Hacer La Paz UdeA 2023

Aportes para la construcción de una(s) política(s) pública(s) de paz en Colombia
Hacer La Paz
Aportes para la construcción
de una(s) política(s) pública(s)
de paz en Colombia
2023
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Propuesta de lineamientos
conceptuales, fundamentos políticos
y técnicos y modelo de gestión
Equipo de
trabajo
Jhon Jairo Arboleda Céspedes
Rector
Elmer de Jesús Gaviria

Vicerrector general
Hugo Buitrago Montoya

Director de la Unidad Especial de Paz
Autores
Juan Camilo Domínguez Cardona
Zaira Alejandra Agudelo Hincapié
Alvaro Rodríguez Pastrana
Colaboradores
María Camila Toro Molina
Valentina Morales Yepes
Unidad Especial de Paz
Diseño y diagramación
Fotografía: Alejandra Uribe F.
Dirección de Comunicaciones
Hacer La Paz
Indice
Página
1. Prólogo 5
2. Presentación 8
3. Antecedentes institucionales 9
• La paz más allá de los acuerdos 11
4. ¿Para qué unos lineamientos desde un enfoque

de política pública de paz? 16
5. Lineamientos conceptuales 18
• La paz como principio axiológico y derecho:

los aportes de la Corte Constitucional 18
• La paz como derecho humano: la paz es todo, no todo es la paz 19
• Hacer la Paz: concepto orientador 20
• Estructura para el diseño técnico de “Hacer la paz” 21
• Enfoques para hacer la paz 25
6. Hacia una(s) política(s) pública(s) nacional(es) de paz en colombia 28
• Lineamientos transversales 28
• Lineamientos por Eje de Trabajo 30
7. Modelo de gestión 39
Referencias bibliográficas 41
1. Prólogo
Llamamos a sanar el cuerpo físico y simbólico, pluricultural y pluriétnico que forma-
mos como ciudadanas y ciudadanos en esta nación. Cuerpo que no puede sobrevivir
con el corazón infartado en el Chocó, los brazos gangrenados en Arauca , las piernas
destruidas en Mapiripán, la cabeza cortada en el Salado, la vagina vulnerada en Tie-
rralta, las cuencas de los ojos vacías en el Cauca, el estómago reventado en Tumaco,
las vértebras trituradas en Guaviare, los hombros despedazados en Urabá, el cuello
degollado en el Catatumbo, el rostro quemado en Machucá, los pulmones perforados
en Antioquia y el alma indígena arrasada en Vaupés.
Fragmento del discurso del Padre Francisco de Roux el 28 de junio del 2022 en el mar-
co de la entrega al gobierno y al país del Informe de Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No repetición
Este cuerpo que se nos llama a reconocer, a liberar y sanar en una Colombia de guerra de
guerras, encarna lo que ha significado habitar en un país que se ha dirimido entre la guerra,
los procesos de paz y las prácticas de reconciliación que desde los territorios de nuestra Co-
lombia profunda , cientos de personas y organizaciones han desplegado para resistir a los
embates del exterminio y de la muerte y hoy se asoman a la nueva promesa de un proceso de
Paz Total que pretende erradicar todas las formas de violencias que por años, por décadas,
por siglos, han segado cientos de vidas y marchitado también cientos de sueños .
En nuestro país, la guerra ha significado una constante disputa por el poder, la representación
política y el cambio social. Como lo señala Hernando Gómez Buendía nuestra frágil democra-
cia se ha dirimido entre las balas y los votos. Pasamos del siglo XIX al siglo XX, en medio de
la guerra de los mil días y del siglo XX al siglo XXI en medio de una guerra de guerrillas, cuya
lucha se vio envenenada por el paramilitarismo y el narcotráfico. Durante los últimos treinta
años hemos vivido en medio de acuerdos de paz, sometimientos a la justicia, negociaciones y
hoy re-negociaciones entre actores armados.
Como se documenta en este texto llamado: Hacer Paz. Aportes para la construcción de una
(s) política(s) pública(s) de Paz en Colombia, “Colombia ha consolidado una tradición en la
elaboración de acuerdos de paz entre el Estado y actores políticos y militares de diverso ori-
gen, orientación ideológica y capacidad militar”. De igual manera podría afirmarse que hemos
transitado por múltiples agendas las cuales han pretendido, algunas más, otras menos, erra-
dicar las llamadas causas objetivas de la guerra. Sin embargo, este conflicto de conflictos
parecería perpetuo.
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Hacer La Paz
Nuestras subjetividades como formas de ser y estar en el mundo, han permanecido ancladas
a los múltiples repertorios de violencia, pero como nos lo recuerda Michel Foucault no hay po-
deres absolutos. Las resistencias y las prácticas que buscan “subjetivar la paz “han permitido
que en medio de tanta muerte y dolor, siempre se asome la vida.
En el texto se nos propone asumir y encarnar nuestra Constitución del 91, como la “Consti-
tución de la Paz”. Hacer de su Artículo 22 el derecho y el deber de vivir en paz, una premisa
ético- política.
De igual manera se nos plantea pensar la paz no sólo como el cese de la violencia, como el pro-
piciar la convivencia y la resolución pacífica de los conflictos sino también asumir la paz como
“la definición de acciones gubernamentales específicas junto a su articulación consciente de
modo que logre a su vez, una coyuntura entre diferentes actores que buscan soluciones en
torno a la paz entendida como derechos humano“ Una paz tejida entre la institucionalidad
articulada de manera intersectorial y poblacional y los habitantes de los territorios. Agregaría
que se trata de un paz integral, territorial, multicolor. Una paz, unas paces que estaríamos
llamados a construir en nuestros espacios más cotidianos, los ámbitos de micropolítica y del
cuidado de la vida
El documento elaborado desde la Unidad Especial de Paz de la Universidad Antioquia con la

participación de instancias del orden nacional, el Consejo Distrital de Paz y Reconciliación
de Medellín, integrantes de la Mesa de víctimas de Medellín, profesores de la Universidad de
Antioquia, y personas conocedoras de la formulación de políticas públicas de paz de Medellín
y Antioquia, nos presenta a manera de “caja de herramientas“ unos lineamientos en los cua-
les se esbozan: los enfoques que guían la política de paz; los elementos constitutivos que la
harían posible; la articulación entre sus elementos desarrollados como dimensiones, ejes de
trabajo y líneas de acción y por último el modelo de gestión de la política pública .
Este modelo de gestión se presenta en el documento como una nueva arquitectura institu-
cional que propone la creación del Ministerio de Paz, Reconciliación y Atención a las Víctimas
cuya misión permitirá articular y fortalecer el sector de paz que de manera especial en los
últimos años se ha creado en nuestro país y también le dará visibilidad a múltiples esfuerzos
de construcción de paz . Su tarea se cumpliría con una perspectiva mixta de gestión combinen
y promuevan la colaboración entre los entes nacionales y territoriales.
Pensar la propuesta a manera de “caja de herramientas “permitiría articularla a otros esfuer-

zos que desde el gobierno de Gustavo Petro y Francia Márquez se están proyectando o de
iniciativas que en la rama legislativa se están proyectando para hacer de la paz y la cultura de
paz una política de Estado.
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De cara al carácter devastador de las guerras que hoy de nuevo acechan al mundo y también
a nuestro país, nos asiste el derecho de anhelar y trabajar por una Paz Total, una Paz Grande,
una Paz Querida y así evitar nuestro exterminio y la continuidad de una guerra que parecería
perpetua.
Este texto nos invita a seguir en la lucha de “Hacer Paz “con todos, para todos, y en clave terri-
torial. Hacer Paz como aquí se plantea aporta a reconocer, liberar y sanar el cuerpo en nuestra
Colombia ensangrentada.
Ángela María Robledo G.

Asesora de paz y género.
Universidad Pedagógica Nacional.
Junio 3 de 2023.
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Hacer La Paz
2. Presentación
La Universidad de Antioquia, en su Plan de Acción Institucional 2021-2024 “Una Universidad
solidaria, comprometida con la vida, la equidad y la diversidad, con visión global y pertinente
frente a los retos de la sociedad”, definió como uno de sus programas el desarrollo de iniciati-
vas universitarias hacia la contribución en la construcción de paz, que se articula con el tema
estratégico “compromiso de la Universidad con la construcción de paz, equidad, inclusión e
interculturalidad” del Plan de Desarrollo Institucional 2017-2027. Este trabajo, que presen-
ta una propuesta de lineamientos conceptuales, fundamentos políticos y técnicos y modelo
de gestión para la creación de unas políticas públicas de construcción de paz en Colombia,
hace parte de las iniciativas que la Unidad Especial de Paz, en nombre de la Universidad de
Antioquia, ha construido para nutrir el debate actual de las discusiones sobre las formas más
estratégicas y sostenibles para que el Estado colombiano implemente y desarrolle el derecho
constitucional a la paz.
Este documento se elaboró haciendo inicialmente un rastreo documental de los debates al

interior de la Corte Constitucional de Colombia sobre el derecho a la paz y las discusiones que
ha suscitado su estado de implementación. Para esto fue fundamental la labor realizada con
este mismo objetivo por el grupo coordinado por los profesores Iván Darío Gómez Lee (2018)
y Ricardo Barona (2017). Asimismo, se rastrearon debates internacionales respecto al dere-
cho a la paz, como la Declaración de Santiago de Compostela, la cual será central en nuestra
propuesta. Además, se realizó un rastreo de políticas públicas y sus esquemas de elaboración
para identificar enfoques pertinentes para los fines de este trabajo.
Estos aportes son también el resultado de diálogos con actores de la sociedad civil, funciona-
rios públicos y académicos que trabajan en temas de paz y creación de políticas públicas de
paz, o que se relacionan con las instituciones creadas para la atención a las víctimas o están
a cargo del ensamblaje de una nueva institucionalidad, como es el caso del Ministerio Ciencia
y Tecnología. Para elaborar los lineamientos y verificar la pertinencia del enfoque que se pro-
pone, dialogamos con integrantes del Consejo Distrital de Paz y Reconciliación de Medellín,
contratistas encargadas del diseño de las políticas públicas de paz de Medellín y Antioquia,
miembros de la Mesa Departamental de Víctimas de Antioquia, profesores de la Universidad
de Antioquia y el Viceministro de Conocimiento, Innovación y Productividad. Además, este
documento recoge los aportes que surgen desde la propia Unidad Especial de Paz tras tres
años de funcionamiento, relacionamiento y debate sobre la construcción de paz que se han
consolidado en el interior del equipo de trabajo.
Este trabajo pretende ser una contribución al debate público sobre la proyección de la trans-
formación del conflicto y la construcción de paces en Colombia y para que los tomadores de
decisiones del ecosistema de la paz en el país puedan hacer definiciones estratégicas, por
8 su pertinencia, eficacia y su eficiencia, en función del respeto, protección y cumplimiento del

derecho constitucional a la paz, a través de un enfoque de política pública.
3. Antecedentes
institucionales
Tras haber vivido una larga sucesión de guerras internas en los siglos XIX y XX, en los últimos
30 años Colombia ha consolidado una tradición en la elaboración de acuerdos de paz entre
el Estado y actores políticos y militares de diverso origen, orientación ideológica y capacidad
militar.
El último conflicto armado del siglo XX inició aproximadamente una década después de finali-
zar La Violencia, como se conoce a la guerra entre los partidos políticos Liberal y Conservador
o sus fracciones, y de configurarse el Frente Nacional en 1957, que derivó en la exclusión polí-
tica, burocrática y electoral del partido comunista y los liberales más cercanos a esta corriente
ideológica, además de la posterior persecución y exterminio contra sus simpatizantes y bases
sociales ubicadas principalmente en las zonas rurales de reciente colonización. Aunque los
efectos masivos de la confrontación militar entre las guerrillas —surgidas como respuesta
armada a la exclusión política— y el Estado solo se evidenciaron a finales de los años 1970 e
inicios de los años 1980.
El primer intento de acuerdo de paz en Colombia entre el Estado y las guerrillas de origen
comunista o liberal de izquierda se dio en 1982 tras la llegada de Belisario Betancur a la pre-
sidencia de la República, quien logró acordar las primeras treguas y la creación de partidos o
movimientos políticos amplios en busca de una apertura democrática, cuyos esfuerzos se vie-
ron truncados luego de la toma del Palacio de Justicia en 1986, la consecuente agudización de
la intensidad de la confrontación armada y el aumento de la violencia asociada al narcotráfico.
Durante el gobierno de Virgilio Barco (1986-1990), el país afrontó una violencia generalizada y
masiva que incluyó el inicio del genocidio de la Unión Patriótica, partido político surgido en el
marco del proceso de negociación del gobierno anterior. El nivel de la violencia y la mezcla de
violencia insurgente en el campo y guerra narcotraficante en la ciudad puso en jaque la insti-
tucionalidad colombiana y la pervivencia del Estado de derecho.
Fue desde 1989, con la firma del acuerdo de paz entre el Estado y el Movimiento 19 de Abril
(M-19), que se dio inicio a una nueva forma y contenido de los acuerdos de paz en el país. La
principal característica fue la inclusión de fuerzas políticas nuevas en el Congreso y el poder
ejecutivo regional y local, lo que ha significado una paulatina apertura democrática, pero tam-
bién cambios institucionales de muy diverso calado, siendo el de mayor importancia en más
de un siglo: la redacción de una nueva Constitución Política a cargo de una Asamblea Nacio-
nal Constituyente en el año 1991. De esta Asamblea también participaron, sin voto pero con
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voz, delegados del Ejército Popular de Liberación (EPL), del Movimiento Armado Quintín Lame
(MAQL) y del Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), tras acordar su desmovilización
y reinserción a la vida civil.
Hacer La Paz
La Constitución de 1991 se concibió, redactó y se continúa implementando como un acuerdo

