I.

Cambio en la administración pública

A. La crisis de legitimidad
El Estado contemporáneo, como ya lo planteaba Wolfe9, se caracteriza por una manifiesta crisis de
legitimidad. La sola presencia estatal, sus formas de actuación, su racionalidad para percibir las
demandas, procesarlas y actuar son, hoy por hoy, fuertemente cuestionadas por amplios grupos del
cuerpo social. Los empresarios y grupos conservadores, solicitan un inmediato repliegue estatal,
invocando las corrientes económicas neoliberales donde el estado debería concretarse a su función de
gendarme y la libre empresa impulsar el crecimiento económico en mercados competitivos. Los obreros,
campesinos y grupos progresistas, que pugnan por un cambio en las condiciones sociales, igualmente
cuestionan a un aparato cuestionan a un aparto estatal que no ha sido capaz, ni lo es hoy, de dar
respuesta a sus demandas, ni de actuar con agilidad y eficacia en la resolución de los problemas que
aquejan a los estratos más numerosos ya la vez más desfavorecidos de la pirámide social.
Finalmente, los estratos medios de la estructura social han perdido la capacidad de creer en la idea de
un Estado protector y benefactor; por el contrario, surgen nuevas formas de organización profesional,
gremial, urbana, ecológica, etc., en busca de la autogestión de los problemas colectivos tratando, en la
medida de lo posible, de evitar la participación estatal la cual, desde la percepción de estos grupos,
contamina políticamente el sentido de las acciones, entorpece administrativamente su eficacia y
desvirtúa su contenido.
Este fenómeno sería de carácter universal; más como resultado de la evolución social, económica y
tecnológica del mundo contemporáneo, que como resultado estricto de gobiernos específicamente
ineficaces, o de regímenes particularmente inoperantes o autoritarios. Esto es lo que explica que la
voluntad ciudadana vía elección no sea ya la vía más importante de la búsqueda democrática y
participativa. El abstencionismo es un fenómeno creciente a nivel mundial;10 la cercanía de las políticas
de facto, implementadas por los diversos partidos políticos en el poder, ha disminuido el interés del
electorado en las plataformas políticas de campaña –esto sería, según Linblom,11 un fenómeno natural
en la “policy decision making”-. Por último, se da una fuerte tendencia del electorado a “neutralizar” la
acción estatal, es decir, que se apoya a un partido para la conducción nacional y a otros para la regional
y local, o se diversifica el apoyo por poderes ejecutivo y legislativo.
Las “nuevas formas democráticas” que parece buscar la sociedad civil son de otro tipo. Existe un
manifiesto interés en la participación directa, no sólo en la formulación de las demandas como
tradicionalmente se ha dado, sino también en su gestión, e decir en sus formas de solución e
implementación de acciones; además, también en la evaluación de su impacto (beneficios o perjuicios).
Se tiende, entonces, al surgimiento de grupos sociales involucrados en la solución de sus propios
problemas, que manejan o realizan un estrecho seguimiento de los avances, recursos y resultados
finales. Todo esto, en otras palabras, es la búsqueda de un aparato estatal que sirva a la sociedad, y no
más, una sociedad que sirva al aparato. Un “servidor público” que efectivamente dé un servicio a la
sociedad, y no más, a sus propios intereses.
Estamos por tanto frente a un desplazamiento o reacomodo en el sistema de legitimidad12 o paradigma,
que da coherencia, lógica y sustento al quehacer de los entes en una articulación social. Como lo
plantea Romain Laufer,13 los sistemas de legitimidad han evolucionado y tenido constantes reacomodos
en el presente siglo. En un primer momento el estado gendarme que actúa por el principio de la fuerza
pública y sustentado legítimamente en el poder que se les confiere; mientras que la empresa privada,

9
Wolfe, A., “Los límites de la legitimidad. Contradicciones políticas del capitalismo contemporáneo”, ed. Siglo XXI, 1980, México.
10
Wolfe, op. cit.
11
Lindblom, Ch., “The science of mudding through” en: Public Administration Review, 1959, vol. 19, U.S.A.
12
Laufer, R. –Burlaud, A., “Management Public, Gestion et legitimité”, ed. Dalloz, 1980, Francia, véase también: Laufer, R. –Paradeise, C. “El
Príncipe Burócrata”, (1982), ed. Trillas, 1988, México.
13
Romain Laufer define el concepto de legitimidad en un sistema social como “el sistema de símbolos culturales estructurados que le es
común [al sistema social]... El concepto de legitimidad implica que los medios utilizados para alcanzar los fines organizaciones, así como
los fines en sí mismos, estén en armonía con fines y necesidades reconocidos por la sociedad. Esto supone que el discurso es coherente
y expresa esta armonía para todos los agentes sociales” (traducción propia a partir de Laufer, R.-Burlaud, A. op. cit.)

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por su parte, es legítima a partir de funcionar –simbólicamente- en un sistema de libre y perfecta
competencia. Este sistema de legitimidad entró en crisis junto con la crisis económica de 1929, donde
quedó de manifiesto que ni los mercados eran perfectos ni el Estado podía circunscribirse sólo a una
función de gendarme; el simbolismo que le daba legitimidad a los entes, se derrumbó ante la evidencia
real y objetiva.
El Estado providencia o benefactor surge entonces como un sistema de legitimidad diferente, que le da
sustento al nuevo momento histórico. El Estado se legitima no sólo por el poder conferido, sino por la
finalidad de ese poder convertido, es decir, por el criterio del servicio y del interés público que
simbólicamente permea las acciones y el comportamiento estatal. Incluso aparece la empresa pública
legitimada por esta finalidad la empresa privada, por su parte, se legitima por la contribución al
desarrollo nacional, que constituye su sola presencia; simbólicamente, el empleo, la inversión y la
contribución al crecimiento económico, son valores suficientes para dar legitimidad a su acción de
búsqueda de beneficios. Al devenir este estado de cosas en un estado omnipresente, aplastante y poco
eficaz, el sistema de legitimidad imperante entra nuevamente en crisis. La empresa privada también es
cuestionada; los movimientos de defensa del consumidor, ecologistas, laborales, etc., surgen ante una
realidad que nuevamente obliga a replantear el sistema de legitimidad existente.
Laufer sugiere la prefiguración de un nuevo sistema de legitimidad, en el cual la legitimación del Estado
vendría dada ya no por los fines buscados, sino por los métodos del ejercicio del poder; es decir la
realización de su gestión, la eficacia de su acción, la participación de la ciudadanía y de los usuarios de
los servicios. La empresa pública, aun cuando Laufer no lo plantea, se podría pensar que entra en un
proceso de cuestionamiento prácticamente devastador, dado que el sustento legitimador de su
existencia es la capacidad del estado para buscar fines lícitos para el interés público, y es justo esta
imagen simbólica la que se derrumba ante una realidad de omnipresencia en casos no justificada.14 La
empresa privada, por su parte, en este nuevo sistema de legitimidad, deberá buscar su aceptación
social no sólo por contribuir al empleo y a la producción, sino por actuar con responsabilidad social; esto
sugiere entonces un reconocimiento a la preocupación por el impacto social, ecológico, tecnológico, y no
sólo económico, de su acción. Este nuevo sistema de legitimidad que se prefigura y caracteriza el
momento histórico mundial del final del siglo veinte, podría bautizarse de acuerdo a Michel Crozier15
como el Estado Modesto o estado Moderno.16
A partir de la conceptualización anteriormente propuesta, se podría afirmar que la crisis de legitimidad
del estado Contemporáneo es, de hecho, la crisis de legitimidad de la administración pública. Es el
agotamiento de una estructura administrativa que creció ante la explosiva complejidad de los sistemas
sociales, económicos y políticos (además de la creciente complejidad organizacional17 del propio
aparato estatal). Es un proceso, aunque ineficaz, altamente probable en toda organización a
complejidad creciente,18 las administraciones públicas de los diversos países crecieron en tamaño, roles
y responsabilidades ante la necesidad de aprehender la complejidad de su acción. Como lo sugieren
Crozier y Kiksberg,19 es la complejidad de la acción estatal la que indujo el tamaño del aparato y no
viceversa; aun cuando se puede añadir que en una segunda fase, el tamaño organizacional también
podría inducir mayor complejidad.20

