INTRODUCCIÓN

El contenido expuesto en este trabajo define la

importancia de las políticas naciones en materia de
nutrición y alimentación, a través de la cual en este
contenido se indican las organizaciones existentes
en el mundo y en nuestro país, encargadas de
velaruna correcta alimentación para el pueblo,
definiendo así sus funciones, estrategias y objetivos
más resaltantes influyan en la nutrición de los seres
humanos para que estos se mantengan en correcta
salud.
Si bien las organizaciones de salud nos definen que
la nutrición y la alimentación son procesos
sumamente importantes para mantener una
población sana y nutrida, a partir de este
contenidoiremos definiendo cada una de las
características más importantes que estos abarquen.
En la que podemos destacar que la INN (Instituto
Nacional de Nutrición) han ido promoviendo el
consumo de alimentos autóctonos como el arroz, los
granos, los vegetales, todos incluidos y clasificados
en el trompo de alimentos, donde su objetivo
principal se ha establecido en diseñar y coordinar la
ejecución de lasinvestigaciones científicas en
alimentos y poblacionales en consonancia con las
políticas del Ministerio del Poder Popular para la
Salud y con la participación de entes públicos,
privados y comunidades organizadas, para la
identificación de las acciones conducentes a
prevenir y solventar problemas nutricionales en la
población.
Es importante resaltar que en este contenido se irán
desarrollando cadauno de los programas de
suplementos alimentarios que existen en Venezuela,
explicando como el personal de enfermería está
comprometido a estas causas, con acciones
delegadas que son sumamente importantes para
mantener a un pueblo sano y en un correcto balance
nutricional.

POLITICAS NACIONALES DE ALIMENTACIÓN Y

NUTRICIÓN
El Instituto Nacional de Nutrición (INN) es una
organización que se creóformalmente el 15 de
noviembre de 1949 por Decreto Presidencial Nº 320
publicado en Gaceta Oficial Nº 23.074, en la que
desde sus inicios desarrolló una destacada labor en
materia de seguridad alimentaria para todos los
venezolanos y venezolanas, en la capacitación de
recursos humanos en las áreas de nutrición y
dietética, además de afianzar alianzas estratégicas
con organismos internacionales. Peroes ahora, con la
revolución socialista, encabezada por el Presidente
Hugo Chávez Frías, que el INN impulsa diversas
acciones que contribuyen a alcanzar las Metas del
Milenio para 2015 y disminuir la morbilidad y la
mortalidad por desnutrición. Dentro de los avances
que ha impulsado el Instituto Nacional de Nutrición,
están la Ley de Alimentación para el Trabajador,...

EFECTOS DE LAS DESNUTRICION

Los efectos de la desnutrición en la primera infancia (0 a 8 años) pueden ser

devastadores y duraderos. Pueden impedir el desarrollo conductual y cognitivo, el
rendimiento escolar y la salud reproductiva, debilitando así la futura productividad
en el trabajo. Dado que el retraso en el crecimiento ocurre casi exclusivamente
durante el periodo intrauterino y en los 2 primeros años de vida, es importante que
las intervenciones de prevención de la atrofia, la anemia o la xeroftalmia ocurran
en la edad temprana.

Si el niño está o no bien alimentado durante los primeros años de vida, puede
tener un efecto profundo en su salud, así como en su habilidad para aprender,
comunicarse, pensar analíticamente, socializar efectivamente y adaptarse a
nuevos ambientes y personas. Una buena nutrición es la primera línea de defensa
contra numerosas enfermedades infantiles que pueden dejar huellas en los niños
de por vida. "Cuando no hay suficiente comida, el cuerpo tiene que tomar una
decisión sobre cómo invertir la cantidad limitada de sustancias alimenticias
disponibles. Primero está la supervivencia, luego el crecimiento. En cuanto a la
nutrición, el cuerpo parece que está obligado a clasificar el aprendizaje en último
lugar. Es mejor ser estúpido y estar vivo a ser inteligente y estar muerto" (Sagan y
Druyan).

Algunos de los problemas de desarrollo experimentados por niños desnutridos son

causados por limitaciones fisiológicas tales como el crecimiento retardado del
cerebro y el bajo peso al nacer, mientras que otros problemas son el resultado de
una interacción limitada y estimulación anormal, las cuales son vitales para el
desarrollo saludable. Una buena nutrición y una buena salud están directamente
conectadas a través del tiempo de vida, pero la conexión es aún más vital durante
la infancia. Más de la mitad de la mortalidad infantil en países de bajos ingresos
puede atribuirse a la desnutrición.

La desnutrición y el contexto económico en que el ocurre parecen estar

relacionados. La desnutrición tiene un efecto mayor en el desarrollo de niños que
viven en pobreza, sea en países industrializados o en desarrollo, que en niños que
no son pobres. Hay evidencia que sugiere que los programas de nutrición
benefician la cognición y la conducta en mayor grado entre el segmento más
pobre de la sociedad.
¿Qué es la desnutrición?
La desnutrición es un estado patológico que ocurre cuando el organismo no recibe
nutrientes en la cantidad y variedad que necesita para su normal funcionamiento.

Cuando se habla del problema del hambre, lo importante son las consecuencias
del hambre, es decir, la desnutrición. Sin embargo, el hambre no es la única causa
de desnutrición, ya que la misma puede ocurrir en personas que tienen suficientes
recursos económicos para acceder a alimentos.
Causas individuales de la desnutrición
Desnutrición
Los vómitos provocados impiden al cuerpo absorber los nutrientes necesarios.
La desnutrición puede surgir cuando una persona no consume suficientes
nutrientes en sus comidas, o bien cuando no puede absorberlos. Las causas
pueden ser:

Anorexia nerviosa. La anorexia es un desorden de la alimentación.

Bulimia. Los vómitos provocados impiden al cuerpo absorber los nutrientes
necesarios.
Disfagia. Es la dificultad para deglutir.
Depresión y otras enfermedades mentales. La depresión puede causar una
disminución significativa del apetito.
Cáncer y otras infecciones crónicas. Las enfermedades crónicas y la medicación
utilizada para tratarlas pueden causar pérdida de apetito y dificultades para digerir.
Dado que los ancianos son quienes más frecuentemente sufren de enfermedades
crónicas, son un grupo de riesgo.
Adicciones. El abuso del alcohol o drogas puede llevar a saltearse comidas por los
mismos efectos de la sustancia adictiva o por falta de recursos económicos.
Enfermedades gastrointestinales. Las mismas impiden la correcta absorción o
asimilación de uno o varios nutrientes.
Vómitos. Aunque una persona consuma suficientes nutrientes, si sufre de vómitos
por otras patologías, el organismo no llega a absorber los nutrientes de la comida.
Las enfermedades que pueden causar vómitos son dengue, fiebre tifoidea, gripe y
otros.
Diarrea. La diarrea aguda, que dura unos pocos días, no puede causar
desnutrición. Por el contrario, la diarrea crónica, que dura más de cuatro semanas,
provoca la pérdida de minerales indispensables para la supervivencia: cloruro,
potasio y sodio.
Diabetes mellitus tipo 1 o tipo 2. Impiden la normal absorción de la glucosa.
Parasitosis. El parásito consume la mayor parte de los nutrientes de la comida.
Causas sociales de la desnutrición
La desnutrición puede no ser causada por factores que afectan a una sola
persona, sino factores que afectan a toda una población. Por ejemplo:
Hambruna. Ocurre cuando en una zona geográfica amplia no existen suficientes
alimentos para distribuir en la población.
Pobreza. Incluso en zonas donde existen suficientes recursos alimentarios,
determinados grupos o individuos pueden no tener los recursos económicos para
acceder a ellos.
Diferencia entre malnutrición y desnutrición
Desnutrición - malnutrición
La desnutrición implica un déficit de nutrientes y consumo del tejido muscular.
La malnutrición es una categoría más amplia que la desnutrición, que incluye
también la deficiencia de algún nutriente, como falta de vitaminas o minerales.
Estas formas de malnutrición afectan al organismo, por ejemplo causando anemia
(falta de hierro) o afectando la formación y fortaleza de los huesos (falta de calcio
o de vitamina D). Pero sus efectos son más suaves y se trata simplemente con
suplementos dietarios o un cambio en la alimentación.

La desnutrición es la forma más severa de malnutrición. Implica un déficit general

de nutrientes y consumo del tejido muscular, que el cuerpo utiliza como alimento a
falta de otras fuentes.

Síntomas de la desnutrición
Desnutrición
La desnutrición en los bebés les provoca períodos de llanto e inactividad
alternados.
Adultos:
Considerable pérdida de peso
Disminución de la masa corporal (índice de masa corporal por debajo de 17)
Debilidad muscular
Cansancio generalizado
Mayor vulnerabilidad a enfermedades de contagio
Aumento de la irritabilidad
Niños:
Retraso en el crecimiento (peso y talla)
Irritabilidad
Bebés:
Alternan períodos de llanto e inactividad
Problemas de aprendizaje
Atención dispersa
Resequedad y descamación de la piel
Vientre hinchado
Desnutrición infantil
En niños, la desnutrición tiene efectos más graves que en adultos, ya que puede
afectar el organismo de forma permanente, por impedir el correcto desarrollo del
cuerpo y del intelecto. La desnutrición crónica en niños causa retraso mental.
Dos enfermedades son causadas en niños exclusivamente por la desnutrición:

Marasmo. Enfermedad provocada en recién nacidos cuando su alimentación es

insuficiente en su contenido energético.
Kwashiorkor. Enfermedad que aparece a partir de los 18 meses de edad,
producida por una alimentación insuficiente principalmente en proteínas.

Fuente: https://humanidades.com/desnutricion/#ixzz82RZEDpOk

Venezuela entre la inseguridad alimentaria

y la malnutrición
Maritza Landaeta–Jiménez1, Yaritza Sifontes1,2, Marianella Herrera
Cuenca1,3

Resumen
En América Latina y el Caribe la mayoría de los países con
subalimentación (2011-2017), desaceleraron sus economías y,
profundizaron la crisis alimentaria y los conflictos sociales. Venezuela
vive un empobrecimiento masivo e inseguridad alimentaria que motiva la
migración a otros países. Para conocer la situación actual de la
seguridad alimentaria (SA) y la malnutrición, se estudiaron los principales
determinantes, mediante el análisis de informes técnicos de acceso
público en el último quinquenio. Se encontró que las dimensiones de la
SA están severamente comprometidas: el acceso, la disponibilidad, la
bioutilización y la estabilidad de las anteriores. Las preferencias
alimentarias están afectadas por la distorsión entre precios e ingresos
reales. El patrón de consumo de alimentos ha cambiado, resultando
insuficiente en cantidad y calidad, sin variedad, basado en arroz, maíz,
pasta, granos y aceite; carente en proteínas animales, vitaminas A, B y
C, y minerales (hierro, ácido fólico zinc y calcio). El efecto directo es el
incremento de la malnutrición y del hambre oculta, en los más
vulnerables. La desnutrición crónica, principal problema nutricional, se
solapa con el déficit calórico-proteico y las deficiencias de nutrientes. El
programa de nutrición comunitaria y el Proyecto de emergencia social
(2017-2018) reportaron severidad del retraso de crecimiento en talla
(moderado y severo) y desnutrición aguda que afectaron principalmente
a los niños menores de dos años, de las zonas de menores recursos
rurales o periurbanas. Los tres determinantes inmediatos del estado
nutricional del niño: seguridad alimentaria, atención adecuada y salud,
están fuertemente afectados por la pobreza. An Venez Nutr 2018; 31(2):
66-77.

Palabras clave: Inseguridad alimentaria, malnutrición, hambre oculta,

hambre, Venezuela.

Original Article

Venezuela between food insecurity and

malnutrition
Abstract
In Latin America and the Caribbean, most countries with
undernourishment (2011-2017) slowed their economies and deepened
the food crisis and social conflicts. Venezuela is experiencing massive
impoverishment and food insecurity that motivates migration to other
countries. In order to know the current situation of food security (SA) and
malnutrition, the main determinants were studied, through the analysis of
technical reports of public access in the last five years. It was found that
the dimensions of the SA are severely compromised: access, availability,
bioutilization and stability of the above. Food preferences are affected by
the distortion between prices and real incomes. The pattern of food
consumption has changed, resulting in insufficient quantity and quality,
without variety, based on rice, corn, pasta, grains and oil; lacking in
animal proteins, vitamins A, B and C, and minerals (iron, folic acid zinc
and calcium). The direct effect is the increase in malnutrition and hidden
hunger in the most vulnerable. Chronic malnutrition, the main nutritional
problem, overlaps with the caloric-protein deficit and nutrient deficiencies.
The community nutrition program and the Social Emergency Project
(2017-2018) reported severity of stunted growth (moderate and severe)
and acute malnutrition that mainly affected children under two years of
age, from areas with less rural resources or periurban. The three
immediate determinants of the child’s nutritional status: food security,
adequate care and health, are strongly affected by poverty. An Venez
Nutr 2018; 31(2): 66-77.

Key words: Food insecurity, malnutrition, hidden hunger, hunger,

Venezuela.

1. Fundación Bengoa para la Alimentación y Nutrición.

2. Escuela de Nutrición y Dietética. Facultad de Medicina. Universidad
Central de Venezuela. 3Centro de Estudios del Desarrollo.
Universidad Central de Venezuela.

Solicitar copia a: Maritza Landaeta-Jiménez. E-

mail: [email protected]

Introducción
En América Latina y el Caribe, según indican organismos internacionales,
el hambre recientemente ha presentado un incremento lento y
progresivo, aun cuando todavía se sitúa por debajo del 7%, en muchos
países de ingresos medianos donde la economía se ha ralentizado o
contraído, entre los que se encuentra Venezuela. Igualmente, la mayoría
de los países (65 de 77) que experimentaron un aumento de la
subalimentación entre 2011 y 2017 padecieron de forma simultánea
episodios de desaceleración o de debilitamiento de la economía,
adicionalmente estos países tienen economías muy dependientes de
productos básicos primarios para la exportación o la importación (1).

Se estima que las contracciones económicas están contribuyendo a

prolongar y agravar las crisis alimentarias por alteraciones climáticas y
debilitan la seguridad alimentaria y la nutrición, especialmente, donde las
desigualdades socioeconómicas son mayores. Las perturbaciones
económicas, también han extendido y empeorado los efectos de los
conflictos y de los fenómenos sociales (1).

En Venezuela la desaceleración y contracción de la economía, así como

la mala administración, ha provocado el empobrecimiento masivo de la
población, inseguridad alimentaria de grandes proporciones y situaciones
de hambre que están impulsando la salida de los venezolanos hacia
otros países, en multitudes, nunca antes vistas en América Latina. Este
éxodo masivo, está causando serios problemas económicos y sociales
en los países vecinos, que no estaban preparados para recibir 4,5
millones de migrantes venezolanos (2).

El Informe de Alerta Temprana sobre Seguridad Alimentaria y Agricultura

FAO/ONU, 2019 (3) ubica a Venezuela en tercer lugar entre los 10
países con “alto riesgo” de una emergencia o un deterioro significativo de
su seguridad alimentaria y la agricultura, con efectos severos. Los otros
países mencionados son Yemen, Sudán, Zimbabwe, Cameron, Burkina
Faso, Haití, Afganistán y Nigeria. Igualmente señala que el porcentaje de
personas malnutridas se triplicó en 4 años desde 3,6% en 2013 a 11,7%
en 2017 (casi 3,7 millones de personas).

Con el objeto de conocer la situación actual de la seguridad alimentaria y

la malnutrición en Venezuela se estudiaron los principales determinantes
mediante el análisis de informes técnicos de acceso público disponibles
durante el último quinquenio.

Seguridad alimentaria
La inseguridad alimentaria en Venezuela desempeña un papel
importante como factor determinante de la malnutrición que afecta a la
población. Las características son particulares, en cuanto a una
distribución desigual geográfica, social, económica y del grado de
severidad, moderado o severo. En ambas circunstancias la capacidad de
las personas para obtener alimentos y mantener, la calidad y la cantidad
de la dieta que consume está muy limitada, se alteran los hábitos
alimentarios normales y omiten comidas debido a la falta de dinero u
otros recursos. Cuando la inseguridad es grave, ya las personas no
tienen alimentos, han pasado varios días sin comer, lo cual pone en
peligro su salud y bienestar. Esta situación genera el incremento de la
malnutrición en todas sus formas y del hambre oculta en la población
más vulnerable, niños, mujeres embarazadas y adultos mayores, siendo
su impacto mayor en los más pobres. La inseguridad alimentaria,
también, cercena, una adultez y vejez saludable, por su relación con el
incremento de la obesidad, diabetes y enfermedades cardiovasculares,
que limitan el bienestar del individuo y de la sociedad (3), lo cual
seguramente tendrá su antecedente en el compromiso temprano que
puede afectar incluso al inicio del curso de la vida la salud reproductiva
de la mujer y de los menores de 2 años, es decir los primeros mil días de
vida.

En Venezuela la situación política, económica y social, en la última

década, ha provocado el quiebre de la institucionalidad de la salud, lo
social y de la infraestructura productiva del país, que paulatinamente han
devenido en un grave deterioro de la dignidad y del bienestar de los
venezolanos. La situación descrita sucede en medio de la opacidad de
información sobre las condiciones de vida, acceso, disponibilidad
alimentaria, estado nutricional, cuidado de la salud, y de las severas
consecuencias que la prolongada privación ejerce en la población.

Desde el 2012, se registra una caída sostenida en la producción,

disponibilidad y acceso de los alimentos, al mismo tiempo que se pierden
grandes cantidades de alimentos contaminados y se descompone otro
tanto, de lo que se había importado para la distribución a través de la red
pública de control alimentario (4) Ese mismo año, la Organización de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) otorga un
reconocimiento al gobierno por el cumplimiento anticipado de las metas
del milenio para aquel momento (4) Siete años más tarde, el inicio de la
crisis más aguda también lo confirma el informe de FAO/UNICEF (2019)
(1). Sin embargo, en los últimos tres años el impacto negativo en la
alimentación se ha acelerado (5).

En el 2014 ante la ausencia de información oficial, comienza la Encuesta

Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI) liderada por las
Universidades Católica Andrés Bello, Simón Bolívar, Central de
Venezuela y la Fundación Bengoa (6).
Los datos de ENCOVI señalan que, en los últimos años, el país presenta
signos de evidente deterioro, se incrementa la pobreza y la inseguridad
alimentaria. Según la línea de pobreza, 90% de la población venezolana
es pobre y de estos 60% se encontraría en pobreza extrema (6). Se
puede asegurar, que, en los actuales momentos en Venezuela, las cuatro
dimensiones de la seguridad alimentaria están severamente
comprometidas: el acceso, la disponibilidad, la bioutilización y la
estabilidad de las anteriores.

En cuanto al acceso a los alimentos, diversos estudios refieren que 94%

de los venezolanos no tienen ingresos suficientes para cubrir el costo de
una canasta básica. Esta es una de las consecuencias negativas, del
control estatal sobre la importación, distribución y venta de alimentos
subsidiados en conjunto con una política de control de precios que ha
asfixiado la producción nacional y debilitado la cadena de distribución y
los lugares habituales de compra, lo que ha dado origen al mercado
negro y al contrabando de alimentos (7).

La disponibilidad de los alimentos, otra de las dimensiones de la

seguridad alimentaria, se ha visto afectada de manera específica en
parte caracterizada por los bajos aportes de las fuentes de proteína
animal (de alto valor biológico), de minerales y de vitaminas y los
aumentos en los precios, con lo cual se limita la ingesta de nutrientes. El
resultado es el incremento en la población más vulnerable, de las
deficiencias de hierro, calcio, zinc, vitaminas como la A (retinol), la C y las
del complejo B; debido principalmente a la baja ingesta de leche, carnes
y huevos, entre otros (8).

