Carrera CLAD 2004

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 - 5 Nov.
2004
Evolución de las relaciones intergubernamentales en México: la búsqueda de un nuevo arreglo

institucional ante una nueva geografía del poder político (1980-2000)
Ady P. Carrera Hernández
Introducción
El documento tiene como objetivo analizar los factores que han propiciado la transformación del
modelo de relaciones intergubernamentales (RIGs) que prevaleció en México durante más de medio
siglo; señalar las transformaciones que muestra la relación entre sus tres ámbitos de gobierno; y las
limitaciones del marco jurídico-institucional en el que los actores políticos estatales y municipales
deben continuar sus esfuerzos por consolidar un modelo de RIGs más acorde con la lógica de un país
federal.
En la primera sección se identifica una serie de elementos teóricos que serán utilizados en el análisis
del caso mexicano. En la segunda sección se presenta la evolución de las RIGs de 1980 a 2000,
destacando el paso de un modelo de Autoridad Inclusiva a uno de Autoridad Coordinada. Y en al
tercera, y última sección, se analiza el marco jurídico-institucional en el que se desarrolla la nueva
dinámica de las RIGs en México.
I.¿ Qué son las relaciones intergubernamentales?
1.1 Definición
El término de relaciones intergubernamentales (RIGs) se originó en los Estados Unidos de América
durante los 1930s. 1 Muchos estudiosos han señalado que la teoría de RIGs evolucionó en los Estados
Unidos debido al fortalecimiento del papel de estados y gobiernos locales como tomadores de
decisiones y en el escenario político (Elazar, 1965; Anderson, 1965; McCulloch, 1965; Ostrom &
Ostrom, 1965; Rutledge, 1974; Hillenbrand, 1974; Crihfield & Reeves, 1974; Beyle, 1974; Grumm &
Murphy, 1974; Seyler, 1974; Lovell, 1983; Elazar, 1990; Reeves, 1990).
Las RIGs han sido definidas de diversas formas, una de las más clásicas es como “la dimensión
escondida del gobierno” (citado en McCulloch, 1965:131).2 También han sido definidas como
“básicamente un conjunto de relaciones funcionales, financieras y administrativas, que no son
estrictamente materia de arreglos formales, institucionales, jurídicos o legales” (Id.:132). Se ha
sugerido que las RIGs se enfocan en las relaciones interpersonales que existen entre funcionarios de
gobierno preocupados por asuntos comunes (Graves, 1974). Las RIGs reconocen la primacía de
funcionarios públicos que actúan en un contexto interjurisdiccional, y se refieren a relaciones
informales de trabajo que se desarrollan en un contexto institucional (Wrigth, 1974:3).
Las RIGs y el federalismo están estrechamente vinculados, ya que las primeras, como concepto,
derivan del segundo (Wright, 1988; Rhodes, 1981). La teoría de RIGs expande y fortalece la teoría del
federalismo ya que incluye conceptos y relaciones que no están contemplados en esta última disciplina.
1
Una de las primeras veces que el término apareció fue en 1937, cuando Clyde Snider escribión un artículo acerca de
condados y ayuntamientos. En 1940, W. Brooke Graves editó un número especial de Annals, con el título: Relaciones
Intergubernamentales en los Estados Unidos de (Wright, 1988; 13).
2
Todas las traducciones del inglés han sido realizadas por la autora de este documento.
1
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 - 5 Nov. 2004
1.2 Características
La siguiente descripción resume las principales características de las RIGs: “las RIGs enfatizan
interacciones regulares e informales de funcionarios públicos nacionales, estatales y locales. Ellas
destacan procesos, no estructuras, políticas, no leyes; y cambio, no permanencia” (Winkle, 1983:45). A
fin de tener una mejor comprensión de las RIGs, a continuación se señalan sus características más
importantes (Wright, 1988).
a) Hay interacción entre todos los ámbitos o niveles de gobierno. Las RIGs analizan todas las
interacciones que puedan tener lugar al interior de un sistema de gobierno. En el caso de
federaciones, el análisis no se enfoca tan sólo a la relación entre el gobierno federal y los
estatales, ya que también hay relaciones entre la federación y los gobiernos locales, entre
estados y municipios, e incluso entre los propios gobiernos locales. Con el fin de entender el
funcionamiento de todo el sistema es esencial considerar a todos los actores involucrados.
b) Todos los políticos y funcionarios, en todos los niveles ámbitos de gobierno, son participantes
potenciales o reales en el proceso de toma de decisiones de las RIGs. Los que toman las
decisiones por la sociedad son quienes determinan la dinámica de las RIGs, éstas últimas son
esencialmente relaciones humanas (Weider, 1960, citado en McCulloch, 1965:129). Por ello, el
concepto de RIGs debe enmarcarse en términos de relaciones y comportamiento humano. En
estricto sentido, no hay relaciones entre gobiernos, sino entre políticos y funcionarios.
c) Las acciones y actitudes de políticos y funcionarios son fundamentales en las RIGs. Las
acciones siempre tienen un propósito, y las actitudes están influidas por cómo los políticos y los
funcionarios perciben las acciones y actitudes de los otros participantes. Por ello, “para entender
la interacción entre los gobiernos central y local no es suficiente estudiar los métodos..o los
procedimientos...Es igualmente, y quizá más importante, entender las actitudes y valores que
hacen que la gente emplee esos métodos y procedimientos” (Greenwood, 1980:166).
d) La interacción entre políticos y funcionarios es permanente. Normalmente, los funcionarios no
actúan de manera caprichosa, sus acciones tiene una orientación definida, y son realizadas con
el fin de lograr resultados que requieren de la aprobación de otros actores en el vasto escenario
de las RIGs. Por lo tanto, las relaciones entre políticos y funcionarios no son ocasionales o
aisladas, ni tampoco se apegan siempre a reglas o decisiones legales. Los participantes están
siempre enfocados en arreglos informales prácticos, que están orientados hacia el logro de
metas en un contexto formal, legal e institucional (Wright, 1988).
e) Las RIGs se llevan a cabo en torno a la generación de políticas. Las políticas consisten en las
acciones o no acciones, de políticos y funcionarios, y las consecuencias de esas acciones. Las
políticas son generadas por la interacción entre esos actores.
La teoría de las RIGs es un complejo conjunto de interacciones y cada país posee condiciones
particulares que determinan cómo se llevan a cabo. Considerando esto, es conveniente presentar los
modelos clásicos que describen de manera muy general cómo interactúan los gobiernos nacionales y
subnacionales.
1.3 Modelos
Existen tres modelos clásicos para la interacción entre los gobiernos federal, estatales y locales
(Wright, 1988).
i) Autoridad Coordinada. En este modelo hay límites claros y bien definidos que separan la esfera
federal de la estatal, y los gobiernos locales son ‘criaturas’ de los estados (Cuadro 1).
2
ii) Autoridad Inclusiva. De acuerdo con este modelo, los gobiernos estatales y municipales dependen
completamente de las decisiones tomadas por el gobierno nacional. Este modelo se caracteriza por una
relación de dependencia de los gobiernos subnacionales, y la pauta de autoridad que prevalece es la
jerárquica (Cuadro 2).
iii) Autoridad Traslapante. Este modelo se caracteriza por una limitada dispersión del poder, cierta
autonomía moderada, y un alto grado de interdependencia potencial o real. Se distingue por
competencia simultánea, cooperación y negociación. El poder o influencia para cada ámbito de
gobierno es limitado, y están basados en la negociación, que es la principal estrategia para alcanzar
acuerdos. Las áreas exclusivas para cada ámbito de gobierno, con amplio poder discrecional son muy
limitadas. Por ello, existen grandes áreas en las cuales las diferentes esferas de gobierno operan
simultáneamente (Cuadro 3).
Se considera que el modelo de Autoridad Traslapante representa con más exactitud cómo las RIGs
funcionan hoy en día en los Estados Unidos de América. Es decir, son la representación más cercana de
las RIGs en un sistema federal. Existen diversos esfuerzos por sistematizar un conjunto de variables
que sirvan como base para el análisis de las RIGs. En la siguiente sección se señalan algunas variables,
derivadas de tres modelos analíticos, que se han considerado relevantes para lograr una mejor
comprensión de cómo funcionan y se transforman las RIGs.
1.4 Elementos de análisis de las RIGs

