Firmado digitalmente por :

ORSINI WISOTZKI Desiree Bianca FAU 20555195444

soft
Motivo: Soy el autor del documento
Fecha: 24.05.2023 11:24:14-0500

Firmado digitalmente por :

CABALLERO SEGA Katty Angelica FAU
20555195444 soft
Motivo: Soy el autor del documento
Fecha: 25.05.2023 12:21:31-0500

Firmado digitalmente por :

Tribunal de Fiscalización Laboral
MENDOZA LEGOAS Luis Erwin FAU
20555195444 soft
Motivo: Soy el autor del documento
Primera Sala
Fecha: 24.05.2023 11:28:06-0500
Resolución N° 476-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR : 603-2021-SUNAFIL/IRE-CUS

PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE CUSCO

IMPUGNANTE : INKASA GESTORA DE PROYECTOS S.A.C.

ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 0068-2022-

SUNAFIL/IRE-CUS

MATERIA : -SEGURIDAD SOCIAL

-RELACIONES LABORALES

Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por INKASA GESTORA DE

PROYECTOS S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 0068-2022-SUNAFIL/IRE-CUS,
de fecha 28 de abril de 2022.

Lima, 22 de mayo de 2023

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por INKASA GESTORA DE PROYECTOS S.A.C. (en
adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia N° 0068-2022-SUNAFIL/IRE CUS,
de fecha 28 de abril de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del
procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1. Mediante Orden de Inspección N° 1576-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las

actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del
ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de
Infracción N° 608-2021-SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante
la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01)
infracción muy graves en materia de relaciones laborales, por no acreditar el registro
del trabajador en la planilla electrónica; así como, por la comisión de dos (02)
infracciones muy graves en materia de seguridad social, por no acreditar la inscripción
de trabajadores en el régimen de seguridad social en salud y en pensiones; en mérito al

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o registro

que la sustituyan (Sub materia: Registro
trabajadores y otros en la planilla), Seguridad Social (Sub materia: Inscripción en la seguridad social en salud y en
pensiones).

1
 operativo denominado “IRE CUSCO OPERATIVO DE FISCALIZACIÓN EN FORMACIÓN
LABORAL AGOSTO 2021”.

1.2. Que, mediante Imputación de Cargos N° 622-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI., de fecha

30 de noviembre de 2021, notificada el 02 de diciembre de 2021, se dio inicio a la etapa
instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días
hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el
literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección
del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3. De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad
instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 045-2021-SUNAFIL/IRE-
CUSCO/SIAI, de fecha 21 de enero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que
determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante,
recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual
procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de
la Intendencia Regional de Cusco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N°
166-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO-SIRE, de fecha 01 de marzo de 2022, notificada el 24 de
marzo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 6,072.00, por haber incurrido
en las siguientes infracciones:

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no

registrar a los trabajadores afectados en planilla, tipificada en el numeral 25.20
del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 2,024.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por no acreditar
inscripción de sus trabajadores en el régimen de seguridad social en salud,
tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT. Imponiéndole una
multa ascendente a S/ 2,024.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por acreditar
inscripción de sus trabajadores en el régimen de seguridad social en pensiones ,
tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT. Imponiéndole una
multa ascendente a S/ 2,024.00.

1.4. Con fecha 11 de abril de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la
Resolución de Sub Intendencia N° 166-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO-SIRE, argumentando
lo siguiente:

i. Que, como premisa inicial se debe tener en cuenta que, para determinar la
obligación del empleador, previamente debe establecerse de manera indubitable la
existencia de la relación laboral entre el trabajador y el empleador, vale decir se
debe verificar de manera objetiva los elementos del contrato de trabajo.

ii. Refiere que el acta de infracción contiene graves errores y omisiones que
determinan su nulidad, las mismas que no fueron advertidas durante la etapa de
instrucción y la fase sancionadora, así respecto a la primera infracción referida a no
haber acreditado el registro en planillas de los trabajadores Benjamin Williams
Ortega Apolino y Evelyn Almendra Quispe Rimachi de manera personal, en fecha 02

2
 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 476-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
de setiembre de 2021, el inspector comisionado levantó información de las
personas que emitieron sus respectivos recibos por honorarios (fojas 3 del
expediente de investigación), sin embargo, en dicho documento no entrevistó ni
recabó los datos laborales de los trabajadores mencionados, en ese entender no se
determinó de manera objetiva la prestación de servicios personales de manera
subordinada.

