NOTA DE RELATORIA: Mediante auto 698 del 23 de septiembre de 2021,

el cual se anexa al final, se dispuso CORREGIR la parte considerativa de la

presente providencia, en el entendido de que los artículos 18 y 19 citados al
analizar la finalidad de la medida, corresponden a la Ley 1712 de 2014.

Sentencia C-559/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la
Corte Constitucional
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas 
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes 
DERECHO DE PETICION Y DERECHO DE ACCESO A LA
INFORMACION PUBLICA-Relación 
DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-
Funciones esenciales
DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Impone
deberes correlativos a todas las autoridades estatales
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-
Reglas jurisprudenciales/DERECHO DE ACCEDER A LA
DOCUMENTACION E INFORMACION PUBLICA-Limitaciones
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-No es
absoluto
[L]a regla general es garantizar el derecho de acceso a la información a
todas las personas, este no es un derecho absoluto y puede estar sujeto a
limitaciones. Estas limitaciones (…), deben cumplir estrictos requisitos para
que la restricción no sea arbitraria y por el contrario, obedezca a motivos
legítimos, necesarios y proporcionados. De esa manera, el acceso a la
información podrá ser negado (i) cuando ese acceso esté expresamente
prohibido por la Constitución o por una norma de carácter legal; y (ii)
deberá manifestarse por escrito y de manera motivada. Presupuestos que
serán interpretados de manera estricta
SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Propósitos del nuevo modelo
procesal penal
SISTEMA PENAL ACUSATORIO COLOMBIANO-Características
 FISCALIA EN SISTEMA PENAL DE TENDENCIA
ACUSATORIA-Ente acusador/FISCALIA EN SISTEMA PENAL
DE TENDENCIA ACUSATORIA-Funciones/FISCALIA EN
SISTEMA PENAL DE TENDENCIA ACUSATORIA-No ejercicio
de funciones jurisdiccionales/FISCALIA EN SISTEMA PENAL DE
TENDENCIA ACUSATORIA-Actos que impliquen restricción de
derechos fundamentales sometidos a control del juez de garantías
INDAGACION PRELIMINAR EN PROCESO PENAL-Finalidad
PROCEDIMIENTO PENAL ACUSATORIO-Fase de indagación
PROCEDIMIENTO PENAL ACUSATORIO-Formulación de la
imputación/AUDIENCIA DE FORMULACION DE ACUSACION-
Alcance 
DERECHO DE DEFENSA-Para su ejercicio no tiene límite temporal
INVESTIGACION PREVIA-Finalidad
Formulada la imputación se inicia oficialmente la etapa de investigación,
fase en la cual se practicarán las diligencias que permitan establecer la
forma como ocurrieron los hechos, las circunstancias de tiempo, modo y
lugar en que los mismos se presentaron, los implicados en su condición de
autores o partícipes, los daños y perjuicios ocasionados con la conducta y el
monto de la indemnización. En esta fase el imputado puede aceptar los
cargos presentados por la Fiscalía o rechazarlos. La aceptación total de los
cargos formulados con la imputación permite la protocolización inmediata de
la acusación y no tendría lugar la etapa de investigación
DERECHO DE DEFENSA EN INVESTIGACION PREVIA-
Alcance/INVESTIGACION PREVIA-Término 
PROCEDIMIENTO PENAL ACUSATORIO-Presentación de la
acusación
MATERIAL PROBATORIO EN INVESTIGACION PENAL-Solo
se convierte en prueba desde que juez de conocimiento lo decreta
SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Es un sistema de partes
Como lo ha hecho la jurisprudencia, que este nuevo modelo acusatorio “es
un sistema de partes, según el cual, el imputado ya no es un sujeto pasivo en
el proceso, como lo era bajo el modelo inquisitivo, sino que demanda su
participación activa, incluso desde antes de la formulación de la imputación
de cargos”. De manera que las cargas procesales están distribuidas de tal
forma que cada parte – Fiscalía, procesado y víctima - puede aportar al juez
los elementos que permitan sustentar sus pretensiones y de esta manera,
obtener una decisión suficientemente motivada
 PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN ACTUACIONES
JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS-Importancia
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN MATERIA PENAL-Alcance
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO PENAL-Aplicación
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO PENAL-No es
absoluto ya que puede existir reserva de algunas actuaciones judiciales 
SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Actuaciones procesales
reservadas en el proceso penal/SISTEMA PENAL ACUSATORIO-
Actuaciones procesales públicas en el proceso penal
DERECHO A LA DEFENSA-Ámbito de aplicación en el proceso
penal comprende toda actuación incluida la etapa preprocesal
Es claro que de acuerdo con la Constitución y con los instrumentos
internacionales previamente citados, es admisible la restricción de la
publicidad de ciertas etapas procesales o de algunos procedimientos con el
fin de garantizar el éxito de la investigación y la protección de bienes
jurídicos superiores. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha dejado
claro que la existencia de este tipo de reservas en el proceso penal no puede
llegar al punto de hacer nugatorio el derecho de defensa de las partes o de
las víctimas. Ello por cuanto, como se indicó en sentencia C-127 de 2011 “la
Corte ha sido unívoca, consistente y sólida, en el sentido de sostener que, a la
luz de la Constitución y de los tratados internacionales de derechos humanos,
no pueden consagrarse excepciones al ejercicio del derecho de defensa, esto
es, no puede edificarse sobre él restricción alguna, de manera que debe
entenderse que la defensa se extiende, sin distingo ninguno, a toda la
actuación penal, incluida por supuesto la etapa preprocesal, conocida como
investigación previa, indagación preliminar o simplemente indagación”
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Objeto
DERECHO A LA DEFENSA TECNICA-Garantía del debido proceso
DERECHO A LA DEFENSA-Importancia
DERECHO A LA DEFENSA EN MATERIA PENAL-
Modalidades/DEFENSA MATERIAL Y DEFENSA TECNICA-
Diferencias
NORMA ACUSADA-Contenido y alcance
EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Procedencia
RESERVA LEGAL EN PROCESO PENAL-Aplicación en casos de
Grupos Delictivos Organizados y Grupos Armados Organizados
Esta limitación en criterio de esta Corporación resulta justificada de cara a
la Constitución, en razón de la capacidad lesiva de los GAO y los GDO. Por
este motivo, se condicionó la constitucionalidad de la disposición en el
entendido que la reserva sólo resulta aplicable en los casos en que se tenga
noticia de un acto delictivo cometido por los Grupos Delictivos Organizados
y Grupos Armados Organizados a los que se refiere la Ley 1908 de 2018 y
frente a información que comprometa los intereses constitucionales
protegidos ya señalados.

Referencia: Expedientes acumulados D-

13167 y D-13169.

Demanda de inconstitucionalidad contra

los artículos 6 (parcial), 21 (parcial), 22 y
23 de la Ley 1908 de 2018.

Magistrada Sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos

Ricardo Andrés Giraldo Cifuentes (Expediente D-13167) y Nicolás Hurtado
Cortés (Expediente D-13169) demandaron los artículos 6 (parcial), 21
(parcial), 22 y 23 de la Ley 1908 de 2018. Las demandas fueron radicadas
con los números D-13167 y D-13169.

2. El texto de las normas demandadas es el siguiente:

“LEY 1908 DE 2018

(julio 9)

Diario Oficial No. 50.649 de 9 de julio de 2018

RAMA LEGISLATIVA - PODER PÚBLICO

 Por medio de la cual se fortalecen la investigación y
judicialización de organizaciones criminales, se adoptan medidas
para su sujeción a la justicia y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

TÍTULO I.
(…)
ARTÍCULO 6o. Adiciónese el artículo 340A de la Ley 599 de 2000,
el cual quedará así:

Artículo 340A. Asesoramiento a Grupos Delictivos Organizados y

Grupos Armados Organizados. El que ofrezca, preste o facilite
conocimientos jurídicos, contables, técnicos o científicos, ya sea de
manera ocasional o permanente, remunerados o no, con el
propósito de servir o contribuir a los fines ilícitos de Grupos
Delictivos Organizados y Grupos Armados Organizados, incurrirá
por esta sola conducta en prisión de seis (6) a diez (10) años e
inhabilidad para el ejercicio de la profesión, arte, oficio, industria
o comercio por veinte (20) años.

