Gobernar La Ciudad, JMZ, 2015

José María Zingoni
Gobernar la ciudad
Desarrollo local y políticas urbanas municipales
SERIE ExtEnSIón
COLECCIóN EStuDIoS SocIAlES
y HuMAnIDADES
Gobernar la ciudad
Desarrollo local y políticas urbanas municipales
Serie Extensión
Colección Estudios Sociales
y Humanidades
Zingoni, José María
Gobernar la ciudad : desarrollo local y políticas urbanas municipales . - 1a ed. -
Bahía Blanca : Editorial de la Universidad Nacional del Sur. Ediuns, 2015.
384 p. ; 22x17 cm.
ISBN 978-987-655-047-5
1. Política Municipal. 2. Desarrollo Municipal. 3. Gestión. I. Título.

CDD 352.16
Fecha de catalogación: 04/05/2015
Editorial de la Universidad Nacional del Sur

Santiago del Estero 639 - Tel: 0291-4595173 - 8000 - Bahía Blanca
www.ediuns.uns.edu.ar / [email protected]
Red de Editoriales de
Universidades Nacionales
Foto de Tapa: José Zingoni, 2014

Parque y Biblioteca pública Virgilio Barco, Bogotá, 2001, arquitecto Rogelio Salmona. "Gobernar es
transformar, la innovadora estrategia urbana de los parque-biblioteca creo oportunidades e integración de
las áreas periféricas a la ciudad".
Diagramación interior y tapa: Fabián Luzi
Queda hecho el depósito que establece la ley 11.723

Bahía Blanca, Argentina, mayo 2015
©2015 Ediuns
A mis padres,
que me han dado todo
G o be r n a r l a c i uda d . Des a r ro l lo loc al y p ol í ti c as u r b an as m u n i c i pal es ■
Agradecimientos
A la Universidad Pública, espacio esencial de formación, investigación y debate, en es-

pecial a las universidades nacionales de Buenos Aires, Mar del Plata, del Sur, de Cuyo,
del Noroeste y de Quilmes, en las que participé o participo en alguna forma.
A mis maestros y amigos, los arquitectos Ramón Gutiérrez y Rogelio Salmona, quienes
me marcaron con sus reflexiones sobre la ciudad latinoamericana.
A Jaime Linares, el intendente, legislador y amigo, por los espacios abiertos y las ense-
ñanzas a partir del ejemplo.
A mis colegas, profesionales y amigos, con quienes compartí charlas y trabajos y que
han sido muy importantes para escribir este libro, especialmente a Eduardo Reese,
Roberto Bustos Cara, Héctor Echechurri, Roberto Guimaraes, Graciela Viñuales, Ale-
jandro Novacovsky, Tomás Bulat, Martim Smolka, Carlos Morales Schechinger, Paulo
Sandroni, Rosana Ferraro y Silvina Belaustegui.
A Sergio Ilari, quien además de sumarse a la lista precedente, le agradezco muy espe-
cialmente la paciencia, los consejos y las correcciones que me ha hecho a lo largo de la
redacción de este libro.
A legisladores e intendentes con los que he compartido trabajos e ideas, muy especial-
mente a Virginia Linares, Omar Duclós, Luz Sapag, Daniel Molina y Sergio Buil.
Al Lincoln Institute of Land Policy y su Programa Latinoamericano de formación en

políticas de suelo.
A los equipos técnicos y políticos de las ciudades de Bahía Blanca, Coronel Dorrego,
Azul, Necochea, Patagones, Chajarí, Crespo, Corrientes, Bella Vista, San Martín de los
Andes, Rivadavia y Pellegrini, con los que en mayor o menor medida he compartido
tiempos de acción y reflexión.
A EdiUNS —la editorial de la Universidad del Sur—, a su gente y en particular a su prime-

ra directora y a su actual: María del Carmen Vaquero y Nidia Burgos, respectivamente.
A Susana Briglia, por las pacientes correcciones de estos textos.
7
Í NDIC E
Introducción .............................................................................................................................. 13
Parte I: Conceptos
Capítulo 1: Ética, política y gestión del desarrollo ...................................................... 17

1.1. El campo de la gestión ............................................................................ 18
1.2. El campo de la política ............................................................................ 21
1.3. El campo de la ética ................................................................................. 22
1.4. La diferente estructura conceptual entre crecimiento y desarrollo 24
1.5. Desarrollo sí, pero: ¿qué estilo de desarrollo? .................................. 25
1.6. Distribución del ingreso y distribución de la riqueza ...................... 27
Capítulo 2: Territorio, Ciudad y Medio Ambiente........................................................ 33

2.1. La agenda urbano-ambiental ................................................................. 36
2.1.1. El soporte físico sustentable .................................................... 36
2.1.2. El ciclo del agua ........................................................................... 39
2.1.3. El ciclo de los residuos ............................................................... 43
2.1.4. Los riesgos naturales y tecnológicos ..................................... 49
2.1.5. Las áreas protegidas .................................................................. 56
2.2. La nueva agenda urbana ......................................................................... 66
2.2.1. La administración y la accesibilidad al suelo ....................... 70
2.2.2. La producción de viviendas y su renovación ........................ 75
2.2.3. La movilidad de las personas y los bienes ............................ 90
2.2.4. La seguridad ciudadana ............................................................ 102
2.2.5. El equipamiento comunitario ................................................... 110
Capítulo 3: La dimensión jurídica de la ciudad ............................................................ 125
3.1. Lo público y lo privado en la ciudad ..................................................... 125
3.2. La dimensión jurídica de la ciudad bonaerense ................................ 128
3.2.1. La legislación sobre el territorio físico ................................... 132
3.2.2. Las urbanizaciones premium ...................................................... 138
3.2.3. La Ley de Acceso Justo al Hábitat .......................................... 142
3.2.4. Las actividades industriales ..................................................... 147
3.2.5. La protección natural y cultural ............................................... 154
3.2.6. La normativa sobre edificación ............................................... 161
Capítulo 4: La ciudad y su financiamiento .................................................................... 165

4.1 La ciudad y el financiamiento de su funcionamiento ........................ 166
4.2 La ciudad y el financiamiento de su construcción ............................ 172
4.3 El precio del suelo ...................................................................................... 174
4.4 La relación entre el precio del suelo y las políticas tributarias ...... 176
4.5 Los nuevos instrumentos de financiamiento urbano ....................... 179
Parte II: Gestión
Capítulo 5: Planificación estratégica y gestión pública ............................................ 189

5.1. Planificación: del modelo tradicional al modelo contemporáneo . 189
5.2. Las características de lo estratégico y lo participativo ................... 191
5.3. La dicotomía de las decisiones públicas ............................................. 194
5.4. La maldita burocracia .............................................................................. 198
5.5. Otras visiones organizacionales ........................................................... 200
5.5.1. La organización sistémica ......................................................... 200
5.5.2. La organización contingente .................................................... 201
5.5.3. La organización basada en las personas y sus relaciones . 201
5.5.4. El benchmarking estratégico ...................................................... 203
5.5.5.. La estrategia del océano azul .................................................. 205
5.6 Gobiernos municipales con más responsabilidades ........................ 206
5.7 Gerencia pública ........................................................................................ 208
5.7.1. Decisiones, producción y servicio .......................................... 209
5.7.2. Administración por objetivos y administración por políticas .. 211
5.7.3. La evaluación en la gestión ....................................................... 216
5.7.4. Cultura corporativa ..................................................................... 218
Capítulo 6: Conceptos, métodos y consejos para la formulación de un plan ..... 223
6.0.1. Consideraciones y etapas en la formulación de un plan .. 223
6.0.2. Los supuestos .............................................................................. 225
6.0.3. Las etapas en la formulación de un plan ............................... 228
6.0.4. Elaboración de las agendas de trabajo y los presupuestos . 229
6.0.5. La importancia de la comunicación ....................................... 231
6.0.6. Personas y organismos responsables de la conducción del plan . 233
6.1. El diagnóstico en un plan ........................................................................ 239
6.1.1. El análisis técnico ........................................................................ 240
6.1.2. El posicionamiento participativo ............................................ 246
6.2. La propuesta en la formulación de un plan ........................................ 258
6.2.1. Definición de ejes estratégicos ............................................... 259
6.2.2. Formulación del menú de programas, proyectos y acciones . 266
Parte III: Casos
Capítulo 7: Los planes estratégicos de Bahía Blanca, Azul y Necochea .............. 283
7.1. Lugar, tiempo y desafíos ......................................................................... 283
7.2. La formulación de los planes estratégicos en las tres ciudades ... 291
7.3. Final feliz y triste final .............................................................................. 297
Capítulo 8: Plan Estratégico de Desarrollo Turístico Sustentable en el municipio

de Patagones ..................................................................................................... 303
8.1. Un enfoque sectorial y regional .............................................................. 304
8.2. El plan, un proceso de construcción política ...................................... 306
8.3. Reflexiones al final del plan ..................................................................... 321
Capítulo 9: Ciudad y financiamiento en centros turísticos; reflexiones sobre

San Martín de los Andes ............................................................................... 325
9.1. Valor público o producto turístico ........................................................ 326
9.2. La expansión urbana y el acceso al suelo ........................................... 330
9.3. El Estado local como promotor del desarrollo urbano .................... 333
9.4. Distintas escalas de relación urbana ................................................... 335
9.5. La descentralización del impuesto inmobiliario ............................... 338
Capítulo 10: Presupuesto Participativo en el municipio de Rivadavia ................. 345

10.1. ¿Para qué sirve el presupuesto participativo? .................................. 347
10.2. El distrito bonaerense de Rivadavia .................................................... 350
10.3. Cinco fases del presupuesto participativo que siempre debemos
observar ............................................................................................................. 353
10.4. El presupuesto participativo en las pequeñas localidades del
distrito ................................................................................................................ 367
10.5. Resultados para seguir creyendo ........................................................ 369
Reflexiones al final ............................................................................................................... 375

Introducción
La gestión de la ciudad es un tema complejo. Implica atender diversas cuestiones fí-

sicas, ambientales, sociales, jurídicas y económicas que se dan en un espacio y un
tiempo determinados. Más aún, esas cuestiones se dan en un sinfín de relaciones mar-
cadas por principios e intereses, que a veces responden a contextos locales y en otras
ocasiones obedecen a realidades externas.
El trabajo pretende abordar los aspectos más centrales que hacen a la gestión de la
ciudad desde una manera amplia e integral. Busca superar las visiones generales, sin
caer en el análisis especializado.
Vale la pena señalar que la motivación inicial ha sido reflexionar sobre las ciudades
del interior del país, ya que los casos de la CABA y el conurbano bonaerense pre-
sentan particularidades que deben atenderse de manera especial y sobre las cuales
muchos profesionales ya se han extendido. Eso no quiere decir que lo aquí expuesto
no sea aplicable a dichos espacios, pero creo conveniente alertar sobre la cuestión.
Este libro está dirigido a todas aquellas personas que de una manera u otra, se en-
cuentran vinculados a la toma de decisiones sobre políticas locales concretas de los
centros urbanos. Muy específicamente, es un libro dirigido a los intendentes, los fun-
cionarios, los concejales, los candidatos, los profesionales y los técnicos que tienen
responsabilidades en la gestión de una ciudad y a los actores sociales que por alguna
razón participan, inciden o influyen en las decisiones urbanas. Por supuesto, también
está dirigido a quienes estudian, investigan o enseñan aspectos relativos al desarro-
llo local, la gestión municipal y la planificación urbana o regional.
Gobernar la ciudad es un libro de política urbana; por supuesto, tiene un importante

condimento del análisis físico y social, pero incorpora aspectos centrales de la toma de
decisiones locales orientadas a un proceso de desarrollo.
Gobernar, como acción, pretende diferenciarse del más limitado término de “admi-
nistrar”. Se puede administrar bien, incluso hacer mucho en términos de cantidad,
pero gobernar es lograr las transformaciones esperadas. La diferencia es cualitativa-
mente importante.
13
▶José María Zingoni
Existen tres características sustanciales y básicas para un buen gobierno: conocimien-

to, honestidad y compromiso. Sin ellas, las posibilidades de éxito serán siempre aco-
tadas. Este trabajo intenta aportar algo en el campo del conocimiento, aunque espero
que aliente a los lectores a poner en práctica las otras dos características.
Los distintos capítulos se organizan en tres partes: Conceptos, Gestión y Casos. Cada
una de esas partes comienza con una introducción en la cual se presenta brevemente
el sentido de cada uno de los capítulos.
La parte I, Conceptos, aborda el campo de las ideas, centrándose en el análisis del terri-
torio, la política y la ciudad.
La parte II, Gestión, caracteriza la organización municipal y los diferentes instrumentos

de gestión y planificación de que disponemos.
La parte III, Casos, analiza las experiencias concretas con las que se complementa lo
planteado en los capítulos anteriores, pero enriqueciendo lo expuesto con las particu-
laridades de cada caso.
Posteriormente, hay un último y breve capítulo, titulado “Reflexiones al final”, en el cual

se pretende hacer una reflexión, sin que por ello se pretenda dar a entender que se trata
de una simplificación del texto o el resultado de una conclusión.
Gobernar la ciudad es la reflexión pausada de años de investigación y experiencia en la

implementación de metodologías de planificación, participación y financiamiento del
desarrollo de las ciudades. Con sus más y sus menos, deja de lado las generalidades
propias de un enfoque técnico o teórico, para entrar en la realidad del político, del fun-
cionario, del concejal y del técnico con capacidad de decisión. Es también un libro que
le sirve al académico, al investigador y a la gente para conocer más sobre los diversos
aspectos en los que hoy se desenvuelven las ciudades y sus gobiernos.

Bahía Blanca, mayo de 2015
14
Parte I Conceptos
Abordar un marco conceptual sobre la ciudad implica recortar mucho el universo del co-
nocimiento en la materia. Los conceptos que aquí se brindan son una acotada selección
realizada con los años, principalmente de aquellos que creo son más útiles para trabajar
en la gestión municipal.
Esta parte se organiza en cuatro capítulos que marcan claramente los campos político,
físico, jurídico y económico.
El capítulo 1 reflexiona sobre tres aspectos sustanciales. En primer lugar, sobre la diferen-
cia entre ética, política y gestión; más específicamente, se centra en cuáles son los campos
en los cuales se conforman los problemas y se toman las decisiones.
Los otros aspectos son dos pares analíticos que hay que entender en sus diferencias
y en sus complementariedades: crecimiento y desarrollo, distribución del ingreso y de
la riqueza.
El capítulo 2 aborda lo físico: territorio, ciudad y medioambiente. Luego de un acotado

marco conceptual territorial, el fin es presentar dos agendas urbanas que definen cada
una los cinco puntos clave para el análisis territorial de la ciudad.
La primera de ellas, la agenda urbano-ambiental, identifica cinco temas inevitables en

la relación de la ciudad con su medio: el soporte físico sustentable, el ciclo del agua, el
ciclo de los residuos, los riesgos naturales y tecnológicos, y las áreas protegidas —na-
turales y culturales—.
La segunda agenda involucra los aspectos tradicionales de la gestión urbana pero in-
corpora visiones más actuales, de allí el nombre de nueva agenda urbana. Estos aspec-
tos son: la administración y la accesibilidad al suelo urbano con servicios, la producción
y la renovación de viviendas, la movilidad de las personas y los bienes, la seguridad
ciudadana y el equipamiento comunitario.
Sin duda, hay temas que pueden quedar fuera de estas cortas listas, pero ningún fun-
cionario o profesional que trabaje en el desarrollo de ciudades puede obviar la priori-
dad que exigen estas agendas.
15
El capítulo 3 aborda la dimensión jurídica de la ciudad. En cierta forma, este capítulo tiene
la restricción de tomar como región de análisis la provincia de Buenos Aires. La estructu-
ra jurídica federal nos plantea un universo de constituciones, leyes, decretos, disposicio-
nes y ordenanzas que no son el motivo de esta investigación.
En estas páginas, se busca compilar las leyes que rigen el espacio urbano, trabajando
tanto las más típicas como aquellas que quizás no se consideran tan frecuentemente.
La lectura comentada de la ley busca representar los alcances de cada una de la mane-
ra más fiel posible. El conjunto de leyes muestra las herramientas jurídicas que están
disponibles, pero también las falencias y los temas inexistentes que hay que trabajar.
Creo que uno de los problemas de quienes legislan y del mismo sistema funcional de Cá-
maras y Concejos es el trabajo individual, concentrado sobre todo en la coyuntura. Falta
una tarea legislativa más integral y de grupo, incluso interactuando más fuertemente con
el Poder Ejecutivo. Hay sobreabundancia de normas sobre algunos temas y una ausencia
total en otros.
El capítulo 4, “La ciudad y su financiamiento”, busca resaltar la visión económica sobre

la ciudad. Ya no es posible actuar sobre ella con los conceptos físicos y jurídicos so-
lamente; necesitamos incorporar fuertemente una mirada económica respecto de su
financiamiento.
En primer lugar, desde la gestión hay dos caminos de análisis importantes: cómo
se sustenta económicamente el funcionamiento de la ciudad y cómo logramos que
se reproduzca. El primero de ellos es muy importante para un gobierno municipal,
porque es un actor clave en la provisión de servicios públicos. Por lo tanto, su acción
no solo será determinante por las decisiones que se tomen, sino que involucra las
capacidades organizacionales.
La segunda, la reproducción de la ciudad, refiere a las medidas de gobierno y su impac-

to económico en el desarrollo urbano, tanto lo que pueda hacer el sector público como
el privado. Para ello, abordaremos conceptos relativos a la formación de precios del
suelo y las políticas tributarias vinculadas a la propiedad urbana.
Por último, analizamos los instrumentos tradicionales de financiamiento urbano y los

más nuevos, de aplicación en nuestro país y en otros de similares características.
El conjunto de conceptos presentados apunta a formar un marco teórico en el funciona-

rio, que permita desarrollar una labor más integral y planificada. Sin embargo, para lograr
una mayor capacidad de gobierno es necesario sumar conceptos relativos a la planifica-
ción del desarrollo y la gestión municipal, pero eso lo veremos en la segunda parte.
16
É ti c a, p ol í ti c a y g esti ón d el d es ar rol lo ■
Capítulo I
Ética, política y gestión del desarrollo
La ciudad es un espacio de alta complejidad; el enfoque que asumiremos es eminente-

mente territorial y nuestro objeto de análisis es el soporte físico —natural y cultural—,
en el que se desarrollan las relaciones sociopolíticas de una sociedad. Así, objeto y
sujeto como un par asociado conforman un todo muy particular.
El acercamiento a las políticas públicas sobre las ciudades puede y debe hacerse des-
de diversos lugares, pero es importante comenzar caracterizando el marco en el cual
analizaremos los problemas y las propuestas para el desarrollo del territorio urbano.
¿Por qué es así? Porque la experiencia nos demuestra que más allá de reconocer la
complejidad del tema, es el hombre en sí mismo el que, con sus estructuras con-
ceptuales, dificulta aún más la cuestión. Y esto es típico en el Estado. Un ejemplo:
somos conscientes de que los problemas son superiores a los recursos, pero aun así,
la aplicación de esos recursos generalmente no se utilizan ni eficiente, ni eficazmen-
te. Los procesos administrativos, las estructuras conceptuales y las interferencias
de intereses, entre otras cuestiones, son medios que se vuelven parte del problema,
cuando deberían ser parte de la solución.
Podemos definir tres campos en los cuales enunciar los problemas y plantear las solu-
ciones: la ética, la política y la gestión. Intuimos la ética como contenedora de la política
y la gestión, pero comencemos con un breve acercamiento a cada una de ellas, desde
lo más próximo.
Por lo general, el campo por excelencia en el cual definimos nuestro quehacer cotidiano
es el de la gestión. Desde allí reflexionamos sobre los problemas y planteamos nues-
tras propuestas.
Aquí es donde le sumamos una trama impresionante de limitaciones a la complejidad

de nuestro objeto —la ciudad—. Nuevos problemas se suman a los ya existentes.
Veamos un ejemplo: la pobreza urbana es sin duda una situación que queremos
cambiar. Podemos establecer cuáles son los parámetros de las situaciones no de-
seadas e identificarlas en el territorio. Las caracterizamos: zonas con calles de tierra
y en mal estado, en donde los sitios destinados al espacio público (si los hay) están
ganados por malezas o basurales, donde no existen infraestructuras básicas o son
17
▶ Capítulo I
pocas y deficitarias, con casas precarias, donde hay gente hacinada viviendo en si-
tuaciones riesgosas en cuanto a su vivienda (pisos de tierra, paredes con problemas
estructurales, techos rotos) y con una población de muy bajos ingresos, en gran par-
te desocupados o cuentapropistas, mayoría de niños, con dificultades para acceder
al sistema básico de salud y a buenas condiciones de alimentación. Seguramente
podemos decir más, pero hasta acá alcanza para imaginar la situación.
Nada nuevo. Es más, desde hace años, décadas, vemos esta situación en nuestras ciu-
dades; más aún, la tendencia es al crecimiento de estas áreas. ¿Por qué? ¿Es natural
que así sea?. Analicemos los tres campos mencionados.
1.1. El campo de la gestión
Cuando el campo de la gestión es nuestro marco tenemos la posibilidad de ejecutar las

acciones. Es el frente de batalla, desde el cual libramos nuestra lucha cotidiana, en este
caso, contra la pobreza urbana.
Pero tenemos limitaciones. Nos encontramos con un presupuesto finito, con procedi-
mientos administrativos poco amigables, relaciones intergubernamentales complejas
y capacidades operativas restringidas, entre otros aspectos que podemos enumerar.
El campo de la gestión es fantástico por estar cerca de los problemas, pero el ochenta por
ciento de nuestro tiempo se nos va en otras cuestiones. Los procesos se organizan desde
la estructura del Estado y no desde el enfoque de los problemas.
Procedimientos, normas, leyes, organigramas funcionales, estructuras organizativas y

relacionales, son todas creaciones que actúan como limitantes. Por supuesto, estas
deben existir. Imposible sería pensar que no existan. Pero, ¿son las adecuadas?
Retomo el ejemplo propuesto y, específicamente, refiero a un estudio particular que

he verificado a lo largo de los años en distintos municipios. Es simple, y por eso creo
que es claro. Identifiquemos un problema sencillo y recurrente en las áreas de pobreza
urbana: existen techos en mal estado, lo que provoca que el agua ingrese a las habita-
ciones. Como pueden, las familias buscan solucionar esta situación. Algunas de ellas
llegan hasta el municipio a pedir ayuda, algo que les permita, al menos, paliar el pro-
blema en la época de lluvias.
Van en busca de una solución, pero para obtenerla deben sortear una serie de obs-
táculos. Desde el Estado, se reconoce la existencia de áreas de pobreza urbana y es-
pecíficamente del problema al que aludimos. Hay varias soluciones. Una de las más
comunes es la entrega de chapas. Seguramente, el tamaño del problema (la cantidad
18
de casas precarias en esa situación) es más grande que su complejidad (los aspectos
técnicos para resolverlo). Pero sobre eso reflexionaremos más adelante. Por lo pronto,
digamos, sin perjuicio de la relación problema/recurso, que tomaremos como unidad
de análisis la unidad familiar, es decir, una casa precaria con una madre jefa de hogar
y cuatro chicos.
¿Cómo llega la mujer hasta el municipio? No solo se trata del viaje hasta la sede mu-
nicipal (una delegación, en el mejor de los casos), sino de dónde y con quién dejar a
los chicos o qué grado de dificultad implica cargar con alguno a cuestas. La mujer en
cuestión debe ir temprano —porque seguramente la espera será larga— y cargarse de
paciencia —porque probablemente tendrá que ir varios días—.
Un día, la persona es recibida por un agente municipal, casi siempre del área de Bien-
estar Social. Durante la entrevista, se vuelcan sobre una planilla los datos sobre el gru-
po familiar, la situación económica y los aspectos físicos y jurídicos de la vivienda. El
expediente comienza a tomar forma. Pero no alcanza con eso: la asistente social debe
ir al lugar a verificar la situación, por lo que hay que pactar un nuevo encuentro. Una
vez realizado esto (algunos días después), el informe es elevado a las autoridades de la
Secretaría, con la firma de varios jefes y directores, para que pase a otra área, presumi-
blemente de Obras. Desde la mayor jerarquía de la nueva Secretaría en la que ingresa el
expediente, se deriva, con varios “pases”, hasta llegar a un área técnica, posiblemente
específica de atención a la emergencia habitacional. Allí, un profesional debe certificar
la precariedad de la vivienda y la necesidad de contar con nuevas chapas. Para ello es
indispensable llegar al lugar y, por lo tanto, se programa una nueva visita a la vivienda,
posiblemente sin pactar entrevista alguna, como presumiendo que las personas han
estado esperando allí mismo por días. Una vez que se logra el encuentro, se analiza
la situación en el lugar y se determina que la necesidad existe. ¡Lógico! Qué madre se
hubiera tomado tantas molestias si no fuera así. Al regresar a la oficina, el personal
técnico redacta un nuevo informe y se eleva a las autoridades de dicha Secretaría para
luego pasar a la estructura que originó el expediente. De allí, con las aprobaciones del
área social y técnica, el expediente es enviado al área de Economía, la encargada de
autorizar, finalmente, el pago de las chapas. Para ello, los papeles deben pasar por un
área de planeación presupuestaria, que es la encargada de verificar la existencia de
la partida para asumir la imputación, y luego a la contaduría, que finalmente —ahora
sí— librará el pago.
Luego de todo esto, la señora, a través de la oficina a la cual recurrió, tendrá una ayuda
que será entregada en material o en recurso económico; por lo general, es un cheque o
una orden de compra.Esta caracterización es real. No solo me ha tocado vivirla en ma-
yor o menor medida, sino que a través de muchas charlas y cursos he podido verificar
que sucede en buena parte de nuestros municipios.
19
▶ Capítulo I
¿Qué es lo primero que podemos decir? Obviamente, que sobre un problema serio, nos
arreglamos muy bien para complicarlo. Subrayo, el problema es serio; cuando una madre
no puede resolver el hecho de tener una pieza seca para que sus hijos duerman, es difícil
ocuparse de otros temas. Vienen a mi mente varios casos y seguramente a ustedes les
pasará lo mismo.
Analicemos un poco más el caso, pero desde el Estado. Más adelante, veremos algu-
nas características de la administración burocrática, pero por el momento me importa
enunciar dos preguntas: ¿solucionamos el problema?, ¿quedó la persona satisfecha?
Después de tanto esfuerzo, muy posiblemente la contestación a ambas preguntas será

negativa. Es necesario incorporar algunos datos propios de la planificación de polí-
ticas públicas que, también caracterizados, son comunes a muchas experiencias. La
decisión de que un área sea la encargada de brindar una solución está previamente
tipificada con el fin de demostrar equidad en la ayuda y de hacer más previsible el uso
de los recursos. Es común ver que un programa de asistencia con materiales parte de
premisas sencillas, como la entrega de cinco chapas por familia. Nadie se pregunta si
en tal o cual caso se precisan cinco o siete, si se necesitan clavos o tirantes, si tienen o
no quien coloque las chapas o si esa persona hará bien el trabajo.
Más aún, no se piensa en los tiempos de las respuestas. Quien pide unas chapas, lo
hace porque tiene muchas necesidades y le cuesta planificar sus respuestas; por lo
tanto, no debe sorprender que tome la iniciativa cuando comienza la época de lluvias.
La respuesta del Estado que he caracterizado puede tardar semanas o meses. Cuando
la ayuda llega, las necesidades ya son otras.
Peor aun, lo que debería ser una acción para establecer una buena relación entre el
individuo y el gobierno puede volverse incluso una relación negativa, producto del des-
gaste que ambos sufren durante el procedimiento.
Los problemas de gestión son diversos; este es solo un caso, pero pueden ser muchos
y más agravados. Un funcionario o un técnico no comprometido con brindar solucio-
nes se convierte en un problema de gestión. Una norma, una ordenanza o una ley,
son un límite a la acción que queremos emprender y muchas veces forman parte del
problema. Por eso, hay que analizar también nuevos marcos para establecer desde
dónde brindamos las respuestas.
20
1.2. El campo de la política
Decíamos que una norma o una ley son un límite a la gestión. La política es el campo en
el cual podemos modificar las normas o las leyes; y de eso se trata: de elevar el campo
de las decisiones desde la gestión a la política.
El presupuesto es una limitación. No la única, pero sí una de las más reiteradas. Pero,
¿quién decide el presupuesto?; hay un funcionario que lo propone y otros que lo aprue-
ban. El presupuesto es siempre una decisión política. Por lo tanto, es allí donde deben
discutirse las soluciones y las prioridades. Claro que la discusión incluye otros aspec-
tos: ¿cómo se distribuye el presupuesto?, ¿a qué le damos prioridad?, ¿de dónde salen
los recursos?, ¿sobre quién recae el peso de las obligaciones? Todo esto es siempre
una discusión política.
Las normas y leyes vinculadas al espacio urbano son también una decisión política y,
por lo tanto, modificables si hay una buena fundamentación. No podemos quedarnos
con la respuesta del “no se puede”, “la ley no lo permite”, “está instalado que el proce-
dimiento se hace así”. El caso que analizamos recientemente es perfectamente modi-
ficable dentro de las posibles resoluciones internas de un municipio. Algunos cambios
sí ameritarían una ordenanza y otros una ley provincial. Pero nada es para siempre, el
debate en el marco de la política obliga a que repensemos la gerencia de las soluciones
orientándolas a dar una respuesta verdadera a los problemas más trascendentes que
tiene la población.
Pero “lo político” también tiene aristas y al menos dos son importantes de mencionar:
una, que debe ser parte de la agenda política y, otra, que nadie quiere pagar costos
políticos. Hay muchos temas importantes para el desarrollo que no forman parte de la
agenda política. Lo concerniente a la ciudad tiene una marcada ausencia en las agen-
das legislativas. La pobreza urbana también está muy ausente. Puede ser que existan
proyectos y cada tanto algo se vote al respecto, pero señalar que está en la agenda
política implica reconocer su prioridad en el debate. Y a las claras, esto no sucede.
Los costos políticos son el límite de este marco. Nadie quiere pagar costos políticos,
pero quien ocupa un cargo —cualquiera sea su naturaleza— tiene que saber que sus
decisiones siempre afectan a terceros y que eso tiene costos. Si alguien no los asume,
es porque no hizo nada, o al menos no se involucró lo suficiente en los problemas que
hay que resolver.
La inclusión en la agenda política de los temas centrales concernientes al desarrollo de

ciudades es un tema imprescindible; sin embargo, suele ser solo un medio. Debemos ir
más allá, hay que definir una ética del desarrollo urbano, si de una vez por todas quere-
mos vivir en ciudades más equitativas, de mejor calidad y con oportunidades para todos.
21
▶ Capítulo I
1.3. El campo de la ética
Podemos entender la gestión del desarrollo local a partir del estilo que un gobierno le
imprime a sus acciones, describiendo las relaciones entre los diversos actores de la
comunidad y las organizaciones supralocales. Así, podemos encontrar estilos de go-
bierno caracterizados por sus decisiones centralizadas; otros corporativos, el llamado
modelo “supermercado” (el Estado como proveedor de servicios), y también el institu-
cional, el cual hace énfasis en los aspectos culturales de la articulación social (Arriaga-
da, 2002). La pregunta más común que podemos hacernos es: ¿cuál es el modelo de
gestión más adecuado?, ¿cuál es el que da los resultados esperados?
Es importante reflexionar sobre la pregunta para que esta no quede exclusivamente

centrada en aquello que queremos obtener. Es fundamental incorporar el proceso de
gestión como parte esencial de los resultados buscados. Es decir, no solo debemos
obtener unos resultados específicos de desarrollo, sino que debemos decidir cómo
queremos lograrlo. Puesto en términos más gráficos: no solo queremos llegar a un de-
terminado objetivo, sino que además queremos elegir el camino o el medio que nos
lleve ahí de la mejor manera posible.
Esta pequeña reflexión parte del texto de Amartya Sen en el que señala:
Debemos combinar la noción básica de la sostenibilidad que con justa razón promueven
Brundtland, Solow y otros, complementándola con una visión más amplia de los seres hu-
manos, una óptica que los vea como agentes cuyas libertades son importantes, y no solo
como pacientes que no son más que sus condiciones de vida (Sen, 2007:60).
En tal sentido, los gobiernos locales que impulsan acciones orientadas a la participa-
ción incrementan la libertad de los ciudadanos al permitirles determinados grados de
decisión sobre acciones que son de dominio púbico. Vemos experiencias de planifi-
cación, e incluso de decisión presupuestaria, que son interesantes, porque sin duda
han fortalecido el tejido social, la responsabilidad ciudadana, la eficiencia en el gasto
público y la articulación entre el sector público y el sector privado.
No obstante, vemos también fracasos o manipulaciones a partir del mal empleo de

metodologías de participación, tanto por desconocimiento como por intenciones clien-
telares. Los procesos de planificación inevitablemente deben ser manejados con una
ética especial, orientada a la búsqueda de consensos, pero partiendo de cierta igualdad
de condiciones y creando libertad de acción. Al respecto, podemos citar a Carmelo
Angulo Barturen, por entonces representante del PNUD y uno de los impulsores del
Diálogo Argentino en los primeros meses del año 2002:
22
Cuando la confianza en las mediaciones políticas flaquea y se agudizan la crisis institucio-

nal y la fragmentación social, es decir, cuando la calidad de las instituciones democráticas
es baja, los espacios de diálogo y concertación constituyen una oportunidad para convertir
las demandas de la sociedad en políticas de Estado, más allá de los intereses particulares
y los problemas de representación. La crisis, de ese modo, estimula la participación y pro-
mueve articulaciones que permiten que la ciudadanía misma incida directamente en lo
público. Pero para que esto tenga lugar es preciso contar con una sociedad civil dinámica,
capaz de articular sus demandas de cara a los poderes públicos, formales y fácticos, y dis-
puesta a iniciar procesos de corresponsabilidad y coadministración de las políticas públicas
(Angulo Barturen, 2005:253).
Los procesos democráticos en Latinoamérica han avanzado y se han consolidado, pero

no siempre se perciben los resultados esperados. No se cuestiona la democracia, pero la
realidad difiere de las expectativas. Por ello, es necesario un estilo de desarrollo diferente,
basado en la ética, que nos permita ordenar y priorizar nuestros problemas y que tenga
gobiernos que avancen desde una democracia representativa a una participativa. A partir
de la valorización del individuo, del aprendizaje social y del fortalecimiento institucional,
es posible pensar en un desarrollo local sustentable en su sentido más amplio.
Como señala Kliksberg:
Hay una revalorización en el nuevo cuestionamiento de aspectos no incluidos en el pensa-

miento económico convencional. Se ha instalado una potente área de análisis en vertigino-
so crecimiento que gira en derredor de la idea de ‘capital social’. Uno de los focos de esa
área, a su vez con su propia especificidad, es el reexamen de las relaciones entre cultura y
desarrollo (Kliksberg, 2004:24).
Cuando estamos en la gestión —y más en la local, que es cuando uno siente las res-
ponsabilidades directas con el vecino—, la ética tiene que ver con el discurso, pero
fundamentalmente con la acción. Y es bueno preguntarse: ¿hasta dónde estamos com-
prometidos para lograr nuestros objetivos de desarrollo?
Luchar por un modelo de desarrollo sustentable en lo social, lo ambiental, lo cultural

y/o lo político requiere definir claramente esos valores, pero además implica transitar
un camino que seguramente no será fácil y que exigirá esfuerzos extraordinarios.
Hace unos años, el profesor mejicano Carlos González Lobos se encontraba en nuestro
país dictando unas conferencias y en una de ellas nos relataba cómo había defendido los
reclamos de sectores marginales luego del terremoto del 86, y cómo defendía a las cultu-
ras originarias en su derecho a determinar las pautas urbanas de su espacio construido.
Durante las preguntas, una persona del auditorio le comentó que lo que él hacía era muy
23
▶ Capítulo I
valorable, pero que si en este país alguien hacía eso, iba preso. El profesor contestó: “Allá
también, y yo fui muchas veces preso”.
Quizá no sea difícil ponernos de acuerdo en cuáles deben ser nuestros valores éticos
en la ciudad, pero… ¿hasta dónde estamos dispuestos a entregar o a perder para de-
fender esos valores?
1.4. La diferente estructura conceptual entre crecimiento y desarrollo
Es una vieja discusión, pero es necesario seguir contribuyendo a su clarificación. Por

crecimiento se entiende esencialmente el “crecimiento económico” y su indicador más
representativo es el producto bruto interno (PBI). Cada vez que escuchamos que nues-
tro PBI crece, nos ponemos contentos. Lo percibimos como una buena noticia. ¿Por qué
es así?, ¿en qué nos beneficia? Para que exista desarrollo, debe crecer la economía; es
una condición necesaria, pero no la única.
El PBI registra toda la actividad económica que se produce en el territorio, pero cuando
aumenta, no significa que la situación económica de cada uno de nosotros mejore en
la misma proporción. En primer lugar, hay que establecer la relación entre el PBI y la
cantidad de población para ver cuál es la proporción del crecimiento entre ambos. La
distribución entre la población es, sin lugar a dudas, asimétrica.
¿Cuánta diferencia puede haber en la distribución? ¿Cuál es la distancia de ingresos en-

tre los que más ganan y los menos favorecidos? Sobre esto profundizaremos enseguida.
Lo que importa establecer ahora es la distinción entre crecimiento (económico) y desa-
rrollo. Que crezca el PBI no quiere decir necesariamente que nos estemos desarrollando.
Hay que ahondar en los hechos que producen ese crecimiento de la economía.
Veamos un ejemplo para ilustrar las diferencias. Argentina tiene altas tasas de accidentes
viales; la Asociación Civil Luchemos por la Vida difunde que en el año 2013 se registró un
promedio de 22 muertos por día al año en nuestras calles y rutas1. Y esos son menos de un
diez por ciento de las personas que sufren lesiones —leves o graves— por dicho motivo.
Cada vez que vemos algún accidente de características graves, sea en los medios o
por ser testigos circunstanciales, obviamente expresamos alguna forma de dolor o de
tristeza. En estos casos, nadie piensa que crece la economía.
1 Las cifras oficiales, principalmente las difundidas por la Agencia Vial de Seguridad Nacional, difieren de estos
datos. Una de las diferencias más notables es que los datos oficiales registran las muertes en el lugar del
hecho, mientras que la organización civil registra las muertes que han sido consecuencia del accidente hasta
30 días luego de ocurrido el siniestro.
24
Sin embargo, en torno a un accidente, hay que movilizar personal (bomberos, poli-
cía, médicos, enfermeros, mecánicos), vehículos e insumos, hay que comprar equi-
pos para estar preparados para actuar en estas situaciones y hay que arreglar o
reemplazar los destrozos ocasionados, entre otros gastos. O sea, hay una concen-
trada actividad económica en torno a un accidente, por lo tanto aumenta el PBI. Los
estudios más prudentes calculan que dos puntos del PBI argentino se explican por
los accidentes de tránsito.
También aumenta el PBI la construcción de una ruta, su reparación, la incorporación de

señales de iluminación o la inversión en campañas de educación vial. La diferencia es
que estas acciones, además de hacer crecer la economía, aportan a una mejor calidad
de vida. Esta es básicamente la diferencia entre crecimiento y desarrollo. No podemos
quedarnos con la buena noticia de que nuestro PBI creció, sino que debemos pregun-
tarnos: ¿cómo creció?
Desde hace algo más de veinte años hay un indicador que regula la calidad del creci-
miento económico: el IBES (Indicador de Bienestar Económico y Social). Básicamente,
es un indicador económico alternativo que busca establecer diferencias entre las acti-
vidades de la economía que generan bienestar y las que no. El término fue acuñado por
Herman Daly y John Cobb en 1989. Pese a que se han realizado estudios académicos
en diversos países y que conceptualmente marca una fuerte crítica al tradicional enfo-
que del PBI, los gobiernos y la política en general han preservado la idea del crecimien-
to económico y de su indicador preferido como señal de mejora e incluso de desarrollo.
Debemos superar esto, entender y comunicar que el crecimiento económico de un país
o de una región es importante, pero que con ello no alcanza para saber o sentir que
vamos por un mejor camino. Necesitamos construir verdaderas políticas de desarrollo.
Para ello, debemos preguntarnos previamente: ¿cuál es el desarrollo que queremos?
1.5. Desarrollo sí, pero ¿qué estilo de desarrollo?
Es una pregunta abierta; cada uno podrá reflexionar sobre el estilo que entiende debe
tener el desarrollo. Sin embargo, resulta necesario establecer algunas prioridades. Per-
sonalmente, adhiero a la definición de Roberto Guimaraes:
[desarrollo es] aquel que satisface las necesidades de las generaciones presentes sin
comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias nece-
sidades, y que se funda en tres pilares básicos: la modernidad, la ética y la democracia
(Guimaraes, 2001: 5).
25
▶ Capítulo I
Me importa subrayar cada uno de los tres pilares que él señala y avanzar más aún en
la definición:
los seres humanos constituyen el centro y la razón de ser del proceso de desarrollo; en ese
sentido, se requiere que el nuevo estilo de desarrollo sea:
- ambientalmente sustentable, en el acceso y uso de los recursos naturales;
- socialmente sustentable, en la reducción de la pobreza y de las desigualdades;
- culturalmente sustentable, en la conservación del sistema de valores, prácticas y
símbolos de identidad;
- políticamente sustentable, al profundizar la democracia y garantizar el acceso y la
participación de todos en la toma de decisiones (Guimaraes, 2001:16).
Por mi parte, creo, cabe agregar a esta lista:

- productivamente sustentable, en la generación de capital y en el acceso al empleo.
Ciertamente, podríamos contrastar esta visión del desarrollo con la de otros autores, in-
cluso abordando categorías de análisis, comparaciones y criterios, entre otras variables.
Tal acción escapa al interés de este libro. Considero que la descripción de Guimaraes
no solo comprende aspectos generales y originales, sino también componentes que son
muy útiles para el ejercicio real de la planificación local.
Sin duda que pensar y actuar para las generaciones futuras es algo en lo que coincidi-
mos la mayoría de nosotros, por no decir todos. Lo original de la definición es señalar
tres pilares básicos en los que debe estar fundado el desarrollo, y que ellos sean la mo-
dernidad, la ética y la democracia. Reconocer el tiempo en el que nos toca vivir —la
modernidad— es fundamental; no se trata de volver a otras épocas, ni a prácticas obso-
letas, sino de aceptar la actualidad, con sus ventajas y sus dificultades, para desde allí
planificar y resolver.
La ética, en su enfoque amplio y con los aportes de diversos autores reconocidos en

la materia, supone tener como pilar el desafío de un mundo sin hambre, sin necesida-
des básicas, sin violencia, con salud, con educación, con derechos, con equidad en su
sentido más amplio y con inclusión; un mundo pensado para la presente generación y,
fundamentalmente, para las generaciones que vendrán. Y por último, no por ello menos
importante, la democracia, como reconocimiento al mejor sistema de gobierno, tenien-
do en claro que hay mucho para mejorar, que hay una deuda pendiente con gran parte
de la población, pero con la certeza de que es el sistema que todos debemos defender.
Los tres pilares básicos que señala Guimaraes no son solo un manifiesto, sino que con-
tribuyen enormemente a la implementación de políticas públicas. Al diseñar un instru-
mento de gestión, es bueno preguntarse: ¿es acorde a nuestros tiempos?, ¿aporta a
26
construir un desarrollo con valores éticos?, ¿fortalece la democracia? No debe impor-

tar tanto si la búsqueda de respuestas positivas a estos interrogantes genera un mayor
costo del proyecto o demanda un poco más de tiempo en su realización; lo verdade-
ramente importante es que estos pilares no solo se enuncien como parte de un bonito
discurso, sino que se consoliden en las acciones de gobierno.
Al comenzar a reflexionar sobre la diferencia entre el crecimiento y el desarrollo, men-

cionamos la importancia de la distribución, es decir, nos apartamos de los datos ge-
nerales y comenzamos a ver las diferentes realidades. La distribución no solo trata de
repartir equitativamente los beneficios de la economía, sino también de desterrar la
inequidad que supone que algunos ganen mientras otros pierden.
Stiglitz ya lo mencionaba hace algunos años, en referencia a la necesidad de generar un

cambio de paradigma en las políticas internacionales:
Una parte del contrato social contempla la ‘equidad’: que los pobres compartan las ga-
nancias de la sociedad cuando crece y que los ricos compartan las penurias sociales en
momentos de crisis. Las políticas del Consenso de Washington casi no prestaron atención
a cuestiones de distribución o ‘equidad’. Si eran presionados, muchos de sus partidarios
replicarían que la mejor manera de ayudar a los pobres era conseguir que la economía
creciera. Creían en la economía de la filtración que afirma que finalmente los beneficios del
crecimiento se filtran y llegan incluso a los pobres. La economía de la filtración nunca fue
mucho más que una creencia, un artículo de fe (Stiglitz, 2002:119).
1.6. Distribución del ingreso y distribución de la riqueza
A estas alturas del debate social y político, podemos coincidir en que nadie duda de la
necesidad de aplicar políticas de distribución del ingreso. En todo caso, podemos discu-
tir cuáles son los mejores instrumentos para lograrlo. Latinoamérica está consolidada
como el continente con peor distribución del planeta; ningún país queda exento de cla-
ras situaciones de inequidad, más allá de reconocer los esfuerzos realizados y los logros
obtenidos en los últimos años por muchos de ellos.
Aun con estadísticas disímiles, oficiales y privadas, la brecha de ingresos sigue siendo
amplia, en comparación con otras regiones del mundo. No obstante, el Informe sobre
Desarrollo Humano 2013 (PNUD), es alentador; Argentina logra escalar al grupo de paí-
ses con desarrollo humano muy alto, siendo, junto con Chile, los únicos dos países de
América Latina que lo integran. La mejora del Indicador de Desarrollo Humano regional,
en especial de Argentina, es elocuente; sin embargo, las diferencias de percepción de
27
▶ Capítulo I
ingresos por los distintos sectores de la población siguen siendo muy distantes en rela-
ción con otras regiones. La relación entre el porcentaje del ingreso del 20% más rico de la
población y el 20% más pobre es para Argentina de 11,3; para Chile, de 13,5; y para Uru-
guay, de 10,3; estos índices todavía están lejos de los números de los países europeos,
como España (6) y Noruega (3,9) —el más bajo de todo el mundo— (PNUD, 2013: 152).
Kessler, en un reciente trabajo que recopila diferentes miradas sobre la desigualdad en

Argentina durante los años recientes, señala:
En 2003 comienza un proceso de signo opuesto, Cruces y Gasparini indican una caída de
la desigualdad hasta 2007 —fin de su recorrido—, con lo que coinciden todos los investi-
gadores, y en general prima la idea de que se desacelera la disminución del coeficiente de
Gini, es decir que la desigualdad se mantiene en niveles más o menos similares desde 2008
hasta hoy. En todo caso, siempre según el coeficiente de Gini, la desigualdad vuelve a nive-
les previos a la crisis 2001. Si el aumento de la desigualdad fue un rasgo compartido por la
región en los años noventa, su baja lo es también en el nuevo milenio. Leonardo Gasparini
y Nora Lustig (2011), basados en datos de la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL) para el período 2002-2008, subrayan que la desigualdad cayó en 14
de 17 países con estrategias económicas, signos políticos y magnitud de sus economías
diferentes entre sí. En un contexto de crecimiento y estabilidad económica, los principales
factores que la explican es la disminución de la brecha entre los salarios de los menos y de
los más calificados y la transferencia de ingresos no laborales a través de políticas socia-
les como los programas Oportunidades-Progresa, en México y Bolsa Escola, en Brasil, y la
Asignación Universal por Hijo en Argentina (Kessler, 2014:63).
Desde los planes trabajar hasta la asignación universal a la niñez, las acciones del Es-
tado argentino tienden a llegar a los más necesitados, asegurando un ingreso mínimo
que los eleve por encima de la brecha de la pobreza.
Aquí se plantean dos interrogantes: ¿solo con elevar el nivel de ingresos por encima
de la brecha de pobreza, dejaremos de tener pobres?, ¿distribuyendo entre los más
necesitados para que superen la línea de pobreza, reducimos la brecha con aquellos
que más ganan? Lamentablemente, la respuesta para ambas preguntas es negativa.
El asegurar un ingreso mínimo por encima de la línea mejora sin duda las condiciones
de vida, pero no elimina la pobreza. Y no reducimos la brecha entre los que más y los
que menos tienen, entre otras cosas porque la dinámica actual sigue orientando la
concentración de los ingresos a la población con mayores capacidades económicas.
Para modificar esta situación, es necesario pensar en la distribución de la riqueza —no

solo en la distribución de los ingresos—, y, por lo tanto, debemos explicar su diferencia.
Podemos definir la distribución de la riqueza como la distribución de los factores de
28
producción: la tierra, el capital y el trabajo, y de sus expresiones más comunes: la renta,

el interés y el beneficio (Alarcón, 2000). Es pertinente ampliar el significado de cada
uno de estos factores.
Por tierra, entendemos el suelo para producir y el suelo para construir.
El capital, según el mismo Banco Mundial, adquiere cuatro formas: natural, físico, hu-
mano y social.
El trabajo es el acceso al empleo y las posibilidades de formación laboral, de créditos

oportunos y de oferta de empleo genuino.
En estos términos, y específicamente en la ciudad, la riqueza es el acceso al suelo digno

y seguro, al trabajo y al crédito, a la educación, a la salud, a la movilidad, a la seguridad
y a la recreación.
Más allá de la mejora indiscutible que significa para una familia tener ingresos por en-
cima de la línea de pobreza, si la misma está inmersa en unas condiciones de hábitat
desfavorables, la seguiremos definiendo como pobre. Podemos tipificar esas caracterís-
ticas como urbanizaciones en malas condiciones ambientales, como tierras inundables
o contaminadas, con construcciones precarias que no cumplen con la estabilidad y la
estanqueidad de sus ambientes, en las que no hay servicios básicos o cuyos servicios
poseen instalaciones muy precarias, constituyendo en sí un potencial riesgo para la sa-
lud y la integridad física, con escuelas a las que se llega por calles de tierra en mal estado
y con edificios en deficientes situaciones, con un equipamiento en salud muy básico y
grandes distancias hasta los hospitales más importantes, lejos de los centros de trabajo,
a los cuales solo se puede llegar a través de un deficiente servicio de transporte público.
A ello se suma un grupo de condiciones que aumentan la brecha entre ricos y pobres:
las dificultades para acceder y permanecer en los sistemas de educación y sus calida-
des, el acceso a la capacitación laboral y, principalmente, al crédito para realizar em-
prendimientos y la seguridad social en su conjunto, que debería brindar las condiciones
necesarias para el sostén de una familia.
Es fundamental avanzar en las políticas de distribución del ingreso, pero es imprescin-

dible hacerlo en las políticas de distribución de la riqueza. Nuestras ciudades deben
dejar de ser espacios fragmentados para pasar a ser exponentes de equidad. La redis-
tribución de las infraestructuras y los equipamientos urbanos, entre otras cuestiones,
genera ciudades con más inclusión y una correcta expresión de la distribución social.
Hasta ahora, el Estado ha demostrado tener a la población como objeto de políticas

sociales (mejores o peores); el cambio comienza a darse cuando entendamos que, más
29
▶ Capítulo I
allá de su condición económica, las personas son sujetos con capacidades propias para
poder desarrollarse (Yunus, 2008).
Para ello, necesitamos un Estado que invierta fuerte y bien en las condiciones del há-
bitat de aquellos vecinos que se encuentran más desfavorecidos. Es fundamental in-
ternalizar la diferencia entre crecimiento y desarrollo, para que lo económico verdade-
ramente se transforme en mejor calidad de vida, pero también asentando el estilo de
desarrollo que queremos. No se trata de que en algunas variables nos vaya mejor, sino
que los cambios sean verdaderos y concretos. La necesidad de que la política profun-
dice la distribución no está en dudas, pero hay que discutir los instrumentos sobre qué
distribuir y cómo hacerlo. Es muy distinto distribuir dinero que distribuir calidad de en-
señanza, acceso fácil a la salud, mejoras sustanciales en el hábitat del barrio. Por ello,
la diferencia entre distribución del ingreso y distribución de la riqueza —tierra, capital
y trabajo— debe ser parte central del debate político.
Bibliografía | Capítulo 1
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31
Ter r i tor i o, Ci u dad y Med i o Am b i en te ■
Capítulo II
Territorio, Ciudad y Medio Ambiente
Tradicionalmente, los distintos enfoques sobre el desarrollo han utilizado visiones sec-
toriales a los efectos de entender más en profundidad las características de los factores
que inciden sobre el territorio. Sin embargo, muchas veces, estos enfoques han careci-
do del estudio de las relaciones entre las partes analizadas.
La necesidad de una visión sistémica del territorio se basa en el estudio de los diversos
factores y sus relaciones. Ello es fundamental para tener una cabal comprensión de la
complejidad misma del territorio, ya que no solo estará determinado por aspectos físicos,
sino también por el comportamiento de otras variables, como la social y la económica, en
tanto dicho espacio adquiere relevancia como sitio de reproducción y producción.
Así, podemos concebir al territorio como la suma de las características físicas —

tanto las naturales, como las realizadas por el hombre— y las características so-
ciopolíticas. Pero, como veremos, no es necesario considerar solo la suma, sino
también la sinergia de dichos aspectos. Por lo tanto, una característica del territo-
rio es la presencia de variables espaciales y temporales.
Desde este enfoque, podemos afirmar que todos los territorios constituyen sistemas
complejos (García, 2006); dicha complejidad no solo está dada por aquellos aspectos
determinantes de la situación local, sino también por la dinámica de los cambios globa-
les y los efectos que estos pueden llegar a producir sobre el mismo territorio.
Cuando hablamos de territorio, nos referimos a los ambientes urbanos y/o rurales. Sin
embargo, toda concentración de población vuelve el territorio más complejo. Quizá por
ello la comprensión de las ciudades es desde hace tiempo un objeto considerable de
las reflexiones sobre el desarrollo. Sin embargo, este concepto ha ido cambiando en la
historia, y así muy bien lo señala Rubén Pesci:
El concepto de ciudad no ha sido siempre igual en la historia y en esa evolución ha existido

permanentemente una lucha entre ciudad y urbano, términos aparentemente sinónimos y en
realidad de bien distinto significado. Los griegos usaban solo un término, polis, que aludía al
sentido de agregación humana en un asentamiento unitario y localizado. De allí que política
naciera como el arte de gobernar la polis. Los romanos descubrieron que el tema, sin em-
bargo, era suficientemente complejo como para merecer dos significaciones: civis, el lugar
33
▶ Capítulo II
y las relaciones de los habitantes, de los ciudadanos, de la civilización; y urbis, el artefacto

construido para albergar a los ciudadanos. Civis/contenido y urbis/continente es la ecuación
resultante, tan clara como sociedad/hábitat o nicho ecológico/hábitat (Pesci, 2002:53).
Esta diferencia de términos no solo se mantuvo hasta nuestros días, sino que se fue
profundizando; a veces, por las propias especializaciones, otras por la distancia que se
fue generando en los campos de estudio.
Ciudad es una categoría de análisis que refiere a un territorio urbanizado, es decir,

preponderantemente construido por el hombre, pero que implica también sus caracte-
rísticas sociopolíticas. Más específicamente, al referirnos al desarrollo de las ciudades,
hacemos especial énfasis en la relación entre estas y su forma de gobernarse, con lo
cual las organizaciones y la institucionalidad de la ciudad adquieren un rol relevante en
el estudio de las mismas.
La relación entre la ciudad y el medioambiente presenta varias formas. En parte, la po-

demos abordar como continente y contenido; en parte, como causa y efecto. Lo que sí
queda claro es la íntima relación —indisoluble— entre ambas; tanto es así que si existe
desarrollo medioambiental, la ciudad también crece —y viceversa—, aunque existan
intereses que en el corto plazo señalen lo contrario.
Una aproximación para explicar la relación entre la ciudad y el medioambiente es la

de continente y contenido. Este análisis nos permite evaluar el soporte ambiental so-
bre el que se funda y desarrolla una ciudad. Sin embargo, durante años el hombre ha
menospreciado su medio, modificando su comportamiento, deteriorando sus valores,
descuidando sus riquezas. La mayor parte de las veces, esas decisiones han generado
costos muy importantes en la gestión de las ciudades, costos que se pagan en dinero,
en calidad de vida e, incluso, en pérdidas humanas.
Aun así, la relación del hombre con su medio es dinámica: sus acciones impactan y modi-
fican el comportamiento ambiental, lo que, a su vez, tiene consecuencias sobre la ciudad.
Estas acciones pueden ser obras que por su magnitud generan fuertes impactos o pe-
queñas intervenciones que, en una sumatoria constante, producen efectos no deseados.
La inclusión de la variable medioambiental en las políticas de planificación y gestión es

esencial para lograr un desarrollo más armónico de la ciudad, pero dicha inclusión no
debe ser discursiva ni testimonial, debe tener la mayor jerarquía posible. Aun así, es de
prever que el debate será difícil.
Por otra parte, la economía no repara mucho en cuestiones ambientales, o por lo me-
nos no internaliza los costos del medioambiente sobre las actividades productivas. No
es una cuestión de desconsideración, ni de desconocimiento, sino que la economía
34
busca maximizar sus beneficios en el presente. Cierto es que hay ramas de la Economía
que plantea lógicas diferentes, pero la simplificación tiende a mostrar el debate más
general al que se asiste en la toma de decisiones de un determinado proceso de plani-
ficación de una ciudad.
Desde la gestión, es esencial trabajar integralmente en una política ambiental que

aborde como mínimo cinco aspectos:
• El soporte físico sustentable y, consecuentemente, los límites del aprovecha-

miento del suelo urbanizable.
• El ciclo del agua, desde su captación a su evacuación, utilizando variables

históricas que permitan prever inundaciones o sequías y que incorporen la
predicción de nuevos escenarios, producto del cambio climático.
• El ciclo de los residuos, como un tema clave que se complejiza con el tamaño
y las características de la ciudad, que debe ser observado en su ciclo comple-
to, desde la generación hasta su disposición final o reciclado, y que sin duda
constituye uno de los grandes desafíos de gestión de un gobierno.
• Los riesgos, naturales y tecnológicos, esenciales en una política pública. No hay

lugar para pensar que la ocurrencia de desastres son solo fatalidades; contem-
plar los riesgos en la toma de decisiones es imprescindible, aun cuando no se
puedan predecir con precisión los hechos, ni dar respuesta a todo.
• Las áreas protegidas, sean naturales o culturales, que contribuyan a mante-

ner un equilibrio acorde a las características del medio.
Es importante subrayar la íntima relación entre el hombre y su medio, que no solo los
vuelve inseparables, sino que la existencia misma está determinada por dicha relación.
En el caso de las ciudades, es el gobierno quien administra esa relación y fundamental-
mente recaen en él esas responsabilidades.
Como ya mencionamos, el capital se presenta de cuatro formas: natural, físico, humano

y social. El capital natural está integrado por el conjunto de recursos que, tanto como
insumos, soporte o servicios, permiten un determinado estilo de vida. El segundo, el
físico, es todo aquel capital construido, material y monetario, es decir, el que el hombre
utiliza a diario para el desenvolvimiento de sus acciones. Pero resulta significativo ha-
cer hincapié en los otros dos: el humano y el social. El primero de ellos tiene que ver con
las capacidades adquiridas por la persona, el saber hacer, que le permite transformar
ese conocimiento en un recurso único, intransferible y adaptable. El segundo, el social,
tiene que ver con las capacidades de la población, o de un conjunto significativo de ella,
en pos de una idea de desarrollo o al menos de un estilo de vida.
35
▶ Capítulo II
Esta mirada sobre las distintas formas del capital ayuda a comprender en parte la ínti-
ma relación que existe entre el hombre y su medio. Más aún,
… lo que determina en definitiva la calidad de vida de una población, y por ende sus sos-
tenibilidad, no es únicamente su entorno natural sino la trama de relaciones entre cinco
componentes que configuran un determinado modelo de ocupación del territorio. La belle-
za onírica, casi lúdica, de estudiar los desafíos ambientales permite proponer, que la sos-
tenibilidad de una comunidad depende de las interrelaciones del POETA que habita en su
territorio (Guimaraes, 2001: 21).
El POETA es la sigla, no menos metafórica, que Guimaraes encuentra para expresar las
relaciones entre Población (tamaño, composición, densidad, dinámica demográfica), Or-
ganización social (patrones de producción, estratificación social, patrón de resolución de
conflictos), Entorno (medio ambiente físico y construido, procesos ambientales, recur-
sos naturales), Tecnología (innovación, progreso técnico, uso de energía) y Aspiraciones
sociales (patrones de consumo, valores, cultura). Con estas consideraciones podemos
abordar un análisis más específico de los cinco aspectos ambientales, sobre los que
debe trabajar una gestión.
2.1. La agenda urbano-ambiental
2.1.1. El soporte físico sustentable
Inevitablemente, una ciudad se construye en un medio natural. La relación entre am-

bos cambia en la medida que evoluciona, que crece, a tal punto que muchas veces los
rasgos predominantes del medio natural quedan diezmados o incluso desaparecen.
En ciertas ocasiones, la toma de decisiones de las ciudades se hace con vistas a

muchos años por delante, pero la mayor parte de ellas tiene horizontes temporales
muy próximos, cuando no casi inexistentes. La planificación genera relaciones más
o menos previsibles entre el medio y la ciudad, pudiendo minimizar algunos impac-
tos no deseados o potenciando aquellos que se entienden como positivos.
El patrón de urbanización y, en particular, el uso y la densidad del suelo son determinan-

tes en la relación con el soporte físico del medio. Más aún, cuando dicho medio presenta
características particulares, como una ladera, la costa de un río o una zona de bajos re-
gularmente inundables.
Cierto es que la capacidad del hombre y el desarrollo tecnológico han podido salvar estos
accidentes, aunque la previsión de los impactos no siempre ha sido posible.
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Podríamos preguntarnos: ¿por qué se urbanizan tierras que son físicamente sensibles?
Generalmente —por no decir siempre—, por razones económicas. En el proceso de va-
lorización de la tierra, intervienen muchos factores: la cercanía a los lugares de trabajo
o los servicios indispensables, la existencia y la calidad de los servicios urbanos, la vista
de un determinado paisaje, la proximidad a los medios de transporte, un determinado
conjunto de vecinos o la simple e imperiosa necesidad de tener un lugar en donde vivir.
Todos estos elementos pueden contribuir a que se tome la decisión de urbanizar sitios
que no sean los más adecuados.
Aun cuando estas decisiones sean cautas, lo que lograrán es aumentar la demanda por
el sitio y poner en riesgo aún más la sustentabilidad del medio. Ello, inevitablemente,
desembocará en mayores impactos sobre la ciudad, generando costos que siempre es-
tuvieron presentes, pero que pocas veces fueron contemplados. Los costos generados
por la urbanización sobre un soporte físico deben ser internalizados en todos los casos
para evaluar correctamente una decisión.
La presión del mercado del suelo urbano puede ser tanto formal como no formal. Los
casos de urbanización de las costas de arroyo o las laderas pueden obedecer a las pau-
tas de uso de un mercado que opera dentro de la normativa vigente o no. Y abundan
ambos casos y en ambos el Estado tiene responsabilidades.
Pero no solo en los sitios con accidentes geográficos se visualiza la mala relación entre
el hombre y su medio. También sucede en las planicies, donde en principio parece que
nada obstaculiza el desarrollo de las construcciones. Es así porque que la ciudad tiene
una dinámica especial y sus acciones impactan muchas veces a distancia de donde su-
ceden los hechos. Las características de los suelos no solo son esenciales para la fun-
dación de las estructuras y la determinación de las alturas construibles, sino también
es necesario considerar la absorción de las aguas y las condiciones para la provisión de
los espacios verdes.
Más aún, la relación entre la urbanización y sus infraestructuras —en particular, el

agua— y las acciones de esta sobre el medioambiente son temas que hacen al soporte
físico, pero dada su importancia los observamos puntualmente. El soporte físico sus-
tentable no lo constituyen solo el suelo o el agua, sino también el aire.
Aunque parezca una incoherencia hablar de contaminación sustentable, lo cierto es que

las actividades del hombre son en su mayoría contaminantes y debemos darles un
marco de sustentabilidad. Lo que sucede es que muchas de ellas pueden ser absor-
bidas por el medio de una manera adecuada. La reflexión apunta a la necesidad de
identificar las acciones más contaminantes en relación al medio en el que se producen,
con el fin de ponerle límites a tales actividades o actitudes.
37
▶ Capítulo II
Veamos un ejemplo sencillo para explicar el tema. Si hay diez personas fumando cons-
tantemente en una habitación cerrada, seguro que al poco tiempo dicho aire se en-
contrará viciado, la ropa comenzará a llenarse de olor y conforme pasen las horas, se
volverá irrespirable. Ahora bien, si esas mismas diez personas se encuentran en medio
de una plaza, seguramente no suceda ninguna de esas cosas.
Algo similar pasa con las emanaciones industriales. Según la ley, la habilitación de una
industria tiene que ajustarse a determinados parámetros de calidad y cantidad de sus
efluentes que sean considerados como “aceptables”. Sin embargo, los cuerpos norma-
tivos poco dicen sobre la contaminación conjunta de un grupo de industrias, cuando
lo central es determinar la capacidad del medio de dar un marco de sustentabilidad al
crecimiento industrial y orientar las leyes (por el medio que fuera) para poner un límite
a la expansión de las actividades.
Tendemos a ver con preocupación, y con razón, la contaminación generada por una in-
dustria. Sin embargo, nos suele pasar desapercibida la contaminación generada por un
vehículo. Posiblemente, el daño ambiental sea menor en términos individuales, pero la
cercanía de la fuente emisora con el habitante lo vuelve un problema importante. Más
aún cuando la congestión de vehículos multiplica en mucho dichas fuentes emisoras.
Sin duda mucho se ha avanzado en la materia, y estamos más sensibilizados en el

cuidado de la atmósfera urbana. Hace tiempo que se han eliminado los incineradores
de los edificios, las industrias buscan localizarse en sitios alejados y con vientos pre-
dominantes que barran las emanaciones en dirección contraria a los centros urba-
nos, las mejoras tecnológicas en los motores de los vehículos utilizan combustibles
de menor impacto ambiental; sin embargo, mientras no se trabaje con parámetros
sobre el tema en cuestión, difícilmente sabremos en qué situación nos encontramos
y qué debemos hacer. En tal sentido, los estudios sobre calidad del aire no son muy
frecuentes en las ciudades.
Todo centro urbano de mediana complejidad debe asumir responsablemente la cons-

trucción de datos sobre la calidad del aire, a través de puntos fijos o móviles, conve-
nientemente localizados, que permitan establecer los parámetros de sustentabilidad
de las acciones.
Entre las ciudades de Bahía Blanca y Punta Alta, más precisamente en Villa del Mar,
se extiende una zona de bajos limitada por el canal de acceso al puerto de Bahía
Blanca y el trazado férreo que en otros tiempos unía ambas ciudades. Los cientos de
hectáreas de humedal y las tierras bañadas permanentemente por la dinámica de las
mareas originan que, aun sin agua, los suelos permanezcan húmedos. La vegetación
predominante es el espartillar, una planta que a simple vista carece de valor estético,
38
pero que cumple una función ecológica importante y brinda un servicio ambiental
muy significativo.
El canal de acceso al puerto es una parte esencial del movimiento portuario. Una de las
principales fortalezas de esta estación marítima es la posibilidad de operar los 365 días
del año, ya que el canal permite llevar los buques a aguas protegidas del movimiento
del mar. Su principal debilidad es la profundidad, pero esta ha sido minimizada con
el dragado que permite en la actualidad operar a buques de gran porte y con cargas
que vienen de grandes distancias; así, este puerto se ha convertido en uno de los más
importantes del país.
Nadie duda la relevancia que tiene el movimiento portuario en la economía local, re-
gional y nacional. Desde ya, los costos del dragado —que son importantes y perma-
nentes— están internalizados en los precios y hacen a la eficiencia y competitividad
portuaria.
En lo que no se repara es en los servicios ambientales brindados por el espartillar. Cada

una de esas insignificantes plantas, retiene y oxigena suelo que indefectiblemente tie-
ne como destino el canal navegable. Los cientos de hectáreas allí existentes trabajan
a tiempo completo, sosteniendo una masa de áridos que de no ser así inutilizarían el
canal navegable y harían incurrir en costos no previstos por las autoridades portuarias
y en tiempos ociosos de trabajo en las terminales (Nebbia, 2001).
Desde ya, estas funciones ecológicas no forman parte de la estructura de costos del
puerto, ni siquiera de algún nivel del Estado, pero deberían serlo. La protección del área,
su estudio y su conservación, no siempre persiguen un fin altruista. Hay casos, como
el mencionado, en los cuales el objetivo está directamente relacionado con la supervi-
vencia económica.
¿Cuáles son las condiciones del medio que deben mantenerse para que siga existiendo
el espartillar y continúe brindando el servicio ambiental adecuado al puerto de Bahía
Blanca? Poco sabemos y, por lo tanto, poco podemos hacer por cuidarlo. Es un ecosis-
tema frágil y, como tal, pequeñas alteraciones pueden producir un desastre ambiental
de proporciones económicas importantes.
2.1.2. El ciclo del agua
Este es un aspecto que conjuga las características hidrológicas del medio con el mo-
delo de infraestructura de aguas urbanas, tanto las utilizadas para el consumo humano
como aquellas destinadas a otras actividades localizadas en las ciudades.
39
▶ Capítulo II
El concepto de ciclo es esencial para comprender que el agua se mueve, es decir, es un

sistema dinámico. Como tal, no podemos pensarlo por partes, sino en forma integral.
La decisión de fundar una ciudad siempre ha estado vinculada a la existencia del agua;
en primer lugar, para el consumo humano, pero también como vehículo de transporte,
accidente defensivo o atractivo paisajístico.
En su crecimiento, las ciudades interactúan fuertemente con este recurso, muchas

veces agotando su capacidad o modificando su comportamiento. El medioambiente
natural tiene una capacidad de soporte, pero también un límite. Por encima de ello,
hay que intervenir con obras para que no se produzcan impactos negativos.
El casco urbano de San Martín de los Andes, a orillas del lago Lacar, se planificó en la
desembocadura del arroyo Pocahullo. Aguas arriba, apenas saliendo del poblado, se
abre la Vega Plana, una extensión de pastizales enmarcados en dos cordones monta-
ñosos de singular belleza paisajística. La función ecológica de este sitio es la de regular
las aguas y mantener en equilibrio el ecosistema. Funciona como una esponja: retiene
las aguas en la época de las lluvias y los deshielos, mientras que en el verano aporta lo
necesario para mantener el régimen hídrico.
La Vega Plana se volvió un sitio codiciado desde el punto de vista inmobiliario y, por lo
tanto, económico; de hecho, pese a muchas resistencias, se va urbanizando. El riesgo
de urbanizar es el de reducir la función ecológica de absorción del agua; de ser así, el
impacto se verá en recurrentes inundaciones que se producirán aguas abajo, o sea, en
el pueblo. Para que ello no suceda, es posible realizar importantes obras pluviales que
evacuen las aguas por otro sistema, pero dichas construcciones tienen sus costos.
Las funciones ecológicas del medio natural son siempre medibles en términos econó-
micos. Podemos elegir entre calcularlas o no, pero claramente debemos saber que el
abuso se paga caro.
Es necesario considerar que el ciclo del agua no se limita únicamente a la relación

entre el soporte natural y la ciudad, sino que también se basa en el modelo de in-
fraestructura que esta desarrolla para su uso.
Debemos observar al menos cinco fases: la producción, el transporte, la potabilización,

la distribución y la evacuación de las aguas. Las características del medioambiente y
el modelo de infraestructura utilizado son esenciales para determinar la calidad y la
capacidad del recurso. Respecto de la calidad, es claro que existen ciudades que tienen
mejores condiciones que otras, y ello las lleva a obtener más fácilmente determinados
parámetros de sustentabilidad e incluso de costos para los vecinos.
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Los dos extremos del ciclo se vinculan con el soporte medioambiental: la producción y
la evacuación de las aguas.
Casi todas las ciudades de la provincia de Buenos Aires obtienen su agua de recintos
subsuperficiales. Su calidad dependerá de sus características, la capacidad de produc-
ción y su posibilidad o no de renovación. En este último caso, el cuidado de los suelos
es fundamental, lo que supone también un condicionante a la expansión urbana.
El crecimiento de muchas ciudades ha agotado el recurso subsuperficial o lo ha conta-

minado en tal magnitud que debió ser reemplazado por otro más lejano. Estos costos
no siempre están previstos al tomar las decisiones de densificar o expandir un área
urbana y las respuestas generalmente no llegan a tiempo.
La existencia de minerales que en determinadas cantidades no son aptos para el consu-

mo humano es un problema que deben afrontar muchas localidades de la provincia, y ello
condiciona los modelos de infraestructura y, consecuentemente, de desarrollo urbano.
La producción de agua superficial tiene su mayor exponente provincial en el dique Paso

de las Piedras, que abastece de agua a Bahía Blanca y Punta Alta. Su capacidad varía
con el régimen de lluvias en la cuenca del dique y su calidad con las características de
los suelos más próximos. La creación del Parque en el entorno del perímetro del lago
tiene por objetivo controlar el uso de tal recurso, aunque no funciona o lo hace de ma-
nera deficiente por la escasez de recursos humanos, técnicos y económicos con que
cuenta.
El servicio ambiental de purificación de las aguas que brindó el propio suelo no está
contabilizado; por el contrario, no se asumen los costos de preservación necesarios
en su entorno. Solo ante la presencia de situaciones críticas se disparan estas alertas,
pero el daño ambiental ya está hecho y solo puede ser reparado en otra fase, la de
potabilización.
La evacuación de las aguas es otra fase del ciclo que interactúa fuertemente con el
medioambiente. La sustentabilidad dependerá de dos factores: la calidad del agua de
desecho y las características del medio receptor.
Desde ya, es diferente el impacto que produce la evacuación de aguas servidas en un

medio muy dinámico, como el mar, al producido en un lago o en un arroyo de bajo cau-
dal. Si bien siempre deberíamos preocuparnos por tener el mejor de los tratamientos,
lo cierto es que la dinámica del cuerpo receptor define en gran parte el modelo.
Mar del Plata está realizando una importantísima obra que es el emisario submarino
y consiste básicamente en eliminar los residuos bien adentro en el mar. La calidad
41
▶ Capítulo II
seguirá dependiendo del tratamiento previo que se haga, pero, más allá de ello, el
impacto ya no será sobre las costas.
San Martín de los Andes debe obligatoriamente tener el mejor de los tratamientos
que pueda, ya que el cuerpo receptor tiene poco movimiento y la contaminación es
perceptible con facilidad.
Saber cómo se comporta un cuerpo receptor es fundamental para elegir el sistema

adecuado. Pero no es el único factor a considerar; la capacidad de gestión, la concien-
tización social en torno al cuidado del agua y su evacuación y los sistemas de control,
entre otros, son parámetros que deben observarse.
La segunda fase, el transporte del agua desde su producción hacia la planta de trata-
miento, es importante, pero su significancia estará directamente relacionada con la
distancia de su trayecto y las características del medio que atraviesa.
El tratamiento para potabilizar el agua lógicamente dependerá de las características

del recurso obtenido en su producción y los problemas que históricamente se tienen
en este sentido.
En el interior de la provincia de Buenos Aires, la presencia de arsénico es uno de los prin-

cipales problemas. Distritos como Coronel Dorrego vienen desde hace tiempo buscando
alternativas sin poder encontrar la solución. Otras localidades, como América, no utilizan
el agua de red para consumo humano y tienen un servicio especial de agua potable que
se distribuye en bidones. Este servicio lo lleva adelante la Cooperativa Eléctrica y tiene
ciertas facilidades para que sus costos sean bajos.
La capacidad de potabilización es esencial, porque es el caudal que verdaderamente

puede incorporarse al sistema.
La red urbana, construida desde la planta potabilizadora a todos los vecinos, cons-
tituye la fase de distribución. Son infraestructuras que pueden tener muchos años y
deben ser monitoreadas; la existencia de pérdidas debe animar a su reposición. Cier-
to es que eso será en función de cuán valioso es para la ciudad el agua potabilizada.
Preferentemente, el agua se distribuye por gravedad. Sin embargo, en muchas ciuda-

des, la urbanización busca lomadas o cerros, por lo que el uso de bombas para su
elevación es indispensable.
La red que recoge las aguas servidas, domiciliarias y pluviales, es parte de la fase de
evacuación. Son obras sumamente importantes, no solo por su función, sino porque
reemplazan la existencia de pozos que inevitablemente contaminan los suelos. Son
obras caras y la capacidad de los gobiernos por dar respuesta a ellas es limitada. Es im-
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portante preverlas desde los inicios de la urbanización e integrar sus costos de alguna
forma en el proceso de valorización de la tierra.
El líquido a desechar no es uniforme, aun si tipificamos los desagües cloacales. En di-

chos desagües se depositan diversos elementos que no son los adecuados. Junto con
los residuos previstos en un sistema de cloaca domiciliaria, van pequeñas cantidades
de productos químicos, como residuos de detergentes, jabones, aceites, pinturas y
otros, a veces en no tan pequeñas proporciones. Ello se relaciona con el grado de con-
cientización que exista en la población y con la posibilidad de utilizar fácilmente otros
sistemas alternativos.
El tratamiento de las aguas es una parte delicada del sistema, no solo por la tecnología
a emplear, sino más bien por la poca importancia que suele darse en la agenda pública.
Hay distintos tipos de tratamiento, que van desde la simple separación de líquidos y
sólidos, hasta la purificación misma logrando reciclar el recurso. En cada caso, hay que
evaluar los costos de la tecnología y de su funcionamiento, pero también el impacto
que se produce en el cuerpo receptor. La separación primaria, es decir, la separación de
sólidos y su posterior tratamiento, es una medida necesaria pero para nada suficiente.
Sea cual fuere el sistema de disposición final, hay que avanzar en un tratamiento que
mejore la calidad de los desechos.
En la actualidad, hay municipios, como San Martín de los Andes, que cuentan con plan-
tas de tratamiento que permiten obtener un agua de desecho de muy buena calidad. El
problema que enfrenta ese tipo de infraestructura son los costos de insumos, equipo y
personal, es decir que las dificultades están en el ámbito de la gestión y de la política,
porque, en definitiva, el valor de mantener limpio el medioambiente se transfiere a la
tarifa o se equilibra con subsidios.
2.1.3. El ciclo de los residuos
Sin duda, qué hacer con los residuos es uno de los principales problemas de una ciu-
dad, y de los más caros.
Como en cualquier análisis de un problema, hay que definir las causas y los efec-
tos, para poder observar la problemática integralmente. Cada ciudad tendrá sus
propias características y sus posibles soluciones.
Para abordar el tema, separemos los residuos en dos: los domésticos y los que no lo
son; los primeros los conocemos como residuos sólidos urbanos (RSU) y dependen
mucho del modelo de consumo que tenga una población. Tanto es así que la presión
43
▶ Capítulo II
que genera una persona en Estados Unidos se equipara con una decena en Latinoa-
mérica y con una centena en la India.
Sin embargo, en Latinoamérica y en nuestras ciudades, la brecha económica de los in-

gresos hace que existan comportamientos muy diferentes en el consumo y, por lo tanto,
también en los desechos. Sin duda, es fundamental estudiar estos patrones para poder
elaborar los mejores instrumentos, los más adecuados y sobre todo los más apropiados
según la población.
La recolección y la disposición final de los residuos es una necesidad higiénica,

que impacta directamente en la salud de la población, pero que tiene implicancias
económicas, medioambientales y sociales.
Las implicancias económicas pueden ser una limitante a las pretensiones de un go-
bierno de abordar razonablemente el tema; por ejemplo, la relación de costos entre un
basural a cielo abierto (con un simple tratamiento) y un relleno sanitario es de 1 a 4, y
con una planta de reciclado de 1 a 10. Las complejidades en los modelos de gestión y la
relación con los usuarios, también se complejiza con un sistema más adecuado.
Sin embargo, nadie duda de la necesidad de avanzar en una gestión sustentable, en su

sentido más amplio, en el tratamiento de este tipo de residuos.
Comporta también aspectos sociales, algunos generales, como los relacionados con el
patrón de consumo, otros más específicos, vinculados a los grupos de población que
trabajan con los residuos.
El impacto ambiental es sin duda una variable central, pero su impacto sobre la pobla-
ción —y en particular, la opinión pública— depende de la fase en la que se produzca.
Si un día dejan de recogerse los residuos en un barrio, o en una calle, inmediatamente
habrá quejas y reclamos. Sin embargo, pueden pasar días, semanas y meses sin saber
cómo se están desarrollando las tareas en un relleno sanitario. En pocas ciudades estas
acciones son comunicadas y en muchas menos se someten a algún tipo de control.
La gestión de los RSU comienza en casa, con la reducción y la separación de residuos —

en orgánicos e inorgánicos, en primer lugar—. Sin duda, es una tarea más que se suma
a las muchas que hacemos, y además difícilmente venga alguien a controlarnos. Para
separar en origen no hacen falta leyes ni presupuestos, solo buena voluntad. Es cierto
que para que tenga el impacto deseado debe estar articulado con otras acciones, pero
aun sin dicha articulación sigue siendo un proceso muy importante.
La separación en origen es una acción que demanda acostumbrarse; es necesario apro-

piarla como tal, y eso lleva tiempo. Comenzar a separar es una buena manera de ir
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preparándonos para lo que vendrá y colaborar así con la concientización de vecinos y

amigos. Además sirve, ya que la recolección de residuos comporta un ciclo formal y otro
no formal; es decir, hay recolectores urbanos, que pasan frente a nuestras casas y otros
que no vemos en los centros de disposición, que sin duda estarán muy agradecidos si
les alivianamos la tarea y les entregamos en una bolsa los plásticos, los cartones o los
papeles de manera separada de la basura orgánica.
Donde sea que uno viva, la separación en la propia casa es posible y necesaria; es un
hábito al que debemos acostumbrarnos y que impacta bien de muchas maneras.
La recolección es una fase del ciclo de residuos muy importante. La gestión de recolec-
ción puede estar en manos de empresas privadas, cooperativas o del mismo Estado. La
lógica de los 90 llevó a privatizar muchos de estos servicios o formar cooperativas en
aquellas localidades más pequeñas en donde el negocio no era suficientemente atracti-
vo. También hay ciudades que mantuvieron la gestión estatal del servicio y otras que lo
quieren recuperar. Es uno de los contratos más importantes que tiene un municipio y eso
por sí solo lo convierte en estratégico.
Sea cual fuera el modelo de gestión, debe atender a tres objetivos: reducir el tiempo de
los residuos en la vía pública, hacerlos llegar diferenciadamente al destino correcto e
integrar el funcionamiento de los trabajadores no formales.
Lo último tiene varias razones, tanto pragmáticas como éticas. No parece razonable te-
ner personas trabajando simultáneamente en lo mismo, recogiendo unos la basura que
deben juntar otros. Menos razonable es tener personas trabajando en la vía pública, en
pésimas condiciones, por un trabajo que se paga correctamente. La integración de los
trabajadores, hoy no formales, a un sistema seguro debe implicar un objetivo que va
más allá del contrato laboral, ya que debe abordar los aspectos del hábitat de todo el
grupo familiar.
La incorporación de nuevos equipamientos, como los contenedores de basura, permi-

ten pasar de la “bolsita” en la vereda, al recinto protegido e incluso facilitar la separa-
ción de los RSU. Son inversiones significativas, pero comportan cambios necesarios y
mejoras imprescindibles en una gestión responsable.
La disposición final de los RSU debe ser en rellenos sanitarios o en plantas de reciclado;
sin embargo, en la provincia de Buenos Aires y en muchas otras provincias argentinas
todavía hay muchas localidades que utilizan las prácticas de “cielo abierto”. Como seña-
lamos, la diferencia de costos es sustancial, por lo que hay que dar un paso importante
para ir de un sistema a otro. Más aún, cuando la situación financiera apremia, aparecen
recortes que deterioran la calidad del tratamiento.
45
▶ Capítulo II
Para que un relleno sanitario funcione con normalidad requiere de al menos tres con-
diciones esenciales: una adecuada estanqueidad, la evacuación de líquidos y gases, y
la cobertura final.
Cada uno de los recintos utilizados debe ser acondicionado correctamente, determi-
nando su profundidad, la pendiente de sus paredes, el compactado y alisamiento de
su superficie, la colocación de una membrana impermeable de considerable espesor
y calidad, los desagües para la recolección de los líquidos, las piletas de tratamiento
de los mismos, la disponibilidad de tierra suficiente para mezclar diariamente con
la basura recolectada, la ubicación de torres extractoras de gases y la cubierta final,
sembrada y con especies que permitan oxigenar cada uno de los recintos.
La vida útil de cada recinto depende de la cantidad de residuos, por eso es importante
reducir en origen y más aún separarlos; es posible reutilizar mucho de lo que allí llega y
es esencial contar con plantas que puedan procesarlos.
El residuo que llega a una planta de reciclado toma dos caminos: el orgánico, que busca
transformarse en tierra fertilizada; y el inorgánico, que pasa a ser clasificado para su
posterior venta y reutilización. Estas plantas no solo logran una mejora ambiental sus-
tancial, sino que pueden convertirse en un proyecto del cual la población y el gobierno
puedan sentirse orgullosos.
Varios municipios lo han logrado; el impacto social es muy interesante, son prácticas
que logran una buena apropiación por parte de los vecinos cuando se sabe involucrarlos
correctamente. El caso de la localidad de General Cerri es por demás significativo; a partir
de la puesta en funcionamiento de la planta, comenzó un trabajo de concientización con
los vecinos y de participación comunitaria que la transformó en el desafío de toda la ciu-
dad. Muchos jóvenes encontraron su lugar de participación a partir de crear el eco-club y
el buen trabajo que realizaron los llevó a proyectarse a nivel nacional y latinoamericano.
Si se quiere, podemos considerar estos impactos como externalidades a la propuesta ori-
ginal y a la necesidad de contar con una planta de separación de residuos, pero sin duda
los resultados socioculturales son tan significativos como la separación misma.
Hay algunos residuos domiciliarios con los que hay que tener especial consideración,
como las pilas, las baterías, los vidrios y los aceites, entre otros, que en forma individual
pueden no comprometer riesgos, pero en grandes cantidades pueden ser perturbado-
res o peligrosos.
Las pilas y las baterías son los preferidos de las campañas de concientización sobre la
importancia de la clasificación de los residuos. Muchas de ellas utilizan las escuelas o
se valen directamente de los chicos y los jóvenes para ejemplificar la responsabilidad
que supone la selección del residuo. Todas estas estrategias de concientización están
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bien, siempre y cuando el Estado tenga previstas las tareas posteriores de tratamiento
y confinamiento de tales residuos.
Cuando ello no sucede, pasa lo contrario de lo que queremos. La concentración de las

pilas y las baterías y, más aún, la mezcla de diferentes componentes, las vuelve peli-
grosas. Así, a pesar de la buena voluntad de las personas, pasamos de tener un residuo
domiciliario, que en el conjunto de la basura pasaría casi inadvertido, a concentrarlo de
una manera riesgosa e impredecible.
Este tipo de acciones debe contar con un sistema de puntos limpios, que acostumbre a la
gente a separar sus residuos en todas las épocas del año, pero también a realizar tareas
posteriores, como la clasificación de los elementos por su homogeneidad y su tratamien-
to, la ubicación en recipientes cerrados y el transporte adecuado de dichos envases a una
planta de confinamiento.
La población debe demandar y asegurarse de que estas campañas, a veces muy mediá-
ticas, tengan como correlato las etapas siguientes y aseguren un destino final adecua-
do. De no ser así, quizá sea una mejor opción seguir dejando estos residuos mezclados
entre la basura.
El vidrio es un elemento que hay que manejar con mucho cuidado, ya que muchas
personas intervienen en la recolección y el tratamiento de los RSU, y pueden lastimar-
se si no hacemos una separación adecuada. Es imprescindible separarlo de cualquier
otro residuo, aun cuando se encuentre en buenas condiciones; debe estar asegurado
en bolsas o cartones que permitan su identificación a simple vista o, de lo contrario,
identificarse con algún cartel alusivo.
Los aceites, sobre todo el aceite de cocina, son algunos de los residuos que pueden
ser reciclados, pero que deben ser parte de una propuesta especial. Varias localida-
des bonaerenses ya cuentan con pequeñas organizaciones que trabajan en tal sentido.
Necochea, por ejemplo, lo hace a través de una escuela rural, recolectando el aceite
domiciliario (y de los comercios) para transformarlo en combustible; luego, la Munici-
palidad compra el combustible y lo utiliza en algunos de sus vehículos.
Los residuos de aparatos electrónicos y similares son también un tema a trabajar; más
allá de avanzar en los aspectos legislativos —la provincia de Buenos Aires cuenta con
una ley específica para ellos, Ley 14.321/2011—, es importante contar con programas de
recuperación de partes y de construcción de nuevos componentes. Hay experiencias de
fundaciones, cooperativas y proyectos municipales que son interesantes de evaluar.
A veces, los residuos de una vivienda van más allá de las características de los RSU,
como por ejemplo, los residuos producidos por una demolición, el excedente de una
47
▶ Capítulo II
obra o la poda de vegetación. El municipio debe tener respuestas adecuadas para cada
uno de ellos, que vayan más allá de cobrar el servicio y dejarlos en alguna parte. Incor-
porar máquinas que transformen ese tipo de residuo en algo útil no implica demasiada
inversión y su funcionamiento no supone mucho gasto.
Las bolsas plásticas son una parte del problema que merece particular mención. Cuando
el destino final de la basura no es el adecuado, las bolsas vuelan por los campos y los
barrios, y terminan muchas veces en los alambrados, las casas vecinas o el estómago de
algún animal. Al ser muy prolongado el tiempo de degradación de este tipo de material,
su tratamiento es en sí mismo un verdadero problema.
En los últimos años comienza a observarse un cambio en el comportamiento de la

gente, las empresas y el Estado. Ya no está tan bien visto que a uno le “regalen” las
bolsas de supermercado y las empresas han puesto en marcha campañas promocio-
nando el uso de bolsas de tela. El Estado ha ido acompañando este tipo de iniciativas,
en principio con leyes que limitan la cantidad de bolsas que pueden entregarse por
cliente o, incluso, prohibiéndolas, como en los casos de los municipios de Villa La
Angostura y Tornquist.
La provincia de Buenos Aires ha sancionado una ley que modifica la composición de las
bolsas que pueden ser entregadas en los supermercados y en cualquier comercio, de tal
forma que todas deben incorporar una composición que las vuelva degradables en tiem-
pos más cortos. Sin embargo, hasta el presente, la forma más económica de lograr esto
es con la inclusión de metales en la confección de las bolsas, lo cual implica incorporar
sustancias que pueden ser aún más contaminantes. Lo ideal es utilizar algún material
biodegradable, que por ahora son muy costosos, pero sin duda es una tendencia a la que
debemos acercarnos rápidamente.
Pero en las ciudades se generan otros residuos que requieren de otros tipos de tra-
tamiento. Los residuos especiales, sean peligrosos o no, necesitan de una infraes-
tructura específica que no siempre está disponible donde se necesita, ni siquiera en
alguna localidad cercana. Los barros contaminados de una estación de servicio o de
un taller mecánico, los envases de agroquímicos o del cloro de las piscinas, las pilas
o las baterías que mencionamos anteriormente, y tantos otros, deben tener una
consideración especial para su tratamiento y su disposición final.
De acuerdo a la característica del residuo, hay dos sistemas que se utilizan preferente-
mente. Se los conoce por su nombre en inglés: landfarming y landfill. El landfarming es
un tratamiento de degradación biológica en el terreno de barros residuales orgánicos.
El centro de disposición final tiene el concepto del relleno sanitario, aunque sus con-
diciones de seguridad e infraestructura son de mayor envergadura. Desde ya, también
48
requiere de mucho cuidado la recolección de este residuo, debiendo hacerse bajo es-
trictas condiciones de control y con personal y equipos especiales.
Por su parte, el landfill es una instalación en la cual los residuos especiales de origen
industrial (inflamables, radioactivos, oxidantes) son dispuestos y almacenados bajo
condiciones de control que eviten su contacto y migración en el ambiente, el suelo, el
agua o la atmósfera. Son celdas de estricto confinamiento. Por sus características, no
demandan grandes superficies de tierra, pero sí una importante infraestructura; sin
duda, depende del tipo de producción de residuos que tenga la ciudad.
La mayoría de las ciudades no tienen estas infraestructuras, por lo que uno de los
puntos a pensar es el traslado de residuos especiales a los lugares de tratamiento
o confinamiento. Es un tema de logística muy particular. En primer lugar, debemos
conseguir un volumen significativo para completar un envío, lo que implica tener un
sitio adecuado para almacenar los residuos. En tal sitio, será necesario seguramente
realizar un tratamiento previo o primario, según el residuo en cuestión. Los costos de
traslado también deben ser previstos, ya que no cualquier vehículo está capacitado
para hacerlo; más aún, las leyes vigentes obligan a realizar autorizaciones con una
suficiente antelación.
Sin duda, una política adecuada no debe descansar solo en la capacidad del municipio o
en la delegación de las responsabilidades a una empresa prestataria de los servicios de
recolección y tratamiento de los residuos. La articulación con otros niveles del Estado,
provincial principalmente, el involucramiento de los trabajadores no formales y la parti-
cipación de la sociedad civil son aspectos esenciales en el diseño de un programa que
aborde la problemática de manera integral, eficiente y eficaz.
2.1.4. Los riesgos naturales y tecnológicos
Los análisis de riesgo son herramientas poco utilizadas en la planificación y gestión

del desarrollo territorial. La bibliografía existente es escasa y en muchos casos de una
lectura muy especializada. Los estudios están principalmente enfocados en ciudades o
regiones con altas probabilidades de desastres naturales.
En nuestro continente existen investigaciones al respecto —fundamentalmente, en

América Central y en las zonas cordilleranas, sitios propensos a huracanes, terremo-
tos y otros factores de origen natural—. También hay estudios en grandes ciudades
o localidades con equipamientos especiales, como plantas nucleares, químicas, de
petróleo u otras; pero es en los países desarrollados en donde están las experiencias
más significativas.
49
▶ Capítulo II
Claro está que, en mayor o menor medida, todas las ciudades presentan complejidades
que determinan riesgos para las personas y las actividades económicas. La concentra-
ción humana no es la única variable que incrementa el riesgo; las características de los
grupos poblacionales, su comportamiento respecto del medio, las tecnologías existen-
tes y, en definitiva, la interrelación de estos factores determinan la condición del riesgo.
En tal sentido, es imprescindible distinguir entre amenaza (o peligro), vulnerabilidad

y riesgo (Fernández, 1996). Sin un análisis de esta naturaleza, el trabajo sobre riesgo
se limita a establecer las probabilidades de que un hecho ocurra y, como mucho, las
tareas a realizar posteriores al desastre.
La denominación de estos estudios urbanos como “eco-sociológicos” pone énfasis en

la particular relación que se da entre el fenómeno o el evento producido, las caracterís-
ticas propias del territorio y la sociedad con todas sus intervenciones: físicas y cultura-
les, incluyendo los propios comportamientos de la comunidad.
Así, la determinación de la vulnerabilidad se convierte en una pieza fundamental del aná-

lisis para la gestión urbano-ambiental, ya que el poder operar políticamente sobre dichos
factores reduciría las probabilidades de riesgo o sus impactos. Sin embargo, para el caso
latinoamericano, esta situación lejos de mejorar ha empeorado en las últimas décadas.
La fórmula establecida se conforma de la siguiente manera: amenaza + vulnerabilidad

= riesgo. La incorporación del ser humano y de su comportamiento como parte esen-
cial de la fórmula, relativiza lo científico de esta ecuación. Sin embargo, es importante
establecer la importancia de la complementación entre las medidas cuantitativas y los
análisis cualitativos del tema.
Diversos autores se han referido al tema, produciendo distintos análisis con el fin de
acercarse a una comprensión más cabal del asunto. Algunos de ellos (Lavell, 1994) se
refieren a tres clases de vulnerabilidades, las cuales se identifican como: físico-material
(características de la tierra, el clima, etc.), socio-organizacional (comportamientos y
estructuras de grupo) y motivacional-actitudinal (relaciones intrínsecas de los grupos
y de estos con su medio).
En tal sentido, el mismo autor señala diez tipologías distintas de vulnerabilidades: física,
económica, social, política, técnica, ideológica, cultural, educativa, ecológica e institucio-
nal. Esta clasificación es sumamente oportuna y permite un análisis pormenorizado de las
determinaciones y la composición de las condiciones de vulnerabilidad de un territorio.
Cabe señalar aquí la importancia de un Estado local más comprometido con el saber
hacer que con los métodos rígidos (y obsoletos) de la administración burocrática. En
tal sentido, los sistemas de organización contingente, a diferencia de los burocráticos,
50
permiten ciertas flexibilidades para establecer estructuras adaptadas a las circunstan-

cias cambiantes del entorno. Tales cambios pueden presentar resistencias al interior
de la organización local, las cuales deberán ser superadas en forma constante. En estos
casos, en la determinación de un riesgo, la vulnerabilidad institucional es un factor su-
mamente delicado ya que no solo involucra las capacidades de las fuerzas del orden en
una emergencia, sino que, en definitiva, la confianza de la comunidad está (mal o bien)
depositada en dicha dirigencia.
El otro análisis significativo de vulnerabilidad es el planteado por Maskrey, quien es-

tablece cuatro variables tipológicas: económicas, sociales, culturales e institucionales.
Respecto de la variable económica, define a la pobreza casi como un sinónimo de vul-

nerabilidad. Las condiciones marginales o bajo la línea de pobreza en que gran parte
de la población latinoamericana se encuentra, no deja espacios a dichos seres para
ocuparse de estrategias de prevención y mucho menos de la posibilidad de absorber
el impacto de un desastre, quedando librados a la suerte que tal factor desencadene
en los gobiernos o a merced de campañas solidarias que se generen posteriormente
a los eventos.
Es interesante destacar la importancia que el autor le da al sentido de la organización

social y no solo a la existencia de grupos organizados. Una correcta identificación de la
sociedad civil y un trabajo paciente en el fortalecimiento de sus relaciones y de estos
con los sectores públicos y privados, constituye sin duda una estrategia acertada en la
reducción de sus vulnerabilidades.
Las variables culturales son también de cuidado; principalmente porque la repetición

de un fenómeno puede generar en la comunidad tanto una sensibilización como un
acostumbramiento. Por lo tanto, el imaginario cultural se puede componer a partir
de fenómenos sumamente eventuales, pero muy presentes en la conciencia social,
como también de eventos repetidos frecuentemente, de daños menores, pero de gra-
ves molestias.
Es fundamental hacer énfasis en la participación institucional de las organizaciones de

la sociedad civil en la toma de decisiones, pudiendo integrarse a los procesos centrales
y teniendo alguna influencia sobre ellos.
Como se ha visto, el reconocimiento y el análisis de las vulnerabilidades constituyen

factores predominantes para la determinación del riesgo; pero su importancia radica
esencialmente en la información generada para tomar decisiones que prevengan o re-
duzcan las probabilidades de desastres o, cuando estos se generen, mejoren las pautas
de comportamiento frente a ellos.
51
▶ Capítulo II
Sin duda, es fundamental analizar el otro componente de la ecuación de riesgo: las

amenazas o los también llamados peligros. Como se ha señalado, existe una vincula-
ción con el concepto de amenaza natural y, principalmente, con factores no muy regu-
lares, como terremotos, huracanes, inundaciones, etc.; sin embargo, las concentracio-
nes humanas generan todo tipo de amenazas cotidianas. Basta pensar en la cantidad
de personas que anualmente mueren en accidentes de tránsito. Por lo tanto, las condi-
ciones de una calle o una carretera, el tipo de vehículos que transitan y muchos otros
factores constituyen verdaderos peligros cotidianos.
Por tal motivo, no solo es importante incorporar el concepto de amenaza + vulnerabili-

dad = riesgo para zonas con eventos naturales de gran magnitud o con concentración
económica de características especiales (nucleares, químicas, gasíferas o petroleras),
sino que es fundamental determinar los procesos metodológicos que permitan esta-
blecer como variables de planificación y gestión del desarrollo urbano la dimensión del
riesgo, incluso para lo más cotidiano, aquello a lo que la sociedad está ya “acostumbra-
da” y acepta como un riesgo lógico.
Como dijimos, la amenaza y el riesgo no deben ser considerados sinónimos; como ya

señalamos, el grado de riesgo está en función tanto de la intensidad de la amenaza
como de la vulnerabilidad, entendiéndola como un desajuste o un desequilibrio entre
la sociedad y el medio físico que la rodea.
A fin de determinar distintos orígenes de amenazas, podemos establecer cuatro tipo-

logías: naturales, socioculturales, antrópico contaminantes y antrópico tecnológicas.
También podemos subdividir cada una de ellas en grupos. Dentro de las amenazas
naturales, podemos reconocer las de origen geotectónico (sismos, actividad volcánica,
maremotos), geomórfico (deslizamientos, erosión, avalanchas, hundimientos), meteo-
rológico o climático (huracanes, tormentas, granizadas, sequías, incendios) e hidroló-
gico (inundaciones, desbordamientos, agotamiento de acuíferos).
Las amenazas socionaturales reconocen cuatro orígenes: la búsqueda de ganancia (en

el sentido estrictamente económico), la búsqueda de sobrevivencia entre distintos
grupos, la crisis del Estado o de los gobiernos locales (entendiéndola como la falta
de capacidad para intervenir en el territorio acorde al crecimiento de las ciudades o
localidades) y las malas prácticas, asociadas con la gestión de los servicios públicos.
Las amenazas socionaturales ponen de manifiesto la asignación de responsabilidades

a actores sociales determinados que generalmente no son los que sufren los impactos
de dicha amenaza. Por otra parte, dichas amenazas hacen visible el relevante papel
que tiene la educación y la concientización como pilares indiscutidos de la gestión ur-
bano-ambiental.
52
Las amenazas antrópico contaminantes son aquellas producidas por un estilo de vida
que, reconociendo los beneficios que otorga, muchas veces actúa desconsiderada-
mente sobre el medio físico. La determinación de estas amenazas se debe basar en el
estudio del proceso a fin de comprender sus causas y sus efectos.
Básicamente, podemos reconocer dos subgrupos: uno está conformado por los proce-
sos de contaminación derivados de derrames, dispersiones o emisiones de sustancias
químico-tóxicas al aire, la tierra y el agua, la combustión de los vehículos en cualquier
ciudad, los plaguicidas, los gases tóxicos, los clorofluorocarbonados y la contamina-
ción nuclear, entre otros; el otro grupo, está formado por la falta o un inadecuado tra-
tamiento de los desechos líquidos y sólidos de origen doméstico. La magnitud de este
problema en cualquier concentración humana lo pondera como uno de los principales
factores a considerar por su impacto en la salud, aunque muchas veces se lo aprecia
como convencional y, por lo tanto, se minimiza su significación.
Por último, las amenazas antrópico tecnológicas son aquellas vinculadas a los proceso
de producción y distribución de la industria moderna, incluyendo aquellas dotaciones
de infraestructura urbana tendientes a conducir la distribución energética necesaria.
Es importante tener presente que las amenazas no siempre pueden presentarse con
exclusividad en una de estas tipologías; muchas veces, una de ellas puede ser desen-
cadenante de otra de mayor riesgo. De allí la importancia de estos conceptos, ya que la
seguridad técnica o científica provista por personal altamente especializado o equipos
de última generación pueden quedar neutralizados ante condiciones naturales o socia-
les, producto de otro tipo de amenazas.
Tanto las amenazas como las vulnerabilidades pueden tener su origen en condiciones
económicas, ya sea por concentración de la riqueza como por falta de acceso a las con-
diciones básicas o mínimas para la satisfacción de las necesidades como personas o
grupos. Nada nuevo, pero es importante tenerlo presente. La creciente desigualdad en
la distribución del ingreso, en el mundo, pero específicamente en nuestra región, nos
muestra una vez más que pese a existir un modelo de desarrollo solo para algunos, este
no se encuentra aislado de los factores que pueden incidir en otros grupos de población.
En tal sentido, la pobreza constituye tanto una amenaza como una vulnerabilidad
frente a la posibilidad de eventos concatenados. Sin embargo, es imposible adjudi-
carle alguna responsabilidad a quienes padecen estas situaciones de precariedad.
Los responsables hay que buscarlos en otra parte, en aquellos que tienen la posibili-
dad y la responsabilidad de gobernar o participar en organizaciones gubernamenta-
les y no gubernamentales, y también en los sectores de mayores ingresos, quienes
en definitiva son los que más se benefician de este modelo de desarrollo.
53
▶ Capítulo II
Finalmente, debemos hacer una aproximación al conocimiento y la determinación

de riesgos. La visión ecosociológica en torno a la problemática de riesgos señala
tres aspectos a considerar: en primer lugar, la investigación sobre los procesos en
la conformación del riesgo, las amenazas y las vulnerabilidades, teniendo presen-
tes la dinámica histórica y las tendencias de cambio. En segundo lugar, un análisis
multidisciplinario, rompiendo los clásicos esquemas entre las ciencias “duras” y las
ciencias “blandas”. En tercer lugar, una visión integral de las amenazas y las vulne-
rabilidades, a fin de comprender la conectividad y principalmente la sinergia que
puede producirse.
La evaluación de un impacto de riesgo no debe hacerse con exclusividad en las lesiones

sobre personas, aun cuando estas cuesten vidas enteras y dejando bien en claro que una
vida no tiene precio; en todo caso, quienes dicen aceptar este riesgo, que pongan sus
nombres o los de sus seres queridos a la cuenta de tal impacto.
Pero también hay que medir los impactos económicos que produce un desastre y por lo
tanto que potencialmente está poniendo en peligro un riesgo determinado. La pérdida
de viviendas, carreteras, infraestructura de energía, entre otras, no solo son “condicio-
nes físicas” del entorno, sino que son la base misma del sistema productivo y repro-
ductivo de una sociedad. Cualquier afectación a dicho sistema produce otro sinnúmero
de impactos, quizás no vidas, pero sí un retroceso en las capacidades de desarrollo de
la misma sociedad.
Por otra parte, el desastre, entendiéndolo como la realización final del riesgo, conlleva
un impacto que puede prolongarse por mucho tiempo. Queda la imagen del horror del
hecho, pero posteriormente se manifiesta como crisis, memoria y/o prevención de lo
ocurrido.
Con el ánimo de no desatar una paranoia, digamos que en una ciudad existen múltiples
riesgos cotidianos que tenemos internalizados o aceptados. ¿Es verdaderamente así?,
¿tenemos suficiente información como para afirmar esto?, o más bien estamos acos-
tumbrados a que se produzcan frecuentemente y los escuchamos casi desinteresada-
mente en las noticias. Es muy posible que una persona recuerde un terrible accidente
aéreo y no le preste atención a una colisión barrial en la cual esté involucrado un ciclista
o un peatón. Sin embargo, ¿cuántas vidas se pierden anualmente en estos accidentes?
Nuevamente, encontramos un vacío en la investigación urbana que complejiza la toma de

decisiones de planificación y gestión conducentes a permitir una mejor calidad de vida.
Llamamos riesgo “aceptable” al que define un valor probabilístico de consecuencias

sociales, económicas, ambientales, que según las autoridades y la sociedad, es consi-
derado suficientemente bajo para permitir su utilización.
54
Podemos agregar que el riesgo aceptable es una conclusión a la que generalmente se

llega a partir de evaluar otro tipo de impactos, seguramente positivos, como son la
generación de empleo, las nuevas inversiones y las mejoras de infraestructuras; por lo
tanto, la “aceptación” relativiza la condición de inaceptable.
La poca investigación en la materia, la baja difusión y la poca conciencia dentro de los

ámbitos más profesionalizados de la gestión urbano-ambiental indican la necesidad de
avanzar en una visión que al menos contemple una mirada más dinámica de la ciudad.
Queda claro que la investigación y la búsqueda de las alternativas debe tender a mi-
nimizar las amenazas, las vulnerabilidades y los riesgos; pero el riesgo cero no existe.
Por tal motivo, las acciones de planificación y gestión del desarrollo deben contemplar
los planes y los programas de mitigación o respuesta a desastres. Tales acciones son la
única posibilidad de reducir el impacto una vez que el hecho se produce. Por las carac-
terísticas que cualquier amenaza tiene, dichas prácticas deben realizarse en un marco
de presión y de tiempo sumamente escaso; por lo cual, conllevan un entrenamiento
específico y constante. Sin embargo, esto no siempre sucede.
Debe quedar claro que la prevención y el manejo de desastres no puede partir de una
consideración exclusivamente técnica del riesgo de una población o de una infraes-
tructura frente a una determinada amenaza, sino del análisis de la vulnerabilidad real
de la población. Dos líneas de investigación se abren: una científica o técnica respecto
de la amenaza y/o el riesgo, y la otra sociológica, penetrando en el mismo imaginario
de los diferentes grupos de población.
Los planes de prevención que no establecen una relación con la comunidad a través de
sus actores responsables —como las fuerzas de seguridad (bomberos, policía, defensa
civil, hospitales) y los representantes gubernamentales, sectoriales y territoriales— no
son más que bonitos proyectos, generalmente muy bien escritos, pero sin posibilidad
de uso frente a un hecho de desastre, donde lo más importante es la coordinación rá-
pida de la emergencia y los esfuerzos.
Queda, por lo tanto, en los grupos profesionales que tienen la posibilidad de trabajar en
investigación y principalmente en el diseño de los planes de contingencia, la tarea de
acercarse responsablemente a la población, a través de especialistas en comunicación,
para articular toda acción previa o posterior a un desastre.
En Bahía Blanca se han realizado estudios cuantitativos de riesgos por accidentes

tecnológicos desde el año 1996, vinculados obviamente a las plantas petroquímicas,
aunque no solo de puntos fijos, sino también de flujos. Dichos trabajos son sustan-
ciales para incorporar como datos en otras áreas, tendientes a determinar las pautas
de crecimiento o desarrollo del territorio, aunque no han sido tomados en cuenta con
55
▶ Capítulo II
la significación que se merece, ni tampoco se ha aprendido de dichos conceptos para

acercar el concepto de riesgo a otros factores —quizás más convencionales— que se
producen en otras partes de la ciudad.
La incorporación de software especial para este tipo de eventos ha sido determinante

en la calidad de los resultados. La tarea de elaborar la información de base, articular los
programas (CAMEO, MARPLOT y ALOHA) y formar recursos humanos en las organi-
zaciones involucradas con la intervención en desastres demandó esfuerzos y tiempo.
Por otra parte, desde el año 1995 y hasta el presente, se han llevado adelante distintas
etapas del programa APELL (Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Le-
vel), diseñado y monitoreado por el PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desa-
rrollo). Las actividades de este programa (proceso, para ser más correctos) tienen como
objetivo la concientización y la preparación para la emergencia a nivel local, a los efectos
de evitar o mitigar desastres de origen natural, accidental o tecnológico (Zingoni, 2006).
A partir del APELL se realizaron muchas iniciativas relativas a la inversión en equipos y

recursos humanos, la articulación con organizaciones públicas, privadas y civiles, con
la comunidad más próxima a los sitios de riesgos, y la elaboración de planes de res-
puestas, incluyendo la permanente capacitación de sus miembros y la realización de
simulacros.
2.1.5. Las áreas protegidas
El crecimiento de una ciudad produce transformaciones tan fuertes como irreversibles.