Otro factor que afecta la seguridad alimentaria es la mala calidad de los

alimentos y la falta de control sanitario por parte del estado, quien
centraliza las importaciones de alimentos, pero no cumple con la
normativa regulatoria vigente relativa a los alimentos para consumo
humano. Al hecho anterior se suma la caída en la producción nacional,
que en promedio representa un déficit de más de 50 % en la producción
de rubros esenciales para la alimentación habitual de los venezolanos,
debido a factores como la instauración de la Ley de expropiación de
tierras (2007), lo que condujo al aumento de las importaciones de
alimentos básicos en detrimento de la producción nacional. Esta
dependencia de las importaciones para satisfacer el programa de
distribución de alimentos de los Comités Locales de Abastecimiento y
Producción (CLAP), es impactada directamente por la caída sostenida de
los precios del petróleo y por la hiperinflación, que a su vez compromete
aun más la disponibilidad y el acceso a los alimentos (9).

La deficiencia en los servicios de agua, energía eléctrica, gas y

transporte, es otra de las causas que vulnera la inocuidad y seguridad de
los alimentos e incumple con la tercera de las dimensiones de la
seguridad alimentaria.

La consecuencia de estos desaciertos es el incremento de la inseguridad

alimentaria, que según ENCOVI 2017 afecta al 80 % de los venezolanos
(10). Esta situación, ha generado una serie de estrategias de ajuste en
las familias, tales como la economía energética, mediante la cual se ven
forzadas a restringir sus compras a pocos alimentos (5 a 7 productos),
priorizando el rendimiento calórico (proveedores de 60-80% de las
calorías totales) y la saciedad, lo cual logran con productos como los
cereales y tubérculos (dieta blanca), que desplazaron a la proteína
animal, las grasas, las vitaminas y minerales; lo que importa es reducir la
sensación de hambre. Como resultado la calidad de la dieta es muy
pobre, debido a sustituciones empíricas de alimentos, que resultan en
combinaciones inapropiadas con el agravante de que madres y padres
dejan de alimentarse para alimentar a sus hijos (8).

En este sentido, es importante señalar que 61,9 % de los adultos

encuestados en 2017, reportaron acostarse a dormir sin comer, al
menos, una vez en los últimos 3 meses; y más de 8 millones de
venezolanos para el mismo año hacían 2 o menos comidas al día. Estos
hallazgos son demostrativos de un cambio contundente en el patrón de
consumo habitual de alimentos del venezolano (10).

En medio de esta crisis de inseguridad alimentaria, reaparecen

enfermedades como la difteria, el sarampión, lo que pone en evidencia el
deficiente desempeño del Programa Nacional Ampliado de
Inmunizaciones, así como las fallas en la vigilancia epidemiológica.
Venezuela se ha convertido en exportador de estas patologías a países
vecinos como Colombia, Brasil y Ecuador. La mortalidad por difteria
duplica la de Haití y la mortalidad por sarampión se ha convertido en una
verdadera amenaza para los pueblos indígenas de los estados Delta
Amacuro, Bolívar y Amazonas (11).

Venezuela también es considerado uno de los peores países para

envejecer, ocupando la posición 76 de un total de 96 países,
específicamente después de toda una vida de trabajo la pensión que
recibe una persona de la tercera edad está muy por debajo de la cuarta
parte de sus necesidades y no alcanza ni para alimentos ni para
medicinas (12).

Tendencia en el consumo de alimentos

El consumo de alimentos de los venezolanos, en los últimos años viene
presentando una tendencia a la reducción tanto en la cantidad como en
la calidad de la dieta. Desde el 2013, según la Encuesta de Seguimiento
al Consumo de Alimentos (INE-ESCA 2005-2014) (13), se observó una
tendencia a la disminución en los gramos diarios por persona/día, cuando
se compara con el máximo en gramos totales consumidos en 2012
(1.300 g/p/d) con los consumidos (1.107 g/p/d) en 2014, la diferencia de
193 g/p/d, representó una caída de 15% en el consumo de alimentos.
Este resultado es de suma importancia debido a las implicaciones en el
estado nutricional de la población, en cuanto a la suficiencia de los
alimentos para cubrir los requerimientos nutricionales del venezolano
(Figura 1).

Fuente: INE. ESCA 2005-2014Figura 1. Venezuela. Tendencia del consumo aparente de

alimentos (g/p/d). 2005-2014
Los productos más adquiridos por los hogares, en los diferentes grupos
de alimentos fueron harina de maíz precocida, arroz, pastas y pan,
plátano, yuca, papa y caraotas, pollo, carne de res y sardinas, leche
líquida completa o pasteurizada, queso blanco y huevos. Hortalizas y
frutas, todas, menos la auyama redujo en cantidad, igual el cambur, la
lechosa, la guayaba y la naranja. Las grasas visibles y azúcares
disminuyeron su gramaje, lo cual fue más importante en mayonesa,
margarina, café, azúcar, aceite y sal. Es lamentable que el Instituto
Nacional de Estadística no haya continuado la publicación de la ESCA
(13).

En cuanto a los alimentos que adquieren los hogares, entre 2014 y 2017
ENCOVI (10, 14) reporta que continua la tendencia regresiva en la
compra semanal de alimentos, que se concentra en: 31,3% cereales
(arroz, harina de maíz, pan y pasta), 9,3% tubérculos; disminuyen las
carnes, pollo, leche, huevos, hortalizas y frutas mientras aumentan los
tubérculos (yuca) y leguminosas. La insuficiencia de alimentos y de
ingresos es de 70%, la inseguridad alimentaria afecta al 80% de los
encuestados y la mayoría de la población el 90% no tiene ingresos
suficientes para comprar la dieta habitual, aumenta la pobreza, el
desempleo, la escasez de alimentos y las deficiencias en los servicios
públicos de agua, luz, gas y transporte lo que a su vez limita aún más la
posibilidad de alcanzar una alimentación mínima (de sobrevivencia). La
escasez y el incremento de los precios afectan supremamente el
consumo de todos los bienes, pero más contundente en el caso de los
alimentos. La reducción en la compra del grupo de alimentos altamente
calóricos significa que el aporte de energía de la dieta disminuye de
manera drástica, el efecto directo es el incremento de la malnutrición y
del hambre oculta, en las familias de menores recursos económicos.

La dieta de los venezolanos actualmente se reduce a muy pocos

alimentos: arroz, maíz, pasta, granos y aceite. De la mesa de los
venezolanos han desaparecido las carnes, huevos y lácteos, de tal
manera que la alimentación ha perdido calidad, cantidad y variedad, se
ha transformado en una dieta anémica, por la ausencia de alimentos
fuentes de hierro ácido fólico y complejo B además de la ingesta
deficiente de zinc, calcio, vitamina A y, otros micronutrientes, es una
dieta de sobrevivencia. Las familias reportan comer 1 o 2 veces al día y
reducen el número de alimentos. La consecuencia en las personas es
hambre y hambre oculta, aumenta la anemia y las deficiencias de calcio,
ácido fólico y de otros micronutrientes, situación que complica aún más,
la deteriorada salud de la población. En la familia venezolana los gustos
y preferencias son determinados no solo por la oferta o disponibilidad de
alimentos, sino también, por el comportamiento de la capacidad
adquisitiva, cada vez más reducida debido a la distorsión en la relación
precios e ingresos reales (9).

Malnutrición infantil. 2017-2018

Para el 2030 los objetivos del desarrollo sostenible (ODS) (15) proponen
la erradicación del hambre y de todas las formas de malnutrición,
específicamente se trata de disminuir la prevalencia de la
subalimentación, la inseguridad alimentaria moderada o severa y poner
fin a todas las formas de malnutrición, el retraso del crecimiento, la
emaciación o desnutrición aguda y el sobrepeso y la obesidad.

Las tendencias en la reducción de las prevalencias en el mundo no son

alentadoras. Aun cuando el retraso del crecimiento en los niños menores
de cinco años está disminuyendo y en 2018 afectaba a 148,9 millones
(21,9%) niños menores de cinco años, esta reducción no es suficiente
para lograr la meta de 2030 de reducir a la mitad el número de niños con
respecto al valor de referencia de 2012 (165,8 millones). La prevalencia
de emaciación en los menores de cinco años afectaba a 49,5 millones
(7,3%), por lo que tampoco alcanza la meta de reducir y mantener la
emaciación infantil por debajo del 5% para 2025 y del 3% para 2030.
América Latina y el Caribe en 2018, tenían niveles de prevalencia de
emaciación muy baja (1,3%), en comparación con las demás regiones
(5% al 9%) (1)

Durante 2017 y 2018 la Fundación Bengoa, en alianza con otras ONG

dentro de su programa de nutrición comunitaria, ha venido realizando
una diversidad de proyectos orientados a la vigilancia nutricional de los
habitantes de las comunidades y de los niños de las instituciones
educativas presentes en ellas. Estos proyectos se llevaron a cabo en las
zonas rurales y periurbanas de niveles socioeconómicos bajos en
ciudades como: Maracaibo, Mérida, Barcelona, el Tigre y el Tigrito y en la
Gran Caracas, en los Municipios Baruta, El Hatillo, Sucre y Libertador.
Adicionalmente, en 2018 la Fundación Bengoa y la Universidad Católica
Andrés Bello (UCAB), ejecutaron el Proyecto de Emergencia Social
(PES) que incluyó una muestra de 400 niños y niñas menores de 2 años,
provenientes de zonas en situación de pobreza (16).

Retraso del crecimiento en los niños venezolanos

El retraso del crecimiento, o talla baja para la edad, es una alteración en
el crecimiento físico y funcional, en gran medida irreversible, debido a
una nutrición inadecuada y brotes de infección repetidos durante los
primeros 1000 días de vida. Este retraso tiene una serie de efectos a
largo plazo para los individuos y las sociedades entre los cuales se
encuentran: disminución del desarrollo cognitivo y físico, reducción de la
capacidad productiva, mala salud y aumento del riesgo de enfermedades
degenerativas como la diabetes (17). El retraso del crecimiento en la
niñez es uno de los obstáculos más significativos para el desarrollo
humano (15).

En los niños menores de 2 años, que formaron parte del Proyecto de

Emergencia Social (PES), el retraso severo (talla muy baja) fue de 9% y
el retraso en talla (talla baja) de 12,4%, mientras que, la vulnerabilidad
nutricional se amplió, ya que 11,5% de los niños se encontraron en
situación de alerta de talla baja. En resumen 21 de cada 100 niños
padecían retraso de crecimiento moderado y severo mientras que, en
condición de vulnerabilidad nutricional se encontraron 33% de los niños
(retraso en talla más riesgo). (Cuadro 1, Figura 2).
Cuadro 1. Venezuela. Retraso de crecimiento (indicador talla-edad) en niños de varias
localidades. Años 2017-2018.
Fuente: Fundación Bengoa. Proyecto de Nutrición Comunitaria. Vigilancia Nutricional
2017-2018.
Figura 2. Venezuela. Retraso de crecimiento y riesgo (Talla/edad ) en niños de varias
localidades. Años 2017-2018Fuente: 1-Proyecto Emergencia Social 2017 Nacional ESE.
bajos-n=440, 2. Caigua, Clarines, Tigre y Tigrito Anz.,2017(Esc.n=204), 3. Maracaibo-
Mérida-Caracas, 2017 (Esc. n=2414. 4. Caigua, Clarines, Tigre y Tigrito Anz. 2017 (Esc.
n=706), 5. Maracaibo- Mérida-Caracas, 2017 (Esc. n=1063), 6. G. Caracas Chapellin-
2017 (Prees. n=67), 7. G. Caracas-Baruta- 2017 (2 Barrios-n=103), 8. G. Caracas- El
Hatillo- 2017- (Esc.-n=314), 9. G. Caracas- Libertador: Cementerio 2018 (ONG- Com.
n=91), 10. G. Caracas- Sucre. Caucaguita 2018 (ONG-Com. n=105).
En el grupo de 3 a 5 años el retraso severo (talla muy baja) fue menor
que en el grupo de menores de 2 años, con porcentajes de 1,5% a 2%.
La talla baja varió entre 3% y 13,3% mientras que, la alerta de talla baja
(riesgo de desnutrición crónica) afectó al 14% de los niños en las
localidades de Anzoátegui, Maracaibo-Mérida y Caracas (Cuadro 1,
Figura 2).
En los escolares de 6 a 13 años, el retraso en talla severo (desnutrición
crónica), fue de apenas 0,9%, la talla baja varió entre 8,9% y 11,8% y en
situación de alerta de talla baja (riesgo de desnutrición crónica) se
encontró entre 11,5% y 15%, de los escolares, este último porcentaje se
obtuvo en la escuela de la zona rural del Hatillo.

En las comunidades ubicadas en zonas pobres de la Gran Caracas, el

retraso de crecimiento severo (talla muy baja) fue alto y afectó a 5,8% de
los niños en Baruta, 9,4% en el Cementerio y 10,5% en Caucaguita. La
talla baja (retraso moderado) alcanzó proporciones de 13,2% a 20%
mientras que, en situación de alerta de talla baja, se encontraron entre
5,8% y 9,9% de los niños.

El comportamiento de este indicador mostró la heterogeneidad del

problema nutricional y la desigualdad social y ambiental. La severidad del
problema se manifestó con mayor intensidad en las poblaciones
vulnerables tales como los menores de dos años, de modo que 21 de
cada 100 niños presentaron retraso de crecimiento en talla moderado y
severo, como resultado de una desnutrición de larga evolución que, en
este grupo, posiblemente se inició durante la gestación y alteró su
crecimiento físico, pero lo más grave, es que también puede haber
causado alteraciones en su desarrollo cognitivo.

El retraso en el crecimiento es un marcador de gran solidez, indicativo,

de que en el combate de la desnutrición crónica que causa retraso en el
crecimiento en talla, es indispensable garantizar que la madre no inicie el
embarazo desnutrida, que tenga un control prenatal temprano y eficiente,
el cual le garantice la suplementación adecuada de hierro, calcio y ácido
fólico y una dieta adecuada a su condición fisiológica (18).

La investigación también reveló, la alta vulnerabilidad de los niños que

crecen en las zonas pobres, sin una atención adecuada. En estas
localidades, los niños viven en condiciones muy precarias de salubridad y
alimentación, que determinan infecciones a repetición que acaban
afectando su estado nutricional, ante la imposibilidad de cubrir las
demandas crecientes de energía. En la mayoría de los países, los niños
pobres tienen aproximadamente el doble de retraso en el crecimiento que
los niños más ricos. Los tres determinantes inmediatos del estado
nutricional del niño incluyen seguridad alimentaria, atención adecuada y
salud. Cada uno de estos se ve fuertemente afectado por la pobreza. Por
ejemplo, los alimentos de origen animal son un componente importante
de la dieta del niño, como fuente principal de proteínas y micronutrientes;
la ingesta baja de estos alimentos es un factor de riesgo para el retraso
del crecimiento. Al igual que el retraso en el crecimiento, las deficiencias
de micronutrientes también están vinculadas a pobreza (19).

La emaciación o desnutrición aguda en niños

La emaciación o desnutrición aguda define el peso (kg) para la estatura o
longitud (cm) inferior en dos desviaciones típicas a la mediana de los
patrones de crecimiento infantil de la OMS de 2006. Un peso bajo para la
estatura es un indicador de pérdida grave de peso o incapacidad para
aumentar de peso y puede ser consecuencia de una ingesta dietética
insuficiente o de una incidencia de enfermedades infecciosas,
especialmente la diarrea (17).

En estas localidades, igualmente la pérdida nutricional se expresa en el

incremento del porcentaje de niños severamente desnutridos agudos,
emaciados y emaciados severos que en los menores de 2 años afectó a
6,2% de los niños mientras que el riesgo de desnutrición aguda fue de
3,1%. La desnutrición aguda en niños tan pequeños, puede ser la
consecuencia de un peso bajo al nacer, lactancia materna inadecuada,
control de salud deficiente, compromiso inmunológico y medio ambiente
insalubre (17).

En el grupo de 3 a 5 años el porcentaje de niños severamente

desnutridos agudos, emaciados y emaciados severos varió entre 3,3 %
en las comunidades rurales en el oriente del país y 6,2% en los
preescolares de Maracaibo, Mérida y Caracas y el riesgo de desnutrición
aguda entre 1,5% y 12,3% (Cuadro 2, Figura 3).
Cuadro 2. Venezuela. Estado nutricional indicador peso/talla (Desnutrición aguda) en
niños de varias localidades.
Años 2017-2018
Fuente: Fundación Bengoa. Proyecto de Nutrición Comunitaria. Vigilancia Nutricional
2017-2018.
Figura 3. Desnutrición aguda: emaciado, riesgo y exceso (IMC/edad). Niños de varias
localidades. Años 2017-2018Fuente: 1-Proyecto Emergencia Social 2017 Nacional ESE.
bajos-n=440, 2. Caigua, Clarines, Tigre y Tigrito Anz. 2017(Esc. n=204), 3. Maracaibo-
Mérida-Caracas, 2017 (Esc. n=2414. 4. Caigua, Clarines, Tigre y Tigrito Anz. 2017 (Esc.
n=706), 5. Maracaibo-Mérida-Caracas, 2017 (Esc. n=1063), 6. G. Caracas Chapellin-
2017 (Prees. n=67), 7. G. Caracas-Baruta- 2017 (2 Barrios-n=103), 8. G. Caracas- El
Hatillo- 2017- (Esc.-n=314), 9. G. Caracas- Libertador: Cementerio 2018 (ONG- Com.
n=91), 10. G. Caracas- Sucre. Caucaguita 2018 (ONG-Com. n=105).
En el grupo de escolares los porcentajes de niños desnutridos agudos,
emaciados y emaciados severos fue de aproximadamente 3,6% y el
riesgo varió entre 5,3% y 6,7%. En los niños de los sectores de menores
ingresos de la Gran Caracas los desnutridos agudos, emaciados y
emaciados severos el porcentaje varió entre 5,8% a 13,2% y el riesgo de
desnutrición que reflejó la vulnerabilidad nutricional se ubicó desde
10,6% en Caucaguita hasta 29,1% en sectores populares de Baruta.

La vulnerabilidad nutricional se incrementó con la edad y fue más alta en

las zonas más pobres, de la Gran Caracas, en las cuales hasta 13 de
cada 100 niños presentan desnutrición aguda, sin embargo en algunas
de estas zonas el riesgo se incrementó, desde 11 a 29 niños por cada
100. En consecuencia, la situación de vulnerabilidad nutricional de los
niños en estas comunidades es muy alta, debido a las frágiles
condiciones socioeconómicas, falta y precariedad de servicios públicos y
de atención de salud.

Por otra parte, el porcentaje de exceso (sobrepeso/obesidad) más alto

(13,5%) afectó a los niños del PES, sin embargo, es importante destacar,
que en su mayoría eran niños con retardo de crecimiento en la talla. En
todos los demás, el porcentaje varió entre 0,8% y 3,3%. La disminución
acelerada del sobrepeso es una demostración, de la pérdida de peso no
controlada, que vienen padeciendo los niños, porque su alimentación no
cubre las calorías y nutrientes que requiriere según su edad.

Las consecuencias
Tal como se ha señalado, la situación de subconsumo calórico
prolongado posiblemente ya ha dejado huellas irreversibles en la
población más vulnerable en su crecimiento físico y en su desarrollo
intelectual. Cuando por cualquier circunstancia, las calorías y nutrientes
no cubren los requerimientos básicos para mantener las funciones
vitales, el organismo comienza a utilizar las reservas biológicas, primero
la grasa corporal, pero si la condición se prolonga, se presenta el
catabolismo de su masa muscular, desgaste que se percibe en las
lamentables imágenes de niños desnutridos emaciados, cuyos rostros
apáticos claman por su derecho humano a la alimentación, la salud y a
una vida digna.