14
Respecto al crecimiento del sector paraestatal véase, para casos de diversos países; Ruiz Dueñas, J. “Empresa Pública, Elementos para
un examen comparado”, Fondo de Cultura Económica, 1988, México. Para el caso mexicano: Villarreal, R. “Mitos y realidades de la
empresa Pública”, ed. Diana, 1988, México; Casar, A. Peres, W. “El Estado empresario en México: ¿agotamiento o renovación?”, ed. Siglo
XXI, 1988, México.
15
Crozier, M. “Estado Modesto, Estado Moderno” (1987) Fondo de Cultura Económica, 1989, México.
16
Cabe cuestionar en sí el concepto de modernización; al respecto véase: Zea, L. “Modernización y estado en América Latina”, ponencia
presentada en el Seminario Internacional: “Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América Latina”,
noviembre, 1989, INAP, México, véase igualmente los desarrollo de Guerrero, O. “El Estado en la era de la modernización”, ed. Plaza y
Valdés.
17
Respecto al concepto de “Complejidad Organizacional”, véase Hall, R. “Organizaciones, estructura y Proceso”, ed. Prentice Hall
Internacional, 1973, España.
18
Hall, R. Capítulos referentes al Tamaño, Formalización y Complejidad Organizacional; op. cit.
19
Véase: Crozier, M. op. cit.; Kiksberg, B. “Hacia un Nuevo Paradigma en Gestión Pública” ponencia presentada en el Seminario
Internacional “Redimensionamiento y Modernización del a Administración pública en América Latina”, noviembre, 1989, INAP, México.
20
Esta hipótesis que planteamos tiene sustento en los trabajos de: Hall, R. et al. “Organizational Size, Complexity, and formalization” en:
American Sociological Review, vol. 32, núm. 6, 1967; Pugh, D. et al. “Dimensions of Organizational Structure” en: Administrative Science
Quarterly, vol. 13, núm. 1, 1968.

19/08/2004 16 http://www.joseacontreras.net/
Un aparato administrativo incapaz de responder eficazmente a las demandas de la sociedad, dio como
resultado el cuestionamiento del Estado como ente obeso, ineficaz e ineficiente. Un aparato
organizacional que se reproduce a si mismo con su lógica interna e intereses propios, y que se
desvinculó de la sociedad, habría sometido a una crisis de legitimidad al propio Estado.
Ciertamente se trata de una crisis de la relación Estado-sociedad, y es precisamente el aparato de la
administración pública el puente responsable de dicha relación. Esto explica la evolución al método de
acción como el criterio legitimador de ente estatal; dado que es la acción estatal misma la que se
cuestiona, es decir, la administración pública.
B. La modernización de la administración pública
La modernización de la administración pública ha surgido como una respuesta a la crisis de legitimidad.
Sin embargo, hasta ahora éste ha sido un concepto multivalente, lo mismo se utiliza referido al ajuste de
procedimientos administrativos y a la simplificación de los mismos, que a la reorientación de las
funciones del aparato estatal, es decir al replanteamiento de los fines esenciales del estado. Este uso
indiscriminado –que ha devenido un abuso del concepto- llevaría a la necesidad de clarificar su
connotación y contenido. Se propone, en una primera instancia, diferenciar los niveles de análisis
presentes en la llamada modernización de la administración pública.
1. Se puede distinguir un primer nivel de análisis de la modernización referido al
prerrequisito de la eficiencia.
Desde esta perspectiva la modernización es un proceso que surge de la necesidad de recomposición en
las relaciones insumo/producto, es decir a insumo constante obtener incrementos en el producto o, a
producto constante minimizar el insumo.21 Esta perspectiva ha sido erigida como el nivel fundamental o
el insumo. Esta perspectiva ha sido erigida como el nivel fundamental o prioritario de la modernización,
más por problemas de crisis fiscal –y por lo tanto de recursos en el sector público- que por considerarla
en sí una solución a largo plazo. En este caso la modernización aparece como un proceso
transformador de una administración pública ineficiente, anquilosada, que desperdicia recursos y
energía organizacional, debido a la conformación de un sistema administrativo con exceso de personal y
técnicas administrativas obsoletas. Se plantea, por tanto, que la anacronía del aparato lo ha llevado a su
agotamiento y decadencia administrativa. En este nivel de análisis la modernización se circunscribe al
ámbito de la tecnología administrativa, por lo que se considera indispensable la racionalización de los
recursos y el cambio a procedimientos y técnicas administrativas modernas.
A partir de esta visión se sitúa la solución de cambio y modernización en el nivel operativo. Las
soluciones más comúnmente planteadas son. El redimensionamiento del aparato, es decir:
achicamiento, la racionalización de los recursos humanos, materiales, técnicos y financieros; y nuevas
estructuras administrativas. En este sentido las acciones modernizadoras derivadas se orientan
apolíticas de recorte so ajustes en las plantillas de personal supresión de oficinas y dependencias,
políticas de austeridad, evitamiento de iniciativas y proyectos nuevos que pudieran sobrecargar la
cuenta de gastos. Además la incorporación de técnicas, procedimientos administrativos, y diseños
organizacionales modernos, se considera el complemento ideal de soluciones a este nivel.
La perspectiva más común de inspiración de las estrategias modernizadoras en la mayor parte de los
países subdesarrollados, se ha ubicado en este nivel de análisis.22 Se puede considerar que este tipo de
soluciones constituyen acciones necesarias dado el anquilosamiento, inmovilidad y desperdicio de
recursos y energía organizacional que caracterizan los aparatos estatales de un gran número de países.
Sin embargo, es justo reconocer también que es una noción parcial de la crisis del aparato estatal, es
decir que son soluciones necesarias más no suficientes. Cabe preguntarse por ejemplo, si el achicar
necesariamente incrementa la eficiencia, o acaso es sólo una forma de evitar ineficiencias; es decir la
búsqueda de pequeñas ineficiencias en lugar de grandes ineficiencias. El achicamiento no analiza el por

21
Esta concepción prevalece a partir de Herbert Simon, “El Comportamiento Administrativo” (C. 1947) ED. Aguilar, 1972, España.
22
Un análisis de varios países se presenta en el capítulo II de este libro. Recientemente este tipo de solucione se han inspirado en
propuestas como las de Barzelay, M., ·Breaking Through bureaucracy.

