1

Apuntes de Derecho Administrativo I, curso 2022/2023

Profesor: Germán Valencia Martín

TEMA 6. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

Sumario: 1. Introducción y marco normativo. 2. Órganos centrales. 3. Órganos

periféricos. 4. El Consejo de Estado.

1. INTRODUCCIÓN Y MARCO NORMATIVO

Como ya sabemos, el Estado no es sólo Administración pública, sino que

cuenta también con poder legislativo y poder judicial. Aquí no vamos a ocuparnos,
pues, de la estructura u organización de todos los poderes públicos estatales, sino
exclusivamente de la Administración estatal (el poder ejecutivo). El nombre que
ahora utilizan las leyes para referirse a la Administración pública estatal es el de
Administración General del Estado (en adelante, AGE).

Si hubiera que caracterizar a la AGE, podríamos decir que la AGE es una

Administración de tipo territorial, según la definición que dimos de este tipo de
Administraciones en el tema anterior, por tener fines generales, ejercer su
competencia sobre toda la población asentada en su territorio (el estatal) y
disponer de las potestades administrativas superiores.

Y cabría añadir que no constituye una Administración de tipo asociativo o

corporativo, sino más bien de tipo institucional, porque (al igual que ocurre con las
Administraciones autonómicas y a diferencia de las entidades locales territoriales)
en el caso del Estado (como en el de las Comunidades Autónomas) la
representación de los ciudadanos no se localiza en la Administración, sino en el
poder legislativo.

La AGE, como corresponde al número e importancia de sus funciones,

constituye lógicamente una organización compleja, compuesta de numerosos y
variados órganos, todos los cuales actúan, no obstante, como ya sabemos (y
como ocurre en cualquier otra Administración, aunque sea más simple), bajo una
sola personalidad jurídica, la de la AGE.

La estructura de la AGE se puede sistematizar distinguiendo entre órganos

centrales y periféricos. Los primeros son los que ejercen sus competencias sobre
todo el territorio de dicha Administración, que es el territorio español, y tienen
normalmente su sede (aunque no es imprescindible que así sea) en la capital del
Estado. Y los segundos, los que ejercen sus competencias sólo sobre una parte
de dicho territorio (como veremos, una provincia o una Comunidad Autónoma).

Aunque los órganos centrales tienen una importancia muy superior, pues
son los que dirigen la AGE y ejercen sus principales competencias, el estudio de
los órganos periféricos (de lo que se suele denominar, aunque impropiamente,
Administración periférica del Estado), tiene también interés para comprender
 2

aspectos de la formación de la organización administrativa española en su

conjunto.

La regulación de la estructura de la AGE (órganos centrales y periféricos)

se contiene en la actualidad, además de lo dispuesto en ciertos preceptos de la
Constitución española (en adelante, CE), fundamentalmente en dos leyes: la Ley
del Gobierno de 1997 (en adelante, LG)1, y la Ley de Régimen Jurídico del Sector
Público de 2015 (en adelante, LRJSP), que dedica un título completo a estas
cuestiones (en este caso sin carácter básico por referirse en exclusiva a la AGE)2.

2. ÓRGANOS CENTRALES

Como se ha dicho, órganos centrales de la AGE son aquellos que ejercen

sus competencias sobre todo el territorio del Estado, y tienen su sede en Madrid.
Son el Gobierno y los Ministerios.

2.1. El Gobierno

El Gobierno es el órgano superior de la AGE, que dirige la actuación de la

AGE (art. 97 CE). Lo integran el Presidente, el Vicepresidente o Vicepresidentes,
en su caso, y los Ministros (art. 98.1 CE y art. 1.2 LG).

El Gobierno es un órgano complejo, que se compone de una serie de

órganos unipersonales y colegiados. Órganos unipersonales son el Presidente del
Gobierno y el o los Vicepresidentes. Órganos colegiados son el Gobierno en
pleno o Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas del Gobierno.

A) Órganos unipersonales

El Presidente del Gobierno es, sin duda, la figura más importante del
Gobierno. Es quien recibe la confianza parlamentaria, y con ella la legitimación
democrática que precisa la entera AGE. Nombra y separa libremente a los
Ministros (en realidad, son nombrados y separados por el Rey a propuesta del
Presidente), y marca las grandes líneas de actuación del Gobierno.