La dinámica urbana no solo arrasa con el medio natural, sino también con la propia ciu-
dad. Lo vemos en urbes con edades milenarias, donde grandes edificios han quedado
sepultados por la misma ciudad o simplemente convertidos en ruinas.
La protección de áreas es una medida necesaria desde diversos puntos de vista: cul-
tural, económico, educativo, funcional, ambiental y turístico, entre otros. Queda claro
que la ciudad necesita renovarse y reproducirse, pero cuando esas acciones se dan
indiscriminadamente, los resultados nunca han sido buenos.
El patrimonio protegido (o a proteger) puede ser natural o cultural. Los enfoques y los
instrumentos a aplicar son similares, pero cada uno de ellos ha desarrollado visiones
propias o disciplinares y tienen problemáticas diferentes dentro de los núcleos urbanos.
Es común y hasta fácil de entender el concepto de área natural protegida cuando el

medio tiene un alto valor paisajístico y no tiene intervención humana o, si existe, es
bien reducida. Es el caso de los parques nacionales, donde la fuerza de la naturaleza es
56
indiscutida y su preservación ampliamente justificada; aun así, cada vez que se presen-
ta una posible inversión, tales criterios tiemblan. Sobran ejemplos, pero no es el punto.
A lo que quiero referirme es a las áreas protegidas dentro de las ciudades. El concepto
es más nuevo y se conoce como “reservas urbanas de la biosfera”. La idea de tener sitios
auténticos, originales (de origen) y, por lo tanto, propios es en sí mismo un desafío a las
fuerzas transformadoras del territorio, pero que sirven, entre otras cosas, para medir el
impacto y el comportamiento de dichas transformaciones.
El término viene del programa “El Hombre y la Biosfera” (MaB), de UNESCO, que des-
de principios de los 70 promueve la creación de áreas de reserva de importante valor
biológico y representativas de algún ecosistema (terrestre o marítimo). El programa
busca minimizar la pérdida de la biodiversidad, promover la sustentabilidad ambiental
y mejorar los vínculos entre la diversidad cultural y la diversidad biológica. Existen en la
actualidad más de quinientas reservas en más de cien países, y año tras año el número
se incrementa.
El Consejo Internacional de Coordinación, órgano rector del programa, define la agen-

da del mismo. Los subprogramas y las actividades se concentran en ecosistemas es-
pecíficos, tales como montañas, tierras áridas, bosques tropicales, sistemas urbanos,
zonas húmedas y ecosistemas marinos, insulares y costeros.
Uno de los objetivos específicos del programa es garantizar el bienestar básico de los
seres humanos y un entorno habitable en el contexto de la rápida urbanización y el
consumo de energía como motor del cambio climático.
El concepto de reserva de biosfera se aplica desde hace más de cuarenta años y, si bien
varios de esos sitios engloban ciudades, no es común recurrir al modelo de reserva urba-
na de la biosfera para estudiar la interacción mutua de los factores sociales, económicos
y medioambientales en relación con el desarrollo sostenible.
No se trata de preservar sitios que son ajenos a la dinámica urbana, sino todo lo con-
trario, se busca preservar aquellos que tienen una fuerte interrelación con el medio o
con el hombre. Generalmente, dichas reservas se ubican en sitios sensibles, ya sea por
las características del soporte ambiental, ya sea por las presiones que sobre el mismo
se ejercen. Casi siempre la realidad se compone con ambas.
El modelo de reserva urbana se ha extendido más allá de las declaratorias propias de

la UNESCO; en Argentina, podemos encontrar varios ejemplos. Entre ellos, el más visi-
tado tal vez sea la Reserva Ecológica Costanera Sur, en la Ciudad de Buenos Aires. Este
sitio es área natural desde 1986, sumando luego otras declaraciones complementarias
y específicas. Su extensión es de 353 hectáreas y se distingue por ser lindera con la
57
▶ Capítulo II
zona urbana de mayor presión inmobiliaria de la Ciudad, el mismo corazón del centro
financiero y la renovada zona de Puerto Madero.
La extensión no siempre es una característica relevante; hay reservas urbanas de

diferentes tamaños, como el Refugio Natural Educativo de la Ribera Norte (en San
Isidro), una reserva de 10 hectáreas, creada en 1982. La Reserva Natural del Puerto
de Mar del Plata, creada por Ordenanza 7927 tiene 42 hectáreas; está ubicada en
una zona de inmensa presión por diversos operadores, ya que es lindera con el puer-
to, el balneario Punta Mogotes y la zona residencial frente al mar, solo separados por
la avenida costanera.
América Latina es muy rica en ejemplos, solo por citar algunos: la reserva ecológica
Alto de San Miguel, en Medellín, tiene 1850 hectáreas protegidas y el cinturón verde
de San Pablo más de dos millones de hectáreas, abarcando 78 municipios.
Estos espacios urbanos o periurbanos tienen una predominancia de sus componen-

tes naturales y su preservación tiene siempre un valor tangible e intangible. Sin duda,
las funciones sociales relativas a educación y recreación son muy significativas, como
también aquellas que pueden generar réditos económicos, como el caso del turismo.
Inculcar en la población valores éticos y estéticos como los relacionados con su propia
flora y fauna es parte del sentido mismo de una reserva.
Sin embargo, desde la planificación, las reservas urbanas son instrumentos esenciales por
las funciones ambientales que cumplen, reduciendo riesgos causados por las fuerzas de
la naturaleza o por la desmedida ambición del hombre. Estas áreas permiten monitorear
la relación entre el medio y la sociedad, estudiando su comportamiento y disponiendo así
de una mejor información para la toma de decisiones.
También, la disposición de las áreas protegidas permite incorporar en el planeamiento

urbano zonas que funcionan como amortiguadores de las densidades y usos que re-
produce la misma ciudad.
La definición de una reserva urbana debe identificar claramente tres zonas, conocidas
como: núcleo, amortiguación y transición. La primera de ellas, el núcleo, es el área de
conservación estricta y sus finalidades son exclusivamente científicas. Las otras dos
zonas envuelven al núcleo y permiten distintos grados de interacción con la sociedad.
La denominada zona de amortiguación tiene por fin la investigación aplicada, la educa-
ción ambiental, el turismo y la recreación de baja presión y reducido impacto. La zona
de transición, la cual rodea a las otras dos, se extiende hasta los límites mismos de la
reserva y allí se pueden realizar diversas actividades productivas, agrícolas, turísticas,
urbanas, en la medida que exista un manejo adecuado y previsible de la situación.
58
En síntesis, el sentido de la reserva urbana de la biosfera radica en reconocer la inte-

racción funcional entre áreas de valor ecológico y urbano, considerando los servicios
ambientales que las áreas naturales prestan a las ciudades y la pertenencia social entre
la naturaleza y la comunidad.
Toda reserva debe tener un marco legal (el más apropiado posible), la determinación de
límites claros, la seguridad jurídica respecto de la tenencia de la tierra, un ente adminis-
trador y buenas condiciones de seguridad. Su gerenciamiento es fundamental; debe exis-
tir un plan de manejo con claridad operativa, un presupuesto acorde y recursos humanos
capacitados para las diferentes tareas, pero siempre formados en el marco de los valores
éticos pertinentes a la conservación sustentable.
Como señalamos, uno de los objetivos centrales de toda reserva son las actividades
de educación ambiental que allí pueden desarrollarse. En tal sentido, para garantizar la
instrumentación efectiva del componente educativo de las reservas, es necesario con-
tar con un programa educativo claramente formulado, buenos recursos humanos, una
oferta atractiva de actividades de interacción con el medio, adecuadas infraestructuras
(senderos, sitios de observación, sanitarios, etc.) y un centro de interpretación con
diversos elementos que permitan al visitante una comprensión acabada del sitio y la
recepción de un mensaje claro. Todo ello complementado con una fuerte articulación
con la comunidad, no solo pasiva, sino más bien dinámica, que asegure la participación
ciudadana en todas las fases de la gestión, incluso el monitoreo.
Las reservas urbanas de la biosfera son una necesidad en cualquier centro urbano, y
debemos planificar siendo conscientes de ello.
El patrimonio cultural puede adquirir diversas formas, tangibles o intangibles; las pri-
meras tienen dimensiones físicas, las otras no, sin embargo, ambas son muy impor-
tantes de cuidar. Aquí voy a referirme al patrimonio construido, es decir, a aquellos
inmuebles, muebles o áreas urbanas cuyo valor las hace especiales dentro de su propio
territorio.
Cuando hablamos de patrimonio nos referimos inevitablemente a algo que es parte de

alguien, el propio término alude a “ser parte de”; por lo tanto, debemos preguntarnos
qué y de quién. Es decir, el concepto de patrimonio involucra a un objeto y a un sujeto; el
verdadero patrimonio es la relación que se da entre ambos.
El patrimonio construido de una ciudad está conformado por todos aquellos edificios,
monumentos, muebles (por ejemplos, las farolas, los carteles o las señales), plazas o
parques, cuyos valores guardan una determinada relación con la evolución de la ciu-
dad. Y mencionamos anteriormente que al hablar de ciudad, implícitamente nos esta-
mos refiriendo a la sociedad de dicho lugar.
59
▶ Capítulo II
Sin embargo, lo construido e identificado como patrimonial es solo el objeto; la sociedad

(en sus diferentes etapas, relacionada con dicho objeto) será el sujeto de dicho patri-
monio. Por eso, cuando nos referimos a la gestión del patrimonio construido (muchos
utilizan el término arquitectónico), debemos pensar tanto en el objeto como en el sujeto,
y fundamentalmente en cómo fortalecer dicha relación.
En tal sentido, uno de los aspectos que más hay que trabajar es el de concientización de
los valores patrimoniales. Concientizar es comprometerse en lo racional y en lo afecti-
vo; no se concientiza a la fuerza, ni protestando, se lo hace cuando hay una aceptación
por parte de aquel al que se quiere concientizar. Como decía una colega, es como ena-
morarse, depende de dos (Orueta, 1991).
Y en cierta forma de eso se trata, el compromiso con la ciudad tiene que ser tan racio-
nal como afectivo; para cuidar algo, se tiene que quererlo.
La concientización siempre debe ser parte de una política patrimonial, porque asegura
la preservación del bien en el mediano y el largo plazo. Para que sea efectiva es nece-
sario tener acciones en el pensar, en el sentir y en el hacer.
Las acciones en el pensar son el sustento mismo de la preservación; la investigación

sobre la ciudad, la reflexión provocativa de notas y documentos, la divulgación del co-
nocimiento, son facetas esenciales para fundamentar la importancia cultural de los
bienes, pero también para rescatar del olvido y sorprender tanto al vecino como al
especialista.
Las acciones en el sentir son muy importantes y deben estar orientadas a producir
ese momento especial que queda grabado en la memoria de quienes son actores o
partícipes de un hecho. La sola experiencia de recorrer un sitio patrimonial (un edificio
o un área) en el marco de una visita guiada o auto-guiada, o la participación en algún
espectáculo urbano, programado o no, profesional o callejero, auténtico o espontáneo,
nos puede desencadenar sentimientos diferentes relacionados con el espacio.
Como dijimos, no se cuida lo que no se quiere; para demostrarnos tener claras inten-
ciones de llevar adelante una política patrimonial, sin duda debemos intervenir en el
objeto construido, esas son las acciones en el hacer. Una política de recuperación de
edificios patrimoniales debe ser impulsada desde el gobierno local, pero debe incluir a
otros niveles de gobierno y al sector privado.
Un aspecto central que hay que abordar para identificar el universo de las construcciones
patrimoniales del resto de las edificaciones de una ciudad es el inventario. Este instrumen-
to tiene dos aspectos fundamentales: identifica el bien y lo valora.
60
Una correcta identificación de un bien inmueble debe establecer sus datos catastrales,
el dominio, la situación jurídica del bien, la valuación económica (fiscal y de mercado)
y su estado de conservación. Son datos centrales para su protección y también para las
estrategias de recuperación que deban proyectarse.
La valoración de los bienes patrimoniales hace hincapié en el estudio de las caracte-

rísticas de las construcciones que lo convierten en especial. Los valores patrimoniales
pueden ser agrupados en tres grandes grupos: histórico-cultural, artístico-arquitectó-
nico y urbano-paisajístico.
Cada uno de estos grupos de valor pueden tener distintos motivos, por ejemplo: un
hecho histórico, la fecha de un edificio, un personaje significativo de la historia, el cons-
tructor, la función que tenía el inmueble, todas ellas —y otras más— son consideradas
dentro del grupo de valoración histórico-cultural.
Las características artísticas de una obra, como la pertenencia a determinados mo-

vimientos, la autoría de un destacado profesional, los novedosos aspectos técnicos o
funcionales de una obra son valores que podemos agrupar en lo artístico-arquitectóni-
co. También en dicho grupo caben los análisis tipológicos de las obras, como la identi-
ficación del prototipo (el primero de una especie), la edificación típica (el más común)
o la arquetípica (el mejor ejemplo de dicha especie).
Lo urbano-paisajístico es una valoración que se reserva para las áreas patrimoniales,

que incluyen varias construcciones diferentes pero generalmente homogéneas, espacios
abiertos, obras de infraestructura, muebles urbanos y fundamentalmente un sistema de
relaciones que lo identifica como una unidad inseparable. Puede ser netamente urbano
o ser parte de un paisaje rural o suburbano. Sin embargo, toda obra tiene un entorno y,
como tal, existirán valores en la relación entre el paisaje y el patrimonio. Las políticas de
preservación de un bien siempre deben considerar la sustentabilidad con su entorno.
Las tareas de inventario son interesantes porque conjugan la investigación con un ins-
trumento de gestión (Zingoni, 2014). Es fundamental que el inventario se exprese en
una ficha sintética que conjugue todos los datos centrales, pero que tenga también un
anexo con fundamentos y esencialmente la bibliografía detallada de la procedencia de
la información.
Esto último es imprescindible; en el inventario, deben constar los datos catastrales

de las obras, los relevamientos fotográficos antiguos y contemporáneos, las citas de
diarios, revistas y libros de los que proviene la información, y otros documentos, como
pueden ser las escrituras, las ordenanzas o las leyes. Todo es relevante mientras pueda
constituirse en un dato fidedigno.
61
▶ Capítulo II
Es así porque el inventario de patrimonio es el insumo de la ordenanza que protege

preventivamente al bien. Justamente, para que dicha ordenanza tenga un buen respal-
do, el bien debe estar claramente identificado y valorado. No hay que olvidar que este
tipo de instrumentos jurídicos puede afectar significativamente el valor económico de
una propiedad.
Por lo pronto, la identificación jurídica del bien es un acto preventivo; es decir, nos
permite dirigir una concientización sobre la comunidad, los habitantes y los propieta-
rios del bien, lo cual es muy importante. Pero además, nos permite organizar una ruta
administrativa diferente, disparando alertas tempranas en el caso de la incorporación
de modificaciones o la participación especial de otras áreas e incluso de personas con
representatividad en el tema en cuestión. Veremos más adelante los alcances jurídicos
en las diferentes escalas territoriales.
La identificación de la población de construcciones de valor patrimonial y su estatus

jurídico permiten impulsar acciones de restricción a los dominios, pero también de
promoción. Es decir, si tales edificaciones tienen valor público, entonces es posible
actuar con beneficios.
El ‘valor’ se relaciona con la capacidad de generar gozo, deleite o bienestar; brota del calce
entre necesidades y/o deseos y las oportunidades que se abren o los servicios que se en-
tregan. El Valor Público se distingue de otros tipos de valor por ser percibido por la ciuda-
danía colectiva, o el conjunto de la sociedad. Es necesariamente consumido o disfrutado de
manera colectiva. Las preferencias públicas necesariamente están en el corazón del valor
público. No obstante, el ‘público’ no se trata de una mera agregación de preferencias indivi-
duales, sino de una decisión colectiva con respecto a lo que es valioso y prioritario (y lo que
debe ser producido) para el conjunto social (Saavedra, 2004:5).
Ahora bien, el fin de esas acciones tiene que ser el de promover la recuperación del
inmueble o colaborar en su mantenimiento. La formulación de una propuesta de pro-
moción para la recuperación del patrimonio construido debe partir del análisis integral
de las características del bien inmueble. Hay que analizar los valores del edificio y su
estado físico, determinando las patologías más comunes que se presentan en dicho
grupo. Generalmente, estas propuestas se elaboran para un área en general, pero es
posible pensar también en una obra en particular.
En el caso de ser un área, la variedad de edificaciones no es un problema; hay condi-

ciones homogéneas, como las climáticas, las sociales y en especial las tecnológicas,
que permiten tipificar los principales rasgos de las construcciones. Este análisis nos
permite definir el tipo de tareas que se necesitan llevar a cabo y dimensionarlas eco-
nómicamente.
62
Otro aspecto central es analizar las formas de dominio más comunes de estos bienes,
estableciendo quiénes son los propietarios y qué usos prevalecen. Son aspectos funda-
mentales; identificar a los propietarios nos permite saber cuál es la capacidad económica
que tienen para invertir en el edificio y, al conocer los usos, podemos saber si perciben
o no una renta específica, fundamentalmente con el objetivo de establecer qué impacto
tiene la recuperación del edificio y del área sobre tal renta.
La recuperación de un área patrimonial lleva tiempo; la propuesta deberá definir cuál es el

período en el que se calcula recuperar la zona en cuestión o la cantidad de construcciones
que es necesario movilizar para conseguir los efectos de revitalización urbana esperados.
Sin duda, para ello se deberán destinar recursos; la capacidad del gobierno, junto a la
de los privados, las organizaciones sociales y los vecinos, nos permite definir un hori-
zonte. Las tácticas pueden ser varias pero, cualquiera sea, deben ser suficientemente
atractivas para involucrar al propietario y a quien usa el edificio, de tal forma de con-
vertir el momento en una verdadera oportunidad de inversión.
Si la zona y las obras tienen un aceptable valor de mercado, existe una renta diferencial
real o potencial, y los propietarios son más o menos solventes, es posible impulsar
préstamos bancarios con tasas de interés subsidiadas a tal punto que sea un buen ne-
gocio aprovechar la oportunidad de invertir en su propiedad en vez de tener el dinero
en un plazo fijo.
No obstante, hay que reforzar el instrumento para hacerlo más atractivo y generar con-
fianza. La reducción de tributos a la propiedad (impuesto inmobiliario y/o tasa de ser-
vicios urbanos) es un buen complemento, aunque con ese beneficio solo no alcanza.
Es importante tener la precaución de que dicha acción nunca exima completamente
al contribuyente de sus obligaciones. Aun cuando el pago sea mínimo, es importante
mantener la disciplina fiscal.
También es posible otorgar beneficios asociados; uno muy interesante es asumir desde
el gobierno los costos de energía de la iluminación de las fachadas de los edificios recu-
perados. Es bastante lógico, ya que dicha luz queda en el espacio público, lo vuelve más
atractivo para los paseos y también más seguro. Si se hace, es recomendable organizar
circuitos de iluminación: uno sobre toda la obra para las horas tempranas y de mayor
tránsito, y otro general para el resto de la noche. Técnicamente, es fácil de lograrlo.
El mayor problema son las pautas que desde el municipio se exigen para conectar las
obras al alumbrado público.
Cabe resaltar que estas políticas de recuperación de edificios históricos deben recaer
exclusivamente en aquellas partes de los edificios cuyos valores sean patrimoniales y
se encuentren vinculados al espacio público. Dicho de otra manera, estos instrumentos
63
▶ Capítulo II
no deben utilizarse para recuperar el interior de una vivienda particular, salvo cuando
medien condiciones sociales que así lo ameriten o cuando el bien se disponga con fun-
ciones adecuadas para la visita del público.
En función de lo atractivo del instrumento y de las posibilidades de sumar a los pro-

pietarios o a otros actores sociales, es necesario definir qué tipo de intervenciones
se desean lograr. Para ello, siempre con base en los estudios patológicos realizados,
se debe definir un pliego de especificaciones técnicas generales que establezca con
rigurosa precisión las tareas a llevar adelante y la forma de hacerlas. Es conveniente
definir una lista de mínima y otra de máxima, para tener flexibilidad en las iniciativas;
así, aseguramos un umbral de recuperación y un techo de las tareas que promovemos.
El pliego general facilita al inversor los cálculos previos para la toma de decisión, pero
luego es un material sumamente útil para el profesional actuante, ya que no necesaria-
mente debe ser un especialista.
Este tipo de gestiones requiere una clara voluntad política y un comportamiento de

quienes lo ejecutan bastante diferente al que estamos acostumbrados. Hay que salir de
la oficina e ir a visitar a los potenciales interesados, con un material atractivo y convin-
cente. Hay que facilitar los trámites, para que sean menos engorrosos y más rápidos.
Hay que articular con cada profesional actuante y verificar la marcha de las tareas. Hay
que conceptualizar cada una de las acciones, analizarlas, revisarlas y modificarlas en la
medida que sea necesario. Hay que difundir la experiencia, valorando a los que partici-
pan en ella, trasladándole de alguna manera el valor del rescate del patrimonio cultural,
y comunicarla al resto de los vecinos y los habitantes de la ciudad.
En el caso de edificios en los que la gente no tenga capacidad económica y las obras
tengan un significado patrimonial, la táctica debe quedar concentrada en el gobierno.
Aquí, es recomendable articular con otros programas, como de regularización domi-
nial, planes de vivienda y/o mejoramiento habitacional, y con la misma política local de
inversión en los barrios.
Es posible sumar a empresas privadas que quieran participar por la imagen que brinda
una experiencia de estas características (que las hay), como también el trabajo volun-
tario de grupos organizados o de la gente. Hay experiencias muy significativas sobre
esto último y resultan muy interesantes; sin embargo, en estos casos, se debe tener
mucho cuidado en la identificación de las tareas y su control.
En cualquier caso, es imprescindible la participación del vecino que habita la propiedad.

Sin ella, es difícil comprometer el normal desarrollo de los trabajos y el buen uso de la
construcción mejorada. Aun cuando dicha persona no tenga recursos económicos, siem-
pre puede integrarse con alguna tarea, por más mínima que sea.
64
Hay también situaciones extremas, como puede ser un edificio altamente deteriorado,
deshabitado y en zonas deprimidas económicamente. En estos casos, hay que hacer
un verdadero análisis económico y financiero, considerando lo cultural como parte de
dicho valor. Si la ponderación de la situación es positiva, el gobierno debe comprar la
propiedad o expropiarla. Dependerá también de cuán amenazado esté el bien y de qué
pueda hacer el Estado con él.
Desde ya, hay que ser creativos e ir más allá de las típicas soluciones de museos. Aun
cuando estos espacios son fantásticos para llevar a cabo las actividades culturales,
es necesario imaginar otras funciones que puedan ejercer dinámicas cotidianas con
mayor vitalidad.
La reflexión sobre la recuperación del patrimonio puede ser muy amplia y la política exige
tomar decisiones con prioridades. Por eso, la relación entre la recuperación patrimonial y
el bienestar de una sociedad nunca puede soslayarse; debemos pensar las estrategias en
función de las necesidades que como ciudad y sociedad tenemos. No solo las obras gran-
dilocuentes de nuestro pasado deben ser las destinatarias de las políticas patrimoniales,
sino que debemos atender al conjunto de obras que pueden impactar sensiblemente en
el desarrollo local, generando impactos positivos que valoricen áreas deprimidas, recu-
peren el espacio público, mejoren las condiciones de vivienda y den apertura a nuevas
actividades económicas.
Pero (…) es evidente que la dimensión cultural del patrimonio aparece desdibujada frente
a las necesidades inmediatas. Siendo conscientes de la proyección cultural del desarrollo,
vemos aparecer en la interacción entre los factores económico-sociales y los culturales una
necesaria articulación para atender a unos sin descuidar a los otros. Ello obliga a pensar en
una recuperación del patrimonio arquitectónico y urbano que contemple preferentemente los
requerimientos de índole social. Es decir, que la valoración patrimonial no se realiza exclusi-
vamente en su faceta cultural sino también en la social en cuanto a respuestas frente a nece-
sidades de uso. Si bien esto acota una línea de prioridades de intervención en ‘monumentos’
y conjuntos, no menos cierto es que esta inserción posibilita una captación de recursos ma-
yores para la salvaguarda del patrimonio, como serían los provenientes del área de vivienda,
obras públicas y equipamientos sectoriales (salud, educación, etc.) (Gutiérrez, 1997:172).
En las estrategias de desarrollo urbano, el patrimonio arquitectónico puede constituir

una verdadera oportunidad para establecer un cambio sustancial en un determinado
territorio. La recuperación de edificios que se encuentran subutilizados o directamente
abandonados, dándoles un destino adecuado a las necesidades actuales, sea como
vivienda o como equipamientos, no solo puede satisfacer requerimientos puntuales,
sino también activar una valoración latente que impacte positivamente tanto sobre el
bien como sobre el entorno.
65
▶ Capítulo II
La recuperación de áreas con valor patrimonial requiere siempre de un Estado que in-
vierta (Carrión, 2001), que modifique la tendencia de abandono y que establezca las
condiciones necesarias para que otros actores se involucren en la recuperación del
área. Diversos casos latinoamericanos muestran la importancia de dicha estrategia,
como por ejemplo, Quito (Ecuador), Salvador de Bahía (Brasil), Cartagena de Indias
(Colombia) y La Habana (Cuba).
Como hemos visto, la relación entre el hombre y su medio es dinámica y las acciones
impactan de diversas formas. La planificación y la gestión deben unificarse y expresarse
en una visión integral de la ciudad, que entienda la propia dinámica del territorio y que
clarifique el rol protagónico del gobierno local, pero fuertemente articulado con el resto
de las expresiones organizacionales de una sociedad.
Hemos intentado establecer algunas relaciones entre el territorio y la ciudad, y entre la

ciudad y el medioambiente. Sin embargo, es necesario entrar en el concepto de ciudad
propiamente dicho y reflexionar sobre ella.
2.2. La nueva agenda urbana
Argentina es un país netamente urbanizado y continúa en un proceso constante de ur-

banización. Los últimos tres censos nacionales muestran un incremento de la población
urbana del 87,2% (1991), el 89,4% (2001) y el 91% (2010). El Instituto Nacional de Esta-
dísticas y Censos denomina a la población urbana como aquella que reside en localida-
des de dos mil habitantes o más, señalando al resto como población rural. Esta última ha
perdido importancia tanto porcentual como en su valor absoluto, aunque dicha merma
se nota fundamentalmente en la población rural y no tanto en las localidades rurales.
La realidad difiere en cada provincia; no obstante, ese proceso de urbanización se mani-

fiesta en todas. La provincia de Buenos Aires registra un incremento que en 2010 deter-
mina que el 97,2% de su población sea catalogada como urbana y muchas otras provin-
cias como Chubut, Neuquén, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del Fuego tienen ya porcen-
tajes superiores al 90% de población urbana. Solo Catamarca, Misiones y Santiago del
Estero registran una población urbana inferior al 80%, aunque mientras en la provincia
cuyana la población rural está localizada principalmente en pequeñas localidades, en las
otras dos jurisdicciones su mayor preponderancia es la población rural dispersa.
En términos absolutos, la concentración urbana más importante se encuentra en el

Gran Buenos Aires, es decir en el área conformada por la Ciudad de Buenos Aires y
los 24 partidos que conforman jurídicamente su entorno. Es importante diferenciar
este término del de “aglomerado de Buenos Aires”, que identifica el área geográfica
66
delimitada por la envolvente de población —comúnmente llamada “mancha urbana”—

y que va modificándose con el tiempo, aumentando y consolidándose. El aglomerado
de Buenos Aires es el mayor del país y abarca la superficie total de la Ciudad de Buenos
Aires y de 14 distritos de la provincia, sumando una considerable superficie de 16 juris-
dicciones más y una proporción menor de otras dos.
En términos espaciales, la alta concentración de población urbana de la provincia de

Buenos Aires se explica por la cantidad de habitantes de los 24 partidos del conurbano
(9.916.715 personas, o sea, el 63,5% de la población provincial) y la población residente
en los tres grandes centros urbanos del interior (La Plata, Mar del Plata y Bahía Blanca).
La migración no solo ha sido del campo a la ciudad, sino que se ha registrado una im-
portante migración entre las ciudades, generalmente desde las de menor tamaño hacia
las de mayor concentración. Diversas cuestiones motivan la migración hacia las ciuda-
des más grandes: la búsqueda de oportunidades de trabajo y educación, principalmente.
Sin embargo, últimamente también se han registrado casos de migración hacia ciudades
más chicas, en los que se busca seguridad o simplemente una vida más tranquila.
La población argentina ha crecido en forma constante pero a un ritmo variable. Sin

embargo, se verifica una desaceleración de dicho crecimiento a casi la mitad en los
últimos treinta años —de 19,6% en 1980 a 10,6% en 2010—, aunque de manera muy
diferente en el territorio. Mientras la variación intercensal es muy alta en algunas pro-
vincias del sur, como Chubut (23,2%), Santa Cruz (39,1%) y Tierra del Fuego (25,8%),
en otras regiones el ritmo de crecimiento se desaceleró notablemente.
Algunas características generales que hay que tener en cuenta en este proceso son la
existencia de una mayor esperanza de vida al nacer, la reducción de la mortalidad infantil,
el aumento del control de la natalidad y las mejoras preventivas y científicas que alar-
gan la vida; así también, es necesario considerar la elección por familias más pequeñas,
incluso de hogares monoparentales, la postergación de la llegada del primer hijo y los
nuevos patrones de causas de muerte. En gran parte, estas consideraciones explican la
disminución del crecimiento y el envejecimiento de la población (INDEC, 2010), no solo
en el país, sino como fenómeno regional.
La variación de la población entre censos tiene en los municipios de Buenos Aires

expresiones extremas; mientras el último valor intercensal provincial es del 13%, hay
municipios que decrecen, como Coronel Dorrego (-4,2%), Coronel Pringles (-3,6%),
Puan (-3,9%) o Vicente López (-1,7%), y otros que crecen sensiblemente, como Pilar
(28,7%), Ezeiza (37,8%), Villa Gesell (30,7%) y La Matanza (41,5%), entre otros.
Nuestra población elije vivir en ciudades y lo que sucede en ellas condiciona fuerte-
mente su evolución y el desarrollo del país, las regiones y las provincias. Sin embargo,
67
▶ Capítulo II
nuestras ciudades no son para la mayoría lo que deberían ser. La promesa de un sitio
con más oportunidades es una ilusión lejana para muchos.
Según el Censo 2010, 1 de cada 4 hogares argentinos tiene problemas de vivienda. Pero
aun quienes no se encuentran en dicha situación, viven en condiciones urbanas insatis-
factorias. Tanto los municipios del Gran Buenos Aires como los del interior del país pre-
sentan niveles de cobertura de infraestructura muy bajos. La disponibilidad de agua de
red tiene sus valores más altos en la CABA (99,6%) y en Córdoba (91,9%), pero en los
partidos del Gran Buenos Aires llega solo al 71,9% y en el interior de la provincia al 79,8%.
La cobertura de cloacas es mayor en la región Patagónica (72,4%), pero en el resto de
las regiones oscila algo por encima del cincuenta por ciento, salvo en el norte que cae
por debajo de dichos valores. La cobertura de gas es más variada, ya que depende de
un sistema que aún no se ha completado en el país, aunque se ha avanzado al respecto.
La región Patagónica presenta los mayores valores de cobertura (86%), junto con la re-
gión Metropolitana (73,2%) y Cuyo (60,9%); el resto se ubica por debajo de la media
nacional, que es del 56,2%.
La situación de emergencia por la que atraviesa más de la mitad de los vecinos no es,
ni puede ser entendida, como un problema técnico o económico. Es esencialmente un
problema ético; ¿por qué?, porque la pobreza, la escasez, no se explica sino a partir de
la desigualdad y, por lo tanto, no es un efecto colateral del mercado, sino el resultado de
decisiones políticas.
Nuestras ciudades son cada vez más la expresión de la desigualdad, de la fragmen-

tación y de los contrastes; allí encontramos una significativa riqueza junto a una gran
pobreza. La proximidad espacial es a la vez lejanía social; y esto incide en el compor-
tamiento de los diferentes grupos. Uno de sus efectos más notables es la inseguridad
y la desconfianza de unos respecto de los otros; y la respuesta más común (pero no la
más conveniente) es la reclusión en guetos: el barrio cerrado que pretende aislar a sus
habitantes de los chorros o la villa que protege de la cana.
El Estado es quien debe ejercer las acciones que equilibren dicha situación. Pero debe
ser un Estado fuerte e inteligente, que fortalezca, oriente e impulse el desarrollo lo-
cal hacia una integración espacial y social. Los gobiernos municipales no tienen, en
principio, los recursos para resolver esta situación; por lo tanto, son débiles frente
al problema. La provincia de Buenos Aires, aun con la enorme mayoría de población
viviendo en ciudades, no se preocupa por la cuestión “urbana” sino tangencialmente.
Los magros recursos municipales no alcanzan para atender a todos y surge la inevita-
ble pregunta: ¿respondemos a los que más necesitan o a los que pagan? La respuesta
es obvia, pero no satisface a ninguno de los dos: uno se queja porque no le alcanza y
el otro porque la calidad es mala.
68
El problema persiste en el tiempo. Si bien en los últimos años se introdujeron mejoras

en la cantidad y la calidad de las viviendas, todavía existen más de dos millones y me-
dio de hogares con problemas asociados a la vivienda. Más aún, dado que la población
crece en cantidad, muchos municipios han visto empeorar la situación en términos
porcentuales.
Por esto es fundamental construir una ética del desarrollo urbano, que tenga al Es-
tado municipal y provincial como actores clave del desarrollo —sin descuidar el rol
del gobierno nacional—, pero que permita articular políticas con otros sectores de la
sociedad. La planificación, la participación y el financiamiento de las ciudades son tres
aspectos clave de una política de Estado, que debe ser vista desde una óptica adecua-
da, en la cual la ética contenga cuatro fines específicos: reducir la pobreza, reducir las
desigualdades, fortalecer la ciudadanía y fortalecer la democracia (INDES, 2004).
La visión va cambiando, hemos pasado de hacer foco en la vivienda a ponerlo en la

ciudad; aun cuando la vivienda es una cuenta muy pendiente, queda claro que es in-
suficiente.
El derecho a la ciudad es la posibilidad de construir una ciudad en la que se puede vivir

dignamente, reconocerse como parte de ella y donde se posibilite la distribución equitativa
de diferentes tipos de recursos: trabajo, salud, educación, vivienda; recursos simbólicos:
participación, acceso a la información, etcétera (Duhalde, 2011:7).
Desde que el término apareció en 1968, con Henri Lefebvre, fue evolucionando hasta
el presente; la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad es quizás el instrumento más
significativo y ya ha influenciado a diversos gobiernos en diferentes partes del mundo
occidental. En síntesis, la Carta Mundial basa su propuesta en tres ejes: el ejercicio pleno
de la ciudadanía, la gestión democrática de la ciudad y la función social de la propiedad
y de la ciudad.
Desde la gestión municipal, es esencial trabajar integralmente en una política urbana que
aborde como mínimo cinco aspectos:
• La administración del suelo y la accesibilidad al suelo urbano con servicios.
• La producción de viviendas y su renovación, observando la accesibilidad por

diferentes sectores de la población y la dinámica de los barrios.
• La movilidad de las personas, atendiendo específicamente a las considera-

ciones respecto de los tiempos, la calidad y las alternativas de medios de
transporte.
69
▶ Capítulo II
• La seguridad, en su aspecto más amplio, que aborde tanto a las personas como
a los bienes, privados y públicos.
• El equipamiento; inmuebles y muebles urbanos que complementan los espa-

cios físicos en los que la persona desarrolla gran parte de sus actividades edu-
cativas, laborales, recreativas, etc.
Fabio Quetglas, en una entrevista televisiva (2014), señala que el hábitat es una com-
plejidad y que es necesario elaborar una política que entienda sobre los muchos facto-
res que inciden en él, a la vez que subraya que el planteo va más allá de dar casas y es
el de construir una ciudad para todos. Con mucha sensibilidad plantea que “para ser
ciudadano hay que tener ‘adentro y afuera’; el que no tiene adentro es un mendigo y el
que no tiene afuera es un preso” (Quetglas, 2014).
La agenda municipal debe ser tal que no solo trabaje sobre estos aspectos desde los
tangibles, sino también desde los intangibles. Al fin de cuentas, la ciudad es un hecho
cultural, no solo físico. El reconocido arquitecto colombiano, Rogelio Salmona, señala:
Una ciudad comienza a ser ciudad cuando sus habitantes la asumen como pertenencia y
se identifican con ella. Una ciudad comienza a ser ciudad cuando sus habitantes la cuen-
tan entre sus propiedades, tan importantes como la familia, los amigos, el trabajo, la casa.
Cuando la hacen parte de su habitual y permanente cotidiano. Sin embargo, la pertenencia
que asume el visitante es otra. Se apropia de matices, de instantes, de huellas, más que de
una totalidad (Arcila, 2007:88).
2.2.1. La administración y la accesibilidad al suelo
Es común y aceptado el poder del municipio en la administración del suelo urbano;

aun cuando en muchas provincias mantienen las potestades en la órbita provincial,
las facultades aparecen delegadas y racionalmente aceptadas por la población.
El municipio, a través de sus planes de desarrollo y especialmente del Código Urbano,

establece diferentes categorías de suelo que podemos sintetizar en tres: urbano, urba-
nizable y rural, dejando claramente establecidas las áreas en las que se puede construir
(urbana), las áreas en las que se podrá hacerlo en un plazo de tiempo y/o a partir de
ciertas transformaciones (urbanizable) y el campo, donde no se puede construir (salvo
aquellas obras vinculadas a la actividad productiva rural).
Sin embargo, los municipios deben pasar del concepto técnico de administración del
suelo al más dinámico y propositivo de accesibilidad al suelo urbanizado. Podemos
70
definir la producción de suelo urbano como las acciones por las cuales se fracciona la
tierra en parcelas adecuadas al plan regulador y se las dota de los principales servicios:
apertura de calles, construcción del cordón cuneta, pavimentación, alumbrado público,
red de energía, agua y gas, sistema de evacuación de aguas servidas —cloacales y plu-
viales— y mobiliario urbano. De acuerdo a las características del lugar, se harán todas
o algunas de estas infraestructuras.
Siempre que nos referimos a políticas de suelo urbano, hacemos referencia a la produc-
ción de suelo con servicios y a las acciones que se realizan desde un gobierno para que la
población pueda acceder a ellos.
La producción de suelo puede ser impulsada por el sector privado, por el público o por
ambos. Tradicionalmente, el sector privado ha intervenido en el mercado de tierras
porque vio en él la posibilidad de capturar grandes valorizaciones a costa de un Estado
que traslada valores sin captarlos. La sola autorización del cambio de normativa entre
tierra rural y urbana multiplica muchas veces el valor de la propiedad, generando así
uno de los negocios más rentables.
La tierra, como bien económico, tiene un comportamiento particular; en sí, es deman-

dada por la importancia que tiene en un proceso mayor:
La tierra urbana no es demandada por ella misma, sino por la inserción que permite, cuando
disponemos de ella, para desarrollar un proceso de producción en el cual la tierra es una con-
dición indispensable, en la esfera de las relaciones económicas y sociales (Lungo, 2000:20).
Por lo tanto, no solo las características intrínsecas del lote, sino otras ajenas al mismo,
como la localización, las vías de acceso, las infraestructuras, los vecinos o el paisaje, son
determinantes en su valor. Aun así, dicho valor se determina por la demanda, es decir,
por lo que alguien está dispuesto a pagar; así, el suelo toma siempre los máximos valores
posibles del mercado y se vuelve inaccesible para muchos.
Por esto, las políticas aisladas de flexibilidad tributaria a los propietarios del suelo y/o
los subsidios a las personas que necesitan comprar tierras nunca han dado resultado.
Tampoco resulta viable la ampliación de los ejidos urbanos con la intención de incorpo-
rar más tierra y suponer que en la cantidad, el valor de los lotes existentes baja.
Las políticas de accesibilidad de suelo combinan tanto leyes como acciones; es nece-
sario articular instrumentos legales urbanos y tributarios, pero también involucrarse
en la producción del suelo urbano y los mecanismos de acceso a la tierra. Es una de
las políticas más complejas de una gestión, pero también una de las más estratégicas.
71
▶ Capítulo II
Si bien, como señalamos anteriormente, es reconocido que el valor de un terreno está

dado por sus aspectos intrínsecos pero también por otros factores que son ajenos, al
momento de reclamar por dichos valores, todos caen sobre el propietario de la tierra:
…debe aceptarse, como fue dicho hace décadas por los economistas, que el suelo es un
bien económico de una naturaleza muy específica. Es al mismo tiempo un bien privado y
un bien público que genera importantes externalidades positivas y negativas. Es decir que
el Estado y el municipio, dentro del marco de una economía de mercado, deben produ-
cir unas reglas de uso y ejercer una regulación general que aseguren la coordinación del
desarrollo urbano, la producción de bienes públicos (infraestructura, vivienda social, etc.)
y también alcanzar objetivos de redistribución y de captación de plusvalías por el sector
público (Renard, 2000:57).
El análisis del comportamiento de los valores del suelo urbano, al ir ligado a las po-
sibilidades de compra por parte de la demanda, se estructura también de acuerdo a
la distribución de los ingresos. Las posibilidades de acceso al suelo, comprar un lote
o un pequeño departamento, quedan restringidas por las posibilidades que brinde el
mercado y las facilidades que implemente el Estado. Las dos formas tradicionales de
acceso a la propiedad son mediante el crédito y/o el ahorro; claro está que, en nuestro
país, ambas cuestiones aparecen muy limitadas y solo una proporción menor de la
población puede acceder por estas vías.
Se necesita entonces del Estado o, como me gusta ejemplificar, de algún “suegro ma-
canudo”, para facilitar el acceso de otros segmentos de la población a la compra de
una propiedad.
Como está planteado, la accesibilidad es ya de por sí compleja; pero el tema se com-

plica más, ya que mucha tierra urbana es retenida por diversos motivos y así se limita
aún más las posibilidades de desarrollo urbano y de satisfacción de las necesidades
de acceder al suelo propio. El motivo más común es el de la especulación, es decir, la
espera por valores futuros que serán más altos que en el presente, aunque también la
retención puede obedecer a otros motivos, como situaciones jurídicas complejas.
La escasez de suelo servido es el resultado de este panorama, pero la gente tiene que
vivir en algún lado y las dificultades —las luchas— que implican el acceso al suelo
se manifiestan de muchas maneras, como la invasión de tierras fiscales o privadas,
cohabitando propiedades con otros hogares o provocando hacinamiento en las cons-
trucciones existentes.
La tierra también se puede clasificar en función de quién ejerce su dominio —público

o privado— y también de las características de su propietario. Podemos ver entonces
72
que gran parte del suelo disponible en nuestras ciudades corresponde al Estado, pero
se encuentra subutilizado o directamente retenido. No podemos decir que es una ac-
titud especulativa, pero no se terminan de entender las cuestiones que motivan tal
retención. Pareciera que siempre en el presente hay proyectos sobre muchas de esas
tierras —y en este presente también los hay—, pero en los últimos treinta años son
pocos los ejemplos que podemos ver. Entre ellos, podemos mirar la experiencia de
renovación urbana de Puerto Madero, en la cual se partió de un predio sin norma y con
edificios muy deteriorados, para terminar desarrollando una de las áreas más atracti-
vas de la Ciudad de Buenos Aires.
El mismo Garay señala que si se tiene un predio grande y se vende una parte, se pueden
obtener los recursos que faltan para desarrollar un proyecto.
De más está señalar que existe cierta pericia para poder identificar las partes y ponderar la
relación que existe entre el incremento de valor y el tiempo. Los viejos urbanizadores, por
ejemplo, manejaban muy bien la secuencia de ventas y estaban conscientes de que una
primera subdivisión convocaba solo a pioneros, que se sentirían atraídos únicamente si los
valores fueran muy convenientes. Pero una segunda y tercera generación de lotes podría
venderse a precios más elevados, lo cual constataba que en la medida que la urbanización
se consolidaba, los ingresos serían cada vez más significativos (Garay, 2004:2).
La posibilidad de involucrar un patrimonio del Estado, construido o no, en la gestión

de grandes proyectos urbanos, permitiría manejar una variable estratégica en el de-
sarrollo de las ciudades. Muchas de ellas pueden cambiar sensiblemente de acuerdo
al uso que pueda darse a esas tierras. Es más, en muchos casos ni siquiera sería
necesaria una inversión con dineros públicos, ya que la demanda posibilita la obten-
ción rápida de los fondos necesarios para su desarrollo. Eso sí, no se trata de hacer
negocios, sino de construir ciudad; por lo tanto, cualquier emprendimiento de estas
características debe observar los impactos y la rentabilidad de la tierra en relación
con la disponibilidad de la vivienda social, los espacios públicos y la promoción al
acceso a la propiedad por parte de los grupos de la población más vulnerables, como
pueden ser los jóvenes.
Sin embargo, la realidad es muy distinta. El Estado generalmente no se involucra en

los procesos urbanos, más allá de los típicos instrumentos tecnocráticos, y cuando lo
hace, generalmente beneficia al engorde del suelo y no a la accesibilidad de los vecinos.
Eso no quiere decir que no existan buenas experiencias, que las hay, ni que los caminos
sean imposibles de recorrer.
Las dificultades de la gestión actual del suelo urbano y el camino a su solución que-
dan claramente identificadas por Martim Smolka (2004); este destacado profesor del
73
▶ Capítulo II
Lincoln Institute of Land Policy (Cambridge, Massachusetts) señala que en la actua-

lidad asistimos a la combinación de tres círculos viciosos que se alimentan unos de
otros, generando un mecanismo con medidas parciales por el cual difícilmente encon-
tremos soluciones. Estos círculos son la precariedad municipal, la especulación de la
tierra y la informalidad urbana. Según Smolka, la existencia de pocos recursos públicos
genera una baja inversión en servicios y, por lo tanto, una escasez de suelo servido, la
que a su vez genera un sobreprecio al suelo servido. Frente a esto, generalmente el Es-
tado decide desgravar para bajar el precio y así afecta la carga fiscal, debilitándola aún
más. Por otra parte, ese sobreprecio al suelo servido, genera también una expectativa
de valorización y por lo tanto mayor especulación y retención del suelo, la cual alimen-
ta la escasez del suelo servido y genera más sobreprecio al suelo con servicio, impac-
tando fuerte sobre la exclusión de las personas y/o los hogares del mercado formal y,
por consecuencia, de la base fiscal, volviéndola insuficiente. A su vez, la reducción de
dicha base fiscal genera menos recursos públicos y más exclusión del mercado, las per-
sonas deben buscar refugio en la informalidad y ello aumenta los precios del suelo sin
servicio, empobreciendo a las familias. La medida típica del Estado frente a esta situa-
ción es la exención fiscal como compensación de las penurias, pero con ello también se
lleva a la alineación ciudadana (sic), una mayor exclusión del mercado y, nuevamente,
una mayor exclusión de la base fiscal.
Smolka señala cuáles deben ser las medidas necesarias que hay que tomar para con-
vertir dichos círculos viciosos en círculos virtuosos: el fortalecimiento municipal, la
oferta del suelo servido barato y el acceso al suelo formal. La existencia de muchos
recursos públicos —señala—, volcados en la producción del suelo, y generando así una
alta inversión en servicios, impactaría en una abundancia de suelo servido y por consi-
guiente se producirían dos impactos fundamentales: por un lado, suelo servido sin so-
breprecio, y, por otro lado, expectativas acotadas. Ahora bien, esta fuerte inversión hay
que acompañarla de un impuesto al suelo vacante (sobre todo en las grandes exten-
siones y en los lugares de mayor rentabilidad), de tal forma de fortalecer la carga fiscal.
Por otra parte, las expectativas acotadas generarán una reducción de la especulación,
reduciendo precios y liberando el suelo servido. Así, debería aumentar la existencia de
suelo con servicios en el mercado formal, sin sobreprecio, y por lo tanto se produciría
una mayor inclusión en el mercado formal, junto a una base fiscal cada vez más amplia,
lo cual impacta positivamente en la generación de mayores recursos públicos.
A su vez, la inclusión en el mercado formal generará un desprecio por el mercado infor-

mal y el estímulo al suelo servido barato para que las personas accedan y formen parte
de la ciudadanización fiscal (sic), aumentando así la base fiscal.
Las políticas de suelo urbano deben reconocer las tendencias del mercado urbano pero
también la tendencia histórica de cada barrio o cada lugar. No todas las ciudades son
74
iguales, ni los barrios se presentan con las mismas dinámicas. La sabiduría de quien
planifica está en desentrañar esos comportamientos para operar estratégicamente
desde el gobierno. Como señala Fernández Wagner, es necesario fortalecer la capaci-
dad de los gobiernos locales:
… en el manejo de las variables del suelo y la planificación urbana, y principalmente adop-

tando la concepción que lo que se administra es una mejor relación población-espacio resi-
dencial urbano, basada en derechos y con claros objetivos sociales, económicos y ambien-
tales, de modo que propenda a ciudades más justas (Fernández Wagner, 2012:71).
La situación no es sencilla; frente al gran desafío que implica poner en marcha una
política urbana que produzca suelo y accesibilidad, está también el enorme desafío
de responder a las múltiples situaciones de carencia de servicios (infraestructuras)
en muchas partes de nuestras ciudades. Más aún, el problema no solo es físico, sino
también jurídico; la propiedad legal de la vivienda es uno de los temas más importantes
y constituye uno de los problemas más significativos a resolver. En el siguiente punto,
veremos más en detalle los aspectos relacionados con la vivienda, pero lógicamen-
te hay una relación muy estrecha con la situación del suelo, como también debería
haberlo con la implementación de políticas públicas orientadas a la producción y la
accesibilidad de ambas.
2.2.2. La producción de viviendas y su renovación
El derecho a la vivienda se encuentra consagrado en el art. 14 bis de la Constitución

Argentina, luego de la reforma impulsada en 1957, reconociéndose tácitamente el de-
recho de todos los habitantes a una vivienda digna.
Complementariamente a esto, el derecho a la vivienda es ampliamente reconocido

por el Derecho Internacional; numerosos instrumentos, vigentes en muchos países,
lo garantizan. Entre ellos, podemos citar el Pacto Internacional de Derechos Econó-
micos, Sociales y Culturales, la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes
del Hombre, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Convención
para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, la Convención para
la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y la Convención
de los Derechos del Niño.
75
▶ Capítulo II
El Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PSIDEC)1 es el principal ins-

trumento de protección del derecho a la vivienda. El contenido de este derecho ha sido
desarrollado por el Comité, órgano de aplicación del Tratado. En este sentido, determi-
nó que el contenido mínimo del derecho a la vivienda incluye: a) la seguridad jurídica
de la tenencia, b) la disponibilidad de servicios, materiales e infraestructura, c) los gas-
tos de vivienda soportable, d) la vivienda habitable, e) la vivienda asequible, f) el lugar,
y g) la adecuación cultural de la vivienda.
La vivienda es no solo un bien de uso, sino la garantía física de una condición básica
y cultural del hombre, como es la de tener un sitio en donde habitar. Es, también, un
capital físico, capaz de ser mercantilizado; de tal forma que no solo brinda cobijo y
seguridad en el presente, sino previsibilidad en el futuro.
Es necesario observar algunos datos censales para dimensionar en parte la proble-

mática en torno a la obtención de una vivienda digna. Cabe aclarar que los datos son
oficiales y corresponden a un censo de hecho, es decir que son datos de las personas
que pasaron la noche anterior al día del relevamiento en la vivienda, incluyendo a los
que no residen habitualmente en ese lugar.
Según el Censo 2010, el total de habitantes del país fue de 40.117.096 personas, cre-
ciendo un 10,6% respecto de la cantidad censada en el año 2001 (36.260.130). Al ana-
lizar las viviendas, los datos del INDEC hacen una primera distinción entre viviendas
particulares y viviendas colectivas, entendiendo a estas últimas como “aquellas vivien-
das destinadas a alojar personas que viven bajo un régimen institucional (no familiar)”
(INDEC, 2010:43). Para ejemplificar mejor, es el caso de cuarteles militares, hospitales,
conventos o seminarios religiosos, geriátricos, prisiones, campamentos, hoteles turísti-
cos y residencias de estudiantes, entre otros.
Del total de la población censada, solo el 1% de la población residía en vivienda colecti-

va, o sea 441.191 personas, mientras que 39.675.905 lo hacía en viviendas particulares.
La cantidad de viviendas totales del país fue de 13.835.751, de las cuales 13.812.125 fue-
ron particulares y 23.626 colectivas. La otra distinción que hace el INDEC es entre las
viviendas particulares habitadas y deshabitadas, y aparecen aquí cifras significativas:
el 18% del total de las viviendas no se encuentran habitadas, o sea 2.494.618. Lógica-
mente, esta cifra varía con las provincias: en la Ciudad de Buenos Aires dicho valor es
del 23%, en la provincia homónima del 17%, en el interior de dicha provincia del 25%,
en Córdoba del 20% y en Neuquén del 17%, por citar algunas de las más relevantes.
1 El Pacto fue aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966; entró en
vigor el 3 de enero de 1976; el Comité de Derechos, Económicos, Sociales y Culturales es el órgano encargado
de velar por el cumplimiento del Pacto. En Argentina, fue firmado en 1968 e incorporado a la legislación
interna el 17 de abril de 1986, a través de la Ley 23.313. Desde 1994, goza de jerarquía constitucional.
76
Si bien vamos a concentrar los análisis sobre las viviendas habitadas, la importante
magnitud justifica ver qué entiende el INDEC por vivienda deshabitada. En tal sentido,
dice que deshabitada es “la vivienda construida originalmente para que habiten per-
sonas o adaptada a tal fin, que al momento del Censo no está habitada por personas”
(INDEC, 2010:45). Las causas por las que no se encuentra habitada pueden ser varias,
señalando: i) que sea una propiedad que está en venta o alquiler, ii) que se encuentra
en construcción (señala un determinado avance de obra), iii) un departamento o una
casa en el cual funciona un consultorio, una oficina u otra actividad, iv) las propiedades
de uso temporal, casa de fin de semana o de vacaciones, v) u otra razón que no esté
contemplada en las anteriores y que determine que en una vivienda construida con tal
fin, no hubo personas que pasaron allí la noche (podría ser, por ejemplo, una familia
que viajó a otra ciudad al momento del Censo).
La observación no es menor, ya que involucra situaciones muy diferentes que pue-

den obedecer a distintas causas. La renovación de un área central puede implicar a
viviendas que se destinen a otros usos, la promoción de créditos puede visualizarse
con obras en construcción que en los datos aparecen como deshabitadas, o las propie-
dades en venta o alquiler pueden mostrar una pretensión de valores más altos que los
normales. No se deben sacar conclusiones apresuradas con este dato y, en todo caso,
precisar más la información.
Por eso, es importante la incidencia que tienen los centros turísticos en el valor defini-
tivo de las viviendas deshabitadas. Municipios como Mar del Plata —General Pueyrre-
dón—, La Costa, Monte Hermoso, Pinamar o Villa Gesell tienen porcentajes de vivien-
das deshabitadas del 34,5%, 76,12%, 77,38%, 67,88% y 67,32% respectivamente,
muy por encima de la media provincial que es del 17,69%. Lo mismo sucede con otros
centros turísticos, como es el caso de San Martín de los Andes (23,7%) y Bariloche
(20,31%), por citar solo algunos.
Establecida esta primera aproximación, ahora el análisis debemos centrarlo en las vi-
viendas habitadas. El INDEC las clasifica según el tipo de vivienda, de acuerdo a sus
características físicas. Para un análisis más simple, podemos organizar dos grupos: a)
viviendas y b) viviendas con déficit. El primer grupo está compuesto por las casas tipo A
y los departamentos, contabilizando a nivel país 9.436.632 unidades, o sea el 83,4% del
total. El segundo grupo está conformado por el resto, y son las casas tipo B (con alguna
deficiencia material en su construcción o en sus instalaciones), los ranchos, las casillas,
las piezas de inquilinato, de hotel o de pensión, la adaptación de un local como vivienda
o la vivienda móvil. Este grupo representa el 16,6% del total, o sea 1.880.875 unidades.
Es interesante comparar estos datos con los Censos 1991 y 2001: para el total del país,
la cantidad de viviendas era de 8.515.441 y 9.712.661 respectivamente, de las cuales el
77
▶ Capítulo II
73,77% y el 78.54% las clasificamos en el primer grupo y el resto, 26,23% y 21,46%,

como viviendas con déficit. Esto muestra la construcción de 1,2 y 1,6 millones de vi-
viendas en los lapsos que median entre los tres censos. Es de destacar que tanto en
el período 91/01 como en el 01/10, la construcción de viviendas reduce la cantidad de
viviendas con déficit (-149.099 y -203.546 respectivamente). Habría que profundizar
más esta línea de análisis para poder sacar alguna conclusión más importante; esos nú-
meros incluyen desde viviendas suntuosas hasta mejoras de construcción en las villas.
También es importante analizar el régimen de tenencia de la vivienda. El INDEC lo

organiza en seis grupos que podemos sintetizar en 3: propietario (de la vivienda y el
terreno o solo de la vivienda), inquilino y ocupante (con préstamo, por relación de de-
pendencia u otra situación). Sin embargo, la tenencia es conveniente analizarla mejor
desde los hogares; el INDEC define al hogar como “la persona o grupo de personas que
viven bajo el mismo techo y comparten los gastos de alimentación” (INDEC, 2010:46).
La cantidad de hogares en viviendas particulares para el año 2010 era de 12.171.675, de

los cuales el 82,37% se encontraban en viviendas adecuadas y 2.145.224 hogares en
habitaciones deficitarias. Los datos para hogares del Censo 2001 reflejan situaciones
similares a los datos de vivienda: sobre un total de 10.073.625 hogares, el 78% de ellos
se encontraba habitando viviendas en buenas condiciones.
Es muy importante conocer los datos respecto de la tenencia del inmueble, porque ello
ayuda a caracterizar la situación de los hogares y a trazar políticas públicas especificas.
Para ello debemos aclarar que la condición de propietario está dada por la capacidad
de algún miembro del grupo familiar de disponer legalmente de la vivienda, aun cuando
esta se encuentre pendiente de pago o no haya escriturado. La situación de inquilino se
registra independientemente de si existe o no un contrato de por medio.
En el año 2001, la cantidad de hogares propietarios de casas y departamentos repre-

sentaban el 60% del total de viviendas particulares, mientras que un 14,8% de hogares
eran propietarios de viviendas con algún tipo de déficit. Los inquilinos representaban el
11,33% de los hogares que habitaban en viviendas particulares, la mayor parte de ellos
en casas y departamentos en buenas condiciones.
El Censo 2010 nos muestra, como señalamos, un incremento de la construcción de

vivienda (casa tipo A y departamentos) pero, por otra parte, una importante caída en el
régimen de tenencia de propiedad. Si bien en su valor absoluto los hogares propietarios
de vivienda son más —8.256.415, es decir, 388.839 más que en 2001—, en términos
porcentuales significan ahora el 67,8% del total. Más aún, los hogares en viviendas
adecuadas representan el 57,20%, es decir que registra una disminución de casi el tres
por ciento. Lo propio le pasa a los propietarios de viviendas que presentan algún déficit,
cayendo del 14,8% de propietarios de hogares al 10,6%.
78
La explicación está, principalmente, en el incremento de los inquilinos. Los hogares

bajo ese régimen de tenencia aumentan de 11,33% a 16,1%, en valores absolutos casi
un millón de hogares más (de 1.122.208 a 1.960.676). El fenómeno se explica funda-
mentalmente por el incremento de hogares que alquilan viviendas tipo A o departa-
mentos, que pasa de 954.487 (9,47%) a 1.729.357 (14,2%).
Otro aspecto a analizar es el hacinamiento en la vivienda, debiendo distinguir dos en-

foques: la cantidad de personas del hogar por la cantidad de habitaciones y la cantidad
de hogares por vivienda.
Los datos del Censo 2010 señalan la existencia de 624.737 viviendas que cuentan con
dos o más hogares cada una, o sea que el 94,47% de los hogares cuenta con una vi-
vienda. Si bien es un porcentaje elevado, el dato muestra un deterioro respecto del 2001
en términos porcentuales; por entonces, las viviendas con un hogar eran 9.410.537 —el
96,88% del total— y las viviendas con dos o más hogares eran 302.124 unidades. Es
decir que en los años entre censos hay 322.613 viviendas más que deben soportar dos o
más hogares.
La otra mirada del hacinamiento, la más común, es la que refiere a la relación entre
la cantidad de personas en una vivienda y el número de habitaciones disponibles. La
idea de hacinamiento depende de un juicio normativo acerca de los niveles apropiados
de ocupación, densidad y privacidad. Las normas que se aplican varían considerable-
mente entre sociedades diferentes. Entre nosotros, está comúnmente aceptado tomar
como índice de hacinamiento la existencia de 2 o más personas por habitación. El IN-
DEC nos brinda información desglosada de hasta 3 o más personas por habitación,
datos que muestran un hacinamiento medio, pero no nos permiten ubicar situaciones
más críticas. También hay que tener en cuenta que, siempre según el INDEC, por total
de las habitaciones en una vivienda, entiende a todos aquellos cuartos con disponibi-
lidad para dormir, contabilizando entre ellos el comedor, el living (aun cuando estén
integrados a una cocina) y los entrepisos.
Otros indicadores como estándares de privacidad, no son utilizados. Básicamente esta

información busca identificar la cantidad de personas mayores de diez años de diferentes
sexos y que no se encuentren en pareja, de tal forma de ubicarlas en cuarto separados.
Según el Censo 2010, en el país hay 2.270.075 hogares que viven en condición de ha-
cinamiento, es decir, un 18,65% de hogares respecto del total que habita en viviendas
particulares. Sin duda que representa un valor elevado y las mejoras respecto de los
valores del 2001 son relativas; existe una reducción en términos porcentuales sobre el
total de hogares, ya que en dicho Censo se registra un 19%, pero en términos absolutos
la cantidad de hogares era de 1.915.168 (es decir, 354.907 menos).
79
▶ Capítulo II
Sin embargo, los datos respecto de los hogares no representan bien la información; ya
que es un indicador que refleja la distribución de personas por habitación, es impor-
tante analizar la cantidad de población que se encuentra habitando en viviendas con
esa situación.
Como señalamos, el Censo 2010 determina 39.672.520 personas habitando en vivien-

das particulares. De ellas, 11.133.238 lo hacen en condiciones de hacinamiento, o sea el
28,06% de dicha población o, dicho de otra manera, más de una persona cada cuatro
tiene esa condición en el país. Es importante aclarar también que de toda la población
que se encuentra en esa situación, podemos decir que casi el 75% lo hace en condiciones
de hacinamiento medio (es decir, más de 2 habitantes por cuarto, pero menos de 3). El
Censo permite hacer un análisis más detallado.
También es importante distinguir entre la población que presenta condiciones de haci-

namiento, pero que habita viviendas de buena calidad y aquella que además de dichas
condiciones, debe padecer deficiencias respecto de su vivienda. Siempre según el Cen-
so 2010, un subtotal de 6.313.649 personas se encuentra en condiciones de hacina-
miento pero en viviendas aptas, o sea el 56,7% de la población hacinada. Por otra par-
te, 4.819.589 lo hace en viviendas deficitarias (43,3% del total). Los datos reflejan dos
situaciones diferentes: por un lado, la falta de accesibilidad para alcanzar una vivienda
propia; por otro lado, además de lo anterior, situaciones de insatisfacción respecto del
tamaño y calidad de la vivienda.
Es fundamental mirar en perspectiva los datos para evaluar cómo avanzamos. La mirada
en cantidad de personas profundiza el padecimiento de muchos argentinos. Según el Cen-
so 2001, sobre un total de 35.923.907 personas que habitaban en viviendas particulares,
el 29,14% lo hacía en condiciones de hacinamiento, o sea 10.470.430. De ellas, el 49,17%
se encontraba en viviendas aptas y el 53,82% en viviendas con algún tipo de déficit.
El contraste entre ambos censos nos permite evaluar el período intercensal y, en tal
sentido y siempre en función del hacinamiento, vemos que dicha población creció en
términos absolutos, ya que se sumaron 662.808 personas. Específicamente, podemos
ver que la población en viviendas aptas crece en 1.478.831 personas, mientras que en
las viviendas deficitarias decrece en 816.023 habitantes.
Entre los datos esenciales para analizar la situación del país, las provincias y las loca-
lidades, sin duda hay que prestar atención a las características de la vivienda. En tal
sentido, debemos profundizar los datos respecto de los tipos de vivienda y abordar
otros, como las condiciones de los servicios y la calidad de los materiales. Más aún,
es importante también analizar un indicador compuesto como es el de Necesidades
Básicas Insatisfechas, pero vamos por parte.
80
Hasta aquí hemos establecido dos categorías respecto de las viviendas particulares,
las aptas y las que presentan algún tipo de déficit. Es necesario interiorizarse en las
diferencias que existen en el segundo grupo, con el fin de identificar aquellas viviendas
que tienen posibilidad de ser mejoradas y las que no, como también aquella población
que se encuentra habitando en tipos de vivienda que no son los aptos.
Dentro del grupo de vivienda deficitaria, según el INDEC, encontramos siete categorías
de análisis: casas tipo B, rancho, casilla, pieza de inquilinato, pieza en hotel familiar o
pensión, local no construido para habitación y vivienda móvil. En esta cuenta, habría
que sumar la gente en situación de calle, que no es un dato reflejado aquí porque jus-
tamente refiere a espacios construidos.
Las Casa tipo B son aquellas viviendas que presentan al menos una de las siguientes
condiciones deficitarias: piso de tierra, ladrillo suelto u otro material, sin provisión de
agua por medio de cañería dentro de la casa o no dispone de inodoro con descarga.
Tanto los ranchos como las casillas son consideradas viviendas precarias por su mate-
rialidad, pero que cuentan con salida independiente; la diferencia principal es que la
primera es típica de áreas rurales y la segunda de las áreas urbanas.
La pieza en un inquilinato —o conventillo— es la ubicada en una edificación construida

con tales fines o adaptada, que presenta lugares comunes de baño o cocina (aun cuan-
do algunas piezas tengan su espacio privativo para tales fines). La pieza en hotel familiar
o la pensión difiere fundamentalmente en la administración del establecimiento, ya que
se rige por la legislación establecida para este tipo de comercios. Cada persona que
pasó la noche del Censo en una habitación de inquilinato o pensión fue registrada den-
tro de la categoría vivienda.
El local no construido para habitación, como su nombre lo indica, es el recinto que sin
haber tenido este fin, ha sido habitado por personas. La vivienda móvil es la utilizada
como vivienda, construida para ser transportada, y que puede ser un barco, un vagón
del ferrocarril, una casa rodante, un camión, etcétera. Solo es considerada vivienda si la
noche del Censo hubo personas allí.
En este grupo debemos diferenciar los datos referidos a Casas tipo B y ranchos, entre
aquellas viviendas que necesitan mejoras pero que pueden abordar la solución desde
el mismo espacio y aquellas que involucran a las otras situaciones (vivienda móvil,
casilla, pieza de inquilinato, de pensión o local no construido para ser habitado). El
Censo 2010 determina que existen 1.390.026 casas tipificadas B, el 12,28% del total
de viviendas particulares, y 174.920 ranchos, o sea el 1,54%.
El resto de las situaciones alberga a 315.929 viviendas, de ellas 288.454 están habita-
das por un hogar y el resto por dos o más hogares, lo que representa situaciones muy
críticas de hacinamiento.
81
▶ Capítulo II
Otro conjunto de información importante a tener en cuenta en la vivienda son los servi-
cios que llegan a la misma. En el último censo la información se ha ampliado y comple-
mentado con nuevos servicios. Veamos algunos tradicionales y otros nuevos.
Respecto de la instalación sanitaria, el Censo 2010 nos cuenta que a nivel país, del total
de viviendas particulares, el 89,12% tiene abastecimiento de agua por cañería dentro de
la vivienda, mientras que un 8,72% tiene dentro del terreno pero fuera de la vivienda y un
2,16% de las construcciones las tiene por fuera de su lote.
En cuanto a los desagües de las aguas servidas, el 53,76% de las viviendas particula-
res del país están conectadas a la red pública (cloaca), el 24,57% a una cámara séptica
combinada con un pozo ciego y el resto —el 21,67%— a otros sistemas no satisfactorios
(pozo ciego, excavación en la tierra o directamente son viviendas que no tienen retrete).
Desde ya, estos valores pueden variar mucho entre las provincias y aun entre los munici-
pios. Si bien a nivel país las viviendas particulares sin descarga de agua o sin retrete repre-
sentan el 12% del total de viviendas particulares (una cifra nada despreciable si se tiene
en cuenta la importancia de la instalación sanitaria en la vida cotidiana y especialmente
en la salud de la familia), dicho valor encuentra desigualdades muy profundas en función
del territorio. La Ciudad de Buenos Aires tiene solo el 2%, La Pampa el 2,9%, mientras
que Entre Ríos el 8,4%, Salta el 24%, Misiones el 30,5% y Santiago del Estero el 38%. La
provincia de Buenos Aires tiene un 11,42% de viviendas particulares en esa difícil situa-
ción, en términos absolutos es la jurisdicción con más viviendas en dicho estado —más de
medio millón de unidades (505.437)—, y dos de cada tres se encuentran en los partidos
del Gran Buenos Aires.
Los datos respecto del combustible utilizado principalmente para cocinar son impor-
tantes, pero hay que tener presente aquí que existen muchas provincias y/o municipios
que no se encuentran conectados al sistema nacional y eso incide lógicamente en una
mirada del territorio. El 57% de las viviendas particulares tiene provisión por gas de
red, mientras que el resto lo hace por gas a granel, en tubo, garrafa, electricidad, leña,
carbón u otro.
La electricidad es el servicio con mayor cobertura. Del total de hogares (12.174.069), el

97,73% está conectado a la red, mientras que el resto tiene generación propia o direc-
tamente no tiene energía eléctrica (147.124 hogares).
La antigüedad de la vivienda nos da también datos interesantes: el 24,42% de las vi-

viendas particulares están identificadas como de menos de diez años; de ellas, el 69%
corresponde a viviendas en buen estado y el 29,4% a viviendas deficitarias (7,5% se
identifican como ranchos o casillas). Cabe aclarar que este no es un dato científico,
sino que se basa en la respuesta de los entrevistados.
82
Las características de los materiales de construcción de una vivienda, su resistencia y

su calidad, son datos fundamentales para el análisis y el diseño de las políticas públi-
cas. Este trabajo no tiene como fin estudiar los datos exhaustivamente, sino presentar
un conjunto de variables que existen y analizar cómo trabajarlas en la gestión. En tal
sentido, el indicador generalmente utilizado para establecer el nivel constructivo de
una propiedad ha sido el “tipo de vivienda”, el cual se aplica desde el Censo 1947 y casi
durante 50 años se mantuvo con igual formato. Sin embargo, tal índice presenta algu-
nas limitaciones. Desde el Censo 2001, se ampliaron los datos relativos a las viviendas
y, consecuentemente, se realizaron estudios en diversas encuestas impulsadas por el
INDEC y en trabajos de la Secretaría de Vivienda de la Nación sobre relevamientos y
diagnósticos de la vivienda en las últimas cuatro décadas.
Para dar mayor información de las viviendas, se desarrolló una metodología (Olmos,
2003), y específicamente un indicador que refiere a la calidad constructiva de la vi-
vienda (CALMAT). En este indicador, se incluyen todas las variables disponibles que
remitan a la calidad de los materiales, considerando aquellos relativos a la capacidad
de resistencia y la presencia de terminaciones, ya sean elementos de aislación como
de terminación en sí mismos.
El índice se organiza en cinco categorías: el CALMAT I es el que presenta materiales re-

sistentes en todos los componentes, II y III tiene materiales resistentes pero presentan
diverso grado de falta de completamiento, IV tiene ausencia de materiales resistentes
en algún componente y V en todos ellos. Más allá del índice, lo importante es el releva-
miento que da la cédula, ya que en ella se consigna información muy detallada.
Los datos provistos por el indicador pueden elaborarse a nivel provincial y/o muni-
cipal, constituyendo así una fuente de información sustancial para la elaboración de
políticas urbanas.
Otro indicador destacado y muy utilizado es el de Necesidades Básicas Insatisfechas

(NBI). La metodología fue propuesta por la CEPAL en la década del 70, con el fin de
identificar hogares y personas que no alcanzan a satisfacer un conjunto de necesidades
consideradas indispensables según niveles de bienestar. En Argentina se lo aplica des-
de el Censo 1980 y si bien se mantiene la metodología, se avanza en propuestas que
mejoren la producción de la información.
El NBI es un indicador compuesto, es decir que relaciona diferentes situaciones sin

priorizar sobre la conjunción de ellas y, por lo tanto, no ahonda en cuestiones más
críticas. Sin embargo, su simpleza y veracidad por la utilización de datos censales, lo
convierte en una importante herramienta para el diseño de políticas.
Las categorías de análisis del indicador son solo dos: población sin y con NBI. Se en-
tiende por Necesidades Básicas Insatisfechas la existencia de al menos una situación
83
▶ Capítulo II
de privacidad, identificada en diversos campos que hacen a la vivienda, la asistencia

escolar y la capacidad de subsistencia. Si bien el indicador no identifica cual es la ca-
rencia, podemos afirmar que una gran proporción de la pobreza medida por el NBI se
explica a partir de las condiciones habitacionales. Estas condiciones son tres: hogares
con hacinamiento, personas habitando en vivienda de tipo inconveniente (piezas, local
no apto, vivienda móvil o casilla) o viviendas que no tienen ningún tipo de retrete.
Como se puede observar, el NBI nos muestra desde lo físico las situaciones más com-
plejas. Lo importante es que nos permite actuar rápidamente; teniendo la información
censal, cualquier simple relevamiento identifica la existencia de estas situaciones en
el municipio y por lo tanto proporciona la oportunidad de actuar. Personalmente, creo
que no es necesario esperar grandes estudios, sino actuar desde el primer día que se
está en la gestión, dando respuesta a cada situación de NBI que podamos identificar.
No obstante, como hemos visto, es necesario dejar de actuar sobre los reclamos y
comenzar a trabajar sobre las soluciones. La elaboración de programas específicos,
por ejemplo orientados a resolver NBI físicas, facilita la implementación de acciones y
permite operar más organizadamente en el territorio.
Es fundamental poder dimensionar el tamaño de nuestro problema. En tal sentido, es

importante saber de cuánto es el déficit de viviendas en nuestro país, provincia o mu-
nicipio. Siguiendo con la lógica de esta presentación, el lector podrá hacer lo propio con
los datos de la jurisdicción que le resulte más significativa. El texto tiene como objetivo
reflexionar sobre los datos y los conceptos.
Una primera aproximación al déficit de viviendas la tenemos combinando dos tipos de

tablas, la que presenta los hogares por tipo de vivienda y la de hacinamiento en los ho-
gares. También podemos establecer que hay un déficit cualitativo y uno cuantitativo, la
diferencia es sustancial para el diseño de políticas, ya que el primero presupone que el
déficit puede ser resuelto con la intervención de obras en la misma propiedad, mientras
que el segundo implica la provisión de una obra nueva y, por lo tanto, una obra de suelo o
en su defecto la subdivisión de un lote existente.
El déficit cualitativo lo podemos resumir en los datos provistos para hogares en Casas
tipo B y ranchos. Cabe recordar que los ranchos son construcciones típicas de las áreas
rurales, en donde deben observarse condiciones de persistencia cultural respecto de
las construcciones tradicionales; la precariedad de sus materiales no siempre refleja
condiciones estructurales deficitarias.
Comparando los Censos 2001 y 2010, las cifras absolutas se reducen de 1.800.755 a
1.773.582; existe muy poca diferencia, que se debe a la reducción de ranchos. En térmi-
nos relativos, el déficit se redujo más, de 17,87% a 14,56%.
84
El déficit cuantitativo contempla los tipos de vivienda como las casillas, las pieza de
inquilinato y de pensión, los locales no aptos para habitación y las viviendas móviles
(para los Censos 2001 y 2010, dichos valores fueron de 401.287 y 371.642 unidades,
respectivamente).
Sin embargo, para ambos déficits debemos sumar algunas situaciones de las denomi-
nadas Casas tipo A y de los departamentos, como sus condiciones de hacinamiento.
Para ello establecemos que aquellas condiciones de hacinamiento por persona que se
dan en las viviendas que cuentan con un hogar y, exclusivamente, para las Casas tipo
A, se considerarán dentro del déficit cualitativo, ya que muy probablemente se puedan
resolver con la construcción de una o más habitaciones en la misma estructura y lote,
mientras que en los casos de departamentos, necesariamente debemos considerarlo
como déficit cuantitativo.
En el mismo sentido, consideraremos como datos a sumar al déficit cuantitativo, todas

aquellas situaciones de Casas tipo A y departamentos que conforman el grupo de dos
hogares o más por vivienda (en dichos tipos). Tales datos los dividiremos por dos, ya
que la existencia de dos hogares en una vivienda indica el déficit de una vivienda más;
como señala el propio Censo, es posible que existan más de dos hogares en una vivien-
da, pero tal dato no es posible de verificar.
En este sentido, y siempre comparando los Censos 2001 y 2010 para ver la tendencia, el
déficit cuantitativo en términos absolutos pasó de 636.968 a 624.133 viviendas.
La sumatoria de ambos déficit, cualitativo y cuantitativo, nos permite definir el déficit

total del país, el cual fue para el año 2001 de 2.531.842 y para el 2010 de 2.525.499
unidades. Estos datos permiten afirmar que la producción de viviendas y de mejoras
en el último período intercensal absorbió la demanda de crecimiento de esos años y
redujo un poco el déficit existente en el 2001.
Sin embargo, es importante tener en cuenta que si bien hay una clara mejora en la
producción de viviendas y en las soluciones habitacionales, ello no logra traducirse por
completo en una accesibilidad al suelo y la vivienda, ni en una reducción de la brecha
entre los barrios con más necesidades y los que tienen mayores lujos.
En términos generales, se señala que los hogares con algún déficit se redujeron del 51,5% al
44,2% en promedio, una mejora del 13%. Pero en las villas y los asentamientos se mantuvie-
ron en el 98%, por lo cual se amplió la brecha. Así, por ejemplo, se observa una disminución
del hacinamiento de tres o más personas por cuarto, del 11% al 8,8%. Pero las brechas son
más altas si miramos por tipo de residencias: en contextos de urbanización precaria, el haci-
namiento crítico mejoró del 27,6% al 25%. De este modo, el indicador bajó en general el 20%
y solo el 10% para los hogares de villas y asentamientos, por lo cual las brechas aumentaron
85
▶ Capítulo II
entre los barrios más precarios y los valores generales: si la diferencia era de 2,5 veces en
2004, en 2009 se ubicó en 2,8. El déficit de agua corriente se redujo del 18,6% al 9,8% de los
hogares en general, y en zonas precarias del 42% al 28%. Así, mientras en promedio la caída
fue casi del 50%, en las zonas más relegadas fue del 33%. La brecha aumentó: si era antes de
2,25 veces, cinco años más tarde pasó a ser de casi 2,85% (Kessler, 2014:177).
Para resolver este problema, se necesita, entre otras cosas, una muy buena inversión.
Por lo tanto, es importante analizar quiénes están en condiciones de realizar mejoras
sensibles dentro de su propiedad o directamente acceder a una nueva. Un dato signifi-
cativo para visualizar esta cuestión es observar en la Encuesta Permanente de Hogares
las tablas correspondientes al total de ingresos familiares. Estos datos provistos por
el INDEC tienen la bondad de organizarse trimestralmente y contar con significativas
series; si bien no existen para todos el país, sí existen para los aglomerados más signi-
ficativos; en todo caso será necesario establecer valores cercanos en las localidades en
las que no se dispongan de los datos.
Para el último trimestre de 2013, los datos promedios de ingresos familiares mues-
tran que al 25% de la población que más ingresos tiene, le corresponde el 50% de los
ingresos totales. Esta información es consecuente con los datos provistos por dicho
organismo unos meses después, en el que afirma que el 75% de la población reúne
un ingreso familiar mensual por debajo de $ 11.600. Podemos afirmar que los hogares
ubicados por debajo de dicho ingreso familiar tienen pocas posibilidades de separar un
excedente para invertir en la construcción.
Más aún, es importante recordar que, como señalamos anteriormente, la cantidad de

inquilinos ha crecido notablemente, sumándose en el último decenio más de ocho-
cientos mil hogares. O sea que casi dos millones de hogares habitan en una propiedad
bajo el régimen de inquilinato, una situación que no debe desconocerse; una familia
que debe destinar parte de sus ingresos al pago de un alquiler, está más imposibilitada
todavía de derivar algún excedente para orientarlo a la adquisición de una propiedad.
El déficit de viviendas abarca a más de 2,5 millones de hogares, poco más del 20% del
total. A ello debemos sumar la cantidad de inquilinos que seguramente tienen el sueño
de la casa propia, para que en algún momento de sus vidas o la de sus hijos puedan
liberar el destino de gran parte de sus ingresos al pago de una renta. Según el Censo
2010, 1.729.357 hogares alquilaban viviendas tipo A o departamentos, datos que en su
mayoría no aparecen reflejados en las cuentas del déficit. En síntesis, 1 de cada 3 ho-
gares tiene problema de déficit en su vivienda o no tiene vivienda propia. También hay
que tener en cuenta que cada año se incorporan a la demanda una importante cantidad
de personas o parejas que buscan independizarse y tener su propia vivienda.
86
Visto desde los ingresos, el déficit y la tenencia, el problema de la vivienda es tanto de los
sectores medios como de los bajos. Más aún, las dificultades en el acceso al crédito y la
pérdida de la capacidad de los ahorros generan un panorama excluyente para gran parte
de las familias. Como señalamos, se puede acceder a la propiedad si se es sujeto de cré-
dito, si se tiene una importante capacidad de ahorro o, finalmente, si se tiene unos sue-
gros macanudos que ayuden a completar los ingresos faltantes. Así, es posible que el 40%
de la población con mayores ingresos tenga alguna chance de acceder a la propiedad.
El Estado lleva adelante programas muy diversos relativos a la mejora de vivienda (Pro-
grama de Mejoramiento de Barrios), la construcción de casas nuevas (Programa Fede-
ral de Vivienda) y créditos para la compra y/o construcción de propiedades (Programa
de Crédito Argentino).
Lamentablemente, las políticas en la materia son discontinuas a lo largo de estos últimos

treinta años. Los gobiernos han utilizado criterios e instrumentos diferentes, a veces las
acciones propias del Estado han sido más significativas, como el caso del Plan Federal o
más recientemente del Pro.Cre.Ar; aun así, queda mucho por resolver, como lo muestran
los datos censales.
Un aspecto central es la coordinación que se logre entre los instrumentos nacionales,

provinciales y municipales. No hay mucho definido en la materia, por lo que los muni-
cipios solo se dedican a “administrar” los programas que vienen de las políticas centra-
les. Pero no tienen que ser así; hay mucho que desde lo local se debe hacer, sobre todo
para corregir algunos impactos no deseados. La necesidad de acompañar con obras
de infraestructura y equipamiento comunitario las viviendas del Plan Federal, para que
verdaderamente se integren dentro de las ciudades, o la necesidad de haber identifica-
do áreas de urbanización prioritaria para los beneficiarios de los créditos a la compra
de terrenos del Programa del Bicentenario, para que los beneficios no se trasladen al
aumento de precios del suelo, son dos cuestiones que deberían haber sido prioritarias
para los municipios.
Una mayor fortaleza en las capacidades de los municipios es importante, como también
lo es una articulación más armoniosa —no tan política— con los otros niveles del Esta-
do. También lo sería con la comunidad, fundamentalmente con las organizaciones que
trabajan los temas de acceso al suelo, como así lo plantea la reciente Ley de Hábitat So-
cial de la provincia de Buenos Aires. No hay que dejar fuera a las sociedades de fomento,
clubes de barrio, sindicatos y otras organizaciones que, sin ser especialistas, tienen una
larga experiencia en la construcción barrial.
Por supuesto, es clave la articulación con otras organizaciones del Estado, como lo de-
muestra la participación del ANSES (Administración Nacional de Seguridad Social) y el
87
▶ Capítulo II
ENABIEF (Ente Nacional de Administración de Bienes del Ferrocarril). Sin embargo, se

notan falencias heredadas de la década del 90, como la inexistencia de una banca pública
orientada a otorgar facilidades para el acceso a la propiedad. El Banco Hipotecario, que
actualmente administra la operatoria de créditos oficiales, es una sociedad anónima con
una participación estatal acotada; su mayor accionista es una empresa desarrolladora de
operaciones inmobiliarias de alta gama y la conducción de la entidad está en sus manos
debido a la estructura de representatividad de su carta orgánica.
En momentos en que las personas —los hogares— necesitan de mejoras en el acceso

a la propiedad y, también, en momentos en que la economía necesita del impulso de
políticas públicas, la recuperación del Banco Hipotecario Nacional es una acción estra-
tégica que sin duda, con políticas claras y transparentes, traería beneficios a la gente,
la economía y el país.
Pero no se trata solo de recuperar el Banco con las funciones que en otros tiempos
supo tener, sino volver a convertirlo en un instrumento significativo de las políticas de
desarrollo, aumentando su capacidad de acción a la vez que modernizando su enfoque
y sus instrumentos.
La visión ha ido cambiando, de hacer foco en la vivienda se ha pasado a ponerlo en la

ciudad; aun cuando la vivienda es una cuenta muy pendiente, queda claro que es insu-
ficiente. Un aspecto central a incorporar, como hemos mencionado anteriormente, son
las políticas de suelo urbanizado; el Estado, fundamentalmente desde los municipios,
ha sido históricamente el administrador del suelo, sin embargo este rol es insuficiente
hoy en día. Se necesita de un Estado que articule políticas para desarrollar suelo, urba-
nizarlo y facilitar el acceso por parte de la población que no encuentra esa posibilidad
bajo las reglas puras del mercado. En ese sentido, un banco oficial orientado a trabajar
con distintos niveles públicos puede potenciar las soluciones.
Algunos instrumentos muestran especialmente la relación que puede tener un ban-

co del tipo que estamos señalando con la accesibilidad al suelo y su desarrollo, con
los servicios y el equipamiento comunitario. Es el caso de las operaciones con bonos
transables, donde la capacidad de urbanización o de construcción de nuevas áreas
debe ser adquirida en forma de bonos que luego se plasman en las obras (Maldonado,
2003). Más aún, es un caso también utilizado para la renovación de centros urbanos
degradados o sitios protegidos, en los que se busca descomprimir la presión de las
fuerzas del mercado y canalizar la inversión en mejoras del área (Carrión, 2001). Para
los municipios es casi imposible llevar adelante estas herramientas sin una entidad
bancaria y si bien hay algunas experiencias en el país con bancos públicos o coopera-
tivos, la complejidad del tema puede ser mucho mejor resuelta por un banco oficial de
la capacidad que podría tener el Banco Hipotecario nacionalizado.
88
El destino de los instrumentos es parte de la visión que hay que renovar; el acceso al sue-
lo con servicios y la adquisición, la construcción, la refacción, la ampliación y el manteni-
miento de viviendas. Pero también el desarrollo de nuevas áreas urbanas, la renovación
de barrios y la preservación de sitios urbanos con predominante uso de vivienda. La am-
pliación desde la vivienda al equipamiento comunitario es también parte de los fines que
supo tener el Banco (CNA, Ley 24.143/92) y que hay que recuperar, pero es necesario
sumar también como fin la construcción de una ciudad inclusiva y sustentable.
La financiación para acceder a la propiedad es sin duda el objetivo mismo de una en-
tidad bancaria de esta naturaleza. Sin embargo, hay que ampliar la mirada. En primer
lugar, se debe trabajar sobre el crédito pero también sobre el ahorro. No es posible
que existan círculos de ahorro para comprar un auto, pero no para una casa. Desde
hace mucho tiempo que no existen, ni en épocas de estabilidad, de poca inflación y/o
de crecimiento económico. Habrá que ver cuáles son las condiciones para que sean
atractivos; pero si se reducen las tasas de interés de los créditos para fomentarlos, bien
podrían premiarse los ahorros con algunos puntos más en el rendimiento del capital,
cuando el fin sea acceder a la propiedad.
Lo importante es entender que las herramientas de financiamiento están para ser usadas
por las personas y cada hogar tiene sus propias necesidades y expectativas. Algunos
tendrán la urgencia o la posibilidad de sacar un crédito; para otros, el ahorro puede ser
el camino. Una ventaja es que los niveles de exigencias son mínimos, si los comparamos
con el sistema de créditos. Más aún, una persona que demuestra capacidad y comporta-
miento de ahorro, es más confiable para entregarle en el futuro un crédito y, por lo tanto,
a menor riesgo, la tasa podrá ser más baja.
Nuevamente, la relación con otros niveles de gobierno, principalmente los municipios,

puede convertirse en una alianza estratégica. Los municipios, si se articulan con un
banco de estas características, pueden fomentar el acceso a la propiedad a través de
hacerse cargo de parte de los intereses bancarios. De tal forma, sería como sumar
un Pro.Cre.Ar local, el cual debería estar orientado a áreas urbanas que se pretenden
desarrollar o a población específicamente identificada. Esta población podría ser un
grupo con determinadas necesidades o un grupo homogéneo que pueda elaborar un
proyecto específico, como podría ser un sindicato o un grupo de vecinos.
La participación del municipio no necesariamente implica un desembolso de recursos;

en todo caso, cada propuesta puede ver la forma de generar su recupero, como podría
ser mediante tasas o contribuciones específicas.
Un aspecto sustancial que se debe sumar es el de las garantías bancarias para el acce-
so a la propiedad por parte de nuevos inquilinos. Muchas familias no pueden acceder
89
▶ Capítulo II
a una vivienda de calidad por el simple hecho de no cumplir con las condiciones de la
ley; para esa población, es necesario disponer de un instrumento adicional como las
garantías bancarias. La provincia de Buenos Aires ya ha hecho camino en tal sentido y,
aunque se difundió ampliamente por los medios, no se verifica todavía una aplicación
del producto en todos los municipios.
Como en el resto de los instrumentos, la asociación y el trabajo conjunto con los muni-
cipios es una estrategia clave para cumplir con los objetivos.
2.2.3. La movilidad de las personas y los bienes
Uno de los aspectos más relevantes de la nueva agenda urbana es el cambio de pa-
radigma que constituye el paso del enfoque de tránsito y transporte al concepto de
movilidad urbana.
Desde una mirada más amplia, y si se quiere más compleja, la movilidad reconoce la
esencia de los flujos en el acceso a los diferentes bienes y servicios de una ciudad, pero
su mirada no es exclusiva desde la oferta, sino específicamente desde la demanda; es
decir, el protagonista ya no es el vehículo, sino la gente. En esa priorización, la movilidad
observa las diferentes características sociales frente al desafío de la movilidad urbana.
Estas diferencias se ven en las distintas posibilidades que tienen algunos para trasladarse
(vías de circulación y medios de transporte) y las limitaciones que tienen otros. Más aún,
observando el modelo predominante, subyacen segmentos que más allá de su condición
económica, son los más perjudicados: niños, ancianos, mujeres y personas con capacida-
des reducidas, enfrentan diariamente enormes desafíos (Galak, 2012).
La movilidad está fuertemente condicionada por las características urbanas de una ciu-
dad. El modelo de ciudad compacta, diversa y mixta, favorece la movilidad de cercanía,
reduce la necesidad de recursos energéticos y requiere menos utilización del suelo urba-
nizado. Por el contrario, la ciudad dispersa, segregada y especializada, requiere de una
fuerte dependencia del transporte motorizado. Aun así, debemos distinguir dos situa-
ciones: la expansión y la difusión urbana; la primera de ellas genera una fuerte presión
sobre el centro de la ciudad, mientras que la segunda crea una fuerte dependencia de los
vehículos motorizados particulares.
La ciudad que combina expansión y dispersión genera, inevitablemente, un incremento

sustancial de su parque motorizado, especialmente automóviles y motos. Los primeros
son los principales causantes de la congestión de las áreas centrales y de sus princi-
pales vías de acceso; los segundos son los responsables de la principal causa de acci-
90
dentes graves y mortales por lesiones de tránsito urbano. Ambos, a su manera, tienen
costos muy altos para el desarrollo.
Podemos distinguir dos tipos de movilidad: obligada y opcional. La primera correspon-

de a actividades intrínsecas de nuestras vidas: trabajo, estudio, tareas indelegables —
trámites, servicios, compras, etc.—. Son aquellas que, gusten o no, debemos hacer. Se-
gún algunos autores, representan el 60% de la movilidad urbana (Herce Vallejo, 2013).
La opcional, o no obligada, depende de varios factores, como las características propias

de la persona —disponibilidad de tiempo, gustos, iniciativa, etc.— y la oferta urbana de
bienes y su accesibilidad.
Como se puede vislumbrar, modelo de ciudad y condición económica de los hogares

son dos aspectos que impactan significativamente en la movilidad o en sus carencias.
En una ciudad expandida y dispersa, la dependencia del vehículo particular es mayor
y las posibilidades de responder con un transporte público adecuado son más limita-
das. Por lo tanto, los sectores medios y altos utilizan preponderantemente el automóvil
particular para cumplir con sus obligaciones, mientras que los sectores medios y bajos
tienen menos opciones, dependiendo fuertemente del sistema de transporte público
—sea de la calidad que fuera— o de medios informales.
En lo que respecta a la movilidad opcional, los hogares de mejores ingresos general-

mente disponen de más tiempo libre y mantienen las posibilidades individuales de ac-
cesibilidad a bienes y servicios (parque, centro deportivo, cine, teatro, etc.). Mientras
tanto, la lejanía urbana de los sectores de menores ingresos —quizás similar en distan-
cia a la de otros barrios—, genera mayores dificultades por la limitación de horarios y
costos, sean estos en dinero o en tiempo. En estos casos, la opción puede ser “ir o no
ir”, siendo esta última el costo social que una persona debe pagar por un errado mode-
lo de desarrollo y movilidad urbana.
Al estar la movilidad directamente relacionada con la localización de la vivienda y el

destino de las actividades obligadas de la persona, los tiempos que demandan los re-
corridos se estructuran directamente con los horarios típicos de las actividades. De
acuerdo a ello, vemos situaciones de movilidad muy diferentes según el mes, el día y
la hora en la que queremos desplazarnos. Los horarios laborales, comerciales o educa-
tivos son diferentes en los casos de ciudades con actividades continuas o de aquellas
que todavía preservan la pausa a media jornada.
Estos aspectos deben ser considerados al momento de analizar las características del
desarrollo urbano y la movilidad, para poder calcular la presión que ejerce el creci-
miento de la periferia en el tránsito urbano y principalmente los efectos negativos que
genera, como la congestión, la contaminación y los costos adicionales.
91
▶ Capítulo II
Siendo la movilidad obligada casi rutinaria y la opcional posible de tipificar, podemos

calcular la cantidad de viajes por día que genera un lote en la periferia. Más aún, sien-
do que la tipología de las nuevas urbanizaciones se encuentra relacionadas con los
ingresos familiares, podemos llegar a establecer el impacto que tendrá sobre un área
central la excesiva expansión de la periferia. En esa línea, también podemos establecer
las posibles obras de infraestructura que serán necesarias realizar para mantener flujos
de tránsito acordes en las principales vías de acceso al área central u otros puntos de
interés. Estas externalidades casi nunca son previstas al momento de autorizar nuevas
expansiones; sin embargo, sus costos son muy elevados.
Un tercer aspecto, sustancial para la movilidad, es el espacio público, y específicamente

la calle. El espacio público comporta en promedio entre el 30 y el 40% de la superficie de
una ciudad; en este espacio, la calle es el principal protagonista. Generalmente, vemos la
calle como el sobrante de una serie de hechos urbanos; sin embargo, sus funciones son
esenciales ya que ella es el espacio que permite las relaciones físicas entre lo construido,
las infraestructuras y las relaciones sociales, basadas en la movilidad y en la interacción
de funciones y deseos.
La importancia del movimiento como flujo vital de la ciudad es tal que no es posible con-
cebir la una sin el otro. También queda claro que las calles, en cuanto a que representan
más del 80% del espacio público, son el escenario de la movilidad (Borthagaray, 2013:25).
Un plan de movilidad debe asumir el desafío de garantizar redes (infraestructuras y

servicios) adecuadas a los diferentes grupos de población. Sin embargo, no podemos
seguir asumiendo que el principal protagonista es el vehículo motorizado y la calle
simplemente el canal por el que debe transcurrir.
Las diferentes modalidades de movilidad deben encontrar en el espacio público una

respuesta adecuada, donde el protagonista central sea la persona y donde se ase-
gure un equilibrio en los modos del desplazamiento que privilegien la caminata, la
bicicleta y el transporte público. Es necesario crear condiciones adecuadas para fo-
mentar la caminata urbana; podemos señalar tres aspectos: accesibilidad, seguridad
y ambiente (Dextre, 2013). Las dos primeras son básicas y refieren al hecho de poder
caminar en condiciones normales de seguridad, como por ejemplo, sobre un material
adecuado en las veredas, con pasos seguros en los cruces de calles, preservando al
peatón de la bicicleta y lejos del auto, con buena iluminación, pero también con un
recorrido directo, que permita llegar a destino rápidamente. Las condiciones am-
bientales están más relacionadas con el fomento de la caminata y deben observar
cuestiones de confort y atractivo.
92
Hay muchas experiencias en las ciudades argentinas sobre espacios que fomentan las
caminatas. Podemos agruparlas en dos: aquellas que se ubican en circuitos paisajísti-
cos con el objetivo de promover la caminata recreativa que impacta en una vida más
sana y aquellas que se incorporan como parte de la movilidad —obligada u opcional—
en las zonas más densas de los centros urbanos o en la proximidad de nuevas centra-
lidades o equipamientos.
Los primeros se han desarrollado en espacios abiertos, a veces permitiendo la rege-

neración urbana con impactos sustanciales en el medio. Un ejemplo significativo es el
Paseo de las Esculturas, en Bahía Blanca, el cual permitió la recuperación de un espacio
verde de aproximadamente 1.000 metros de longitud, donde antes había solo malezas
y basura, producto del remanente que constituyó una inadecuada obra como fue el
entubado del arroyo Napostá en ese sector.
El nuevo paseo urbano incorporó una decena de esculturas contemporáneas realizadas

con restos de materiales ferroviarios durante un simposio que contó con escultores
relevantes del orden nacional y local. Rápidamente, el nuevo parque fue apropiado por
los bahienses, no solo de los barrios próximos, sino de muchos sectores, que fueron
constituyéndolo en un espacio de encuentro de los jóvenes, pero también del que
participan otros segmentos de la población. A estos impactos ambientales y sociales,
debemos agregar aquellos económicos y urbanos, producto de la valorización de las
propiedades ubicadas frente al parque y de las nuevas construcciones que le otorgan
un paisaje muy diferente al que anteriormente contaba.
El éxito del Paseo de las Esculturas hizo comprender que la inversión en el espacio
público es importante y, de hecho, motivó la continuidad de sendas peatonales y para
bicicletas que lo conectan con el histórico Parque de Mayo y con nuevos desarrollos
urbanos en la zona norte. Sin embargo, todavía no se asume como una política de mo-
vilidad que llegue a todos los barrios o por lo menos a diferentes sectores de la ciudad,
quedando estas obras concentradas en parte de los sectores más nuevos del desarrollo
urbano bahiense.
En las áreas urbanas más densas, la promoción de la caminata parte siempre de una
estrategia de movilidad en la que se quiere quitar la prioridad al automóvil y dársela al
peatón, con el fin de “pacificar” el tránsito y conquistar el centro para el paseo recrea-
tivo o comercial, además de elegirlo como la mejor opción para la movilidad obligada
dentro del área.
También podemos mencionar otro ejemplo bahiense: el proyecto e intervención (par-

cial) en el centro comercial. Esta propuesta se basa en la aplicación del concepto de
“área 30” (en alusión a la velocidad típica del automóvil) para intervenir el principal
93
▶ Capítulo II
eje comercial de la ciudad —la calle O’Higgins y Alsina— en una extensión aproxima-
da de 1.000 metros y la inclusión de una peatonal —la calle Drago—, la renovación
del principal espacio verde del centro —la plaza Rivadavia— y la adecuación de dos
espacios verdes más en los extremos del eje. A su vez, la propuesta formaba parte de
un programa de Revitalización del Área Central que también incluía la preservación de
edificios históricos, reformas en el tránsito y transporte público y la creación de un
Consorcio de Comerciantes para impulsar una gestión coordinada de un mejor uso de
este espacio.
La intervención urbana de las calles se realizó en su fase proyectual a partir de un con-

curso público de proyectos; sus bases señalaban la creación de un área atractiva para el
peatón y las restricciones a la circulación vehicular. Cabe mencionar que esta calle era la
elegida para circular aun cuando el destino no era el mismo centro; ello también se debía
a la posibilidad de estacionamiento sobre ambas veredas y la densidad de actividades
laborales y comerciales, lo que convertía a la zona en la más congestionada de la ciudad.
La intervención creó una cultura diferente, recuperando el paseo comercial y concienti-

zando a los conductores a optar por otras vías, sin la necesidad de excluir al vehículo y
reduciendo considerablemente la cantidad de tránsito que actualmente circula por allí.
Condiciones esenciales del proyecto para cumplir con estos criterios fueron el trazado
quebrado de la calle, la altura de los cruces peatonales (se mantiene el nivel de los
peatones), el ensanche de veredas y un mobiliario urbano adecuado.
Las “áreas 30” constituyen una buena respuesta tanto para los centros como para
los barrios, que rompen preconceptos instalados, culturales y jurídicos, como el an-
cho de calles, el tipo de iluminación o la resolución de las veredas. Cada vez más, se
abandonan las pautas urbanas generalizadas y se abordan soluciones adaptadas a
los diferentes lugares.
Un ejemplo a tener en cuenta es la Cartilla del Espacio Público en Bogotá (Arteaga,

2013), un instrumento de gestión del espacio público que brinda lineamientos y pa-
rámetros técnicos para la intervención en toda la ciudad, reconociendo diferentes es-
calas —de la vereda al parque, pasando por distintos tamaños de plazas—, diferentes
zonas y distintas características de los usuarios.
Junto a estos planteos, Francesco Tonucci denunciaba que la planificación urbana se

pensaba para un habitante cuyas características principales eran ser varón, joven y
trabajador. Señalaba la necesidad de recuperar la calle para todos, en especial para los
grupos hasta ahora menos favorecidos y en particular para los niños. El proyecto “La
ciudad de los niños”, comenzado en Fano, Italia, en 1991, rápidamente tuvo muchas
adhesiones que con el tiempo superaron la misma frontera.
94
Es necesario recuperar la vitalidad de estas propuestas e incorporarlas a la nueva agen-

da urbana. Una ciudad, un barrio, donde los chicos son protagonistas dice mucho sobre
la política urbana.
Para la ciudad, el niño puede ser considerado como un sensible indicador ambiental: si en
la ciudad hay niños que juegan, que pasean solos, significa que la ciudad es sana; si en la
ciudad no se encuentran niños, significa que la ciudad está enferma (Tonucci, 1996:79).
La bicicleta es el otro medio que las nuevas políticas de movilidad buscan privilegiar.
También aquí podemos diferenciar su uso recreativo (opcional) del laboral o educativo
(obligada). La experiencia más amplia y concreta la ha llevado adelante la Ciudad Autó-
noma de Buenos Aires, aunque todavía no ha llegado a la meta del 5% del reparto mo-
dal que se impusiera en su concepción. Paradójicamente, en el conurbano bonaerense,
donde la bicicleta es un medio de movilidad que se encuentra más instalado, todavía no
se registran acciones políticas integrales y coordinadas, más allá de la articulación con
el tren, que es el único medio que incorpora la bicicleta a su modalidad (Ortiz, 2013).
Sin duda el sistema de transporte público masivo es clave para la movilidad urbana; de
él depende el transporte de gran parte de la población, pero su desempeño impacta
fuerte en el resto de las alternativas. Por eso, las estrategias para desarrollar mejores
transportes pueden tener el doble sentido de asegurar la accesibilidad y la calidad al
sistema público y también una reducción del tránsito del parque automotor. Claro que
para que esto suceda hay que tomar varias medidas.
Las características espaciales de la ciudad influyen significativamente en la estructura

del transporte público y en sus posibilidades de desarrollo. Mencionamos ya el impac-
to que tiene la expansión con baja densidad y la dispersión poblacional como aspectos
que muchas veces se combinan y son nefastos para el sistema de transporte públi-
co, porque demandan cada vez más vehículos recorriendo más trayectos e intentando
mantener frecuencias adecuadas. Esas características —expansiva y difusa— se com-
binan siempre con una estructura urbana que podríamos tipificar de un único centro
(monocéntrica), varios centros diferentes (policéntrica) o con un corredor central (li-
neal). En el caso de las ciudades costeras, estos centros económico-administrativos, se
desplazan hacia la costa del mar, del lago o al pie de una montaña (San’t Anna, 2002).
Las ciudades monocéntricas con políticas urbanas de expansión y dispersión presen-

tan las mayores dificultades para el desenvolvimiento tradicional de un Sistema de
Transporte Público Masivo (STPM). La necesidad y el deseo de satisfacer a la pobla-
ción con un transporte de cercanía en una frecuencia adecuada conlleva costos muy
importantes que son trasladados a la tarifa, subsidiados por el Estado o pagados como
95
▶ Capítulo II
costo social por su alta ineficiencia o baja calidad. La importante cantidad de micros
desplazados en la periferia para cubrir el origen de los desplazamientos, refleja una
importante cantidad de unidades en el área céntrica, contribuyendo a la congestión y,
por lo tanto, necesitando más unidades para cumplir con las frecuencias.
La baja calidad del servicio puede ser experimentada por diversos factores, que pode-
mos agrupar en físicos, económicos, temporales y culturales.
Los físicos se refieren a las unidades móviles, los sitios de espera y las calles de tránsi-
to. Los económicos están directamente vinculados a la tarifa en relación con el servicio
que se brinda; sin embargo, hay experiencias de estrategias que aportan beneficios
complementarios a los usuarios del sistema. Los temporales son el tiempo de espera y
el tiempo de viaje, claramente algunos de los principales factores por los que se elije o
se descarta un STPM.
Por último, los culturales aparecen como un factor sobre el cual cada vez se presta
mayor atención; el mal trato entre los conductores y los pasajeros o la suciedad de un
vehículo son aspectos negativos que sobresalen en las encuestas de los usuarios y que
empiezan a ocupar un lugar destacado en las acciones políticas.
Si bien la mayoría de las ciudades argentinas mantiene sistemas tradicionales, gran

parte de ellas ha utilizado acciones para mejorar el sistema, que van desde la renova-
ción de unidades y la incorporación de tecnología, hasta la inversión en infraestructura
y la modificación del sistema de gerenciamiento. Sin embargo, muchas veces estas
acciones son parciales y no reflejan integralmente el problema, ni los objetivos especí-
ficos que se quieren lograr, resultando en beneficios parciales, cuando no en un simple
maquillaje de lo existente, o responden a medidas que se asocian más al marketing
político que a verdaderos resultados.
Un plan de movilidad conlleva una pieza sustancial que es el diseño de su Sistema de

Transporte Público Masivo y, que si bien forma parte del resto de las formas de movi-
lidad, su incidencia en los objetivos buscados es trascendente. La experiencia latinoa-
mericana es rica en ejemplos y el principal referente que tenemos.
El primer paso para formular un plan de movilidad es realizar una encuesta de origen
y destino, es decir: ¿dónde se originan los viajes y dónde terminan?, desde ya, incor-
porando datos como días y horarios, tipo de movilidad usada, tiempo destinado y las
características del viaje —obligado u opcional—.
A partir de este estudio podemos saber los puntos urbanos que debemos conectar, en
qué momento y con qué intensidad; también, cuáles son los medios que utiliza la gente
e incluso por qué los elije. La encuesta de usuarios nos puede agregar el grado de satis-
facción respecto del STPM y deducir el grado de dependencia del sistema.
96
El medio de transporte público más difundido en nuestras ciudades es el ómnibus,

pero debemos mencionar también al tren o metro, sea de superficie o subterráneo.
En el caso de la CABA y del conurbano, el transporte sobre rieles es sumamente
significativo por la cantidad de pasajeros que transporta. Si bien en el interior no se
utiliza este medio con frecuencia, la existencia de redes férreas que atraviesan los
centros urbanos —muchas de ellas son las que dieron origen a las mismas ciuda-
des— presentan un potencial que debe ser tenido en cuenta al momento de realizar
estudios y tomar decisiones.
La promoción de un Sistema de Transporte Público Masivo puede perseguir varios

objetivos, como la mejor accesibilidad a los sectores más dependientes del STPM, el
reemplazo de los modos de vehículos particulares, la reducción de la congestión, el
consumo energético y las emisiones de gases, la ocupación del suelo disperso o la pro-
moción de determinadas áreas urbanas. Es importante clarificar cuál o cuáles son los
objetivos que persigue la promoción del transporte público, porque las características
son diferentes y demandan acciones complementarias.
La accesibilidad al sistema es clave y prioritaria, pero no lo único que debemos con-

siderar. Mencionamos ya la importancia del costo de la tarifa y el tiempo de traslado;
pero también debemos tener presente la forma de llegar hasta la parada —caminando
o en bicicleta—, la comodidad del sitio de espera y la capacidad ambiental de las uni-
dades (incluyendo los valores culturales).
El desafío es poder viajar cómodo, barato, rápido y seguro; y, aunque para muchos
parezca utópico, no lo es cuando miramos la experiencia de países europeos y lati-
noamericanos.
Cuando un sistema público se deteriora, la población busca de inmediato reemplazar-

lo; si es eventual, puede utilizar el taxi, el remís o algún sistema informal, pero lo más
seguro es que busque como alternativa el auto o la moto. La pérdida de pasajeros deri-
vará en un doble costo; por un lado, menos rentabilidad en el sistema público; por otro,
aumento en la congestión de las principales vías de circulación y de las zonas centrales.
Si esta es la situación, sin duda hay que revertirla. Es fundamental asegurar un transporte
de calidad para la mayor parte de la población, pero si se desean cumplir los otros objeti-
vos mencionados, la respuesta deberá tener una envergadura especial.
Las ciudades de Curitiba y Bogotá marcan la experiencia latinoamericana en movilidad

urbana, a partir del desarrollo de un sistema de transporte público masivo en ómnibus
pero con características de Metro, lo que le permite alcanzar niveles similares de efi-
ciencia (cantidad de pasajeros por sentido, por hora) pero a costos mucho más reduci-
dos en lo que refiere a las obras de infraestructura.
97
▶ Capítulo II
Curitiba es una experiencia más pausada en el tiempo, aunque las principales medi-
das que dieron relevancia al caso las podemos ubicar entre los años 1984 y 1994; el
sistema se siguió consolidando en el tiempo e incorporando mejoras. En Bogotá, el
llamado “Transmilenio” inauguró su primer tramo en 2001 y desde entonces continua
su ampliación.
Ambos son la expresión de un nuevo paradigma que se viene repitiendo en muchas

ciudades, como Quito, Lima, Santiago y Buenos Aires, entre otras. Las características
más visibles del sistema son los ómnibus articulados —permiten mayor cantidad de
pasajeros por unidad—, los carriles exclusivos complementados con mayor tiempo en
las frecuencias de los semáforos, paradas a nivel de los vehículos para reducir los tiem-
pos de trasbordo y una tarifa plana, que privilegia al que está más lejos, haciendo más
competitivo el sistema frente a otras opciones.
El Transmilenio (TM) ha marcado un antes y un después en la movilidad urbana en

Bogotá. Quien conoció esta ciudad en tiempos anteriores, puede dar fe de lo caótica
de la situación del transporte y el tránsito. El cambio fue trascendental; un trayecto que
antes podía demorar dos horas, ahora puede lograrse en cuarenta minutos. La posibi-
lidad de cruzar la ciudad en función de sus ejes principales permitió la revitalización
de varias zonas y la alta calidad del sistema (terminales, paradas, vehículos y calzada
única) hizo que sea de la preferencia de la mayor parte de la población.
El éxito del sistema no solo se reflejó en las encuestas, sino en la cantidad de pasajeros
que no demoraron en apodarlo “transmilleno”. Como señalan algunos:
TM ha sido víctima de su propio éxito, pues mientras que la demanda de viajes del
sistema ha conocido un crecimiento importante, la oferta evolucionó tal como se planeó
inicialmente; por consiguiente, el sistema se ha visto forzado a atender una demanda para
la cual la red actual no había sido diseñada (Bocarejo, 2013:388).
Estos sistemas, conocidos por su sigla en inglés: BRT (Bus Rapid Transport), demandan
una serie de conexiones —alimentadores— que permiten llegar desde las cercanías a
la red principal. Por lo tanto, el trasbordo de vehículos pasa a ser una de las aristas del
proyecto a considerar. Es fundamental asegurar frecuencias rápidas para tener tiempos
de espera cortos, pero también una cantidad considerable de pasajeros en las unidades
para equilibrar los costos del sistema. En Bogotá, desde las terminales, se inician reco-
rridos radiales con ómnibus simples, que llegan a los barrios más periféricos y en los
que no se paga boleto, ya que la tarifa queda absorbida por las troncales.
Un caso innovador es el metro cable de Medellín, ciudad desarrollada longitudinal-

mente en el valle, que presenta la dificultad de abordar la movilidad urbana en las
98
laderas con los grupos sociales más humildes (los sectores medios y altos lo resuelven
con vehículos particulares). Aquí, la estrategia fue focalizar una serie de acciones del
municipio para intervenir urbana y socialmente en algunas zonas reconocidas por la
violencia y la pobreza, con el fin de incluir pero además de reconocer la deuda social a
partir de inversiones de altísima calidad.
El metro cable es la extensión de la red de Metro (transporte urbano ferroviario que

circula en altura por el valle) entre algunas estaciones y las laderas urbanizadas de
la montaña. Mediante cabinas, cuya capacidad es de ocho pasajeros sentados y dos
parados, el nuevo sistema permite una movilidad rápida y segura que se suspende
por sobre la ciudad construida. Los tiempos se reducen considerablemente y aumen-
ta la comodidad; pero además, la tarifa es plana, el vecino no paga más de lo que
antes también debía pagar al subir al Metro. Así, este sistema se convierte en una
enorme estrategia de distribución e inclusión.
La experiencia colombiana —Bogotá y Medellín— ha influido en todo el continente;

hoy podemos ver Metro buses y Metro cables en varias ciudades, pero no siempre
con el mismo éxito, ya que las situaciones pueden ser distintas; pero, más allá de los
diversos resultados, queda claro que se puede lograr un sistema de transporte público
masivo de calidad que resuelva los grandes problemas de accesibilidad, congestión y
contaminación de nuestras ciudades.
Desde lo urbano, estas experiencias nos muestran que mientras en la ciudad construida,
el sistema de transporte tiene que impactar preservando su entorno y/o cualificándolo,
en la periferia puede constituirse en el eje de nuevas centralidades y oportunidades.
Claramente, los valores inmobiliarios no dependen tanto de la distancia física hacia los
centros, sino del tiempo que lleva llegar a ellos. Por lo tanto, acortar los tiempos de tras-
lado incrementa el valor de las propiedades y lleva generalmente a nuevas inversiones.
Por ello, como venimos diciendo, las estrategias de movilidad deben ser concurrentes
con las estrategias urbanas de desarrollo en la periferia, permitiendo potenciar la siner-
gia de ambas y complementándolas con instrumentos de financiamiento que le permi-
tan al Estado llevar adelante las obras de urbanización necesarias y las condiciones de
promoción para una accesibilidad al suelo y/o la vivienda en áreas con buenos servicios.
En muchas de nuestras ciudades, el principal problema de la movilidad es la exce-

siva dependencia del vehículo particular. En tal sentido, podemos decir que una de
sus principales causas es el modelo de crecimiento urbano inadecuado (que alimenta
fuertemente dicha dependencia) y uno de los efectos más relevantes del problema es
la congestión de las áreas centrales y de las principales vías de comunicación. Mu-
chas acciones pueden realizarse para desalentar el uso del automóvil particular, como
99
▶ Capítulo II
disminuir los espacios de tránsito y estacionamiento, o promover un sistema de ro-

tación de vehículos autorizando parcialmente la circulación según su último número
de patentes (Borthagaray, 2013). Lo cierto es que las medidas deben ser completas,
integrales e implementadas paulatinamente.
La congestión de las áreas centrales está dada por la concentración de actividades y

la posibilidad de estacionar vehículos privados. Reducir la congestión implica tener
una movilidad diferente, donde el tránsito a pie, en bicicleta o en un sistema público
sea la elección más típica. No obstante, hay que pensar qué hacer con los vehículos
particulares, tanto cuando cuentan como flujos (en movimiento) como cuando lo
hacen como fijos (detenidos).
Sin duda, es conveniente aprovechar las calles para que los vehículos se desplacen có-
modamente a velocidades regulares; pero es inadecuado tener vehículos dando vuel-
tas sin mucho sentido. Por lo tanto, las paradas fijas de taxis y un sistema de estacio-
namiento medido que asegure una buena rotación de vehículos, complementados con
sitios de carga y descarga en horarios específicos, son medidas acertadas.
Si bien cada ciudad requiere de su propio análisis, los valores de estacionamiento en

la vía pública deben ser tales que aseguren la rotación de vehículos cada 20 minutos y
que permitan disponer de al menos un par puestos vacíos por cuadra, con el efecto de
minimizar la cantidad de vehículos circulando en busca de un espacio (Holub, 2012).
Sin embargo, hay que ser consciente de que el parque automotor ha crecido exponen-
cialmente y lo seguirá haciendo. Frente a esta situación, hay que desalentar el ingreso
del vehículo a las áreas centrales, con medidas de promoción a otros tipos de movili-
dad y de restricciones a los automóviles particulares. Sin embargo, la restricción para
estacionamiento debe ser equilibrada, al menos en dos sentidos: por un lado, debe
favorecer el flujo, restringiendo el estacionamiento para favorecer la circulación, pero
por otro lado, debe ofrecer alternativas para estacionar con la mayor rotación posible,
de tal forma de no tener vehículos dando vueltas innecesariamente.
Por otra parte, se debe restringir equilibradamente, tanto el estacionamiento público

como el privado; si solo se prohíbe el público y no existen otras alternativas de movilidad,
sin duda lo que sucederá será un aumento de la demanda del estacionamiento privado
y, por lo tanto, poco se habrá hecho para reducir la congestión. Peor aun, posiblemente
ello impacte en la demolición de casas o edificios para destinar los terrenos a estaciona-
mientos o, en el mejor de los casos, se tenderá a construir estacionamientos en altura.
Por eso, estas medidas deben ser tomadas de manera clara y paulatina, comunicando
bien los objetivos deseados y estableciendo reglas urbanas y fiscales que induzcan el
comportamiento esperado.
100
Las motos son también un importante protagonista de la movilidad urbana. Son una
alternativa cuando el servicio de ómnibus es deficiente o inexistente, siendo un medio
apto para trabajadores o estudiantes. Entre sus aspectos favorables podemos decir que
brinda rapidez y confiabilidad en el cumplimiento de los horarios. La compra de una
moto generalmente se puede realizar en cuotas y su costo de mantenimiento es bajo.
Estos factores han hecho que se multiplique la cantidad de motocicletas y son un pro-
tagonista a tener muy presente.
Sin duda, los accidentes son la principal desventaja de este medio. La mortalidad y las
lesiones graves aumentan considerablemente cuando se involucra en una colisión un
vehículo de estas características. Por eso, no hay razón justificable para que los gobier-
nos no le presten especial atención.
También requieren una atención especial el transporte de pasajeros en taxis o remises.