La necesidad de un marco teórico para analizar las RIGs ha estimulado a numerosos académicos a
desarrollar diferentes modelos analíticos. En esta sección se señalan algunas variables que puedan
ayudar a organizar de manera sistemática los diferentes elementos que componen las RIGs; así como
entender cómo esos elementos están vinculados y cómo se influyen mutuamente. Estas variables
pueden proporcionar una explicación más amplía de cómo las RIGs evolucionan y de cómo ello influye
en las políticas públicas.
El marco analítico desarrollado por Wright (1982) fue uno de los primeros esfuerzos por sistematizar el
estudio de las RIGs como disciplina. De acuerdo con este marco, las interacciones entre ámbitos o
niveles de gobierno se llevan a cabo con base en mecanismos tanto formales como informales, siendo
estos últimos a veces más influyentes que los primeros. Para analizar la evolución de las RIGs, Wrigth
considera que es necesario analizar sus diferentes fases. Por ello, la situación actual de las RIGs debe
examinarse como el resultado de una serie de fases o etapas, en las cuales la más evidente es la que se
encuentra en la superficie actual (Wright, 1983).
Los individuos son el factor más importante de la RIGs, autoridades y funcionarios de todos las esferas
de gobierno, así como los grupos de interés. Estos actores están en permanente interacción y tienen
objetivos y metas bien definidas. Con el fin de lograr acuerdos relacionados con esos objetivos y metas,
emplean canales de información formales e informales para negociar y regatear. Este proceso de
negociación tiene ciertas reglas, no formales, que no son estáticas ya que van cambiando conforme las
RIGs evolucionan. El marco analítico desarrollado por Wright (1988), da predominancia a la influencia
de los asuntos fiscales en la evolución de las RIGs. Sin embargo, el propio teórico considera que es
necesario ir más allá de la arena fiscal y económica para tener un panorama integral de las fuerzas que
influyen en el desarrollo de las RIGs (Wright, 1988, 284).
La propuesta de Wrigth, puede enriquecerse con la aportación de un modelo desarrollado en Canadá
por Simeon (1972). Para Simeon, las RIGs son resultado de la interacción de tres factores que se
influyen mutuamente. Al igual que Wright, considera que las metas, personalidades y comportamiento
de los actores políticos son fundamentales; pero a este elemento añade la influencia del contexto socio-
cultural, y el marco jurídico-institucional. Cada uno de estos factores no basta por sí solo para explicar
3
la forma en que las RIGs evolucionan, por lo que es indispensable tener una visión completa de todos
ellos y de cómo interactúan entre sí. Acorde con la propuesta de Wright, en el sentido de que la
evolución de las RIGs no depende tan sólo de asuntos financieros, este teórico canadiense establece que
hay otros recursos, como los políticos, que son también fundamentales en la negociación de los
diferentes actores (Simeon, 1972).
Por último, resulta conveniente retomar otro modelo diseñado con base en la experiencia británica, en
el cual fueron adoptados muchos de los elementos de los dos modelos arriba mencionados. (Rhodes,
1981). La contribución más valiosa del modelo desarrollado por Rhodes es el concepto de “poder-
dependencia”.3 Este concepto reconoce la naturaleza recíproca de las relaciones de poder: “no importa
cuan grande se el poder de una agencia central sobre una autoridad local, la primera depende en cierta
medida de esa autoridad local” (Rhodes, 19:99). Este hecho es esencial para explicar los cambios en las
RIGs. Las bases de esta relación de poder-dependencia son los recursos que posee cada actor político
en cada ámbito de gobierno. Estos recursos no están distribuidos equitativamente y un tipo de recurso
puede ser sustituido por otro. La disponibilidad, distribución y sustitución de esos recursos son
fundamentales para entender el poder de cada esfera de gobierno.
Al igual que Wright, Rhodes también considera que hay una tendencia a considerar los asuntos fiscales
como la principal arena de las RIGs, y que esta limitada perspectiva subestima el poder relativo que
posee cada ámbito o nivel de gobierno. Como Simeon, Rodees afirma que los diferentes actores
políticos disponen de una gran variedad de recursos para llevar a cabo el proceso de negociación; y
clasifica esos recursos en cuatro categorías: i) constitucionales o legales, ii) financieros, iii) políticos,
iv) de información.
Con base en la revisión de los tres modelos arriba señalados, es posible organizar y vincular un
conjunto de variables básicas que ayuden a explicar cómo funcionan y evolucionan las RIGs. Estas
variables son:
a) El análisis de las RIGs debe considerar, necesariamente, su evolución histórica como la base de
su actual estatus.
b) Las personas, autoridades, funcionarios y grupos de interés, y sus respectivos objetivos, metas y
valores son el factor más importante para entender la evolución de las RIGs.
c) Es necesario ubicar las dos variables ya señaladas en su contexto institucional, social, cultural, y
jurídico-institucional.
d) La interacción de los actores políticos se basa en la negociación a través de medios tanto
formales como informales, y estos últimos tienen a veces mayor influencia que los primeros.
e) Los recursos financieros no son los únicos ni los más importante en la dinámica y
transformación de las RIGs. Existen también recursos jurídicos, políticos y de información que
también influyen y pueden ser empleados en la consecución de objetivos y metas.
f) La relación de poder tiene una naturaleza recíproca, por lo que no importa cuan dependiente sea
un gobierno subnacional en relación con el gobierno central, el primero siempre dispondrá de
algún recurso para influir en cierta medida sobre el segundo.
En la siguiente sección, se analiza el caso mexicano y la evolución de sus RIGs a la luz de los
elementos teóricos hasta aquí estudiados.
3
Power-dependence
4
II. El caso de México
2.1 Marco político, jurídico e institucional

El Estado mexicano moderno que surgió de la revolución de 1910- 1917, se convirtió en una de las
sociedad más estables y menos opresivas en Latinoamérica (Johnson, 1968:37; Ward, 1986:15; Barry,
1992:24). Los congresistas que elaboraron la Constitución de 1917 sabían que la concepción liberal de
un poder Ejecutivo limitado por el Legislativo y Judicial, no era una buena alternativa en el contexto
mexicano. La solución fue conceder enormes poderes al presidente de la república a fin de garantizar
estabilidad política y gobernabilidad (Mizrahi, 1997:4). Por ello, aunque formalmente el nuevo
gobierno fue creado como una república democrática con un presidente, una legislatura con dos
cámaras, y un poder judicial independiente, no existía un auténtico mecanismo de balance entre estos
poderes (Rodríguez, 1997). El nuevo sistema político mexicano fue creado con base en una maquinaria
política altamente jerarquizada y centralizada que tenía dos elementos fundamentales: un presidente de
la república omnipotente, y un partido político, el Partido Revolucionario Institucional (PRI. Wynia,
1990:145).
El poder Ejecutivo se convirtió en el mediador más importante para resolver disputas entre los
diferentes grupos de interés. El presidente recibió enorme autoridad a través de la Constitución federal,
pero en los siguientes setenta años su poder real provino de su control sobre la maquinaria del PRI
(Wynia 1990, Barry, 1992). El presidente disfrutaba de las llamadas facultades metaconstitucionales, es
decir, normas no escritas del sistema político (Carpizo-McGregor, 1978). Él era quien generaba todas
las iniciativas de ley, era la última autoridad en materia electoral, y removía legisladores, gobernadores
y presidente municipales a su libre albedrío (Rodríguez, 1997:20). Como consecuencia era también el
actor más importante en el proceso de toma de decisiones de las políticas públicas. Por todas estas
razones, llegó a considerársele como “el amo de todo el sistema político” (Scott, 1959:146).
El Congreso era la institución de gobierno que más claramente mostraba la amplia separación entre lo
que la ley establecía, y lo que ocurría en la práctica. Al menos formalmente, el Congreso federal es el
poder con el mayor número de prerrogativas en las áreas económica, política, administrativa, judicial y
social. Sin embargo, por la lógica del sistema político, en la práctica el Legislativo obedecía
puntualmente al presidente (Casar, 1998:3). En este sentido, el rol del Congreso era puramente técnico
y ceremonial para dar legitimidad a las decisiones tomadas por el Ejecutivo.
El segundo componente del sistema político mexicano era el PRI. El principal mecanismo de
negociación de intereses en el sistema político mexicano era a través de la maquinaria del partido
oficial, más que a través de instituciones de gobierno legalmente establecidas (Scott, 1959). Controles
corporativos proporcionaban al régimen canales adecuados para satisfacer las necesidades de los
grupos políticos clave, y al mismo tiempo, para controlar su movilización en contra del sistema. El
principal rol del PRI era proveer una estructura para la carrera de los políticos, conciliar en la
negociación de los puestos, y asegurar la legitimidad del gobierno a través de la movilización de apoyo
en las urnas, en resumen, proporcionar control político y social (Ward, 1986). La población tenía la
impresión de que el PRI era el gobierno y que ambos eran inseparables (McDonald, 1971). La alianza
partido-gobierno controlaba las instituciones políticas y electorales con el fin de garantizar el dominio
del partido en los procesos electorales, y por ende, el control sobre las tres esferas de gobierno.
Formalmente al menos, México es una república federal, sin embargo, es comúnmente aceptado que
”el federalismo mexicano es más un mito de papel que una realidad política” (Johnson, 1968:45). La
federación mexicana se compone por 31 estados, que de acuerdo con la constitución son libres y
soberanos (Art. 40). El territorio de cada estado se divide en municipios. El gobierno municipal es
considerado por la Constitución federal como la base de la organización política y administrativa del
5
Estado mexicano (Art. 115). En la Constitución se describe al municipio como ‘libre’, en el sentido de
que es concebido como una esfera autónoma de gobierno. No obstante, en la práctica, es el ámbito de
gobierno más débil y dependiente.
La centralización del poder en la figura del presidente permeó toda la pirámide del poder, hasta las
esferas estatal y municipal. Hasta los 1980s, no existía un patrón de voto regional debido a la
preponderancia del PRI. De 1929 hasta mediados de los 1970s, este partido controló la presidencia de
la república, el congreso federal, todas las gubernaturas y legislaturas estatales, y la gran mayoría de
gobiernos municipales (Purcell, 1975). Los gobernadores eran elegidos por el presidente, y éstos a su
vez, elegían a los presidentes municipales de sus estados.
Paradójicamente, aunque los estados y municipios han estado políticamente subordinados al gobierno
federal, han tenido un rol fundamental para el sistema. Ambas esferas de gobierno han sido el vínculo
entre el gobierno federal y la diversidad de intereses políticos, económicos y sociales de las regiones
que integran el país. Además han sido responsables de preservar el status-quo del régimen
posrevolucionario en sus respectivas jurisdicciones (Morgenstern, 1997:6). No obstante su contribución
para el mantenimiento de la estabilidad política del sistema, estados y municipios han estado
tradicionalmente subordinados a las decisiones tomadas en el ámbito federal.
En la arena fiscal, federalismo significó subordinación financiera para estados y municipios. El
gobierno federal ha concentrado las facultades fiscales más importantes y posee también las fuentes de
ingreso más elásticas y estables. Tradicionalmente, los estados han tenido escasa autonomía fiscal. La
Constitución de 1917 heredó de sus predecesoras la centralización en materia fiscal y la sobre-posición
de facultades para recaudar recursos entre los gobiernos federal y estatales (Art. 31). Por otra parte, a
los estados les fue prohibido ejercer la mayor parte de las facultades fiscales (Art. 117), por lo que su
capacidad para generar recursos propios quedo muy limitada (Gráfica 1).
Si la Constitución de 1917 privó a los estados de fuentes importantes de ingreso, la situación de los
municipios era aún peor. El Art. 115 contenía una paradoja: los municipios tenían la capacidad de
manejar sus finanzas con completa libertad, pero sus ingresos debían ser determinados por las
legislaturas estatales. Por ello, antes de los ochenta, los municipios no tenían ninguna fuente importante
de ingreso, así que se convirtieron en el ámbito de gobierno más débil en términos fiscales. Hasta 1983,
las municipalidades estaban limitadas a cierto porcentaje de los impuestos estatales y en algunos casos
no recibían ninguna participación de los recursos que el estado recolectaba en las jurisdicciones
municipales (Gráfica 1). La única base fiscal para el gobierno local era la emisión de licencias para
negocios y permisos para vendedores ambulantes (Johnson, 1968:49).
Además de concentrar las fuentes más importantes de ingreso, el gobierno federal tenía hasta hace poco
tiempo a su disposición diversos medios para distribuir recursos entre los estados de manera
discrecional. Estos recursos eran canalizados en forma de transferencias para programas de inversión
pública, apoyo a zonas y grupos marginados, y fondos para proyectos especiales. El monto y
condiciones para acceder a esos recursos dependía en gran medida, en la relación del gobernador con el
presidente, y de su capacidad de negociación.
La distribución desigual de recursos fiscales entre los diferentes ámbitos de gobierno estaba claramente
diseñada para reforzar la lógica del sistema político mexicano. La estructura de las relaciones fiscales
intergubernamentales proporcionaba al Ejecutivo federal todos los elementos para reforzar a través del
control financiero, el control político del gobierno federal sobre los gobiernos subnacionales4.
La descripción hasta ahora realizada permite afirmar que, hasta la década de los 1980s, las RIGs en el
Estado mexicano posrevolucionario obedecían al modelo de Autoridad Inclusiva; ya que los gobiernos
4
Por gobierno subnacionales se entiende estados y municipios.
6
estatales y municipales dependían completamente de las decisiones tomadas por el gobierno nacional
(véase apartado 1.3). La dinámica de la relación entre federación, estados y municipios se basaba en
una relación de dependencia de los gobiernos subnacionales, y la pauta de autoridad que prevalecía era
la jerárquica. En el siguiente apartado, se analiza la evolución de las RIGs a partir de 1980.
2.2 Primera fase (1980-1988)