iii. Señala que durante la visita de inspección de fecha 02 de setiembre de 2021 el

inspector emitió el acta de hechos verificados y anexo un cuestionario de preguntas
donde la encargada de la atención reconoció la relación laboral de los locadores de
servicios, sin embargo no se cumplió con dejar constancia de la fecha de ingreso,
remuneración y labores realizadas y demás datos laborales relevantes, por lo que el
incumplimiento en la determinación de los datos antes señalados ha tenido
influencia en la determinación de la relación laboral de los trabajadores
mencionados, ya que en ninguno de los extremos del acta de infracción, ni en el
informe final de instrucción y la presente resolución materia de apelación, se ha
cumplido con determinar la fecha de ingreso y/o fecha de inicio de la relación
laboral de los prestadores de servicio, en el mismo sentido no se ha determinado la
remuneración mensual percibida y otros datos relevantes que permitan determinar
la existencia de una relación laboral.

iv. Así, en el recibo por honorarios de la señora Evelin Almendra Quispe Rimachi en el
rubro de observaciones se señala que el pago corresponde al periodo enero de
2021, dicho dato no fue tomado en consideración en ningún momento, sin
embargo, en forma contradictoria sin mayor sustento fáctico, se establece como
periodo laborado el mes de julio 2021, situación que evidencia una grave inexactitud
en la determinación del periodo de prestación de servicios por parte de la persona
antes indicada. Precisa que conforme se ha consignado en el recibo por honorarios,
la prestación de servicios se realizó en el mes de enero de 2021 y por razones
presupuestales, el pago se realizó en el mes de julio de 2021; sin embargo, dicha
situación contradice de forma objetiva a la determinación y análisis realizado por el
inspector comisionado.

v. Considera que, el acta de infracción y la presente resolución materia de apelación

en ninguno de sus extremos establece de manera objetiva, cuáles son los indicios
que permiten determinar la existencia de la relación laboral, ya que el único
documento que sustenta la existencia de los elementos del contrato de trabajo
viene a ser las respuestas al cuestionario, realizadas por la señora Cusiquispe

3
 Romero, donde no se observó los parámetros establecidos por el Protocolo N° 002-
2018- SUNAFIL/INII.

vi. Además, en el presente caso, se tiene que el inspector comisionado no cumplió con
fundamentar ni determinar la existencia de los elementos de un contrato de trabajo,
vale decir no observó si los trabajadores se encontraban dentro de los supuestos
establecidos en el artículo 4 del D. Leg N° 728, no habiéndose determinado la
existencia de los elementos del contrato de trabajo (prestación personal de
servicios, subordinación y el pago de remuneraciones), por lo cual, alega que no
tenía la obligación de registrar en planillas ni la inscripción en el régimen de
seguridad social salud y pensiones.

vii. Finalmente, las constancias de inspección evidencia la poca precisión y claridad de

los documentos o información que se requiere por parte de la entidad, debido a que
se emitieron dos medidas de requerimiento en fecha 19 de agosto de 2021 y 09 de
setiembre de 2021 donde, puesto que se dejó sin efecto la primera de ellas. Agrega
que el procedimiento inspectivo y la resolución materia de apelación se encuentran
viciados de nulidad insalvable debido a que se viene imputando infracciones que no
fueron cometidos; además, no se ha tomado en cuenta el principio de primacía de
la realidad.

1.5. Mediante Resolución de Intendencia N° 0068-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, de fecha 28 de

abril de 20222, la Intendencia Regional de Cusco declaró infundado el recurso de
apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

i. Conforme lo establecido por el marco normativo, con relación a la materia de

inspección, resulta aplicable el Protocolo Nº 02-2018-SUNAFIL/INII – Protocolo para
la formalización laboral aprobado por la Resolución de Superintendencia Nº 07-
2018-SUNAFIL que en su quinto párrafo de la parte considerativa establece: “El
referido Protocolo contiene, entre otros aspectos, las pautas que debe seguir el
inspector de trabajo durante la comprobación de datos, visita de inspección, la
comparecencia y la medida de requerimiento, así como los criterios que debe tomar
en cuenta para determinar la existencia de elementos de laboralidad de una relación
laboral”.