Si bien comporta un porcentaje menor de los viajes realizados, es una buena opción
para no depender de vehículos particulares, al menos para determinadas situaciones
y/o para ciertos segmentos de la población.
Es esencial establecer un sistema estratégico de paradas, que impliquen cercanía y

disponibilidad con el usuario, sin tener vehículos dando vueltas innecesariamente. En
estos casos, las políticas deben estar orientadas a la confiabilidad y la seguridad del
sistema, tanto de conductores como de pasajeros; registros ordenados, unidades mo-
dernas, incorporación de tecnología de comunicación y medidas de seguridad son qui-
zás los aspectos más importantes a tener en cuenta.
Por último, una mención especial merece el tránsito de cargas. Si bien nos hemos cen-
trado en la movilidad de las personas, no debemos desconocer que en una ciudad son
muchas las cargas que diariamente se desplazan. Es necesario realizar estudios de
similares características, pero enfocados en el origen, el destino y los tipos de cargas
que circulan en nuestras ciudades.
De acuerdo al tamaño y las características propias de cada centro urbano, se trazarán

las medidas cuidando que estas interfieran lo menos posible con los flujos de movilidad
de las personas. Es imprescindible contar con una playa de ruptura de cargas que per-
mita pasar de los grandes vehículos a otros de tamaño más adecuados, para que pue-
dan circular por las áreas más urbanizadas. Si existe más de un sistema de transporte,
es deseable que sea una playa multimodal, para aprovechar la llegada de mercadería
en otros modos de transporte (ferroviario, aéreo, fluvial o marítimo). En la ciudad, el
tránsito de cargas debe realizarse en horarios que no sean demandados por las perso-
nas y deben asegurarse sitios especiales para la descarga de mercaderías.
101
▶ Capítulo II
2.2.4. La seguridad urbana
La seguridad es uno de los principales reclamos de nuestras comunidades; por lo tan-

to, no es extraño que forme parte de la nueva agenda urbana. La relación entre cre-
cimiento urbano e inseguridad puede verse afectada de diversas formas, aunque en
general podemos asegurar que el histórico paradigma de la ciudad como sitio seguro
se ha alterado sustancialmente y ha llegado a ser actualmente sinónimo de riesgo.
No se trata en estas páginas de abordar la inseguridad desde sus múltiples causas, los
tipos de delito y las respuestas policiales, sino esencialmente los conceptos y las ex-
periencias actuales en la planificación y la gestión de las ciudades que impactan sobre
territorios más seguros.
El deterioro de la seguridad en las ciudades latinoamericanas es altamente significati-

vo; las causas que la generan son múltiples, como también diversas las acciones que se
toman con la intención de reducirla. Sin duda que un diagnóstico simple no hace más
que menospreciar el problema y equivocar las soluciones.
Para una primera aproximación, es importante diferenciar la criminalidad común de la

criminalidad organizada, entendiendo a la segunda como aquella que involucra a or-
ganizaciones delictivas que tienen incorporadas diversas tácticas profesionales y que
generalmente exceden los límites de una ciudad.
La criminalidad común se origina más en las desigualdades sociales y ambientales,

en la falta de oportunidades por grupos vulnerables (los jóvenes, por ejemplo) y en
la violencia doméstica. Por eso, el concepto de seguridad ciudadana es superador
del de seguridad pública; “la seguridad ciudadana es un derecho, mientras que la
seguridad entendida como orden público es solo responsabilidad de la policía”. Para
la seguridad ciudadana, los bienes a proteger son los derechos y las libertades, y no
el orden (Barrios, 2013:42).
En tal sentido, podemos definir la seguridad ciudadana como “la facultad que tiene
toda persona, natural o jurídica, de desenvolverse cotidianamente libre de amenazas,
ya sea a su libertad, a su integridad física o psíquica, o amenazas culturales, lo mismo
que al goce de su tiempo” (Grynspan, 2010:13). Sain, reflexionando sobre América La-
tina, señala que “la seguridad no es una decisión policial sino una decisión política. La
política, sin embargo, delegó la responsabilidad de la seguridad del país a la policía”
(Sain, 2010:133).
Un punto de partida central en el análisis de la seguridad ciudadana es reconocer que

el espacio no es homogéneo; por lo tanto, es fundamental entender las diferencias que
existen entre cada una de sus partes. La ciudad es la expresión más acabada de esas
102
diferencias y cabe preguntarnos si las políticas que impulsamos tienden a acrecentar

o a reducir la seguridad, y en todo caso analizar qué nos sucede en uno y otro caso.
La ciudad se presenta como un espacio dual, tan desconocido como seductor; diaria-
mente la experiencia de caminar en sus espacios se vuelve rica en tanto las posibi-
lidades de encuentros y sucesos son infinitas. Bauman señala que “las ciudades son
espacios donde los extraños están y circulan en estrecha proximidad” (2011:86). Sin
embargo, mientras esos “extraños” sean considerados como pares, la sensación de
inseguridad se mantiene dentro de las expectativas normales; cuando los parámetros
que nos identifican comienzan a ser más evidentes, tales sensaciones se acrecientan.
Lo interesante de las ciudades es que cuanto más grandes y dinámicas son, más atrac-
tivas se vuelven; por algo son los centros que más personas —hombres y mujeres—
atraen, pero también son las que mayor percepción de riesgo generan. La búsqueda
de una pretendida seguridad ha ido trastocando la estrecha relación conceptual entre
ciudad y ciudadanía, para reducirla a la de espacios homogéneos en los que en el mejor
de los casos se logra una cierta sensación de confinamiento.
Quizás los ejemplos más notorios de esto sean los barrios privados y los centros co-
merciales, típicas expresiones de los años 90, pero que se han mantenido vigorosa-
mente hasta el presente. En ambos casos, la seguridad es la promesa para una vida o
un paseo tranquilo, pero tal objetivo no se logra a través del camino de la confianza,
sino del control.
Aquellos conceptos de panóptico, tan bien presentados por Foucault y Bentham, se

han fortalecido enormemente gracias a la tecnología; cámaras de seguridad cada vez
más sofisticadas y ahora drones prometen espacios hipercontrolados en donde ningún
lugar estará a salvo de ser espiado. Sin embargo, mientras el panóptico era un espacio
de reclusión, en el cual mantener adentro a la persona (típico de las cárceles del siglo
XIX), el modelo actual de vigilancia se dedica más a “mantener lejos” a aquellos extra-
ños, que no cumplen con los parámetros adecuados; este modelo actual se denomina
banóptico. En síntesis, “la tecnología de vigilancia actual se desarrolla en dos frentes, y
sirve a dos objetivos estratégicamente opuestos: por un lado, el del confinamiento (o
‘mantener dentro de la valla’), y por el otro, el de la exclusión (o mantener ‘más allá de
la valla’)” (Bauman, 2013:73).
Más allá de estos espacios tan notorios de nuestro presente, el mismo espacio público
recibe estos efectos. Las cámaras de seguridad representan el ojo que todo lo ve, alte-
rando la intimidad del espacio (típica de la tranquilidad que debería tener una plaza),
pero a su vez identifica al “extraño”, la persona que por sus ropas, color o estilo, no
encaja con el lugar.
103
▶ Capítulo II
Como bien señaló el Alcalde de Medellín, Sergio Fajardo Valderrama, contrariamente

a lo que se cree, la contracara de la inseguridad no es la seguridad. La seguridad puede
adquirir formas que no nos gustan; podemos percibir la seguridad a partir de encerrar-
nos en un barrio o en nuestras casas, o peor aun, al estar armados. La contracara de la
inseguridad es la convivencia, subraya Fajardo en una conferencia (Monterrey, 2009),
quien además cuenta con la autoridad para poder mostrar con hechos la transforma-
ción de una de las ciudades más violentas en un sitio de respeto y progreso.
(…) quizás el efecto más pernicioso, seminal y duradero de la obsesión por la seguridad
(el daño colateral que esta perpetra) sea la socavación mutua, así como la siembra y
reproducción de la sospecha recíproca. Cuando falta la confianza, se trazan fronteras,
y cuando se siembra la sospecha, las fronteras se fortifican con perjuicios mutuos y se
reciclan en frentes de batalla. El déficit de confianza lleva inevitablemente a un mar-
chitamiento de la comunicación; cuando se evita la comunicación y no hay interés en
renovarla, la ‘extrañeza’ de los extraños no puede sino profundizarse y adquiere tonos
cada vez más oscuros y siniestros, lo cual a su vez los descalifica de forma aún más
radical como potenciales interlocutores en la negociación de un modo de cohabitación
seguro y agradable para ambas partes (…) En resumidas cuentas, el efecto principal de la
obsesión por la seguridad es el rápido crecimiento —en vez de la disminución— del clima
de inseguridad, con toda su guarnición de miedos, angustias, hostilidades, agresividad y
debilitamiento o silenciamiento de los impulsos morales (Bauman, 2011:99).
La búsqueda de la seguridad constituye un camino de ida que se acrecienta desde la

prevención a la obsesión. Las medidas de seguridad parecen no ser suficientes y una
vez que los espacios comienzan a trazar fronteras, se siguen construyendo fortificacio-
nes y se aumentan los miedos.
Durante los años 1992 y 1993, viví en Bogotá —Colombia—, más precisamente en las
Torres del Parque, una de las obras emblemáticas de la arquitectura latinoamericana,
proyectada por el reconocido arquitecto Rogelio Salmona. Eran tiempos violentos, re-
quería ser cuidadoso con los sitios por donde se transitaba y sobre todo los horarios
en los que se lo hacía. Típico de los edificios eran sus muros y puertas, controlados
por guardias y sistemas de vigilancia. Sin embargo, las Torres del Parque no tienen
nada de eso; el conjunto se compone de tres torres en un terreno privado que no
cuenta ni con muros, ni con puertas, ni con cámaras; solo una placa en el piso que
señala “propiedad privada”.
La zona es altamente transitada, universidades hacia los cerros, el parque, la Plaza de

Toros y el Centro Internacional conforman el área inmediata. Salmona siempre tuvo
presente la seguridad, pero su enfoque era diferente del resto; lo más seguro es el es-
pacio público, donde la gente transita, señalaba. Por el contrario, detrás de las murallas
104
de los edificios se esconde una leve sensación de seguridad, mientras el extraño se

encuentre fuera, hay control, pero cuando el cerco se viola, se convierte en el dueño de
la situación. Personalmente, puedo dar fe de esto; sin conocernos, existía una relación
entre los vecinos y los transeúntes que generaba confianza.
A la par que en América Latina se ven economías más fuertes, menos pobreza y
democracias más consolidadas, han crecido significativamente problemas como la
violencia, el crimen y la inseguridad. Entre 2000 y 2010, la tasa de homicidios en la
región creció un 11%, mientras que en la mayoría del mundo se estabilizó o decreció.
Pero los problemas y su magnitud se manifiestan de manera diferente en los países y
en las ciudades (PNUD, 2013).
Uno de los indicadores más comunes para expresar la violencia es la “tasa de homi-
cidios cada 100.000 habitantes por año”, cuya fórmula permite comparar regiones,
países y ciudades más allá de su tamaño. Según la Organización Panamericana de la
Salud, un índice “normal” de criminalidad es aquel que se encuentra entre 0 y 5 homici-
dios/habitantes/año; cuando el índice aumenta hasta ocho, se lo considera alarmante
y por encima de esa cifra se lo define como una tasa epidémica, es decir que el fenó-
meno cuenta con cuestiones muy profundas.
El crecimiento en América Latina es altamente preocupante, la tasa pasó de 12,5 homici-

dios/habitantes/año en 1980, a más del doble en el 2006 (25,1), cuatro veces más que
la de Estados Unidos, la más alta tasa dentro del grupo de los países desarrollados. Los
datos pueden variar mucho: de un total de 18 países latinoamericanos, mientras once se
encuentran por encima de 10 homicidios/habitantes/año, hay un grupo que se mantiene
por debajo y está conformado por Argentina, Chile, Uruguay, Bolivia, Perú, Costa Rica y
Nicaragua (ONUD, 2013).
Sucede también en los países desarrollados, las diferencias entre países nórdicos y
europeos con Estados Unidos son altamente significativas; también lo son dentro del
concierto de ciudades norteamericanas.
Otro indicador importante y de gran crecimiento en la región es el de robos. Es nece-

sario subrayar las diferencias de datos existentes, tanto porque algunos países no dis-
tinguen entre robos y hurtos, como por los hechos no registrados. Esa omisión puede
obedecer a diversos factores, como la falta de confianza, la inutilidad de la acción, la re-
signación; sin embargo, en una rápida mirada por varios países, la tramitación de segu-
ros de robo obliga a presentar la denuncia policial y por lo tanto mejoran los registros.
Hecha esta observación, la tasa de robos cada 100.000 habitantes por año, registra
variaciones importantes, algunas de ellas difíciles de justificar; siguiendo el mismo es-
tudio (PNUD, 2013), Argentina cuenta con el nivel más elevado (980 en el 2005 y 973
105
▶ Capítulo II
en el 2011). Si bien la prudencia requiere no abrir juicios de valor sobre comparaciones

latinoamericanas, sí es posible comparar el tamaño y la evolución de los datos dentro
de nuestro país. En tal sentido, podemos afirmar que su valor es alto y se mantiene en
el tiempo. Para el año 2012, casi el 18% de la población fue víctima de un robo.
La encuesta de Latinbarómetro, tomando los 18 países encuestados, señala que la po-

blación que la ubicaba como problema principal era del 5% (1995) y aumentó al 19%
(2009); el índice de los que declaran haber sido víctimas de un delito pasó del 29% al
38%. “No se trata de una sensación. La evolución de la tasa de criminalidad en América
Latina es alarmante”, señala Kliksberg (2010:17).
Pero no sólo han aumentado los homicidios y los robos; según la misma encuesta, las
demandas por seguridad ciudadana han crecido del cuarto lugar (2000), al segundo
(2005) y desde el 2008 se encuentran sólidamente posicionadas en el primero. “La
percepción de inseguridad convierte al temor en el principal imaginario social y, por
tanto, en el principal fantasma que rige y organiza la vida cotidiana de la población”
(Carrión; 2012:173). La inseguridad no solo afecta el comportamiento cotidiano de las
personas —a dónde y por dónde voy, dónde vivo, etc.—, sino que impacta fuertemente
en los costos de las familias y el Estado.
Estudios señalan que las pérdidas económicas por violencia en Latinoamérica son su-
periores al 14% del producto nacional bruto, tres veces más que en los países desa-
rrollados. Debemos organizar los costos contables de la delincuencia en tres grandes
grupos: los de anticipación (en los que incurren tanto el Estado como los privados), los
costos que se producen como consecuencia del delito y los costos en que incurre el
Estado para identificar, perseguir y castigar a los responsables, como también los de
reinserción social.
Para ser más específicos, los costos de anticipación son aquellos gastos en seguridad,
seguros y prevención. Conforman ya una parte significativa de nuestros presupuestos,
no solo de los diferentes niveles del Estado, sino del familiar. La provincia de Buenos
Aires ha aumentado significativamente su presupuesto en seguridad y la dotación de
su personal, aun así la proporción de policía privada es del doble de la pública. En algu-
nos países latinoamericanos ya se habla de una “hipertrofia” de la seguridad pública;
Argentina, sin ser de los casos más destacados, ya registra ese síntoma. Según datos
del 2007, nuestro país contaba con 120.000 agentes de policía y 150.000 privados,
brecha que seguramente se ha ido incrementando (PNUD, 2013).
Las consecuencias directas de los delitos implican costos físicos significativos, sin
mencionar los que afectan directamente a la integridad de las personas. Entre los
primeros, podemos mencionar las propiedades dañadas, los servicios de salud, el
106
gasto en apoyo a las víctimas, la disminución de inversión y el deterioro de la infraes-

tructura física, entre otros.
Por otra parte, el Estado destina cada vez más recursos a inversiones y gastos que se
asocian directamente al crecimiento de la delincuencia, como la incorporación de más
policías (más armamento, vehículos e insumos), fiscalías, prisiones, magistraturas y los
costos directos de las defensorías, las investigaciones, la rehabilitación y la reinserción.
Sin embargo, no existe una relación directa entre un mayor presupuesto y una mayor
seguridad; la variación de la cantidad de policías por habitante en distintos países de la
región, contrapuestas con las cifras del delito, dan cuenta de eso.
Más aún, las experiencias de “mano dura”, que conllevan una fuerte inversión en repre-
sión y administración de los delitos, no tienen un correlato directo en los resultados;
claro ejemplo de ello es que dentro del grupo de países desarrollados, Estados Unidos
es el que más inversión realiza y el que más altas tasas de delincuencia tiene.
Para poner en contexto el tema, es útil analizar las estrategias de los países más exitosos.
Finlandia tiene solo dos homicidios por cada 100.000 habitantes y, al mismo tiempo, tiene
la menor proporción de policías por habitante del planeta y ha logrado reducir a un mínimo
los presos de las cárceles. Noruega, con una tasa de 0,9 homicidios por cada 100.000
habitantes, no tiene un patrullero cada dos manzanas, ni leyes para encarcelar a los chicos
de doce años. Pero no es el modelo policial nórdico el que genera esas comparativamente
bajas tasas de homicidios, sino el modelo económico, basado en una fuerte cohesión social,
que ha abolido el accidente de nacimiento, al generar oportunidades universales de educa-
ción, salud y trabajo (Kliksberg, 2010:25).
Algo similar sucede en latinoamérica, las experiencias más exitosas no vienen del lado
de las armas. Nicaragua registra un índice de homicidios de 8 cada 100.000 habitantes
por año, varias veces inferior que el de sus países vecinos. En Costa Rica la tasa es de 5,4
homicidios/habitantes/año. Medellín —Colombia— pasó de ser la ciudad más violenta
del mundo con una tasa de 381 homicidios cada 100.000 habitantes por año, a reducir
tal valor a 26 en 2007. La transformación se consiguió en gran parte con una ciudad más
integrada y equitativa, desde el punto de vista de las oportunidades reales de los vecinos.
Sin duda que es imprescindible la policía pública, como también resulta imprescindible
mejorar la calidad y su accionar, articulando el trabajo de forma integral con otras áreas
del Estado y las organizaciones comunitarias. “En el caso de la seguridad ciudadana, el
gran desafío pasa por construir políticas de convivencia entre la policía y los ciudada-
nos, las acciones preventivas y reactivas que aquella desarrolla y como se comporta en
el contexto” (Barrios, 2013:38).
107
▶ Capítulo II
Distintas experiencias muestran que una policía de cercanía, específica para el tra-
to con una población identificada geográficamente o por características propias, da
buenos resultados. Solo por señalar algunos: los Frentes de Seguridad Local y las Es-
cuelas de Seguridad Ciudadana en Bogotá (Frühling, 2004), los Grupos de Menores
del Cuerpo Nacional de Policía en España (Canelo Barrado, 2010) y la cada vez más
extensa red de la Comisaría de la Mujer en Argentina, son ejemplos destacados de
los que se puede aprender.
La seguridad y la ciudad son dos responsabilidades indelegables del Estado, aunque

la relación entre ambas no parece tan clara. Aun cuando el discurso político reconoce
la relación entre los factores de violencia y las situaciones urbanas deterioradas, la
articulación de políticas públicas y las decisiones del planeamiento urbano parecen
hacer caso omiso a esos dichos.
Lugares sucios, oscuros y abandonados incrementan notablemente los niveles de temor.

La sensación de ser vulnerable cambia significativamente con el espacio y se agrava más
en ciertas personas, como las mujeres, los niños y los ancianos.
Las políticas de desarrollo urbano destinadas a la recuperación de áreas marginales

y de espacios públicos abandonados, pueden tener un efecto poderoso en el logro de
una mayor seguridad urbana. Este tipo de intervenciones, no solo debe evitar el des-
plazamiento de sus habitantes, sino que tiene que incorporarlos en el proceso de pla-
nificación y ejecución de las políticas del barrio.
La iluminación en las calles y plazas es quizás una de las acciones más visibles y via-
bles de la transformación del espacio. Más aún, la tecnología de leds y los sistemas
inteligentes no solo reducen el consumo de energía y los impactos negativos sobre el
medioambiente, sino que logran un mayor nivel de claridad y de seguridad.
Sin embargo, las tendencias actuales muestran un camino a la privatización de zonas

comunes —calles y plazas—, la construcción de espacios más controlados —rejas, ho-
rarios, cámaras— que muchas veces exceden lo preventivo y se vuelve indiscriminado.
El espacio público debe ser el espacio para la construcción de ciudadanía, espacios de
libertad, de encuentro y también de confrontaciones.
La relación con el espacio público es desigual, no solo de acuerdo al barrio en el que uno
vive, sino para cada grupo de personas. El espacio público es masculino, señala Ana Falú;
históricamente, las mujeres tuvieron limitado su acceso y también lo vemos en el presen-
te. Pensamos en la cancha de fútbol para el barrio, pero pocas veces tenemos en cuenta
el espacio para las niñas, como si no tuvieran derecho a estar en lo público.
108
(…) las mujeres en general, se culpabilizan si algo les sucede en el espacio urbano. La inter-
nalización cultural del espacio público o urbano como vedado contribuye a que se sientan
responsables cuando son víctimas de algún delito en la vía pública, por circular en horarios
inapropiados o con determinada vestimenta (Falú, 2012:171).
Las políticas de acceso a la ciudad, basadas en la movilidad y el espacio público, pensa-

dos para diferentes tipos de personas, han dado resultados sorprendentes. La gestión
del alcalde Enrique Peñalosa Londoño (Bogotá, 1998-2000) logró implementar el sis-
tema de Metro bus y una extensa red de parques lineales, con ciclovías incorporadas
y bibliotecas públicas estratégicamente ubicadas en sectores que antes eran espacios
olvidados. La conquista de la ciudad fue posible desde la planificación, el urbanismo y
la arquitectura, con políticas claras, inclusivas y articuladas entre los distintos sectores
públicos y la comunidad.
Al referirnos a la seguridad urbana, no podemos dejar de mencionar la pérdida de vidas

y lesiones que ocurren en nuestras ciudades a causa de los accidentes viales. Según
datos oficiales, el 94% de los siniestros ocurren en zonas urbanas o suburbanas. Si
bien varía según la provincia, los niveles de concentración de accidentes en las ciuda-
des siempre son elevados (Agencia Nacional de Seguridad Vial, 2009).
La preocupación es global y local. América Latina tiene elevadas tasas de mortalidad

causadas por accidentes de tránsito, comparada con países desarrollados. Dentro de
la región, Argentina y México registran los valores más altos. Las ciudades grandes,
medianas y pequeñas, tienen accidentes —muchos de ellos fatales— originados por
diversas causas.
La incorporación de medidas tecnológicas en los vehículos aumentó la posibilidad de

supervivencia del conductor y los ocupantes, pero no disminuyó los accidentes. Las
medidas de prevención, principalmente aquellas que se asumen como cambios cultu-
rales, resultan las más efectivas.
Los controles del Estado y las experiencias de concientización han tenido también un
impacto significativo. La campaña de las “estrellas amarillas” —pintada simbólica so-
bre el asfalto que recuerda el fallecimiento de una persona por un accidente de trán-
sito— comenzó en Bogotá (1995) durante la gestión del alcalde Antana Mokus, en
el marco de un importante programa de conciencia urbana, y se difundió por todo el
continente. Menos conocido es el programa de conciencia vial que impulsó, en 2001,
la gestión del alcalde Juan del Granado, en La Paz, Bolivia; jóvenes disfrazados de sim-
páticas zebras (como metáfora de la demarcación vial que protege al peatón) articulan
de manera amigable con el conductor una experiencia única de concientización sobre
las normas de tránsito.
109
▶ Capítulo II
Los estudios locales de accidentes de tránsito son muy importantes, no solo para iden-
tificar sitios peligrosos, sino para tipificar sus causas y sus efectos. Un trabajo que
realizamos en Bahía Blanca sobre accidentes viales entre 1996 y 2000 señala que en
el 20% de los siniestros estuvo involucrado un peatón, que el 10% de ellos ocurrió con
bicicletas, que las condiciones del tiempo tuvieron poca incidencia en los accidentes y
que los reductores de velocidad no solo son una medida preventiva, sino que a veces se
convierten también en una causa. Analizando los accidentes no fatales, pudimos con-
solidar y ampliar algunas conclusiones: los accidentes ocurren a pesar de la existencia
de semáforos, las motos representan un 40% de los siniestros y la mitad de ellos ocu-
rren entre un auto y una moto. Sobre un total de 476 personas lesionadas, la mayoría
de dichos accidentes se debieron a conductas negligentes; en pocos casos, se especifi-
can fallas técnicas, estado de calles o condiciones meteorológicas (MBB/PEBB, 2001).
Llevar una base de datos cualitativa y cuantitativa permite construir una información
de base que puede ser muy importante al momento de la toma de decisiones. Los da-
tos provistos por Defensa Civil, emergencias médicas, hospitales, policía, bomberos y
fundamentalmente la prensa colaboran ampliamente para construir esa información.
2.2.5. El equipamiento comunitario
Aunque parezca obvio mencionarlo, además de las viviendas y las construcciones es-
pecíficas en donde se desarrollan actividades laborales, la ciudad alberga una cantidad
de edificios cuyas funciones son esenciales para la vida urbana. En este grupo inclui-
mos los edificios de educación, salud, cultura, deporte, seguridad, comercio y servicios,
en sus aspectos más variados. La disponibilidad de este equipamiento, su cantidad,
su calidad y su accesibilidad, determina en gran parte las oportunidades que tienen
una persona, una familia o los diferentes grupos sociales para poder desarrollarse con
mayor o menor plenitud.
En principio, podemos decir que desde tiempos históricos el concepto de equipamien-

to está ligado al uso del suelo; las leyes de la América española señalan la conveniencia
de ubicación de las iglesias y otros edificios de carácter educativo, sanitario e incluso
comercial. Más en el presente, las especificaciones sobre los usos del suelo toman muy
en consideración el tipo de equipamientos que existen o se proyecta construir.
Sin embargo, en el planeamiento tradicional y en la política urbana actual, el tema no

parece ocupar un lugar destacado. El Plan de Desarrollo de Bahía Blanca (Sarrailh, 1971)
hace poca mención a los equipamientos de la ciudad. Solo señala algunos aspectos de
las edificaciones educativas y de salud, limitándose a mencionar que hay que mejorar
algunas construcciones y “crear nuevos establecimientos de educación secundaria en
110
función del desarrollo de las áreas periféricas de la ciudad” (147). Un análisis un poco
más preciso —pero en el mismo sentido— se puede observar en “Habitar Mar del Pla-
ta” (Programa Arraigo y UNMDP, 1996), en el cual el diagnóstico del equipamiento
comunitario se reduce a determinantes cuantitativas referidas a tipos de estableci-
mientos y sus coberturas geográficas. Si bien aclara que “el proceso de estandarización
tiende a una excesiva homogeneización de la sociedad”, su objetivo es “establecer las
condiciones mínimas indispensables o exigibles para el cumplimiento de una función”
(Presidencia de la Nación, UNMDP, 1996:43).
A diferencia del punto anterior —la seguridad ciudadana—, la incorporación del equi-
pamiento comunitario como uno de los cinco puntos prioritarios de una agenda urbana
tiene sentido por la poca presencia que posee este tema entre nosotros, tanto en los
planes de desarrollo como en los discursos y las acciones políticas, pero fundamental-
mente por la importancia que tiene el tema en el desarrollo de las ciudades.
La distinción entre equipamiento público y equipamiento privado, típica durante mu-

chos años, es parte de una visión muy acotada que no aplica a la dinámica que tienen
actualmente nuestras ciudades. Esa mirada es la que no reconoce todavía el enorme
esfuerzo que hacen cientos de organizaciones civiles y miles de personas que trabajan
en ellas, produciendo actividades centrales para la vida de los barrios y las ciudades.
La década del 90 definía tajantemente lo que debía hacer el Estado y lo que debía
privatizarse; pero esa lógica también imponía que las actividades debían ser rentables
o desaparecer. Muchas organizaciones sociales sufrieron las consecuencias. ¿Cómo
sostener un club de fútbol barrial?, ¿una biblioteca popular?, ¿un comedor comunita-
rio?; los gobiernos locales han sido claves para sostener prestaciones mínimas de un
sector del cual poco se sabía.
La formulación del Plan Estratégico de Bahía Blanca (1997/1999) identificó como un

programa especifico el “Fortalecimiento de las Organizaciones de la Sociedad Civil” y
uno de sus proyectos fue la construcción de un banco de datos de las OSC. El trabajo
se realizó a partir de un convenio con la Universidad Nacional del Sur y los primeros
datos fueron reveladores. Se identificaron 803 instituciones sin fines de lucro en todo
el Partido de Bahía Blanca, el 79% originadas en el mismo territorio, el 56,2% comen-
zaron sus actividades a partir de la década del 60, mientras que aproximadamente el
5% ya cumplieron cien años.
En las organizaciones sin fines de lucro trabajan actualmente 18.983 personas. El 58%
lo hace en carácter voluntario, representando ello un 4% sobre el total de la población
del Partido de Bahía Blanca y representando además un 11% sobre el total de la pobla-
ción ocupada (Lagier, Ortiz y Urriza, 2003:17).
111
▶ Capítulo II
Los años recientes del nuevo siglo cambiaron las formas de los gobiernos pero no los
resultados para estas organizaciones. Sigue sin comprenderse la importancia estraté-
gica de este sector y, en el mejor de los casos, las ayudas llegan individualmente y mu-
chas veces como prebendas políticas. Mientras la biblioteca tradicional de la planifica-
ción urbana se divide en dos —los que señalan que la ciudad se “hace” con el Estado
y los que promulgan que la “hace” el mercado—, la realidad muestra que las mayores
extensiones de la ciudad están construidas por el empeño de los vecinos comunes que
imponen sus liderazgos para pelear por una calle asfaltada, una plaza, la red de gas, de
agua o de luz, o simplemente por una porción de tierra en donde vivir.
Esos líderes urbanos se encuentran por lo general vinculados a una organización ba-
rrial, sea esta de fomento, deportiva, social o cultural. También existen las otras, que a
pesar de tener un origen regional, nacional o internacional, tienen una presencia local y
barrial muy reconocida. Como bien señalaba en ese trabajo el intendente municipal Jai-
me Linares, “toda entidad y cada vecino, tiene en el gobierno municipal un socio para
sus proyectos”. El fin debe ser fortalecer las capacidades de las organizaciones sociales
y eso implica entenderlas como sistema social o red que trabaja articuladamente. Más
aún, es entender la presencia territorial de las organizaciones de la sociedad civil y
actuar consecuentemente. No se trata simplemente de producir mejoras en las estruc-
turas físicas y gerenciales de estas organizaciones, sino de producir impactos significa-
tivos en los barrios y en las ciudades a partir de la significación de sus equipamientos.
La experiencia colombiana nos brinda la posibilidad de analizar mejor el tema.
Bogotá, principalmente a partir de la intendencia de Peñalosa, y Medellín, desde Fa-

jardo, muestran modelos de gestión decididos a invertir fuertemente en equipamien-
to comunitario en barrios que históricamente presentaban los índices de desarrollo
más bajos de la ciudad (en algunos casos, coincidente con los sitios más violentos).
Importantes y significativas construcciones, como colegios, bibliotecas, complejos
deportivos, hospitales y otros más se fueron consolidando como hitos urbanos en ba-
rrios carentes de identidad y aislados de la ciudad. La renovación urbana vino de la
mano con la integración social. Las experiencias de Bogotá y Medellín ya se replican en
ciudades como Barranquilla, Armenia, Pereira y Manizales, entre otras. Como señala
Fernando Penagos, los equipamientos “son los encargados de generar ‘polis’ y, como
si fuera poco, son las primeras estructuras que nos permiten generar ‘gobernabilidad’,
ese concepto etéreo que sin embargo genera cohesión entre gobernantes y goberna-
dos” (Franco Calderón, 2010).
El Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá cuenta en la actualidad con un Plan

Maestro de Equipamientos, el cual no solamente prevé los niveles dotacionales de los
equipamientos en cada barrio, sino que los concibe como un sistema en el cual todos
112
están conectados y, fundamentalmente, garantiza que la calidad de la infraestructura

y de los servicios sea la misma con independencia del nivel social del barrio en donde
se implanta. El gerenciamiento público, privado o mixto es otra de las características
importantes a tener presente en este modelo, superando esa barrera anteriormente
comentada de lo público y lo privado, e incorporando fuertemente a organizaciones
civiles sin fines de lucro.
Los equipamientos —entendidos como los edificios públicos o privados destinados a pro-
veer a los ciudadanos de servicios de carácter educativo, cultural, deportivo, de salud, de
bienestar social y de administración y gobierno— ocupan hoy un lugar central en el plan-
teamiento de estrategias territoriales como componentes indispensables para el desarro-
llo.Por su carácter colectivo, estos edificios son piezas fundamentales para el buen funciona-
miento de la ciudad y son una garantía para la equidad y el desarrollo social. Reconocer su
importancia como promotores del cambio hacia una sociedad más justa y democrática y, a
su vez, como elementos de la ciudad que generan actividad e impactos permanentes es un
primer paso que ya han dado algunos municipios y departamentos del país, en los que se ha
iniciado la elaboración de políticas concretas que apuntan al mejoramiento de las condicio-
nes urbanas y, por lo tanto, de la calidad de vida. (Franco Calderón, 2010:15).
Sin duda, un punto de inflexión lo marca la decisión política del alcalde Peñalosa, quien
llega al gobierno en 1998 con un programa para crear una ambiciosa red de bibliotecas
públicas. Quizás parezca extraña la elección de este equipamiento en una ciudad que
no contaba con una tradición en la lectura. Pero su visión era diferente, claramente
innovadora y audaz.
El programa planteó cinco grandes bibliotecas públicas (una existente, la Luis Ángel
Arango) articuladas en una red de bibliotecas menores. Las cuatro nuevas bibliotecas
serían importantes edificios públicos, de jerarquía, con todas las comodidades, pero a
su vez, rodeados de parques, alamedas (paseos lineales), conectados por ciclovías y
muy cercanos a la nueva red de transporte público.
En cierta forma, este programa fue un medio (uno entre otros) para cumplir con los dos
objetivos políticos de la gestión: la desmarginalización de la periferia y la integración
social. La localización de estos importantes y prestigiosos equipamientos ha sido clave
para cumplir con esos objetivos; quien visite Bogotá deberá alejarse mucho del centro
y de las áreas de más valor para llegar a las bibliotecas. Los sitios identificados eran
basurales y potreros, donde se preveía que la ciudad iba a seguir creciendo.
Este conjunto de características quedan bien reflejadas en comentarios del mismo

Peñalosa:
113
▶ Capítulo II
(…) el edificio monumental también tiene otra importancia: simboliza que la historia es
más importante que el individuo. Y el edificio hermoso, especialmente si es un edificio
al servicio de la gente, y no un palacio gubernamental inaccesible para los ciudadanos,
también crea autoestima. Los ciudadanos en todas partes se enorgullecen de sus hitos
arquitectónicos, que les dan identidad, autoestima (…) Creo, además, que las bibliotecas
crean IGUALDAD. Este tema de la igualdad es largo, pero basta decir que es muy distinto
crear igualdad que ayudarles a los pobres. Dar limosna puede ayudar a los pobres. Darle
comida a adultos en edad de trabajar, puede ayudarles a los pobres, pero no crea igualdad,
sino por el contrario, perpetúa la desigualdad. Cuando les damos comida a adultos en edad
de trabajar lo que les decimos en ese rito es que son unos incompetentes, unos incapaces,
unos ciudadanos inferiores. Cuando ubicamos un formidable colegio, o una formidable bi-
blioteca, lo que les decimos es lo contrario: que tenemos la certeza de su inteligencia, de su
capacidad de estudiar, de trabajar, de crear, de aportar (…) construimos dignidad, autoesti-
ma e IGUALDAD (Escovar, 2008:73 y 74).
Estas intervenciones cambiaron sustancialmente las zonas marginales, acompañadas

de una fuerte política de movilidad (a ellas llega el ya comentado BRT, Transmilenio) y
de una política de suelo urbano con servicios y equipamientos, además de vivienda de
interés social y prioritaria (VIS y VIP).
Como mencionamos, el programa incluyó la construcción de cuatro grandes bibliote-

cas públicas. Estas son: la Manuel Zapata Olivella, en El Tintal (1998-2001, arq. Daniel
Bermúdez Samper); la Virgilio Barco Vargas (1999-2001, arq. Rogelio Salmona); El Tu-
nal (1999-2001, arqs. Guerrero y Vargas) y la Julio Mario Santo Domingo (2007-2010,
arq. Daniel Bermúdez Samper), completando más tardíamente el proyecto político de
aquel gobierno.
Pero no se trata solo de edificios; la gestión de la red de bibliotecas —BiblioRed— des-

taca por sí sola, habiendo sido reconocida local e internacionalmente. Más que los
premios y las encuestas, los más de once millones de personas que visitan al año las
bibliotecas reafirman el poder de estos equipamientos en la vida de la gente y ubican
al programa entre los más exitosos del mundo en su materia.
La ciudad de Medellín, durante la gestión del alcalde Sergio Fajardo Valderrama (2004-
2007), retoma la idea e incluyó en su plan de desarrollo la concreción de una red de
bibliotecas públicas y la construcción de cinco importantes edificios que, ubicados en
barrios marginales, actúan como centros integrales de desarrollo cultural y social.
Durante su gestión, Fajardo concluyó los parques bibliotecas de San Javier (2005-
2006, arq. Javier Vera), La Ladera (2006-2006, arq. Giancarlo Mazzanti), La Quintana
(2006-2006, arq. La Rotta Caballero) y Santo Domingo (2005-2007, también de Maz-
zanti). En dicho tiempo, el alcalde también logró una importante donación del gobierno
114
de Japón para una quinta biblioteca ubicada en el barrio de Belén, la cual se concretó en
el año 2008, durante la gestión de Alonso Salazar, con proyecto del arquitecto japonés
Hiroshi Naito.
En la actualidad, la experiencia de Medellín es internacionalmente reconocida, ya no

solo por estas intervenciones, sino también por otras más. La pregunta central es:
¿cómo hizo esta ciudad para pasar de ser la más peligrosa del mundo a principios de la
década del 90, a ser la más innovadora y la de mayor compromiso en términos sociales
y ambientales?
Sin duda que hubo un cambio radical en la forma de hacer política, de la mano de una
fuerte y consistente planificación, junto a modelos de gestión variados que no dejan
de sorprendernos, la contribución de exitosas empresas públicas (EPM y Metro, por
ejemplo), la participación comunitaria, tanto en proyectos como en obras, y una sólida
experiencia en la asociación público-privada explican parte del camino.
El programa de Fajardo, “Medellín, la más educada”, se basó en cuatro puntos centrales:

la cultura del emprendimiento, los proyectos urbanos integrados (PUI), el espacio para el
conocimiento y la educación pública. El mayor desafío era reducir las desigualdades entre
los barrios y las comunas de la ciudad, principalmente las referidas al desarrollo humano,
ya que estas se definen en términos de oportunidades para los individuos. La estrategia
de los PUI es particularmente significativa, en esos lugares identificados con la marginali-
dad y la destrucción, allí se llegó con las obras más significativas. Como él mismo señala:
(…) lo más bello para los más humildes; creamos espacios que nunca se habían soñado
en los barrios más humildes de la ciudad. (…) La calidad de la educación empieza por la
dignidad del espacio; el niño más humilde va a ir a un colegio público tan bueno como [el
del hijo de la familia más rica] (Fajardo, 2009).
Así, en sitios como Santo Domingo, se invirtieron aproximadamente U$S 300 millones
en un período de gestión, construyendo colegios nuevos, renovando otros, una biblio-
teca pública de jerarquía reconocida internacionalmente, un centro de salud, un centro
de desarrollo zonal, espacios para la recreación orientados a diferentes edades, una
cancha de fútbol barrial con césped sintético, calles, calles comerciales, puentes, se
renovaron viviendas y el espacio público. Fajardo señala: “nos encontramos en el espa-
cio público; antes, la familia quedaba encerrada en su casa, ahora va para los múltiples
espacios que les damos”.
Si en términos de equipamientos, Bogotá es reconocida por sus bibliotecas, parece justo

subrayar la fuerte decisión del gobierno de Medellín de invertir en las escuelas públi-
cas. Fajardo construye diez colegios públicos de gran calidad, convocando a los mejores
115
▶ Capítulo II
arquitectos de Antioquía, y los ubica en la periferia más postergada. Son los colegios de
Santo Domingo, Llanadas, La Independencia, San Javier, Las Mercedes, Altavista, Plaza
de Ferias, San Antonio de Prado, Francisco Miranda y Héctor Abad. Además, se realizó la
renovación parcial de un centenar de establecimientos públicos educativos; algunas de
ellos han sido tan importantes que bien podrían catalogarse como nuevos.
Medellín no se detiene. El camino iniciado siguió produciendo transformaciones con

las gestiones de Alonso Salazar Jaramillo (2008-2011) y Aníbal Gaviria Correa (2012-
2015). En lo concerniente a equipamientos, lo más reciente y novedoso son las Unida-
des de Vida Articulada (UVA), los espacios organizados en torno al deporte, la cultura,
la recreación y la participación comunitaria, que permiten potenciar los encuentros en
barrios donde fundamentalmente existe escasez de espacios comunes.
Las UVA son equipamientos comunitarios livianos que privilegian los espacios abier-
tos y las necesidades de la comunidad. Por eso, con las primeras, se realizó un fuerte
trabajo de participación vecinal, para que ellos determinen los usos que deben existir,
propongan ideas e incluso formen parte del diseño. Más aún, está previsto que los
vecinos supervisen la construcción, elijan los nombres y hasta redacten un manual de
uso y convivencia.
Este emprendimiento también muestra la fortaleza de la articulación entre la Alcaldía

y la Empresa Pública de Medellín (EPM); doce UVA serán construidas en terrenos de
EPM donde tiene localizados tanques de agua que abastecen a la ciudad, otras ocho
estarán en lotes con poco o ningún uso. Bajo el lema “abrir las cercas para estar más
cerca”, EPM emite un nuevo voto de confianza con la gente.
Las UVA están compuestas principalmente de zonas verdes, agua, luz y solidaridad. Pero
además tienen plazoletas, salones múltiples, salas de internet, salas de grabación, estudios
de televisión, servicios institucionales, miradores, espejos y chorros de agua, juegos infanti-
les, lavanderías públicas, gimnasios, ludotecas, canchas y hasta una piscina y un skate park
para practicar el monopatín (Revista Semana, 2014:149).
Dos aspectos podemos resaltar de la experiencia colombiana, en lo que se refiere al equi-

pamiento. Por un lado, la doble concepción de cada obra ajustada al barrio, pero a su vez
como parte de un sistema; esta visión es central para dar respuestas eficaces y a su vez
lograr equidad a partir de una calidad de jerarquía que busca mantenerse en todas partes.
Por otro lado, el equipamiento se concibe muy articuladamente con el espacio público,
tanto la calle como el verde. Esta mirada aporta una fuerte integralidad entre los pro-
yectos arquitectónicos y la planificación, más aún cuando comprendemos a cada uno
como parte de un sistema.
116
En tal sentido, podemos retomar lo que ya alguna vez señalamos: es posible clasificar
al suelo urbano, de manera muy básica, en espacios parcelados y espacios libres; los
primeros son aquellos en donde se desarrollan las actividades como vivienda, comer-
cio, industria o servicios. Siguiendo a Noguera, los espacios libres se organizan en cívi-
cos, verdes y de movilidad; lo importante a destacar es que dichos espacios participan
de alguna manera de las tres modalidades.
Entendemos por espacios cívicos a aquellos donde fundamentalmente tienen lugar los en-
cuentros y las relaciones entre los ciudadanos, ya sean ocasionales o motivadas, ya sea
dentro de la esfera de las relaciones interpersonales o en el marco de convocatorias colec-
tivas. Es el espacio donde el peatón tiene la utilización prioritaria o exclusiva. Asimismo, es
el espacio que facilita el acceso de los usuarios al comercio minorista y a los servicios per-
sonales. Ciertamente, este espacio contribuye también al sistema de movilidad en lo que
se refiere a los desplazamientos a pie, y cuando está dotado de arbolado en una proporción
significativa, forma parte también del sistema del verde urbano.
Los espacios verdes tienen como cometido principal dotar el área urbana de una cierta pro-
porción de vegetación, con los objetivos de mejora del microclima urbano, aportación a la
neutralización de la contaminación atmosférica urbana y creación del paisaje que incorpore
algunos componentes de la naturaleza, entre otros. También cabe señalar que estos espacios
participan del sistema de espacios cívicos, en tanto que son también lugares de encuentro y
de recreo, en especial para los niños y las personas de edad avanzada (Noguera, 2011:168).
La reflexión es importante porque consolida la estrecha relación entre el equipa-

miento comunitario —espacios cívicos— y los sistemas de espacios verdes y de mo-
vilidad. Son espacios de encuentro que actúan, o pueden hacerlo, de manera comple-
mentaria fortaleciendo los objetivos buscados. De hecho, una de las principales ca-
racterísticas históricas de los edificios públicos ha sido su implantación, de manera
tal que se destaque y ayude a identificarlo de manera especial; en otros tiempos, ese
edificio público era una iglesia o un palacio, hoy —en la experiencia colombiana— es
una biblioteca o un colegio.
Medellín está impulsando dos obras muy significativas que reflejan esta estrecha re-
lación entre los sistemas de espacios cívicos, verdes y de movilidad, y son el Cinturón
Verde Metropolitano y el Parque Vial del Río. Ambas tienen el propósito de aumentar
significativamente la dotación de espacios cívicos y verdes de uso público, con alta
calidad en su diseño y construcción, brindando a la vez soluciones de movilidad y pro-
puestas para la recreación y la cultura.
El Cinturón Verde Metropolitano (CVM) se localiza en la periferia alta de la ciudad

y va a unir —por los altos— 79 barrios, con una superficie total de más de trece mil
117
▶ Capítulo II
hectáreas. El CVM incluye al Jardín Circunvalar de Medellín, el área principal de reco-

rrido, que potenciará el uso peatonal y de bicicleta en un marco privilegiado por las
vistas y por el atractivo diseño. El primer tramo se inauguró a fines de 2014 y muy pron-
to llegarán las obras del metrocable para facilitar el acceso de la población de otros
barrios. Un objetivo significativo que se espera del CVM es el control de la expansión
urbana, promoviendo un límite claro y preciso.
En el corazón mismo de la ciudad, se proyectó otra obra que cambiará la cara de la

ciudad: el Parque del Río. Se busca recuperar al río Medellín como el lugar de encuen-
tro de la gente, y para ello se transformarán 424 hectáreas y más de 26 kilómetros de
recorrido que abarca también otros municipios. En el año 2014 se realizó un concurso
público internacional de proyectos de arquitectura y urbanismo, del cual resultó gana-
dor la firma Latitud Taller de Arquitectura y Ciudad (Revista Semana, 2014). La primera
etapa de la obra, a comenzar en 2015, enterrará las avenidas de ingreso y egreso para-
lelas al río, en un tramo de más de dos kilómetros en plena área central, liberando así
grandes superficies de suelo que serán destinadas a parque público. Con el concepto
de “urbanismo pedagógico”, la administración de Gaviria viene impulsando distintas
actividades que adelantan el uso que la población le va a dar a esas vías, cerrando por
horas y días varios de los carriles por los que hoy circulan los autos y generando even-
tos de diferente naturaleza que promueven la apropiación de esas vías como espacios
de uso recreativo o de descanso.
Por último, en lo referente al equipamiento comunitario, es importante hacer una breve

mención al comercio. Si bien la literatura tradicional en general no hace referencia a
ello, queda claro que las zonas comerciales han sido y son sinónimo de vitalidad urbana
y espacios de encuentro. Su importancia no está simplemente ligada a la necesidad de
abastecimiento de una población cercana, sino a la polaridad que pueda ejercer so-
bre residentes de otras áreas o incluso de turistas. Si está bien ejecutada, una política
de múltiples centros presenta ventajas; “mejora las condiciones de accesibilidad a los
servicios para los ciudadanos al acercar estas actividades a sus lugares de residencia
y reducir los desplazamientos y congestión” (Rojas, 2004), y también regula la expan-
sión al reducir la presión sobre la periferia. Por lo tanto, es importante considerar la ac-
tividad comercial dentro del análisis y las propuestas de equipamientos; de acuerdo a
los objetivos y la magnitud de los mismos, se verá la posibilidad de incluirlos. Especial-
mente, cuando se trata de regeneración de sitios urbanos abandonados o deteriorados
en donde las áreas comerciales son esenciales para el logro del proyecto, podemos ver
la cercanía con el sistema de espacios libres y los equipamientos urbanos.
La identificación de dos agendas —la urbano-ambiental y la nueva agenda urbana—

tiene por fin subrayar los diez aspectos que un funcionario debe priorizar en su gestión.
Cada uno de esos temas ha sido tratado de forma incipiente con el fin de tener una
118
visión integral y aproximada del trabajo que le espera. Sin embargo, la gestión del de-
sarrollo urbano es más compleja y debemos meternos en otros aspectos sustanciales
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L a d i m en s i ón j u r í d i c a d e l a Ci u dad ■
Capítulo III
La dimensión jurídica de la Ciudad
Los análisis urbanos han tendido a minimizar o, al menos, a postergar el estudio de la

dimensión jurídica de la ciudad. Sin embargo, desde el primer viaje de Colón se dictan
leyes que pautan y condicionan la construcción del espacio en el que se desarrolla la
vida en sociedad. Más aún, las primeras leyes han sido dictadas sin conocer el territorio
en el cual se iban a aplicar.
Las denominadas “Leyes de Indias” son un compendio de la legislación castellana en

América Latina, con una diversidad y una riqueza que nos permiten estudiar distintos
aspectos del pensamiento de aquella época. Por más que estas leyes han dejado de
aplicarse obligatoriamente, la persistencia cultural ha hecho que sobrevivan durante
mucho tiempo, algunas podríamos decir casi hasta nuestros días.
Si analizamos la “Recopilación de las Leyes de Indias” podemos encontrar no menos

de cien leyes que versan sobre la construcción física de la ciudad (Zingoni, 1985 y
2014); señalan la localización de un nuevo centro urbano, el trazado de sus calles, la
dimensión de la plaza, los principales edificios y su relación con el entorno, entre otros
tópicos. Pero también hay otras que no aplican sobre lo físico, sino sobre el comporta-
miento que las personas deben tener en una población; refieren al uso de una plaza, la
actividad de un mercado, los días festivos e incluso las vestimentas apropiadas. Desde
entonces, mucho se ha legislado sobre el desarrollo de ciudades, aunque sus estudios
siempre han sido muy parciales.
Desde el urbanismo, el Código de Planeamiento Urbano se reconoce como la pieza

jurídica fundamental. Podríamos decir que en la visión más tradicional, es esta la única
pieza sobre la que reflexiona, debate y aplica el urbanismo actual. Desde ya, la cuestión
es mucho más amplia y compleja.
3.1. Lo público y lo privado en la ciudad
Una ciudad se caracteriza por tener suelo con dos dominios diferentes: el de natu-
raleza pública y el privado. Según sea la Constitución que enmarca dicho territorio
jurídico, habrá una preponderancia de un derecho sobre otro. Varias provincias ar-
gentinas tienen por sobre el derecho privado el fin social de la propiedad. La provincia
125
▶ Capítulo III
de Buenos Aires, desde la reforma de 1994, retrocede a la situación inversa. Es este

un punto central al diseñar la estructura jurídica que debe reglar el desarrollo de una
ciudad; por eso, lo mencionamos desde el inicio, aunque volveremos más adelante
sobre el mismo.
El Código de Planeamiento Urbano es la expresión jurídica de un Plan Urbano. El Plan

es un instrumento de gestión que permite racionalizar acciones a futuro y, en el caso
de la ciudad, es la herramienta que da las pautas físicas de cómo se organiza el cre-
cimiento del territorio. El Plan combina acciones públicas y privadas, inmediatas y de
largo plazo, físicas y de usos; es, en definitiva, la expresión en el tiempo de la dinámica
actual del crecimiento y de lo proyectado.
La realidad nos muestra que, en la mayoría de los casos argentinos, los códigos de pla-
neamiento urbano son realizados sin un plan o —en el mejor de los casos— con planes
cuyos análisis son, al menos, insuficientes.
La limitación de la visión tradicional del Código de Planeamiento radica en tres aspec-

tos: la inexistencia de un plan coherentemente elaborado, el exclusivo interés por abor-
dar los aspectos jurídicos de la propiedad privada y la inexistencia de instrumentos de
gestión y financiamiento del desarrollo de la ciudad.
Dicho de otra manera, si el instrumento jurídico no responde como mínimo a las pre-
guntas de qué ciudad es la que queremos construir, qué sucede con el suelo privado
y con el suelo público y cuáles son los instrumentos institucionales que me llevan a la
ciudad deseada, entonces la herramienta jurídica no está diseñada adecuadamente.
El suelo urbano, como mencionamos, es en parte de dominio público y en parte de do-

minio privado. Lo que caracteriza al primero es el uso del espacio por la sociedad, pero
con pautas claras de cómo debe usarse. Más aún, el suelo privado tiene significativas
pautas que se aplican sobre él y que restringen el derecho privado de hacer con el bien
lo que se quiera.
En términos generales, podemos decir que dos terceras partes del suelo de una ciudad
son de dominio privado, mientras que el resto es de dominio público.
Una versión tradicional del Código de Planeamiento Urbano es la que versa casi con
exclusividad sobre el suelo privado; más aún, en muchos casos suele dejar de lado al
mismo dominio privado de las entidades públicas.
Desde lo jurídico, dicho Código regula la acción privada sobre el suelo en dos cuestio-
nes: la intensidad de su uso y lo que puede hacerse en él. Pese a que el terreno sea de
dominio privado, y aún en este país, el dueño lo es del bien pero no de disponer de él
como se le ocurra.
126
Es así como el derecho administrativo avanza sobre el derecho privado para determinar
en el suelo distintas restricciones al dominio en pos de salvaguardar los derechos del
otro y de la comunidad.
Un aspecto central para avanzar en este tema es el clarificar que en un territorio hay,
desde el punto de vista jurídico, dos tipos de suelo: el rural y el urbano. Solo en el suelo
urbano es donde se puede construir, haciendo la salvedad de las autorizaciones en
suelo rural que tienen que ver con la residencia o actividades productivas propias de
un establecimiento agrícola o ganadero.
El suelo urbano, es decir, donde se puede construir, suele ser clasificado en tres: urbani-
zado, urbanizable y de reserva. En el primero se puede construir, en el segundo hay que
realizar acciones previas al hecho de construir y en el tercero solo puede construirse en
el tiempo.El Estado, a través del derecho administrativo y especialmente de su Código
de Planeamiento Urbano, legisla sobre la materia.
Así, para convertir un suelo urbanizable en urbanizado habrá que tener determina-
dos estudios ambientales (principalmente, hidráulicos y de evaluaciones de impacto)
y funcionales (en lo concerniente a las conexiones con las redes viales e infraestruc-
turas) —entre otros—, contar con un proyecto que prevea la construcción del loteo, la
existencia de suelo público para parques, escuelas, hospitales y la previsión de inver-
sión para infraestructuras internas al suelo que se va a urbanizar.
La legislación es variada, pero en términos generales obliga al propietario de una frac-

ción que va a ser urbanizada (lo que conocemos como un loteo) a entregar sin cargo
al Estado algún porcentaje de la tierra privada para dominio público, con el fin de que
sea destinada a calles, espacios verdes y equipamientos de la comunidad (por ejem-
plo, una escuela, una sala médica, un puesto de seguridad, etc.). También se obliga a
la realización efectiva de infraestructuras básicas, que generalmente se vinculan con la
apertura de calles, el alumbrado público y la provisión de energía domiciliaria, la red de
agua y, en algunos casos, la cloaca y/o el cordón cuneta.
Sin embargo, las obligaciones impuestas a un privado para convertir suelo urbanizable
en urbano pueden ser varias o diversas. En muchos casos, dichas inversiones pueden
ser materializadas incluso por fuera del mismo suelo que se pretende urbanizar.
Cuando esta acción sucede, es decir, cuando se aprueba el proyecto de urbanización y

se constata el cumplimiento de las exigencias, es cuando desde lo jurídico se entiende
que el suelo es urbano.
Ahora bien, quien es dueño de un lote urbano tiene el derecho de construir (por eso es
urbano y no rural), pero no de hacer lo que quiera. El Estado avanza físicamente sobre
127
▶ Capítulo III
la propiedad privada marcando límites al uso del suelo. El fin es social, ya que lo que
alguien haga en un lote puede afectar a sus vecinos o al resto de la sociedad y por ello
se legisla en la materia. Si, como suele decirse, los derechos de una persona terminan
donde comienzan los de otra, claramente esto no sucede con los límites del terreno,
en donde los derechos del propietario terminan antes que los límites de su propiedad.
Sin embargo, debe quedar claro el sustento conceptual que da sentido a la restricción
del dominio en la propiedad privada, es decir, a la incumbencia del derecho administra-
tivo en el derecho de propiedad. Toda vez que la autorización a construir es dada por el
Estado y que dicho acto administrativo determina la intensidad del uso del suelo y los
usos a los que pueda destinarse, existe una implicancia directa entre la autorización
legal y el valor de la propiedad.
Dicho de manera simple: si el suelo rural vale por lo que puede producir, el suelo urbano
vale por lo que se puede construir. Pero lo que se puede construir depende de aquello
que el Estado autorice, y se da en dos formas: la intensidad del suelo (cantidad de me-
tros cuadrados a ocupar de suelo y a construir en su totalidad, alturas máximas, retiros
respecto a los límites de la parcela, entre otros) y el uso al que se va a destinar (una
sola residencia, muchas viviendas, comercios, industrias, etc.).
El Código de Planeamiento Urbano no solo restringe las libertades del dominio del sue-
lo, sino que, en cierta forma, es el que permite su valorización. Sin la aplicación de la
norma, el dueño de un lote solo tiene tierra. Es el Estado el que, mediante un acto admi-
nistrativo por las facultades que tiene, le traslada potencialmente valor a la propiedad.
No existe una ley nacional referida al desarrollo físico de la ciudad, aunque sí se ha avan-
zado con diferentes proyectos que constituyen valiosos antecedentes en la materia. A
los efectos de un análisis aplicado, he tomado el caso de la provincia de Buenos Aires
para reflejar diferentes leyes que aplican sobre las ciudades y que al momento de gober-
nar deben tomarse en cuenta. Desde ya, la provincia no constituye un modelo, pero sí
una experiencia válida para ser analizada. La identificación que se ha hecho de las leyes
es cualitativa; en ningún momento se pretende abordar exhaustivamente la cantidad de
normas que operan en la materia, sino las que se entienden como más significativas.
3.2. La dimensión jurídica de la ciudad bonaerense
La Constitución Nacional reconoce la autonomía municipal; sin embargo, solo algunas

provincias la han hecho posible. En aquellas provincias donde los municipios son autóno-
mos, el instrumento jurídico fundamental es la Carta Orgánica y en ella se reflejan los prin-
cipios rectores del desarrollo local, como también los principales instrumentos de gestión.
128
La provincia de Buenos Aires no ha avanzado en esta sensible y clave cuestión. El ins-

trumento que regula las incumbencias de los gobiernos locales es la Ley Orgánica de
las Municipalidades (Ley 6.769); en ella, podemos encontrar aspectos relativos al ma-
nejo de la cosa pública, pero es interesante destacar algunos de ellos por su incidencia
en la organización territorial y las incumbencias en la gestión de la ciudad.
Existen tres figuras jurídicas que los municipios pueden adoptar para adecuar mejor
sus acciones en el territorio: consorcios, cooperativas y sociedades.
Los consorcios municipales son una figura jurídica muy importante, ya que permite
asociar a varios municipios entre sí, o con la provincia o la nación, en pos de concre-
tar una obra o promover un emprendimiento de interés común. En dichos consorcios
pueden participar personas de carácter privado, físicas o jurídicas, siempre y cuando
pertenezcan al ámbito territorial de los entes estatales que lo integren.
Los consorcios deben precisar un estatuto, en el cual conste su objeto, las actividades
que va a realizar, el rol de cada integrante, la forma de obtención de recursos y de inver-
tirlos, las características de su administración y todo aspecto que permita identificar
los medios y los fines para lo cual fue creado.
Esta figura fue creada por Ley 12.288, pero pocas veces utilizada. El primer consor-
cio intermunicipal fue el de Bahía Blanca y Coronel Rosales, principalmente concebido
para abordar los temas de la creación de la Zona Franca y el tratamiento de los residuos
sólidos urbanos. El primer fin se cumplió, pero el consorcio no se mantuvo en el tiempo.
Las cooperativas son la figura asociativa más tradicional en los municipios; deben for-
marse con capital municipal y el aporte de los usuarios del servicio o de la explotación
a la cual se destine. Las utilidades que arrojen los ejercicios y que correspondan a la
municipalidad serán destinadas a acrecentar el capital accionario de las cooperativas.
La Ley 12.929 modifica la Ley Orgánica y permite a los municipios constituir socieda-
des anónimas con participación estatal mayoritaria. Es importante porque el municipio
puede abordar de esta manera la conformación de empresas públicas y plantearse es-
trategias de desarrollo urbano diferentes.
Justamente, es significativo mencionar algunos artículos de la Ley Orgánica de las Mu-

nicipalidades que hacen a la gestión e inversión en la ciudad.
El municipio debe disponer de la prestación de los servicios públicos de barrido, rie-

go, limpieza, alumbrado, provisión de agua, obras sanitarias y desagües pluviales, ins-
pecciones, y todo otro tendiente a satisfacer las necesidades colectivas de carácter
local, siempre que su ejecución no se encuentre a cargo de la provincia o la nación. El
129
▶ Capítulo III
Concejo Deliberante es el que autoriza tal prestación, definiendo si es por ejecución di-
recta o mediante organismos descentralizados, consorcios, cooperativas, concesiones
o convenios.
También es al Concejo Deliberante al que le corresponde autorizar las expropiaciones;

la ley señala que expresamente podrá declarar de utilidad pública fracciones de tierra
para subdividirlas y venderlas a particulares para fomento de la vivienda propia.
La ley clasifica las obras públicas en cuatro grupos diferentes: a) las concernientes a
establecimientos e instituciones municipales, b) las de ornato, salubridad, vivienda y
urbanismo, c) las correspondientes a servicios públicos de competencia municipal y
d) las de infraestructura urbana, en especial las de pavimentación, repavimentación,
cercos, veredas, saneamiento, agua corriente, iluminación, electrificación, provisión de
gas y otras redes.
Lo interesante de la letra de la ley es que señala que deben estar incluidas expresamen-
te en planes integrales de desarrollo urbano, aprobados por ordenanza y, por lo tanto,
ser declaradas de utilidad pública. Cuando por alguna razón no existan tales planes,
entonces deberá existir una ordenanza para cada obra. Es decir que la excepción de la
ley es casi lo habitual en cualquier gestión.
Esto último sucede muchas veces con las leyes, las prácticas habituales van limitando
los instrumentos que muchas veces se dan en las normas, incluso dejando de lado he-
rramientas que se señalan y que se omiten deliberadamente o no, pero que no costaría
nada implementarlas. Por ejemplo, un artículo sobre las obras públicas señala que cada
vez que se inviertan fondos en alguna obra municipal, se debe nombrar una comisión
de vecinos para que la fiscalice.
La mayor parte de los artículos de la Ley Orgánica hace referencia a cuestiones conta-
bles y administrativas, fundamentalmente del ejercicio presupuestario. Pero justamen-
te, el presupuesto es una de las herramientas de planificación más interesantes que
tenemos, así que debemos mirar con detenimiento su reglamentación.
El Decreto 2.980, más conocido como RAFAM (Reforma de la Administración Finan-

ciera en el Ámbito Municipal), es un instrumento relativamente nuevo, tanto por su
concepción como por su implementación. Respecto de lo primero, el presupuesto está
concebido como un sistema y se utilizan los procedimientos de formulación de progra-
mas para su definición.
La técnica de presupuesto por programa permite identificar con claridad los objetivos
que se quiere conseguir, la determinación de los planes de acción, la producción de bie-
nes y servicios, las metas alcanzadas y los organismos responsables de llevarlos a cabo.
130
La formulación de programas requiere una mirada diferente de la organización buro-

crática, dejando de lado los organigramas funcionales, para volverla una organización
sistémica o contingente. Sin embargo, esto no se ha dado en la realidad; la aplicación
del RAFAM es más una herramienta contable que un instrumento de planificación; por
lo tanto, para los municipios ha sido más una complicación que una ayuda. Eso debe
cambiar, es muy importante fortalecer las áreas de planificación estratégica para que la
formulación por programas sea un hecho natural y no un chaleco de fuerza.
Desde la planificación, debemos destacar determinados pasos obligados de este sis-

tema presupuestario, que deben estar definidos en la ordenanza más allá de la progra-
mación de los recursos y el presupuesto analítico de los gastos; es decir, también debe
contemplarse la estructura programática, la descripción de los programas, la formula-
ción de las metas, la programación física y financiera de los proyectos de inversión, sus
obras y sus actividades, la asignación de los insumos (humanos, técnicos y materiales)
y los servicios de la deuda.
La exigencia del equilibrio fiscal debe considerarse referida al total consolidado, el cual
incluye los organismos descentralizados y excluye las cuentas especiales y de terce-
ros. Los organismos centralizados o descentralizados que requieran la contratación de
obras o la adquisición de bienes y servicios, cuyo devengado se opere en más de un
ejercicio financiero, deben remitir la información total del gasto, su incidencia en cada
ejercicio y su ejecución física. El Concejo Deliberante aprueba el monto total y su inclu-
sión automática en cada ejercicio futuro.
Justamente, desde los instrumentos de planificación, el capítulo dedicado al sistema

de inversión pública es muy interesante. De este sistema se señala que es el conjunto
de órganos, normas, procedimientos y metodologías que regulan las actividades de
captación, estudio, selección, ejecución y evaluación de dichos proyectos, así como la
creación y actualización permanente de un banco de proyectos de inversión pública
municipal.
Este instrumento, poco utilizado, es sumamente importante; la ley señala que debe ser
enviado al Concejo Deliberante simultáneamente con el proyecto de presupuesto y lo
denomina Programa Plurianual de Proyectos de Inversión, el cual está conformado por
aquellos proyectos seleccionados que tienen estudios satisfactorios de adaptación a
las prioridades del gobierno y cuentan con las previsiones de recursos necesarios para
su ejecución. Es un instrumento con visión táctica, es decir, de mediano plazo.
Como se puede ver, en esta ley, central para los municipios, existen importantes ins-
trumentos de planificación y gestión que debemos tener presentes. Sin embargo, la
especificidad de lo territorial está en otras normativas.
131
▶ Capítulo III
3.2.1. La legislación sobre el territorio físico
La norma que regula el ordenamiento del territorio en la provincia es el Decreto/Ley

8912, del año 1977. Por ordenamiento entiende la regulación del uso, la ocupación, la
subdivisión y el equipamiento del suelo.
Sus principales objetivos son la creación de condiciones físico-espaciales que posibili-

ten satisfacer los requerimientos de la comunidad en materia de asentamientos, la pre-
servación de áreas de interés, la eliminación de excesos especulativos y la participa-
ción de la comunidad, entre otros. Claro está que no todos los objetivos se cumplieron,
pero la ley es un instrumento poderoso para la regulación del suelo y en muchos casos
subutilizada. Por supuesto, como veremos, ha tenido modificaciones y leyes comple-
mentarias.
La ley alcanza a personas físicas y jurídicas, públicas y privadas, salvo los casos de
seguridad y defensa. Los municipios delimitan sus territorios en áreas rurales, urbanas
y complementarias. En las áreas rurales, se localiza la actividad primaria, sean explota-
ciones agrícolas, ganaderas o mineras, o industrias relacionadas con ellas; también, las
construcciones complementarias vinculadas a dichas producciones, como las vivien-
das, los galpones, los talleres y los silos.
La responsabilidad primaria del ordenamiento territorial es de los municipios y su pla-

nificación es obligatoria. Se entiende por tal al conjunto de acciones técnicas, políticas
y administrativas para la realización de estudios, la formulación de propuestas y la
adopción de medidas específicas en relación con la organización del territorio, a fin
de adecuarlo a las políticas y los objetivos de desarrollo general que puede tener una
ciudad, una región, una provincia o la nación.
Sin embargo, la provincia está directamente involucrada en la gestión territorial; entre

los organismos que intervienen no solo están las oficinas municipales, sino también el
Ministerio de Obras Públicas, la Secretaría de Planeamiento y Desarrollo, y la Secretaría
de Asuntos Municipales de la Provincia. Más aún, ninguna aprobación o modificación
a las normativas del suelo se hace efectiva sin la firma de un decreto del gobernador.
Es obligación de los municipios el contar con un área especializada de planeamiento

físico. Dichas áreas trabajan con tres tipos de instrumentos: la determinación de zonas
según usos, el plan de ordenamiento municipal y los planes particularizados.
La zonificación según usos es un instrumento técnico-jurídico que cubre las necesida-

des mínimas del ordenamiento físico, determinando su estructura general, la de cada
zona, y establece normas de uso, ocupación y subdivisión del suelo, la dotación de
infraestructura y la morfología para cada una de ellas.
132
El plan de ordenamiento es el instrumento que organiza físicamente el territorio es-

tructurado en zonas, vinculadas por la trama circulatoria y con una propuesta progra-
mática del desarrollo que consiste en las acciones de promoción, regulación, previsión
e inversiones, mediante proyectos de corto, mediano y largo plazo, en el cual deben
encuadrarse las obras municipales e indicarse las privadas.
Dicho plan debe establecer cuáles son los sectores que van a ser promovidos, renova-
dos, transformados, recuperados, restaurados, preservados, consolidados o determi-
nados como reserva, como también la propuesta de infraestructuras, servicios y equi-
pamiento necesarios para cada área.
En 1983 se incorpora por decreto una importante modificación (DL 10128/83) por la
cual los municipios, mediante ordenanza, pueden declarar como urbanización priorita-
ria determinadas zonas en las que el suelo se encuentre parcialmente inactivo.
El primer paso es declarar la provisión prioritaria de servicios y equipamiento, e implica

el compromiso de dotar la zona de la infraestructura necesaria orientando la inversión
pública y privada de la forma más racional posible. Cuando las obras estén ejecuta-
das, y con el fin de lograr el máximo aprovechamiento de las inversiones realizadas, el
municipio puede establecer un gravamen especial a las parcelas baldías o con edifica-
ciones en ruinas, cuya recaudación se aplicará a nuevas obras de infraestructura y de
equipamiento.
En estos casos, el municipio puede establecer plazos límites para edificar. Los plazos
máximos son de ocho años y no se modifican aun con el cambio de propietario. A partir
de entonces, el municipio puede cobrar significativas multas e incluso expropiar, ya que
la ley determina que habiendo existido este procedimiento, la parcela es declarada de
utilidad pública. Si así fuera, la parcela expropiada debe ser ofrecida en subasta pública
en un plazo no mayor de seis meses y el comprador adquirir el compromiso de cons-
truir en menos de tres años.
Si bien el instrumento de urbanización prioritaria no se acerca a los más actuales de

captura de plusvalía, es en sí mismo una herramienta muy interesante y pocas veces
utilizada.Las áreas urbanas se dividen en dos: las urbanizadas y las semiurbanizadas.
Las complementarias son las áreas circundantes o adyacentes al área urbana, pero
relacionadas funcionalmente.
La existencia de áreas o subáreas depende de las características y las necesidades de

cada municipio; ellas pueden ser: residencial urbana y extraurbana, comercial, admi-
nistrativa, de producción, de esparcimiento, de reserva, de ensanche, de transporte y
demás usos específicos.
133
▶ Capítulo III
Cada una de ellas se divide en espacios parcelados, circulatorios y verdes libres y pú-
blicos. Es importante aclarar esto último: para su identificación, la ley caracteriza los
espacios para la recreación y el ocio como “verdes, libres y públicos”; más de una vez,
podemos encontrar espacios que no cumplen con alguna de las tres consignas y que
son tomados por tales.
El área urbana es aquella destinada a asentamientos humanos intensivos, con usos re-
sidenciales y actividades terciarias y productivas compatibles. El área semiurbanizada
se divide en dos: una continua o no, pero con todos los servicios y el equipamiento; la
otra en sectores periféricos, con parte de infraestructura y equipamiento.
Las zonas se tipifican en nueve grandes grupos: residencial, comercial y administrativa,

de esparcimiento, industrial, de reserva, de ensanche urbano, de recuperación y de
usos específicos. La industrial, por sus potenciales molestias, tiene consideraciones
especiales y disposiciones mucho más específicas que analizaremos detenidamente.
La zona de reserva es básicamente un área de protección. La de ensanche urbano es
la previsión de suelo para futuras ampliaciones. La de recuperación es aquella que,
sin ser apta para usos urbanos, es recuperable mediante obras o acciones adecuadas;
se especifica dentro de ellas el caso de los médanos. La de usos específicos es la que
se delimita para el transporte, las comunicaciones, la producción o la transmisión de
energía, la defensa, la seguridad y otros usos específicos.
La ley divide a los espacios urbanos en tres: a) vías de tránsito, b) espacios verdes,
libres y públicos, c) parcelarios, urbanos y rurales. Los espacios destinados a parcelas
urbanas, dada su finalidad, se denominan espacios edificables; esta aclaración es su-
mamente importante, ya que el Estado puede regular la intensidad y el uso de la cons-
trucción, pero el sentido del suelo urbano es siempre el de ser construido.
La ley tiene una clara y constante racionalidad en sus artículos, que lógicamente la tras-
lada en criterios básicos para la toma de decisiones. Así, señala que las distintas áreas
deben delimitarse según sus usos y fijar metas de crecimiento poblacional. En el caso de
las áreas verdes (libres y públicas), adopta una relación entre la población potencial y la
superficie, estableciendo 10 m2 de dicho espacio por cada habitante; aunque aclara luego
que se refiere a tres tipos de espacios diferentes: plazas o plazoletas, parques urbanos y
parques comarcales, estableciendo una relación de superficie por cada uno.
En su concepción y en sus disposiciones, la ley busca controlar la expansión urbana,

no solo para contener la fuerte especulación del suelo, sino también para mantener
las urbanizaciones con cierta densidad que permitan abordar las infraestructuras y los
equipamientos necesarios. Aquí, no solo define situaciones y dicta requerimientos,
sino que subraya que la decisión final la toma el Poder Ejecutivo provincial.
134
Toda creación o ampliación de núcleos urbanos debe responder a una necesidad fun-
dada, es decir que tenga fundamentos en un estudio que contenga el motivo de la crea-
ción, el análisis de ventajas comparativas del sitio, las fuentes de aprovisionamiento de
agua, la factibilidad real para dotar de servicios, el nuevo plan director y los planes de
prestación de servicios esenciales y la dotación de equipamiento comunitario. Hay un
claro interés en urbanizar primero y habitar después, aunque esta fórmula rara vez se
ha conseguido.
Una curiosa e interesante disposición dice que el área adyacente a la ampliación no

debe contar con más de un treinta por ciento de sus parcelas sin edificar.
La mirada atenta del poder provincial está siempre presente; se recuerda que las am-
pliaciones deben darse sobre las áreas de reserva, pero que no implica autorización
automática; es más, señala que debe ser gradual y con necesidades fundadas. También
indica que los nombres de los nuevos lugares deben ser fijados por la provincia, en este
caso por la Legislatura.
Las disposiciones sobre el uso del suelo y la intensidad de ocupación son claves porque
restringen la propiedad privada en pos del conjunto. Por uso del suelo se entiende el
destino que se le dará, como soporte de las actividades humanas que allí se desarro-
llen. Los usos se clasifican en tres: urbanos, rurales y específicos.
Las restricciones sobre el suelo toman cinco formas: el tipo de uso, la extensión de la
ocupación, su intensidad y densidad, las posibilidades de subdivisión y la disponibili-
dad de infraestructura, servicios y equipamientos comunitarios. Todas ellas deben ser
cumplidas para hacer uso efectivo del suelo urbano.
La intensidad de la ocupación se clasifica en tres categorías: población dispersa, po-

blación agrupada o población semiagrupada; de acuerdo a ellas se toman medidas
concretas. Es importante destacar la diferencia entre población bruta y neta; la primera
se refiere a la relación entre la cantidad de población y la superficie total de la zona en
donde habita, mientras que la segunda se refiere exclusivamente a la relación con la
superficie de sus áreas edificables.
Las áreas de población dispersa corresponden a la población rural y la densidad bruta

promedio es menor a cinco habitantes por hectárea. Cuando un proyecto supera dicha
densidad se considera que existe un cambio de uso del suelo.
La población semiagrupada es el caso de las colonias rurales u otras localizaciones

de baja densidad, con población bruta promedio mayor a cinco pero menor a treinta
habitantes por hectárea.
135
▶ Capítulo III
La población agrupada es la de áreas urbanas con edificación predominante de vivienda

individual o colectiva y cuya densidad bruta promedio es menor a ciento cincuenta habi-
tantes por hectárea. Se establecen dos máximos de densidad neta: aquellas parcialmente
dotadas de servicios, pero sin cloaca, hasta 150 hab/ha; en el caso de que se encuentren
totalmente dotadas de infraestructuras y servicios, puede llegar hasta las dos mil per-
sonas por hectárea. No obstante, la densidad máxima dependerá de la capacidad y la
calidad de las fuentes de agua potable y el servicio de evacuación de las aguas servidas.
En cada zona, la edificación es regulada de tal forma que no debería superar una po-
blación mayor que la prevista en la densidad poblacional, para lo cual se emplean co-
eficientes que representan la relación entre la población, el suelo y la edificación. La
cantidad máxima de personas por parcela es el resultado de multiplicar su superficie
por la densidad máxima de la zona en que se encuentra. El mínimo computable es de
cuatro personas por parcela, salvo la vivienda unifamiliar que puede proyectarse con
la cantidad de dormitorios necesarios en relación con las necesidades de dicha familia.
Para regular la intensidad de ocupación del suelo, se utilizan dos factores: uno respecto
del total de lo construido, otro del suelo específicamente utilizado. El primero, denomi-
nado Factor de Ocupación Total (FOT), es un coeficiente que debe multiplicarse por la
superficie total de la parcela para obtener la cantidad de metros construibles máximos
en ella. El segundo, denominado Factor de Ocupación del Suelo (FOS), es la superficie
ocupada en el suelo, o su proyección directa.
Es importante aclarar que la ley define como superficie edificable la suma de todas las
áreas cubiertas de cada planta ubicadas por encima del nivel de vereda, incluyendo los
espesores de tabiques y muros, tanto interiores como exteriores.
Existen máximos para ambos coeficientes. En el caso del FOT, varían entre 2,5 y 3,
según sea el uso residencial, o comercial o similares, mientras que el FOS no puede
superar el 0,6. Sin embargo, la ley establece algunas situaciones en las que el municipio
puede otorgar incrementos de intensidad de uso del suelo; estos pueden ser por un
mayor ancho de parcela, para edificaciones que se separan de los ejes medianeros, por
retiros voluntarios de la línea de frente, por menor superficie de suelo ocupado y/o por
estar frente a un espacio libre y público.
Los municipios deben definir una morfología de edificación que asegure que los centros
de la manzana estén libres de edificación. Asimismo, deben determinar alturas máxi-
mas edificables, retiros de la edificación respecto del fondo, del frente y de los laterales
(estos últimos, no siempre). No se autoriza el patio interno como medio de ventilación
e iluminación para locales de habitación o trabajo; sí para cocinas, baños y locales auxi-
liares. Los municipios legislan más específicamente sobre estas relaciones, avanzando
136
sobre los criterios manifestados, pero siempre que se cumpla con la definición de un
espacio urbano —que debe cumplir condiciones geométricas de altura máxima, super-
ficie mínima, relación entre la altura máxima y el lado mínimo—, con el fin de asegurar
la ventilación y la iluminación adecuadas de los locales en función de su uso.
En los edificios multifamiliares que se encuentran en zonas con densidades mayores

a los ciento cincuenta habitantes por hectárea y para el caso de parcelas que tengan
doce metros o más de ancho, las construcciones deben prever espacios para estacio-
namiento de vehículos. Desde ya, las ordenanzas municipales pueden ser más restric-
tivas que estos valores.
Los aspectos legislativos en la subdivisión del suelo son muy importantes a tener pre-
sentes, por un lado porque dicho acto le traslada valor al suelo, pero además porque va
determinando el patrón de urbanización. Hay que tener en cuenta que la mayor parte
de las veces, lo que se define como mínimo termina siendo lo típico. Desde el proyecto
urbano, sin duda hay mucho que revisar, pero la ley sigue siendo la norma.
Un aspecto sustancial al momento de subdividir es el de cesión gratuita de tierra a

favor del Estado; la misma, contemplada en la legislación de otros países, tiene por fin
utilizar dicho suelo para los espacios de circulación, los verdes, libres y públicos, y las
reservas para equipamiento comunitario. La cantidad de áreas verdes o las reservas se
determina de acuerdo al tamaño de los nuevos centros urbanos.
Es importante recalcar que no es posible modificar el destino de las áreas verdes (libres
y públicas), salvo en el caso de que sea permutada por otro bien de mejores característi-
cas, es decir de mayores dimensiones y mejor situación para satisfacer el interés público.
También queda claro que la habilitación de las áreas urbanas (total o parcial) solo es
posible luego de haber sido completada la infraestructura y la instalación de los servi-
cios esenciales, y verificado su normal funcionamiento. Para las áreas urbanas, los ser-
vicios esenciales son el agua corriente, las cloacas, los pavimentos, la energía eléctrica
domiciliaria, el alumbrado público y los desagües pluviales. Para las zonas residencia-
les extraurbanas, los mismos, pero si las densidades previstas son menores a ciento
cincuenta habitantes por hectárea no se exigen cloacas; el pavimento solo se considera
esencial en las arterias principales y los desagües pluviales de acuerdo a cada caso.
Los equipamientos comunitarios son las edificaciones o las instalaciones destinadas a

satisfacer las necesidades de la comunidad en materia de salud, seguridad, educación,
cultura, administración pública, justicia, transporte, comunicación y recreación.
Sin descartar la importancia del Código de Planeamiento Urbano, hay que señalar que
la dimensión jurídica del espacio urbano es más amplia y compleja, y supone diferentes
137
▶ Capítulo III
formas de construir la ciudad. Temas especiales, como las radicaciones industriales, la

protección de áreas ambientales, la preservación del paisaje y del patrimonio cultural,
son algunos de los aspectos jurídicos que debemos incorporar y trabajar en la dimen-
sión jurídica de una ciudad.
3.2.2. Las urbanizaciones premium
En los últimos veinte años, las urbanizaciones dirigidas a los sectores sociales más pu-
dientes crecieron fuertemente y a un ritmo sostenido. La transformación del suelo rural
a urbano y la promesa de una vida de más contacto con la naturaleza se convirtieron
en un producto inmobiliario que fue encontrando variantes, no solo en la provincia de
Buenos Aires, sino también en muchas otras regiones. La creciente inseguridad en los
tradicionales barrios también motivó a que se eligieran algunas de estas nuevas for-
mas, como alternativas válidas para vivir. No siempre fue así.
En la provincia de Buenos Aires, las urbanizaciones premium adquieren tres formas

preponderantes: los clubes de campo, los barrios cerrados y las urbanizaciones frente
al mar; miles de hectáreas han pasado de ser tierras rurales a urbanas o suburbanas,
campos de muy diferentes características dejaron de ser espacios de producción para
convertirse en zonas residenciales, temporarias o permanentes. La costa atlántica se
urbanizó en demasía, aprovechando la valorización del suelo que da la vista del mar,
pero muchas veces afectando los ecosistemas o imponiendo modelos de gestión urba-
no-ambientales difíciles de sostener en el tiempo por los municipios.
La ley define a los clubes de campo como un complejo recreativo residencial que se
caracteriza por estar localizado en un área no urbanizada, tener un significativo equi-
pamiento para la práctica de actividades deportivas y/o sociales, tener terrenos aptos
para la construcción de viviendas transitorias y poseer, en todo sentido, una indisoluble
relación funcional y jurídica.
Las consideraciones sobre el tema que hace el decreto ley 8912, se complementan con
el decreto 9404 del año 86. En ambos, se señalan los requisitos que debe cumplir un
proyecto de club de campo para ser aprobado, siempre por el municipio y la provincia.
Tales requisitos se dividen en dos: la convalidación técnica preliminar (prefactibilidad)
y la convalidación técnica final (factibilidad). La primera conlleva una aprobación preli-
minar por parte del municipio, la obtención de un certificado de aptitud hidráulica por
parte de la provincia, como también la prefactibilidad de agua, tanto en cantidad como
en calidad. El anteproyecto urbanístico debe realizarse sobre las medidas del título o
catastrales y deben constar las áreas comunes de esparcimiento, las residenciales, las
vías de circulación internas, externas y la cesión perimetral. Dicha información debe
138
ser reforzada con una memoria técnica que indique los porcentajes destinados a cada
área, la densidad bruta y neta del área residencial, expresada en viviendas por hec-
táreas, el número de viviendas unifamiliares o multifamiliares, la descripción de las
principales actividades a desarrollar, el régimen de subdivisión que se va a adoptar,
la forma en que se prevé efectuar el suministro de agua potable y energía eléctrica, la
evacuación de los líquidos pluviales y cloacales, el tratamiento de estos últimos cuan-
do corresponda, el sistema de recolección de residuos y disposición final, el compromi-
so de forestación del perímetro y el equipamiento del área de esparcimiento.
El decreto del 86 flexibiliza dos puntos centrales de la norma. Por un lado, deja libra-
do al municipio las exigencias sobre el acceso principal, que en principio era la pavi-
mentación de la vía de circulación que vincula el acceso principal con las instalaciones
centrales del club, con una capacidad de soporte de 5.000 kilos por eje. Por otro lado,
flexibiliza la distancia entre emprendimientos que fija el Decreto Ley 8912 en siete ki-
lómetros, contado desde los respectivos perímetros en sus puntos más cercanos; para
ello, debe existir un estudio particularizado que justifique la real necesidad del empren-
dimiento, en principio demostrando que allí no puede practicarse ninguna explotación
agropecuaria de tipo intensivo o extensivo y que demuestre la real existencia de he-
chos paisajísticos, particularidades topográficas, terrenos a recuperar u otros elemen-
tos significativos.
Parece difícil creer que la ley se ha cumplido al pie de la letra; muchos emprendimientos
se encuentran cercanos a tierras aptas para la explotación agropecuaria, pero claro está
que con rentabilidades diferentes. Lo mismo respecto de los paisajes; en muchos casos,
los emprendimientos, lejos de preservar lo existente, transforman el medio con signifi-
cativas obras de infraestructura, alterando las mismas particularidades del ambiente.
Lógicamente, la convalidación técnica final tiene muchos más requisitos, algunos que
hacen a la documentación, como son el certificado expedido por el Registro de la Pro-
piedad, los proyectos aprobados de las obras de saneamiento o hidráulicas, de provi-
sión de agua potable y de evacuación de líquidos cloacales, la red de circulación, de
energía eléctrica domiciliaria y de iluminación, los planos de obras de equipamiento del
área común de esparcimiento, el reglamento urbanístico y de edificación, al cual debe-
rán ajustarse las edificaciones particulares, el plan urbano definitivo, con el balance de
superficies, densidades, cantidad de viviendas, entre otros, todo debidamente firmado
por profesionales actuantes. Finalmente, se señala que la aprobación de la subdivisión
exige acreditar la certificación municipal, la ejecución de las obras de infraestructura,
la forestación y el equipamiento deportivo y social.
La diferencia de los barrios cerrados con los clubes de campo es que los primeros son
emprendimientos urbanos con un uso residencial predominante; tienen equipamiento
139
▶ Capítulo III
comunitario, perímetro materializado con un cerramiento y pueden localizarse en cual-

quier área definida por el código, sea urbana, complementaria o rural. La normativa se
basa fundamentalmente en el decreto 27 del año 98 y sus fundamentos reconocen la
existencia de ordenanzas de excepción que algunos municipios dictaron y su encuadre
en precisiones provinciales.
Los principales requisitos exigibles para su aprobación municipal y la convalidación

provincial son: la localización compatible con los usos predominantes, las condiciones
de habitabilidad respecto del medio y las infraestructuras, la constatación de no oca-
sionar perjuicios a la trama urbana existente ni a los planes de expansión, la materia-
lización de un cerco perimetral transparente y la previsible integración con su entorno
urbano mediante redes, accesos viales y servicios generales y/o comunitarios.
Un aspecto interesante de los requisitos es la exigencia de presentar un estudio de im-

pacto que incluya aspectos urbanísticos, socioeconómicos, y físico ambientales. Entre
otras cosas, se señala que estos emprendimientos deben guardar una distancia razo-
nable con otros emprendimientos, definición que resulta demasiado general.
Los barrios cerrados ceden tierra para espacios verdes y libres públicos, como también
para reserva de equipamientos urbanos, según se estipula en el DL 8912, aunque los
valores de las cesiones son muy bajos: van de los 3,5 m2 por habitante a los 6 m2/h
para espacios verdes, libres y públicos, en ampliaciones urbanas de hasta cinco mil
habitantes, y de 1m2/habitante a 2 m2/h para equipamiento urbano en el mismo rango.
Si se tiene en cuenta que estas urbanizaciones tienen poca población y mucha superfi-
cie, los valores resultantes para el espacio público y comunitario son verdaderamente
bajos. Sin embargo, la Ley de Acceso Justo al Hábitat, sancionada en el año 2012, obli-
ga a cesiones mayores, pero de eso hablaremos más adelante.
La concentración de población en la costa atlántica no es una novedad. El fracciona-

miento de tierra para incorporarse al mercado inmobiliario no ha dejado de presionar
sobre el medio natural, entre otras cosas por el mayor valor que tiene el suelo urba-
nizado cuando posee una vista privilegiada o se ubica cerca de algún sitio destacado.
La fuerte presión por urbanizar la costa, justificada por algunos en el aporte a la acti-
vidad económica de la construcción, ha presionado desmedidamente sobre los reser-
vorios que deben garantizar la recarga de las napas, como también ha provocado la
extracción desmedida de agua mediante pozos, sin medir adecuadamente su capaci-
dad de soporte. Más aún, muchas urbanizaciones fueron autorizadas sin contar con un
adecuado sistema cloacal, multiplicando el número de pozos negros y la contamina-
ción de los suelos.
140
El avance de las urbanizaciones sobre los médanos costeros y la realización de obras

marítimas inadecuadas rompieron los equilibrios del ecosistema y alteraron el despla-
zamiento de las arenas, profundizando los procesos de erosión y la paulatina reducción
de las playas. En los años 90, el Estado provincial invirtió fuertes sumas de dinero en
obras costeras en la playa de Mar del Plata para detener un proceso que podría haber
deteriorado aún más la costa.
Este fenómeno se verifica en toda la costa bonaerense, principalmente entre Punta

Rasa y Punta Alta, donde proliferan toda clase de emprendimientos costeros; hay mu-
nicipios que casi no tienen costa sin urbanizar y, más allá de los criterios que brinda el
Código de Aguas (Ley 12.257) y el DL 8912, fue necesario impulsar un instrumento que
regule con más precisión y rigor este tipo de iniciativas: el decreto 3202, del año 2006.
El DL 8912 se refiere a estos casos particulares en los cuales la subdivisión del suelo
limita con la costa marítima y allí obliga a la cesión de una franja de cien metros de an-
cho, medida desde el pie de médano o del acantilado, y paralela a sí misma, destinada
a usos complementarios de la playa. Tal cesión, como otras, debía ser gratuita. Asimis-
mo, al menos el 70% de las cesiones correspondientes al predio debían ubicarse en
zonas adyacentes a esta franja, en predios con dimensiones no menores de 50 x 300
metros, cuyo lado más corto debía ser paralelo al frente de costa.
El Código de Aguas, Ley 12.257, prohíbe el loteo en una franja de ciento cincuenta me-
tros aledaña al océano Atlántico y la edificación sobre los médanos que lleguen hasta
el mar o aun a mayor distancia.
La fuerte presión del mercado inmobiliario generó la necesidad de fijar parámetros

que acoten aún más la posibilidad de crecimiento, para mantener la actividad dentro
de ciertas pautas de sustentabilidad ambiental y de estándares de urbanización. Así,
el nuevo decreto “de costas” apunta a dotar al Estado de instrumentos operativos que
garanticen una efectiva defensa de los bienes que se quieren proteger. La nueva re-
gulación establece una serie de “presupuestos mínimos”, definidos como principios
rectores y objetivos, que permita actuar conjuntamente a los dos niveles de gobierno,
municipal y provincial, en el marco de las distintas leyes que aplican sobre esta parti-
cular franja del territorio.
La medida central es limitar la expansión urbana sobre las costas del océano y ello se
logra mediante una ecuación que conjuga una proporción del frente urbanizado con
otra del frente que se encuentra libre, sea este rural o no. Específicamente, la ecuación
es la suma del 25% del área consolidada más el 20% que no lo está, dividido por dos.
En principio, el resultado es lo que determina la posibilidad de crecimiento, aunque hay
variables que son atendibles por el decreto y que introducen modificaciones.
141
▶ Capítulo III
Se reconoce, por ejemplo, la existencia de reservas naturales o parques urbanos y, cuando

estos superan los cinco kilómetros sobre el frente marítimo, se puede anexar un diez por
ciento más de frente urbanizable. Cuando el noventa por ciento de las parcelas del área
urbanizable son ocupadas por viviendas unifamiliares y su densidad es menor a 60 habi-
tantes por hectárea, pueden incrementar un treinta por ciento el crecimiento del frente.
La ampliación del área urbana consolidada no puede ser mayor al veinte por ciento, ni
superar la densidad antes mencionada. La autorización de nuevos núcleos de urbani-
zación debe guardar como mínimo una distancia de 2,5 kilómetros al área existente y
entre cualquier otra. Se prohíbe la modalidad de desarrollos urbanos de barrios cerra-
dos y clubes de campo.
El decreto como tal recibió la adhesión de varios municipios, pero no de todos; lógica-
mente, necesita de ordenanzas particulares para que sea vigente, ya que no es una ley.
Actualmente, se lo reconoce como la reglamentación del artículo 142 del Código de
Aguas, al que nos referimos antes, aunque la exigibilidad de este es mayor que la que
allí se expresa.
Ciertamente, el decreto de Costas dispone de una franja de protección mínima de 250

metros de ancho y para nuevos núcleos de 300 metros, la que a su vez aumenta pro-
gresivamente en la medida en que las parcelas superan los 1.200 metros cuadrados.
También aumenta la exigibilidad en lo que respecta a las cesiones de tierras, debiendo
transferir el 15% del suelo a los municipios para ser destinados a áreas públicas y otro
15% como áreas abiertas de uso colectivo, bajo dominio privado del consorcio urba-
nizador. Justamente, estos parámetros van más allá de lo que determina la ley y, por
lo tanto, dificultan su aplicación como reglamentación, persistiendo aún conflictos o
dudas en su implementación.
3.2.3. La ley de acceso justo al hábitat
La ley 14.449 es la más reciente en materia urbanística; fue aprobada por la Legislatura
bonaerense a fines del año 2012. Es una ley fundamental porque reconoce la problemá-
tica de la exclusión habitacional y urbana, la necesidad de contar con un rol del Estado
más amplio, la existencia de grupos sociales que trabajan en la temática y, fundamen-
talmente, la urgencia de incorporar nuevos instrumentos de gestión. Justamente, uno
de los valores de la ley es el de ser una herramienta tanto jurídica como instrumental.
La ley se organiza en seis capítulos que en su totalidad contienen 72 artículos; como

señalaba, algunos son significativos por sus definiciones conceptuales o jurídicas,
mientras que otros lo son por su visión instrumental.
142
Los tres primeros capítulos abarcan las disposiciones generales, los principios rectores
y las directrices que debe tener una política de hábitat. El capítulo I deja en claro el sen-
tido mismo de la ley, las definiciones, las responsabilidades, la autoridad de aplicación
y los lineamientos generales de la aplicación de los instrumentos que contiene la ley.
Un aspecto cuestionable es el de definir al Estado provincial como el encargado de la
ejecución de estas políticas, sabiendo las dificultades que por su naturaleza tiene en el
territorio bonaerense.
El capítulo II define los principios rectores que debe tener una política de vivienda y há-
bitat: el derecho a la ciudad, la función social de la propiedad, la gestión democrática de
la ciudad y el reparto equitativo de cargas y beneficios. Es un capítulo central, porque
define con rango de ley determinados principios que deben ser centrales en la gestión
urbana y que no siempre aparecen con tanta claridad.
El capítulo III define las directrices generales de las políticas públicas y la responsa-
bilidad del Estado en el desarrollo de ciudades inclusivas. Para los gobiernos locales
es muy significativo, ya que es en sí mismo un listado de estrategias. Otro artículo del
mismo capítulo define los parámetros de calidad, una excelente iniciativa, sobre todo
si se tienen en cuenta algunas experiencias argentinas o de otros países.
Sin desmerecer la importancia de estos y de otros capítulos, lo más interesante lo en-

contramos en el capítulo IV, que se refiere a los instrumentos de actuación. Allí, en
ocho secciones, se sintetizan diversas herramientas de gestión, tanto en el nivel pro-
vincial como municipal, algunas de las cuales son un verdadero aporte a las capacida-
des de gestión urbana de un gobierno local.
Dichas herramientas se pueden organizar en dos grandes grupos: las organizacionales

y las instrumentales. En el primer grupo encontramos la promoción de procesos de
organización colectiva para impulsar proyectos e iniciativas habitacionales y de urbani-
zación, la promoción de la participación en diferentes instancias de la planificación y de
la gestión del hábitat y la conformación del Consejo Provincial de Vivienda y Hábitat.
En el segundo grupo, las instrumentales, identificamos: la creación del Programa de

Lotes con Servicios, la integración socio urbana de villas y asentamientos precarios,
el fomento de crédito para la mejora del hábitat, las zonas de promoción del hábitat
social, la participación en plusvalías generadas por acción urbanística y los consorcios
urbanísticos.
La creación del Programa de Lotes con Servicios se da en el ámbito de la provincia de