México disfrutaba de una época de riqueza económica derivada del hallazgo de importantes
yacimientos de petróleo cuando el presidente José López Portillo (1976-1982) dio a conocer el Plan de
Desarrollo 1980-1982. Aunque la descentralización no se señalaba como uno de sus principales
objetivos, se identificaba el fortalecimiento financiero de estados y municipios como uno de sus
principales propósitos (SPP, 1980). El principal instrumento para fortalecer a los gobiernos
subnacionales fue la creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) que empezó a
funcionar en 1980. Este sistema era el más importante de todos los instrumentos fiscales para apoyar el
federalismo (SPP, 1980b:46).
Aunque el nuevo sistema estableció fórmulas bien definidas para la distribución de recursos, fueron los
actores políticos federales quienes determinaron esos criterios. La Ley de Coordinación Fiscal
determinó que el porcentaje de las transferencias que los estados tenían que entregar a sus municipios
debía ser distribuido con base en los criterios fijados por cada legislatura estatal. Esto implicó que los
gobiernos estatales pudieron reforzar su control financiero y político sobre las municipalidades (Bayle,
1995:176). El SNCF no redujo la concentración de recursos fiscales en el ámbito federal. El Cuadro 4
muestra que la situación privilegiada del gobierno federal, en términos de ingreso, no cambió
sustancialmente después de la creación del nuevo sistema.
Las participaciones se convirtieron en la principal fuente de ingresos para estados y municipios.
Mientras que en 1975, representaban 22 por ciento del total del ingreso de los estados, en 1988
significaron el 61 por ciento (Gráfica 2). Para los gobiernos locales, las transferencias federales
representaban 13 por ciento de su ingreso total en 1975, y para 1988 alcanzaron el 58 por ciento
(Gráfica 3). Este sistema de transferencias no logró ninguno de los objetivos económicos establecidos
por la teoría de transferencias; y por el contrario, estimuló graves problemas fiscales. Sin embargo, se
convirtió en el medio para proporcionar más recursos a los actores políticos del ámbito subnacional, al
mismo tiempo que reforzó su patrón de dependencia política y financiera en relación con el gobierno
federal.
En 1982, el gobierno federal tuvo que enfrentar una grave crisis económica a la que contribuyeron
diversos factores tanto externos como internos (véase Lusting, 1998; Grindle, 1996). El precio del
petróleo se colapsó en menos de un año. México tenía dos opciones: declarar la moratoria de su deuda
externa o pedir ayuda financiera en el extranjero. Para proteger a sus bancos comerciales, el gobierno
de los Estados Unidos de América y el Fondo Monetario Internacional proveyeron préstamos con la
condición de que se adoptara un programa de ajuste estructural (Maddison, 1992:139). En su último
informe de gobierno, López Portillo nacionalizó la banca privada, debilitando aún más la confianza de
la comunidad de negocios nacional e internacional. La legitimidad de su presidencia fue dañada
severamente con la evidencia de enorme corrupción en los niveles más altos de gobierno y por su
evidente incapacidad para manejar la crisis económica (Grindle, 1996:59).
Cuando Miguel de la Madrid asumió la presidencia en 1982, identificó a la descentralización como un
componente clave en la agenda del gobierno federal. Durante su campaña política, agrupó los
principales problemas del país en siete categorías, una de ellas fue ‘la descentralización de la vida
nacional’. Esta preocupación por la descentralización reflejaba los problemas enfrentados por el
régimen. Las medidas de austeridad asociadas con el FMI causaron inconformidad entre la clase
7
política ya que hacían más difícil su principal función de preservar el sistema. En el pasado, esos
líderes tuvieron suficientes recursos para mantener el control sobre las organizaciones corporativas. La
crisis económica estimuló el surgimiento de sindicatos independientes que representaban una amenaza
para su rol tradicional en el sistema de patronazgo (Stansfield, 1992; Grindle, 1996).
La crisis económica también hizo evidente la inconformidad de diferentes grupos sociales,
manifestándose principalmente en el ámbito subnacional. Entre 1982 y 1983, el Partido Acción
Nacional (PAN) logró una cadena de importantes victorias en las elecciones municipales, incluyendo
las capitales de cinco estados: Chihuahua, Durango, Sonora, Guanajuato, y San Luis Potosí. Las
victorias de la oposición dejaron en claro que las demandas de descentralización se iban extendiendo en
la esfera municipal. El régimen enfrentaba su crisis institucional más grave; algunos analistas la
denominaron ‘crisis de confianza pública’ y ‘crisis de representación’ (Rodríguez, 1992:129).
La nueva administración dio a conocer el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, señalando a la
descentralización como uno de los principales objetivos del gobierno federal. Fueron tres las estrategias
identificadas para combatir los problemas derivados de la centralización, todas ellas vinculdas con una
transformación de la dinámica de las RIGs: i) fortalecimiento del federalismo, ii) promoción del
desarrollo regional, iii) vigorización de la vida municipal (SPP, 1983:375). El desarrollo regional fue la
piedra de toque del proceso de descentralización, y una de las principales acciones para su
implementación en la esfera fiscal fue la reforma del Art. 115 constitucional.
Cinco días después de tomar posesión, De la Madrid envío una iniciativa al Congreso de la Unión para
modificar el Art. 115 constitucional. La reforma fue aprobada el 2 de febrero de 1983, convirtiéndose
en la política más importante para fortalecer la autonomía municipal (CNEM, 1985). De acuerdo con el
gobierno federal, la reforma tenía como fin proporcionar más recursos a los municipios para que
pudieran disfrutar de la autonomía consignada en la Constitución, de la cual nunca se habían
beneficiado en la práctica (Rodríguez, 1992:129).
La reforma al Art. 115 fortaleció el estatus legal del gobierno municipal, estableciendo claramente, por
vez primera, sus responsabilidades en materia de los servicios públicos que debía proveer. Aunque los
municipios también recibieron facultades para llevar a cabo otras importantes funciones, 5 el elemento
más importante de esta reforma en términos fiscales, fue que la Constitución consagró su derecho a
recibir ingresos de fuentes claramente definidas así como la libertad para decidir cómo utilizarlos
(Rodríguez, 1995:154). El impuesto predial fue asignado como fuente exclusiva municipal, y a los
municipios también les fue otorgada la facultad de obtener recursos por la provisión de los servicios
públicos recién asignados por la reforma constitucional.
La llamada reforma municipal de 1983, validó en la arena fiscal el control que el SNCF le había
otorgado a los estados sobre los municipios en 1980. El nuevo Art. 115 estableció que las
transferencias federales que le correspondían a los gobiernos locales, serían determinadas por la Ley de
Coordinación Fiscal, debiendo ser distribuidas con base en los criterios fijados por los congresos
estatales. El control de los estados sobre los municipios fue incluso reforzado cuando la reforma señaló
que también correspondía a las legislaturas estatales determinar las tasas del impuesto predial, fuente
de ingresos recién asignada con exclusividad a las municipalidades.6
Durante esta fase, las políticas y estrategias analizadas muestran que lejos de fortalecer la autonomía
5
Planeación del uso del suelo, promoción del desarrollo, y protección ambiental. La reforma de 1983 también incorporó el
principio de representación proporcional en la elección de los miembros del ayuntamiento (CNEM, 1985).
6
De acuerdo con la teoría y práctica, un elemento esencial para la autonomía fiscal de los municipios es que éstos posean la
capacidad para determinar las tasas y cuotas de sus ingresos propios. Si los gobiernos locales no pueden modificar sus tasas,
no pueden empatar el nivel de sus servicios públicos con las preferencias locales; lo cual implica un serio conflicto entre
esas necesidades y su capacidad fiscal.
8
legal y fiscal de los gobiernos subnacionales, tuvieron el efecto contrario haciéndolos más
dependientes. En términos de relaciones fiscales intergubernamentales, las bases de distribución del
nuevo sistema fiscal eran meramente políticas y su objetivo principal era mantener la predominancia
del gobierno federal por encima de estados y municipios.
2.3 Segunda fase (1989-1996)