No se incurrirá en la pena prevista en este artículo cuando los

servicios consistan en la defensa técnica, sin perjuicio del deber de
acreditar sumariamente el origen lícito de los honorarios. En todo
caso el Estado garantizará la defensa técnica.

(…)

ARTÍCULO 21. Adiciónense dos nuevos parágrafos al artículo 297

de la Ley 906 de 2004, relativo a los requisitos generales para la
legalización de captura, los cuales quedarán así:

PARÁGRAFO 2. La persona que sea capturada será puesta a

disposición del juez de control de garantías dentro de un término
de 36 horas, el cual será interrumpido con la instalación de la
audiencia por parte del juez competente en cumplimiento de lo
señalado en el artículo 28 de la Constitución Política.

En todo caso para el cumplimiento de lo dispuesto en el presente

artículo se tendrá en cuenta el criterio de plazo razonable, de
conformidad con la Convención Americana de Derechos Humanos
y la jurisprudencia interamericana.

PARÁGRAFO 3. En la audiencia de legalización de captura el

fiscal podrá solicitar la legalización de todos los actos de
 investigación concomitantes con aquella que requieran control de
legalidad posterior. Cuando se trate de tres o más capturados o
actividades investigativas a legalizar, el inicio de la audiencia
interrumpe los términos previstos en la ley para la legalización.

ARTÍCULO 22. Adiciónese el artículo 212B a la Ley 906 de 2004,

el cual quedará así:

Artículo 212B. Reserva de la actuación penal. La indagación será

reservada. En todo caso, la Fiscalía podrá revelar información
sobre la actuación por motivos de interés general.

ARTÍCULO 23. Adiciónese el artículo 307A de la Ley 906 de 2004,

el cual quedará así:

Artículo 307A. Término de la detención preventiva. Cuando se

trate de delitos cometidos por miembros de Grupos Delictivos
Organizados el término de la medida de aseguramiento privativa
de la libertad no podrá exceder de tres (3) años. Cuando se trate
de Grupos Armados Organizados, el término de la medida de
aseguramiento privativa de la libertad no podrá exceder de cuatro
(4) años. Vencido el término anterior sin que se haya emitido
sentido del fallo, se sustituirá la medida de aseguramiento por una
no privativa de la libertad que permita cumplir con los fines
constitucionales de la medida en relación con los derechos de las
víctimas, la seguridad de la comunidad, la efectiva administración
de justicia y el debido proceso.

La sustitución de la medida de aseguramiento por una no privativa

de la libertad deberá efectuarse en audiencia ante el juez de
control de garantías. La Fiscalía establecerá la naturaleza de la
medida no privativa de la libertad que procedería, presentando los
elementos materiales probatorios o la información legalmente
obtenida que justifiquen su solicitud.

PARÁGRAFO. La solicitud de revocatoria para miembros de

Grupos Delictivos Organizados y Grupos Armados Organizados
solo podrá ser solicitada ante los jueces de control de garantías de
la ciudad o municipio donde se formuló la imputación y donde se
presentó o deba presentarse el escrito de acusación.”

3. En el expediente D-13167, el actor afirma que las normas demandadas

vulneran los artículos 15, 28, 29, 83, 93, 250-2 de la Constitución Política,
con base en los siguientes argumentos.

3.1. Como primer cargo, indica que el artículo 6 desconoce el artículo 83

superior por cuanto impone un deber que prohíbe la Constitución. La garantía
constitucional de la presunción de buena fe no es simplemente declarativa,
sino que es normativa aplicable de modo directo y exigible judicialmente.
Fundamenta su afirmación el demandante en jurisprudencia constitucional y
en doctrina.

En esa medida, concluye que con esta norma se “está invirtiendo la

presunción de buena fe, en el sentido de significar que debe probarse la
buena fe, cuando teleológicamente lo que quiso el Constituyente era todo lo
contrario, es decir, debe probarse la mala fe, no lo contrario”.

3.2. Como segundo cargo, señala que el artículo 21 cuestionado desconoce lo

dispuesto en los artículos 28, 93 y 250 de la Constitución por cuanto
“establece una interrupción en el término máximo previsto en el inciso
segundo del artículo 28 de la constitución nacional, para que el juez
competente adopte la decisión correspondiente en los términos de la ley, es
decir, mediante este parágrafo que hoy demando de inconstitucional, se
modifica no la ley 906 de 2004 sino el inciso segundo del artículo 28 de la
constitución Nacional, puesto que adiciona una interrupción que no previó el
Constituyente. De igual forma no establece esta normatividad demandada,
cuál sería el nuevo término que tendría el juez competente para hacer la
respectiva legalización, a partir de la instalación de la audiencia, es decir, y
no es una interpretación amañada del parágrafo demandado, pero sería tan
claro como decir que quedaría al arbitrio del juez competente la respectiva
legalización, lo que es manifiestamente contrario a la Constitución y al
bloque de constitucionalidad del artículo 93 de la C.P., pues viola igualmente
los artículos 9.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el
artículo 7.5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que
prescriben que la persona privada de la libertad deber ser llevada sin
demora ante un juez”.

Estima que se desconoce la jurisprudencia constitucional y los

pronunciamientos de órganos internacionales relacionados con las garantías
que se establecen en el artículo 28 de la Constitución y con la presentación
sin demora ante el juez o autoridad judicial, para realizar el control efectivo
de la restricción de la libertad.

Considera que el parágrafo tercero del artículo 21 demandado modifica el

numeral 2 del artículo 250 superior al establecer una interrupción en el
término máximo previsto en esta norma “para que el juez de control de
garantizas realice el control posterior respectivo en los términos de la ley. De
igual forma no establece esta normatividad demandada, cuál sería el nuevo
término que tendría el juez competente para hacer la respectiva legalización,
luego de instalada la audiencia.”

3.3. Como tercer cargo, señala que el artículo 22 desconoce los artículos 15 y
29 de la Constitución Política. Considera que a través de un concepto
indeterminado como lo es el interés general se vulneran derechos
determinados como lo son intimidad personal y familiar y al buen nombre,
pues no establece en razón de qué o para proteger cuáles derechos
fundamentales de mayor entidad, se admitiría el revelar información
reservada que se encuentra en un escenario procesal primigenio como lo es la
indagación. Mucho menos se establece qué tipo de información podría
revelarse, si sólo los hechos objeto de indagación o indiciados, evento este
último que es completamente vulneratorio de los derechos fundamentales,
inclusive la presunción de inocencia.

Así mismo, considera que la disposición demandada se torna compleja y

ambigua por cuanto dispone que la actuación penal es reservada, pero no se
dice para quién es reservada, es decir, si también es reservada para el
indagado, indiciado e imputado o si la reserva se ordena para todo sujeto que
no tenga relación con el proceso penal. Por la ambigüedad de la disposición
demandada, daría paso a cualquier interpretación que de ella se haga por
parte de los operadores jurídicos, es decir, podría alegarse que no puede darse
a conocer si determinada persona está siendo investigada o no, en atención al
artículo 212B de la Ley 906 de 2004, afectando de manera directa y flagrante
el derecho al debido proceso decantado con suficiencia por la Corte
Constitucional.

3.4. Aunque el actor estima que el artículo 23 de la Ley 1908 de 2018

desconoce disposiciones superiores, no señala ningún argumento para
sustentar su reclamo.