En este peregrinar son los niños menores de cinco años, las víctimas
silenciosas de la desnutrición crónica y aguda severa, pero lo más grave,
en esta acelerada carrera de precariedad nutricional es la afectación de
los niños menores de un año y de las mujeres embarazadas, muchas de
ellas adolescentes con su salud comprometida, en cuyo vientre
desnutrido está creciendo un niño que posiblemente nacerá con la huella
indeleble de la agresión sufrida por factores epigenéticos, que pudieron
haberse controlado durante la gestación (20).
En estas circunstancias, de inseguridad alimentaria y nutricional, es de
esperar que aumente la mortalidad infantil y neonatal y la mortalidad
materna. En efecto la mortalidad infantil en Venezuela retrocedió 20
años, con una tasa de 19 por cada 1.000 nacidos vivos registrados y la
tasa de mortalidad materna, que en 2016 era de 135 por cada 100.000
nacidos vivos registrados, se estimó que alcanzaría 190 por cada
100.000 nacidos en 2017, esta última cifra solo superada por Bolivia y
Guyana (11).

El daño en la alimentación y sus consecuencias en la nutrición y la salud

de los venezolanos comienza a estar presente en algunos informes de
las agencias internacionales. Según el estado de la seguridad alimentaria
y la nutrición en el mundo 2019 (1), la tasa de subalimentación en
Venezuela casi se cuadruplicó al pasar de 6,4% en el periodo 2012-2014
a 21,2% en 2018. La cantidad de personas con hambre en el país se
incrementó de 2,3 a 6,8 millones y el deterioro de la seguridad
alimentaria en Venezuela es el más alto de América Latina. Del total de
personas que pasaron a situación de hambre en América del Sur desde
el 2013, el 86% son venezolanos (21).

Los niveles de subalimentación junto al 80% de inseguridad alimentaria,

confirman la grave situación alimentaria de los venezolanos, como
consecuencia de no tener disponibilidad segura y oportuna, así como
tampoco el acceso a alimentos de buena calidad (10).

En estas circunstancias, la inseguridad alimentaria se concentra en los

hogares pobres, son familias en promedio de 5 miembros, algunos de
ellos, de los grupos vulnerables niños, mujeres embarazadas y adultos
mayores, con severas carencias alimentarias y falta de servicios de
salud, de agua potable, vivienda y transporte, que limitan los años de
vida y además, se convierten en factores desencadenantes de
infecciones frecuentes que en los niños comprometen su desarrollo físico
e intelectual, cuyo incierto futuro de llegar a la adultez engrosaría la
carga de enfermedades crónicas y afectaría los años de vida saludable
de cada individuo, pero también el rendimiento y la productividad de la
nación perpetuando el ciclo de la pobreza.

En la Venezuela del Siglo XXI, 6 de cada 10 venezolanos adultos en

2017 perdieron aproximadamente 11 kg de peso en el último año por
hambre (10), mientras que, los adultos mayores perdieron en promedio 2
kg por mes (12). Esta situación es intensa, en los más vulnerables, niños,
mujeres embarazadas y adultos mayores, pero en los menores de dos
años el efecto genera rápidamente el incremento de las formas severas
de desnutrición aguda que compromete su vida, agravado por la
ausencia de atención oportuna, debido al colapso del sistema de salud y
a las fallas y elevados costos de los medicamentos, muchos de ellos
perecen, engrosando las cifras de mortalidad.

En las comunidades aumenta el número de niños desnutridos severos

que ameritan atención especializada, tal como lo precisa Caritas en su
monitoreo centinela (22). Igualmente se incrementan las
hospitalizaciones de desnutridos agudos en sus formas severas
marasmo y Kwashiorkor, debido a una alimentación inadecuada, pobreza
y ambientes insalubres que condicionan infecciones a repetición, pero lo
más lamentable, es que no reciben una atención oportuna y eficiente que
impida el deterioro progresivo (23). Los que logran superar esta situación
pueden ser seres inacabados en su crecimiento físico y desarrollo
intelectual, que posiblemente no logren alcanzar el crecimiento que le
corresponde de acuerdo con su edad y con la herencia de sus padres.

En la actualidad la desnutrición crónica es el principal problema

nutricional, que se solapa con el déficit calórico-proteico y las deficiencias
de nutrientes tales como hierro, calcio, zinc, vitamina A, ácido fólico y
vitamina B12, entre otras, que conforma un amplio y complejo sustrato de
la malnutrición, como consecuencia de una dieta insuficiente en calidad y
cantidad de alimentos, que deteriora la salud y la nutrición de la
población socialmente más vulnerable en las distintas etapas de la vida
(24).

La situación descrita contribuye al incremento de la población con

hambre, debido a que estas familias no pueden adquirir los alimentos
que requieren para compensar sus necesidades diarias, hecho que
vienen documentado estudios diversos (8, 25). ENCOVI en 2017,
reportó, que 80% de los venezolanos no disponía de ingresos suficientes
para acceder a la canasta básica de alimentos y la hiperinflación había
dinamitado el ingreso. También señaló que la inseguridad alimentaria no
distingue niveles sociales, en consecuencia, está presente en hogares
con alto nivel educativo, de clase media (22), indicador indiscutible del
empobrecimiento de este grupo social, dinamizador de la economía en
las sociedades democráticas.

En estas circunstancias, es imposible cubrir la Canasta Alimentaria

Familiar (CAF) que según el Centro de Documentación y Análisis Social
de la Federación Venezolana de Maestros (CENDAS-FVM) reporta una
variación de 2.552.836,38 Bs. Soberanos en mayo de 2019 a
3.724.390,25 Bs. en junio del mismo año, adquirir la canasta de junio
requería de 65,6 salarios mínimos (40.000 Bs), es decir 2 salarios
mínimos por día. Para ejemplificar mejor esta brecha, una familia en la
cual dos de sus miembros trabajen en el sector formal, donde cada uno
recibe 1 salario mínimo mas beneficio de alimentación (130.000 Bs/mes),
si esa fuese su única fuente de ingreso y considerando que se
necesitarían alrededor de 90.000 Bs. diarios para comprar esta canasta,
en esta familia solo pudieran adquirir alimentos para 1 día del mes. Es
importante también señalar que durante el mes de junio se presentaron
problemas de escasez de alimentos como: leche en polvo, pastas
alimenticias, azúcar, aceite, arvejas, pan, mortadela, queso amarillo y las
presentaciones enlatadas de atún y sardinas.(26)

En el interior del país, en algunos estados, la situación es aún más grave,

debido a la precariedad de los servicios, lo cual está generando
movilizaciones de las familias hacia Caracas, la cual es percibida como el
centro del bienestar, debido a que, el gobierno sacrifica el interior del
país, para que, en Caracas, las fallas en el suministro de gasolina,
electricidad, alimentos y medicamentos se atenúen.

La inseguridad alimentaria es más que solamente hambre, puede afectar

de numerosas formas a la salud y el bienestar, con consecuencias
potencialmente negativas para la salud mental, social y física. Varios
estudios han documentado los efectos psicosociales negativos de la
inseguridad alimentaria en mujeres y niños. En América Latina la
prevalencia de inseguridad alimentaria severa es ligeramente mayor en
las mujeres 8,4%, en comparación con el 6,9% de los hombres.
Asimismo, la inseguridad alimentaria se asocia a una salud mental más
deficiente y a factores de estrés psicosociales específicos en regiones de
todo el mundo independientemente del estado socioeconómico (27).
Para enfrentar esta situación, las experiencias en otros países han
demostrado que las acciones deben orientarse a resolver los problemas
específicos de cada grupo en particular (28). En primer término, deben
satisfacerse los requerimientos nutricionales en las madres embarazada,
al igual que los de sus hijos durante los primeros 1000 días y rescatar el
control permanente y periódico del estado nutricional hasta los 5 años de
vida, así como también, prevenir en ellos las enfermedades
infectocontagiosas, mediante los programas de vacunación y la
simultánea mejoría de las condiciones sanitarias del hogar,
proveyéndolos de agua potable y adecuada eliminación de excretas. A
los niños menores de 2 años con desnutrición aguda hay que brindarles
atención especializada para su recuperación y preparar a las madres
para su protección.

Todos los programas deberían prestar no solo la atención, sino también

garantizar los alimentos y la protección necesaria para su recuperación.
En los niños escolares que han estado sometidos a tantas privaciones, el
programa de alimentación debería proveer desayunos y almuerzos
nutricionalmente adecuados a los requerimientos de los niños, de esta
manera se lograría recuperar el estado nutricional, pero además se
aseguraría que los niños regresen a la escuela.

En la Cumbre de la Nutrición Mundial, en 2017 (29), la nutrición se

reconoce como un elemento clave para el desarrollo sostenible y se
afirma que “Una buena nutrición proporciona la capacidad cerebral, la
infraestructura de la materia gris para construir las economías del futuro”.

La inseguridad alimentaria se ha intensificado en las comunidades más

desasistidas. Las medidas paliativas como los pocos alimentos que se
subsidian a través de los comités locales de abastecimiento y producción
(CLAP), son insuficiente para detener el tsunami alimentario de alta
complejidad, que se sumerge en un sistema de salud inhabilitado para
dar respuestas oportunas, preventivas y curativas, ni siquiera, puede
proveer las vacunas mínimas indispensable para prevenir las
enfermedades infectocontagiosas. En estas circunstancias, el incremento
de la mortalidad infantil confirma que los niños son las victimas
silenciosas de las peores políticas públicas implementadas en la historia
del país.
El control político y militar de la alimentación, ha generado una situación
insostenible para la población, que ante la imposibilidad de satisfacer sus
necesidades básicas huye del país. Se ha distorsionado el financiamiento
de la alimentación y se han tomado medidas que limitan la producción
nacional de alimentos, lo que ha provocado, entre otras consecuencias,
la más severa crisis alimentaria y nutricional en lo que va del siglo XXI.

Las tendencias globales en el enfoque del combate a la malnutrición

apuntan acciones preventivas de inicio tan temprano como en hombres y
mujeres en edad fértil, con una perspectiva de equidad y un enfoque de
respeto a los derechos humanos fundamentales con una configuración
holística para el logro de una vida sana, productiva y sostenible para la
población. Nada de esto ha sido posible de alcanzar en Venezuela, pues
las limitaciones para el desarrollo de la población son múltiples y
mantienen a la misma enfocada en la satisfacción de las necesidades
básicas de alimentación sin poder dedicar tiempo y esfuerzo a labores
más elevadas y complejas como la dedicación del tiempo necesario para
la educación y cultivo de habilidades que permitan su desarrollo integral.

La invalorable acción de la sociedad civil venezolana, la academia y el

remanente de los productores y de la industria merece un especial
crédito en la misión de documentación y en la implementación de
acciones exitosas que han tenido lugar en el medio de esta crisis, y que
deben constituir parte del legado del duro aprendizaje que como nación
nos ha tocado vivir.

Referencias
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29. La Cumbre de la Nutrición Mundial, Milán, Italia,
2017. https://scalingupnutrition.org/es/news/cumbre-mundial-de-la-nutricion-2017-de-milan,
Acceso 22/06/2019

Recibido: 06-07-2019
Aceptado: 10-09-2019

Politicas alimentarias y nutricionales en los

sistemas nacionales de salud
Jorge Díaz Polanco 1, Yngrid Candela 1

Resumen
Basándose en los conceptos de sistema de salud, políticas alimentarias y
nutricionales y examinando las evidencias con algunos indicadores
básicos, este artículo trata de mostrar los principales determinantes
sociales, políticos y económicos de los problemas de la seguridad
alimentaria y nutricional, considerando la importancia que estos aspectos
tienen en dicho sistema, comparando la situación nutricional con algunos
países y, finalmente, vinculando estas situaciones con el ejercicio del
poder político en los regímenes chavista y post chavista en
Venezuela. An Venez Nutr 2014; 27(1): 143-152.

Palabras clave: Venezuela, seguridad alimentaria y nutricional, sistema

de salud.

Review Article
 Food and nutrition policies in national health
systems
Abstract
On the basis of concepts such as health system, alimentary and
nutritional policies, and following up some indicators, this paper shows
the main social, political and economic determinants of Venezuela’s
nutritional issues and the importance these problems have in agenda of
the chavista and post chavista political regimes in Venezuela. An Venez
Nutr 2014; 27(1): 143-152.

Key words: Venezuela, health system, alimentary and nutritional

security.

1
CENDES-UCV
Solicitar correspondencia a: Jorge Díaz Polanco. E-
mail: [email protected]

1. Algunas precisiones conceptuales

Cuando nos referimos a Políticas de Salud, aludimos a un conjunto

de programas definidos por los diferentes niveles de gobierno y
demás actores involucrados, dirigido a la prevención, supresión y
recuperación de problemas de salud, identificados y priorizados por
los diferentes niveles de una organización social dada. Esta
definición nos lleva a la necesidad de considerar los siguientes
asuntos: Primero, la existencia de una voluntad política que
entiende la tarea gubernamental como un mecanismo de servicio
público para cuya prestación se hace indispensable que, tanto los
prestadores como lo beneficiarios, participen en la definición de las
metas que se propongan. En segundo lugar, y dado que se trata de
conjuntos de programas, es indispensable que entre ellos exista un
mínimo de coherencia que haga posible la eficiencia en su
administración, la eficacia en el logro de sus objetivos y la
efectividad en lo relacionado con los cambios que se pretende
lograr. En otras palabras, se requiere de un gobierno cuya prioridad
sea el ciudadano y no el poder.

1.1. Por estas razones, cuando nos referimos a Sistemas Públicos

Nacionales de Salud (SPNS) apuntamos hacia una estructura que
resulta de la forma históricamente concreta en que articulan los
recursos humanos, tecnológicos y financieros para dar
cumplimiento a las cuatro funciones básicas de todo sistema de
salud, a saber: Rectoría, organización, financiamiento y prestación
de servicios, en función de las prioridades establecidas por las
políticas de salud, con cobertura universal y sin distinciones de
ningún tipo entre sus beneficiarios. Debe notarse acá que a
diferencia de las definiciones que existen en la Constitución vigente
o en la mayor parte de las propuestas de Ley que se han elaborado
desde 1999, no se menciona la gratuidad, como rasgo esencial del
SPNS. Y ello es así porque tal gratuidad no existe. No se trata de
que los SPNS sean privados o que se tenga que pagar por ellos,
sino simplemente que en una sociedad de ciudadanos y en una
economía racional, todos pagan, directa o indirectamente –Estado
incluidopor los servicios que reciben o puedan recibir por lo cual el
pago resulta en una forma de solidaridad social e
intergeneracional.

Así, la evaluación del desempeño de los SPNS se puede lograr a

través de la medición del logro de las metas propuestas definidas
en torno al desempeño de las grandes funciones del sistema. La
rectoría garantizaría la coherencia de las políticas y el proceso de
convenimiento, sobre todo en un SPNS que funcione de manera
descentralizada y aun cuando no lo sea, la rectoría del SPNS
refleja el liderazgo político y científico de la organización sanitaria
central, para guiar, orientar y acompañar –según sea el caso- a los
grupos o regiones en el camino de lograr las metas de salud
establecidas. En otras palabras, el ejercicio de la rectoría implica la
posesión de un capital simbólico importante, representado en el
liderazgo y de un capital técnico instrumental que resulta
fundamental en el acompañamiento a los diferentes niveles de
gobierno. Ambos capitales son el producto de un proceso de
acumulación de méritos y capacidades técnicas que confiere
legitimidad al gobierno central (Ministerio de Salud).

1.2. Nos referimos a la organización del SPNS como la forma

particular en que se articulan y re-articulan periódicamente, los
prestadores de servicios (colegios profesionales, sindicatos,
sociedades científicas, etc), los financiadores (usuarios, Estado,
donadores y benefactores), proveedores (laboratorios, industria
tecno-médica, otros) y usuarios (pacientes, comités de salud,
grupos organizados de la sociedad civil) para dar cumplimiento a
las metas trazadas por la política de salud y que se supone culmina
en respuestas apropiadas a las demandas en materia de salud.

Como puede suponerse los intereses y puntos de vista de quienes

constituyen la organización del sistema, no siempre son
coincidentes y ello constituye la dinámica política dentro del sector
salud, la estructura de poder dentro de la cual se toman las
decisiones que ponen en marcha total o parcialmente las políticas
nacionales de salud que se han diseñado. Es bueno aclarar que, a
pesar de esta complejidad en la organización, ella funciona en
beneficio de los usuarios, o al menos, es esa meta la que justifica
su existencia como tal (Testa et al., 1983). Es bueno aclarar, sin
embargo, que los actores directamente involucrados no
desempeñan papeles equivalentes. Las diferencias en el manejo
del poder vienen dadas por el desarrollo histórico de las
instituciones específicas. El saber sobre salud -en manos
inicialmente del personal de salud, especialmente los médicos-
confirió durante mucho tiempo, una cuota particular de poder según
la cual los demás actores debían someterse acríticamente a las
opiniones de profesionales altamente calificados, tal y como lo
expresa Parsons en el Sistema Social (Parsons, 1952). Sin
embargo, el aumento de la educación de la población y la profusa
difusión de información sobre salud en internet, al lado de una
relativa pérdida de prestigio de las profesionales de la salud, ha
cambiado las actitudes de los usuarios de sistemas de salud,
convirtiéndoles en personas más críticas y analíticas acerca de los
problemas que les aquejan o la manera de mantener su bienestar
general. Es bueno aclarar que no siempre tal cúmulo de
información es acertada y podría conducir a errores graves. Por
otra parte, muchos autores han demostrado la dependencia de los
terapeutas de las presiones de la industria tecno-farmacéutica que
induce al uso de determinados medicamentos en detrimento de
otros u otras formas de terapia, así como al empleo–a veces
innecesario- de equipos de alta complejidad y costo (Bronfman,
1998; Sen, 2003; Nussbaum y Sen, 1993). La consecuencia es el
descuido de los estilos de vida saludables y la no planificación
adecuada del uso de los recursos financieros disponibles para la
salud en muchos países que privilegian estas tendencias. En suma
las relaciones entre estos actores del sistema son cambiantes y
complejas más aún en aquellos países que, como Venezuela,
poseen estructuras centralizadas para la administración de la
salud.

1.3. La función esencial para comprender los SPNS es el

financiamiento. La razón de esta afir-mación no implica
economicismo alguno. No se entiende el financiamiento como el
vo-lumen de recursos financieros, sino como el proceso socio-
político mediante el cual se identifican prioridades y se asignan
recursos financieros a los diferentes niveles y necesidades del
SPNS, tomando en cuenta los intereses de los actores
involucrados en la organización. Por esa razón a los efectos de
lograr mayor eficiencia en el uso de los recursos, el papel de la
rectoría es fundamental. El Estado debe ejercer su liderazgo para
lograr la conciliación de los intereses y objetivos comunes, lo cual
no es una tarea fácil. La rectoría debe legitimarse y demostrar su
eficacia mediante el logro de las metas planificadas y, al propio
tiempo, satisfacer las demandas nacionales, regionales y locales y
ello amerita de una constante negociación y logro de acuerdos
básicos entre los actores involucrados.

Pero lo más importante del financiamiento es que define en qué

medida se trata de un sistema público o privado. En otras palabras,
lo que define la naturaleza, pública o priva-da de un sistema de
salud, no es la propiedad de los establecimientos, sino quién
financia los servicios prestados. En un SPNS, es el Estado quien
financia – por diversas vías de recaudación- a los usuarios y ese
 financiamiento proviene de fuentes fiscales y tributarias, aunque
también puede hacerse por la vía de la Seguridad Social de
manera contributiva.

Cuando un SPNS, entendido como lo hemos venido delineando, no

financia establecimientos sino servicios prestados, poco importa a
quién pertenecen los primeros sino cuántos usuarios se benefician
y la calidad de la prestación, de manera que la evaluación del
desempeño tiene que ver con cuántos recursos se usaron para
cubrir las necesidades atendidas -comparando diversos lapsos de
ejecución- y cuáles fueron los resultados en términos de la
evolución de los indicadores fundamentales que expresan el nivel
de vida y de salud de las poblaciones. De esta discusión brota la
constante diatriba entre privatización y “publificación” desarrollada
más desde puntos de vista ideologizados, que desde puntos de
vista científicos.