Miguel de la Madrid tuvo éxito en el manejo de la crisis política que encontró al asumir la presidencia.
A pesar del crecimiento de las desigualdades y del espacio político ganado por la oposición durante su
administración, el PRI se mantuvo en el poder, conservando su hegemonía política en el país. En las
elecciones de 1985, el partido oficial sólo cedió 10 asientos al PAN en la Cámara de Diputados de los
300 de mayoría relativa (Morris, 1995:68).
Bajo el aparente éxito de De la Madrid en el manejo de la crisis, habían diversas fuerzas que llevarían
al sistema a una situación mucho más crítica. Tres factores estimularon los cambios ocurridos a finales
de los 80s. El primero, y quizá el más poderoso, provino de los cambios experimentados por la
sociedad. El acceso de mayor número de personas a la educación, la industrialización, el crecimiento
urbano, y el desarrollo hicieron más difícil para el gobierno manejar con eficacia, las muchas veces
contradictorias demandas a través de la estructura de un sistema de partido único. Además, la extendida
percepción de la ineficacia del gobierno para responder a los terremotos de septiembre de 1985,
despertó los movimientos populares de protesta que habían permanecido adormecidos por algún tiempo
(Morris, 1995:61; Craske, 1996:81).
El segundo factor fue coyuntural: otra crisis económica. Después de disfrutar de cuatro décadas de
crecimiento económico, la economía mexicana no se podía recuperar completamente de las crisis de
1982. El PIB disminuyó 0.6 por ciento en 1982, y otro 4.2 por ciento en 1983. Después de una ligera
recuperación durante 1984 y 1985, cayó de nuevo 3.7 por ciento en 1986, como resultado de una más
grave disminución del precio del petróleo y de los devastadores terremotos de 1985 (Morris, 1995:22).
La caída de la bolsa de valores en 1987, trajo una mayor devaluación, fuga de capitales e inflación más
alta.
El tercer factor fue una mezcla de los dos anteriores: los efectos políticos del proceso de estabilización
y de reforma estructural de la economía que fueron implementados por la nueva élite política para
enfrentar la crisis (Morris, 1995:25). El gobierno federal recortó subsidios, redujo el control de precios,
e incrementó el precio de los bienes públicos. Sin embargo, estas medidas no restauraron el crecimiento
económico. El programa de reforma económica cambió la relación histórica entre los líderes de
negocios, obreros, campesinos y otros sectores que habían operado durante largo tiempo como ‘shock
absorbers’; mediando entre el gobierno y sus agremiados.
Por otra parte, el fraude cometido en varios estados y municipios durante las elecciones de 1984,
fortalecieron a los partidos de oposición, especialmente al PAN en el norte del país. El fortalecimiento
de la oposición, combinada con la crisis económica atrajo más apoyo de la clase media y del sector
empresarial hacia ese partido de derecha (Morris, 1995:69; Mizrahi, 1997b:2). Las elecciones de varios
estados del norte, donde la oposición era fuerte, se caracterizaron por el uso masivo de recursos del
gobierno para apoyar a los candidatos oficiales, así como el extenso fraude electoral. Auque el
gobierno tuvo éxito para detener el avance de la oposición, lo hizo con un alto costo en materia de
credibilidad (Aguilar & Meyer, 1996:240).
La insatisfacción con los procesos electorales se combinó con profundos desacuerdos al interior de la
elite priísta. Las políticas neoliberales introducidas por De la Madrid, exacerbaron las divisiones dentro
del PRI en todos sus niveles. Se adoptaron ciertas medidas para crear la apariencia de una apertura
dentro del partido pero sin poner en peligro su manera tradicional de funcionamiento. Esto estimuló el
9
surgimiento en 1987 de un nuevo grupo al interior del PRI, denominado Corriente Democrática,
liderado por Cuauhtémoc Cárdenas, ex - gobernador de Michoacán, y Porfirio Muñoz Ledo, ex –
presidente del Comité Ejecutivo Nacional del PRI.
El nuevo grupo demandó la adopción de mecanismos de verdadera democracia interna para la selección
del candidato presidencial del PRI para las elecciones de 1988, e inició una campaña para apoyar a
Cárdenas como candidato. La élite política decidió ignorar a este grupo e incluso reprimir sus ideas a
favor de la democratización. Los disidentes fueron expulsados del PRI y poco después Cárdenas aceptó
la candidatura del Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM). Esta candidatura, apoyada
por cuatro partidos de izquierda, formaron el Frente Democrático Nacional (FDN), convirtiéndose en
una genuina amenaza para el PRI.
Las elecciones de 1988 fueron las peores en la historia del partido oficial. La Comisión Electoral
necesitó siete días para contar los votos, alimentando la sospecha de fraude. El 13 de julio Carlos
Salinas de Gortari, candidato del PRI, fue declarado ganador con el 50 por ciento de los 19 millones de
los votos. Cárdenas fue declarado como segundo con el 31 por ciento, y Manuel Clouthier como tercero
con 17 por ciento (Wynia, 1990:161). Salinas tomó posesión como el presidente más debilitado de la
historia moderna de México. Una encuesta de Los Ángeles Times señaló que el 74 por ciento de los
entrevistados no creía en la victoria de Salinas (Morris, 1995:70).
Las reformas económicas adoptadas en los 80s, afectaron la legitimidad del PRI y la composición de su
élite política (Dresser, 1994:144). Las elecciones de 1988 revelaron el grado de descontento en la
sociedad mexicana con un Estado que abandonó su política social por la crisis fiscal. En este contexto,
la sospechosa victoria de Salinas dañó más la legitimidad del sistema (Craske, 1996:78).
Las elecciones de 1988 también tuvieron importantes consecuencias para el poder Legislativo. El
Congreso cambió de composición, limitando en cierta medida el poder presidencial al quitarle la
posibilidad de llevar a cabo reformas constitucionales sin la aprobación de los diputados de la
oposición. En la Cámara de Diputados, el PRI obtuvo 260 de los 500 asientos. Bastante menos de las
dos terceras partes, 332, requeridas por la ley para aprobar cualquier cambio a la Constitución. Por lo
que el presidente tenía que negociar con la oposición con el fin de obtener los 70 votos que le faltaban.
Sin embargo, la aprobación de cualquier otro tipo de legislación, como el presupuesto de la federación,
aún estaba garantizada. La nueva composición del Congreso permitió a los partidos de oposición
promover importantes reformas en la arena lectoral, las cuales impusieron límites significativos al PRI
y a su control sobre la conducción de las elecciones (Rodríguez & Ward, 1996:93).
Las elecciones de 1988 revelaron la fragmentación del poder del régimen. El PRI perdió su mayoría en
la ciudad de México, en donde aumentaba la insatisfacción de sus habitantes por la falta de democracia
en la selección de su gobernante. El PRI también perdió en la segunda ciudad más grande del país,
Guadalajara, y en muchos otros estados (Aguilar & Meyer, 1993:243). Después de más de 40 años de
relativa tranquilidad política, el mapa se transformó en uno de intensa competencia electoral.
Salinas de Gortari tuvo que enfrentar la crisis económica heredada de la administración anterior, y la
crisis política más profunda jamás experimentada por el sistema en general y por la presidencia en
particular. De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, la modernización del país se
llevaría a cabo con base en tres acuerdos fundamentales: i) el Acuerdo Nacional para el Fortalecimiento
de la Democracia, ii) el Acuerdo Nacional para la Recuperación Económica y la Estabilidad de Precios,
iii) el Acuerdo Nacional para el Mejoramiento de los Niveles de Vida. El segundo de ellos señaló la
descentralización del gasto público como una estrategia para fortalecer a estados y municipios, uno de
sus objetivos más importantes; además de una mejor coordinación entre los tres órdenes de gobierno
(SPP, 1989:9).
La canalización más importante de recursos hacia estados y municipios se realizó con base en el
10
Acuerdo Nacional para el Mejoramiento de los Niveles de Vida. Este acuerdo fue la base para el
Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), el programa federal que se convertiría en la bandera
de la administración salinista. Salinas conservó el enfoque neoliberal adoptado por la administración
previa, en la cual él había sido secretario de programación. Su principal preocupación era superar la
crisis económica, pero estaba consciente de que su crisis de legitimidad tenían que ser resuelta también.
La pregunta era: cómo promover las transformaciones económicas necesarias de tal manera que se
resolviera en lugar de agravarse la crisis política enfrentada por el sistema (Bailey, 1994:97). Era
necesario encontrar una estrategia para minimizar las contradicciones surgidas entre el modelo
económico neoliberal y las demandas sociales (Craske, 1996:80).
Para resolver este dilema, Salinas y sus colaboradores acuñaron el concepto de ‘liberalismo social’, el
cual fue diseñado para ‘casar’ la economía neoliberal con un tipo muy particular de paternalismo social
(Knight, 1996:49). El liberalismo social proveyó de las bases ideológicas para diseñar el programa de
combate a la pobreza que ayudaría a Salinas a recuperar la legitimidad perdida y a paliar los problemas
sociales producidos por la adopción de la política económica neoliberal. Salinas presentó el
PRONASOL en diciembre de 1988.
PRONASOL se proponía beneficiar 48 por ciento de la población mexicana que vivía por debajo de la
línea de pobreza, y especialmente, el 19 por ciento que estaba clasificado en pobreza extrema
(Cornelius, Craig & Fox, 1994:7). PRONASOL o Solidaridad fue implementado por la Subsecretaría
de Desarrollo Regional de la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP). Algunos autores
consideran que el diseño de Solidaridad fue obra de Salinas, pero otros sugieren que aunque su origen
no era nacional, ya que fue impuesto por el FMI para acompañar el proceso de reestructuración
económica, su forma de implementarlo fue netamente mexicana (Cornelius, Craig & Fox, 1994:6;
Ward, 1995). Independientemente de su origen, el objetivo principal de Solidaridad fue restaurar la
imagen del presidente y los poderes de la institución presidencial que se vieron empañados con las
elecciones de 1988 (Bailey, 1994:117).
El PRI había mantenido el monopolio del poder en estados y municipios por cerca de medio siglo. Fue
hasta mediados de los 80s cuando esta situación empezó a transformarse. Los cambios en el ámbito
municipal fueron la semilla del proceso democratizador que impulsó la transformación del modelo de
relaciones intergubernamentales en México. El número de municipios de oposición aumentó
significativamente de 1989 en adelante por diversas razones. Una de ellas provino de las elecciones de
1988. Ya que el PRI no tenía la mayoría necesaria en la Cámara de Diputados para aprobar reformas
constitucionales, el presidente tuvo que reconocer algunas victorias del PAN en el ámbito subnacional
ya que requería del apoyo de este partido.
El FDN, la coalición que apoyó la candidatura de Cárdenas para la presidencia en 1988, se transformó
en un nuevo partido: el Partido de la Revolución Democrática (PRD). Al ser reconocido en mayo de
1989, ganó gran apoyo en algunos estados del centro y sur del país. En diciembre de 1989, durante las
elecciones en el estado de Michoacán, ganó 52 de las 113 municipalidades del estado (Bruhn &
Yanner, 1995:113). Sin embargo, el PAN fue el líder de la transición iniciada en 1989 (Rodríguez &
Ward, 1995:6; Guillén, 1995:51). Uno de los principales problemas de los municipios de oposición
fueron los limitados recursos financieros con los que contaban para llevar a cabo sus programas. Pronto
se dieron cuenta que su dependencia financiera era uno de los obstáculos más serios para lograr mayor
autonomía.
Las fuerzas políticas locales empezaron a cuestionar la concentración de recursos en el ámbito federal
(Courchene, Díaz & Webb, 2000:128). La discreción en el manejo de las transferencias federales de los
municipios fue uno de los primeros asuntos en ser abiertamente denunciados por los presidentes
municipales de oposición. Cuando el PRD ganó un gran número de municipalidades en Michoacán, sus
ayuntamientos cuestionaron la honestidad de los funcionarios estatales en la distribución de
11
transferencias del SNCF (Bruhn & Yanner, 1995:120).