ii. Es decir, en el marco de las investigaciones realizadas para verificar el cumplimiento

de normativa sociolaboral en un escenario de formalización laboral, como el caso
en particular, generado a partir del Memorandum Circular N° 031-2021-SUNAFIL-
INII, con la disposición de realización de Operativo de Fiscalización Laboral – Agosto
2021, lo que procuró el inspector comisionado del caso en análisis, es verificar la
existencia de una relación sustentada en medios de prueba, motivo por el cual, se
tiene de fojas 55 a 57 del expediente de investigación, la declaración de la señora
Flor de María Cusiquispe Romero, identificada como Administradora del sujeto
inspeccionado, quien a fojas 57 señala textualmente elementos que sustentan la
existencia de una relación laboral entre el inspeccionado y Benjamin Williams
Ortega Apolino y Evelyn Almendra Quispe Rimachi, quienes a la fecha de inspección
ya no prestaban servicios, motivo por el cual no era posible entrevistarse
directamente con ellos, aspecto que no repercute en la determinación objetiva

2 Notificada a la impugnante el 03 de mayo de 2022, véase folio 100 del expediente sancionador.

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 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 476-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
(como señala el inspeccionado) realizada en fase inspectiva, respecto a la
verificación de elementos de laboralidad.

iii. Ahora bien, respecto a la declaración realizada por Flor de María Cusiquispe
Romero, identificada en calidad de Administradora, la impugnante señala lo
siguiente “durante la visita de inspección de fecha 02 de setiembre de 2021 el
inspector emitió el acta de hechos verificados y anexó un cuestionario de preguntas
donde la encargada de la atención reconoció la relación laboral de los locadores de
servicios (…)” (fs. 85 del expediente sancionador), además de indicar “(…) el único
documento que sustenta la existencia de los elementos del contrato de trabajo,
vienen a ser las respuestas al cuestionario realizadas por la señora Cusiquispe
Romero” (fs. 86 del expediente sancionador); por lo que, a partir de dichas
afirmaciones, no es negado por la impugnante que, respecto a Benjamin Williams
Ortega Apolino y Evelyn Almendra Quispe Rimachi, sí existió una relación laboral, la
misma que haya respaldo además en la declaración realizada por la señora Flor de
María Cusiquispe Romero; sin perjuicio de lo señalado, la impugnante indica que,
en el documento que transcribe la declaración de la servidora antes indicada, no se
observó el numeral 7.3 del Protocolo 002-2018-SUNAFIL/INII, al no haberse dejado
constancia de la fecha de ingreso y/o fecha de inicio de la relación laboral de los
prestadores de servicio, en el mismo sentido no se ha determinado la remuneración
mensual percibida y otros datos relevantes que permitan determinar la existencia
de una relación laboral.

iv. La Intendencia enfatiza que, los elementos a verificar para la determinación de

existencia de una relación laboral son: prestación personal, remuneración y
subordinación, más no como señala la impugnante, la fecha de ingreso y/o fecha de
inicio sea un elemento a considerar para determinar la existencia de una relación
laboral. Asimismo, señala que, si bien el numeral 7.3.4. del Protocolo 002-2018-
SUNAFIL/INII señala ello como aspecto formal, debe ponderarse que, la omisión de
un acto formal en la declaración realizada por la señora Flor de María Cusiquispe
Romero, no invalida el documento en el que se recogió dicha prueba, más aún si los
datos a los que se refiere, se hallan en los recibos por honorarios adjuntos a fojas
46 reverso y 47 del expediente de investigación, añadido a que, en el escrito
recursivo no se contradice con prueba documental alguna, la existencia de una
relación laboral entre Benjamin Williams Ortega Apolino, Evelyn Almendra Quispe
Rimachi y la impugnante en calidad de empleador, siendo afirmado por el propio
recurrente en ese modo.

v. Con dichas consideraciones, no resulta cierto lo expresado por la impugnante, toda

vez que, como se mencionó líneas arriba, para verificar la existencia de una relación
laboral, se debe (más allá del periodo laborado como tal) evaluar la existencia de los
tres elementos de laboralidad determinados, es decir la existencia de una
prestación personal de servicios, remuneración y subordinación, aspectos que en el

5
 caso en particular se verifican tanto de la declaración de la Administradora antes
indicada y los datos consignados en los recibos por honorarios obrante a fojas 46
reverso y 47 del expediente de investigación, motivo por el cual, en el acta de
infracción se registraron dichos datos como hechos constatados, para lo cual basta
la lectura íntegra del numeral 4.2, habiéndose analizado a detalle la corroboración
de los tres elementos de laboralidad respecto a cada trabajador afectado, y en los
cuadros elaborados para señalar la existencia de remuneración, se indica en un
rubro “mes de prestación/emisión RH”; por tanto, este extremo resulta infundado.