4. En el expediente D-13169, el actor, considera que el artículo 22 de la Ley

1908 de 2018 desconoce los artículos 1, 2, 29, 93, 229 y 250 de la
Constitución. Estima que se vulneran “de manera directa los artículos 29 y
93 de la constitución Política, ya que la jurisprudencia colombiana ha sido
clara en señalar que el derecho de defensa se ejerce durante toda la
actuación penal, otorgándole la facultad al indiciado de acceder a la carpeta
durante la indagación. Así mismo, la norma demandada transgrede los
artículos 1, 2, 29, 93, 229 y 250 de la Constitución Política, toda vez que de
dichas disposiciones se desprenden los derechos de las víctimas a la verdad,
justicia y reparación, los cuales garantizan que éstas tengan pleno acceso a
la indagación. Por último, la reserva de la indagación atenta contra el
derecho fundamental de habeas data y en especial, el derecho de solicitar
información personal que las entidades públicas almacenan”.
.
4.1. En primer lugar, señala que el derecho de defensa no tiene límite
temporal e impone que el indiciado pueda acceder a la indagación. Tanto la
jurisprudencia nacional como los tratados “garantizan al indiciado el acceso
a la carpeta durante la indagación, ya que es una manera de ejercer el
derecho de defensa”. Por lo tanto, una reserva legal de dicha etapa procesal
limitaría el derecho fundamental de defensa.
Luego de hacer un recorrido por la vasta jurisprudencia de la Corte
Constitucional y la Corte Suprema de Justicia sobre este tema, señala que la
norma no incluye una excepción en favor de los derechos de las víctimas o la
defensa, sino que permite que la Fiscalía, en ruedas de prensa, revele
información. Señala que “desde la finalidad de la norma demandada,
extraído de su exposición de motivos, queda claro que se buscó eliminar el
acceso del indiciado a la carpeta ‘contienen disposiciones que autorizan la
reserva en la etapa de investigación de penal, incluso para los sujetos
procesales…’. La intención de la reserva es volver la indagación en una
etapa secreta donde sólo la Fiscalía conozca su contenido”.

Estima que, como la ley está encaminada a adoptar medidas que fortalezcan
la investigación y judicialización de organizaciones criminales, “la reserva de
la indagación debería estar restringida solo a GDO y GAO que estén
relacionados con el proceso de paz. No obstante, como se ha expuesto, la
reserva no contiene excepciones, por lo cual ésta aplica a investigaciones
por cualquier delito, hasta una injuria entre dos particulares que no tienen
relación con el conflicto armado. En consecuencia, el contenido de la norma
demandada como está actualmente y sin condicionamientos, impide el acceso
de la defensa a la carpeta, excluyendo cualquier excepción fundamentada en
el derecho de defensa o por el delito investigado”.

Insiste en que “una reserva absoluta de la indagación impide que el

indiciado conozca de lo que acontece durante esa etapa y le restringe las
actividades que éste puede realizar. Ello toda vez que la Fiscalía puede
escudarse en la reserva legal para negarse a expedir copia de la denuncia o
de otro documento, o puede obviar su obligación de informar al indiciado
que está adelantando una investigación en su contra. Asimismo, la Fiscalía
podría solicitar la exclusión de la defensa de las audiencias de control
posterior de legalidad, ya que en la diligencia se discutiría información
reservada”.

4.2. En segundo lugar, considera que la reserva afecta los derechos de las
víctimas a tener acceso pleno a la carpeta durante toda la actuación penal,
desconociendo los mandatos constitucionales y la jurisprudencia de la Corte
Constitucional que les permite tener acceso pleno a la carpeta durante la
indagación. De esa manera, “la reserva legal imposibilita a las víctimas a
obtener copias de la carpeta, lo cual transgrede su derecho a la verdad”.

Así al no tener ninguna excepción, la reserva legal es inconstitucional por

transgredir directamente los derechos de las víctimas.

4.3. Por último, considera que la reserva legal viola el derecho de habeas data
del indiciado y de las víctimas, según el cual tienen “el derecho a conocer
qué información tiene la Fiscalía General de la Nación sobre éstos. Ello
conlleva que dichas personas puedan requerir al ente acusador información
sobre las investigaciones activas, ya que la Fiscalía en virtud de sus labores
recoge y administra datos personales”.

4.4. Así las cosas, solicita que se declare que la reserva de la indagación no es
oponible al indiciado y a las víctimas.

5. La Sala Plena de la Corporación, en sesión del 3 de abril de 2019, previo

sorteo de rigor, remitió el asunto al despacho de la suscrita magistrada para
impartir el trámite correspondiente.

6. Mediante auto del 26 de abril de 2019, la magistrada resolvió respecto de

los cargos presentados lo siguiente:

“PRIMERO. ADMITIR las demandas de inconstitucionalidad

presentadas por los ciudadanos Ricardo Andrés Giraldo Cifuentes
(Expediente D-13167) y Nicolás Hurtado Cortés (Expediente D-
13169) contra el artículo 22 de la Ley 1908 de 2018.

SEGUNDO. INADMITIR la demanda presentada por el ciudadano

Ricardo Andrés Giraldo Cifuentes (Expediente D-13167) contra los
artículos 6 (parcial), y 23 de la Ley 1908 de 2018.

SEGUNDO. RECHAZAR el cargo contra el artículo 21 (parcial)

de la Ley 1908 de 2018, dentro de la demanda D-13167 por haber
operado la cosa juzgada.

TERCERO. CONCEDER al demandante el término de tres (3) días

para que proceda a corregir la demanda, de acuerdo con las
consideraciones hechas en esta providencia.

CUARTO. ADVERTIR al demandante que la no corrección en

tiempo de la demanda dará lugar al rechazo de la misma.
(…)”

7. Posteriormente, el 21 de mayo de 2019 la magistrada sustanciadora decidió

rechazar la demanda presentada por el ciudadano Ricardo Andrés Giraldo
Cifuentes (Expediente D-13167) contra los artículos 6 (parcial) y 23 de la
Ley 1908 de 2018 y ordenar a la Secretaría General de esta Corporación dar
trámite al numeral quinto y siguientes del Auto del veintiséis (26) de abril de
dos mil diecinueve (2019), mediante el cual se admitieron las demandas de
inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos Ricardo Andrés Giraldo
Cifuentes (Expediente D-13167) y Nicolás Hurtado Cortés (Expediente D-
13169) contra el artículo 22 de la Ley 1908 de 2018.

II. INTERVENCIONES

1. Fiscalía General de la Nación

El Fiscal General de la Nación (e) intervino para solicitar la exequibilidad de
la expresión cuestionada, bajo los siguientes argumentos.

Luego de señalar el contenido de la disposición demandada y las normas

constitucionales presuntamente desconocidas, el Fiscal manifiesta que si bien
el artículo acusado contiene restricciones a los derechos de las personas
investigadas, éstas responden a un fin constitucionalmente legítimo y resultan
proporcionadas.

Explica que contrario a lo afirmado por los accionantes, la reserva de la etapa

de indagación cuenta con sólido fundamento constitucional y legal y
“responde a la necesaria protección de intereses públicos como la seguridad
nacional, el orden público, la correcta administración de la justicia y el éxito
de las investigaciones penales”.

En efecto, dice, “la necesidad de mantener bajo condiciones de

confidencialidad los resultados de las labores investigativas de la Fiscalía en
el recaudo de elementos materiales probatorios y evidencia física
correspondientes a la comisión de conductas que revistan las características
de delitos, responde a una comprensión de las atribuciones del Ente
investigador y acusador, así como del curso de las actuaciones penales, que
ha sido desarrollada en la legislación nacional, más allá de lo previsto en el
artículo demandado en el presente asunto y reconocida por la Corte
Constitucional.”

Señala que la norma no puede interpretarse de forma aislada sino bajo una
comprensión sistemática del reconocimiento constitucional y de la regulación
legal de las condiciones de acceso a la información pública. Así, en atención
a los principios de máxima divulgación y transparencia, la regla general que
gobierna el derecho de acceso a la información pública supone que
cualquier persona puede acceder a ella. Lo anterior se desprende de lo
previsto en el ordenamiento constitucional y legal colombiano, así como del
reconocimiento internacional del derecho de acceso a la información. Sin
embargo, como se contempla en ese marco constitucional y legal, esos
principios admiten excepciones en función de la afectación de derechos
fundamentales o de interés públicos que se verían comprometidos ante la
eventual revelación de cierto tipo de datos.”