Buenos Aires, y uno puede dudar de que dicho programa llegue a los 135 municipios
bonaerenses. En todo caso, lo ideal es replicar con programas locales en el mismo sen-
tido de la acción que marca la ley, y en parte parece que la norma induce a ello.
143
▶ Capítulo III
La integración socio urbana de villas y asentamientos precarios es un instrumento para

ser aplicado principalmente en grandes centros urbanos, donde tal realidad ha des-
bordado ciertos sectores de la ciudad. Es uno de los aspectos más importantes de la
ley; así como en otras épocas se legisló para barrios cerrados o clubes de campo, era
necesario contar con una ley que se adecúe a tal realidad. Los artículos brindan un mar-
co conceptual de la situación, crean un Registro Público (incorporando seguramente
trabajos académicos muy importantes que se vienen realizando desde algunas uni-
versidades públicas), definen los casos de relocalización, priorizando las mejoras en el
lugar que se habita, y flexibilizan la normativa vigente con el fin de poder integrar estas
áreas a la ciudad de la mejor manera posible. Un dato importante es que las acciones
deben contar con la participación de los habitantes y para ello se conforman mesas de
gestión que permitan llevar adelante las acciones de manera consensuada entre repre-
sentantes de distintos niveles del gobierno y de la comunidad.
La creación en el ámbito provincial de un “sistema de financiamiento y asistencia técni-

ca para la mejora del hábitat” resulta interesante, aunque pareciera que los recursos a
obtener son sensiblemente menores a las necesidades que se identifican. El objetivo es
poder financiar a las familias de bajos recursos con déficit habitacional, que obviamen-
te no son sujetos de crédito por la banca formal, aunque la ley se encarga de aclararlo.
El mecanismo de implementación será a través de los municipios u organizaciones gu-

bernamentales, buscando estimular la participación de las organizaciones civiles; la for-
ma de entrega será la de un microcrédito destinado al pago de mano de obra o compra
de materiales e insumos para la ampliación, refacción, terminación y/o mejora de vi-
vienda, la construcción o terminación de instalaciones internas, incluyendo la conexión
a servicios e incluso la construcción de redes públicas domiciliarias de servicios básicos.
También, el Fondo ofrece asistencia técnica ajustada a las necesidades concretas de

las familias beneficiadas por los préstamos; para ello se asiste económicamente a las
organizaciones con préstamos subsidiados, recursos no reembolsables, capacitación o
asistencia técnica directa.
El patrimonio de este Fondo Fiduciario se conforma con recursos del Presupuesto Ge-
neral de la Provincia, con los provenientes de planes nacionales afectados a las mejoras
habitacionales y con el producto de operaciones de venta de activos, contribuciones,
subsidios, legados o donaciones, o sea, casi nada nuevo, salvo por una contribución
adicional sobre el impuesto inmobiliario a los lotes baldíos, que es del cincuenta por
ciento. Lo recaudado por este ítem no parece suficiente para abordar una política de
esta naturaleza y todos los otros ítems dependen de voluntades políticas que pueden
ser tan oscilantes que no permitan sostener en el tiempo las acciones que demandan
una renovación urbana como la esperada.
144
También es importante señalar el apoyo manifiesto a las cooperativas de ahorro,

tanto a las existentes como a las que están en formación, aunque no especifica
mucho más.
Un instrumento que si bien no es novedoso, ha sido de poca aplicación, es la determi-

nación de zonas de promoción del hábitat social. Mucho queda librado a la reglamen-
tación o la interpretación desde los municipios, pero indicativamente es importante
incorporarlo a la lógica de la zonificación.
Uno de los instrumentos más importantes que tiene esta ley es la participación en las
valorizaciones inmobiliarias generadas por la acción urbanística. Para los municipios
es sumamente importante, en primer lugar porque a ellos les quedan los beneficios
de dicha captura, pero fundamentalmente porque es una herramienta que sirve para
controlar la especulación y los pedidos de excepciones a los códigos en exigencias por
un mayor uso del suelo.
Claro está que los municipios solo pueden capturar parte de las plusvalías en aquellos
casos en los que ellos mismos son partícipes de la valoración del suelo. Y ello queda
claramente tipificado en la letra de la ley, al incorporar área rural y/o complementaria,
modificando el régimen de usos del suelo o la zonificación, y al autorizar un mayor
aprovechamiento edificatorio de las parcelas. También agrega la percepción de valo-
rización por obras públicas, siempre y cuando no se haya utilizado otro mecanismo,
como el de contribución por mejoras para la ejecución de las obras, o una autorización
administrativa especial, que se dicta para grandes desarrollos inmobiliarios.
Es importante aclarar que la contribución obligatoria en la valorización inmobiliaria no

solo es la diferencia entre “el antes” y “el después”, sino que median también las inver-
siones realizadas. La ley no es clara en ese punto; pero el concepto en sí lo es, ya que se
persigue una participación en plusvalías y no un impuesto sobre las obras.
La ley determina que los municipios deben establecer por ordenanza una contribución
obligatoria no inferior al diez por ciento de la valorización inmobiliaria generada por los
hechos enunciados; es un valor aceptable como piso, aunque la realidad de cada muni-
cipio debería revisar su incidencia e incluso establecer zonas diferenciadas.
La exigibilidad del pago es por única vez, es decir solo cuando exista un mayor valor
generado por algún hecho administrativo o físico generado por el Estado y cuando el
propietario lo hace efectivo. Es decir que si el código da una mayor autorización de
construir en determinada zona, pero el propietario no hace uso de esa norma, no debe-
ría pagar absolutamente nada. Y si lo hace, pagará un porcentaje sobre la valorización
de la mayor capacidad de construcción que haga uso.
145
▶ Capítulo III
La contribución puede ser exigible en diferentes momentos, los dos extremos son al
mediar la solicitud o al efectivizar su venta. Es posible que al desarrollista le quede
mejor uno u otro; no debería haber inconveniente desde el Estado, ya que los valores
van a ser bien diferentes. Sin duda, al solicitar un permiso la valorización es incipiente,
mientras que la venta de los últimos lotes tendrá una plusvalía muy significativa.
Uno de los puntos más controversiales de la ley, al menos en lo mediático, fue la impo-
sición de una cesión adicional de tierra del 10% de la superficie a los clubes de cam-
po, barrios cerrados u otras formas de urbanización de similares características, como
también a los cementerios privados y las áreas comerciales de cadenas cuando estas
superen un terreno mayor a los cinco mil metros cuadrados.
Esta nueva exigibilidad es adicional a la cesión de tierras que cualquier fracción debe hacer
para destinar suelo urbanizado a circulación, áreas verdes públicas y solares para equi-
pamiento público comunitario. La imposición de cesión obligatoria tiene por fin destinar
dicho suelo a urbanizaciones sociales, que pueden radicarse en dicho lugar o en otro. La
legislación española, por citar una, aplica este mismo criterio, aunque con mayor énfasis.
De hecho, una de las críticas es que la cesión no se haga sobre cualquier transforma-
ción de suelo urbano y se acote solo a algunos emprendimientos que son propios de los
grandes aglomerados urbanos. Es más, la letra de la ley dice que es un pago a cuenta
de la determinación definitiva de la valorización de la propiedad; de ser así, no es una
presión adicional, sino la especificación de una forma de pago adelantado.
Por último, otro de los instrumentos interesantes que posibilita la ley es la conforma-
ción de consorcios urbanísticos, entendiendo por tales la conjunción de organismos
gubernamentales y actores privados, que se unen transitoriamente para aportar dis-
tintos recursos y obtener compensaciones por dicha inversión. También es una he-
rramienta muy utilizada en otros países que, si es bien aprovechada, puede marcar
significativas diferencias en la gestión urbana de las ciudades bonaerenses.
Sin duda, es necesario contar con buenos indicadores de medición de avance y de re-
sultados en cada instrumento que se aplique, como también sistemas de participación
y transparencia. Más allá de lo que indique la ley, es conveniente que los municipios
sumen los que consideren apropiados.
Otro de los capítulos que más controversias tuvo en el debate del proyecto de ley fue
la modificación del Decreto Ley 8912 en los artículos que versaban sobre la subdivisión
de suelo y/o la edificación obligatoria. Si bien es cierto que la nueva incorporación es
más estricta, no hay cambios de fondo en la aplicación del concepto; más aún, lo que se
reconoce es que tal instrumento casi nunca ha sido aplicado en los municipios bonae-
renses, y en definitiva lo que se busca es definir mejor la herramienta para fortalecer la
acción municipal en la materia.
146
En su último capítulo, la ley señala dos aspectos interesantes desde la gestión: por
un lado, la obligación de los municipios y de las empresas prestatarias de servicios
públicos de priorizar en sus planes de obras e inversiones aquellas destinadas a la me-
jora de las condiciones de hábitat de los sectores de menos recursos; por otro lado, la
consideración de “preferente despacho” de los expedientes de proyectos de vivienda,
urbanización y/o regularización dominial de obras de interés social, como también la
eximición de tasas y derechos, siempre referida al ámbito provincial, aunque se invita
a los municipios a adherir.
Sin duda, es nuestro deseo que esto último se aplique; sin embargo, la realidad no
siempre coincide con nuestras esperanzas. En términos generales, no se percibe el in-
terés ni el compromiso social de las empresas prestatarias de servicios, ni siquiera de
los gobiernos locales, en tener como prioridad la urbanización de las áreas más pos-
tergadas; ello no quiere decir que no se hagan obras en muchas de ellas, pero no en la
medida en que lo marca esta ley.
Desde la formulación de la propuesta de esta ley, su redacción, debate y posterior san-

ción, pasaron casi tres años. La reglamentación de la ley se demoró más de lo que
muchos hubiéramos querido. Actualmente, la provincia y los municipios (algunos) van
dando los primeros pasos. Seguramente, aprenderemos de las acciones y las reflexio-
nes que se vayan haciendo.
Como legislador, fui parte de los primeros tiempos, promoviendo el debate y alentando
la ley. Si bien el sentido de estas líneas es realizar una versión comentada de las leyes
bonaerenses que impactan más trascendentalmente sobre las ciudades, en este caso
particular vienen a mi mente muchas personas con las que hemos conversado y deba-
tido mucho sobre la cuestión. Han pasado seminarios, jornadas y muchas reuniones en
donde intercambiamos opiniones y posturas respecto del tema y, como decía, si bien
son muchas las personas que uno recuerda, dos están en mis preferencias: el arquitec-
to Eduardo Reese y el escribano Luciano Scatolini.
3.2.4. Las actividades industriales
En su clasificación, el Decreto Ley 8912 determina como zonas industriales la localiza-

ción de industrias agrupadas y señala que deben tenerse en cuenta los efectos sobre el
medioambiente, las conexiones con la red vial principal, la provisión de energía eléctri-
ca, los desagües industriales y el agua potable. Hace una breve mención a las industrias
molestas y a los parques industriales, aunque la única restricción nueva que aparece es
que se encuentren rodeados por cortinas forestales, sin mayores precisiones.
147
▶ Capítulo III
Si bien el tipo de industria, las dimensiones, las actividades y los procesos productivos
son diferentes, podemos generalizar y acordar que siempre representan una compleji-
dad en la planificación urbana de una ciudad. Lógicamente, lo establecido en la norma
de ordenamiento territorial y uso del suelo no es lo adecuado para el crecimiento y
desarrollo de muchas ciudades bonaerenses, y con el tiempo se han dictado leyes más
específicas y exigentes. Las dos principales son la Ley 11.459 de Radicación Industrial
y la Ley 13.744 de Agrupamientos Industriales. También hay otras más específicas,
algunas de las cuales señalaremos por considerar importantes para la planificación y
la gestión de la ciudad.
La Ley de Radicación Industrial (11.459) data del año 1993 y aplica a todo tipo de indus-
trias instaladas o a instalar, entendiendo por establecimiento industrial a aquel en el
cual se desarrolla un proceso donde se aplican métodos industriales para la obtención
de un producto final.
Las industrias se clasifican en tres categorías en función de tres aspectos: el tipo de

material utilizado en sus procesos, el medioambiente circundante y las características
de su funcionamiento y de sus instalaciones. Las de primera categoría la conforman
los establecimientos que no producen molestias ni riesgos a la seguridad, salubridad
e higiene de la población. Las de segunda categoría, en contraste, son aquellas que re-
sultan incómodas porque su funcionamiento constituye una molestia para la población
o el medioambiente. No obstante, ambas se encuadran dentro de un nivel de conflicti-
vidad que es controlado por la autoridad municipal y, por lo tanto, se entiende que su
aplicación puede darse en cualquier punto de la provincia.
Las industrias consideradas de tercera categoría son aquellas que se consideran peli-
grosas porque su funcionamiento constituye un riesgo para la seguridad, salubridad e
higiene de la población o el medioambiente. Toda radicación de una industria de estas
características debe ser autorizada por la autoridad provincial competente.
Uno de los aspectos centrales de la habilitación de una industria es el contar con su

correspondiente Certificado de Aptitud Ambiental. En el caso de las industrias de pri-
mera y segunda categoría, el certificado puede ser expedido por los municipios, mien-
tras que en el caso de las de tercera categoría, debe hacerlo la autoridad de aplicación.
Cabe acotar aquí que la referencia a la “autoridad de aplicación” constituye un tecni-
cismo legal para no nombrar específicamente un área provincial que puede cambiar de
nombre con el tiempo y/o con los gobiernos.
Cuando la actividad de un proceso de transformación industrial, además de no ser mo-

lesta ni constituir riesgo alguno, tiene una pequeña escala, determinada por emplear a
menos de cinco personas y utilizar una capacidad de energía inferior a los 15 HP, enton-
ces no precisa del certificado, sino de una simple autorización municipal.
148
El Certificado de Aptitud Ambiental (2a y 3a categoría) se obtiene a partir de la Eva-

luación de Impacto Ambiental (EAI) del establecimiento. Para su estudio, el particular
debe presentar la memoria descriptiva de la actividad que va a realizar, el proyecto de
planta industrial con sus especificaciones, el proceso con el cual va a tratar los residuos
industriales (sean estos sólidos, líquidos o gaseosos) y su destino final, un informe que
certifique la factibilidad de provisión de agua, gas y energía, como también aquellas
instalaciones y equipos necesarios para la seguridad y la preservación de la salud.
Cuando la evaluación es aprobada, se extiende el certificado y pueden iniciarse los traba-

jos de construcción. Se considera que este documento se perfecciona cuando las tareas
están concluidas y los funcionarios competentes certifican en el lugar que las obras se
corresponden con el proyecto. El Certificado de Aptitud Ambiental tiene una vigencia de
dos años y su falta de renovación puede ser causa de clausura del establecimiento.
El Decreto 1741/96 especifica la reglamentación de la ley fijando requisitos, criterios,

parámetros y procedimientos, tanto para la aprobación del Certificado como para la
aplicación de las sanciones.
Se mantienen las tres categorías establecidas en la ley, pero a ellas se llega a través de
un indicador denominado Nivel de Complejidad Ambiental (NCA), el cual se define por
el rubro de la actividad, la calidad de los efluentes y/o residuos que genere, los riesgos
potenciales de la actividad, la dimensión del emprendimiento (considerando personal,
superficie y potencia instalada) y la localización de la empresa de acuerdo a la zonifi-
cación municipal y la infraestructura de servicios que requiera.
Los establecimientos que elaboran o manipulan sustancias inflamables corrosivas, de

alta reacción química, radioactiva, infecciosa u otras similares que puedan constituir ries-
go para la población vecina, son consideradas de tercera categoría, independientemente
del Nivel de Complejidad Ambiental resultante de la aplicación del polinomio señalado.
Entre otras cuestiones, el decreto modifica el trámite obligando a presentar toda la

información ante la autoridad de aplicación y, una vez clasificada, las actuaciones co-
rrespondientes a los establecimientos de primera y segunda categoría son giradas a los
municipios para que continúen con el trámite.
También se especifica la relación entre las tres categorías industriales y la zonificación

urbana; se permiten las industrias de primera categoría en zonas residenciales mixtas,
en industriales mixtas e industriales exclusivas; en estas últimas dos, también se peri-
ten las de segunda categoría. En la zona industrial exclusiva, por supuesto, se permiten
las tres categorías. Cabe subrayar que en la zona residencial exclusiva no se permite
ningún tipo de industria. En las zonas rurales, solo aquellas cuyos procesos productivos
involucren materias primas derivadas de la actividad minera o agropecuaria.
149
▶ Capítulo III
Una vez categorizado el emprendimiento y no tratándose de uno de primera categoría,

el promotor deberá presentar la Evaluación de Impacto Ambiental de acuerdo a las
pautas establecidas en el mismo decreto. La aprobación o el rechazo de la EIA, por par-
te de la autoridad de aplicación o el municipio, da lugar a la emisión de la Declaración
de Impacto Ambiental. El rechazo del estudio implica la no aptitud del emplazamiento
propuesto y la denegación del Certificado de Aptitud Ambiental.
Cualquier forma de agrupación industrial necesita explícitamente un Certificado de

esta naturaleza, más allá de los que requieran o no los establecimientos que en dicho
predio se instalen.
La Ley 13.744 se refiere específicamente a los agrupamientos industriales y, de acuerdo

a sus características, los tipifica en cinco categorías: parque industrial, sector industrial
planificado, área de servicios industriales y logística, incubadoras de empresas y unida-
des modulares productivas.
Los parques industriales pueden localizarse solo en zona industrial y allí pueden radi-
carse establecimientos manufactureros y de servicios; debe tener un diseño urbano
especial, con subdivisión parcelaria, dotado de las infraestructuras correspondientes y
con equipamiento y servicios establecidos por la provincia. Son la figura más acabada
de los productos urbanos industriales.
El sector industrial planificado es muy similar, pero sin la exigibilidad del equipamiento
y los servicios; por lo tanto, es una figura que se adapta más a los centros urbanos de
mediano tamaño. También deben localizarse con exclusividad en la zona industrial.
El área de servicios industriales y logística se refiere a agrupamientos de servicios com-

plementarios para las industrias que cuentan con condiciones de equipamiento, in-
fraestructura y servicios determinados por la provincia. En la práctica, funcionan como
complementos de áreas industriales, zonas de transferencias o ruptura de cargas, ac-
cesos a puertos, etcétera.
Las incubadoras de empresas son un espacio físico para el asentamiento transitorio de

micro o pequeñas empresas manufactureras o de servicios; deben contar con equipa-
miento, infraestructura y servicios adecuados. Una particularidad es que la empresa
incubada tiene un tiempo mínimo y máximo de residencia, que va de los tres a los seis
años, pasado el cual debe radicarse en otro sitio. No se requiere que un agrupamiento
de estas características esté localizado en zona industrial, pero sí que cumpla con el
resto de las normas de la zona.
Las unidades modulares productivas son espacios vinculados a procesos tecnifica-

dos que pueden localizarse en áreas rurales o complementarias, además de las zonas
150
industriales. Siempre deben estar vinculados a caminos de acceso o rutas, en función

de la característica de su producción.
La ley clasifica a los agrupamientos industriales por su especificidad y por quién origina
la iniciativa. Así, podemos tener agrupamientos generales, sectoriales y científicos y/o
tecnológicos; como también, oficiales, privados o mixtos.
La autorización de un nuevo agrupamiento industrial la dicta la provincia y debe con-

formarse una documentación que conste de la denominación de la propuesta y del
tipo de agrupamiento, los datos catastrales del inmueble donde se va a localizar, la
aptitud hidráulica del predio, el proyecto de urbanización con división de parcelas, la
provisión actual de los servicios y la proyectada, incluyendo su distribución interna,
como también el detalle del tratamiento de los efluentes pluviales e industriales, se-
gún las correspondientes exigencias. También debe contar con un documento explícito
brindado por el municipio, en el cual conste la conveniencia de llevar adelante el em-
prendimiento.
Existen otras leyes o disposiciones que por sus características o particularidades es

importante considerar en la planificación y/o a gestión de las ciudades. Entre ellas,
podemos citar la Ley 12.530 de delegación de facultades al municipio de Bahía Blan-
ca, la Ley 14.343 de pasivos ambientales y la Resolución 87/2013 de la Secretaría de
Política Ambiental (actualmente OPDS), sobre instalaciones generadoras de campos
electromagnéticos.
La Ley 12.530 delega las acciones de monitoreo y control de emisiones gaseosas y

efluentes líquidos de origen industrial del polo petroquímico y del área portuaria de
Bahía Blanca a la municipalidad. Es el único caso en toda la provincia donde un munici-
pio controla las industrias de tercera categoría, desplazando en parte a la autoridad de
aplicación. Solo queda en ella la acción de juzgar las infracciones.
Se crea también el Comité de Control y Monitoreo, órgano integrado por miembros de

distintos sectores, cuyo fin es ampliar la participación a la comunidad. Tiene carácter
consultivo y de asesoramiento.
La ley señala acciones que el municipio ha realizado, como la de establecer una central
de control de emisiones y fugas y formular un plan de monitoreo del área. Crea tam-
bién el Comité Técnico Ejecutivo, área municipal integrada por profesionales que es la
ejecutora de las acciones relativas a la ley.
También limita la aceptación de nuevos emprendimientos en el área, quedando a con-

sideración de la evaluación de las capacidades de absorción de la nueva carga en fun-
ción de los niveles existentes.
151
▶ Capítulo III
Un aspecto central de la ley es la autorización al municipio de cobrar una tasa espe-

cífica, retributiva por los servicios de control y monitoreo de la calidad del ambiente
y cuyo pago recae en las industrias alcanzadas por estas disposiciones. O sea que la
actividad que tiene riesgos y genera la necesidad de controlarlos es la que paga por
dichos controles.
La Ley 12.530 ha sido un gran avance en materia ambiental para el Municipio de Bahía
Blanca y debe ser un caso testigo para estudiar situaciones similares en otros distritos
industriales.
La Ley 14.343, o de pasivos ambientales, tiene por objeto regular el comportamiento

de personas físicas o jurídicas en la contaminación de suelos, cursos de agua o aire,
obligándolos a actuar sobre ellos.
Se entiende por pasivo ambiental el conjunto de daños en términos de contaminación

del agua, del suelo, del aire, del deterioro de los recursos naturales y de los ecosistemas
producidos por cualquier actividad pública o privada, tanto por el funcionamiento ordi-
nario como por hechos imprevistos, que constituyen un riesgo permanente o potencial
para la salud de la población, el ecosistema circundante y la propiedad.
La ley busca identificar los sitios contaminados de la provincia, ubicar responsables y

actuar impulsando acciones de recomposición, remediación y saneamiento.
Los responsables de recomponer los pasivos ambientales son los sujetos titulares de
la actividad generadora del daño, aun cuando la actividad se encuentre extinta, o en
su defecto los propietarios de los inmuebles. Por varias razones es importante la res-
ponsabilidad de ambos, ya que puede ocurrir que el pasivo ambiental se encuentre en
un terreno adyacente o puede ser que el inmueble se haya transferido de dominio, sin
aplicar los costos de reparación correspondientes.
Un aspecto central de esta ley es la exigibilidad de un seguro ambiental para todas

aquellas personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que realizan actividades ries-
gosas para el ambiente y los ecosistemas. Dicho seguro debe tener una cobertura su-
ficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que se pueda
producir. Si bien la ley no lo especifica, a través de la banca pública, con los ingresos
por las pólizas del seguro se puede armar un interesante instrumento para financiar la
remediación o restauración de suelos y cursos de agua.
También es significativa la creación del Registro de Pasivos Ambientales, el cual se

ubica en el área de la autoridad de aplicación y tiene por fin monitorear los sitios y esta-
blecer medidas de prevención y control. Dichos sitios deben ser informados al Registro
de la Propiedad Inmueble para que consten en la inscripción de dominio.
152
La Resolución 87/2013 del Organismo Provincial para el Desarrollo Sustentable es la

última versión en materia de regulación a la instalación y actividad de campos electro-
magnéticos. Esta disposición adopta el estándar nacional establecido en la Resolución
530/00 de la Secretaría de Comunicaciones de la Nación. La resolución está dirigida
a todos aquellos prestadores de servicios que tengan o construyan instalaciones con
un campo generador de energía electromagnético en el rango de frecuencias mayores
a 300 KHZ. La responsabilidad es compartida entre el municipio y la provincia; así se
desprende con claridad del trámite para lograr la autorización.
Del municipio depende fundamentalmente la localización y las obras civiles, aunque

las pautas quedan fijadas por las resoluciones de mayor jerarquía. Hasta no hace mu-
cho, existían algunas pautas fijas, como las distancias expresadas en metros cuando
la instalación se encontraba cercana a determinados edificios comunitarios —por
ejemplo, una escuela, una sala médica u otros de similares características—. La dis-
posición actual no señala nada de eso, lo cual podría interpretarse como una flexibi-
lización de la norma.
Se incorpora, como criterio de evaluación de estas instalaciones, el impacto visual que

estas generan. Se recomienda evaluar alternativas que minimicen tal impacto y, sobre
todo, el uso excesivo de componentes complementarios que aumenten el volumen de
la instalación en el nivel de suelo. Especial atención, señala la norma, debe tenerse en
los sitios patrimoniales, zonas de reserva y paisajísticas.
La autoridad de aplicación provincial puede solicitar mediciones en el lugar donde se

encuentren los equipos, a partir de denuncias o sospechas sobre las condiciones de
funcionamiento. Si bien no involucra a los municipios, se entiende que estos son una
figura clave entre la relación de los vecinos y el organismo provincial. De comprobarse
irregularidades, la provincia puede requerir la relocalización de la antena.
Cada una de estas instalaciones debe contar con el permiso de instalación y funciona-
miento, el cual es otorgado por el OPDS y conlleva una serie de estudios específicos
respecto de la generación del campo electromagnético.
La resolución también crea una Comisión de expertos en la materia, con el fin de actua-
lizar la norma de acuerdo con los avances de los estudios científicos.
Los conflictos socioambientales que genera el tema son recurrentes, así como otros
similares, por caso el de los transformadores de energía con PCB. Hasta el presente,
estos temas generan muchas dudas y desconfianzas en los vecinos que deben convivir
con la cercanía de estas infraestructuras.
153
▶ Capítulo III
3.2.5. La protección natural y cultural
En la provincia de Buenos Aires hay dos leyes marco que operan sobre la preservación
de áreas: la de reservas naturales (Ley 10.907) y la de paisaje protegido (Ley 12.704).
Estas leyes persiguen fundamentalmente la preservación de medios naturales, con sus
variantes, como veremos, pero también se aplican en núcleos urbanos o en sectores
muy relacionados con ellos.
Ambos instrumentos son leyes que dictan marcos para las declaratorias, pero es im-
portante subrayar que cada espacio declarado necesita su propia ley, la cual debe estar
encuadrada en los fines de estas.
La ley de reserva natural identifica aquellas áreas de superficie terrestre, del subsuelo
y/o los cuerpos de agua que, por alguna razón de interés general, científico, económico,
estético o educativo, deban sustraerse de la libre intervención del hombre. El fin, claro
está, es asegurar la existencia a perpetuidad de uno o más de los elementos naturales
que existen en el área, o directamente del conjunto de ellos.
Es función del gobierno provincial disponer de las medidas de protección, conservación

y administración de la reserva. Desde ya, las características de las medidas van a incidir
en el tipo de actividades que se pueden realizar, aunque dichas actividades están aco-
tadas a la investigación, la educación, la recreación o el turismo.
Un aspecto sustancial en esta figura jurídica, y en otras, es la elaboración y aprobación

del plan de manejo. Este instrumento es de vital importancia, pero no siempre se hace;
y cuando se hace, no siempre se cumple. Sin embargo, hay buenas experiencias: hay
que aprender de ellas y replicarlas. Es fundamental el control que sobre el Estado pue-
den hacer las organizaciones civiles, que no siempre tienen participación ejecutiva en
las decisiones que se toman.
Las reservas naturales pueden ser, según su dominio, de tres tipos: provinciales, mu-
nicipales o privadas. En todos los casos, si el interés es provincial, la provincia tutela el
bien y, por lo tanto, tiene injerencia en su conservación. También puede dar beneficios.
De acuerdo con sus características, las reservas pueden clasificarse en parques pro-
vinciales, reservas naturales integradas, reservas naturales de objetivos definidos, re-
servas de usos múltiples y refugios de vida silvestre. Como puede apreciarse, la clasi-
ficación apunta a la especificidad del área y ello contribuye a la definición del objetivo
y del plan de manejo.
Las reservas naturales de objetivos definidos pueden ser botánicas, faunísticas, geoló-
gicas o paleontológicas, de protección de suelos y/o cuencas hídricas, escénicas, edu-
cativas o de objetivos mixtos, en el caso que sean más de uno.
154
Las reservas de usos múltiples son una figura interesante; están orientadas a la inves-
tigación y la experimentación del uso racional y sostenido de dicho medio y su interac-
ción con el hombre. Su valor no está dado por su excepcionalidad, sino más bien por su
representatividad. El énfasis de la conservación está puesto en el ecosistema y no en
especies u objetos individuales.
La diferencia entre las reservas de usos múltiples y los parques provinciales está funda-
mentalmente en la zonificación. Las reservas tienen una lógica de especificación del es-
pacio muy relacionada con el concepto de reserva de la biosfera, identificando las zonas
de intangibilidad, de amortiguación y las experimentales, donde fundamentalmente se
evalúan los efectos en el medio que tienen los impactos de las actividades del hombre.
La otra ley importante es la que determina las figuras de paisaje protegido y de espa-
cio verde de interés provincial. Lo mismo que sucede con las reservas, para que tales
figuras existan es necesaria una ley especial y, además de tender al bien común, deben
tener acceso al público. Vemos en esta condición una flexibilización de las restriccio-
nes propias de estas figuras.
Los paisajes protegidos pueden ser ambientes naturales o antropizados, con valor es-
cénico, científico, sociocultural, ecológico u otros conformados por especies nativas o
exóticas. Lo importante es que estos ambientes deben asegurar una buena interacción
entre el medio y el hombre.
Es bastante común ver espacios definidos como paisajes protegidos dentro de las
ciudades; uno de los más relevantes es sin duda el Paseo del Bosque de La Plata, un
ambiente con especies exóticas, bastantes intervenciones físicas y muchas activida-
des de recreación.
Los espacios verdes de interés provincial son aquellas áreas urbanas o peri urbanas
que constituyen espacios abiertos, forestados o no, con fines ambientales, educativos,
recreativos, urbanísticos o turísticos con fines específicos.
En estos casos, los municipios tienen un rol relevante, ya que deben establecer las
normas correspondientes y elaborar el plan de manejo. La provincia siempre debe ser
parte de la autoridad competente (por eso tiene una ley provincial), pero en el caso de
que el dominio sea privado debe ser consensuada con él, o si es municipal coordinada
entre ambos niveles de gobierno. Es muy posible que esta figura involucre a más de un
municipio, con lo cual aquí debe existir un convenio específico entre todas las jurisdic-
ciones involucradas.
La realización de cualquier obra o actividad que pueda producir efectos negativos al

ambiente debe estar autorizada por dicha autoridad competente. Nótese que es un
155
▶ Capítulo III
excelente instrumento para trabajar en cuencas o en ambientes en donde la sustenta-

bilidad de un municipio depende mucho de lo que se haga o se deje de hacer en otro.
Los aspectos centrales sobre los que estas figuras velan por su conservación son: los
loteos y la división de tierras, el uso extractivo de suelos, las obras hidráulicas, viales u
otras similares, la contaminación de los recursos naturales, la estabilidad y el aprove-
chamiento de las masas forestales, la ubicación y la construcción de urbanizaciones y
la radicación de establecimientos industriales o comerciales significativos. Como pue-
de apreciarse, todas aquellas actividades que por su magnitud puedan desestabilizar
el medioambiente.
La provincia también cuenta con la protección de especies que no forman parte de

un área en particular, sino de aquella que se encuentra en toda la extensión de la
ciudad. La Ley 12.276 protege el arbolado público y, a diferencia de las anteriores, su
control y fiscalización depende de la Dirección de Desarrollo Forestal del Ministerio
de Asuntos Agrarios.
Esta ley establece criterios generales sobre protección e intervención del arbolado ur-
bano y público, como también aspectos relativos a los procedimientos. Hay determi-
nadas implicancias respecto de la gestión municipal, como la elaboración de un plan
anual de forestación y reforestación, la definición de una partida específica para tal fin,
la elección de un funcionario técnico con incumbencias en la materia como represen-
tante del área de gestión del patrimonio arbóreo, la formulación de un plan regulador
del arbolado público y la ejecución de todas las gestiones atinentes a la protección del
mismo, entre otras acciones que quedan muy bien señaladas en el texto de la ley.
Crea también, en cada Concejo Deliberante, una comisión denominada “Consejo del
Arbolado Público”, con el fin de colaborar con el área competente del municipio y pres-
tar apoyo a todo lo que contribuya con el plan de arbolado.
Algunas cuestiones pueden parecer un poco excesivas, como la obligación de elevar a

la Dirección Provincial de Desarrollo Forestal el programa de trabajo correspondiente
a cada año. Es al menos llamativo que el énfasis jurídico de la ciudad haya estado con-
centrado en el uso del suelo privado. La inclusión en el derecho urbanístico de nuevos
instrumentos, como el caso del Código del Espacio Público, es muy reciente y de apli-
cación en pocas ciudades (al menos en nuestro país). Sí existen ordenanzas que regu-
lan la construcción y el uso de dicho espacio, pero, por lo general, son de elaboración y
aplicación muy acotadas.
Uno de los instrumentos más interesantes es el Código del Espacio Público de Bogotá
(AM Bogotá, 1993), una obra que tipifica las soluciones proyectuales del espacio pú-
blico, desde una simple vereda hasta las plazas y los parques. Sin duda, la experiencia
156
de ciudades europeas, como el caso de Barcelona (Borja, 2011), se hace sentir en el

concepto del espacio público y ello también se traduce en una faceta jurídica.
No es poco que el Estado regule su propio accionar mediante leyes; la intervención en

el espacio público no puede quedar librada a voluntades políticas o técnicas de algún
iluminado. Ciertas cuestiones, como las características de los materiales, la cantidad y
el tipo de equipamiento, las medidas de seguridad de los juegos infantiles, la superficie
absorbente en relación a la superficie total, la iluminación y otros aspectos sustancia-
les para una definición equilibrada de las intervenciones urbanas en el espacio público,
son definidas en dicho instrumento.
Lo mismo sucede con las distintas vías de circulación. La legislación sobre medidas mí-
nimas de las arterias ya necesita de mayores precisiones; las rampas en las esquinas, el
tipo de muebles urbanos, las señalizaciones, los colores, las materialidades, el tipo de
especie arbórea, los canteros, los parquímetros, la publicidad en la vía pública: hay una
importante cantidad de elementos que deben ser regulados para asegurar un mínimo
estandarizado de ciudad y un control sobre el uso del espacio público.
Cada vez más asistimos a veredas privatizadas, literalmente, con el uso de mesas para
comercios o carteles que avanzan impetuosamente desde la línea municipal de las
edificaciones, ya sea volando desde los edificios o sostenidos por gruesas columnas
fijadas en las veredas. Sin embargo, hay municipios que ya están trabajando en un ma-
yor control a la cartelería urbana y al uso indiscriminado del espacio púbico con fines
comerciales, como son los casos de Mar del Plata y Pinamar.
Las veredas son una parte de dichas arterias que más aparecen definidas en la legis-
lación sobre el espacio público, pero justamente porque se le atribuye al vecino la res-
ponsabilidad de construirla y mantenerla. Sin embargo, es difícil ver una ciudad que
tenga sus veredas en buen estado, menos aún con un criterio homogéneo. Algunas,
como La Plata, lo han intentado mediante reglamentaciones estrictas. Lo cierto es que
parece ser una gran dificultad de los gobiernos, aunque nos parezca una obra muy
sencilla y de poco costo.
En todo esto hay que reflexionar mucho sobre las capacidades diferentes y actuar
en consecuencia. Es necesario construir un espacio público que se adapte a las ca-
racterísticas de todos los vecinos y ello implica pensar la ciudad desde una visión in-
tegradora. Es imprescindible que un Código del Espacio Público contemple en toda
su dimensión la situación de aquellas personas que tienen diferentes capacidades,
sean estas permanentes o transitorias. Las señalizaciones sonoras, visuales o por
texturas son fundamentales para ser incorporadas mediante la sanción de ordenan-
zas y leyes adecuadas.
157
▶ Capítulo III
La ciudad no es solo espacio público y privado, sino también la expresión conjunta de

ambos, y como tal se expresa como valor público. La morfología de una localidad, los
colores de sus techos, las edificaciones históricas, los sitios de interés natural y las dis-
tintas especies de flora y fauna constituyen valores públicos que deben ser preservados.
Por eso, es importante contar con un compendio de leyes que aborden la protección del
patrimonio natural y cultural, tanto en el orden local, como en el provincial y nacional.
Claro está que la mayor parte de las veces habrá presiones del mercado que avancen
sobre los conceptos de preservación. El mercado solo reconoce la maximización de las
ganancias presentes; no sabe de sustentabilidad. La ciudad es el mayor proyecto que
tiene una sociedad y debe pensarse en consecuencia.
La ciudad, como hecho colectivo, se construye en el tiempo, pero es también la expre-

sión de las diferentes épocas. Los edificios no tienen valor solo cuando se construyen,
sino que su significación se carga con el tiempo. El concepto de “patrimonio cultural”
refiere a una parte de lo actuado por el hombre que es representativa de una sociedad.
No hay mejores ni peores patrimonios, solo tenemos el nuestro y, por lo tanto, es el
único que podemos y debemos cuidar.
En términos de ciudad, definimos tres tipos de patrimonio: urbano, inmueble y mueble.

Estos tipos constituyen lo que llamamos el objeto patrimonial. Para que dichos objetos
sean “parte de”, hay que referenciarlos con un sujeto. Dicho sujeto es la sociedad que
se forjó en esa ciudad, la que cambia en el tiempo. Esa relación no se puede congelar,
ni tampoco destruir. Debemos trabajar por un patrimonio vivo, que genere sustenta-
bilidad en la preservación de los objetos culturales, pero también en mantener viva la
memoria, no solo el recuerdo.
Es fundamental también avanzar en el orden jurídico respecto de la preservación cul-

tural. La protección de los bienes muebles tiene diferentes escalas: puede ser nacional,
provincial o municipal. La jerarquía jurídica no necesariamente implica que el edificio
sea más importante, sino que se refiere al sujeto de referencia. Una obra puede ser sig-
nificativa para la gente de un pueblo y no para el país, ello no implica que tenga menor
jerarquía patrimonial, simplemente un sujeto de referencia más acotado.
La declaratoria de protección implica el involucramiento del Estado en la conservación

del bien; es decir, se convierte en un bien tutelado por el gobierno que impulsa la ley o
la ordenanza, en el caso de ser un municipio. Un edificio protegido por una ley nacional
debe tener un tratamiento especial; toda intervención que se realice debe ser consul-
tada con la Comisión Nacional de Museos, Monumentos y Lugares Históricos, la cual
determina si las tareas previstas son correctas o no. Su opinión es vinculante; de hecho,
de ella depende la autorización de las obras.
158
Lo mismo sucede en el nivel provincial; en el caso de la provincia de Buenos Aires, las

obras que quieran realizarse en inmuebles protegidos por leyes provinciales, deberán
dar intervención a la Dirección de Museos, Monumentos y Sitios Históricos, actual-
mente dentro del organigrama del Instituto Cultural.
Sin embargo, la realidad dista bastante de ello; al Estado le cuesta mucho poder con-
trolar los edificios protegidos, además no siempre cuenta con los recursos adecuados
a la cantidad de bienes tutelados. La Nación ha realizado obras de restauración muy
importantes, aunque queda mucho por lograr. La Provincia está mucho más relegada
en el tema; no solo hay pocos recursos para obras, también son escasos los recursos
para las gestiones de los profesionales que podrían colaborar con su trabajo profesio-
nal, asesorando en otros niveles o elaborando proyectos.
El descuido se ve no solo en las obras privadas, sino también en muchas intervenciones

públicas. La reparación de las escuelas, los hospitales y los municipios no necesariamen-
te involucran a expertos de la Dirección. Muchas veces, los edificios protegidos son in-
tervenidos por el mismo Estado, sin mediar los cuidados que deben tenerse presentes.
Aquellos propietarios privados de inmuebles potencialmente patrimoniales prefieren

no involucrarse en las leyes de protección, porque estas los afectan y no brindan la po-
sibilidad cierta de recibir fondos extraordinarios. Peor aún, un edificio sin declaratoria
puede terminar recibiendo ayuda oficial para arreglarse o mantenerse, bajo el funda-
mento de ser “histórico”, sin necesidad de mediar ley alguna.
La lógica debería ser que todo recurso del Estado invertido en un edificio patrimonial,
sea del nivel que sea y del dominio que fuere, deba contar con la declaratoria perti-
nente, justamente para ser responsables también del buen uso de los recursos y de la
preservación del bien. Esto que parece tan simple, sucede pocas veces.
El nivel municipal es el que más dificultades tiene, pero también hay buenas alterna-
tivas. Justamente, al ser la autoridad de aplicación en la aprobación de obras civiles
lo involucra decididamente en los procedimientos administrativos que cada particular
debe hacer para modificar una obra o para demolerla.
La realización del inventario y su aprobación por ordenanza es un instrumento preven-

tivo sumamente necesario para definir una política patrimonial. Entre otras cosas nos
permite actuar anticipadamente, en la difusión de los valores patrimoniales en torno a
los edificios identificados y en el análisis de cada situación. Además, nos permite ela-
borar rutas administrativas diferentes, para que las intervenciones sobre estos bienes
tengan un tratamiento especial. Así, se puede dialogar con los propietarios o profesio-
nales del bien que se desea intervenir y conversar sobre las mejores opciones.
159
▶ Capítulo III
No obstante, la realidad nos marca límites; la nominación de obra patrimonial casi

siempre afecta el valor de la propiedad y el Estado no está en condiciones de adquirir
todos los bienes, ni de invertir en ellos. Hay que tener herramientas más importantes,
pero de ellas hablamos en otros capítulos.
El inventario abarca obras de dominio privado y público; recién mencionamos lo que

sucede con el camino administrativo de una obra privada; sin embargo, no pasa lo mis-
mo con las públicas. Si bien no debería haber distinción, es bastante común que las
obras públicas —principalmente las municipales— se hagan sin la exigencia adminis-
trativa que involucra a otros. El hecho de que el municipio ejerza un control, no lo exime
de controlarse a sí mismo, por lo tanto hay que tener las mismas exigencias para las
obras patrimoniales que son intervenidas.
Un municipio comprometido con su patrimonio cultural es aquel que no solo lo cuida,

sino que busca acrecentarlo. Debe ser una política de Estado. En vez de construir siem-
pre obras nuevas, es necesario analizar las alternativas para recuperar lo existente.
Además, tiene la ventaja de que, si el edificio está localizado en áreas deprimidas, las
intervenciones contribuyen a revertir la situación e ir mejorando la ciudad. También es
una forma de aprovechar mejor los recursos: en muchos casos recuperar es más eco-
nómico que hacer desde la nada.
La forma más eficiente de protección patrimonial es la que se determina en el Códi-

go de Planeamiento; pero para ello debemos actuar sobre una unidad mínima de una
manzana, no podemos hacerlo sobre predios individuales. Los límites de altura, las
características morfológicas de la construcción, los tipos de materiales utilizados, el
color, los carteles, los usos, en fin, es mucho lo que podemos proteger de un bien cuan-
do lo abordamos desde la lógica de un área.
Las particularidades jurídicas de muchos bienes, fundamentalmente de aquellos vin-

culados al Estado, complejizan aún más la materia. Los continuos vaivenes de nuestra
historia han marcado procesos por los que el Estado ha privatizado, concesionado y
vuelto a estatizar innumerables áreas de valor cultural y edificios específicos. Dichos
procesos han confabulado contra la preservación patrimonial y es necesario abordar
seriamente soluciones específicas.
Es el caso de los inmuebles del ferrocarril, entre otros. Dichos inmuebles son edificios
construidos a fines del siglo XIX y principios del XX, con una lógica de organización que
abordaba el sistema de transporte de manera integral; no solo abarcaba las estaciones,
sino también sus talleres, sus depósitos, los puertos, las usinas, las viviendas y todo
aquello que fuera necesario para el buen funcionamiento. Décadas después, cuando
se estatizan los trenes, la lógica cambia. Las estaciones pasan al área de ferrocarriles
160
del Estado, las usinas al área de energía, los muelles a la Administración de Puertos, y
así sucesivamente. Décadas más tarde, cuando se privatizan o concesionan, vuelve a
cambiar la lógica. Todo eso afecta al patrimonio que tenemos en nuestras ciudades y
debemos operar con estas realidades.
Podemos mencionar el caso de la usina del Ferrocarril del Sur (1904), que se encuentra
en tierras del puerto de Bahía Blanca, en tanto que el edificio es de la empresa pro-
vincial de ferrocarriles y dentro hay instalaciones de energía que son utilizadas por la
empresa privada que brinda el servicio de distribución eléctrica. Consecuencia: un bien
patrimonial subutilizado, y eso siempre es un riesgo.
Justamente, la concesión de los ferrocarriles a empresas privadas implica la responsabi-

lidad sobre los bienes, pero estos son muchos y más de los que se necesitan. Y al no ser
dueños, sino concesionarios, las obras nunca son significativas. El patrimonio casi nunca
formó parte de los pliegos de privatización o concesión de las empresas del Estado.
Un ejemplo diferente fue el del edificio de Correos y Telégrafos en Bahía Blanca. En el

momento en que el gobierno nacional impulsaba la venta de la empresa, el Concejo
Deliberante bahiense elevó la documentación correspondiente a su protección para
que tal dato sea incluido en los pliegos de la licitación.
También es llamativo el caso de la venta del edificio que originalmente perteneció al

diario La Nueva Provincia; la venta del inmueble histórico se hizo con cargo de protec-
ción de su fachada a los nuevos dueños; es más, las partes aprobaron cláusulas que
definen las condiciones de preservación, el mantenimiento a realizar, las evaluaciones
periódicas e incluso los mecanismos de control que en el futuro puedan realizarse.
3.2.6. La normativa sobre edificación
No es un tema menor, aunque muchas veces se lo relega. El Código de Edificación es el

conjunto de normas que establecen las pautas de cómo se debe construir. No son solo
leyes que definen tipos constructivos, sino que determinan modos de vida.
La dimensión mínima de una habitación, el área de ventilación de un cuarto, el asolea-

miento con que debe contar un patio, la forma en que abre la puerta de una escalera o
su materialidad son aspectos jurídicos de la construcción de un inmueble que hacen a la
vida misma. También los cercos y las veredas, los servicios contra incendio, las salidas de
emergencia, la cantidad de personas en espacios habilitados —cerrados o abiertos—, en-
tre otros, son elementos concernientes a la construcción misma y al momento de regular
las demoliciones, establecer la seguridad en las obras y definir los trámites necesarios.
161
▶ Capítulo III
Su importancia es tal que cuando definimos la superficie mínima que debe tener un
departamento o un cuarto de dormir, estamos diciendo que existirá un gran porcentaje
de edificios con dichas medidas.
Sin embargo, este tipo de Códigos poco llama la atención. Generalmente, son viejos y
constituyen malas copias de algunos hechos en las principales ciudades; por lo tanto,
presentan poco nivel de adaptación a los diferentes territorios y las nuevas épocas. Las
soluciones constructivas más novedosas y los materiales que van apareciendo en el
mercado, por lo general, no forman parte de estos códigos.
En zonas propensas a algunos desastres naturales, como pueden ser los terremotos, es
seguro que hay un énfasis mayor en la aplicación de este Código. Pero en el común de
los casos no es un protagonista de la dimensión jurídica de la ciudad.
No obstante ello, es muy importante trabajar este instrumento definiendo las mejores
y más actuales condiciones constructivas. Más aún, hay que incorporar las visiones de
sustentabilidad y seguridad en las viviendas, y mucho de ello puede hacerse a partir
de los códigos.
En esta sencilla síntesis, se han expuesto algunas características de la dimensión jurí-

dica de la ciudad, pero a su vez se ha resaltado el desafío que significa avanzar en una
visión amplia, abarcadora, concreta y conducente hacia la construcción de un espacio
apropiado para el desarrollo de la vida urbana.
Los códigos son una expresión fundamental de la dimensión jurídica de la ciudad, pero
no la única. Hay que avanzar en el conocimiento del derecho tributario y administrativo
en lo que concierne a los instrumentos de gestión y financiamiento del desarrollo urbano.
Alcaldía Mayor de Bogotá, Planeación Distrital (1993). Cartilla del Espacio Público, Bogotá.
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html (03/07/14).
162
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obligación de recomponer sitios contaminados o áreas con riesgos para la salud de la
población, en www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-14343.html (03/07/14).
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legislacion/legislacion/l-14449.html (03/07/14).
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nal para instalaciones generadoras de campos electromagnéticos, en www.opds.gba.
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163
▶ Capítulo III
ZINGONI, José (1985). Las ideas sobre las fundaciones urbanas en la legislación indiana,
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164
L a c i u dad y s u f i n an c i am i en to ■
Capítulo IV
La ciudad y su financiamiento
Cuando nos referimos al crecimiento de las ciudades, lo hacemos desde muchos pun-
tos de vista, pero hay uno que suele quedar relegado: el económico-financiero. La ciu-
dad, como toda obra que se construye o todo edificio que funciona, tiene costos para
materializarse y gastos para funcionar adecuadamente. La primera pregunta que se
nos presenta es: ¿quién paga el desarrollo de la ciudad?
Si bien es una pregunta muy abierta, tampoco llega a representar el sentido total de la
cuestión, porque no hay solo una ciudad que se construye, sino que hay una importante
franja de la ciudad que tiene carencias. Entonces, la pregunta es: ¿quién paga los costos
de dichas carencias?
Hemos comentado en otro momento la importancia de tener clara la diferencia entre

la distribución del ingreso y la distribución de la riqueza. Mencionamos que mientras
la primera se refiere a la distribución monetaria del presente, la segunda lo hace sobre
lo adquirido en el pasado.
Decimos que la distribución de la riqueza es la distribución de los factores de produc-

ción, o sea, la tierra, el capital y el trabajo; y sus principales expresiones son la renta, el
interés y el beneficio. Discutir la distribución de la riqueza y obrar en consecuencia es
acercarnos a un modelo equitativo de desarrollo.
Pensar la ciudad en términos de costos desde una lógica sustentable y justa de la dis-
tribución de la riqueza es en sí mismo una posición ideológica esencial que debemos
asumir si deseamos contar con mejores ciudades.Vale la pena ensayar algunas pregun-
tas antes de desarrollar el tema:
• ¿Cómo se sostiene económica y financieramente el funcionamiento de una

ciudad?, ¿quién lo paga?, ¿sobre quién incide?
• ¿Quién y cómo se paga la construcción de la ciudad nueva?
• ¿Qué costos paga quien no tiene los servicios adecuados?
• ¿Qué oportunidades de habitar tiene quien no dispone del capital para pagar
el precio del inmueble?, ¿dónde debe vivir cuando eso sucede?, ¿cuáles son
los costos indirectos que pagan las familias con carencias?
Son solo algunos interrogantes que trataremos de abordar inmediatamente.
165
▶ Capítulo IV
4.1. La ciudad y el financiamiento de su funcionamiento
El funcionamiento de una ciudad depende de una importante cantidad de acciones que

se brindan desde distintos sectores; el municipio tiene un rol preponderante, pero no
único. Hay servicios que están a cargo de empresas privadas, otros servicios dependen
de sectores públicos —como el sector provincial— y hay servicios concesionados a
cooperativas o empresas privadas, mixtas o públicas.
En nuestro país, hemos adoptado visiones extremas sobre la gestión de los servicios
públicos; endiosamos y demonizamos tanto al sector público como al privado, lo que
nos muestra que cualquiera de los dos sectores puede ser tanto bueno como malo.
Como si fuera poco, hicimos lo propio con las organizaciones civiles, principalmente
con las no gubernamentales. Debemos dejar de lado tales preconceptos y saber que
hay modelos exitosos más allá de la naturaleza jurídica de la organización.
El municipio tiene un rol central en la prestación de los servicios urbanos y lo ejerce

bajo tres formas: directamente, contratando servicios que son de su responsabilidad
o concesionándolos. Lo común a los dos primeros es que el municipio cobra por ello y
luego paga los costos o contratos. En el segundo caso, la concesión, la forma de cobro
es por parte del concesionario y, en todo caso, el municipio puede o no tener algún tipo
de participación, a partir de un canon o un subsidio.
Los servicios urbanos más comunes que presta el municipio son: i) barrido y limpieza
de calles y plazas, ii) recolección de la basura (RSU), iii) disposición o tratamiento de la
basura, iv) alumbrado público, v) mantenimiento de calles de tierras y sus drenajes, vi)
bacheo de calles de asfalto, vii) mantenimiento de espacios verdes y otros. Por todas
estas prestaciones, el municipio cobra una tasa que históricamente es conocida como
ABL (Alumbrado, Barrido y Limpieza) y que representa el conjunto de los servicios
urbanos brindados. Desde ya, a la creciente actividad de prestaciones de servicios, la
denominación de ABL quedó demasiado acotada.
El municipio debe buscar cuál es la forma de gestión más exitosa para el conjunto de
estos servicios o para cada uno de ellos. Así, por lo general, la recolección y tratamiento
de residuos son servicios que el mismo municipio contrata. También lo es el alumbrado
público, aunque hay experiencias en las cuales este servicio lo cobra la empresa pres-
tataria y luego le transfiere al municipio los ingresos por tal concepto. Con respecto al
bacheo de calles de asfalto, la mayor parte de las veces integran programas específicos
y no actividades rutinarias; es típico ello cuando no ha habido una previsión constante
y encontramos grandes demandas sobre el estado de las calles. Los espacios verdes
no siempre son tenidos en cuenta como parte de los costos derivados de los servicios
urbanos, aunque generalmente son uno de los sitios más utilizados.
166
Sea cual fuere la situación que elija el municipio, debemos partir de dos preceptos: i)
los servicios deben ser de calidad y brindarse a todos los vecinos, y ii) el pago de los
servicios debe ser equitativo.
Para el primer punto, la gestión municipal deberá definir el modelo de gestión de cada
servicio y, principalmente, los controles que deben llevarse a cabo para certificar su
calidad. Es posible ejercer un control ciudadano sobre la situación de los parques y
las plazas, pero se hace más difícil hacerlo sobre un relleno sanitario. Por eso hay que
disponer de controles por dentro y por fuera de la organización municipal.
Lo segundo es central en la definición de políticas urbanas; nuestra pregunta es: ¿quién

paga los costos de estos servicios? Asumiendo que los servicios se prestan con buena
calidad y en toda la ciudad, debemos definir cuánto debe pagar cada uno.
La equidad puede ser entendida en términos verticales u horizontales (Rey de Maru-

landa, 2001), según sea la determinación de la base del pago del tributo. Característico
de un sistema horizontal es el cálculo de la tasa en función de los metros lineales de
frente de una propiedad. Dado que los costos del funcionamiento urbano son principal-
mente la expansión de la ciudad, tiene cierta lógica que así sea. Sin embargo, quedan
muchas dudas sobre la real equidad; por ejemplo, en una manzana típica, los inmue-
bles de las esquinas son aquellos con menor superficie pero con mayor línea de frente.
Pero el mayor cuestionamiento es que este sistema no reconoce la situación econó-

mica de las personas o las familias. Ese es el sentido de la equidad vertical; el pago
se hace por capacidad contributiva y su base es el valor del bien inmueble. Más aún,
cuando la escala de valores es progresiva, hace hincapié en la capacidad de pago de
los más solventes.
Una buena estructura de equidad vertical conlleva la seguridad financiera de que el

mayor porcentaje de contribución queda en las personas físicas o jurídicas con más
posibilidades de hacerlo.
Sin embargo, la realidad dista de esta deseada situación. Por lo general, los costos de
este tipo de servicios no alcanzan a ser asumidos con lo recaudado por la tasa urbana.
Entonces es inevitable la transferencia de partidas que son en definitiva un subsidio a
dichas prestaciones. Aun cuando lo que se brinda no es del todo satisfactorio —como
es el caso de los tratamientos de residuos, el mantenimiento de los espacios públicos o
los bacheos—, los costos necesitan de importantes aportes de rentas generales.
¿Qué significa ello? Simplemente que la comunidad en su conjunto subsidia prestacio-

nes que deben ser pagas. El Estado debe subsidiar servicios y actividades cuando se
vinculan con la creación de condiciones de equidad, ya sea para reducir la pobreza, ya
167
▶ Capítulo IV
sea para mejorar la competitividad de los diferentes sectores. No es el caso; los servi-
cios urbanos deben pagarse con el mismo cobro del servicio; en todo caso queda dis-
cutir sobre en qué sectores debe recaer el mayor peso. Incluso, muchos municipios no
tienen siquiera incorporado en la ordenanza fiscal objetos de la tasa, como es el trata-
miento de los RSU: ¡uno de los contratos más caros que paga cualquier gobierno local!
El primer punto es incorporar a la ordenanza fiscal todos aquellos objetos que tienen
que ver con las prestaciones de servicios urbanos y definir un sistema de equidad ver-
tical que, basado en el valor de la propiedad, tenga un claro sentido progresivo para
asegurar que el costo de la ciudad está sustentado en aquellas personas —físicas o
jurídicas— de mayor capacidad contributiva.
Más aún, a efectos de una real transparencia, es recomendable la creación de un pro-

grama de servicios urbanos que contenga a cada uno de los servicios prestados y que
muestre cómo se sostienen con la tasa de servicios.
Cabe aclarar que toda vez que se ajusten los valores fiscales de las propiedades esta-
mos frente a una actualización de la tasa. Mientras tanto, cuando lo que se modifica es
la alícuota, lo que sucede es un aumento del tributo.
Dado que los costos del Programa aumentarán casi inevitablemente todos los años,
es importante revisar el mercado inmobiliario; tendremos incorporaciones de nue-
vos inmuebles y otros que tendrán mayor valor. Es deseable ajustar y no aumentar
la alícuota, salvo que por alguna decisión política sea fundamentada (y no por una
cuestión de caja). En todo caso, hay que proteger al vecino, al residente, al que tiene
una casa de valores intermedios o menores; para ello, se puede limitar por ordenanza
el aumento que se tenga, de tal forma que la revaluación de la propiedad (el ajuste
mencionado) no se aplique más allá de un tope estipulado y el ajuste se haga paula-
tinamente en algunos años.
Pero hay otros servicios que brinda el municipio, también bajo la forma de prestación
propia o de contrato, que quedan fuera del objeto de la tasa mencionada. Es el caso del
retiro de ramas, escombros y diferentes tipos de residuos, u otros servicios como los
diferenciados —la iluminación, la seguridad, la limpieza—.
Para ello se pautan valores unitarios que solo paga el vecino cuando es beneficiario
de alguna acción. Bajo ningún concepto estos servicios deben ser subsidiados, salvo
que respondan a un programa específico de saneamiento, de salud o, a un grupo de
población prioritario.
Ahora bien, ¿cómo se establece el correcto equilibrio de los costos de un programa de

esta naturaleza?. Sin duda, con un presupuesto base cero, es decir, lo que entra debe
168
garantizar los costos de la prestación. Pero quedan dudas respecto de la estructura de

los costos; por ejemplo, en aquellas prestaciones en las cuales el municipio dispone de
recursos humanos o técnicos, queda definir si estos integran o no la estructura de los
costos del programa. Más aún, hay que tener en claro si dicha estructura contempla los
costos de reposición de equipos y el porcentaje referido a imprevistos.
Desde mi punto de vista, todos los costos derivados de la prestación de estos servicios
deben formar parte de la estructura de costos. O sea que lo recaudado por la tasa debe
contemplar los costos directos y los administrativos. Hay que encontrar un razona-
ble equilibrio, en el cual los costos de los servicios urbanos respondan a prestaciones
cualitativas y cuantitativamente adecuadas, pero que a su vez mantengan una lógica
relación entre lo recaudado por la tasa y las erogaciones de dichas prestaciones.
Es así que el costo del servicio debe servir como un límite razonable para la percepción de la
tasa de alumbrado, barrido y limpieza, pues siendo la especie tributaria tasa, la finalidad re-
caudatoria no es otra que retribuir los servicios públicos divisibles prestados por el Estado
(Bulit Goñi, 2007:711).
Un aspecto importante a comprender es cómo se realiza el cálculo de la tasa. Siendo el

hecho imponible la propiedad, su cálculo se basa en su valor, pero tiene dos partes: el
valor del suelo y el valor de lo construido. Este último, el valor de lo construido, se cal-
cula en función de la superficie edificada y su calidad, lo cual se hace mediante tablas
pautadas que forman parte de la ordenanza fiscal; este método se conoce como “valor
de reposición”, ya que los costos se calculan en función del valor de construcción.
El valor del suelo es más complejo de determinar; lo ideal es trabajar con estudios de
valor de mercado, lo más actualizados posibles.
El valor fiscal que se determina en el cálculo es un porcentaje del valor real de mercado.
En principio no importa tanto si dicho porcentaje es bajo o alto, lo fundamental es que
en todos los casos tenga la misma distancia entre el valor fiscal y el valor de mercado.
De no ser así, allí se producen las inequidades.
Siendo el valor del suelo más difícil de determinar, por lo general, en muchos casos di-
cho valor está muy depreciado, formando una parte insignificante del valor fiscal final.
Así, el mayor peso del cálculo recae sobre lo construido; no debe ser así, toda vez que la
construcción es una actividad productiva con mucha generación de empleo y el suelo
urbano es una acción neta de especulación.
Pero la distinción entre suelo libre de mejoras y suelo edificado se hace más impor-
tante cuando hay lotes sin construcción, los denominados baldíos. Allí, muchas veces,
169
▶ Capítulo IV
el cálculo base da valores inaceptables por su distancia a la realidad. Por esto es fun-
damental llevar adelante estudios de zonas con valores de referencia que permitan
ajustar estos cálculos.
El otro componente del cálculo de la tasa es la alícuota; todo valor de inmueble se

multiplica por una alícuota que explica el porcentual a aplicar para la determinación del
valor de la tasa. Esta alícuota debe variar por diferentes razones; puede ser por zona,
por progresividad de valores o por usos, entre otros.
Aquí es clave tener alícuotas muy significativas para lotes baldíos, reconociendo la
diferencia entre aquellos urbanos y los suburbanos. Pero si no hay un cálculo serio res-
pecto del valor de la tierra, por más alícuotas que tengamos nunca va a ser significativo.
No se trata de una presión tributaria fuerte para conseguir más recursos, la cuestión va
más allá; lo que debemos verificar es el comportamiento que sobre las personas induce
el nuevo esquema fiscal. Para explicar el concepto de “inducir” me gusta usar un ejem-
plo sencillo: el impuesto a los cigarrillos. Si el objetivo que se busca desde una política
de estado es reducir la cantidad de fumadores, entonces el tamaño del impuesto debe
ser tal que la persona limite sus ganas de fumar o piense en dejar de hacerlo.
En tal sentido, volviendo al caso del suelo vacante, podríamos decir que el nivel mí-
nimo de la presión tributaria ejercida sobre un lote baldío debería ser mayor que los
intereses anuales percibidos por el propietario al depositar un capital igual al valor
de dicho inmueble. O sea, que sea más negocio depositar el dinero en un banco que
especular con la tierra.
Aún así, esta situación puede no resultar satisfactoria. Es esencial que frente a dos te-
rrenos iguales, uno baldío y el otro con una hermosa construcción, el primero pague más
que el segundo. Aquí se da una paradoja; mientras el lote baldío vale por lo que puede
construirse, paga tributos por no tener nada construido. Por otra parte, el propietario del
lote construido paga una suma mucho mayor que el otro, porque el cálculo del impuesto
inmobiliario y de las tasas urbanas tiene un fuerte énfasis en la construcción.
Más aún, imaginemos dos terrenos de iguales dimensiones, uno al lado del otro, y so-
bre uno de ellos el propietario decide hacer una hermosa construcción con fines de
renta. Finalizada la obra y vendida, es muy posible que la ganancia obtenida por el
emprendedor sea aún menor que el incremento del valor al terreno vecino (cuyo dueño
no hizo absolutamente nada).
Para ello hay dos opciones. Si se desea seguir con un cálculo mixto, es decir, suelo más
mejoras, lo óptimo es que un lote baldío pague por todo el potencial de construcción
que le da la norma y con una alícuota mayor (posiblemente progresiva en el tiempo)
170
por no producir los beneficios reales de tal inversión. Al momento de construir, solo
pagará por lo ejecutado.
La segunda opción, más clara y concreta, es estructurar el tributo solo en base al sue-
lo. En una ciudad, construir cuesta lo mismo, más allá del barrio o lugar en el que se
haga la edificación. Lo que varía sustancialmente es el precio del suelo. Entonces, si la
construcción es una constante, ¿para qué complicarse tanto con esos valores? Claro,
no todos construyen lo mismo; pero aun con este argumento, resulta tentador explorar
los fundamentos de aquellos autores que sostienen las bondades de utilizar como base
imponible los valores actualizados del suelo urbano.
Cualquiera sea la opción definida, es importante hacer simulaciones de los impactos

que genera en la ciudad y analizar los instrumentos de ajustes del cálculo cuando se
crea necesario. Las características de la ciudad y las capacidades de la organización
municipal en términos de administración fiscal son fundamentales al momento de de-
finir un sistema de cálculo. No resulta lo mismo una pequeña localidad del interior, que
un centro urbano de jerarquía. De la misma manera, no es lo mismo un municipio que
haya implementado políticas de modernización, incorporando tecnología y capacitan-
do recursos humanos, que aquellos que siguen con sistemas tradicionales.
De otros servicios urbanos cuya responsabilidad es municipal hay uno que destaca por
su relevancia: el transporte público de pasajeros y los servicios relacionados. En este
ítem, debemos considerar los transportes de micros, taxis y remises, pero también el
sistema de estacionamiento medido y pago y los controles e infracciones. General-
mente, a este tema no se lo considera vinculado al desarrollo de la ciudad, ni a los
servicios típicamente urbanos. Sin embargo es, sin duda, uno de los más significativos.
El sistema de transporte público incide fuertemente en los valores inmobiliarios y ello

induce comportamientos diversos en función de la calidad de dicho servicio. Para ser
claro: si hay un buen sistema de transporte que permite trasladar rápida y cómoda-
mente a la población de lejanías a los centros de servicios y producción, entonces los
valores inmobiliarios de dichas zonas serán adecuados, al igual que la concentración de
población y la existencia de equipamientos e infraestructuras.
Ahora bien, si el transporte es malo, es decir tarda mucho, no es cómodo y no hay regu-
laridad en la prestación, entonces la gente buscará estar radicada lo más cerca posible
de las áreas centrales, incrementando su densidad y, consecuentemente, la demanda
de suelo, aumentando así su valor.
La reflexión sobre la política de transporte público debe hacerse en función de tres

aspectos: la información producida, el modelo de gestión y la propuesta específica.
171
▶ Capítulo IV
En general, nuestros sistemas de transporte público son de mediana calidad, no solo

por su prestación, sino también por su gestión. Estos servicios, en su mayoría, están
concesionados al sector privado, pero lo llamativo es que para dichas empresas uno de
los principales clientes es el mismo Estado, del que recibe cuantiosos subsidios.
Mencionamos anteriormente que algunos de los servicios públicos básicos dependen

de empresas privadas, particularmente de aquellas privatizadas en la década de los 90.
Poco puede modificarse de los términos de esta ley, por lo que la búsqueda de equidad
queda restringida a las capacidades de gestión del gobierno local y a los instrumentos
que pueda llevar adelante.
Es importante tener una política específica respecto de las tarifas mínimas de elec-
tricidad y gas, pero también hay que pensar en las comunicaciones, sea con la provi-
sión de teléfonos públicos en áreas periféricas, como también en lo que atañe a las
conexiones de internet.
4.2. La ciudad y el financiamiento de su construcción
La construcción y la reproducción de una ciudad conllevan costos muy importan-

tes. Queda claro que todos aquellos equipamientos e infraestructuras de carácter
regional y/o estructural de una ciudad son y deben ser responsabilidad del Estado
provincial y nacional. Los recursos del Estado, en nuestro país, están altamente con-
centrados en la nación y en segundo término en las provincias; dicha concentración
varía pero en conjunto supera el 90% de los recursos y por ello es imprescindible
que estos niveles de gobierno tengan una participación decidida en la construcción
y reproducción de la ciudad.
Entre las obras de infraestructura, podemos mencionar los caminos de acceso y cir-
cunvalación, las plantas de tratamiento de efluentes, las principales avenidas, los co-
lectores troncales, las inversiones concernientes a los métodos de producción y pota-
bilización de agua, entre otras. También podemos decir lo propio con los principales
equipamientos, como los relativos a educación, salud, seguridad y justicia.
Pero por fuera de ello, hay una ciudad que necesita de obras para seguir construyéndo-
se y reproduciéndose. Aquí el rol del municipio es clave; sin embargo, más allá de las
obras que se realizan, lo constante es que las demandas son mayores a las respuestas.
El municipio invierte en la construcción de la ciudad básicamente con tres instrumen-

tos: las partidas de presupuesto propio, la contribución por mejoras y los fideicomisos
públicos. Mencionemos algunos conceptos respecto de cada uno de ellos.
172
La inversión con presupuesto propio es deseable en la construcción de una ciudad. Las

preguntas son: ¿dónde se hace?, ¿existe la posibilidad de un recupero total o parcial
de la inversión?
La obra pública genera una valorización de la propiedad privada y en tal sentido es

deseable que el Estado pueda recuperar parte de ella. Sin embargo, no es lo mismo la
inversión en zonas con fuertes necesidades que aquellas inversiones que se realizan
para tener áreas urbanas con cualidades especiales.
También hay que tener cuidado con el efecto sobre el valor fiscal. La realización de una
obra vial importante con el objeto de generar una mayor accesibilidad a un área con
carencias impacta sobre su valor fiscal y sobre la categoría de tributación de dichas
propiedades. Por ello, las alícuotas por zonas son mejores que aquellas que contem-
plan las características de sus infraestructuras.
En todo caso, lo que es importante observar es la relación entre los recursos genuinos
(los propios y los coparticipables por ley) y el porcentaje de ellos dedicado a obra públi-
ca. En caso de que 0,5 de cada peso de recurso genuino —o más— sea destinado a obra,
estaremos ante un municipio que puede tener una política urbana de transformación
territorial. Por lo general, nuestros municipios se encuentran lejos de esta ecuación.
El segundo instrumento muy utilizado es el de contribución por mejoras. Esta herra-

mienta fue muy apoyada en los años 80 por los organismos internacionales de crédito
—BID, BM, entre otros—. Su concepto es claro: si la obra genera un beneficio para el
vecino, este paga todo el costo o parte de él.
Hay dos cuestiones a tener presente en la definición técnica de este instrumento: el

área de incidencia del beneficio y el porcentaje de contribución.
En cuanto al primero, es fundamental identificar si el beneficio es solo para los vecinos

frentistas afectados por la obra o contribuye al desarrollo de un área más grande. Es el
caso de la obra de subterráneos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en la cual la
incidencia en el pago de la obra se extiende hasta cinco cuadras del acceso al subte.
Lo mismo debería suceder cuando se trata de arterias viales que son estructurales o
conducen flujos a otras áreas.
El segundo aspecto, el porcentaje de la contribución, tiene que ver con la definición

política del instrumento. Hay casos en que dicha contribución es de un 100% y otras
de menos. La realidad muestra situaciones diversas, pero generalmente son valores
constantes, cualquiera sea el lugar de la obra.
Justamente, este es uno de los principales inconvenientes del instrumento: dado que
el vecino paga por la obra, solo sirve para aquellas zonas con cierta capacidad de pago.
173
▶ Capítulo IV
Más aún, si el porcentaje es total o elevado, la cantidad de obras va a ser reducida y

acotada a las áreas de mayor valor inmobiliario. Salvo que la obra sea declarada de
utilidad pública y supere el registro de oposición previsto por la ley.
Los mismos organismos internacionales han sido críticos respecto de este instrumen-
to. Toda vez que el valor de la obra es constante y el valor de suelo es ampliamente
diverso en una ciudad, el impacto del primero sobre el segundo es variado. General-
mente, lo que sucede es que en áreas de importante valor inmobiliario, el costo de la
obra es menor al incremento de precios en las propiedades. Por el contrario, cuando la
obra se realiza en áreas postergadas, el costo de la obra es mayor que la variación del
precio inmobiliario.
Por tal motivo, son esos mismos organismos los que apoyan hoy la contribución por
valor, entendiendo que es un acto de mayor equidad. Veremos más adelante las posi-
bilidades de contribución por valorización, pero ¿es posible corregir estas deficiencias
de la contribución por mejoras?
Sí, claro que es posible. Lo que hay que considerar son las áreas de valor inmobiliario y
sus respectivas diferencias; de tal forma, el municipio puede establecer un porcentaje
variable de contribución por mejoras en función de la zona en que los vecinos desean
ejecutar la obra. Así, puede suceder que mientras en zonas de alto valor inmobiliario el
porcentaje es del 100% (es decir que el municipio se encarga solo de la financiación de
la obra, lo cual tampoco es poco), en otras puede variar con porcentajes menores. Lo
importante es asegurarse de que todos los barrios estén en capacidad de acoplarse a
un instrumento de estas características.
Los fideicomisos son una herramienta basada en el endeudamiento. Sirven en obras que
presenten rentabilidad o en las que se asegure el repago de los beneficiarios. Sin duda,
son un instrumento interesante para poder trabajar en determinados proyectos urbanos.
4.3. El precio del suelo
Desde un punto de vista económico, parece raro que la tierra pueda tener valor, ya
que para que lo tenga debe haber un proceso productivo, y este no es el caso. La tierra
constituye un bien y no un producto. Sin embargo, este bien es necesario para producir
determinados productos y en esa relación se forma el precio del suelo.
Veamos el caso simple de la tierra rural. ¿Por qué vale? Claramente, por lo que pueda
producir. Si una tierra permite cosechar más unidades de un producto que otra, aquella
tendrá un valor superior. Lo que existe es una mayor rentabilidad por la producción.
174
Por supuesto, también influye en ese precio la localización, la distancia a centros de

consumo o distribución.
¿Qué pasa con el suelo urbano? Algo similar; vale por lo que se puede construir, más
específicamente por la rentabilidad producida por una edificación en un entorno urba-
no determinado, pues el suelo urbano, a diferencia del rural, observa una articulación
compleja dada por la operación concurrente de dos sistemas de rentas. Tenemos las
rentas primarias del suelo urbano, que, como en el caso del suelo rural, están en directa
relación con la producción de lo construido, con las mejoras de la infraestructura y con
lo edificado. Sin embargo, en el caso del suelo urbano, tenemos las rentas secundarias,
que se relacionan con el consumo de lo construido, y son tanto o más significativas
aún; esas rentas son el equipamiento comunitario que tiene cerca, abarca desde los
usos predominantes de la zona (si es comercial, residencial o industrial), hasta cues-
tiones más intangibles pero de enorme peso en la conformación del precio, como el
paisaje, la seguridad, los vecinos, la contaminación —visual, sonora, ambiental, etc.—.
Es decir, lo que forma el precio del suelo urbano es lo propio —suelo y mejoras—, pero
esencialmente el espacio construido de su entorno (Jaramillo, 1994 y 2011).
Dicho de otra manera, en la conformación del precio del suelo urbano tiene mucha
incidencia el esfuerzo que la sociedad hace en conjunto, mientras que es casi nula la in-
tervención del propietario—salvo en los casos en que realice inversiones—, quien sim-
plemente goza del mayor valor de un bien que ha quedado privilegiadamente ubicado.
Una característica interesante y central de nuestro análisis es que en economía, cual-

quier producto determina su precio en relación con la demanda. Si así fuera, en lo que
al precio del suelo urbano se refiere, este debería ser bajo, porque existe una gran de-
manda; sin embargo, aquí funciona al revés. Dado que el suelo urbano es un bien irre-
producible y único, además de que la existencia de la tierra urbana es “finita”, el valor
del suelo se determina a partir del mejor precio que alguien pueda pagar.
Este dato no es menor, el precio no puede aumentarse por otros factores ya que el
propietario está pidiendo el máximo que puede obtener. De hecho, en muchos casos el
precio se pauta con un valor futuro. Ello se da, por ejemplo, cuando el Estado anuncia
que va a asfaltar una ruta; aun sin haber comenzado la obra, los terrenos que lindan con
ese proyecto aumentarán inmediatamente su precio.
Un ejemplo claro para entender la determinación del valor del suelo en base a la de-
manda es el precio que se debe pagar por una habitación de hotel. No solo las ca-
racterísticas del edificio influyen en la estructura de precios, sino también las vistas
(localización) que tenga y la época del año en que uno decida alojarse. Evidentemente,
este último factor nada tiene que ver con los costos de construcción ni con los de
175
▶ Capítulo IV
gestión del emprendimiento. Sin embargo, el momento en que se decida hospedarse

es sustancial en la determinación de dicho precio, el cual se estructura a partir de lo
que alguien está dispuesto a pagar por ese cuarto. Por eso, en la temporada alta —justo
cuando más demanda hay por las habitaciones—, los precios suben en vez de bajar.
4.4. La relación entre el precio del suelo y las políticas tributarias
Es importante entender las generalidades y particularidades de los procesos de forma-

ción del precio del suelo urbano en nuestras ciudades, por la sencilla y compleja razón
de que dicha información es sustancial para contar con políticas fiscales más equitati-
vas y por el potencial que puede brindar al diseño de instrumentos de gestión urbana
orientados a permitir una mayor accesibilidad al suelo por parte de la población.
La relación entre el precio del suelo y los tributos está dada porque la base del cálculo
de estos es generalmente la determinación de su valor. El Estado, a través de su autori-
dad competente, calcula el valor de las propiedades inmuebles a partir de estudios de
mercado de suelo y de valores de reposición de lo construido; así, obtiene el llamado
valor fiscal, el cual generalmente representa un porcentaje inferior del valor de merca-
do de la propiedad.
Los tributos a la propiedad son característicos de todos los países occidentales, aunque
su incidencia sobre las cuentas públicas es más significativa en los países del norte que en
Latinoamérica. Nuestro país cuenta con un tributo a la propiedad desdoblado y general-
mente aplicado de manera diferencial entre dos jurisdicciones; el impuesto inmobiliario,
de aplicación provincial o municipal según lo determine la Constitución de cada provin-
cia1, y una tasa por los servicios típicos de una ciudad, determinados en una ordenanza.
No obstante, aun cuando el impuesto inmobiliario se encuentre en una jurisdicción dife-

rente a la de la tasa, generalmente se comparte la información de la base imponible, con
lo cual —retribución de servicios o impuesto— funcionan de la misma manera y el cál-
culo del valor fiscal se torna importantísimo, porque de él depende la noción de equidad.
Dos aspectos hay que tener presente al analizar un cálculo de valor fiscal para saber si
el tributo se está comportando equitativamente, en términos sociales y urbanos. Una
de esas consideraciones es para el valor del suelo; ya que dicho análisis se hace a partir
de valores de mercado, pero en lapsos de tiempo muy prolongados, sucede que las
zonas que han tomado mayor valor (donde las rentas son capturadas rápidamente por
1 Esel caso de Chaco, Chubut, Salta, Formosa, Tierra del Fuego y Neuquén, que en sus constituciones han
descentralizado el impuesto inmobiliario.
176
los dueños de la tierra y/o algunos intermediarios) quedan con valores muy atrasados
respecto de los sitios más tradicionales, en donde los valores no han variado o inclu-
so pueden mostrar alguna caída. La otra consideración es respecto del cálculo de lo
construido, el cual, como dijimos, se hace como valor de reposición, es decir, los costos
presentes de lo que costaría volver a construirlo. Por eso, en dicho cálculo intervienen
factores como la calidad de la construcción y los años de antigüedad; pero, en definiti-
va, se actualizan por ley en base a un valor de referencia sobre el precio de la construc-
ción. Es decir, esta es una variable que sufre actualizaciones en forma permanente, aun
cuando la propiedad en términos de valor inmobiliario no las tenga.
El municipio debe cuidar que el impacto del tributo sea equitativo y por ello debe reali-
zar análisis de su comportamiento en relación con el mercado. Lo importante es que la
distancia entre el valor fiscal y el valor de mercado de cada una de las propiedades sea
la misma; no importa tanto si dicho valor es bajo o alto, eso dependerá de los sistemas
de cálculo, y en todo caso luego se multiplicará por una alícuota, pero sí es fundamen-
tal que la distancia observada entre ambos valores sea la misma. Hay que tener espe-
cial cuidado en las grandes superficies, de suelo y construidas, y compararlas también
con los lotes tradicionales, para que dicha proporción se mantenga. No siempre es
necesario hacer grandes estudios; a veces, es mejor realizar análisis típicos por barrio
y mantenerlos en el tiempo. Lo importante es tener un sistema de cálculo claro, que
permita una verificación rápida de lo que se debe pagar.
La importancia de la relación entre el precio del suelo y los tributos, como hemos dicho,
va más allá de un fin recaudatorio. Lo que importa verdaderamente es el comporta-
miento que podemos inducir en las personas a partir de una correcta o de una inade-
cuada imposición fiscal.
Analicemos por un momento algunas hipótesis en torno al impacto de los tributos a la

propiedad. Si el avalúo fiscal se ha hecho sobre la actualización al valor comercial y se le
ha aplicado una alícuota significativa, se puede provocar un fenómeno de gentrificación2
en muchas áreas de la ciudad. Es decir, una residencia que se encuentre en un área cu-
yos usos permitidos sean comerciales y efectivamente existan inversiones comerciales
(generación de una renta secundaria), deberá pagar el impuesto por su mejor uso y, por
lo tanto, pagará una renta superior a cualquier otra residencia. Ante esto, las familias
tenderán a movilizarse hacia otras zonas residenciales, que no tengan imposición sobre
dicho valor de renta comercial. En cierto punto, la zona se volverá netamente comercial,
acarreando otro tipo de problemas, producto de su única utilización.
2 Es un término que, si bien no figura en la Real Academia Española, se considera una adaptación adecuada
al español del término inglés gentrification, con el que se alude al proceso mediante el cual la población
original de un sector es progresivamente desplazada por otra de un nivel adquisitivo mayor.
177
▶ Capítulo IV
Hay muchos casos que se pueden analizar sobre el fenómeno de gentrificación; des-
de ya, todos han tenido consecuencias no deseadas, incluso desde el punto de vista
económico, demandando significativas sumas en inversión de proyectos especiales
para volver a poblar áreas urbanas. Podemos mencionar el caso de la recuperación de
centros históricos, en el que las mejoras introducidas repercuten en una valorización
de la propiedad que finalmente expulsa a los vecinos tradicionales, estableciéndose
actividades exógenas al lugar. También podemos ejemplificar con la renovación de un
barrio de perfil tradicional, el cual se ve transformado por edificios en torre. En este
caso, los propietarios de las viviendas ven cómo el valor fiscal de su propiedad crece
por la demanda del suelo, sin que ellos hayan hecho absolutamente nada, sin tener la
pretensión de vender, ni mudarse, ni aceptar los cambios que se producen en el barrio.
Por otra parte, un tributo alto en el suelo que se está urbanizando tiene un efecto muy
beneficioso. Como señalamos, el precio del suelo se determina por el mayor y mejor
uso que pueda tener; por lo tanto, un tributo significativo puede no aumentar su valor,
sino que incluso lo puede disminuir, ya que acota las expectativas de valorización. El
propietario tiene que asumir dicho valor dentro del precio que ya está pidiendo y el
comprador (futuro residente) estará pagando esa diferencia en cómodas cuotas al Es-
tado, a través del impuesto inmobiliario o las tasas de servicios urbanos.
La estrategia de impuestos significativos a la propiedad del suelo urbano es muy utili-

zada en Estados Unidos y Canadá, no solo para bajar el precio de la tierra y así permitir
un mayor acceso de la población, sino para tener buenos recursos y realizar infraes-
tructuras y equipamientos.
Luego de varios años de estudios preliminares en la región, en el año 1993 el Instituto

Lincoln de Políticas de Suelo3 estableció el Programa para América Latina y el Caribe.
Desde entonces, su contribución con la investigación y docencia en estos temas ha
sido determinante para dar un nuevo espacio de reflexión y acción al planeamiento de
ciudades. Las acciones de formación de recursos humanos, el impulso de investigacio-
nes y publicaciones, como también la importancia de compartir experiencias entre los
países de la región, han consolidado una manera de pensar distinta, la cual se ha ido
materializando en nuevas políticas de gestión urbana.
El LILP, a través de sus profesores e investigadores, ha abordado temas conceptuales

y prácticos que nos han permitido analizar tanto la situación actual latinoamericana
(Smolka, 2007), con sus semejanzas y diversidades, como también las mejoras en el
funcionamiento de los instrumentos tradicionales y la posibilidad de incorporación de
nuevas herramientas de gestión.
3 El Lincoln Institute of Land Policy (LILP) tiene su sede en Cambridge, Estados Unidos.
Su sitio web es www.lincolninst.edu
178
4.5. Los nuevos instrumentos de financiamiento urbano
Desde hace un tiempo a la fecha, países como España, Estados Unidos, Colombia y
Brasil han desarrollado novedosos instrumentos para financiar la renovación urbana.
Es importante mencionar brevemente algunos de ellos, pero antes es fundamental
aclarar que para aplicar estos instrumentos sería lógico tomar las medidas necesarias
para que las herramientas actuales obren en consecuencia. También es esencial enten-
der que de aplicarse nuevos instrumentos, lo percibido por ellos debe ser destinado ex-
clusivamente a la inversión en transformación urbana. Esto puede hacerse con cuentas
afectadas a un objetivo concreto.
Los instrumentos que se presentan se basan en conceptos de equidad, distribución

y sustentabilidad. Parten del análisis de valoración del suelo urbano, de tal forma de
actuar neutralmente sobre las decisiones económicas y no perjudicar las actividades
económicas generadas por el desarrollo urbano.
Básicamente, podemos denominar las herramientas como “captura y transferencia de

plusvalías urbanas”. El concepto es esencial ya que se trata de apropiar y distribuir la
valorización que tiene el suelo respecto de las rentas secundarias, es decir, las que
son generadas por la sociedad y no por el propietario, ni el constructor. De esta forma,
los tributos no inciden sobre la rentabilidad del negocio inmobiliario, pero sí tienden a
limitar la especulación.
El Estado contribuye con esa renta al menos de tres formas; a) como inversor signifi-
cativo de la ciudad, ya que realiza mucho equipamiento esencial para la vida urbana,
b) como gestor, constructor y auditor de infraestructuras de servicio, y c) como pla-
nificador e instrumentista de densidades y usos del suelo urbano. Además, el Estado
representa a la sociedad en su conjunto y, en nombre de ella, capta el valor que ella
misma genera sobre cada suelo urbano.
Para entender la captura de plusvalías, es necesario separar el concepto de propiedad

y el concepto de derecho de construcción. En nuestra legislación, quien es propietario
de un lote no puede hacer lo que quiera, tiene que ajustarse a ciertas restricciones de
dominio, como retiros de frente, de medianeras y de fondos, limitaciones para cons-
truir en altura, para densificar su propiedad, para subdividirla, para usarla, prohibición
de uso de ciertos materiales y obligaciones en cuanto a la determinación del espa-
cio para autos u otros destinos que no necesariamente hubiera elegido, entre otras
consideraciones. Cuando se trata de extensiones significativas, como es el caso de la
subdivisión de chacras a lotes, por ejemplo, el propietario tiene que ceder importantes
superficies de su terreno y pasarlas a propiedad municipal para ser destinadas a calles,
veredas, plazas o reservas fiscales. En ningún caso, el propietario puede incidir sobre
179
▶ Capítulo IV
las medidas de estos espacios, ya que ellos se encuentran tabulados, aunque en algu-
nos municipios el control de estas actuaciones es deficiente y la tierra cedida no es la
adecuada para los usos necesarios.
Es el Estado el que da la capacidad de construir en suelo urbano, siendo este un dere-

cho prepatrimonial, que solo se convierte en patrimonio cuando el propietario efectivi-
za la intención de levantar un edificio (o sea, lo construye). Hasta tanto eso no sucede,
la norma la tiene el Estado y nadie puede reclamar por cambios en ello.
En el proceso normal de construcción urbana, quien es dueño de un lote tiene la po-

sibilidad de construir según normas vigentes. No es dueño de la norma, solo del lote.
El Estado, mediante un acto administrativo, le cede la norma. Con el pago de las obli-
gaciones fiscales y la aprobación de la documentación requerida, consolida preven-
tivamente sus derechos. Solo cuando construya la norma se consolida y con ello se
convierte en patrimonio del propietario. Por más que el Código cambie y se modifiquen
los indicadores de la zona, su propiedad estará de acuerdo a la ley.
Pero aun cuando se ha construido, se está en una situación de una fragilidad mani-
fiesta, ya que si la persona opta por demoler, con dicha acción también demuele sus
derechos y pasan a operar las nuevas restricciones al dominio.
Como se puede observar, la separación entre el derecho de propiedad y el de cons-

trucción existe; ahora bien, ¿qué se debe modificar? Básicamente, es necesario con-
siderar que la legislación urbana tradicional opera desde el máximo y acá lo que se
pretende es determinar un mínimo. Así, un terreno tiene pautas máximas de uso y,
por lo tanto, vale por el mayor y mejor uso que pueda tener, generando una presión
sobre el suelo propio y el aledaño. Si la legislación da pautas mínimas y cobra por el
mayor y mejor uso hasta el máximo, la presión se quita y el valor se trasladará, en
parte, del propietario al Estado.
Hay diversas formas de aplicar la captura de plusvalías; las tres más típicas son:
capturando un porcentaje significativo de los cambios de valor del suelo, cobrando
los mayores valores sobre las autorizaciones a construir o teniendo más obligaciones
—por ejemplo, cediendo más tierra o realizando determinadas infraestructuras—.
Para el primero de ellos, la captura de la plusvalía del suelo, es imprescindible tener
buenos y oportunos estudios sobre valorización. Previo a aplicar un cambio de nor-
mativa o de realizar una obra, el Estado debe “medir” fehacientemente los precios de
los lotes. Es fundamental que los estudios sean anteriores a cualquier anuncio ya que
el simple conocimiento de la medida genera un incremento de dichos valores. Cabe
subrayar que la captura de plusvalía se aplica por única vez, cuando existe un acto
concreto de valorización.
180
La cuenta es sencilla. Se toman los valores presentes del suelo urbano y se resta el
valor inicial que se había tomado previamente. Dicha diferencia es la plusvalía del in-
mueble, la cual se reduce si se constata que hay obras realizadas por el propietario. Por
ejemplo, en la transformación de suelo rural a urbano, hay imposiciones al acto admi-
nistrativo que obligan a realizar determinadas obras de adecuación, como apertura de
calles, provisión de tendido eléctrico y red de agua corriente.
Una vez que se tiene el verdadero valor de la plusvalía, es decir, la determinación del
incremento del valor de la tierra por efecto de la acción del Estado, se aplica un porcen-
taje de captura que deberá ser pagado para efectivizar el acto administrativo.
Estados Unidos y Colombia utilizan este sistema y establecen capturas de plusvalías

del orden del 50% o más. En nuestro medio, la aplicación de este sistema es difícil,
ya que no contamos con estudios regulares sobre valores de suelo. Además, hay que
tener presente que el mercado inmobiliario es uno de los menos transparentes. Sin em-
bargo, son obstáculos que deben superarse. Hay que avanzar en estudios de mercado
del suelo y, sobre todo, aplicar este tipo de instrumentos a las grandes extensiones
urbanas que son incorporadas al suelo urbano.
El segundo de ellos, es decir, el cobro de plusvalía como derechos de construcción, es

más utilizado en países como Brasil. Tiene algunos aspectos ponderables. En primer
lugar, porque es más asimilable a nuestra realidad, toda vez que en la actualidad estos
derechos se cobran. Sin embargo, los hechos nos muestran que lo que verdaderamen-
te se aplica es asimilable a una “tasa de servicio por expediente” y no al concepto de
transferencia de derechos.
Es cierto que los antecedentes jurídicos en materia tributaria le quitan estatus al tér-
mino “derechos”, entendiéndolo en muchos casos como un impuesto. En nuestro caso,
queda claro que es un hecho privativo del Estado que lo transfiere al privado, de forma
onerosa o no, según sea la decisión política.
El método parte de un nuevo paradigma; si la norma urbana establece los máximos que
se pueden construir en una ciudad —otorgando a algunas zonas muchos pisos y densi-
dad y a otras zonas menos—, los derechos no onerosos para utilizar ese potencial son
iguales a todos los vecinos (a lo sumo, se reconocen dos zonas: urbana y semiurbana).
Hay en este modelo un verdadero sentido de equidad, ya que con la norma el Estado
beneficia a algunos propietarios del suelo cuando el verdadero incremento del precio
de la tierra se da por cuestiones exógenas a lo que dicho dueño realiza. En todo caso,
el Estado recupera la inversión que la sociedad hace en una ciudad y cuyo efecto se
traslada sobre el resto de las propiedades.
181
▶ Capítulo IV
En el caso de un propietario que quiera construir por encima del derecho no onero-
so, siempre y cuando la norma se lo permita, puede adquirir el resto o parte de los
derechos pero pagando por ellos. El criterio es que la plusvalía determinada en una
zona se reparta por la totalidad de los derechos que se pueden otorgar por encima
del valor básico.
El sistema tiene dos aspectos destacables: por un lado, el valor del suelo se reparte
entre lo que percibe el dueño por la venta del terreno y lo que percibe el Estado por los
derechos de construcción; y, por otro lado, el que construye adquiere solo los derechos
que va a utilizar.
Los efectos que produce este sistema son muy positivos: baja el valor del suelo, toda
vez que la presión de los derechos reduce las pretensiones del propietario, y existe una
reducción de la presión inmobiliaria sobre la ciudad, ya que el valor del suelo es progre-
sivo con lo que se construye y no con los máximos.
El tercer caso en captura de plusvalías se da cuando las exigencias sobre cesión de

tierras y requerimientos de obras se van incrementando. El caso más significativo es el
de España (cabe acotar que nuestro derecho urbanístico se basa esencialmente en el
modelo español).
En la provincia de Buenos Aires, el Decreto Ley 8912 establece que en toda transforma-
ción de tierra rural a urbana, es decir en un loteo, el propietario debe ceder al municipio
un porcentaje de tierra con fin público, destinada a apertura de calles, localización de
espacios verdes y equipamiento comunitario de dominio público (seguridad, educa-
ción y salud, por ejemplo).
En España, el concepto es similar, pero obliga al propietario a ejecutar la totalidad de la

obra vial y el espacio público. Sin embargo, lo novedoso se da en el resto del terreno, es
decir, en el loteo, sobre el cual se establece un porcentaje que debe venderse exclusiva-
mente a precio social (determinado por el Estado) y un porcentaje del total (del vendi-
do a precio de mercado y del vendido a precio social) que queda en manos del Estado.
Estos valores cambian según las regiones autónomas; los casos de Madrid, Cataluña y
País Vasco varían entre un 30% y un 55% de tierra destinada a loteo social. El porcen-
taje de lotes que quedan en dominio del Estado es del 10% del total, algunos con valor
de mercado y otros con valor social.
Habrá que ver en qué casos esta experiencia es trasladable; lo que sí queda claro es
que la actual situación de cesión de tierras es limitada. Al menos hay que avanzar so-
bre un incremento y una obligación de cesión con fines públicos de dominio privado;
es decir, con suelo que el Estado pueda utilizar para una política de vivienda —sea un
182
plan de viviendas o la entrega de lotes con servicios— y del que también disponga para
el equipamiento comunitario no oficial (un club de barrio o una sociedad de fomento).
Lo esencial a considerar en la aplicación de instrumentos de plusvalías es que no debe

afectar el movimiento del mercado inmobiliario. El concepto es participar al Estado de
una renta extraordinaria; si se quiere capturar la totalidad de dicha renta o más aún, no
habrá negocio inmobiliario y estaremos ante una situación no deseada.
No es fácil llevar a la realidad lo señalado en este escrito, pero muchos municipios lo han
hecho. San Pablo, bajo el concepto de “suelo creado” (Sandroni, 2001), aplica captura de
plusvalías por derechos de construcción, cobrándolos incluso previamente a la presenta-
ción de las propuestas (remate de bonos públicos) y Bogotá ha incorporado cuantiosas
sumas por capturas en operatorias de loteo (Maldonado, 2003), las que se vuelcan en
obras urbanas que aumentan el valor de las propiedades generando un ciclo positivo.
No son experiencias aisladas del planeamiento y la gestión; en todos los casos, hay
gobiernos con ideas claras y voluntad política de llevarlas adelante.
Como señala Carlos Morales Schechinger:
… si se desea repetir un siglo XX que produjo ciudades duales con mares de suelo urbano
miserable, salpicado de islas de suelo urbano en excelentes condiciones, no tiene caso in-
novar procesos de acceso al suelo. Si se desea revertir la tendencia, se requiere innovar las
reglas de juego de la gestión del suelo urbano” (Morales, 2004: 26).
La frase de Carlos Morales da cuenta de las decisiones difíciles que se deben tomar,
pero el desafío es ni más ni menos que modificar la precariedad que tienen nuestras
ciudades. En tal sentido, la formulación de un programa de desarrollo urbano ambiental
sustentable debe ir ligado decididamente a una política fiscal coherente y complemen-
taria de las decisiones del plan y adecuada a las capacidades de gestión del municipio.
La captura de plusvalías generadas en el mercado del suelo es una de las formas de
lograrlo y, si bien la experiencia y la legislación del país puede no ser la óptima, hay for-
mas de implementar mecanismos que modifiquen sustancialmente la actual y limitada
forma de control de la expansión urbana.
Tradicionalmente, el planeamiento urbano y la política fiscal de un municipio trans-

curren por caminos diferentes (al menos en Argentina). Sin embargo, la ciudad como
resultado de una política pública, necesita claramente de la articulación de ambas. Para
poder cumplir con las tareas que le son propias y con los compromisos asumidos, el
gobierno necesita recursos; podríamos decir, entonces, que una primera relación entre
el planeamiento urbano y la política fiscal está dada por la estrategia de financiamiento
183
▶ Capítulo IV
que tiene un municipio. En tal sentido, es importante establecer las características del
sistema tributario local.
Pero problemas como la pobreza urbana, las crecientes demandas de infraestructura,

la expansión especulativa sobre la frontera rural, la transformación del paisaje natural
y cultural, entre otros, no pueden ser abordados claramente con las herramientas tra-
dicionales del planeamiento urbano, ni cuentan con el financiamiento adecuado para
ser encauzados. Por lo tanto, es imprescindible cambiar el paradigma actual, articu-
lando fuertemente la lógica del planeamiento urbano con la política fiscal, desde las
herramientas jurídicas y tributarias más tradicionales hasta la creación de nuevos ins-
trumentos —como la captura de plusvalías— que incidan sobre el comportamiento de
los emprendedores urbanos y permitan disponer de los fondos para invertir en áreas
deterioradas o postergadas.
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grado e Investigación de la Pontificia Universidad Católica de Chile y Lincoln Institute
of Land Policy.
SMOLKA, Martim y MULLAHY, Laura (2007). Perspectivas urbanas, temas críticos en

políticas de suelo en América Latina, LILP, Cambridge.
185
Parte II Gestión
Un aspecto sustancial del desarrollo local está directamente vinculado a la capacidad

de gestión del gobierno, es decir, al saber hacer que tenga la entidad pública y quienes
la gobiernan.
El sector público, y en particular los gobiernos municipales, tienen una lógica muy di-
ferente a la del sector privado y a la de las organizaciones de la sociedad civil. Para el
que nunca tuvo la experiencia de ejercer un cargo o un trabajo público, se encontrará
con situaciones muy diferentes y tendrá ansiedad por cambiar mucho. Por el contrario,
para el que lleva muchos años trabajando en el sector público, cualquier cambio puede
parecer imposible.
El capítulo 5 busca mostrar la íntima relación entre los conceptos de planificación y

gestión, a la vez que introducirnos en algunas de sus definiciones. También pretende
presentar las características administrativas del sector público local, desde un enfo-
que que permita superar la visión exclusivamente burocrática, permitiendo incorporar
otras experiencias que pueden ser aplicadas complementariamente.
La gerencia pública es parte de los temas a resaltar por su decisiva influencia en la

toma de decisiones. A veces, uno se encuentra con funcionarios que dicen mucho so-
bre cómo se deben comportar los empleados, pero poco sobre cómo deben hacerlo
ellos. Viene bien repasar algunas consideraciones sobre la materia.
El capítulo 6 aborda aspectos relativos a la formulación de un plan. El texto busca plas-

mar conceptos y métodos sobre el desarrollo de planes estratégicos a nivel local, sin el
ánimo de elaborar un modelo, sino más bien de presentar alternativas.
El texto se ha ido conformando en el tiempo, entre lo aprendido, lo actuado, lo enseña-

do y lo investigado. Cada experiencia de planificación y curso dictado ha sido útil para
ajustar estas líneas. En sus párrafos pueden reconocerse aportes de diversos autores,
profesores y colegas, pero también la experiencia propia. Por eso, el mismo título seña-
la que junto con los conceptos y los métodos, se brindan consejos.
Ciertamente, entre la teoría y la práctica hay una distancia. Por lo tanto, el capítulo
trata de armonizar ambas nutriéndose de definiciones y ejemplos.
187
Abordar el conocimiento de la gestión local es clave para el éxito de un gobierno. Por

más eruditos que seamos sobre las diferentes incumbencias del desarrollo, poco pode-
mos hacer si no conocemos cómo funciona una organización municipal y las posibili-
dades de actuar que tenemos en ella.
Las próximas líneas pretenden ser un marco de reflexión para quienes actúan o actua-
rán en la gestión, con el ánimo de gobernar la ciudad, no solo de administrarla.
188
Capítulo V
Planificación estratégica y gestión pública
El concepto de planificación estuvo ligado a un significado casi mágico, reservado a

veces para unos pocos técnicos, dueños de diagnósticos implacables, cuyas definicio-
nes marcaban por quince años las acciones que se debían emprender en el territorio.
Es importante desmitificar este significado de la planificación o, por lo menos, dejar en
claro que no es una lámpara maravillosa que va a solucionar todos nuestros problemas.
Planificar es la acción de racionalizar acciones a futuro. Todas las personas practicamos
esta acción, varias veces al día. Dicho de otra manera: todos planificamos.
La complejidad de la planificación de una ciudad no está tanto en la acción de planifi-

car, sino en el objeto y en el sujeto del desarrollo territorial (local o regional). Por ello, es
muy importante profundizar en lo que entendemos por desarrollo y en cuáles son las
características del territorio de referencia. Ambos conceptos le darán a la planificación
un tinte específico, casi único.
Pero la concepción de la planificación actual es diferente a la de décadas anteriores.