La primera vez que una victoria de la oposición fue reconocida en el ámbito estatal fue en 1989,
cuando Ernesto Rufo, candidato del PAN, se convirtió en el primer gobernador de Baja California. No
fue una coincidencia que Rufo fuera el primer gobernador que señaló la necesidad de reformar la
centralizada estructura fiscal (Mizrahi, 1997:8). Después de un controvertido proceso electoral, el
panista Carlos Medina se convirtió en gobernador interino de Guanajuato en 1991; y Francisco Barrios,
también panista, ganó la gubernatura de Chihuahua en 1992. Estos tres gobernadores de oposición
manifestaron su interés por lograr democracia, participación social, descentralización y autonomía
municipal. Estos valores reflejaban la evolución política de una sociedad que buscaba un genuino
cambio político. Este fue el contexto en el que operó el PRONASOL.
Este programa incrementó considerablemente la capacidad de estados y municipios para financiar
proyectos. Se convirtió en la fuente más importante de ingresos de los gobiernos municipales para
financiar inversión pública, para la mayoría fue la primera vez que tuvieron recursos para ello
(Hernández, Gamboa & Díaz, 1999:6). Solidaridad estimuló el crecimiento de nuevos liderazgos a
través de la participación de grupos sociales que habían sido ignorados por largo tiempo (Cornelius,
Craig & Fox, 1994:26). Solidaridad también proporcionó nuevos canales para hacer demandas,
ayudando a desarrollar la noción de co-responsabilidad (Craske, 1996:88; Knight, 1996:39). Pero sus
efectos en términos de relaciones intergubernamentales fueron muy negativos.
Los estados y municipios tenían una participación muy limitada en la implementación de los programas
de PRONASOL. Los recursos eran asignados a los estados de manera discrecional, con base en razones
políticas más que económicas o sociales. Los recursos de Solidaridad llegaban etiquetados a los
estados, los programas diseñados por éstos últimos fueron eliminados. De esta forma, los
requerimientos de los fondos de este programa determinaban el gasto estatal y municipal con el fin de
cumplir las prioridades establecidas por la federación.
El financiamiento de PRONASOL y su proceso de toma de decisiones rebasaban a las autoridades
estatales, debilitándolos aún más. Los mecanismos para transferir estos recursos convirtieron a la
delegación de la SPP en una institución paralela, la cual decidía el uso de los fondos con participación
mínima del gobierno estatal. Implementar Solidaridad significó que más del 30 por ciento del
presupuesto de los estados tuvo que ser empleado en las aportaciones para este programa, lo cual hizo
que los gobernadores no quisieran participar en él (Dresser, 1994:157).
Salinas tuvo problemas con los gobernadores que había heredado de la administración de De la Madrid
(Cornelius, Craig & Fox, 1994:12). En octubre de 1991, 20 gobernadores expresaron su insatisfacción
con PRONASOL (Fox, 1994:188). Una clara señal de la ampliación de ese conflicto fue el hecho de
que Salinas removió a no menos de 16 gobernadores durante su administración (Rodríguez & Ward,
1995b:225). Solidaridad fue usado pues, para fortalecer la autoridad del presidente sobre los
gobernadores (Varley, 1996:222).
Solidaridad fortaleció la concentración del poder, al promover un vínculo directo entre el presidente y
las localidades, ignorando a las autoridades municipales (Fox & Moguel, 1995:192). Los gobiernos
locales tenían un rol de supervisión pero no tenían participación directa en la administración del
programa (Bruhn & Yanner, 1995:123). Las municipalidades se convirtieron en medios para transferir
recursos, pero como autoridades electas no podían tomar ninguna decisión acerca de su uso. Los
Consejos Municipales de Solidaridad, ejecutores del programa en el ámbito municipal, se convirtieron
en una especie de autoridad paralela que decidía cómo ejercer los recursos (Bailey, 1994:117). La
delegación de la SPP en cada estado tenía la última palabra en relación con cualquier decisión
importante relacionada con el programa (Cornelius, Craig & Fox, 1994:21).
PRONASOL también permitió al presidente canalizar recursos a las zonas con turbulencia política. Sus
12
fondos fueron destinados generosamente hacia las áreas donde el PRD tenía mayor apoyo. En las
elecciones de 1991, el PRD perdió la mayor parte del apoyo político ganado en Michoacán en 1988. Se
estima que cada voto para el PRI en Michoacán costó 70 dólares, comparado con sólo 2 dólares, que
fue el costo de los votos para el PRD (Chávez, 1992, citado en Ward, 1994:60). No fue una
coincidencia que el 12 por ciento del presupuesto total de Solidaridad para 1992, se concentrara en
Michoacán.
PRONASOL se creó en la oficina del presidente como un clásico ejemplo de la discrecionalidad del
Ejecutivo (Knight, 1996:11, Cornelius, Craig & Fox, 1994:14). Usando estructuras jerárquicas, las
decisiones sobre cuáles proyectos podían llevarse a cabo tenían que ser autorizadas por el centro,
reforzando arbitrariedad en el proceso de toma de decisiones (Craske, 1996:87). Aunque PRONASOL
benefició al PRI, recuperando legitimidad para todo el sistema, particularmente reforzó el dominio del
presidente, vigorizando su popularidad y proporcionándole mayor control en la distribución de fondos
discrecionales (Bailey, 1994:103; Knight, 1994:40; Dresser, 1994:144; Varley, 1996:224).
PRONASOL fue un mecanismo muy efectivo para fortalecer el centralismo presidencial, aumentando
el control federal sobre estados y municipios. Este programa debilitó a los gobiernos estatales ya que
perdieron capacidad de decisión frente al gobierno federal. Los municipios no sólo no ganaron
influencia en el proceso de toma de decisiones sino que se vieron debilitados todavía más al convertirse
en meros canales para transferir recursos a organismo que representaban estructuras paralelas pero
incluso con más poder, ya que disponían de fondos para financiar obra pública.
Durante esta fase el gobierno federal reforzó su posición dominante sobre estados y municipios, y el
presidente fortaleció su rol como el actor más importante del país en la toma de decisiones. Estados y
municipios fueron debilitados para reforzar la institución presidencial y recuperar la legitimidad del
régimen. Paradójicamente, cuando los tomadores de decisiones del ámbito federal adoptaron un
enfoque tecnocrático neoliberal, su programa social más importante se basó en la distribución
discrecional de recursos que no siguió ningún criterio de eficiencia.
2.4 Tercera Fase (1997-2000)

Durante la administración de Salinas, la economía se liberalizó significativamente. Las empresas
estatales fueron vendidas, la Constitución fue reformada para permitir la privatización del ejido y
México firmó el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC). En el frente político hubo
reformas en materia electoral y de derechos humanos, un Congreso más plural, la oposición tuvo
acceso a algunas gubernaturas y múltiples municipios. Sin embargo, en su último año de gobierno
Salinas tuvo que enfrentar otra crisis política. Su inició coincidió con la entrada en vigor del TLC; el 1º
de enero de 1994 un grupo armado apareció en Chiapas, el estado más pobre de México. Dos meses
más tarde, el 22 de marzo, el sistema fue cimbrado de nuevo con el asesinato del candidato presidencial
del PRI, Luis Donaldo Colosio (Stanfield, 1996:141).
Más tarde, el programa más importante de la administración salinista, Solidaridad, le dio la victoria al
PRI en las elecciones presidenciales de 1994 (Knigth, 1996:9). Los resultados, 77.7 por ciento del
electorado a favor, fueron los más altos en la historia de México. Los 34 millones de votos fueron
captados en condiciones consideradas por los analistas, como las más limpias jamás registradas. Zedillo
obtuvo 50 por ciento de los votos. En el Senado, los candidatos del PRI arrasaron con los 64 asientos
de mayoría relativa. El PRI también recuperó su posición dominante en el Congreso. Sólo 23 de las 300
curules de mayoría relativa fueron ganados por partidos de oposición – 18 para el PAN, y 5 para el
PRD (Stansfield, 1996).
Salinas convenció al electorado de que su administración había resuelto los problemas económicos más
importantes. Sin embargo, inmediatamente después de que Zedillo tomó posesión de la presidencia en
13
diciembre de 1994, México enfrentó otra severa crisis económica. La crisis fue producto de diversos
factores relacionados con la política neoliberal de la administración salinista (Otero, 1996:8; González,
1998:46). La crisis fue agravada por recorte en el gasto público, un aumento del IVA del 10 al 15 por
ciento. Los intereses bancarios se elevaron a tasas del 60 por ciento acompañados por significativos
incrementos en bienes provistos por el gobierno, tales como electricidad y gasolina. Al mismo tiempo
se estableció un límite del 12 por ciento en el aumento de salarios. Ese año, la economía se contrajo 6.2
por ciento en términos reales, la reducción más grave desde 1932 (González, 1998:53).
La centralización de la economía había mantenido controladas las tensiones entre las regiones y el
gobierno federal, pero la crisis económica las agudizó aún más. Las transferencias federales A estados
y municipios se redujeron considerablemente. La depresión económica experimentada por la sociedad
socavó de nuevo la credibilidad del gobierno y del PRI, fortaleciendo a los partidos de oposición
(Rubio, 1998:26). En la primera mitad de 1995, el PRI perdió tres estados, los cuales fueron ganados
por el PAN: Jalisco, Guanajuato y Baja California (Langston, 2001:504). En las mismas elecciones,
pero en el ámbito municipal, el voto del PRI cayó de cerca de un 70 por ciento a un 52 por ciento. En
las elecciones de 1996, el PRI también tuvo pérdidas importantes en estados que había controlado
tradicionalmente: el Estado de México, Guerrero y Morelos (Magaloni, 1999:208).
La mayor competencia electoral no fue el único factor que el sistema tuvo que enfrentar. Otra fuerza
había venido creciendo lenta pero sostenidamente dentro del propio PRI: una división interna que
llevaría al debilitamiento del una vez llamado ‘amo de todo el sistema político’ (Scott, 1959:146). La
fragmentación de la clase política del PRI fue la que más contribuyó en el decline de la autoridad
presidencial. El conflicto interno inició muchos años atrás con el resentimiento de los miembros del
PRI que pertenecían a la vieja guardia. Durante dos décadas, éstos fueron testigos de cómo tecnócratas
educados en el extranjero habían sido promovidos a las posiciones más importantes. Los miembros
activos del PRI fueron desplazados de los cargos que les garantizaban poder político y económico
(Rubio, 1998:16).
El resentimiento de la vieja guardia se combinó con el rol diferente que Zedillo dio a la institución
presidencial dado su deseo de respetar el marco constitucional (Cedeño, 2000:10). Al principio de su
administración Zedillo declaró que mantendría una sana distancia del PRI con el fin de que sus líderes
tomaran sus propias decisiones. Formalmente al menos, esto terminó con el liderazgo informal del
presidente sobre el PRI (Langston, 2001).
Difiriendo totalmente del estilo de Salinas, Zedillo decidió no involucrarse en conflictos electorales
estatales y municipales, permitiendo que las cortes los resolvieran. Ello significó que era más fácil para
los gobernadores interferir en asuntos electorales, por lo que estos actores políticos vieron fortalecida
su influencia en las RIGs. “El presidente abandonó sus poderes tradicionales, por lo que forzó a todos
los demás actores políticos a llenar el vacío creado por este abandono presidencial” (Rubio, 1998:17).
Por otra parte, el vínculo de Zedillo con los gobernadores era débil ya que la mayoría de ellos fueron
seleccionados durante la administración de Salinas. Zedillo enfrentó cinco elecciones de gobernadores
en 1995 y siete más en 1997 pero ninguno de esos candidatos del PRI pertenecía a su camarilla (Casar,
1998:26). Algunos de esos gobernadores eran políticos muy experimentados, como Manuel Bartlett de
Puebla y Roberto Madrazo de Tabasco, quienes creían que tenían el derecho a ser considerados
potenciales precandidatos presidenciales. Hasta entonces, una de las reglas no escritas del PRI había
sido que sólo los miembros del gabinete podían ser considerados entre los posibles candidatos
presidenciales (Langston, 2001:505).
Apoyados por el núcleo duro del partido, estos gobernadores aprovecharon la 17ª Asamblea General
del PRI en 1996 para cambiar los requisitos para ser candidato del PRI a una gubernatura o a la
presidencia. Los nuevos requisitos para ser candidato presidencial fueron ser militante del partido, y
14
haber ocupado un puesto de elección popular. Estos requisitos excluyeron a la mayoría de los
miembros del gabinete de Zedillo en la carrera por la candidatura a la presidencia, cuando antes de la
asamblea ellos eran los precandidatos más probables. Así pues, el resultado más importante de este
evento fue la reducción del poder que durante más de sesenta años tuvo el presidente para escoger a su
sucesor. Estos cambios terminaron con las posibilidades de la mayor parte de los miembros del
gabinete y en contraparte, surgieron varios candidatos entre los gobernadores (Ibíd.:506).
Los problemas derivados de la última crisis económica, el nuevo poder de los gobernadores priístas, y
la mayor competencia electoral unieron a actores políticos de los ámbitos estatales y municipales en
busca del mismo objetivo: descentralización. Para los gobernadores priístas, la descentralización era
atractiva con el fin de aumentar su poder político en sus estados, pero sus expectativas iban más allá.
Ellos esperaban que más facultades y recursos fortalecerían su papel en la escena nacional, lo cual
eventualmente los llevaría a una posición más alta, es decir, a la presidencia. Los políticos de la
oposición consideraban a la descentralización como un medio para un reparto más justo y balanceado
de poder y recursos, lo cual contribuiría a terminar con el sistema creado por el PRI.
Aunque con diferentes objetivos, los actores subnacionales se dieron cuenta que podían unir esfuerzos
con el fin de presionar al gobierno federal para obtener mejores resultados en sus demandas de
descentralización. El primer ejemplo de esta nueva estrategia fue la organización de foros plurales en
los cuales federalismo y descentralización pudieran ser discutidos y analizados.7 El evento más
importante sobre federalismo tuvo lugar en marzo de 1995 en Jalisco. En su inauguración, Zedillo
reconoció:"Hoy en México, el centralismo es opresivo y retrogrado, y socialmente insensible e
ineficiente" (Foro Nacional, 1995:11).
Las conclusiones presentadas por los representantes de estados y municipios reflejaban claramente sus
objetivos. Afirmaron que los principales problemas para lograr un verdadero federalismo eran el
centralismo, el presidencialismo, la debilidad municipal, la pasividad judicial, la inequidad en la
distribución del ingreso, la falta de respeto en la división de poderes, la débil participación democrática,
la ambigüedad de la estructura jurídica, y la corrupción (Ibíd.:427).
Gobernadores, presidentes municipales y académicos coincidieron acerca de la necesidad de
transformar el patrón seguido en las relaciones intergubernamentales. Todos ellos pidieron la
redefinición de las facultades entre los órganos y ámbitos de gobierno, la estricta aplicación de la ley,
democracia y participación ciudadana en el diseño de políticas públicas, desarrollo regional
balanceado, mejor distribución de recursos financieros, transparencia en la gestión de recursos
públicos, y particularmente, el fortalecimiento de los gobiernos estatales y municipales frente al ámbito
federal (Ibíd.:429).
El Presidente Zedillo denominó Nuevo Federalismo a su política de descentralización. El concepto de
federalismo cobró fuerza durante las campañas presidenciales de 1994, y los tres principales partidos
políticos lo adoptaron aunque bajo diferentes enfoques.8 Al principio de la administración de Zedillo, el
programa de Nuevo Federalismo no tenía una estructura propia, ni tampoco había una estrategia formal
o un documento de política que indicara cómo sería implementado (Ward & Rodriguez, 1999b:675). A
pesar de la falta de una estrategia integral, a diferencia de administraciones anteriores, Zedillo vinculó
el problema de desarrollo regional a las políticas federales más importantes: el fortalecimiento del
federalismo y la reducción de la pobreza (SHCP, 1995).
En 1995, el gobierno federal anunció la transferencia del Ramo 26 del presupuesto federal, Programa
de Superación de la Pobreza, hacia los estados y los municipios (Trejo & Jones, 1998:77). Durante
7
En diciembre de 1994, se organizó el foro llamado ‘20 Compromisos por la Democracia’ en el cual participaron políticos
estatales y municipales de todos los partidos políticos.
8
'Nuevo Federalismo' para el PRI, 'Auténtico Federalismo' para el PAN, y 'Federalismo Democrático’ para el PRD.
15
1995, estos recursos fueron distribuidos directamente y de manera discrecional por la Secretaría de
Desarrollo Social (SEDESOL) entre los estados y los municipios. En 1996, se llevó a cabo un cambio
sustancial ya que estos recursos fueron divididos entre estados y municipios con base en criterios bien
definidos. Un par de años después, hubo cambios sustantivos aún mayores derivados de un evento
político histórico, gracias al cual se avanzaría en materia de descentralización, fortalecimiento del
federalismo y transformación del modelo de RIGs.
Durante las elecciones de 1997 se renovaron la Cámara de Diputados; una cuarta parte del Senado; seis
gubernaturas; y congresos estatales y ayuntamientos en siete estados. Además, por primera vez en la
historia moderna, se efectuó la elección directa del Jefe de Gobierno de la Ciudad de México. Este
proceso electoral representó un parte aguas en la transición democrática de México, además de
transformar sustancialmente la dinámica de las RIGs.
Después del conteo de los votos, el PRI tuvo que admitir su más importante derrota en el ámbito
subnacional. El candidato del PRD, Cuauhtémoc Cárdenas,9 ganó la Jefatura de Gobierno de la Ciudad
de México. La capital del país había estado bajo el control del gobierno federal, y ahora que se
encontraba en manos de un gobierno de oposición, ambos gobiernos tenían que definir sus límites uno
frente al otro. El hecho que Cárdenas se convirtiera en el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México lo
posicionó como el segundo político más importante del país, y por lo tanto, en un potencial e
importante candidato para las elecciones presidenciales del 2000 (Rubio, 1998:34).
El resultado más importante de las elecciones de 1997, por sus consecuencias en el sistema político y
por su impacto en materia de federalismo, ocurrió en el nivel federal. El PRI perdió el control de la
Cámara de Diputados por primera vez en la historia.10 Las elecciones de 1997 permitieron la existencia
de un gobierno nacional dividido cuando el PRI perdió la mayoría en el Congreso, la Cámara de
Diputados quedó dividida en tres grandes grupos parlamentarios (PAN, PRI, PRD), y en la Cámara de
Senadores perdió la mayoría calificada. El hecho de que la Cámara de Diputados ya no estuviera
controlada por el PRI significó que los intereses de la oposición podrían alcanzar esta estratégica arena.
En esta ocasión, el presidente tenía que enfrentar oposición por parte del órgano de gobierno que
siempre había estado subordinado a él. Enfrentando la peor crisis económica del país, pugnas internas
en el PRI, el fortalecimiento del Congreso, y una oposición más poderosa en estados y municipios,
Zedillo no tenía otra alternativa más que: “Llevar a cabo una redistribución de facto de poder político y
económico." (Ward & Rodriguez, 1999a:1)
Después de las elecciones de 1997, por primera vez desde la creación del régimen del PRI, los
principales actores políticos en el ámbito federal no tenían los mismos objetivos. Aunque los diputados
no son representantes de los estados, provienen de los distritos electorales en los que todo el país está
dividido. Una buena parte de los diputados recién electos debía su posición al apoyo de la población de
esos distritos, la cual les había dado su voto con la promesa de que llevarían sus demandas para ser
escuchadas en el ámbito federal. Los partidos de oposición más importantes en la Cámara de Diputados
eran el PAN y el PRD. Ambos partidos habían hecho del federalismo y la descentralización objetivos
clave de sus agendas políticas y sus diputados eran responsables por el logro de esos objetivos.
La elección democrática de diputados de la oposición les garantizó la legitimidad necesaria para jugar
un nuevo rol de contrapeso para el poder Ejecutivo. Así pues, la demanda por la descentralización no
vino sólo de los estados y municipios o del mismo PRI; el Congreso federal se transformó y una parte
de él apoyó dicho objetivo. El reto del presidente Zedillo era superar la crisis económica y política,
9
Cárdenas fue candidato presidencial en 1988 y de acuerdo con múltiples opiniones, el ganó la presidencia pero su triunfo
no fue reconocido.
10
La distribución de las curules en la Cámara fue: 238 para el PRI, 125 para el PRD, y 122 para el PAN. El Partido de los
Trabajadores (PT) ganó 7 asientos y el Partido Verde Ecologista (PVEM) ganó 8 (Domínguez, 1999:9).
16
proporcionando una respuesta satisfactoria al clamor por la descentralización, y manteniendo la