No obstante, apenas ejerce personalmente potestades administrativas

(sean de tipo normativo o ejecutivo). Sus actuaciones de tipo administrativo, que
revisten la forma de Real Decreto, se reducen prácticamente a la fijación de la
estructura ministerial, esto es del número y denominación de Ministerios y
Secretarías de Estado (tarea de tipo normativo), y al ya mencionado
nombramiento de los Ministros (tarea de tipo ejecutivo)3.

1
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), parcialmente modificada en distintas ocasiones.
2
Título I de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). En esta parte,
la LRJSP sustituye a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración
General del Estado (LOFAGE), que era la que anteriormente regulaba esta materia.
3
También es competencia suya, como vimos en el tema anterior, resolver los conflictos de atribuciones que
puedan surgir entre los diferentes Ministerios (art. 2 LG).
 3

El o los Vicepresidentes ejercen funciones de suplencia, es decir, de

sustitución del Presidente (si son varios, por su orden) en casos de vacante,
ausencia o enfermedad. Generalmente es una función que no se ejerce
aisladamente, sino que se atribuye adicionalmente a algunos Ministros4.

Los Ministros, como integrantes del Gobierno, actúan de manera colegiada,

en Consejo de Ministros y Comisiones Delegadas del Gobierno, más que como
órganos unipersonales. A ello añaden, por supuesto, su condición de órganos
superiores de sus respectivos Ministerios, como luego veremos5.

B) Órganos colegiados

El Gobierno en Pleno o Consejo de Ministros es, sin duda, el principal

protagonista de la actuación del Gobierno desde el punto de vista administrativo.
En Consejo de Ministros se ha de adoptar la práctica totalidad de las decisiones
(normativas o ejecutivas) competencia del Gobierno; y sus actuaciones revisten
por lo general, como ya sabemos, la forma de Reales Decretos. Por medio de
Reales Decretos se adoptan las disposiciones del Gobierno con rango de ley
(Real Decreto-ley y Real Decreto legislativo), los reglamentos de desarrollo de las
leyes y todo un amplio e importante conjunto de actuaciones de tipo ejecutivo
atribuidas por leyes generales o sectoriales a la competencia del Gobierno (art. 5
LG).

El Consejo de Ministros se reúne normalmente una vez por semana y tiene reglas
especiales de funcionamiento en cuanto órgano colegiado, que incluyen, por eje.,
el secreto de sus deliberaciones (art. 5.3 LG).

Las Comisiones Delegadas del Gobierno son órganos de coordinación de

las labores de varios Ministerios en determinadas parcelas de la actuación del
Gobierno. Las componen el Presidente o Vicepresidente del Gobierno, los
Ministros de los Ministerios correspondientes, así como, en su caso, otros altos
cargos de dichos Ministerios. Más que decisorias, sus funciones son
principalmente, como se ha dicho, de coordinación (art. 6 LG).

Por ejemplo, en la actualidad: Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos

Económicos, Comisión Delegada del Gobierno para la Seguridad Nacional (o
Consejo de Seguridad Nacional), etc.6

2.2. Los Ministerios

A) Estructura ministerial

Por debajo del Gobierno, y bajo su superior dirección, la AGE se estructura

en Ministerios (también llamados Departamentos ministeriales), entre los cuales
4
En la actualidad hay tres Vicepresidencias (Real Decreto 508/2021, de 10 de julio, sobre las
Vicepresidencias del Gobierno).
5
También está legalmente prevista la figura de los “Ministros sin cartera” (art. 4.2 LG), pero hace tiempo
que no se utiliza.
6
Real Decreto 399/2020, de 25 de febrero, por el que se establecen las Comisiones Delegadas del Gobierno.
 4

se lleva a cabo una distribución de competencias con un criterio material, es decir,

por ramas o sectores de intervención administrativa de competencia de la AGE.

Como ya se ha dicho anteriormente, la determinación de la estructura

ministerial, es decir, del número y denominación de los Ministerios (incluidas las
Secretarías de Estado), es competencia (normativa) del Presidente del Gobierno,
que la ejerce bajo la forma de Real Decreto. Ni la Constitución ni la ley establecen
una limitación del número de Ministerios.