No solo cambia el contexto, sino también el pensamiento de la propia disciplina. Sin
duda, también hay aportes importantes desde otras ciencias —como la administra-
ción— que van a enriquecer mucho las metodologías y las herramientas que en la
actualidad utilizamos.
La planificación cambió, aunque prefiero decir evolucionó; no es que todo estaba mal,
por el contrario, hay mucho que aprender de otras épocas, tanto de siglos pasados
como de tiempos más cercanos. Veamos algunos de los cambios más actuales.
5.1. Planificación: del modelo tradicional al contemporáneo
En los últimos cincuenta años, producto de contextos y experiencias distintas, la pla-

nificación ha tenido una evolución conceptual que ha modificado sustancialmente sus
características y objetivos. La evolución del concepto está dada básicamente por:
• Dejar de entender el plan como un producto en sí mismo (un libro, por ejem-
plo) y entenderlo como un proceso (herramienta).
• No comprender como aislados los momentos de formulación y gestión del plan.
189
▶ Capítulo IV
• Dejar de tener a unos pocos como destinatarios del plan y comenzar a invo-
lucrar la participación de grandes grupos.
Por supuesto, en estos fundamentales cambios conceptuales están involucrados mu-

chos aspectos del contexto, como también grandes fracasos que ha tenido la planifi-
cación en su época de oro. Por ejemplo, el Estado benefactor hizo un gran uso de esta
herramienta; característico de esa época era ver en los organigramas de los Estados
nacionales las oficinas centrales de planeación. A pesar de concentrar poder y los re-
cursos, muchas de las experiencias no lograron sus objetivos.
Un aspecto clave de estos cambios era el de concebir la planificación en un marco

estrictamente institucional y público, donde la acción del Estado era estructural y el
mercado —o los intereses económicos— respondían a partir de ella.
Comparativamente con la planificación actual, los planes tradicionales son rígidos, casi
estáticos, con una clara concepción técnica, generalmente con énfasis en el desarrollo
urbano. Son concebidos más como un listado de deficiencias y propuestas, que mayor-
mente se materializan en obras impulsadas por los gobiernos.
Un caso para ejemplificar es el Plan de Desarrollo de Bahía Blanca, sin duda una de las
piezas más importantes de planificación en la ciudad, sobre la que en varias oportuni-
dades he señalado la riqueza de diagnóstico y propuestas que contiene. Sin embargo,
al fin de mostrar una diferencia que entiendo como sustancial entre aquella planifica-
ción y la actual, traigo una frase escrita por los autores: “El plan es una guía para todos
ellos: para el Gobierno de la ciudad, para otros gobiernos, para los que deben instalar-
se, para quienes desean mantener su propiedad” (Sarrailh, 1971:7).
No reconocer los principales intereses y los conflictos sociopolíticos que hay en una so-
ciedad es quizás una de las principales debilidades de aquella planificación. Pero también
hay mucho que aprender de ella, la valorización de los profesionales (especialistas o no)
y la rigurosidad técnica son algunas de las características que más se han perdido en la
actualidad en nuestros municipios, y fundamentalmente en la toma de decisiones.
Es lícito preguntarse sobre las posibilidades de planificar en un contexto como el ac-

tual, en el cual el Estado no siempre cuenta con el poder ni los recursos de otras épocas
y las características territoriales se han complejizado mucho más.
La visión contemporánea de la planificación parte de entender los cambios producidos

en el orden mundial, regional y local, como también de aprender de los errores come-
tidos, nutriéndose de las experiencias recientes y construyendo permanentemente un
camino renovado.
190
La planificación es como una brújula para un barco en el medio del mar, sirve para
orientarnos y saber cuál es el mejor camino para llegar a destino. Si el día o la noche
están claros y el mar sereno, la brújula puede no ser un instrumento imprescindible.
Pero si hay tormenta y el mar está embravecido, el día y la noche se encuentran nubla-
dos, con lluvia y truenos, la brújula es indispensable o se perderá totalmente el rumbo.
Nuestro contexto es ese clima; si las condiciones del entorno son de incertidumbre,
conflicto, problemas (por encima de los normales), entonces allí es cuanto más nece-
sario se hace un plan. La planificación tiene que aportar sustancialmente a esa com-
prensión de la realidad, como fundamentalmente a la construcción de los caminos para
arribar a los objetivos deseados.
5.2. Las características de lo estratégico y lo participativo
Lo estratégico se ha difundido casi como un sinónimo de la planificación actual. Es impor-

tante analizar el concepto para entender qué significa y hasta dónde lo podemos utilizar.
El término de estrategia viene del campo militar, se desarrolló ampliamente en el sec-

tor privado, para finalmente ser tomado por algunas disciplinas que aplicamos en el
sector público. Esta situación hace que el concepto mismo esté cargado de significados
constantes y cambiantes, según la esfera de aplicación.
En el campo específico de la planificación del desarrollo, por estratégico entende-

mos la acción de identificar los aspectos sustanciales que nos permitirán ir hacia los
objetivos buscados y llevar adelante las acciones necesarias para implementarlos.
Dicho de otra manera, el concepto de estratégico es identificar los temas claves y ac-
tuar decididamente sobre ellos. Esta actitud contrasta con la tendencia abarcativa de la
planificación tradicional y de la organización burocrática.
Un ejemplo sencillo es la mítica pelea entre David y Goliat, en la cual nosotros (los
municipios) somos el pequeño luchador y los principales males que nos aquejan son
el inmenso enemigo (la pobreza, la concentración de la riqueza, el desempleo, la mar-
ginalidad, la inseguridad). Lo que busca nuestro David es encontrar aquellos puntos
vitales en los que actuar firmemente.
La planificación estratégica no es abarcativa; en un proceso de planificación de estas

características, es necesario priorizar y jerarquizar. Es más, en general lo más difícil es
encontrar el equilibrio para determinar la menor cantidad de propuestas, pero todas
aquellas necesarias que nos conduzcan a los objetivos deseados.
191
▶ Capítulo IV
Existen dos características fundamentales en la planificación estratégica: la visión in-

tegrada y los intereses sociales.
La visión integrada es esencial para una comprensión completa del desarrollo. Tradicio-
nalmente, tendemos a analizar los fenómenos territoriales desde nuestras disciplinas o
nuestras estructuras organizacionales. Así, el mismo hecho puede presentar distintos
significados para áreas municipales diferentes, como pueden ser medioambiente, pro-
ducción, tránsito, desarrollo urbano o acción social.
Un ejemplo simple puede ser la inversión realizada para transformar un sitio abando-
nado (la costa de un arroyo) en un parque público. La acción tiene repercusiones en va-
rios ámbitos: es una obra física y pública, constituye una mejora en el medioambiente,
posibilita las relaciones sociales y mejora el mercado de valor de la tierra urbana con
frente a dicho curso de agua o próxima a dicho lugar. Cualquier visión disciplinar será
parcial y, por lo tanto, no acabará de comprender el fenómeno.
La otra característica parte de reconocer que existen diversos intereses sociales en una
comunidad, los que generalmente son diferentes y en muchas ocasiones opuestos. Por
lo tanto, es necesario entender estas relaciones de fuerza que existen en la sociedad
para poder operar estratégicamente.
Justamente, cuando se señala que un plan debe identificar la propuesta con mayor
consenso social, no se lo dice en forma retórica, sino de manera estratégica. El pro-
yecto con mayor consenso es el que más posibilidades de éxito tiene. Ese consenso se
construye y se debe mantener durante el proceso de formulación e implementación de
un plan de desarrollo.
Desde este punto de vista, la participación es estratégica al proceso de desarrollo; por

un lado, al establecer la necesidad de determinar el mapa de fuerzas sociales que ope-
ran en el territorio; por otra parte, al involucrar a los actores sociales en el mismo pro-
ceso hasta la determinación de un nuevo contrato social.
La planificación contemporánea nos lleva a modificar muchas posturas que tradicio-

nalmente teníamos asumidas. Por eso es bueno responder algunas preguntas que fre-
cuentemente nos hacemos.
» ¿Quién planifica?
Tradicionalmente, esta acción estaba reservada al planificador, pero la necesidad de

incorporar a los actores sociales en el proceso de planificación nos hace cuestionarnos
esta afirmación.
192
El planificador no ha desaparecido como tal, pero ha cambiado su rol. Ya no es el erudi-

to que determina qué es lo que hay que hacer, sino que es el facilitador que construye
socialmente un proceso de planificación. En tal sentido, su tarea es otra y sin duda más
compleja; debe entender los procesos territoriales, incluyendo las relaciones sociales
que se dan en un determinado espacio y tiempo, y operar en ellos.
» ¿Cuál es el rol del técnico y del político?
Antes era una pregunta fácil de responder, pero no lo es tanto ahora. Los procesos con-
temporáneos demandan una politización de la técnica y una tecnificación de la política.
Los roles no deben confundirse, pero sí complementarse.
De poco sirven los políticos sin conocimientos sobre la complejidad de nuestras ciuda-
des; podrán administrar, pero difícilmente gobernar. El sentido común no alcanza para
tomar decisiones que tienen impactos aritméticos o geométricos; por eso, las deman-
das actuales exigen una tecnificación de la política.
Pero tampoco sirven de mucho los técnicos o los especialistas formados casi aséptica-
mente aislados de la contaminación de los distintos conflictos e intereses sociales. No
sirven los profesionales que cumplen horarios o trabajan tiempo compartido, porque
gobernar exige un compromiso pleno, porque nuestros problemas son enormes, los
desafíos muy grandes y la realidad rápidamente cambiante.
Por eso, es importante acercar estos campos que en otros tiempos aparecían como
lejanos, o por lo menos aislados; pero no solo en su proximidad, sino también en sus
incumbencias. Necesitamos políticos con más actualización de sus conocimientos y
técnicos con más compromiso político, no necesariamente partidario, sino respecto de
las políticas de desarrollo local.
» ¿Qué se puede esperar de la planificación?
Como ya lo hemos señalado, esperamos construir una herramienta que nos permita
orientar las decisiones, pero fundamentalmente que construya los consensos necesa-
rios para realizar las propuestas.
Un plan de desarrollo es un instrumento para optimizar la gestión institucional en fun-

ción de objetivos concertados de desarrollo. Un plan debe identificar:
• Las propuestas basadas en un diagnóstico de problemas y potencialidades

orientadas a las necesidades sentidas de la comunidad.
• Las alternativas viables de desarrollo para satisfacer en el menor lapso de
193
▶ Capítulo IV
tiempo las necesidades meritorias, es decir, aquellas necesidades sentidas

que impactan sobre los indicadores de desarrollo que queremos modificar.
• La alternativa con mayor consenso social.
Es muy importante que el diagnóstico identifique tanto los problemas como las poten-
cialidades. Tradicionalmente, la planificación se centraba en la identificación de proble-
mas, desconociendo los aspectos positivos de una organización, sector o comunidad.
Por otra parte, es esencial establecer cuáles son las alternativas posibles de concretar
en un plazo de tiempo razonable. Dicho horizonte temporal dependerá de lo que se
quiera lograr. De la misma manera, es fundamental saber sobre qué temas esta sensi-
bilizada la sociedad (necesidades sentidas) y cuáles son las alternativas de desarrollo
que tienen más apoyo.
Pero también es fundamental tener en claro los objetivos de la política que un gobierno
ha trazado. En la conjunción entre las necesidades sentidas y los objetivos políticos de
un gobierno definimos las necesidades meritorias.
5.3. La dicotomía de las decisiones públicas
¿Cómo se toman las decisiones en un gobierno? Desde “afuera” nunca se ve claramente

la responsabilidad de los decisores públicos. Más allá de la incumbencia de las áreas, no
siempre queda claro quién toma las medidas o quién se hace responsable de los hechos.
Para el vecino común, la responsabilidad de los actos está concentrada casi con exclu-
sividad en los funcionarios políticos. Y en parte es lógico que así se vea, porque son los
que casi con exclusividad copan la información de los medios de comunicación. Son las
personas que tienen exposición y que exponen los hechos de gobierno, y también son
a quienes se recurre cuando algo no está bien.
Sin embargo, la literatura especializada ha señalado desde hace tiempo que una de las
dificultades más importantes del sector público radica en la dicotomía entre la admi-
nistración y la política. Justamente, una de las principales diferencias entre el sector
público y el sector privado es que mientras que en el segundo las decisiones son estric-
tamente verticales (se impone la decisión del dueño), en el primero hay una compleja
trama de relaciones políticas y administrativas que no solo cruzan las decisiones, sino
que posibilita que estas puedan ser tomadas tanto desde arriba de la pirámide de la
organización, como desde abajo.
En principio, podemos distinguir dos trazados de decisiones, uno político y otro adminis-
trativo. El político es el que refiere a decisiones que se toman desde arriba de la pirámide
194
organizacional, desde el intendente o sus máximos funcionarios y que se impulsa hacia el

escalafón en una lógica descendente. Es sin duda el trazado más visible, ya que general-
mente va acompañado de actos públicos, conferencias de prensa o anuncios exclusivos.
El trazado administrativo es el que se conforma desde la base de la jerarquía orga-

nizacional; si bien es más lento, la continuidad del proceso puede ir incorporando
volumen en la cantidad de responsables que comparten la decisión y llegar a los de-
cisores políticos dándoles un margen muy limitado de acción que implica finalmente
que se tomen las medidas orientadas por la base. Es el trazado menos visible, pero el
más típico de la organización pública. Ambos trazados, político y administrativo, no
funcionan aislada ni exclusivamente; por el contrario, conviven, se complementan,
interfieren, chocan entre sí. Es común ver como un trazado de decisión política luego
va modificándose con decisiones técnicas, y viceversa; ese tipo de articulación puede
devenir en aportes o correcciones positivas, pero también en órdenes contradictorias
que no hacen más que reflejar distintos intereses. Cuando esto último sucede, esta-
mos ante un trazado espasmódico, el cual comienza a diluir el objetivo perseguido en
pos de reducir los conflictos presentados.
La complejidad no solo está representada por la convivencia —en términos de decisio-

nes— de un sector político y otro administrativo. También debemos observar la com-
petencia de áreas, que brinda un nuevo escenario de complejidad, que por lo general
encuentra a funcionarios administrativos y políticos agrupados por áreas temáticas o
de incumbencias, a veces coordinadamente con otros grupos y otras veces enfrenta-
dos o simplemente aislados.
Para entenderlo sencillamente, podemos decir que cada funcionario —administrativo o

político— mira la realidad desde la ventana de su oficina; por lo tanto, cada uno enfren-
ta distintas realidades, en función del lugar que ocupe (ya ni siquiera de sus valores).
Veamos un ejemplo: supongamos una empresa (mediana) decide radicarse en una

ciudad e inicia un expediente para construir una planta de producción que entrará en
operación en el lapso de dos años. Se conforma el expediente y, supongamos, es diri-
gido al área de producción con el fin de que esta determine la relación entre la nueva
inversión y las políticas locales en la materia. Seguramente, los funcionarios —técnicos
y políticos del área— verán con agrado la radicación de esa inversión y dejarán por
escrito las bondades que generará esa empresa, como el empleo directo e indirecto,
durante la fase de construcción, la operación, la generación de capital, el acceso a nue-
vos mercados, etcétera. Con ese informe, el expediente pasará al área urbana, en la
cual sus funcionarios —técnicos y políticos— informarán sobre el cumplimiento de las
normas provinciales y municipales. Posiblemente, aquí la mirada sea más dividida: ha-
brá cierto beneplácito por la radicación, en tanto lo que implica como construcción de
195
▶ Capítulo IV
la ciudad, pero habrá cierto resquemor sobre los inconvenientes que puede traer una
actividad industrial: riesgos, contaminación, congestión de vehículos. Claro, su evalua-
ción dependerá del tipo de industria, pero esto solo es un ejemplo. Así, en el expediente
aparecerán algunos peros… que se transformarán en obligaciones y sugerencias, las
que generalmente se materializan en obras de mitigación y/o adecuación, tanto en el
predio en el que se debe levantar la planta como en su entorno.
Así, el expediente sigue su curso e ingresa al área de medioambiente; allí, la mirada es

mucho más radical, desde el inicio se percibe la obra como un impacto negativo sobre
la ciudad, como algo que va en contra de los preceptos que se han estado exponiendo
sobre sustentabilidad. Muy posiblemente, el malestar no solo se dé internamente, sino
que comience a expandirse hacia afuera de la misma oficina; desde el sector adminis-
trativo-técnico habrá rumores sobre la “falta de capacidad política” para mantenerse
al margen de las presiones económicas, y desde el sector político, se verá como luchas
internas por más poder en las áreas.
Supongamos que el camino del expediente es básicamente ese, cuando las sucesivas
miradas técnicas y políticas de cada una de las áreas que tienen incumbencia en la
cuestión hayan opinado y fundamentado lo suyo (siempre desde la ventana de cada
una de las oficinas), el expediente llega al intendente para que tome la decisión final.
Por supuesto, con la diferencia de opiniones vertidas en el documento, es difícil tener
un margen de maniobra y la decisión final quedará casi definida.
El ejemplo, un poco teatralizado, representa la complejidad cotidiana de las decisiones

en el sector público de un gobierno local. El sentido es mostrar la importancia que tiene
la articulación de ambos sectores —político y administrativo— y de las diferentes áreas
—con ambos sectores— para coordinar visiones que faciliten los procesos adminis-
trativos de toma de decisiones de una manera menos traumática, más eficiente y, por
sobre todo, más efectiva.
Por eso, es importante subrayar que la capacidad de un gobierno no está tanto en sus
individuos o en la tecnología empleada, sino en los procesos que articulan las decisio-
nes. En tal sentido, Repetto señala que la capacidad estatal está en la conjunción de
la capacidad administrativa y la capacidad política, y sus principales atributos son la
coordinación, la flexibilidad, la innovación, la calidad, la sostenibilidad y la evaluabili-
dad (Repetto, 2004).
Otros autores también se ubican en esta línea:
El concepto de capacidad de gestión ha sufrido distintas aproximaciones. La primera

y probablemente más descripta remite a las capacidades que se despliegan en cinco
196
campos: las reglas de juego, las relaciones interinstitucionales, la organización interna de

los distintos actores y la asignación de funciones, la disponibilidad de recursos físicos y
humanos, la política de personal y las capacidades individuales (Chiara, 2005:46).
La división entre el sector administrativo y el sector político no es un tema menor

en la agenda de gobierno, y a veces puede ser muy compleja. La lógica renovación
de los cargos políticos es muy distinta a la lógica de permanencia del plantel téc-
nico-administrativo. Es lícito pensar que un funcionario político quiera rodearse de
gente de confianza, pero es imposible pensar en una renovación amplia de la planta
estable. La convivencia entre ambos es inevitable, pero la falta de entendimiento
sobre ambas lógicas deriva en desconfianzas y ello genera profundas interferencias
en el sistema administrativo.
El sector político debe entender esta situación, considerar la relación con el sector
administrativo-técnico, como también las relaciones que se deben dar entre las dife-
rentes áreas; y, por sobre todo, dedicarle tiempo a fortalecer la capacidad estatal. Es
necesario trabajar una cultura de la organización que involucre a todos de la misma
manera, más allá de su propia jerarquía. Un funcionario debe entender que el personal
es seguramente el recurso más valioso que tiene un gobierno y, si se quiere una visión
más pragmática, es tal vez el que mayor porcentaje de presupuesto requiere.
Una organización es un ente social, creado con determinados fines y que involucra dis-
tintos recursos. Las organizaciones pueden ser públicas o privadas; grandes, medianas
o chicas; de servicios o de producción; en definitiva, las organizaciones pueden ser muy
diferentes. Para comprender una organización, es importante caracterizar las relacio-
nes entre sus distintos componentes: la estructura de poder, la división del trabajo, la
comunicación y el control de la acción, entre otras cuestiones. Estas características
cambiarán de acuerdo con las relaciones que se establezcan dentro de la organización,
adquiriendo mayor o menor importancia. Hay organizaciones que cuentan con la ca-
pacidad y la flexibilidad para adaptarse a los cambios, mientras otras tienen compor-
tamientos culturales muy arraigados.
Es interesante mencionar que la primera experiencia de una aplicación deliberada de

principios administrativos en la esfera público municipal data de 1908 y se produjo en
Staunton (Virginia, EEUU), donde se separaron de manera novedosa las decisiones
políticas y las decisiones administrativas (Drucker, 1987). Desde entonces, mucho se
ha reflexionado, debatido y escrito al respecto, como también es mucha la experiencia
acumulada en este campo.
El enfoque que adoptaremos se basa estrictamente en lo público municipal; reflexiona-

remos sobre lo cotidiano, pero también exploraremos alternativas que nos permitan ver
un poco más allá y, quizá, entrever algunas oportunidades que pueden ser aprovechadas.
197
▶ Capítulo IV
5.4. La maldita burocracia
La precede su fama. Hoy, en el común de la gente y de nuestras conversaciones,

hablar de burocracia es hacerlo en términos peyorativos. La Real Academia Española
la define como “organización regulada por normas que establecen un orden racional
para distribuir y gestionar los asuntos que le son propios”; sin embargo, también la
define como “influencia excesiva de los funcionarios en los asuntos públicos” y “ad-
ministración ineficiente a causa del papeleo, la rigidez y las formalidades superfluas”
(RAE, 2014).
Sin duda que aquella organización ideal, imaginada por Max Weber (1864-1920),
está muy lejos de lo que es la administración burocrática hoy. Sin embargo, algunas
características que debe tener una organización grande y compleja —siguiendo el
pensamiento weberiano—, como la impersonalidad, la objetividad y la racionalidad,
parecen como mínimo adecuadas al manejo de lo público.
Veamos, entonces, algunas características originales de la burocracia, como teoría

de la organización, y las principales críticas que en general se le hacen.
Podemos resaltar cinco características, como típicas de una organización burocrá-

tica. Existe, en primer lugar, una estructura jerárquica muy definida, con diferentes
niveles de autoridad que se expresan muy gradualmente, en la que cada una de las
oficinas está controlada por la inmediata superior.
La oficina constituye la unidad de acción y se compone del personal —funcionario

y empleados—, los archivos y el equipamiento. Cada uno de esos componentes se
encuentra por reglas asignados a esa unidad administrativa, sin poder moverse de
ella. Cualquier incorporación, por ejemplo, tecnológica, debe ser incorporada bajo
un registro al patrimonio de la oficina; el equipamiento nunca está vinculado a la
persona, sino a la oficina.
Cada una de las personas tiene muy clara la competencia y el alcance de sus atribu-
ciones, son deberes fijos que no pueden ser alterados y que están relacionados con
las incumbencias de otras oficinas. Este sistema es el que dirime cualquier situación
de problema o conflicto que se pueda presentar, y cada paso que se da, por más mí-
nimo que parezca, queda registrado en el expediente.
El sistema de normas es tan rígido que no solo establece el alcance de lo que puede
exigir un superior, sino que determina la forma por la cual un subordinado puede
apelar una decisión. Se busca que no exista arbitrariedad y, por lo tanto, las compe-
tencias descansan en las oficinas y no en las jerarquías.
198
Por último, entre las características que entiendo como más importantes, la imperso-
nalidad se destaca claramente. Se busca, en teoría, que no existan afectos, ni odios,
ni ningún tipo de relación en los procedimientos administrativos. Esta situación se da
tanto al interior de la organización, en los procedimientos de cada paso del expedien-
te, como en las relaciones hacia afuera. Las medidas que se toman siempre quedan
amparadas por las normas, nunca atienden a situaciones particulares.
Las consideraciones hechas no parecen erradas, casi que resultan adecuadas para lo
que imaginamos que es una organización con muchas personas y con diversidad de ta-
reas. Sin embargo, como sabemos, las organizaciones burocráticas y, en particular, las
públicas, no funcionan de la manera más adecuada. Aun cuando podamos ver muchas
o todas las características mencionadas, sabemos que algo anda mal.
Veamos otras cinco características, que podemos identificar como críticas a este tipo
de organizaciones. En primer lugar, digamos que su sistema de control es obsoleto
respecto de la complejidad de temas y la necesaria velocidad de respuestas. Las dife-
rentes realidades por la que debe mirar cada una de las oficinas, no encuentra un me-
canismo que permita resolver rápidamente y con acuerdos los conflictos o diferencias.
Además, no tiene en cuenta los problemas nuevos que surgen; lejos de adaptarse, puede
repetir por mucho tiempo el mismo procedimiento, aun a sabiendas del costo que de-
manda y la lentitud que genera. Menor aún es la posibilidad de anticiparse a un problema.
La pesada estructura jerárquica complica la comunicación —formal e informal—; en tal

sentido, las ideas que podrían mejorar el sistema no tienen posibilidad de trabajarse y
existe mucha resistencia a las innovaciones de todo tipo, por ejemplo, las tecnológicas.
La estructura típica de la organización burocrática no permite el adecuado desarrollo
profesional o laboral de las personas; no solo es difícil encontrar la satisfacción en el
trabajo, sino que la forma de crecimiento es, en el mejor de los casos, por antigüedad.
La falta de comunicación y la posibilidad de disentir en las decisiones jerárquicas ge-

nera una gran desconfianza entre las partes. Cuando eso sucede, las personas no solo
no desarrollan a pleno sus capacidades, sino que se atrincheran en sus oficinas. Tal
situación revela enormes deficiencias en la producción de las tareas, debiendo sumar
más personal para ejercer funciones, controles o labores específicas.
Es lo que hay.
La burocracia es inevitable. Por esta razón, su estudio bien vale la pena. Hay necesidad de
entender sus características, sus ventajas y sus problemas. Una de las enseñanzas que deja
el estudio de la teoría burocrática, es el papel central que juegan el poder y las relaciones de
dominación dentro de las organizaciones (Dávila, 1992:150).
199
▶ Capítulo IV
No podemos prescindir de la burocracia; su determinación es legal y su cumplimiento

cultural. Pero ¿podemos mejorar la gestión municipal?; claro que sí. Hay diversos enfo-
ques organizacionales que al menos nos permiten replantear situaciones y corregirlas,
o innovar en procesos que sean adecuados a nuestra organización y permitan un mejor
desempeño de las tareas.
5.5. Otras visiones organizacionales
La siguiente mención a otras teorías es arbitraria, constituye una reflexión sobre cómo
incorporar nuevas visiones a la gestión municipal que puedan articularse con la gestión
burocrática con el fin de producir mejoras en los procesos administrativos.
5.5.1. La organización sistémica
La teoría de sistemas surge desde la Biología en el período de posguerra y dos de sus

máximos representantes son Robert Katz y Daniel Kahn. Tiene una mirada más social
de la organización, la entiende como un ente que persigue objetivos concretos, pero
además que puede cambiar. Hace énfasis en las relaciones entre las dependencias y no
en los atributos de cada oficina.
Dos aspectos sustanciales de las características de una organización sistémica que

deben ser considerados en la administración pública son la búsqueda de los objetivos y
la dinámica de cambio. Si toda organización tiene objetivos, señala esta teoría, la admi-
nistración debe ser un sistema orientado a lograr tales objetivos. Aquí hay una diferen-
cia muy importante con la organización burocrática, que concibe la organización como
una superposición de componentes con tareas muy definidas, pero sin enfocarse en la
relación y mucho menos en los logros finales. La organización sistémica promueve la
estructura de los procedimientos en función de los objetivos; ya no es el organigrama
jerárquico el que establece el orden, sino que los pasos se determinan a partir de aque-
llos estrictamente necesarios para lograr un fin.
Un típico caso de organización sistémica en los municipios es la determinación de pro-

gramas; cuando esta herramienta está bien lograda, un programa identifica un objetivo
y generalmente involucra oficinas diversas, de distintas secretarías, por lo que conlle-
va procedimientos administrativos especiales. Se busca así reducir los pasos típicos de
la organización burocrática, pero además organizarlos lo más adecuadamente con los
programas políticos. La otra característica que me importa señalar de la organización
sistémica es la dinámica de cambio. En principio, la podemos definir como una organi-
zación “abierta” a nuevas energías, me refiero a ideas, tecnologías, información, modifi-
caciones, etc. No hay miedo a lo diferente, sino, por el contrario, se lo ve como positivo.
200
Culturalmente, la diferencia es sustancial con la organización burocrática; por ejemplo,

la capacitación del personal, la producción de información, la evaluación, entre otras, son
tareas importantes porque desde el inicio se acepta incorporar variantes para mejorar.
5.5.2. La organización contingente
Podemos considerarla como una variante de la teoría sistémica. Básicamente, plantea

que no existe una teoría organizacional mejor, sino que cada una puede servir en de-
terminadas circunstancias. De hecho, constantemente surgen nuevos problemas que
alteran o modifican nuestros objetivos y consecuentemente los programas y los proce-
dimientos; por lo tanto, es importante tener la suficiente flexibilidad para adaptarse a
los cambios —a las contingencias— de manera rápida y adecuada.
Como puede percibirse, la similitud con el enfoque sistémico es latente (Dávila, 1992).
En todo caso, la diferencia es que aquél presenta una estructura determinada que pue-
de mejorar en su funcionamiento, mientras que esta se presenta como una organiza-
ción que no solo cambia, sino que incluso puede extinguirse o mutar.
Es una buena herramienta cuando se encara la realización de un plan particularizado,

en el que es necesario comprometer recursos de diversa procedencia en pos de un
objetivo, pero cuyas funciones cesan con su cumplimiento.
La visión tradicional formalizaría algún tipo de vinculación entre áreas jerárquicas, tipo
comisiones con mandatos formales y especificaciones normadas; la visión contingente
puede ser más cercana a la conformación de un equipo o una unidad ejecutora que, al-
canzado el objetivo, puede extinguirse o formalizarse dentro de la estructura.
5.5.3. La organización basada en las personas y sus relaciones
No encuentro mejor nombre para incluir la mucha bibliografía que existe sobre la im-
portancia de los recursos humanos en las organizaciones y la imperiosa necesidad que
tenemos en lo público de considerarlos como un valor estratégico. Claro está, los cam-
bios no vienen solos.
Las distintas teorías tienen en común valorizar la función y el significado que tienen
las personas y sus relaciones en los procesos y resultados de toda organización. De la
impersonalidad típica de la organización burocrática a entender a las personas como
un valor, y no como un costo, hay mucha diferencia.
La organización con énfasis en las personas se preocupa por conseguir los objetivos,
con procedimientos adecuados a las posibilidades de las personas y su crecimiento. Un
201
▶ Capítulo IV
cambio central es la actitud del funcionario jerárquico —la alta gerencia—, ya no como
alguien que determina tareas y controla resultados, sino más como un facilitador del
desempeño de la persona y la coordinación del equipo.
Es tan importante el trabajo, en tanto proceso y resultados, como la satisfacción del

personal. Sin duda que una remuneración adecuada, equitativa con otras áreas, es
fundamental. Pero no todo pasa por allí, la motivación depende en gran medida de la
necesidad de logro, la capacidad de poder y el sentido de pertenencia (Nash, 1991).
Para un mejor desempeño de una oficina, es fundamental conformar un equipo de tra-

bajo, que no es simplemente la sumatoria de personas que comparten un espacio. Un
verdadero equipo es un grupo de personas que se complementan laboralmente y que
buscan satisfacción en sus desempeños. La horizontalidad es un rasgo característico:
el jefe asume más la función de coordinador, mientras que el resto tiene roles específi-
cos y valorados por todos. Es fundamental determinar metas claras tanto para el grupo
como para cada uno de los individuos. Es esencial que cada uno tenga identificadas sus
tareas, el tiempo que le debe dedicar a cada una y el momento en que debe lograr los
resultados. A la vez, todos deben saber cuál es la tarea que hace el compañero, eso le
otorga valor al prójimo e identifica los roles dentro del equipo.
A veces es mejor destinar un mes a planificar las tareas de un año, que actuar im-
pulsivamente dando indicaciones sobre la marcha. Cuando se organizan las tareas,
trabajadas participativamente, en equipo y también individualmente, se pueden es-
pecificar los resultados esperados en tiempos acordados (para que las tareas no se
hagan eternas). En lo personal, creo que es importante involucrar a todas las personas
que trabajan en una oficina, sin distinción de labores; una secretaria que atiende el
teléfono, un cadete cuya función es llevar y traer expedientes, o la persona que limpia,
tienen labores dignas y posiblemente muy estratégicas para el normal desempeño de
la oficina. Es bueno que participen de las reuniones en las que se definen los roles y los
desempeños del equipo y de cada uno de sus miembros.
La planificación de las tareas que cada persona debe atender debe ser clara en sus
actividades, en el tiempo que le debe dedicar y en el momento en que tiene que en-
tregar los resultados. Por ejemplo, si hay que realizar un diagnóstico sobre determi-
nado tema, hay que acordar el tiempo en el que va a estar finalizado; eso no se puede
imponer, pero tampoco puede quedar librado al azar, el equipo debe ser consciente
de la importancia del tiempo que demanda un proyecto y del que debe ocupar cada
uno de los componentes.
La importancia de la comunicación, formal e informal, es un rasgo característico de

las organizaciones que basan su comportamiento en las relaciones humanas. La
202
comunicación que funciona, señala Drucker, es la ascendente, es decir, cuando se faci-

lita la opinión desde las bases. Crear espacios para la comunicación informal es esen-
cial, no solo son momentos de descanso, sino que motivan la conversación de temas
laborales sin la rigidez del análisis formal y brindan la forma de encarar dificultades que
no se logran comunicar por otras vías.
Uno de los rasgos más característicos de una oficina que planifica tareas, especifica
metas y trabaja la comunicación formal e informal es el silencio que se percibe durante
el trabajo cotidiano. Los alcances de la comunicación van más allá del buen ambiente
de trabajo, es una condición esencial para la innovación, es decir, para la incorporación
de mejoras en los procesos.
La compañía innovadora sabe que lo nuevo comienza con una idea. Las ideas se parecen a
los bebés: nacen pequeñas, inmaduras y sin forma. Son la promesa más bien que la reali-
zación. En la compañía innovadora los ejecutivos no dicen: ‘Esta idea es totalmente absur-
da’. Más bien preguntan: ‘¿Qué se necesita hacer para convertir esta idea disparatada y
absurda en algo que tenga sentido, que sea factible y que represente una oportunidad para
nosotros?’ (Drucker, 1987:275).
Deming, uno de los autores centrales sobre procesos administrativos basados en el

valor de las personas, señala como uno de los puntos fundamentales de las nuevas
organizaciones la capacitación. Típico de las organizaciones públicas, al menos mu-
nicipales, es la falta de capacitación en los cargos; sucede que pocas veces contamos
con alguien que nos diga qué debemos hacer y cómo hacerlo. Menos corriente aún es
que sepa cuál es la misión de una organización y sus diferentes jerarquías. Una buena
capacitación es complementaria de otras características que señala Deming, como el
liderazgo y la eliminación del temor en los empleados (Walton, 1992).
Siguiendo al autor, Deming señala algunos obstáculos que son muy típicos en las admi-
nistraciones municipales: esperar resultados instantáneos, suponer que los problemas
se solucionan con tecnología, buscar ejemplos que imaginamos como aplicables o uti-
lizar el pretexto de que la realidad de uno es diferente a la de todos.
5.5.4. El benchmarking estratégico
El diccionario Oxford define al benchmark como “referente”, “punto de referencia” o

“parámetro” (2014). Manteniendo la premisa de que copiar no es bueno, seguramente
sí lo sea conocer otras experiencias en la medida que analicemos bien sus procesos,
sus contextos y, en el caso de querer trasladarlas a nuestro medio, tomemos las pre-
cauciones necesarias.
203
▶ Capítulo IV
A través del benchmarking se identifican aquellas prácticas que han posibilitado resultados
superiores en las compañías de éxito, y que pueden ser adaptadas a las aplicaciones de la
empresa que pretende mejorar su performance. Por eso, el benchmarking es un proceso
operativo de aprendizaje y adaptación permanentes que resulta en el desarrollo de una
organización mejor (Watson, 1995:9).
Más que nunca, el impacto de las comunicaciones y el acceso a la información, ha

motivado, en los últimos años, una búsqueda y una difusión de diversas prácticas mu-
nicipales que nos han permitido conocer y aprender distintas experiencias. Podemos
asegurar que ninguna ciudad/sociedad es tan parecida, ni tan diferente, como para que
las experiencias no sean útiles, aunque simplemente copiarlas es un riesgo.
Destinarle tiempo al benchmarking es identificar las experiencias, analizarlas, conocer-

las, entender su cultura y sus contextos, ver sus particularidades, comparar y luego,
aprender de ellas.
En lo que respecta a los gobiernos municipales, dos casos vienen a mi mente. Por un
lado, el trabajo en la Red de Mercociudades —creada en 1995—; esta red facilita el
encuentro de gobiernos locales con el fin de intercambiar experiencias. La organización
en comisiones temáticas y la rotación de la coordinación en un plazo anual o bianual,
permite programar tareas planificadas respecto de la documentación de los encuen-
tros. Participé durante años en la Comisión de Planes Estratégicos, coordinándola un
par de años; con compromiso y un buen plan de trabajo, el aporte que pueden hacer
más de cincuenta planes en proceso de la región Mercosur es sin duda significativo.
Requiere esfuerzo y recursos —humanos y monetarios—, pero el aprendizaje ayuda a
incorporar nuevas ideas y previene de posibles problemas.
Por otra parte, el Programa de Cooperación Internacional URB-AL, de la Comunidad

Económica Europea, brinda un marco más especializado para el estudio comparado de
experiencias. El programa financia proyectos de cooperación entre municipios euro-
peos y latinoamericanos, que acuerdan trabajar en función de temas en común —orga-
nizados en redes— con un plan de acción muy específico. Entre los requerimientos del
programa, destaca la obligación de que participen municipios de ambos continentes de
manera proporcionada, con representación de varios países en cada uno de ellos. Por
su parte, la CEE, financia gran parte del proyecto, de manera tal que el programa pueda
solventarse solo con el aporte de recursos humanos o técnicos de nuestros municipios.
Desde la Municipalidad de Bahía Blanca, presentamos, en el año 2002 —durante ges-

tión de Jaime Linares—, el proyecto “Impacto del crecimiento del sector industrial quí-
mico y petroquímico en la gestión urbana de ciudades portuarias”, junto con el Depar-
tamento de Medio Ambiente de la Generalitat de Catalunya (España), las ciudades de
204
Tarragona (España), Talcahuano (Chile), Berisso y Ensenada (Argentina) y Fos sur Mer
(Francia). El proyecto fue aprobado en el año 2003 e implementado a partir de 2004,
bajo un nuevo gobierno municipal.
El proyecto buscaba la cooperación en temas de gestión urbano-ambiental, entre ciu-

dades puerto con industrias del sector químico y petroquímico, especialmente en polí-
ticas e instrumentos de desarrollo sustentable en la interfase ciudad-puerto-industria
(Torre, Elena; Pascale, Juan Carlos; García Muñoz, Carina, 2006).
La posibilidad de realizar estudios de cada una de las experiencias y compararlas, te-

ner encuentros que posibiliten el intercambio de información y opinión, enriquecerlos
con la participación de especialistas en diversos temas, son sin duda acciones muy
positivas para una gestión que quiere aprender, mejorar, motivar a sus equipos y, en
definitiva, generar cambios positivos para la ciudad.
Queda claro que este tipo de intercambios debe ser abordado con mucha seriedad y
dedicación para que los resultados sean positivos. También es imprescindible que exis-
ta un nivel gerencial —político— que sepa tomar estas herramientas para traducirlas
en políticas adecuadas.
5.5.5. La estrategia del océano azul
Chan Kim y Renée Mauborgne son los autores de esta teoría, cuyo libro publicado
en el 2005 por el Harvard Business School, recopila un amplio estudio sobre mo-
vimientos estratégicos de organizaciones —privadas, en su amplia mayoría— en
la que muestran una variación sustancial respecto de las tradicionales acciones de
lucha por el mercado.
Frente a la metáfora de la feroz competencia por un mercado que produce “océanos

rojos”, los autores señalan que las empresas más exitosas son las que han creado terri-
torios nuevos, sin necesidad de dividir los mercados ya existentes. El ejemplo más vis-
toso, utilizado por los autores y en otras publicaciones, es el del Circo Soleil. Creado en
1984, su espectáculo rompe las fronteras existentes, pone a disposición las emociones
del circo con la sofisticación teatral y la riqueza de los grandes espectáculos; el público
ya no solo es el chico acompañado del adulto, sino que es la familia y en especial los
adultos. Sus creadores han generado un mercado donde no existe competencia y le
han dado un gran valor.
Los creadores de los océanos azules se diferencian por el enfoque de la estrategia, se-
ñalan los autores.
205
▶ Capítulo IV
Lo que hacen es aplicar una lógica estratégica diferente, a la cual hemos denominado in-
novación en valor. La innovación en valor es la piedra angular de la estrategia del océano
azul. Le hemos dado ese nombre porque en lugar de girar alrededor de la victoria sobre la
competencia, el objetivo es lograr que esta pierda toda importancia al dar un gran salto
cualitativo en valor tanto para los compradores como para la compañía, abriendo paso a un
espacio nuevo y desconocido en el mercado (Chan, 2005:17).
¿Es posible aplicar un razonamiento de estas características en la administración pú-

blica municipal? Aunque resulte arriesgado, creo que hay mucho que se puede apren-
der. En primer lugar, digamos que la base del razonamiento de la estrategia del océano
azul es que la competencia no tiene ninguna importancia y este es un punto en común.
El concepto que sí me importa subrayar es el de innovación con valor; es decir, ir más

allá de la creación gradual de valor, de tal forma que se destaque, que asuma un posi-
cionamiento reconocido. Es lograr un salto cualitativo en el valor —público, en nuestro
caso— que pueda crear un nuevo territorio de relación —océano azul— entre el gobier-
no y los ciudadanos.
5.6. Gobiernos municipales con más responsabilidades
Desde hace veinte años, asistimos a un proceso de modernización del Estado que tiene
como constante una mayor carga de responsabilidades sobre los municipios. Si bien de
diversa manera, la década del 90 y la primera del presente siglo, tienen en común una
delegación de roles en los gobiernos municipales que en otros tiempos eran potestad
de los niveles provinciales o nacionales.
También es cierto que la complejidad de nuestras ciudades y de sociedad va cambian-

do y, en algunos temas, profundizándose; ello impacta en nuevos problemas o más
graves, pero con un Estado que cuenta limitadamente con los recursos y fundamental-
mente con sus capacidades.
La desconcentración y la descentralización del Estado son típicas de la modernización

a la que asistimos en estas últimas décadas. La primera es la delegación de responsa-
bilidades pero con dependencia de los recursos —se conserva el control—; la segunda
implica una transferencia integral de las facultades. Ambas son interesantes para los
gobiernos locales, porque fortalecen la implicancia de estos con el vecino; de hecho,
el fundamento más utilizado es acercar las políticas (supuestamente, las soluciones) a
las instancias que se encuentran más próximas al ciudadano (Chiara, 2005).
La descentralización en el orden municipal incide de tres formas diferentes:
206
• En lo político: con la contribución a la modernización y la ampliación de los

canales políticos institucionales de expresión y participación ciudadana.
• En lo administrativo: con la redefinición de los ámbitos en que tiene lugar la

gestión estatal de los asuntos públicos, proceso que apunta a la modificación
de las relaciones estado-sociedad civil, con preceptos y principios de eficien-
cia y eficacia en la gestión de políticas públicas.
• En lo económico: con la apertura de nuevos espacios de acumulación de capi-

tal, y la redefinición de las tradicionales formas de intervención del Estado en
la economía como prestador de servicios públicos y regulador de la actividad
económica.
Daniel Cravacuore señala la importancia del proceso de descentralización en la región,

a la par que alerta sobre la presencia de un ciclo centralizador.
Treinta años de descentralización latinoamericana permiten hacer un balance positivo so-

bre sus logros (…), la inclusión de lo municipal en la agenda pública (…), la ampliación de
las competencias locales (…), el incremento de la gobernanza democrática al nivel local
(…), la aparición de una nueva clase política con experiencia local (…), el incremento de
la descentralización fiscal, tanto al nivel sub-nacional como específicamente al municipal
(…), la emergencia de iniciativas innovadoras de gestión municipal (…).
Si bien los logros fueron significativos, aún es un proceso inconcluso: tecnócratas naciona-
les e internacionales remarcan que no se alcanzaron los resultados esperados, olvidando
recordar que las reformas propuestas ni siquiera fueron desplegadas en su totalidad y mos-
trando que se apeló a ella más por razones coyunturales o de presión internacional que por
un convencimiento de las ventajas emergentes (Cravacuore, 2014:5).
En este marco, el autor presenta la tesis de que asistimos a un proceso de recentrali-

zación emergente en América Latina y describe diversos casos. En función de ello, es
muy importante tener presente lo que se ha avanzado en términos de empoderamiento
a los gobiernos locales, como también lo que está pendiente de hacer y la amena-
za que significa el hecho de que se consoliden prácticas que reviertan los procesos
de descentralización administrativa. La modernización del Estado es un proceso que
se realiza a veces ordenado, pero que generalmente se va asumiendo desde lo local
como se puede. Una modernización efectiva debe hacerse al menos en tres campos:
la infraestructura física y tecnológica, las reglas y procedimientos que determinan la
institucionalidad de la organización y la capacitación de los recursos humanos.
Muchas veces, la pretendida modernización se hace superponiendo nuevas estruc-

turas sobre las viejas, o brindando una “cosmética” funcional sin una verdadera reno-
207
▶ Capítulo IV
vación de las prácticas administrativas municipales. Ello, lógicamente, no conduce a

resultados positivos.
Como hemos visto, la transferencia directa del modelo de gestión privada al público
no siempre da buenos resultados porque la naturaleza misma de las organizaciones es
diferente. Sin embargo, hay mucho que aprender y transportar desde las experiencias
privadas al sector público municipal; pero ello debe hacerse partiendo de conocer muy
bien cuáles son las características intrínsecas de la organización pública, el comporta-
miento de los recursos humanos que tenemos y las capacidades físicas y tecnológicas
con que disponemos.
El pretendido fortalecimiento municipal no solo significa más facultades y más recur-

sos; un requisito fundamental es la mayor capacidad de la gerencia pública.
5.7. Gerencia pública
Como hemos definido anteriormente, planificación y gestión son parte de un mismo

proceso, aunque existen diferencias claras. Por lo tanto, es importante hacer algunas
consideraciones sobre el gerenciamiento público en el nivel local de gestión del terri-
torio, específicamente en los municipios.
La gerencia pública está conformada por el ámbito en el cual se toman las decisiones
político-administrativas y está integrada tanto por los funcionarios políticos como
por los administrativos jerárquicos. En dicho ámbito, se toman las decisiones estraté-
gicas, tácticas y operativas. Cada organización tendrá una jerarquía y una estructura
que las hará diferentes en apariencia. La gerencia pública tiene en la gestión y la ne-
gociación de conflictos su fundamento más primario e importante. La negociación
es entendida como el proceso mediante el cual dos o más partes en conflicto ana-
lizan y determinan las condiciones requeridas para llegar a un acuerdo. La gestión
es comprendida como el proceso en el cual las partes identifican y seleccionan una
ruta de acciones para obtener resultados esperados.
Esta definición de gerencia pública tiene dos fundamentos: uno ideológico y otro
pragmático. El primero tiene que ver con la teoría de conflictos, que parte de en-
tender a los mismos como acciones dinámicas que permiten el cambio constante
y, por lo tanto, la evolución. El otro, seguramente compartido por quienes están o
han estado en la gestión pública, está basado en las permanentes disputas (recla-
mos, exigencias, propuestas) que se generan en torno a las decisiones políticas del
sector público.
208
Básicamente, lo que “ofrece” el Estado es la posibilidad de vivir de otra manera (se

entiende, siempre mejor) y, en el caso del ámbito municipal, se encuentra muy cerca
de quienes la demandan. Estos sujetos, que en el campo privado son los clientes,
adquieren en lo público una jerarquía muy superior: son ciudadanos, es decir que de
por sí tienen derechos y, por lo tanto, constituyen una demanda más genuina.
En principio, es importante reconocer cuatro modelos del Estado, en función de sus ca-
racterísticas dominantes (Arriagada, 2002). El modelo de Estado centralizado, en el cual
los ciudadanos no se involucran con las actividades del gobierno, sino que realmente las
delegan mediante las elecciones y las evalúan en cada acto eleccionario, aprobándolas o
reprobándolas. El modelo de Estado institucional, que pondera el sistema de relaciones
de las diferentes organizaciones de la sociedad —públicas y no públicas—, dándoles fun-
cionalidad, enriqueciéndolas y fortaleciendo el colectivo social. El modelo de Estado cor-
porativo, que enfoca las relaciones del gobierno y las públicas con los grupos de interés
con los que acuerda políticas generales o específicas. Y, por último, el modelo de Estado
“supermercado”, cuyo gobierno lo concibe simplemente como un proveedor de servicios
públicos. Lógicamente, la concepción predominante del Estado que tenga cada gobierno
va a incidir en el modelo de gestión y en sus capacidades.
5.7.1. Decisiones, producción y servicio
El proceso de toma de decisiones, en la mayoría de los casos, está mediado por con-
diciones de incertidumbre; por lo tanto, el problema radica en cómo reducir dichas
incertidumbres o en cómo manejarlas.
Es requisito para una buena gestión partir del conocimiento de las condiciones internas
de la organización (fortalezas y debilidades), como también de las posibilidades (opor-
tunidades) que se presentan y de los riesgos que existen (amenazas). Estas caracterís-
ticas pueden darse en diversos planos, según sea la jerarquía de la oficina que estemos
analizando; por consiguiente, es recomendable hacer un análisis múltiple que nos dé la
información precisa con la que debemos contar.
Es importante subrayar que la gestión pública debe caracterizarse por la acción. En

consecuencia, cuando nos referimos al análisis de situación, no pensamos necesaria-
mente en diagnósticos científicos o académicos en los cuales debemos demostrar hi-
pótesis, sino en la construcción de los datos necesarios que nos permitan tomar las
decisiones acertadas.
Sin embargo, muchos proyectos pueden necesitar estudios más complejos y, en tal
sentido, la alianza entre el gobierno local y los centros de estudios o las universidades,
pueden resultar en acuerdos muy importantes por los cuales todos salen beneficiados.
209
▶ Capítulo IV
Es interesante reflexionar brevemente sobre las teorías de la producción. La más tradi-

cional identifica a la tarea como un elemento central. La ejecución de la tarea produce
una transformación. Esta lógica, basada en el pensamiento de Taylor (1913), predominó
durante la mayor parte del siglo XX. La administración burocrática está fuertemente
teñida por esta lógica.
Otra teoría es la producción por flujos y, básicamente, observa sistémicamente

los procesos y busca simplificarlos. Supera muchas de las críticas realizadas al
comportamiento burocrático, al reducir tiempos, eliminar obstáculos y aumentar
la transparencia.
Por último, la teoría de producción por generación de valor, incorpora en sus orígenes
el concepto de calidad total. Se basa en la teoría de flujos pero va más allá; no solo le
importa reducir los procesos, sino incorporar valor. Para ello, es imprescindible pregun-
tarse: ¿a qué le da valor quien consume ese producto?
La aplicación de esta teoría en el sector público es bien acertada, ya que un municipio

no solo da respuestas respecto de los servicios que brinda, sino que cada acción debe
aportar a la construcción de valores públicos. No alcanza con llegar a la gente con tal
o cual ayuda o servicio, hay que hacerlo en tiempos y formas adecuadas. Aspectos
quizá no muy importantes para el funcionario o el empleado, como es el respeto en la
atención del vecino, pueden ser esenciales en la generación de valor.
De hecho, el funcionario político o el administrador jerárquico, debe tener dos premisas

claras: observar que se consigan los resultados esperados y generar valor que “supone
satisface las demandas sentidas e importantes de los ciudadanos” (Sulbrandt, 2002:7).
» Énfasis en el servicio
Otra diferencia con el sector privado es que el sector público municipal se maneja como
un monopolio en el cual los vecinos no tienen otra opción, al menos hasta que haya
elecciones y puedan votar por un cambio. En definitiva, cuando trasladamos el concepto
privado de “conservar un cliente” al sector público, en realidad nos estamos refiriendo a
analizar la satisfacción que tiene el ciudadano respecto de las políticas implementadas
y, en todo caso, contemplamos la futura fidelidad que pueda tener dicho ciudadano con
el gobierno de turno. En tal sentido, el objetivo de una organización municipal es lograr
niveles de servicio que en forma constante sean superiores, satisfagan las necesidades
de los ciudadanos y permitan consolidar la relación entre el Estado y la sociedad.
El municipio es una organización de servicios, la particularidad es que tales servicios

son múltiples y variados. Algunos de ellos son tradicionales y están consolidados en el
210
imaginario colectivo: barrer las calles, recoger la basura, mantener el alumbrado eléc-
trico, controlar el tránsito, administrar el gobierno, etc. Muchos otros han ido apare-
ciendo con el tiempo, como ser: realizar un tratamiento de la basura, controlar la polu-
ción del medio ambiente, promover la generación de empleo, atender las necesidades
de la población más carenciada, y más.
Permanentemente, el gobierno local está variando su cartera de servicios, brindando

nuevos o aumentando la calidad o la cantidad de los ya existentes. Generalmente, la
comprensión por parte de los ciudadanos es parcial y está directamente vinculada a las
necesidades de la persona. El Estado, generalmente, no repara en el conjunto de ser-
vicios que brinda y en las estrategias que dichos productos necesitan para insertarse
adecuadamente. Una adecuada gerencia orientada al servicio debe reparar tanto en
los productos que brinda como en las formas y los tiempos en que lo hace. Tal vez, el
sector público pueda cumplir con los productos que entrega pero muchas veces tiene
problemas o deficiencias en el servicio.
El servicio no es una ventaja competitiva, es la clave de nuestro trabajo. La tarea central

del municipio no es entregar un bolsón de comida, unas chapas para los carenciados o
incentivos para los productores. Por encima de ello, es construir y fortalecer las relaciones
de una sociedad en pos de unos objetivos concertados de desarrollo. Por ello, el énfasis no
debe estar puesto exclusivamente en el producto, sino fundamentalmente en el servicio.
Un requisito para lograr altos niveles de superioridad en el servicio es que exista un

personal motivado, para lo cual es necesario tener una gerencia igualmente motivada.
Una organización adecuada se construye con base en las relaciones cordiales entre la
gerencia y la fuerza de trabajo.
El rol que desempeñan los mandos medios en la organización municipal es vital. Por
supuesto, ello depende de la claridad de las políticas que implementa el gobierno, pero
ese debe ser un camino de doble vía y no únicamente esperar de la máxima autoridad
que resuelva todo. Más allá de ello, el problema candente de muchas organizaciones
municipales es la mala gerencia; ello puede comprobarse en la cantidad de empleados
“aburridos”, subutilizados o mal ubicados que se encuentran en un municipio.
5.7.2. Administración por objetivos y administración por políticas
Dos formas muy utilizadas por la gerencia estratégica para administrar el funciona-
miento del gobierno o de algunas de sus áreas son la administración por objetivos y la
administración por políticas. Ambas podemos definirlas como filosofías gerenciales, que
determinan un conjunto de procedimientos formales e informales mediante los cuales
se ejercen las funciones administrativas de una organización.
211
▶ Capítulo IV
Tanto una como otra retoman de la planificación estratégica los siguientes insumos:
• definición clara de la misión de la organización;

• consideración de la creencia y de los valores de la organización;
• definición de políticas, estrategias, objetivos y metas, que se imponen para
crecer y orientarse hacia el futuro.
Sin embargo, existen algunas diferencias que hacen que la aplicación de las políticas
sea sustancialmente diferente. Es importante conocerlas, ya que no solo tienen que
ver con procedimientos, sino fundamentalmente con comportamientos en los distintos
niveles de la administración.
Figura 1. Comparación entre administración por objetivos y por políticas
Administración por objetivos Administración por Políticas
Parte de los supuestos de la planeación Parte de los supuestos de la planeación

estratégica. estratégica, pero incorpora el enfoque del control
total de la calidad.
Ciclo: planear- hacer-analizar.
Ciclo: planear-hacer-analizar-corregir.
Los problemas se identifican al final del Los problemas se identifican y se corrigen en cada
proceso. uno de los procesos requeridos para cumplir con
los resultados.
La evaluación se realiza sobre los resultados. La evaluación se realiza sobre los procesos y
Énfasis en los rendimientos de los recursos los resultados. Énfasis en la calidad del recurso
para evaluar el desempeño. humano para obtener mayor participación en el
territorio.
La alta gerencia actúa como supervisor e La alta gerencia actúa como facilitador
inspector, y desarrolla actividades de control. permanente de todos sus funcionarios y
empleados.
Fuente: Zingoni, José María; curso de Dinamizador Social, UNNE Virtual, 2008.
El énfasis de la administración por políticas está puesto más en los procesos que en
los resultados. Introduce métodos dirigidos a garantizar un control permanente y total
de la calidad e implementa procesos de mejoramiento continuo que buscan obtener
resultados óptimos.
212
Sintetizando, una buena administración por políticas debe:
• Concentrarse en los temas vitales del desarrollo, identificando la integralidad

de los procedimientos hasta verificar el resultado.
• Difundir y participar las políticas, estrategias y objetivos, asegurando la retro-
alimentación y la reformulación necesaria.
• Asegurarse de que cada persona tenga claro el qué (objetivos), el cómo (es-
trategias, políticas, procedimientos), el porqué y el para qué (visión y misión)
y el cuándo (plazos).
Hay algunos conceptos que se utilizan muy frecuentemente, pero muchas veces los
significados no se comprenden o no condicen con las actitudes tenidas en la gestión.
Términos como liderazgo, estrategia, táctica, eficiencia, eficacia y productividad pueden
ser muy útiles para entender y definir acciones de la gerencia pública.
» Liderazgo
Es un estilo de dirección centrado en un proceso permanente de educación. El principal

educador es el jefe y el aula es el sitio de trabajo. La eficiencia del educador (el líder)
está determinada por la cercanía con su gente, el conocimiento de las personas, los
problemas, el contexto, el trabajo y otras variables. Es fundamental que en el estilo
de liderazgo se aplique el concepto de que la calidad empieza por el jefe: quien no tiene
calidad, no puede darla.
En la gestión pública es importante distinguir entre liderazgo, poder y autoridad. El

poder se relaciona con la capacidad de imponer una voluntad a partir de una relación
de fuerza, mientras que la autoridad se define como la aceptación voluntaria de dicha
acción a partir de la influencia personal que se ejerce.
El liderazgo se vincula más a la forma de influir sobre las personas para que estas trabajen
en pos de un objetivo común y de manera entusiasta. Un buen líder tiene características
definidas, como paciencia, afabilidad, humildad, respeto, generosidad, indulgencia, hon-
radez, compromiso, servicio y sacrificio (Hunter, 2008). Algunas veces, los conceptos de
estrategia y táctica se utilizan en forma similar. También pasa lo mismo con eficiencia y
eficacia. Por ello, es necesario conocer sus significados, para entender sus diferencias.
» Estrategia
Es la definición del curso de acción o camino que se va a seguir, con todos sus detalles
y alternativas posibles.
213
▶ Capítulo IV
» Táctica
Es la definición de los recursos que se van a utilizar, distribuyéndolos en el espacio y

en el tiempo. Básicamente, la estrategia pasa por determinar cómo vamos a hacer algo
(determinada política o proyecto), mientras que la táctica es definir con qué lo vamos a
hacer (los recursos humanos, técnicos, económicos y financieros).
» Eficiencia
Es conseguir los objetivos con el mínimo de los recursos.
Los recursos con que contamos en el ámbito municipal pueden ser humanos (el perso-
nal de la oficina, los que podemos contratar, los voluntarios), técnicos (la infraestruc-
tura, el equipamiento informático, los medios de transporte, etc.), económicos (la plata
que disponemos en el presupuesto anual o la que puede ingresar por contraprestacio-
nes, ayudas, donaciones o subsidios) y financieros (el acceso a créditos cuyos pagos
excedan el presupuesto anual).
Por lo tanto, para ser eficiente, se deben conseguir los objetivos con el mejor uso de los
recursos humanos, técnicos, económicos y financieros. Además, también incluimos el
tiempo como un importante recurso; es decir, dedicarle a las tareas un tiempo adecua-
do es parte de la eficiencia.
» Eficacia
Es el grado de cumplimiento de los objetivos.
Durante años, se hizo énfasis en la eficiencia y ello llevo a los gobiernos latinoamerica-
nos a mejorar el equilibrio fiscal, pero sin pensar en los logros. Hoy se trabaja sobre los
dos conceptos: un gobierno debe ser eficaz y, obviamente, eficiente.
Algo es efectivo (o eficaz) en la medida que logre o haga lo que debía hacer. Así, la efectivi-
dad (o eficacia) radica en el logro de los objetivos esperados. La efectividad en el desarrollo
dependerá, entonces, de la capacidad para alcanzar las transformaciones sociales deseadas
que se asocian con lo que la sociedad prioriza en camino hacia el desarrollo (Mokate, 2006).
También en la eficacia el tiempo es importante, ya que el cumplimiento de los objetivos

tiene que ser concretado en una realidad temporal específica. Es diferente al sentido
que le hemos dado al referirnos a la eficiencia; en lo que respecta a la eficacia, el tiempo
se ajusta al concepto de entrega de productos en el momento preciso.
214
Pero no solo debemos pensar en los recursos, sino también en las oportunidades.
Solo puedo conocer las oportunidades si conozco cuáles son mis estrategias y objeti-
vos; a partir de determinar ese camino hacia donde queremos ir, podemos establecer
de todo el universo de oportunidades, cuáles son las que a nosotros nos pueden servir.
Las oportunidades siempre se manifiestan como recursos externos. Es decir, tendremos

oportunidades como aportes de recursos humanos (característica de la cooperación téc-
nica internacional), de recursos técnicos (transferencia de tecnología, por ejemplo), eco-
nómicos (donaciones o aportes especiales) o financieros (créditos subsidiados).
En el contexto de la administración contemporánea en Latinoamérica, es esencial ser

eficiente y eficaz, pero aun así, los recursos son pocos y las necesidades muchas. Un
buen gobierno es también aquel que sabe aprovechar todas o gran parte de las oportu-
nidades para cumplir sus objetivos.
» Productividad
Es la cantidad de productos o subproductos que se producen en una unidad de tiem-

po. En el caso de las administraciones municipales, no estamos muy acostumbrados
a definir productos. Sin embargo, vale la pena el esfuerzo, ya que esto ayuda mucho a
definir las tareas en función de lo que queremos lograr.
Cada proyecto debe definir sus propios productos y subproductos. Podemos consi-
derar los subproductos como los insumos internos necesarios de los productos que
nuestro proyecto pretende lograr, mientras que los productos son aquellos que tienen
un uso externo.
Es imprescindible en la administración pública medir la productividad de nuestras

áreas, ya que gran parte del éxito de un proyecto es poder realizarlo en los tiempos
previstos. Desde ya, en el marco de una estrategia clara, la táctica que debe animar a la
gerencia es aquella que sea más eficiente, eficaz y productiva.
Dicho de otra manera, la que utilice de la mejor forma posible los recursos humanos,
técnicos, económicos y financieros de la organización (eficiencia), y que a la vez apro-
veche todos los recursos humanos, técnicos, económicos y financieros que estén re-
lacionados al objeto de desarrollo propuesto (oportunidades), teniendo un especial
cuidado en la productividad que se haga de todos los recursos (unidades en tiempo),
para asegurar el cumplimiento acabado de los objetivos concertados del desarrollo
(eficacia). La mirada de la gerencia no puede estar acotada por los recursos que existen
en la organización, sino que tiene que ser sumamente amplia, buscando y consiguien-
do las oportunidades que nuestro mundo nos ofrece, pero a la vez teniendo conciencia
de que existe un tiempo para cada proyecto.
215
▶ Capítulo IV
La variable tiempo es fundamental, puesto que nos permite organizar y darle escala a
todos nuestros proyectos. Además, hay que ser claros: si hay un recurso importante
y que comienza a consumirse en el mismo momento en que nos hacemos cargo del
gobierno, es el tiempo.
5.7.3. La evaluación en la gestión
Existen dos formas de entender la evaluación: como rendición de cuentas o como

aprendizaje. Las dos son importantes; la primera, como acto necesario de un gobierno
que administra bienes públicos y que debe mostrar cómo se han utilizado los mismos;
la segunda, como herramienta esencial para corregir determinadas situaciones o para
mejorar el rendimiento de los recursos en una gestión.
Es bastante común que de manera anual, bianual o al término de una gestión, los go-
biernos municipales hagan alguna evaluación que les permita mostrar una actitud re-
flexiva frente a los ciudadanos. Los ya difundidos “cómo vamos” o “rindiendo cuentas”
en varios países latinoamericanos son estudios impulsados por los propios gobiernos
o por organizaciones civiles que apuntan a establecer una serie de indicadores que
permiten evaluar la marcha de un gobierno.Este tipo de observatorios produce infor-
mes periódicos con amplia repercusión en las redes, que permiten disponer de mucha
información. La participación de universidades o centros de estudio de jerarquía deriva
generalmente en un aporte mejor respecto de la calidad del producto.
Claro está que cuando los procedimientos de evaluación no son confiables o los fines
que persiguen tienen más énfasis en la propaganda política que en la transparencia, la
evaluación o la rendición de un período de gobierno, entonces de poco sirve la tarea.
También es común ver hermosos libros, con muchas fotografías y grandes definiciones,
que son difíciles de contrastar con la percepción ciudadana o con los datos brindados
por otros organismos públicos. Las evaluaciones se pueden clasificar de tres formas:
según quién las realizas, en función del momento en que se las haces y considerando
cómo se logran. Según la situación y lo que queremos hacer con la evaluación, es
conveniente utilizar una u otra forma.
Según el actor que haga la evaluación, podemos definirla como: externa, interna, au-
toevaluación, mixta (combina las anteriores) o participativa (Nirenberg, 2010). Si el
objetivo es evaluar un resultado, son recomendables las evaluaciones externas o inter-
nas. Si, por el contrario, lo que se busca es evaluar procesos, es mejor trabajar con un
método de autoevaluación o participación, así incorporamos al análisis aquellas per-
sonas sobre las que aplicaremos las mejoras. Ello no quiere decir que en el equipo de
evaluación no existan profesionales externos que dirijan las acciones.
216
En lo que respecta al momento de la evaluación, podemos distinguir aquellas que se

hacen antes de comenzar el proyecto, las que se realizan durante y las posteriores.
Las evaluaciones que se realizan antes de comenzar son muy comunes en grandes
proyectos o cuando intervienen organismos nacionales o internacionales. Buscan so-
meter a una verificación la propuesta que se va a desarrollar. La metodología de Marco
Lógico, por ejemplo, es un proceso de formulación que a su vez permite evaluar las
posibilidades de éxito de un proyecto.
Las evaluaciones durante los procesos pueden ser de dos tipos: continua o focalizada;
en el primer caso, se conoce más como monitoreo.
Las evaluaciones al final de los procesos, también pueden ser de dos tipos: de resultados
o de impactos. En la primera de ellas, la evaluación de resultados, importa establecer si
se realizaron las tareas que estaban programadas, en qué forma, en qué tiempos y cuáles
son características de los productos obtenidos. La de impacto va más allá, le importa
establecer si los objetivos finales que perseguía el proyecto fueron conseguidos.
Por último, es importante definir si la evaluación es cuantitativa o cualitativa. Ambas

requieren de metodologías rigurosas.
El rigor en la evaluación cualitativa es tan importante y viable como en la de carácter cuanti-

tativo. También en la investigación cualitativa es necesario identificar en forma clara y ade-
cuada los objetivos, seleccionar el muestreo de los sujetos y definir y describir el método de
investigación y el modo en que se realizará el análisis de los datos (Nirenberg, 2010:257).
La evaluación más importante que debe hacer un municipio es la medición de des-

empeño. Es tan importante como esencial, porque nos permite evaluar los esfuerzos
del Estado en pos de su misión, las estrategias y los objetivos que define un gobier-
no, junto a las capacidades administrativas y políticas para cumplir con las metas
programadas.
La propuesta de medición de desempeño se apoya en tres cuestiones fundamentales: la
primera es que no puede haber medición si no hay alineamiento con la misión munici-
pal y sus objetivos estratégicos que la sustentan; la segunda, es que no hay una buena
medición si no hay claridad respecto a cómo se explica la producción de los servicios
al interior de los procesos municipales; y la tercera, es que para medir bien, se requiere
observar a la organización municipal desde una perspectiva sistémica y no jerárquica, en
donde adquieren más importancia los procesos municipales que las funciones municipa-
les (Arriagada, 2002:9).
217
▶ Capítulo IV
Es una herramienta de planificación muy importante ya que permite articular las me-
todologías más conocidas de planificación en base a problemas y a escenarios, con las
metodologías de planificación organizacional y de alineamiento utilizadas más común-
mente en la gerencia estratégica.
5.7.4. Cultura corporativa
El concepto de cultura corporativa no es tan nuevo como se cree, ni se debe asociar

rápidamente al sector privado. La cultura corporativa desarrolla un sentido de perte-
nencia entre las personas y la organización, sean estos empleados, jerárquicos o sim-
plemente usuarios. No debe confundirse el concepto de cultura corporativa con la ac-
titud corporativa que puede tener un gobierno, es decir, gobernar con el beneplácito
de determinados grupos de interés. Es un concepto poco utilizado en la esfera de lo
público, pero sumamente importante.
Un gerenciamiento estratégico necesita de una cultura corporativa de los miembros de

la organización. No necesariamente debemos pensar en toda la estructura de recursos
humanos de un municipio, aunque sería ideal; pero al menos debemos considerar que
dentro del área que nos compete, debemos incorporar este concepto.
La cultura corporativa no se compra, sino que se construye. No es una remera o un

gorro con hermosas inscripciones que dice “soy municipal”, sino que es un sentido de
pertenencia y de ubicación que nace con la aplicación de pautas de comportamiento.
Las comunicaciones, tanto formales como informales, transmiten y refuerzan los va-
lores que soporta la cultura de una organización. La comunicación formal se realiza a
través de los boletines de noticias, informes anuales, manuales de empleados, memo-
randos y reuniones programadas para transmitir información.
La comunicación informal consiste en asumir y aprovechar la interacción diaria entre

los miembros de la organización en los lugares de trabajo, en el restaurante, en el pa-
sillo, en el estacionamiento, en el evento social o deportivo, donde el intercambio de
información se realiza en forma sencilla y amistosa (sin relaciones de autoridad).
Tanto la comunicación formal como la informal son vehículos fundamentales del

aprendizaje de una cultura. La gerencia debe cuidar que los mensajes y los valores que
circulan por la organización coincidan con los que la inspiran.
Las relaciones internas son la primera prioridad en una cultura corporativa. Por cliente
interno vamos a entender a todas aquellas personas de nuestra organización (munici-
pio) que intervienen de manera directa o indirecta en nuestros procedimientos, más
218
Figura 2. Expresión de la cultura corporativa
Por ejemplo, las condiciones de

Los canales formales e informales en
equidad del lugar de trabajo, el acceso
los cuales se comparten las decisiones
a recursos o instrumentos para realizar
laborales pero también los hechos que
las tareas, las obligaciones y beneficios
hacen a una cordial relación humana
bien distribuidos.
Las comunicaciones
establecidas
Los CULTURA Las cosas

sentimientos CORPORATIVA que se
comunes se expresa comparten
a través de
Las actividades
que se realizan
conjuntamente
Desde las reuniones de trabajo

Satisfacción en el trabajo,
hasta las celebraciones, tanto por
compromiso organizacional,
motivos laborales como personales
lealtad, seguridad laboral
219
▶ Capítulo IV
allá de la jerarquía que tengan. En la labor municipal esto es claro, la importancia que
tienen muchos agentes municipales para el logro de un proyecto no siempre está rela-
cionada con la importancia o la jerarquía de sus funciones.
Por lo tanto, nuestros compañeros municipales (el cliente interno, en la versión pri-
vada) exigen ser respetados, remunerados adecuadamente, informados oportuna-
mente sobre las políticas, los objetivos y las metas de la organización. Cada uno
debe interpretar apropiadamente las normas de la institución y las oportunidades
de realización personal que ella ofrece. Debe entender cabalmente la misión y los
valores que regulan la vida de la organización municipal. Debe comprender la cultura
de la organización en la cual se desempeña. Para lograr esto, las organizaciones pú-
blicas deben trabajar (invertir y actuar) en programas que mejoren las capacidades y
relaciones internas del municipio. Hasta aquí, vimos algunas consideraciones sobre
la gestión pública y las formas en que podemos incorporar nuevos conceptos que
ayuden a lograr mejores resultados. Ahora veremos con más detenimiento aspectos
específicos relativos a la planificación.
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221
Co n c e p to s , m é to d o s y con s ejos par a l a for m u l ac i ón d e u n p l an ■
Capítulo VI
Conceptos, métodos y consejos para
la formulación de un plan
En este capítulo vamos a profundizar algunos aspectos técnicos de la planificación que

pueden ser útiles en procesos de desarrollo local. Es muy importante entender que un
plan y cada uno de sus componentes son herramientas para ser utilizadas en la gestión;
por lo tanto, es necesario recordar lo siguiente:
• las herramientas son medios para cumplir fines específicos;

• no se le puede pedir a una herramienta aquello para lo que no fue creada.
Por otra parte, es fundamental recordar que la planificación es una acción inherente al
ser humano. Todos planificamos diariamente: una tarea, un viaje, una cena; por lo tan-
to, es natural que cada uno de nosotros realice acciones vinculadas con la planificación.
Los aspectos técnicos que veremos a continuación tienen el sentido de entregar más
herramientas a la actitud de planificación de las que naturalmente uno posee.
Algunos aspectos son generalidades y quizás obviedades para muchos, otros serán
particularidades que pueden ser o no implementadas. Una vez comprendidos los
conceptos, cada uno determinará, según su mejor criterio, cuáles de estas herra-
mientas pueden ser aplicadas y en qué casos. Hay varios parámetros que pueden
modificar la decisión del uso de herramientas de planificación, como el tiempo dis-
ponible para formular un plan, los recursos existentes y el conocimiento del campo
de trabajo, entre otros.
6.0.1. Consideraciones y etapas en la formulación de un plan
Abordar la definición de una propuesta metodológica para intervenir un territorio

debe partir de la base de comprender que el mismo debe ser considerado un sistema
complejo y, por lo tanto, de múltiples relaciones. Ningún enfoque disciplinar podrá dar
cuenta de la realidad. Para explicar los fenómenos que operan, será necesario estable-
cer un enfoque interdisciplinario que permita una visión nueva —quizás diferente—,
complementaria de las parcialidades existentes.
El territorio es un sistema complejo; no es posible entenderlo solamente desde sus partes.
Y un territorio es un sistema complejo, altamente complejo, no solamente por la enor-
me cantidad de variables que inciden en él —físicas, ambientales, políticas, culturales,
223
▶ Capítulo VI
económicas, sociales, etc.— sino por la enorme interdependencia, por la enorme interdefi-
nibilidad (sic) que hay entre ellos. Por lo tanto, entonces, poder entender el territorio, no es
posible solamente desde el despiece de cada uno de estos factores, desde el despiece de
cada una de estas variables, sino entenderlo desde su complejidad (Reese, 1999).
Más aún, el territorio no es un hecho meramente físico sino también temporal. Este
espacio-tiempo está cargado con la historia misma de quienes lo habitan, expresada
en múltiples intereses. Aquí es donde se produce un nuevo mapa, el de las relaciones
sociales, quizás más difícil de establecer por su intangibilidad o quizá por su perma-
nente movimiento.
Estas dos características de nuestro objeto de trabajo no se explicarían sin el continente

que le aporta sentido, el cual presenta un nuevo aspecto: la incertidumbre. Sin duda, al
continente le caben también las mismas consideraciones de complejidad y dinámica a
partir de las relaciones entre los sujetos y de las acciones que generan sobre el contenido.
Esta primera aproximación teórica pretende valorar la necesidad de una metodología

basada en la teoría y en la práctica que permita determinar un conjunto de proce-
dimientos lógicos, organizados en el tiempo y con objetivos específicos; y que, a la
vez, presente la flexibilidad necesaria para utilizar herramientas diversas e incorporar
acciones específicas en función de los acontecimientos. En definitiva, la metodología
que se propone observará en todo momento el ciclo continuo de formulación, acción,
verificación y corrección.
Desde este punto de vista, el resultado adquiere una valoración significativa pero par-
cial. El verdadero énfasis está puesto en el proceso ya que este, concebido a través de
la participación, constituye un aprendizaje social. Dicho de otra manera, la formulación
del plan, en tanto objetivo específico, es sin duda muy importante, pero debe ir acom-
pañada del proceso social de construcción de dicho plan y del aprendizaje de nuevas
capacidades de concertación social.
Fernández Güell, en un libro que recopila metodologías y experiencias españolas en el

tema, señala:
A la vista de las reflexiones efectuadas sobre los retos conceptuales y operativos a los
que se enfrenta la planificación estratégica de ciudades, cabe afirmar que para abordar un
proceso de este tipo con garantías de éxito es aconsejable utilizar una metodología que
satisfaga tres condiciones básicas:
Inclusión de técnicas de prospectiva. La planificación estratégica asume que el futuro

es enormemente incierto, razón por la cual tiene que hacer uso de unos instrumentos de
prospectiva eficaces y manejables.
224
Aplicación del enfoque sistémico. El reto de una ciudad es observarse a sí misma como
un sistema funcional que puede absorber cambios traumáticos y adaptarse rápidamente y
efectivamente a las nuevas situaciones.
Desarrollo de una participación operativa. El esfuerzo de planificación presenta tal en-

vergadura que requiere la involucración de los agentes clave de la comunidad en el proceso,
asegurando que su participación tiene lugar en el momento adecuado (Fernández Güell,
1997:66 y 67).
En síntesis, la metodología a aplicar debe poner tanto énfasis en obtener un producto —

plan estratégico—, como en la creación de espacios-tiempo en los cuales la comunidad
pueda acordar problemas y soluciones que posibiliten un consenso social respecto a qué
futuro desean para el territorio en cuestión, cuál es el mejor camino para lograrlo, qué
responsabilidades le caben a cada sector y en qué tiempo y momento deben actuar.
Establecido esto, la metodología para llevar adelante el proceso de planificación debe

ser consciente de que las distintas etapas de formulación deben abordar, en un plazo
razonable, la conformación del producto plan estratégico teniendo en cuenta especial-
mente los tiempos que demanda dicho aprendizaje.
Por otra parte, más allá de especificar el tiempo de cada etapa, las acciones a em-
prender y las diversas herramientas que se pueden utilizar, es fundamental observar
algunas pautas o conductas que guíen la actitud misma de quienes estén involucrados
en la conducción y la operación de las tareas.
6.0.2. Los supuestos
Se entiende por tales aquellos postulados intrínsecos de la planificación contemporá-

nea y específicamente de la estratégica participativa, que orientarán nuestra propuesta.
Definir supuestos permite establecer sobre qué estructura de ideas y valores se plan-
tea la metodología a emplear, y determina las actitudes de quienes estarán involucra-
dos en la gestión del plan. Son las reglas básicas de cómo operar
» Planificación y gestión constituyen una única acción
Ambas van juntas; el territorio continúa con su inercia de desarrollo y es imposible de-
tenerla. El comienzo de un proceso de planificación debe observar esa inercia y deberá
ir acoplándose a la misma. Si bien existe un instante previo entre el pensamiento y la
acción, es muy posible que sobre diversos temas críticos haya que involucrarse en la
gestión en forma decidida y más rápidamente que en otros.
225
▶ Capítulo VI
» La planificación es un proceso continuo
No hay un momento final; el plan es una herramienta de gestión, pero dicha acción
va modificando aspectos del plan que será necesario revisar, ajustar o cambiar. Por lo
tanto, se deben construir los mecanismos de trabajo para prever dicha continuidad.
En tal sentido, la convicción con la labor de quienes estén vinculados (equipo técnico,
directivos, actores) es vital para una continuidad del proceso.
» La condición estratégica de la planificación se basa en la identificación de puntos vitales
El plan debe ser selectivo; no es posible trabajar sobre todo el universo de los proble-
mas; por el contrario, es necesario jerarquizarlos e identificar aquellos temas críticos
que, por su condición, tienen un impacto significativo sobre el desarrollo del territorio.
La selección debe guardar el difícil equilibrio de identificar todos aquellos que sean
importantes o imprescindibles, pero siempre los menos posibles para asegurar la via-
bilidad misma de las acciones.
» La planificación ha dejado de ser un ejercicio exclusivo del Estado
La reforma del Estado y los movimientos sociales emergentes, entre otros, son condi-
ciones definitivas para establecer que la viabilidad de una planificación territorial está
centrada en lograr un acuerdo en la visión y la estrategia deseada. El Estado por sí solo
no cuenta con los recursos ni la autoridad para llevar adelante un proceso de esta na-
turaleza. Sin embargo, le caben importantísimas responsabilidades como protagonista
de tal proceso. En tal sentido, la sociedad civil debe asumir una activa función en la
definición y concreción de metas comunes, reconociendo el rol que le cabe como co-
rresponsable de las decisiones que se tomen sobre el futuro.
» La participación implica un compromiso de apertura del conocimiento y de la aceptación
Una correcta participación implica avanzar en tres estados de apertura: brindar toda la
información disponible e indispensable para la toma de decisiones, crear las condiciones
necesarias para expresar las opiniones de todos los sectores y aceptar el consenso con
la vocación de lograr acuerdos, incluso cuando estos impliquen ceder ciertos beneficios.
» Las sociedades se caracterizan por el juego de fuerzas entre diversos grupos
Si aceptamos que todas las visiones sobre el territorio son diferentes, podemos acordar
que las acciones provocan reacciones distintas en cada uno de los actores. Por lo tanto,
226
es tan imprescindible identificar correctamente los actores involucrados directa o in-

directamente con los temas críticos, como así también determinar el juego de fuerzas
que existe entre ellos.
» La incertidumbre en el futuro es constante
La condición de incertidumbre respecto de los escenarios es un dato de la realidad re-

lacionado con la velocidad de los cambios que se producen en el mundo. Tal condición
es determinante para que el proceso de planificación estratégica determine diversos
escenarios supuestos y tenga los mecanismos de flexibilidad que un proceso de esta
naturaleza requiere.
» El objetivo del desarrollo es más amplio que el crecimiento económico
Consideramos el crecimiento económico no como un fin, sino un medio para acrecen-

tar las capacidades humanas en salud, educación y calidad de vida de la comunidad,
en tanto entendemos al desarrollo como aquel que satisface las necesidades de las
generaciones presentes sin comprometer las capacidades de las generaciones futuras
para satisfacer sus propias necesidades.
» Los seres humanos constituyen el centro y la razón de ser del proceso de desarrollo
En tal sentido, se requiere que el nuevo estilo de desarrollo sea ambientalmente sus-
tentable en el acceso y uso de los recursos naturales; socialmente sustentable en la
reducción de la pobreza; culturalmente sustentable en la conservación del sistema de
valores, prácticas y símbolos de identidad; y políticamente sustentable, al profundizar
la democracia y garantizar el acceso y la participación de todos en la toma de decisio-
nes (Guimaraes, 2001).
» Existe una transferencia del modelo de administración del sistema privado al pú-
blico, pero deben reconocerse límites
A pesar de la novedosa naturaleza “empresarial” que el cambio estructural le confiere

a las entidades y organizaciones públicas, la aplicación de los elementos de adminis-
tración y gestión privada al sector público confrontan tres tipos de restricciones rela-
cionadas entre sí: la diferencia misma de la naturaleza funcional entre sector público y
sector privado; la diferencia que sobre las estructuras, las funciones y los procedimien-
tos de las organizaciones públicas impone la existencia de la dicotomía política-ad-
ministración; y el peso específico que sobre la gestión y la administración ejercen las
burocracias en el comportamiento organizacional y en la obtención de los resultados.
227
▶ Capítulo VI
Por un plan de desarrollo definimos un instrumento o una herramienta adecuada para

optimizar la gestión institucional.
Por otra parte, es importante reconocer que existen diversos tipos de planificación en
función de su marco temporal y de su especificidad. De acuerdo con ello, es posible
identificar tres grados de planificación: estratégica, táctica y operacional.
La planificación estratégica es de largo plazo, tiene una visión integral y general de la

realidad, prioriza las acciones y supera la expectativa de un gobierno.
La planificación operativa es de corto plazo, son las decisiones tomadas diariamente en

el marco de un plan anual y de un presupuesto.
La planificación táctica es el enlace entre la estratégica y la operativa; por lo tanto,

podemos decir que es de mediano plazo, pero siempre queda dentro del horizonte de
un gobierno (Arriagada, 2002).
Es muy común ver en los municipios de nuestro país que se implementen planes estra-
tégicos de desarrollo, lo cual sin duda es muy bueno. Sin embargo, es imprescindible
que dichos planes vayan acompañados de planes tácticos y operativos que permitan
adecuar a la realidad más cotidiana lo determinado en el plan estratégico. Si no existe
una correcta articulación entre un plan estratégico y los tácticos y operativos, será muy
posible que el plan fracase.
La mejor manera para asegurarse de que un plan ha modificado el comportamiento de

un municipio es ver cómo se reflejan sus proyectos en el presupuesto anual.
6.0.3. Las etapas en la formulación de un plan
Básicamente, un plan consta de dos etapas: el diagnóstico y la propuesta.
Ambas deben estar íntimamente relacionadas; el diagnóstico es el insumo indispensa-

ble de la propuesta.
El diagnóstico no debe ser un análisis inmenso, con datos de todo tipo, sino que debe
construirse en función de la información más pertinente. Sin embargo, dado que los
temas de desarrollo son complejos en sí mismos, existe múltiple información que debe
ser considerada.
Al menos tres encuadres deben ser considerados en un diagnóstico: el temporal, el dis-

ciplinar y el sociopolítico.
228
En cuanto a las propuestas, por ahora solo diremos que hay diversos niveles de análisis
en su conformación. Desde lo general a lo específico, es importante definir las líneas de
acción, los objetivos, los programas, los proyectos y las acciones. Ello, generalmente,
constituye diversas etapas de formulación que se van produciendo a partir de la lógica
de encadenamientos en cuanto a la información que se produce.
Ahora bien, un plan debe mantenerse actualizado para asegurar su éxito. El diagnós-
tico, por ejemplo, no es una etapa que se hace y se concluye, sino que se alimenta
constantemente.
Las propuestas son etapas de permanente verificación y de ajuste de diseño en los

proyectos. Así, la implementación del plan va mejorando continuamente al mismo plan
formulado. Quienes estén a cargo de la gestión del plan determinarán cada cuánto es
necesario realizar un ajuste o una actualización más integral.
6.0.4. Elaboración de agendas de trabajo y presupuestos
Dos aspectos operativos que en cierta forma se encuentran vinculados son la elabora-
ción de la agenda de trabajo y el presupuesto.
La elaboración de una agenda de trabajo implica temporalizar todas las tareas que
deben realizarse en forma cronológica. No es una obviedad, es esencial en un proceso
de planificación. Si, por ejemplo, se desea convocar a un grupo de personas a debatir
sobre determinado aspecto, habrá que realizar algunas acciones, como hacerles llegar
una invitación por correo, llamarlos para verificar su recepción, recordarles la reunión
programada antes de la fecha, organizar un salón y el material pertinente, desarrollar la
reunión con personas capacitadas para moderar el encuentro, producir un material de
síntesis, distribuirlo entre todos los participantes, asegurarse de que lo hayan recibido
y recoger la opinión final.
Esta serie de acciones, simplemente ilustrativa, tiene un tiempo real de ejecución. Si

pretendemos hacer todo ello en una semana, es obvio que será muy difícil de conseguir
un buen resultado. Por el contrario, si destinamos tres meses exclusivamente para ello,
el resto de las tareas que conforman el plan sufrirá importantes retrasos.
La agenda define el ritmo al cual se produce la formulación del plan; si es muy acele-
rado no es bueno, porque se pueden producir demasiados errores y saltear momentos
que son vitales para el proceso de planificación. Por otra parte, un ritmo lento puede
producir un letargo que no construya la dinámica mínima para convertir al plan en una
herramienta de gestión.
229
▶ Capítulo VI
Figura 3. Consideraciones de estudios en el diagnóstico
DIA G NÓSTICO
El análisis temporal Los estudios disciplinares Los análisis sociopolíticos
Cuenta del proceso de Si bien son parciales, tienen Tienden a ilustrar sobre la
evolución, pero no debe la ventaja de producir composición social y las
construirse como un libro información cuantitativa fuerzas que gobiernan una
de historia, sino como el abundante. Por estudios comunidad. Si partimos del
encadenamiento de los disciplinares entendemos criterio que un plan debe
sucesos que explican la los económicos, los urbanos, ser diseñado de acuerdo
evolución de los factores los ambientales, los sociales, a las capacidades que su
de análisis. etc.; desde ya, estos solo sociedad tiene, entendemos
muestran una parte de la la importancia que estos
realidad, pero son útiles en estudios poseen en la
una primera instancia. formulación de un plan de
desarrollo.
Es primordial recordar que el recurso más importante que tiene un funcionario mu-
nicipal es el tiempo; por lo tanto, la agenda es sustancial ya que es la que maneja los
tiempos de formulación e implementación de un plan.
Hay que tener presente también que las agendas deben ser flexibles, generalmente nos
pasamos ajustando y variando los cronogramas en función de las posibilidades reales de
implementación. En tal proceso deben reconocerse aquellos momentos especiales del
año, como las fiestas, las vacaciones o las elecciones. Habrá que analizar cuáles son los
mejores tiempos para cada acción, aunque habrá veces en las que no será posible elegir.
En cuanto al presupuesto, su elaboración implica la definición de todos los costos que

se producirán a lo largo del plan, más la consideración de imprevistos. Existen varias
formas de llevar adelante un proceso de formulación participativa y dichas decisiones
impactan directamente sobre el presupuesto.
El presupuesto para la formulación de un plan debe presentarse con tres elementos:

la matriz de gastos mínima y óptima, la matriz de gastos temporalizada y el detalle de
los mismos.
230
• Elaboración de una matriz de gastos, especificando para cada rubro su uni-

dad de medida, costo unitario, cantidad y total. Esta matriz contempla dos
posibilidades: una de ellas de mínima, es decir, lo indispensable por cada uno
de los rubros. La otra contiene lo que se considera como óptimo, es decir, los
costos en función de cada rubro que se entiende permitirían un desarrollo
adecuado de las acciones.
• Elaboración de una matriz de gastos, detallando por cada uno de los rubros la
inversión inicial y la inversión mensual en función de cada uno de los meses.
Para esta matriz se toma como referencia la propuesta de mínima, ya que se
entiende que esa es la base. Vale aclarar que la versión “óptima” puede darse
parcialmente por rubro. El lector tendrá a disposición entonces cada uno de los
valores por ítem y podrá reemplazarlo en la matriz mensual por el equivalente.
• Detalle explicativo del presupuesto por rubro, aclarando los conceptos con que
se ha ido construyendo la matriz y estableciendo las alternativas posibles.
Es importante subrayar que, en general, en las diversas experiencias de planificación

estratégica, existen aportes provenientes del sector público y privado que posibilitan la
materialización de las acciones.
6.0.5. La importancia de la comunicación
Es muy importante distinguir entre la comunicación y el marketing que se haga de

un plan. La comunicación es esencial para mantener un proceso estable, sin falsas
expectativas o preocupaciones. Se debe diseñar una estrategia de comunicación
formal e informal que aborde los diversos grupos de trabajo, aquellos que se en-
cuentran directa o íntimamente vinculados con el proceso y los que tienen una par-
ticipación más parcial.
El plan de comunicación es una herramienta indispensable para acompañar la estruc-

tura y el desarrollo del proceso de formulación del plan estratégico. Debe ajustarse a
las demandas de cada etapa y procedimientos del proceso. Desde ya, debe estar rela-
cionado con la agenda de trabajo y al presupuesto que se disponga.
Para una mejor comprensión, se han hecho observaciones estructuradas en tres com-
ponentes principales:
231
▶ Capítulo VI
I. Diseño de la Imagen del plan
El producto a lograr es una marca, que puede resolverse en isologotipo o lo-

gotipo. Se deben establecer los objetivos de comunicación, de los cuales se
desprenderán los referentes que se aplicarán en la marca.
Se trata de un trabajo técnico profesional que se pondrá a consideración de

la mirada interdisciplinaria del equipo técnico. Es conveniente tener presente
que la marca debe poder adaptarse a los avances mismos del plan, tanto en
su proceso de formulación como de implementación.
La imposición de la marca del plan estratégico requerirá de distintas estra-

tegias de difusión, pero fundamentalmente del valor agregado que se vaya
construyendo en cuanto a legitimidad y credibilidad del proceso.
II. Diseño de logística de comunicación
Es recomendable sistematizar los productos de información que deberán

realizarse durante el proceso de planificación, aunque posiblemente se su-
men nuevas propuestas sobre la marcha. Entre los productos de información
básicos e indispensables, debemos mencionar:
• La cartilla de presentación, en la cual se informa de los aspectos básicos

del proceso.
• Las invitaciones a instancias participativas específicas, detallando su

objetivo y la metodología a emplear.
• Las invitaciones a instancias complementarias, como pueden ser confe-

rencias u otras actividades, en las que se aprovecha también para llegar
con una comunicación no formal.
• La cartilla síntesis de la etapa de formulación, en la que se registran los

puntos principales de todo el proceso y fundamentalmente la coheren-
cia y la integralidad.
No hay límite para pensar en otros productos que integren el sistema. Sin embargo, hay
que tener particular cuidado con que dichos productos sean propicios y acompañen la
experiencia de formulación y no se constituyan en el punto central de las actividades.
Es importante establecer que más allá de la cantidad y la enumeración de los produc-
tos, es fundamental definir un estilo de mensaje que logre diferenciarse del resto de las
comunicaciones que habitualmente se realizan.
232
III. Diseño de los documentos del plan
Constituye una parte fundamental de la comunicación. La cantidad de ejem-

plares debe ser suficiente para que alcancen para todas las personas que
participaron del proceso, las autoridades de la comunidad que tienen poder
de decisión y un resto para las gestiones que deben realizarse.
Desde ya, sus textos y el diseño debe ser claro y de fácil lectura. Es esen-
cial que su compostura sea duradera, ya que se espera que sea un material
de consulta permanente. Dado que durante el proceso de planificación hay
documentos con diversos grados de definición, algunos preliminares, otros
parciales y el documento final de compilación, es lógico que ello se refleje en
la calidad de la edición de cada documento.
Uno de los elementos que garantiza el éxito de la formulación del plan es el

documento final, constituido por la recopilación de los principales documen-
tos de todo el proceso. Además, es recomendable tener una versión digital
que permita compilar toda la información generada, pero es importante con-
tar con una edición en papel, aunque sea de un documento síntesis.
6.0.6. Personas y organismos responsables de la conducción del plan
Es importante establecer algunas consideraciones respecto a los distintos organismos

y responsables durante la formulación del plan estratégico. Algunos de ellos, como
la Junta Promotora, seguramente serán nuevos, otros deberán definirse en forma in-
mediata y algunos lo harán sobre el final. Es importante definir la responsabilidad y
función que cada uno de ellos tiene en las distintas etapas del plan.
» La Junta Promotora del plan estratégico
Es el órgano responsable de las decisiones trascendentes del plan estratégico. Consti-

tuye la autoridad máxima del proceso y, como tal, es el referente institucional ante la
comunidad sobre el proceso que se irá desarrollando.
La conformación de este tipo de organismos, característico en los procesos de planifi-

cación estratégica participativa, tiene sentido a partir de dos consideraciones: por un
lado, reconoce que el desarrollo del territorio es un tema complejo, y si bien pueden
existir actores de mayor peso, es necesario establecer una cúpula altamente represen-
tativa. Por otra parte, conjuga intereses y esfuerzos en un directorio que se encuentra
orientado a la transformación de la realidad.
233
▶ Capítulo VI
Si bien este es un aspecto intrínseco a la misma junta promotora, es importante sub-

rayar que en otros procesos similares, se valora esta doble voluntad del organismo
principal del plan de dar garantías respecto del proceso de planificación participativa y
consensuada, como también de comprometer los esfuerzos de los sectores a los que
representa y de su propia acción, apoyando las decisiones que permitan concretar las
etapas de formulación y posteriormente las propuestas elaboradas.
Ahora bien, dejando en claro estos aspectos conceptuales, es importante centrarnos

en las funciones que tiene en relación con la propuesta metodológica. Podemos dividir
las funciones en dos tipos: aquellas originadas en el sentido de autoridad que tiene la
junta promotora, y aquellas que se basan en la responsabilidad de asegurar el funcio-
namiento del proceso de formulación del plan estratégico.
Por las funciones relativas a la autoridad de la Junta Promotora entendemos a aque-

llas vinculadas a las convocatorias de las diversas actividades de participación y a la
aprobación de los documentos de base y finales de todo el proceso. La convocatoria a
las actividades, sean estos talleres, entrevistas, grupos focales o conferencias de espe-
cialistas, entre otros, será realizada desde la misma Junta y por sus principales autori-
dades. De la misma forma, las ruedas de prensa y cualquier otra acción de difusión o
comunicación serán realizadas por este organismo o con su autorización.
Por otra parte, será la Junta quien determinará la lista definitiva de actores involucra-
dos en la participación y aprobará los documentos que serán la base de dichos proce-
dimientos de consenso. Finalmente, luego de elaborar el material de las actividades
participativas, es también la Junta Promotora quien aprobará los originales para la pu-
blicación de los documentos finales.
Estas responsabilidades implican una relación muy estrecha con el equipo técnico del
plan estratégico y con el asesor externo. Como se establecerá, existen comunicaciones
formales e informales entre las personas responsables de llevar adelante la formu-
lación. De la misma manera, existen tiempos definidos con actividades diversas; es
bueno señalar algunas de ellas.
La aprobación de los documentos supone la necesidad de leer y analizar cada uno de

ellos; los miembros de la Junta o las personas que sus miembros consideren, deberán
actuar en tiempos establecidos, que en muchos casos condicionan directamente a las
actividades siguientes. Por otra parte, la convocatoria a las distintas actividades del
plan estratégico debe hacerse simultáneamente, tanto desde el equipo técnico como
desde la misma junta promotora.
Por último, hay que subrayar que es altamente deseable que cada miembro de la Junta
Promotora participe de todas las actividades, como así también que se interiorice de
234
todos los documentos y de la marcha de los procedimientos que se van ejecutando.
La autoridad y legitimidad social de la Junta Promotora se va consolidando en correspon-

dencia con los avances y resultados de las distintas etapas del proceso. Es importante
insistir en que su rol es vital para un sano proceso de formulación del plan estratégico.
Respecto a las tareas de la Junta Promotora vinculadas al funcionamiento de las ac-

tividades de carácter operativo, consideramos que una buena opción sería definir un
Comité Ejecutivo que tenga la autoridad suficiente para determinar estas decisiones
en tiempo y forma.
Básicamente, estas funciones serán la aprobación de gastos, la certificación de tareas,

la recepción de informes, el contacto con diferentes actores y todas aquellas decisio-
nes o comentarios relativos al trabajo cotidiano.
» El equipo técnico
Resulta imprescindible la conformación de un equipo de trabajo local. Como ya se ha

dicho, el plan tiene valor como producto y como proceso; por eso, es fundamental for-
mar y capacitar recursos humanos locales que se involucren en el desarrollo mismo de
los procedimientos y no que esto venga “envasado” por otros desde afuera.
La selección y la cantidad de miembros del equipo técnico está directamente rela-

cionado con los recursos que se dispongan. En la mayoría de las experiencias que se
llevaron adelante en nuestro país, los equipos técnicos se conformaron con recursos
humanos existentes en organismos, como los gobiernos locales o las universidades,
y se complementaron con contrataciones específicas de profesionales independien-
tes. Es decir, es posible pensar una reasignación de recursos humanos para que la
incidencia del gasto sea menor. Por supuesto, eso sucede cuando esa asignación
laboral no implica la necesidad de un reemplazo. La selección de dicho grupo debe
basarse en ciertas condiciones especiales relativas a la profesión, la experiencia, la
actividad y la actitud.
La interdisciplinariedad debe ser la condición básica del perfil del equipo técnico. En
este sentido, será imprescindible que el grupo se constituya con personas de diferen-
tes formaciones vinculadas a los aspectos esenciales del desarrollo. Principalmente,
digamos que hay que considerar aquellas formaciones que derivan de la economía,
el urbanismo —ingeniería y arquitectura—, la geografía, la ecología, la administra-
ción —pública y privada—, las actividades de organizaciones sociales, la historia y la
sociología, entre otras.
235
▶ Capítulo VI
Sin embargo, no necesariamente esta debe ser una lista de disciplinas a cubrir. Lo
cierto es que resulta importante que no haya visiones que se repitan demasiado; por
ejemplo, si la mitad del equipo está conformado por economistas o arquitectos, se-
guramente prevalecerán estos enfoques en las opiniones y, en vez de construir una
visión interdisciplinaria, los documentos tendrán un sesgo muy marcado, lesionando la
riqueza de una construcción sustentada en distintas visiones.
La experiencia y antecedentes de cada miembro del equipo se relacionará directamen-

te con el presupuesto asignado. Resulta importante que se trate de profesionales, es-
pecialistas en alguna actividad, que hayan tenido alguna práctica en investigación o
gestión vinculada a lo local. No es necesario contar con expertos, pero obviamente
cuanto más sólida sea la formación de cada uno, mejor funcionará el equipo. Sin em-
bargo, no alcanza con ello; existen dos condiciones que son más importantes que la
misma formación. Una de ellas es la característica de la persona para el trabajo con la
comunidad. Este trabajo implica un alto grado de relación con actores diversos de di-
ferente formación. La amabilidad para el trato, la predisposición para escuchar y com-
prender la situación de los diversos actores y la habilidad para buscar consensos son
características esenciales que todo integrante del equipo deberá tener.
La otra condición fundamental es la de saber trabajar en equipo; esto implica un pro-

fundo respeto por los otros integrantes, como también una vocación de servicio puesta
a disposición del grupo.
Es casi seguro que dentro de un grupo haya niveles de experiencia diferente; esto no
solo es posible, sino deseable, ya que existen funciones distintas y esta heterogeneidad
sirve para distribuir mejor las capacidades.
Finalmente, otra condición significativa es que esta es una tarea de tiempo completo.
No puede ser de otra manera. En el equipo técnico descansa la responsabilidad del tra-
bajo que permita formular un plan de desarrollo para toda la comunidad; nadie puede
pensar que eso es posible haciéndolo durante unas horas a la semana.
Conforme a las tareas que se deben realizar, es razonable pensar en un equipo confor-
mado por seis personas como mínimo y tal vez diez como máximo. Lógicamente, esto
varía con el tamaño y la complejidad de la ciudad en la que se deba trabajar.
Será importante que exista un coordinador técnico, que cuente con la confianza de la
junta promotora. Esta persona es la que mayor disponibilidad de tiempo debe tener, ya
que sobre él o ella recaen muchas responsabilidades. Es fundamental que se constituya
en el líder del grupo y ello solo sucede si realiza el mayor de los esfuerzos. Cada uno de
los miembros del grupo debe tener en claro la misión que al equipo se le encomienda,
los objetivos, las estrategias, las políticas, los procedimientos y los plazos.
236
Ahora bien, existe un tiempo de preparación del grupo a los efectos de que se trans-
forme en un equipo facilitador de la planificación estratégica participativa. En ese
tiempo, las actividades deben centrarse en lograr una verdadera cultura corporativa
o espíritu de grupo. Los integrantes procurarán dejar de lado las individualidades y
pasar a ser un equipo.
El grupo debe lograr sentimientos comunes, como la satisfacción de las tareas enco-
mendadas o realizadas, el compromiso con la organización y la lealtad. Gran parte del
éxito de llevar adelante la formulación del plan estratégico recae en estas personas;
aunque la tarea encomendada sea muy básica, es importante que se reconozca como
parte de un desafío mayor.
El equipo deberá afrontar momentos críticos, tanto por la intensidad del trabajo como
por las etapas mismas del proceso. Queda claro que durante el plazo previsto habrá
bastantes productos y subproductos que obtener y ello va a dar tiempos muy ajusta-
dos de entrega de documentos.
También, hay que agregar la organización de conferencias o seminarios, la participa-

ción en capacitaciones, la investigación en cada una de sus disciplinas, la identificación
de actores y la necesidad de construir una relación con cada uno de ellos. En síntesis,
será mucho trabajo que además tendrá picos de intensidad, para lo cual estas personas
deberán estar preparadas.
La puesta a consideración de los documentos de base por parte del equipo técnico a la
junta promotora, las opiniones de la prensa o de otros actores, el trabajo en la búsque-
da de consensos y la construcción de alianzas estratégicas, son momentos y activida-
des suficientemente generadoras de estrés. Sin embargo, cada uno de estos aspectos
serán desafíos que le van a servir al grupo para consustanciarse y para definirse como
un equipo integral e integrado.
» Las comisiones de seguimiento
Estas comisiones se conforman en la última etapa del proceso de formulación del plan.
El sentido mismo de ellas es dejar un grupo suficientemente ejecutivo que periódica-
mente se reúna con el objeto de tomar las decisiones de corto plazo.
Las comisiones de seguimiento representan un instrumento que se fundamenta en el

hecho de que el futuro deseado solo es posible si hoy se toman las decisiones ade-
cuadas. Por lo tanto, es muy importante dejar conformadas comisiones de trabajo que
periódicamente determinen los grados de avance de los proyectos, el cumplimiento de
las metas y los objetivos y los necesarios ajustes que deban producirse.
237
▶ Capítulo VI
Estas comisiones se organizarán en función de cada programa y sus integrantes serán

personas que se encuentren directamente vinculadas a los proyectos de cada progra-
ma. Es recomendable que por lo menos exista una persona por proyecto.
Durante las reuniones los miembros de la comisión deben determinar cuánto se avan-
zó en el proyecto y qué acciones deben hacer en lo inmediato para continuar con su de-
sarrollo. Las comisiones pueden reunirse cada tres o cuatro meses, a los fines de tener
tiempo suficiente para que se produzcan cambios tanto en el avance de las propuestas,
como posibles variaciones de los escenarios.
Las decisiones de las comisiones de seguimiento deben ser informadas a la Junta Pro-
motora del plan estratégico. Por ello es recomendable que los integrantes del equipo
técnico continúen vinculados al desarrollo de los programas y actúen en estas comisio-
nes como moderadores o secretarios de las mismas.
Las comisiones de seguimiento pueden ser esenciales para enlazar la etapa de for-
mulación del plan con su implementación. La verdad es que muchos planes terminan
en eso: en la formulación del plan para obtener un libro. Debe quedar claro que nada
cambia si después de haber formulado un buen plan, no se toman las medidas inme-
diatas y necesarias en toda la magnitud que se establece en dicho plan: “… no se trata
solamente de planear: en el campo de la estrategia la mitad del éxito está en la ejecu-
ción; se podrían establecer reuniones mensuales para evaluar el progreso en el camino
planeado. No basta con ver el futuro: hay que crearlo” (Ogliastri, 1992:48).
» El asesor externo
Como su nombre lo indica, es un actor que no se encuentra relacionado con la comu-

nidad y esa característica le otorga ciertas facilidades para la ejecución de su trabajo.
Su tarea es la de asesorar al equipo técnico y a la Junta Promotora en los aspectos me-

todológicos que se llevan adelante durante el proceso de formulación del plan. Su labor
se centra en la capacitación del equipo y en el trabajo conjunto de todas las tareas que
deban realizarse. Además, produce y entrega los informes que sean necesarios a la
junta promotora. Asimismo, actúa como moderador en diversos talleres o reuniones
de las que se programen.
El asesor externo cuida el cumplimiento de cada uno de los procedimientos, en tiempo

y en forma; cuando estos se encuentren sujetos a variaciones, es el que determina los
costos y beneficios de cada uno y el que presenta alternativas a la Junta Promotora
para la toma de decisiones.
238
6.1. El diagnóstico en un plan
Esta etapa resulta particularmente interesante porque busca construir un perfil de la

realidad territorial, basado en estudios específicos, relaciones de múltiples datos y un
mosaico de visiones subjetivas. Sin embargo, lo más importante es lograr que paulati-
namente, el proceso de diagnóstico participativo se vaya convirtiendo en un esquema
de nuevas relaciones orientadas a la búsqueda de consenso.
Cierto es que cuando dos actores no se conocen, no han tenido contacto personal o
algún tipo de trato, es muy difícil que acepten ceder en algunas de sus aspiraciones.
Pero cuando dichos actores trabajan conjuntamente en pos de un objetivo en común,
aumentan las posibilidades de acercamiento entre ellos.
Debe quedar muy claro que el objetivo del diagnóstico no es establecer la realidad
actual, sino fundamentalmente determinar cómo se va a evolucionar en un futuro de
corto, mediano y largo plazo. Con diversas herramientas, esta etapa intentará estable-
cer por consenso, un escenario futuro sin el plan —es decir, sin la toma de decisiones
para cambiar la realidad—, con el objetivo de clarificar aquellos puntos prioritarios en
los cuales la comunidad pretenda intervenir.
Por eso, la etapa de diagnóstico se subdivide además en dos fases: el análisis técnico y
la identificación de actores. Es importante establecer algunas características de ambas.
Análisis técnico: por tal entendemos un conjunto de estudios que intentan sistemati-
zar diversa información que se encuentra disponible. Dichos estudios deben ser perti-
nentes y lo más actualizados posible. Existirán datos estadísticos de diversas fuentes
que denominamos información cuantitativa. A su vez, también se formalizan un con-
junto de datos que podemos llamar cualitativos. En todos los casos, se pretende una
búsqueda selectiva de la información y una visión intencionada de la realidad.
Identificación de actores: por tal, entendemos relevar y acceder al conocimiento de

aquellas personas, representantes de diversos sectores de la comunidad, que se en-
cuentran directa o indirectamente relacionados con los temas críticos de análisis. Se
pretende conocer sus capacidades de gestión y, fundamentalmente, las relaciones que
presentan dentro del tejido social.
Es importante aclarar que si bien existe un orden de trabajo, no necesariamente una

fase es continuación de la otra. Lo cierto es que hay una superposición temporal de al-
gunas acciones que son necesarias para establecer verificaciones y un enriquecimiento
del material elaborado o del que se va produciendo.
239
▶ Capítulo VI
6.1.1. El análisis técnico
La primera fase del diagnóstico corresponde al análisis técnico. En esta etapa se deben lle-
var adelante cuatro acciones muy específicas: la tendencia previa de desarrollo, el análisis
dimensional, la identificación de temas críticos y la determinación de la matriz FODA.
» La tendencia previa de desarrollo
El concepto parte de reconocer que el desarrollo mismo de un territorio tiene una iner-
cia intrínseca al espacio y al tiempo. Podemos decir que se pretende realizar un análisis
histórico basado en la identificación de hechos y procesos causales que permitan com-
prender las características actuales de la realidad.
En términos muy simples, podemos decir que no interesa tomar una fotografía de la
realidad, sino tener una visión cinética de la misma. Muy posiblemente, ello lleve a que,
a medida que nos aproximemos al presente, exista la necesidad de ser más detallistas
en los hechos que se vinculan a la etapa contemporánea.
La determinación del factor de inercia, tal como en la física, es muy importante, porque
puede explicar comportamientos propios de una sociedad o incluso de un territorio.
Algunos aspectos relativos a la identidad local, muchas veces no son tenidos en cuenta
y proyectos probados con éxito en otros contextos pueden fracasar.
» El análisis dimensional
Entendemos esta etapa como el estudio por disciplinas de una realidad compleja.
Como ya lo hemos definido, el territorio es un sistema complejo; entonces, en principio
abordaremos un estudio dimensional que permita la identificación de variables cuanti-
tativas y cualitativas del desarrollo local.
En términos generales, el análisis dimensional tiene como base el estudio de los com-
ponentes ambientales, sociales, económicos, urbanos, regionales, culturales y de go-
bernabilidad que operan e interactúan en el territorio.
Para llevar adelante esta etapa, se aplicarán cuatro herramientas diferentes:
• el análisis estadístico;
• los estudios particularizados;
• las encuestas;
• las entrevistas con actores clave.
240
» El documento estadístico comprende una síntesis de diversos indicadores que

muestran la evolución de distintas actividades en el territorio. Es importante establecer
conjuntos de indicadores que permitan cruzar los datos y, por lo tanto, que determinen
ciertas “pistas” respecto de los temas a trabajar.
Seguramente, a medida que el proceso de formulación del plan estratégico avanza,

será necesario revisar si el conjunto de indicadores que se está utilizando se ajusta a
los requerimientos del análisis o, por el contrario, si será necesario incorporar otros, a
los efectos de realizar mediciones más específicas.
» Los estudios particularizados responden a la necesidad de explicar con amplitud

teórica y empírica algunos aspectos de la realidad, sean estos sectoriales o territoria-
les. De dichos estudios, se pretende obtener un enfoque mucho más especializado que
presente un marco conceptual adecuado, capaz de explicar la tendencia generada por
dicha dinámica. Estos estudios deben ser sintéticos y concisos, no necesariamente son
trabajos de investigación.
» Las encuestas están dirigidas a diversas personas de diferente procedencia, con el ob-
jeto de registrar la sensibilidad existente respecto de distintas problemáticas. La encues-
ta contendrá temas generales y específicos según el encuestado. Es importante conocer
ciertas opiniones respecto del lugar por parte de funcionarios y técnicos municipales
—entre otros—, como también relevar información entre dichos actores, relacionada con
las características, la dinámica y el funcionamiento de la administración local.
El uso de la encuesta es una herramienta más para determinar los problemas sobre los
que está sensibilizada la sociedad, a la vez que permite definir un primer horizonte de
aspiraciones sociales.
La encuesta también puede brindar información respecto de la identificación de los

actores más relevantes; simplemente, preguntando a los encuestados quiénes son las
personas que identifica con tal o cual tema, obtenemos un buen listado.
» Las entrevistas con personas clave representan una herramienta fundamental. Se

ubican en la línea de la toma de información cualitativa y complementan lo proporcio-
nado por la encuesta. El sentido mismo de la entrevista es relevar una información que
no se encuentra publicada, que no sea fácil de acceder y que suponemos que nuestro
entrevistado posee.
241
▶ Capítulo VI
En tal sentido, las personas clave son aquellas que por alguna razón vinculada a su
jerarquía, su experiencia, su conocimiento u otra condición, tengan información vital
para el enfoque del diagnóstico estratégico.
Muchas veces, resulta difícil acceder a este tipo de información, ya que implica acre-
ditar cierta confianza por parte del actor. En tal sentido, es importante disponer del
tiempo necesario para poder realizar la encuesta con calma.
» Identificación de temas críticos
Esta acción implica pasar de una actitud abarcativa en la búsqueda de la información

a una selectiva. A partir de aquí, se debe ir haciendo fuerte la idea de que la condición
para que un tema sea estratégico para determinado territorio, consiste básicamente en
que exceda las características disciplinares de dicho territorio y del beneficio exclusivo
de un sector.
Con esta herramienta, se procura explorar sobre los análisis dimensionales, los es-
tudios particularizados, las encuestas y las entrevistas (los insumos de esta etapa) e
identificar aquellos temas que por sus relaciones —es decir, sus efectos económicos,
sociales, ambientales, urbanos o de gobernabilidad— tengan un impacto significativo
sobre el desarrollo local.
Es importante subrayar tres aspectos que se destacan en el párrafo anterior:
• La identificación de temas no supone la identificación de problemas. Hay

cierta persistencia cultural en definir a un diagnóstico como la búsqueda del
“problema”. Aquí se trata de seleccionar temas que, por su grado de critici-
dad, son esenciales para el presente y el futuro del territorio.
• La interrelación de dimensiones y, por lo tanto, de actores, presupone un

tema específico que requiere la necesidad de un enfoque especial.
• El impacto significativo sobre el desarrollo local supone que el plan es-

tratégico debe producir determinados efectos por unidad de tiempo, que se-
rán visibles directamente en el ámbito jurídico del territorio (departamentos,
municipios, comarcas, regiones, etc.), con una población objetivo beneficiada
directa e indirectamente. Perfectamente puede suceder que las acciones re-
sultantes impacten también sobre otros sectores que no sean locales, por
ejemplo, en la economía del país.
Los temas críticos serán seleccionados en función de dos grandes familias: sectoriales
o territoriales; ello depende de las especificidades de cada uno y de las limitaciones
242
propias. Cada tema identificado tiene un enunciado que lo define, en términos de ora-
ción, más un desarrollo explicativo y un anexo estadístico.
Es muy importante que la elaboración de estos conceptos, lo mismo que los datos y su
presentación, sean de gran claridad y fácil lectura, ya que este trabajo formará parte del
documento de base para los talleres participativos.
Respecto de las características formales, podemos decir que el documento debe guar-
dar un tamaño fácil de manipular, un papel que no dañe la vista, con gráficos que cla-
ramente expresen los criterios expuestos y, fundamentalmente, que el volumen de su
contenido no lo vuelva imposible de abordar.
» El análisis FODA
Este análisis constituye una de las herramientas básicas más conocidas de la planifica-
ción estratégica. Sin embargo, en muchos casos, su uso quedó limitado: se considera
un paso a cumplir y no se atiende la aplicación sobre el proceso de planificación y
gestión consensuada.
En términos simples, podemos decir que ello ha ocurrido por el tratamiento general
que se le ha dado a la herramienta y por la falta de seguimiento en las acciones que
requieren un real compromiso de los actores involucrados. Por lo tanto, el diseño es-
pecífico para la aplicación del análisis FODA en el proceso de planificación estratégica
observa estas dos cuestiones, a fin de que el producto obtenido sea todo lo consistente
que se necesita y no únicamente una declamación o un estado teórico a cumplir.
Entonces, lo primero a definir es conceptualmente la herramienta. El análisis FODA (o

