsabilidad del
Estado por su función administrativa.

La misma Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración

del Estado, en su artículo 42, establece adicionalmente una norma general
específica de responsabilidad aplicable a los órganos administrativos
específicos Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y Servicios Públicos
creados para el cumplimiento de la función administrativa, responsabilidad que
tendrá lugar por el daño que causen, siempre que éste se deba a su falta de
servicio.

(*) Art. 42 “ Los órganos de la Administración serán responsables del daño que
causen por falta de servicio. No obstante, el Estado tendrá derecho a repetir en
contra del funcionario que hubiere incurrido en falta personal “.

Esta es norma legal general específica que consagra la Responsabilidad

Extracontractual de específicos órganos de la Administración del Estado o del
Estado Administrador o Responsabilidad del Estado por su función administrativa.

Base Normativa Legal Especial de Responsabilidad:

Existen otras leyes administrativas, distintas de la Ley Orgánica Constitucional de

Bases Generales de la Administración del Estado (LOCBGAE ), Nº 18.575, de
carácter especial, que regulan, en específico, a un órgano de la administración
del Estado, que también contienen reglas o normas de responsabilidad, como
ocurre, en la ley orgánica constitucional de municipalidades:

Art. 142 Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades Nº 18.695: “ Las

municipalidades incurrirán en responsabilidad por los daños que causen, la que
procederá principalmente por falta de servicio”.

En consecuencia, también en otras leyes administrativas especiales, distinta de

la orgánica constitucional de bases generales de la administración del Estado,
se
pueden contener y se contienen normas de responsabilidad específicas para
ciertos y determinados órganos de la Administración del Estado, por lo que
tratándose de una responsabilidad incurrida por éstos, la norma de responsabilidad
aplicable deberá ser precisamente esta de carácter especial por sobre la de
carácter general.

La Ley N° 19.996, conocida como Ley Auge, también constituye una norma
especial y aún más específica de responsabilidad en la que puede incurrir la
Administración del Estado, cuando cause daños en el ejercicio de su actividad
administrativa sanitaria.

Art. 38 Ley 19.966 :” Los órganos de la Administración del Estado en materia sanitaria
serán responsables de los daños que causen a particulares por falta de servicio. El
particular deberá acreditar que el daño se produjo por la acción u omisión del
órgano, mediando dicha falta de servicio”

Conclusión: Así las cosas, a modo de conclusión cabe señalar que: las
personas estatales administrativas, que integran orgánicamente la
Administración Pública Chilena, en cuanto personas jurídicas de derecho público
que son, se encuentran firmemente sujetas a este principio de responsabilidad,
que es consecuencia refleja del principio de juridicidad al que están igualmente
sometidas y, específicamente, de su infracción.

Y la norma legal reguladora de su responsabilidad estará dada, en primer lugar,

por la de carácter especial consagrada en una ley específica, como ocurre con
las Municipalidades y la ley orgánica constitucional referida a ellas o la Ley
Auge, tratándose de los daños causados con la actividad estatal administrativa
sanitaria (salud pública); o, en caso de no existir esa ley de carácter
especial, por la ley orgánica constitucional general específica de la
Administración del Estado ( N° 18.575), cuyo artículo 42, hace responsable de
los daños que causen por falta de servicio a los Ministerios, Intendencias,
Gobernaciones y Servicios Públicos y, cuyo artículo 4, norma legal general
común, hace responsable de los daños que causen en ejercicio de sus funciones
a las Fuerzas Armadas, las Fuerzas de Orden y Seguridad
Pública, los Gobiernos Regionales, la Contraloría General de la República y al
Banco Central.

III.- Características de la Responsabilidad del Estado por su Actividad o

Función Administrativa o Responsabilidad Extracontractual de la
Administración del Estado.

De las normas jurídicas constitucionales y legales que consagran y

regulan esta responsabilidad, se advierte que ella presenta las siguientes
características que la configuran:

3.1. Es una Responsabilidad de Derecho Público, por cuanto: (i) ella se

encuentra consagrada en normas y principios de la Constitución Política, de la
ley orgánica constitucional relativa a las Bases Generales de la Administración
del Estado ( ley administrativa general ) o de la ley orgánica constitucional de
Municipalidades (ley administrativa especial) o en la ley orgánica del Ministerio
Público o ley 19.966 (ley administrativa especial), vale decir, en normas
jurídicas que constituyen fuentes del Derecho Público ; (ii) ha sido dispuesta por
el propio constituyente ( en el art. 38 inc. 1º CPE); (iii) afecta a un(os) sujeto(s) o
persona(s) de Derecho Público (AE), regida(s) por estas normas jurídicas de rango
constitucional y legal, por su actividad o función estatal administrativa
realizada con infracción al principio de juridicidad y no de una
Responsabilidad de Derecho Privado regida por el Código Civil ( ley ordinaria o
común
), que afecta a sujetos particulares, por infracción a sus disposiciones.