vi. Consecuentemente, sustentado en el análisis objetivo y documental realizado en

fase instructora, la autoridad sancionadora, examinó a detalle en el apartado
correspondiente a ASPECTOS PRELIMINARES de la resolución impugnada, si los
referidos servidores, eran trabajadores, concluyendo en el fundamento 3.9 de la
misma resolución, que se advierten los elementos propios de un contrato de trabajo
conforme al artículo 4 del D.S. N° 003-97-TR.

vii. Preliminarmente se debe indicar que, en efecto, en etapa inspectiva se emitió en

fecha 06 de setiembre de 2021 una primera medida inspectiva de requerimiento (fs.
61 a 65 del expediente de investigación), posteriormente, en fecha 09 de setiembre
de 2021 se deja sin efecto la misma por errores materiales, motivo por el cual recién
en fecha 10 de setiembre de 2021 se emite la medida inspectiva de requerimiento
(fs. 74 a 77 del mismo expediente), aspecto que no implica la imposición de no
cometidas (en palabras de la impugnante); por lo que, una vez más en este extremo,
la impugnante vulnera el principio de buena fe procedimental, toda vez que, afirma
como cierto “(…) el procedimiento inspectivo y la resolución materia de apelación
se encuentran viciados de nulidad insalvable debido a que se viene imputando
infracciones que no fueron cometidas (…)”; sin embargo, conforme se evidenció
anteriormente a partir de confirmar que tanto en fase inspectiva como durante el
desarrollo del procedimiento sancionador, se verificaron los elementos de
laboralidad respecto a Benjamin Williams Ortega Apolino y Evelyn Almendra Quispe
Rimachi, motivo por el cual resultaba exigible el cumplimiento de obligaciones
sociolaborales referidas a registrar a los trabajadores afectados en planillas, así
también registrarlos en el régimen de seguridad social en salud y en pensiones, por
lo que al haberse evidenciado los incumplimientos en dichas obligaciones, confirma
las sanciones impuestas, y precisa que no es cierto que se haya imputado
infracciones que no se cometieron.

viii. Finalmente, expresa que, en el procedimiento sancionador, se ha verificado el

cumplimiento del Debido Procedimiento, el resguardado del Derecho de defensa y
el actuar acorde al Principio de Legalidad, Razonabilidad y Proporcionalidad, al no
existir vicios de nulidad sobre el acto recurrido, ni mucho menos causal para su
revocación.

1.6. Con fecha 24 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de
Cusco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 068-2022-
SUNAFIL/IRE-CUS.

1.7. La Intendencia Regional de Cusco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los
actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 000278-2022-
SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 01 de junio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización
Laboral.

6
 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 476-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1. Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de

Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma
Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura
orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con

el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo
17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto
Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización
Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806,
Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo
técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar
y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como
brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral

El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias
de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria
que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”.
5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo

Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras

(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su
admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda,
agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL.

Artículo 17.- Instancia Administrativa

El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión.
7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización

Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo
establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido
a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de
observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

7
 del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con
independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre
todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia
administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1. El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante,
TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola,
desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía
administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al
recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha
Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado
mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos
generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y
el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días,
respectivamente.

3.2. Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al
recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo
sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en
segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral,
estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-
2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el
Reglamento del Tribunal.

3.3. El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la
adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la
uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así
como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en
el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal.
El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas
por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las
infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del
Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas
modificatorias”8.

3.4. En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las
infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del
Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias,
estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra
facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la
segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las
acciones antes descritas.

3.5. En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico

sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al

8 Artículo 14 del Decreto Supremo N° 016-2017-TR.

8
 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 476-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al
comportamiento de las autoridades administrativas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE INKASA GESTORA DE

PROYECTOS S.A.C.

4.1. De la revisión de los actuados, se ha identificado que INKASA GESTORA DE PROYECTOS

S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 068-2022-
SUNAFIL/IRE-CUS, emitida por la Intendencia Regional de Cusco, que confirmó la sanción
impuesta de S/ 6,072.00 por la comisión de tres (03) infracciones MUY GRAVES en
materia de relaciones laborales y seguridad social, tipificadas en el numeral 25.20 del
artículo 25 y el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT, respectivamente, dentro del
plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la
notificación de la citada resolución; el 04 de mayo de 2022.

4.2. Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los
requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas,
corresponde analizar los argumentos planteados por INKASA GESTORA DE PROYECTOS
S.A.C.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Con fecha 24 de mayo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la

Resolución de Intendencia N° 068-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, señalando los siguientes alegatos:

i. Alega una indebida aplicación del artículo 4 del Decreto Legislativo 728, y la ausencia
de los elementos de la relación laboral de los señores Benjamín Williams Ortega
Apolino y Evelin Almedra Quispre Rimachi, además, que la autoridad administrativa
tiene la carga de la prueba de demostrar la existencia de los elementos de la relación
laboral.

ii. Señala que durante la visita de inspección de fecha 02 de setiembre de 2021, el

inspector emitió el acta de hechos verificados y anexó un cuestionario de preguntas
donde la encargada de la atención reconoció la relación laboral de los locadores de
servicios, sin embargo, no se cumplió con dejar constancia de la fecha de ingreso,
remuneración y labores realizadas y demás datos laborales relevantes de los
trabajadores afectados.

iii. Considera que, el acta de infracción, en ninguno de sus extremos, evidencia que se
haya cumplido con la obligación de determinar en forma indubitable la existencia
de la relación laboral respecto de los trabajadores afectados, en el mismo sentido

9
 no se señala los hechos que generan certeza respecto de la existencia de la relación
laboral, pues se ha limitado a señalar que los locadores de servicios realizaron sus
labores en forma personal y que sus labores eran dirigidas por el gerente de la
empresa.

iv. Además, expone no se ha cumplido con establecer de manera objetiva cuáles son
los hechos que sustentan la existencia de los elementos del contrato de trabajo, ni
tampoco se ha identificado e integrado de manera correcta los indicios de
laboralidad, siendo que el único hecho que justifica la verificación efectuada viene
a ser la respuesta al cuestionario realizadas a la señora Cusiquispe Romero.

v. Finalmente, señala que no se ha tomado en cuenta el principio de primacía de la

realidad.

VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Sobre el análisis de la determinación del vínculo laboral y la supuesta aplicación indebida

del artículo 4 del TUO de la LPCL

6.1. La impugnante en su recurso de revisión sólo alega que existe una indebida aplicación
del artículo 4 del TUO de la LPCL, puesto que considera que no se ha determinado la
existencia de una relación laboral entre los trabajadores afectados y su empresa, con
lo cual, se procederá a examinar si efectivamente se realizó un correcto análisis de los
elementos de la relación laboral.

6.2. El artículo 4 del TUO de la LPCL, dispone lo siguiente respecto al contrato de trabajo:
“En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la
existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado”.

6.3. De lo expuesto, se colige que existe un vínculo de naturaleza laboral cuando se

presenten los siguientes tres (3) elementos: (i) prestación personal del servicio, (ii)
remuneración, y (iii) subordinación; siendo este último el elemento distintivo entre el
contrato de trabajo y el contrato de locación de servicios, el cual adopta una serie de
manifestaciones cuyo descubrimiento nos lleva a concluir el carácter laboral de una
relación contractual.

6.4. Por su lado, el contrato de locación de servicios es definido en el artículo 1764 del
Código Civil como aquel acuerdo de voluntades por el cual “el locador se obliga sin
estar subordinados al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un
trabajo determinado, a cambio de una retribución”. De lo anterior, se advierte que el
elemento esencial diferenciador entre uno y otro contrato es la subordinación.

6.5. Al respecto, el Tribunal Constitucional en la sentencia de fecha 22 de octubre de 2012

recaída en el Expediente N° 03146-2012-PA/TC, en cuyo fundamento 3.3.3, señala:

“Pues bien, para determinar si existió una relación de trabajo entre las partes
encubierta mediante un contrato civil, este Tribunal debe evaluar si en los hechos
se presentó, en forma alternativa y no concurrente, alguno de los siguientes

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Primera Sala
Resolución N° 476-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
rasgos de laboralidad: a) control sobre la prestación o la forma en que ésta se
ejecuta; b) integración del demandante en la estructura organizacional de la
emplazada; c) prestación ejecutada dentro de un horario
determinado; d) prestación de cierta duración y continuidad; e) suministro de
herramientas y materiales a la demandante para la prestación del
servicio; f) pago de remuneración al demandante; y, g) reconocimiento de
derechos laborales, tales como las vacaciones anuales, las gratificaciones y los
descuentos para los sistemas de pensiones y de salud” (énfasis añadido).

6.6. Por lo que, de comprobarse la existencia de los elementos del contrato de trabajo, los
cuales pueden ser reforzados con la presencia de diversos rasgos de laboralidad, se
tendrá por determinada una relación laboral generadora de efectos jurídicos.

6.7. En este contexto, a fin de desentrañar la real naturaleza de los servicios prestados, el
personal inspectivo está facultado para aplicar el Principio de Primacía de la Realidad,
de advertir discrepancia entre los hechos que se desprendan de los documentos
formales presentados por la inspeccionada y los hechos constatados en el marco de
sus investigaciones, tal como lo expresa el numeral 2.2 del artículo 2 de la LGIT, que
establece: “el funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así
como de los servidores que lo integran, se regirán por los siguientes principios
ordenadores: (…) 2. Primacía de la Realidad, en caso de discordancia, entre los hechos
constatados y los hechos reflejados en los documentos formales debe siempre
privilegiarse los hechos constatados” (énfasis añadido).

6.8. En el presente caso, las actuaciones inspectivas de investigación realizadas por el

inspector, permitieron comprobar que existe una relación laboral entre los
trabajadores Benjamin Williams Ortega Apolino y Evelin Almendra Quispe Rimachi con
la impugnante, en la medida que el propio inspector es quien constató, que al
momento de realizar la visita al centro de trabajo, el día 02 de setiembre de 2021, fue
atendido por la señora Flor de María Cusiquispe Romero, quién señaló ser la
Administradora.

6.9. En dicha diligencia, la señora Flor de María Cusiquispe Romero respondió al

cuestionario del inspector en relación a cada trabajador, conforme a la siguiente
información9:

9 Véase folio 57 del expediente inspectivo.

11
 Figura 01:

6.10. De ello, se tiene que la misma Administradora de la impugnante, es quién reconoce y

describe cómo es que se dio la relación laboral de los trabajadores afectados.
Asimismo, cuando se le pregunta qué sucede en caso de incumplimiento de las
funciones por parte del trabajador Benjamin Williams Ortega Apolino, responde “están
sujetos a sanciones disciplinarias (despidos, llamadas de atención)”, con lo cual, este
hecho indica que las labores que ejecutaban se encontraban subordinadas a las
órdenes de la empresa impugnante, ejerciendo esta última su facultad sancionadora
como empleador en caso ocurriese el incumplimiento de las labores o funciones de los
trabajadores.

6.11. Por otra parte, no resulta cierto lo alegado por la impugnante en cuanto refiere en su
recurso, que no se ha realizado un análisis de los indicios y elementos de la relación
laboral, puesto que de la revisión del acta de infracción en el numeral 4.2, el inspector
encargado ha realizado un correcto estudio de cada elemento a cada trabajador.

6.12. Así tenemos, a manera de resumen, los siguientes datos:

Figura 02:
Trabajador Benjamín Williams Ortega Apolino Evelin Almendra Quispe Rimachi
El inspector verificó que se le El inspector verificó que se le
contrató para el cargo de Asistente contrató para el cargo de Asistente
Administrativo para el servicio de Técnico de inspección en el servicio
inspectoría para la elaboración del de inspectoría para la elaboración
Prestación
plan de trabajo y mantenimiento del plan de trabajo y mantenimiento
Personal
periódico de los tramos: Tramo I periódico de los tramos: Tramo San
pomacanchis-Emp.CU 1627 (Molino Juan – Cu-1651-Emp.Cu-1650
Pata) y Tramo II Emp.CU-117 (Coyllalla)-Santa Lucía, bajo la
(Huiña) – Emp. CU-1643-Emp. Cu modalidad de recibos por

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Resolución N° 476-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
1543/Kullupata) – Emp. Cu -1639, honorarios (conforme al recibo por
bajo la modalidad de recibos por honorarios electrónicos a folio 47
honorarios (conforme al recibo por del expediente inspectivo).
honorarios electrónicos a folio 47 De manera personalísima
del expediente inspectivo). (conforme al anexo a folio 57 del
De manera personalísima expediente inspectivo).
(conforme al anexo a folio 57 del
expediente inspectivo).
El inspector constata que la El inspector constata que la
impugnante pago por las impugnante pago por las
prestaciones del trabajador, el prestaciones de la trabajadora, el
Remuneración
monto de S/3000.00 (recibo por monto de S/3000.00 (recibo por
honorario E001-9 a folios 47 del honorario E001-7 a folios 46
expediente inspectivo) (reverso) del expediente inspectivo)
Recibía órdenes de manera verbal Recibía órdenes de manera verbal
por parte de Álvaro Ivan Nina por parte de Álvaro Ivan Nina
Quispe (conforme a lo manifestado Quispe (conforme a lo manifestado
a folios 55 a 57 del expediente a folios 55 a 57 del expediente
Subordinación
inspectivo), estando sujetos a inspectivo).
sanciones disciplinarias como
llamadas de atención hasta el
despido.
Los materiales, herramientas y/o Los materiales, herramientas y/o
medios que eran utilizados para la medios que eran utilizados para la
realización de la prestación fueron realización de la prestación fueron
Otros Indicios otorgados por la impugnante, y en otorgados por la impugnante
su caso hospedaje y alimentación (conforme a lo manifestado a folios
(conforme a lo manifestado a folios 55 a 57 del expediente inspectivo).
55 a 57 del expediente inspectivo).

6.13. De esta forma, al evidenciarse la existencia de los elementos del contrato de trabajo
indicados en el artículo 4 del TUO de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral,
se tiene que ambos trabajadores debieron ser contratados de forma correcta,
registrándolos en la planilla electrónica desde el día de ingreso a laborar, con lo cual,
se obtiene que la impugnante vulneró el artículo 4-A del Decreto Supremo N° 018-
2007-TR, que establece las disposiciones relativas al uso de la “Planilla Electrónica”. Es
así que, considerando que los trabajadores afectados ya no mantenían vínculo laboral
vigente con la impugnante, se consideró a esta infracción como insubsanable.

6.14. Del mismo modo, al estar inscritos en la planilla como trabajadores, les correspondía
su inscripción en la seguridad social en salud y en pensiones, con lo cual, se demuestra
que la impugnante también vulneró el artículos 10 de la Constitución Política del Perú,
los artículos 64 y 65 del D.S. N° 013-2013-PRODUCE, el artículo 5 de la Ley N° 29790, el

13
 artículo 3 del Decreto Ley N° 19990, el artículo 2 del Decreto Ley N° 25897 y el artículo
2 del D.S. N°054-97-TR.

6.15. En cuanto al argumento de la impugnante que, no se dejó constancia de la fecha de

ingreso, remuneración y labores realizadas, además de otros datos relevantes de los
trabajadores afectados; dicha información de la fecha de ingreso o inicio de labores
pudo ser remitida por la misma empresa; además, la remuneración, laborales
realizadas, y demás datos, fueron correctamente señaladas en el acta de infracción,
conforme se ha detallado en el considerando 6.12 de la presente resolución; debiendo
desestimarse todos los argumentos relacionados a cuestionar la existencia de los
elementos de la relación laboral, no advirtiéndose una aplicación indebida del artículo
4 del Decreto Legislativo 728.

6.16. En adhesión a ello, este Tribunal mediante la Resolución de Sala Plena Nº 001-2023-
SUNAFIL/TFL de fecha 05 de enero de 202310, fijo como precedente administrativo de
observancia obligatoria, los siguientes criterios vinculantes:

“6.19. En tal sentido, con el objeto de contradecir el principio de licitud, que

protege la actuación de los administrados, y acreditar fehacientemente los
hechos, a la ocurrencia de alguna infracción a la normativa sociolaboral, la
Administración debe determinar el cumplimiento del principio de verdad
material. Así, conforme esta directriz, la autoridad administrativa competente
debe verificar suficientemente los hechos que sirven de motivo para sus
respectivas decisiones, esto es, la determinación de multas u obligaciones al
sujeto inspeccionado; para lo cual, la autoridad fiscalizadora y sancionadora
deben evaluar ampliamente la prueba directa e indirecta actuada en el
expediente, así como extender todas las medidas razonables para satisfacer la
carga probatoria que recae sobre la Administración, junto con la exigible
participación necesaria del deber de colaboración de los sujetos inspeccionados,
conforme a Ley.

6.20. En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se

deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan
la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles
de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de
responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben
agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados
precedentemente.

6.21. Cabe precisar que esta carga de la prueba que recae sobre la
administración para determinar el reproche administrativo al sujeto
inspeccionado atiende al derecho fundamental de prueba que tiene este para
ofrecer los medios de prueba que considere pertinentes para sustentar sus
alegaciones. Tales actuados, cuando efectivamente sean pertinentes para la
determinación de si existe responsabilidad administrativa o no, deberán ser
analizados y valorados por la autoridad administrativa al resolver si corresponde
o no la determinación de una sanción.