DAFO, según se prefiera) es una herramienta utilizada desde hace tiempo en el sector
privado, que se basa en establecer cuáles son las condiciones competitivas del entorno
y las capacidades propias para subsistir en dicho campo.
La sigla aludida —FODA— expresa las cuatro variables a analizar: fortalezas, oportu-
nidades, debilidades y amenazas. El uso de la sigla FODA o DAFO es indiferente; sin
embargo, los que utilizamos la primera aludimos a una visión optimista de anteponer
los aspectos positivos a los negativos. Esta característica no es un mero capricho, sino
que se basa en el sentido mismo del uso de la herramienta; ciertamente, podemos
decir que la planificación tradicional estaba obsesionada por identificar los problemas
(cuáles y dónde) y sobre ellos construir las soluciones.
La planificación estratégica, preocupada en construir caminos, es decir, cambios de

tendencias que persistan en el tiempo, establece que la mejor política es aquella
243
▶ Capítulo VI
sustentada en los aspectos positivos: en el saber hacer y en las condiciones favora-

bles del entorno.
En tal sentido, y específicamente en lo que respecta a las visiones sobre el desarrollo

del territorio, debemos establecer que hay factores propios y factores ajenos en el aba-
nico de responsabilidades y la toma de decisiones.
Los factores propios son aquellos que, de una u otra manera, se encuentran dentro del
ámbito de la comunidad. A veces son facultades del gobierno local o de algún sector
en especial, otras de la comunidad toda o de un grupo de ella. Estos factores, que de-
nominamos internos, pueden ser positivos o negativos en función de la acción que
determinan para lograr el territorio al que se aspira. Los factores internos positivos son
llamados “fortalezas” y los negativos “debilidades”.
Una característica es necesaria para saber cuándo estamos frente a uno de estos facto-
res y es que puede cambiar o transformarse; es decir, una debilidad puede ser agravada
o bien transformarse —acciones mediante— en una fortaleza.
De no ser así, nos encontramos frente a otro tipo de factor que denominamos “datos
de la realidad”. Es muy común ver también este tipo de confusión; por eso, debe quedar
claro que las fortalezas y las debilidades son aspectos intrínsecos a la comunidad y el
territorio en el cual esta es competitiva o no, mientras que los datos de la realidad son
objetivos y no es posible incidir sobre ellos. Por ejemplo, un dato de la realidad es la
extensión de territorio jurídico, la cual no puede ser tomada en sí como una fortaleza
o una debilidad, sino que es parte de los factores con que se opera. Sin embargo, la
capacidad de producción de dicho territorio sí es posible de establecer en términos de
factores intrínsecos, es decir: fortalezas y debilidades.
Los factores ajenos son aquellos que, de una u otra manera, impactan sobre la comuni-
dad y el territorio, pero el ámbito de responsabilidades o de toma de decisión está por
fuera de ellos.
Estos factores los denominamos externos y también pueden ser positivos o negativos
en función de la acción que generan para el modelo de desarrollo que se pretende. Los
factores externos positivos se denominan “oportunidades” y los negativos “amena-
zas”. De la misma manera que los internos, una condición necesaria para reconocer
cuándo estamos frente a uno de estos factores es saber que el mismo tiene movilidad,
es decir que puede transformarse.
Llamamos “territorio” al ámbito en el cual se mueven los factores internos e implica

aspectos relacionados con los vínculos socioeconómicos y con las variables físico-
ambientales.
244
El ámbito —espacial y temporal— en el cual se mueven los factores externos se deno-

mina “escenario” y fundamentalmente implica la identificación de acciones —políticas,
económicas, ambientales— que generan causas sobre el territorio.
Respecto de los factores internos, es importante establecer que estos, las más de las
veces, no se expresan en forma pura; es decir, sobre un mismo tema podemos esta-
blecer una condición de fortaleza y otra de debilidad o, según la expresión popular,
“podemos ver el vaso medio vacío o medio lleno”. Es fundamental expresar bien ambas
características y no quedarse únicamente con una de ellas.
Por ejemplo, una ruta puede significar una fortaleza respecto de la conectividad con la
región pero las deficiencias en su estado significarán una debilidad para el transporte.
Por otra parte, respecto de los factores externos es importante establecer que estos
están sujetos a una gran condición de incertidumbre. Muchas veces, se ha dicho que
con un escenario de tanta incertidumbre no es posible planificar y directamente se alu-
de a la poca eficiencia que ha tenido la planificación tradicional, a pesar de la certidum-
bre en los horizontes que manejaba en otras épocas. Sin embargo, nada más alejado de
la realidad. La planificación con un escenario signado por la incertidumbre es normal;
lo que sí debe cambiar es la manera de hacer dicha planificación. Esta debe ser flexible
y para ello es necesario establecer cuáles son las acciones que pueden llevarse a cabo
frente a los cambios de escenarios.
Es tan necesario identificar los factores internos y externos como las relaciones que se
dan entre ellos. Estas relaciones son fundamentales para establecer, a posteriori, las
estrategias o los caminos de acción. Como se señaló anteriormente, aquí radica una
de las grandes diferencias con la planificación tradicional, ya que la mejor estrategia
(o la que mayor éxito puede alcanzar) es aquella basada en las fortalezas y las opor-
tunidades. Sin embargo, la experiencia indica que cuesta incorporar esta visión en los
distintos actores que participan del proceso; por ello, es imprescindible avanzar paso a
paso, para lograr internalizar estos conceptos y nunca dejarlos superficialmente.
En síntesis, el proceso de planificación no implica avanzar en una serie de etapas, cuyo

inicio de una supone abandonar la anterior, sino que las etapas se van sumando y per-
manentemente se someten a revisión o actualización.
Es imprescindible establecer el análisis FODA para el territorio —esto es, identificar

fortalezas, oportunidades, debilidades, amenazas y la relación entre ellas—; pero es
necesario ser más específico y detallado en la confección de esta herramienta, por el
uso mismo que de ella puede hacerse. Por lo tanto, este análisis debe realizarse sobre
cada uno de los temas críticos identificados y será parte del documento de base que
alimenta la etapa participativa.
245
▶ Capítulo VI
» Los productos de esta etapa
Sin duda, a esta altura, es necesario mostrar algunos avances tangibles. De esta etapa
deben surgir dos productos complementarios:
• el documento base de diagnóstico;

• el documento síntesis.
El documento base de diagnóstico contiene todos los elementos del análisis dimensio-
nal —estudios y tablas— y la tendencia previa de desarrollo. Es recomendable que su
formato sea impreso, tipo fotocopias anilladas, y su cantidad muy limitada. Dado que
se trata de un material de consulta complementaria, su distribución será proporcional
al documento síntesis y el sentido es que, frente a cualquier duda que el lector pueda
tener sobre el documento, tenga un documento base accesible a través de alguna ins-
titución a la que él pertenezca o se encuentre cercanamente vinculado (no necesaria-
mente todas las instituciones tendrán el documento, pero sí es bueno que se distribuya
por afinidad o cercanía territorial).
» El documento síntesis es el reflejo del documento base a través de una visión in-
tencionada expresada por la identificación de temas críticos y el análisis FODA en los
términos en que estos se han definido.
Como se mencionó, el formato debe presentar un tamaño accesible, de fácil lectura y

preferentemente, no solo reflejará el proceso, sino también el hecho de que es un docu-
mento para continuar trabajando y, por lo tanto, plausible de cambios y correcciones.
Este documento debe ser aprobado previamente por la Junta Promotora del plan es-
tratégico —como todo material que sea de difusión—, razón por la cual habrá que con-
tabilizar los tiempos que demanda su análisis. Sin embargo, dicho organismo estará
informado mensualmente de los avances de gestión del plan, lo que supone una ins-
tancia más dentro del proceso normal de comunicación.
Dado que este es el insumo clave para la próxima fase, el trabajo debe ser evaluado en
todos sus aspectos y difundido todo lo necesario. Ningún actor que intervenga directa
o indirectamente en los talleres participativos puede —por cualquier razón— prescin-
dir de este documento.
6.1.2. El posicionamiento participativo
Hay muchas herramientas de participación que son meramente consultivas; es de-

cir, se puede saber escuchar y ser, por lo tanto, muy participativo. Se puede convocar
246
aisladamente para dicha participación, pero luego —en función de dichas consultas—
tomar las decisiones unilateralmente o solo con algunos “socios”. El hecho de definir
calificativamente un proceso como consensuado lleva a establecer la importancia de la
identificación de actores y su presencia en las reuniones. La participación, en los térmi-
nos planteados, exige brindar toda la información necesaria para la correcta toma de
decisiones, como también crear los espacios adecuados para el diálogo y el encuentro.
El Estado, para poder hoy planificar con algún éxito, necesita involucrar a los diversos actores
pertinentes en los procesos de planificación, de modo de concertar con ellos las direccionali-
dades de su gestión y así ganar sus voluntades, de modo que aporten coordinadamente sus
recursos y capacidades de acción en función de metas compartidas (Robirosa, 2000b).
La identificación de actores es sin duda una tarea que demanda un tiempo significativo
de investigación; no solo implica confeccionar una lista. A priori se debe establecer
cuál es la posición del actor respecto del tema, y ello muchas veces se realiza en base
a comentarios en la prensa o directamente con entrevistas.
Ello nos conduce a un grado más de análisis que es fundamental: el juego de fuerzas
existente entre los actores. Aquí hay al menos dos conceptos que comienzan a ser muy
importantes: poder y conflicto.
El poder es la influencia que un actor ejerce sobre otros y puede ser expresado de
diversas maneras; puede ser económico, político, académico, social. De tal forma, la
conjunción de actores diversos plantea la necesidad de establecer un cierto equilibrio
de poder. También digamos que el poder está en relación al tema crítico identificado
pero, como está ligado inseparablemente al actor, solo es una parte de dicha realidad.
Ahora bien, lo que es aportado específicamente por cada actor es también su base de
poder en ese escenario de interacción. Cuanto más imprescindible es un actor social en
el escenario, por lo que aporta a él, mayor será su poder latente en la interacción. ¿Por
qué? Porque si su aporte es imprescindible, él puede usar la amenaza de abandonar la
interacción o de irse de ese escenario de gestión, para lograr lo que quiere; y en ese caso la
continuación de la interacción o del proyecto ya no sería viable, se caería, fracasaría. Ante
el temor de que se efectivice esta amenaza latente, los otros actores tenderían a aceptar los
puntos de vista, las opiniones o las decisiones de aquel actor social que ven como impres-
cindible, aunque este no hubiese explicitado tal amenaza (Robirosa, 2000a).
Por otra parte, el concepto de conflicto debe ser comprendido en el sentido más amplio
y no solo como desacuerdos o diferencias entre posiciones. El conflicto es algo muy di-
námico, genera tensiones e ideas que pueden ser utilizadas positiva o negativamente.
247
▶ Capítulo VI
En este sentido, debemos avanzar desde la identificación de los actores hacia el es-
tablecimiento del juego de fuerzas entre ellos. Como veremos, distintas herramientas
pueden ayudar, desde la información periodística o las entrevistas directas, al mapeo
político o la simulación de roles.
» Clasificación y tipificación de actores sociales
El actor social es una persona física que representa sus propios intereses y los de un gru-
po de la comunidad.En términos más específicos, podemos decir que el actor social es:
Un sujeto colectivo estructurado a partir de una conciencia de identidad propia, portador

de valores, poseedor de un cierto número de recursos que le permiten actuar en el seno
de una sociedad con vistas a defender los intereses de los miembros que lo componen y/o
individuos que representa, para dar respuesta a las necesidades identificadas como priori-
tarias (Kullock, 1995).
El actor social actúa sobre el exterior, pero también sobre sí mismo. En ambos casos,
el actor se ubica como sujeto colectivo entre el individuo y el estado. Debemos reco-
nocer tres características en la identificación de actores. En primer lugar, digamos que
introduce una concepción de la sociedad humana en la cual el conflicto social es un
mecanismo de cambio.
Por otra parte, toda relación social involucra una relación de poder, que es también una
relación de intercambio y de negociación de carácter recíproco y desequilibrado. Este
será siempre un aspecto a considerar ya que el proceso de planificación participativa
debe construir los mecanismos necesarios para atemperar dichas diferencias.
En tercer lugar, hay que considerar que los actores sociales actúan en el marco de relacio-
nes sociales desiguales y conflictivas, basadas en la influencia, la autoridad, el poder y la
dominación. La clasificación jurídica de actores es útil para tener en claro los alcances de
esta identificación. En tal sentido, existen actores sociales legales, no legales e ilegales.
El primer grupo, los actores sociales legales, está constituido por actores cuyas organi-
zaciones están reconocidas oficialmente. Puede ser una empresa privada (por ejemplo,
la prestataria de algún servicio público), una gremial empresaria o sindical, un centro
de estudios, una sociedad de fomento o una organización de base. El espectro es muy
amplio, pero fíjese que el concepto de lo legal no está vinculado necesariamente al tipo
de actividad, sino al reconocimiento del grupo; por ejemplo, los vendedores ambulan-
tes, pese a tener una actividad que se encuentra en el mercado informal, pueden estar
inscriptos como una organización jurídicamente legal.
248
El segundo grupo, los actores sociales no legales, está constituido por aquellas personas
que sin pertenecer a una organización jurídicamente reconocida, o siendo parte de ella
pero no como miembro de las autoridades vigentes, son reconocidas por un subgrupo
de dicha organización. El caso más común es el de una oposición fuerte dentro de la
misma organización. En tal sentido, podemos decir que pese a que exista una entidad
que agrupe a los comerciantes, es factible que en determinado barrio exista un líder
que, a pesar de no comulgar con la dirigencia, sea reconocido por sus pares.
Por último, están los actores ilegales, que son aquellos que se encuentran por fuera de
la ley y cuyas actividades son trascendentes para el desarrollo del territorio. En algunos
países son muy importantes.
Estas consideraciones tienen por objeto clarificar los límites impuestos a la participación;
no obstante, como se puede imaginar, implica una cantidad numerosa de personas.
Planificar participativamente es, ante todo, un proceso de aprendizaje. El actor social

debe acostumbrarse a que los elementos brindados por el plan estratégico deben ser
puestos a consideración en el seno mismo de su entidad y a ser el portavoz de los con-
ceptos que allí se brinden.
La experiencia indica que una vez que se pone en marcha un proceso de planificación
participativa, en muchas entidades se va dando naturalmente una depuración para me-
jorar estas relaciones. Ello se observa principalmente en aquellas instituciones que no
poseen funciones claras dentro de la sociedad y sus cargos son ocupados no siempre
por el mejor o el más capacitado, sino por el que más tiempo lleva en la entidad. Tam-
bién tiene un efecto sobre los estilos de liderazgo, ya que el dirigente de características
muy personalistas empieza a ser requerido para confrontar distintas ideas, puestas de
manifiesto por el mismo proceso de planificación.
En todos estos casos, el proceso de planificación estratégica participativa tiene un sig-

nificativo efecto sobre la gobernabilidad local.
» La identificación de actores
Es una herramienta a utilizar durante todo el proceso de formulación e implemen-

tación del plan estratégico. Se trata de identificar del grueso de la población a los
actores sociales. Es importante considerar que para construir esta herramienta, no es
necesaria la identificación de todos los actores sociales del territorio, sino que de la
misma manera que en la primera fase del diagnóstico, es imprescindible seleccionar
aquellos que se encuentran relacionados directa o indirectamente con los temas críti-
cos identificados.
249
▶ Capítulo VI
Es de vital importancia indagar específicamente los siguientes datos: su campo de in-

tervención, la función que cumple, su representatividad, el poder que enviste, los recur-
sos que dispone, los objetivos que persigue, las acciones que desarrolla, los resultados
que obtiene y las relaciones tejidas con otros actores para llevar a cabo sus estrategias
(Kullock, 1995).
Dicho de otra manera, se trata de definir quién hace qué, en nombre de quién, cómo,
con qué objetivo, con quién y con qué resultados.
» Los mapeos políticos
La función de esta herramienta es la de vincular la identificación de temas críticos con

la selección y el reconocimiento de los actores.
Básicamente, son gráficos bidimensionales que se logran por tema crítico; el soporte se-
ñala distintos campos de opinión respecto de un mismo tema e incluso, sus límites.
En función de dichos campos, de sus límites y del grado de intensidad que el actor tiene
respecto del tema crítico, se “localizan” en el mapa. El resultado es un gráfico en el que
se pueden apreciar los campos compartidos por actores diferentes, la preocupación o
no del tema y las proximidades respecto de otros.
Será necesario que el mapeo sea acompañado de una lectura interpretativa que deter-
mine claramente las relaciones expresadas. Es una buena herramienta para visualizar
acciones a seguir respecto de los temas críticos, como por ejemplo, mayor incidencia
en un tema o propuestas de alianzas estratégicas.
El mapeo político es un estudio de las relaciones sociales en torno a un tema crítico,

pero fundamentalmente es una herramienta que permite trabajar las relaciones entre
ellos. En tal sentido, es importante tener un seguimiento de las variaciones que pueden
producirse o inducirse respecto de dichas relaciones.
» Talleres participativos
Constituyen el centro mismo del diagnóstico participativo ya que convocan en un mis-

mo espacio y tiempo a todos los actores relacionados con los temas seleccionados. El
objetivo de esta herramienta es inducir y orientar en talleres, en los que se encuentren
todos los actores identificados con un tema crítico, para analizar dicho tema y funda-
mentalmente buscar una visión en común. Debemos realizar algunas consideraciones
de tipo general, pero fundamentales para establecer el paso trascendente que se lleva-
rá adelante en esta instancia.
250
Hasta aquí podemos decir que la participación dentro del proceso de planificación par-
ticipativa, estuvo dada por las consultas realizadas y el relevamiento de información
que poseen determinados actores. En tal sentido, podemos decir que se avanzó sobre
los primeros grados de participación: escuchar y conocer.
Avanzar en esta fase supone trasladar un proceso de decisiones sobre esta etapa de
diagnóstico para llegar a lo que debemos considerar como un tercer grado de la parti-
cipación: buscar consensos y actuar en consecuencia.
Podemos decir que la participación en la planificación implica convocar a todos los

actores, brindar toda la información útil, crear los espacios necesarios y elegir la meto-
dología que permita obtener los resultados esperados.
En la realización de los talleres participativos reconocemos al menos cuatro instancias:
• la convocatoria;
• la logística;
• el desarrollo;
• el procesamiento de la información.
Si bien todas las instancias hacen a los talleres participativos, el hecho de que persi-
guen fines diferentes y de que existen personas distintas hace que sea necesario anali-
zarlas y describirlas en forma independiente.
» La convocatoria
El punto de partida es la información que generó la selección de actores que fue de-
finida desde una visión técnica y política. No implica una selección científica. Es muy
posible que aparezcan actores que se encuentren interesados en participar. Con cierta
flexibilidad se tendrá que mantener el orden, satisfaciendo la incorporación de actores
cuando estos cumplan con los requisitos expuestos.
En definitiva, debe quedar en claro que lo que se pretende en los talleres es iniciar un
proceso clásico de negociación, es decir, un proceso de resolución de conflictos. Es-
tos procesos se caracterizan por ser voluntarios y porque deben concluir en acuerdos
tangibles o intangibles. Por ello, el actor que participe debe estar dispuesto a negociar
(es decir, a ceder en función de determinado acuerdo) y, por lo tanto, debe tener un
mandato explícito para tomar decisiones.
El primer contacto con el actor en esta convocatoria es producido por una carta de la
Junta Promotora del plan estratégico o por el intendente, mediante la cual se invita a
dicha persona a participar de un taller de diagnóstico señalando el tema del encuentro,
251
▶ Capítulo VI
el lugar, la fecha y la hora. Esta carta va acompañada de otra hoja con el cronograma
total de talleres, con fechas, horarios y lugares de reunión, y del documento síntesis,
completo y prolijamente ensobrado.
Luego de unos días, es importante chequear telefónicamente con el destinatario si la

información ha llegado a sus manos, si le satisface o si tiene alguna duda. Este primer
sondeo, se realiza a fin de determinar el grado de conformidad del actor. Si el resultado
de esta llamada es satisfactorio, solo se lo volverá a llamar un par de días antes de la
reunión a fin de recordarle el compromiso. Pero si se detecta alguna duda o inquietud,
será importante programar una reunión específica con dicho actor o incluso con parte
de su grupo, a fin de evacuar cualquier incertidumbre. Estas comunicaciones informa-
les son fundamentales durante el proceso.
» La logística
Representa todas aquellas acciones complementarias y absolutamente necesarias que

deban contemplarse para que cada taller sea exitoso. Pueden parecer muy simples,
pero una incomodidad podría generar malestar en algún participante o bien, una infor-
mación no registrada es capaz de derivar en un inesperado problema.
Pensar en la logística del taller implica considerar que el tiempo de cada actor es muy
valioso y, por lo tanto, cada minuto que nos brinde dicho actor debe ser utilizado. En
tal sentido, el equipo técnico debe prever las más variadas necesidades y satisfacerlas
de antemano; un ambiente adecuado, cómodo, que permita concentrarse o aislarse
momentáneamente, con buena iluminación, cálido en invierno y fresco en verano, con
sillas adecuadas y el material necesario para trabajar.
Dado que cada taller demanda una cantidad de horas importantes, es muy oportuno
disponer de bebida o comida que acompañe la conversación; nada sofisticado, debe
quedar claro que se trata de una jornada laboral, si bien queremos que se desarrolle un
buen clima.
Por otra parte, habrá que estar atento al transporte de las personas; seguramente, la ma-
yoría de ellas podrá hacerlo por sus propios medios, aunque tal vez algunos participantes
presenten alguna dificultad y, por lo tanto, se debe prever una solución para ellos.
El desarrollo del taller es el momento que mayor despliegue de logística exige. Si bien
el moderador está a cargo de conducir durante horas el trabajo, el grupo de apoyo
debe estar pendiente para que dicha labor no sea interrumpida por cualquier factor o
persona ajena al grupo.
252
Pero además de estas cuestiones que podríamos denominar de tipo formal, el grupo de
apoyo debe estar atento del estado de ánimo de los diversos actores. Ellos se encargarán
de darle la bienvenida a cada actor y establecer un mínimo y cordial contacto que per-
mita evaluar el estado de ánimo de la persona. Debe considerarse que quien participe
vendrá de realizar sus actividades diarias, tal vez apurado o con sus propios problemas,
por lo que es necesario determinar su condición y predisposición para el trabajo.
En función de ello, la persona de contacto (miembro del equipo técnico) establece a

su criterio el tiempo que le dedicará hasta asegurar que dicho actor se encuentre en
condiciones de comenzar las tareas.
Lo mismo sucede al final del taller, ya que es muy importante que los actores se vayan
satisfechos. Si no es así, se lo debe interceptar y mantener un diálogo necesario hasta
lograr que se retire bien. Es bueno que el mismo moderador o quien coordine el equipo
técnico, se involucre en la conversación, a fin de que la persona sepa que su condición
de insatisfacción es considerada como importante.
Durante el desarrollo del taller, el grupo de apoyo realiza otra tarea paralela y funda-
mental; las personas del equipo deben ubicarse entre los diversos actores (sin parti-
cipar con ellos) a fin de observar y detectar todo gesto de aprobación o negación que
estos realicen, como así también los comentarios que hagan. Esta puede ser una infor-
mación importante, ya que genera un material muy útil para nuevos mapeos políticos;
dichas actitudes pueden mostrar posibles movimientos o acuerdos que pueden inducir
a los actores en la toma de decisiones.
Es de imaginar que el moderador no tiene tiempo para observar ni mucho menos para
escribir estos datos. El trabajo del grupo de apoyo es fundamental, imprescindible y,
aunque muy anónimo, de ellos depende gran parte del éxito de un taller.
» Desarrollo de los talleres
Es la actividad específica para la cual son convocados los actores. La convocatoria debe
asegurar la participación de personas con visiones y posiciones diferentes, que sean
una expresión genuina de los conflictos e intereses del tema crítico identificado y por
el cual es motivo el taller.
La actividad del taller gira en torno a tres grandes búsquedas, a saber:
• la definición de la idea fuerza,

• la identificación del árbol de problemas y
• la determinación del FODA por actor y por problema.
253
▶ Capítulo VI
La consigna del primer tramo del taller resulta siempre novedosa; el moderador plantea
a los participantes: “¿cómo sueña usted a…?”, en lo posible referenciándolo al tema es-
pecífico del encuentro. Hablar de los sueños es hacer referencia a las máximas aspira-
ciones, por eso es mejor que cualquier otro planteo: partimos así de grandes desafíos.
Cada participante o, dependiendo de la cantidad de personas que participen, la can-

tidad máxima que se pueda estipular, escribe en tarjetas su sueño, pero no es conve-
niente que sean más de tres opiniones por actor. Luego, el moderador lee cada uno
de los sueños, sin necesariamente identificar a los actores, y los ubica sobre un panel,
cuidando de agruparlos por afinidad.
La segunda consigna es determinar cuáles son los obstáculos para conseguir dichos
sueños. Es importante subrayar el término obstáculos: no necesariamente hablamos
de problemas. El primero incluye al segundo, pero no necesariamente son lo mismo.
Según reza el dicho, un problema siempre tiene solución; muchas veces no sucede lo
mismo con los obstáculos.
A partir de estos resultados, se identifican la idea-fuerza y los problemas.
La identificación de la idea-fuerza tiene un particular interés porque implica definir

las aspiraciones sociales, es decir, pone de manifiesto cuál es el horizonte al que ellos
pretenden llegar. Es muy importante porque a partir de allí se construirá el resto de la
información.
El concepto de denominar a esta acción idea-fuerza se basa en que la síntesis de lo ac-

tuado, el horizonte propiamente dicho, será expresado en presente y no en futuro, de
tal forma que se lo considera como una “tracción” hacia ese futuro deseado.
De acuerdo al panel de obstáculos, se analizan las diferentes opiniones buscando sínte-

sis integrales, que nos permitan identificar dos o tres problemas que aborden la totalidad
o la amplia mayoría de los obstáculos que los participantes han definido. Un aspecto
importante es que el problema no se confunda con la ausencia de una solución (Mokate,
2004); por ejemplo, respecto a dos ciudades divididas por un curso de agua, el problema
no sería la falta de un puente, sino la difícil conectividad entre ambas poblaciones.
Tanto la redacción de la idea-fuerza como la identificación de problemas son activi-

dades medianamente complejas. Depende de los grupos, a veces es recomendable
realizarlas desde el equipo técnico y ponerlas a consideración de los participantes.
En función de la idea-fuerza, se procede a la segunda parte del taller, es decir, a la de-

terminación del árbol de problemas. La pregunta básica que nos haremos es “¿qué nos
impide alcanzar dicha idea-fuerza?”. A partir de allí, se establecen las opiniones, enten-
254
diéndolas como problemas, y se analizan específicamente las causas que los producen
y los efectos que están generando.
El primer componente del modelo propone la identificación del problema que se va a en-
frentar, lo que implica una priorización y una toma de posición frente a otros problemas que
le son concurrentes. De allí que este componente lleve implícito una ‘definición de agenda’,
pues una vez identificado el problema, resulta necesario delimitar su ámbito y entender sus
causalidades, ya que estas definirán las acciones a seguir. Estos procesos en sí incorporan
una buena dosis de conflictos. En su desarrollo intervienen distintos enfoques y visiones,
todos ellos relacionados con los intereses de diferentes involucrados. Así, el proceso de
consulta y participación de los diferentes involucrados es un elemento importante de esta
actividad. El reconocimiento de los diferentes intereses en juego, el conflicto presente en la
determinación de la agenda y la consulta a los involucrados es lo que le amplía el alcance a
esta actividad. Lo será también poder llegar a definiciones consensuales, que le den mayor
legitimidad y sostenibilidad a las decisiones que luego, basadas en la definición del proble-
ma, serán adoptadas. Esta actividad es tanto política como técnica, aunque es la primera
de estas facetas la dominante (Molina, 2002:5).
El árbol debe tener diferentes niveles de acuerdo al grado de proximidad de la acción

con el problema; si es una causa o un efecto inmediato, entonces estará bien próximo;
si es más general, se alejará. Es recomendable trabajar con hasta cinco niveles de cau-
sas y cinco niveles de efectos.
Esta es una de las actividades más provechosas de todo el diagnóstico, ya que es muy
importante poder construir políticas basadas en las causas de los problemas y no en
los efectos de ellos. Sin embargo, hay que tener presente que las entidades territoriales
(como es el caso de los gobiernos locales) no poseen muchos elementos de política
que les permita actuar sobre las causas.
Es importante subrayar la significación que tiene realizar esta actividad en forma parti-
cipativa con todos los actores involucrados directa o indirectamente en el tema crítico
que los convoca, ya que seguramente ellos son parte del problema y/o de la solución.
Nótese que en esta mecánica nadie les está imponiendo ningún tipo de información,
sino que ellos, por consenso, van determinando este esquema.
La tercera acción es la determinación de actores por problema y, en función de ellos, el

análisis FODA y la línea de acción.
255
▶ Capítulo VI
Figura 5. Esquema de panel de análisis de problema por actor.
Problema Fortaleza Debilidad Oportunidad Amenaza Acción

enunciado
Actor 1
Actor 2
Actor 3
Esta matriz permite elaborar una información sumamente específica y enfocada en la

segunda etapa del plan estratégico. Podríamos decir que es una actividad bisagra entre
el diagnóstico y la propuesta, ya que parte de la vinculación de los actores con el pro-
blema, pero pretende dejar en claro las características de operación de dichos actores
y fundamentalmente determina una primera línea de acción para enfocar al actor en la
superación del problema.
El taller debe ser coordinado por una persona que actúa como moderador, es decir,
es el encargado de controlar el orden del proceso y está orientado a la búsqueda del
consenso. Cuando el consenso no sea posible en determinado nivel, debe generalizar
la cuestión hasta establecer los acuerdos.
Por ninguna razón el moderador privilegiará o beneficiará a un actor por sobre otro y
fundamentalmente no debe emitir opinión ni corrección alguna. Quedan también ex-
cluidos de participar los miembros del equipo técnico y los representantes de la Junta
Promotora del plan estratégico.
La mecánica se realiza con momentos de reunión plenaria y tiempos de trabajo indivi-

dual o en pequeños grupos. El moderador y sus colaboradores disponen para cada ac-
tor, una serie de cartulinas pequeñas —de diferentes colores— y marcadores de trazo
grueso, que sirven como soporte para los conceptos de cada uno.
Por otra parte, cuentan con paneles de poliestireno expandido forrados con papel, so-
bre los cuales se ubican las tarjetas de cartulina que los actores van escribiendo. Las
láminas que se van construyendo se guardan hasta ser procesadas.
» El procesamiento de la información
Es imprescindible, luego de los talleres, sistematizar cada una de las láminas en un

archivo digital para poder imprimirlo o guardarlo digitalmente.
256
El resultado es un informe sintético y fundamentalmente gráfico, que describe la me-

todología, las fechas y los sitios de realización, los participantes y los ausentes a cada
taller y las láminas, producto de cada una de las reuniones.
» Determinación de escenarios posibles
Es fundamental tratar de establecer los posibles escenarios futuros a fin de dotar las
propuestas de los marcos más adecuados. No es una tarea sencilla; no se trata de ha-
cer futurología, sino de establecer, desde lo racional, los escenarios posibles en los que
puede desempeñarse el plan. Para ello es muy importante establecer cuáles son las
tendencias de desarrollo, ya que no es posible establecer cambios si no hay acciones
que los generen.
Podemos pensar en determinar escenarios locales (factores internos) o del contexto

(factores externos). Para los primeros podemos utilizar todo el material previo anali-
zado, desde los diagnósticos específicos y dimensionales, hasta los talleres participa-
tivos, pasando por las encuestas y las entrevistas. Para los escenarios externos, gene-
ralmente hay entidades en cada país que generan este tipo de información, e incluso
existen organismos internacionales que producen estudios de buena calidad.
Es recomendable realizar siempre tres escenarios. Uno de ellos es tendencial, es decir

que es el producto de reconocer la tendencia que tiene nuestro problema; los otros dos
constituyen extremos de una escala: uno es pesimista —empeorando el tendencial— y
otro es optimista —mejorando el tendencial—. Desde ya, tanto el pesimista como el
optimista deben estar basados en suposiciones fundamentadas.
Recordemos que el diagnóstico no debe ser una foto de la realidad, sino una película
que nos cuente cómo hemos evolucionado y que nos haga prever a dónde vamos. Así,
el escenario tendencial es sencillo, ya que de seguir haciendo lo mismo, nada nos hace
pensar que las cosas cambien. Claro, de acuerdo al contexto, puede mejorar un poco o
empeorar otro tanto. De esto se trata, de analizar el entorno en el que se va a desem-
peñar nuestro proyecto.
» El producto final del diagnóstico
El cierre de la primera etapa del plan estratégico debe ser un hito significativo que además
permita sentir satisfacción a todos aquellos que participaron. La realización de produc-
tos cada cierto tiempo y el nivel de definición de estos es sumamente importante para
observar la jerarquía de las acciones realizadas, como también para motivar a los que
han participado, y aun a los que no lo han hecho, para que quieran ser parte del proceso.
257
▶ Capítulo VI
Técnicamente, podemos denominar el documento como “análisis territorial y determi-

nación de escenarios”; básicamente contendrá el resultado del documento síntesis (iden-
tificación de temas críticos), corregido y profundizado por la experiencia de los talleres de
diagnóstico participativos. Posiblemente, lleve algún anexo estadístico o de matrices, pero
ello se determina en función de las necesidades y de los resultados obtenidos.
Como se ha señalado, se definieron aspectos generales de cualquier plan y otros más

particulares. El propósito no es imponer un modelo, sino, por el contrario, mostrar des-
de la experiencia una serie de herramientas que en conjunto pueden ser útiles. Cada
uno sabrá ajustar a su realidad las actividades que le puedan servir, e incluso sumar
muchas otras herramientas que suelen aplicarse en procesos de planificación.
6.2. La propuesta en la formulación de un plan
Los resultados del diagnóstico permitirán avanzar sobre la fase propositiva del plan
estratégico.
En esta instancia, el trabajo se centra en plantear y definir los lineamientos de acción

capaces de potenciar las fortalezas y las oportunidades de la realidad local, como tam-
bién aquellas que permitan superar o minimizar sus aspectos negativos, es decir, las
debilidades y amenazas.
El grado de definición de esta etapa se va estableciendo desde lo general a lo más particu-

lar. Es muy importante ir observando el grado de consenso de cada etapa, porque siempre
debe construirse en función del acuerdo logrado. Las técnicas de participación deben con-
templar la actividad con grupos de intereses similares y diferentes (incluso contrarios).
Es bueno recordar que el proceso de planificación estratégica y participativa descansa

sobre objetivos propios, a saber:
• Orienta sobre decisiones comunes la labor del gobierno y de las instituciones

locales.
• Introduce y fomenta la cultura de la anticipación a los problemas y los conflictos.
• Potencia las capacidades endógenas e invierte con mayor eficiencia los re-
cursos disponibles del sector público y privado.
• Posibilita la coordinación de emprendimientos públicos y privados para la
obtención de nuevos financiamientos.
La etapa de formulación de la propuesta del plan estratégico contiene dos subetapas

claramente marcadas: la definición de políticas de actuación público-privadas y la for-
mulación del menú de programas, proyectos y acciones.
258
» La definición de políticas de actuación públicas y privadas —ejes estratégicos—,

implica una visión integrada de la realidad y de los actores intervinientes en ella, que
permite plantear una tendencia de desarrollo deseable para modificar la realidad en
el corto y el mediano plazo, y que puede ser identificable en sus aspectos específicos.
» La formulación del menú de programas, proyectos y acciones involucra la definición

del conjunto de propuestas que permiten, en un plazo de tiempo establecido, abordar
los objetivos y las metas concertadas de desarrollo.
6.2.1. Definición de los ejes estratégicos
Como en etapas anteriores, el abordaje del tema se plantea desde una base técnica y una
visión racional con el objeto de dar sustento al trabajo participativo posterior. El sentido
de esta subetapa apunta a definir hacia dónde queremos ir de la manera más precisa y
específica posible, estableciendo por tanto hasta dónde, con quiénes y en cuánto tiempo.
Claramente, una de las principales dificultades para el desarrollo de esta subetapa está
representada por la falta de práctica en el sector público para abordar este tipo de
análisis. Quizás por las continuas emergencias que han hecho prevalecer siempre lo
urgente por sobre lo importante, los modelos de gestión pública —y aun los privados—
han debido concentrarse en las urgencias y no en los aspectos esenciales del desarro-
llo. Para una correcta definición de los ejes estratégicos establecemos tres tipos de
horizontes temporales: corto, mediano y largo.
Figura 5. Temporalidad de los ejes estratégicos
EJES ESTRATÉGICOS
Corto plazo Tipos de horizontes temporales Largo plazo
Se extiende desde Abarca el inicio
el inicio mismo de la mismo del plan hasta
formulación del plan veinte años vista.
hasta dos años vista.
Mediano plazo
Contempla el inicio mismo
de la formulación del plan
hasta seis años vista.
259
▶ Capítulo VI
El corto plazo es un horizonte temporal inmediato que se extiende desde el inicio mis-
mo de la formulación del plan hasta dos años vista. El segundo, el mediano plazo, es un
horizonte temporal que contempla el inicio mismo de la formulación del plan hasta seis
años vista. Por último, el tercer horizonte temporal, el largo plazo, cubre el inicio mismo
del plan hasta veinte años vista.
En realidad, la propuesta está formulada sobre la base de los horizontes de corto y

mediano plazo; justamente, el contraste de la evaluación tiene que ser la definición de
una propuesta que modifique las tendencias de desarrollo actuales, de tal manera que
podamos cotejar sobre el largo plazo (veinte años) cómo sería el territorio con el plan
estratégico o sin el plan estratégico.
Es muy importante subrayar que la identificación de horizontes temporales en los tér-

minos en que lo hemos hecho reconoce que estos comienzan en forma inmediata a
partir de la formulación del plan. Es decir que tiene que existir suficiente voluntad por
parte de los actores para tomar en el presente las decisiones que nos permitan llegar
al futuro deseado.
La intención de basar el plan en un horizonte temporal de corto y mediano plazo se

justifica también en la incertidumbre sobre la que construimos nuestro futuro, pero no
implica que en dicho plazo el plan estratégico será obsoleto. No obstante, se entiende
que en el mediano plazo, el plan estratégico necesita cierta revisión o verificación, a
fin de realizar los ajustes de escenarios o en función de los avances —o no— de los
proyectos y las acciones.
Algunos planes estratégicos, como el de Barcelona o el de Río de Janeiro, muestran

revisiones que no solo han hecho ajustes de lo actuado, sino que han crecido en la
incorporación de nuevas temáticas e incluso de nuevos territorios.
Ahora bien, avancemos sobre qué implica definir un eje estratégico, en función de es-
tablecer con qué información lo haremos y qué característica tendrá dicha definición.
Obviamente, el producto de la etapa anterior, el diagnóstico FODA, constituye un in-

sumo indispensable. Pero también lo es cada una de las acciones llevadas a cabo en
dicha etapa. Por ejemplo, habrá mucha información detallada en las entrevistas, en los
mapeos políticos o en los estudios de tendencia previa de desarrollo, entre otros, que
serán de gran utilidad.
Sin embargo, la definición de los ejes estratégicos implica mucho más que una con-
tinuidad respecto de lo anterior, y por eso es parte de una nueva etapa. El esfuerzo a
realizar tiene por base dos aspectos: el carácter propositivo y la visión integral.
260
El carácter propositivo en la definición de un eje estratégico, implica que debe clarificar

el curso por el que transitará la fase siguiente (formulación de programas, proyectos
y acciones), sin caer en la definición de algunas de ellas. Dicho de otra manera, un eje
estratégico no puede adquirir la forma de un proyecto. Esta salvedad, más que obvia,
resulta en la práctica de gran dificultad, quizá por las ansias de todos los participantes
de llegar al momento más sustancial de un plan, como es la formulación de proyectos.
La visión integral está dada por un enfoque que integre visiones diferentes, como la
social, la urbana, la ambiental y la económica, o aspectos como la gobernabilidad.
Dicho enfoque debe ser claramente percibido; si participan varios profesionales en
el debate del enfoque y en la redacción, seguramente pueden asegurar una visión
integral. Pero debe quedar en claro que no es la suma de las visiones disciplinares,
sino una nueva mirada.
Los ejes estratégicos no responden linealmente a los temas críticos, de la misma ma-
nera que —como veremos— los programas no se elaboran en función únicamente de
los ejes estratégicos. Si bien es cierto que pueden existir preponderancias y establecer
cierta linealidad en las formulaciones, es importante dejar en claro que dicha coinci-
dencia será la conclusión de un análisis distinto y no la mera causalidad de la conse-
cuencia de las etapas.
La definición de un eje estratégico se expresa mediante una frase o un párrafo breve

que enuncie claramente y sin necesidad de interpretaciones lo que se pretende. Dicho
enunciado se acompaña de una síntesis que básicamente establece el fundamento —
su relación con el diagnóstico—, los actores involucrados —un nuevo mapa de relacio-
nes sociales—, y los logros esperados —los objetivos—.
• El primero de ellos, el fundamento, no requiere de mayores explicaciones; bási-

camente, es fundamentar técnicamente la definición de dicho curso de acción.
• El segundo, los actores involucrados, parte del reconocimiento que se ha rea-
lizado en el diagnóstico pero, al modificar la visión, incorporaremos nuevos
actores y las relaciones cambian.
• El tercero, los avances esperados, se basa en establecer los objetivos de
dicho eje estratégico a los fines de definir cualitativamente los alcances que
se pretenden.
En síntesis, la definición de un eje estratégico es, ni más ni menos, que la expresión del
por qué, el quiénes y el en qué vamos a cambiar la realidad. Como característica de los
objetivos, debemos decir que se constituyen en desafíos, por eso es bueno que sean
ambiciosos, pero fundamentalmente realistas. De este procedimiento obtenemos un
producto que llamamos documento de definición de ejes estratégicos, en su versión preli-
minar para trabajar luego participativamente.
261
▶ Capítulo VI
Dicho documento consta de una introducción en la cual se explican los aspectos con-
ceptuales relativos a la definición de dichos ejes y la metodología de participación a
emplear. El contenido mismo del documento está constituido por la totalidad de los
ejes estratégicos identificados y cada uno de ellos detalla el fundamento, los actores
relacionados y las transformaciones esperadas —los objetivos—.
Generalmente, cuando nos referimos a instrumentos que requieren visiones muy

amplias, como son la determinación de los ejes estratégicos, las políticas y los obje-
tivos, estamos acostumbrados que dichas propuestas sean propias de un grupo de
personas cuya actividad dirigencial o profesional los haga responsables de su enun-
ciación. Sin embargo, es imprescindible que todos los actores involucrados, por más
pequeña que sea su participación, tengan muy en claro cuál es la estrategia y cómo
es el aporte de cada uno.
Al respecto, Ogliastri realiza algunas consideraciones que si bien refieren al sector pri-
vado, son útiles para entender este concepto.
La estrategia es algo que se realiza día a día, y no basta con una experiencia de planeación
anual para que la empresa adquiera capacidad estratégica. Es imprescindible desglosar los
grandes objetivos y sostener reuniones mensuales (algunas empresas lo hacen cada sema-
na) para evaluar los resultados obtenidos y fijar nuevas metas y acciones. No es necesario
rodear de un aura de misterio el tema de estrategia, ni creer que es algo solamente para los
grupos de planeación o el gerente general; la estrategia se cifra en las acciones diarias, en
el camino que se hace al andar (Ogliastri, 1992:53).
Por esto, es sumamente necesario trabajar en forma participativa la definición de los

objetivos y los ejes estratégicos.
» Formulación de los ejes estratégicos participativos
Hay una vinculación muy fuerte entre este procedimiento y el anterior —la definición
de los ejes estratégicos—, a tal punto que es innecesario explicar los conceptos que
rigen este momento, ya que son los mismos que determinan el precedente. Por lo tan-
to, es imprescindible determinar las diferencias, que podemos sintetizar en dos: visión
estratégica de actores y producto consensuado.
Como mencionamos, uno de los significados del término “estratégico” es el de estable-

cer las relaciones de fuerza que existen entre los distintos actores. Nótese que siempre
utilizamos el concepto de relaciones de fuerza y no de determinación o justificación de
posiciones. Esta actitud debe prevalecer en todo el proceso de planificación, ya que el
262
hecho de favorecer a un sector podría lesionar seriamente el proceso y la credibilidad

del plan estratégico. Por lo tanto, la gran diferencia entre la definición de ejes estratégi-
cos y la formulación de ejes estratégicos participativos consiste en cruzar o relacionar
la propuesta técnica con el posicionamiento de los actores y verificar el mayor grado de
correspondencia posible.
Vamos a resaltar algunos aspectos importantes que deben ser considerados para de-
finir ejes estratégicos. El hecho de mencionarlos ahora es a propósito de entender el
compromiso que implica este procedimiento de participación y no únicamente la asep-
sia de la visión técnica.
Una estrategia debe reunir ciertas condiciones básicas para garantizar su implemen-
tación, a saber:
• Dar respuesta a problemas resolubles y no imposibles.

• No ser políticamente conflictiva.
• Ser operativa y no una simple abstracción, de forma que se pueda traducir en
acciones y asignaciones específicas.
• Estar expresada en términos concretos con el fin de fijar unidades de medida
para evaluar su ejecución y descubrir sus desviaciones.
• Ser selectiva, en lugar de general, con el objeto de hacer posible la concentra-
ción de recursos y esfuerzos.
• Determinar la capacidad para captar todos los recursos necesarios para su
implantación, ya sean internos o externos a la comunidad.
• Ser elaborada con la participación de los que están encargados de implantar-
la, sin perjuicio de que, en ocasiones excepcionales, sea aceptada a priori.
• Ofrecer un impacto positivo a corto plazo y difundir sus resultados con el fin
de evitar el escepticismo, la desmoralización y su consiguiente abandono.
• Estar coordinada y ser compatible con otras estrategias.
» Mapeos políticos
De acuerdo a cada uno de los ejes estratégicos aprobados por la Junta Promotora del
plan estratégico, y en función del consenso sobre los actores relacionados a dichos
ejes, y sobre la base de la propuesta específica, se procede a una evaluación de las
relaciones existentes entre ellos.
De esta información, se determina el grado de concordancia de los actores involucra-

dos en el curso de la acción. Podría suceder que existan actores que, a juicio del equipo
técnico o de la Junta Promotora, deberían tener participación y no se encuentran invo-
lucrados per sé.
263
▶ Capítulo VI
En tal sentido, el mapeo político de cada eje estratégico permite al equipo técnico es-
tablecer la necesidad de reuniones previas con actores a fin de acrecentar el grado de
compromiso en la convocatoria y de evacuar inquietudes que puedan derivar en incon-
venientes durante el desarrollo de los talleres.
» La logística
Como en otras etapas es una actividad fundamental que necesita de particular aten-
ción. La logística implica todas las acciones tendientes al contacto y el compromiso de
los actores con el proceso de participación en esta etapa. Estas acciones cumplen el
siguiente orden:
• Redacción de la carta informativa y cronograma y distribución de reuniones,

junto con el documento “definición de ejes estratégicos”.
• Chequeo telefónico de la recepción del material y registro interno.
• Reuniones con actores seleccionados por su sensibilidad frente a los ejes es-
tratégicos propuestos.
• Elaboración de los partes de prensa necesarios y reuniones de trabajo con
periodistas.
• Atención de consultas y reuniones específicas a fin de brindar toda la infor-
mación necesaria sobre la actividad a desarrollar.
• Preparación del material de trabajo para los talleres, acondicionamiento físi-
co del lugar y recepción de los actores.
Como se ha señalado en otras etapas, la logística es vital en términos de organización

y es fundamental en lo relativo al acondicionamiento del actor previo y posterior al de-
sarrollo del taller. Las personas vinculadas con estas actividades logísticas tienen una
responsabilidad muy importante, aunque parezca que su tarea no es relevante. Dicho
de otra manera, si el trabajo se hace bien, nadie lo notará, pero si la labor tiene fallas,
podría perjudicar seriamente los resultados.
» El desarrollo de los talleres participativos
Las reuniones abarcan los tres aspectos señalados en el documento, es decir, la defini-
ción propiamente dicha del eje estratégico —con su fundamento y su descripción—, el
trabajo de los actores vinculados —y su relación con el eje estratégico—, y la evolución
esperada —que implica establecer claramente los objetivos—. Es muy importante que
el equipo técnico asegure la presencia de todos los actores relacionados directamente
con el eje estratégico y que maneje la información necesaria para el trabajo. Respecto
264
de la primera parte del taller, el moderador determina, conjuntamente con los acto-
res, las distintas expresiones o conceptos que existen en el eje estratégico que se está
trabajando. A partir de allí, conforma pequeños grupos (cuidando de mezclar bien los
intereses), para que cada uno de ellos analice las implicancias de la definición del eje.
Los actores tendrán un tiempo suficiente para establecer en términos territoriales y

sectoriales cuáles son los alcances de los componentes de dicho eje estratégico. Ten-
drán presente en todo momento el diagnóstico FODA, cuyas matrices serán repartidas
entre cada grupo.
Cada uno de estos grupos cuenta con un colaborador del moderador, que funciona
como un apoyo externo. Es imprescindible que cada actor determine fehacientemente
—por escrito— la relación que hay entre la entidad que representa y el eje estratégico
que están definiendo. Así, veremos que algunos tendrán una participación activa en
la ejecución de dicha política, otros serán beneficiarios directos de tal accionar, otros
constituirán grupos de opinión sobre el tema, etcétera.
Dentro de cada uno de estos grupos, deben quedar muy en claro los siguientes tres
aspectos:
• ¿Qué hace dicho actor —o la entidad que representa— en relación al eje estratégico?
Las actividades deben quedar claramente expresadas pudiendo ser funcio-
nes de regulación, legislación, control, promoción o recepción de ellas.
• ¿Qué tipo y qué cantidad de recursos destina la entidad que el actor representa?
Es decir, los recursos humanos, técnicos, económicos y/o financieros que es-
tán relacionados con dicho eje estratégico.
• ¿Qué espera el actor como objetivo a futuro?

Establecer, en términos cualitativos, el futuro deseable, expresado de la ma-
nera más específica posible.
Dado que el consenso social se basa en lograr acuerdos tangibles e intangibles, hay
que destacar la importancia del acto participativo, más allá de la determinación de la
inversión que cada uno de los actores estime implicar en los proyectos. El hecho de
ponderar estos conceptos tiene sentido en la medida que contribuye a crear el compro-
miso en torno a la realización de los proyectos. Esto último es muy significativo si ob-
servamos que todavía está muy presente en el inconsciente colectivo el paternalismo
del Estado; o, dicho de otra manera, el plan estratégico debe ser una herramienta que
concentre la capacidad de inversión de recursos de toda la comunidad.
265
▶ Capítulo VI
» El producto
Será como en otros casos, un nuevo documento que denominamos: “Formulación par-
ticipativa y consensuada de los ejes estratégicos para el desarrollo local”. Se trata de un
documento de escaso tamaño (en términos de cantidad de páginas), pero de indispen-
sable uso y de gran importancia. Como siempre, el documento debe ser difundido entre
todos los participantes, organizaciones y personas dentro y fuera de los límites de la ju-
risdicción que presenten algún tipo de vinculación con el desarrollo del plan estratégico.
La siguiente subetapa presenta particular interés porque define específicamente cuá-

les son aquellas propuestas que se consideran vitales para el desarrollo del territorio.
6.2.2. Formulación del menú de programas, proyectos y acciones
Esta subetapa tiene también dos momentos claramente definidos:
• la elaboración de un documento de base;

• la formulación participativa y consensuada.
Es muy importante subrayar una condición que debe observarse en ambos momentos
y que por lo tanto requiere de gran claridad por parte de todos los que de una u otra
manera inciden en la formulación de este menú. Dicha condición es que permanente-
mente hay que observar que los objetivos consensuados de desarrollo —definidos en
la etapa anterior—, sean satisfechos de manera total. Sin embargo, el aumento en el
número de programas, proyectos y acciones, le restará recursos a las propuestas más
significativas y ello redundará en una gran dificultad para concretar el plan estratégico.
Es decir; el grado de dificultad de esta etapa no está dado por la formulación de pro-
yectos, sino por el ajuste entre propuestas, las capacidades de la sociedad por llevarlas
adelante y los objetivos previamente consensuados.
Dicho de otra manera, si existen cientos de proyectos definidos, seguramente todos

los actores quedarán satisfechos (al menos en esta instancia), pero ello hipotecará las
posibilidades de concretar verdaderamente el plan estratégico.
» Definición del menú de programas
La definición de un menú de programas, el cual contiene a su vez un conjunto de pro-

yectos y acciones, implica la selección de aquellas propuestas que son considera-
das cualitativamente transformadoras de la realidad. Como ya se ha mencionado, es
266
importante observar que dichas propuestas transiten por los cursos de acción defini-
dos —ejes estratégicos de desarrollo— y cumplan acabadamente con los objetivos y
metas establecidos. Sin embargo, hay que cuidar la selección, ya que un número muy
elevado de propuestas implicará un mayor grado de dificultad para concretar el plan.
Un aspecto sustancial para verificar la relación entre las distintas etapas del plan, es
relacionar fuertemente los problemas, con los objetivos y los programas, de tal forma
que lo primero se expresa como una situación negativa, lo segundo como positiva y lo
tercero como acción.
No necesariamente esto debe ser taxativo (aunque no habría inconveniente que así fue-
re). Durante el diagnóstico, puede suceder que en los diversos talleres aparezcan pro-
blemas que son similares o que perfectamente pueden agruparse; de ser así, es bueno
proceder de esa manera. El balance de los problemas dará la medida necesaria para for-
mular los objetivos. Algo similar sucede entre estos y la formulación de los programas.
De todas formas, es importante observar ese grado de correspondencia entre el proble-

ma, el objetivo y el programa; le otorga claridad al plan y es más fácil para evaluar las
políticas. La definición de la Agenda del Plan es la etapa más importante de la propuesta.
Figura 6. Esquema central del plan
Agenda
PROBLEMA  OBJETIVO  PROGRAMA

Proyectos
Actividades
Fuente: Elaboración propia, 2011.
Es importante establecer las diferencias entre los programas, los proyectos y las
actividades. En esta fase, los programas, proyectos y las actividades son formulados
en términos conceptuales a los efectos de establecer los acuerdos entre loa sectores. A
futuro, existirá seguramente una formulación técnica o comúnmente llamada “ingeniería
de proyecto”.
267
▶ Capítulo VI
Sin embargo, es muy importante subrayar que en esta etapa se trata de acordar con los
sectores de la comunidad que se encuentran vinculados a la propuesta todos los perfi-
les de actuación, y no producir el diseño del proyecto para después esperar la reacción
de los grupos sociales.
Figura 7. Caracterización de programas, proyectos y acciones
Programa Proyecto Actividad
Es un conjunto de proyectos Es una inversión realizada Es una acción concreta que

y acciones, ordenados en el con el fin de obtener un pro- se realiza a los fines de pro-
tiempo, destinado a alcan- ducto en un tiempo determi- ducir algún cambio y que se
zar un determinado grado nado. Los proyectos se dise- considera sustancial para
de correspondencia entre la ñan en función de objetivos el programa. Una acción
situación actual y el objetivo. específicos, aunque no ne- no demanda una inversión,
El programa conjuga aspec- cesariamente dan cuenta de aunque si puede tener cos-
tos sectoriales o territoriales ellos. Sí un proyecto debe sa- tos asociados. Una acción
que lo unifican o caracteri- tisfacer metas concretas, las estratégica es una actividad
zan. Un programa estraté- cuales se expresan en forma orientada a establecer nue-
gico debe abordar cambios cuantitativa. Un proyecto es- vas relaciones que facilitan
cualitativos y cuantitativos tratégico es una inversión, de el desarrollo de proyectos o
de la realidad local. la cual resulta un producto, programas estratégicos.
que modifica indicadores de
desarrollo que son conside-
rados claves para concretar
los objetivos.
Fuente: Zingoni, José María
El hecho de elaborar un menú de propuestas —programas, proyectos y actividades—

concertado entre la comunidad permite establecer cierta claridad en los aspectos cen-
trales del desarrollo futuro. Ello implica dotar al gobierno local y a todas las entidades que
trabajan en el territorio de una moderna lógica a fin de definir las prioridades, a la vez que
permite comprometer las capacidades locales para lograr dicho estado de desarrollo.
El menú de propuestas debe constituirse como un banco de proyectos, que va crecien-

do en cuanto a la información y la especificidad. Dicho banco debe contener archivos
sistematizados, de uso amplio y frecuente, que permita al gobierno local y a las enti-
dades —territoriales y sectoriales— utilizarlo para la toma de decisión y ampliar las
inversiones que se realizan en cada una de las propuestas.
Es oportuno señalar que existen dos perspectivas diferentes en la concepción de

proyectos: la prescriptiva y la descriptiva. Sergio Ilari explica que los modelos pres-
268
criptivos señalan “lo que debería ser” y se nutren de información y apreciaciones

específicas sobre las que deben transitar los proyectos, mientras que los descriptivos
se centran en “lo que es”.
Desde una perspectiva descriptiva, y centrados en el caso argentino, diríamos que los pro-
yectos con frecuencia se originan sin llegar a producirse un proceso válido y serio, de aná-
lisis de los problemas y de alternativas. Por el contrario, la mayoría de las veces, motivados
por la idea de la urgencia, se aprueban proyectos sobre la base de considerar, especialmen-
te, la relevancia de las actividades que se proponen. El análisis consistente del problema a
abordar y el de las múltiples opciones alternativas, en muchas ocasiones, no existe.
Por otra parte, es habitual que la disposición de información sobre algunos problemas re-
currentes, e incluso provenientes de bancos de proyectos, motiven en muchos casos acudir
a la réplica, con ciertas adaptaciones, más que a la generación de procesos de inicio que
partan de cero. El uso de proyectos enlatados hace que las fases de inicio y planificación se
presenten en forma unificada (Ilari, 2014:57).
Lógicamente, nos referiremos a la primera de las perspectivas, dejando en claro los

riesgos del comportamiento identificados por Ilari para el caso de los descriptivos.
Como se ha señalado, el plan estratégico no pretende abarcar todos los temas de la
ciudad; actúa selectivamente sobre aquellos que considera vitales para la transforma-
ción. Aun así, seguramente la población objetivo a la que está destinada la propuesta
será sumamente significativa. Por ello, es importante establecer que el sentido prin-
cipal de propuestas estratégicas consiste en introducir un cambio en la dinámica de
transformación del territorio.
Esto último es muy importante, ya que no se pretende utilizar la vieja lógica del desa-
rrollo, por la cual a cada propuesta que se elaboraba le correspondía la creación de una
institución nueva para su ejecución y control. Las realizaciones del plan estratégico de-
ben medirse por sus impactos con el fin de modificar la tendencia del tema en cuestión,
pero a su vez debe minimizar las acciones futuras.
En tal sentido diremos que existen tres variables a considerar:
• las transformaciones esperadas (objetivos específicos y metas);

• la intensidad de las acciones (proyectos);
• el tiempo.
Es muy importante comenzar a introducir esta última variable en la selección de pro-

puestas porque, en definitiva, todo es cuestión de tiempo. La pregunta es: ¿cuánto
tiempo está dispuesta la sociedad a esperar para ver tal proyecto ejecutado o determi-
nada cantidad de mejoras en ciertas variables de desarrollo?
269
▶ Capítulo VI
Introducimos así el concepto de valor de oportunidad. Estamos acostumbrados a creer

que el valor de los bienes es el de su costo o el de su precio. Sin embargo, casi nunca
pensamos en el valor que tiene un bien determinado en el tiempo; es decir, el ahorro o
la riqueza que determinado bien puede generar si hoy se tomó la decisión de invertir o
de no hacerlo.
Es esencial tener en cuenta el valor de oportunidad de nuestras decisiones. Una obra

de saneamiento, por ejemplo, no puede ser evaluada solo por su costo presente, sino
también por las implicancias futuras que tiene en la población objetivo; lo mismo suce-
de con un hospital, con una obra vial que aporta a la seguridad de las personas, con el
mejoramiento de viviendas precarias y con muchos otros ejemplos.
La evaluación correcta es la que haga presente los valores futuros de la acción o de la

inacción, recién allí podemos tomar decisiones más claramente:
… los costos de oportunidad están directamente asociados con el concepto del valor de
oportunidad de un activo, que podemos definir así: el valor de oportunidad es el valor pre-
sente neto de los ingresos y egresos que produce el activo en manos del decisor, cuando
calcula tal VPN con su tasa de interés de oportunidad (Villareal, 1992:171).
Durante esta etapa el equipo técnico debe investigar sobre todos aquellos programas y
proyectos que se encuentran en ejecución o que han sido planteados por diversos sec-
tores de la comunidad, a fin de establecer su grado de correspondencia con los cursos
de acción, objetivos y metas definidos en la etapa anterior.
La etapa de identificación (o las etapas de pre-identificación e identificación) tiene el fin de

definir proyectos que son técnica, financiera y económicamente sanos, que satisfagan unas
necesidades previamente detectadas y que sean armoniosos con el desarrollo económico
y social de la coyuntura y del futuro. Busca identificar los proyectos que a primera vista
parezcan convenientes (Mokate, et al, 1992:3).
Por supuesto, esta actividad implica la necesaria comunicación con múltiples actores
que serán los responsables de la ejecución o que simplemente se constituirán en voce-
ros de dichos proyectos.
Hay que dejar muy en claro que no es posible imaginar un plan estratégico que “inven-
te” todos los proyectos. El desarrollo del territorio es algo que se encuentra en marcha
y lo que debe hacer el plan estratégico es identificar aquellos que se corresponden con
el horizonte deseado y ponderarlos, apoyarlos y mejorarlos.
270
La selección de un proyecto por parte del equipo técnico no implica un “premio”, aun-
que sí un reconocimiento de su importancia; pero fundamentalmente implica un com-
promiso mayor, la necesidad o la posibilidad de sumar nuevos actores y de establecer
nuevas pautas que lo corrijan o profundicen.
La lógica de la evaluación que debe realizar el equipo técnico no es la de rechazar

proyectos, sino de mostrar en qué condiciones son factibles, viables y convenientes.
Hay que destacar que si bien es necesario establecer la menor cantidad de propues-
tas, también hay que considerar que la selección debe ser la herramienta de mayor
flexibilidad del plan estratégico; por lo tanto, no está de más tener proyectos que
sean considerados en un menú ampliado, en función de que en el futuro las condi-
ciones cambien.
Es posible que existan objetivos y metas que ninguna propuesta satisfaga; en ese caso,
se elaborarán proyectos nuevos a fin de corresponder con dichos requerimientos.
Cabe destacar que esta es una etapa de mucho trabajo de investigación y de mucha
participación focalizada. Existen innumerables reuniones y entrevistas con actores di-
versos a fin de establecer las características de cada uno de los proyectos. Por lo tanto,
es importante ver qué aspectos se deben observar para la formulación de los mismos.
El proyecto es una iniciativa de inversión; es la asignación de insumos y recursos para

lograr un resultado preestablecido en un tiempo determinado. Los objetivos apuntarán
a satisfacer una necesidad, generar un bien o un servicio, o un producto específico. Para
ello existirá un monto de recursos más o menos fijo, un tiempo limitado y especifica-
ciones técnicas y financieras.
Los proyectos tienen un ciclo de evolución; si bien dijimos que se identifican aquellos
que se encuentran en cierto estado de avance, también mencionamos que es posible
pensar en propuestas nuevas. Por ello, a modo de síntesis, señalemos las distintas fa-
ses del ciclo de formulación de un proyecto. Será muy importante establecer en cuál de
estas fases se encuentra cada uno de los proyectos seleccionados.
• Ideas: es donde nace el proyecto; reconoce una necesidad que es o puede ser
demandada por un propósito determinado.
• Perfil: identifica los objetivos a los que se orienta el proyecto y determina

posibles soluciones y alternativas técnicas y económicas.
• Anteproyecto: enunciado de un perfil en relación a un flujo de fondos. Las al-

ternativas deben ser factibles y viables. Constituye la fase en la que se realizan
los estudios de prefactibilidad técnica y económica.
271
▶ Capítulo VI
• Proyecto: monto de inversión (recursos) asignado para conseguir determi-

nado objetivo. En definitiva, expresa en términos monetarios lo que cuesta
modificar las variables establecidas en las metas.
• Diseño: ingeniería de detalle y programación de obra.
• Ejecución: continuidad de la evaluación y los ajustes.
• Evaluación: ex post a fin de establecer el grado de errores y aciertos que se

produjeron.
Es importante definir los criterios básicos para la formulación y la selección de proyec-

tos. Algunos de ellos son los siguientes:
• la lógica de la inversión debe coincidir con la lógica de la demanda de la po-

blación;
• es mejor y más barato optimizar que innovar, aunque a veces se justifica la
innovación;
• los proyectos deben expresarse en términos de costos y deben ser posibles
en un horizonte medio;
• deben tener consenso de parte de los actores vinculados directa o indirecta-
mente.
Los proyectos deben focalizarse a fin de establecer sus límites y sus alcances. Para
ello se establecen tres criterios de focalización de un proyecto: poblacional, geográ-
fico y temático.
Por otra parte, debe observarse que cualquier proyecto tiene dos momentos caracte-
rísticos muy diferentes:
• factibilidad,
• viabilidad.
Por factibilidad entendemos la fase de construcción del proyecto y por viabilidad la de

operación. Es muy importante establecer los costos, las responsabilidades y los impac-
tos que se generan en cada una de las dos fases. Entre otras cosas porque en la lógica
del Estado contemporáneo es lógico realizar aportes no reembolsables para la puesta
en marcha de un proyecto; sin embargo, es sumamente riesgoso hipotecar recursos
futuros para el funcionamiento de cualquier propuesta.
Cuando ello sucede es porque la sociedad le da un valor muy especial a dicho tema y
lo denominamos “costo social”. En definitiva, cada proyecto debe expresar si existe un
272
costo de oportunidad social y de cuánto es. Dicho de otra manera, se debe explicitar
cuánto está dispuesta a pagar la sociedad para tener dicho bien. Es el caso específico
de propuestas que mejoran el medioambiente, la salud o el acceso a condiciones míni-
mas de alimentación y vivienda.
La selección de proyectos implica una cantidad de información sistematizada que po-

dríamos resumir básicamente con las siguientes preguntas:
¿Qué se quiere hacer? Naturaleza del proyecto.
¿Por qué se quiere hacer? Objetivos y propósitos.
¿Cuánto se quiere hacer? Metas.
¿Dónde se quiere hacer? Localización.
¿Cómo se va a hacer? Actividades y tareas.
¿Cuándo se va a hacer? Ubicación en el tiempo y cronograma.
¿A quienes va dirigido? Destinatarios o beneficiarios.
¿Quiénes lo van a hacer? Recursos humanos.
¿Con qué se va a hacer? Recursos materiales.
¿Con qué se va a pagar? Recursos económicos o financieros.
Es importante observar en esta lista los criterios de focalización del proyecto, ya

que el mismo debe estar enfocado claramente en una población objetivo estricta
para que los efectos sean claros y considerados. La lista previamente enunciada ayu-
da a mantener en orden la información.En definitiva, se pretende que el menú de
propuestas le otorgue la condición de eficiencia necesaria a la formulación del plan
estratégico. Por eficiente, como ya lo hemos mencionado, entendemos el buen uso
de los recursos. Por lo tanto, en nuestro caso, diremos que un proyecto eficiente es
aquel que utiliza de la mejor manera los recursos humanos, técnicos, económicos y
financieros de la comunidad.
La definición encierra toda una concepción respecto de lo que debe ser el plan estraté-
gico; cada sector de la comunidad debe tener en claro cuál es su recurso para disponer
de él en los proyectos requeridos. Sin duda existen costos de funcionamiento, pero lo
importante es establecer grados de colaboración y no esperar promesas lucrativas.
273
▶ Capítulo VI
Aquí se pone en evidencia el carácter sustancial del trabajo previo que se fue reali-
zando con los actores sociales; nótese que en etapas anteriores se indagó sobre los
recursos de cada entidad. Ello es indispensable porque ayuda mucho a la formulación y
la selección de los proyectos. Es decir, una propuesta en la que sabemos de antemano
que pueden existir recursos de la comunidad es, sin duda, privilegiada por sobre otra
que no cuenta con apoyos explícitos, siempre y cuando los efectos sean similares.
Ahora bien, es deseable que cualquier organización —tanto pública como privada—
sea eficiente. Por lo tanto, el grado de dificultad en este punto estaría dado en el esfuer-
zo de coordinar los recursos en función de un nuevo menú de proyectos. Sin embargo,
en la actualidad, para lograr verdaderas transformaciones de desarrollo, no alcanza con
ello y debe ser también eficaz. La diferencia es significativa y nos remite a los capítulos
anteriores. Por eficacia entendemos el cumplimiento de los objetivos. Pero a veces,
nuestros recursos no alcanzan para lograrlos y, por lo tanto, se hace imprescindible
tener en cuenta las oportunidades.
En esto radica uno de los grandes valores del plan estratégico, y el menú de programas,
proyectos y acciones debe observar claramente este sentido de eficiencia y eficacia.
Por otro lado, cada proyecto debe establecer también su productividad, es decir, los
cambios marginales por unidad de tiempo, a los fines de poder evaluar sus avances.
Claro está que estos reconocerán las etapas de formulación, construcción y puesta en
funcionamiento antes mencionadas.
Es importante, también, establecer los impactos de cada proyecto. Si bien los proyectos
están orientados a corresponderse con las metas y a satisfacer parcialmente los objetivos,
es sumamente importante determinar los impactos que generan, ya que pueden consti-
tuirse en externalidades —positivas o negativas— de otras propuestas. En algunos pro-
yectos de desarrollo, las externalidades pueden ser más importantes que los productos.
El subproducto de esta etapa es el documento denominado “menú de programas”, el

que será discutido exhaustivamente con la Junta Promotora del plan estratégico y las
personas que dicho organismo crea necesarias. Establecido el acuerdo, el documento
será copiado en cantidad suficiente para distribuir entre los actores convocados.
Por último, una de las principales dificultades al momento de implementar los planes,
está en la destreza de las personas (principalmente, las personas del municipio o de
la organización responsable de la ejecución) para traducir ese proyecto estratégico en
actividades cotidianas. Por eso, es relevante trabajar desde el inicio mismo de la for-
mulación, en la reflexión de las actividades (o componentes) y tareas que demanda en
el futuro la realización de los proyectos.
274
Si queremos seguir avanzando en una línea de concreción creciente, podemos hablar tam-
bién de actividades y tareas. La actividad es el medio de intervención sobre la realidad, me-
diante la realización secuencial e integrada de diversas acciones necesarias para alcanzar
las metas y objetivos específicos de un proyecto. Y la tarea es la acción que tiene el máximo
grado de concreción y especificidad. Un conjunto de tareas configura una actividad, entre
las muchas que hay que realizar para concretar un proyecto (Ander-Egg,1995:64).
A veces es preferible dedicarle un poco más de tiempo a la formulación, pero haciendo

hincapié en la especificidad de las acciones y las tareas de los proyectos, que dejar
estas para la etapa de implementación. No solo porque permite un ajuste de los pro-
yectos, sino que será una gran colaboración para comenzar a llevar el plan a la realidad.
» Formulación consensuada del menú de programas
Realizadas todas las copias necesarias del documento y definida la lista de actores
involucrados directa e indirectamente en cada uno de los programas, proyectos y ac-
ciones, se procede a distribuir la carta de convocatoria debidamente firmada por la
Junta Promotora o el intendente, acompañada del calendario de la primera ronda de
reuniones y del documento.
El calendario tendrá dos reuniones como mínimo por cada programa elaborado. La
primera de ellas, dirigida por el equipo técnico, es básicamente informativa, pero su-
mamente necesaria para poder debatir los fundamentos por los que se definió el pro-
grama y la selección de proyectos y acciones.
El tiempo entre esta reunión y la segunda será suficiente para que cada actor pueda tras-
ladar los conceptos hacia adentro de su entidad y volver con definiciones más precisas.
La segunda reunión implica volcar las opiniones sobre la formulación del programa,
desde la visión de cada sector. Es decir, aquí se mantendrá una perspectiva general —el
programa— pero considerando las condiciones particulares de cada uno. En ciertos ca-
sos, podríamos decir que cada actor establece los límites de su acuerdo; es decir, hasta
dónde está dispuesto a ceder para mantener su apoyo al programa.
Las reuniones por programas son encuentros intersectoriales en los cuales se pretende
establecer el consenso y también involucrar a las diversas entidades en las actividades
concretas a realizar.
Realizada la segunda reunión y como punto final, se organizan los grupos de trabajo por
cada proyecto y/o acción seleccionada. Generalmente, estos grupos se caracterizan
por presentar un interés homogéneo, ya que se conforman en función de un proyecto
275
▶ Capítulo VI
o una acción específica, si bien el valor agregado es que intervenga una interesante di-
versidad de actores. De hecho, en algunos planes, ha ocurrido que entidades que no se
habían preocupado hasta el momento por determinados temas, comenzaron a mostrar
interés y ello es deseable, al margen de los motivos que verdaderamente persigan con
dicha presencia.
A partir de aquí, cada grupo focal convendrá las fechas de reunión y establecerá la can-
tidad de encuentros que sean necesarios para satisfacer toda la información requerida.
Cada una de las reuniones tiene un moderador que puede ser un miembro del equipo
técnico, el cual observa que se avance según lo estipulado, siempre guardando cuidado
con que se mantengan los consensos dentro del grupo y en relación con lo acordado en
el programa. Es sumamente importante esto último, ya que un proyecto, por más que
esté justificado por el grupo focal, no podrá divergir con lo establecido en las reuniones
por programa.
El grupo focal formula un texto descriptivo de los alcances del proyecto. Es recomenda-
ble trabajar con dos matrices: una de ellas vinculada específicamente a los actores y su
función en relación con el proyecto, de modo tal de mantener la claridad. Como se ha
señalado, en ocasiones no existe una relación tangible, como puede ser disponer de un
determinado recurso, pero es muy importante el apoyo de determinados sectores para
que algunos proyectos tengan legitimidad.
La segunda matriz observa la relación entre el esfuerzo y el éxito. Esta matriz lo que
pretende es establecer el grado de dependencia que tiene cada proyecto. Si la propues-
ta depende exclusivamente de una inversión que tenga que hacer el gobierno nacional
o algún organismo internacional, se debe tener en claro que el éxito está en manos de
terceros y, por lo tanto, es difícil de asegurar. Por el contrario, si hay un esfuerzo signifi-
cativo de la comunidad en disponer de recursos propios, el grado de éxito será mayor.
Es muy importante dotar a los proyectos de variables que determinen los niveles de
esfuerzo y éxito, a fin de crear las expectativas necesarias y observar su proceso de de-
sarrollo. El valor de las matrices radica en que son una buena guía metodológica. Desde
ya, hay varias que pueden ser útiles en esta etapa; es importante investigar cuáles son
las más adecuadas para el proceso que estamos llevando adelante.
Por último, con toda la información elaborada por los grupos focales, es decir, con la
descripción de los proyectos, las metas a cumplir, la focalización, la localización, los
recursos necesarios, los impactos, las externalidades, los actores involucrados y las
posibilidades de éxito, se convoca nuevamente a las reuniones por programa.
En estas nuevas reuniones de programas, se reparte la información sintética de cada

proyecto y cada grupo dispone de un tiempo breve para exponer sobre él. A partir de
276
allí, se establece un grupo de seguimiento del programa, que debe tener como mínimo
un miembro que esté involucrado en forma directa con cada uno de los proyectos.
Durante estas reuniones, se conforman grupos aleatorios de trabajo (deben estar mez-
clados los participantes de los grupos focales) a fin de establecer la ponderación de las
propuestas. Dicha priorización se hace en función de tres conceptos:
• la determinación del camino crítico en los programas;

• la importancia de cada proyecto;
• la viabilidad del proyecto, es decir, las posibilidades de éxito.
El camino crítico implica definir si existe o no algún proyecto que debe iniciarse o ter-
minarse con anterioridad a otro. En síntesis, se ubican temporalmente en función de
una relación de insumos-productos.
La importancia de un proyecto tiene que ver con su resultado, si es estructural o no

para el programa. En principio, digamos que si ha sido considerado y consensuado
como proyecto o acción estratégica, sin duda es importante.
El tercer aspecto es la disponibilidad inmediata de recursos para comenzar un pro-

yecto y, por lo tanto, deberán privilegiarse aquellos que cuentan con recursos locales
o endógenos. Esta tarea es fundamental para finalizar el menú de programas con un
plan de acción que permita de manera inmediata orientar esfuerzos hacia la ejecu-
ción de lo definido.
Por último, se hace una puesta en común a fin de consensuar la información y redactar
el documento final, que integra toda la información y el proceso.
El equipo técnico, con todo lo actuado en esta etapa, procede a conformar un docu-
mento denominado: “Menú concertado de programas, proyectos y acciones”, que será
editado y distribuido entre todos los participantes.
» Elaboración del documento final
Como se señaló al comienzo, el plan estratégico vale tanto como proceso y como pro-
ducto. El documento final es sumamente importante pero, con el fin de mantener el
criterio expuesto, será una compilación de todo lo actuado hasta el presente. Por ello la
insistencia en los productos parciales y los subproductos.
Es recomendable que dicho compilado tenga dos formatos complementarios e integra-

dos. Por un lado, un soporte impreso, tipo carpeta, en la cual se ubiquen los documen-
tos ya editados, como por ejemplo:
277
▶ Capítulo VI
• “Análisis territorial y determinación de escenarios.”

• “Diagnóstico participativo.”
• “Formulación participativa y consensuada de los ejes estratégicos para el de-
sarrollo local.”
• “Menú concertado de programas, proyectos y acciones.”
Por otra parte, es importante realizar un compilado digital de los documentos y del
proceso de formulación del plan, como también posibilitar su accesibilidad virtual y
difundirlo por diversas redes. Las dos versiones permiten una mayor ductilidad en la di-
vulgación de la información. Estas reflexiones se basan en conceptos, pero mucho tam-
bién en la propia experiencia. En los próximos capítulos analizaremos algunas de ellas.
ANDER-EGG, Ezequiel (1995). Introducción a la planificación, colección Política, Servicios

y Trabajo Social, editorial Lumen, Buenos Aires.
ARRIAGADA, Ricardo (julio de 2002). Diseño de un sistema de medición de desempeño

para evaluar la gestión municipal: una propuesta metodológica, Naciones Unidas, CEPAL,
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES),
Santiago de Chile.
FERNÁNDEZ GÜELL, José Miguel (1997). Planificación estratégica de ciudades, GG pro-

yecto & gestión, editorial Gustavo Gili, Barcelona.
GUIMARAES, Roberto (julio de 2001). “Fundamentos territoriales y bioregionales de la

planificación”, CEPAL-ECLAC, Naciones Unidas, Serie Medio Ambiente y Desarrollo nro.
39, División de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos, Santiago de Chile.
ILARI, Sergio 2014. Formulación y evaluación de proyectos, Universidad Nacional de Quil-

mes, Buenos Aires.
KULLOCK, David y otros 1995. Planificación participativa y hábitat popular, Convenio de

Cooperación Científica FADU-EPFL, Buenos Aires.
MOKATE, Karen 2004. “Definición de objetivos y prioridades”, curso Diseño y gerencia

de políticas sociales, INDES, BID, Washington DC.
MOLINA, Carlos Gerardo (2002). “Modelo iterativo de formación de políticas y progra-

mas sociales”, curso Diseño y gerencia de políticas sociales, INDES, BID, Washington DC.
278
MOKATE, Karen, CUERVO, Adriana (1992). La evaluación financiera de proyectos de inver-

sión, Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico, Universidad de los Andes, Bogotá.
OGLIASTRI, Enrique (1992). Ejercicios sobre estrategia, Universidad de los Andes, Facul-
tad de Administración, Bogotá.
OGLIASTRI, Enrique (1992). Manual de Planeación Estratégica, Tercer Mundo editores,

Ediciones UniAndes, 7.a Edición, Colombia.
REESE, Eduardo (1999). “Planificación estratégica, reforma del Estado y transforma-

ción de la ciudad”, ciclo de conferencias: La planificación estratégica, un instrumento inte-
gral e integrador del desarrollo, publicado por la Municipalidad de Bahía Blanca.
ROBIROSA, Mario (2000). “Articulación, negociación, concertación”, texto correspon-

diente a la materia Organización y gestión comunitaria, Maestría GADU, Universidad
Nacional de Mar del Plata.
ROBIROSA, Mario (2000). “La participación en la gestión; justificación, malos enten-

didos, dificultades y estrategias”, texto del seminario GADU, UNMDP, Mar del Plata.
VILLAREAL, Arturo Infante [1992 (1.a edición 1986)]. Evaluación financiera de proyectos
de inversión, Grupo editorial Norma, Colombia.
279
Parte III Casos
La tercera y última parte de este libro está dedicada a casos reales en los que, para bien
o para mal, hemos aplicado parte de lo escrito previamente. Más aún, puedo afirmar
que gran parte de lo ya leído ha sido posible por el trabajo realizado en estos últimos
quince años.
La selección de casos no pretende ser ejemplificadora, sino testigo de lo actuado. El

tono descriptivo de las experiencias tiene por primer objetivo documentarlas, pero
también introducir a los lectores en algunos aspectos prácticos del quehacer de las
mismas. He intentado cuidar de no repetir conceptos ni metodologías, las que espero
estén claras en las páginas anteriores. Por el contrario, he intentado completar la visión
de la planificación en las esferas gubernamentales de lo local, con un tono más coti-
diano. Por eso, quizás, el que busque soluciones maravillosas seguramente se sentirá
frustrado; por el contrario, quien crea que por detrás de una decisión de gobierno hay
un gran trabajo por hacer, se sentirá más familiarizado.
La estructura de este apartado se organiza en cuatro capítulos, en los cuales se relatan

seis experiencias organizadas por sus características.
El capítulo 7 presenta y compara los planes estratégicos de las ciudades bonaerenses

de Bahía Blanca (1997/1999), Azul (2005/2006) y Necochea (2006/2007). Ciertas
similitudes entre estas ciudades y sus contextos son propicias para analizar la imple-
mentación de esta herramienta. El uso de una metodología similar no ha sido impedi-
mento para introducir algunas variaciones que claramente son parte del aprendizaje de
la experiencia anterior. Otras decisiones mantenidas a lo largo de los años permiten a
la distancia ser evaluadas con más pausa y perspectiva.
Un aspecto sustancial es recoger de cada plan parte de lo formulado como propuestas.

Creo que la variedad y la riqueza de ellas son importantes para el debate; en definitiva,
un plan es una propuesta de acción que se elije entre muchas otras posibles.
El capítulo 8 también se dedica a analizar un plan estratégico pero, en este caso, sec-
torial. El caso lo he elegido porque se inició con un concurso para la formulación de un
plan de desarrollo turístico a nivel municipal, organizado por una Fundación y apoyado
por la Secretaría de Turismo de la Nación. La ponderada evaluación de la metodología
281
es de por sí un argumento para incluirlo como caso, pero sobre todo el hecho de que a
diez años de aquella experiencia ninguno del equipo que por entonces conformamos
ha publicado algo sobre el tema. En parte, este capítulo viene a compensar esa deuda.
El plan estratégico de desarrollo turístico sustentable de Patagones (2005) suscitaba

el desafío de elaborar un plan sectorial con una metodología que incorporara visiones e
intereses de otros grupos sociales. El turismo, como actividad económica y social, nos
plantea además una riqueza de enfoques para analizar el espacio urbano y regional. La
participación también tiene sus particularidades, ya que los destinatarios generalmen-
te no son parte de los encuentros.
El capítulo 9 se refiere a una ciudad y centro turístico relevante de nuestra cordillera

patagónica, San Martín de los Andes. Aquí el eje de la planificación está en la elabora-
ción de un plan de gobierno elaborado en tiempos previos de la gestión (2005/2007).
Sin embargo, lo escrito en este capítulo se centra en la dinámica económica del suelo
urbano y las políticas de financiamiento local. Justamente, el turismo, en tanto activi-
dad económica, genera impactos muy positivos desde la generación del empleo, pero
muy negativos desde el acceso a la tierra.
Más allá de la descripción del caso general, he centrado los comentarios en algunas
particularidades del momento y el lugar. Como mencioné, he cuidado de no repetir
conceptos y ejemplos que ya han sido escritos oportunamente, pero creo que el caso
de esta localidad puede complementar esas ideas con algunos datos particulares.
En cierta forma, también es el caso que nos permite salir del espacio bonaerense y ver
que en el país existen otros marcos jurídicos. Lejos está de componer un panorama
federal, pero permite diversificar la muestra.
Por último, el capítulo 10 describe y analiza la experiencia de Presupuesto Participati-

vo del municipio de Rivadavia (2011/2014). La intención es mostrar esta herramienta
como un instrumento de planificación de corto plazo, entroncado en una visión estra-
tégica de gobierno. La posibilidad de trabajar una dinámica social de participación muy
intensa y, seguidamente, un proceso de asignación de recursos económicos concretos
para la realización de proyectos, dio como resultado transformaciones interesantes de
analizar y ser tenidas en cuenta.
En síntesis, los casos aquí planteados son solo la descripción analítica de algunas ex-
periencias que se basaron en los conceptos y las herramientas antes mencionados o
que influyeron en su definición. En todo caso, son una selección del trabajo realizado
durante estos años que por diversos motivos comparto.
282
Lo s p l a n es est r at é g i cos d e B ah í a B l an c a, Az u l y N ecoc h ea ■
Capítulo VII
Los planes estratégicos
de Bahía Blanca, Azul y Necochea
El sentido de este capítulo es describir y comparar las experiencias de planificación

estratégica en tres ciudades que tienen algunas características similares.
Por un lado, Bahía Blanca, Azul y Necochea son tres centros urbanos del interior bo-
naerense, de escala intermedia y destacada influencia regional. Por otra parte, estos
planes han sido bastantes contemporáneos, ya que se realizaron entre los años 1997
y 2007, como primer inicio y último final. Los procesos de planificación estratégica se
ajustan a los comentarios realizados en los capítulos anteriores y de alguna manera
alimentaron muchas de esas reflexiones. Por ello, es interesante describir las expe-
riencias, para mostrar más las cuestiones operativas de estos casos, pero también
para exponer algunas diferencias que posiblemente sean útiles para quienes lleven
adelante tareas similares.
La pregunta que siempre queda flotando es… ¿resulta útil la planificación?; desde lo
teórico, es fácil contestarla: sin duda que sí y ya nos hemos explayado en eso. Pero,
desde lo político, ¿sirve?, ¿hasta dónde? Las experiencias que veremos a continua-
ción han sido posibles porque hubo intendentes y gobiernos que decidieron impulsar
un proceso de planificación, corriendo riesgos, pero también esperando réditos, tanto
para la ciudad como para la gestión. Las siguientes líneas dan cuenta de ello, con el
ánimo de alimentar la discusión sobre la utilidad o no de la planificación. No obstante,
la respuesta a esa pregunta quedará para la reflexión de cada lector.
7.1. Lugar, tiempo y desafíos
Es necesario ubicarnos, aunque sea muy brevemente, en las características del lugar y
el tiempo que transitaba cada una de estas ciudades al momento de iniciar los proce-
sos de planificación estratégica. También es importante establecer si existía algún ele-
mento circunstancial que detonaba el inicio de una propuesta de estas características,
es decir, un desafío planteado específicamente para el plan.
283
▶ Capítulo VII
» Bahía Blanca
La ciudad está ubicada al sudoeste de la provincia de Buenos Aires, se encuentra al

borde de la meseta continental y se desarrolla en su barda, desplegándose hacia el mar.
La fundación, en 1828, obedeció a decisiones estratégicas para consolidar el territorio
del sur, dada la amenaza del imperio brasileño; la localización fue premeditada desde
el inicio, pero el sitio específico obedeció a las características del lugar. Su ubicación
hacia el interior de la costa del estuario —en sus orígenes, confundido con una bahía—
aseguraba la llegada de los buques de forma protegida, tanto del movimiento del mar
como del ataque de otros buques.
Estas características particulares fueron muy útiles para el desarrollo portuario pos-
terior. En el año 1883 comienzan las obras de la primera empresa ferroviaria que se
instaló en Bahía Blanca, el Ferrocarril del Sur, la cual también comienza por entonces
las obras en el puerto. Ciertamente, las dificultades por construir en la costa y las difi-
cultades para obtener agua potable, hicieron que la ciudad creciera a cierta distancia
del mar. De tal manera ciudad y puerto responden a dos localidades distintas, están
íntimamente ligadas pero a su vez claramente separadas, tanto en lo físico como en el
imaginario colectivo. No así en lo jurídico. El crecimiento ferroviario y portuario con-
tinuó su apogeo hasta fines de la década del veinte; durante esos años, se sumaron
empresas como el Bahía Blanca al Noroeste, el Buenos Aires al Pacífico y el Rosario a
Puerto Belgrano. Las obras de infraestructura y arquitectura que quedaron son parte
indiscutible del patrimonio cultural, económico y social que tiene actualmente nuestra
sociedad (Zingoni, 2010).
El proceso de inversión y crecimiento fue tan importante que varios autores coinciden
en llamarlo la segunda fundación. Por entonces, más precisamente, en 1910, se llevó a
cabo el primer plan de desarrollo urbano; sus características son notables: involucra en
un trazado geométrico de grandes avenidas una relación más armónica de la ciudad
con el puerto y un amplio desarrollo de los barrios, destacando también la existencia
de dos grandes parques en los tramos superior y bajo del arroyo Napostá (Zingoni,
2014). Los debates en el Concejo Deliberante son sumamente interesantes de leer,
más que nada por la vigencia de los planteos. Pero más importante aún fue la decisión
del Ejecutivo Municipal de aprovechar la presencia del arquitecto Dujarric —autor del
plan— y realizar el primer barrio de interés social promovido por el municipio. Pode-
mos decir que así comienza la historia local en torno a la accesibilidad del suelo urbano.
El plan como tal no se lleva a cabo, la ciudad continua creciendo en función de sus
necesidades, ampliando su trazado de calles tradicionales. El trazado ferroviario ya
estaba consolidado por entonces, aunque se amplía en algunos sectores y se cons-
truyen importantes edificios. Sin embargo, años más tarde se presenta un plan parcial
284
impulsado por el primer gobierno de Perón, que tendrá repercusiones internacionales.

La propuesta era sumamente interesante desde lo político, lo urbano y lo arquitectóni-
co, implicaba una relocalización de equipamientos e infraestructura ferroviaria, con un
gran desarrollo de vivienda social, bajo una estética moderna de vanguardia (Zingoni,
2014). La realización del plan era posible, según señalaban los responsables políticos,
obteniendo el financiamiento de la obra a partir de la venta de las tierras que adquirían
valor, lo que hoy definiríamos como captura de plusvalía. Lamentablemente, este plan
no fue llevado a la práctica.
Suele señalarse que uno de los grandes problemas urbanos de la ciudad es la falta de
avenidas; creo que el principal problema ha sido la falta de decisión política para ani-
marse a impulsar lo plasmado en estos planes, ya que los mismos son generosos en
la previsión de los espacios públicos, tanto los de circulación como los de recreación.
La estatización de las empresas ferroviarias llevó a un cambio de paradigma; antes,

las empresas funcionaban como enclaves —o feudos— en donde cada una tenía su
estación, depósito, taller, usina y puerto, pero a partir del nuevo modelo la conjunción
se daba por sistema: ferrocarriles, energía, puertos, etcétera.
En el año 1971, se presenta el nuevo plan de desarrollo urbano, cuyos autores fueron los
arquitectos Eduardo Sarrailh y Odilia Suárez. Es una pieza clave y determinante para
el crecimiento de la ciudad, bastante se ha cumplido y en parte mantiene su vigencia;
otros aspectos quedaron relegados por los cambios de paradigma y un crecimiento di-
ferente. De este plan, deriva un código de planeamiento urbano, posteriormente actua-
lizado, aunque comienza a verse la ausencia de un plan que inspire a las leyes urbanas.
El plan estratégico se impulsó en el año 1997, por iniciativa del entonces intenden-
te municipal Jaime Linares, en su segundo mandato comunal. Linares, quien ya había
sido secretario de Obras Públicas y presidente del Concejo Deliberante en los primeros
años del retorno a la democracia, tenía un gran conocimiento de las cuestiones urba-
nas y muy especialmente de la ciudad. A partir de su presencia en un curso sobre plani-
ficación estratégica de ciudades en Bilbao, España, define la importancia de abordar un
proceso más moderno y participativo de planificación, que supere la dimensión física y
que se centre en lo político, lo social y lo económico. En ese momento, se conoce con el
arquitecto Eduardo Reese y comienzan a delinear la experiencia bahiense. El momento
en que se decide el lanzamiento es muy particular y vale la pena contextualizarlo.
Bahía Blanca fue una de las ciudades más golpeadas por la reforma planteada por el
gobierno nacional de Carlos Menem en la década del 90; las privatizaciones tuvieron
un impacto muy fuerte dadas las características de la ciudad. Las nuevas tecnologías,
principalmente de comunicaciones, también fueron reduciendo esa importancia que la
285
▶ Capítulo VII
ciudad tenía como puerta del sur argentino, y ese rol comenzó a trasladarse a otros cen-
tros como Neuquén y Comodoro Rivadavia. Por entonces, Bahía Blanca fue tristemente
célebre por tener los mayores índices de desocupación —junto con Rosario, ciudad de
características similares— (Rofman, 1997). En ese marco, y luego de muchas privati-
zaciones en marcha, se decide la privatización del Polo Petroquímico, que, si bien se
encontraba en manos estatales, tenía un componente accionario de empresas privadas
multinacionales importante. Estas industrias necesitaban una urgente inversión en tec-
nología, fundamentalmente para ser competitivas en escala, pero también precisaban
modernizarse para evitar procesos altamente contaminantes. La duda era si la nueva
privatización llevaría a un desmantelamiento del complejo o a su fortalecimiento.
Este era el escenario de la ciudad cuando Linares tomó la decisión de comenzar con el
plan estratégico. Sin anunciarlo todavía, en mayo de 1997, comenzamos a trabajar junto
a Eduardo Reese y un conjunto de profesionales de diversas áreas del municipio, más
otros externos que se sumaron a la propuesta. La intención era conformar un equipo
técnico con un fuerte anclaje en cada una de las secretarías, pero también enriquecido
por la presencia de otras personas externas a la estructura municipal. Si se piensa en lo
compartimentada que es cualquier estructura municipal, la propuesta era claramente in-
novadora; de hecho, muchos ni nos conocíamos, aunque hacía años que convivíamos en
el mismo edificio. El mayor desafío por entonces era armar el equipo y lograr una visión
interdisciplinaria; al principio fue complejo conciliar las distintas miradas profesionales,
pero compartir el mismo espacio y muchas horas de trabajo, dialogar sobre los enfoques
que cada uno iba haciendo y los aportes generales, fueron consolidando al grupo.
El trabajo de Eduardo Reese fue impecable durante todos los años que nos acompañó
(1997 a 2003), pero fundamentalmente en los inicios, porque nos marcó un estilo de
trabajo; básicamente contamos con él un día a la semana, desde su llegada en el primer
vuelo hasta su partida en el último. Ese era siempre un día muy intenso, pero además
quedaban muchas tareas programadas para los días siguientes. Aprendimos a trabajar
de otra manera y a un ritmo distinto.
El equipo, como decía, se conformó con profesionales provenientes de distintas secre-

tarías: Juan Carlos Pascale, Adriana Torre, Pablo Stegmann, y otros externos que se
sumaron por sus disciplinas: Elena Torre, Gustavo Gette, Guillermina Urriza, Myrian
Sartor, Claudia Tapella, Carina García Muñoz y Marcelo Marino. También colaboraron
en distintos momentos María Inés Rodríguez Peraita, Pablo Doval e Ileana Pipo. Mi rol
de coordinador me sumó como uno más del equipo.
La conformación de un buen equipo técnico es clave para el éxito del plan, pero además
es muy importante para sumar a la gestión en el trabajo cotidiano. Estos equipos no
pueden pensarse como anexos aislados de lo cotidiano, sino como visiones nuevas que
286
van entroncándose con las problemáticas del momento. Y esto nos sucedió desde el
inicio. Comenzamos a trabajar a mediados del 97; por entonces, veíamos cómo distin-
tas empresas anunciaban inversiones en la ciudad, principalmente en el Polo Petroquí-
mico. Semana a semana se sucedían noticias de inversiones, sin tener dimensión real
de lo que se estaba programando para la ciudad. El intendente promovió una reunión
con empresarios del sector y a partir de ahí comenzamos un trabajo de diagnóstico
para dimensionar el tamaño de la inversión del sector privado y el movimiento so-
cial, económico y físico que iba a generar en la ciudad, definiendo también las obras y
las acciones que debían realizarse desde la nación, la provincia, el sector privado y el
municipio, para adecuarse a estas fuertes transformaciones territoriales. El equipo del
PEBB (Plan Estratégico Bahía Blanca) debutó con estas tareas, o sea que desde el inicio
mismo de nuestras actividades nos sumamos a la coyuntura de la gestión. Claro está,
era un trabajo que nos iba a servir mucho para el plan.
» Azul
La ciudad, cabecera del partido que lleva el mismo nombre, se encuentra en el centro
de la provincia de Buenos Aires, forma parte de la región del TOAR (Tandil, Olavarría,
Azul y Rauch) y también limita con los partidos de Las Flores, Tapalqué y Benito Juárez.
La ciudad fue fundada en 1832 y su nombre lo toma del arroyo, el cual limitaba el avan-
ce de la frontera. Desde entonces, la actividad se centró en la producción agrícola y
ganadera. Lo industrial tuvo un primer desarrollo, pero el trabajo manual no redituaba
prestigio social. No obstante, durante las décadas del 40 al 70 se radicaron significati-
vas inversiones industriales que ayudaron a conformar un perfil de ciudad moderna. Sin
embargo, tanto la ciudad como la sociedad azuleña guardan ese carácter tradicional y
conservador (PEA; 2004).
La barrera que en sus orígenes era el arroyo, para el año 1882 ya había sido superada.
Claro está, el curso de agua siempre fue un atractivo y una necesidad. El otro polo de
atracción fue la estación del ferrocarril y las calles que conducían a ella desde la plaza
principal fueron creciendo en la presencia de comercios. Posteriormente, la pavimenta-
ción de la ruta nacional 3 extendió ese límite y convirtió la ruta en un nuevo foco, pero
a su vez en su actual límite urbano.
Según el Censo 2001, el partido de Azul tenía una población de 62.996 habitantes;
por entonces, se registró una fuerte desaceleración de su crecimiento para el período
intercensal 1991-2001, algo que no había sucedido en el resto de la región. También
se registraba una desaceleración en el crecimiento de los hogares, pero con bastante
menos diferencia.
287
▶ Capítulo VII
(Variación (Variación
Población intercensal Hogares intercensal
absoluta) absoluta)
Censo 1980 56.972 15.668
Censo 1991 62.271 5.299 17.983 2.315
Censo 2001 62.996 725 19.620 1.637
Fuente: PEA, diagnóstico, en base al INDEC.
Por otra parte, Azul tiene una clara influencia regional, principalmente en lo concer-
niente a la administración pública, la cual le confiere un rol clave en lo relacionado a
los trámites judiciales, de salud, fuerzas de seguridad, servicios educativos y otros.
También en otros órdenes la localidad es centro de actividades regionales, como en lo
profesional, lo empresarial y lo religioso.
El Plan Estratégico de Azul (PEA) comienza a instancias del intendente Omar Duclós
durante su segunda gestión (2003-2007) y todavía quedaría un tercer período por de-
lante. El dato no es al pasar, varios planes estratégicos se realizan durante el segundo
mandato de un intendente y contribuyen a continuar en el ejercicio del gobierno. Vale
la pena preguntarse por qué. Un plan de estas características implica tanto una aper-
tura de las principales decisiones de gobierno a la comunidad, como una perspectiva
más alejada en el tiempo, que permite ordenar decisiones y visualizar objetivos de otra
manera. Por eso, tiene cierto sentido que se asuma un desafío de estas características
cuando se ha transitado un tiempo por la gestión y es también lógico que frente al de-
sarrollo de una herramienta de esta naturaleza se fortalezca el liderazgo del gobierno y
en particular del intendente.
En cierta forma, el desafío del PEA es el típico que se busca con un instrumento de es-
tas características: innovar en la planificación para conseguir un desarrollo más claro.
Lógicamente, el término desarrollo puede adquirir significados diferentes según quien
gobierne la ciudad o asesore con la herramienta. Pero el caso de Azul era quizás más
profundo, buscaba salir de una concepción conservadora que como sociedad y ciudad
se vino gestando con el paso del tiempo. En cierta forma, la intención era recuperar el
protagonismo que en otros tiempos tuvo la ciudad en la región y una visión de futuro
que le permitiera al azuleño visualizar los cambios políticos que se venían dando. La
participación era un dato novedoso y así lo entendió gran parte del arco político que se
involucró al comienzo de las actividades.
288
Como en otros casos, se conformó un equipo técnico, al que le correspondió el desa-

rrollo de tareas y actividades de todo tipo, con personas provenientes de diferentes
secretarías y otros de afuera de la organización municipal. El equipo desde el inicio fue
integrado por Luis Lafosse, María Angélica Gómez, Marta Caparuccia, Sandra Scappi-
ni, Gustavo Fittipaldi, José Fusaro y más tarde se sumó Ernesto Álvarez. En este caso,
mi rol fue el de coordinador externo.
» Necochea
Está ubicada en la costa Atlántica, a 131 kilómetros al sudoeste de Mar del Plata y a
528 km de la Capital Federal. Fue fundada en 1881, a orillas del Río Quequén, pero a
unos dos mil metros de la costa. Pocos años después, con la construcción del Puerto
Quequén, se dará un gran impulso al lugar, ya que el mismo influirá en las dos orillas.
Sin embargo, hay que tener presente que la localidad de Quequén data del año 1854,
pero su devenir histórico hizo que formara parte del municipio de Lobería hasta la dé-
cada del 70 para luego ser anexada al municipio de Necochea. Desde hace tiempo, sus
habitantes reclaman la autonomía.
La actividad turística, principalmente el turismo de sol y playa, encontró en Necochea

un lugar ideal para reproducir una villa balnearia; playas anchas y un frente costero que
fue consolidándose con los típicos edificios en altura con vista al mar. La lejanía del
poblado histórico permitió que allí se asentara una villa que guarda la paradoja de ser
el centro en el verano y un barrio el resto del año.
El puerto de Quequén es uno de los más importantes de la provincia, por allí salen fun-
damentalmente productos cerealeros y en su entorno se radica una importante canti-
dad de plantas agro-industriales. El lugar presenta esa difícil convivencia de ser un sitio
residencial e industrial, además del sentir de los quequenenses de no poder definir su
propio destino a pesar de ser la población más histórica de la zona.
En síntesis, estos eran parte de los principales desafíos que afrontamos en el Plan Ur-
bano Ambiental (PUA) de Necochea, que si bien especificaba una temática concreta,
se seguía centrando fuertemente en las relaciones sociales del territorio.
El PUA fue impulsado en el año 2006 por el intendente Daniel Molina, quien comenzó su
gestión en 2003 y fue elegido nuevamente en 2007. Se concibió con la visión de un plan
estratégico, aunque centrados sobre lo urbano-ambiental; en definitiva, los intereses po-
líticos, sociales y económicos se expresaban claramente en la disputa del territorio.
Un aspecto era la relación entre las dos localidades, Quequén y Necochea, donde exis-
ten identidades y características que fundamentan sus diferencias e independencia,
pero también muestran inevitablemente las complementariedades.
289
▶ Capítulo VII
Otro aspecto era el manejo totalmente desarticulado de las políticas concernientes

al movimiento portuario de aquellas ligadas al turístico; sin duda que son actividades
muy distintas, pero su cercana convivencia y la superposición de los tiempos de pleni-
tud de cada actividad hacían esencial un tratamiento conjunto.
El río, una pieza clave no solo en lo urbano y lo ambiental, sino en la memoria y en las
oportunidades, aparecía casi como un sitio residual.
La búsqueda de consensos más allá de los partidos políticos, haciendo partícipe a las
organizaciones de la sociedad civil, las barriales, las empresariales, las ambientales,
las sociales, y las instituciones de todo tipo, fue también uno de los mayores desafíos,
como suele serlo en la formulación de estos instrumentos. No por ser típico de los pla-
nes, deja de ser importante mencionarlo.
Al respecto, Martín Sarasibar, por entonces Secretario de Planeamiento se refiere al plan:
Las premisas establecidas en la agenda de trabajo para la política de la planificación munici-

pal determinaban una clara voluntad de implementar un proceso participativo, consensuado
y sostenible de las acciones que se ejercerían a futuro sobre nuestro territorio. Identificar este
concepto desde la denominación del nuevo instrumento de gestión también sería importan-
te, por este motivo buscamos asociar la principal huella que la sociedad produce, el hábitat
urbano, a su contexto y espacio: el ambiente. En este concepto relacionamos la voluntad de
ordenar las acciones que se demandan sobre el territorio con criterios sostenibles. (…) Entre
los objetivos que nos motivaron para realizarlos se encuentran: consensuar la transforma-
ción urbanística, apuntalar el crecimiento económico, promover la equidad social, preservar
la diversidad cultural y el uso racional de los recursos ambientales, mejorar las condiciones
de vida de su hábitat, minimizar la degradación o destrucción de su hábitat y garantizar en
síntesis la sostenibilidad del medio para nuestras futuras generaciones (Sarasibar, 2013:74).
Por entonces, el crecimiento poblacional registrado en el último período intercensal