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qué de las ineficiencias solo pretende sofocarlas. Como bien se ha planteado en diversos foros,23 el
tema del tamaño estatal no tiene por sí mismo valor alguno sino en relación a una mayor capacidad de
gestión ante la sociedad. Particularmente Kliksberg24 plantea cómo el tema del tamaño se ha convertido
en un mito desplazando incluso el problema de la eficiencia.
Por otra parte, no se analiza en ningún momento el efecto que tienen los “ajustes” presupuestales sobre
el logro de los fines de una dependencia en particular; tampoco cuál es el costo asociado a la
interrupción de funciones y proyectos en curso que ya habían incorporado un valor agregado por la
inversión inicial realizada. Por último, la incorporación de nuevas técnicas en casi siempre irreflexiva y
acrítica, se parte del supuesto de que la incorporación de tecnología administrativa que ha mostrado
eficiencia en organizaciones privadas o en grandes corporaciones transnacionales, deberá por tanto,
dar los mismos beneficios en nuestras organizaciones públicas. Estudios que resaltan la variable cultural
en la dinámica de las organizaciones25 muestran claramente la dificultad de transponer técnicas y
modelos de gestión de realidades sociológicas y culturales diferentes; esto es válido también para el
intercambio de tecnología administrativa entre organizaciones públicas y privadas, universos en los que
la cultura organizacional muestra rasgos específicos.
Es innegable que la administración pública adolece de graves problemas de ineficiencia, sin embargo
las soluciones enmarcadas exclusivamente en esta perspectiva no son integrales ni globalizan la crisis
del aparato en toda su magnitud, es por tanto fundamental añadir niveles de análisis de la
modernización de la administración pública para evitar parcializar el problema.
2. Un segundo nivel de análisis se orienta al prerrequisito de la eficacia.
Aquí se considera la modernización como un proceso que surge de la crisis en el logro de los objetivos
estatales. Desde esta perspectiva la administración pública se ha convertido en un aparato ineficaz,
incapaz de alcanzar los objetivos y metas propuestas en los planes, programas y proyectos estatales. El
diagnóstico que se podría hacer de la crisis del aparato estatal desde este nivel, tendría dos vertientes:
una visión orgánica y una visión mecánica.
La visión orgánica hace énfasis en la dinámica decisoria de las organizaciones públicas, en la estructura
de poder y en los juegos de intereses que condicionan el funcionamiento de la administración. Las
iniciativas estatales son sistemáticamente reorientadas o reinterpretadas, cuando no deformadas o
claramente obstaculizadas al ser procesadas por el aparato organizativo, el cual, actúa con una lógica
de coaliciones organizacionales que buscan reacomodos, alianzas, compromisos y negociaciones de
espacios de poder e influencia. La acción final, por tanto, sería una resultante de esa dinámica interna
de la estructura organizacional y podría no coincidir en nada con la iniciativa estatal original. Esta
interpretación surge de planteamientos del análisis organizacional y el estudio de los procesos
decisorios en organizaciones estructuralmente rígidas.26
Las vías de ajuste decisional hacia los fines originales son diversas. Para algunos estudiosos como
Simon, March, y Cyert,27 la identificación de los individuos y grupos con los objetivos organizacionales,
aun por encima de los particulares, sería resultado de un intenso proceso de influencia; vía premisas
decisionales con los valores de la organización, hasta garantizar la plena identificación del individuo con
el sentido del a acción organizacional y sus fines. Para otros autores,28 la vía de solución está dada por
el logro del involucramiento afectivo de los individuos hacia la imagen organizacional, de tal suerte que

23
Véase la Relatoría del Seminario Internacional: “Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América Latina”,
noviembre 1989, México, en: Acción, núm. 139, septiembre-octubre 1989, INAP, México.
24
Kliksberg, Bernardo, “Hacia un Nuevo Paradigma en Gestión Pública” ponencia, presentada en el Seminario Internacional
“Redimensionamiento y Modernización del a Administración Pública en América Latina”, noviembre 1989, México.
25
Véase Hofstede, G., “Cultural determinants of the exercise of power in hierarchy” European Institute for Advanced Studies in Management,
1977, Bélgica; Desaunay, G. “Les sciences humaines c’est quoi méme?” Recherche CR./24/1979 C.E.S.A., Francia; Cabrero, E. “La
importación de tecnología administrativa en México y sus efectos en la dinámica de las organizaciones” en: Contaduría y Administración,
julio-agosto 1989, núm. 161, UNAM, México.
26
Véase el modelo 11 de Allison, G., “Essence of decision”, Little Brown, 1981, U.S.A.
27
Simon, H. op. cit.; March, J. Simon, H. “Teoría de la organización”, (c. 1958), ed. Ariel, 1977, España; Cyert-March “A behavioral theory of
the firm”, Prentice Hall, 1963, U.S.A.
28
Véase: Larcon, J. Reiter, R. “Structures de pouvoir et identité de l’entreprise”, ed. Nathan, 1979, Francia; Offstester-Ramanantsoa “La
maîtrise de l’identité par la Gestion du processus de focalisation: une nouvelle donné stratégique”, en: Direction el Gestion núm. 4, 1981,
Francia, , Reiter, R.-Ramanatsoa, B. “Pouvoir et Politique. Au délà culture de l’entreprise” McGraw Hill, 1985, Francia.