2. Las relaciones entre los SPNS, la alimentación y la nutrición

Las precisiones conceptuales anteriormente hechas están referidas

principalmente a un SNPS que funciona de manera
descentralizada y democrática, es decir con mecanismos de
consulta y actualización permanentes y basado en un vigoroso y
confiable sistema de información. Obviamente que ese no es el
caso venezolano actual.

A primera vista, y si se examina la historia de las relaciones entre

el tema alimentario y nutri-cional y el tema sanitario en general,
pareciera que estas relaciones son claras y bien defini-das.
Entendemos las Políticas Alimentarias y Nutricionales (PAN) como
el conjunto de medidas y programas desarrollado por los Estados
con la finalidad de garantizar el derecho a la alimentación a través
de la suficiencia, accesibilidad física y económica y calidad de los
alimentos que permita prevenir y controlar los estados de
malnutrición por déficit y por exceso, garantizando el buen estado
de salud a individuos y grupos poblacionales, con énfasis en los
más vulnerables y atendiendo a todos los niveles de la sociedad.
Elaborar políticas en salud y nutrición requiere considerar el
proceso de transición demográfica que ocurre a nivel mundial
porque avanza junto a una transición epidemiológica caracterizada
por cambios a largo plazo en los patrones de muerte, enfermedad
e invalidez en grupos poblacionales específicos y que por lo
general se presentan con transformaciones demográficas, sociales
y económicas más amplias (6).

Nuestra historia sanitaria está llena de ejemplos de personajes

cuya actuación en este terreno es sobresaliente. Sin embargo, a
los efectos de lo que aquí presenta, se hace indispensable una
revisión de esa relación. Primero, debemos dejar sentada la
hipótesis central en la cual basamos nuestras ideas: La efectividad
de las PAN está determinada por las características sociales,
políticas culturales y económicas del contexto en que se formulan y
no sólo por su fundamentación científica. La consecuencia
fundamental de esta premisa es que no puede ser científico un
enfoque que sólo privilegie los temas técnicos porque ellos –por
muy coherentes que sean- sucumbirían ante la dinámica socio-
política del entorno.

Lo que esta relación de determinación destaca no es la causa del

fracaso o éxito de las PAN, sino aquéllos factores que hacen que
las causas necesarias, directamente relacionadas con los
problemas alimentarios y nutricionales, actúen con mayor o menor
eficacia en un contexto y en un momento histórico dados.
Queremos destacar esos elementos determinantes, sin dejar por
fuera la consideración de los factores causales directos de los
problemas alimentarios y nutricionales.

Nuestra hipótesis central brota de la experiencia de lo real y por

ello permite centrar el análisis en el caso venezolano, aunque se
puedan emprender breves y limitadas comparaciones con otros
países. En efecto, desde hace ya algún tiempo –y habría quienes
opinen que desde siempre- las divergencias entre el discurso
político (en el sentido de “politics”) que impregnan nuestra vida
cotidiana y la práctica concreta de la salud, es decir, la puesta en
marcha de dichas políticas, se hacen cada vez mayores y más
contradictorias. Valga un simple ejemplo reciente. Frente a las
denuncias constantes y bien fundadas acerca de los problemas
existentes para la atención a los enfermos de cáncer, las
deficiencias generalizadas en las fallas estructurales de los
hospitales públicos y la carencia generalizada de insumos,
recientemente formuladas, el gobierno nacional anunció en
noviembre de 2013 que priorizaría la entrega de dólares para
celebración de las navidades que se aproximaban. Tuvimos, pues,
frescos pinos canadienses y más fallecidos por cáncer.

En muchos países, sobre todo en los de mayor desarrollo, el

objetivo fundamental de las políticas sanitarias relacionadas con
alimentación y nutrición, ha sido prevenir el bajo peso según edad
y talla (déficit agudo), la talla baja según edad (déficit crónico) en
los niños y el déficit de micronutrientes esenciales como la vitamina
A, el hierro y el yodo (hambre oculta). Aunque nunca se tomó la
precaución de prevenir la obesidad. Así, las PAN en Venezuela
desde los años 90 se han centrado en garantizar la suficiencia
calórica, que a la vez permita un adecuado aporte de
macronutrientes como las proteínas, las grasas y los carbohidratos
y micronutrientes esenciales como el hierro, para prevenir y tratar
la anemia, las vitaminas A, B1, B2 y Niacina, así como el
suministro de Yodo, para evitar los desórdenes causados por la
deficiencia de este elemento. Para obtener tales logros se ha
incurrido en la práctica de importación masiva de alimentos
calóricos, que aportan carbohidratos y grasas, alcanzando valores
que atentan contra la soberanía alimentaria – cuando las Calorías
importadas son mayores al 30% de las Calorías totales disponibles
en el país – alcanzando valores superiores al 40% en el año 1991 y
mayor a 45% en el año 2008. Es decir, que la suficiencia calórica
lograda desde el año 2005 (110%), tiene un alto grado de
dependencia externa, sumándose el hecho de que a partir del año
2005 las calorías disponibles se calculan en base a estimaciones
hechas por el Instituto Nacional de Nutrición (INN), y que las
calorías suministradas provienen de grasas y carbohidratos,
principalmente (7). El mantenimiento de este patrón alimentario ha
permitido disminuir el porcentaje de niños con desnutrición grave
de 2,24% en el año 1990 a 1,47% en 1997 y 1,24% en el 2008 y el
déficit de peso según la edad de 7,66% en 1990 a 4,49 en 1994 y
4,18 en el 2008. Sumándose a esto un problema de obesidad en la
población general en especial en el adulto, tanto en la zona urbana
como rural y en todas las clases socioeconómicas, registrando
prevalencias alrededor de 30% en adultos desde el año 2006 (8,9)
y que se ha incrementado para alcanzar un valor de 54,95% en el
año 2008-2010 (10), en especial las mujeres; a lo cual se suma
también una prevalencia de 24,08% en niños y adolescentes, lo
cual hace más complejo el abordaje de este problema.

Por otro lado, el suministro de micronutrientes esenciales para

prevenir las carencias como la deficiencia de vitamina A, hierro y
prevenir y tratar la anemia se ha hecho a través de políticas de
fortificación de la harina de maíz precocida y de trigo, iniciadas en
los años 90, agregando hierro, vitaminas B1, B2 y niacina, lo cual
se mantiene hasta la actualidad (7).

El planteamiento de un problema como el llamado “doble carga” de

la malnutrición, además de la fundamentación biomédica, para que
sea tenido en cuenta a la hora de fijar prioridades de políticas de
salud, requiere de una estrategia política que logre ubicar el tema
en la agenda del gobierno, asunto que, como hemos visto,
depende, a su vez, de la forma en que se definen las prioridades.
Veamos el problema de la obesidad en algunos países
seleccionados. (Cuadro 1)
Cuadro 1. Porcentajes de obesidad sobre el total de la población
paises seleccionados de la OECD, 2010

Fuente: OECD, 2013

La segunda columna (Dif.), representa la diferencia de cada país
con relación a la media para los países de la OECD (22,2 %).
Podemos observar cómo, salvo en los casos de Japón y Korea, los
demás países lucen porcentajes bastante altos de obesidad en
relación con su población total, destacándose los Estados Unidos
de Norteamérica y México. Tomemos como ejemplo este último, en
el cual la Secretaría de Salud ha adoptado medidas para mejorar la
dieta del ciudadano. Sin embargo, el contraste con la estructura
productiva es evidente (11).

El cuadro 2 muestra las tendencias en el suministro de energía

alimentaria para México entre 1964 y 2000 (12). Mientras la
disponibilidad de proteínas aumenta moderadamente (0,9 %) y los
carbohidratos disminuyen en algo más del 10 %, la disponibilidad
de grasas aumenta en 36,5 % con relación al lapso de referencia
(1964-1966)

Cuadro 2. Tendencias del suministro de energía alimentaria (%)

Mexico, varios lapsos (kcal/persona/día)
 Fuente: CANACINTRA,
Mexico 2012.
En Venezuela el incremento de la disponibilidad de calorías
también se ha dado desde el año 2005, a expensas de la
disponibilidad de grasas y en menor proporción de las proteínas,
con una variación negativa para los carbohidratos. Hasta el año
2004, las grasas se encontraban dentro de los límites adecuados
establecidos por el INN (13) para la población venezolana y para el
trienio 2005 -2007, ya se ubica en el límite superior. Este patrón de
disponibilidad de macronutrientes podría explicar, en parte, el
incremento en la prevalencia de obesidad en la población
venezolana. Al respecto, el gobierno continúa con el programa de
subsidio de ali-mentos a través de la Misión Mercal (Mercado de
Alimentos) (14), el cual se aplica con carácter universal y ofrece
alimentos que aportan grasas, carbohidratos y en menor
proporción proteínas y con pocas alternativas para la compra de
vegetales y frutas. El cuadro 3 nos muestra esas características.

Cuadro 3. Tendencia de la disponibilidad de energía y

macronutrientes en Venezuela. 1990-2007
 ¹Corr
esponde a la adecuación de la disponibilidad de Calorías /
persona / día para la población venezolana. ²Corresponde al aporte
porcentual de los macronutrientes en relación a las calorías totales
disponibles.
Fuente: INN, 2008. Cálculos propios.
En Chile las políticas del Estado se han puesto en marcha y se han
desarrollado un conjunto de medidas restrictivas al consumo de
azúcares, estimulantes de la lactancia materna y vigilantes de la
publicidad sobre alimentos. Algunas de tales medidas, son:

o Etiquetado nutricional de alimentos

o Licencia maternal post-natal prolongada
o Regulación de la publicidad de alimentos para niños < 12
años (autorregulación de la empresas)
o Prohibición de venta de bebidas azucaradas en las escuelas
o Regulación favorable a la alimentación saludable: estímulo al
consumo de pescados, vegetales y frutas
o Actividad física y educación nutricional en las escuelas
o Inclusión de ciclo vías en proyectos de infraestructura y
vivienda
o Regulaciones legales sobre grasas saturadas y transgénicas

Sin embargo, como puede observarse en el cuadro 1, este país

posee algo más de un cuarto de su población en situación de
obesidad. Es posible que dicha cifra, sobre todo porque no
tenemos a mano la serie histórica de Chile, pueda haber
disminuido algo, lo que queremos destacar es que,
independientemente de las políticas y de la forma en que ellas se
 expresan en la cotidianeidad, el problema persiste porque su
determinación no obedece sólo a la puesta en marcha de
decisiones muy bien sustentadas técnicamente, sino a procesos
políticos complejos en los cuales los intereses económicos de
grupos poderosos, las grandes transformaciones sociales, las
características culturales y otros factores importantes más allá de
las propias políticas sectoriales de los Ministerios de Salud, juegan
un papel determinante.

En contraste y en apoyo a lo que aquí asumimos a manera de

hipótesis general, los casos de Japón y Korea se presentan como
los ejemplos opuestos a los países hasta ahora referidos, con 3.5
% y 4,1 % de obesidad, respectivamente. En estos casos es
bastante probable que los factores determinantes provengan de
prácticas culturales sólidamente constituidas en países con una
institucionalidad estable y coherente en los cuales la
“occidentalización” y el progreso y desarrollo no han significado la
muerte de las costumbres alimentarias ancestrales, sino su
reforzamiento, como resistencia, o el aumento de su capacidad de
supeditar las nuevas modas dietéticas a las tradicionales,
minimizando o destruyendo su posible carácter nocivo para la
salud.

En suma, lo que queremos sustentar es que las PAN están

presentes en casi todos los sistemas de salud. Las diferencias en
el éxito de su aplicación podrían ser atribuidas a elementos de
orden socio-político, históricocultural y socio-económico y no
estrictamente como responsabilidad de la organización sanitaria.
Mientras en Korea y Japón las culturas condicionan
comportamientos colaborativos y colectivizados en función del bien
común, las concepciones individualistas y “libertarias” de las
sociedades occidentales en ningún momento garantizan que la
sociedad en su conjunto desarrolle comportamientos sanos en
relación con la alimentación y nutrición porque se trata del
enfrentamiento entre el bienestar colectivo, las fuerzas del mercado
y los valores culturales.

3. Alimentación y Nutrición en las Políticas de Salud de Venezuela

Ya desde la misma fundación del MSAS en 1936, Venezuela
definió como una de sus preocupaciones, el estado nutricional de
su población y, progresivamente, los temas relacionados con estos
asuntos, se fueron incorporando en la agenda del Ministerio
especialmente vinculados a la disciplina médico-pediátrica en
razón de la naturaleza de los programas auspiciados por el MSAS.
En este Ministerio ya para 1941 existía la Unidad de Nutrición que
un poco más tarde pasará a la categoría de División del Ministerio
(15). Para 1945 se crea el Instituto Nacional pro Alimentación
popular (INPAP) del cual en 1949, surgirá el Instituto Nacional de
Nutrición y el Patronato de Comedores Escolares (Bengoa, 2004).
Bengoa (2004) sintetiza las corrientes de la nutrición para el
momento identificando tres grandes campos:

o Análisis de alimentos, que pasará más tarde al Instituto

Nacional de Higiene
o Alimentación suplementaria que comprendía todo lo que hoy
se podría definir como programas sociales en alimentación y
nutrición
o Educación Alimentaria, incorporada dentro de las actividades
preventivas de las entonces Unidades Sanitarias

En 1950 nace la primera escuela de Nutricionistas y Dietistas para

formar los recursos humanos necesarios en este campo.

Todas estas iniciativas muestran cómo desde sus mismos

comienzos, la política de salud tomó en cuenta e incorporó dentro
de sus prioridades, el tema de la alimentación y nutrición que fue,
además, ejemplo para otros países latinoamericanos. Pero, ¿qué
pasó entonces? ¿Por qué Venezuela llegó a tener los problemas
nutricionales que presenta hoy día?

Sobre la base de nuestra suposición inicial, examinemos algunos

elementos que nos permitan sustentar hipótesis al respecto.

3.1.La producción
Los datos nos muestran que en Venezuela, la producción de
alimentos es una industria que se encuentra sometida a los
vaivenes de políticas matizadas por la naturaleza rentística de
nuestra economía. En efecto, el crecimiento urbano venezolano a
partir de 1950, refleja un patrón de dependencia cultural y
económica claramente dirigido desde las economías centrales,
especialmente los Estados Unidos de Norteamérica. El empresario
venezolano se acostumbró a solucionar sus problemas de liquidez
y de inversión, a través de los subsidios del Estado que se
otorgaban en función de las prioridades alimentarias de la
población y, progresivamente, de patrones clientelares en las
relaciones Estado-sociedad civil. Eso ocurrió con la leche durante
mucho tiempo y con algunos cultivos como el algodón. La carne no
es una excepción. En la figura 1 se muestra la razón entre la
producción animal y el crecimiento de la población entre 1961 y
2011.

Estas enormes variaciones, sobre todo a mediados de la década

de los 80, ponen de manifiesto la poca efectividad de las políticas
que se pudieron formular y, por supuesto el cambio de estilos de
vida y de consumo ligados a la economía rentística petrolera.

Lo propio ocurre cuando se enfoca el tema por la vía de la

productividad. La figura 1 ilustra lo que decimos y lo compara con
la eficiencia y la capacidad de absorción del cambio tecnológico en
el sector.
 Fuen
te: Banco Mundial, 2013. Cálculos propios
Figura 1. Indice de Producción animal en relación con la población.
Venezuela, 1961 - 2011 (2004 - 2006= 100)
En general, si comparamos el Indice de Producción de Alimentos
(IPAL) de Venezuela con los promedios mundiales de países
seleccionados, encontramos lo que se muestra en la figura 2.

Fuen
te: Banco Mundial, 2013; OECD, 2013. Cálculos propios
Figura 2. Diferencias entre IPAL promedio de países seleccionados
e IPAL mundo, 1961 - 2011 (2004 - 2006= 100)
Sorprende la pequeña diferencia del Canadá y la mayor de Chile.
Venezuela se encuentra 1,43 puntos por debajo del promedio
mundial. Ya que se trata de promedios, es bueno examinar el caso
venezolano que se muestra en detalle en la figura 3.

Fuen
te: Banco Mundial, 2013. Cálculos propios
Figura 3. IPAL en relación con el promedio mundial. Venezuela,
1961-2011
Entre 1961 y 1993 podría identificarse un crecimiento progresivo y
sostenido; a partir del último año mencionado, la curva nos enseña
variaciones incontrolables que, una vez más, ponen de manifiesto
la inconsistencia de las políticas respectivas, similares a las
tendencias que se observan en la figura de producción animal. La
producción de cereales en kg. que se muestra en la figura 4,
plantea una disminución de la producción casi a los niveles de
1970, llegando sólo a algo más de 12 kg. por cada 100.000
habitantes. Si se toma en cuenta el aumento total de la población
en el lapso considerado (1961-2001) que fue de más de 21
millones de personas, para esa población, la producción de
cereales en Venezuela disminuyó en 1,9 % (Cuadro 4, Figura 4)
Cuadro 4. Crecimiento medio anual de la productividad total de los
factores (PTF) de la eficiencia y el cambio técnico en países de
medianos y bajos ingresos.

Fuente: Instituto Internacional de Investigaciones sobre Politicas

Alimentarias (IFPRI), 2011

Fuen
te: Banco Mundial, 2013. Cálculos propios
Figura 4. Producción de cereales en Venezuela, 1961 -2011. (Kgs.
x 100.000 habitantes)
3.2. La Política como control ciudadano y del
Estado
Ya desde la entrada en funcionamiento de la Misión Barrio Adentro
(MBA) conocemos que la salud en Venezuela se ha convertido en
un pretexto para empujar la política exterior dejando las sobras de
una atención primaria venida a menos, como ilusión para quienes
por razones históricas, nunca tuvieron acceso a los cuidados
médicos, de manera que la meta de la política de salud, así como
la meta de la mayor parte de las políticas sociales desarrolladas
por los gobiernos venezolanos desde 1999 en adelante, ha sido su
concepción como mecanismos para retener y acrecentar el poder
político (Díaz Politicas alimentarias y nutricionales Polanco, 2008;
2012). En el curso de estos años, hemos visto cómo languidecen
nuestros hospitales, se cierran los módulos de Barrio Adentro, se
reparten las divisas entre grupos afectos al gobierno, mientras se
desangra el país en manos de la delincuencia incontrolable y las
enfermedades re-emergentes que vuelven por sus víctimas del
siglo XXI. Este patético panorama puede ser descrito de otra
manera, con frías cifras que ponen de manifiesto exactamente lo
mismo: Venezuela, se encuentra al borde de un abismo. Pero tal
disyuntiva se presenta con mayor claridad y crudeza, en el caso del
deterioro creciente de la salud y de los servicios de salud, cuya
institucionalidad es prácticamente inexistente y diluida en una lucha
permanente por el control burocrático y el poder político, entre lo
que es y lo que no es la MBA.

En el año 2013 y aún en lo que va del 2014, nos hemos visto

sorprendidos por la incidencia de la malaria que ha alcanzado más
de 69.000 casos, más del doble a la misma fecha de 2012; la
violen-ta irrupción de Chinkungunya y quizá otras modalidades de
fiebres hemorrágicas; nos han sobre-cogido las denuncias
frecuentes de pacientes, médicos y enfermeras acerca de las
condiciones ambientales y de inseguridad en las cuales deben
ejercer sus funciones; nos ha alarmado el deterioro de la mayor
parte de los equipos de radioterapia destinados al tratamiento del
cáncer y hemos recurrido a la necesidad de denunciar la violación
del derecho a la salud en el país y, específicamente, la violación de
los derechos de los enfermos de cáncer. Deberíamos también
denunciar la violación de los derechos a la alimentación saludable
de todos los venezolanos que se ven forzados, merced a la
inflación de la economía y la corrupción, a optar por la oferta de los
mercales y de las otras misiones que supuestamente proveen de
alimentos a la población, alimentos que no poseen información
nutricional en clara violación de las leyes al respecto y cuya
adquisición se verá restringida en virtud de la tarjeta de
racionamiento electrónica, en vigencia parcial desde comienzos del
mes de abril de 2014 y cuyo uso, hasta ahora, está limitado a las
adquisiciones de alimentos en los mercados dependientes del
régimen. En este contexto, resulta difícil comprender el
reconocimiento de la FAO a Venezuela por sus logros en los temas
alimentarios y nutricionales en relación a las metas del milenio.
Pero el tema de la cooperación internacional en este campo
merece un tratamiento aparte.