Al respecto, afirma que en los términos de la Ley 1712 de 2014 la

información pública puede tener carácter reservado cuando reúna las
características previstas en los artículos 18 y 19.

En el caso de la indagación penal, considera importante lo previsto en el

literal d) del artículo 19 de la Ley 1712 de 2014, que contempla la posibilidad
de que normas de rango constitucional y/o legal establezcan la reserva de la
información “con el fin de salvaguardar el interés público consistente en la
prevención, investigación y persecución de los delitos y las faltas
disciplinarias, mientras no se haga efectiva la medida de aseguramiento o se
formule pliego de cargos, según el caso”. Igualmente, señala que a nivel
constitucional el artículo 250 superior “prevé un marco de actuación para la
Fiscalía General de la Nación y una comprensión del proceso penal con
tendencia acusatoria, en los que la confidencialidad de la labor del Ente
investigador y acusador adquiere sentido en cierto momento de las
actuaciones, con el fin de adelantar exitosamente el ejercicio de la acción
penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las
características de delitos”.

Lo anterior, continúa, implica diversos grados de restricción del derecho a la

defensa, el cual, “en la etapa pre procesal no garantiza acceso al expediente
de la indagación penal, ni una completa divulgación de la información con la
que cuenta la Fiscalía acerca de las circunstancias que rodearon la comisión
de conductas pendientes de judicialización. De admitirse estas situaciones
sin duda se pondrían en peligro la efectiva administración de justicia y el
éxito de las investigaciones penales”.

Indica que la existencia de causales legales o constitucionales para afirmar la

confidencialidad de la información solicitada y denegada, no exime a la
entidad de la obligación de justificar con suficiencia la razonabilidad y
proporcionalidad de la limitación del acceso a la información de acuerdo con
el siguiente examen de proporcionalidad:

“a) debe estar relacionada con uno de los objetivos legítimos que la
justifican [asegurar el respeto a los derechos o la reputación de los demás,
proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral
públicas]; b) debe demostrarse que la divulgación de la información
efectivamente amenaza con causar un perjuicio sustancial a ese objetivo
legítimo; y c) debe demostrarse que el perjuicio al objetivo es mayor que el
interés público en contar con la información”.

Así, contrario a la preocupación de los demandantes, explica que la posición

de la Fiscalía es garantizar que no se vulnere el debido proceso, por tanto “se
han impartido directrices dirigidas a todos los funcionarios de la entidad,
con el fin de afirmar expresamente el derecho de la persona investigada a
conocer acerca de la existencia de una indagación en su contra”. Agrega
que esta reserva de información de la investigación no impide la realización
de los derechos de las víctimas y la facultad que les asiste para conocer las
actuaciones adelantadas por la Fiscalía General de la Nación para esclarecer
lo sucedido.

De otra parte, en cuanto a la revelación de información de la actuación penal

por motivos de interés general, señala que “constituye una decisión idónea y
adecuada para satisfacer este fin constitucionalmente legítimo, relativo a la
garantía del derecho de la ciudadanía de ser informada acerca de asuntos
que pueden comprometer su seguridad, integridad, el orden público y el
bienestar general de la sociedad. En efecto, la medida adoptada por el
legislador a través de la disposición acusada, recurre al medio más apto y
expedito para poner en conocimiento de la comunidad hechos relacionadas
con la comisión de conductas punibles.”

Alega que aunque esto constituye una intervención en los derechos del
investigado, estos no son absolutos y debe mantenerse un constante equilibrio
con los fines que persiguen las intervenciones de las autoridades públicas en
defensa de intereses superiores. Por tanto, la atribución de la entidad para dar
a conocer información de las actuaciones penales por razones de interés
general persigue un fin constitucionalmente legítimo.

2. Ministerio de Justicia y del Derecho

A través del Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico,

el Ministerio solicita la exequibilidad condicionada de la norma cuestionada.

Considera en primer lugar, que la disposición no vulnera los derechos al buen

nombre ni a la presunción de inocencia o a la defensa del indiciado, “por
cuanto su aplicación requiere de una interpretación sistemática de la
disposición frente a la ley 906 de 2004 que ha establecido la posibilidad de
activar el derecho de defensa y varios de sus componentes en las etapas
iniciales y tempranas del proceso penal”.

Al respecto, señala que la Ley 906 de 2004 desarrolló lo que se conoce como
la igualdad de armas, de la que se deriva un derecho a la igualdad de
oportunidades. Para la jurisprudencia, “constituye una de las características
fundamentales de los sistemas penales de tendencia acusatoria en el cual los
actores son contendores que se enfrentan ante un juez imparcial en un debate
al que ambos deben entrar con las mismas herramienta de ataque y
protección. En aplicación de este principio, el indagado o procesado deja de
ser un sujeto pasivo y se compromete con la investigación de lo que le resulte
favorable, sin disminuir por ello la plena vigencia de la presunción de
inocencia”.

Insiste en que la Corte Constitucional ha indicado que “el derecho de defensa

supone que el investigado tenga conocimiento oportuno de la investigación
que se le adelanta, de forma que le sea posible controvertir los elementos
probatorios en su contra”. De manera que estima que la “posibilidad de
ejercer el derecho de defensa a partir del momento en que el investigado
tiene conocimiento de que la Fiscalía inició una investigación por la
presunta participación en un hecho punible, implica que el derecho de
defensa no tiene límite temporal y se puede ejercer desde etapas
preprocesales”.
En cuanto a las víctimas, señala que su participación como interviniente
especial en las diferentes etapas del proceso penal “depende de la etapa de
que se trate y en esa medida, la posibilidad de intervención directa es mayor
en las etapas previas o posteriores al juicio, y menor en la etapa del juicio.
El ejercicio de los derechos de verdad, justicia y reparación de las víctimas
deberá hacerse de manera compatible con los rasgos estructurales y las
características esenciales del sistema acusatorio que incorpora la Ley 906 de
2004.”

Bajo ese contexto, considera que la reserva de las actuaciones “es un límite al
principio de publicidad en el proceso penal que no es absoluto y que es
posible con el objetivo de preservar valores, principios superiores y derechos
que también gozan de protección constitucional”. Señala además, que la
justificación de la incorporación de la reserva está en la motivación del
proyecto de ley, en los siguientes términos: “la reserva de la actuación penal
evitará que las organizaciones criminales actúen en contra de los
funcionarios judiciales que adelantan los procesos y las investigaciones
penales e interfieran con el curso normal de los procedimientos que deben
finalizar con la destructuración de bandas criminales y el castigo eficaz
contra sus miembros (…) la reserva de la actuación no desconoce ningún
mandato constitucional. Por el contrario, los desarrolla en tanto que la
Constitución obliga a la Fiscalía a indagar e investigar las conductas
punibles para idear su estrategia jurídica frente al presunto responsable del
delito. La finalidad del nuevo artículo es enfatizar y hacer regla el hecho,
reconocido por la jurisprudencia constitucional, de que la indagación es
reservada y las decisiones sobre la publicación de información estás sujetas
a la estrategia jurídica de la Fiscalía”.

En el caso del indagado, dice, “la medida de reserva se tiene que ponderar
frente a sus garantías de defensa y la posibilidad de afectar otros intereses
constitucionales en ese caso la Fiscalía estaría en la capacidad de reservar
la información que pondría en peligro el desarrollo del proceso y la
seguridad de quienes intervienen en la investigación por tratarse de
miembros de organizaciones criminales. Frente a la hipótesis planteada por
los accionantes en relación con la posible aplicación de esta reserva a otros
tipos de delitos, resulta una interpretación descontextualizada pues el
artículo revisado hace parte de un cuerpo normativo exclusivamente dirigido
a regular la investigación y judicialización de organizaciones delictivas, ya
que tiene un ámbito de aplicación específico establecido en el artículo 1 de la
ley 1908 de 2018”.