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las decisiones tenderían a una desviación mínima de los fines organizacionales. Por último Crozier y
algunos otros,29 plantean la irremediable tendencia organizacional ala búsqueda permanente de
espacios de poder y conflictos permanentes; para ellos los ajustes que se realicen sólo lograrán
reacomodos temporales en lo que se desencadenan nuevos procesos de alteración de los objetivos
organizacionales originales.
Sin embargo, pese a la complejidad de estos procesos y de sus ajustes u soluciones, en la realidad de
nuestras organizaciones han dominado el escenario los planteamientos normativo-jurídicos (visión
mecánica). En ésta se concibe a las organizaciones públicas como aparatos monolíticos y mecánicos30
donde se funcionaría estrictamente en términos de una racionalidad legal31 como si el modelo ideal
weberiano fuese efectivamente una realidad organizacional. A partir de esta visión normativa se tiende a
suponer que el “mal organizacional” está en lagunas en la reglamentación, definición de áreas de
competencia, manuales, organigramas, decretos, disposiciones, etc. Se considera que la falta en el
logro de los objetivos estatales es una “laxitud” en los espacios decisorios, laxitud que deberá ser
corregida con disposiciones más cifras y detalladas
Esta visión que prevalece en diagnósticos superficiales de la ineficacia de la administración pública,
propone como solución un proceso de modernización que induzca cambios en la estructura normativa
para erradicar las tendencias no deseables. La mayor parte de los procesos de reforma administrativa
para erradicar las tendencias no deseables. La mayor parte de los procesos de reforma administrativa
se ubican en esta concepción: cae preguntarse si la reglamentación y clarificación de políticas y
procedimientos son soluciones suficientes para erradicar viejos vicios y estrategias de poder enraizadas
en la esencia misma del sistema político-administrativo de nuestros países. Desde nuestro particular
punto de vista, los rotundos fracasos de las iniciativas de reforma administrativa para dar mayor eficacia
al aparato, pueden darnos la respuesta. El seguir suponiendo que las organizaciones cambian por
decreto es repetir un proceso de desgaste de la energía organizacional; es necesario por tanto superar
en este nivel de análisis la visión tradicional de la organización mecánica.
Pero aún desde la perspectiva más rica de análisis (visión orgánica), en el nivel de la eficacia se
mantiene una visión parcial de la crisis de la administración pública. No por lograr una identificación
plena de los funcionarios a nivel medio y superior responsables de instancias coordinadoras, con los
fines estatales, se supera la crisis de interlocución Estado-sociedad; se tendría eso sí un aparato más
eficaz pero no necesariamente más legítimo ni sensible a las demandas sociales. De hecho un aparato
tecnocrático puede estar altamente identificado con los fines definidos en la cúpula estatal y ser
impecablemente eficaz, pero cabe la posibilidad
También de que esté totalmente desvinculado de la sociedad. Al igual que en el nivel de la eficiencia se
llega a aceptar la necesidad de modernizarse en función de la eficacia. Pero exclusivamente este
prerrequisito no es suficiente para transformar al aparato en un ente más legítimo, sigue siendo
necesaria una visión integral de la modernización.
3. Un tercer nivel de análisis se refiere al prerrequisito de la legitimidad.
En este nivel se percibe ala modernización como un proceso necesario que restablezca el diálogo
Estado-sociedad como una solución a la crisis de legitimidad del aparato estatal.
En esta perspectiva, la administración pública es percibida como un aparato que se reproduce a sí
mismo, regenerándose en una existencia para sí. Aparato de dominación, unilateral y autoritario,
desvinculado de la sociedad civil, la cual busca cada vez más, nuevas formas de organización social,
colectiva, y autónoma; evitando al máximo la dependencia del aparato estatal. En este enfoque, el
objetivo de la modernización es el cambio de formas de interlocución Estado-sociedad. Mecanismos
diversos y no tradicionales que permitan la fluidez del diálogo, la comunicación, la concertación y sobre

29
Crozier, M. “Le phénomene bureaucratique”, ed. Seuil, 1963, Francia; Crozier, M.-Friedberg. E. “L'acteur et le système” ed . Seuil, 1977,
Francia; McMillan, Ch. “The political system in business” en: Journal of General Management, vol. 1, núm. 1, 1973; Pettigrew, A. “The
politics of organizational decision making”, Tavistock, 1973, Gran Bretaña.
30
Para profundizar en el concepto de organizaciones de tipo mecánico y orgánico véase: Burns-Stalker “The Management of innovation”
Tavistock Publications, 1960, Gran Bretaña.
31
Concepto propuesto por Max Weber como modelo ideal de dominación-legitimación. Véase Weber, Max Economía y Sociedad (c, 1922)
fondo de Cultura Económica

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todo la participación y voluntad de la ciudadanía. Una participación no sólo al nivel de la demanda sino
también en la gestión y seguimiento de las políticas y proyectos que se ejecuten.
Las soluciones propuestas son de carácter político-administrativo e implican una mayor democratización
para restituir los equilibrios que demanda la sociedad en esta fase del desarrollo. Cabe aclarar que aquí
la connotación del término democratización no es en el sentido exclusivo de la participación política vía
elecciones sino como plantea Tocqueville,32 en las formas colectivas locales de expresión directa de la
sociedad civil. El agotamiento de la credibilidad ciudadana es una de las dificultades a vencer en esta
perspectiva de la modernización. Establecer mecanismos de auténtico diálogo alternativos a los
tradicionales esquemas, ya agotados, es una tarea que requiere creatividad e innovación, sobre
Todo cuando es necesario recobrar credibilidad ante una sociedad civil escéptica frente a este tipo de
iniciativas.
El diseño de estructuras flexibles y ágiles de comunicación y un permanente esfuerzo de autocrática
pueden ser los motores de una reconceptualización del aparato estatal. Sin embargo, los riesgos de una
acción modernizadora solamente orientada a recobrar la legitimidad, pueden ser, parcializar el problema
global y caer en acciones populistas y demagógicas que en la búsqueda de una aceptación ciudadana
de corto plazo, puedan contribuir a una ruptura mayor en el largo plazo. La búsqueda del apoyo político
de los grupos sociales no es necesariamente recuperar legitimidad; se trata de un proceso más
complejo que e logra en una lógica de comportamiento permanente y sostenido frente a la sociedad, de
tal forma, que puedan generarse valores políticos y morales que sean reconocidos e identificados por el
conjunto social, y por lo tanto, aceptados como formas auténticas de conducción estatal.
Un proceso de modernización de la administración pública, debe contemplar necesariamente los tres
niveles, si pretende ser una acción de fondo y de alcance. Como ya se comentaba anteriormente a partir
del planteamiento de Laufer, el método pasa a ser un criterio básico de legitimación del aparato estatal,
se requiere por tanto de transformarlo hacia un aparato con niveles más adecuados de eficiencia en su
funcionamiento, con mayor precisión y eficacia en su acción, y más legítimo en su quehacer. En el
Cuadro 1 se presenta una síntesis de estos tres niveles de análisis.
C. El gerente público en el contexto de modernización y cambio
Según Michel Crozier,33 en una sociedad post-industrial, como la actual, el recurso esencial que hará la
diferencia en el largo plazo es la calidad, adaptabilidad y capacidad de desarrollo del recurso humano.
“Administrar las organizaciones privadas y públicas y todas las instituciones colectivas en función de
este carácter esencial del recurso humano, implica un cambio profundo de razonamiento que es
especialmente difícil para un mundo administrativo profundamente marcado por tradiciones de control y
reglamentación que estaban adaptadas a la sociedad industrial”. Por otra parte, y particularmente
refiriéndose a la sociedad industrial”.34 Por otra parte, y particularmente refiriéndose al Estado, Crozier
menciona cómo esta “crisis de gobernabilidad” del Estado arrogante, tiene raíces profundas en las
estructuras estatales; la búsqueda del Estado modesto y moderno debería orientarse fundamentalmente
a inversiones prioritarias en los sistemas humanos internos y externos sobre los cuales trabaja el
Estado. El autor hace énfasis en el desconocimiento y desinterés acerca del comportamiento de los
agentes al interior de la administración (funcionarios), y al exterior (usuarios y clientes) de la misma.