En la actualidad, su número (22) y denominación son los siguientes (Real Decreto

2/2020, de 12 de enero, por el que se reestructuran los departamentos
ministeriales, modificado por Real Decreto 507/2021, de 10 de julio): Ministerio de
Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación; Ministerio de Justicia;
Ministerio de Defensa; Ministerio de Hacienda y Función Pública; Ministerio del
Interior; Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana; Ministerio de
Educación y Formación Profesional; Ministerio de Trabajo y Economía Social;
Ministerio de Industria, Comercio y Turismo; Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentación; Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria
Democrática; Ministerio de Política Territorial; Ministerio para la Transición
Ecológica y el Reto Demográfico; Ministerio de Cultura y Deporte; Ministerio de
Asuntos Económicos y Transformación Digital; Ministerio de Sanidad; Ministerio
de Derechos Sociales y Agenda 2030; Ministerio de Ciencia e Innovación;
Ministerio de Igualdad; Ministerio de Consumo; Ministerio de Inclusión, Seguridad
Social y Migraciones; y Ministerio de Universidades.

B) Organización interna de los Ministerios

Los Ministerios son órganos complejos que se componen de todo un

conjunto de órganos estructurados jerárquicamente, que la ley clasifica en
órganos superiores, órganos directivos y unidades administrativas.

Órganos superiores y directivos son lo que en el tema anterior hemos

llamado órganos externos, es decir, que toman decisiones con efectos jurídicos
frente a terceros, mientras que las unidades administrativas son órganos internos,
encargados de la tramitación de los asuntos y de la preparación de las
resoluciones de los primeros. Por otro lado, los órganos superiores dirigen la
marcha del Ministerio y sientan sus grandes líneas de actuación, bajo la superior
dirección del Gobierno, mientras que los órganos directivos ejecutan la
programación diseñada por los primeros, contando para ello con márgenes
propios de decisión.

Órganos superiores son, siguiendo un orden jerárquico: (1) el Ministro y (2)

los Secretarios de Estado. Órganos directivos, también ordenados en función de
su rango, son: (1) el Subsecretario y los Secretarios Generales, (2) las
Direcciones Generales y la Secretaría General Técnica y (3) las Subdirecciones
Generales.

Las unidades administrativas se dividen habitualmente, también ordenadas

jerárquicamente, en: (1) servicios, (2) secciones y (3) negociados.
 5

Todos los mencionados órganos son de existencia obligada en cada

Ministerio, a excepción de las Secretarías de Estado y las Secretarías Generales,
que pueden existir o no.

a) Órganos superiores

Por supuesto, todo Ministerio cuenta al frente con un Ministro/a, que dirige
la actuación del Ministerio, tiene atribuidas numerosas e importantes
competencias, y cuyas actuaciones (normativas o ejecutivas) revisten la forma de
Órdenes (Órdenes ministeriales).

Los Secretarios de Estado son como un alter ego de los Ministros. En

Ministerios con amplios cometidos materiales, se crea habitualmente uno o varios
de estos órganos, que representan el segundo escalón dentro del Ministerio, con
el fin de descargar de trabajo al Ministro, pues se hacen cargo de la coordinación
de todo un área del Ministerio (varias Direcciones Generales) contando para ello
con buena parte (no todas) de las competencias que la ley atribuye al Ministro.
Como ya hemos dicho antes, la existencia o no de estos órganos dentro de los
Ministerios es decisión del Presidente del Gobierno7.

b) Órganos directivos y unidades administrativas

En todo Ministerio existe una Subsecretaría, que se encarga de tareas

comunes a todos los Ministerios, como son la contratación, la gestión del personal
o la asistencia jurídica. De ella depende la Secretaría General Técnica, que tiene
rango de Dirección General, y que constituye un órgano de asistencia jurídica
(que interviene, por ejemplo, de manera preceptiva, en la elaboración de
reglamentos).

De existencia contingente son, en cambio, la Secretarías Generales, que

cumplen la misma función que las Secretarías de Estado, pero con un rango
inferior (rango de Subsecretaría), esto es, la de descargar de trabajo a Ministros y
Secretarios de Estado, haciéndose cargo de la coordinación y dirección de algún
área del Ministerio (un grupo de Direcciones Generales).