El Estado clientelar que se instauró a partir del último tercio del

siglo pasado en Venezuela, ha encontrado nuevamente su rumbo.
Las correcciones que fueron introducidas por la democracia post
perezjimenista, lentas, difíciles y que culminaron,
emblemáticamente, con la sanción definitiva de la separación de
poderes en el juicio a Carlos Andrés Pérez, no podía perpetuarse;
las fuerzas reaccionarias no permitieron la modernización del
Estado y, con la excusa de implantar un nuevo sistema de vida
más igualitario y justo, han paralizado el aparato productivo,
violado abiertamente disposiciones constitucionales, en especial
derechos humanos esenciales y convertido a Venezuela en un país
mucho más dependiente de los países centrales del sistema
capitalista –China incluida- de lo que nunca lo fue.
Simultáneamente, han reconstruido eficientemente el aparato
clientelar, repartiendo discrecionalmente una renta petrolera
creciente en perjuicio de todos los venezolanos porque aumenta
artificialmente los ingresos en el marco de una creciente y hasta
ahora incontrolable inflación, sin que ello corresponda a actividad
productiva alguna. Esta insólita anti-política social conduce a la
quiebra moral de la población y la pone a depender cada vez más
de un Estado militarizado y autoritario que tiende a perecerse
inevitablemente a una dictadura.

Las relaciones de determinación aquí descritas sobre las causas

de los problemas nutricionales, no significan de manera alguna que
sea imposible modificar la realidad. También desde la salud
podemos construir ciudadanía. La lucha por recomponer la salud y
 por dar a los venezolanos la oportunidad real de ser
alimentariamente soberanos y nutricionalmente suficientes, es
también la lucha por la libertad, los derechos humanos y el rescate
de la democracia.

Referencias
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(2013): http://datos.bancomundial.org/indicador/AG.PRD.FOOD.XD
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Universidad Central de Venezuela, Caracas.

POLÍTICAS PÚBLICAS EN
MATERIA DE
 ALIMENTACIÓN DESDE EL
2001 HASTA LA
ASAMBLEA NACIONAL
CONSTITUYENTE
El Gobierno nacional ha propiciado la precaria situación alimentaria que
atraviesa el país no garantizando los componentes básicos del derecho a la
alimentación como lo son la disponibilidad y accesibilidad. A pesar de haber
creado diferentes cuerpos normativos en materia alimentaria, como la Ley
de Tierras y Desarrollo Agrario (2001, reformada en 2005 y 2010); Ley
Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria 2008; Ley de Precios
Justos (reformada en 2014 y 2015), entre otros; la corrupción y violación
del derecho a la alimentación cada vez es más fuerte. Tal es el caso del
primer gran hecho que ha originado la actual crisis alimentaria: la
descomposición de más de 160 mil toneladas de alimentos en contenedores
de la Productora y Distribuidora Venezolana de Alimentos (PDVAL), ocurrida
en 2010.
En el devenir, diversos entes han tomado acción en materia alimentaria, que
no se traducen en políticas públicas alimentarias. Un nuevo actor que entra
en escena es la Asamblea Nacional Constituyente (ANC), organismo que ha
decretado algunas normativas que, carecen de fundamento jurídico, son
importantes revisarlas a los fines de abordar de manera integral, todas las
acciones realizadas en torno a las misiones y, en este caso, la alimentación.
En este informe se analizará los puntos de quiebre en materia alimentaria y
cómo los programas sociales no planificados, como la Misión Alimentación,
han sido el eje central en la creación de políticas y nuevas legislaciones
desde el año 2001 hasta la arbitraria ANC

El 17 de febrero de 2016 se marcó un hito en las políticas alimentarias, el

Jefe de Estado anuncia que la Misión Alimentación debía ser
reestructurada dado que la corrupción se había enquistado en la red de
abastos Bicentenario. De nada valió la propia confesión del presidente
Maduro de que Abastos Bicentenario “se pudrió”, o las denuncias que
hiciera el diputado Carlos Berrizbeitia ante la Comisión de Contraloría sobre
“la desaparición de dinero” destinado a la compra de alimentos. De los
poderes públicos con competencia en la actuación del Ministerio de
Alimentación, ninguno ha hecho un pronunciamiento.
Desde la Asamblea Nacional han hecho no menos de tres exhortos en lo que
va de 2016 en los que declaran la emergencia nacional por la crisis
alimentaria; han hecho al menos tres citaciones al ministro de
Alimentación, Rodolfo Marco Torres y a los ex ministros Carlos Osorio, Félix
Osorio y Guiseppe Yoffreda y aprobaron una moción de censura contra
Marco Torres por su responsabilidad en las recientes políticas alimentarias.
El 11 de julio de 2016, Nicolás Maduro decidió crear la Gran Misión
Abastecimiento Soberano que complementaría a la ya existente Misión
Alimentación. “Esta iniciativa surgió de la evaluación estos cinco meses de
la Agenda Económica Bolivariana; ha surgido de las propuestas operativas,
técnicas, económicas y políticas del Consejo Nacional de la Economía; y ha
surgido del hermoso proceso de los Comités Locales de Abastecimiento y
Producción”, aseguró Maduro desde el Palacio de Miraflores. Este hecho
pone en el escenario al ministro de defensa, Vladimir Padrino López,
responsable de todo el sistema alimentario.
en este contexto, el Gobierno Nacional aún no ha acertado la fórmula
correcta para lograr un abastecimiento pleno. En menos de cuatro meses,
el presidente Maduro creó los Comités Locales de Abastecimiento y
Producción (CLAP) y la Gran Misión Abastecimiento Soberano (GMAS), dejó
la distribución de los productos que hay en manos de los militares y sigue
inyectando, bajo la figura del Decreto de Emergencia Económica, recursos
para importación y producción de alimentos agrícolas. Estrategias que han
resultado poco efectivas debido a que no se tiene un diseño, ejecución y
seguimiento de los programas sociales implementados en el sector
alimentación, lo que conlleva a riesgos de corrupción al no implementar
procedimientos abiertos y transparentes en relación al manejo de los
recursos económico.
Ante este escenario, es urgente el cese de medidas paliativas que lejos de
mejorar, agravan la situación. Se debe incentivar la producción nacional y
constatar el cumplimiento de cada procedimiento que eso implica como un
mecanismo de rendición de cuentas. Se debe entregar divisas al sector
privado de manera transparente y oportuna.
De continuar con el desarrollo de los programas sociales en materia
alimentaria, estos deben cumplir un proceso de evaluación y seguimiento
que abarque metas, indicadores, publicación de contratos y de manuales de
procedimientos y normativas, todo ello como acciones preventivas y que
minimicen los riesgos de corrupción.
Una Política Nacional de Alimentación y

Nutrición

Por: Miguel Antonio Osío Sandoval | Sábado, 09/02/2008 10:37

PM | Versión para imprimir
Señores del Gobierno, ante las situaciones presentadas en los últimos
meses y exacerbadas por los medios de comunicación golpistas, es
necesario definir, diseñar y poner en práctica una Política Nacional de
Alimentación y Nutrición (PAN) aunque ya se han dado pasos
importantes.
¿Con que se come esto de una PAN?

Es el conjunto de objetivos fijados de acuerdo a principios determinados

previamente, que le permitirán al Estado, adoptar las decisiones
adecuadas y establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo, a través de
sus órganos institucionales ejecutores, a fin de suministrar a toda la
población, en un tiempo determinado, los alimentos y demás condiciones
socioeconómicas, culturales y ambientales, indispensables para garantizar
un adecuado estado nutricional, logrado mediante el bienestar
alimentario.

Los objetivos de estas medidas Gubernamentales deben ser:

1. Asegurar una oferta adecuada de alimentos.

2. Lograr una demanda y por ende un consumo adecuado de estos, en

una forma equitativa por parte de la población, cuestión en que se ha
avanzado mucho, y

3. El control de todos los factores que inciden en el aprovechamiento

biológico por parte de la población de los nutrientes ingeridos.

La Política de Alimentación deberá formularse como parte integrante de

los Planes de la Nación y ejecutarse expresamente mediante programas
sectoriales debidamente coordinados con una visión sistémica.

Es imposible que un solo organismo ejecute todas las acciones destinadas

a la producción, almacenamiento, distribución, consumo y
aprovechamiento biológico de los alimentos, pero debe existir un
organismo Rector y Coordinador (podría ser el Ministerio del P.P. para la
Alimentación y Nutrición) que controle y vigile las metas establecidas
para cada programa.

El objetivo de este “ente” y de la Política así concebida, debe ser asegurar

que se tengan en cuenta las implicaciones y repercusiones nutricionales
de las diversas políticas ejecutadas en organismos gubernamentales,
distintos a los directamente responsables de la producción y consumo de
alimentos.

Un papel importantísimo que debe cumplir este Ministerio, es el de

examinar las inter-relaciones e interacciones de las políticas que surgen en
los diferentes sectores gubernamentales y facilitar la coordinación de
estas políticas.
Operacionalmente una PAN es una conjunción de Políticas sectoriales
correlacionadas.
Propósitos y objetivos

Los objetivos de una PAN deben ser claros y precisos:

a) Reducir al mínimo las tasas de mortalidad y de morbilidad por

desnutrición, incluyendo la de las enfermedades donde el terreno
nutricional sea primordial.

b) Lograr una alimentación adecuada de la población en toda la geografía

nacional y en todos los grupos sociales, a fin de que la población alcance
su desarrollo físico y mental, de acuerdo a su potencial genético.

Estrategias

1) Producción de alimentos en función de las necesidades nutricionales de

la población.

2) Políticas de importación para alcanzar los niveles adecuados de

abastecimiento y mantenerlos en el tiempo.

3) Mejoramiento de los sistemas de almacenamiento, distribución y

transporte de los alimentos.

4) Planes realistas para aumentar la capacidad adquisitiva de la población

de más bajos recursos.

5) Reordenación de los programas sociales hacia las clases sociales más

necesitadas y a los grupos más vulnerables.

6) Continuar elevando el nivel educacional de la población.

7) Vigilar la calidad nutricional de los alimentos.

8) Atención integral y prioritaria del binomio madre-hijo.

9) Incrementar la formación de recursos humanos en el área de la

agricultura, salud y nutrición.

10) Reactivar los programas de educación y planificación familiar.

11) Promover planes de investigación en el área alimentaria y nutricional.

12) Utilización de los medios masivos de comunicación social educando

para la buena salud y la adecuada nutrición.
Metas

· Producir en el país todos los alimentos de la cesta básica en cantidad

suficiente y a precios accesibles.

· Lograr una estructura de precios que le permita a la población de menos

recursos adquirir sus alimentos utilizando menos del 40 % de sus
ingresos.

· Reducir la tasa de mortalidad por desnutrición.

· Eliminar la aparición de desnutrición de III grado.

· Incrementar la talla promedio del escolar en 2 cm. cada 10 años hasta

alcanzar promedio internacional.
 La política alimentaria en Venezuela (1999-2015):
origen y evolución
Díaz Morales, Katty Marisabel 1 [email protected]
Universidad de Los Andes, Venezuela

La política alimentaria en Venezuela (1999-2015): origen y evolución

Agroalimentaria, vol. 23, núm. 45, pp. 51-67, 2017

Universidad de los Andes

Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-

CompartirIgual 3.0 Internacional.

Recepción: 27/05/2016

Revisado: 27/05/2016

Aprobación: 27/09/2017

Resumen:Las transformaciones políticas, económicas y sociales a partir de 1999 marcaron el

rumbo de las políticas públicas en Venezuela. Desde el Estado se conformó una agenda pública de
temas de interés y participación nacional, como fue el caso de la Seguridad Alimentaria y
Nutricional. La creación y los cambios de la política alimentaria requieren de un análisis que
permita estudiar los aspectos que originaron y determinaron la evolución de la misma. El enfoque
teórico del presente artículo se basó en el análisis de los elementos del ciclo de la política
relacionados con la agenda, su diseño e implementación. Los principales hallazgos dan cuenta que
la política inició con una alta participación de actores involucrados. En la implementación, el
Estado centralizó las decisiones institucionales de su transformación. Por ello la evolución de la
política ha estado enmarcada en la discrecionalidad de los gobiernos que la han ejecutado, sin
evaluación de resultados. El rediseño de la política no ha agregado cambios que permitieran un
desempeño más eficiente. En consecuencia, durante más de una década con dos gobiernos
socialistas, la sociedad venezolana ha sido sometida a un estado de vulnerabilidad y riesgo en el
sistema de la seguridad alimentaria y nutricional.

Palabras clave:agenda pública, instituciones, política alimentaria, políticas

públicas, seguridad alimentaria, Venezuela.
Abstract:Political, economic and social transformations since 1999 had influenced the orientation
of public policies in Venezuela. From the State, a public agenda of issues of national interest and
participation was formed, such as the case of Food and Nutrition Security. Moreover, the creation
and changes of the food policy require an analysis that allows studying the aspects that originated
and determined the evolution of the same. Based on these considerations, the theoretical approach
of this article was to analyze the elements of the policies cycle related to the agenda, as well as its
design and implementation. Main results indicate that the policy began with a high participation of
actors involved. In the implementation, the State centralized the institutional decisions. For this
reason, the evolution of the policy has been framed in the discretion of the governments that have
executed it, without evaluation of results. The redesign of the policy has not added changes that
allowed a more efficient performance. Consequently, for more than a decade with two socialist
governments, Venezuelan society has been subjected to a state of vulnerability and risk in the food
and nutrition security system.

Keywords:Food policy, food security, institutions, public agenda, public policies,

Venezuela.

Résumé:Les transformations politiques, économiques et sociales depuis 1999 ont marqué

l’orientation des politiques publiques au Venezuela. Depuis l’État agenda public des questions
d’intérêt national et la participation a été formé, comme ce fut le cas de la sécurité alimentaire et la
nutrition. Changements de la création et de la politique alimentaire nécessitent une analyse pour
étudier les aspects qui a pris naissance et a déterminé l’évolution du même. L’approche théorique
est fondée sur l’analyse des éléments des programmes liés au cycle, la conception des politiques et
la mise en oeuvre. Les résultats montrent que la politique initiée avec une forte participation des
parties prenantes. Dans la mise en oeuvre, l’état centralisé des décisions de transformation
institutionnelle. Par conséquent, l’évolution de la politique a été formulée à la discrétion des
gouvernements qui ont exécuté sans évaluation des résultats. Redessiner la politique n’a pas encore
ajouté des changements pour permettre des performances plus efficaces. Par conséquent, depuis
plus d’une décennie avec deux gouvernements socialistes, la société vénézuélienne a été soumise à
un état de vulnérabilité et les risques dans le système de sécurité alimentaire et de la nutrition.

Mots clés:Agenda publique, institutions, politique alimentaire, politiques

publiques, sécurité alimentaire, Venezuela.

Resumo:As transformações políticas, econômicas e sociais, desde 1999, definiramo rumo das
políticas públicas na Venezuela. Do ponto de vista do Estado, erigiu-se uma agenda pública estatal
em termos de assuntos de interesse e participação nacional, como no caso da Segurança Alimentar e
Nutricional. A criação e mudanças na política alimentar exigem uma análise que permita estudar os
aspectos que originaram e determinaram sua evolução. O enfoque teórico do presente artigo se
baseia na análise de elementos do ciclo da política relacionados com a agenda, seu respectivo
desenho e implementação. Entre os principais resultados consta que a política se iniciou com uma
alta participação de atores envolvidos. Em sua implementação, o Estado centralizou as decisões
institucionais de seu funcionamento.Em função disso, a evolução da política esteve marcada pela
discricionariedade dos governos que a executaram, sem avaliação de resultados. O redesenho da
política não trouxe mudanças que permitissem um desempenho mais eficiente. Em consequência,
durante mais de uma década, com dois sucessivos governos socialistas, a sociedade venezuelana foi
submetida a um estado de vulnerabilidade e risco no sistema de segurança alimentar e nutricional.

Palavras-chave:agenda pública, instituições, política alimentar, políticas públicas,

segurança alimentar, Venezuela.

1. INTRODUCCIÓN

El comienzo de un nuevo siglo en Venezuela estuvo acompañado de

importantes cambios políticos, económicos y sociales que sobrevinieron con el
ejercicio de un promisorio sistema de gobierno. La conformación de las nuevas
agendas para el diseño e implementación de las políticas públicas fue el resultado
de estas transformaciones institucionales. En este contexto, el tema alimentario
formó parte de la nueva agenda de discusión del país y del nuevo gobierno. En
adelante la política alimentaria y su desempeño se han convertido en una agenda
estratégica y discrecional del gobierno. Este rasgo, por tanto, determinó el origen
de la agenda y ha enmarcado la evolución de esta política. De manera que ha
limitado los avances alcanzados por el Sistema Agroalimentario Venezolano
(SAV)2 en los años predecesores, al tiempo que ha definido la crisis del sector
agroalimentario durante el período y ha moldeado la configuración del nuevo
sistema de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN)3.

La política alimentaria y su trayectoria, desde la incorporación de esta materia

en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Const., 1999)
correspondió con una nueva forma de concebir la agenda y de diseñar e
implementar las políticas. En este ejercicio inicial de la gestión pública, la
concepción de la política tenía un amplio componente participativo que promovía
una mayor inclusión. Con ello se establecieron diversos planes, programas y
proyectos que simultáneamente tendrían la posibilidad de atender los sectores
estratégicos –energía, servicios públicos, alimentación, entre otros– de manera
integral (en el ámbito económico, social y ambiental). El accionar en materia
alimentaria propendió, en los primeros años de esta administración, al diseño de
políticas y programas en los diferentes escenarios de la SAN. La experiencia ha
demostrado que este esfuerzo inicial ha requerido más que un enfoque ideológico
en la creación e implementación de la política alimentaria. Se debe incorporar el
análisis de los actores involucrados y los elementos de todas las fases del ciclo de
la política. De acuerdo con Merino (2008), una política es más que un conjunto
de definiciones, normas, procedimientos y actores; es sobre todo una afirmación
de valores. Este sistema requería un abordaje multidimensional para el
fortalecimiento de cada uno de sus componentes de manera estratégica (visión de
largo plazo), para así evitar el riesgo y la vulnerabilidad de la SAN.

Por consiguiente, estudiar los elementos, las instituciones y los actores de la

política alimentaria que han permitido la conformación del sistema de la SAN en
Venezuela durante el período 1999- 2015, requiere resolver algunas
interrogantes, como: ¿Quiénes colocan el problema alimentario en la agenda
pública? ¿Cómo lo hacen? ¿Qué elementos (ideológicos, políticos,
institucionales, entre otros), se establecieron para el origen de la política
alimentaria desde 1999? y ¿Cuáles rasgos y enfoques de la política han
determinado su evolución en el diseño y ejecución de la misma? Para la
comprensión de este problema en Venezuela es oportuno estudiar, desde el
enfoque de las políticas públicas, los elementos institucionales que dieron origen
y evolución a la política alimentaria en el período 1999-2015. En el estudio de la
política alimentaria se considera la formación y aplicación de un ordenamiento
político que asienta en el Estado los mecanismos de ejercicio del poder y del
control de lo público. Este va desde 1999 hasta 2015 y se corresponde con dos
ejercicios administrativos de gobierno: uno que finalizó con la muerte de Hugo
Chávez (en el año 2013) y otro que comienza con la toma del poder presidencial
por parte de Nicolás Maduro.