32
Tocqueville, Alexis de La democracia en América, Fondo de Cultura Económica, 1957, México.
33
Crozier, M., “El crecimiento del aparato administrativo en el mundo de la complejidad”, ponencia presentada en el Seminario Internacional:
“Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América Latina”, noviembre 1989, INAP México.
34
Crozier, M. Ibid.

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Cuadro 1. Niveles de análisis de la modernización de la administración pública

Origen de la Concepción de la
Origen del impulso crisis de la crisis de la Objetivo de la Tipos de Soluciones Límites de la
modernizador administración administración modernización solución propuestas propuesta
pública pública
™ineficiente ™cambio de técnicas ™técnico- ™achicamiento del aparato ¿aparato
=
™desperdicio de y procedimientos administrativos aparato chico eficiente?
recursos para mayor ™racionalización
Como un problema de racionalización
crisis de recursos ™exceso de personal del gasto
eficiencia (insumo/producto)
™técnicas ™nuevas técnicas
administrativas administrativas
obsoletas
™ineficaz ™cambio de ™jurídico- ™nueva ™fracaso de las
visión ™reglamentación estructura administrativos normatividad reformas
mecánica arcaica normativa y ™Nuevas administrativas
Como un organizacional estructuras
problema crisis en el logro de ™ineficaz ™cambio de la ™socio- ™nueva dinámica ™dificultad para inducir
eficacia (logro objetivos estatales ™estructura decisoria dinámica organizacionales organizacional el cambio
de objetivos) visión viciada organizacional y ™Nuevas organizacional
orgánica ajuste de los estructuras
procesos de decisorias
identidad
™aparato que se ™cambio de formas ™político- ™democratización ™riesgo de populismo y
reproduce a sí mismo de interlocución y administrativos del aparato demagogia
™unilateral participación ™equilibrio de la ™agotamiento de la
Como un problema de Estado-sociedad
crisis de legitimidad ™aparato de participación credibilidad
legitimidad (democratización)
dominación social ™capacidad de
™la sociedad sirve al ™aparato que sirva concertación
aparato a la sociedad civil

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Ciertamente, como se comentaba en el aparato anterior, las estructuras organizacionales y decisorias

se han rigidizado al punto de la ineficacia. Crozier sugiere que incluso han inducido a un retraso
intelectual en los agentes del aparato; hay capacidades para ajustes empíricos en los sistemas, pero se
ha perdido la capacidad de creatividad e inventiva ante nuevos problemas y nuevos sistemas
administrativos. Desde su punto de vista, este problema –aunque es general- adquiere dimensiones
críticas en países en desarrollo, por lo que la inversión intelectual en conocimiento, y formación de
recursos humanos, aparece como una prioridad absoluta.35
El supuesto de base de Crozier, el cual compartimos en nuestra visión de la modernización de la
administración pública, es que el cambio se deberá inducir vía el recurso humano, es decir que el
cambio necesario no es sólo de estructuras o responsabilidades del funcionario, sino de actitudes y
procesos de identificación. Además dicho cambios será inducido en una primera fase,
fundamentalmente, por los principales actores de la pirámide gubernamental: secretarios, directores,
jefes de dependencias, responsable se programas, etc. el desarrollo de nuevas capacidades y
conocimientos en los cuadros directivos del aparato estatal, induce un cambio en los modos y
mecanismos de razonamiento de las elites gubernamentales. Este cambio se podrá traducir, en una
segunda fase, en una nueva mística y dinámica de los procesos decisorios, nuevas actitudes y proceso
de identidad en el reto de la pirámide organizacional para, finalmente, relajarse en nuevas estructuras,
nuevos métodos y nuevos sistemas administrativos.
El planteamiento anterior, constituye de hecho una estrategia para la modernización. Si bien el proceso
debe integrar los niveles de la eficiencia, eficacia y legitimidad requiere ante todo, una forma de
desdoblamiento que le permita tener un efecto multiplicador que abarque la totalidad del aparato.
Partiendo de esta premisa la dinámica inductiva del proceso modernizador se podría visualizar de la
siguiente manera:
1) La crisis de legitimidad del aparato, al aproximarse al nivel del cuestionamiento por parte de la
sociedad, -suponiendo un mínimo de sensibilidad gubernamental- induce una propensión al cambio
y una identificación de la cúpula gubernamental ante la necesidad misma del mantenimiento en el
poder. Los altos cuadros se constituirían necesariamente entonces, en la vía de inducción de una
actitud favorable al cambio en el resto del aparato.
2) Este proceso parecería un requisito indispensable para llegar al nivel operativo del diseño de nuevos
sistemas administrativos, los cuales sin el sustento de una convicción en mandos medios y
superiores, no tendrían efecto alguno sobre el funcionamiento del aparato.
3) Por último, los incrementos en eficiencia y eficacia del aparato se traducirían, en el mediano plazo,
en una recuperación paulatina de legitimidad, en la acción político-administrativa del Estado.
Este tipo de proceso, de arriba-abajo, no estaría en correspondencia con lo que sugieren algunos
autores,36 en relación a que el cambio organizacional, para que sea eficaz, requiere de una
participación directa de las bases de la estructura, sugiriendo incluso como deseable, que los cambios
organizacionales surjan de abajo hacia arriba. En el caso de las administraciones `públicas de los
países latinoamericanos –particularmente en el caso mexicano- no parecerían estar dadas las
condiciones para que el cambio organizacional sea inducido por la base de la estructura; por el

35
Crozier, M. Ibid.
36
Véase por ejemplo: Lewin, K. “Group decision and social changes” en: Swanson, G. E. et al. “Readings in Social Psychology”, Holt, 1952,
Leavitt, H. J. “Managerial Psychology”, University of Chicago Press 1964, U:S.A.; Argyris, C. “Intergratin the individual and the
organization”, Wiley, 1964, U.S.A.; Argyris, C. “Management and Organization development”, Mc. Graw Hill, 1971, U.S.A.