En todo Ministerio hay también un número más o menos amplio de

Direcciones Generales, entre las que se distribuyen las distintas tareas del
Ministerio con un criterio material (reparto de competencias por sectores de
competencia del Ministerio). A su vez, cada Dirección General se compone de un
cierto número de Subdirecciones Generales, siguiendo los mismos criterios
materiales de distribución de competencias entre ellas. Y cada Subdirección
General se divide, a su vez, ya con el carácter de unidades administrativas, y por
este orden jerárquico, en servicios, secciones y negociados.

7
En la actualidad, la mayoría de los Ministerios (17) cuenta al menos con una Secretaría de Estado (Real
Decreto 2/2020, de 12 de enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, modificado por
Real Decreto 507/2021, de 10 de julio).
 6

c) Determinación de la estructura de los Ministerios y nombramientos

La determinación de la estructura orgánica de los Ministerios constituye una tarea

normativa (reglamentaria), que, en el marco de la ley, se lleva a cabo de la
manera siguiente. La determinación del número y denominación de los Ministerios
y, en su caso, de las Secretarías de Estado, por Real Decreto del Presidente del
Gobierno. La determinación del resto de la estructura orgánica de cada Ministerio
hasta el nivel de Subdirecciones Generales (esto es, la concreción de las tareas
de los órganos superiores y la determinación de los órganos directivos y fijación
de sus tareas), por Real Decreto del Consejo de Ministros. Y, finalmente, la
determinación de las unidades administrativas se lleva a cabo en las relaciones de
puestos de trabajo de cada Ministerio, que se aprueban por el Ministerio de
Hacienda y Función Pública a propuesta del Ministerio correspondiente.

Tarea distinta a la de fijar la estructura orgánica de los Ministerios es la de

proceder al nombramiento de sus respectivos titulares, lo que se traduce ya en
meros actos administrativos, sean o no de la competencia de los mismos órganos
que fijaron dicha estructura. Baste ahora con saber que, dentro de la AGE, el nivel
político (al igual que la condición de alto cargo) llega hasta el nivel de Dirección
General, mientras que a partir de las Subdirecciones Generales todos los órganos
están integrados por empleados públicos, cuyo proceso de selección y carrera
administrativa se estudiará en el próximo curso.

A título de ejemplo se muestra el organigrama actual del Ministerio de

Sanidad. Los de todos los Ministerios se pueden encontrar en sus páginas web
respectivas, así como en el portal de transparencia de la Administración General
del Estado (https://transparencia.gob.es/)
7
 8

3. ÓRGANOS PERIFÉRICOS

Como se ha dicho anteriormente, órganos periféricos de la AGE son

aquellos que ejercen sus competencias en una parte del territorio de dicha
Administración (generalmente, como veremos, una provincia o una Comunidad
Autónoma). Los órganos periféricos de la AGE dependen jerárquicamente de
algún órgano central (de algún órgano superior o directivo de los Ministerios o de
la propia Presidencia del Gobierno), y por lo tanto tienen un papel subordinado y
menos relevante que el de estos órganos centrales. No obstante, no sólo porque
hay que conocer de su existencia, sino por el interés que tiene su evolución
histórica de cara a comprender algunos aspectos de la planta general de la
Administración pública español, conviene hacer referencia a los mismos en los
términos siguientes.

Vamos a examinar sucesivamente el origen de estos órganos (de lo que

también se suele denominar Administración periférica del Estado, aunque
obviamente no se trata de una Administración distinta, sino de órganos de la
AGE), su evolución posterior y su situación actual.

3.1. Origen de la Administración periférica del Estado

La división provincial del territorio español que hoy conocemos data de

1833 (50 provincias8), y fue obra de Javier de Burgos, por entonces Ministro de
Fomento del primer Gobierno del Reinado de Isabel II (regencia de María
Cristina)9.

En el contexto de una Administración centralista, y siguiendo el ejemplo

francés (división del territorio francés en Departamentos), la división provincial se
hizo originariamente al servicio exclusivo de la Administración del Estado, es
decir, como base territorial para el despliegue de órganos periféricos de esta
Administración, con el doble fin de potenciar su actuación y de acercarla a los
ciudadanos residentes en cualquier punto de la geografía española.