(1991/2001) era del 5%, pasando de 84.581 habitantes en el partido a 89.086. Es im-
portante aclarar que es un distrito muy extenso que va desde la costa atlántica hasta
los distritos de González Chávez, Benito Juárez y Tandil (en sus límites Norte y Nores-
te), Lobería (al Este) y San Cayetano (al Oeste), cubriendo una superficie propia de
4.791 kilómetros cuadrados. En tal extensión, cuenta con cuatro localidades interiores:
Nicanor Olivera (La Dulce), Claraz, Ramón Santamarina y Juan Nepomuceno Fernán-
dez. La mayor concentración de población está en su ciudad cabecera, Necochea, con
65.459 habitantes (siempre según Censo 2001) y en Quequén, con 14.524.
Como en las otras experiencias, la conformación de un equipo técnico constituido por

personas de distintas áreas fue vital para el desarrollo de las tareas; tal equipo estuvo
290
integrado por Martín Sarasibar, Juana Odriozola, Adriana Díaz, Stella Zalliocco, Gabriel
Molina Fávero, Maricel Fuentes García y Jorgelina Cases Mazzina. Mi rol en esta expe-
riencia fue también la de coordinador externo.
7.2. La formulación de los planes estratégicos en las tres ciudades
Como ya adelanté, las tres experiencias tuvieron un guiado metodológico similar y al

mismo me he referido en la Parte II de este trabajo. Por lo tanto, la intención es descri-
bir algunas particularidades de las distintas etapas en cada una de estas experiencias,
fundamentalmente aquellas que hayan sido parte de un debate metodológico.
» La convocatoria
El lanzamiento del plan, entendiendo por tal el momento en que la idea es dada a co-
nocer públicamente, es el inicio formal de la experiencia. Pero ese momento necesita
ser pensado y organizado con anticipación. Más aún, la principal preocupación que uno
tiene no es el acto en sí, sino las demandas inmediatas que se pueden generar desde la
comunidad hacia los responsables de llevar adelante la formulación del plan.
En todos los casos mencionados, el lanzamiento fue precedido por un tiempo pruden-
cial de trabajo que nos permitió ir formando el equipo a la par que avanzar en las tareas
de diagnóstico. En Bahía Blanca, como adelanté, nos pusimos a trabajar unos cinco
meses antes. Era necesario que cada integrante del equipo pudiera transmitir su visión
sobre lo que venía trabajando. Para ser más claro, la visión de un economista sobre la
ciudad seguramente estará centrada en los aspectos productivos y quizás en algo de la
economía social; un arquitecto tendrá una visión diferente, lo mismo que un geógrafo o
un profesional de las áreas sociales. No se trata solo de escuchar al otro, sino de inter-
cambiar puntos de vista e información. Más aún, se trata de ir elaborando un punto
de vista diferente, que pase de lo multidisciplinario a lo interdisciplinario. Eso lleva un
poco de tiempo.
Desde ya, cuanto menos exposición pública se tenga en esta etapa, mucho mejor. Sin
embargo, hay que trabajar rápido y organizar el lanzamiento del plan. Ese es un mo-
mento clave, no un simple formalismo. Las invitaciones, incluso los lugares que cada
uno ocupa en el acto, dan un primer indicio de qué se trata. En Bahía Blanca cuidamos
mucho eso; el lanzamiento se hizo el 15 de diciembre de 1997, en el Teatro Municipal
de la ciudad, un sitio histórico y simbólico porque se lo asocia mucho a la comunidad
más que al Estado. Un dato que siempre se repite es que ese bello edificio (declarado
Monumento Histórico Nacional) fue posible de ser construido con el aporte de los
291
▶ Capítulo VII
vecinos. El teatro tiene una capacidad para 850 personas, lo que implicaba todo un
desafío para quienes organizábamos el encuentro. Quisimos romper el protocolo tra-
dicional, que jerarquiza la importancia de los asistentes según la fila que ocupan. Nos
preocupamos porque esto no sucediera; mezclamos bien a los asistentes, cuidando de
sentar juntos a un empresario con un sindicalista, a un vecinalista con el representante
de una ONG, al del centro de jubilados con alguno de las organizaciones civiles. Se
debía sentir que para el plan no había jerarquías, que buscábamos nuevas relaciones;
en definitiva, que el futuro dependía de todos, no solo de algunos.
Las invitaciones se cursaron a todos los representantes de organizaciones civiles, auto-

ridades de los distintos niveles del Estado y de diferentes reparticiones, cuidando que
lleguen en tiempo y forma. La prensa estuvo informada con anticipación, pero recién el
mismo día se organizó formalmente una conferencia de prensa. El intendente fue el úni-
co orador y se extendió durante un buen tiempo explicando el proceso de crecimiento
de la ciudad, las variables coyunturales que existían y las características —por enton-
ces— de esta nueva herramienta de planificación, todos temas que conocía muy bien.
Para entonces, ya teníamos bastante armado el diagnóstico dimensional, es decir, la

búsqueda de datos principalmente cuantitativos y la información más relevante sobre
el desarrollo de la ciudad, tanto los antecedentes históricos como fundamentalmente
el relevamiento de los años más recientes. A comienzos del año siguiente comenzamos
con la primera actividad participativa, las entrevistas y las encuestas a diversos actores
de la sociedad. Eso nos permitió identificar los temas críticos y recopilar más informa-
ción sobre las personas vinculadas a esos temas que debíamos tener presentes.
» La participación
Para mayo de 1998 comenzamos con los talleres participativos. Un dato importante de
recordar es que la invitación a participar de los talleres de diagnóstico fue acompañada
de un primer documento con datos sensibles del lugar y específicamente de la temáti-
ca. Si bien este documento fue adquiriendo formas diferentes en cada plan, el sentido
ha sido siempre el mismo: proveer buena información, de manera muy clara y en lo
posible sintética, para tener una base de debate más sólida.
La actividad se organizó en ocho talleres realizados intensamente durante la segunda

quincena del mes de mayo (PEBB, 1998).
En Azul, el lanzamiento fue similar, con los mismos recaudos en la preparación y un

acto en el Teatro Español, el sitio más emblemático desde lo cultural. Durante esos
días, tuvimos varias reuniones, con el gabinete, los concejales, los periodistas; en ge-
neral, todos mostraron mucho interés y coincidieron en profundizar la etapa de los
292
talleres participativos. La identificación de los temas críticos, etapa central para la de-
finición de cada taller, comenzó a sufrir modificaciones y se incorporaron más temas.
Antes de fines del 2004, en un equilibrio razonable entre no demorar demasiado la prepa-
ración de la instancia participativa y realizar las tareas adecuadamente, la Junta Promotora
autorizó el comienzo de los talleres de diagnóstico participativo. Es justo señalar que los
miembros de dicho organismo fueron celosos guardianes de la metodología empleada, la
definición de los temas críticos, la organización de los talleres y la asignación de fechas
para la realización de los mismos” (PEA, 2005).
Finalmente, se seleccionaron catorce temas críticos que abordaron distintos aspectos

del desarrollo local, desde una perspectiva amplia y compleja. Cada tema se trans-
formó en un taller participativo donde la comunidad tuvo la oportunidad de debatir
organizadamente sobre los distintos aspectos que preocupaban en dicho presente. Los
tiempos de participación se extendieron durante casi tres meses, pero entendíamos
que era muy importante para el plan dar tiempos razonables para el debate y no pasar
la etapa de forma intempestiva. Ciertamente, nos planteamos modificar la metodolo-
gía para lograr reuniones de carácter más multitudinario, que incluso podrían haber
sido interesantes desde el hecho en sí, pero mantuvimos la propuesta original de tra-
bajar en grupos más reducidos, lo que nos daba la posibilidad de un intercambio más
personalizado.
Durante los talleres (28 jornadas) tuvimos 401 participantes; dado que algunos parti-
ciparon en más de un taller, la cifra específica de personas que asistieron a esta primera
etapa de participación fue de 295 ciudadanos. Teniendo en cuenta que cada taller tenía
una carga horaria de no menos de ocho horas, la cantidad de trabajo comprometido
por la comunidad fue sin duda muy significativo.
Como se ha mencionado en los capítulos anteriores, lo producido en este tipo de talle-

res es un material sumamente valioso para la etapa de propuesta. Junto al diagnóstico
dimensional, son los grandes insumos de la etapa en la cual se definen los ejes estraté-
gicos y la formulación de los programas y los proyectos.
Un dato que sobresale en la comparación de los tres planes es la búsqueda de una

mayor definición en las propuestas que iba dejando la participación. Por ejemplo, la
idea-fuerza que se determina en estos primeros talleres participativos se conformaba
en el caso del PEBB con una frase, mientras que en el PEA con un párrafo y en el PUA
de Necochea con una serie de párrafos. La diferencia radicó en que, mientras en el caso
bahiense buscamos la síntesis en una frase, en los otros dos (y más aún en el PUA)
buscamos incorporar la totalidad de los sueños que cada participante había definido.
293
▶ Capítulo VII
Esta decisión tuvo un efecto muy positivo sobre la empatía que se producía entre los
participantes y el resultado. Uno de los casos que siempre recuerdo fue el del taller
“Necochea-Quequén: infraestructura y equipamiento para una mejor calidad de vida”,
el cual realizamos en la localidad de Quequén. Desde el inicio mismo, mostró clara-
mente la división de intereses existentes en tres grupos: los vinculados al complejo
agroexportador, los necochenses y los quequenenses. Luego de cuatro horas de trabajo
y la conformación de dos de los paneles que la metodología pautaba, la lectura de la
idea-fuerza cambió el ánimo de los participantes. El hecho de redactarla incluyendo
cada uno de los sueños de manera taxativa fortaleció el sentido de pertenencia entre
lo que cada grupo pensaba y lo que se había definido, pero más aún, vieron que era
posible contar con una idea incluyente, que no dejara a nadie afuera.
Esa misma evolución en términos de precisión en las definiciones, la mantuvimos para

las etapas de lineamientos estratégicos y la formulación de programas y proyectos. En
el caso de la primera, fuimos cada vez más precisos en la relación entre las ideas-fuerza
de cada uno de los talleres y la determinación de las LE y de los objetivos. Más aún,
cada línea estratégica se definía ahora con mayor precisión en términos de redacción,
dejando en claro en la fundamentación su relación con la información del documento
de diagnóstico dimensional. Pusimos mucho énfasis en la relación que íbamos tenien-
do entre cada uno de los documentos, digamos que era una fase muy conceptual y
tratamos de ser lo más claros y precisos posible.
La definición de los objetivos merece también una reflexión, aunque es parte de la

misma evolución. Más conscientes aún de que cada objetivo iba a ser parte esencial de
la formulación de programas, avanzamos mucho en su definición a través de descrip-
ciones que clarificaban qué se buscaba y estableciendo los cambios cualitativos que se
esperaban. En algunos casos, arriesgamos indicadores que anticipaban las transforma-
ciones cuantitativas que luego debían especificarse en la etapa de talleres.
Pero sin duda la evolución en tanto precisión, la vimos más que nada en la etapa de
Formulación de Programas y Proyectos. La experiencia del PEBB en Bahía Blanca nos ha-
bía mostrado que al final de la formulación del plan tuvimos que iniciar una etapa de
definición de cada uno de los proyectos, la cual además tenía que mantenerse partici-
pativamente. El trabajo hacia adentro de la organización municipal fue el más difícil, no
por la predisposición de la gente que siempre fue buena, sino por la interferencia que
se daba con las tareas ordinarias de cada área.
Pocos años después, un documento producido por CEPAL y citado en este trabajo
oportunamente, daba cuenta de que el problema de la mayor parte de los planes es-
tratégicos —y específicamente lo podemos comprobar en Argentina— estaba en las
dificultades que existían al final de los planes y se vinculaba con la articulación de las
294
distintas oficinas municipales (Arriagada, 2002). Por lo tanto, tomando nota de la ex-
periencia propia y de las reflexiones de los especialistas, en las experiencias siguientes
hicimos un mayor énfasis en la definición de los programas y los proyectos, fundamen-
talmente articulando con las áreas municipales y bajando la visión de lo estratégico a
lo táctico y lo operativo.
El documento respectivo del PEA define la “Visión del partido de Azul”, identifica cinco
estrategias y cinco programas (algunos organizados con subprogramas) y define 40
proyectos estratégicos. La redacción final de los proyectos presenta mayor definición
que la etapa similar en Bahía Blanca, dividiendo la información de cada uno en cuatro
partes esenciales: i) fundamentación y antecedentes, ii) contribución al objetivo espe-
cífico, iii) actividades y metas, iv) posibles involucrados en la propuesta (PEA, 2006).
Esto, que si bien estaba en el PEBB, ahora aparecía de manera mucho más clara y con
mayor extensión. Particularmente, la incorporación de “actividades y metas”, daba
cuenta de cómo bajar a consignas de trabajo con las que los actores municipales se
encontraban más familiarizados, las tareas que había que realizar inmediatamente a la
puesta en marcha del plan.
En el PUA de Necochea fuimos más exigentes todavía con la definición de esta etapa,
no solo el proceso involucró una triple ronda participativa y una mayor definición en
los proyectos, sino que ampliamos la visión de los programas incorporando algunos
proyectos que entendíamos como demasiado importantes. Paso a explicar mejor.
La formulación de dicho plan urbano-ambiental se estructuró en base a diez progra-

mas, algunos de los cuales se definieron de manera tal que se asimilaran a las áreas
municipales, otros se sumaron más como novedad y otros conservaron una visión es-
tratégica que los ponderaba del resto.
En el primer grupo podemos identificar los programas (P1) “Infraestructura y servicios”,

(P2) “Equipamiento urbano comunitario”, (P3) “Valorización del espacio público” y (P5)
“Gestión integral de los residuos”. Como se aprecia en sus títulos, muy tradicionales; sin
embargo, en la realidad cotidiana del municipio, no siempre existían planes o proyectos
específicos de cómo actuar en estos temas. Generalmente, había acciones parciales,
motivadas por demandas de la población o por iniciativas políticas. Los proyectos bus-
caban definir integralmente cada uno de los aspectos sustanciales de los temas, ahora
organizados en programas. Veíamos también la facilidad de adecuar estos programas al
presupuesto municipal, ya por entonces con la aplicación de la metodología del RAFAM.
Acortábamos así las distancias entre el plan estratégico y lo operativo.
En el segundo grupo aparecen otros cuatro programas en los que sucedía algo simi-
lar, existían proyectos o acciones, pero desarticuladas o aisladas, sin lograr confor-
295
▶ Capítulo VII
mar un objetivo claro al cual debían apuntar. La organización en torno a un progra-

ma nos permitía clarificar su sentido y completar con los proyectos necesarios para
cumplir el objetivo.
Uno de ellos era el programa (P4) “Gestión del Desarrollo Urbano”, donde identifica-
mos aquellos instrumentos o herramientas de gestión que existían y las que debíamos
sumar. Aquí comenzamos a trabajar con los conceptos de acceso a la tierra urbana
con servicios, formulando los primeros estudios de valor de suelo y su relación con las
imposiciones tributarias. También aparecía ponderadamente la creación de un fondo
de reparación histórica para Quequén, con transferencias importantes del complejo
agroexportador a la inversión urbana de la localidad.
Otro programa, vinculado a todos y por lo tanto posible de ser considerado como
transversal, fue el (P6) “Índices y mediciones de calidad de vida”; dicho proyecto
abordaba el tema de indicadores, relacionándolos específicamente con el plan y en
particular con cada uno de los proyectos. Asumíamos así un sistema de medición de
desempeño municipal.
Otro programa, en cierta forma novedoso, fue el (P7) “Atención de la emergencia ur-
bana”. Si bien es cierto que existía cierta preparación para las contingencias, no estaba
ponderada todo lo necesario, ni analizada en su totalidad. Incorporamos un análisis
más amplio, que partía de la experiencia y la capacidad de las organizaciones y su gen-
te, pero que mostraba también la necesidad de fortalecerse.
Por otra parte, el programa (P8) “Desarrollo urbano de localidades del interior”, bus-
caba incorporar a la visión del plan las propuestas específicas de cada una de las loca-
lidades, pero a su vez mantenerlas dentro de un mismo programa como instrumento
facilitador para lograr equidad en cada una de ellas y en su relación con el conjunto.
Dos programas mantuvieron la condición de estratégico y, a la distancia, no puedo dejar

de ver la similitud con los PUI colombianos (Proyectos urbanos integrales). Su identi-
ficación con letras subrayaba la diferencia con los programas hasta ahora menciona-
dos. Uno de ellos, el programa (A) “Intervenciones urbanas estratégicas orientadas a
la competitividad productiva y turística”, planteaba aquellas obras que debían lograr el
posicionamiento de los dos sectores más dinámicos de la economía necochense, pero a
su vez los mantenía dentro de un mismo programa, ya que las características de ambos
sectores hacían que convivieran en espacio y tiempo, generando así muchos conflictos.
El otro programa (B) “Intervenciones urbanas estratégicas orientadas a la equidad so-

cial”, jerarquizaba las demandas de la población más necesitada y buscaba dar priori-
dad a esos sectores. Nuevamente, aparece aquí un hecho novedoso dentro de la plani-
ficación tradicional.
296
La claridad y la simpleza que buscamos en la definición del menú de programas, in-

cluso en sus nombres, estaba directamente relacionada con lograr una apropiación
más fácil del menú por las distintas áreas municipales. La amplitud de programas nos
permitió ser más estratégicos (los llamados A y B) y a su vez bajar la mirada de lo es-
tratégico a lo táctico (los denominados del 1 al 8).
Las rondas de participación aumentaron, de las dos que realizamos en el PEBB y en el

PEA —una de programas y otra de proyectos—, pasamos a tres. La tercera nos permitió
profundizar la definición de actividades y las metas al punto tal de armar una agenda
de trabajo por cada uno de los proyectos.
En los tres casos analizados, el proceso de formulación del plan finalizó con un acto en
el cual se convocó a todos los participantes y se entregó el documento final. Fue siem-
pre un momento emblemático, aunque no el más sentido ni el más importante. Era el
momento en el cual entregamos un documento que sintetizaba todas las etapas y los
resultados de cada una de ellas. Este era el documento más elaborado y mejor impreso,
buscamos siempre esa distinción para asegurar mejor su permanencia en el tiempo. A
veces convocamos empresas para colaborar monetariamente con la impresión, pero
no está de más aclarar que nunca interfirieron con los procesos ni con los resultados.
Siempre el costo de los procesos de planificación estratégica cayó en el gobierno mu-
nicipal o en gestiones que este había realizado. Esto último fue el caso de Necochea,
para el cual acreditó recursos del Banco Interamericano de Desarrollo (Préstamo BID
925-0c ar), a través del Ministerio de Economía de la Nación.
7.3. Final feliz y triste final
¿Qué pasa cuando se termina el tiempo de la formulación del plan?
La respuesta es simple: hay que comenzar con toda la fuerza posible a trabajar en la
implementación del plan. Pero no es tan sencillo.
En el caso de Bahía Blanca, del cual me seguía ocupando como director hasta fines
de 2003, nos obligó a un análisis y una profundización de cada uno de los proyectos,
evaluando con cuáles debíamos y podíamos empezar a trabajar. De hecho, nos or-
ganizamos para trabajar sobre diversos proyectos a la vez, coordinando cada uno de
ellos con las distintas áreas municipales. Con algunas, la articulación fue buena y los
avances se veían rápidamente. Con otras áreas, fue muy difícil, la resistencia al cambio
era considerable. En esos casos veíamos como ir articulando y creando actividades que
nos permitieran consolidar la relación y avanzar en los proyectos.
297
▶ Capítulo VII
También los proyectos seguían siendo trabajados con personas representativas de

otras organizaciones. En este caso, merecen mencionarse los profesionales de las uni-
versidades, ya que siempre tuvimos la vocación de articular con los distintos grupos de
investigación, que durante años se venían especializando en temas territoriales. No se
buscaba “ofrecerles” un cargo (sacándolos de sus estructuras), sino facilitar el desa-
rrollo de sus investigaciones, tenerlos en cuenta para las decisiones y articular accio-
nes de manera conjunta.
Por todos los medios, intentamos no encerrarnos en nuestra oficina, sino hacer las
actividades siempre en conjunto con otras personas. Al respecto, en un significativo
trabajo sobre la gestión municipal impulsado desde la Universidad Nacional de Quil-
mes, se señalaba:
En el caso Bahía Blanca fue singular la apuesta que hizo el gobierno local por la continuidad
del equipo técnico, a efectos de controlar y promover la implementación del plan. Incluso
es destacable el gesto simbólico de que el plan estratégico mantuviera su espacio en el sitio
web del gobierno local hasta el año 2003.
Aunque se trataba de un nivel indirecto de participación, en su formulación el plan incluyó

la participación de actores sociales y empresarios generalmente no consultados en el de-
sarrollo de las políticas, así como la posibilidad de la discusión de las estrategias a seguir
a nivel local. El grado de participación alcanzado fue alto, dado que las principales asocia-
ciones representativas de los diferentes sectores de la ciudad cogestionaron la formulación
del Plan al intervenir en el Consejo Promotor y el resto de las instituciones fue invitado a
participar en el diagnóstico y en el armado de proyectos a través de talleres (Cravacuore,
Ilari y Villar, 2004:114).
Un aspecto a comentar durante esos tiempos de cambio de la fase de formulación a

la de implementación fue la propuesta que varios integrantes del equipo técnico del
plan recibieron para asumir cargos directivos en otras áreas municipales. Era lógico
y lo pensamos así desde un inicio; el plan resultó ser una excelente motivación para
generar un espacio de formación. El enriquecimiento de una visión más amplia de la
ciudad de la que cada uno de nosotros teníamos al inicio y la relación tejida con tantos
actores sociales fueron dos aspectos centrales para que algunos de los profesionales
más importantes del equipo se fueran a atender otras responsabilidades. En parte, no
lo veíamos como una pérdida, sino como una oportunidad para tener una relación más
fuerte y directa con esas áreas. Pero no fue tan así, la pérdida de esas personas dentro
del equipo se hizo sentir mucho y la absorción de las tareas en sus nuevas funciones
fue grande como para seguir compartiendo tiempos con nosotros.
Las tareas del equipo técnico abordaban tanto el seguimiento de algunos proyectos
como la realización de otros por parte nuestra y todos los matices entre estas dos
298
opciones. Había proyectos en los que formábamos parte, pero sin mayores obligacio-
nes, mientras que en otros éramos los que debíamos hacer los mayores esfuerzos para
movilizar a otras áreas. La existencia de la Dirección de Planificación Estratégica y su
equipo técnico se fundamentaba en mantener la visión integral de las propuestas del
plan, cuestión que se hubiera perdido si esta hubiera sido desarmada.
Presentamos el enfoque participativo del plan, tanto en su fase de formulación como

de implementación, y fundamentalmente algunos de sus principales proyectos, ante
un requerimiento del PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo), en un
relevamiento que ellos venían haciendo en toda Latinoamérica sobre buenas prác-
ticas municipales, con el nombre de “Feria Virtual de Conocimiento en Gobernabi-
lidad en América Latina”. Bajo el título “La gestión participativa como instrumento
articulador del desarrollo sustentable: gobernar con la gente”, describimos nuestra
experiencia en los formularios que nos hicieron llegar, los primeros generales y luego
con información mucho más precisa, e incluso en parte difícil de elaborar. Lo impor-
tante es que quedamos identificados dentro de las cien experiencias municipales en
Latinoamérica reconocidas por el PNUD que pasaron a conformar un banco virtual
que permitía acceder a cada una de ellas.
En noviembre de 2003 tuve el honor de acompañar al intendente municipal Jaime Li-

nares a un acto en Naciones Unidas (en Buenos Aires), en el que expuso, junto a otros
colegas del país, sobre la experiencia seleccionada. Pocos días después, dejábamos el
gobierno y era una satisfacción hacerlo de esa manera.
El cambio de gobierno terminó con el plan y con casi todo lo que estaba relacionado.
La decisión política terminó también con muchos proyectos, otros se continuaron o se
retomaron tiempo después. Pero nunca se volvió a trabajar con la visión integral que un
plan impone, cuando su desarrollo técnico es impulsado con claridad por la voluntad
política de quien gobierna.
Las experiencias de Azul y Necochea tuvieron un desenlace similar: luego de su formu-

lación, los equipos siguieron trabajando, aunque muchos volvieron a sus áreas origina-
les. Los cambios de gobierno también terminaron con estas herramientas.
Han pasado más de quince años desde que terminamos el plan de Bahía Blanca y cerca
de diez de los otros dos; cada tanto me encuentro con gente que ha participado en una u
otra experiencia y siempre la recuerdan como un trabajo participativo, respetuoso y se-
rio en sus definiciones. Todavía algunos vecinos guardan los documentos de trabajo que
elaboramos en esas ciudades y otros que buscan cómo conseguir esa documentación.
Sin duda, el presente de cualquiera de esas ciudades marca desafíos distintos. Sin em-
bargo, me animo a afirmar que partir de la lectura de estos trabajos es un buen comien-
zo para cualquier gobierno.
299
▶ Capítulo VII
ARRIAGADA, Ricardo (2002). Diseño de un sistema de indicadores de medición de des-

empeño para evaluar la gestión municipal; una propuesta metodológica, CEPAL-UN, ILPES,
Santiago de Chile.
CRAVACUORE, Daniel, ILARI, Sergio y VILLAR, Alejandro (2004). La articulación en la

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301
P lan Est rat é g i co d e Des a r ro l lo Tur í st i co S u sten tab l e d el d i str i to d e Patag on es ■
Capítulo VIII
Plan Estratégico de Desarrollo
Turístico Sustentable del distrito de Patagones
En septiembre del año 2005, la Fundación Carolina de Argentina llamó a concurso na-
cional de proyectos de investigación sobre el tema “diseño de planes estratégicos de
desarrollo turístico a nivel municipal”. Esta fundación, de origen español y con sede en
Argentina, había impulsado un año antes un Programa de Ayuda a Proyectos de Inves-
tigación, cuyas temáticas fueron identificadas en consulta con la Secretaría de Turismo
de la Nación, órgano de gobierno que auspiciaba este programa.
El concurso era una buena oportunidad para cotejar el estado de avance de ideas y
prácticas en el ámbito de la planificación y la gestión del desarrollo local. A tal efecto,
conformamos un equipo de trabajo de tres profesionales —junto con Roberto Bustos
Cara1 y Silvia Mónica Martínez2— provenientes de diferentes áreas y con experiencia
en el campo de la planificación y la gestión municipal o regional.
El concurso no solo constaba de la propuesta metodológica, sino que, en caso de resultar

ganador, el premio consistía en realizar dicho plan en un municipio preseleccionado a
propuesta de cada participante. Nuestra elección recayó en el partido bonaerense de Pa-
tagones; para nosotros significaba mantenernos en nuestra región, donde vivimos y de-
sarrollamos varias experiencias, pero además el municipio elegido nos permitía combinar
diferentes aspectos, como ser un destino de playa y pesca (San Blas), tener un importan-
te potencial cultural (Carmen de Patagones) y un incipiente desarrollo del turismo rural.
Cumplimos en tiempo y forma con la presentación al concurso. Nos parecieron muy

importantes los organismos auspiciantes: Secretaría de Turismo de la Nación, Cámara
Argentina de Turismo, Fundación Aerolíneas Argentinas, Instituto Federal de Asuntos
Municipales, Federación Argentina de Municipios y Red Federal de Municipios Turís-
ticos Sustentables. El comité de expertos que analizó las propuestas y definió los pre-
mios estuvo conformado por las más altas autoridades de dichas organizaciones, lo
cual suponía una excelente oportunidad para contrastar las ideas propias con las de
otros profesionales.
1 Licenciado en Geografía (Universidad Nacional de Cuyo) y Doctor en Geografía

(Universidad de Bordeaux, Francia).
2 Licenciada en Turismo (Universidad Nacional de Mar del Plata)
y Magíster en Ciencias Sociales (FLACSO).
303
▶ Capítulo VIII
Según datos brindados por la Fundación Carolina, se presentaron 122 trabajos de los
cuales 34 fueron definidos como pertinentes e integraron la ronda final de evaluación.
Un requisito era que la presentación debía hacerse desde un organismo educativo o de
investigación; en nuestro caso, la realizamos desde el Departamento de Geografía y
Turismo de la Universidad Nacional del Sur.
A fines de dicho año nos comunicaron que habíamos resultado ganadores y al año
siguiente comenzamos las tareas junto a la Dirección de Turismo de la Municipali-
dad de Patagones. En abril del 2006, junto al Doctor Marcelo Camusso —Director del
Programa de la Fundación Carolina—, el intendente municipal Ricardo Curetti y otras
autoridades provinciales y municipales, presentamos la propuesta y comenzamos las
actividades participativas. El 6 de junio de dicho año el Concejo Deliberante declaró de
interés municipal el plan.
8. 1. Un enfoque sectorial y regional
En cierta forma, el desafío fue responder a la pauta de elaborar un plan sectorial pero
articulándolo fuertemente con otras dimensiones del desarrollo local. El turismo, en
tanto actividad económica, tiene particularidades que facilitan esa visión; sin embargo,
era fundamental superar las barreras impuestas por las funciones de cada área munici-
pal, participando a funcionarios cuyas responsabilidades impactan decididamente en
el sector. De la misma manera, también convocando a actores sociales que en modelos
tradicionales posiblemente no eran tenidos en cuenta.
Por otra parte, lo local se conforma desde el espacio regional, ya que la unidad ju-
rídica municipal presenta un importante territorio rural y distintas localidades con
identidades muy marcadas. Más aún, la comprensión de dicha región no es posible
sin un análisis de su articulación inter-jurisdiccional, tanto en lo que concierne a
la región del sudoeste bonaerense como a la conformación de la comarca Vied-
ma-Patagones. En síntesis, Patagones se presenta como un espacio de articulación
sociohistórico y económico de la región pampeana y la región patagónica, a la cual
también pertenece.
El municipio de Patagones es el más austral de la provincia de Buenos Aires; limita al

norte con el río Colorado y consecuentemente con el distrito de Villarino, al sur con
el río Negro —límite con la provincia del mismo nombre y específicamente con su ca-
pital, Viedma—, al este con el mar Argentino y al oeste con la provincia de Río Negro
mediante el límite geodésico del meridiano 63º 23’ longitud Oeste (Bróndolo y otros,
304
1996). Según el Censo 20013, la población del partido era de 27.938 habitantes, el
0,2% de la población provincial; la superficie es de 13.600 kilómetros cuadrados –el
municipio más extenso de toda la provincia- y su densidad de 2,1 habitantes por kiló-
metros cuadrados. La población se encuentra principalmente en 3 poblaciones urba-
nas: Carmen de Patagones -18.189 habitantes-, Villalonga -3.705- y Stroeder -1.975-;
en menor medida en poblaciones rurales como ser, Bahía San Blas -463 personas-,
Cardenal Cagliero -113-, José B. Casas -38- y Juan A. Pradere -413-. El resto, es decir
3.042 personas, se distribuye en los campos en la zona rural (INDEC, 2001).
La especificidad territorial del Partido de Patagones deriva de su posición interregional que

asegura su importancia y ha impulsado constantemente políticas nacionales y provinciales
diferenciadas.
Su importancia estratégica desde la perspectiva territorial está determinada por su posi-

ción y ha demandado siempre del gobierno municipal un esfuerzo por gestionar, mitigar o
beneficiarse con los impactos de decisiones externas, de escalas provinciales, nacionales
o internacionales. Este carácter estratégico está presente a todo lo largo de la historia de
Patagones, desde su fundación en la época colonial; durante la etapa independiente inicial y
posteriormente en las diferentes etapas de desarrollo de nuestro país (Bustos Cara, 2006).
Más aún, Bustos Cara señala que “desde cualquier punto de vista que se considere,
forma parte de una transición”, estando presentes los elementos dominantes de dos
ámbitos regionales diferentes.
Por otra parte, la actividad turística se concibe como factor de desarrollo en tanto agre-
ga valor a los recursos locales generando nuevas actividades económicas. Las poten-
cialidades del lugar están explícitas en un primer inventario de recursos naturales y
culturales que dan cuenta, entre otros, de la costa Atlántica, el río Negro con su ecosis-
tema, la reserva natural de Bahía San Blas con su flora y su fauna, el casco histórico de
Carmen de Patagones y el espacio rural con su identidad cultural y productiva.
Sin embargo, la sola existencia de los recursos no es garantía para establecer una diná-
mica de desarrollo turístico; tal potencial debe ser puesto en valor y debe ser articulado
con una demanda específica que lo consuma.
La potencialidad turística está determinada por la forma en que los productos y servicios
turísticos de una localidad se adapta para satisfacer las necesidades actuales de esparci-
miento y recreación de los turistas. Bajo este supuesto, el turismo necesariamente debe
3 Se mantienen las fuentes de datos utilizados para el plan, o sea el Censo 2001 y otras fuentes
complementarias.
305
▶ Capítulo VIII
concebirse como un sistema funcional en donde convergen dos diferentes grupos de ac-
tores: por un lado los visitantes de un lugar que buscan determinadas actividades y, por
el otro lado los prestadores de servicios turísticos, la comunidad (el sector público y el
privado), quienes ofrecen los atractivos. Es decir, el turismo se manifiesta por la sinergia de
la oferta de recursos, servicios y actividades recreativas de una localidad con la demanda
de esparcimiento de los turistas.
Un adecuado diseño de los productos turísticos deberá definir claramente las acciones y
procedimientos a seguir, basados en las potencialidades del territorio y teniendo en cuen-
ta sus problemáticas, respondiendo fundamentalmente a las expectativas y deseos de la
demanda potencial, como también a las características del entorno y muy especialmen-
te a la competencia turística. Es importante subrayar esto último, ya que es necesario no
solo que el producto turístico sea bueno, sino esencialmente que además sea competitivo
(Martínez, 2006).
Como se puede apreciar en esta breve descripción y en las citas elegidas, lo sectorial y
lo regional presentan particularidades muy importantes. La planificación, en tanto me-
todología, colabora en la construcción de un pensamiento que debe partir de compren-
der la realidad regional y sectorial como también la de ahondar en sus potencialidades.
Sin embargo, la planificación va más allá, formulando las propuestas que pueden ace-
lerar o potenciar un proceso de desarrollo local. Es fundamental tener en claro que ese
menú de propuestas es lo que se busca, para que el trabajo impulsado no quede en un
análisis territorial, sino en una verdadera herramienta de gestión.
8. 2. El plan, un proceso de construcción política
La metodología de planificación propuesta, como ya se ha señalado, se basó en otras

experiencias propias e incluso en la participación en otros concursos. No es el caso
repetir aspectos metodológicos que ya han sido desarrollados con detenimiento, sino
señalar las características del proceso de planificación en Patagones que muestran
consistencia con dicha metodología, pero también sus particularidades.
Un primer aspecto a señalar es que la responsabilidad primaria de la tarea de planifi-

cación quedaba en un grupo externo. En parte, hemos intentado salvar esta situación
con una fuerte articulación con la Dirección de Turismo. Sin embargo, nuestra posición
podía ser un dato favorable para la convocatoria con ciertos sectores independientes o
distantes del gobierno municipal.
Tal situación estaba reforzada por la independencia económica que teníamos. El premio
del concurso eran los recursos económicos para desarrollar la experiencia, incluyendo
306
gastos y honorarios. Ese fue otro aspecto interesante porque nos permitió dimensionar
los recursos necesarios para llevar adelante una propuesta como esta, pero debíamos
ser muy claros en los tiempos y los productos obtenidos ya que no había forma de pedir
una ampliación. Por otra parte, obviamos los tediosos procedimientos administrativos
que muchas veces distraen tiempos o complejizan la programación de las tareas. Todo lo
relativo al trabajo debía quedar cubierto por el premio; gastos de traslado, alojamiento,
comidas, alquiler de salones, contratación de equipos de video y sonido, materiales im-
presos, correo y todo otro gasto directo debía ser resuelto por nosotros.
La relación con las autoridades municipales y especialmente con el área de Turismo fue
buena desde el inicio mismo de la presentación; en parte, ello motivó la elección del mu-
nicipio. El intendente Ricardo Curetti nos brindó un marco de trabajo muy cómodo, sin
ningún tipo de interferencia, y ofreció la participación necesaria en los momentos más
significativos del plan. Desarrollamos las tareas cotidianas junto al equipo de la Direc-
ción de Turismo; algunos nos conocíamos de compartir espacios académicos o labora-
les, como con el entonces director Gustavo Malek y con Ana Fabbri; otros como Roque
Barila, Blanca Vía y Alejandro Zangra, se sumaron rápida y entusiastamente al trabajo.
Los primeros pasos se orientaron a fortalecer la relación entre nuestro equipo y el

municipal; básicamente, se basó en escuchar sus diagnósticos y sus propuestas, los
desafíos que tenían por delante y las dificultades que veían. También, nos dedicamos
a conversar sobre los aspectos conceptuales y metodológicos que animaban nuestra
presencia, aclarando bien nuestro rol y sobre todo el sentido de construcción partici-
pativa del plan. Nunca fue pensado como un trabajo de especialistas, sino como una
actividad que nos sumaba a la experiencia local.
Como suele suceder, una de las primeras acciones fue elaborar un cronograma que
nos permitiera articular en el tiempo de un año las tareas del plan y acordarlas con el
equipo municipal. En parte, también debimos definir nuestra frecuencia de viajes y los
tiempos en el destino, las reuniones con los diferentes sectores, los talleres participa-
tivos y todas las actividades que demandaban tiempos muy precisos para finalizar el
año con el objetivo cumplido.
También, durante los primeros meses, nos dedicamos a recorrer la totalidad del par-
tido de Patagones, entrevistarnos con diversos actores y recopilar cuanta información
—cualitativa y cuantitativa— nos pareciera relevante. Desde la Dirección de Turismo,
se colaboró mucho en la producción de información, en facilitar el acceso a diversos
lugares y, en especial, en acercarnos a la gente. En poco tiempo, tuvimos listos los
dos primeros documentos; uno interno, el cual determinaba el “marco conceptual y
metodológico”, y otro como diagnóstico de base, cuyo fin era provocar los debates que
debíamos dar durante los talleres participativos.
307
▶ Capítulo VIII
El documento interno estaba orientado a la capacitación que realizamos con el equi-

po de turismo, aunque también era de acceso público. El documento “Diagnóstico de
base” se conformaba a partir de cuatro artículos nuestros, cualitativos de la realidad
local, y un compendio de datos pertinentes y provenientes de diversas fuentes. La deci-
sión de no hacer un diagnóstico dimensional y preferir uno más ajustado al tema tenía
que ver en parte con aprovechar mejor nuestros perfiles, pero también con ser más
claros en la orientación del debate.
Los cuatro artículos mencionados eran: “La actividad turística como factor de desa-
rrollo local” (Martínez, 2006), “Turismo y Territorio” (Bustos Cara, 2006), “Turismo
en Patagones; algunas características de su desarrollo” (Martínez, 2006) y “Turismo,
Ciudad y Desarrollo; conceptos y reflexiones en torno a Patagones”4 (Zingoni, 2006).
Con este material —más los anexos de información—, se elaboró un documento que se
copió en suficientes ejemplares para distribuir junto con las invitaciones a los talleres
de diagnóstico participativo.
Aquí es oportuno señalar que, para este momento, ya se contaba con el diseño de ima-
gen del plan y sus diferentes piezas gráficas. Así, contamos con folletos que describían
la experiencia que estábamos realizando y la pertenencia del equipo. El documento de
diagnóstico, como el resto del material que se fue elaborando, se armó en fotocopias
de la mejor calidad posible y con tapas impresas que identificaban a los productos del
plan. El trabajo de diseño gráfico estuvo a cargo de la DG Paola Barandiarán.
Según consta en el Informe de Progreso 1, estas tareas de interacción con actores, el

reconocimiento de los lugares, la capacitación inicial, el lanzamiento del plan y la ela-
boración de los dos primeros documentos, se realizaron entre los meses de febrero
y abril. Dicho informe, como los siguientes, brindan una información detallada de las
actividades realizadas, que sirven no solo para describir tareas, sino para visualizar el
trabajo que se realiza en una experiencia de estas características. Estos informes eran
muy importantes para nosotros, ya que con ellos rendíamos cuenta ante las autorida-
des de la fundación y del municipio, pero también por lo significativo que podía ser para
que la experiencia pudiera tener algún impacto de transferencia.
Los meses de mayo, junio y julio se dedicaron a la convocatoria, realización y proce-

samiento de los talleres de diagnóstico participativo. Se realizaron dos talleres con la
misma metodología y consignas, uno en Carmen de Patagones y el otro en Bahía San
Blas, por ser este un reconocido centro turístico. El resto del espacio geográfico se
vinculaba indistintamente con alguno de los talleres, generalmente por su proximidad
4 Todos los documentos del Plan están disponibles en: file:///C:/Users/JOSE/Downloads/plan_estrategico-

Documento_Final.pdf
308
física. Tres preguntas rondaban los debates: ¿cómo piensa Bahía San Blas su competi-
tividad?, ¿cómo hará Carmen de Patagones para hacer realidad su potencial turístico?
y ¿qué hará el interior del partido para lograr una dinámica de actividad turística? La
decisión de avanzar con un solo tema crítico en ambos talleres buscaba identificar las
similitudes y las diferencias que existen entre ambas unidades urbano-ambientales,
especialmente en lo concerniente al desarrollo turístico.
La invitación a participar de los talleres es siempre una pieza importante de la comuni-

cación; allí no solo se señala el motivo, el lugar y la fecha, sino que se aprovecha para
adelantar algunos conceptos que se encuentran más desarrollados en el documento
que acompaña la nota. En esa oportunidad, señalamos siete consideraciones especia-
les sobre la dinámica del sector turístico; a la distancia, retomo una de ellas:
Un adecuado diseño de los productos turísticos deberá definir claramente las acciones y
procedimientos a seguir basados en las potencialidades del territorio y teniendo en cuenta
sus problemáticas, respondiendo fundamentalmente a las expectativas y deseos de la de-
manda potencial, como también a las características del entorno y muy especialmente de
la competencia turística (Zingoni, 2006).
Los talleres se realizaron a jornada completa, el 17 de junio en Carmen de Patagones y

el 29 en San Blas; se comenzó a las 9 de la mañana y se finalizó diez horas más tarde,
aproximadamente. En total participaron más de cincuenta personas, actores sociales
representativos de diversos sectores públicos, privados y de organizaciones sociales.
El taller integrador es un momento de encuentro muy especial, se logra un buen marco

de diálogo, pero también un momento casi único para plantear crudamente los pro-
blemas y las necesidades. A veces, los talleres son tranquilos y armoniosos, otras se
recuerdan por ser muy intensos; el segundo fue el caso de San Blas.
Los talleres abordaron la metodología comentada en otros capítulos: en primer lugar,

se realizó el panel de los sueños (tormenta de ideas sobre las aspiraciones de cada
actor respecto del desarrollo turístico), luego el panel de los obstáculos (las dificultades
para llegar a los sueños), se reconoció la idea-fuerza, los principales problemas y final-
mente se hicieron las matrices FODA para cada problema identificando el posiciona-
miento de cada actor respecto del mismo.
Es interesante ver el resultado de la idea-fuerza (la visión de lo que se desea lograr

escrita en tiempo presente, para visualizar mejor la situación a la que se desea arribar)
y de los problemas en cada una de las localidades.
309
▶ Capítulo VIII
Carmen de Patagones:
Idea-fuerza
La actividad turística en Patagones se encuentra sólidamente integrada en la

región y reconocida en el ámbito nacional e internacional por la puesta en va-
lor de recursos naturales y culturales, la oferta de servicios variados, una ade-
cuada planificación y gestión coordinada entre los sectores público, privado
y de las organizaciones de la sociedad civil, con herramientas de fomento
ajustadas a las características locales y beneficios que alcanzan al conjunto
de la población, la cual se encuentra concientizada y comprometida en torno
a un modelo de desarrollo sustentable.
Problemas
- Inadecuado marco normativo-administrativo y debilidad de las políticas pú-

blicas para una planificación integrada del turismo.
- Falta de dinámica de la actividad como generadora de recursos.
Bahía San Blas:
Idea-fuerza
La actividad turística en el partido de Patagones ha puesto en valor todos

los recursos integrándolos social y territorialmente, con actores conscientes
y comprometidos con un desarrollo sustentable, desde el Río Negro al Río
Colorado, articulando la acción pública y privada, complementando servicios
e incorporándolos al sistema productivo.
Problemas
- Falta de recursos orientados al desarrollo de la actividad.

- Falta de definición de políticas de desarrollo que articulen los sectores públi-
co y privado.
Pero el diagnóstico participativo va más allá, es uno de los mejores momentos para
acercar posiciones, encontrar consensos y buscar caminos para recorrer conjuntamen-
te. Como suele suceder, al principio hay desconfianzas e incluso distancias producidas
por otras disputas; pero con el transcurrir de las horas, y con algunos resultados a la
vista, los acercamientos se van dando. Para el moderador y su equipo, es muy impor-
310
tante disponer de un tiempo generoso para provocar estos acuerdos. Por eso, aunque
parezca mucho el tiempo dedicado a estas reuniones, es sumamente útil.
Finalizados los talleres, en las siguientes semanas procedimos a pasar en limpio todo lo
trabajado por los participantes y producir un nuevo documento; allí están registradas
todas las personas que se convocaron y asistieron, una selección de las fotos de la jor-
nada y cada uno de los paneles con las ideas tal cual las consignaron los participantes.
Con las copias hechas en cantidad suficiente, se convocó a una nueva reunión en la que
se repasó lo actuado, se entregó el material y se contó cómo continuaban las activida-
des. Con esta etapa, se realizó el segundo informe de progreso.
Durante los meses de agosto a noviembre, desarrollamos la etapa de propuesta en sus

dos momentos característicos: determinación de las líneas estratégicas y formulación
del menú de programas y proyectos. En primer término, se trabajó junto al equipo de la
Dirección de Turismo en la elaboración de un documento preliminar de líneas estraté-
gicas, el cual fue puesto a consideración en dos nuevos talleres participativos, nueva-
mente uno en cada localidad. Estos talleres, más reducidos en su carga horaria que los
anteriores, tienen la particularidad de ir definiendo las principales políticas a impulsar
en lo concerniente al turismo. Por supuesto, la visión es amplia e involucra tanto al
sector público como al privado y todo otro tipo de organizaciones.
Se determinaron dos líneas estratégicas de desarrollo turístico y tres objetivos especí-

ficos, a saber:
Línea Estratégica A: Conformación de productos turísticos, a partir de la

puesta en valor de recursos naturales y culturales.
Objetivo Específico 1: Incrementar adecuadamente en cantidad y cali-

dad los recursos/atractivos naturales y culturales, como productos tu-
rísticos competitivos que aseguren una dinámica económica.
Línea Estratégica B: Aumento de las capacidades de gestión local, basadas

en la articulación público-privada, a partir de instrumentos normativos-ad-
ministrativos y del fortalecimiento del compromiso de la comunidad.
Objetivo Específico 2: Diseñar y aplicar las herramientas de gestión ade-

cuadas que articulen los sectores público y privado, orientadas a una
política de desarrollo sustentable.
Objetivo Específico 3: Mejorar las acciones de educación y concientiza-

ción en torno a la actividad turística, fortaleciendo la participación y el
compromiso del individuo y las organizaciones locales.
311
▶ Capítulo VIII
El documento se elaboró con un sustantivo desarrollo de cada línea estratégica y de

cada objetivo específico, de tal forma de fundamentar el enfoque de cada uno de ellos
y dejar bien en claro los alcances y las consideraciones especiales. Buscamos evitar ge-
neralidades obvias, aún cuando un lineamiento debe ser amplio en su misma concep-
ción; pero sus fundamentos le daban contenido y claridad respecto de lo que se quería
definir. De la misma manera, cada uno de los objetivos específicos aparece en sí mismo
como un gran desafío, pero no pretende ser una generalidad, sino, por el contrario,
estar muy relacionado con las propuestas que en la siguiente etapa se debían elaborar.
Los talleres participativos buscaban debatir y consensuar las líneas estratégicas y sus
objetivos, partiendo de la premisa de que las mismas tenían que ser amplias, pero a su
vez concretas. También inculcamos el concepto de que “abrir” muchas líneas significa-
ba distraer la orientación de la política pública. Algo parecido sucede con los objetivos;
subrayamos la importancia de que sean pocos, que signifiquen un gran desafío, pero
también que sean posibles de cumplir. Hicimos mucho hincapié en que tanto las líneas
estratégicas como los objetivos debían quedar claramente explicados para no dar lugar
a falsas expectativas ni a interpretaciones equivocadas. Un aspecto interesante de los
talleres fue que los participantes realizaban un posicionamiento de la situación en que
se encontraban y de la distancia a lo que se esperaba; así, pudimos saber por dónde
íbamos a tener más dificultades o facilidades en el armado de los proyectos.
Con las líneas estratégicas y los objetivos consensuados, procedimos a la elaboración

del nuevo documento, en el que constaban los resultados, la metodología empleada,
los participantes y la transcripción de los paneles elaborados en ambos talleres. Se
organizaron las copias suficientes para poder entregarle una a cada participante y lógi-
camente varias más para poder distribuir entre las organizaciones auspiciantes, como
también tener de reserva para potenciales interesados. Paralelamente, comenzamos
las tareas internas —siempre junto al equipo municipal de la Dirección de Turismo—
para elaborar el documento preliminar de programas y proyectos.
Solo para recordar, desde lo metodológico, es importante observar la estrecha relación

entre el problema, el objetivo y el programa; si bien no siempre ocurre ello en términos
textuales, siempre existe más claridad cuando esto sucede. Para nosotros, eran muy
visibles los tres componentes en los que había que trabajar: la potencialidad de los pro-
ductos turísticos, las herramientas de gestión —con intervención pública y privada—, y
la concientización sobre lo local y la importancia de la actividad. Estas quedaron fuer-
temente expresadas en la etapa que recientemente habíamos finalizado y entendimos
que era sustancial mantener este reflejo en el menú de programas. Los proyectos luego
darían cuenta de la especificidad de cada uno.
Las tareas se realizaron durante noviembre y se extendieron más de lo programado a

parte de diciembre (ajustes que generalmente suceden). Sin duda, esta es la etapa más
312
interesante y creativa, pero además la que mejor muestra la necesidad de un trabajo

articulado con las diferentes áreas y los sectores. Mucho de lo que trabajamos los me-
ses anteriores, comenzaba a tener sentido en estos momentos.
Trabajar participativamente un plan, con funcionarios, técnicos y público con diversas

formaciones y pertenencias, es en sí mismo un proceso de aprendizaje. De hecho, no
hay mejor manera de aprender que haciendo, y esta experiencia no fue la excepción.
Las distintas reuniones tenían este fin, pero voy a clasificarlas en dos: las técnico-me-
todológicas y las referidas a proyectos y contenidos.
Las primeras de ellas eran destinadas principalmente al equipo técnico de la Dirección

de Turismo; con ellos muy especialmente nos importaba el manejo de los conceptos
que organizaban la propuesta, porque en definitiva eran las personas que iban a tener
la responsabilidad de la gestión del plan. También, pero en menor medida, las explica-
ciones se trasladaban a otras áreas y a los participantes del plan.
Un aspecto sustancial es visualizar al programa como un conjunto de proyectos y ac-

ciones orientado muy ajustadamente a alcanzar el objetivo propuesto, transitando por
el camino trazado en la línea estratégica. Dicho de otra manera: el éxito del programa
es cumplir un objetivo llegando por un camino específico.
En términos más técnicos, el programa busca ajustar lo más posible la distancia entre
la situación actual y la deseada. Esa distancia es posible de ser medida, y como nos re-
ferimos a objetivos, esa medición es en términos cualitativos. Los objetivos dan cuenta
de ello en sus explicaciones. El hecho de ser cualitativos no necesariamente significa
que son imprecisos, pero eso debe quedar siempre bien redactado.
Como señalamos, cada programa es un conjunto de proyectos y acciones orientados al

cumplimiento de un objetivo específico. Dicho conjunto no es aleatorio, debe observar
criterios de factibilidad, viabilidad, eficiencia y eficacia, debe organizarse en el tiempo y
evaluar las externalidades positivas y negativas que cada propuesta genera. Lo mejor al
elaborar una propuesta de estas características, es analizar los proyectos que están en
curso, los que se quieren impulsar, los que se han dejado de lado —y sus razones—, es
decir, todo lo que en algún momento se pensó que podía ser útil o importante. De hecho,
podemos pensar proyectos del presente o del pasado, el más reciente o el más alejado; en
cada caso, es importante analizar los contextos en los que se formularon las propuestas.
También es muy importante enriquecer el debate con las experiencias de otras ciudades,
con características similares, que han tenido resultados parecidos a los que se buscan.
Es sustancial entender que se buscan proyectos que resuelvan los problemas identifi-
cados y cumplan los objetivos propuestos. No se eligen por otra razón, mucho menos
por intereses particulares, políticos o personales.
313
▶ Capítulo VIII
Similar a las otras etapas, y una vez armado el documento preliminar, se invitó a los
distintos actores a la etapa de participación. Cada uno de ellos recibió la invitación, una
copia del documento y una nota con la explicación metodológica de lo que significa
esta etapa. Desde ya, se convoca a todos aquellos actores que participaron en algún
momento del proceso de planificación, pero las posibilidades de participar siguen sien-
do amplias.
Nos pareció importante sumar una jornada dedicada a contar experiencias en otros
municipios que entendíamos pertinentes a algunas de las propuestas. Así, cada uno de
nosotros expuso sobre los productos turísticos, la recuperación de centros históricos,
los desarrollos de frentes marítimos, las producciones regionales y algunos temas más.
La jornada sirvió, además, para adelantar las tareas a realizar en los talleres.
Los talleres de programas y proyectos se realizaron durante una semana en forma inin-
terrumpida; dispusimos de un lugar un tanto alejado del centro, que nos permitía lograr
un clima de inmersión significativo. Previmos hacernos cargo del costo del transporte,
tanto de aquellos que venían de otras localidades como para aquellas personas del lu-
gar pero que no disponían de vehículos. En esta instancia, era necesario trabajar juntos
y no en talleres paralelos. En diciembre finalizamos las tareas de participación y nos
dispusimos a trabajar en el nuevo documento de programas y proyectos. Lo siguiente
es una síntesis de lo definido.
» Programa A: Desarrollo de productos turísticos competitivos
El programa está dirigido a transitar la línea estratégica A: “Conformación de produc-

tos turísticos, a partir de la puesta en valor de recursos naturales y culturales”, y a
cumplir el objetivo específico 1 de “Incrementar adecuadamente en cantidad y calidad
los recursos/atractivos naturales y culturales, como productos turísticos competitivos
que aseguren una dinámica económica”.
Es necesario hacer al menos dos observaciones respecto del objetivo citado; por un
lado, el verbo “incrementar” no determina a priori la cantidad; sin embargo, dicho in-
cremento debe ser tal que asegure cierta dinámica en la generación económica de
recursos, como también se señala en sus fundamentos. Por otra parte, se define que
dicho incremento sea en “cantidad y calidad”, tanto en los recursos como en los atrac-
tivos, naturales y culturales; en realidad, no se han identificado alternativas, sino fun-
damentalmente complementariedades.
El programa presenta como complejidad la cantidad de variantes que se presentaban.

Decidimos estructurarlo en tres subprogramas que, si bien responden al mismo obje-
tivo, nos permitían identificar unidades homogéneas de análisis y trabajo. Dichos sub-
314
programas se organizaron en función de la zonificación planteada en el diagnóstico que

identificaba los paisajes y ambientes más característicos del distrito. En dicho texto, se
destacan cuatro zonas: i) delta del Colorado, ii) planicies mesetiformes, iii) frente ma-
rítimo y planicies litorales y iv) valle del Río Negro (Bustos Cara, 2006). En consecuen-
cia, y de acuerdo con el desarrollo turístico relevado, organizamos los subprogramas en
tres áreas: frente fluvial, costa Atlántica y ruta nacional 3.
El subprograma “Frente Fluvial” constituye un área de fuerte centralidad, ya que abarca

el litoral de la ciudad cabecera del partido. Si bien la ciudad de Carmen de Patagones se
extiende sobre la meseta, podemos decir que toda la franja de costa es una parte vital,
tanto de su historia como de su futuro.
Es también un área de crecimiento, ya que el paisaje natural se constituye en un valor

reconocido y, cuando es posible, apropiado. En ello contribuye el municipio con di-
versas obras, tanto en áreas consolidadas como en otras que se encuentran en pleno
desarrollo.
Concebir la importancia de la unidad ambiental conformada por la meseta y el río,

desde el límite jurídico del meridiano hasta el mismo mar, nos llevó a pensar en la
necesidad de contar con un instrumento de planificación —y gestión— específico para
el frente fluvial. Basta observar la dinámica histórica de crecimiento para entender lo
significativo de pensar integralmente el área; por lo tanto, pensar en un proyecto con
énfasis en lo urbano-ambiental, pero con un claro componente social y económico,
incluyendo tanto al residente como al turista, se imponía como central.
El mayor valor del proyecto es subrayar la integralidad del desarrollo costero, relacio-
nando áreas que en principio se miran con estrategias diferentes y aisladas. De algunas
de ellas, como el centro histórico, nos ocupamos más específicamente y de hecho lo
hace el plan de conservación que impulsa la Dirección de Patrimonio. Pero su relación,
en tanto centralidad urbana, con la expansión de la ciudad no es tan concreta. Hacia el
Oeste, la expansión alcanzó un ritmo vertiginoso; el desarrollo de vías de circulación
en la costa del río, acompañadas con un tratamiento paisajístico adecuado, potenció
la construcción de viviendas de considerable nivel y tamaño. Es un caso interesante de
generación de plusvalías urbanas que bien podrían haberse captado por parte del Es-
tado. También ha producido impactos de gentrificación en población residente, mucha
de ella en calidad de ocupantes.
El uso deportivo —recreativo y turístico— de la costa también fue claramente poten-

ciado, no solo por el incremento del uso del lugar como espacio para caminar, correr
y andar en bicicleta, sino para una mejor relación con las actividades náuticas. En tal
sentido, algunas propuestas, como un teatro al aire libre, el puente peatonal a la isla
315
▶ Capítulo VIII
Abate y la pista de canotaje, son alternativas que deben ser analizadas y, en todo caso,
esperar los contextos en los cuales pueden llevarse adelante. La existencia de tierras
fiscales debe imponer un análisis en el cual potenciar su mejor destino y, en tal sentido,
el uso de dicho suelo como equipamiento recreativo o como recurso para la radica-
ción de inversiones con destino turístico debe ser contemplado como prioridad. Su
fundamento radica en el mejor uso de dichas tierras, sean estas usufructuadas desde
el residente o utilizadas para la generación de capital y trabajo. Muy especialmente,
señalamos un terreno al Este de la cabecera del Puente Nuevo, quizás el más privile-
giado en tanto vistas del río y de ambas ciudades, el cual estaba siendo utilizado como
depósito de chatarra.
Hacia la desembocadura —la expansión hacia el Este—, pasando ya el puente ferro-ca-

rretero y más precisamente el histórico Cerro de la Caballada, comenzaba a gestarse
el club de golf (actualmente ya muy consolidado) y la zona de quintas aseguraba una
baja ocupación del suelo en un área de bajos. La mejora del acceso vial, las obras de
electrificación, la cesión de suelo especialmente en la ribera, las condiciones paisajísti-
cas del sitio y las históricas son características que potencian un uso recreativo y turís-
tico del lugar. En el año 2004, el Concejo Deliberante proponía la construcción de dos
atracaderos de lancha que permitan unir los balnearios de “El Cóndor” en la provincia
de Río Negro, con la villa “7 de Marzo” en Patagones. La normativa debe reflejar estas
propuestas, exigiendo cesiones importantes, un uso de baja densidad, pero también el
destino turístico a partir de permitir campings, cabañas y hosterías.
No menos interesante es el potencial cultural del lugar; por un lado, allí se encuentran
algunas de las cuevas maragatas, sitios utilizados por los primeros pobladores para
vivir y que se conservan en buen estado, algunos incluso preparados para ser visitados
por los turistas. Menos conocido, quizás por estar en tierras privadas, se encuentra “La
rastrillada”, un impresionante vestigio prehistórico que parece vincularse a los testi-
monios de Pehuén-Co, en el distrito de Coronel Rosales (unos 300 kilómetros al nores-
te del lugar). También, la posibilidad de construir una senda que una la Villa 7 de Marzo
con la localidad de San Blas, apta para vehículos 4x4, puede ser tanto un complemento
como un atractivo en sí mismo; desde ya, debe estar muy bien señalizado y ser seguro
respecto de las mareas. La gestión de un proyecto de estas características es sin duda
compleja desde la articulación público-privada, pero no deja de ser interesante.
El resto del subprograma identifica proyectos de diversa escala, veamos alguna breve
descripción de ellos. “Manos maragatas” es un proyecto que pretende potenciar una
iniciativa incipiente (por entonces) de capacitación en labores autóctonas como teji-
dos en telar; la concepción del producto desde el mismo saber hacer de las personas, la
interacción con las trabajadoras, el sitio de trabajo-exposición y venta, fueron aspectos
destacados en la formulación de la propuesta. En cierta forma, el proyecto “Taller de
316
oficios y restauración” apuntaba a cuestiones similares, como la generación de empleo

relacionado con los recursos del lugar; en tal sentido, teniendo un centro histórico de
tanta relevancia el cual siempre necesita de intervenciones de restauración y man-
tenimiento, qué mejor que capacitar a cierta población en técnicas específicas a las
características de dicho lugar. En estos dos proyectos, como en otros, aprovechamos la
experiencia internacional que es abundante. Lo mismo sucede con el proyecto de “Re-
vitalización del Centro Histórico”, aunque aquí nos encontramos con un trabajo muy
sólido llevado adelante por años desde la Dirección de Patrimonio, impulsado muy es-
pecialmente por la arquitecta Mónica Herrero.
La movilidad en la costa es sin duda una clave del desarrollo integral y armónico; hay
situaciones que se van dando con naturalidad, como la misma expansión de las calles,
pero una zona con tanta intensidad de uso debe pensarse en sí misma como un pro-
yecto particular. Es importante recordar que un plan estratégico no necesariamente
aborda aspectos técnicos en la definición de los proyectos, sino la identificación de las
prioridades y la correcta formulación de la idea; queda luego desarrollar los mismos
proyectos por las áreas competentes.
Tres proyectos completaban el subprograma y estaban orientados fundamentalmente

a la construcción de atractivos turísticos. Por supuesto, cada uno respondía a debilida-
des o fortalezas oportunamente señaladas por los participantes en los talleres, como
también a oportunidades que la actividad turística brinda en el lugar. La construcción
de un “Centro de interpretación temática” pretendía mejorar la comprensión integral
de la historia local desde una visión más moderna en tanto presentación de la informa-
ción. Debía ser una atractiva introducción para luego el visitante poder tener el contac-
to real con los lugares naturales y culturales del distrito. Estos espacios deben ser con-
cebidos con programas de educación e investigación que se entroncan con lo definido
en otro programa del plan. La localización de este centro no es un dato menor, debe
tener una relación directa con el frente fluvial, tanto en lo concerniente a la movilidad
como al paisaje; veíamos con interés el área adyacente al puente ferro-carretero, ya
que se trata tanto de un recurso como de una barrera en el funcionamiento del área, y
un equipamiento de estas características podía resolver o mejorar esa situación.
El proyecto “Escuela de gastronomía” se fundamentó en la casi inexistencia por en-

tonces de un desarrollo de las actividades de restauración en el centro histórico. Sin
embargo, frente a Carmen de Patagones, hay varios restaurantes que disfrutan de la
vista de esta costa. Sosteníamos que lo mejor de Carmen era la vista que se tenía
desde Viedma; sin embargo, cuando uno visita un centro histórico lo que más valor
adquiere es tener actividades dentro del lugar. Este proyecto buscaba capacitar mano
de obra local que permitiera brindar un servicio de calidad. Varios de estos proyectos,
como también otras iniciativas particulares, se complementaban con el denominado
317
▶ Capítulo VIII
“Micro-emprendimientos turísticos”. La necesidad de articular lo público y lo privado

era fundamental para permitir nuevas opciones de recreación y turismo, no solo en lo
ateniente a cuestiones relativas al financiamiento y los posibles beneficios, sino tam-
bién a las gestiones administrativas de muchos de ellos.
El subprograma “Costa Atlántica” refiere a un área predeterminada por la tendencia de

uso turístico que tiene la localidad de San Blas, insertándose en el panorama regional
y nacional como un destacado centro de pesca. Sin embargo, el espacio potencial para
el desarrollo de la actividad va más allá de dicho centro y de la caracterización como
sitio de pesca.
La costa es en sí misma un lugar para desarrollar diversas actividades, desde la playa

de arena hasta la reserva natural “Bahía San Blas”; más aún, las inversiones privadas en
determinados servicios como hotelería y hospedajes, abren mayores posibilidades al
desarrollo de la actividad turística. Además, hay otros sitios en la costa que deben ser
integrados a las posibilidades de desarrollo que brinda el turismo, en donde es posible
encontrar un mayor contacto con la naturaleza.
El subprograma consta de ocho proyectos; tres de ellos están referidos a infraestructu-

ras, como el camino de acceso a la localidad, las mejoras de infraestructuras de servicio
en San Blas y el ya mencionado camino de aventura entre esta localidad y la Villa 7 de
Marzo. También, la necesidad de formular un plan y código urbano de la localidad fue un
tema priorizado. Si bien los residentes eran pocos, en temporada turística los habitantes
se incrementaban significativamente; además, la radicación de personas podía aumen-
tar significativamente con el desarrollo de infraestructuras como el gas (en varios de
estos temas se ha avanzado considerablemente). Por otra parte, existía mucha tierra
loteada y era necesario tener una política fiscal que alentara la construcción y la expan-
sión con densidad de la localidad, controlando la especulación y capturando por parte
del Estado parte de las plusvalías generadas por acciones externas a las del propietario.
Por entonces, la Reserva San Blas presentaba conflictos de intereses y complejidades

jurídicas. Tal situación ponderaba aún más el hecho de impulsar un plan de manejo de
la reserva como medida fundamental para asegurar la preservación y la sustentabilidad
del medio y las actividades locales. Desde el turismo no se puede concebir el uso de
un área de estas características sin la existencia de un plan de manejo que identifique
claramente las zonas posibles de uso y su intensidad.
Dos proyectos se vinculaban a la necesidad de equipamiento turístico; uno de ellos

refería a la construcción de un muelle que permitiera atracar a embarcaciones de pe-
queño y mediano porte como el caso de veleros. Todos los años se asiste a la presencia
de veleros que en su travesía se acercan a la costa de San Blas, que de contar con
318
una infraestructura adecuada les permitiría hacer escala. Por otra parte, la provincia de
Buenos Aires y la Armada Argentina estaban trabajando en la localización de puertos
deportivos a lo largo de la costa bonaerense, lo cual significaba una oportunidad para
la propuesta.
El otro proyecto se refería al equipamiento turístico destinado a la recreación familiar.

San Blas tiene reconocimiento de ser destino de pescadores, pero para las familias que
los acompañan tiene muy poco atractivo. La propuesta buscaba diversificar con op-
ciones, algunas muy sencillas, que además podían ser llevadas adelante por el sector
privado. La playa misma, que sin duda es un lugar atractivo, no poseía ningún tipo de
infraestructura, como ser baños. Un parador que brindara servicios generales y es-
peciales al pescador, aparecía como una simple opción pero con grandes beneficios.
Lo mismo sucedía con el equipamiento en la planta urbana, pensando en actividades
nocturnas o para días en donde el clima no fuera bueno.
Aquí, el plan aparecía como una herramienta importante porque era necesario superar
distancias entre lo público y lo privado. Se entiende que muchas de esas actividades de
servicios deben estar brindadas por el privado, pero es el Estado el que debe clarificar
su política de desarrollo local y especificar cuáles son las actividades priorizadas.
Por último, un proyecto de características muy particulares buscaba resolver un pro-

blema y aprovechar una oportunidad. La introducción de ostras en las playas de la isla
Jabalí tuvo una adaptación fenomenal y su reproducción se extendió significativamen-
te. Por entonces, se observaba un descontrol ambiental y productivo. Sin embargo,
la producción de ostras podía ser un emprendimiento de mucha trascendencia; más
aún, si además de una explotación primaria, dicho alimento podía incorporar valores
agregados que podían convertirlo en un producto tradicional de gran visibilidad para
el desarrollo del lugar. Por entonces, existían empresarios con acciones de producción
y comercialización incipientes, como también centros de estudios y de control, como
el Instituto Argentino de Oceanografía, la Universidad Nacional del Sur y el SENASA.
El subprograma C, denominado “Ruta Nacional 3”, conforma un área lineal entroncada

por dicho camino y las vías del ferrocarril, entre las cuales se fundaron los diversos
pueblos rurales del distrito. El Plan federal de Turismo la define como un corredor, en
tanto que vincula un significativo centro de transferencias —Bahía Blanca— con los
destinos del sur bonaerense y el norte de la Patagonia atlántica. También desde allí
es posible vincularse por auto o tren con la andina ciudad de Bariloche, siendo esta
una ruta poco transitada pero de alto valor turístico. Aprovechando este obligado tra-
mo circulatorio, las localidades que se encuentran a la vera de la ruta como Pradere,
Villalonga y Stroeder, además de los establecimientos rurales, pueden vincularse a la
actividad turística a partir de experiencias nuevas y atractivas.
319
▶ Capítulo VIII
Tres proyectos que no requieren mayores explicaciones comprendían este subprogra-

ma: la conformación de circuitos turísticos en cada uno de los pueblos, el fortaleci-
miento de las fiestas locales y la asistencia técnica, económica y financiera al desarro-
llo de emprendimientos con impactos en la actividad turística.
El Programa B, “Instrumentos de Gestión”, resumía todas aquellas herramientas que

entendimos significativas para una mejor articulación entre el sector público y el sector
privado vinculados de manera directa o indirecta al desarrollo turístico. Con esto, bus-
camos crear espacios que aumentaran las posibilidades de compartir decisiones, en-
foques y acciones sobre el desarrollo de la actividad. Los instrumentos se caracterizan
también por buscar la manera de apropiarse del éxito de los proyectos; esto implica un
mayor esfuerzo de los residentes, ya que se intenta pasar de un esquema de “pedir”
inversiones, a otro caracterizado por la creación de oportunidades.
Algunos de estos proyectos son de un perfil más técnico, como el “Inventario de recur-
sos y atractivos turísticos”, el “Diseño de la página web” y las “Misiones y funciones
de la Dirección de Turismo”, y otros más políticos, como la “Junta Promotora del Plan
de Turismo”, la “Comisión de Gestión del Centro Histórico” y la “Agencia de Desarrollo
Turístico”, estos últimos representaban funciones que hasta el momento las abordaba
el gobierno casi exclusivamente y se proponía una participación más importante de la
sociedad civil.
El restante proyecto, denominado “Herramientas de crédito”, busca facilitar la obten-

ción de créditos bancarios tan necesarios para llevar adelante mejoras o compras de
bienes orientados a la actividad turística. Las dificultades para la toma de créditos está
dada básicamente por las exigencias de calificación y las altas tasas de interés, las
cuales incrementan el riesgo ante una actividad que puede fluctuar mucho como la
turística. Un acuerdo de tres partes entre los privados, el gobierno y la banca —pública
o privada— permitiría acordar facilidades para un desarrollo más ágil de determinados
emprendimientos.
Un claro ejemplo lo tuvimos durante el taller de diagnóstico en San Blas. En dicha opor-
tunidad, los operadores de lanchas de pesca comentaban la imperiosa necesidad de
modernizar tales medios, tanto por razones de seguridad como de comodidad. Cabe
aclarar que tales personas no son empresas, sino propietarios de embarcaciones que
tienen un alto valor pero son operadas por ellos mismos —algo así como el dueño de
un camión—. La cuestión es que no podían comprometerse con un crédito cuya tasa de
interés era del 11% —por entonces—. Las limitaciones de ellos podían ser un verdadero
problema para el desarrollo del lugar. ¿Qué pasaría si durante unos años nadie más
renovara sus embarcaciones?, ¿qué impactos tendría un accidente o las malas referen-
cias en lo relativo a comodidad?, ¿qué sucedería si entrara en el mercado una empresa
320
con suficiente capital y desplazara a estos trabajadores independientes?, preguntas

que hay que hacerse y en cuyas respuestas encontraremos la conveniencia o no de
formar parte desde el Estado de algún tipo de acción. Ante las preguntas, los mismos
trabajadores manifestaban que un crédito del 8% era posible de ser pagado y que si
eso existiera, sin duda estarían renovando las unidades.
Este ejemplo sirve no solo para identificar correctamente el problema, sino fundamen-
talmente para dimensionarlo; al final, el problema se acotaba al 3% de la tasa de inte-
rés bancario. Años después, en oportunidad de trabajar en el Senado de la Provincia
de Buenos Aires en una nueva Ley de Turismo, comentaba esta situación y el ejemplo
ayudó para incorporar un artículo en el cual el Banco Provincia puede disponer de lí-
neas de crédito especiales para el sector turístico que tengan intereses parcialmente
subsidiados por ese municipio (Ley 14.209, Título VII, Capítulo II, artículos 34 y 35); los
Concejos Deliberantes dispondrían las pautas respecto del tipo de proyectos que po-
dían presentarse, quedando excluidos aquellos emprendimientos de gran porte como
podrían ser hoteles de alta jerarquía.
Por último, el Programa C, “Educación y concientización para el desarrollo turístico”,

se sustenta en profundizar la formación sobre el valor de lo local y la importancia del
turismo como factor de desarrollo económico y social. Los proyectos abarcan un es-
pectro muy amplio que va desde la investigación histórica a la puesta en escena de
expresiones culturales en el marco natural y en el construido de cada localidad.
El plan quedó conformado con 31 proyectos considerados estratégicos, los cuales se

organizaron en los tres programas mencionados. Si observamos, cada uno de esos pro-
gramas trabaja sobre tres pilares fundamentales: potenciar los recursos y atractivos,
mejorar e incrementar las capacidades de gestión articuladas y profundizar la forma-
ción, la educación y la concientización de los valores locales.
8.3. Reflexiones al final del plan
La elección de un análisis de caso vinculado al turismo tenía por motivo abordar dos
aspectos; por un lado —como ya mencionamos—, el desafío era hacer un plan sectorial
pero que mantuviera la visión integrada del desarrollo; por otro lado, se consideró el des-
tinatario final. Esta segunda cuestión siempre genera controversias: ¿para quién planifi-
camos?, ¿para quién construimos la ciudad?, ¿debemos preparar todo para el turista o
debemos responder al residente y ser lo más auténticos dentro de lo posible? En más de
una oportunidad me ha tocado asistir a este debate, con profesionales de más jerarquía
o simplemente en charlas de café. Posiblemente podamos acordar que los extremos son
malos, incluso podemos traer ejemplos tanto para una como para otra postura.
321
▶ Capítulo VIII
Juan Carlos Pérgolis señala:
El principal patrimonio de la ciudad es su modo de vida. Dicho en otras palabras, la parti-

cularidad de la vida de cada ciudad es su principal patrimonio. Entendemos, disfrutamos
y amamos las ciudades porque podemos participar de sus particularidades culturales, que
son el resultado de una historia presente en sus monumentos, pero se mantiene viva en las
significaciones de sus habitantes; las vivimos en tanto estamos en contacto con su cultura
y sus monumentos son parte de ella (Pérgolis, 1997).
¿Qué desea el turista cuando visita Carmen de Patagones? Sin duda, ver una signifi-
cativa cantidad de edificios y construcciones que son testigo de una época, certificado
de alguna manera por haber sido declarado “Poblado histórico Nacional” (Decreto Na-
cional 401/03). Pero la ciudad no es un museo ni un parque temático; a cada espacio
urbano, le corresponde una sociedad en su tiempo y en el presente, la posibilidad de
comprender a una y a otra, y especialmente la posibilidad de ser parte de esa experien-
cia es lo que hace atractivo a un lugar con estas características.
El ejemplo del centro histórico vale para la reflexión en otros espacios, como los frentes
fluvial y marítimo, y también el rural. ¿Hasta dónde el turismo puede cambiar la identi-
dad de un lugar o de sus prácticas culturales?, ¿hasta dónde la demanda por vivir en un
lugar puede ser tolerable por los residentes?, ¿qué pasa con el acceso a la tierra para
vivir cuando la renta del suelo se eleva por la participación de los turistas en el mercado
local? La reflexión sobre la ciudad y el turismo es compleja y en parte volveremos sobre
ella en el próximo capítulo.
Una de las exigencias de las bases del concurso era incluir en la metodología una eva-
luación final que sirviera de manera incipiente a la transferencia de conocimientos. La
misma, en nuestro caso, estuvo a cargo de Roberto Bustos Cara, que tenía el doble
rol de participar de todas las actividades, pero a su vez de tomar distancia para poder
hacer esta primera reflexión. Sus reflexiones son sustanciales y propias de un califica-
do observador; fueron presentadas en marzo de 2007, junto con todo el plan, ante las
autoridades municipales, representantes de la Fundación Carolina y los actores que
participaron del proceso de planificación.
Como sucede con el resto de los documentos y con el plan mismo, es posible acceder
a su versión final en el sitio municipal, pero es pertinente rescatar algunas partes de
dicho informe. Luego de una presentación que conjuga observaciones sobre el contex-
to general de la experiencia y las condiciones locales específicas, el informe observa la
trama conceptual que se incluye en todo el proceso del plan; términos como desarrollo,
sustentabilidad, planificación estratégica, participación, patrimonio, capital social, capital
cultural, capital simbólico, y otros conceptos, que de a poco se incorporaron con el obje-
322
to de hacer más rica la discusión, como competencia para el desarrollo, gobernanza, valor
público, acción colectiva, partenaire, fueron constantemente parte del debate de ideas
que alimentaron el trabajo durante el año.
La participación, en tanto una nueva forma de concebir la gestión territorial, con espa-
cios importantes para la expresión y la decisión en aspectos clave de la política formu-
lada, fue central en tanto tiempo y sentido para la toma de decisiones en cada etapa del
proceso de planificación. Si bien varias eran las formas que adquirió la participación,
sin duda los talleres fueron su centro, no solo por la intensidad, sino porque era el mo-
mento en el que los actores podían relacionarse entre sí, con acuerdos pero también
con confrontaciones. Bustos Cara destaca “la construcción social en estos espacios,
la conducción y claridad de las etapas, la participación y permanencia, aun cuando la
duración de los mismos resultaba a priori excesiva”.
Aspectos referidos a la interdependencia de las áreas públicas del gobierno local, la go-
bernanza —en tanto articulación pública y privada— y los agentes del desarrollo me-
recen también la atención en estas reflexiones. Sin embargo, hay un punto del informe
en el que creo interesante detenernos más: las reflexiones sobre el tiempo. Bustos Cara
señala que son tan importantes como las reflexiones sobre el espacio y se sintetizan en
la idea de proceso que debe tener un plan.
Tiempos visibles (los que tienen costos políticos) y tiempos invisibles que corresponden
a los tiempos sociales necesarios para que los proyectos tomen forma y se arraiguen to-
mando vida propia. Existe un tercer tiempo, que es el propio tiempo del proyecto como
investigación pautada con los organismos o instituciones patrocinadoras.
Es necesario compatibilizar estas tres temporalidades, el primero significa aprovechar las

oportunidades que la dinámica política presenta, los tiempos de elecciones, los tiempos de
las instancias administrativas.
Los tiempos sociales son también diversos y corresponden por ejemplo a los tiempos que
las imágenes permanecen o son efectivas en los medios de comunicación antes de perder
progresivamente su efectividad. El tiempo necesario para que las ideas se integren en un
grupo social y tengan un soporte colectivo. El tiempo de la concientización que requiere
una reiteración cotidiana. El tiempo que la cultura necesita para transformarse en estructu-
ra dinámica que oriente la conducta colectiva y el reconocimiento externo.
Existen tiempos concretos y que se refieren a los procesos de aprendizaje y constitución de

recursos humanos en las instituciones educativas y que es necesario considerar.
Los tiempos de la administración del proyecto que implican una disciplina indispensable
para cumplir una tarea. Un año de trabajo para la implementación fue adecuado y logró
mantener el interés y generar una dinámica de debate tanto abierto en los talleres como en
el interior propio del equipo de gestión municipal (Bustos Cara, 2007:456).
323
▶ Capítulo VIII
La experiencia de Patagones nos permitió recorrer de una forma ajustada el tránsito

de la formulación teórica al hecho concreto; también, más específicamente, de lo aca-
démico a lo político y lo administrativo. Desde el inicio mismo sabíamos que nuestra
intervención era acotada a la formulación del plan; por eso buscamos con énfasis la
articulación con los agentes municipales y con los actores sociales. Parte de lo defi-
nido habrá servido para apoyar proyectos que ya se presentaban encaminados, otra
parte habrá desnudado análisis que sirven para la reflexión y quizás impulsaron otras
propuestas.
El sentido de comentar este caso es el de poner datos concretos a una experiencia de

planificación, y hacer más visibles los conceptos y las metodologías que señalamos en
otros capítulos. Sin duda, queda flotando una pregunta: ¿en cuánto sirvió el plan de
turismo al desarrollo local?, pero la misma excede este análisis.
BRÓNDOLO, Margarita y otros (1996). El espacio geográfico y problemáticas ambienta-

les, provincia de Buenos Aires, editorial Lourdes, Mendoza.
BUSTOS CARA, Roberto (2006). “Análisis académico”, en Documento de base. Plan Es-
tratégico de Desarrollo Turístico Sustentable del partido de Patagones.
BUSTOS CARA, Roberto (2006). “Turismo y Territorio”, en Documento de base. Plan

Estratégico de Desarrollo Turístico Sustentable del partido de Patagones.
MARTÍNEZ, Silvia Mónica (2006). “La actividad turística como factor de desarrollo lo-
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dad Piloto de Colombia, Santa Fe de Bogotá.
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Plan Estratégico de Desarrollo Turístico Sustentable del Partido de Patagones, Fundación
Carolina de Argentina, Municipalidad de Patagones, Patagones, documento final en
file:///C:/Users/JOSE/Downloads/plan_estrategico-Documento_Final.pdf
ZINGONI, José María (2006). “Turismo, Ciudad y Desarrollo”, en Documento de base.

Plan Estratégico de Desarrollo Turístico Sustentable del partido de Patagones.
324
C i u da d y f i n a n c i a m i e n t o e n c e n t r o s t u r í s t i c o s ; S a n M a r t í n d e lo s A n d e s ■
Capítulo IX
Ciudad y financiamiento en centros turísticos;
San Martín de los Andes
El presente capítulo se encuadra en diversos estudios e informes sobre el desarrollo

local en San Martín de los Andes producidos durante los años 2005/2007. Las carac-
terísticas ambientales, sociales y económicas del lugar eran sin duda un atractivo para
llevar adelante una investigación de estas características, pero la hipótesis general era
dilucidar por qué una ciudad con tantas fortalezas tenía un grado de dependencia tal
que conspiraba contra su propio desarrollo. Lógicamente, para trabajar sobre la pregun-
ta, era necesario abordar aspectos coyunturales pero también de su tendencia histórica.
El lugar desde donde se realizó el trabajo fue también muy interesante como experien-
cia. La encomienda era parte de las tareas desarrolladas para Luz Sapag, por entonces
senadora nacional (2001/2007), quien había sido intendenta municipal de San Martín
de los Andes durante dos períodos consecutivos (1991/1995-1995/1999) y tenía deci-
dida su candidatura para el 2007. El trabajo lo realizamos en conjunto con la Licenciada
Silvina Belaustegui, persona de íntima confianza de Sapag, quien además había ocupa-
do los cargos de más alta jerarquía en el municipio durante su gestión. El análisis de la
realidad local y regional que hacíamos no solo debía aportar para las labores legislati-
vas y políticas de la senadora, sino también formular las propuestas y sus alternativas
para un eventual gobierno.
Fueron muchos los estudios e informes que por entonces realizamos, varios de ellos
están presentes en estas líneas. La elección de este caso tiene dos sentidos: por un
lado, la propia dinámica que tiene la localidad, con sus complejidades y la particulari-
dad que le otorga la fuerte dinámica turística; pero por otra parte, el hecho de trabajar
en un plan de acción de gobierno a futuro. Por lo general, las tareas de planificación
se hacen sobre un gobierno en marcha, acá el desafío era analizar alternativas a partir
de la siguiente gestión. Trabajar la coyuntura local sin estar inmersos en ella era una
particularidad que aprendimos a manejar. El desafío era producir un conocimiento que
permitiera tomar decisiones concretas en los primeros meses de la nueva gestión. Luz
Sapag participaba mucho de los debates y de las definiciones; una persona de su expe-
riencia y formación política lógicamente enriquecía la tarea.
Como en los otros capítulos, los datos y las reflexiones vertidos en estas páginas son
consecuentes con el estado de situación al momento del desarrollo de las tareas. Se-
guramente, desde entonces al presente ha habido cambios, pero no se trata de analizar
325
▶ Capítulo IX
los hechos posteriores, sino de describir una experiencia que sirva para entender los
conceptos y las metodologías de los otros capítulos aplicadas a un caso particular.
San Martín de los Andes, se encuentra enclavada en la precordillera argentina, a orillas

del lago Lácar y entre cerros que le otorgan un marco paisajístico excepcional. El pue-
blo fue fundado en 1897 y ha crecido bajo distintas políticas, con etapas bien marcadas.
Desde los años 80 hasta el presente, diversos factores impulsaron la migración hacia
estas tierras multiplicando varias veces su población.
Las corrientes migratorias se destacan por políticas nacionales; así, en los ochenta se
concentran inversiones turísticas, en los noventa se “globaliza” la oferta de la localidad
(principalmente con el desarrollo de su centro de esquí) y en los años posteriores se
vive un proceso vinculado a capitales que invierten en bienes inmuebles y personas
que buscan un estilo de vida lejos de la inseguridad de las grandes urbes.
La población ha crecido de manera rápida, reflejando así importantes corrientes inmi-

gratorias; según los censos nacionales 1991, 2001 y 2010, la población relevada fue de
14.842, 22.432 y 27.956 habitantes respectivamente. Sus principales actividades eco-
nómicas son la construcción y el turismo, ambas íntimamente relacionadas. A ello hay
que sumar la presencia del Estado, que más allá del municipio, tiene diversas repre-
sentatividades provinciales y nacionales (Parques Nacionales y Ejército, entre otros).
Los emprendimientos urbanos son un excelente negocio. El perfil de la principal de-

manda está conformado por personas de un importante poder adquisitivo, gustosas
de hacer una inversión sin la urgente necesidad de una rentabilidad de corto plazo o
simplemente como sitio de descanso para sus vacaciones. La expansión urbana de la
localidad tiene un ritmo muy acelerado. Dado que la tierra posible de ser urbanizada es
finita, los emprendimientos buscan la mejor posibilidad de venta. Para ello constituyen
productos inmobiliarios muy sofisticados, como barrios cerrados con canchas de golf
diseñadas por especialistas y otros con pista de esquí propia. Esto forma parte de la
determinación de los valores máximos que se pagan por la tierra y, consecuentemente,
la escala de precios del resto.
Dado que el potencial comprador no es local, el mercado vive al impulso de determi-

nadas zonas de Buenos Aires, e incluso del extranjero. Esto es comprobable fácilmente
por los medios en donde se realiza la publicidad de las inmobiliarias o por las consultas
que estas tienen.
Desde ya, con este potencial mercado, la tierra destinada a otros sectores de la pobla-
ción es escasa. De hecho, por más que una familia tenga ingresos superiores a la línea
de pobreza, está literalmente imposibilitada de acceder al mercado de tierra formal.
326
La principal opción que se maneja es la urbanización por parte del Estado de diversas
chacras, pero en general a varios kilómetros de distancia. En parte, la tierra tiene un
menor valor porque el comprador paga diariamente parte del costo como precio de
transporte. El sistema de transporte público tenía deficiencias, pero aun con sus mejo-
ras, la vida en muchos barrios sigue teniendo dificultades para acceder a los beneficios
del resto de la ciudad. Solo ciertos equipamientos, como el educativo y algún recrea-
tivo (la clásica canchita de fútbol), se encuentran en estos emprendimientos. No hay
comercios, ni servicios (o son pocos); la frecuencia del transporte es muy baja, queda
lejos de las prestaciones de salud y de la seguridad pública (policía y bomberos).
Otra opción es la invasión de tierra en sitios cercanos al Casco Central. En este caso, se
deja de lado el costo del traslado (simplemente, se baja la montaña), pero la condición
de informal limita el desarrollo de la familia. Generalmente, dichas tierras pertenecen a
parques nacionales o al Estado (municipal o provincial). Siempre son faldeos en donde
las condiciones estructurales son malas, poniendo en riesgo la vida propia y del resto
de la barriada.
En tal sentido, se han realizado obras importantes como el Programa Nacional de Me-
joramiento de Barrios, que se aplicó con singular éxito en los faldeos del Cerro Curru-
huinca, realizando obras de desagües cloacales, núcleos sanitarios, viviendas mínimas y
cierto equipamiento comunitario. Se integró al catastro municipal el relevamiento irre-
gular de todo el barrio. Es decir, hay experiencia e ideas de cómo salir de esa situación.
Sin embargo, la hipótesis de trabajo es otra. ¿Por qué hay que esperar los efectos del
mercado de la tierra de uso turístico para intervenir (lentamente) en el rescate de di-
chas situaciones de pobreza, reparándolas o atenuándolas en el mejor de los casos?
Si el desarrollo de los emprendimientos urbanos es un buen negocio para el particular,

debería también serlo para la localidad. A fin de cuentas, los inversionistas deciden su
participación en dicho mercado porque San Martín de los Andes constituye un valor
público reconocido, el cual ha sido construido con el esfuerzo de la comunidad.
Es necesario que el Estado local intervenga inteligentemente en el mercado inmobilia-

rio, no solo con la definición de la normativa urbanística, sino también con una política
fiscal acorde al plan urbano, que permita asegurar la dinámica económica, pero tam-
bién generar equidades y oportunidades en beneficio de los sectores medio y bajo de
la población.
Por ello, siempre es necesario explorar las experiencias de financiamiento del desarro-
llo local a través de políticas de suelo, basadas en un sistema tributario claro y preciso,
permitiendo la captura de plusvalía urbana de la tierra y la transferencia de derechos
de construcción, como mecanismos posibles de implementación.
327
▶ Capítulo IX
El caso analizado tiene una dinámica fuerte que permite hacer visible la situación de
vulnerabilidad de gran parte de la población frente a la fuerza de un mercado exógeno,
y fundamentar la importancia de investigar e implementar nuevas herramientas de
gestión urbana que permitan reducir las desigualdades, eliminar la pobreza y mejo-
rar la calidad de vida. En este sentido, la captura y transferencia de plusvalías urbanas,
como herramienta fiscal, puede disciplinar la especulación, permitiendo a su vez, hacer
sustentable la expansión y el crecimiento de la ciudad con los valores que se desean
preservar de la localidad.
9.1. Valor público o producto turístico
San Martín de los Andes es un lugar soñado. Hace unos cuantos años, un programa
de televisión señalaba que, si el paraíso existió alguna vez, estuvo en este sitio. Más
específicamente, Fuentealba señala que (San Martín de los Andes):
se halla emplazada en la vega Maipú, en un lugar de bellezas naturales con amplias posi-
bilidades turísticas, rodeada de cerros cubiertos de bosques de raulíes coihues y cipreses.
Es esta zona lacustre por excelencia, donde el azul de los lagos contrasta con el verde pro-
fundo de los bosques (…). Toda la zona constituye un atractivo diversificado (…) (Gómez
Fuente Alba, 1972:65).
Como señalan Sprechmann y Capandeguy (1996), la idea de la “aldea de montaña” da

cuenta de ciertas características sobre las que se ha ido construyendo un imaginario
colectivo, a la par que se concretaron directrices específicas sobre diversos temas, en-
tre ellas el ordenamiento territorial.
La primera reflexión es cómo se compone el valor público de San Martín de los Andes
y quiénes lo usufructúan.
Es importante diferenciar el concepto de valor público del más limitado de producto

turístico; este último permite un análisis sectorial, pero no es conveniente para una
reflexión más amplia. En términos generales, podemos decir que todos los residentes
y los turistas disfrutan, de una u otra manera, el valor público que tiene San Martín de
los Andes. Sin embargo, no todas las acciones que estas personas realizan mejoran o
preservan el valor público del cual disfrutan.
Entonces, no solo es importante establecer cuáles son los determinantes del valor pú-
blico, sino también qué lo afecta y qué lo acrecienta; de hecho, el valor público es posi-
ble establecerlo en términos económicos y, por lo tanto, el Estado debería incentivar (o
328
beneficiar) aquellas acciones que consolidan y mejoran el valor público determinado y

castigar a las que lo perjudican.
Como ya señalamos en otros capítulos, el valor público se relaciona con la capacidad

de generar gozo, deleite o bienestar, y se distingue de otros tipos de valores por ser dis-
frutado de manera colectiva (Saavedra y Mokate, 2004).
El concepto vertido por Saavedra y Mokate ayuda a precisar más el concepto de valor
público y a diferenciarlo de otros. En nuestro caso, lo central era definir cómo se compo-
ne el valor público de San Martín de los Andes; aspectos como la primacía de la mon-
taña y su vegetación, la escala contenida de la localidad, la arquitectura con materiales
autóctonos, las rosas en las veredas, la tranquilidad, la seguridad, la vista sobre el Lago
Lácar o la escalada al cerro Bandurria son parte del valor público local.
El valor público es un intangible que debe ser determinado por los mismos vecinos,
aunque por medio de técnicas es posible relevarlo y conceptualizarlo. A veces, ese
valor se detecta por el deterioro o la desaparición de un valor que quizás antes no
se valoraba tanto. Esto era un dato llamativo en las diversas entrevistas (charlas más
bien) que manteníamos con los vecinos del lugar; aparecían así referencias a la baja
calidad del espacio público (específicamente, los canteros, las rosas, las plazas y su
equipamiento), la tranquilidad de circular (el tráfico se ha congestionado significati-
vamente), el dominio del paisaje (la urbanización está conquistando los faldeos), la
reposición arquitectónica (aparecen nuevas estéticas y las de mayor identidad local se
encuentran gravemente amenazadas), mientras otros aspectos, como la seguridad, no
eran tan notables pero tampoco ajenos a la tendencia del país.
Es importante recalcar que el concepto de valor público es dinámico y, por lo tanto,

hay aspectos que pueden rápidamente sumarse e incorporarse como tales, mientras
otros pueden modificarse o mutar. Es el caso de la costa del lago, la cual hace unos diez
años tenía una determinada función y a partir de la depuración de las aguas servidas
y consecuentemente de su costa, adquirió una valoración sumamente especial. Rápi-
damente, la sociedad ha hecho una apropiación de ello; equipamiento como la Trampa
de peces1 y la intervención urbana en la costa del lago son hechos importantes en la
relación del pueblo con su frente lacustre.
1 Se conoce por tal a la construcción localizada en la desembocadura del arroyo Pocahullo, cuya función
principal es capturar los peces que circulan aguas arriba para desovar y trasladarlos por un medio más
seguro. Cuenta además con un centro de interpretación de la fauna acuática local.
329
▶ Capítulo IX
9.2. La expansión urbana y el acceso al suelo
Ya que el crecimiento en altura es muy limitado, dicho término se adapta casi perfec-
tamente al de expansión.
Históricamente, San Martín de los Andes ha tenido problemas para planificar su cre-
cimiento o expansión. Algunos de estos problemas son de tipo legal (tierras bajo dife-
rentes jurisdicciones); otros, se relacionan con restricciones o dificultades del entorno
natural. Lógicamente, cualquier crecimiento de población o de actividades económicas
genera una presión sobre el suelo urbanizable y, por lo tanto, sobre el mercado de
tierras; en consecuencia, es importante reflexionar sobre estos tres aspectos. El cre-
cimiento de población en San Martín de los Andes ha sido sostenido y fuerte durante
muchos años, con algunas mesetas pero también con importantes picos.
Existe una relación entre el crecimiento de la población y la demanda de tierras, pero

no necesariamente directa; por un lado, porque hay otros factores que demandan tie-
rras urbanas (actividades económicas o determinados equipamientos sociales), pero,
por otra parte, es esencial determinar los segmentos del mercado existente. El turismo,
en tanto actividad económica, demanda mucha tierra para equipamientos, como hote-
les, cabañas y todo tipo de servicio; pero también existe una fuerte demanda de tierras
para ser destinadas a segunda vivienda, las cuales no tienen un uso intensivo a lo largo
del año. Al ser la disponibilidad de tierra limitada (siempre lo es), sumar una demanda
de estas características impacta aún más en la distancia de otros segmentos de pobla-
ción —de ingresos medios y bajos— a encontrar un sitio en donde habitar.
Dicho de otra manera, si clasificamos al total de la población (hogares, por ejemplo) en

función de sus ingresos y los dividimos en diez segmentos iguales en cantidad de po-
blación, la pregunta sería: ¿cuáles y cuántos de estos segmentos están en condiciones
de apropiarse del suelo urbano de manera legítima a valores de mercado? Pero lo cierto
es que el total de suelo urbano disponible no está a disposición de los residentes, sino
que gran parte está comprometido con personas que viven en otras ciudades y que
tienen por destino de vacaciones a esta localidad.
El resto de la población, la que no accede por crédito o ahorro a los valores existentes,
tiene dos posibilidades: o cuenta con el Estado contribuyendo con políticas especiales
para acercar las posibilidades del vecino a los precios del mercado o produce urbani-
zaciones con tenencias precarias. Determinar la cantidad de segmentos de población
que tienen posibilidades de acceder a la tierra urbana es sumamente importante por-
que ayuda a precisar el tipo de políticas públicas a implementar. Claro está que no
toda la población presiona sobre el mercado de tierras; muchos de ellos ya tienen su
propiedad y no tienen intenciones de modificar tal situación. Por otra parte, hay un
330
mercado inmobiliario de alquiler que ofrece otro tipo de posibilidades y el cual también
es importante determinar, caracterizar y cuantificar.
San Martín de los Andes es una ciudad con gran capacidad de atracción de población;
en parte por sus bellezas naturales y su forma de vida, pero también por las actividades
económicas y las oportunidades que estas generan. Muchas veces existe una combi-
nación de ambas; es el caso de quienes están dispuestos a tener una menor rentabili-
dad de sus actividades a cambio de una vida más placentera. Las principales activida-
des económicas de San Martín son la generada por la presencia del Estado (a partir de
múltiples reparticiones y servicios que se prestan), la construcción y el turismo (ambas
muy vinculadas a la expansión urbana). Las tres actividades son importantes fuentes
de empleo y, por ello, captadoras de población.
La principal presión sobre el suelo urbano parece estar dada por el capital; es decir,
por el inversor que requiere un suelo de características especiales (por ubicación y
tamaño), sea para segunda residencia o para explotar económicamente. Dicha presión
está determinada tanto por la puja de valores en el mercado, por la necesidad de incor-
porar permanentemente nuevas tierras para mantener una oferta de calidad y por el
costo de oportunidad que representa para los otros segmentos, que al verse impedidos
de acceder al mercado, necesitan otras variantes, como alquilar, ser subsidiados por
el Estado o invadir. La localidad está creciendo de manera peligrosa debido a que el
comportamiento de la urbanización puede tener derivaciones complejas que afecten
decididamente el valor público de San Martín, aun cuando muchas de ellas se generan
bajo directrices razonables y de buenas intenciones.
La preservación de la escala de “la aldea”, hace difícil calificar en el imaginario co-

lectivo la noción de ciudad; sin embargo, claramente podemos hablar del “Gran San
Martín”, es decir la conurbidad formada por diferentes asentamientos. No existe una
ciudad lineal, ni propuesta que se le parezca. Las diferentes urbanizaciones en torno a
la ruta 234 —desde Chacra 4 hasta el mismo aeropuerto de Chapelco— se conectan
funcionalmente a un eje vial, pero dependen en todo sentido de la aldea. En todo caso,
lo que existe es una periferia que va creciendo linealmente (porque, entre otras cosas,
tiene muy pocas posibilidades de hacerlo de otra manera).
La decisión de manejar urbanizaciones aisladas, mezcladas con el paisaje, como que-

riendo controlar los impactos visuales, no hace más que promocionar los intersticios
urbanos para generar nuevas presiones y facilitar aún más la conurbación. La falta de
equipamientos se va compensando con una ocupación espontánea de algunos de ellos
(determinados comercios y servicios). Desde el punto de vista del transporte, la situa-
ción de dependencia es aún más clara, ya que prácticamente no hay intercambios entre
los barrios, sino entre ellos y el casco céntrico. Sin embargo, lo más preocupante es lo
331
▶ Capítulo IX
perjudicial que son estas formas urbanas para la construcción de una sociedad. Cada
barrio puede ser estigmatizado con un segmento de los ingresos por hogar que antes
señalamos y la movilización social ascendente se da no solo por los ingresos que dicha
familia genera, sino por los cambios de barrio.
Esta situación es más propia de las grandes ciudades, no tanto de localidades de esta
escala de residentes. La conurbación crece en otros lados, como un tejido totalmente
desarticulado y con muy bajo control. El camino al lago Lolog es un ejemplo de ello;
loteos formales, con productos urbanos dirigidos a sectores de altos ingresos, junto a
otros donde prácticamente se acepta la informalidad (el loteo “fantasma” es un ejem-
plo de ello) u otros en los que la situación no es tan precaria pero donde se permiten
determinadas licencias.
¿Constituye esto una ciudad? No, de ninguna manera lo es, ni lo será. Lo único que se
puede apreciar es una importación de los modelos de urbanizaciones cerradas, típico
de grandes centros urbanos, como estilo de vida. De más está decir que estos pro-
blemas —el tejido urbano desarticulado y el tejido social compartimentado—, tienen
efectos perjudiciales sobre diversos factores del desarrollo local, más aún en una pre-
tendida visión de sustentabilidad.
También es posible analizar el crecimiento desde lo cualitativo, en donde vemos que

hay una decidida voluntad por conquistar la montaña. Tanto desde el faldeo sur como del
norte es posible visualizar este fenómeno, que si bien data de años, se hace cada vez
más latente. Ricos y pobres pugnan por estas tierras, unos realizan la conquista desde
arriba, otros desde abajo. Ya existen sitios en donde las vecindades son tangibles.
Es fundamental destacar el Programa de Consolidación y Reintegración Urbana y So-

cial en barrios periféricos de San Martín de los Andes —conocido nacionalmente como
Programa ARRAIGO—, realizado en la segunda mitad de los 90 y por el que se bene-
ficiaron 360 familias. Este programa es compatible con los preceptos del BID y otros
organismos multinacionales en la materia; de hecho puede ser un caso ejemplificador,
ya que incorpora a la problemática la construcción de un límite urbano y la preser-
vación del ambiente natural, como podemos ver en la siguiente cita: “Este programa
de actuación se complementa con las normativas correspondientes de conservación y
protección del área boscosa que se encuentra por encima de estos barrios, como una
zona intangible” (Presidencia de la Nación, 1997:147).
La lección de dicha intervención urbana es que tales acciones son posibles y además
perfectibles. Pero no se han continuado y, por lo tanto, otras áreas están creciendo en
forma desmedida. Existen sitios en donde se concentran las viviendas, pero la norma
es que hay una apropiación de los faldeos (legal o no legal) en diversos lados, muchas
332
veces al amparo de la forestación que oculta los impactos visuales de gran parte de
ellos. Dado que las visuales con predominio del paisaje natural son un valor público
esencial de San Martín, la conquista de los faldeos —la legal (de los pudientes) y la no
legal (de los que menos tienen)— implica una afectación de dicho valor. Ciertamen-
te, las pautas de cómo se urbanicen los faldeos será fundamental para minimizar los
efectos perniciosos sobre el valor público o incluso potenciarlo a partir de propuestas
urbanas que, pese a su resignificación, contribuya a acrecentarlo.
9.3. El Estado local como promotor del desarrollo urbano
Los problemas de una ciudad (y sus soluciones) se presentan de una manera distinta
a la que tradicionalmente se concibe la administración. El crecimiento desordenado
de la urbanización puede derivar en problemas de localización de viviendas precarias,
con riesgos de desastres naturales, con un incremento de las condiciones de NBI y,
por consecuencia, con afectaciones serias a la salud de las personas residentes; puede
incidir sobre el desempleo al quedar lejos de las fuentes de trabajo y no hacer rentable
las actividades o puede determinar la exclusión social al marginar a sus habitantes de
las áreas que le dieron identidad.
Por el contrario, las acciones de gobierno también tienen efectos en diversos cam-
pos; la construcción de una plaza es claramente una acción que encuadramos desde
las áreas de planificación física, pero tiene un importante impacto desde lo ambiental
(más espacios verdes), desde lo social (permite y motiva el encuentro de personas) y
desde lo económico (aumenta el valor de las propiedades que tienen vista sobre ella).
Estos ejemplos muestran claramente la necesidad de superar las estructuras tradicio-
nales, tanto en el análisis como en la acción.
Para ello, resulta imprescindible modificar el rol del Estado: es necesario pasar del Es-
tado regulador al promotor. En términos generales, dicho paso implica un cambio de
actitud, más decidida, eficiente y principalmente eficaz2. Específicamente, en aspectos
concernientes al desarrollo urbano, el paso se ve en un Estado que no solo regula, sino
que interviene como un agente clave del mercado. De lo que se trata es de cumplir más
acabadamente con la misión del gobierno local, la cual generalmente no se cumple o
se hace con tremendas ineficiencias3.
2 Por eficiente entendemos el mejor uso de los recursos, por eficaz el mejor uso de las oportunidades.
3 Basta pensar que la incorporación de cientos de metros de calles anualmente para mantener no
necesariamente incrementa los recursos propios (máquinas, combustible, repuestos, personal que las
conduzca, personal administrativo, recursos económicos y financieros), pero sí afecta al servicio actual,
ya que reduce su eficiencia.
333
▶ Capítulo IX
Lejos de esta situación, las reglas tradicionales dan claros beneficios para un negocio
inmobiliario brillante; la rentabilidad de una urbanización de jerarquía es altísima, en
principio por tres factores: i) los precios se referencian a un mercado selecto vinculado
directamente a zonas preferenciales de Buenos Aires, ii) se capta un valor público (pai-
saje) y nadie paga por ello, iii) el municipio no capta los valores que el mismo genera.
En otras palabras, las plusvalías generadas por el desarrollo de proyectos de infraes-

tructura, por ejemplo, impulsado y financiado por el gobierno local son —al menos
hasta ese momento— apropiadas íntegramente por los propietarios de los inmuebles
del sector, sin que el Estado capture parte de ellas con un fin redistributivo. Esto da la
pauta de la necesidad de profundizar el análisis de herramientas que permitan poner
en marcha algún mecanismo de captación de los mayores valores alcanzados por los
inmuebles como consecuencia de la obra pública para su posterior redistribución so-
cial y espacial.
Un aspecto relevante para comprender al gobierno local como promotor del desarrollo
es la capacidad de gestión del municipio, la que podemos definir a partir de los recur-
sos (humanos, técnicos, económicos y financieros), la institucionalidad (leyes muni-
cipales, provinciales, relaciones y costumbres) y las habilidades (técnicas y políticas)
que están comprometidas para llevar adelante una propuesta de desarrollo.
Generalmente, existe una gran preocupación por definir el qué hay que hacer, y no se
repara en los otros aspectos clave para el funcionamiento de una organización tan es-
pecial como son los gobiernos locales. Ello lleva a muchos gobiernos a ser vistos como
un ramillete de buenas intenciones y un manojo de fracasos.
En el marco de una visión sistémica, hay dos elementos esenciales a definir para esta-
blecer la capacidad de gestión de un municipio: la misión (y su grado de conocimiento
y adhesión) y los instrumentos que explican la producción de los servicios.
Los instrumentos que deben explicar cómo se producen los servicios, que finalmente
se transformarán en beneficios, son herramientas de planificación. Sin planificación
solo queda reaccionar ante los acontecimientos sin la posibilidad de vislumbrar los
impactos y las consecuencias, ni mucho menos influir sobre ellos.
Las actividades de planificación difieren debido a su ámbito, a su marco temporal y a su

nivel de especificidad. El ámbito es el área de actividades cubierta por el plan. El marco
temporal es el período de tiempo que se tiene en cuenta en el plan, que oscila desde el
plazo inmediato, pasa por el corto, sigue por el distante y llega al largo plazo. El nivel de
especificidad es una medida de la adecuación del plan. En atención a estos tres factores es
posible identificar tres niveles de planificación, la planificación estratégica, la planificación
táctica y la planificación operacional (Arriagada, 2002:40).
334
Así, la planificación y el financiamiento, eran dos preocupaciones muy significativas

en el avance de las tareas que programamos. Muchas de las reflexiones compartidas
en los primeros capítulos fueron parte del análisis local que realizamos en San Martín
de los Andes. Sin embargo, creo que es oportuno sumar dos aspectos específicos: las
distintas escalas de relación urbana y el debate en torno de la descentralización del
impuesto inmobiliario.
9.4. Distintas escalas de relación urbana
La escala es una categoría de análisis territorial que se basa en las relaciones entre el
sujeto y su soporte ambiental (construido o natural). Características intrínsecas de la
sociedad y del espacio, actividades propias, como los sistemas productivos, los patro-
nes de ocupación del territorio, los procesos, las dinámicas y las racionalidades más
específicas, contribuyen a definir la escala de un territorio.
Para nuestro caso de estudio, establecimos tres categorías de análisis de escalas de

relacionalidad: i) la ciudad y su micro-región, ii) los barrios y la ciudad, iii) la peatonal
dentro de las áreas representativas.
Es fundamental observar que las relaciones no se dan simplemente entre el par que
define la escala; por ejemplo, los barrios y la ciudad, sino entre las diferentes categorías
de análisis establecidas. También es importante observar que existen otras escalas,
como la supra-regional, pero que no fueron abordadas en ese momento.
» La ciudad y su micro-región. Existe un fuerte consenso respecto de la conformación

de la denominada micro-región de los lagos, la cual “está constituida por un territorio de
aproximadamente 220 kilómetros de longitud por 80 de ancho contiguo a Chile” (Beláus-
tegui, 1999).
No obstante, es importante destacar que la conformación de una región puede obedecer

a múltiples causas; muchas veces se parte de divisiones jurídicas preestablecidas, otras
en función de accidentes geográficos (separando o uniendo), a veces con corredores pro-
ductivos o incluso con alianzas estratégicas que quizás sean solo coyunturales.
Por lo tanto, es importante establecer un concepto que permita definir las caracte-
rísticas intrínsecas del análisis regional que se propone. Pareciera que un concepto
como el de bio-región (o ecorregión, según otros autores) se ajusta significativamente
a nuestro caso.
335
▶ Capítulo IX
Es difícil dar una idea exacta de la complejidad de este problema, pero se puede suponer
que una bioregión es una región en cuya estructura sistémica hay un elemento de carácter
ecológico que sobredetermina o que condiciona la naturaleza y el funcionamiento regional,
por ejemplo, determina la flora, fauna, el modo de producción, las relaciones sociales, los
bienes y servicios producidos y la forma de inserción externa de la región, incluso su cultura
(Guimaraes, 2001).
Desde un punto de vista estrictamente local, la reflexión debe partir desde los siguien-
tes cuestionamientos: ¿qué rol tiene San Martín de los Andes dentro de la región de los
lagos?, ¿qué beneficios obtiene de ello? y ¿qué cede o pierde a cambio?
De allí se desprenderán las competencias, es decir, aquello que le compete a cada una de
las partes para que la región funcione como un todo y se logre una sinergia adecuada. Para
ello, es necesario tener presente los lineamientos de desarrollo establecidos para la región
y verificarlos en nuestra escala, es decir, la relación que la ciudad mantiene con ella.
» Los barrios y la ciudad. Este nivel de relación se fundamenta en analizar las partes
y el todo; entonces, hay que definir qué función tiene cada una de las partes dentro de
ese todo y si su funcionamiento es armónico o no.
En principio parece claro definir la existencia de un centro y una periferia, aunque este
último término no ha sido utilizado en los documentos consultados. En cambio, todos
coinciden en denominar un centro histórico o un casco central, a lo sumo llamándolo
la “aldea de montaña”, en alusión a ciertas características, como su escala en relación
al paisaje. Inevitablemente, si parte del todo es un centro, el resto es periferia. Pero es
importante definir el concepto para dejar de lado cualquier denotado peyorativo que el
término pueda tener. Morello define claramente el sistema peri-urbano:
El SP no es campo, ni tampoco es ciudad, se trata de una interfase donde se atenúan o dis-

minuyen varios servicios del sistema urbano (SU), como los de agua potable, electricidad,
desagües pluviales, pavimento, recolección de basura, sanidad, cloacas; y también se ate-
núan ‘servicios ecológicos’ que provee el campo, como la capacidad de absorber dióxido de
carbono, de fijar energía solar en forma de energía química y transformarla en alimentos, de
descomponer materia orgánica, reciclar nutrientes, controlar el balance de poblaciones de
animales y plantas evitando la explosión de plagas, regular el flujo de agua, atemperar los
extremos climáticos a niveles micro y mesoclimáticos, absorber, retener y distribuir flujos
pluviales de corta duración, formar suelo, etc. (Morillo, 2000:7).
Dicho esto, analicemos brevemente la relación del centro y el resto (la periferia) sobre
el conjunto. Aunque intrascendente, es significativo definir qué concepto es el ajustado
336
al centro ya que en ello hay diferencia. Algunos documentos se refieren al centro como
“casco central”, otros como “casco histórico”. La segunda acepción está referida a la
preservación de determinados valores patrimoniales, que en principio no aparecen tan
visibles. A los efectos de nuestro análisis, es conveniente el término de Casco Central
o el apodo de Aldea de montaña. En términos funcionales, no queda duda de que es el
área sobre el cual gira toda la actividad de la localidad. En ella, conviven las actividades
públicas, las de servicios y las de residencia, tanto de turistas como de muchos de
aquellos que viven en el sitio.
Sin embargo, es posible encontrar distintas piezas dentro de este Casco Central y, con-
secuentemente, verificar un centro administrativo y comercial más específico.
Uno de los síntomas más claros de la centralidad ejercida es la cantidad de vehículos

que transitan el área en determinadas horas. Si pudiéramos realizar un diagrama de
flujo vehicular sobre un mapa, podríamos constatar la intensidad de la concentración
del área en diversas bandas horarias y épocas del año.
El Casco Central se estructura a partir de la calle San Martín (por entonces, la única de
una sola mano), con dirección al lago. Hacia sus laterales, la ciudad se extiende hacia
los bordes. En principio, el área soleada marcó la diferencia de la localización de las me-
jores casas. Actualmente, las posibilidades paisajísticas compiten con ello, a pesar de
las sombras del cerro. El arroyo y la costa del lago son más bien accidentes geográficos
que recursos urbanos. Las laderas, con sus dificultades físicas, van siendo conquistadas
para vivienda. La arquitectura original del pueblo está ciertamente amenazada por un
mercado inmobiliario que presiona sustancialmente y por tendencias “modernas” que
desvirtúan muchos edificios. La señalización comercial, pese a los controles, va siendo
protagonista. El cableado aéreo impide la visión limpia del paisaje, contribuyendo con
el deterioro visual. El estado de las plazas y los canteros no es homogéneo, ni siquiera
tiene una buena calidad en cuanto equipamiento y flora en los sitios más represen-
tativos, aunque en los años posteriores se realizaron mejoras sustanciales, como la
renovación de la plaza San Martín y de otros espacios públicos. Si bien el tránsito y el
transporte se moviliza con bajas velocidades debido a la misma estructura urbana y
los múltiples sentidos de maniobras, su densidad es elevada y no existe prioridad para
casos especiales, como los discapacitados.
» La escala peatonal en áreas representativas. Las acciones en escalas tan signifi-

cativas como la micro-regional, la urbana y la barrial, tienen que tener en cuenta que
también se materializan en la escala peatonal. Propuestas como el parque del arroyo, el
desarrollo de un frente lacustre, la nueva identidad de calles, como la calle San Martín,
o transversales, el Centro Cívico, pero también los recorridos típicos dentro de cada
337
▶ Capítulo IX
barrio, deben tener presente la escala peatonal. Es decir, deben pensarse desde un
espacio amigable y adecuado al hombre, sea este residente o turista.
Sin embargo, a los efectos de que este no sea un punto meramente discursivo, debemos
aclarar que pensar el espacio en esta nueva escala, lo mismo que pensar una política en
función del vecino, requiere de una estructura organizativa muy particular, que esté com-
prometida con el proyecto de gobierno y que tenga los recursos necesarios para poder
cumplirlo. Sobre esto deberá hacerse hincapié en forma permanente, para el diseño de
los planes operativos que aseguren una buena calidad del espacio en el tiempo.
La preocupación por la escala peatonal puede ser común en cualquier ciudad y gobier-
no, pero las acciones no lo son tanto. Basta ver el estado en el que se encuentran las
veredas en una ciudad para comprender que esta escala por lo general se escapa a los
controles y proyectos de un gobierno.
Durante esos años, hicimos mucho hincapié en esta escala, analizando integralmente
la situación y el problema, proyectando intervenciones y formulando propuestas de
ordenanzas y programas de gestión para recuperar y mejorar la calidad de la escala
peatonal en diversos sectores de la localidad.
9.5. La descentralización del impuesto inmobiliario
La Constitución de la Provincia de Neuquén establece la descentralización del impues-

to inmobiliario. Sin embargo, por entonces el debate estaba centrado en convenios
que firmaban los municipios para que la provincia siga siendo la administradora de
tal tributo y le coparticipe en parte la recaudación. Los municipios entendían que, en
términos de recaudación, el impuesto era poco significativo y terminaba siendo más
complicada su gestión administrativa.
El tema, para nosotros, no solo era importante, sino también oportuno.
Hay tres premisas fundamentales que debían quedar claras:
1- El impuesto inmobiliario debe ser considerado como una herramienta de de-

sarrollo urbano y no exclusivamente como una forma de recaudación. Desde
ya, esto dista de los enfoques tradicionales y ortodoxos.
2- Es esencial analizar el impuesto inmobiliario como parte de un sistema fiscal

y no únicamente desde el mismo tributo. De no ser así, los resultados podrán
mostrar desequilibrios y así arribar a decisiones desacertadas, cuando en
realidad debe analizarse el sistema en su conjunto.
338
3- Es sumamente necesario reconocer las capacidades locales, tanto las propias

del gerenciamiento municipal para la administración del tributo, como las so-
ciopolíticas en torno a la transparencia y aceptación del mismo.
La descentralización del tributo era sin duda una oportunidad para el gobierno comu-
nal. Sin embargo, el éxito de su aplicación dependía de muchos factores que deben ser
considerados. Uno de ellos es el grado de dependencia o imposibilidad de movilidad
que tiene. Mientras otros impuestos, como al capital y al trabajo, pueden moverse li-
bremente por el territorio, el impuesto a la propiedad está “atado” al suelo y vinculado
directamente a su entorno. Por esta razón, se entiende que debe ser percibido por
el municipio y adecuado para financiar el desarrollo urbano. Más aún, es importante
precisar que la industria de la construcción puede optar por más de una jurisdicción;
en cambio, el propietario del suelo simplemente no lo puede hacer (Morales, 2005).
Otra característica importante a mencionar de este impuesto es su alta visibilidad;

quizá por ello la larga y exitosa historia que tiene. Claramente, la base impositiva es
altamente visible, se fija por localización y su valor puede ser establecido con objetivi-
dad. Además, puede reflejar el valor de muchos servicios propiciados por el municipio.
El impuesto inmobiliario, como otros tributos, deben ser vistos y analizados como par-
te de un sistema fiscal; por lo tanto, sirve a los objetivos del financiamiento público,
pero también para inducir conductas del mercado orientadas por un plan de desarrollo.
Desde este punto de vista, podemos pensar que si cada municipio tiene directrices y
estrategias diferentes para enfrentar su desarrollo, el diseño de la administración del
tributo puede diferenciarse en pos de buscar el logro de diferentes objetivos. Pero para
que el tributo incida en el comportamiento del mercado, debe tener una dimensión sig-
nificativa. Si esto se logra, será más importante el efecto como inductor de desarrollo
que lo que pueda recaudarse para inversión en obra pública, aun cuando esta cifra sea
considerable dentro de las arcas municipales.
Un aspecto particularmente importante en un centro urbano de las características de