3.2.. Es una responsabilidad por el daño que causen los órganos de la Administración
del Estado, vale decir, lo que la desencadena o gatilla es la causación de un
daño o perjuicio por la Administración, esto es, un menoscabo o lesión al
patrimonio ( daño material) o persona (daño moral) de la víctima que lo ha
sufrido ( administrado ).

3.3. Es una responsabilidad que se sanciona con la indemnización de los perjuicios

ocasionados; que impone, por lo tanto, al sujeto causante de ese daño o
perjuicio ( la Administración) el deber de reparar ese menoscabo con su
patrimonio
mediante el pago de una indemnización en dinero, a modo de sanción,
equivalente al daño o perjuicio causado. Se trata, por lo tanto, de una
responsabilidad patrimonial al igual que la que afecta a los particulares en sus
relaciones regidas por el Código Civil.

3.4.Es una responsabilidad de una persona jurídica, esto es, de un ente ficticio que
actúa y expresa voluntad sólo a través de órganos, integrados siempre por
personas naturales regularmente investidas, denominados funcionarios o
agentes. Cómo el Estado, en su función de administración, actúa no a través de
una sino de varias personas jurídicas de derecho público ( el Fisco, las
Municipalidades, los Gobiernos Regionales, los Servicios Públicos Descentralizados
), la responsabilidad extracontractual o por daños de la Administración del Estado
es una responsabilidad de no una sino de varias personas jurídicas públicas.

3.4. Es una responsabilidad directa y propia o personal de la Administración o

persona jurídica administrativa, no indirecta o derivada del hecho ajeno del
funcionario de la Administración, que está bajo su dependencia. Esto significa
que es una responsabilidad derivada del hecho propio de la persona jurídica (
Administración del Estado) que compromete su patrimonio en la
indemnización de los perjuicios causados y no de un tercero o de su
funcionario, pues ésta es una responsabilidad distinta y de carácter personal (
civil, penal, administrativa y/o política) , sin perjuicio de aquella patrimonial de la
persona jurídica administrativa.

3.5. Es una responsabilidad de carácter integral en que se debe reparar, por la

Administración del Estado, mediante la indemnización, todo el daño ocasionado a
la víctima, esto es, tanto los de carácter material (patrimonial) como moral
(extrapatrimonial).

IV. Consecuencia de ser la Responsabilidad de la Administración del Estado una

responsabilidad por daños ó patrimonial

La responsabilidad de la Administración del Estado, por su actividad o función

administrativa, lo es por los daños que se ocasionen con ella. Como se funda en
el daño, se sanciona o castiga con el deber de la Administración de reparar a la
víctima de ese daño o perjuicio causado, mediante el pago de
una indemnización.

Afecta, por tanto, el patrimonio de la persona administrativa u órgano institución

causante del daño, que debe soportar el pago de la indemnización reparatoria
o compensatorio de él, en su patrimonio, por lo que se trata, entonces, de una
responsabilidad por daños o de carácter patrimonial.

ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

Su carácter patrimonial determina que los elementos o requisitos copulativos de esta

responsabilidad sean:

(i) la acción u omisión de un órgano institución (centralizado o fiscal y/o

descentralizado o autónomo) de la Administración del Estado, incida ésta tanto en
su actividad jurídica ( actos administrativos-contratos administrativos)
cuanto en su actividad material/sustancial (hechos administrativos: planes,
programas y acciones de servicio público, fomento, fiscalización, policía, etc.);

(ii) daño indemnizable o lesión resarcible: perjuicio o lesión en el

patrimonio ( daño material) o en la persona (daño moral) de un particular (
víctima). Este daño deber ser cierto, determinado o determinable y además debe
ser probado.

(iii) relación de causalidad entre la acción u omisión dañosa de la

Administración del Estado y el resultado daño que sufre la víctima;

(iv) falta de servicio como factor de atribución del daño a la Administración ;

CONCEPTO e HIPÓTESIS DE DE FALTA DE SERVICIO

La “ Falta de Servicio “ es un elemento de la responsabilidad por daños a la que

están sujetos los Ministerios, Intendencias y Servicios Públicos. Constituye el
factor de
atribución de esta responsabilidad. Este elemento está exigido por el artículo 42 de
la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado,
pero no definido en ella. El supone, en términos generales, según la doctrina y
la jurisprudencia, incumplir culpable o negligentemente el deber constitucional y
legal de servicio para con las persona y sus intereses generales, del modo siguiente:

(i) Cuando no presta un servicio debiendo prestarlo, o sea, cuando el servicio no

ha funcionado;
(ii) Cuando lo presta en forma inoportuna, o sea, el servicio ha funcionado,
pero de manera tardía; y,
(iii) Cuando lo presta deficientemente, o sea, cuando el servicio ha
funcionado mal.
Este elemento de la “falta de servicio” si bien contemplado en la ley, no ha sido
definido por ésta, de manera que los significados referidos en el (i),(ii) y (iii)
anteriores, han sido determinados por la doctrina y recogidos y aplicados por
nuestros tribunales de justicia (jurisprudencia). Corresponde a la antijuridicidad (
falla imputable por culpa
) del perjuicio ocasionado por la Administración, vale decir, que el daño
causado en la víctima se explica por la conducta antijurídica de la
Administración derivada de su falta de servicio.

NATURALEZA JURÍDICA ESPECÍFICA DE LA RESPONSABILIDAD DE LA

ADMINISTRACION DEL ESTADO, EN CUANTO RESPONSABILIDAD POR DAÑOS o
PATRIMONIAL

La responsabilidad que afecta a la Administración del Estado es, según se ha

visto, por los daños que ocasiona. Se tratas, por lo tanto, de una
responsabilidad que compromete su patrimonio y que, como sanción con a que
se le reprende, la obliga a reparar integralmente el daño causado, mediante el
pago de una indemnización.

Pero ocurre que esta responsabilidad por los daños que se ocasionan o
patrimonial presenta, en nuestro ordenamiento jurídico, dos variantes:
1.- La variante subjetiva o responsabilidad patrimonial subjetiva o con culpa: en
que el sujeto responderá patrimonialmente por el daño que cause, siempre y
cuando, dicho daño fuere atribuible o hubiere sido ocasionado por su dolo o
culpa.

Este sistema es el que sigue el Código Civil Chileno para hacer responsable a
las personas regidas por él – y es, por tanto, el dominante, mayoritario, común o
la regla general en nuestro ordenamiento jurídico - que exige, para
configurar responsabilidad, no solo el daño de la víctima y un sujeto capaz de
causarlo y que lo haya ocasionado con su acción u omisión, sino, además, la culpa
o dolo del agente o autor causante del mismo, para imponerle la sanción de
repararlo pecuniariamente mediante el pago de una indemnización.

2.- La variante objetiva o responsabilidad patrimonial objetiva o sin culpa: en la cual

basta que se produzca el daño provocado por un riesgo, para que el sujeto
generador de las condiciones que propiciaron ese riesgo, aún sin dolo ni culpa de
su parte, o sea, sin una falta en su actuar o proceder que pueda reprochársele
o atribuírsele a una intención dañosa (dolo ) o descuido, negligencia o
imprudencia (culpa), deba responder.( ej. Art. 169 Ley de Tránsito propietario del
vehículo causante del accidente )

La cuestión es, entonces, precisar ¿ a cuál de estas dos variantes, clases o

categorías corresponde la Responsabilidad Patrimonial que la Ley y la
Constitución han previsto para la Administración del Estado, por los daños que
cause a los administrados en el ejercicio de sus funciones ?
Se trata, por lo tanto, de precisar su naturaleza jurídica específica.
Demás está decir que la opción por una u otra variante tiene importantes,
relevantes y muy significativas consecuencias y efectos para la víctima del daño y
para quién lo causa, pues es más fácil para la víctima hacer efectiva una
responsabilidad patrimonial objetiva que subjetiva, dado que, ésta última,
exige más requisitos o elementos para su configuración – dolo o culpa del
autor de
daño - que la primera ( que sólo exige daño, acción u omisión de un órgano de
la Administración y relación de causalidad entre la acción u omisión y el daño
ocasionado).

La opción por una u otra variante será el resultado de la interpretación que se

de a las normas constitucionales y legales en que está contenida la
responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado ( arts. 6 , 7 y 38 inc.
2 CP y arts. 4 y 42 ley 18.575 )

Esta interpretación la han realizado los autores nacionales de Derecho

Administrativo ( doctrina ) y los tribunales de justicia ( jurisprudencia judicial );
estos últimos , por cierto, cada vez que han debido aplicar tales disposiciones
en un caso concreto sometido a su conocimiento y resolución, en la
correspondiente sentencia judicial.