En aquel momento, los servicios provinciales de la Administración estatal

tenían unas dimensiones pequeñas (escaso personal y medios materiales), y al
frente de cada uno de ellos contaban con un órgano (equivalente a los Prefectos
franceses) inicialmente denominado (en alusión al Ministerio creador los mismos)
Subdelegado de Fomento, aunque pronto (a partir de 1847) pasaría a llamarse
Gobernador Civil.

No obstante, la división provincial española presentaba una singularidad y

una ventaja respecto de su modelo francés. A diferencia de lo ocurrido en Francia,
donde la división departamental se hizo con criterios esencialmente pragmáticos
(que no se tardara más de una jornada a caballo desde cualquier población a las
capitales de los Departamentos, sede de las Prefecturas), lo que dio lugar a la

8
Aunque en aquel momento fueron 49, y la división de las Canarias en dos provincias, Tenerife y Las
Palmas, se hizo en 1927.
9
El Presidente de aquel Gobierno era Francisco Cea Bermúdez.
 9

constitución de unos 100 departamentos, todos ellos de extensión

aproximadamente igual (así sigue siendo), en España la división provincial quiso
ser respetuosa con los límites de los antiguos Reinos, y de ahí no sólo el número
inferior de provincias, sino también su desigual extensión.

El respeto a la historia ha permitido que, más allá de sus iniciales

propósitos, la división provincial española pudiera servir de base para la formación
sobre ese mismo ámbito territorial de las entidades locales provinciales (lo que,
como veremos en un tema posterior, tuvo lugar a lo largo del siglo XIX y principios
del XX), y más tarde también, tras la Constitución de 1978, de las actuales
Comunidades Autónomas, todas ellas, como exige la Constitución, creadas a
partir de una sola o varias provincias (arts. 143 y 144 CE).

La Constitución española de 1978 consagra expresamente esa pluralidad de

papeles de la provincia. Así, entre otros, el art. 141.1 CE: “La provincia es una
entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de
municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado”.
Esta última expresión constituye una referencia al papel de la provincia como sede
de órganos periféricos de la AGE, de los que estamos hablando en este apartado.

3.2. Evolución posterior

Todavía dentro de un sistema centralista, la evolución posterior de la

Administración periférica del Estado, hasta la Constitución de 1978 y la
consiguiente aparición de las Comunidades Autónomas, se caracteriza por dos
hechos principales: en primer lugar, por un considerable aumento de su tamaño,
mediante la creación de Delegaciones provinciales de los distintos Ministerios, y
en segundo lugar, por la consiguiente limitación de los Gobiernos Civiles a tareas
vinculadas con el Ministerio del Interior (llamado por entonces de Gobernación).

En efecto, el constante crecimiento de las tareas administrativas del que ya

hablamos en el tema primero, dentro de un sistema administrativo de carácter
centralista como ha sido el español hasta fechas recientes, hubo de traducirse en
un crecimiento de la Administración estatal, tanto de sus órganos centrales como,
por lo que ahora importa, periféricos, y esto último se llevó a cabo mediante la
creación de Delegaciones provinciales de los diferentes Ministerios (normalmente
localizadas en las capitales de provincia), con vinculación orgánica y funcional
respecto de sus órganos centrales.

Esta misma circunstancia trajo consigo que los Gobiernos Civiles, que inicialmente
habían dirigido todos los servicios periféricos en las respectivas provincias,
pasaran a centrar su actuación en las tareas propias del Ministerio del Interior (o
de Gobernación), esto es, fundamentalmente, el mantenimiento del orden público
(jefatura de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado radicadas en la
provincia) y tutela de las Corporaciones locales de la respectiva provincia.

3.3. Situación actual

La situación actual de la Administración periférica del Estado es la que se

deriva del modelo territorial derivado de la Constitución de 1978 (Estado
 10

autonómico). En efecto, la aparición en escena de las Comunidades Autónomas

ha tenido lógicamente una gran incidencia en el devenir de la Administración
periférica del Estado, que como consecuencia de ella ha sufrido tres tipos de
transformaciones:

A) En primer lugar y ante todo, una sustancial reducción de los órganos

periféricos de la Administración General del Estado

En efecto, los primeros damnificados por la asunción por las Comunidades

Autónomas de competencias ejecutivas (de gestión administrativa) en numerosas
materias hasta entonces de competencia estatal fueron los órganos periféricos de
la AGE (en particular, las Delegaciones provinciales de los Ministerios), que en
buena medida quedaron privados de su razón de ser.