19/08/2004 22
contrario, la rigidez de los niveles operativos y la inercia de tradiciones, ritos y vicios de comportamiento,
son unos de los principales obstáculos a vencer.
Dadas las características del aparato, los altos mandos se constituyen en la estrategia viable para la
inducción del cambio, es decir en el elemento propulsor del proceso modernizador. A partir de esto, se
hace patente la necesidad de focalizar la atención en el perfil del os “nuevos cuadros” que requiere la
administración pública. El hacer mención a nuevos cuadros no se refiere tanto al recambio o sustitución
de los mismos, como al desarrollo de una nueva cultura (nueva concepción, percepción y vivencia) del
quehacer político-administrativo.
Ilustración 1. Estrategia para la Inducción del proceso Modernizador

Crisis de
legitimidad (-)
del aparato
(+)
(-)

Propensión al Identificación de
(+)
cambio (percepción cuadros directivos (+)
de la necesidad del con el proyecto de
cambio) cambio

(+) (+)

Eficacia
del
aparato

Desarrollo de (+)
actitudes favorables
al cambio en los
diversos niveles
decisionales

Eficiencia
del
aparato
Diseño de cambios
administrativos y
reestructuración de (+)
sistemas, modelos y
normas

(+) Relación directa

(-) Relación inversa

Esta consideración, o supuesto de base, es el marco de referencia que orienta el resto de este trabajo,
por lo que se hará énfasis en el perfil del administrador o gerente público como el eje articulador de la
modernización y por lo tanto, el punto central de la reflexión: en esta investigación se hace particular
énfasis en el caso de los gerentes de empresas públicas, dado que se parte de la consideración de que
el impacto del proceso modernizador se está manifestando en un primer momento en el ámbito de las

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empresas públicas. Es evidente que los esfuerzos y las iniciativas hasta ahora emprendidos se han
orientado, con un marcado énfasis, a la reestructuración, desincorporación, y privatización de empresas
paraestatales. Al menos esto se desprende de las experiencias a nivel internacional.37
El hecho de que el sector paraestatal haya sido el foco de atención, en primera instancia, de los
procesos modernizadores, permite suponer que es en este sector donde se pueden analizar los
primeros efectos, rumbos y características del cambio en el aparato. Cabe suponer que el analizar la
evolución y características del perfil del gerente de empresas públicas que el estado decide mantener
bajo su propiedad, puede tomarse como un “efecto demostración” de los cambios que tendrá, en el
mediano plazo, el perfil del gerente público en la administración central.
Con lo anterior no se pretende negar la especificidad propia del perfil de un “empresario público” y de un
administrador del aparato central; sin embargo sí se sugiere la existencia de una tendencia dominante
que se reflejará por igual hacia la gerencia pública como expresión empresarial e innovadora de la
administración pública. En última instancia como l o comenta Romain Laufer, y más adelante nos
referiremos a este aspecto en detalle, la gestión pública en el nuevo sistema de legitimidad es un
requisito tanto par ala administración central como para la empresarial.
En el siguiente capítulo proponemos una revisión de experiencias nacionales en materia de reformas y
procesos modernizadores en la administración pública, y a la luz de estos procesos, se profundiza sobre
cambios organizacionales y nuevo rol de gerentes públicos.

37
Véase los estudios comparados y experiencias nacionales presentadas en el Seminario Internacional “Redimensionamiento y
Modernización de la Administración Pública en América Latina “Noviembre 1989, INAP, México. Para el caso de México véase: Casar, A.-
Péres, W. op. cit.; Tamayo, J. “La racionalización del sector de empresas públicas” y cabrero, E. “Análisis de la estrategia de repliegue
estatal en el sector industrial mexicano” ambos en: Revista de Administración Pública, INAP, núm. 73, México.

19/08/2004 24 http://www.joseacontreras.net/
En Haití, la nueva Constitución ratificada en marzo de 1987 contiene numerosos artículos relacionados
directamente con la reforma del sector público. Los bajos niveles de desarrollo administrativo del
gobierno Haitiano han sido considerados como un obstáculo para el mejoramiento de la estructura y
procedimientos organizacionales del sector público y la descentralización y el desarrollo regional. Los
esfuerzos del gobierno de Haití (desde 1974) para reformar su administración se han enfocado en
cuatro esferas generales: 1) el mejoramiento de la estructura organizacional y los procedimientos del
sector público, 2) el desarrollo y la estandarización del personal administrativo, 3) el adiestramiento y el
desarrollo de capacidades del personal, y 4) la descentralización y el desarrollo regional del sector
público.63
Sin embargo, muchas de estas recomendaciones siguen sólo en el plano formal. Por ejemplo, en cuanto
al mejoramiento de estructuras y procedimientos del sector público, los diferentes ministerios adolecen
de una confusión sobre sus misiones específicas, faltando claridad respecto a las responsabilidades
sectoriales. Los esfuerzos para mejorar la eficiencia del sector público han tenido lugar, en su mayoría,
por medio de proyectos financiados por algunas organizaciones internacionales.
En cuanto a la descentralización del sector público. Haití no ha sido capaz de llevar a cabo cambios muy
amplios. A partir de 1986, el recién creado Comisariado para la Promoción Nacional y la Administración
Pública siguió un programa de actividades en el corto plazo, muchas de las cuales fueron estudios para
determinar qué es lo que se debe hacer en el largo plazo. Las actividades más urgentes se refieren a
mejorar en la eficiencia de la administración pública, sobre todo en cuanto a la racionalización de
estructuras, lineamientos, procedimientos y administración del personal en los ministerios. Sin embargo,
la compleja situación política que ha prevalecido, ha detenido el proceso de reforma.
En Puerto Rico, la inestabilidad económica por la que ha atravesado el país desde la década de los
setenta ha llevado al gobierno a reconsiderar su actual modelo de desarrollo, lo cual ha impulsado
cambios importantes en su sector público. Al parecer, la economía informal del país ha aumentado
considerablemente, y la estatal ha incrementado su tamaño, ineficiencia e inefectividad.64 Según un
estudio realizado por el Consejo Económico del Gobernador de Puerto Rico, bajo el nuevo enfoque de
desarrollo, “la economía se basará en la competencia y la producción... y el Estado se concibe como
una gente eficaz y catalítico que aúna esfuerzos con la empresa privada, y donde la igualdad se concibe
equidad de oportunidades de empleo y de ingreso”.65 Dentro de este marco se concibe la necesidad de
“redimensionar y modernizar la administración pública”, pues su gigantismo, centralización y deficiencia
en los servicios se consideran obstáculos para el crecimiento. Algunas de las medidas que se han
recomendado incluyen: la puesta en práctica de sistemas modernos de organización que sean ágiles,
eficientes y creativos; la implantación del concepto de privatización; la realización de reforma educativa
profunda, entre otros.
8. América Latina
Finalmente, los países de América Latina en su conjunto también han transitado por desequilibrios que
han conducido al replanteamiento del papel del Estado y la administración pública en la vida económica
y social de estos países. En el caso de esta región como lo plantea Sergio Boisier se han generado
crisis políticas que en parte se expresan en la generalizada demanda de un nuevo contrato social entre
el Estado y la sociedad civil. Esto implica un Estado que, por un lado, debe realizar nuevas e
importantes funciones y, por el otro, abdicar de funciones tradicionalmente ejercidas.
Así pues, se exige al Estado que también su tradicional papel de dirigente principal del desarrollo
económico por uno de regulador de este proceso. Se le pide que abra mayores espacios para la
participación de otros agentes sociales, que podrían ser los gobiernos locales, la iniciativa privada, las
organizaciones no gubernamentales, y la ciudadanía en general. Todo esto requiere de modificaciones

63
Brinkerhoff, Derick W., and Arthur A. Goldsmith, “The challenge of Administrative Reform in post-Duvalier Haiti: Efficiency, Equity and the
Prospects for Systemic Change”, International Review of Administrative Sciences, vol. 54, núm. 1, march 1988, 92.
64
Riestra, Miguel A., “Política de Redimensionamiento de la Administración Pública y estrategias Alternativas para su Modernización: el
Caso de puerto Rico”, Memoria Seminario Internacional “Redimensionamiento y modernización de la administración pública en América
Latina”, México, Instituto Nacional de Administración Pública, noviembre 1989, p. 112.
65
Ibid., p. 114.

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mayores en la forma en que el sector público operó tradicionalmente. Sin embargo, los esfuerzos de
cambio en la administración pública no siempre se han planteado con un alto grado de profundidad.
Por ejemplo, en Chile, se han tomado medidas para reformar el sector público en varias esferas. Una de
las primeras medidas fue la racionalización de la administración pública, mediante la cual se eliminaron
empleos y se creó una Escala Única de Remuneraciones, en la que se clasificó a todo el personal del
gobierno federal. Además, se ha impulsado la descentralización de lo servicios públicos, principalmente
en le área de la educación, un ejemplo de ello es que entre 1980 y 1987 fueron traspasadas a las
municipalidades todas las escuelas públicas, para ser administradas por corporaciones educacionales,
públicas o privadas, responsables ante el municipio.66 Sin embargo, la descentralización administrativa,
tanto en el campo de educación como en otros, ha alcanzado resultados relativamente pobres. Al
parecer, la escasa libertad presupuestaría de los municipios y la inercia de un esquema autoritario en la
designación de los alcaldes contribuyeron a que, mientras en algunos ámbitos el municipio actuaba
simplemente como una ventanilla para la distribución de recursos públicos, en los que sí podía contarse
con mayor autonomía se multiplicar la arbitrariedad y el clientelismo político. Aun así más recientemente
el impacto de este proceso se evalúa como importante.67
En el caso de Perú, desde 1985 se ha venido desarrollando una serie de acciones orientadas a
dinamizar el funcionamiento de la administración pública. Según Guillermina Flores Vinces, la
administración pública peruana se caracteriza por su “desarrollo administrativo insuficiente” (pues en lo
que se refiere a su tamaño alcanzaba un promedio de 41 trabajadores por cada mil habitantes) al igual
que una “expansión débil” (pues representaba aproximadamente el 12% de la población
económicamente activa).68 El objetivo general del redimensionamiento de la administración pública en
Perú fue “iniciar la transformación y modernización del Estado a fin de que cumpla con su función de
rector y promotor del desarrollo nacional; democratizándolo, desburocratizándolo, desconcentrándolo,
descentralizándolo y moralizándolo”.
Para este fin se pusieron en marcha varios programas como el Programa de Desarrollo Microregional
que se orientó, entre otras cosas, a promover la organización de la población en acciones de desarrollo
y propiciar una mayor eficiencia en la prestación de servicios públicos. El Programa de Simplificación
Administrativa tuvo como objetivos la desconcentración de los procesos decisorios, la participación de
los ciudadanos en el control y la prestación de servicios públicos, etc. Asimismo, el Programa Actividad
Empresarial del Estado incluyó objetivos tales como el fortalecimiento del pluralismo económico, impulsó
a la reconversión del aparato productivo y la promoción de la prestación de servicios de mejora de la
calidad. En el proceso de la puesta en práctica de dichos programas se han encontrado varios
obstáculos, entre los que destacan los siguientes: en cuanto a la simplificación administrativa, persiste
una tendencia a concentrar la toma de decisiones en los estratos más latos de las entidades; en lo
relacionado a los programas microregionales, “las acciones se han concentrado en e ámbito rural, con
una visión asistencialista tendiente a atender poblaciones deprimidas...”, al tiempo que ha habido una
débil integración intersectorial y una superposición de funciones y competencias.69 Más recientemente
ha habido una preocupación por el rediseño de las reformas, las cuales están en proceso de discusión
pero parecen alinearse con las tendencias a nivel internacional como son reducción de la burocracia,
privatización de empresas e incorporación de técnicas del sector privado a la administración pública.
En Colombia, aun cuando en términos comparativos el tamaño del estado parece no ser excesivo,70
también se han tomado iniciativas para mejorar su funcionamiento y su eficiencia. Por ejemplo, se creó
la Comisión para la Reforma de la Administración Pública del estado Colombiano, encargada de

66
Marcel, Mario, “Redimensionamiento Estatal y Finanzas Públicas. el caso de Chile”. Memoria Seminario Internacional
“Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América Latina”, México, Instituto Nacional de Administración
Pública, noviembre 1989, p. 60.
67
Ibid., p. 61.
68
Flores Vinces, Guillermina, “Políticas de Redimensionamiento de la Administración Pública en Perú”, Memoria Seminario Internacional
“Redimensionamiento y Modernización del a Administración Pública en América Latina”, México, Instituto Nacional de Administración
Pública, noviembre 1989, p. 67.
69
Ibid., p. 68.
70
Younes Moreno, Diego, “Composición y Tamaño Actual de las Administraciones Públicas y su relación con las Estrategias de
Modernización y reestructuración”, Memoria Seminario Internacional “Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública
en América Latina”, México, Instituto Nacional de Administración Pública, noviembre 1989, p. 98.

19/08/2004 32 http://www.joseacontreras.net/
implantar los sistemas de formulación, ejecución seguimiento y evaluación de las políticas públicas;
profesionalización de la gerencia pública; democratización de la gestión pública mediante la consulta y
participación ciudadana; e instrumentos de coordinación entre las diferentes entidades públicas y de
fortalecimiento de la capacidad del sector público para llevar a cabo programas sociales.
En el transcurso de los últimos años también se han impulsado los procesos de descentralización en
Colombia, tanto en el ámbito político como en el fiscal y administrativo. En particular, a partir de 1987 los
municipios han asumido en forma progresiva nuevas tareas.71 Algunas de las esferas que pasaron a
manos de los municipios incluyen los servicios de agua potable y de saneamiento básico; la
construcción, dotación y mantenimiento de planteles escolares e instalaciones deportivas, y los servicios
de extensión rural en asistencia técnica directa.
Un proceso similar ha ocurrido en Brasil, la crisis que ha sufrido el Estado durante las últimas décadas
ha tenido importantes consecuencias para su administración pública. Según Flavio Freitas Faria, “la
frustración de las expectativas en el área económica y la recuperación de las libertades democráticas en
el área política, regresaron al Estado, blanco de todas las críticas por su ineficiencia e incapacidad para
atender plenamente las demandas de la sociedad”.72 Así pues, durante la década de lo ochenta se trató
de redimensionar la administración pública mediante dos estrategias principales: por la transferencia de
determinadas actividades en manos del estado, mediante la privatización de las empresas públicas, y
por medio de una adecuación de la estructura administrativa estatal, con miras a prestar los servicios
públicos tradicionales.73 Esta segunda estrategia cobró auge a partir de 1985 con el gobierno de José
Sarney.
En 1986 se creó la SEDAP –Secretaría de Administración Pública de la Presidencia de la república-
cuyos objetivos principales eran: la racionalización del as estructuras administrativas, la formulación de
una política de recursos humanos y la reducción del gasto público.74 Dentro del proceso de cambios
administrativos se promovió la descentralización de las actividades por medio de la creación de
entidades de administración indirecta, sociedades de economía, mixta, fundaciones y empresas
públicas, con el propósito de lograr mayor eficiencia en la acción gubernamental. De acuerdo con Celio
Franca, Brasil ha tratado de poner en práctica una reforma administrativa a partir de ciertas “opciones
estratégicas una reforma administrativa a partir de ciertas “opciones estratégicas” fundamentales, entre
las que se encuentran: la caracterización de problemas como de naturaleza esencialmente social y
cultural, cuya superación sería tarea para más de un gobierno o generación; el tratamiento político y
sustantivo de la agenda de la desburocratización para maximizar apoyos políticos; la participación de la
sociedad en las iniciativas de la desburocratización, y una efectiva descentralización.75 Posteriormente,
después de la crisis de gobierno de Collor de Melo, los programas de reforma se han venido ajustando
continuamente con efectos desiguales.
9. Centroamérica
Algunos países de Centroamérica también han llevado a cabo importantes cambios en sus
administraciones públicas. En el caso de Costa rica, la crisis en el estado se ha transformado de una
crisis financiera (en gran parte a causa de la deuda externa), en una crisis económica y de ahí, en una
política. Al parecer, como consecuencia de ello se entró en una “etapa de cuestionamiento y de
interpretación sobre el tamaño y rol del estado respecto a su capacidad de gestión en la economía y a
su reducida capacidad para mitigar los desbalances sociales en la superación de la crisis de esta