En un primer momento, tanto la doctrina ( Hugo Caldera, Eduardo Soto Kloss,

Gustavo Fiamma, Enrique Silva Cimma, Rolando Pantoja ) y la
jurisprudencia judicial ( Cortes de Apelaciones y Corte Suprema 1983 a 2001 ),
interpretando las normas constitucionales y legales que le sirven de fuente,
concluyeron mayoritariamente que la responsabilidad patrimonial del Estado,
por los daños causados con su actividad o función administrativa, era una
responsabilidad patrimonial de tipo objetivo. Por lo que la Administración debía
responder siempre del daño por ella causado, independientemente de si había
actuado correcta y diligentemente o con falta o descuido (dolo o culpa), y aún
ante un caso fortuito o fuerza mayor, a sola condición que su acción, conducta,
hecho, acto u omisión cause un daño a una persona o administrado ( conforme a
esta posición los requisitos o elementos de la responsabilidad quedaban reducidos
sólo a tres: la acción u omisión de la Administración; el daño ocasionado al
administrado y la relación de causalidad entre la conducta activa u omisiva y el
daño, perjuicio o lesión ).
A partir del año 2001, los tribunales de justicia ( Corte Suprema ), influidos por
una parte de la doctrina nacional ( Pedro Pierry, Raúl Letelier ), han
cambiado la interpretación del régimen de responsabilidad patrimonial de la
Administración del Estado, por su actividad o función administrativa,
entendiendo que se trata de un régimen de responsabilidad subjetivo, de
manera tal que debe existir una “falta de servicio” en la Administración que
ocasione el daño; que la lesión o perjuicio debe ser la consecuencia del actuar
culpable del Servicio u órgano o, lo que es lo mismo, de su funcionamiento
anormal, quedando exento de responsabilidad, aún frente al daño sufrido por la
víctima, usuario o administrado, cuando esta se ha debido al funcionamiento
normal del servicio o a casos fortuitos o a fuerza mayor. Los mismos fallos que
han reconocido este régimen de responsabilidad subjetiva se han encargado de
precisar cuando se debe entender que existe una falta de servicio ( dolo o culpa
de la persona administrativo u órgano institución ) y sobre el particular han
señalado que un órgano de la Administración del Estado ( de los enumerados en
el artículo 21 de la ley 18.575 que son los únicos a los que se aplica la norma
de responsabilidad del artículo 42 de la misma ley, que menciona expresamente la
“ Falta de Servicio “, como causa de la responsabilidad patrimonial en estudio )
incurre en esta “ Falta de Servicio “ , cuando incumple su deber constitucional
y legal de servicialidad a las personas.

FORMAS Y MECANISMOS PARA HACER EFECTIVA LA RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DE
LA ADMINISTRACION DEL ESTADO: Acción de Responsabilidad ( titulares y
vigencia temporal), Debido Proceso de Responsabilidad y Tribunal Competente.

Esta responsabilidad patrimonial se hace efectiva, por la víctima del daño,

mediante el ejercicio del derecho a la acción de responsabilidad contra la
Administración del Estado, que el 19 Nº 3 de la CPE reconoce, en abstracto, a
toda persona y el art.
38 inc. 2º, en forma específica y concreta, al administrado lesionado en sus
derechos por un órgano de la Administración del Estado, para incoar el debido
proceso o juicio de responsabilidad contra la Administración del Estado que
menciona la misma disposición ( art. 19 Nº 3), cuyo conocimiento corresponde a los
tribunales que determine la ley, de acuerdo a los arts. 38 inc. 2º y 76 de la CPE.

Se tratará, por tanto, de una acción de responsabilidad incoada en un debido

proceso de responsabilidad ( juicio de responsabilidad) seguido, ante el Tribunal
competente establecido por la ley, por el sujeto activo de la acción de
responsabilidad, esto es, la víctima del daño (administrado), en calidad de
demandante, con la Administración (órgano centralizado o descentralizado) ,
sujeto pasivo de la acción de responsabilidad, en calidad de demandado.

El debido proceso, a través del cual la víctima del daño causado por la
Administración persigue su reparación, será un juicio ordinario civil de mayor,
menor o mínima cuantía ( por aplicación del art. 3 y 698 del C. Procedimiento
Civil), pues no establecido en la ley un procedimiento especial para sustanciar o
perseguir esta responsabilidad.

En razón de lo mismo, este “juicio” o “causa” de responsabilidad patrimonial o

por daños causados por la Administración del Estado, que se origina con el
ejercicio de la acción de responsabilidad mencionada, es considerado, en
nuestro sistema, dado la interpretación extensiva que se hace de las causas
civiles, una causa contenciosa civil – pese a que su naturaleza real es
contenciosa administrativa - para los efectos de su tratamiento ( Tribunal
competente, procedimiento, sistema probatorio, recursos procesales,
cumplimiento, etc. ), lo que determina que el Juzgado Civil del domicilio de la
persona administrativa demandada de responsabilidad, sea el Tribunal absoluta
y relativamente competente para conocer de ello y su procedimiento el juicio
ordinario, con su régimen de prueba legal o tasada, por tratarse del
procedimiento civil contencioso supletorio ( art. 3 Código Procedimiento Civil )

En el marco de este juicio deberán establecerse, mediante los medios de

prueba legal, los requisitos o elementos de la responsabilidad patrimonial
demandada, ya vistos, esto es, que hubo una acción u omisión de un órgano
de la Administración
del Estado, la existencia de un daño o lesión sufrido por la persona que
demanda la responsabilidad, que la causa de ese daño sea la acción u omisión
del órgano de la Administración del Estado demandado y que, todo ello, se
debió a la culpa o falta del órgano administrativo, a un funcionamiento
deficiente o inadecuado del mismo (falta de servicio) que generó la acción u
omisión desencadenante del daño sufrido por el administrado ( víctima ). Y la
carga de esa prueba corre por cuenta de la víctima del daño, sujeto activo de
la acción de responsabilidad y demandante en el juicio o debido proceso de
responsabilidad.

PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN PARA PERSEGUIR LA RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

Establecido que la Constitución y la Ley Orgánica Constitucional respectiva

obligan a la Administración del Estado a responder por los daños que ocasionen
a los administrados, surge la pregunta de saber por cuanto tiempo responde
ésta por el daño irrogado, en que tiempo se puede hacer efectiva esta
responsabilidad patrimonial del Estado por su actividad o función
administrativa dañosa, a través del mecanismo que ya hemos señalado ( juicio
civil de indemnización de perjuicios iniciado mediante el ejercicio de la
respectiva acción de responsabilidad ) cuando el demandado es una persona
jurídica administrativa.

La respuesta a tal interrogante parte por constatar que ni la Constitución ni la

ley han tratado el asunto de la expiración de esta responsabilidad por el
transcurso del tiempo durante el cual no se hace efectiva. En tal virtud, se ha
resuelto por los Tribunales de Justicia (jurisprudencia ) que la acción de la
víctima ( administrado ) para perseguir la responsabilidad del órgano de la
Administración del Estado es prescriptible, puesto que, es principio general
de nuestro ordenamiento jurídico, que las acciones lo sean, a menos que exista
disposición legal expresa que la declare imprescriptible ( como ocurre con la
acción de partición de bienes indivisos), la que tratándose de la responsabilidad
de la Administración, no existe. Esta determinación jurisprudencial se ha
impuesto basada en que el estatuto jurídico de la prescripción contenido en el
Código Civil, es de general aplicación a todo el
Derecho, y no sólo al Privado, y, sobre todo, en lo expresamente señalado por
el artículo 2497 del Código Civil, que dispone que las reglas relativas a la
prescripción se aplican igualmente a favor y en contra del Estado, de las
municipalidades, y demás corporaciones nacionales.

Despejado lo anterior, esto es, que la acción de responsabilidad por daños

contra la Administración del Estado se extingue por prescripción extintiva , o sea,
por su no ejercicio durante un periodo de tiempo, cabe precisar cuál es el
plazo o tiempo de ésta, concluyéndose, en aplicación del artículo 2322 del
Código Civil, que es de 4 años contados desde la perpetración del hecho
dañoso, pues se trata de un responsabilidad sin contrato o extracontractual.

LÍMITES A LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

La jurisprudencia reciente de nuestros tribunales superiores de justicia

ha consagrado como un límite a la Responsabilidad de la Administración, la
denominada " Actuación Lícita de la Administración del Estado", entendiendo
que esta actuación lícita no se torna por si ilícita si produce consecuencias
dañinas, ya que eventualmente ellas deberás ser soportadas como cargas. Una
aplicación reciente de este límite, en un conflicto entre particulares y la
Municipalidad de Concepción, puede verse en Fallo de la Corte Suprema: 30
Diciembre 2013, rol N°4043-2014, "Esquerré Hermanos con Municipalidad de
Concepción" ( incluido al final ).
Una excepción a este límite, lo constituye el caso en que la ley

establezca expresamente que la Administración del Estado responderá de los

daños que cause con su actividad lícita, diligente o debida, con lo constituye la

Ley N° 18.755,que establece normas de reparación por el sacrificio de

animales decretado por el Servicio Agrícola y Ganadero, en resguardo del

orden público fitosanitario.

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