Por otro lado, y para facilitar la puesta en funcionamiento de las nuevas

Administraciones autonómicas, se articuló un sistema de transferencia de medios
personales y materiales desde la Administración estatal (Reales Decretos de
traspaso de competencias) que supuso que gran parte de los medios materiales
(por ejemplo, inmuebles) y del personal al servicio de los órganos periféricos de la
AGE pasaran a las nuevas Administraciones autonómicas.

B) En segundo lugar, la creación de un nuevo nivel de la Administración

periférica del Estado, esta vez de ámbito territorial autonómico: las
Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas

En efecto, este nuevo escalón de la Administración periférica del Estado,

previsto en la propia Constitución (art. 154 CE), va a constituir a partir de ahora el
órgano principal de la AGE en cada Comunidad Autónoma, encargado de dirigir
todos los servicios periféricos de la AGE en esa Comunidad Autónoma (tanto de
ámbito autonómico como provincial) y de coordinarlos con los de la respectiva
Administración autonómica.

El Delegado del Gobierno en cada Comunidad Autónoma es designado por el

Consejo de Ministros a propuesta del Presidente del Gobierno, depende
directamente de la Presidencia del Gobierno y tiene rango de Subsecretario10.

C) Y finalmente, algunos cambios de denominación u organizativos llevados a

cabo un poco más tarde, en 1997

En efecto, la LOFAGE11 (hoy sustituida por la LRJSP) trajo consigo dos

operaciones finales de reordenación de los órganos periféricos de la AGE:

En primer lugar, los Gobiernos Civiles pasaron a denominarse

Subdelegaciones del Gobierno.

10
En las Comunidades Autónomas uniprovinciales puede haber además una Subdelegación del Gobierno
“cuando circunstancias tales como la población del territorio, el volumen de gestión o sus singularidades
geográficas, sociales o económicas así lo justifiquen” (art. 69 LRJSP).
11
Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.
 11

Este cambio de denominación fue debido a la mala imagen que el Gobierno Civil
(el Gobernador Civil) había adquirido sobre todo en la última etapa del régimen
franquista por sus funciones (represoras) en materia de orden público.

Los Subdelegados del Gobierno son nombrados por el Delegado del Gobierno
(entre funcionarios, por el procedimiento de libre designación), y tienen rango de
Subdirectores Generales.

Y, en segundo lugar, los servicios periféricos provinciales no transferidos a

las Comunidades Autónomas (por eje., servicios de carreteras o de costas)
pasaron a integrarse orgánicamente en las Delegaciones o Subdelegaciones del
Gobierno, manteniendo no obstante su dependencia funcional del respectivo
Ministerio, con alguna excepción, como las Delegaciones provinciales de
Hacienda, que conservaron su vinculación no sólo funcional, sino también
orgánica con el Ministerio del mismo nombre. Se habla, así, de servicios
integrados y no integrados en las Delegaciones o Subdelegaciones del Gobierno.

D) En resumen, los órganos periféricos de la AGE son en la actualidad: (1) las

Delegaciones del Gobierno (a escala autonómica), (2) las Subdelegaciones
del Gobierno (a escala provincial) y (3) los servicios (periféricos) no
integrados en ellas (en especial, las Delegaciones provinciales de
Hacienda).

4. EL CONSEJO DE ESTADO

Para terminar, vamos a hacer referencia al supremo órgano consultivo del

Gobierno, el Consejo de Estado, precedida de un breve excurso sobre los
órganos consultivos en general.

4.1. Órganos consultivos

Todas las Administraciones públicas cuentan con órganos consultivos, que,

como vimos en un tema anterior, son órganos administrativos de asesoramiento
(sobre cuestiones jurídicas o de otra índole) de los órganos activos y deliberantes.

Se pueden distinguir dos grandes tipos de órganos consultivos (Parada

Vázquez): los de corte clásico y los de corte moderno (también llamados staff o de
asesoramiento en línea). Los primeros se caracterizan por ser órganos de
composición colegiada y de asesoramiento intermitente y formalizado (a través de
informes o dictámenes escritos). Un ejemplo característico de este tipo de
órganos colegiados es precisamente el Consejo de Estado. Los segundos se
caracterizan, por el contrario, por ser órganos de estructura jerárquica (con un jefe
y personal subordinado), de asistencia permanente e informal. El ejemplo más
característico son los Gabinetes de los Ministros y Secretarios de Estado.