de paz en construcción continua. Ya sucesivas sentencias de la Corte Constitucional —creada
justamente por esta Carta Magna— así lo han señalado y expuesto: la Constitución desde su
preámbulo y en el conjunto de sus artículos es una carta de acciones a realizar para la lograr
la paz en Colombia.
Tras la promulgación de la Constitución de la Paz, como se le conoce a la de 1991, se han rea-

lizado tres procesos de paz: con la Corriente de Renovación Socialista (CRS) en 1994, con las
Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) en el año 2003, y con las Fuerzas Armadas Revolu-
cionarias de Colombia - Ejército del Pueblo (FARC-EP) en 2016, siendo este último un acuerdo
de gran calado institucional por el número, alcance y complejidad de reformas propuestas.
En el proceso de implementación de las definiciones contenidas en el Acuerdo de 2016, duran-

te la revisión en la Corte Constitucional de la exequibilidad de las normas derivadas de los mis-
mos, ha primado un principio: la paz como valor máximo de la Constitución y, por tanto, como
derecho de orden superior que se impone en la revisión de normas, incluso cuando estas
vayan en contravía de otros derechos o que de manera transitoria o permanente transformen
procedimientos o la organización del Estado en sí mismo. Existe, eso sí, una gran diferencia
con respecto a acuerdos previos a 1991: la eliminación del indulto y la amnistía generalizada o
leyes de punto final que impidan la investigación y el juzgamiento de graves violaciones a los
derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario (DIH). Es por esto que en los acuer-
dos con las AUC y las farc-ep se ha necesitado la creación de modelos de justicia transicional
como el Tribunal de Justicia y Paz y la Justicia Especial para la Paz (JEP), respectivamente.
El grueso de puntos acordados entre el Estado y los grupos guerrilleros se ha concentrado en

una reforma al régimen político que busca la ampliación del sistema de representación, la ga-
rantía del derecho a la participación y el desarrollo regional o la reforma agraria (solo el MAQL
presentó unas demandas étnicas). De acuerdo con Ricardo Barona (2017), quien recoge los
acuerdos finales con cada una las guerrillas y los grupos paramilitares, estos fueron en gene-
ral los contenidos de los mismos:
• El acuerdo logrado con el M-19 en 1989 se concentró en diez temas: incorporación a la

vida civil, circunscripciones especiales de paz, fondo para la paz, reforma electoral, refor-
ma a la justicia, comisión para estudiar la producción, tráfico y consumo de estupefacien-
tes, desmovilización (programas productivos y de reinserción), comisión de seguimiento y
plan de seguridad.
• De los tres acuerdos logrados en 1991 con el EPL, PRT y MAQL en el primer caso se concen-
tró en once puntos: representación en la Asamblea Constituyente, promoción del proceso,
promoción del proyecto político, veeduría, legalización del partido, garantías jurídicas, plan
de reinserción (educación, capacitación y participación), plan de seguridad, derechos hu-
manos, planes regionales y procedimiento para la dejación de armas. En el segundo caso,
en doce temas: participación en la Asamblea, garantías políticas y promoción del proceso,
10 promoción del proyecto político, legalización del partido, garantías jurídicas, plan de segu-
ridad, dejación de armas, derechos humanos, policía indígena, plan de reconciliación en
la paz (vivienda, salud, educación, proyectos productivos, programas complementarios y

empleo), política de normalización (planes regionales) y seguimiento de los acuerdos. Y
en el tercer caso, en ocho puntos: dejación de armas, veeduría, garantías (indulto y condi-
ciones para el desarme), derechos humanos, plan de seguridad, promoción del proceso,
plan de reinserción (en el que se vinculan, además de criterios anteriores, una transición
con educación no formal y validación de la primaria, alfabetización, reforzamiento de la
lectoescritura y matemáticas, validación acelerada de la primaria) y obras regionales de
desarrollo.
• En el acuerdo logrado en 1994 con la CRS, los puntos negociados giraron en torno a nueve
temas: desarrollo regional en zonas de conflicto, participación ciudadana (compromisos
del gobierno, foro en Urabá), derechos humanos (institucionalidad para la promoción y
defensa de los DDHH), programa de reinserción (vinculando los derechos a la salud, edu-
cación, apoyo psicosocial, capacitación y asistencia técnica, vivienda, cultura, proyectos
productivos, programa de tierras y promoción del proceso), beneficios jurídicos, favorabi-
lidad política, programa de seguridad, dejación de armas y comisión de verificación.
• Finalmente, en la última negociación dada entre el gobierno y la guerrilla de las FARC-EP en

2016, fueron seis puntos los incluidos en el Acuerdo Final: reforma rural integral, participa-
ción política, fin del conflicto (dejación de armas, reincorporación), solución al problema de
drogas ilícitas, víctimas del conflicto e implementación, verificación y refrendación.
Además de los acuerdos sobre el proceso de desarme y reincorporación a la vida civil, se evi-
dencia la intención de los grupos guerrilleros por acordar procesos de reforma de las desigual-
dades territoriales-regionales del país, siendo el último intento y quizás el más detallado el
asociado a los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), derivado del acuerdo
con las FARC-EP.
Contrario a esta experiencia con las guerrillas, los acuerdos en la negociación entre el Estado
y las AUC en 2003 vinculan únicamente temas de desmovilización, desarme y reinserción, de-
jando por fuera reformas del Estado o la inclusión de determinadas políticas públicas que hi-
cieran posible la construcción de paz. Esto principalmente dada la negativa de la Corte Cons-
titucional (Sentencia C-370/06) a reconocerle a los paramilitares la aplicabilidad del delito de
sedición y el reconocimiento como actor armado de origen político.
La paz más allá de los acuerdos

El Estado colombiano ha creado programas, instituciones, cargos en el Ejecutivo y leyes que
han buscado la paz por diferentes vías y con diversos enfoques, ya sea desde una perspectiva
de seguridad-militar, desde el intento de cerrar la brecha campo-ciudad o en la búsqueda de
la reconciliación o la reparación integral de las víctimas. En este apartado se presentan las
principales apuestas institucionales que ha emprendido el Estado para hacer realidad la paz
11
en el país.
Hacer La Paz
El primer ejercicio institucional que intentó superar las llamadas “causas objetivas” de la gue-
rra fueron los Programas Nacionales de Rehabilitación (PNR), que iniciaron en 1983 y que sir-
vieron para apoyar, en parte, el proceso de reincorporación de los guerrilleros amnistiados en
1982 durante el gobierno de Belisario Betancur. Con la llegada de Virgilio Barco se convirtieron
en programas con mayor alcance territorial y se consolidaron como una estrategia de Estado
a partir del Decreto 2707 del 30 de diciembre de 1993, que en su Artículo 1 los definió así:
El Plan Nacional de Rehabilitación (en adelante PNR) es un programa especial de la

Presidencia de la República que —como parte integral de la política de paz y normali-
zación de zonas afectadas por desequilibrios del desarrollo, debilidad en la presencia
institucional del Estado y conflictos sociales— tiene como objetivo central generar ám-
bitos para la convivencia pacífica entre los colombianos a través de la realización de
las acciones que sean necesarias para contribuir al proceso de reconciliación nacio-
nal, y poner en práctica mecanismos que permitan establecer una relación armónica
y duradera entre el Estado y la población, y entre los diversos sectores y grupos que
conforman la sociedad civil. (Decreto 2707, 1993, p. 1)
A partir de 1995 los PNR desaparecieron y se ejecutó la Política de Desarrollo Alternativo (PLAN-
TE) bajo un enfoque que asumía la lucha contra el narcotráfico como una lucha por la paz, en
este caso, actuando sobre zonas cocaleras. Con ello en mente, fue definido así:
PLANTE estará orientado a brindar, a partir de la erradicación de los cultivos ilícitos,

una alternativa económica de vida, dentro de la ley, a los pequeños productores de di-
chos cultivos. El Plan se limita a zonas de economía campesina e indígena donde, con
base en la participación comunitaria, se formularán y ejecutarán proyectos para crear
oportunidades lícitas de generación de ingresos, mejoramiento de la calidad de vida,
conservación del medio ambiente y fomento de los valores éticos y culturales para la
convivencia pacífica. (CONPES 2799, 1995,p. 2)
El PLANTE estuvo acompañado por la Red de Solidaridad Social y el Fondo de Programas Es-
peciales para la Paz. Estas tres estrategias fueron creadas mediante la Ley 368 de 1997, aún
vigente con modificaciones.
Durante el segundo gobierno de Álvaro Uribe Vélez, mediante la Directiva Presidencial 01 del
20 de marzo de 2009, se creó el Plan Nacional de Consolidación Territorial (PNCT), el cual partía
de un enfoque de seguridad y control del orden público como antesala a una (re)construcción
y consolidación del “orden político y social”:
El Plan Nacional de Consolidación Territorial es un proceso coordinado, progresivo

e irreversible, por medio del cual se busca afianzar la articulación de los esfuerzos
estatales para garantizar de manera sostenible un ambiente de seguridad y paz que
permita el fortalecimiento de las instituciones democráticas, en beneficio del libre ejer-
cicio de los derechos ciudadanos y de la generación de condiciones para su desarrollo
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humano.
Para avanzar en la consolidación sostenible de forma más eficiente, efectiva e integral