Así, en aplicación del principio de conservación del derecho, considera

importante “modular la interpretación de la disposición de manera que su
interpretación permita las garantías procesales en las etapas iniciales de las
víctimas y el indagado, en la medida en que la información revelada no
afecte la seguridad e integridad de quienes participan del proceso”.
En segundo lugar, en cuanto a la posibilidad de revelar información por
motivos de interés general, luego de hacer referencia a los derechos de
presunción de inocencia y al buen nombre, expone que “la publicidad de los
procesos y en particular de los relacionados con la comisión de conductas
ilícitas se convierte en una herramienta de control social propio del Estado
de Derecho que permite que la sociedad conozca las actuaciones de los
sujetos procesales y del Estado. (…) En este caso la posibilidad de que la
Fiscalía por motivos de interés general, dé a conocer información de
procesos en fase de investigación en los casos que involucran organizaciones
criminales, no riñe con los postulados constitucionales pues esta es una
posibilidad que surge por una reserva especial que el legislador estatuyó
frente a esta clase de actuaciones, es decir, la aplicación de esta facultad
deviene de un principio general de publicidad del proceso penal.”

Alega que en estos casos “la información revelada está en el marco de una
investigación en curso por lo que quienes tienen acceso a la misma saben de
antemano que lo divulgado va a ser sujeto de contradicción, con lo cual el
principio de duda razonable que sustenta la presunción de inocencia no se
altera. De igual forma, la información revelada es fruto de un proceso
metodológico de investigación realizado por un fiscal y su objetivo no es
dañar la imagen de quien está en proceso de investigación, sino develar la
comisión de un hecho ilícito que afectó intereses jurídicos protegidos, por lo
que la divulgación de información reservada por motivos de interés general
puede favorecer tanto la estrategia de la defensa del imputado, como la
participación de las víctimas que no estén vinculadas en el proceso en esa
etapa preprocesal.”

Concluye indicando que la revelación de información debe estar motivada y

debe responder a criterios de interés general, además, facilitar la concreción
de las garantías de orden primario relacionadas con el principio de
contradicción y la carga de la prueba.

Por lo tanto, solicita que la norma se declare exequible condicionada en el

entendido de que “se deben brindar a las víctimas y al indagado las
garantías ligadas al derecho de defensa desde las etapas iniciales del
proceso penal, en la medida en que la información revelada no afecte la
seguridad e integridad de quienes participan en los procesos relacionados
con los tipos penales que recaen sobre las organizaciones criminales”.

3. Intervención ciudadana

El ciudadano Mauricio Pava Lugo solicitó la inconstitucionalidad de la

norma cuestionada, es decir, del artículo 22 de la Ley 1908 de 2018. Para
ello, enfoca su intervención en la indeterminación de la norma, aspecto que
considera uno de los más importantes de la demanda.
En primer lugar, señala que la ley fue pensada para combatir el crimen
organizado, no desde la prevención sino desde la judicialización, por lo tanto,
su ámbito de aplicación se restringe exclusivamente al contexto del proceso
judicial penal. Al respecto indica que la ley hace dos cosas: “en la primera
parte, identifica una población específica (GAO/GDO) a la cual aplica un
tratamiento penal particular y, en la segunda, establece un procedimiento
especial para su sometimiento a la justicia (de los GAO, exclusivamente)”.

En segundo lugar, hace referencia a los artículos 1 y 2 de la Ley 1908 que

establecen el ámbito de aplicación de la ley y la definición de lo que se
entiende por grupo delictivo organizado, la cual, dice, “tiene múltiples
elementos descriptivos y normativos, cuya delimitación resulta esencial para
comprender su alcance global y, por virtud de lo dispuesto por su propio
ámbito de aplicación, el de todas las normas de la Ley 1908 de 2018”.

Al respecto señala:

a) Tres o más personas El porqué, en concreto, sean 3 personas y no 4 o 2 es

algo que resulta inexplicado en la exposición de motivos de la ley. Sin
embargo, a decir verdad, esta definición no es novel. De hecho ya tiene un
antecedente directo en nuestra legislación positiva. En efecto, la Directiva
015 del 22 de abril de 2016 del Ministerio de Defensa introdujo, desde hace
varios años ya, esta exacta definición a nuestro ordenamiento legal. (…)
Desde entonces y todavía, sigue siendo igual de indeterminada.

b) Grupo estructurado (…) que exista durante cierto tiempo. La

indeterminación de esta forma de ‘definir’ lo que resulta ser, por disposición
de la propia ley, el ámbito de aplicación de las normas que la integran
resulta tan evidente como irremediable. Evidente, pues no hace falta
demasiado para concluir que se trata de una caracterización vaga, amplia y
sin contenido concreto que permita delimitar qué entidades están dentro y
cuáles escapan dicha definición. Pero es peor aún, irremediable, porque ni
siquiera puede solucionarse con una interpretación condicionada: se
requeriría, verdaderamente, reescribir la norma para dotarla de un
contenido concreto que, siquiera, pudiera ser interpretado.

c) El propósito de cometer uno o más delitos “graves” o delitos tipificados

en la Convención de Palermo. Empezaremos por lo que resulta menos
indeterminado: los delitos tipificados en la Convención de Palermo. Sea lo
primero, a ese respecto, aclarar que la Convención de Palermo, ni ningún
instrumento internacional, ‘tipifican’ delitos en nuestro ordenamiento
jurídico. Ello por cuanto el ‘tipo’ penal tiene la doble condición de mandato
de reserva legal y de expresarse a través de normas non self executing. Esto
quiere decir, en breve, que se requiere una norma jurídica de rango legal en
nuestro ordenamiento interno positivo para poder crear y, por supuesto,
ejecutar los tipos penales. Por eso, no basta siquiera con aprobar un
instrumento internacional cualquiera, se requiere, además, la expedición de
una ley por parte del Congreso de la República para que el tipo penal sea
creado en nuestro ordenamiento y por supuesto, para que pueda ser
ejecutado.

(…) Estos, entonces, suponemos que deberían ser los delitos tipificados por
la Convención de Palermo a los que se refiere la definición de GDO y,
reiteramos, el resto de las normas de la Ley 1908 de 2018 por virtud de lo
dispuesto en su propio ámbito de aplicación. (…) Sin embargo, la propia
norma también hace referencia a los delitos graves. Su redacción permite
interpretar que ‘delitos graves’ es una categoría independiente a la de los
delitos tipificados en la Convención de Palermo o que, en realidad, son los
delitos ‘tipificados’ como graves en dicha Convención.

La primera interpretación resultaría en extremo indeterminada, pues

obligaría al operador de turno a rebuscarse, guiado exclusivamente por su
propio entendimiento, en torno a qué entiende, subjetivamente, por delito
grave. Esto por supuesto, es inaceptable. Por eso, parece que la única
interpretación aceptable es aquella que refiere este concepto, también a la
Convención de Palermo. Y es que, en efecto, dicha Convención define
expresamente lo que entiende por delito grave. Sin embargo, como veremos,
esa aceptación de la interpretación es apenas aparente, pues una vez
analizada, se encontrará que resulta también intolerablemente amplia en
nuestro ordenamiento jurídico.

Entonces, como se puede apreciar, de entrada se tiene que la norma en

comento, lejos de estar delimitando el ámbito de aplicación de la Ley 1908
de 2018, en realidad está viciándolo de indeterminación. En el mejor de los
casos, porque se refiere a cerca de dos tercios de la parte Especial. Y, en el
peor, porque deja librado el criterio del operador de turno lo que entienda
por grave.

d) Con miras a obtener un beneficio económico u otro beneficio de orden

material. En primer lugar, no se entiende, ni se encuentra en la norma ni en
su exposición de motivos, por qué esta referencia especial al beneficio
económico”

Con las explicaciones anteriores, indica el interviniente, pretende convencer

que “aún si se condiciona la interpretación de la norma al entendido de que
se aplica exclusivamente a los GAO y GDO, de todos modos la norma
seguiría siendo excesivamente indeterminada”.

4. Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, seccional Tunja

A través de uno de sus docentes de la Facultad de Derecho, la Universidad

solicitó la inexequibilidad de la norma cuestionada.
Respecto del artículo 212 B de la Ley 906 de 2004 sostiene que “no siempre
que se investiga a una persona eventualmente debe ser condenado y lo que es
más grave, sometida al escarnio público para muchas veces satisfacer la
curiosidad de los medios de comunicación o lo que es lo mismo, cada vez que
la Fiscalía General de la Nación investiga, imputa y acusa a un ciudadano,
no siempre es declarado por la autoridad competente, responsable
penalmente. El problema jurídico entonces, es cuando la persona investigada
acusada y eventualmente condenada en primera, segunda instancia o en sede
de casación resulta ser inocente. (…) Cómo se repara el daño a una persona
que es investigada, condenada, a la que en muchos de los casos se le impone
una medida de aseguramiento de detención preventiva en centro de reclusión
y que más tarde resulta ser inocente? Además de ello sometida a toda clase
de agresiones, en muchas ocasiones, físicas, verbales y de todo orden luego
de que los medios de comunicación y las redes sociales violan ese derecho al
buen nombre? No hay forma de reparar ese daño”.

5. Instituto Colombiano de Derecho Procesal

A través de uno de sus miembros, el Instituto Colombiano de Derecho

Procesal solicitó la inexequibilidad del artículo 22 cuestionado.

En primer lugar, señala que en el ordenamiento jurídico existen múltiples

normas que regulan lo relacionado con el acceso a la información y los
documentos que reposan en los entes estatales. Igualmente, destaca que la
actuación penal tiene una naturaleza especial que implica que algunas
actuaciones sean reservadas. No obstante, legislaciones procesales penales
anteriores establecían con precisión frente a quiénes no operaba tal
restricción.

En segundo lugar, considera que la norma objeto de estudio establece una

“reserva absoluta sobre la actuación procesal durante la fase de indagación,
situación que, como con acierto lo sostienen los demandantes, comporta un
grave recorte del derecho a la defensa del procesado y, correlativamente, una
afectación de igual magnitud a los derechos de las víctimas”. Agrega que si
bien no sería razonable afirmar que la Fiscalía “está obligada a efectuar un
descubrimiento probatorio anticipado de cara al indiciado, o a conformar un
expediente de acceso libre y permanente a dicha parte, es indiscutible que el
derecho a la defensa no puede ser limitado en ninguna etapa procesal y que,
cuando contra una persona se adelanta indagación penal, ésta tiene derecho
por lo menos a conocer cuál es el motivo que dio origen a la actuación”.

En ese contexto, estima que la norma debe ser sustraída del ordenamiento
jurídico interno o en su defecto, condicionar su exequibilidad bajo el
entendido de que la reserva de la indagación no es oponible al indiciado y a
las víctimas, en ningún momento procesal.
En tercer lugar, en cuanto a la facultad de divulgación señala que de acuerdo
con la jurisprudencia constitucional relacionada con el derecho a la intimidad
y a la divulgación de información, la norma resulta “abiertamente
inconstitucional, por afectación a los derechos a la intimidad, el buen
nombre y habeas data, en la medida que faculta de manera ilimitada a la
Fiscalía General de la Nación para revelar información sobre la actuación
por motivos de interés general, sin hacer distinción alguna sobre el tipo de
información que es susceptible de divulgación y, en especial, desconociendo
que en una actuación penal es factible que reposen datos e información de
cualquier clase, en especial información privada, a la cual es factible
acceder por orden judicial”.

En su criterio, la norma no fija los parámetros bajo los cuales se faculta a la

Fiscalía para proceder a la revelación de la información de la actuación, los
que debieron ser delimitados con precisión por el legislador.

III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Vice Procurador General de la Nación1 intervino dentro de la oportunidad

legal prevista con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad de la
expresión cuestionada.2

En cuanto al cargo por violación al debido proceso y al derecho a la defensa,

el Ministerio Público considera que para resolverlo es necesario interpretar la
norma impugnada de manera sistemática con todas las disposiciones
relevantes que integran el Código de Procedimiento Penal.

Así, señala que “el precepto acusado es aplicable a todas las personas, con
independencia de que se trate de grupos armados o no, puesto que de
conformidad con el artículo 29 del C.P.P no resulta admisible una distinción
en el sentido de que algunas partes de esta normativa se aplican a los GDO y
GAO y otras solo a los ciudadanos que no tienen esta calidad. Por otra
parte, el fortalecimiento en el marco de la lucha contra el crimen organizado
debe interpretarse a la luz de los artículos del Código de Procedimiento
Penal”.

Destaca también que el artículo 8 de la Ley 906 de 2004 establece como

principio rector del procedimiento penal el respeto por el derecho de defensa,
que debe garantizarse al “(...) presunto implicado o indiciado en la fase de
indagación e investigación anterior a la formulación de la imputación, esto
es, el acto de comunicación formal al indiciado de que existe una
investigación en su contra. Así mismo, el artículo 155 de la Ley 906 de 2004
establece que las audiencias preparatorias se realizarán con la presencia del
imputado o su defensor. Igualmente, el artículo 267 regula las facultades de

1En esta oportunidad, el vice procurador estaba facultado para ejercer las funciones del Procurador, de
conformidad con el decreto 1565 de 2019. Ver folio 127 del expediente.
2 Ver folios 112 a 126 del cuaderno principal del expediente.
quien no es imputado, es decir, de las personas indiciadas, porque una vez
cumplida la etapa preliminar de indagación, la Fiscalía debe formular ante
el juez de garantías la imputación, y establece como facultades de la defensa
en la indagación las siguientes: ‘[Quien sea informado o advierta que se
adelanta investigación en su contra, podrá asesorarse de abogado. Aquel o
este, podrán buscar, identificar empíricamente, recoger y embalar los
elementos materiales probatorios, y hacerlos examinar por peritos
particulares a su costa, o solicitar a la policía judicial que lo haga. Tales
elementos, el informe sobre ellos y las entrevistas que hayan realizado con el
fin de descubrir información útil, podrá utilizarlos en su defensa ante las
autoridades judiciales. Igualmente, podrá solicitar al juez de control de
garantías que lo ejerza sobre las actuaciones que considere hayan afectado o
afecten sus derechos fundamentales.’3”

Alega que la jurisprudencia constitucional ha constatado que además de las

garantías antes citadas, actualmente el proceso penal cuenta con las garantías
“de definición de la verdad y realización efectiva de la justicia, esenciales
para el respeto de los derechos fundamentales, desarrolladas a partir de la
reforma introducida por el Acto legislativo 03 de 2002 y la interpretación
sistemática de la Ley 906 de 2004”. A partir de esta reforma, dice, “toda
afectación a los derechos fundamentales del investigado o indiciado con la
actividad de la Fiscalía (registros, allanamientos, incautaciones,
interceptación de comunicaciones, entre otras), debe decidirse en sede
jurisdiccional, por lo tanto, el juez de garantías es la autoridad que examina
las medidas de intervención sobre derechos fundamentales y comprueba si se
adecuan a la ley y si son proporcionales”.

Por lo anterior, considera que tanto el indiciado como su defensor, durante la

etapa de indagación, “participan en la audiencia de control o revisión de
legalidad posterior, en virtud del carácter permanente e intemporal del
derecho de defensa. Ahora bien, las pruebas recaudadas por la Fiscalía y la
defensa son descubiertas ante el juez de conocimiento en el trascurso del
juicio oral, público y con respeto por los derechos de controversia y
contradicción”.