El origen de la política alimentaria y su evolución se analizaron a partir de

referentes teóricos relacionados con la agenda, los actores, los mediadores, las
instituciones y el enfoque sobre el rol del Estado. Este análisis permitió dar
respuesta a los cambios institucionales que ha experimentado la política
alimentaria durante el período mencionado. La política alimentaria tiene
relaciones con el contexto macroeconómico y otras políticas sectoriales; sin
embargo, no se estudian en este trabajo los resultados e impactos de las mismas.
En el análisis se mencionan las relaciones con el entorno y otras políticas, ya que
el impacto de la política requiere de otra investigación que permita determinar lo
logros o desaciertos alcanzados en su implementación.

2. APROXIMACIÓN AL ENFOQUE DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Las políticas públicas son un conjunto de objetivos, decisiones y acciones que

emprende el gobierno para resolver un problema, que él o los ciudadanos,
consideren prioritario o manifiesten su existencia (Tamayo, 1997), por lo que es
un proceso que se inicia con la detección del problema y termina con la
evaluación del impacto ante la solución. En distintas fases se construye un ciclo
de la política.

Desde el enfoque del buen gobierno, Lahera (2000) resalta que los buenos
gobiernos son los que diseñan y ejecutan políticas públicas, cuyos resultados son
los más cercanos a los óptimos para la sociedad. Las políticas públicas son cursos
de acción para un objetivo público y tienen su momento analítico
correspondiente con el ciclo planteado por Tamayo (1997). En efecto, Lahera
(2000) explica que determinados desarrollos institucionales puedan convertirse
en restricciones de las políticas para su evolución, por lo que los incentivos
pueden devenir en perversos. A esto se añade lo planteado por Garrido & Parra
(2009, p. 14), «las instituciones contribuyen a generar políticas que, después de
adoptadas, no es que no puedan ser derrotadas por ninguna otra, sino que no
pueden ser derrotadas en virtud de las reglas institucionales en vigor». En el
institucionalismo económico, North (1993), refuerza este argumento, señalando
que una vez establecida la vía de la dependencia (path dependency), la historia
importa debido a que las elecciones o decisiones trazan la evolución incremental
de la institución. En consecuencia, esto definirá la estructura de incentivos reales
y los efectos de las políticas.

Según Lahera (2000), el origen de la política es la agenda pública y este

proceso está vinculado con las relaciones de poder entre los actores. Aun cuando
su origen dependerá de la capacidad de la sociedad para definir la agenda, esto
estará sujeto a la gobernabilidad democrática a través de la
participación. Medellín (2004) expone que el régimen político es la
sistematización que administra las instancias, grados y escalas en las que se
elabora y se hace gobierno y, por consiguiente, las políticas públicas. Por tanto,
«el régimen político establece los distintos niveles de decisión, los principios
organizacionales y las relaciones de poder que rigen la acción del aparato
estatal» (Medellín, 2004, p. 14). Significa entonces que los regímenes políticos
moldearán las formas de obediencia política y social a partir de la
institucionalidad. En consecuencia, las políticas públicas pueden revelar la
dinámica de la conflictividad en la que se pueda desenvolver la acción pública.
La centralidad del régimen político no garantiza la práctica de un buen gobierno
y la colocación de una agenda pública plural y prioritaria en la sociedad.
 La conformación de la política pública en condiciones de frágil
institucionalidad condicionará el proceso de diseño de la política, debido a que en
su concepción se puede sobredeterminar por la voluntad e intención de quienes
estén frente a las funciones públicas, trayendo como consecuencia problemas de
gobernabilidad y agendas no concertadas entre sus actores (Medellín, 2004).

En el análisis de las políticas, el problema alimentario se aborda –en su origen–

desde el enfoque del institucionalismo histórico, centrado en los actores
propuestos por North (1993), Scharpt (1997), Ostrom (2002) y Beyoda (2009), en
el que se ofrece una perspectiva relacional entre el actor y la estructura. Este
enfoque determina la importancia de establecer normas institucionales que
regulan el comportamiento racional de los sujetos y puedan devenir resultados
que no son deseados por la colectividad. Por ello, la política es el resultado de las
acciones de los actores buscando determinados propósitos. La percepción de los
actores y sus preferencias se encuentran influenciadas por el contexto en el que se
desenvuelvan.

Es evidente entonces que las instituciones tienden a permanecer más allá de lo

que motivó su surgimiento (dependencia de la vía), por lo que son difíciles de
cambiar o abolir. Aunque, más que tender a permanecer, lo que ocurre es que –
después del cambio– la dependencia de la vía, es lo que fuerza y determina el
rumbo fijado en el momento del cambio (North, 1993). Este rumbo puede ser
eficiente o ineficiente, pero el punto crucial es que –una vez producido un
cambio– la «vía» queda determinada: la ruta no cambia; el itinerario queda
marcado para siempre.

Hechas las consideraciones anteriores, en la forma de diseño de la política

pública en modelos con centralidad gubernamental, el Estado delineará su
régimen político a través de sus instituciones. Medellín (2004, p. 15) señala que
«los regímenes políticos determinan las formas (institucionales) y los modos
(culturales) a través de las cuales las sociedades se gobiernan».

Para el análisis de la política alimentaria en su transformación y evolución se

utilizará el marco de análisis propuesto por Tamayo (1997) siguiendo el modelo
incrementalista de Charles Lindblom4.
 Este enfoque plantea que las decisiones ante la política son pragmáticas y no se
sustentan en el consenso, de modo que el análisis incrementalista contribuye a
comprender la evolución de la política y no cómo se desarrolla en su origen.

Este planteamiento sostiene que los problemas públicos mantienen la misma

tendencia en su naturaleza, por lo que no existen soluciones (políticas) originales,
en tanto la decisión de hoy es consecuencia de una larga lista de decisiones
anteriores y, la predicción del impacto es esperada. Así pues, éste análisis ha sido
frecuente en sistemas de gobiernos más plurales, o con grupos representativos
muy fuertes en la toma de decisiones públicas. En lo que se refiere al rasgo
político de los gobiernos en estudio, en su origen, se revela la participación y el
consenso, de modo que el análisis incrementalista contribuye a comprender la
evolución de la política y no cómo se desarrolla en su origen.

3. LA POLÍTICA ALIMENTARIA: ANTECEDENTES Y

CONCOMITANTES

La década de 1990 fue escenario de un programa de ajustes de tipo «ortodoxo»

caracterizado por plantear objetivos y políticas de estabilización tendentes a
cambios estructurales. En estos casos los programas de ajuste son comúnmente
ejecutados en los países que han solicitado la ayuda de organismos multilaterales
y se han sometido a la estricta supervisión, cumplimiento de metas de orden
macroeconómico y políticas de cambio estructural (Gutiérrez et al., 1995). El
programa planteaba el restablecimiento de los equilibrios macroeconómicos para
propiciar el proceso de crecimiento económico. Los objetivos de las políticas de
ajuste fueron la reducción de los desequilibrios internos y externos, la restitución
de una tasa sostenible de crecimiento económico en un clima de estabilidad
financiera, la diversificación de la economía y el desarrollo de programas de
lucha contra la pobreza.

Entre algunas de las estrategias para alcanzar estos objetivos, las cuales
impactaron al sistema agroalimentario, se pueden mencionar: i) la liberación de
los mercados; ii) la disminución y eliminación de subsidios generalizados; iii) la
unificación del tipo de cambio bajo un sistema flexible; la reforma comercial; iv)
la privatización, la eliminación y la reestructuración de empresas y organismos
públicos; v) la renegociación de la deuda externa; vi) la reforma del sistema
financiero; vii) la política de salarios en un ambiente de concertación entre los
empleadores y las organizaciones sindicales; y, viii) la política de apertura y
estímulos tributarios a la inversión extranjera (Gutiérrez, Ablan & Abreu, 1995).

En el contexto del programa de ajustes, la política de protección a la agricultura

ejecutada en el decenio anterior no era coherente con la aplicación de este
Programa y con las nuevas finanzas públicas. La política agrícola se orientó hacía
la disminución o eliminación de subsidios (a los fertilizantes, a los alimentos
concentrados, al crédito y otros insumos), así como la disminución del gasto
público en este sector, el alza de las tasas de interés y la reforma comercial
agrícola (eliminación de las barreras a las importaciones y exportaciones de
bienes agroalimentarios) (Gutiérrez & Fontana, 2001). Durante este período se
diversificó la producción y se registraron cambios en los hábitos de consumo,
todo esto acompañado de un ensayo de diversas políticas cambiarias con grandes
oscilaciones en la tasa real de cambio y algunos años con una elevada inflación
(Machado-Allison, 2002). Este fue un momento de una mayor apertura
comercial, en medio de la eliminación de los controles sobre los precios (Coles,
1999, 2002). Durante la década de 1990 las importaciones en términos reales
disminuyeron, en tanto que las exportaciones agrícolas se atenuaron; ambas
variables lograron diversificarse durante este período (Machado-Allison, 2002).

Durante los primeros años del ajuste, la política agroalimentaria solo se

focalizó en la aplicación de las estrategias que años más tarde podrían
transformar el sector agrícola y la industria alimentaria. A partir de 1994 se
estableció en el sector agrícola la práctica de fijar precios mínimos para algunos
rubros y se refinanció la deuda agrícola. En 1996 se implementó una nueva
agenda, denominada la Agenda Venezuela. En esta fase de la crisis
nacional, Padrón (1999, p. 116) define a este programa en los términos
siguientes:

(…) un conjunto de políticas públicas, según lo expresado por el

gobierno, destinadas a reducir la inflación, restaurar la confianza en la
economía venezolana y echar las bases para un crecimiento económico
sostenido que conlleve a la reducción de la pobreza dentro de un contexto
de solidaridad y justicia social.

En este mismo año se inició el programa de extensión agrícola, con

financiamiento del Banco Mundial (Gutiérrez & Fontana, 2001). A pesar de la
limitada agenda agrícola, el efecto conjunto de los dos citados dos programas
sentó las bases para la reestructuración del sector agroalimentario a finales de la
década de 1990. Entre los resultados destacan el incremento de la competencia, la
desconcentración empresarial, el aumento de la participación de inversiones
extranjeras, la disminución en la cartelización de los precios, el aumento de las
exportaciones agrícolas, el incremento de los rendimientos y la mayor
productividad y la diversificación de la oferta agrícola en frutas, hortalizas y
tubérculos (Coles, 1999).

Durante los primeros años de la década también se introdujo una agenda social
paralela a la agroalimentaria, que formaba parte del Programa de enfrentamiento
de la Pobreza y de los objetivos de la seguridad alimentaria (SA) en su dimensión
nutricional. Estos programas se denominaron: i) Beca Alimentaria; ii) Beca
Láctea; iii) Bono de Cereales; iv) Programa Alimentario Materno Infantil; v)
Programa de Atención en Salud; y, vi) Hogares de Cuidado Diario. A partir de la
Agenda Venezuela se aplicaron políticas compensatorias en materia alimentaria y
asistencia técnica para subsidiar al consumidor parte del costo de siete alimentos
básicos, a través de la creación del Programa de Alimentos Estratégicos
(PROAL), el Programa de Alimentación Escolar y las Buenas Prácticas de
Fabricación, Almacenamiento y Transporte de Alimentos para Consumo
Humano (Anido, 2002).

Cabe agregar que los programas implementados durante esta década –

particularmente en el período 1996-1998– fueron dirigidos a la población de
menores recursos y su objetivo fue de corte asistencialista, siendo focalizados
para alcanzar unos niveles mínimos en términos de SA. Entre ellos destacaron
«(…) el subsidio familiar o beca alimentaria que beneficiaba a 2 millones 800
mil familias; los hogares y multihogares de cuidado diario cuyo alcance en 1998
llegó a 350 mil niños, el Programa Materno Infantil (PAMI) y el Programa de
Alimentos Estratégicos (PROAL)» (Hurtado, 2011, p. 129).

Del mismo modo, Machado-Allison & Rivas (2004), plantean que este
conjunto de políticas no tuvieron efectos sustantivos sobre un aumento de la
producción agrícola en el largo plazo de manera que se ajustara al crecimiento de
la población venezolana. Si bien es extensa la posibilidad de verificación de las
acciones tomadas en esos tiempos, se puede referir que ha sido insuficiente la
producción agrícola nacional para lograr una independencia de las importaciones
agrícolas.
 A finales de la década de 1990 y en el marco de la agenda de políticas públicas,
aun no se manejaba en el país la denominación de política alimentaria. Las
concepciones de la política para atender el problema alimentario obedecían a las
políticas sectoriales (agrícola, pecuaria, agropecuaria, agroindustrial y
nutricional). Los programas de ajustes experimentados en esta década
comenzaron a reconocer el tema alimentario de manera sistémica e integral y
pasaron a la designación de políticas agroalimentarias. Por lo tanto, la
concepción sectorial comienza a integrar el problema alimentario de manera
sistémica y se define el SAV. Este rasgo demuestra que se estaba frente a un
conjunto inédito de mediadores que construyeron un nuevo referencial de
política. Müller (1999) señala que los agentes o actores que ocupan una posición
estratégica en la toma de decisiones son quienes formulan el marco intelectual
dentro del cual se desarrollan las negociaciones, los conflictos o las alianzas que
conducen a la decisión. Los mediadores construyen el referencial de la política,
conocida ésta como la «…creación de las imágenes cognitivas que determinan la
percepción del problema por parte de los grupos presentes y la definición de las
soluciones apropiadas» (Müller, 1999, p. 44).

En este propósito, Hurtado (2010) expresa que «en la agricultura se evalúa

bajo un enfoque de funcionamiento y dinámica de relaciones, con lo que se abre
cabida a la economía agroalimentaria». Molina (1995) sugiere que la revisión
teórica del SAV requiere de formas de análisis pluridisciplinarias, en tanto
que Morales (2000) señala que el SAV delineó progresivamente los aspectos
fundamentales de la estructura productiva tanto de la industria alimentaria como
de la agricultura. En la actualidad la agenda alimentaria no define claramente –en
su terminología– el alcance de la política alimentaria y de la agroalimentaria. En
este estudio se abordará el origen y la evolución de la política alimentaria,
denominada así en la trayectoria de la agenda pública en los últimos quince años;
ello a pesar de que hasta 2003 y en materia de planificación no se hacía énfasis
en la denominación de política agroalimentaria, sino que se utilizaban las
correspondientes con las políticas sectoriales.

Los resultados del Programa de ajustes definieron un nuevo referencial llamado

política agroalimentaria, el cual permitió reconocer a un conjunto de actores.
Estos fueron definidos por Müller (1999) como aquellos que entran en relación
(algunas veces enfrentados), a partir de la elaboración o puesta en marcha de una
política pública. Entre los actores reconocidos en la coyuntura política y
económica de finales de la década de 1990 se encontraban los agricultores
tradicionales y los agroindustriales. Estos fueron, conjuntamente con los
mediadores, los responsables de moldear las decisiones para instaurar un nuevo
orden institucional en la nueva política del recién gobierno electo.

Cabe señalar que la política agrícola en Venezuela –durante una gran parte del
siglo XX– se mantuvo como una política pública de permanencia, basada en el
proteccionismo e intervención del Estado. Al respecto, Müller (1999) destaca que
la permanencia corresponde con los períodos de estabilidad a partir del consenso
de las élites de poder y los actores sociales. En el caso venezolano, el ajuste
estructural inició un cambio en el que los mediadores configuraron la política
agroalimentaria. Una década después el grupo de actores que se identificaron en
el período anterior y el nuevo conjunto de mediadores definieron el referencial de
lo que se conoció más tarde como la política alimentaria.

4. LA POLÍTICA ALIMENTARIA DEL PROYECTO

REVOLUCIONARIO: ANÁLISIS DE SU ORIGEN EN VENEZUELA

El nacimiento de un nuevo proyecto político recogió las aspiraciones de actores

sectoriales de la vida económica y a estos intereses no se escapó el SAV. Los
grupos representativos de este sistema mantuvieron, entre 1994 y 1998, una lucha
por elevar a la agenda pública dos concepciones de la SA. Dentro de estos grupos
se encontraban los gremios agropecuarios que apoyaban una concepción con
prioridad en el autoabastecimiento, los cuales se correspondían con los actores
tradicionales del sector agroalimentario; dentro del otro grupo de actores se
encontraban los representantes de la industria de alimentos (Llambí, 1998). De
esta manera, el énfasis de las políticas a finales de la década de 1990 se inclinaba
hacia una SA que resaltaba la problemática desde la dimensión del acceso
(Gutiérrez, 2005). Para ese momento, la SA era un concepto en construcción; de
hecho, su enfoque multidimensional y sistémico fue incorporándose años más
tarde, hasta transformarse en lo que actualmente se denomina la SAN.

En 1999, a pesar de la tendencia en el diseño de políticas dirigidas hacia la

dimensión del acceso de la SA, la concepción desde la oferta por los grupos
agrarios se impuso y se incorporó en la nueva constitución con el artículo 305
(Const., 1999)

«El Estado promoverá la agricultura sustentable como base estratégica

del desarrollo rural integral, a fin de garantizar la seguridad alimentaria
 de la población; entendida como la disponibilidad suficiente y estable de
alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a
éstos por parte del público consumidor».

A partir del rango constitucional que adopta la SA, hoy consolidada como la
SAN, el reconocimiento y la permanencia del problema alimentario en la agenda
pública y el camino a seguir en el diseño e implementación de la política
alimentaria estarían determinados por la institucionalidad que la enmarcaba
(Rodríguez, 2008). Al respecto, Lahera (2000) propone que la agenda sea
establecida por la dinámica de las relaciones de poder, las características del
sistema político y el tipo de relaciones existentes entre el Estado y la sociedad
civil.

En la comprensión del origen de la política alimentaria desde 1999 es evidente

entonces que la presencia de actores concretos, como es el caso de los grupos y
sus intereses antagónicos en la percepción de la SA, contribuyó a que el
problema cobrara fuerza en la agenda pública a través de la conformación de
nuevos mediadores en la política. Müller (1999) señala que una política pública
existe cuando los actores involucrados en un problema se relacionan a través del
diálogo o el enfrentamiento para contribuir a resolver sus planteamientos. Con
referencia a este aspecto, existen agentes denominados mediadores, quienes
sirven de intermediarios y son los encargados de construir el referencial de la
política del nuevo gobierno. La presencia de esta coalición, por parte del grupo
de los agremiados agropecuarios, no desestimaba el esfuerzo que años anteriores
se hiciera para crear la agenda en materia agroalimentaria. En realidad lo que no
existía era una fuerza negociadora que participara como mediador para su
tratamiento.

La incorporación de la SA en la Constitución en vigor es el resultado de la

captura de las concepciones de los actores en lo colectivo y, a su vez,
confrontados con otras percepciones del problema alimentario. El rol de los
mediadores, identificados como los representantes de la Asamblea Constituyente
en el período de su ejecución, fueron determinantes en la concepción del
articulado que la representa. La conquista institucional de la SA en la
Constitución en vigor y la conformación de la política alimentaria que de allí se
deriva pudo desarrollarse a partir de un contexto político que reunió los actores y
los mediadores para fortalecer el tema en la agenda pública. Sin esta combinación
de elementos el problema agroalimentario no hubiese cobrado tal relevancia. En
ese período el tema alimentario rescató una particular escala en la agenda
internacional, debido a la propuesta de los Objetivos del Desarrollo del Milenio
(ODM) en el año 2000 por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y las
disposiciones vinculantes con el derecho a la alimentación pronunciadas en 1996
a través de la Cumbre Mundial de la Alimentación (CMA). Como
destaca Merino (2008), la política no surge ni puede evolucionar de manera
aislada; es el resultado de su tiempo histórico, de su entorno institucional y del
tejido de redes sociales que establece.