se propone continuar con la Acción Inter-Agencial como herramienta de actuación
rápida y dinámica para producir los resultados esperados, incrementar la confianza y
credibilidad de los ciudadanos en el Estado, a través de: planeación conjunta y en para-
lelo, acciones colectivas y ejercicios de coordinación de las múltiples instituciones que
participan en la implementación de la estrategia. (Directiva Presidencial 01, 2009, p. 1)
Este Plan fue posteriormente regulado por el Sistema Nacional de Planeación, Coordinación y
Seguimiento para la Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción Territorial (PNCRT),
creado en el gobierno de Juan Manuel Santos mediante el Decreto 1894 de 2013, que buscó
detallar el proceso de colaboración y armonización “inter-agencial” que la Directiva Presiden-
cial 01 de 2009 había diseñado para los PNCT.
En cuanto a la creación de cargos que desde el Ejecutivo debían cumplir con la tarea de ase-
sorar, dirigir y promover acciones orientadas a la paz y la reconciliación, estos comenzaron a
crearse muy temprano tras la promulgación de la Constitución de 1991. Fue así como en el
Decreto 1860 del 26 de julio de 1991, que creó la planta de cargos del Departamento Adminis-
trativo de la Presidencia de la República, se estableció el cargo de Consejero para la Reconci-
liación, Normalización y Rehabilitación. Con el tiempo, tal denominación iría cambiando: bajo
el Decreto 53 de 1992, pasó a llamarse Consejero para la Paz; a partir del Decreto 1951 de
1994, comenzó a denominarse Alto Comisionado en la Consejería Presidencial para la Paz, y
finalmente, hasta hoy, mediante el Decreto 1959 de 1994 el cargo recibe el nombre de Alto Co-
misionado para la Paz, el cual tiene las siguientes funciones mediante el Artículo 1 del Decreto
2107 de 1994:
a) Asesorar al Presidente de la República en la estructuración y desarrollo de la política
de paz;
b) Verificar la voluntad real de paz y reinserción a la vida civil de los alzados en armas,
con el fin de determinar la formalización de diálogos y celebración de acuerdos de
paz, de conformidad con lo que disponga el Presidente de la República;
c) Convocar a los sectores de la sociedad civil en torno al propósito de la reconciliación
nacional;
d) Facilitar la participación de representantes de diversos sectores de la sociedad civil
en las gestiones que a su juicio puedan contribuir al desarrollo y consolidación de los
procesos de paz, de acuerdo con las instrucciones del Presidente de la República;
e) Dirigir los diálogos y firmar acuerdos con los voceros y representantes de los grupos
alzados en armas, tendientes a buscar la reinserción de sus integrantes a la vida
civil, de acuerdo con las órdenes que le imparta el Presidente de la República;
f) Como representante del Presidente de la República, definir los términos de la agenda
de negociación;
g) Establecer los mecanismos e instrumentos administrativos que permitan el desa-
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rrollo de sus funciones en forma gerencial;
h) Ser el vocero del Gobierno Nacional respecto del desarrollo de la política de paz fren-
te a la opinión pública. (Decreto 2107, 1994, p. 1)
Hacer La Paz
El Consejero de Política Social, cargo creado en el ya citado Decreto 53 de 1992, tenía como
misión “orientar la acción” de los programas de Reinserción y de Rehabilitación. A partir de
2003 la reinserción de excombatientes fue una tarea de la Política de reincorporación a la vida
civil, a cargo de la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de
Personas y Grupos Alzados en Armas, que desde el año 2006 pasó a llamarse Alta Consejería
para la Reintegración y luego tomó el nombre de Agencia Colombiana para la Reintegración,
mediante el Decreto 4138 de 2011. Seis años más tarde, por medio del Decreto Ley 897 del 29
mayo de 2017, se denominó Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), como
se le conoce actualmente.
En términos de Leyes, son relevantes al menos tres de ellas:
a) La Ley 418 de 1997, que regula varias de las acciones institucionales antes reseñadas y
que acaba de ser prorrogada y reformada en consonancia con lo que el gobierno nacional
en cabeza de Gustavo Petro ha denominado “Paz total”. Esta ley crea los “instrumentos
para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia”, y define, por tanto, la hoja de
ruta de actuación de las diferentes ramas del poder del Estado decretando, en su Artículo
10, que
La dirección de todo proceso de paz corresponde exclusivamente al Presidente de la

República como responsable de la preservación del orden público en toda la Nación.
Quienes a nombre del Gobierno participen en los diálogos y acuerdos de paz, lo ha-
rán de conformidad con las instrucciones que él les imparta.
El Presidente de la República podrá autorizar la participación de representantes de diver-

sos sectores de la sociedad civil en las conversaciones y diálogos a que hace referencia
este capítulo, cuando a su juicio puedan colaborar en el desarrollo del proceso de paz. (Ley
418, 1997)
La modificación, adición y prórroga de esta ley en el Gobierno de Petro se hizo mediante la

Ley 2272 de 2022, que entre otros asuntos amplía el espectro de negociaciones al some-
timiento a la justicia y desmantelamiento de “grupos armados organizados o estructuras
armadas organizadas de crimen de alto impacto”. Ordena a los entes territoriales la crea-
ción de un capítulo, en los planes de desarrollo, llamado “Proyectos, políticas y programas
para la construcción de paz”; asimismo establece la designación de Comisionados de paz
regionales para que, bajo el liderazgo del Alto Comisionado para la Paz, avancen en diá-
logos con los grupos armados presentes en “regiones de paz” (Artículo 8b), aunque les
impide cualquier firma de acuerdos o negociaciones directas, pues se insiste en que tal
potestad está en cabeza del Presidente de la República, quien tendrá a su vez la facultad
de crear las regiones de paz que considere según las necesidades.
Esta ley también crea el Servicio Social para la Paz como alternativa al servicio militar obli-
gatorio, y una política de incentivos (económicos y penales) para el desarme.
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b) La Ley 434 de 1998 le dio vida al Consejo Nacional de Paz, uno de los instrumentos más
importantes del entramado jurídico para promover y acompañar las diferentes estrategias
de paz, incluidas, claro está, la realización de negociaciones y acuerdos con organizacio-
nes armadas de diferente naturaleza. Este Consejo cambió de nombre a Consejo Nacional
de Paz y Reconciliación a partir del Decreto Ley 885 de 2017, que además creó los Conse-
jos Territoriales de Paz. Por su parte, la Ley 434 consignó también, por primera vez, el de-
ber de crear una Política de Paz, la cual pasó a denominarse Política de paz, reconciliación,
convivencia y no estigmatización, mediante el decreto anteriormente citado. El 2 de agosto
de 2022 esta política fue finalmente promulgada, a través del Decreto 1444 del saliente go-
bierno de Iván Duque, con el nombre de “Política Pública de Reconciliación, Convivencia y
no Estigmatización”. Adicionalmente, con esta ley (Artículo 16) se establece que “la Oficina
del Alto Comisionado para Paz tendrá carácter permanente” (Ley 434, 1998).
c) Ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas. Es el antecedente del Acuerdo Final de Paz en lo que
toca a la transformación institucional orientada a la consecución de la paz. El Artículo 11
de esta Ley indica: “Lo dispuesto en esta ley procura complementar y armonizar los distin-
tos esfuerzos del Estado para garantizar los derechos a la verdad, justicia y reparación de
las víctimas, y allanar el camino hacia la paz y la reconciliación nacional” (Ley 1448, 2011).
Esta ley creó, entre otras instituciones, la Unidad Administrativa Especial para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas y el Centro de Memoria Histórica. Esta ley fue prorro-
gada por otros diez años de vigencia mediante la Ley 2078 del 8 de enero de 2021.
Todo lo anterior da cuenta de las iniciativas estatales de muy diverso origen, enfoque y
duración que se han adelantado para buscar la paz en el país, y que han configurado lo que
puede denominarse como el Sector estatal de paz, reconciliación y atención a las víctimas,
del que en este texto se han presentado solo algunos de sus componentes y dentro del que
habría que contar las instituciones, los cargos y las normas derivadas del Acuerdo Final
con las FARC-EP, que van desde las instancias del Sistema Integral de Paz y las Curules de
Paz a los Actos Legislativos, Leyes Estatutarias, leyes ordinarias y Decretos, pasando por
la creación de cargos y algunas Altas Consejerías Presidenciales, entre otros.
Este sector ha emergido sin planeación institucional, sin un direccionamiento estratégico

y al vaivén de los intereses y enfoques que cada gobierno le imprime; desperdigando las
acciones institucionales hacia la paz e interactuando de manera descoordinada con la
población que se interesa, por diversos motivos, en ayudar a la construcción de paz en
Colombia.
Como antecedentes de esta propuesta están entonces los acuerdos de paz firmados en-
tre diversos grupos armados y el Estado, además de las iniciativas que, fuera de dichos
acuerdos, han configurado el Sector Paz dentro de este último. Si bien esto demuestra que
el Estado colombiano ha tenido diferentes estrategias para tramitar el conflicto armado
en los últimos 40 años, también es muestra, pese a la diversidad, de la carencia de un
lineamiento general que guíe la acción institucional que a su vez dé orden a las acciones
15
orientadas a la paz y pase de ser política de gobiernos y a política de Estado.
Hacer La Paz
4. ¿Para qué unos lineamientos

desde un enfoque de política
pública de paz?
Este documento busca aportar a la discusión nacional sobre la paz a partir de propuestas que
superen dos visiones que impiden comprender la paz como una realidad posible, como algo
que se puede hacer con acciones concretas.
La primera, que parte de asumir que toda acción gubernamental —bien sea en temas de segu-
ridad, ambiente, economía, salud, educación, etcétera— es un aporte a la paz, impide pensar
realmente en una política pública integral de paz. Esto no pasa solo alrededor de la paz, sino
en general con todas las medidas gubernamentales, al punto que,
Basados en esa apreciación, algunos analistas y agentes del gobierno consideran

cualquier acción gubernamental que responda a un asunto de interés público y la con-
secución de los fines del Estado como acciones de política; dificultando la labor de una
real delimitación en la práctica de lo que es política pública. (Torres-Melo y Santander,
2013. p. 58)
En el caso del derecho a la paz, esta visión pareciera partir de la concepción del mismo como
la implementación de los derechos fundamentales; sin embargo, tal perspectiva realmente
diluye el derecho a la paz y hace que se pierda su concreción, pues además de impedir que los
planificadores y tomadores de decisiones diseñen estrategias específicas desde un enfoque
de construcción de paz, hace que no sopesen los modos en que sus planes de gobierno o de-
terminaciones afectan o benefician la paz. Como vimos en el apartado anterior, si bien hay una
diversidad de decisiones institucionales que se orientan —cada una a su manera, con su pro-
pio origen y enfoque— a ejecutar acciones gubernamentales para la paz, “una misma acción
gubernamental puede ser o no una acción de política; lo que lo condiciona no es la naturaleza
de la intervención sino su origen predeterminado” (p. 58). Así, en conclusión, “cuando hay falta
de coherencia interna en la secuencia de los acontecimientos que no permiten dar forma a un
patrón significativo, se habla de que no hay política pública” (p. 58).
La segunda plantea la paz como aquellos asuntos limitados al cese de toda violencia homicida,
la generalizada convivencia pacífica, la resolución de todo desencuentro de manera no violen-
ta, además del buen trato generalizado. Eso lo demuestra bien el Decreto 1444 del 2 de agosto
2022, en el que se prescinde de la palabra paz y en cambio hace referencia a “la reconciliación,
la convivencia y la no estigmatización” que, claro está, se tienen que incluir en el diseño de una
política de paz, no puede reducirse solo a esto. Pensar la paz desde un horizonte de política
pública implica partir del enfoque de cómo hacer la paz de la forma más concreta, eficiente y
sostenible posible dadas las condiciones históricas y la realidad territorial de la Colombia de
16
inicios del siglo XXI. Para ello, ese debe reconocer que en una sociedad pueden presentar-
se tanto acciones de violencia directa asociadas a conflictos sociales que generan disturbios
como homicidios en el marco de violencia asociada a la desigualdad económica, violencia ra-

cial, xenofobia e incluso violencia política, y pese a ello no configurarse una ausencia de paz. De
otro modo, la noción de paz se diluiría en una armonía que no tiene lugar, es decir, en una uto-
pía. Son precisamente la guerra o el conflicto armado, y no así los problemas de convivencia o
casos de violencia homicida, la verdadera antítesis de la paz. Los primeros pueden entenderse
en los términos del Derecho Internacional Humanitario como un conflicto bélico entre las fuer-
zas armadas y grupos armados o en enfrentamientos entre grupos armados.
Colombia necesita hacer la paz en la medida en que perviven tanto enfrentamientos bélicos
entre el Estado y diversos grupos armados organizados con estructuras de mando y control
de diverso origen y formación como confrontaciones armadas entre grupos no estatales. Pero
también es necesario hacer la paz en las localidades y regiones en donde, si bien ya han cesa-
do las acciones bélicas, se mantienen sus efectos.
Con este enfoque se busca no solo aportar a la terminación de conflictos armados específicos
o de manera total, en lo que se ha entendido como la Paz Grande (Comisión de la Verdad) o la
Paz Total (Gobierno Nacional), sino también perfilar un conjunto de acciones que eviten que
nuevos conflictos armados surjan en el país y así detener la espiral de violencia que no ha ce-
sado pese al desarme de decenas de miles de combatientes durante los últimos 30 años. Esto
último pasa necesariamente por la implementación efectiva de los derechos fundamentales.
Desde la perspectiva de unos lineamientos de política pública, se busca entonces identificar

un objetivo más amplio que la paz como asunto reducido a la convivencia o la resolución pa-
cífica de los conflictos (aunque incluyéndolos), pero también aspira a definir acciones guber-
namentales específicas junto a su articulación consciente, de modo que logre, a su vez, una
coyuntura entre diferentes actores que buscan soluciones en torno a la paz entendida como
derecho humano. Así, en este documento se entiende la política pública
[…] como una estrategia con la cual el gobierno coordina y articula el comportamien-
to de los actores a través de un conjunto de sucesivas acciones intencionales, que
representan la realización concreta de decisiones en torno a uno o varios objetivos
colectivos, considerados necesarios o deseables en la medida en que hacen frente a
situaciones socialmente relevantes. (Torres-Melo y Santander, 2013, p. 56)
Para proponer unos lineamientos de política pública consideramos necesario entonces: i) de-
finir el enfoque o los conjuntos de enfoques que guiarían la política de paz, ii) identificar los
elementos constitutivos que harían posible la paz, iii) establecer una articulación coherente
entre los elementos propuestos y iv) proponer un modelo de gestión. Advirtiendo que, como lo
indica la Corte Constitucional, “las decisiones constitutivas del diseño de una política pública
pueden ser plasmadas, o bien en documentos políticos, o bien en instrumentos jurídicos —
esto es, normas, sean éstas de rango constitucional, legal o reglamentario” (Sentencia C-936,
2016). Es decir, que la apuesta por unos lineamientos de política pública de paz no se limitaría
a la formulación de una política específica, sino que se plantearán asuntos que irán desde el
17
diseño de varias políticas públicas sectoriales o transversales hasta la creación de nuevas
normas y adecuaciones necesarias en la gerencia pública.
Hacer La Paz
5. Lineamientos conceptuales
La paz como principio axiológico y derecho:
los aportes de la Corte Constitucional
La Carta Magna de 1991 ha sido entendida como una Constitución de Paz no solo por su ori-
gen como resultado de una negociación de paz, sino por su contenido. Desde el Preámbulo se
establece que la paz es un valor y un fin esencial del Estado (Gómez Lee, 2018). La implemen-
tación integral de la Constitución sería el primer paso para alcanzar la paz, según los propios
postulados del Constituyente.
Por medio de diferentes sentencias, la Corte Constitucional ha sido quien más ha trabajado
sobre el contenido del derecho a la paz en los últimos 30 años, y es por eso una de las fuentes
principales del enfoque que se propone construir. Al ser, como ya se dijo, fuente del origen de la
Constitución y marco de referencia de su implementación o transformación, la Corte reconoce
el derecho a la paz como un derecho superior que tiene por definición un carácter axiológico. El
derecho a la paz es además un fin imperioso no solo de Constitución, sino de toda la labor del
entramado institucional del Estado y de toda la ciudadanía de la República, lo que lo convierte
en un deber. Además, es un derecho fundamental y por tanto contra mayoritario, que requiere
una implementación normativa específica y el diseño de políticas públicas que lo materialicen.
Ya desde 1993 la Corte misma entendía
i) El derecho a la paz como respeto efectivo de los derechos humanos. Lo anterior

implica la prohibición del homicidio, el secuestro, la tortura y la desaparición forzada;
ii) la paz como un nivel más alto que la simple ausencia de guerra; iii) la paz como obli-
gaciones positivas a cargo del Estado y, de manera correlativa, un poder de exigencia
de la sociedad; iv) la del derecho universal como derecho a vivir en una sociedad no
violenta. (Sentencia T-102 de 1993 citado en Gómez Lee, 2018, p. 170)
Por su lado, la Sentencia T-025 de 2004 de la misma corporación plantea: “el principio de dig-
nidad humana y el derecho a la paz no solo impone el deber de prevenir la guerra sino que, en
caso de un conflicto inevitable, obligan al Estado a moderar sus efectos” (Gómez Lee, 2018. p.
170). Esto último permite señalar que es parte de la función del Estado no solo prevenir o ter-
minar el conflicto, sino propiciar acciones humanitarias que ante la inevitabilidad del conflicto
le permita a la población civil reducir las afectaciones.
En la Sentencia C-379 de 2016, mediante la que se declaró exequible el proyecto de Ley esta-
tutaria 94 de 2015 del Senado y 156 de 2015 de la Cámara, “Por el cual se regula el plebiscito
18
para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera” (Ley 1806 de 2016), La Corte Constitucional señaló:
La jurisprudencia constitucional ha concluido en diversas decisiones y de una manera

estable, que la paz es un objetivo de primer orden dentro del modelo de organización
política adoptado por la Constitución. Para ello, se reconoce la triple condición de la
paz como derecho, deber y valor fundante de dicho modelo, lo cual conlleva a obliga-
ciones directas en, al menos, tres aspectos definidos: (i) un deber estatal de diseño e
implementación de acciones, normativas y de política pública, dirigidas a la superación
del conflicto armado y, en general, el logro de la convivencia pacífica; (ii) un deber social
de preferir a la solución pacífica como mecanismo exclusivo y constitucionalmente
admisible de resolución de las controversias; y (iii) el logro progresivo de la plena vigen-
cia de los derechos fundamentales, lo cual es un presupuesto tanto para la paz como
para la vigencia del orden democrático, concebido desde una perspectiva material.
(Sentencia C-379, 2016)
Esto último coincide con el enfoque de la paz como derecho. Síntesis que asume que la im-
plementación de los derechos reconocidos constitucionalmente son en sí mismos la imple-
mentación de la paz como derecho humano. Aunque es posible retomar de esta concepción
la idea integral de la paz, no puede omitirse, como ya se mencionó, la necesidad de diseñar
estrategias específicas en las políticas públicas para hacer la paz.
La paz como derecho humano:

la paz es todo, no todo es la paz
A este perspectiva axiológica y normativa resultado de los debates de la Corte Constitucional
es necesario agregarle un enfoque de la paz como derecho humano, semejante al propuesto
por la Declaración de Santiago de Compostela sobre el Derecho Humano a la Paz en el año
2010.1 Esta declaración comparte el enfoque integral de la Constitución colombiana y además
resalta el conjunto de diez derechos que deben articularse para hacer la paz, a saber: i) Dere-
cho a la educación en y para la paz y los demás derechos humanos. ii) Derecho a la seguridad
humana y a vivir en un entorno seguro y sano. iii) Derecho al desarrollo y a un medio ambiente
sostenible. iv) Derecho a la desobediencia y a la objeción de conciencia. v) Derecho de resis-
tencia contra la opresión. vi) Derecho al desarme. vii) Libertades de pensamiento, opinión,
expresión, conciencia y religión. viii) Derecho al refugio. ix) Derecho a emigrar y a participar. x)
Derechos de las víctimas. Esta declaración tuvo la intención de complementar la Declaración
sobre el derecho de los pueblos a la paz de 1984 de la Asamblea General de Naciones Unidas
y convertirse, por esa vía, en referencia para el diseño de políticas internacionales.
Este enfoque de la paz como derecho humano no en vano parte de la educación en y para
la paz como elemento esencial en la promoción y construcción de una cultura de paz. Esto
permitirá subjetivar la paz o, lo que es lo mismo, lograr que la ciudadanía en general la sienta
como suya y tenga los elementos necesarios para proponer, hacer y evaluar acciones que
19
1 La Declaración de Santiago de Compostela sobre el Derecho Humano a la Paz es resultado del “Congreso Inter-
nacional sobre el Derecho Humano a Paz Reunido los días 9 y 10 de diciembre de 2010 en Santiago de Compostela
con ocasión del Foro 2010 o Foro Social Mundial sobre la Educación para la Paz”.
Hacer La Paz
conduzcan a la paz. El incluir la seguridad humana, complementada con la posibilidad de un

ambiente sano, es novedoso para el enfoque del derecho humano a la paz porque justamente
invita a establecer lineamientos sobre cambios en la doctrina de seguridad —esto en concor-
dancia con las recomendaciones de la Comisión de la Verdad—, además de explicitar la rela-
ción entre guerra y ambiente, que en el caso colombiano resulta paradigmática, dados los vín-
culos que existen entre el conflicto armado y los cultivos de uso ilícito, la deforestación, pero
también con la violencia asociada a la extracción y distribución de hidrocarburos y minerales
como oro, carbón, coltán, entre otros. Esta prespectiva invita al debate respecto al modelo de
desarrollo, la crisis ambiental presente y futura y su correlación con el conflicto armado.
De este enfoque también es importante destacar el derecho al desarme contemplado de ma-

nera clara por la adición al derecho a la paz establecido en el Acto Legislativo 05 de 2017,
“Por medio del cual se dictan disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza
y del uso de las armas por parte del Estado”. Hacer la paz pasa por establecer lineamientos al
respecto para dar cumplimiento al actual marco constitucional que tiene el derecho a la paz.
Y esto conecta a su vez con la necesidad de una política de seguridad que garantice el mono-
polio de las armas en manos del Estado.
Hacer la Paz:
concepto orientador
Al pasar de una posición filosófica o axiológica de la paz al terreno de los lineamientos de
política pública, se hace necesario no solo establecer los enfoques que permitan definirla sino
hacerla. Y por hacer la paz no debe entenderse el limitado significado de elaborar acuerdos
(peacemaking) diferenciado de la construcción de paz (peacebuilding), sino como el conjun-
to de acciones concretas que permitirán lograr que la paz sea algo tangible para la mayoría
de la ciudadanía de Colombia; una paz en obra, es decir, en constante actividad, además de
progresiva, dada la incapacidad de resolver todos los problemas mediante una o una serie de
políticas públicas que la “decrete”; una paz posible en la medida en que, al actuar de manera
clara sobre las causas de los conflictos, los prevenga, termine y repare sus daños, y permita la
vigencia plena de los derechos fundamentales
Así, Hacer la paz consiste en el diseño e implementación de acciones que permitan producir
efectos prácticos que materialicen la paz. A su vez, materializar la paz significa que el conjunto
de la sociedad debe evidenciar efectos concretos en la forma en que el Estado se organiza,
propone y actúa con relación a los problemas estructurales, humanitarios y simbólicos que
hacen que se mantenga, resurja o degrade el conflicto armado; o que impiden la plena vigencia
de los derechos fundamentales. Hacer la paz pasa también por superar las visiones limitadas
de la misma como asuntos de convivencia pacífica —aunque los incluye— e ir tras los nudos
más apretados de la sociedad para desatarlos y poder crear nuevos acuerdos políticos, cultu-
rales, económicos, institucionales y de socialización.
20
Estructura para el diseño técnico

de “Hacer la paz”
En este apartado se presenta la conceptualización técnica que permita la estructuración de
la(s) política(s) pública(s) de paz. Se propone trabajar a partir de dimensiones, ejes de trabajo
y líneas de acción como componentes de la política pública.
En primer lugar, se entiende por dimensión el marco de compresión que funciona simultá-
neamente como delimitación del problema y línea de base para la definición de los objetivos
estratégicos. Se han definido previamente (Rodríguez, 2022) las siguientes dimensiones para
Hacer la Paz:
Dimensión estructural
Como parte del desarrollo histórico del Estado colombiano, la dimensión estructural del
conflicto se refiere a los modos en los que se han institucionalizado el ordenamiento jurídi-
co, los mecanismos de participación y representación, las relaciones políticas, las formas
de organización y funcionamiento del Estado (en sus expresiones nacional y territorial) y el
modelo de desarrollo económico. Estas nociones y expresiones empíricas de marginación,
discriminación y violencia han inducido los niveles actuales de desigualdad y de vulnera-
ción de derechos humanos, y es alrededor de ellas que se ha configurado el panorama
social, económico y político colombiano. Esta dimensión estructural reconoce que a raíz
de las formas institucionales y las prácticas formales del poder político se configura el
régimen de exclusión y marginación en el que han germinado todos los ciclos de violencia
en Colombia.
Dimensión humanitaria
Por dimensión humanitaria del conflicto y de las violencias derivadas o asociadas a él
se entiende el amplio espectro de victimizaciones a individuos, comunidades, colectivos
y territorios como resultado directo e indirecto de las confrontaciones entre los grupos
armados. Las formas de estas victimizaciones, incluyendo tanto su carácter individual y
colectivo como sus connotaciones físicas, psicosociales y materiales (que en su conjunto
materializan la vulneración de los derechos humanos y la integridad física y moral de las
víctimas), son el homicidio, el desplazamiento forzado, la desaparición forzada, los delitos
contra la libertad y la integridad sexual, la tortura, el secuestro, el reclutamiento forzado,
el confinamiento, el exilio y demás prácticas delictivas que vulneran la integridad física y
moral de los sujetos y las comunidades.
Esta dimensión representa el repertorio cotidiano de crisis humanitaria en la que se ex-

presa la confrontación armada y se desarrolla la expresión violenta de los conflictos y las
actividades criminales que se asocian con las rentas ilegales, en cuanto son fenómenos
21
que gravitan alrededor del conflicto armado.
Hacer La Paz
Dimensión simbólica
La dimensión simbólica representa las relaciones de la prolongación y la degradación del
conflicto armado junto a las violencias en la cultura colombiana y cómo en torno a dichas
relaciones el campo de la cultura se convierte en contexto explicativo, campo de enuncia-
ción y campo de reproducción de las violencias. Esta interpretación y las consecuentes
formas de la relación de la cultura y las violencias configuran un ciclo perverso que ali-
menta una espiral más amplia de dimensiones estructurales y humanitarias que nutren las
causas y la prolongación del conflicto armado colombiano y sus violencias. La cultura pone
en evidencia las implicaciones de la violencia en los comportamientos individuales y colec-
tivos, así como, a través de estos, la creación de imaginarios que alimentan la repetición de
los ciclos de violencia. Estos ciclos, en el caso colombiano, han determinado directamente
la prolongación y degradación del conflicto armado interno y, por extensión, “el recrude-
cimiento exponencial de la barbarie” (De Zubiría, 2015, p. 242). Esta dimensión simbólica
permite valorar todas las formas y expresiones en las cuales la cultura puede convertirse
en un escenario que tolera la reproducción de la violencia y se constituye como violencia en
sí misma, de modo que retroalimenta conflictos estructurales como el nuestro.
En relación con esta dimensión debe señalarse que, así como algunos aspectos de los
diferentes campos de la cultura tienen la capacidad para legitimar, reproducir y crear es-
cenarios de violencia, también pueden ser potenciales constructores de escenarios de paz
(Rodríguez, 2022, pp. 284-285).
Las Dimensiones darán orden a las propuestas concretas que estarán agrupadas por líneas
de acción y que a su vez se articularán en ejes de trabajo. Por eje de trabajo se entiende los
ámbitos generales sobre los que debe operar la acción institucional de modo que permitan
materializar la paz. Mientras que por línea de acción se entenderá el ámbito específico de un
eje de trabajo sobre el que se propone actuar con acciones concretas. En consecuencia, se
propone articular las acciones a partir de los siguientes ejes de trabajo:
Eje de trabajo 1: del conflicto armado

Prevenir y terminar el conflicto armado
• Prevenir. Pese a que Colombia ha logrado terminar sucesivos conflictos armados en-
tre muy diversas organizaciones, carece de una estrategia de prevención tanto del re-
surgimiento del mismo conflicto o de un nuevo conflicto en zonas en las cuales se han
retirado estructuras armadas como de la aparición de un conflicto en territorios donde
previamente no había conflictividad armada. Prevenir se refiere a evitar que (re)surjan
conflictos armados.
• Terminar. Como ya se indicó en el apartado 4.1, es un deber social (del Estado y la so-
ciedad) la búsqueda negociada de la terminación del conflicto armado.
22
Reparar los daños

El conflicto armado ha causado daños incalculables a millones de ciudadanos de Colom-
bia, pero también a los seres sintientes y no sintientes de la naturaleza, lo que en muchos
casos agrava las violaciones a los Derechos Humanos y las Violaciones al DIH. Una(s)
política(s) publica(s) de paz debe(n) diseñar estrategias de reparación sobre los múltiples
tipos de daños causados.
Eje de trabajo 2: de la paz más allá del conflicto armado

La paz y los derechos fundamentales
La implementación, vigencia y garantía de los derechos fundamentales es central para
el logro de la paz. La guerra casi permanente de los últimos 40 años ha tenido un efecto
paradójico: la escasa implementación, vigencia y garantía de los derechos fundamentales
ha sido causa de la confrontación armada, pero la propia guerra impide la efectiva imple-
mentación, vigencia y garantía de los derechos en Colombia para porciones importantes
de su ciudadanía en muchas zonas del país. Se deben diseñar estrategias concretas que
hagan visible la relación entre los derechos fundamentales y la paz.
A continuación, una expresión gráfica del modelo conceptual:
Hacer La Paz
Dimensiones
Ejes de trabajo
Estructural
Humanitaria Del conflicto armado Líneas de Acción
Del conflicto armado:

Simbólica De la paz y los Prevenir
derechos Terminar
fundamentales Reparar
De la paz y los derechos

fundamentales:
La paz y los derechos
fundamentales
23
Hacer La Paz
La ruta de comprensión y abordaje (integrada y sincrónica) que propone, en clave de política

pública, estos lineamientos en torno a tres ámbitos orientadores —un ámbito comprensivo en
relación con las dimensiones de causa y consecuencia del conflicto armado (estructural, sim-
bólica y humanitaria), un ámbito de intervención, de orden prospectivo que discrimina la paz
en función de la terminación del conflicto armado y la paz basada en los derechos humanos, y
un ámbito de praxis o acción concreta que define la líneas de acción— supone una alternativa
para dirigir la gestión pública en función de una vía de trasformación del conflicto armado en
Colombia.
Este abordaje (comprensivo y prospectivo) multinivel, en perspectiva de política pública, per-

mite que la gestión pública resignifique y reconfigure la cultura y la estructura social en tor-
no a las cuales tiene origen el conflicto, dotándolo de una verdadera y potencial capacidad
transformadora. Esto quiere decir que, validando y reconociendo el potencial positivo de los
conflictos en una sociedad madura política y socialmente, se hace uso de sus facultades para
impulsar el cambio de la sociedad, haciendo que, sobre la base de sus orígenes e interviniendo
sus formas de expresión, se estructuren los cambios que permitan superar su fase violenta y
se transite hacia el respeto, la protección y el cumplimiento pleno de los derechos humanos y
hacía una cultura de paz.
Hacer la paz, transitando una senda de trasformación del conflicto, implica estimular y utilizar
todo el potencial creativo que las propias dinámicas, las tensiones y el desarrollo que este le
imponen a la sociedad. Terminar, moderar y reparar las consecuencias del conflicto debe ser,
en sí mismo, un proceso que conduzca a la configuración de un orden político, económico y
social que dé por superadas las causas que originan todos los ciclos de violencia en sus dis-
tintas dimensiones. El conflicto, con todas sus implicaciones, entendido como la oportunidad
de aprendizaje más dolorosa de una sociedad, es el lugar —simbólico y fáctico— para hacer
emerger toda la capacidad creadora y creativa de esa misma sociedad en función de la digni-
ficación de su proyecto político de comunidad.
Los aspectos positivos del conflicto, que emergen justamente cuando se adopta para sí un
tratamiento pacífico (terminación, moderación y reparación), son la base y el soporte de la
transformación del conflicto mismo, en la medida en que permiten regular sus dinámicas de
violencia por medio de varios procesos, entre ellos la negociación, el diálogo, la transformación
social, la comunicación o la cooperación. Estos procesos, como ruta de regulación pacífica del
mismo, son a su vez el lugar donde se reconfiguran las condiciones culturales y materiales en
torno a las cuales tienen origen los distintos ciclos de violencia del conflicto armado interno.
Transformar el conflicto, con el fin de resignificar incluso semánticamente el trabajo por la

construcción real del derecho a la paz para las instituciones y la sociedad, es la perspectiva
que adopta este documento de lineamientos, a fin de que tanto la solución negociada y hu-
manitaria de las violencias asociadas al conflicto armado interno como las transformaciones
necesarias para superar causas de la violencia se integren en la formulación de una política
24
pública de construcción de paz.
Enfoques para hacer la paz

Sobre este aspecto cabe recalcar que el enfoque define la política. Como se ha indicado, esta
propuesta busca hacer la paz desde una perspectiva de política pública. Debido a ello, es nece-
sario definir el conjunto de enfoques que han de articularse para lograr ese objetivo y que han
de guiar no solo el diseño de los lineamientos, sino su puesta en práctica. Con ello en mente,
a continuación, se presentan los enfoques que se consideran pertinentes para hacer la paz:
Derechos humanos
Así como lo consigna la política pública de Reconciliación, Convivencia y no Estigmati-
zación, adoptada mediante Decreto 1444 de 2022, el primer enfoque trasversal a estos
lineamientos debe ser el de los derechos humanos, dado que “las acciones que se adop-
ten deben contener como núcleo esencial la dignidad humana y el bienestar de todas las
personas sin discriminación alguna”, es decir, en razón de su sexo, género, orientación
sexual, edad, pertenencia étnico-racial, discapacidad, ideología política, estatus migratorio
o procedencia geográfica. Con esto se reconoce que los derechos humanos solo se garan-
tizan cuando las políticas públicas que se adoptan buscan la garantía de estos derechos
entendidos como mínimos para la vida en dignidad e igualdad. Esta mirada se articula al
enfoque de paz como Derecho Humano (Declaración de Santiago de Compostela), el cual
plantea que la paz se hace a través de la garantía de un articulado de derechos.
Enfoque territorial
Estos lineamientos reconocen el enfoque territorial como parte central del diagnóstico, el
diseño y la implementación de acciones orientadas a hacer la paz. Cada territorio fue afec-
tado de manera diferencial por la guerra e incluso aquellos lugares donde no se presenta-
ron hostilidades se han visto afectados estructural o simbólicamente por las mismas. Ya
que la guerra afectó diferencialmente los territorios, la paz también debe hacerse de ma-
nera diferencial, sin que esto signifique que la paz es un asunto exclusivo de los habitantes
de territorios fuertemente afectados por el conflicto armado.
Las experiencias de resistencia o solidaridad de los pobladores con los grupos armados,
la presencia estatal, el nivel y tipo de acción colectiva, el tipo de territorio bélico y su impor-
tancia estratégica o el tipo de actividad económica predominante son solo algunos de los
elementos a tener en cuenta al definir si cada lineamiento propuesto tiene o no posibilidad
de ser implementado en cada territorio y cómo puede adaptarse a las necesidades espe-
cíficas del mismo.
Por lo anterior, las metodologías de diseño, implementación y seguimiento de cada linea-

miento deben basarse en un enfoque territorial en los términos acá expuestos.
25
Hacer La Paz
Enfoque diferencial
El enfoque diferencial tiene una perspectiva integral de análisis e intervención que busca que
se tengan en cuenta las particularidades poblacionales en Colombia a partir del derecho hu-
mano a la paz. Por lo tanto, para lograr respuestas adecuadas que permitan hacer la paz, es
necesario tener en cuenta aspectos como el tipo de victimización, la intensidad de la misma y
el trato estigmatizante que han sufrido poblaciones en razón de su sexo, género, orientación
sexual, edad, pertenencia étnico-racial, discapacidad, ideología política, estatus migratorio o
procedencia geográfica.
Entre los elementos constitutivos del enfoque diferencial se encuentran:
• Enfoque de género
Estos lineamientos reconocen que tanto las mujeres como las disidencias sexuales y de
género enfrentan mayores barreras sociales e institucionales para el acceso a sus dere-
chos. Por ello, las acciones que se adopten a partir de estos lineamientos deberán tener
en cuenta el enfoque de género propuesto por el Acuerdo Final de Paz que apunta a ac-
ciones concretas en materia de i) reconocimiento de la desigualdad estructural así como
del impacto diferenciado que el conflicto armado tiene sobre las niñas, jóvenes, mujeres
y disidencias sexuales y de género; ii) medidas afirmativas para garantizar la priorización
de las mujeres y disidencias sexuales y de género en programas relativos a superar las
brechas existentes, y iii) fomento de sus liderazgos y participación en organismos o pro-
cesos que apunten a la construcción de paz. Adicionalmente se propone incluir dentro
de esta perspectiva la comprensión del género como una estructura de relaciones que
también modula una masculinidad violenta, por lo que también se propone iv) fomentar
masculinidades no hegemónicas, no violentas y corresponsables en la consecución de la
equidad de género y la construcción de paz.
Además, estos lineamientos reconocen a las mujeres, independientemente de su estado

civil, ciclo vital y relación familiar y comunitaria, como sujetos de derechos y de especial
protección constitucional, y con base en ello adopta este enfoque como ruta de análisis
trasversal a las acciones que se planifiquen, implementen y evalúen en la garantía del
derecho humano a la paz.
• Enfoque étnico
Las acciones que se adopten en esta política pública atenderán las características pro-
pias y particulares de las comunidades indígenas, afrocolombianas, raizales, palenqueras
y Rrom, así como tendrá en cuenta el impacto diferenciado del conflicto armado sobre
estas comunidades y sus territorios. También se deberá promover la adopción de meto-
dologías y conceptos que las diferentes comunidades definan como pertinentes para el
diseño, la implementación y el seguimiento de los lineamientos.
26
• Enfoque de ciclo/curso de vida

Se reconocen en este enfoque dos elementos en las acciones que se planifiquen: el prime-
ro busca reconocer las fases etarias de los habitantes del país, y el segundo, la afectación
diferenciada que ha tenido el conflicto armado en niñas, niños, adolescentes, jóvenes,
adultos y adultos mayores.
En coherencia con lo expuesto, estos lineamientos adoptan la crítica a la mirada adulto-

céntrica y reconocen a los niñas, niños y adolescentes como agentes de cambio y cons-
tructores de paz.
• Enfoque de discapacidad y capacidades diversas

Se reconocen que las acciones que se deriven de estos lineamientos deberán propender
por la transversalización del enfoque de derechos humanos de la discapacidad, recono-
ciéndoles como sujetos de derechos; esto es, fomentar su inclusión desde la garantía del
derecho humano a la paz que supere la visión médico-rehabilitadora y propenda por me-
didas que eliminen las barreras de acceso al ejercicio de sus derechos, a la participación
activa y vinculante que garantice acciones positivas de mejora de las condiciones de vida
de la población con discapacidad, pero también con capacidades diversas, tanto físicas
como mentales, sensoriales y cognitivas.
Enfoque intersectorial
Las acciones que se adopten con base en estos lineamientos tendrán en cuenta que para
hacer la paz las instituciones deberán actuar a partir de la integración sectorial. Así lo con-
templa, por ejemplo, la política de Reconciliación, Convivencia y no Estigmatización, al re-
conocer que las entidades del gobierno están organizadas por sectores teniendo en cuenta
“las principales misionalidades de cada una de las entidades, en este sentido esta política
buscará que las acciones interinstitucionales estén alineadas con los objetivos sectoriales a
fin de identificar acciones que puedan ser articuladas por las entidades del sector o incluso
de manera intersectorial” (Decreto 1444, 2022).
27
Hacer La Paz
6. Hacia una(s) política(s) pública(s)

nacional(es) de paz en colombia
Lineamientos transversales
Ya en otros documentos como Aportes UdeA al diálogo Nacional (2022) y Pilas con el Futuro
(2022), el equipo de la Unidad Especial de Paz de la Universidad de Antioquia ha presentado
propuestas pertinentes para integrarse a una política pública de paz en Colombia. Al mismo
tiempo, el país cuenta con los aportes realizados por la Universidad Nacional de Colombia en
Construir la paz y cuidar la vida (2022) y Paz total: insumos para la formulación de una política
pública de paz (2022). Además de estas contribuciones, se encuentran las recomendaciones
como resultado del Informe Final de la Comisión de la Verdad (2022). Es por esto que los linea-
mientos que se plantean a continuación tienen la intención de sumarse a los ya propuestos y
por tanto no pretenden ser exhaustivos con todas las posibilidades que propicia el enfoque en
el que se basan.
El primer lineamiento hacia una(s) política(s) pública(s) de paz tiene que ver con el enfoque
que propone este documento: superar la visión limitada de la paz —como acuerdos de paz y
como convivencia, no violencia y reconciliación— y ampliar el espectro en el sentido de las
dimensiones, ejes de trabajo y líneas de acción expuestos. Las iniciativas, propuestas o reco-
mendaciones contenidas en los documentos citados anteriormente pueden organizarse en el
esquema aquí propuesto y verificar sus potencialidades y limitaciones.
El segundo lineamiento es de carácter general y aunque se enmarca en la dimensión Estruc-

tural, excede los ejes de trabajo y las líneas de acción propuestas. Se trata de la promulgación
de una “Ley Estatutaria de Paz” que trace los principios orientadores, los enfoques y las defini-
ciones necesarias para la implementación del derecho fundamental a la paz.
Si bien los intentos de Ley Estatuaria de Paz no son una completa novedad en Colombia, no
han estado en el centro del debate nacional, sobre todo en las implicaciones de la misma.
El primer intento es el Proyecto de Ley 251 de 1996 Senado, presentado por el entonces de-
fensor del pueblo, Jaime Córdoba Triviño. Más tarde, el también defensor del pueblo, José
Fernando Castro Caycedo, hace tres intentos mediante los Proyectos de Ley 111 de 1998,
011 de 1999 Cámara (183 de 1999 Senado) y 034 de 2000. Por su parte, Íngrid Betancourt
Pulecio, en calidad de senadora, presenta el Proyecto de Ley 092 de 2000. En el año 2018,
en el marco de las discusiones normativas de la implementación del Acuerdo Final de Paz,
se presenta el Proyecto de Ley 011 de 2018 Senado como iniciativa parlamentaria de los
senadores Eduardo Emilio Pacheco Cuello, Edgar Palacio Mizrahi, John Milton Rodríguez y el
28
representante a la Cámara Carlos Eduardo Acosta.
La apuesta por una Ley Estatuaria de Paz busca concretar al menos tres aspectos fundamen-
tales: a) La definición de los contenidos del derecho a la paz. Como ya se detalló, si bien la
paz tiene un entramado de definiciones derivadas de las sentencias de la Corte Constitucional
(ver supra 4.1), es necesario que el Legislativo desarrolle el sentido material del derecho fun-
damental a la paz, definiendo sus elementos constitutivos y las obligaciones concretas del
Estado en su implementación, así como los deberes de la ciudadanía. Esto implica desarrollar
no solo los contenidos del Artículo 22 en su postulado original de 1991 como un derecho y un
deber de obligatorio cumplimiento, sino en su adenda de 2017, que relaciona la paz con la ga-
rantía del monopolio de las armas en manos del Estado y la prohibición constitucional de au-
todefensas paramilitares. b) El marco normativo para el diseño de políticas públicas. Asociado
al punto anterior, es necesaria una definición más clara de la paz y sus componentes que sirva
de referencia en el diseño de proyectos de ley, decretos y otras disposiciones normativas que
determinen una o varias políticas públicas de paz. c) Exigibilidad de cumplimiento constitucio-
nal. Una ley estatutaria ayudaría a impedir la perfidia mediante tutela; además, daría la posibi-
lidad de demandar mediante tutela las leyes, decretos y acciones de funcionarios estatales y
civiles que violen, impidan, limiten o afecten la plena implementación de la paz como derecho
fundamental y como deber.
Un tercer lineamiento general derivado de este enfoque integral de la paz parte del principio
de realidad de que no es posible hacer la paz sin una política de seguridad nacional, ciudadana
y de control territorial eficaz y de largo plazo que establezca el control de las zonas estratégi-
cas (corredores, retaguardias) de histórica presencia insurgente o de estructuras multicrimen;
pero también que despliegue planes de vigilancia y control en las ciudades para que en su
conjunto salvaguarden la vida, fomenten la convivencia y protejan los bienes públicos y pri-
vados de la ciudadanía. ¿Una política de seguridad tiene que ver con el derecho a la paz? Tras
el Acto Legislativo 05 de 2017, se estableció que toda política de seguridad debe estar vin-
culada al derecho a la paz. Aunque se entiende que dicho Acto Legislativo se concentra en la
prohibición de las autodefensas y el paramilitarismo, la historia reciente demuestra que dicha
prohibición pasa por el desarme de las estructuras armadas vigentes y el control efectivo de
las zonas donde estas hacen presencia actualmente para evitar su rearme. Una política eficaz
de control territorial es una garantía de no repetición, pero además de prevención, moderación
y terminación del conflicto y un mínimo para la implementación plena de los derechos funda-
mentales.
Un cuarto y último lineamiento general es la discusión del papel del ordenamiento territorial
colombiano como causa estructural de la persistencia de la confrontación armada. La actual
división político administrativa, la definición de los usos del suelo, la superposición de normas
de ordenamiento con enfoques diferentes en un solo territorio y la relación entre división te-
rritorial-administrativa y elecciones son causas estructurales de la agudización y persistencia
de diversas conflictividades armadas en el país, así como impedimentos para la superación
estructural de la violencia. De ahí, que sea necesario discutir el papel que tendría la Ley Orgá-
nica de Ordenamiento Territorial (1454 de 2011) y otras normas de rango inferior en promover
o impedir hacer la paz y, tras una evaluación amplia de dicha relación, proponer los cambios
29
normativos a diferentes niveles que hagan del ordenamiento territorial un mecanismo eficien-
te de superación de la guerra.
Hacer La Paz
Lineamientos por Eje de Trabajo
• Eje de Trabajo 1: Del conflicto armado

Prevenir
Dimensión Estructural
i) Colombia carece de un mecanismo eficiente de monitoreo de la conflictividad social

que permita prevenir el surgimiento de conflictos armados en su territorio. Aunque el
país cuenta con el Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo, este se
limita a alertar sobre procesos armados en curso, por lo que no logra prevenir el surgi-
miento de la violencia armada ni identificar —antes de la conformación de los grupos
armados o su llegada a territorios concretos (urbanos y rurales)— las causas que ex-
plicarían dicha conformación o presencia.
Colombia posee suficiente material académico sobre las diversas causas de emer-
gencia de conflictos armados en localidades y regiones como para lograr establecer
un mecanismo de monitoreo permanente que anticipe la guerra o, en caso de darse
la confrontación armada, tenga identificadas las causas que la originaron y permita
trazar cursos de acción institucional más eficientes para su moderación o terminación.
Se propone crear el Observatorio Nacional de Monitoreo y Evaluación de la conflicti-

vidad social en Colombia.
ii) Colombia carece de un mecanismo permanente de diálogos, negociación y concerta-

ción de la conflictividad social a nivel territorial y nacional. De ahí que sean constantes
los bloqueos de vías y las acciones de hecho de comunidades inconformes con las
decisiones u omisiones institucionales que afectan o afectarán sus modos de vida.
Se propone crear un Sistema Nacional de Diálogo, Negociación y Concertación de

los conflictos sociales, con instancias nacional y territoriales, que permita tramitar
los conflictos y anticiparse a la violencia armada como forma de reclamo o solución.
iii) El cierre de la democracia en Colombia ha sido una causa estructural del surgimiento
y persistencia del conflicto armado. Este cierre ha venido cediendo producto de las
negociaciones de paz con los grupos insurgentes. Pese a ello, las barreras financieras
y los bloqueos partidistas, principalmente asociados a clanes políticos, impiden la apa-
rición de nuevos liderazgos políticos, lo que continúa siendo un factor estructural de la
debilidad de la democracia representativa y la elección popular como mecanismo de
democratización del país, así como una fuente estructural de violencia política. Por eso
es necesario definir una ruta de apertura y profundización del régimen democrático
que resignifique el sentido y alcance de la democracia representativa, en perspectiva
30
de dotarla de una carácter más directo y participativo, tal como lo estipula la Constitu-
ción, por lo que debe crearse un sistema sancionatorio específico que desestimule el
asesinato de liderazgos políticos en las regiones y localidades.
Se propone realizar una reforma política que amplíe la democracia eliminando las
barreras financieras, que promueva la superación de la política de clanes mediante
una reforma electoral que impida la elección popular sucesiva y simultánea de pa-
rientes de políticos, y que elimine el umbral mínimo para acceder al Congreso y el
reconocimiento legal del partido o movimiento político.
Dimensión Humanitaria
i) No toda violación de los derechos humanos está enmarcada en el conflicto armado.

De ahí que para prevenirlo sea indispensable el fortalecimiento de la protección y ga-
rantía de los derechos humanos en Colombia. La denuncia, investigación y sanción
de las violaciones a los derechos humanos es garantía de prevención del conflicto
armado.
Se propone realizar una reforma a la justicia que, por un lado, simplifique al máximo
la recepción de denuncias, el proceso de investigación y el juzgamiento sobre viola-
ciones a los derechos humanos.
ii) El asesinato de líderes sociales, comunales y gremiales, así como el asesinato de ex-
combatientes es sistemático en Colombia desde hace décadas. Ese carácter sistemá-
tico debe ser contrarrestado con un diagnóstico que precise los móviles de la mayoría
de los homicidios y establezca criterios más claros para prevenirlos.
Se propone elaborar un Plan Nacional de protección de la vida de los liderazgos so-

ciales y de los firmantes de Acuerdos de Paz.
iii) Colombia es un país con una extensión territorial considerable, cuya inmensa mayoría
es rural, lo que hace necesario tener una presencia policial específica para estos terri-
torios de modo que reemplace de manera rápida y eficiente los poderes no estatales
—que han cumplido la función de garantizar la convivencia, proteger los bienes y servi-
cios privados y colectivos—, y garantice el orden público en general. Es recomendable
que el Estado apropie la experiencia de control territorial de los grupos no estatales
que han controlado por décadas extensas zona del país y a partir de ellos, dadas las
condiciones socioespaciales específicas, forme una nueva fuerza capacitada para una
labor novedosa pero necesaria para prevenir el resurgimiento del conflicto armado en
zonas donde se han replegado o desarmado grupos armados.
Se propone crear un cuerpo especial de policía rural de mantenimiento de la paz.
iv) En el mismo sentido de la propuesta anterior, es necesaria la creación de instancias

rurales de atención de justicia, bien sea mediante jueces de paz o cualquier otra figura,
que permitan a las comunidades rurales tener atención eficaz de la justicia y que de
31
manera eficiente garanticen a la población rural en Colombia el acceso a la justicia.
Hacer La Paz
No bastaría una jurisdicción rural que tramite asuntos de tierras, sino todo un nuevo
mecanismo que lleve la justicia a las zonas másalejadas de los centros poblados y que
reemplace a los actores no estatales.
Se propone la creación de una justicia rural en Colombia.
Dimensión Simbólica
i) Es necesaria una política educativa de paz que vaya más allá de la cátedra de paz es-
tablecida en la Ley 1732 de 2014 y permita la formación integral de la ciudadanía de
Colombia —incluso de aquellos que se encuentran fuera del sistema educativo— en la
promoción de la paz y la prevención del conflicto armado. Se trata de apostar por una
educación en paz que incluya a las artes y que tenga una gran difusión por los medios
de comunicación masiva, pero también que optimice los espacios artísticos como tea-
tros, cines, parques, plazas, etc.
Se propone crear la política educativa y formativa integral para la promoción de la
paz y la prevención del conflicto armado.
ii) Los discursos de odio, contrarios a la paz o que promueven las soluciones armadas
en detrimento de las soluciones negociadas deben ser prevenidos, principalmente si
estos discursos emergen de agentes estatales o representantes políticos.
Se propone crear mecanismos legales que permitan sanciones a todo empleado o
funcionario público que promueva discursos de odio, que incentive la guerra o pro-
mueva la no terminación pacífica de la misma.
Terminar
i) Una política integral de paz debe recoger las experiencias de las decenas de negocia-
ciones políticas y judiciales con los actores generadores de violencia armada en Co-
lombia y a partir de ellas definir mecanismos específicos de desmovilización, desarme
y reincorporación, además del diseño de las agendas de negociación y procedimientos
de implementación verificada de los acuerdos a los que se lleguen.
Se propone estabilizar un modelo de negociación, desarme, reinserción e implemen-
tación de acuerdos que recoja las experiencias de negociaciones pasadas y sirva
para agilizar los futuros acuerdos de paz.
ii) Para terminar el conflicto armado es clave que el Estado revise las normativas asocia-
das a la construcción de megaproyectos como embalses, puertos, carreteras y otras
infraestructuras estratégicas para el desarrollo de la economía nacional. En Colombia
es verificable la correlación entre aumento de la conflictividad armada previa o poste-
32
rior al inicio y finalización de las obras de grandes obras de infraestructura.
Se propone establecer un mecanismo o conjunto de mecanismos —o fortalecer los

ya existentes— como la consulta previa, ampliándola a todos los sectores poblacio-
nales y promoviendo la armonización entre desarrollo económico y paz.
iii) Colombia cuenta con una abrumadora tasa de informalidad y precariedad laboral. Una
reforma laboral estructural que incentive la formalización laboral, el pago de salarios
justos y la protección social de los trabajadores es indispensable para hacer la paz.
Esto último resulta fácticamente imposible o insostenible en condiciones de extrema
precariedad laboral o nula actividad económica formal.
Se propone realizar una reforma laboral para la paz que formalice el empleo, pro-
mueva la contratación indefinida y garantice prestaciones sociales que mejoren las
condiciones de vida de la población.
i) La Justicia Especial para la Paz (JEP) debe ser un tribunal de cierre para todas las
violencias asociadas al conflicto armado. Debe promoverse una reforma constitucio-
nal que permita la llegada voluntaria de aquellos que hacen o hicieron parte de otras
justicias transicionales y retornar a la propuesta original del Acuerdo Final de la obliga-
toria comparecencia de los terceros no combatientes tanto en calidad de agentes del
Estado como en calidad de civiles.
La JEP debe reformarse para que tenga competencia preferencial sobre aquellos crí-
menes cometidos contra firmantes de acuerdos de paz o sobre delitos no directamen-
te asociados a crímenes internacionales o no amnistiables como los relacionados con
la corrupción, pero que afectan la implementación de los acuerdos finales de paz y
por tanto impiden el cumplimento de las garantías de no repetición que es una de sus
funciones.
Se propone entonces tramitar las reformas necesarias a la Justicia Especial de Paz.
i) Se propone la derogación del Decreto 1444 del 2 de agosto de 2022, que crea la
Política Pública de Reconciliación, Convivencia y no Estigmatización, al ser una nor-
ma que explicita la perfidia al Acuerdo Final de Paz al eliminar de su enunciado el
derecho a la paz y simplificar la paz a acciones de convivencia generalizada que la
diluyen y le hacen perder concreción.
En una nueva política pública de Paz, Reconciliación, Convivencia y no Estigmatización

deben ser claros los mecanismos propuestos para lograr que los aspectos simbólicos
de la guerra paulatinamente cedan, se dé un cierre simbólico al conflicto armado y se
construya una cultura de paz. Esto más allá de la promoción de las relaciones interper-
sonales.
33
Hacer La Paz
Reparar los daños

i) La intervención social, el acompañamiento psicosocial y otros tipos de procesos de

reparación realizados mediante proyectos de seis meses o un año es un factor de fallo,
revictimización y despilfarro de recursos públicos que debe ser corregido de manera
urgente.
Se propone crear una política pública de intervención social estatal con proyectos de
mínimo tres (3) años, preferiblemente a cinco (5) años, para lograr impactos verifica-
bles más allá de indicadores de gestión que miden exclusivamente la relación entre
ejecución financiera y acciones realizadas.
Se propone también crear un banco de indicadores de medición de la reparación

efectiva del daño causado por la guerra y los mecanismos necesarios de mejora y
transformación del accionar estatal cuando se evidencia que no se logran los obje-
tivos propuestos.
ii) La contratación del personal por periodos menores a tres años afecta la ejecución
de los procesos de intervención y es un factor estructural del fallo en los procesos de
reparación. Contratos a seis meses o un año con renovaciones que tardan entre uno y
tres meses son garantía de interrupciones sistemáticas de las acciones estatales en
pro de la reparación integral a las víctimas; generan deserción de los procesos de repa-
ración, lentitud y retrasos en los procesos psicosociales, administrativos y productivos;
revictimizan a la población víctima, y afectan gravemente la estabilidad económica de
los trabajadores.
Se propone crear las normas que establezcan una contratación laboral mínima de
tres años en proyectos de intervención a la población víctima del conflicto armado.
Esta propuesta debe articularse con la reforma laboral para la paz, que en el caso
del personal que ejecuta la reparación a las víctimas debe contar con un capítulo
especial que establezca lo dicho anteriormente y que además incluya procesos de
acompañamiento psicosocial necesarios para tramitar los efectos de dicha labor.
iii) Colombia cuenta con una amplia y diversa red de actores comunitarios y de la socie-
dad civil que participa activamente de las acciones que buscan hacer la paz. Sin em-
bargo, la inmensa mayoría de estos son víctimas del conflicto armado, empleados de
oenegés o estatales que no pueden delegar sus funciones, y que además tienen tareas
de cuidado o que no cuentan con las condiciones materiales mínimas para ejercer su
valiosa labor.
Es por esto que se propone crear una red de incentivos para la participación ciuda-
dana en la construcción de paz que ayude a eliminar las barreras materiales y las
condiciones burocráticas que impiden la participación efectiva en estos espacios.
34 iv) Se propone una nueva organización de la acción estatal para la paz. (ver infra 6)
i) La participación de excombatientes en la recuperación de cuerpos de personas dadas

por desaparecidas en el marco del conflicto armado o que quieren hacer sus aportes
de verdad plena en los procesos de justicia transicional debe ser garantizada.
Dado que actores no armados también tienen información que permitiría dar con cuer-
pos o aclarar los procesos de desaparición forzada en el marco del conflicto, su parti-
cipación debe ser promovida como una política de Estado.
Se propone crear una política de recuperación de cuerpos de personas dadas por

desaparecidas o de aporte de información para el esclarecimiento de la desaparición
forzada en Colombia, que cree los incentivos, garantice la seguridad y proporcione el
presupuesto necesario para lograr reparar el daño causado por este crimen de lesa
humanidad.
ii) Centenares de víctimas del conflicto armado en Colombia han pasado por procesos
de capacitación de atención psicosocial, entre otros, que les habilita para hacer un
acompañamiento a otras víctimas o colaborar en procesos de reparación individual y
colectiva.
Se propone que se incentive, promueva y garantice la participación directa de vícti-

mas del conflicto que han sido debidamente capacitadas en la atención psicosocial
de otras víctimas o en cualquier otra actividad para la que estén capacitados.
i) Más allá de una cátedra de paz o de acciones pedagógicas, artísticas y culturales para
la promoción de la paz y la prevención del conflicto armado, es necesario avanzar
hacia una reforma curricular para la paz en todos los niveles de formación. Esto se
traduce en la discusión sobre cómo debe transformarse la educación, su contenido y
sus métodos, para que desde un enfoque de paz se repare a las niñas, los niños, ado-
lescentes y adultos en las zonas fuertemente afectadas por el conflicto armado.
En ese mismo sentido debe promoverse una reforma que garantice que en aquellas
zonas donde no fue intenso o no hubo acciones bélicas, tanto niñas, niños, adolescen-
tes y adultos tengan acceso a la información sobre los efectos, las causas y la intensi-
dad de la guerra en otras regiones del país.
Se propone elaborar una reforma curricular para hacer la paz.
ii) Colombia tiene una extensa producción científica sobre el conflicto armado que ha
estado a cargo de las ciencias sociales, humanidades y artes. Sin embargo, hacer la
paz requiere del concurso interdisciplinar de todas las áreas del saber para el diseño de
estrategias de intervención efectivas que permitan una operación estatal planificada
en zonas fuertemente afectadas por el conflicto armado.
35
Hacer La Paz
Se propone crear un fondo especial para la investigación científica para la paz. La

ciencia puesta al servicio de la paz es una garantía de reparación.
iii) La Comisión de la Verdad resultado del Acuerdo Final de Paz logró avanzar tanto en
la recopilación de cantidades importantes de información como en su procesamiento
y elaboración de informes. Sin embargo, el volumen de información, la ausencia de
información estatal clave, la no participación de este escenario transicional de orga-
nizaciones armadas como el ELN o el Clan del Golfo y otros tipos de organizaciones
con control territorial urbano y rural hacen que la tarea de esclarecer la verdad sobre el
conflicto esté aun por terminarse.
Se propone crear el Centro Nacional de la Verdad, que tenga las mismas garantías
jurídicas de la Comisión de la Verdad derivada del Acuerdo Final y que pueda funcio-
nar por los próximos 10 años entregando informes parciales bianuales y un informe
ejecutivo al finalizar su labor.
iv) A la par de la propuesta anterior, se debe fortalecer presupuestal y operativamente el

Centro Nacional de Memoria Histórica.
v) El conflicto armado colombiano se ha caracterizado por la intencionalidad de los ar-

mados de intentar borrar las huellas de sus acciones y evitar que se expliciten los
lugares donde se cometieron graves crímenes contra la humanidad. Es necesario no
solo que la población víctima, sino la comunidad en general pueda relacionarse con los
espacios del terror de una manera reparadora, propositiva y que dé lugar a la memoria.
Se propone la creación de una política pública de construcción, recuperación y divul-

gación de lugares de memoria de todas las violencias acontecidas en el marco del
conflicto armado.
• Eje de Trabajo 2: De la paz más allá del conflicto armado

La paz y los derechos fundamentales
La paz se hace implementando, manteniendo vigentes, profundizando y garantizando los
derechos humanos, en particular los derechos fundamentales. En este Eje de Trabajo se
proponen acciones sobre varios, pero no todos los derechos fundamentales, al considerar
que ya existen propuestas o se ejecutan medidas orientadas a garantizar algunos de ellos
de manera más o menos clara con relación a la paz.
i) El derecho a la vida en Colombia es uno de los más vulnerados, lo cual excede al con-
flicto armado debido a que el homicidio es una de las causas de muerte más comunes
36
en el país.
Se propone crear una política pública contra los homicidios que busque su reducción
sistemática.
ii) Las interceptaciones ilegales de comunicaciones y la violación de la intimidad han sido

usadas de manera sistemática para hostigar, intimidar y controlar a la oposición polí-
tica, los defensores de derechos humanos y los lideres sociales
Se propone modificar la política de seguridad e inteligencia para que se elimine o

haga más difícil la interceptación ilícita de comunicaciones y la violación de la inti-
midad de la ciudadanía.
iii) Los montajes judiciales son otro método sistemático de persecución, castigo y sabo-
taje a la oposición. Son además un procedimiento recurrente para presentar positivos
judiciales de persecución al crimen.
Se propone crear una política que castigue severamente los montajes judiciales, la
persecución judicial y los entrampamientos ilegales.
iv) El derecho a la asociatividad es base fundamental para hacer la paz al promover el

trabajo colaborativo, la distribución equitativa de las ganancias y el fortalecimiento de
la confianza entre la ciudadanía.
Se propone crear una política pública que promueva la asociatividad y se brinden

estímulos para la misma.
v) Colombia tiene el récord mundial en asesinato, persecución y estigmatización de sindi-

calistas. Hacer la paz requiere una política pública que estimule, dé garantías y simpli-
fique la ampliación de los sindicatos en el país, los aleje de las pugnas político-milita-
res y sirva de base para la elaboración de pactos colectivos que beneficien la economía
nacional, además de garantizar la progresiva reducción de la desigualdad.
Se propone crear una política pública que estimule, proteja y simplifique las conven-
ciones colectivas, la creación de sindicatos y la convivencia pacífica en el mundo
laboral.
vi) El derecho a elegir y ser elegido no debe tener barreras.
Se propone simplificar los mecanismos mediante los cuales cualquier ciudadano o

grupo de ciudadanos participa de la contienda electoral, el campo político y el diseño
de propuestas normativas.
i) Más allá de protocolos específicos, el Estado colombiano requiere una concepción pa-
cífica de la protesta; es decir, antes que ser vista como enemiga del Estado, la protesta
37
Hacer La Paz
es una parte central de la democracia. Todo funcionario público que viole el derecho a
la protesta debe recibir las más significativas sanciones.
Se propone el diseño de estrategias de diferentes niveles normativos para la protec-

ción de la protesta pacífica.
i) Colombia necesita multiplicar exponencialmente la diversidad de medios de comuni-

cación en todos los niveles que democraticen la información, se promueva la contro-
versia sobre el análisis de esta y se contraste la información oficial.
Se propone la creación de una política pública que promueva nuevos medios en

prensa, radio, televisión e internet que desde muy diversas orientaciones ideológicas
dé cuenta de la diversidad del país.
ii) El periodismo debe ser fuente veraz de información y esto se logra con unas condi-
ciones laborales estables, dignas y con un aumento del valor simbólico de la labor del
periodista para la sociedad.
Se propone crear una política de empleo digno y protección especial para periodistas
como garantía de una democracia sólida.
38
7. Modelo de gestión
En concordancia con una de las recomendaciones de la Comisión de la Verdad en su Informe
Final, se propone crear el Ministerio de Paz, Reconciliación y Atención a las Víctimas (Minis-
terio de Paz). Como se indicó en el numeral 2.1 de este documento (ver supra), el Estado ya
cuenta de facto con un sector de paz, reconciliación y atención a las víctimas que dispone de
un presupuesto robusto, miles de proyectos, empleados estatales y contratistas, pero carece
de un direccionamiento estratégico no solo para ejercer gobernanza en el sector mismo, sino
para articularlo con los demás sectores.
Se concibe el Ministerio de Paz desde un modelo mixto de gestión al combinar la colaboración

con los entes nacionales y territoriales de su competencia. De este modo ejercería el control
del presupuesto y la representación del sector ante el legislativo a través de una coordinación
vertical del sector. A su vez sería el responsable de generar una coordinación horizontal que
permita la participación de los demás sectores en la formulación y ejecución de proyectos en
los niveles subnacionales.
La creación de un Ministerio de Paz no implicaría necesariamente un aumento significativo de

la burocracia del Estado ni un incremento presupuestal que lo haga inviable; contrario a esto,
el Ministerio de Paz agruparía la burocracia ya existente dándole un nuevo modelo de gestión
de las políticas públicas ya existentes asociadas a la paz, la reconciliación y la atención a las
víctimas.
Burocracia existente como la Alta Consejería de Estabilización y la Consolidación, la Oficina del

Alto Comisionado de Paz, la Agencia para la Reincorporación y la Normalización adscritos al
Departamento Administrativo de la Presidencia, la Dirección de Derechos Humanos adscrita al
Ministerio del Interior, la Agencia de Renovación del Territorio adscrita al Ministerio de Agricul-
tura y entidades autónomas del orden nacional como la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, entre otras, podrían recogerse en el Ministerio de Paz. La principal
novedad es que este Ministerio podría diseñar e implementar políticas públicas que hagan la
paz y propiciar la atención de los demás sectores sobre cómo las decisiones que se toman en
ellos afectan o benefician la paz en Colombia.
Se trataría entonces más de una reorganización del funcionamiento del Estado que de una
burocracia nueva en sentido estricto.
A modo de ejemplo, esta sería la composición de un Ministerio de Paz:
39
Hacer La Paz
Ministerio de Paz, Reconciliación y

Atención a las Víctimas
Comité Técnico Nacional de Paz
Viceministerio de Viceministerio de Viceministerio de Atención a

Prevención del Conflicto Negociaciones de Paz las Víctimas y Reparación
Armado
Dirección de Dirección de la
Observatorio Nacional
Implementación y Unidad de Atención a
de Monitorieo y
seguimiento de las Víctimas
Evaluación de la
Acuerdos de Paz
conflictividad social en
Colombia
Dirección del Centro
Nacional de Memoria
Dirección de Derechos Histórica
Humanos, Diálogos y
Atención Humanitaria
Dirección de
Renovación del
territorio
Se propone crear un Comité Técnico Nacional de Paz que sirva de asesor del Ministerio de
Paz en el diseño, el seguimiento y la transformación de políticas públicas de paz. Este Comité
estaría conformado por no más de siete (7) integrantes entre ellos, dos representantes de las
organizaciones de víctimas y un representante de firmantes de acuerdos de paz en proceso
de reincorporación.
Este Comité no tendría competencias superpuestas con el Consejo Nacional de Paz y Recon-
ciliación (CNPR). A diferencia de las recomendaciones de la Comisión de la Verdad que apuntan
a articular la actividad del Ministerio de la Paz con el CNPR y sus expresiones territoriales, se
propone que este se mantenga como instancia asesora de la Rama Ejecutiva y articulador de
la sociedad civil y los gabinetes de cada ente territorial en torno a la paz. Se trataría entonces
de dos instancias paralelas, complementarias pero diferenciadas. Se propone que el Ministro
de Paz integre y tenga un papel central en el CNPR.
Los distintos Consejos, Comités u otras instancias consultivas, asesoras o deliberativas que
existan actualmente en alguna de las expresiones del sector paz se mantendrán e integrarán
en el nivel Viceministerial que le sean pertinentes.
40
Referencias bibliográficas
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Decreto 1444 (2 de agosto de 2022). Por el cual se adiciona el Título 5 de la Parte 4 del Libro 2
Decreto 1066 de 2015 Único Reglamentario del Sector Interior, denominado “Política Pú-
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Gómez, I. (2018). El derecho a la paz en Colombia. Dimensiones de un derecho de derechos:

historia, concepciones y compilación. Legis Editores.
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Oficial CXXXIII (43201).
Ley 434 (3 de febrero de 1998). Por la cual se crea el Consejo Nacional de Paz, se otorgan
funciones y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial (43231).
Ley 1448 (3 de febrero de 2011). Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y repa-
ración integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.
Diario Oficial (48096).
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Hacer La Paz
Rodríguez, A. (2022). De la Paz Total a la transformación del conflicto. Algunas ideas sobre
sus alcances, riesgos y oportunidades. En C. Medina (Comp.), Paz Total: insumos para la
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Sentencia C-379 (2016). Proyecto de Ley estatutaria que regula el plebiscito para la refren-
dación del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera. Corte Constitucional.
Sentencia C-936 (2016). Aplicación del principio de oportunidad al desmovilizado de un grupo

armado al margen de la ley. Corte Constitucional.
Torres-Melo, J. y Santander, J. (2013). Introducción a las políticas públicas: conceptos y herra-

mientas desde la relación entre estado y ciudadanía. IEMP Ediciones.
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Aportes para la construcción
de una(s) política(s) pública(s)
de paz en colombia

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Aportes para la construcción de una(s) política(s) pública(s) de paz en Colombia

Elmer de Jesús Gaviria

Hugo Buitrago Montoya

• La paz más allá de los acuerdos 11

4. ¿Para qué unos lineamientos desde un enfoque

• La paz como principio axiológico y derecho:

• La paz como derecho humano: la paz es todo, no todo es la paz 19

• Hacer la Paz: concepto orientador 20

• Estructura para el diseño técnico de “Hacer la paz” 21

• Enfoques para hacer la paz 25

6. Hacia una(s) política(s) pública(s) nacional(es) de paz en colombia 28

• Lineamientos por Eje de Trabajo 30

El documento elaborado desde la Unidad Especial de Paz de la Universidad Antioquia con la

Pensar la propuesta a manera de “caja de herramientas “permitiría articularla a otros esfuer-

Ángela María Robledo G.

Este documento se elaboró haciendo inicialmente un rastreo documental de los debates al

8 su pertinencia, eficacia y su eficiencia, en función del respeto, protección y cumplimiento del

La Constitución de 1991 se concibió, redactó y se continúa implementando como un acuerdo

Tras la promulgación de la Constitución de la Paz, como se le conoce a la de 1991, se han rea-

En el proceso de implementación de las definiciones contenidas en el Acuerdo de 2016, duran-

El grueso de puntos acordados entre el Estado y los grupos guerrilleros se ha concentrado en

• El acuerdo logrado con el M-19 en 1989 se concentró en diez temas: incorporación a la

la paz (vivienda, salud, educación, proyectos productivos, programas complementarios y

• Finalmente, en la última negociación dada entre el gobierno y la guerrilla de las FARC-EP en

La paz más allá de los acuerdos

El Plan Nacional de Rehabilitación (en adelante PNR) es un programa especial de la

PLANTE estará orientado a brindar, a partir de la erradicación de los cultivos ilícitos,

El Plan Nacional de Consolidación Territorial es un proceso coordinado, progresivo

Para avanzar en la consolidación sostenible de forma más eficiente, efectiva e integral

En términos de Leyes, son relevantes al menos tres de ellas:

La dirección de todo proceso de paz corresponde exclusivamente al Presidente de la

El Presidente de la República podrá autorizar la participación de representantes de diver-

La modificación, adición y prórroga de esta ley en el Gobierno de Petro se hizo mediante la

Este sector ha emergido sin planeación institucional, sin un direccionamiento estratégico

4. ¿Para qué unos lineamientos

Basados en esa apreciación, algunos analistas y agentes del gobierno consideran

como homicidios en el marco de violencia asociada a la desigualdad económica, violencia ra-

Desde la perspectiva de unos lineamientos de política pública, se busca entonces identificar

Ya desde 1993 la Corte misma entendía

i) El derecho a la paz como respeto efectivo de los derechos humanos. Lo anterior

La jurisprudencia constitucional ha concluido en diversas decisiones y de una manera

La paz como derecho humano:

conduzcan a la paz. El incluir la seguridad humana, complementada con la posibilidad de un

De este enfoque también es importante destacar el derecho al desarme contemplado de ma-

Estructura para el diseño técnico

Esta dimensión representa el repertorio cotidiano de crisis humanitaria en la que se ex-

Eje de trabajo 1: del conflicto armado

Reparar los daños

Eje de trabajo 2: de la paz más allá del conflicto armado

A continuación, una expresión gráfica del modelo conceptual:

Humanitaria Del conflicto armado Líneas de Acción

Del conflicto armado:

De la paz y los derechos

La ruta de comprensión y abordaje (integrada y sincrónica) que propone, en clave de política

Este abordaje (comprensivo y prospectivo) multinivel, en perspectiva de política pública, per-

Transformar el conflicto, con el fin de resignificar incluso semánticamente el trabajo por la

Enfoques para hacer la paz

Por lo anterior, las metodologías de diseño, implementación y seguimiento de cada linea-

Entre los elementos constitutivos del enfoque diferencial se encuentran:

Además, estos lineamientos reconocen a las mujeres, independientemente de su estado