4.2. El Consejo de Estado: composición y funciones

El Consejo de Estado, en principio, no es sino uno más de los numerosos

órganos consultivos con que cuenta la AGE. Su singularidad radica en que es el
 12

único expresamente constitucionalizado (art. 107 CE) y al que la propia

Constitución califica como “supremo órgano consultivo del Gobierno” (esto es, de
la AGE), remitiendo a una ley orgánica la determinación de su composición y
funciones12.

La referencia al Consejo de Estado se justifica, además, por su importancia

en los orígenes de la jurisdicción contencioso-administrativa y, en consecuencia,
del propio Derecho administrativo; así como por su necesaria intervención en
algunos procedimientos administrativos típicos a los que hemos hecho o haremos
referencia a lo largo del curso (procedimiento de elaboración de reglamentos
ejecutivos, procedimientos de revisión de oficio de actos administrativos y de
responsabilidad patrimonial de la Administración, etc.).

En efecto, como vimos en el tema primero, cuando a mediados del siglo

XIX se crea en España el Consejo de Estado siguiendo el ejemplo francés (o,
mejor dicho, se recrea a partir de los viejos Consejos del Reino del Antiguo
Régimen), dicho órgano comienza asumiendo una doble función: la consultiva
(característica de esos viejos Consejos del Reino) y jurisdiccional (ejercicio en
última instancia de la jurisdicción contencioso-administrativa, por entonces
recientemente creada). A partir de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa de 1956, el Consejo de Estado pierde ya definitivamente la función
jurisdiccional (que pasa al Poder Judicial) y mantiene solamente, como en la
actualidad, la función consultiva.

El Consejo de Estado está integrado por su Presidente y tres tipos de

Consejeros de Estado: permanentes, natos y electivos.

Los primeros (tantos como Secciones) son designados por el Gobierno con
carácter vitalicio y cada uno de ellos preside una de las Secciones en que se
estructura el órgano (mínimo ocho, y en la actualidad nueve), entre las que se
reparten los asuntos con un criterio material. Los natos lo son por razón de su
cargo (por eje., el Director de la Real Academia Española, el Fiscal General del
Estado, etc.). Y los electivos son también designados por el Gobierno entre
personas que hayan ocupado determinados cargos (por eje., haber sido Ministros,
Rectores de Universidad, etc.) por un periodo de cuatro años, renovable. Al
Presidente también lo nombra, por supuesto, el Gobierno.

Actúa en Pleno o en Comisión Permanente.

De esta última, que es la que ejerce la mayor parte de funciones (por eje.,
dictaminar en los tres tipos de asuntos antes indicados) forman parte sólo el
Presidente y los ocho Consejeros Permanentes; mientras que del Pleno (el
encargado de dictaminar, por eje., los anteproyectos de leyes que incorporen
normas de Derecho comunitario europeo), cuya actuación es más espaciada,
forman parte los tres tipos de Consejeros.

Y ha de emitir dictamen (esencialmente sobre cuestiones jurídicas) en

todos aquellos tipos asuntos previstos por su Ley reguladora u otras leyes (como
12
En la actualidad, la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.
 13

los antes indicados), así como cuando lo solicite el Gobierno. Sus dictámenes no
son vinculantes (con contadas excepciones, por eje., en materia de revisión de
oficio de actos administrativo). Y se encuentra asistido por un prestigioso Cuerpo
funcionarial de Letrados (los Letrados del Consejo de Estado).

Muchas Comunidades Autónomas (por eje., la valenciana) cuentan con un órgano

consultivo de asesoramiento de sus respectivos Gobiernos de estructura y
funciones similares a las del Consejo de Estado (en esta Comunidad, el Consejo
Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana13). Así, cuando tal órgano existe
reemplaza al Consejo de Estado en los procedimientos (como los señalados) en
los que es preceptiva su intervención si se trata de procedimientos tramitados por
la Administración autonómica o por las entidades locales existentes en dicha
Comunidad Autónoma.

13
Previsto en el Estatuto de Autonomía (art. 43), y regulado por la Ley (valenciana) 10/1994, de 19 de
diciembre, de creación del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana.