Ernesto Fontaine
Ernesto Fontaine
Ernesto Fontaine
Panorama Socioeconómico,
ISSN (Versión impresa): 0716-1921
globos@utalca.cl
Universidad de Talca
Chile
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www.redalyc.org
Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
PANORAMA SOCIOECONÓMICO AÑO 26, Nº 36, p. 8 - 17 (Enero - Junio 2008)
ARTÍCULO INVITADO
Es un enorme agrado y un gran honor participar en ésta, la última actividad de estas exitosas e interesantes
reuniones, invitado por alumnos que estoy seguro serán líderes empresariales y de opinión en esta pujante
región de Bolivia y, por qué no, del país entero. Trataré de respetar el tiempo que me han acordado; no
obstante, estaré más que feliz de responder a las preguntas que quisieran hacerme una vez terminada esta
exposición.
La evaluación privada de un proyecto persigue establecer el aumento que en la riqueza de su dueño provocará
su ejecución, es decir, el Valor Presente de los Flujos de Beneficios Netos privados legítimamente atribuibles
al proyecto. Como saben, para ello se deberá, primero, identificar los beneficios y costos pertinentes en cada
año de un horizonte de evaluación, para lo cual deberán compararse las llamadas situaciones “con” y “sin” el
proyecto, correctamente definidas; luego, éstos deberán medirse con unidades de medidas universalmente
aceptadas y, finalmente, los beneficios así medidos deberán valorarse con los precios que le pagarán en
el mercado por los bienes y servicios producidos por el proyecto en cada uno de esos años, mientras que los
costos se valorarán a los precios que el proyecto deberá pagar cada año en el mercado de los insumos
—bienes y servicios— que éste utilizará en su producción. Por último, los flujos anuales así establecidos se
descuentan a las tasas de “costo de capital” que tendrá el dueño del proyecto en cada uno de esos años.
Usando la terminología de un evaluador de proyectos, se calcula el VAN privado de los beneficios y costos
directos del proyecto. Si la tasa de costo del capital para el dueño del proyecto fuese constante e igual a “r”
durante todo el horizonte de evaluación, el Valor Actual de los Beneficios Netos Privados directos del proyecto
puede escribirse como en (i), donde la primera sumatoria ser refiere a los años desde cero hasta “n”, que es el
horizonte de evaluación, y las segundas sumatorias se refieren a los distintos bienes y servicios “i” vendidos, la
primera, y los distintos bienes y servicios “j” comprados como insumos, la segunda; Xit es la cantidad del bien
o servicio “i” producido en el año “t”, y Pit es su precio de mercado en esos años. Los Yjt se refieren a las
cantidades empleadas de cada insumo “j” en esos mismos años “t”1.
1
Si la tasa de descuento o de «costo de capital» no fuese constante, el denominador de la ecuación (i) deberá incluir una productoria (II)
de (1+rk) donde rk es la tasa esperada en cada período. Ver Capítulo III de mi texto Evaluación Social de Proyectos. Pearson-Prentice Hall,
2008.
8
La Evaluación Privada y Social de Proyectos: El Rol del Estado
Ernesto R. Fontaine
La Evaluación Social de un proyecto persigue establecer el aumento que su ejecución provocará en la riqueza
del país, es decir, establecer el Valor Presente de los flujos de Beneficios y Costos Sociales (o Nacionales)
legítimamente atribuibles al proyecto, los cuales deben descontarse a la llamada tasa social (o nacional) de
descuento o bien, el llamado “costo social (o nacional) del capital”. Para ello se deberán seguir los mismos
pasos que los indicados más arriba para la Evaluación Privada (identificación, medición y valoración de los
efectos legítimamente atribuibles al proyecto). No obstante, el origen y la naturaleza de los flujos anuales de
beneficios y costos no se limitan sólo a los efectos directos provocados por la producción del proyecto (tanto
por la entrega al país de bienes y servicios ofrecidos al país como así también por el uso de bienes y servicios
demandados como insumos), sino también a los Efectos Indirectos y a las “Externalidades” que su producción
y su uso de insumos puedan generar sobre otros mercados relacionados o sobre terceros en cada uno de los
años de su horizonte de evaluación. Éstas pueden ser Medibles y Valorables (MyV), o bien, No Medibles o
No Valorables, éstas ultimas llamadas “Intangibles” (I) . Así, el Valor Actual de los Beneficios Netos Sociales
Totales puede expresarse como en (ii):
Para calcular el Valor Actual de los Beneficios Sociales Directos del proyecto, los precios utilizados para valorar
la producción de los bienes Xit —es decir, los precios que deben imputarse para valorar los beneficios sociales
asociados a las cantidades producidas por el proyecto— han de ser sus Precios Sociales o Nacionales, Pit*,
los cuales pueden o no diferir de sus correspondientes precios de mercado, los Pit en la ecuación (i). A su vez,
los precios utilizados para calcular los costos de utilizar los Yjt insumos —es decir, los precios utilizados para
calcular los costos sociales de producir los bienes y servicios entregados por el proyecto— han de ser sus
Precios Sociales o Nacionales, Pjt*, los cuales pueden a su vez diferir o no de sus correspondientes precios
de mercado, Pjt en la ecuación (i). Además, la tasa de actualización debe ser la llamada tasa social de descuento,
r*, la cual puede o no diferir de la privada. Así, se obtiene la ecuación (iii):
El Precio Social de un bien o servicio no transable3 cualquiera, P*, es un promedio ponderado del precio que
deben pagar los consumidores o usuarios de los bienes y servicios, el llamado Precio de Demanda, Pd, y el
precio que perciben los oferentes de esos bienes y servicios, el llamado Precio de Oferta, Ps, tal como se indica
en la ecuación (iv):
(iv) P* = α Pd + (1-α) Ps
donde el valor que asume α depende de las elasticidades precio de las funciones de demanda y de oferta del
bien o servicio en cuestión, siendo que el Pd corresponde a la valoración social del bien o servicio y el Ps
corresponde al costo social del mismo4. Si bien esto es aplicable incluso a la contratación de mano de obra, el
precio social de ésta —el costo social de la mano de obra—usualmente recibe un trato diferente, a lo cual me
referiré más adelante.
2
La denominación Evaluación Nacional de Proyectos sería más sugestiva de lo que de verdad ésta pretende; el uso de la palabra «Social»
sugiere a muchos no iniciados, cosas que estas técnicas no pueden medir o valorar.
3
El P* de los bienes transables --ya sea importables o exportables-- es igual a su precio internacional en el puerto del país (CIF para
importables y FOB para exportables) multiplicado por el tipo de cambio social. Sobre esto me referiré más adelante.
4
Si en la producción del bien o servicio existen distorsiones en los precios de los insumos utilizados y si en el consumo o utilización de
estos bienes existen distorsiones, el cálculo de su precio social debe contemplarlas, calculándose los que se llaman Precios Sociales de
Segunda Vuelta, P**. Ver el anexo I de mi texto, Ibid.
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PANORAMA SOCIOECONÓMICO AÑO 26, Nº 36, p. 8 - 17 (Enero - Junio 2008)
De modo que si en el mercado se da que Pd = Ps, este Precio de Mercado será exactamente su Precio Social:
el precio de mercado será un precio “no mentiroso”, ya que éste refleja tanto el valor que la sociedad le
asigna al bien o servicio y también el costo incurrido por la sociedad para producirlo. Si Pd ≠ Ps, entonces será
cierto que en este mercado existe un “precio mentiroso” y, por lo tanto, el país no estará alcanzando el
máximo de eficiencia en este mercado.
¿Qué razones hay para que el Pd difiera del Ps? Todas ellas se refieren a “pecados de acción” o a pecados de
omisión de las autoridades encargadas de preocuparse de que el país esté operando a su máximo potencial
(con máxima eficiencia): el Estado y el gobierno de turno.
Los pecados de omisión son quizás más comunes. Se incurrirá en uno si es que el Estado no regula a un
monopolio natural, ya que éste querrá operar con un volumen de producción para el cual el Pd es mayor que el
costo en que éste incurriría para producir unidades adicionales del bien o servicio en cuestión; la magnitud de
la discrepancia o distorsión dependerá de la elasticidad precio de la curva de demanda que enfrenta el
monopolista. Esta regulación debe hacerse a través de establecer precios o tarifas máximas óptimas. Es
habitual que ello sea necesario en servicios tales como la distribución de electricidad y agua potable, pues
éstos son monopolios naturales5. Los otros monopolios se deben a pecados de acción, ya que éstos no podrían
sobrevivir sin la protección que el Estado —leyes— que impiden la libre entrada de los competidores a los
mercados que ellos monopolizan. También será pecado de omisión no regular a un monopsonista natural en la
adquisición de productos o en la contratación de mano de obra en zonas apartadas y en donde no cabe más
de un comprador. La razón de ello es que éste le querrá pagar al productor de ese bien o servicio o a sus
trabajadores un Ps menor que el valor que éste le aporta y que corresponde a su disposición a pagar, es decir,
a su Pd. Los otros monoposonistas no podrán subsistir sin la protección del Estado, por lo que no permitir por
ley la libre entrada de nuevos compradores a esos mercados constituiría un pecado de acción. Son también
pecados de omisión: no establecer peajes óptimos en las carreteras y calles congestionadas, y no establecer
tarifas óptimas en los puertos y en otros sectores con limitaciones de oferta tales que el precio cobrado por
utilizarla es el mecanismo más eficiente para racionar esa oferta limitada. No obstante, hay situaciones en que
cobrar por el uso de calles, caminos y carreteras resulta más ineficiente que no hacerlo, pues “sale más cara
la vaina que el sable” y, por lo tanto, deben tratarse como ”bienes públicos” ¡en tanto no haya congestión en
ellas!6. En estos casos, el Estado tendrá la responsabilidad ineludible de ejecutar los proyectos que tengan un
VABNST mayores que cero. Para su evaluación, deberá imputarse precios sociales, P*, sobre la base de
estimar los beneficios que éstos aportan: reducción de los tiempos de viaje y de costos de operación de los
vehículos que transitan por esas calles, caminos e incluso carreteras. En algunos casos, organizaciones menores
que el Estado podrán tener el incentivo de ejecutarlos si es que los beneficios son captados por éstas y si
logran organizarse de manera tal de evitar la existencia de “polizones” (“free riders”) que no están dispuestos
a “ponerse” para financiar las obras.
El Estado también comete un pecado de omisión cuando, por ejemplo, no establece sistemas eficientes para
limitar la utilización de bienes “que por ser de todos, no son de nadie” y que, por lo tanto, no existe el incentivo
para que alguien quiera “cuidarlos”, lo cual pone en peligro su existencia; por ejemplo, las aguas limpias de un
río, de un lago y del mar; el fondo marino y los moluscos que se desarrollan en él; los peces, en especial las
5
Debido a los servicios telefónicos inalámbricos (celulares) y al del discado directo a través de múltiples carriers de larga distancia, los
servicios telefónicos fijos --locales y de larga distancia-- están cada día más sujetos a esta dura competencia y, por lo tanto, es cada vez
menos conveniente la fijación de sus tarifas por el Estado.
6
Es impresionante comprobar cómo los avances electrónicos han llevado a reducir significativamente el costo de cobrar por el uso de
calles en sectores y en horas donde en ellas hay congestión, de modo que la aplicación de peajes óptimos es cada día más factible.
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La Evaluación Privada y Social de Proyectos: El Rol del Estado
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ballenas y los pelágicos; el aire limpio; las vicuñas, y otros animales y aves de caza que no se reproducen
fácilmente en cautiverio, entre los casos más citados. Su eficiente explotación se logra a través de mecanismos
de mercado, estableciendo derechos de propiedad sobre éstos a través de la emisión y licitación pública de los
llamados Derechos Transables (de emisión de contaminantes, de extracción, de pesca o de caza). Las
alternativas de establecer vedas, cuotas de extracción o cuotas de emisiones o restricciones a la libre circulación
de vehículos, son tremendamente ineficientes para maximizar el bienestar social —si bien, claro está, “¡peor
es nada!”.
Por último, para calcular el Valor Actual deberá usarse la llamada Tasa Social de Descuento, la cual puede o no
diferir de la privada con motivo del pecado de acción provocado por el hecho de que algunas empresas estén
sujetas a un impuesto a las utilidades —es decir, a un impuesto discriminatorio— y a la existencia de un
impuesto a la renta proveniente de los ahorros de las personas. Nuevamente, la tasa social de descuento, r*,
será un promedio ponderado de la tasa de rentabilidad bruta de las empresas, “ρ”, del retorno neto de impuesto
percibido por los ahorrantes, “i”, y del costo marginal de endeudarse en el exterior “θ”, tal como se muestra en
la ecuación (v):
donde β y γ son función de las elasticidades precio de la funciones de la demanda por inversiones, de la oferta
de ahorros y de la curva de costo marginal del endeudamiento externo. La evidencia sugiere que la elasticidad
de la oferta de ahorros domésticos es prácticamente igual a cero en todos los países donde ello se ha investigado,
por lo que g se aproximaría a cero. Si, además, el país tiene limitadas sus capacidades para endeudarse en el
extranjero, (β+γ) es prácticamente igual a la unidad y, por lo tanto, la tasa social de descuento se aproxima a la
productividad marginal (bruta) del capital en el país, ρ*. En el Chile de hoy, el riesgo de país es insignificante,
por lo que (β+γ) se aproxima a cero y, como consecuencia de ello, la tasa social de descuento se aproxima a
la tasa a la cual Chile puede endeudarse con el exterior: algo más que la tasa pagada por los bonos emitidos
por el Tesoro de los Estados Unidos.
Lo interesante de destacar que si los precios de mercado de todos los bienes y servicios utilizados y producidos
por un proyecto y de los bienes y servicios interrelacionados con éstos no difirieran de sus correspondientes
precios sociales —es decir, si todos los precios de bienes y servicios del país fuesen “no mentirosos”—
, y si la tasa social de descuento fuese igual a la tasa privada —es decir, si ésta también es “no mentirosa”—,
el VABNS Directos de la ecuación (iii) no diferirá del VABNP de la ecuación (i) y el VABND Indirectos de la
ecuación (ii) será igual a cero7. Con otras palabras, la valoración de los efectos directos e indirectos del
proyecto serán los mismos, tanto para el dueño del proyecto como para el país: “lo que el proyecto le aporta a
Juan será lo mismo que lo que éste le aporta al país”. De modo que si el proyecto no generara tampoco
externalidades de ningún tipo, se cumpliría la máxima de que “lo que es bueno para Juan, es bueno para el
país, y lo que es malo para Juan, es malo para el país”8. Siendo así, no le cabría al Estado papel alguno en
cuanto a incentivar o desincentivar las acciones (inversiones) que Juan deseara libremente ejecutar o
no ejecutar … ¡éste siempre hará (no hará) automática y libremente lo que al país le conviene (no le
conviene) hacer!
Pero, si existiesen precios mentirosos, el VAN privado de un proyecto puede diferir de su VAN social, por lo que
no es necesariamente cierto que ”lo que es bueno para Juan es bueno para el país, y que lo que es malo para
Juan es malo para el país”, con lo que automáticamente nace una responsabilidad ineludible para el Estado, el
cual debe intervenir para “regular” las actividades de Juan. Por ejemplo, si un proyecto es malo para Juan y es
bueno para el país, el Estado tiene la responsabilidad de incentivar a Juan para que él lo ejecute —es decir,
debe buscar los medios para que éste tenga un VABNP positivo y, por lo tanto, que éste sea un proyecto
7
Más adelante demostraré que los costos sociales de los aumentos o disminuciones en el consumo y producción de estos bienes
relacionados serán exactamente iguales a sus beneficios sociales, por lo que lo afirmado aquí es correcto.
8
También se cumpliría la máxima si es que, al sí generar externalidades, se le cobrara al proyecto por el costo que le inffringe a terceros
y se le comppensara por el beneficio que éste le generara a terceros.
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privadamente rentable para Juan—, no siendo necesariamente cierto de que deba ser el Estado (una empresa
pública, por ejemplo) quien lo ejecute, sino quien debe ejecutarlo es ¡quien lo haga más eficientemente! Por
otra parte, si el proyecto es bueno para Juan y malo para el país, el Estado debe prohibir su ejecución, so pena
de que el país se empobrezca por no intervenir. Más adelante postularé que la más grande de las
responsabilidades del Estado es procurar una institucionalidad económica, política y social que conduzca
automática y naturalmente a que en la gran mayoría de los mercados se establezcan precios “no mentirosos”,
y procurar que en aquellos donde ello no es “por naturaleza” posible, preocuparse de no cometer el pecado de
omisión de ignorar dichas situaciones que, repito, van a ser de excepción.
Si el proyecto produce bienes o servicios no-transables, “por definición” provocará alguna reducción en sus
precios y, por lo tanto, se generarán aumentos en las demandas de los bienes que le son complementarios y
una reducción de las demandas por aquellos que le son sustitutos. A su vez, al demandar insumos no-transables,
“por definición” provocará algún aumento en sus precios, razón por la cual ello afectará las demandas por los
bienes que son sustitutos y complementarios de dichos insumos9. ¿Qué efecto tienen estos cambios sobre el
bienestar del país? Es decir, ¿en qué afectan la rentabilidad social de proyectos dichos cambios en las cantidades
producidas y consumidas de los bienes cuyos mercados (relacionados) se ven afectados por el proyecto? Si
los Pd son iguales a los Ps en esos mercados, el efecto sobre el bienestar es exactamente igual a cero: el valor
asignado a cada unidad extra consumida, (Pd), es exactamente igual al costo en que se incurrió para producirla,
(Ps), por lo que este efecto indirecto no ha producido excedente social alguno. A su vez, la pérdida de valor
(costo) por cada unidad menos consumida, (Pd), genera exactamente un beneficio igual al ahorro de costos
por no haberla producido (Ps), por lo que el valor social de este efecto indirecto es igualmente cero. La ecuación
(vi) representa el valor presente de los beneficios (costos) netos indirectos inducidos por el proyecto:
De modo que si los precios en los mercado relacionados son “no mentirosos”, el VABNS Indirectos de las
ecuaciones (ii) y (vi) es exactamente igual a cero. Por lo que nuevamente será cierto que si no hay precios
mentirosos en ningún mercado del país, “lo que es bueno para Juan será bueno para el país, y lo que es malo
para Juan es malo para el país”. De aquí se desprende que no le cabe rol alguno al Estado en materia de
incentivar o desincentivar lo que haga Juan, ni tampoco emprender lo que Juan no quisiera emprender
pues, si él no lo quiere emprender … es porque no le conviene hacerlo, ¡ni a él ni al país!
Pero, si en estos mercados relacionados sucede que Pd ≠ Ps, los cambios en el consumo y producción en éstos
sí que generarán excedentes sociales (negativos o positivos) que afectarán la rentabilidad social del proyecto,
es decir, habrá un valor —ya sea positivo o negativo— para el VANBNS Indirecto de la ecuación (vi). Por
ejemplo, si existe un subsidio por un bien que es complementario y, por lo tanto, cuyo consumo aumenta como
consecuencia del proyecto, su precio de demanda será menor que su precio de oferta (Pd<Ps) y, por lo tanto, el
aumento en su producción y consumo generará un costo social legítimamente atribuible al proyecto. Por el
contrario, si hubiera un impuesto sobre este bien complementario, su Pd será mayor que su Ps, y cualquier
aumento en su producción y consumo generará en este caso un beneficio social legítimamente atribuible al
proyecto. El efecto neto de estos cambios en consumo y producción en todos los mercados relacionados,
puede ser positivo, negativo o neutro, por lo que vendrán a aumentar, disminuir o no cambiar el VABNST del
proyecto, expresado en la ecuación (ii). De modo que en este caso puede darse que un proyecto “que es
bueno para Juan, puede ser malo para el país, como así también que no que es malo para Juan fuera bueno
para el país”, por lo que sí que le cabría un rol para el Estado para: ya sea desincentivar o incluso prohibir el
primero, e incentivar a Juan para que ejecute el segundo. ¡Para nada se desprende, en este último caso, que
debiera ser el Estado quien lo ejecute!
9
Por definición y salvo rarísimas excepciones, los precios de los bienes transables no cambiarán, ya que el proyecto (y, normalmente, el
país) será lo suficientemente insignificante como para no afectar los precios en el mercado mundial de esos bienes.
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La Evaluación Privada y Social de Proyectos: El Rol del Estado
Ernesto R. Fontaine
Las externalidades se definen como efectos que recaen sobre terceros, quienes no pagan o no son compensados
por ello. La contaminación del aire con material tóxico o con partículas no respirables en un ambiente donde
éste es respirado por las personas, o que viene a afectar, por ejemplo, el rendimiento de algunos cultivos, es
una externalidad cuyo costo no estará “internalizado” por el proyecto si es que éste no paga los costos
ocasionados por esa contaminación. Si se le cobrara el total del costo ocasionado, este valor estará ya incluido
en el VABNS Directos y, por lo tanto, no debiera incluirse en el VA Ext.MyV. Si no lo fuera, deberá entonces
estimarse su magnitud, para lo cual deberá medirse los volúmenes de contaminantes emitidos y, de éstos,
cuántos se traducen en inmisiones que ocasionan daño. Un proyecto que emite estos gases en un desierto
donde no vive nadie y en donde no hay cultivos, provoca cero daños y, por lo tanto, el valor actual de esta
externalidad es cero. Igual cosa ocurre con las aguas servidas de un pueblo que las vierte en un río caudaloso,
ya que éstas se diluirán y oxigenarán a los pocos cientos de metros río abajo. De modo que las regulaciones
o normas generales no deben referirse a las cantidades emitidas en el país, sino que deben ajustarse a las
condiciones climáticas e hidrológicas en el lugar donde se desarrolle el proyecto o la actividad que emitirá
contaminantes.
Un interesante ejemplo de externalidad positiva es el beneficio de control de inundaciones generado por centrales
hidroeléctricas de acumulación (con embalses). El dueño del proyecto podrá captar ese beneficio sólo si
compra las tierras inundables antes de que incluso se sepa que la central será construida, para venderlas
después de que éstas son ahora menos inundables. Otro ejemplo es el de los ferrocarriles subterráneos en
grandes ciudades, donde la congestión vehicular en la superficie será disminuida por la operación de éste;
mayor será la descongestión provocada por éste mientras mayor sea el número de personas que se bajen de
automóviles quienes son los que generan mayor congestión (¡y contaminación!) “por pasajero” transportado
en ese medio. Para el caso de Santiago, hace unos 15 años calculamos con un colega que, en las horas punta,
el beneficio social del Metro por menor congestión era dos veces el valor del pasaje cobrado a los pasajeros
que se transportan en él, siendo que éstos provenían en su mayor parte de buses. Dados los aumentos que ha
habido en Chile en la tasa de motorización y en el número de viajes, la externalidad generada por el Metro
debe hoy ser significativamente mayor que la calculada en ese año. El valor de esta externalidad medible y
valorable debe agregarse a la rentabilidad social —al VABNST— del Metro.
Una externalidad que no es medible, por definición no puede valorarse y, por lo tanto, pasa a la categoría de
intangibles y, por lo tanto, el proyecto que las genera por definición ¡no puede evaluarse! A su vez, una
externalidad que es medible —por ejemplo, el número de flamencos que dejará de anidar o de alimentarse en
una laguna cuyo nivel de las aguas se verá afectado por un proyecto— pero que no es valorable (¿cuánto vale
un flamenco?), pasa también automáticamente a la categoría de intangibles, por lo que el proyecto en cuestión
¡no puede evaluarse!
No obstante que no puede evaluarse, el técnico sí puede entregarle información útil a quien tenga la
responsabilidad de decidir sobre la bondad de un proyecto; su VABNST medible y valorable. Este valor, si es
negativo, representa el costo para el país de conseguir un beneficio social intangible, siendo responsabilidad
de la autoridad pertinente tomar la decisión de si vale a no la pena ejecutarlo y, por ese motivo, reducir la
riqueza del país; por ejemplo, desarrollar un proyecto que, teniendo un VABNST negativo, puebla (asienta
familias e industrias en) una zona fronteriza y, por lo tanto, resguarda la soberanía. Si es positivo, este valor
indica el costo para el país de no ejecutar el proyecto en aras de evitar un costo social intangible que éste
generaría, debiendo la autoridad responsable tomar una decisión de ejecutarlo o no, a pesar de que su ejecución
aumentaría la riqueza del país; por ejemplo, la de ejecutar o no un proyecto que, teniendo un VABNST positivo,
genera la destrucción (extinción) de una especie única de lagartijas.
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Finalmente, me referiré a cuatro Políticas de Estado que conducirían a eliminar la prevalencia de precios
“mentirosos” en los mercados. Quizás éstas definen lo que se ha dado en llamar una Economía Social de
Mercado. A mi juicio, los derechos sine qua non para el funcionamiento de una Economía Social de Mercado
son (i) el más irrestricto respecto a los Derechos de Propiedad, (ii) el respeto a la Libertad de (para) Emprender
de las personas; (iii) el derecho a una vida digna para los que irremediablemente ya están en una situación de
pobreza y de que sus hijos reciban el capital humano y oportunidades para salir de esa condición y, por último,
(iv) que el Estado desempeñe sólo un rol subsidiario10.
De lo expuesto en las secciones anteriores se desprende una serie de acciones del Estado, a las cuales no me
referiré en detalle. Por ejemplo, la necesidad de tener una entidad se encargue de regular los monopolios
naturales y de establecer tarifas “eficientes” para esos servicios (los más usuales, agua potable y distribución
de electricidad). También, una entidad que resguarde la libre competencia, a través de investigar y resolver las
denuncias de empresas que atentan contra ella, las “Comisiones Antimonopolios”. También, entidades
(Superintendencias) que regulen a los bancos e instituciones financieras, como así también una que vele
sobre la transparencia en el mercado de valores. Pero, sí me referiré a las que quizás son más importantes
para la correcta asignación de recursos, para el crecimiento y, por lo tanto, para combatir la pobreza extrema.
Los impuestos a las importaciones, sean éstos parejos o no a todas ellas, tienen el triple efecto de (i) hacer que
el precio de mercado de la divisa —el tipo de cambio— sea menor que aquel que imperaría en su ausencia,
con lo que gravar a las importaciones constituye un impuesto a todas las exportaciones, (ii) hacer que el tipo de
cambio de mercado sea menor que el tipo de cambio social, siendo que la magnitud de esta discrepancia
será mayor mientras mayor sea el nivel promedio y la diferenciación de los aranceles a las importaciones11, lo
cual hace que los precios de mercado de los exportables sean “mentirosos” y (iii) hace que los precios de
mercado de los productos así gravados sean mentirosos, es decir, hace que sean precios que difieren de sus
precios sociales12: serán precios que no reflejarán sus verdaderos beneficios o sus costos sociales para el
país. Normalmente, entonces, habrá industrias que estando protegidas con altos aranceles aduaneros serán
buenas para Juan y malas para el país. A su vez, habrá industrias exportadoras que serán malas para Juan y
que pueden ser buenas para el país, ello debido a que Juan liquida las divisas generadas por sus exportaciones
a un tipo de cambio que es menor que el tipo de cambio social.
Por otra parte, los impuestos a las exportaciones generan efectos “idénticos” sobre las distorsiones que ellos
introducen —salvo en lo que se refiere al nivel de tipo de cambio de mercado— perjudicando a las exportaciones
de aquellos productos sujetos al impuesto. A diferencia de los aranceles a las importaciones, los impuestos a
las exportaciones conducen (i) a un tipo de cambio de mercado mayor que el que imperaría en su ausencia,
castigando por igual a todas las importaciones (beneficiando a los sustituidores de importaciones), (ii) a que el
tipo de cambio de mercado sea mayor que el tipo de cambio social, por lo que los precios de los importables
son “mentirosos”, y (iii) a que los precios de mercado de los exportables así gravados difieran de sus respectivos
precios sociales (ver nota al pie 11). Los subsidios a importaciones o exportaciones tienen efectos similares en
cuanto a las distorsiones que generan, pero los efectos sobre el tipo de cambio de mercado son de signo
contrario a los de los impuestos.
10
Se entiende por un Estado subsidiario a aquél que sólo asume las responsabilidades y deberes que por su naturaleza no asumirán
instituciones de menor rango.
11
Si existiesen prohibiciones a importar, menor aún será el tipo de cambio de mercado.
12
Su precio social es igual a su precio CIF multiplicado por el tipo de cambio social. El de las exportaciones, su precio FOB multiplicado por
el tipo de cambio social.
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La Evaluación Privada y Social de Proyectos: El Rol del Estado
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¿Cuál es, entonces, la política económica conducente a que en estos bienes imperen precios no mentirosos?
Obviamente, eliminar todo tipo de restricciones e incentivos a las importaciones y exportaciones, pues ello
conduciría a que el tipo de cambio social sea igual que el tipo de cambio de mercado y, por lo tanto, a que los
precios sociales de los importables y exportables sean iguales a sus precios de mercado, entregando señales13
correctas para la toma de decisiones del sector privado. Siendo realista, ello es prácticamente imposible desde
el punto de vista político, por lo que la recomendación es reducir lo embusteros que son los precios a través de
tener aranceles lo más bajo posible y, muy enfáticamente, parejos (iguales) a todas las importaciones14,
eliminando todo trato preferencial discriminatorio a los exportables15.
2. Política Tributaria
Los impuestos discriminatorios sobre la producción o consumo de bienes y servicios —es decir, aquellos que
no son parejos en cuanto a su cobertura y tasas— conducen a “precios mentirosos” pues hacen que los Pd ≠ Ps
de los bienes y servicios así gravados y, normalmente, hacen que éstos sean distintos a su precio social, P*. Lo
óptimo es que no exista ningún impuesto al consumo o a la producción de ningún bien o servicio, proposición
que es totalmente inpracticable. Pero, puede irse a un “segundo mejor”: un impuesto al valor agregado (IVA)
de cobertura universal y de una tasa pareja, sin excepciones: gravar a todos los bienes y servicios con igual
tasa del IVA, ¡incluidos los libros, los productos alimenticios de “primera necesidad” y los fármacos!
Esta estructura tributaria sí que introducirá una aceptable distorsión en la decisión de gastar o ahorrar, pues el
monto pagado en impuestos por las personas dependerá de cuánto gaste en comprar bienes y servicios. No
obstante, esta distorsión ocasiona un “bajo” costo social debido a la relativa inelasticidad de la curva de oferta
de ahorros.
Respecto de los impuestos a las rentas de las personas, lo ideal es que éstos no existan, pues gravan dos
veces los ahorros que ellas hacen y, por lo tanto, desincentiva el ahorro personal. Pero, debido a la relativa
inelasticidad de la curva de ahorros, este impuesto no genera costos sociales inaceptables y no introduce una
distorsión significativa en la tasa social de descuento, r*. Pero, si han de existir, sus tasas no deben ser
“demasiado” altas y progresivas, pues este impuesto sí genera una distorsión en la decisión de trabajar versus
tomarse el tiempo libre, desincentivando el trabajo de quienes pagan las tasas más altas de impuestos. Las
tasas altas ocasionan también el desperdicio de recursos, ya que los contribuyentes de altas tasas buscarán
los medios para evitar pagarlos, contratando contadores e inventando “martingalas” como la formación de
empresas “ficticias” para así obtener el beneficio de pagar menos impuestos al fisco, actividades que significan
un uso de recursos que no aporta nada al bienestar social —es una mera transferencia de ingresos entre el
Estado y las personas, no habiéndose creado riqueza alguna en el proceso.