10 Publicado en el Diario El Peruano el 25 de enero de 2023.

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Resolución N° 476-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
6.22. Lo señalado anteriormente, no implica que la mera alegación del
principio/derecho a la presunción de licitud por parte del administrado, sea
sustento suficiente para desvirtuar la comisión de infracción o infracciones
imputadas; por el contrario, si durante el desarrollo del procedimiento la
administración sustenta la responsabilidad del sujeto inspeccionado, la carga de
la prueba se traslada a éste, por lo que podrá desestimar los reproches
administrativos alegados o la configuración de algún eximente de
responsabilidad, a través de la presentación de los medios de prueba que
considere oportunos; correspondiendo a la administración resolver sobre la base
de la valoración conjunta de las pruebas aportadas al procedimiento” (énfasis
añadido).

6.17. En consecuencia, si bien la Administración tiene la carga de prueba, ésta se traslada al

administrado cuando mediante la presentación de algún medio de prueba oportuno
considere que podrá desestimar el reproche administrativo alegado. Situación que no
ha sucedido en el presente caso, toda vez que, la inspeccionada no ha presentado
documentos que acrediten lo contrario a los medios probatorios analizados en el
presente caso, ni ha logrado desvirtuar con sus argumentaciones los hechos
constatados por los inspectores de trabajo formalizados en el acta de infracción, los
cuales de acuerdo a lo prescrito en los artículos 16 y 47 de la LGIT11, merecen fe y se
presumen ciertos. Por tanto, en virtud del principio de primacía de la realidad y el
principio de licitud, los hechos constatados deben primar sobre las apariencias, que
conjuntamente con los indicios de laboralidad, determinaron la existencia de la
relación laboral de los trabajadores afectados con la inspeccionada.

6.18. En virtud de ello, la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL,

cuenta con facultades otorgadas por Ley, para verificar el cumplimiento de las normas
legales en materia de relaciones laborales individuales, que como en el presente caso,
correspondía verificar que se cumpla con la inscripción en las planillas de los
trabajadores así como, su inscripción en la seguridad social correspondiente, entre
otros derechos laborales, que al no cumplirlos la impugnante, incurrió en las

11LGIT, Artículo 16.- Actas de Infracción

“Las Actas de Infracción por vulneración del ordenamiento jurídico sociolaboral, así como las actas de infracción por
obstrucción a la labor inspectiva, se extenderán en modelo oficial y con los requisitos que se determinen en las normas
reguladoras del procedimiento sancionador. Los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen
en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las
pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados. El mismo valor y
fuerza probatoria tendrán los hechos comprobados por la Inspección del Trabajo que se reflejen en los informes así
como en los documentos en que se formalicen las medidas inspectivas que se adopten.
Artículo 47.- Carácter de las Actas de Infracción: Los hechos constatados por los servidores de la Inspección del
Trabajo que se formalicen en las Actas de Infracción observando los requisitos establecidos, merecen fe, sin perjuicio
de las pruebas que puedan aportar los sujetos responsables, en defensa de sus respectivos derechos e intereses.”

15
 infracciones sociolaborales imputadas. En tal sentido, no corresponde acoger lo
señalado en este extremo por la impugnante en el recurso de revisión.

VII. INFORMACIÓN ADICIONAL

7.1. Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido,
las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador
serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Tipificación legal y
N° Materia Conducta Infractora
Clasificación

Numeral 25.20 del artículo

Relaciones No registrar a sus trabajadores
1 25 del RLGIT
Laborales en planillas. MUY GRAVE

No acreditar inscripción de sus Numeral 44-B.1 del artículo

Seguridad
2 trabajadores en el régimen de 44-B del RLGIT
Social
seguridad social en salud. MUY GRAVE

No acreditar inscripción de sus Numeral 44-B.1 del artículo

Seguridad
3 trabajadores en el régimen de 44-B del RLGIT
Social
seguridad social en pensiones. MUY GRAVE

7.2 Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho
o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión
o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o
cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley
que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley
General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-
TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General
aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones
de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de
Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por INKASA GESTORA DE

PROYECTOS S.A.C. en contra de la Resolución de Intendencia N° 068-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, de
fecha 28 de abril de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Cusco, dentro del
procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 603-2021-
SUNAFIL/IRE-CUS, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 068-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, en todos

sus extremos.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización

Laboral constituye última instancia administrativa.

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 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 476-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
CUARTO. - Notificar la presente resolución a INKASA GESTORA DE PROYECTOS S.A.C. y a la
Intendencia Regional de Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la

Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Regístrese y comuníquese

Firmado digitalmente por:

DESIRÉE BIANCA ORSINI WISOTZKI

Presidenta
LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS
Vocal Titular
KATTY ANGÉLICA CABALLERO SEGA
Vocal Alterna

Vocal ponente: KATTY CABALLERO

20230517JCR

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