La puesta en la agenda pública de la cuestión alimentaria por el grupo de

agremiados agropecuarios, la élite política del gobierno, la constituyente y las
tendencias institucionales supranacionales determinaron el contenido de la
política en su origen. Los resultados fueron visibles, moldearon la
institucionalidad y las futuras estrategias de acción. Esto influyó en la percepción
y preferencias a partir de los resultados del desempeño económico producido por
ese cambio institucional. Por esta razón la existencia de redes poco estructuradas
a partir del proceso del origen de la política, su implementación y los resultados
permitieron que los modos de interacción para nuevos procesos se determinaran
de manera unilateral. La conformación de un nuevo proceso de diseño de
políticas ha dejado de lado la interacción de los actores y ha impuesto un rol
desde el Estado, tendente a la centralidad, la discrecionalidad y la fragilidad
institucional. En efecto, la creación de la institucionalidad (constitución, leyes,
políticas, entre otros) no ha garantizado su eficiencia. Esta última es la forma en
que la norma atiende y resuelve los problemas y pone los límites de acción a la
sociedad. Uno de sus efectos podría ser su curva de aprendizaje. El escaso
aprendizaje es interpretado por North (1993) en términos de sociedades
atascadas, en las que a pesar de que se creen las instituciones estas son
ineficientes, debido a que no son capaces de resolver las necesidades para los
grupos que fueron diseñadas.

5. EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA ALIMENTARIA: VISIÓN DESDE

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

La importancia de elevar a rango constitucional la SA en la agenda pública

permitió sentar las bases para un nuevo escenario en la conformación del sistema
de la SAN. Este sistema no fue ideado de manera integral, sino que surgió
progresivamente con una visión filosófica de corregir la brecha social basada en
enfoques ideológicos y valores éticos. Merino (2008) plantea que la posición
ética en la selección de cómo resolver el problema público puede enfrentarse con
posiciones distintas en las que el Estado justifica su intervención cuando existen
fallos de mercado o en el caso en que asegura que éste es el único responsable de
ofrecer garantías sociales. En ambas situaciones, afirmar que los valores que
promueve son únicos coloca la acción del Estado en un régimen político capaz de
negar la pluralidad (Merino, 2008).

En consideración con lo expuesto por la FAO (2014a), el sistema de la SAN –

hasta el 2013– se había conformado en tres momentos políticos y económicos: i)
la etapa de transición 1999; ii) la aplicación del Plan de Desarrollo Económico y
Social de la Nación 2001-2007; y, iii) la aplicación del Proyecto Nacional Simón
Bolívar o Primer Plan Socialista de Desarrollo, Económico y Social de la Nación
2007-2013, en el que se planteó abiertamente el llamado socialismo del siglo
XXI.

Cabe agregar que en 2013 la Asamblea Nacional instituyó el segundo Plan

Socialista de Desarrollo Económico y Social, que se denominó Plan de
Desarrollo Económico y Social de la Nación 2013-2019. El segundo gobierno de
la «Revolución», con el recién electo Nicolás Maduro, materializaba la
continuidad del proyecto revolucionario emprendido por Hugo Chávez. Por lo
tanto este plan se convirtió en un cuarto momento para la conformación del
sistema de la SAN. En esta oportunidad el rasgo más determinante lo denota el
carácter intervencionista del Estado hacia los mercados agroalimentarios. El plan
tenía como objetivo resaltar la connotación de la soberanía alimentaria a través
de los temas de producción nacional, los derechos de propiedad, el comercio
internacional, los incentivos a la producción y la distribución de alimentos en el
país.

A partir de la década del 2000 comenzó una nueva etapa del gobierno en la que
se diseñaron un conjunto de políticas en todos los sectores de la vida económica
y social. Entre el período de transición que brindó la constituyente –i.e., 1999-
2000–, el Ejecutivo Nacional proyectó impulsar el crecimiento económico para
atender el sector agroalimentario y otros sectores de la economía. Para ello
promovió el Plan Nacional de Agricultura y Alimentación y el Plan de
Inversiones conocido, como el Plan Sobremarcha. Ambos planes estaban
orientados a impulsar el desarrollo económico, recuperar la infraestructura y el
fomento del empleo productivo para el sector agroalimentario, entre otros
sectores (FAO, 2014a).
 El Plan Nacional de Agricultura y de Alimentación implementado por el
Ministerio de la Producción y el Comercio (MPC) se fundamentó en el rescate y
relanzamiento de la base productiva del país. De esta manera se pretendió
adecuar el sector agrícola nacional a los mercados globalizados. Entre los
lineamientos generales se encontraban el fomento del desarrollo competitivo del
sector, garantizar la SA, mejorar las condiciones de vida de la población rural,
reformar y ampliar los programas sociales dirigidos a la atención de la pobreza y
empleo, así como lograr una balanza comercial agroalimentaria positiva, entre
otros (MPC, 2002).

Las áreas de políticas para el logro de los objetivos se enfocaron en la tenencia

de la tierra, el financiamiento, la tecnología, la infraestructura y la
comercialización (Anido, 2002). Como parte del apoyo al sector agroalimentario
se promovió el rescate de la infraestructura agrícola (sistemas de riego, vialidad,
electrificación, viviendas rurales, entre otros y la formación de las cadenas agro
productivas a partir de los rubros bandera (ídem). Esta categoría de rubros se
basó en las ventajas competitivas y con potencial de exportación que tenían
algunos rubros tradicionales y no tradicionales en la agricultura venezolana y en
actividades asociadas que agregaran valor en los mismos. En el mismo año se
creó el Plan Bolívar 2000. Esta última iniciativa de corte asistencialista promovió
una alianza cívico-militar para la atención de problemas urgentes de los sectores
salud, empleo y alimentos, principalmente. Paralelamente se creó la Comisión
Presidencial de la Asistencia Alimentaria Popular.

En 2001 se promulgó la Ley de Tierra y Desarrollo Agrario, con la finalidad de

redistribuir las tierras, reactivar la productividad del campo y brindar soberanía
alimentaria, para lo cual se creó el Instituto Nacional de Tierras (INTI). El
concepto de soberanía alimentaria se introdujo en la agenda pública internacional
a finales de la década de 1990 por una Organización no gubernamental
denominada Vía Campesina en Centroamérica. Posteriormente fue impulsada por
otras organizaciones internacionales y algunas naciones. Sin embargo, aún no es
un concepto formalizado desde los organismos internacionales, pero es
reconocido por resaltar los aspectos sociales de la producción agrícola,
particularmente la desigualdad, la pobreza, el ambiente y el género. En
Venezuela se incorporó en el texto de la Carta Magna, en los discursos y en los
documentos de planes, programas y proyectos con un enfoque ideológico y
nacionalista de la producción.
 Al mismo tiempo se creó y aplicó el Plan de Desarrollo Económico y Social de
la Nación 2001- 2007, en el que se enfatizaba la política petrolera de orientación
hacia el aumento de los precios para el financiamiento interno. Este plan abordó
la creación de leyes, así como organismos administrativos y financieros y planes
y programas para el fortalecimiento de la SAN. Todo ello estaba vinculado con la
creación de las llamadas Misiones Sociales, un conjunto de programas que
contribuyó con la configuración del sistema de la SAN en Venezuela en los
últimos quince años (FAO, 2012). En este año Venezuela participó del Foro
Mundial de la Alimentación y expuso su propuesta de agenda alimentaria.

Nótese que este fue el primer momento en el que se mencionó el tema

alimentario con la adopción del concepto internacionalmente reconocido por la
CMA en 1996, el cual corresponde con las siglas de SAN, al tiempo que se
agregó el enfoque sistémico a este concepto. La tendencia mundial al
reconocimiento del derecho a la alimentación, los recién creados ODM, los
protocolos y los convenios internacionales que la nación había firmado,
permitieron que se consideraran en la agenda pública y en el diseño de políticas,
la connotación de toda la terminología que se estaba desarrollando y que aún se
mantiene vigente.

El origen de las misiones se ubica en el 2002, con el diseño e implementación

de un conjunto de programas asistenciales. Algunas de ellas se han transformado
en el tiempo y otras, en la práctica, han desaparecido. Como programas de acción
pública, las misiones comenzaron atendiendo los problemas de salud en las
comunidades populares a través de la Misión Barrio Adentro. Seguidamente, se
creó –en 2003– la Misión Mercal (Mercado de Alimentos S.A.), la cual fue
diseñada con el objetivo de superar el problema de desabastecimiento de
alimentos en el país y fue considerado como uno de los programas sociales del
gobierno destinado al sector alimentario (FAO, 2014a).

La creación de una misión para atender el problema alimentario, además de ser

políticamente estratégico, estaba dando señales de la existencia de problemas en
el sistema de la SAN, atribuibles a las condiciones estructurales en las
dimensiones de disponibilidad y acceso. Para la FAO (2014b) la dimensión de la
disponibilidad alimentaria se corresponde con la oferta (producción de alimentos,
existencias o inventarios, dinámicas del comercio, entre otros), en tanto que el
acceso es la forma en que se puede generar la demanda. Este último depende de
las condiciones del mercado, de los precios de los alimentos, del poder
adquisitivo de las personas y del estado de caminos y carreteras, todo lo cual se
relaciona con las oportunidades de empleo y las comunicaciones. Vale destacar
que esta Misión involucraba puntos de distribución de alimentos a precios
subsidiados, cuyo propósito era llevar alimentos calóricos, con nutrientes y con
precios subsidiados a la población de consumidores de bajos ingresos (FAO,
2014a).

Así mismo, en 2002 el Ministerio del Poder Popular para la Educación (MPPE)
creó el Programa denominado Todas las Manos a la Siembra (PTMS), el cual se
originó como un reflejo de la crisis de escasez experimentada por el país en 2002.
El mismo tenía como objetivo la búsqueda de una nutrición saludable, segura,
soberana y sabrosa, además de tener un componente comunitario y escolar (FAO,
2014a).

En 2004 se creó el Ministerio del Poder Popular para la Alimentación

(MPPAL), exclusivamente para abordar la agenda de las políticas públicas de
alimentación. Era entonces el único en Latinoamérica y su creación tenía como
objetivo darle cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 305 de la Constitución
en vigor, por cuanto era el encargado de diseñar las políticas en esta materia y de
«…garantizar a la población el acceso a los alimentos de la canasta alimentaria
a precios justos y de excelente calidad» (FAO, 2014a, p. 63). En este
propósito, Hernández (2009) señala que el Estado emprendió la creación de un
nuevo sistema agroalimentario paralelo al existente, instrumentado por el
Ministerio de la Alimentación, el Ministerio de Agricultura y Tierras, la
Corporación Venezolana Agraria (CVA) y Petróleos de Venezuela (PDVSA), el
cual fue dejando de lado la visión del resto de los actores del SAV y
focalizándose en controlar el sistema de la SAN.

En 2007 se creó el Proyecto Nacional Simón Bolívar, Primer Plan Socialista de

Desarrollo Económico y Social de la Nación (2007-2013). En este instrumento de
planificación se declara, por primera vez y se institucionaliza, la propuesta
ideológica para la construcción del Socialismo del Siglo XXI. Entre sus
lineamientos se encontraba el desarrollo de un modelo productivo socialista, que
implicaba la producción y consumo ambientalmen-te sustentable. En materia
alimentaria, entre los lineamientos que afectaban el desempeño de la SAN, se
encontraba que «…el Estado conservará el control de todas las actividades
productivas que sean de valor estratégico para el desarrollo del país» (PPS,
2007, p. 21). Entre sus objetivos estaba el aumentar la soberanía alimentaria y
consolidar la SA. Las estrategias y políticas que se diseñaron para alcanzar dicho
objetivo fueron las de incrementar la participación de los productores y concertar
la acción del Estado para la agricultura; consolidar la revolución agraria y
eliminar el latifundio; mejorar los servicios y la dotación para la producción
agrícola; financiar, capacitar y dotar de maquina-rias, insumos y servicios;
mejorar los servicios de sanidad agropecuaria y de los alimentos; rescatar y
mejorar la infraestructura para el medio rural y la producción; recuperar las
tierras y su distribución y, finalmente, financiar a los productores para el acceso a
insumos, maquinarias y equipos para la producción (Presidencia de la República,
2007).

En 2007 la Misión Mercal fue absorbida por la Misión Alimentación con la

finalidad de concentrar la política de distribución de alimentos en un solo
programa para atender los requerimientos del sistema de la SAN (FAO, 2014a).
Esta misión incluía la evaluación de los parámetros de consumo de alimentos de
la población venezolana, así como de sus condiciones de vulnerabilidad, para la
conformación de una infraestructura alimentaria que mejoraría el acceso a los
rubros alimentarios de la población venezolana (MPPAL, 2015). Se desconoce a
qué se refiere la Misión Alimentación con esta categoría de análisis o indicador
referido al consumo de alimentos, por lo que se omite la metodología para
realizar las evaluaciones y a qué corresponden. Esta misión estableció una red
pública de comercialización y distribución de alimentos subsidiados, la cual
absorbió a los supermercados Bicentenario y MERCAL, las Casas de
Alimentación; incluía, además, una red de procesamiento (VENALCASA,
Lácteos los Andes, Industrias Diana, SABILVEN) (MPPAL, 2015).

Seguidamente, en 2008, se creó una red de organismos de apoyo a la política

alimentaria y a la Misión Alimentación. Destacan, entre ellos, el Ministerio del
Poder Popular para la Agricultura y Tierras (MPPAT); también el Servicio
Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA), establecido en 1992 y
transformado a partir de 2008 en el Instituto Nacional de Salud Agrícola Integral
(INSAI). De esta forma se instauró una red de fiscalización e inspección del
sector agroalimentario, a través del organismo de Supervisión y Control del
Sistema Agroalimentario (SADA). Se diseñó así mismo un servicio de logística y
distribución de alimentos, con el organismo denominado Servicio de Transporte
y Aduanal de Alimentos (LOGICASA) y la Empresa para el Almacenamiento de
Alimentos y otros productos bajo las modalidades de seco, frío y refrigerado
(CEALCO). Por último, se conformó una red de atención, formación social y
nutricional constituida por el Instituto Nacional de Nutrición (INN) y la
Fundación Programa de Alimentos Estratégicos (FUNDAPROAL).

En ese mismo año se creó la Productora y Distribuidora Venezolana de

Alimentos S.A (PDVAL), la cual estuvo orientada a la producción y distribución
de alimentos con el apoyo financiero de Petróleos de Venezuela (PDVSA). Esta
organización se conformó como una empresa de distribución alimentaria del
Estado e integrada a la Misión Alimentación (en el año de su creación).

Adicionalmente, desde 1999 el Estado ha creado progresivamente una malla de

instituciones y organismos para brindarle formalidad a las acciones en materia
alimentaria. En tal sentido se han elaborado leyes en todos los ámbitos de la
política alimentaria, a saber: i) Ley de Crédito para el Sector Agrícola (en 1999);
ii) Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (en 2001); iii) Ley de Pesca y Acuicultura
(en 2001); iv) la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas (en 2001); v) Ley
del Fondo de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, forestal y Afines
(FONDAPFA, en 2001), que fue sustituido por el Fondo de Desarrollo Agrario
Socialista (FONDAS, en 2009); vi) Ley de Mercadeo Agrícola (en 2002); vii)
Ley de Silos, almacenes y depósitos agrícolas (en 2003); viii) Ley de la
Alimentación de los Trabajadores (en 2004); ix) Ley Orgánica de Seguridad y
Soberanía Alimentaria (en 2008); x) Ley de Salud Agrícola Integral (en 2008); y,
xi) Ley de Costos y Precios Justos (en 2011).

Finalmente, en 2012, la política alimentaria estuvo acompañada de un proceso

de transformación del sistema de misiones sociales, lo cual elevó esta política
social a rango de Grandes Misiones y creó el mecanismo de «Estado Mayor
Conjunto» (una figura similar a la homónima del estamento militar) para cada
una de ellas. En materia alimentaria se instauró la Gran Misión AgroVenezuela,
cuyo objetivo fue sentar y consolidar las bases de la producción nacional y la
incorporación del pueblo al proceso productivo para garantizar la soberanía y
seguridad agroalimentaria. Esta misión se respaldó en las leyes promulgadas para
avanzar en la Reforma Agraria y el fortalecimiento de la producción nacional.
Entre los aspectos que esta Misión aspiraba abordar se encontraba el apoyo
integral a los productores del campo, para incentivar la producción nacional y
reducir progresivamente la dependencia en este ámbito (AgroVenezuela, 2015).

6. LA POLÍTICA ALIMENTARIA Y SU ENTORNO

 En los primeros años del gobierno de Hugo Chávez la política alimentaria en
Venezuela inició con la fuerza institucional que le brindó el artículo 305 de la
Constitución en vigor, así como los protocolos internacionales y las disposiciones
que el orden supranacional le otorgaron al sistema de la SAN. En este contexto se
formularon políticas, planes, programas y proyectos que permitieron atender a los
grupos de interés en el sector. La inclusión de un sistema de valores a la agenda
pública, de connotación ideológica, moldeó progresivamente la acción del Estado
a través del gobierno y planteó un nuevo escenario para el diseño y la evolución
de la política alimentaria.

El establecimiento de las políticas públicas para atender la situación

alimentaria experimentó un período en el que la iniciativa original que orientó la
agenda se desvinculó del escenario decisor, luego de la colocación de este tema
en la Constitución. Y, hasta finales de 2002, la interacción entre mediadores y
actores pudo sostener la agenda de análisis o indicador referido al consumo de
alimentos, por lo que se omite la metodología para realizar las evaluaciones y a
qué corresponden. Esta misión estableció una red pública de comercialización y
distribución de alimentos subsidiados, la cual absorbió a los supermercados
Bicentenario y MERCAL, las Casas de Alimentación; incluía, además, una red
de procesamiento (VENALCASA, Lácteos los Andes, Industrias Diana,
SABILVEN) (MPPAL, 2015).

Seguidamente, en 2008, se creó una red de organismos de apoyo a la política

alimentaria y a la Misión Alimentación. Destacan, entre ellos, el Ministerio del
Poder Popular para la Agricultura y Tierras (MPPAT); también el Servicio
Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA), establecido en 1992 y
transformado a partir de 2008 en el Instituto Nacional de Salud Agrícola Integral
(INSAI). De esta forma se instauró una red de fiscalización e inspección del
sector agroalimentario, a través del organismo de Supervisión y Control del
Sistema Agroalimentario (SADA). Se diseñó así mismo un servicio de logística y
distribución de alimentos, con el organismo denominado Servicio de Transporte
y Aduanal de Alimentos (LOGICASA) y la Empresa para el Almacenamiento de
Alimentos y otros productos bajo las modalidades de seco, frío y refrigerado
(CEALCO). Por último, se conformó una red de atención, formación social y
nutricional constituida por el Instituto Nacional de Nutrición (INN) y la
Fundación Programa de Alimentos Estratégicos (FUNDAPROAL).
 En ese mismo año se creó la Productora y Distribuidora Venezolana de
Alimentos S.A (PDVAL), la cual estuvo orientada a la producción y distribución
de alimentos con el apoyo financiero de Petróleos de Venezuela (PDVSA). Esta
organización se conformó como una empresa de distribución alimentaria del
Estado e integrada a la Misión Alimentación (en el año de su creación).

Adicionalmente, desde 1999 el Estado ha creado progresivamente una malla de

instituciones y organismos para brindarle formalidad a las acciones en materia
alimentaria. En tal sentido se han elaborado leyes en todos los ámbitos de la
política alimentaria, a saber: i) Ley de Crédito para el Sector Agrícola (en 1999);
ii) Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (en 2001); iii) Ley de Pesca y Acuicultura
(en 2001); iv) la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas (en 2001); v) Ley
del Fondo de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, forestal y Afines
(FONDAPFA, en 2001), que fue sustituido por el Fondo de Desarrollo Agrario
Socialista (FONDAS, en 2009); vi) Ley de Mercadeo Agrícola (en 2002); vii)
Ley de Silos, almacenes y depósitos agrícolas (en 2003); viii) Ley de la
Alimentación de los Trabajadores (en 2004); ix) Ley Orgánica de Seguridad y
Soberanía Alimentaria (en 2008); x) Ley de Salud Agrícola Integral (en 2008); y,
xi) Ley de Costos y Precios Justos (en 2011).

Finalmente, en 2012, la política alimentaria estuvo acompañada de un proceso

de transformación del sistema de misiones sociales, lo cual elevó esta política
social a rango de Grandes Misiones y creó el mecanismo de «Estado Mayor
Conjunto» (una figura similar a la homónima del estamento militar) para cada
una de ellas. En materia alimentaria se instauró la Gran Misión AgroVenezuela,
cuyo objetivo fue sentar y consolidar las bases de la producción nacional y la
incorporación del pueblo al proceso productivo para garantizar la soberanía y
seguridad agroalimentaria. Esta misión se respaldó en las leyes promulgadas para
avanzar en la Reforma Agraria y el fortalecimiento de la producción nacional.
Entre los aspectos que esta Misión aspiraba abordar se encontraba el apoyo
integral a los productores del campo, para incentivar la producción nacional y
reducir progresivamente la dependencia en este ámbito (AgroVenezuela, 2015).

6. LA POLÍTICA ALIMENTARIA Y SU ENTORNO

En los primeros años del gobierno de Hugo Chávez la política alimentaria en

Venezuela inició con la fuerza institucional que le brindó el artículo 305 de la
Constitución en vigor, así como los protocolos internacionales y las disposiciones
que el orden supranacional le otorgaron al sistema de la SAN. En este contexto se
formularon políticas, planes, programas y proyectos que permitieron atender a los
grupos de interés en el sector. La inclusión de un sistema de valores a la agenda
pública, de connotación ideológica, moldeó progresivamente la acción del Estado
a través del gobierno y planteó un nuevo escenario para el diseño y la evolución
de la política alimentaria.

El establecimiento de las políticas públicas para atender la situación

alimentaria experimentó un período en el que la iniciativa original que orientó la
agenda se desvinculó del escenario decisor, luego de la colocación de este tema
en la Constitución. Y, hasta finales de 2002, la interacción entre mediadores y
actores pudo sostener la agenda alimentaria con una visión del enfoque de
soberanía productiva, lo que para su momento contribuyó con el diseño de
programas y de proyectos destinados al sector agroalimentario.

PROVEA (2011) y la FAO (2014a) señalan que el Estado ha promovido

políticas para garantizar el derecho a la alimentación en tres aspectos: i) la
adopción de controles de precios a los alimentos para garantizar la accesibilidad;
ii) la distribución y la comercialización de alimentos a precios subsidiados; y, iii)
la implementación de un plan de producción agrícola para aumentar la
producción de alimentos. Si bien desde el Estado se han realizado esfuerzos para
crear la norma y diseñar la política, la fase de implementación y la evaluación en
el ciclo de la política no se han abordado eficientemente.

En relación con las políticas que se plantearon para alcanzar el estado de

suficiencia alimentaria durante 1999-2015 se debe resaltar que las mismas
estuvieron relacionadas con otro conjunto de políticas macroeconómicas y
sectoriales que determinaron su desempeño. Hurtado (2011) considera que la
economía venezolana y, particularmente el SAV, han estado determinados por las
políticas macroeconómicas y la condición específica de un Estado rentista. Al
respecto, este autor señala que las variables macroeconómicas pueden repercutir
directamente en el estado de la SA. Entre los agregados macroeconómicos
determinantes se tienen el salario, la tasa de interés, el tipo de cambio y la
inflación. Es evidente que un conjunto de políticas macroeconómicas en
combinación con un período de ingresos extraordinarios provenientes de altos
ingresos petroleros incidirá directamente en las condiciones del SAV y en el
estado de la SAN (Rodríguez, 2005; Gutiérrez, 2005; Hurtado, 2011). Por tanto,
uno de los aspectos que comenzó a impactar al sector de la población más
empobrecido y el sistema de la SAN –a partir de 2001– fue el inicio de la carrera
inflacionaria, imparable hasta los momentos, en donde el Índice de Precios al
Consumidor (IPC) alimentario superó el IPC general (Hurtado, 2011).

En cuanto a la política comercial, Gutiérrez (2005) expone que a través de los

flujos del comercio exterior se puede incidir en el entorno macroeconómico y en
el sistema de la SAN. Así mismo, la globalización es un proceso que afecta
directamente a las economías y a los sistemas alimentarios; en consecuencia,
determina el estado de la SAN por las condiciones de riesgo y vulnerabilidad que
puede enfrentar el comercio exterior con los insumos y alimentos, así como por
patrones de consumo (Gutiérrez, 2015). Por su parte, Thomson & Metz
(1999; ApudHurtado, 2011) sostienen que las políticas monetarias y fiscales son
las orientadoras en materia de control de cambios, control de precios, de
inversión y de gasto social, por lo que ambas son responsables en gran medida
del desempeño económico, así como del comportamiento del SAV y del estado
de la SAN.

El contexto económico de los primeros años luego de la constituyente estuvo

caracterizado por restricciones en las cuentas externas, a partir de la disminución
de las reservas internacionales y el déficit fiscal que limitó el gasto social. Este
entorno estuvo asociado con la caída de los precios del petróleo por debajo del
promedio histórico de las últimas tres décadas, además de los problemas de
gobernabilidad que enmarcaron el escenario político de conflictivo que reforzó el
proyecto del régimen. Pero aún bajo estas restricciones iniciales hubo un esfuerzo
por reorientar los recursos hacia el área social. Los programas sociales estuvieron
concentrados en el Plan Bolívar 2000, en la tercera etapa del plan con el Proyecto
Nación en el que se beneficiaron algunas propuestas en la agricultura; y en la
continuidad del programa PROAL, como parte de la transición al nuevo gobierno
para la lucha contra la pobreza (MPC, 2000). Por su parte –como elemento del
SAV– la política agrícola estuvo concentrada en el Plan Nacional de Desarrollo
Agrícola y de la Alimentación, con el objetivo de rescatar, transformar y
dinamizar las cadenas agroproductivas, fomentando la competitividad y el
desarrollo sustentable, el desarrollo del medio rural y el alcance de la seguridad
alimentaria (MPC, 2000).

A partir de la ejecución de la política social de las misiones, la interacción en la

negociación entre actores y mediadores para abordar la política alimentaria
comenzó a debilitarse. El enfoque de soberanía alimentaria expuesto en la
Constitución en vigor que le brindó contenido ideológico a la política dio inicio a
una nueva etapa en el desempeño del sector agroalimentario y –en consecuencia–
en el sistema de la SAN. Los ingentes recursos petroleros y la imposición de
políticas económicas discrecionales sin acuerdos con los actores del SAV,
sustituyeron la intención de garantizar la SAN con el autoabastecimiento, por el
incremento de las importaciones de alimentos en detrimento de la producción
nacional. Por su parte, el gobierno planteaba, de forma antagónica, la política
económica hacía un Plan de Desarrollo Endógeno, en el que amplió la
participación del Estado en la economía, en particular, en los procesos de
producción apoyados en el control de cambio y de precios como un distorsionado
instrumento de incentivo industrial (Morales, 2009).

A partir de 2003 se instauró la política del control de cambios y se incluyeron

más productos a la lista de los precios controlados. A su vez aumentó la
participación directa en las importaciones de bienes, con incrementos unilaterales
(por parte del Gobierno) del salario mínimo y la aplicación de nuevos impuestos
al valor agregado, al débito bancario y a los activos empresariales. En el 2004, a
partir del incremento de los precios del petróleo, se reorientaron los programas
sociales con el aumento de la cobertura de esta política social. Entre los
programas alimentarios MERCAL continuó su expansión en la distribución de
alimentos subsidiados. Sin embargo, los fenómenos de la inflación y la pobreza
continuaban en ascenso, aunado al incremento de la conflictividad social en el
país.

Los propósitos del Estado en materia agroalimentaria con una política de

subsidios universalizada –en especial la dirigida a los sectores de menores
recursos–, lograron continuidad al menos hasta 2008, pero en un entorno cada
vez más creciente de inflación, escasez y desabastecimiento. Esto era el
resultado, entre otros factores, del control cambiario, de la sobrevaluación del
tipo de cambio, el mantenimiento de una tasa de cambio conveniente a los
intereses del gobierno y la disponibilidad financiera para subsidiar la
comercialización de bienes agroalimentarios.

A partir de la creación de la Misión Mercal la formulación de la política

alimentaría cambió su enfoque en el diseño e implementación de la misma.
Puesto que, anuló el rol de los mediadores y los actores en la definición de la
política y el Estado asumió discrecionalmente la formación y ejecución de la
misma. En los últimos quince años el proceso de formación de la política es el
resultado de la toma de decisiones que incorporaban las variaciones sustentadas
en la práctica o la experiencia de la implementación de la política que la
antecedía. Este enfoque de análisis incrementalista expone la presencia de un
Estado con una frágil e ineficiente institucionalidad, en la que somete la política a
variaciones que no requieren de estudios para su concepción y aplicación. De
modo que el diseño de una nueva política ha sido el resultado incremental de la
anterior.

Abadí & Falcón (2015) señalan que en Venezuela existen muy pocos
indicadores disponibles del sistema agroalimentario, en el que se ha destacado
como principal riesgo para la SAN, la dependencia de las importaciones de
alimentos, la cual supera el 70%. Gutiérrez (2015), afirma que el SAV durante
1998-2013 mostró una importante contracción en la producción agroalimentaria
nacional por habitante, al tiempo que acentuó las malas condiciones
macroeconómicas. Luego, a partir de 2008 –en un contexto de reducción de
ingresos petroleros– disminuyó el consumo de alimento per cápita y empeoraron
las condiciones generales del SAV. De acuerdo con la FAO (2014c), Venezuela
fue en 2013 el tercer país en América Latina y el Caribe con mayores compras
agroalimentarias en el exterior (11%), después de México y Brasil.

Ante la situación anteriormente expuesta, Gutiérrez (2015) resalta que se

instrumentaron políticas macroeconómicas y agroalimentarias que incentivaron a
una alta participación del Estado como estrategia de desarrollo. A partir de 2005,
este autor destaca que el gobierno ha hecho un esfuerzo por instaurar el
Socialismo del siglo XXI, por medio «…del control de los poderes, de las
instituciones, de los mercados y la apropiación pública de los medios de
producción considerados estratégicos» (p. 56) y que «…no se han alcanzado los
objetivos de las políticas gubernamentales de tener soberanía y seguridad
alimentaria plena y sostenible» (p. 57).

De acuerdo con la Encuesta de Condiciones de Vida –ENCOVI– del año 2015

(UCAB-USB-UCV, 2016), la dieta de los venezolanos está compuesta en 40%
por cuatro alimentos de la canasta alimentaria (harina de maíz, pasta, arroz y
grasas) y un consumo de proteínas en disminución, lo que ha implicado
concentrar la dieta en calorías más económicas en detrimento de la calidad de la
alimentación. En efecto, la población mantiene una dieta de sobrevivencia con
una clase media en extinción, atrapada en el espiral de la pobreza de ingreso. A
esto se añade el aumento de enfermedades crónicas por falta de una dieta
adecuada, o bien por pérdida de peso de la población y por falta de actividad
saludable. Entre otros aspectos, la citada Encuesta destaca el aumento de la
pobreza (en 81% y 34% de pobreza creciente), en donde el acceso a los alimentos
ha disminuido a niveles críticos y con una inflación de alimentos que se ubicaría
entre 368-497% en ese año 2015. En consecuencia la población pobre mantiene
un estado de inseguridad alimentaria en el acceso (en 93% de los hogares
encuestados), generando así una pérdida del derecho a la alimentación y al
desarrollo humano.

Dadas las condiciones que anteceden, el régimen ha mostrado sus rasgos

intervencionistas en el diseño de la política, anulando el rol de los actores y
mediadores, introduciendo la toma de decisión unilateral (discrecionalidad) y
construyendo una nueva institucionalidad coercitiva y punitiva a los fines de
imponer su forma de garantizar el derecho a la alimentación. De esta manera el
Estado –basado en una institucionalidad ineficiente– ha mantenido acciones
gubernamentales que se alejan de los objetivos de una política alimentaria que
preserve la SAN en las personas, sosteniendo un problema alimentario que ha
cobrado nuevas e inéditas dimensiones.

A lo anterior se aúna el hecho de que no se dispone de fuentes estadísticas

homogéneas y oficiales durante todo el período para estudiar el sector con una
mayor precisión y realizar la medición de impacto de los resultados de la política
en las variables a estudiar. Durante el período estudiado, los datos son muy
heterogéneos en su presentación. En el caso de los organismos internacionales, se
han proyectado a partir del último dato oficial publicado. De otro lado, por medio
de los distintos gremios del sector, se ha levantado y estimado información del
sector agroalimentario que ha contribuido para facilitar la realización de los
análisis sectoriales. En este propósito, la ENCOVI (UCAB-USB-UCV 2016)
sugiere implementar un monitoreo y evaluación constante de la SAN del país, tal
como se ha venido realizando con la ENCOVI en los últimos dos años. Así
mismo, subraya la necesidad de exigir que se publiquen los datos del Sistema de
Vigilancia Alimentaria y Nutricional (SISVAN, cuyo último informe data del
2007) por parte del Instituto Nacional de Nutrición (INN), para poder cotejar la
realidad alimentaria y nutricional del país.

6. CONCLUSIONES
 Los grupos de actores y mediadores inicialmente involucrados en la creación
de la agenda alimentaria se transformaron paulatinamente y perdieron fuerza en
los procesos de negociación para la solución del problema alimentario en
Venezuela con sus dificultades vigentes. Si bien la agenda pública en materia
alimentaria se mantiene, lo hace en otro contexto muy diferente al propuesto
inicialmente. No obstante, el tema alimentario –por su rango constitucional y la
institucionalidad supranacional– seguirá siendo parte de la agenda pública, pero
en otras condiciones que difieren a las que inicialmente la motivaron. Desde el
Estado se dará la posibilidad de cambiar las estrategias para resolver el problema
alimentario, mas no su institucionalidad. De esta manera, la transformación de
políticas que partan del consenso de los actores involucrados podría moldear
nuevamente el ejercicio de las instituciones y producir un cambio institucional.

En el actual contexto, el diseño de políticas se conserva con una tendencia

incrementalista, pero basado en la toma de decisiones unilaterales por parte del
gobierno. El enfoque multidimensional para el abordaje del problema
alimentario, desde el sistema de la SAN, ha perdido relevancia en la agenda
alimentaria nacional. Uno de los rasgos distintivos es que no se hace un ejercicio
de planificación estratégica, considerando todas las dimensiones que conforman
el sistema.

De otro lado, el desempeño del SAV y del sistema de la SAN en general da

cuenta de resultados que difieren de los objetivos inicialmente propuestos en la
política en materia alimentaria. Por tanto, para el caso de Venezuela se constata
para el período estudiado que la existencia de las instituciones no garantiza su
eficiencia. En el actual contexto es impostergable atender el estado de la SAN
como un problema alimentario que está traspasando condiciones de emergencia
humanitaria. El fortalecimiento del sistema de la SAN requiere de una
transformación institucional que produzca un cambio político, económico y
social. Un mejor desempeño del SAV que pueda atender los requerimientos del
sistema de la SAN pasa por obtener una curva de aprendizaje a partir de la
evaluación de la política, para así evitar llegar a fallos en la política a lo largo del
ciclo de la misma. Además, en la conformación del ciclo de la política
alimentaria debe introducirse un conjunto de valores democráticos tendentes a la
participación y a la negociación. Atender los problemas que enmarcan la política
alimentaria colocará en vigor nuevamente la agenda. Para ello deben fortalecerse
los arreglos sociales y producir un cambio de dirección política que permita
reelaborar un nuevo referencial de política.
 Otro de los hallazgos reveló que no existe claridad en la literatura –desde las
propuestas gubernamentales– sobre el uso de los términos relacionados con la
política alimentaria en el caso venezolano. Este estudio presentó las diferentes
acepciones del concepto que se han utilizado en el transcurrir de la gestión
pública, aun cuando se pueden introducir algunos sesgos en las interpretaciones.
Este aspecto puede resultar útil para el desarrollo de nuevas investigaciones en el
tema.

Lo que ha ocurrido en la realidad es que, a partir de la creación de un supra

poder para la coordinación de las misiones –como es el caso del Estado Mayor
Conjunto–, se consuma la tutoría militar del manejo de la política alimentaria. En
consecuencia, se puede atribuir a la institución castrense –en conjunto con el
gobierno– la responsabilidad del estado de inseguridad alimentaria; o, en el peor
escenario, la posibilidad de reconocer una crisis humanitaria en alimentación en
la sociedad venezolana.

Finalmente es importante subrayar que el sistema de la SAN atraviesa por la

situación de riesgo y vulnerabilidad más trascendental desde el siglo pasado. Las
condiciones de fragilidad institucional, la centralidad en el rol del Estado, la
ausencia de participación y negociación, la falta de claridad y acciones en materia
sectorial y los desequilibrios macroeconómicos –entre otros–, son los
concomitantes de una profunda crisis de la SAN y de la colocación del problema
alimentario en la agenda pública en una desproporcionada dimensión.

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Notas
2
Malassis (1979, p. 437), en su definición más clásica y citada, expresa que se refiere al
«…conjunto de actividades que concurren en la formación y distribución de productos
agroalimentarios, y en consecuencia, al cumplimiento de la función de alimentación
humana en una sociedad determinada». En una concepción más actual, Gutiérrez (2010, p.
3) señala que «el sistema alimentario de un país está conformado por el conjunto de
actores y de actividades de producción agrícola, transformación agroindustrial,
comercialización-distribución de insumos y bienes agroalimentarios y consumo de
alimentos. Ellas se interrelacionan para tratar de cumplir los objetivos definidos por las
políticas alimentarias nacionales»
3
La definición más utilizada y reconocida mundialmente corresponde con la elaborada en
la Cumbre Mundial de la Alimentación (CMA) del año 1996, que fue reafirmada
oficialmente en la Declaración de la Cumbre Mundial sobre la Seguridad Alimentaria del
2009: «Existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento
acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus
necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una
vida activa y sana» (FAO, 2012, p. 6). Adicional-mente señala, en cuanto a los elementos
clave para alcanzarla, lo siguiente: «Los cuatro pilares de la seguridad alimentaria son la
disponibilidad, el acceso, la utilización y la estabilidad« (FAO, 2009, p. 1).
4
Profesor Emérito de Ciencias Políticas y Economía en la Universidad de Yale (EE.UU.).
Es uno de los primeros promotores y defensores de la teoría de incrementalismo en la
política y en la toma de decisiones. Esto se expone en una de sus obras más importantes:
«La ciencia de salir del paso« (publicada en 1959).

Notas de autor
1
Economista (Universidad de Los Andes, Venezuela); M.Sc. en Economía, mención
Políticas Económicas (Universidad de Los Andes, Venezuela); Especialista en Formulación
y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública, Diplomado en Gerencia de Proyectos
(CEPAL/ILPES, Chile); Candidata a doctora en Estudios del Desarrollo (Universidad
Central de Venezuela, Centro de Estudios del Desarrollo, Venezuela). Profesora Asociada e
investigadora de la Universidad de Los Andes, Facultad de Ciencias Económicas y
Sociales. Dirección Postal: Avenida Las Américas, Núcleo Liria, edificio H, tercer piso,
Departamento de Economía, Universidad de Los Andes, Mérida, 5101,
Venezuela. Teléfonos: +58 274 2401017; +58 416 6753166; e-mail: [email protected]

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