Respecto de los impuestos a las utilidades de las empresas, ellos conducen a que la tasa social de descuento
sea mayor que el tipo de interés del mercado y, por lo tanto, hace que el costo de capital para el privado sea
menor que el costo (tasa) social de descuento. El ideal es eliminar este impuesto como tal, reemplazándolo
por un impuesto sólo a las utilidades distribuidas a sus accionistas, constituyéndose lo recaudado en una
“retención en la fuente”, la cual podrá ser acreditada a lo que las personas deban pagar como impuesto a la
renta —si es que éste existe— o bien como un crédito por lo que estas personas hayan pagado en IVA durante
el año. Con este esquema, el impuesto a la renta de las personas se transforma directamente en un impuesto
13
Siempre es conveniente recordar que los precios son señales para la toma de decisiones de comprar, producir y vender. Si éstas son
«mentirosas», conducen al «desastre» en cuanto a la correcta asignación de recursos.
14
El famoso dicho «ley pareja no es dura» puede adaptarse a esta situación. Las excepciones a un arancel parejo va a incentivar el lobby,
presiones de grupos de poder e incluso «coimisiones» para que otros reciban también ese trato preferencial.
15
Es interesantedestacar que la política óptima --eficiente-- hacia las exportaciones es otorgarles a todas un subsidio igual a (R*/R)
donde R* es el tipo de cambio social y R es el de mercado, lo cual elevaría su precio doméstico al óptimo: su precio FOB por el tipo de
cambio social.
15
PANORAMA SOCIOECONÓMICO AÑO 26, Nº 36, p. 8 - 17 (Enero - Junio 2008)
al gasto de las personas16, provocando que la tasa de descuento social se acerque a la tasa de interés que
impere en el mercado, la cual dependerá de la tasa de interés a la cual puede endeudarse en el extranjero y de
la apertura del mercado de capitales al mundo financiero17.
Me referiré sólo a tres aspectos relacionados con este importante sector en tiempos normales de “pleno empleo”,
es decir, no me referiré a los tiempos de crisis y de desempleo masivo.
Tampoco me referiré a las inflexibilidades introducidas por leyes de inamovilidad (de despido) y por las que
regulan las contrataciones para trabajos temporales, las cuales inciden en los niveles del “desempleo normal”
imperante en los países.
(a) Salarios mínimos: Los salarios mínimos “demasiado” altos provocan tasas de desempleo sobre las normales
entre los jóvenes —con tasas a veces “escandalosamente altas”—, las mujeres, los con menos calificación y
los discapacitados, llevando a que el costo privado de emplearlos —el salario privado— sea mayor que el
costo social de ese tipo de mano de obra. Así, la política económica óptima sería no fijar salarios mínimos
exageradamente altos y, si los hay, el Estado debería otorgar un subsidio a la contratación de este tipo de
trabajadores para así tender a igualar el costo privado al costo social de emplearlos. ¡Jamás otorgar franquicias
o subsidios a las inversiones de las empresas que los contratan!
(b) Sistema de pensiones: En la medida que la pensión que recibirá el trabajador al jubilar no dependa de los
montos que ha aportado al sistema durante su vida laboral sino que, por ejemplo, del número de años que
aporte y de sus últimas remuneraciones, los aportes serán considerados por éste como un impuesto y, por lo
tanto, los aportes se convierten en un impuesto a la contratación de mano de obra, llevando a que el Pd ≠ Ps,
donde Pd es el costo para la empresa que lo contrata, y Ps es el salario neto percibido por el trabajador, de
modo que (Pd - Ps) es el monto total aportado al Sistema de Pensiones, es decir, es igual a la suma de lo que
paga el empleador y el trabajador. El P*, como ya se ha dicho, será un promedio ponderado de estos precios.
No obstante, si los aportes influirán en el monto de la pensión —como ocurre en los sistemas de capitalización
individual, las AFP en Chile y las Afores en México—, el trabajador los considerará “como suyos” y, por lo tanto,
no distorsionarán los mercados laborales. Pero, si existe una pensión mínima garantizada demasiado alta, los
menos calificados —es decir, los que ganan salarios cercanos al mínimo— sólo alcanzarán dicha pensión,
aporten lo que aporten y, por lo tanto, los aportes serán para ellos un impuesto, llevando a que el costo social
de esta mano de obra sea menor que su costo privado.
(c) Sindicalización y las leyes que regulan las huelgas: Hay leyes sindicales que les entregan en bandeja
un monopolio a los trabajadores así organizados, y serán más poderosos si es que hay leyes que regulan las
huelgas de una manera tal que sus empleadores no los pueden sustituir cuando deciden ir a la huelga, es
decir, cuando los trabajadores tienen el derecho a “cerrar” las empresas durante la huelga y, por lo tanto,
lograrán salarios que “expropian” todo el excedente económico (utilidades) que ella pudiera de otra forma
obtener. En estos casos, entonces —al igual que en el caso de cualquier monopolio— el P* será distinto del
precio que percibe el monopolista y distinto de su precio de oferta: Pd ≠ Ps. La organización sindical más
perjudicial para el país —pues es la que le otorga mayor poder monopólico— es la sindicalización “por áreas”
o “por sectores”, pues su comportamiento monopólico lleva a distorsionar los precios en todo un sector de la
economía de un país, por ejemplo, la minería, la construcción, la metalurgia, la salud, la educación. La
sindicalización es eficiente, justa, no abusiva y no conducente a una distorsión en el mercado laboral, cuando
ésta es “por empresas” y cuando la ley permite la libre afiliación —¡o no!— de sus trabajadores a cualquiera de
los sindicatos que pudieran querer formarse entre los distintos grupos de trabajadores dentro de ella.
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Un impuesto al gasto definiría renta imponible como las rentas totales percibidas por las personas en el año, menos las inversiones
(ahorros) que haya efectuado en ese mismo año.
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No me referiré con detalle a la apertura del mercado de capitales, un tema demasiado complicado para esta conferencia... ¡y para mí
tratarlo!
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La Evaluación Privada y Social de Proyectos: El Rol del Estado
Ernesto R. Fontaine
Se define como Necesidad Básica material18 una que si no es satisfecha pone en peligro la vida o la calidad
de la sobrevida. Entre ellas, la alimentación (nutrición) básica, salud básica, educación básica y vivienda
básica, con servicios de energía, agua potable y evacuación de aguas servidas, las cuales dan origen y justifican
políticas sociales en esas áreas pues los que están en condición de pobreza extrema no estarían, sin programas
sociales, satisfaciendo por sí solos dichas “necesidades básicas”. El pensamiento que yace detrás de su
justificación es el natural sentimiento de solidaridad que tienen los seres humanos hacia el prójimo, de manera
que éstos están dispuestos a pagar por el hecho de que un niño deje de sufrir hambre y ser un desnutrido: el
niño se beneficio por ello, pero también lo hace la sociedad en general por la externalidad que sacar al niño de
esa condición genera sobre el resto de las personas que conforman esa sociedad. Es decir, el beneficio social
de entregar dichos servicios a las personas en pobreza extrema es mayor que el beneficio privado percibido
por ellos, el cual es mayor que el costo social de proveerlos, así, el Pd privado de los pobres es menor que el
Ps, razón por la cual los pobres no consumen dichos bienes y servicios en las cantidades suficientes para
satisfacer totalmente esas necesidades básicas. ¿Dónde establecen los médicos y odontólogos sus Centros
Médicos y de Odontología? ¿Dónde crean las parvularias sus jardines infantiles? Es obvio que no los establecen
y crean en los poblados pobres o en aldeas de indígenas, ¡pues no tendrían clientes! … estas actividades que
entregan servicios de salud y educación son “malas para Juan”, pero sin duda que “son buenas para el país”.
Quizás sí tendrían algunos clientes los Centros Médicos, pero sólo los tendría “graves”, en estado moribundo,
ya que sólo en esos casos las familias pobres acudirán a ellos. ¿Quién construiría casas “sociales” dignas?
¿Quién entregaría alimentación básica a niños y ancianos desnutridos? Por lo tanto, al evaluar un proyecto
que entrega una necesidad básica al costo de Ps, las cantidades vendidas a todos quienes no sean “pobres”
deberán valorarse al Pd; pero, para las unidades adicionales entregadas (vendidas con subsidio) a las familias
“pobres” que no satisfacían totalmente esa necesidad básica, esas ventas deben valorarse a P* > Ps y mayor
que el Pd de mercado, al cual todos compran esas cantidades. Con otras palabras, el Pd es un precio mentiroso
respecto de las cantidades adicionales consumidas por los “pobres”, ya que el beneficio social de este
mayor consumo debe valorarse a P*, no al Pd = Ps imperante en este mercado.
Es conveniente distinguir entre políticas sociales asistenciales, justificadas sólo por este sentido de solidaridad
hacia el prójimo que sufriría en su ausencia, de aquellas que además constituyen una inversión en capital
humano, las que además se justifican por constituir éstas inversiones con altas rentabilidades privadas y
sociales para quienes reciben dichos servicios y que no los recibirían en ausencia de dichos programas sociales;
éste es el caso de la educación básica, la cual le permite a la persona recibir ingresos que van más allá de los
que recibe un trabajador analfabeto y no calificado, si bien los programas de nutrición infantil y los servicios de
salud básica y de proveerles viviendas básicas (dignas) incluyen, además de aspectos asistenciales, también
algún elemento de inversión en capital humano.
La correcta focalización del gasto social es importantísima para no desperdiciar recursos, si bien la fungibilidad
de fondos puede también jugarnos torcidamente (“chueco”) con los gastos efectuados en familias pobres. Por
ejemplo, darle alimentación completa a los niños en la escuela estará de hecho llevando a que éstos satisfagan
una necesidad básica, pero parte de ese gasto le libera fondos que las familias hubieran destinado de todas
maneras a entregarle nutrición a sus hijos, aunque inadecuada. Dichos fondos así liberados puede que sean
usados por el jefe de la familia para emborracharse y, más borracho que “sin el programa de alimentación
escolar”, aumentar la violencia intrafamiliar, ¡un costo social claramente atribuible a ese gasto social! Si la
familia no es pobre y está por lo tanto alimentando adecuadamente a sus hijos, el gasto social de alimentarlos
en el colegio sólo tendrá el efecto de liberarle un gasto a la familia, el cual puede ir a cervezas, vino y a la
compra de entradas al estadio para ver partidos de fútbol, sin que se logre el beneficio de niños que dejan de
ser desnutridos. De las familias que reciben educación primaria gratis para sus hijos, ¿cuántas los habrían de
todas maneras matriculado en una escuela donde se les cobraría una mensualidad? Para ellas, este programa
social de educación primaria gratuita ¡no ha aumentado en un ápice el nivel de escolaridad alcanzado por sus
hijos! … es sencillamente un regalo, una transferencia de ingresos, pagado por el resto de la ciudadanía. ¿Son
los estudios universitarios una “necesidad básica”? ¿Por qué ha de ser gratis la universidad? ¡Piénselo!
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Las hay también inmateriales, como el afecto y la autoestima, entre otras.
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