71
Ibid.
72
Freitas Faria, Flavio, “Redimensionamiento de la Administración Pública Federal del Brasil”, Memoria Seminario Internacional
“Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América Latina”, México, Instituto Nacional de Administración
Pública, noviembre 1989, p. 185.
73
Ibid., 187. Sobre los procesos de privatización en Brasil y en México, véase: Ross Schneider, Ben, “Las Políticas de Privatización en Brasil
y México”, Memoria Seminario Internacional “Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América Latina”,
México, Instituto Nacional de Administración Pública, noviembre 1989.
74
Marcelino, Gileno Fernández, “Administración Pública Brasileña: Modelos, Reformas y Perspectivas”, Memoria Seminario Internacional
“Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América Latina”, México, Instituto Nacional de Administración
Pública, noviembre 1989, p. 76.
75
Franca, Celio, “La reorganización administrativa: problemas viejos y nuevos conceptos”. Revista de Administración Pública, México 65/66,
enero/junio 1986, p. 126.

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década”.76 Esto ha conducido, entre otras cosas, a intensas iniciativas de privatización y a la
conformación del “Estado privado paralelo”, asumiendo “casi a priori, que esos conceptos y propuestas
inducirían mayor eficiencia en la administración institucional y mejoramiento en el suministro de bienes y
servicios a la población”.77
Asimismo, en Guatemala, según carona, el resurgimiento de movimientos sociales agrarios y urbanos
bajo nuevas formas, ha planteado una nueva agenda de demandas al estado en diversas esferas.
Como acota el autor, hay una reivindicación por la democracia y una exigencia, explícita o implícita, por
la nacionalidad del Estado y por su eficiencia frente a las demandas sociales.78 Así, desde el
Memorándum Presidencia II de 1987, se destacaba la tarea de reorganizar la administración del Estado,
haciendo que se compartan integralmente las tareas relacionadas con la formación de los consejos de
desarrollo urbano y rural, las reformas administrativas que proveen la regionalización y la
descentralización, evaluación de proyectos, gestión financiera y opinión pública.79 Los instrumentos
operativos de gestión estatal más relevantes en este período, según el mismo autor, incluyeron una
nueva forma de organización desconcentrada en la planificación regional, la formulación de un
programa de simplificación administrativa, la transferencia de recursos financieros a las municipalidades
y la elaboración de un proyecto para descentralizar el presupuesto público.
10. México
En México también se han generado iniciativas para una reforma en la administración pública.80 La
necesidad de estas reformas se plantearon a partir de diversos factores, entre los que podemos
mencionar una sociedad más polarizada, y un gobierno que en su papel de factor de equilibrio, ha
perdido credibilidad social.81 Además de esto, están los problemas de ineficiencia, rezagos y corrupción
que han caracterizado el funcionamiento de buena parte, de la administración pública. El planteamiento
oficial de las iniciativas de cambio en el aparato estatal se han resumido en diversos momentos.
“Estados débiles por su insuficiente y tardía capacidad de respuesta a las necesidades básicas de la
población y abrumados con administraciones públicas de gran tamaño e ineficientes, no integran a su
sociedad y sus economías, antes bien las desarticulan, inhiben su creatividad y ocupan
improductivamente los espacios de su quehacer. Inevitablemente, elevan la vulnerabilidad de su
soberanía nacional.”82
Dentro de este marco, se ha hecho necesaria la “modernización” de la administración pública para que
“vuelva a ser el eje promotor y conducto del cambio social”.83 La renovación de la administración pública
en México ha incluido la mayoría de los temas que se han tratado en este capítulo: 1) el
redimensionamiento del aparato público, redefiniendo sus funciones y su organización intentando así
volverlo más eficiente y eficaz; 2) una mayor autonomía de gestión para el sector público paraestatal; 3)
la descentralización y desconcentración; 4) la desregulación; 5) la simplificación administrativa, y 6) la
contraloría social, “en la que el ciudadano contribuya a supervisar el cumplimiento de las políticas
gubernamentales y la aplicación de los recursos”.84
Los cambios recientes de mayor trascendencia han consistido en intensificar el proceso de
descentralización a partir del llamado nuevo federalismo en el que se prevé una ampliación de funciones
de los gobiernos estatales mediante la transferencia de funciones en materia de política educativa, de

76
Cardona, Rokael, “Tamaño y Redimensionamiento del Aparato Estatal en Centroamérica”, Memoria Seminario Internacional
“Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América Latina”, México, Instituto Nacional de Administración
Pública, noviembre 1989, p. 152.
77
Ibid.
78
Ibid., p. 153.
79
Ibid.
80
Para una visión más amplia de los procesos de modernización y reforma de la administración pública mexicana, véase: Pardo, María del
Carmen, La modernización administrativa en México, INAP. COLMEX, 1991, México.
81
Otero, Guillermo Teutli, “Apuntes sobre la administración pública en México” en Tendencias contemporáneas de la Administración Pública,
Ensayos sobre la modernidad nacional, Víctor E. Bravo Ahuja, coord. México, D.F., Diana (198), p. 345.
82
Zedillo Ponce de León, Ernesto, “El Modelo Redimensionador del Estado en el contexto de la Modernización Nacional”, Memoria
Seminario Internacional “Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América latina”, México, Instituto Nacional
de Administración Pública, noviembre 1989, p. 193.
83
Otero, Guillermo T., op. cit.
84
Ibid. Para un análisis un poco más detallado de tales políticas, véase pp. 346 a 360.

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