estabilidad del sistema y la unidad del PRI. Ceder cierta cuota de poder a los estados y municipios, y al
Congreso, cumpliría el principal objetivo de Zedillo: mantener al PRI en el poder, esto es: “Retener el
poder a través de cederlo” (Rodríguez, 1997:144).
Hasta 1996, Zedillo había sido capaz de decidir la evolución del proceso de descentralización con base
en el enorme poder de la institución presidencial. Las elecciones de 1997 transformaron completamente
este panorama permitiendo el acceso de nuevos actores políticos al proceso de toma de decisiones.
Durante casi cincuenta años el Congreso había estado subordinado al presidente, pero a partir de 1997,
cada iniciativa tendría que ser negociada entre diferentes partidos políticos (González, 1998:65). La
nueva composición de la Cámara de Diputados inició una nueva fase en la cual los intereses del
presidente, representados por la bancada priísta, tendrían que ser negociados con la oposición a fin de
evitar una parálisis gubernamental (Bejar, 2000).
El primer y más claro reto surgió con la aprobación del presupuesto anual de la federación para el
ejercicio de 1998 (Rubio, 1998:34). El presupuesto federal había sido el principal mecanismo para
transferir recursos a los gobiernos subnacionales, y el presidente había tenido la capacidad de adaptar
esas transferencias a los intereses económicos y políticos del sistema. La Constitución federal establece
que la Cámara de Diputados tiene que aprobar el presupuesto federal el 31 de diciembre a más tardar.
Era tal la confianza en la lealtad de los diputados priístas antes de 1997, que la ley ni siquiera
consideraba qué debía hacerse en caso de que el presupuesto no fuera aprobado a tiempo. Por lo tanto,
los diputados del PRI y de la oposición tenían que alcanzar un acuerdo o el gobierno federal quedaría
paralizado sin un presupuesto para el siguiente año fiscal.
Los diputados de oposición aceptaron formar una coalición, conocida como el ´Grupo de los Cuatro´
(G-4), con el fin de lograr una mayoría en la Cámara de Diputados, lo cual les proporcionaría la ventaja
de la que antes disfrutaba el PRI. Sin embargo, cuando la aprobación del presupuesto para 1998 tuvo
lugar, la coalición se dividió (Nacif, 1999:23). A partir de ese año, fueron necesarias diferentes alianzas
entre los partidos para aprobar el presupuesto federal. Fue una coalición entre el PRI y el PAN la que
aprobó el presupuesto de 1998, y las transferencias a estados y municipios fueron el centro de la
negociación. Este evento marcó una nueva etapa en la cual la discusión del presupuesto federal en la
Cámara de Diputados se convertiría en el escenario más importante en el diseño de los nuevos arreglos
fiscales intergubernamentales (Carrera, 2003).
El presupuesto federal de 1999 fue aprobado también por la coalición PRI-PAN. Esta vez tomó más
tiempo llegar a un acuerdo y el presupuesto se aprobó hasta el 30 de diciembre, sólo un día antes de la
fecha límite señalada por la ley (La Jornada, 31 de diciembre 1998). En el caso del presupuesto para el
2000 la negociación fue más complicada porque en esta ocasión la coalición del Grupo de los Cuatro
permaneció unida apoyando la misma propuesta (La Jornada, 24 de diciembre 1999). Los diputados del
PRI no tuvieron otra opción que aceptar las demandas de la oposición. Los diputados de la coalición
coincidieron en que era la primera vez que el Legislativo ejercía sus facultades constitucionales y la
propuesta del presidente no se imponía (La Jornada, 29 de diciembre 1999).
Los cambios a partir del presupuesto federal de 1998, reflejaron claramente los nuevos arreglos entre
los actores políticos. Hasta entonces, el presidente había podido decidir cómo transferir recursos a
estados y municipios pero el fortalecimiento del Legislativo terminó con ese poder. A partir de
entonces, la legislatura compartiría la toma de decisiones acerca del diseño, implementación y control
de esas transferencias ( Rodríguez, 2000:20). El proceso de descentralización iniciado a finales de los
1990s, ha mostrado una clara tendencia a fortalecer a los actores de la esfera estatal en la
administración y control de las nuevas transferencias federales. Los gobernadores son quienes más se
han beneficiado de los nuevos arreglos fiscales. Aunque han adquirido una mucho mayor influencia y
autonomía, cuentan ahora con un elemento de contrapeso en sus legislaturas estatales; las cuales, como
17
la federal, muestran una composición pluripartidista (Ward & Rodríguez, 1999b:694).

Hasta 2000, los gobiernos municipales han permanecido subordinados ante los estados y la federación
con una muy limitada capacidad en la toma de decisiones en el uso de las nuevas transferencias
federales. Este es el elemento más débil del actual proceso de descentralización fiscal. Por otra parte, la
política de descentralización desarrollada entre 1996 y 2000, careció de un elemento fundamental: el
fortalecimiento institucional de los municipios. La distribución de recursos fue llevada a cabo sin el
diseño e implementación de una política consistente y sistemática de construir capacidad institucional
en el ámbito municipal. Por lo tanto, los gobiernos locales aún tienen que enfrentar el reto de
incorporarse en los programas de descentralización sin la capacidad institucional para alcanzar sus
beneficios (Rivera & Rodríguez, 1999:53).
No obstante lo anterior, en esta fase se produjeron cambios sustanciales en el modelo de RIGs. La crisis
económica de 1994, la mayor competencia electoral en estados y municipios, el decline del poder
presidencial, las luchas internas dentro del PRI, y el fortalecimiento del Congreso federal, forzaron al
presidente de la república a iniciar un auténtico proceso de descentralización. Entre los diversos
factores políticos y económicos que estimularon este proceso, hubo dos que fueron fundamentales. El
primero, el proceso de democratización iniciado a mediados de los 1980s en la esfera municipal,
promovido por los partidos de oposición y apoyado por la sociedad civil, se fue fortaleciendo hasta
alcanzar el Congreso federal en 1997. El acceso real de los partidos de oposición en la Cámara de
Diputados se convirtió en un mecanismo fundamental para fortalecer los reclamos de los actores
subnacionales.
Segundo, el debilitamiento del presidencialismo proporcionó a estados y municipios la oportunidad de
redefinir el modelo de RIGs. La consecuencia más importante de esta etapa fue que el presidente perdió
parte de su poder ilimitado, y de 1997 en adelante tuvo que compartir el proceso de toma de decisiones.
Además, aunque por diferentes razones, los actores estatales y municipales de los diferentes partidos
políticos compartían el objetivo de una mayor descentralización. Y en esta ocasión, los diputados
federales apoyaron esos intereses. Estos cambios se vieron reflejados inmediatamente en la arena fiscal,
al iniciarse un proceso de descentralización del gasto federal hacia estados y municipios. Es decir, el
aspecto fiscal de las RIGs fue la primera arena en la que los nuevos actores fortalecidos iniciaron la
transformación del modelo de RIGs que había prevalecido durante más de medio siglo. Es importante
destacar que el caso mexicano muestra claramente cómo con base en recursos políticos, y no
financieros, los actores políticos de las esferas estatal y municipal fueron capaces de producir un
cambio en la dinámica de las RIGs.
Como ya se ha señalado, el modelo de RIGs imperante en México después del periodo
posrevolucionario fue el de Autoridad Inclusiva. A partir de los cambios políticos sucedidos de 1996 a
la fecha, es posible afirmar que el nuevo modelo que se está consolidando es el de Autoridad
Coordinada, en el cual los gobiernos federal y estatales tiene esferas de acción claramente señaladas,
mientras que los gobiernos municipales siguen dependiendo de los estados (véase apartado 1.3).
El cambio político descrito en la sección anterior, ha tenido un impacto profundo en todos los ámbitos
de la vida nacional. Dicho cambio se gestó sin duda alguna, entre los gobiernos subnacionales hasta
alcanzar la esfera federal. Por ello, uno de los espacios donde mayores transformaciones pueden
observarse es en la forma en que interactúan actualmente los tres ámbitos de gobierno de nuestra
federación.
III. Los nuevos arreglos institucionales

Hoy en día, estados y municipios exigen mayor participación en la toma de decisiones que inciden en
su gestión y gobierno, y buscan la forma de institucionalizar estos nuevos arreglos de poder. Sin
18
embargo, la transición de meras agencias del gobierno federal a auténticos ámbitos de gobierno es
difícil. Más aún cuando el andamiaje institucional en el que tiene que desarrollarse este cambio no se
ha transformado. Así pues, estados y municipios tratan de ejercer sus facultades como gobiernos “libres
y soberanos”, en un marco creado para la predominancia del gobierno federal. Es en este contexto que
las tres instancias de gobierno realizan esfuerzos para coordinarse, obedeciendo no sólo a una voluntad
política, sino impulsados por la imperante necesidad de responder a la compleja problemática que les
plantea la sociedad.
Diversas son las áreas en las que la coordinación intergubernamental es indispensable. La más
estudiada ha sido hasta ahora la relativa al ámbito fiscal, no obstante, existen muchas otras en las que la
concurrencia de federación, estados y municipios es también forzosa. Una de ellas es la planeación del
desarrollo, sobre todo en lo referente a su vertiente regional.
3.1 Planeación del desarrollo regional

El objetivo de la planeación regional es contar con un modelo capaz de impulsar un fuerte desarrollo
económico, mantener la estabilidad social, mejorar las relaciones intergubernamentales e incorporar a
los sectores social y privado en la toma de decisiones. Uno de los caso más ilustrativo respecto a la
necesidad de coordinarse para planear su desarrollo es el de los estados que junto con la ciudad de
México conforman la Región Centro País (RCP).11 Desde 2002, la oficina de la presidencia, a través de
su Oficina de Planeación Estratégica y Desarrollo Regional, ha realizado esfuerzos por lograr que estos
gobiernos lleven a cabo de manera conjunta la planeación de su desarrollo con una perspectiva
regional. A petición de la oficina de la presidencia, en 2003 se llevó a cabo un diagnóstico para
determinar en qué condiciones este esfuerzo de planeación regional se llevaría a cabo.
Una de las mayores debilidades de los gobiernos estatales para coordinarse en materia de desarrollo
regional es su marco jurídico-institucional. El Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD),
que se sustenta en la Ley de Planeación, aunque contempla la elaboración de programas regionales, no
menciona nada relacionado con un proceso de planeación regional. El SNPD cuenta con los
instrumentos, Convenios de Desarrollo Social (CDS); y los mecanismos, Comités para la Planeación
del Desarrollo Estatal (COPLADEs) y Comités para la Planeación del Desarrollo Municipal
(COPLADEMs); para coordinar las actividades de planeación del desarrollo entre la federación, los
estados y los municipios.
Desafortunadamente, aunque los convenios se han firmado cada año, los comités cuyo papel, al menos
formal, es el de foros de consulta y discusión para todos los sectores de la sociedad, no han funcionado
en la práctica. Los COPLADEs han sido creados, pero en la mayor parte de las ocasiones no han
operado, convirtiéndose en meros apéndices de las secretarias de desarrollo social o planeación de los
gobiernos estatales (Cabrero, 1998). Aunque estos mecanismos y convenios merecen ser rescatados y
fortalecidos, también resulta importante el desarrollo de otros esquemas para la coordinación de los tres
ámbitos de gobierno.
Por las razones recién mencionadas, los sistemas de planeación democrática de los estados no han
funcionado como auténticos mecanismos de coordinación intergubernamental para el desarrollo. En lo
relativo al desarrollo regional, existe un gran vació en dichos sistemas, lo cual se ve reflejado en el
contenido de los planes estatales de desarrollo de los estados que conforman la RCP. En ellos, el
concepto de desarrollo regional no es una visión que abarque la problemática de la RCP en su conjunto,
sino una limitada a lo que ocurre al interior de las regiones de cada estado. Los casos del Estado de
México y el Distrito Federal resaltan por su propósito claro de ampliar su visión de la planeación a un
11 Conformada por los estados de Hidalgo, Estado de México, Morelos, Puebla, Tlaxcala y el Distrito Federal.
19
ámbito metropolitano y regional. Aunque hasta ahora sus esfuerzos no han logrado resultados
sustanciales.
El marco referente a los recursos financieros con los que la RCP deberá promover su desarrollo
regional, tampoco es halagüeño. Intrínsecamente vinculado con el desarrollo regional es su
financiamiento. El análisis de datos financieros señala que las entidades de la RCP, como promedio,
han presentado un ligero déficit fiscal. Es decir, gastan más de los recursos que reciben. A esto hay que
añadir que dichas entidades canalizan más recursos a su gasto corriente que al de inversión. Por otra
parte, aunque han registrado un incremento real tanto de su ingreso como de su gasto, la inversión
federal en la región ha disminuido.
Esto ultimo es importante si se considera que las entidades de la RCP dependen, en promedio, de las
transferencias federales para financiar el 80 por ciento de su gasto total. Es decir, la recaudación de sus
ingresos propios es muy baja. Este último problema no es exclusivo de las entidades de la RCP, sino
que es un fenómeno que se ha observado a nivel nacional a partir de la creación del Sistema Nacional
de Coordinación Fiscal en 1980 (Cabrero & Carrera, 2000). El problema que se plantea aquí es además
de cómo lograr una eficaz planeación del desarrollo regional, cómo puede financiarse.
La adecuación del marco jurídico para las actividades de la planeación del desarrollo regional es
prioritario. La definición de atribuciones y responsabilidades de cada nivel de gobierno es premisa
necesaria para avanzar en este sentido, así como la reforma de los principales instrumentos legales que
rigen las acciones de planeación del desarrollo en el ámbito federal y estatal. El Sistema Nacional de
Planeación Democrática y los sistemas estatales deben ser revitalizados y adecuados para dar cabida a
la planeación regional y metropolitana de manera especifica y obligatoria. Esto incluye el incorporar de
manera real a los COPLADEs y COPLADEMs en las actividades de planeación del desarrollo regional.
En este sentido, la mayor parte de los planes estatales de desarrollo y leyes estatales de planeación
contemplan estos propósitos.
Los gobiernos municipales deben ser parte de este esfuerzo de planeación del desarrollo regional. La
participación de los municipios en la planeación del desarrollo regional también debe incluir la
asociación entre los gobiernos locales que por vecindad comparten una problemática común. En este
contexto es importante señalar que las experiencias de coordinación inter-municipal deben estimularse
aún más y difundirse con el propósito de fomentar su implementación. La intermunicipalización puede
convertirse en una valiosa estrategia para la solución eficaz, eficiente y a largo plazo de algunos de los
problemas más importantes que aquejan a la mayor parte de los municipios del país. Esta modalidad de
coordinación intergubernamental es muy reciente en México y su desarrollo ha sido lento debido a que
en la mayor parte de los gobiernos municipales prevalece la concepción de un gobierno local
dependiente de los estados y de la federación, sin capacidad de generar sus propias soluciones.
A lo anterior hay que añadir que hoy en día, el ámbito municipal es en donde más claramente se refleja
la nueva geografía del poder. Desafortunadamente, entre los ayuntamientos con diferente filiación
partidistas prevalece la lógica de la confrontación más que la de cooperación para brindar mejores
niveles de vida a sus gobernados. Asimismo, el marco jurídico-institucional en el que estos incipientes
esfuerzos de coordinación se llevan a cabo es sumamente deficiente. A esta problemática debe
agregarse la carencia de recursos financieros y capacidad institucional. De acuerdo con información del
Instituto de Desarrollo Social (INDESOL), en 2000, sólo 527 municipios del país, esto es el 22 por
ciento del total, habían utilizado esta vertiente de coordinado. Este número disminuyó en 2002, a 484
municipios, es decir, el 20 por ciento.
Finalmente, la problemática financiera de las entidades de la RCP representa un obstáculo para la
consolidación de una planeación regional eficaz. Es indispensable reconocer que los estados no poseen
una fuente sustantiva de ingresos propios, a diferencia de los gobiernos municipales que cuentan con el
20
impuesto predial, los estados no poseen ningún tributo importante con el que puedan fortalecer su
recaudación propia. Esto ha sido uno de las más graves deficiencias del proceso de descentralización
fiscal en México. La teoría y practica de la descentralización fiscal señalan que para que un proceso de
esta naturaleza tenga mayores probabilidades de obtener resultados exitosos, es indispensable que cada
nivel de gobierno cuente con una fuente sustantiva de ingresos propios, la cual pueda administrar con
cierto grado de autonomía (Nooregar, 1997). Así pues, la redefinición del actual sistema de
coordinación fiscal es necesaria también para consolidar el proceso de planeación del desarrollo
regional.
Conclusiones
El análisis de la primera fase del proceso de evolución de las RIGs en México, mostró que de 1980 a
1988, la relación entre los diferentes ámbitos de gobierno obedecía a un patrón altamente centralizado
basado en el sistema político construido por el régimen del PRI-gobierno. Estados y municipios se
encontraban subordinados ante el gobierno federal, y el presidente era el principal tomador de
decisiones. Las políticas diseñadas para supuestamente fortalecer constitucional y fiscalmente a los
gobiernos subnacionales, tuvieron el efecto contrario, volviéndolos más dependientes.
La etapa de 1989 a 1996, puede ser definida como el principio de una transición hacia un nuevo
modelo de RIGs. La semilla del proceso de democratización que estimuló esa evolución fue sembrada
en la esfera municipal. El arribo de gobiernos municipales de oposición, quienes a pesar de la carencia
de recursos financieros fueron capaces de usar el apoyo de la sociedad civil como su mejor recurso
político, se convirtió en el elemento más importante para obligar al gobierno federal a redefinir la
dinámica de las RIGs. Pero el proceso iniciado en esta etapa no rindió frutos sino en la siguiente.
Durante esta fase, el modelo de RIGs alcanzó su centralización más extrema, reforzándose el dominio
del presidente mientras que estados y municipios se debilitaron más.
A partir de 1997, es posible observar con claridad un cambio en el modelo de RIGs. El fortalecimiento
de los gobiernos subnacionales a través de la descentralización, fue un imperativo para la
administración de Zedillo, su única alternativa para mantener la estabilidad del sistema. El resultado de
estas transformaciones ha sido un proceso de descentralización altamente controlado por el gobierno
federal, quien dicta su intensidad y dirección. Hasta ahora los estados han sido los principales
beneficiarios, mientras que los municipios permanecen como el ámbito de gobierno menos fortalecido.
Las RIGs en México siguen evolucionando, y parte de esta transformación son los esfuerzos que
estados y municipios llevan a cabo por coordinarse, horizontal y verticalmente, con diferentes
propósitos. Pero el marco jurídico-institucional en que el que tienen que trabajar fue diseñado para una
etapa en la que ellos no tenían ni voz ni voto, mucho menos capacidad de gestión. Esto constituye uno
de los principales problemas que habrá que solucionar si se desea que el modelo de RIGs en México
evolucione hacia uno más acorde con el esquema federal del país.
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Reseña biográfica
Ady Patricia Carrera Hernández. Doctorado en Políticas Públicas y Maestría en Gestión
Económica Pública por la Universidad de Birmingham, Reino Unido; Licenciatura en Administración
Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México. Jefa del Departamento de Estudios de
Administración Estatal y Municipal del Instituto Nacional de Administración Pública de México (1990-
1992); Investigadora en la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE) (1994-1996); y Asesora en la Dirección General del Instituto Nacional para el
Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED) (2003-2004). Consultora del Instituto Holandés de
Vivienda y Desarrollo Urbano (IHS) desde 2000, para su programa de Desarrollo Económico Local en
Centroamérica. Actualmente se desempeña como Profesora-Investigadora en la Facultad de Ciencia
Política y Administración Pública de la Universidad Autónoma del Estado de México; en donde es
miembro del Comité del Doctorado en Ciencias Sociales y Líder del Cuerpo Académico en
Administración Pública, Política y Gobierno.
Dirección Postal: Camino a Santiago no. 40, Col. 1ª Ampl.. Santiago Acahualtepec, México,
DF, CP 09608 [email protected] Tel. + (52) 55 58 32 36 48 + (52) 722 215 0494 + (52) 722 214
3169 Fax: + (52) 722 213 1607
25
Cuadros, tablas y gráficos

Cuadro 1
Modelo de Autoridad Coordinada
Gobierno Estatal
Gobierno
Gobierno
Municipal Federal
Cuadro 2
Modelo de Autoridad Inclusiva
Gobierno Federal
Gobierno
Estatal
Gobierno
Municipal
Cuadro 3
Modelo de Autoridad Traslapante
Gobierno Gobierno
Federal Municipal
Gobierno
Estatal
26
Cuadro 4
Porcentaje del Ingreso Público por Ámbito de Gobierno (1983-1988)*
Año Federal Estatal Municipal
1983 84.5 13.7 1.8
1984 82.7 15.0 2.3
1985 82.7 14.9 2.4
1986 84.0 13.6 2.4
1987 84.8 13.1 2.1
1988 84.1 13.3 2.6
Fuente: Cabrero, 1998:130
* Excluye transferencias federales y el Distrito Federal se contabiliza en el ámbito estatal.
Gráfica 1
Porcentaje del Ingreso Público Total por Ámbito de Gobierno
1930-1980
100
90
80
70
60 FEDERAL
50 ESTATAL
%
40 MUNICIPAL
30
20
10
0
1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980
AÑOS
Basado en: Díaz Cayeros, 1995:82
Gráfica 2
Transferencias Federales e Ingreso Propio en el Total del Ingreso de los Estados
1975-1988
70
60
50
40 TRANSFERENCIAS
%
30 INGRESO PROPIO
20
10
0
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
AÑO
Cálculos basados en: INEGI, 1985 & 1991
27
Gráfica 3
Transferencias Federales e Ingreso Propio en el Total del Ingreso de los Municipios
1975-1988
70
60
50
40 TRANSFERENCIAS
%
30 INGRESO PROPIO
20
10
0
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
AÑO
Cálculos basados en: INEGI, 1985 & 1991
28

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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 - 5 Nov.

Evolución de las relaciones intergubernamentales en México: la búsqueda de un nuevo arreglo

Ady P. Carrera Hernández

I.¿ Qué son las relaciones intergubernamentales?

1.4 Elementos de análisis de las RIGs

II. El caso de México

2.1 Marco político, jurídico e institucional

2.2 Primera fase (1980-1988)

2.3 Segunda fase (1989-1996)

transferencias del SNCF (Bruhn & Yanner, 1995:120).

2.4 Tercera Fase (1997-2000)

proporcionando una respuesta satisfactoria al clamor por la descentralización, y manteniendo la

la federal, muestran una composición pluripartidista (Ward & Rodríguez, 1999b:694).

III. Los nuevos arreglos institucionales

3.1 Planeación del desarrollo regional

Studies; University of California; San Diego

University of Toronto Press; Canada

Cuadros, tablas y gráficos

Basado en: Díaz Cayeros, 1995:82

Cálculos basados en: INEGI, 1985 & 1991

Cálculos basados en: INEGI, 1985 & 1991

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