San Martín de los Andes era la posibilidad de determinar su valor respecto del mercado
o del uso. Es cierto que para muchas propiedades el valor de mercado es el valor de
uso, pero no para todas (Eckert, 1990), por eso es interesante reflexionar con ejemplos
concretos antes de tomar decisiones.
Tomemos el caso de una familia que por años habita una casa. La zona en la que se en-
cuentra ha crecido significativamente, ahora se destaca por ser un área comercial muy
significativa. ¿Cuál debe ser la base sobre la que se determina el valor?, ¿el uso que le
está dando dicha familia al terreno o el uso que efectivamente se está dando en la zona?
339
▶ Capítulo IX
Otro caso, muy visible en San Martín de los Andes: una chacra loteada sobre los faldeos
de la Vega Plana crece en el valor de la propiedad. Las chacras aledañas, destinadas a
trabajo rural, adquieren inmediatamente un valor mayor por las posibilidades futuras
que tienen de ser convertidas en urbanas. ¿Sobre qué escenario se debe considerar su
valor?, ¿se debe considerar el valor actual o el futuro?
Pero si consideramos el valor del uso, en forma exclusiva, podemos llegar al absurdo
de que al terreno baldío no se le debe imponer ningún impuesto, porque de hecho no
se está usando. Sin embargo, si consideramos el valor futuro, ese mismo terreno debe
estar sujeto al mejor uso que se le puede dar al lote y que seguramente no será tenerlo
en forma de baldío.
Sencillamente, es necesario pensar a quién se desea beneficiar. En la primera situación,

el especulador pasivo se beneficia de la inacción del Estado y simplemente tiene que
esperar a ver cómo se multiplica su capital a costa de las inversiones del entorno. En el
segundo caso, el propietario del terreno debe pagar un valor relacionado con la renta
posible que otorgue el terreno, aun sin explotarlo. Esto último privilegiará al sector de
la construcción porque será un estímulo para realizar emprendimientos construidos.
Sin embargo, hay casos más difíciles de evaluar; por ejemplo, una residencia habitada
por la misma familia desde hace tiempo puede ver incrementado su impuesto inmobi-
liario por el desarrollo urbano que ha tenido el sector. Si bien es cierto que su patrimo-
nio aumenta, mientras no tenga disponibilidad de vender o alquilar, cualquier aumento
del tributo será una reducción en sus ingresos.
No hay que dejar de ver el ejemplo desde la óptica del Estado, entendiendo a este como
ente recaudador en pos de inversiones que benefician al conjunto de la sociedad. Dicho
esto, tampoco parece justo no actualizar los valores de una propiedad tan solo por el
hecho de que no cambie de uso ni cambie de dueño. No obstante, hay metodologías
que pueden corregir estas situaciones e incluso herramientas que pueden aliviar la
presión fiscal sobre los residentes y cargar la misma sobre los emprendedores urbanos,
sin por eso castigar a los inversores.
El debate sobre la descentralización del impuesto inmobiliario sirvió además para dis-
cutir la base imponible que se aplicaba a la tasa de servicios urbanos. Por entonces,
el cálculo de cada inmueble se basaba en sus metros lineales de frente y se vinculaba
con el tipo de servicios que tenía el área. Más aún, determinados servicios o contribu-
ciones, como las existentes para los bomberos voluntarios y las bibliotecas populares,
se aplicaban como cargas impositivas fijas por unidad. Todo esto conspiraba contra
la equidad tributaria, ya que las diferencias existentes entre los valores de diferentes
inmuebles eran mucho más importantes que las diferencias de sus frentes; más aún
cuando en dicha ecuación aparecían cargos fijos.
340
Esta reforma de la tasa la llevó adelante el gobierno de turno, luego de haber perdido
las elecciones. Los análisis generales y particulares permitieron un posicionamiento
claro respecto de dicha reforma, aceptando el cambio de base imponible y varias de las
modificaciones que se aplicaron. No obstante, quedaba bastante por introducir al de-
bate; aspectos como la tierra sin uso, las imposiciones sobre el uso del espacio público,
la subdivisión de chacras a lotes, la intensidad de construcción, fueron parte de las 15
acciones prioritarias para lograr un financiamiento sustentable del desarrollo urbano
en San Martín de los Andes.
Desde ya, estas propuestas tenían en cuenta las limitaciones técnicas, jurídicas y polí-
ticas del momento, por lo que es imprescindible ser muy cautos al momento de plan-
tear este tipo de políticas.
Las limitaciones técnicas son aquellas que se presentan por la dificultad de implemen-
tar alguna acción cuando el marco legal y político ya están delimitados. Típicos ejem-
plos de limitación técnica son la imposibilidad, dificultad o costo para acceder a la
información o la necesidad de implementar grandes controles.
La municipalidad de San Martín de los Andes contaba ya por entonces con un buen
grupo de profesionales y equipamiento; no obstante, hay instrumentos que podían su-
mar calidad como el caso del catastro de múltiples fines. Pero las limitaciones no siem-
pre son de recursos, a veces los procedimientos pueden ser un límite entre lo posible y
lo imposible. Por ejemplo, la determinación de la valuación fiscal puede ser definitoria
para saber si la administración del tributo es posible de llevar adelante desde lo local.
Un cálculo de valor fiscal compatible con los valores de mercado que incluya suelo más
mejoras es sin duda complejo desde la cuantificación; sin embargo, si es solo suelo, las
posibilidades de llevarlo a cabo son mayores.
Las limitaciones jurídicas implican el reconocimiento de hasta dónde el municipio pue-

de actuar dentro de la ley. Podemos dividirlo en dos: por un lado, aquellas definiciones
de la Carta Orgánica municipal y de toda la legislación supra-municipal; por otra parte,
las ordenanzas y las reglamentaciones. Mientras el primero actúa como un marco de
referencia, el segundo tiene más posibilidades de ser modificado.
Los conflictos respecto a las atribuciones del propietario en su dominio siempre exis-
ten, más aún en un lugar de estas características en donde la valorización del suelo
puede ser tan alta. La propiedad de un inmueble se vincula con la adquisición del domi-
nio sobre el mismo, pero nada dice del alcance o la extensión de tal derecho.
(…) No cabe duda de que una persona tiene el derecho de edificar en su terreno de la mane-
ra que mejor satisfaga sus gustos y preferencias, pero tampoco ha de dudarse que no tiene
341
▶ Capítulo IX
derecho de introducir volúmenes edilicios desproporcionados que afecten el paisaje, que

rompan la armonía del conjunto, que alteren el estilo urbanístico o el patrimonio histórico
de la zona. Una persona, pese a ser propietario de un terreno, no puede esgrimir el derecho
a edificar en su predio con cualquier estilo, con cualquier volumen, a cualquier altura, rom-
piendo el equilibrio del entorno. El derecho urbanístico tiene por finalidad impedir el abuso
del derecho a edificar.
Es decir que en nuestros días no cabe duda alguna de que el derecho de dominio (el dere-
cho de propiedad más pleno o completo) no tiene el carácter de absoluto o incondicionado
(López Mesa, 2000:17).
Más aún, el Tribunal neuquino señala en un fallo unánime que,
(…) el ejercicio de la potestad de control que posee la Administración en materia urbanís-

tica, no puede convertirse en arbitrariedad, o alejarse de los intereses generales que debe
servir o no tener en cuenta la función social de la propiedad o la estabilidad y la seguridad
jurídica, o faltarle motivación en la toma de decisiones4.
Las limitaciones políticas son de carácter subjetivo, por lo tanto, difíciles de cuantificar,
pero operan fuertemente sobre la posibilidad de transformación o acción de un gobier-
no. Estas limitaciones tienen que ver con el apoyo, consenso u oposición que tengan
las decisiones por parte de la población. Está visto que las limitaciones pueden incidir
fuertemente en el éxito de una propuesta; por consiguiente, cualquier reforma y pro-
yecto deben tener presente este tipo de limitación en su diseño.
Luz Sapag ganó cómodamente las elecciones para la intendencia de 2007; su estilo y
capacidad eran ya bien conocidas, como también la necesidad de recuperar la calidad
que en otros tiempos tuvo la localidad. En sus tres períodos de gobierno dejó su im-
pronta en instrumentos, gestiones y obras. Lamentablemente, falleció en un accidente
automovilístico en el año 2010, muy cerca de San Martín de los Andes. Si tuviera que
rescatar algo de ella como enseñanza para un intendente o funcionario municipal, diría
su dedicación plena a la función, la comunicación directa con toda la estructura —has-
ta el último empleado— y la organización del trabajo, desde lo cotidiano hasta el plan
de acción del gobierno.
4 Tribunal Superior de Justicia del Neuquén, “Antriao, Enrique v. Municipalidad de Villa La Angostura s/
acción procesal administrativa”, Acuerdo nro. 596, del 6/8/99, fallo unánime liderado por el voto del Dr.
Armando L. Vidal.
342
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343
▶ Capítulo IX
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344
Presupuesto participativo en el municipio de Rivadavia ■
Capítulo X
Presupuesto participativo en
el municipio de Rivadavia
El presupuesto participativo es una herramienta creada en Brasil, más específicamente

en Porto Alegre durante la década del 80. Si bien sus comienzos fueron inciertos, luego
se consolidó como una de las más importantes novedades en materia de gestión públi-
ca y participación comunitaria. En los 90 ya se había difundido por Brasil y otros países
de la región, para luego también “exportarse” al viejo continente.
El caso de Porto Alegre (da Silva Oliveira, 1998) es muy importante, no solo por ser el
inspirador de la herramienta, sino por la mecánica y el significado que se le dio. El de-
bate en torno al presupuesto se daba durante nueve meses previos a la votación de los
proyectos; la mecánica incluía grandes reuniones en las que se definían los delegados
y estos articulaban las propuestas con los funcionarios. El presupuesto que se involu-
craba en la gestión fue cada vez más importante, hasta conformar un porcentaje muy
significativo del total de los recursos públicos disponibles.
Estando en Porto Alegre, durante una entrevista, una funcionaria me aclaró bien cómo
funcionaba el PP. Por ejemplo: la directora de un museo contaba con el presupuesto
ordinario para llevar adelante todas sus funciones: pagar sueldos, armar exposiciones,
editar folletos e invitaciones, mantener el edificio en condiciones, contratar algún ser-
vicio vinculado al desarrollo de las actividades, etc.; pero si quería ampliar el museo,
construir una sala nueva o alguna propuesta especial, cualquiera de esas variantes de-
bían decidirse por el presupuesto participativo. Ello obligaba a la funcionaria a articular
mucho su actividad con los vecinos, porque sin ellos no iba a prosperar su iniciativa.
La ciudad de Montevideo discutía los requerimientos presupuestarios de manera dis-

tinta; cada delegación debatía sobre las prioridades, trabajando los proyectos y los
montos que involucraba cada uno. Finalmente, con el presupuesto definido territorial-
mente, se establecían las prioridades que había determinado la población y hasta dón-
de llegaban los recursos para financiar las propuestas.
En Argentina se han utilizado metodologías diversas; Rosario es la ciudad de mayor

tamaño que lo ha implementado, con una apariencia más cercana a la de Porto Ale-
gre. El resto de los municipios generalmente trabajó con una selección de prioridades
determinadas participativamente a las que previamente se les asigna una partida
presupuestaria.
345
▶ Capítulo X
Pocos son los municipios argentinos que han incursionado en esta herramienta. Cuesta
romper el paradigma tradicional de democracia representativa, más aún cuando se
trata de definir los dineros públicos. Según datos de la Jefatura de Gabinete, 26 muni-
cipios implementaban el presupuesto participativo en el año 2008 (González, 2010),
pero de acuerdo a comentarios brindados por el Ministerio del Interior, actualmente el
2% de los municipios han implementado el presupuesto participativo. La variedad de
metodologías, de participación y de fondos involucrados no solo muestra resultados
diferentes, sino concepciones distintas. A través de dicho Ministerio, desde hace algu-
nos años se ha formalizado la Red Argentina de Presupuesto Participativo, un espacio
que permite mantenerse informado sobre las experiencias, las metodologías y las tec-
nologías aplicadas a esta herramienta de gestión.
Sonia Ramella hace un interesante estudio comparativo sobre la mayoría de los casos
de presupuesto participativo realizados en Argentina en el año 2011. El trabajo aborda
un análisis tipificado de las experiencias en función de la cantidad de población de cada
localidad, los aspectos metodológicos y normativos, la incidencia de la participación en
distintas etapas y los recursos económicos originados.
En relación a los recursos económicos, identifica cuatro categorías que van desde
aquellas experiencias que destinan menos del 1% del presupuesto, hasta las que invo-
lucran más del 5%, clasificándolos según su significancia política en residual, marginal,
significativa y estratégica. Finalmente concluye:
En base a las características institucionales aquí señaladas podría caracterizarse al pre-

supuesto participativo como un mecanismo de consulta popular respecto del uso de una
cierta cantidad de fondos públicos en proyectos que la ciudadanía considere primordiales
(Ramella, 2012:43).
La provincia de Buenos Aires es una de las pocas que tiene un marco normativo. El De-
creto 3333/2005 impulsa las experiencias de presupuesto participativo en los muni-
cipios, señalando la importancia del uso de estas herramientas y poniendo en marcha
un programa provincial que permita colaborar desde el Poder Ejecutivo provincial en
los aspectos de formulación de pautas y normas, capacitación de personal, difusión y
otras acciones. Establece pautas sobre la metodología a emplear, pero nada dice so-
bre cómo se compromete la provincia a incentivar la realización de estas experiencias.
Lamentablemente, este es un claro ejemplo de cómo la letra normativa simplemente
sirve de marco a un gobierno que quiere estimular, pero en definitiva no se anima a
incentivar de forma concreta; más aún, al cambiar los gobernantes, el programa quedó
desestimado y, por lo tanto, el marco del decreto es solo una referencia.
346
La autorizada palabra de Tarso Genro define claramente la concepción filosófica que

debe animar a un gobierno al impulsar una experiencia de estas características:
La experiencia realizada en Porto Alegre con el Presupuesto Participativo es poco común.

No se trató simplemente de ‘incentivar’ la participación popular en forma espontánea, de
‘hacer obras’ o solo ‘aceitar’ los mecanismos de la democracia formal. En verdad fue creado
un nuevo centro de decisión que, junto con el Poder Ejecutivo y el Legislativo, democrati-
zaron efectivamente la acción política e integraron a los ciudadanos comunes a un nuevo
‘espacio público’. Un espacio público no tradicional, que potencializó el ejercicio de los
derechos de la ciudadanía y alentó a los ciudadanos a ser más exigentes y más críticos.
Este nuevo centro de decisión, que incidió directamente sobre el carácter y la oportuni-
dad de las inversiones públicas, resultó fundamental para generar distribución de renta y
contribuir a la socialización de la política. Distribuir renta sin socializar la política es muy
poco y puede encerrar un cierto tipo de paternalismo, que es nocivo para la afirmación de
la autonomía de los individuos y de las organizaciones de base de la sociedad. Socializar la
política sin tocar la renta puede promover el desaliento hacia la propia eficacia de la lucha
política y estimular la ‘retirada’ de las personas hacia un ámbito cada vez más privado de
sus existencias (Genro y de Souza; 1998, 16 y 17).
10.1. ¿Para qué sirve el presupuesto participativo?
Es la pregunta inicial que debemos hacernos y la debemos responder desde tres ópti-
cas diferentes: el gobierno, la gente que participa y la comunidad toda.
El gobierno se beneficia por tres razones:
a) es una herramienta que le brinda muchas oportunidades de contacto con el

vecino, muy diferentes a las tradicionales,
b) le permite ajustar mejor los recursos a las demandas o necesidades, y
c) mejora la transparencia de las acciones en general; tanto funcionarios como
participantes saben que deben interactuar e involucrarse.
Sin embargo, lo fundamental es lo primero; el presupuesto participativo le sirve a un

gobierno cuando este logra utilizar la herramienta para mejorar su relación con la co-
munidad. Para eso, los funcionarios deben estar sumamente concientizados de que ese
es su objetivo, y el primer convencido debe ser el intendente.
La gente que participa se beneficia de tres maneras:
347
▶ Capítulo X
a) dispone de un espacio donde llevar inquietudes y propuestas, pero funda-

mentalmente un lugar en donde formularlas correctamente,
b) tiene a disposición una asignación de dinero que en muchos casos sería difícil
de obtener por otros medios y
c) conoce a otros actores locales con los que pueden entablar alianzas o apren-
der para la formulación de su propuesta.
Me gusta subrayar que cada instrumento de participación es en sí mismo un proceso

de aprendizaje social. Cada experiencia es diferente y cada año se renuevan los saberes
y los conflictos. La comunidad, entendida como el conjunto social de vecinos, también
se beneficia de esta herramienta:
a) al final de la experiencia, logra identificar una agenda de propuestas basadas

en las necesidades sentidas de la población,
b) aumenta de forma sensible el compromiso entre funcionarios y vecinos, que
se visualiza como mayor “capital social” a futuro, y
c) mejora sustancialmente la eficiencia (buen uso de los recursos) y eficacia
(cumplimiento de los objetivos) de las acciones realizadas.
Complementariamente al último punto, hay que subrayar que el gobierno no debe per-
der su visión estratégica del desarrollo, sin que ello implique inmiscuirse en las pro-
puestas de la gente. Por eso es esencial marcar claramente cuáles son los ejes estraté-
gicos sobre los que pueden presentarse las propuestas.
Más allá de que cada ciudad y cada gobierno deben definir sus lineamientos estratégi-
cos, en lo personal me gusta trabajar con los siguientes tres:
• Aumentar las oportunidades de los vecinos, i) creando más y mejores al-

ternativas en educación y capacitación, ii) propiciando acciones que brinden
más alternativas a los grupos vulnerables, iii) impulsando propuestas que
fortalezcan políticas sanitarias de tipo preventivo.
• Mejorar la calidad urbano ambiental de la localidad, i) dotando de ma-

yor calidad los espacios públicos, los principales puntos de interés y el pa-
trimonio cultural, ii) fortaleciendo aquellas actividades que potencien o fa-
ciliten una mejor apropiación y uso del espacio público y los equipamientos
comunitarios, iii) mejorando el equipamiento comunitario (mueble e inmue-
ble), tanto público como privado, siempre que sea de uso colectivo.
• Potenciar las actividades productivas, i) profundizando las capacidades

de producción de los sectores tradicionales, ii) creando condiciones atracti-
vas para nuevos emprendimientos, iii) generando empleo o aumentando las
capacidades de la población para conseguirlo.
348
Los proyectos siempre deben ser comunitarios, más allá de las características de quie-
nes los impulsen y de donde se realicen las inversiones. Se espera que los beneficios de
cada proyecto puedan ser expresados en términos de rentabilidad social.
Un aspecto debe quedar sumamente claro: no se trata de un concurso de proyectos;

de hecho, hay que alejarse de esa sensación. El objetivo de esta herramienta debe ser
construir un canal de participación entre el gobierno y la comunidad, con el fin de defi-
nir y ejecutar proyectos de interés colectivo formulados y priorizados por la gente, que
aporten sustancialmente al desarrollo local.
Por esto es necesario un proceso de participación que logre reunir a las personas, que se
conozcan, que interactúen con sus propuestas y que entre ellos las vayan legitimando.
Cada lugar y cada momento son diferentes; hay que tener presente que estas herra-
mientas demandan mucho tiempo de la gestión, no solo de la gente, sino fundamen-
talmente de los equipos municipales. Los procesos deben asegurar llegar a proyectos
claramente definidos; de no ser así, los problemas se van a manifestar al momento de
ejecutar las propuestas. Pero tampoco es recomendable un proceso largo, que canse
a las personas.
» Las dudas y los miedos
Fundamentalmente al comienzo de una experiencia de estas características, existen

dudas y miedos que son importantes identificar. Por parte del gobierno, seguramente
existirán dudas sobre los niveles de participación y lo efectiva que la iniciativa pueda
resultar; sin embargo, el miedo más frecuente tiene que ver con la posibilidad de que
la comunidad elija “esa” obra que tanto ha resistido el gobierno. Políticamente, perder
la posibilidad de determinar cuál obra será elegida para su realización es una de las
primeras dificultades a superar por el gabinete. Como señalamos, hay que trabajar en
crear conciencia de que se buscan objetivos superiores y que, más allá de la obra en sí,
lo que se debe cuidar son los alineamientos con los ejes estratégicos, una formulación
racional de los proyectos y una comunicación con la comunidad que permita contar de
la mejor manera posible la realidad de cada uno de ellos.
Por parte de la comunidad y en especial de los participantes, las dudas vienen del lado
de la credibilidad sobre el cumplimiento de la propuesta. Las preguntas típicas se re-
piten en los casos: “¿quiénes pueden participar?”, “¿quién determina qué obra gana?”,
“¿cómo sabemos que después van a poner la plata?”, “¿quién administrará los dine-
ros?” y otras más. Más allá de la experiencia propia de un gobierno, el inicio de una
herramienta de estas características implica crear confianza entre la comunidad y sus
representantes. Por lo tanto, es esencial que sobre cada duda, se actúe en consecuen-
349
▶ Capítulo X
cia con acciones que vayan construyendo una relación sólida en ese sentido. Pero los
tiempos no pueden apurarse: cada etapa genera sus propias dudas; lo importante es
ir satisfaciéndolas y creando la confianza para enfrentar las siguientes. Aun cuando
la primera experiencia sea exitosa, el inicio de la segunda presentará otras dudas; es
normal y con el tiempo, si las tareas se hacen bien, irán superándose.
También existen miedos en la comunidad, entre un determinado sector y otros secto-

res. La organización de grupos detrás de cada proyecto despierta rivalidades y temores
sobre las herramientas de comunicación y de persuasión que cada uno lleva adelante.
Es cierto que una organización tiene una ventaja comparativa respecto de la inquietud
de un vecino, y que existen organizaciones con distinto nivel de convocatoria dentro de
una comunidad. Todo pesa al momento de votar: proyectos de alta sensibilidad —como
pueden ser los relativos a la salud o a sectores sociales especiales, como las personas
con capacidades reducidas—, la identificación con una organización en particular —
por ejemplo, el caso de los clubes— o una prioridad comunitariamente acordada —una
obra como el camino de acceso a una pequeña localidad o la capacitación en oficios,
entre otros—, son distintas formas típicas de hacer pesar las iniciativas.
Como en una carrera, al inicio algunos están mejor posicionados que otros. Así es la
realidad, pero ello no es motivo para asegurar un resultado. Por otra parte, no se deben
sacar conclusiones apresuradas; la evaluación de una herramienta de estas caracterís-
ticas no debe hacerse por menos de tres años, es decir, un período que muestre cómo
la sociedad va internalizando el mecanismo y va respondiendo con su voto.
10. 2. El distrito bonaerense de Rivadavia
El municipio de Rivadavia se encuentra en el noroeste de la provincia de Buenos Aires,

lindando al sur con Trenque Lauquen, al norte con General Villegas, al este con Carlos
Tejedor y Trenque Lauquen, y al oeste con la provincia de La Pampa. La ciudad de Amé-
rica es su localidad cabecera, se encuentra en el kilómetro 384 de la ruta nacional 33,
que une los puertos de Rosario y Bahía Blanca.
Según el Censo de Población y Vivienda del año 2010, el partido de Rivadavia cuenta
con 17.143 habitantes distribuidos principalmente en cinco localidades: la ciudad de
América cuenta con una población que ronda los doce mil habitantes y luego pode-
mos identificar dos rangos de pueblos: entre 1.000/2.000 habitantes están González
Moreno y Fortín Olavarría; y, entre 300/600 habitantes, Sansinena y Roosevelt. La
distribución espacial de la población se completa con tres agrupamientos: Sundblad,
Mira Pampa y San Mauricio, cada uno de ellos con poblaciones menores a los cien
habitantes y casi dos mil personas habitando en la zona rural.
350
Del análisis de sus tres últimos censos se desprende un crecimiento lento de pobla-
ción, consecuencia de las bajas tasas de natalidad y un envejecimiento de la misma,
por sus bajas tasas de mortalidad. Rivadavia no escapa al proceso de transición demo-
gráfica avanzada que vive el país en general.
Comparativamente con los datos provinciales del interior bonaerense, podemos decir
que este distrito tiene un crecimiento lento pero continuado, la evolución de la pobla-
ción es progresiva pudiendo definirse como madura —ni joven, ni vieja—, una femi-
nización de la población en las edades mayores y una migración de jóvenes, aunque
sensiblemente menor en el último censo.
La actividad económica central se da en el espacio rural y en los servicios que brindan

cada una de las localidades. América es una ciudad visiblemente ordenada, con carac-
terísticas suficientes para poder desarrollar oportunidades personales y familiares, con
los beneficios y limitaciones que cualquier localidad de esta escala tienen.
La iniciativa para llevar adelante una experiencia de presupuesto participativo en el dis-

trito estaba presente desde hace un tiempo y finalmente se concretó en el año 2011 por
decisión del intendente municipal Sergio Buil. El proceso demandó tres meses, desde
el anuncio formal a la votación de los proyectos; se trabajó en América y en los cuatro
pueblos de mayor población, destacándose por el alto nivel de participación en el ar-
mado de las propuestas y especialmente en la votación de los proyectos.
Creo oportuno señalar algunas decisiones que tomamos en esta experiencia, sin creer
que ellas constituyen un modelo ni nada parecido. Más aún, lo que pretendo es contar
cómo se fue diseñando la herramienta que, como todas, sirve para un objetivo pero
tiene también limitaciones y riesgos.
Desde el primer momento, coincidimos con el intendente en el objetivo central de la

experiencia: fortalecer la relación entre la comunidad y su gobierno, como lo hemos
señalado anteriormente. Ahora había que darle forma y explicar cómo se iba a lograr.
Sergio Buil no solo había decidido hacer el presupuesto participativo, sino que tomó dos
decisiones muy importantes. Una de ellas fue determinar un monto de $ 3.500.000
para ser discutido participativamente, el cual se distribuía geográficamente según la
cantidad de población de cada localidad. Técnicamente, enfrentábamos el desafío de
hacer cinco experiencias en simultáneo.
La cantidad de plata a discutir es siempre un dato relevante, fundamentalmente porque

de ello depende el tipo de proyectos que se formulen. Lógicamente, el límite económi-
co de cada propuesta está dado por el monto asignado; en el caso de que los fondos
sean escasos, las propuestas serán acotadas y el debate puede volverse irrelevante.
351
▶ Capítulo X
La cifra determinada permitía evaluar proyectos de dimensiones interesantes, eso no solo

es bueno, sino que también hace más atractiva la propuesta. El presupuesto oficial del
municipio en el año 2011 fue de poco más de 75 millones de pesos, o sea que casi el 5%
se discutió participativamente; la cifra aumenta si la relacionamos con los recursos ob-
tenidos exclusivamente en el distrito (ver cuadros 10-1 y 10-2). Hay que tener en cuenta
que, como en todos los municipios, la mayor parte de dicho presupuesto tiene erogacio-
nes fijas previamente asignadas —como los salarios y los gastos de funcionamiento—,
con lo cual el porcentaje respecto de los fondos de libre disponibilidad fue mucho mayor.
Cuadro 10-1. Relación porcentual entre los montos del presupuesto participativo y del
presupuesto municipal
Presupuesto
Presupuesto
Año municipal PP % PMP PP % PM
participativo
propio
2011 $ 28.172.245.- $ 3.500.000.- 12,42 % 4,65 %
2012 $ 34.861.600.- $ 4.050.000.- 11,61 % 4,15 %
2013 $ 39.307.700.- $ 4.300.000.- 10,93 % 3,59 %
2014 $ 52.528.850.- $ 5.350.000.- 10,18 % 3,28 %
Nota 1: en el PP 2013 se sumaron $ 300.991, sobrantes del ejercicio anterior.

Fuente: Municipalidad de Rivadavia, Honorable Concejo Deliberante, Cálculo de Recursos y Gastos, 2011-
2012-2013-2014.
Cuadro 10-2. Montos totales referidos al presupuesto municipal y el presupuesto par-

ticipativo
Presupuesto Coparticipación Presupuesto Presupuesto

Año
Municipal provincial Municipal propio Participativo
2011 $ 75.128.338 $ 34.234.997 $ 28.172.245.- $ 3.500.000.-
2012 $ 97.553.873 $ 46.893.596 $ 34.861.600.- $ 4.050.000.-
2013 $ 119.478.884 $ 54.108.000 $ 39.307.700.- $ 4.300.000.-
2014 $ 163.017.050 $ 78.454.000 $ 52.528.850.- $ 5.350.000.-

Fuente: Municipalidad de Rivadavia, Honorable Concejo Deliberante, Cálculo de Recursos y Gastos, 2011-
2012-2013-2014.
352
La otra iniciativa del intendente era también muy atractiva: permitir que voten todos
los vecinos desde los 16 años de edad. Incorporar esa franja de jóvenes de entre 16 y 18
años fue un dato muy acertado. Tal acción mejora la conciencia cívica de los jóvenes,
estimulando su participación ciudadana e integrándolos con los mayores en discusio-
nes públicas. También impacta en el sentido de pertenencia en un grupo por demás
significativo, porque son aquellos que posiblemente emigren y estas localidades deben
hacer un esfuerzo extra para contener población o recuperarla años más tarde, cuando
los jóvenes finalicen su etapa formativa. Téngase en cuenta que la iniciativa para in-
corporar a los menores al proceso de elección de autoridades en el ámbito nacional y
provincial es posterior a esta fecha.
10.3. Cinco fases del presupuesto participativo que siempre debemos observar
Cuando nos referimos a una experiencia de presupuesto participativo hacemos es-

pecial hincapié en el momento de la votación. Sin embargo, cumplir con el objetivo
trazado implica concentrarse mucho en otras etapas del proceso. A mi modo de ver, un
buen proyecto de presupuesto participativo reconoce trabajar sobre cinco fases: sensi-
bilización, encuentros, campaña, votación y obras. Veamos algunas características de
cada una de ellas.
» La sensibilización y sus diferentes enfoques
La primera fase de una experiencia de estas características es sin duda la sensibilización

de la comunidad, es decir, la comunicación de la propuesta aclarando todas las dudas
que puedan surgir. Dos cuestiones son centrales: ¿cómo es la metodología a emplear?,
y ¿cuál es el rol del gobierno y específicamente de sus funcionarios?
La sensibilización se debe trabajar con tres grupos de actores diferentes: los medios de
comunicación, los vecinos que quieren participar y los funcionarios y el equipo técnico
que trabajan en la herramienta.
Con los medios de comunicación se realizaron conferencias de prensa, entrevistas y

reuniones. En cada localidad, se hizo una charla de presentación, dejando en claro la
decisión política de realizar el presupuesto participativo y con una explicación técnica
de cómo se iba a desarrollar. Por supuesto, con la posibilidad de que los vecinos hagan
todas las preguntas que crean necesarias.
Un aspecto que no puede quedar de lado en el trabajo de sensibilización es el apren-

dizaje de los funcionarios y de todo el equipo que estará trabajando en el presupuesto
353
▶ Capítulo X
participativo. Debe existir un discurso común, comenzando por el mismo intendente.

Ello no solo se trabaja con una charla y un texto, que por lo pronto es bastante sencillo,
sino fundamentalmente con un taller interno.
Dicha actividad es central para el grupo, se logra cohesión y confianza. Se trata de un

taller simulado, igual a los que se harán con los vecinos: las mismas consignas, los mis-
mos tiempos, la misma rutina. Eso nos asegura que los comentarios luego serán como
mínimo muy parecidos.
Este es un buen momento para poner en juego las dudas o los miedos que pueda tener
un gabinete o sus miembros. Si hay una situación no deseada, una obra reclamada, y
que ha sido resistida desde el gobierno, o un planteo que por algún motivo genere dis-
cordia en la población, debe salir a la luz en este taller. Generalmente, para este momen-
to, uno ya se ha informado de estas situaciones, así que busca las personas indicadas
para que adquieran roles especiales y hagan las propuestas que nadie quiere escuchar.
Esta es la instancia en la cual los funcionarios asumen conscientemente que el objeti-

vo es lograr la mejor articulación con los vecinos, sin importar la propuesta que ellos
tengan, siempre y cuando se encuentren enmarcadas en las líneas estratégicas ante-
riormente planteadas.
La tarea de los funcionarios durante el proceso de formulación de propuestas es de

acompañar y facilitar su elaboración; hay dos límites muy precisos: no negar ninguna
iniciativa ni involucrarse en hacerla. El equipo de gobierno no es ni juez, ni parte, y esto
debe quedar sumamente claro para todos, comenzando por los funcionarios.
El rol del gobierno, en todo momento, debe ser el que vela por el claro desarrollo de
la herramienta, nunca actuando como decisor, menos aún en la evaluación de los
proyectos.
» Los encuentros de trabajo
La formulación de proyectos requiere de un trabajo específico. Seguramente, existirán

actores con capacidad para formular propuestas, pero otros no. Más allá de ello, el
tiempo de formulación de las propuestas está dedicado a dos cuestiones; la primera
y central es lograr la interacción entre la gente y los funcionarios. Es un tiempo funda-
mentalmente de diálogo, pero también de aprendizaje para ambos grupos. Otro aspec-
to destacado de esta fase es el proceso de sedimentación que tiene una idea, sobre
todo cuando se la va sometiendo a constantes actividades, en donde los interesados
deben exponerla ante distintas personas.
354
La mecánica que utilizamos en Rivadavia fue sencilla, para que sea fácil a todos y que
no se extienda mucho en el tiempo. Organizamos la formulación de los proyectos en
dos talleres centrales y en varias reuniones grupales. Tal actividad la repetimos en cada
una de las cinco localidades.
El primer taller es una mezcla de ansiedad y expectativa, hay que lograr conducirlas
bien, positivamente. Para ello nada mejor que lograr un clima distendido, el lugar y el
horario deben ser los adecuados a dicha comunidad, como también la predisposición
del grupo que organiza. Una actitud amable, sencilla y con algún refrigerio (según la
época del año y el horario del encuentro) es muy recomendable.
También, se deben formular consignas claras; y la primera es fundamental, porque se

pretende romper un paradigma tradicional. Organizados en mesas, agrupados con
toda libertad, se reparten tarjetones y marcadores suficientes para todos. Cada uno
tiene derecho a incorporar una cantidad de ideas (siempre de a una por tarjeta), con
un límite que el moderador maneja en función de la cantidad de personas que hay en el
taller. Si son cincuenta, es posible manejar hasta tres ideas por persona; si son más de
cien, conviene limitarlas a una o dos.
Lo importante es señalarle a la gente que no se limiten solo a los problemas, sino fun-
damentalmente a los sueños. Lo que buscamos en una tormenta de ideas de estas
características es abordar las aspiraciones sociales de una comunidad y no limitarnos
a sus problemas.
La consigna fue sencilla, así que el trabajo en mesas podía ser muy expeditivo. Pero
no es solo eso, es el momento del contacto entre pares y de ellos con el equipo de
gobierno. Cada grupo debe “trabajar” la idea, conversarla y escribirla en una tarjeta
expresándola en una frase corta; nunca en una palabra, ni en grandes párrafos.
Finalizada la tarea, las tarjetas se entregan al moderador y empieza el plenario. Cui-

dando de mezclarlas bien, comienzan a leerse. Si nadie encuentra objeción a la idea, la
tarjeta se clava sobre un panel previamente preparado. Así, se van sucediendo las pri-
meras tarjetas leídas. El plenario decide cómo van agrupándose, por afinidad, armando
así “nubes” con propuestas similares.
Terminado el panel, se hace una rápida lectura del mismo y se dictan las nuevas consig-
nas. El trabajo en mesas se organiza agrupando a las personas en función de las “nubes
de ideas” identificadas en el panel. No significa necesariamente que dichas personas
van a constituir un grupo, pero sí que tienen afinidades, que pueden colaborar entre
ellos y sobre todo trabajar articuladamente con el equipo asesor.
Las nuevas consignas son: identificar una idea y contestar tres preguntas: ¿qué voy a
lograr con mi idea?, ¿qué necesito para construirla?, ¿cómo la sostengo en el tiempo?
355
▶ Capítulo X
Luego del trabajo en las mesas (45 minutos, aproximadamente), se organiza nueva-
mente el plenario en el cual cada grupo cuenta las definiciones. Al cierre del plenario,
se reparte un instructivo en el cual se detallan más específicamente las características
de la información que cada propuesta tiene que definir para conformar un perfil de
proyecto.
Con este instructivo, el grupo trabaja durante las próximas semanas con la asistencia
del grupo asesor.
Las semanas siguientes son muy importantes y con distintas actividades, que pode-
mos sintetizar de la siguiente manera.
En primer lugar, se establece una permanente comunicación entre las personas res-
ponsables del gerenciamiento de la herramienta, informando a cada uno de los grupos
y a sus miembros de las diversas actividades y estando a plena disposición para resol-
ver cualquier inquietud.
Esta tarea es fundamental, ya que cualquier proceso de participación tiene altos y ba-
jos de intensidad. Hay que apoyar permanentemente a todos los participantes.
Las reuniones entre los asesores y cada grupo son la esencia misma de estas semanas.
La mayoría de los proyectos se concretan en un espacio físico. Siempre que así sea, el
equipo de asesores debe visitar el lugar y mantener una reunión allí mismo. No hace
falta que sean muchos, pero sí verificar las características del sitio y conversar sobre la
propuesta y sus alternativas.
Es fundamental cuidar que cada grupo siempre esté acompañado de un asesor y que
estos vayan rotando. De tal forma, un equipo estará reunido un tiempo con algún pro-
fesional de obras públicas, luego con un letrado, posiblemente lo haga con alguien del
área social y también de hacienda. Según la naturaleza del proyecto se sumarán aseso-
ramientos en salud, deporte, cultura o desarrollo. En definitiva, de acuerdo a las carac-
terísticas del proyecto, son los funcionarios con que interactúa.
Es muy importante que en algún momento del proceso el intendente comparta tam-
bién alguna charla con cada uno de los grupos. Esta es una herramienta para lograr
empoderamiento en la comunidad y esos minutos con la máxima autoridad municipal
le da mucha legitimidad a cada grupo.
Hay proyectos que requieren más tiempo que otros, o reuniones especiales que, por
lo general, se motivan en una dificultad o en algún conflicto. Siempre hay que dar esa
posibilidad y se atiende donde mejor se sienta la gente y en el horario que más cómodo
le quede.
356
Demostrar predisposición es esencial en esta herramienta y esto lleva a una agenda

muy programada.
A esta altura, contar con una reglamentación sobre las actividades comienza a ser
necesario. La mejor reglamentación de un presupuesto participativo es la más abierta;
si sumamos restricciones, acotamos las propuestas y las expectativas. Por supuesto,
existen límites: el presupuesto prefijado y el tiempo de ejecución son dos límites muy
concretos.
En esta experiencia, decidimos no imponer un límite de dinero a los proyectos, sola-

mente el propio definido para el presupuesto participativo (con el tiempo, esa condi-
ción varió). Corríamos el riesgo de que se elija un solo proyecto, pero así permitimos
plasmar iniciativas verdaderamente interesantes.
El grupo de asesores —funcionarios y técnicos— debieron mantener reuniones perió-

dicas a fin de poner en común la información de cada proyecto. Allí se va definiendo
cada perfil, señalando la información que falta y cómo son los pasos a seguir.
En todo momento hay que subrayar que la tarea es colaborar y facilitar el trabajo de
cada equipo. Y todos son importantes; no hay que perder participantes, salvo que las
condiciones del proyecto no prosperen.
Semana tras semana, funcionarios y equipo técnico deben esforzarse por colaborar
plenamente con cada grupo, con el fin de formular los proyectos de manera clara y
concreta. Es también una labor docente, pero no desde la teoría, sino desde la práctica.
Se aprende a identificar un problema, pensar una idea, definir un objetivo, programar
acciones en el tiempo, medir resultados, cuantificar un presupuesto y establecer me-
diciones de cumplimiento.
También significa introducir a la comunidad, los grupos participantes y fundamental-

mente aquellos de los proyectos elegidos, en la trama burocrática del Estado. Son ellos
mismos quienes deben impulsar las acciones de contratación y control, siempre con el
acompañamiento del municipio, pero bajo su responsabilidad.
Por eso, en el tramo final de la formulación de los proyectos, comenzamos a conversar

sobre dos aspectos que serán centrales en la ejecución: los convenios y la ejecución
del presupuesto.
El convenio es la figura legal por la cual el municipio aporta un dinero a una persona
física o jurídica, con un fin determinado y por el cual el Estado se asegura del cumpli-
miento de sus cláusulas en el tiempo. Los proyectos son inversiones de corto plazo,
pero sus impactos deben durar en el tiempo y esa vigencia la aseguran los convenios.
357
▶ Capítulo X
También, el convenio deja claro que todos los proyectos tienen un “socio” que es el Es-
tado; debe quedar claro que el destino de dineros públicos no se da como premio, sino
que es parte de una inversión conjunta que busca un fin consensuado.
Esta figura legal nos asegura que, por ejemplo, si un club presenta una propuesta para
remodelar parte de sus instalaciones, o un grupo de personas requiere la compra de
herramientas para capacitación, o se pretende la compra de un equipamiento sanitario
o de emergencia, los beneficios sociales propuestos se mantengan en el tiempo. Dicha
rentabilidad social, imprescindible para la presentación de cualquier proyecto al presu-
puesto participativo, debe ser clara y cuantificable.
Cuando son proyectos de dominio público, la ecuación es sencilla; mejoras en una sala
médica, obras de infraestructura vial o de equipamiento público, ampliaciones o refac-
ciones en el sector educativo o de seguridad no necesitan mayores explicaciones. Sin
embargo, cuando el dominio es privativo de alguna organización civil, es clave explici-
tar y asegurar dicha rentabilidad social.
Por ello, todos los proyectos deben presentar al momento de su formulación una “carta
de intención”, la que contiene todos los puntos centrales sobre los que debe basarse
un convenio de cooperación en el caso de que el proyecto sea elegido. La decisión de
no hacer el convenio directamente es para facilitar la documentación, pero dicha nota
debe contener los puntos centrales del futuro documento.
El otro tema importante que se va conversando con los grupos es el presupuesto y su

ejecución. El equipo colabora para que cada grupo pueda armar su propio presupues-
to, pero además lo va introduciendo en las formas en que dichos recursos deben ser
ejecutados. Se explica desde lo más obvio, como que cada gasto debe ser rendido con
factura, los límites de contratación directa, las compulsas de precio, hasta instrumen-
tos menos conocidos por la comunidad, como los beneficios de las compras locales u
otras ordenanzas que puedan existir.
Desde lo jurídico, hay dos tipos de proyectos, los propios del municipio y los de otras
organizaciones; con los primeros, es fácil, porque simplemente se trata de definir una
prioridad dentro del presupuesto municipal. En el otro caso, cuando las obras son en
una organización no municipal, los fondos se transfieren mediante subsidios. La eje-
cución depende de las características del proyecto; puede ser la compra de un bien,
una contratación de obra o la administración de alguna actividad. Cada uno tiene sus
particularidades.
Poder conversar con los grupos de cada proyecto sobre la ejecución del presupuesto es
doblemente importante, por un lado porque es necesario para la misma formulación,
pero también para introducirlos en el manejo de los fondos municipales. Recordemos
358
que el sentido primordial que tiene esta herramienta es el fortalecimiento de la relación

entre un gobierno y la comunidad; conocer algunos procedimientos de gestión que ha-
cen a la transparencia del manejo de los fondos públicos es muy significativo.
En estas reuniones es bueno recalcar que si bien la reglamentación del PP es muy am-
plia, la ejecución del presupuesto se debe adaptar a toda la legislación vigente que se
impone en los municipios. Más aún, también a las organizaciones les cabe la inspec-
ción de organismos de control, como del Tribunal de Cuentas, en el caso de la provincia
de Buenos Aires.
La segunda reunión, ya en el final de esta fase, la llamamos “feria de proyectos” y tiene

características particulares. A esta instancia, en su mayoría, los grupos llegan con su
propuesta bastante elaborada. Claramente, buscamos hacer evidente la ruptura de un
paradigma tradicional en las relaciones entre el gobierno y los vecinos, sustentado por
la burocracia. Veamos un ejemplo.
Cualquier persona u organización que quiera llevar adelante una iniciativa y que le im-
porte o necesite de la intervención municipal, debe reunirse con algún funcionario de
cierta jerarquía para tramitar una ayuda económica, un permiso, una colaboración o
simplemente algún consejo. Dicha entrevista, generalmente, está precedida por una
cita, la cual se concreta días después y, en función de lo que se solicite, terminará o no
con dicho encuentro. Como sea, el proceso puede demandar días o simplemente no
concretarse.
La “feria de proyectos” busca romper ese paradigma y hacerlo más eficiente para los
vecinos y los funcionarios. A esta segunda reunión, se convoca a todos los grupos, aun-
que es recomendable no superar los ocho o diez; si así fuere, es conveniente desdoblar
la fecha. Si bien la convocatoria es general, el trabajo en esta instancia será grupal;
por eso es importante disponer de un salón amplio, en donde todos se vean, pero que
cada grupo disponga de una mesa y sillas suficientes de acuerdo a la cantidad de sus
miembros. La programación —se aclara anticipadamente— tiene hora de inicio y de fi-
nalización, pero en general es una actividad que bien puede desarrollarse en dos horas
o tal vez un poco más.
Los grupos continúan el trabajo de formulación de cada proyecto, asistidos por alguien
del equipo técnico y comienzan a tener la visita de algún funcionario de un área que sea
relevante para dicha propuesta. Durante un lapso de aproximadamente veinte minutos,
dicho funcionario comparte con el grupo la iniciativa y lo asesora desde su experiencia
y su función. Luego de ello, transcurrida la conversación, el funcionario se dirige a otro
grupo y a este viene alguien con responsabilidades de otra área (supongamos, Legal).
Nuevamente, hay un intercambio de ideas entre el grupo y el funcionario, pero ahora
359
▶ Capítulo X
el tema gira en torno a otras cuestiones. Transcurrido el tiempo recomendado, este

funcionario va a otro grupo y al grupo donde estaba llega una nueva autoridad (Hacien-
da, por ejemplo); ahora el tema es el presupuesto, la forma de elaborarlo, presentarlo,
actualizarlo, etcétera.
Como se ve, nuestro grupo se reunió con tres funcionarios de jerarquía en tan solo una
hora. Como siempre, hay que tener café, mate y algo para acompañar, de tal forma que
la situación sea todo lo amable que pueda serlo. Así, siguen pasando los funcionarios:
áreas como comunicación y prensa, cultura, salud, desarrollo productivo, deportes,
pueden ser centrales o complementarias. Es importante que los funcionarios tengan
una idea previa de cada proyecto y con cuáles deben reunirse; para ello, el equipo téc-
nico elabora una propuesta y la conversa en alguna reunión anterior. El coordinador del
equipo debe observar que durante la reunión se cumpla dicha agenda; durante esas
dos horas, ningún grupo puede quedar sin un funcionario trabajando con ellos.
Es muy importante que dentro de los funcionarios que participan de la reunión, tam-
bién esté el intendente. Es deseable que él pueda reunirse con todos los grupos, pero
aun sin hacerlo, debe quedar expuesta la participación de la máxima autoridad en esta
actividad. El empoderamiento que le genera a un grupo poder conversar su proyecto y
ser asesorado por las principales autoridades es sin duda muy significativo.
Finalizada la actividad, cada grupo puede haber tenido entre cinco y seis reuniones con
funcionarios en un tiempo prudencialmente acotado. El buen uso del tiempo que da
esta mecánica no solo es importante para la gente, sino también para los funcionarios.
Cabe resaltar que parte del éxito está en el hecho de que cada grupo llega con la pro-
puesta bastante elaborada.
Es conveniente dejar unos días más antes de la presentación final, con el fin de ajustar
las recomendaciones que los funcionarios pueden haber hecho.
La fase de encuentros termina con la presentación de proyectos. Es sin duda uno de

los momentos más interesantes, en parte porque es una jornada que marca el fin del
proceso de formulación y el inicio de la campaña de difusión.
La consigna es sencilla, cada equipo debe exponer su proyecto frente a la comunidad,

fundamentalmente delante de los otros participantes y del gobierno. No es una tarea
fácil para ninguno, es el momento de la legitimidad; pararse frente a sus vecinos, a
veces cientos de ellos y contar una idea, fundamentarla y desarrollarla requiere de
mucha seguridad.
Creo que es la mejor evaluación que se puede hacer de las propuestas. No se necesitan
grandes jurados, ¿qué mejor que los pares? Nadie quiere pasar un mal rato, así que
360
todos hacen su mejor esfuerzo; las presentaciones son libres, el único límite es el tiem-
po. Los recursos son siempre variados: presentaciones con fotos o videos, carteles,
grupos con sus uniformes o sus mayores dotes actorales, todo es válido para sumar a
un momento de los más intensos e interesantes.
Aquí es donde se verifica uno de los principales objetivos del presupuesto participa-
tivo: pasar de las inquietudes individuales a una agenda comunitaria. Los aplausos al
final de cada presentación son el mejor estímulo y, a su vez, la señal de aprobación.
Para cada uno sigue siendo importante ganar o quedar entre los seleccionados, pero
aparece esa honrosa sensación de ser parte de un proceso participativo comunitario.
El gobierno escucha atentamente… fundamentos, objetivos, actividades a desarrollar,

compromisos asumidos, colaboraciones. Personalmente, disfruto mucho cuando veo
el entusiasmo que cada persona le pone a su idea y las ganas de que sea realidad.
El presupuesto participativo de Rivadavia es amplio, sirve para invertir en todo aquello

que brinde beneficios a la comunidad. Está orientado por los tres ejes estratégicos
mencionados, pero da mucha libertad para la enunciación de las propuestas. No se
limita a la inversión en lo público municipal; también pueden hacerse inversiones en
otras jurisdicciones, tanto públicas como organizaciones sociales. No puede tener un
fin lucrativo y sí debe especificar su rentabilidad social.
El hecho de que las organizaciones de la sociedad civil pueden participar con proyectos
de gerenciamiento propio, e incluso con inversión en sus propiedades, es cuestionable,
pero estoy convencido de que es muy positivo. Las OSC hacen un importante trabajo en
pos de la comunidad, cada una a su escala y a su manera; lo que hay que cuidar es que
el proyecto sea genuino, es decir, que su definición sea comprobable y verificable. Pero
esas son simplemente metodologías de formulación y se va enseñando a utilizarlas.
El presupuesto participativo genera mucho entusiasmo y no es para menos; muchas

organizaciones ven en esta herramienta la posibilidad de acortar en el tiempo algunos
proyectos que tienen, lo que pensaban hacer con mucho esfuerzo en cinco o más años,
ahora lo pueden hacer en uno. Pero, para otras personas, el presupuesto participativo
es la única vía para concretar sus sueños.
Para el municipio también es muy importante, porque sinceramente muchas de las

tareas que realizan las organizaciones civiles no podría llevarlas adelante un gobierno.
Y muchas acciones que creemos que deben ser impulsadas desde el Estado, la verdad
es que es mucho mejor cuando se involucran las organizaciones.
Sin duda uno de los mejores momentos de este taller es el final, con todos los gru-
pos en el frente para la foto obligada, y cuando escuchamos el cierre del intendente.
361
▶ Capítulo X
Obviamente, la máxima autoridad debe estar ahí, es esencial para legitimar todo el
proceso y escuchar las voces de quienes han trabajado. Fue muy interesante escu-
char las palabras finales de Sergio Buil en los talleres del PP Rivadavia, hablándole a
todos como si se refiriera a cada uno, realzando cada propuesta desde la valoración
del conjunto, felicitando por el trabajo y agradeciendo por el compromiso demostrado.
Ese momento tan especial, cuando el que gobierna se pasa horas escuchando a los
vecinos, donde estos hablan de sus sueños y cuentan cómo los van a hacer realidad, es
cuando podemos dimensionar el fortalecimiento de las relaciones en una comunidad.
La cantidad de proyectos es en parte un indicador significativo. La cantidad de gente

participando en cada grupo varía, pero siempre es importante. Es normal que en los
inicios aparezcan muchos proyectos y luego se vaya aprendiendo del valor de aso-
ciarse entre organizaciones o grupos. La cantidad de proyectos en la experiencia de
Rivadavia es un dato relevante (ver cuadro 10.3), sobre todo si se tiene en cuenta la
totalidad de propuestas elaboradas participativamente en el transcurso de cuatro
años. Quienes se presentan un año y no pudieron acceder al financiamiento, es posi-
ble que lo intenten al año siguiente; sin embargo, hay quienes reconocen el esfuerzo
que demanda la actividad y prefieren no hacerlo. También están aquellos que en el
inicio desconfiaban del proceso y luego se entusiasmaron. Como sea, el nivel de rota-
ción de proyectos es interesante. Ese también es el momento en el que formalmente
se inicia la campaña de difusión.
Figura 10.3. Evolución de la cantidad de proyectos presentados por localidad
Localidad 2011 2012 2013 2014
América 23 (6) 18 (2) 9 (3) 9(3)
González Moreno 3 (2) 6 (1) 3 (1) 4(1)
Sansinena 4 (2) 5 (1) 4 (1) 3(1)
Fortín Olavarría 8 (2) 5 (2) 7 (1) 5(1)
Roosevelt 13 (1) 3 (2) 4 (2) 4(1)
Nota: los números consignados entre paréntesis corresponde a la cantidad de proyectos que obtuvieron
financiamiento.
Fuente: Municipalidad de Rivadavia, Honorable Concejo deliberante, ordenanzas del Presupuesto Participa-
tivo, 2011-2012-2013-2014.
362
» La campaña, el gran momento de la comunicación social
Como en el resto de las fases, desde el gobierno se asegura un marco mínimo de acción
y luego los grupos quedan en libertad para usar su imaginación. Así, la decisión en
Rivadavia fue asegurar que todos los medios de prensa le otorguen el mismo espacio a
cada grupo y además se pagó por el diseño y la impresión de folletos en iguales canti-
dades de cada uno de los proyectos.
En ese mismo taller en el que expusieron las propuestas, el intendente le entregaba a

cada grupo el paquete de folletos impresos. Un equipo de diseño tenía la responsa-
bilidad de trabajar con cada uno de los equipos el diseño de cada folleto. Todo debe
hacerse con tiempo y mucho compromiso para cumplir con el programa.
Debe verse a la campaña como un tiempo de comunicación entre los vecinos que parti-
ciparon en la formulación de proyectos y los que no; por lo tanto, hay mucho que volver
a explicar. Lo bueno es que ahora los emisores del mensaje son los mismos vecinos. El
municipio debe aparecer como un respaldo institucional, pero el protagonismo debe
ser de los grupos. En tal sentido, todos deben entender la responsabilidad que les toca;
ahora sí podemos decir que el éxito depende de los que participan.
La campaña involucra actividades de las más diversas, como el reparto de los folletos
casa por casa o en lugares muy concurridos, carteles en los vehículos, pasacalles, pin-
tada de muros, caminatas, bicicleteadas, charlas públicas contando el proyecto, ani-
maciones callejeras, mateadas, comidas o difusión por las redes sociales, entre otras.
El tiempo de una campaña puede ser de quince días, pero no es conveniente que sea
más; es suficiente para que cada grupo se organice y se haga la difusión fuerte con
la fecha cercana. No hay que dejar que el interés tenga momentos de poca actividad,
por el contrario. ¡Cuidado!, hay que tener presente las fechas importantes, como fies-
tas patronales, calendario deportivo, actos o conmemoraciones que no convengan
que se superpongan.
Son momentos inolvidables para quienes participan de la campaña, pero también lo es

para el vecino común. Las actividades se suceden unas con otras y así pudo verse en
Rivadavia: mesas de información en las plazas, mateadas en cualquier espacio público,
proyector y pantalla al aire libre para contar una iniciativa, caminata con los abuelos del
Hogar o paseo en carros con gente disfrazada para promocionar la propuesta del Zoo
América. La sumatoria de los esfuerzos realizados por cada grupo genera una sinergia
imposible de igualar. El nivel de conocimiento del presupuesto participativo por parte
de la población llega a su nivel más alto.
363
▶ Capítulo X
» La votación, el día de la elección
Es un día decisivo que también debe prepararse con anticipación. Por un lado, todo lo
concerniente a la logística: lugar, sistema de votación, fiscales, logística en general. El
gobierno municipal debe ser el responsable de que todo salga bien, pero los actores
son los participantes de los proyectos y la gente que concurre a las urnas.
Según la cantidad de habitantes (y la población estimada que concurra el día de la

elección) se determinaron las mesas. Cada grupo tiene la posibilidad de disponer de
un fiscal por mesa; sin embargo, si son muchos grupos, la cantidad de fiscales puede
ser elevada. Sin cercenar dicho derecho, es un tema a conversar; entre cinco y ocho
es un número adecuado de fiscales para atender en cada mesa. Por supuesto, de ello
depende la cantidad de padrones que deben utilizarse.
Las reglas deben ser claras para evitar inconvenientes. Pueden votar todos los habi-
tantes del partido que se encuentren en edad de hacerlo; ello incluye a los que tienen
domicilio en el distrito —aunque vivan en otro lado— y a los que, sin tenerlo allí, pue-
den demostrar que viven en alguna de sus localidades. Son algunos de los aspectos
que contemplamos, ya que existen ambos casos. Lo que se busca es no dejar afuera a
personas que realmente vivan en alguna de las localidades o en su espacio rural, aun
cuando por alguna razón su domicilio legal figure en otra localidad. También se trata de
tener mucho cuidado en no permitir que vengan personas de otras localidades a votar.
Esto es particularmente importante en las localidades pequeñas, ya que muy pocos
votos podrían ser definitivos.
Además del padrón electoral, cada fiscal cuenta con un padrón complementario para
incorporar las situaciones especiales (como por ejemplo, los menores de edad).
Un aspecto central es el sistema de votación. En el caso de Rivadavia se optó por el

voto electrónico, aunque se utilizaron dos sistemas diferentes. El primer año —2011—,
se utilizó el sistema que el Estado nacional usó en la provincia de Salta; eran equipos
individuales cuya principal característica era que imprimían la boleta y luego el elector
debía depositarla en una urna. Los años siguientes, se utilizó un sistema desarrollado
por el municipio de Junín; es de características similares, aunque la pantalla funciona
ya como la urna y el procedimiento imprime un comprobante cuando la persona cum-
ple con su voto.
Siempre se trató de identificar la votación en cada lugar con un día, agrupando de a dos
las poblaciones rurales y dejando el domingo para el caso más numeroso de América.
De esa forma, las autoridades podían acompañar mejor a los participantes.
Un rasgo característico fue que no existía la veda electoral, por el contrario, se alen-
taba para que existieran mesas de informes en los sitios en donde se votaba. Es una
364
buena decisión, ayudó a un mejor clima y le permitía al vecino tomar contacto con los
proyectos, los grupos y las campañas. En la mayor parte de los casos, las elecciones
se realizaron en escuelas, en donde los vecinos ya estaban acostumbrados a ir a votar.
Por supuesto, para ello hay que lograr los permisos necesarios y adecuar el sitio, como
también asegurar de devolverlo en óptimas condiciones.
El fin del acto eleccionario se anuncia oportunamente y se festeja con aplausos. El

escrutinio es similar a los de cualquier elección: los fiscales cuentan la cantidad de
electores en cada padrón y los votos emitidos deben concordar con ellos. La diferencia
es que el conteo final sale directamente del procesador. Los datos finales se brindan en
una pantalla externa, a la vista de todo el público que asiste al cierre. Es un momento
muy importante y se lo vive como tal.
Los datos de la cantidad de vecinos que han votado durante los PP de Rivadavia mues-
tran un gran compromiso de la población con la herramienta. Sin duda que el tipo de
proyectos formulados y las campañas tienen mucho que ver con el resultado de la
concurrencia a las urnas. También es mérito del gobierno —funcionarios y equipo téc-
nico—, que ha creado los espacios necesarios para que el protagonismo de la gente
asegure el resultado final de la experiencia. En el cuadro 10.4 puede observarse la can-
tidad de personas que concurrieron a las urnas. Es importante tener en cuenta que el
dato censal de población total incluye a todos aquellos menores de 16 años que no
pueden ir; por lo tanto, el porcentaje de votantes respecto de aquellos que se encontra-
ban habilitados fue considerablemente alto.
También es interesante ver que la cantidad de votantes no se relaciona directamente

con la cantidad de proyectos. La variación de proyectos no implica menor participación,
a veces muestra un mayor grado de asociación entre grupos u obedece a otras razones.
Cuadro 10.4. Cantidad de proyectos y de votantes en relación a la población, según Censo
Proyectos Cantidad
Año Población total (*)
presentados de votantes
2011 12.252 51 4.038
2012 12.252 37 4.251
2013 12.252 27 4.320
2014 12.252 25 3.627
(*) Población total según INDEC, Censo 2010, comprendida desde los 16 años.
Fuente: Municipalidad de Rivadavia, Informes del Presupuesto Participativo 2011, 2012, 2013 y 2014.
365
▶ Capítulo X
» La ejecución de los proyectos; convenios, compras y obras
Aun cuando pareciera que el PP finalizó, queda lo más importante. Hay que preocupar-
se por llevar adelante las acciones que permitan concretar los proyectos de la manera
más rápida posible. Parte del éxito es hacerlo en tiempo y forma.
Un primer paso es la reunión con cada grupo ganador y la explicación general de los
pasos a seguir. Hay que asignar bien las tareas: qué hace cada área y qué cada grupo.
Cuestiones vinculadas a los proyectos técnicos pueden ser resueltas por una oficina
municipal o por un profesional independiente, situación que ya viene planteada de
antemano porque es parte del presupuesto elevado, pero ahora hay que concretar la
tarea. A veces hay que formalizar autorizaciones, como en el caso de las escuelas, en
donde un simple visto bueno ahora se convierte en un acuerdo.
Lo más sencillo de resolver se vincula, en principio, con aquellos proyectos que solo son
compras. Por ejemplo, la adquisición de un equipo de música, un proyector, herramien-
tas de trabajo, una cocina o incluso una combi o un camión de bomberos no representa
mayores problemas. Se deberá cumplir con los requisitos típicos de una compra o de
una licitación y hacer la operación; los grupos y el área municipal correspondiente se
limitan a actualizar los presupuestos buscados durante la formulación de los proyectos
y comenzar el expediente.
Quizá lo más complejo se relaciona con aquellas obras que se hacen en alguna organi-
zación civil, en donde la naturaleza misma del dominio implica que el municipio realice
un convenio más específico. Ya eso quedó delineado en la carta de intención que cada
proyecto de estas características debía presentar antes de la votación y finalmente
queda avalado por una ordenanza que reconoce el proceso de formulación, los datos
de la elección y, por supuesto, los proyectos ganadores. Sin embargo, es el momento de
ser bien precisos y transformar la carta de intención en un convenio.
Como señalamos antes, el presupuesto participativo hace visible el hecho de que el

municipio es un socio de los proyectos. Por lo tanto, cuando se trata de una inversión
en alguna organización de la sociedad civil, no solo debe cumplir con los requisitos
que se imponen a los proyectos, sino que debe explicitar muy claramente su impacto
social. Por ejemplo, cuando se trata de un club, debe quedar claramente expresado
algún beneficio, como becas para chicos que no son socios, días y horas de apertura
a la comunidad, o algo por el estilo. Los beneficios estarán de acuerdo al monto de
inversión solicitado, aunque esta es una medida un tanto arbitraria y producto de la
insistencia del mismo equipo. Hay representantes de organizaciones que se brindan
ampliamente y otros que son más conservadores; por lo tanto, se trata de presionar
más sobre los segundos.
366
Un caso interesante, y repetido en algunas ocasiones, es la asociación entre grupos para

enfrentar algún proyecto. Una situación típica es la organización que posee un edificio
en un estado regular, pero que no tiene actividades suficientes para utilizarlo; mientras
que otra tiene tareas cotidianas o al menos muy seguidas, pero no tiene lugar. Como
ejemplo, me gusta citar el caso del Rotary Club, poseedor de una construcción muy bien
localizada pero a medio terminar, con una organización social dedicada a terapias espe-
ciales —Asociación por un Mundo Mejor—, la cual permitió terminar parte del edificio
y que allí comience a funcionar un Centro de Rehabilitación para personas con discapa-
cidad. Más allá de los impactos sociales, también debemos reconocer el cambio urbano
que se da al tener un edificio funcionando en donde antes hubo una obra inconclusa
durante más de diez años. Una solución que quizás nunca hubiera llegado.
Un párrafo aparte merece la inauguración de las obras. Como es de esperar, la misma

se hace con la participación de los impulsores del proyecto, las autoridades municipa-
les y los vecinos. Una nota simbólica la suele constituir la típica placa que se coloca en
las construcciones emblemáticas, donde se señalan las autoridades que hicieron po-
sible la obra. A diferencia de estos casos, aquí la placa señala el nombre de las organi-
zaciones y lleva la identificación del presupuesto participativo y del escudo municipal,
sin nombres de autoridades.
10. 4. El presupuesto participativo en las pequeñas localidades del interior del distrito
Rivadavia, como señalamos, concentra su mayor cantidad de población en la localidad

de América —cabecera del partido—, pero cuenta con otras localidades muy represen-
tativas. La experiencia de realizar el PP en centros rurales no solo es interesante por
la acotada población, sino fundamentalmente porque nos posibilitó entablar contacto
con problemas muy diferentes.
El trabajo de formulación resultó siempre muy interesante, ya que motivó a diferentes

sectores a un esquema de participación inédito para ellos. Las reuniones con grupos
y funcionarios, a veces en cocinas o caminando las vías, fueron representativas de lo
que buscábamos: tiempo y espacio en el cual poder dialogar con los vecinos. Mucho se
aprende de esas charlas y sirven para orientar otras decisiones.
Aquí hay algo para destacar de varios funcionarios del municipio, y es la voluntad de
canalizar soluciones. Digámoslo de esta manera: no toda iniciativa puede canalizarse
por PP; esta es una herramienta y, como tal, no sirve para todo. Algunos requerimientos
debían atenderse desde otras áreas, por ejemplo, las vinculadas con la producción o
lo social —cuando involucraba emprendimientos o situaciones particulares—, y otras
eran demasiado sencillas y podían solucionarse con una simple decisión administrativa.
367
▶ Capítulo X
La necesidad de una fotocopiadora es algo muy sencillo cuando uno habita una ciudad;
pero si se está en un pueblo de 300 habitantes y para llegar a la fotocopiadora más cer-
cana es necesario recorrer un camino de tierra de varios kilómetros, esto se convierte
en un problema. Pero no se necesita un proyecto del PP para resolver esto; anoticiados
del problema, inmediatamente se resuelve.
Bastante se ha resuelto de esa forma y eso hay que agradecérselo al diálogo, el espacio
y el tiempo que permitió generar un vínculo entre los vecinos y los funcionarios con
ganas de resolver problemas.
Los cuadros siguientes (10.5 y 10.6) muestran la evolución del presupuesto asignado
por localidad y la cantidad de votantes. La cantidad de proyectos presentados y apro-
bados en cada localidad fue consignada en el cuadro 10.3. La cantidad de habitantes
por localidad sólo figura en el Censo 2001 y sus datos no fueron consignados por
considerarse desactualizados; no obstante, se hizo una mención general a la canti-
dad de población.
Lo cierto es que las pequeñas localidades encontraron una herramienta en donde ca-
nalizar una parte de sus sueños, pero fundamentalmente, la posibilidad de ser prota-
gonistas de ellos.
Cuadro 10.5. Evolución del presupuesto por localidad
Localidad 2011 2012 2013 2014
América $ 2.415.000.- $ 2.430.000.- $ 2.738.699.- 3.210.000.-
González Moreno $ 420.000.- $ 577.125.- $ 610.219.- $ 768.200.-
Sansinena $ 350.000.- $ 334.125.- $ 354.150.- $ 442.000.-
Fortín Olavarría $ 210.000.- $ 496.125.- $ 641.643.- $ 676.289.-
Roosevelt $ 105.000.- $ 212.625.- $ 212.625.- $280.875.-
368
Cuadro 10.6. Evolución de la cantidad de votantes por localidad
Localidad 2011 2012 2013 2014
América 2.733 2.672 2.520 2.040
González Moreno 580 877 899 862
Sansinena 232 255 253 209
Fortín Olavarría 354 357 551 597
Roosevelt 139 90 97 128
10.6. Resultados para seguir creyendo
En los cuatro años recientes en que se realizó el PP de Rivadavia, el municipio destinó

más de diecisiete millones de pesos a propuestas elaboradas participativamente, en
cuales la amplia concurrencia a las urnas por parte de los vecinos decidió por su voto
el financiamiento de 37 proyectos.
El impacto está casi siempre a la vista; basta recorrer un poco alguna de las localidades
para visualizar proyectos del PP. También es posible preguntarle a cualquier vecino so-
bre la experiencia; seguramente, alguna información y opinión tendrá al respecto. Más
aún, los representantes de cualquier organización conocen claramente la herramienta
y la mayoría de ellas ha participado en alguna de las ediciones.
Los impactos son tangibles e intangibles; se ven las obras, pero por adentro se ve tam-
bién el proceso. El presupuesto participativo es una herramienta que se ha instalado
en la comunidad. Como decía, no sirve para todo, ni soluciona todos los problemas; es
simplemente una herramienta de gestión que incrementa significativamente la partici-
pación ciudadana, fundamentalmente por su calidad, al involucrar un proceso de toma
de decisiones tan concreto como es la asignación presupuestaria.
Los cuadros siguientes (10.7, 10.8. 10.9 y 10.10) consignan los proyectos aprobados en
cada localidad para su financiamiento. Es una primera mirada para ver el conjunto de lo
hecho en estos cuatro años. También puede verse la diversidad de temáticas, aunque
369
▶ Capítulo X
a veces los nombres solos esconden el sentido real del proyecto (largo sería hacer una
reseña de cada uno de ellos). La cantidad de votos y su porcentaje respecto del total
son también datos interesantes.
Una importante externalidad es la “exportación” de la experiencia. Para un municipio

de estas características, poder ser reconocido entre pares es sin duda importante. No
tiene que ver con una cuestión egocéntrica, ni de sus autoridades, ni del distrito, sino
de las oportunidades que pueden abrirse a partir de destacarse en una materia. Sin
duda que Rivadavia tiene mucho para mostrar, y el PP ayuda a ello.
Cuadro 10.7. Obras ejecutadas, PP 2011 (en gris, obras ejecutadas parcialmente)
Presupuesto participativo 2011; proyectos aprobados
Localidad Nombre del proyecto Presupuesto
Fondo Comunitario de Salud

América $ 300.000.-
805 votos (29,45%)
Despegar (Club Barrio Norte)

América $ 925.000.-
465 votos (17,01%)
Un lugar para todos (Club Independiente)

América $ 247.000.-
347 votos (12,69%)
América, internet libre

América $ 400.000.-
231 votos (8,45%)
Albergue comunitario “La Esperanza”

América $ 333.791.-
Adultos, un edificio para mi escuela

América $ 209.209.-
141 votos (5,15%)
González Moreno Crece (capacitaciones)

González Moreno $ 234.346.-
289 votos (49,82%)
Salud para mi pueblo (sala médica)

218 votos (37,58%)
370
Salud para mi pueblo

Fortín Olavarría $ 129.734.-
176 votos (49,71%)
Educación, bienestar y futuro

115 votos (32,48%)
Roosevelt Un pueblo que cosecha $ 101.900.-
Roosevelt Un regador para mi pueblo $ 3.100.-
Vida sana
Sansinena $ 139.000.-
99 votos (42,67%)
Mejorado de camino
50 votos (21,55%)
Fuente: Honorable Concejo Deliberante de Rivadavia, Ordenanza 3357/11.
Hogar de Abuelos, 2.a etapa

América $ 1.590.000.-
551 votos (20,62%)
$ 1.871.856.-.-
Hogar y Centro de Rehabilitación para
Etapa 1 $ 549.802.-
América personas con discapacidad
Etapa 2 $ 134.023.-
324 votos (12,13%)
Etapa 3 $.400.000.-
Deporte Solidario; Club Independiente

361 votos (41,16%)
Equipamiento de rescate (Bomberos)

131 votos (51,37%)
371
▶ Capítulo X
“Abriendo puertas”
116 votos (32,49%)
$446.412.-
“Un lugar para aprender jugando”, Jardín
Fortín Olavarría Etapa 1 $ 171.293.-
902, 86 votos (24,08%)
Etapa 2 $ 201.243.-
“La juventud unida por un proyecto”

Roosevelt $ 39.460.-
40 votos (44,44%)
Minibús; necesidad y beneficio merecido

para nuestra gente, 37 votos (41,11%)
“Atendenos”, el 100 te llama, Bomberos

América $ 640.000.-
Voluntarios; 999 votos (39,64%)
“Revolución deportiva”, Barrio Norte, terreno

América $ 1.369.000.-
y cancha de hóckey; 451 votos (17,9%)
Ampliación del hospital, 4 habitaciones de $ 729.699.-

América
internación; 357 votos (14,17%) $1.100.000.-
Deporte y cultura bajo techo (Club Social y

Deportivo); 574 votos (63,85%)
Club Newbery (transformar SUM en cine-

teatro); 272 votos (49,36%)
“Apoyémoslo”, el deporte es salud

Sansinena (construcción de merendero y vestuarios en $ 354.150.-
la instalación del Club); 153 votos (60,47%)
372
Refaccionar y pintar la Escuela (jóvenes)

53 votos (54,64%)
Ampliación del Hogar de abuelos

20 votos (20,62%)
Fuente: Honorable Concejo Deliberante de Rivadavia, Decreto 1019/13.
América Ayúdanos a crecer; 807 votos $800.000.-
América Pileta climatizada; 341 votos $1.603.000.-
$1.604.654.-
América Vías que unen; 294 votos.
Etapa 1: $807.000.-
González Moreno La Educación Primero; 443 votos $760.000.-
La Academia fortalece su compromiso

Fortín Olavarría $655.375.-
social; 271 votos
Sansinena Una combi para nuestro pueblo; 101 votos $ 436.000.-
Roosevelt Un Club para todos; 66 votos $280.089.-
373
▶ Capítulo X
da SILVA OLIVEIRA (compilador) (1998). Democracia, Participacao e Orcamento, Insti-

tuto Brasileiro de Administracao Municipal, Rio de Janeiro.
GENRO, Tarso y de SOUZA, Ubiratán (diciembre de 1998). Presupuesto Participativo, la

experiencia de Porto Alegre, editado por EUDEBA y CTA (Central de Trabajadores Argen-
tinos), 1.a edición en español.
GONZÁLEZ, Oscar, Secretaría de Relaciones Parlamentarias, Jefatura de Gabinete de

Ministros (2010). “Más participación, mejor democracia”, 1.er Encuentro Nacional de
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Municipalidad de RIVADAVIA; Cálculo de Recursos, Presupuestos 2011, 2012, 2013 y 2014.
Municipalidad de RIVADAVIA; Decreto 1019/13.
Municipalidad de RIVADAVIA, Honorable Concejo Deliberante; Ordenanzas: 3357/11,

3461/12 y 3633/14.
Provincia de Buenos Aires, Decreto 3333/2005 y Anexo I: Guía para la implementa-

ción del Presupuesto Participativo.
RAMELLA, Sonia. Presupuestos participativos en los Gobiernos Locales Argentinos, ¿un

instrumento de participación?, en http://revistariem.uautonoma.cl/sites/default/files/
revistas/6._presupuestos_participativos_187-234.pdf
374
Reflexiones al final
Traté de evitar conscientemente la palabra “conclusión”; pensar en esa posibilidad es

como afirmar que el análisis de lo complejo puede reducirse a algo simple. Nada más
lejos de ello. La ciudad es un hecho complejo, pero más aún lo es la complejidad de la
interacción entre política y ciudad.
Por eso, estas reflexiones al final del trabajo no pretenden ser concluyentes, sino más
bien una pausa en el presente para pensar sobre lo escrito. Seguramente, nuevas ex-
periencias y más información enriquezcan estas páginas y, por qué no decirlo, algunas
miradas cambien.
Parte de la esencia misma de la complejidad es la concepción abierta, atenta y crítica

sobre lo que puede venir, lo inesperado. Como señala Edgar Morin (2014), el paradigma
de la simplificación domina nuestra cultura; separa lo que está unido y unifica lo diverso.
Lo vemos a diario en cualquier organización municipal, dividida en cuantas secretarías y
direcciones se le ocurra a un dirigente, sin considerar los campos de los problemas ni de
las acciones. La realidad es otra, y tiene la complejidad de la vida cotidiana.
Por eso, en este libro he intentado plasmar esa complejidad de quienes deben gobernar
una ciudad, pero no con el ánimo de complicarla, ni siquiera de listar una cantidad de
temas o ponderarlos subjetivamente por su importancia. Al fin de cuentas, la comple-
jidad es mucho más que eso.
La verdadera razón es comprender que gobernar la ciudad es una acción compleja y, por
lo tanto, imposible de reducir a un pensamiento simple. Para gobernar hay que prepa-
rarse, hay que conocer y hay que actuar en un tiempo acotado: “la estrategia política
requiere al conocimiento complejo, porque la estrategia surge trabajando con y contra
lo incierto, lo aleatorio, el juego múltiple de las interacciones y las retroacciones” (Mo-
rin, 2014:32).
Este libro pretendió, desde el inicio mismo, diferenciarse de un trabajo de análisis so-
bre la ciudad y plantear la acción de gobernarla. Es que gobernar implica una decisión,
pero —siguiendo a Morin— es también una apuesta. La estrategia surge no solo de la
complejidad existente, sino de la incertidumbre futura.
375
Si la complejidad no es la clave del mundo, sino un desafío a afrontar, el pensamiento com-

plejo no es aquel que evita o suprime el desafío, sino aquel que ayuda a revelarlo e incluso,
tal vez a superarlo (Morin, 24).
La complejidad es el desafío, no la respuesta (Morin, 143).
Me pareció oportuno comenzar este final con el encuadre de la complejidad que tan
bien presenta Morin, porque este es un libro de política urbana y, como tal, involucra
tanto aspectos científico-técnicos del análisis urbano como también un panorama fi-
losófico-ideológico de quien mira o escribe sobre la ciudad. Más aún, no se trata de un
libro que busque plantear un diagnóstico inmaculado de la situación actual, sino brin-
dar instrumentos (análisis y propuestas) que enriquezcan el debate sobre las políticas
urbanas locales, sean estos abordados desde cualquier orden jerárquico del Estado o
sector social.
La complejidad de la política urbana está en esa triple mirada señalada en el capítulo 1,

“Ética, política y gestión”, donde he intentado establecer los campos en los que definir
los problemas y las acciones; en esa relación es donde podemos establecer la coheren-
cia entre lo que deseamos, lo que impulsamos y lo que hacemos.
Pero la complejidad también está presente en el capítulo 2, cuando relacionamos “Te-

rritorio, ciudad y medioambiente”; no solo en la diversidad de miradas que nuestro ob-
jeto —la ciudad— debe tener, sino en las múltiples y ajustadas acciones que debemos
hacer si queremos tener resultados transformadores.
Por eso, y en virtud del tiempo que dura un mandato y de los imprevistos que siempre
hay, la redacción de dos agendas —la urbano-ambiental y la nueva agenda urbana—
permiten tener presente las prioridades que existen hoy en la gestión de una ciudad, sin
perjuicio de las particularidades de una localidad que impongan otro punto destacado.
Los capítulos 3 y 4 buscan enriquecer aún más la complejidad urbana, ampliando el es-
pectro de leyes e instrumentos que tradicionalmente se usan, a otros más novedosos,
muchos de los cuales están disponibles pero no se utilizan.
La complejidad la vemos también en el capítulo 5, donde analizamos las particularida-

des de la organización municipal, con sus debilidades y fortalezas; y también en el 6,
con los distintos instrumentos de planificación que podemos utilizar. En ambos casos,
saber que trabajamos con personas es clave para predisponerse a una trama de rela-
ciones que desnuda intereses diversos.
La parte III buscó presentar casos que permitieran reflexionar sobre los conceptos e
instrumentos de una manera aplicada, mostrando las particularidades, la evolución y
376
los ajustes que uno va haciendo en el tiempo y en el espacio. Porque las definiciones de
una política, un plan, programa o proyecto, varían de acuerdo al desafío propuesto, el
tiempo disponible de la gestión, el grupo humano y en ciertos casos sus habilidades y la
tecnología, los recursos económicos, la situación coyuntural respecto de los conflictos
que incidan en las tareas, en fin, una serie de variables que desestima la aplicación de
productos envasados y potencia la creatividad en el diseño de soluciones adecuadas.
La ciudad no es la que nosotros vemos, o en todo caso esa es solo una versión. La
ciudad tiene muchas caras, tantas como personas atesoran su historia, vecinos y via-
jeros, pero ellos mismos son parte de muchas ciudades. Beatriz Sarlo da cuenta de esa
multiplicidad en La ciudad vista (2009) y con agudeza crítica ubica la mirada desde
diferentes ángulos, desde distintos receptores. La ciudad no solo es vida, también es
letra, imagen o música.
La referencia de la ciudad escrita puede ser una ciudad realmente existente (Dublín,
Lübeck, Buenos Aires, Barcelona, Santa Fe); un compuesto de fragmentos de ciudades
vistas, vividas y recorridas; o una ciudad de completa invención: una distopía, como las
ciudades de la ciencia ficción, las ficciones políticas o la literatura fantástica. La ciudad
escrita no es, por supuesto, solo una ciudad literaria; el periodismo y la crónica de costum-
bres escriben ciudades; el ensayo escribe ciudades; las ciencias sociales escriben ciudades
(Sarlo, 2009:146).
Los planes también son ciudad escrita, imaginada; letra muerta, si solo son versiones
técnicas que alimentan bibliotecas, pero poderosos imaginarios si se construyen con la
gente, compartiendo espacios que nos permitan soñar y trabajar.
Pero hay que definir qué ciudad queremos, y el debate de la política urbana se polariza
entre la acumulación y el bienestar. La primera, la ciudad mercantil, concebida como un
sitio de reproducción del capital, necesita de un andamiaje jurídico administrativo que
siempre termina por avasallar derechos ambientales, urbanos, sociales.
Es el caso de gran parte del conurbano bonaerense, donde miles de hectáreas dejaron de
ser rurales y pasaron a conformar barrios y pueblos privados, duplicando ya la superficie
de la misma Capital Federal, aunque conteniendo mucha menos cantidad de gente. Ya
son notorios los impactos de segregación espacial y social de estos reductos, verdaderos
clusters, como también los impactos ambientales sobre el territorio (Massuh, 2014).
Como contraparte, la ciudad del bienestar es el modelo de muchos, pero la realidad

está lejos de ello. Este trabajo busca aportar algunas pistas desde el conocimiento,
alimentar a candidatos, funcionarios, intendentes, concejales o actores sociales, sobre
algunos temas que entiendo son de interés para la gestión urbana. No me cabe duda
377
que si mejoramos nuestros conocimientos y los debates, si nos damos cuenta de que
contamos con muchas herramientas y recursos, nuestras posibilidades de éxito en la
búsqueda de la ciudad del bienestar son mayores.
Pero no alcanza con ello, para gobernar hay que dejar atrás muchos vicios de la política
y entender que un funcionario es un servidor público y no alguien que tiene la oportu-
nidad de servirse de lo público. El deterioro en muchas de nuestras ciudades lo vemos
no solo en la incapacidad de afrontar los grandes temas, sino en lo más cotidiano; pa-
reciera que pequeños objetivos, como “tener veredas en las que se pueda caminar sin
riesgo de caerse”, son desafíos inabordables para muchas gestiones.
Así como nos gusta señalar que hay una ciudad que disfrutamos, queda claro también
que hay una ciudad que sufrimos y un sufrimiento de la ciudad. Más aún, hay quienes la
sufren más que otros, basta ver la audacia que debe tener un niño para desenvolverse
en un área central, ni que decir de una persona mayor, una mujer embarazada o alguien
con capacidades reducidas. También la sufrimos los que, aun ajenos a esas situacio-
nes, nos movemos caminando, en un vehículo privado o en el transporte público, con
reglas que no siempre son claras ni se cumplen, con calles que desafían la estabilidad
de cualquier vehículo —incluso de las 4x4—, con un crecimiento de la violencia, ya
no solo porque te pueden robar, sino también porque te espían, controlan y marginan.
Carlos Gabetta señala recientemente en un libro la disyuntiva que como país tenemos.
Lo interesante, más allá de aportar al debate, es que reflexiona también sobre lo local y
nos muestra que nada es ajeno. La ciudad que sufrimos no es sino un reflejo del com-
portamiento de los gobiernos y los ciudadanos, quizás, desconcertados y confundidos,
pero que refleja una importante cuota de falta de compromiso y de confianza.
Así, la resolución de los más elementales problemas cotidianos se traba en el entramado

que conforman la incultura ciudadana, la ‘vieja política’, las diversas formas de la corrupción
y el desarrollo exponencial de asociaciones y comportamientos mafiosos. En la mayoría de
las ciudades no se recoge apropiadamente la basura ni se ordena el tránsito; las calles y ve-
redas tienen aspecto de derrumbe y las reparaciones tardan menos en deshacerse que, por
supuesto, en arreglarse. Hasta el campo y las rutas argentinas comienzan a verse sucios.
La policía está ausente del ordenamiento cotidiano y cuando hace acto de presencia es
más de temer que de confiar. Los principales centros de servicios en educación y salud se
han deteriorado hasta la asfixia, tanto por la crónica falta de presupuestos y capacitación
como por las eternas disputas sindicales y políticas, los ‘aprietes’ y amenazas. Casi todas
las instancias del deporte están desnaturalizadas, atravesadas por conflictos internos —de
los que participan dirigentes, jugadores, intermediarios, técnicos y hasta las hinchadas—
que se dirimen con frecuencia mediante comportamientos mafiosos (Gabetta; 2013:27).
378
Claro está, ni todos los gobiernos son malos ni todos los ciudadanos son desinteresa-
dos; de hecho, hay buenos ejemplos y los vemos tanto en iniciativas oficiales como en
particulares o en algunas organizaciones civiles. Vemos campañas oficiales para reco-
lectar pilas usadas, leyes para impedir el uso de bolsas plásticas, chicos que se juntan
para limpiar una plaza olvidada, organizaciones que claman por preservar unos árboles,
solo por citar algunas acciones típicas que percibimos inmediatamente como positivas.
Pero por detrás de ello se esconde muchas veces la ineficacia de las acciones, políticas
ambientales que no tratan adecuadamente los residuos, espacios públicos que solo
esperan la buena voluntad de algún grupo o de los vecinos para ser mínimamente un
lugar en donde jueguen los niños, la simple autorización de un funcionario para demo-
ler el patrimonio histórico o construir sobre un sitio de características naturales o pai-
sajísticas relevantes. Siguiendo a Gabriela Massuh, verdaderos urbanicidas de guante
blanco, quienes detrás de sus escritorios —generalmente poco caminan— determinan
el final del tiempo de una ciudad.
Toda ciudad con alma es un milagro; es un modesto gran triunfo sobre el tiempo. Es pre-
sente compartido, parte de lo que fuimos, historia de uso propio y común. Quienes la des-
truyen cometen pecado de urbicidio: la matan por desconocer su herencia y su cultura.
La matan por actuar como extranjeros en suelo propio. El pecado de urbicidio es parte de
un proceso autoritario por el que desaparecen no solamente los restos del tiempo, sino
también esos pequeños lugares de diálogo, convivencia solidaria y resistencia, requisitos
indispensables para crear lazos sociales (Massuh, 2014:318).
Desde el inicio, me he empeñado en hacer la distinción entre gobernar y administrar.

Se puede ser bueno administrando eficientemente, incluso recordado como una buena
gestión. Pero gobernar es más que eso, Gobernar es transformar, es lograr cumplir
objetivos que incorporen cambios positivos en la ciudad.
La diferencia puede no ser tan notable, aunque creo yo es trascendente. Administrar

bien una ciudad es mejorar la capacidad de hacer, por ejemplo, más cuadras de asfalto,
más iluminación, más semáforos; pero los números por sí solos no nos dan cuenta de
la capacidad de transformación que hay en esas obras. Lograr mejores redes viales que
conecten los barrios de manera segura, incorporar sistemas de producción y renovación
de pavimentos o instalar un sistema de movilidad que beneficie a quienes se encuentren
más lejos y reduzcan la contaminación del ambiente son objetivos transformadores.
En el capítulo 2 incorporé algunas referencias a ciudades colombianas que han logrado

instalar esa capacidad transformadora en el gobierno, y en cada período de gestión (4
años) se pueden ver saltos cualitativos en las ciudades. También hay casos en otros
países, más allá de su condición económica.
379
Tenemos grandes desafíos si queremos gobernar nuestras ciudades y van mucho más
allá de contar con buenas veredas (aunque eso también debe estar en la lista). El de-
recho a la ciudad, al que me he referido concretamente en los capítulos 2 y 3, deja en
claro los aspectos que debemos lograr en cada barrio de una ciudad; pero desnuda
también las miserias de la ciudad dual, con grandes oportunidades para unos y pocas
para muchos.
Más aún, vemos cómo esos barrios tranquilos, característicos de un sector de la

población, con alguna impronta particular que tal vez haya sido inspiración de algún
tango o al menos de un poema escrito para una vecina, son arrasados por el capital,
la violencia o el olvido.
Mientras tanto, seguimos teniendo planes y códigos que sectorizan lo más que pueden
la ciudad, a la par que nos inundan de ordenanzas en las que se cree que la ciudad se
comporta siempre de la misma manera. El solo ejercicio de graficar espacialmente el
presupuesto de un municipio, sus obras, la recaudación, las deudas, la presión tribu-
taria, la actividad constructiva, las plusvalías generadas por acción de gobierno, nos
estaría mostrando una información mejor para definir el tipo de ciudad que estamos
construyendo.
Me he empeñado en hacer la distinción entre la inversión del mantenimiento de la

ciudad y la de su construcción. Mantener calles en buen estado requiere de mucho
dinero, pero su destino es sostener determinada calidad de la vía pública. Construir
implica lograr un desarrollo, mejorar cualitativamente la situación y, si dicha construc-
ción se conjuga integralmente con otras obras y acciones, posiblemente logre objetivos
transformadores.
Una mirada espacial al presupuesto del municipio nos muestra las intenciones res-
pecto de la ciudad (Degliantoni y Pezzarini, 2013) y un análisis similar de los tributos
—específicamente aquellos relativos a la propiedad— nos señala cómo se distribuyen
las cargas y los beneficios. Personalmente, me gusta encontrar ejemplos sencillos pero
claros, como el que señalé sobre San Martín de los Andes al comparar la presión tri-
butaria que tiene un muerto en el cementerio con lo que se le cobra a las mesas en la
vereda de un bar en la calle más comercial de la localidad. Podríamos ensayar otras
comparaciones, como ser la contribución de una hectárea industrial en un importan-
te complejo con la misma superficie de un barrio cercano. O el aporte económico de
los nuevos loteos, muchas veces sin ninguna presión tributaria hasta que hagan sus
ventas; o simplemente lo que aporta en tasas e impuestos un terreno baldío, que en la
mayor parte de los casos son sumas muy inferiores a lo que aporta un vecino con un
terreno similar en el cual ha construido una hermosa casa.
380
Las herramientas de financiamiento de la ciudad no pueden mirarse aisladamente, sino

como parte de una política fiscal y urbana que induce determinados comportamientos
que muestran con claridad la visión de ciudad que se quiere. Tal claridad es vital para
que se desarrolle la construcción en el marco de una seguridad jurídica que necesita
imperativamente y que el municipio le debe dar.
El problema, en la mayoría de las ciudades, no es económico, sino político. Se recono-

cen las necesidades, pero no se aplican las herramientas. Solo al ver el presupuesto,
uno empieza a encontrar la falta de equidad; servicios subsidiados para toda la pobla-
ción y obras que no se cobran son típicos ejemplos, cuyo argumento más repetido es
no crear malestar político en la gente. Así, tenemos servicios públicos que no pueden
ser financiados por las tasas que han sido creadas con esos fines, pero que además
muchas veces tienen valores sensiblemente menores a los que cobra una empresa de
televisión por cable o cualquier otro servicio. Algunos de estos estudios pueden resul-
tar verdaderamente obscenos, pero más aún lo es el costo de oportunidad que se paga
al no contar con los recursos para invertir en donde más se necesita.
Claro está que tal presión tributaria no debe ser la misma para todos, pero resulta que
la ciudad tampoco es la misma. No se trata de que algunos paguen por otros, sino en
revisar detenidamente lo que cada quien soporta del gasto urbano y cómo se beneficia.
La ciudad brinda una enorme oportunidad para generar condiciones de bienestar y

empleo para su gente y ello es posible con una política urbana adecuada. Las deman-
das son de casi todos los sectores, incluso las referidas a la vivienda. Como ya seña-
lamos, las dificultades en el acceso a la vivienda son propias de más de dos tercios de
la población que no la tiene; es bastante más que un problema de la pobreza, aunque
la precariedad de las condiciones de esa población requiere de propuestas especiales.
Eduardo Reese, sin duda uno de los mejores expertos en la materia, señala claramente:
La conclusión es que la explicación vía la pobreza como mirada para acceder a la tierra o la
vivienda, aunque necesaria, no puede ser la única, es insuficiente y debe ser complementa-
da con la consideración de otros factores que están incidiendo con fuerza: un descomunal
aumento del precio del suelo (producto del incentivo a las políticas económicas y de la
especulación), normativas urbanísticas desreguladoras de ese mercado, políticas urbanas
elitistas y excluyentes, muy elevados costos de transacción, a lo que se suma un sistema
financiero que solo presta plata a quienes no la necesitan. Es decir, se ha probado que la
solución del problema del acceso a la vivienda y al suelo no pasa solo por la mejora social
y crecimiento económico, sino que requiere también de una política pública que regule el
mercado inmobiliario. El suelo no puede estar en manos de los mercados (Reese, 2014).
381
La propuesta de Martim Smolka, comentada en el capítulo 2, sobre cómo volver el tri-

ple círculo vicioso —pocos recursos públicos, especulación de la tierra e informalidad
urbana— en tres círculos virtuosos —producción de suelo con servicios, expectativas
de valorización acotadas y acceso formal a la tierra—, dan una primer pauta estratégi-
ca de cómo cambiar la situación actual. Ahora, como bien señala Carlos Morales en el
capítulo 4, si se hace más de lo mismo, aun si se lo hace mejor, seguiremos teniendo las
ciudades duales del presente y, quizás, profundizando aún más las diferencias. Al fin de
cuentas, en estos últimos diez años —el período intercensal— en los cuales vimos una
importante distribución del ingreso en la población y un acompañamiento del Estado
(fundamentalmente nacional) en políticas de vivienda nueva y de mejoramiento de la
existente, también vemos que los valores inmobiliarios crecieron aún más, y con ello la
distancia para acceder que muchos tienen.
Mirando hacia adelante, debemos preguntarnos qué políticas deben sostenerse y

cuáles sumar, más aún, qué actores son necesarios. Los municipios, salvo algunas ex-
cepciones, han actuado más como administradores de los programas nacionales que
como decisores de políticas urbanas. La incorporación de organizaciones sociales en
la gestión de programas urbanos está jurídicamente reconocida en la Ley de Hábitat
Social de la provincia de Buenos Aires, pero su trabajo viene de muchos años; más aún,
las mejoras en muchos de los barrios de muchas ciudades han sido posibles gracias a
la organización comunitaria y al trabajo realizado por muchos dirigentes o vecinos que
han ejercido coyunturalmente liderazgos.
Pero también hay que discutir otros actores. Si se quiere producir un cambio positivo
en las ciudades, con inversión y accesibilidad por parte de sus habitantes, es necesa-
rio contar con un banco público que no solo otorgue beneficios, sino que maneje las
herramientas más adecuadas para cada caso. Difícil es pensar que cada municipio se
convertirá en un especialista del financiamiento urbano o que podrá llevar adelante
las acciones sin un respaldo de una entidad financiera. Pero también es difícil creer
que continuar con el privatizado Banco Hipotecario y su administración en manos de
la empresa que más se beneficia con la lógica de la ciudad mercantil, pueda brindar
un marco adecuado. Como señala Enrique Viale (2012), “IRSA es a la ciudad lo que la
Barrick es a la cordillera, o lo que Monsanto es al campo”.
La planificación de una ciudad no es una opción, es una necesidad. Tal planificación

debe ser lo más precisa posible, clarificando tanto su visión estratégica, como la táctica
y operativa. Debe partir de las capacidades de la organización e involucrar a la comu-
nidad a través de sus organizaciones y de los vecinos que ejercen representatividad y
liderazgos. Pero también tiene que observar la necesidad de crear espacios en donde la
comunidad se organice y equilibrar los intereses privados, corporativos y políticos que
crean interferencias en la construcción de ciudadanía.
382
Los desafíos del presente son muy significativos y los problemas de la ciudad no se
resuelven con un color o una frase. Por el contrario, requieren de conocimiento, ho-
nestidad y compromiso. Pero además, desconocemos los desafíos que nos planteará
el futuro.
Una reciente publicación del PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desa-
rrollo) refiere a la situación regional (latinoamericana) y, más allá del balance sobre
la primera década del nuevo siglo, alerta sobre las capacidades del Estado en los
tiempos que vienen.
Si bien el primer decenio de este siglo puede ser catalogado como una ‘década ganada’ en
materia de ciudadanía social, a la región le restan importantes desafíos en esta materia. El
estudio de 2011 —lo que es corroborado por este— demostró que la región todavía debe
seguir incrementando tanto el nivel como la eficiencia del gasto social. Este desafío es par-
ticularmente importante en el escenario de una eventual insostenibilidad de las actuales
fuentes de financiamiento del Estado. Como se viera, en promedio, la mitad del financia-
miento adicional del Estado provino de alzas de precios en sus recursos naturales, alza que
pudiera no continuar o incluso revertirse en el futuro, como ya ha ocurrido varias veces
en la historia reciente de la región. Lo responsable, por lo tanto, es avanzar hacia acuer-
dos nacionales respecto de un nivel sostenible de gasto social coherente con el desafío
de fortalecer la ciudadanía social y, por cierto, respecto de la efectividad de las políticas
públicas orientadas a lograr este fin, como también de la transparencia en sus resultados.
Se refuerza, por tanto, la importancia del llamado que se hiciera a lograr un pacto fiscal
(Noto y Flisfisch, 2014:236).
Los planes tienen que ser el instrumento que guíe la transformación de las ciudades,
haciéndolas más accesibles a todos sus habitantes, para que sean los verdaderos sitios
de las oportunidades, tanto para las personas como para la comunidad. Los esfuerzos
deben ser múltiples y, en tal sentido, la presencia del Estado en sus niveles provincial y
nacional son claves; sin embargo, una verdadera autonomía y la certeza de un desarro-
llo local solo será posible si complementariamente a ello se dispone de un conjunto de
herramientas que aseguren el diálogo, los consensos, la priorización de los proyectos
y la sustentabilidad financiera. Planificación, participación y financiamiento emergen
como tres características de un gobierno con capacidad transformadora.
383
Bibliografía | Reflexiones al final
DEGLIANTONI, Carla y PEZZARINI, Lucía (2013). “La orientación del gasto como he-
rramienta de exclusión”, en MARÍN, Javier, La ciudad empresa, espacios ciudadanos y
derechos bajo lógica de mercado, ediciones CCC, Centro Cultural de la Cooperación, Bue-
nos Aires.
GABETTA, Carlos (2013). La encrucijada Argentina, república o país mafioso, editorial

Planeta, Buenos Aires.
MASSUH, Gabriela (2014). El robo de Buenos Aires, editorial Sudamericana, Buenos Aires.
MORIN, Edgar (2014). Introducción al pensamiento complejo, editorial Gedisa, Barcelona.
NOTO, Gerardo y FLISFISCH, Alberto (compiladores) (2014). Ciudadanía política, voz y

participación ciudadana en América Latina, editado por el PNUD (Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo), ediciones Siglo Veintiuno, Buenos Aires.
REESE, Eduardo. “La informalidad agrava la pobreza”, en Diario Página 12, Diálogos, Lu-
nes 13 de octubre de 2014.
SARLO, Beatriz (2009). La ciudad vista, mercancías y cultura urbana, editorial Siglo Vein-
tiuno, Buenos Aires.
VIALE, Enrique. En www.facebook.com/notes/enrique-viale/irsa-es-a-la-ciudad-lo-

que-la-barrick-es-a-la-cordillera-el-espurio-pacto-pro-k/463445537030898
384
Gobernar la ciudad es un análisis de la compleja diversidad de los
temas que forman parte de la agenda pública municipal y de los
problemas que generalmente se presentan al político y al gestor
público local, promoviendo, ya desde el primer capítulo, una necesaria
y bienvenida articulación entre gestión, política y ética.
Logra una interesante combinación entre solidez académica y utilidad

práctica para el político y el gestor público. La bibliografía utilizada,
pertinente y actualizada, permite al autor participar de discusiones que
se desarrollan en el campo de la gestión pública en América Latina, las
políticas urbanas y los modelos de desarrollo.
Además incorpora casos recientes de municipios argentinos en los

que se visualizan las herramientas en acción y propicia propuestas
integradoras, participativas y democráticas.
Se presentan al lector experiencias de planificación estratégica, de

participación ciudadana, de intervención en las políticas urbanas, etc.
Fundamentalmente, es la metodología de planificación estratégica
participativa la que el texto desarrolla con mayor profundidad.
Si bien el foco de análisis del texto es el “gobierno de la ciudad”, sus

reflexiones, sin lugar a dudas, logran la amplitud suficiente como para
ser consideradas muy útiles por el lector interesado en cualquiera de los
ámbitos de la gestión pública.
Dr. Sergio Ilari

Universidad Nacional de Quilmes

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José María Zingoni

1. Política Municipal. 2. Desarrollo Municipal. 3. Gestión. I. Título.

Fecha de catalogación: 04/05/2015

Editorial de la Universidad Nacional del Sur

Foto de Tapa: José Zingoni, 2014

Diagramación interior y tapa: Fabián Luzi

Queda hecho el depósito que establece la ley 11.723

A la Universidad Pública, espacio esencial de formación, investigación y debate, en es-

Al Lincoln Institute of Land Policy y su Programa Latinoamericano de formación en

A EdiUNS —la editorial de la Universidad del Sur—, a su gente y en particular a su prime-

A Susana Briglia, por las pacientes correcciones de estos textos.

Capítulo 1: Ética, política y gestión del desarrollo ...................................................... 17

Capítulo 2: Territorio, Ciudad y Medio Ambiente........................................................ 33

Capítulo 4: La ciudad y su financiamiento .................................................................... 165

Parte II: Gestión

Capítulo 5: Planificación estratégica y gestión pública ............................................ 189

Parte III: Casos

Capítulo 8: Plan Estratégico de Desarrollo Turístico Sustentable en el municipio

Capítulo 9: Ciudad y financiamiento en centros turísticos; reflexiones sobre

Capítulo 10: Presupuesto Participativo en el municipio de Rivadavia ................. 345

Reflexiones al final ............................................................................................................... 375

La gestión de la ciudad es un tema complejo. Implica atender diversas cuestiones fí-

Gobernar la ciudad es un libro de política urbana; por supuesto, tiene un importante

Existen tres características sustanciales y básicas para un buen gobierno: conocimien-

La parte II, Gestión, caracteriza la organización municipal y los diferentes instrumentos

Posteriormente, hay un último y breve capítulo, titulado “Reflexiones al final”, en el cual

Gobernar la ciudad es la reflexión pausada de años de investigación y experiencia en la

José María Zingoni

El capítulo 2 aborda lo físico: territorio, ciudad y medioambiente. Luego de un acotado

La primera de ellas, la agenda urbano-ambiental, identifica cinco temas inevitables en

El capítulo 4, “La ciudad y su financiamiento”, busca resaltar la visión económica sobre

La segunda, la reproducción de la ciudad, refiere a las medidas de gobierno y su impac-

Por último, analizamos los instrumentos tradicionales de financiamiento urbano y los

El conjunto de conceptos presentados apunta a formar un marco teórico en el funciona-

La ciudad es un espacio de alta complejidad; el enfoque que asumiremos es eminente-

Aquí es donde le sumamos una trama impresionante de limitaciones a la complejidad

1.1. El campo de la gestión

Cuando el campo de la gestión es nuestro marco tenemos la posibilidad de ejecutar las

Procedimientos, normas, leyes, organigramas funcionales, estructuras organizativas y

Retomo el ejemplo propuesto y, específicamente, refiero a un estudio particular que

Después de tanto esfuerzo, muy posiblemente la contestación a ambas preguntas será

1.2. El campo de la política

La inclusión en la agenda política de los temas centrales concernientes al desarrollo de

1.3. El campo de la ética

Es importante reflexionar sobre la pregunta para que esta no quede exclusivamente

No obstante, vemos también fracasos o manipulaciones a partir del mal empleo de

Cuando la confianza en las mediaciones políticas flaquea y se agudizan la crisis institucio-

Los procesos democráticos en Latinoamérica han avanzado y se han consolidado, pero

Como señala Kliksberg:

Hay una revalorización en el nuevo cuestionamiento de aspectos no incluidos en el pensa-

Luchar por un modelo de desarrollo sustentable en lo social, lo ambiental, lo cultural

1.4. La diferente estructura conceptual entre crecimiento y desarrollo

Es una vieja discusión, pero es necesario seguir contribuyendo a su clarificación. Por

¿Cuánta diferencia puede haber en la distribución? ¿Cuál es la distancia de ingresos en-

También aumenta el PBI la construcción de una ruta, su reparación, la incorporación de

1.5. Desarrollo sí, pero ¿qué estilo de desarrollo?

Por mi parte, creo, cabe agregar a esta lista:

La ética, en su enfoque amplio y con los aportes de diversos autores reconocidos en

construir un desarrollo con valores éticos?, ¿fortalece la democracia? No debe impor-