De manera que a partir de una interpretación sistemática de la disposición sub

examine en el contexto del Código de Procedimiento Penal, concluye que “se
garantiza el derecho de defensa material y técnica del indiciado y la
contradicción de las pruebas recaudadas en las etapas de indagación e
investigación penales, lo que necesariamente implica que el indiciado puede
acceder a la información que tiene la Fiscalía de conformidad con las
disposiciones analizadas y la interpretación de la jurisprudencia sobre la
materia”.

3 Ley 906 de 2004. "Artículo 286. La formulación de la imputación es el acto a través de/cual la Fiscalía
General de la Nación comunica a una persona su calidad de imputado, en audiencia que se lleva a cabo ante
el juez de control de garantías".
En cuanto a la afectación de las víctimas con la reserva, señala que la
efectividad del derecho de acceder a la justicia, que involucra los derechos a
la verdad, justicia y reparación, depende del derecho a probar de las
víctimas, el cual puede ejercer desde la audiencia preparatoria inclusive, por
estas razones, y a partir de una interpretación sistemática de la disposición
impugnada y la jurisprudencia constitucional, puede concluirse que la
reserva de la indagación no es oponible a las víctimas.

Respecto de los cargos por violación al derecho a la intimidad, buen nombre

y habeas data y presunción de inocencia, estima que la divulgación de
información sobre la comisión de conductas delictivas, es una decisión
idónea para garantizar el fin constitucional legítimo de informar a la
ciudadanía sobre las situaciones que puedan comprometer su seguridad,
integridad, orden público y bienestar general de la sociedad. Así, el
conocimiento que tenga la sociedad sobre la comisión de conductas punibles
susceptibles de afectar valores importantes para la vida en comunidad, como
la protección a la vida y bienes de los ciudadanos”.

Considera que no se afecta el derecho al buen nombre “pues este derecho

"(...) alude a la reputación de la persona, es decir, a la apreciación que la
sociedad emite de la persona por su comportamiento en ámbitos públicos",
razón por la cual este se vulnera mediante "la emisión de información falsa o
errónea y que, a consecuencia de ello, se genera la distorsión del concepto
público". Entonces es claro que ello no ocurre con la norma acusada, dado
que esta de ninguna manera permite que se divulgue información falsa sobre
una persona con fundamento en el interés general”.

Por otra parte, estima que no se desconoce la intimidad familiar, pues de

ninguna manera permite a la Fiscalía “revelar información sobre el "área
restringida inherente a toda persona o familia, que solamente puede ser
penetrada por extraños con el consentimiento de su titular o mediando orden
dictada por autoridad competente, en ejercicio de sus funciones y de
conformidad con la Constitución y la ley" y que protege a sus titulares de
intervenciones arbitrarias de otras personas y del Estado”. Lo mismo
ocurre con la presunción de inocencia, “porque la divulgación de
información sobre la indagación no es una definición sobre la
responsabilidad penal del indiciado, sino un instrumento para luchar contra
la criminalidad”.

Finalmente, concluye que “en el proceso penal la investigación es reservada

para quienes no tengan la calidad de sujetos procesales y la etapa de
juzgamiento es pública bajo las limitaciones establecidas en el artículo 149
de la Ley 906 de 2004. Particularmente, la reserva de la indagación cumple
fines constitucionales como el evitar interferencias que afecten la recolección
del material probatorio y evitar la impunidad frente al crimen organizado.
Así, la Fiscalía puede divulgar la información que tiene en su poder cuando
cuente con evidencia suficiente para una imputación, a fin de evitar que
sobre bases meramente especulativas se emitan juicios públicos que
involucren a personas, a pesar de que no se haya impuesto una sanción”.

V. CONSIDERACIONES

IV. COMPETENCIA Y CUESTIONES PRELIMINARES

1. Competencia.

Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es

competente para conocer de la constitucionalidad de la demanda contra el
artículo 22 de la Ley 1908 de 2018.

2. Análisis de la aptitud de la demanda

2.1. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos

indispensables que debe contener la demanda en los procesos de
inconstitucionalidad,4 según el cual el accionante debe referir con precisión el
objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte
es competente para conocer del asunto. Es decir, para que realmente exista en
la demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es
indispensable que la Corte Constitucional pueda efectuar una verdadera
confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el
demandante y la disposición constitucional aparentemente vulnerada.

Esta Corporación en numerosas ocasiones ha reiterado que no cualquier tipo

de argumentación sirve de sustento al análisis que debe realizar el juez de
constitucionalidad sino que es necesario que los razonamientos presentados
contengan unos parámetros mínimos que permitan a la Corte hacer un
pronunciamiento de fondo respecto del asunto planteado. Al respecto, la
Sentencia C-1052 de 20015, indicó que las razones presentadas por los
accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, de
lo contrario la decisión que adopte la Corte será necesariamente inhibitoria.6

2.2. Bajo ese entendido, la no formulación de una demanda en debida forma

impide que esta Corporación pueda confrontar la disposición acusada con el
texto superior, ya que carece de cualquier facultad oficiosa de revisión del
ordenamiento jurídico.

4 Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por
escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de
las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto
demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la
demanda".
5 Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
6 Corte Constitucional. Sentencia C-641 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil). Tomado de las sentencias C-1052 y 1193
de 2001. (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), entre otras.
2.3. Así, la acusación “debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer
verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta).
Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta
(especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no
legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente
individuales (pertinencia).”7 Además, no sólo debe estar enunciada en forma
completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la
constitucionalidad de la norma cuestionada.

Ahora bien, aunque los anteriores requisitos deben ser verificados por el
magistrado sustanciador al admitir la demanda, este análisis inicial tiene un
carácter provisional en la medida que no tiene la exigencia y el rigor “de aquél
que debe realizarse al momento de entrar a decidir sobre la exequibilidad de
los enunciados o de los contenidos normativos acusados. No obstante, en
virtud del principio pro actione las eventuales falencias que presente el libelo
acusatorio han de ser interpretadas en el sentido que permitan proferir un
fallo de fondo para no hacer nugatorio el derecho ciudadano a impetrar la
acción pública de inconstitucionalidad”.8

2.4. En esta oportunidad, advierte la Sala que aunque la demanda

correspondiente al expediente D-13167 fue admitida frente al cargo
relacionado con el artículo 22 de la Ley 1908 de 2018, examinado con
detenimiento el escrito de demanda, se observa que el demandante no cumple
con los presupuestos antes señalados, pues el expuesto no satisface la carga
de certeza exigida.

En este caso, no es cierta la apreciación del actor ya que con independencia de

los motivos por los cuales se realice la divulgación de información, el proceso
penal es público no solo para los sujetos procesales sino para la comunidad en
general,9 de manera que a primera vista, la norma no resultaría contraria a
disposiciones constitucionales, sino que por el contrario, estaría desarrollando
el principio general de publicidad de las actuaciones judiciales.

Así mismo, no es cierto que esta publicación afecte los derechos al buen
nombre, intimidad y presunción de inocencia, ya que la información
contenida en un proceso penal, particularmente en la etapa de indagación, no
tiene la entidad suficiente para establecer responsabilidad alguna en la
comisión de un delito. De manera que la presunción de inocencia no se ve
violentada. En esta fase procesal la Fiscalía recolecta elementos materiales
probatorios, información legalmente obtenida y evidencia física para poder
determinar la veracidad de los hechos comunicados, la comisión de una
conducta penal y el presunto responsable, información que será objeto de
contradicción en su momento. No existe por tanto, emisión de información

7Corte Constitucional. Sentencia C-029 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
8Corte Constitucional. Sentencia C-781 de 2007 (MP. Humberto Sierra Porto).
9Es preciso recordar el interés público que existe en la sociedad en la persecución del delito y en la sanción
de sus autores.
falsa o errónea que genere distorsión del concepto que se tiene por parte de la
comunidad, del titular de estos derechos.

En consecuencia, la Corte se declarará inhibida frente al único cargo admitido

en el expediente D-13167,10 relacionado con el artículo 22 de la Ley 1908 de
2018.

2.5. En cuanto a la demanda correspondiente al expediente D-13169, a juicio

de esta Corte, los argumentos expuestos para sustentar el cargo son inteligibles
y en esa medida cumplen las exigencias jurisprudenciales. En efecto, el
peticionario cumplió con la carga de plantear las razones por las cuales
considera que el artículo 22 cuestionado vulnera la Constitución.

Dichas razones son claras, porque permiten comprender argumentativamente

lo solicitado, es decir, de sus argumentos se puede establecer que lo que ataca
es el presunto carácter reservado de la etapa de indagación para el indiciado y
las víctimas; sus razones son ciertas, al cuestionar bajo una interpretación
razonable el contenido del artículo 22, además de acuerdo con las
interpretaciones que se han hecho por vía jurisprudencial, particularmente en
cuanto al derecho a la defensa en las distintas etapas del proceso, el cual se ha
catalogado de intemporal.

Igualmente, estima la Sala Plena que las razones expuestas son específicas, al
relacionar de manera objetiva la forma en que se afecta el ejercicio de los
derechos al debido proceso y a la información del indiciado al permitir la
norma la reserva de la etapa de indagación y el derecho a la verdad de las
víctimas; las razones también son pertinentes y suficientes porque sus
cuestionamientos tienen naturaleza constitucional, en tanto generan una duda
razonable sobre la posible limitación del derecho a la defensa dentro de la
etapa de indagación.

3. Problema jurídico

En este caso, teniendo en cuenta los argumentos del accionante, en cuanto a

la vulneración de los artículos 1, 2, 15, 29, 93, 229 y 250 de la Constitución
Política por parte del artículo 22 de la Ley 1908 de 2018, corresponde a esta
Corte resolver el siguiente problema jurídico:

¿Reservar la etapa de indagación desconoce los derechos de acceso a la

información, al debido proceso y defensa del indiciado y de las víctimas
dentro de un proceso penal?

Para resolver este problema jurídico se reiterará la jurisprudencia relacionada

con los siguientes temas: (i) El derecho a acceder a la información pública y
las condiciones que deben cumplir las limitaciones que pueda imponer el

10Al respecto, es pertinente recordar que mediante auto del 21 de mayo de 2019 la magistrada sustanciadora
rechazó los cargos contra los artículos 6 y 23 de la Ley 1908 de 2018.
legislador a este derecho; (ii) el sistema penal acusatorio; (iii) el principio de
publicidad del proceso penal y el carácter reservado; (iv) el derecho a la
defensa del indiciado dentro del sistema penal acusatorio y finalmente, (v) se
analizará la constitucionalidad de la norma demandada.

4. El derecho a acceder a la información pública y las condiciones que

deben cumplir las limitaciones que pueda imponer el legislador a este
derecho. Reiteración de jurisprudencia11

4.1. El artículo 74 superior dispone que “todas las personas tienen derecho a
acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”.
Este derecho, según la Corte ha indicado, está ligado con el de petición siendo
este el género y aquel una manifestación específica del mismo. 12 En igual
sentido, este Tribunal ha manifestado, refiriéndose al derecho de petición, que
“existe un cercano vínculo con el derecho a obtener información, consagrado
en el art. 20 de la Carta, en tanto que es instrumento necesario para su
ejercicio y comparte con aquel su núcleo axiológico.13”14

Sin embargo, cada derecho está consagrado de forma independiente, con

entidad propia y con un contenido autónomo discernible, tal como se indicó
en la sentencia T-473 de 1992,15 en la que la Corte señaló que “el acceso a los
documentos públicos no se traduce necesariamente en una petición o en la
adquisición de nueva información. Es, pues, independiente tanto de la
petición como de la información y, como tal, plenamente autónomo y con
universo propio.”

4.2. Ahora bien, la jurisprudencia ha destacado tres funciones esenciales de

este derecho de acceso a los documentos públicos en nuestro ordenamiento:
(i) Permite garantizar la participación democrática y el ejercicio de los
derechos políticos, en tanto permite “formar “un ciudadano activo,
deliberante, autónomo y crítico”16 que pueda ejercer un debido control de la
actividad del Estado.”17 (ii) Permite conocer las condiciones necesarias para
11 En esta oportunidad, como quiera que este tema es referente obligado para examinar la constitucionalidad
del artículo cuestionado, se reiterará brevemente lo que ha dicho esta Corporación en relación con este
derecho fundamental, especialmente lo señalado en la sentencia C-274 de 2013 (MP. María Victoria Calle
Correa).
12 Corte Constitucional. Sentencia T-605 de 1996 (MP. Jorge Arango Mejía).
13“Así fue destacado en la sentencia T-473 de 1992 MP: Ciro Angarita Barón donde se afirmó: "... si es
cierto que el derecho a acceder a los documentos públicos  consagrado  en  el Artículo 74, puede
considerarse  en buena medida como una modalidad del derecho fundamental de petición y como
instrumento necesario para el ejercicio del derecho a la información y, por lo tanto, comparte con estos su
núcleo axiológico esencial, no lo es menos que tiene también un contenido y alcance particulares que le
otorgan especificidad y autonomía dentro del conjunto de los derechos fundamentales.”  A esta conexión
axiológica entre estos dos derechos también se refirió la Corte en la sentencia T-578 de 1993, MP: Alejandro
Martínez Caballero.
14Corte Constitucional. Sentencia C-274 de 2013 (MP. María Victoria Calle).
15 Corte Constitucional. Sentencia T-473 de 1992 (MP. Ciro Angarita Barón).
16 Corte Constitucional. C-053 de 1995, (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
17 Corte Constitucional. Sentencia C-957 de 1999, (MP. Álvaro Tafur Galvis). Sentencia C- 038 de 1996
(MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
la realización y ejercicio de otros derechos constitucionales.18 (iii) La Corte
también ha considerado que este derecho contribuye a que las autoridades y
agencias estatales expliquen públicamente las decisiones adoptadas, el uso
que le han dado al poder que en ellos se ha delegado y el destino que le han
dado a los recursos públicos.19 En ese contexto, permite garantizar la
transparencia de la gestión pública, constituyéndose en un mecanismo de
control ciudadano de la actividad estatal.20

4.3. De otra parte y de acuerdo con la jurisprudencia, este derecho impone dos
deberes correlativos a todas las autoridades estatales: (i) “para garantizar el
ejercicio de este derecho, las autoridades públicas tienen el deber de
suministrar a quien lo solicite, información clara, completa, oportuna, cierta
y actualizada, sobre su actividad”; (ii) “es necesario que las autoridades
públicas conserven y mantengan la información sobre su actividad, ya que, de
no hacerlo, se vulnera el derecho de las personas al acceso a la información
pública y, en consecuencia, el derecho a que ejerzan un control sobre sus
actuaciones.”21

4.4. La Corte Constitucional22 en varias oportunidades ha hecho referencia a

las reglas jurisprudenciales que definen el alcance del derecho a acceder a la
documentación e información públicas y las condiciones constitucionales que
deben cumplirse para su limitación. Ello en tanto este derecho resulta esencial
para la satisfacción de los principios de publicidad y transparencia de la
función pública y un instrumento esencial para defender a las personas de la
arbitrariedad estatal. En este contexto, “las limitaciones que se le impongan se
encuentran sometidas a exigentes condiciones constitucionales y el juicio de
constitucionalidad de cualquier norma que los restrinja debe ser en extremo
riguroso.”23
 

18Corte Constitucional. Sentencia T-473 de 1992 (MP. Ciro Angarita Barón.

19Corte Constitucional. Sentencia C-957 de 1999 (MP. Álvaro Tafur Galvis).
20 Corte Constitucional. Sentencia C-491 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
21Corte Constitucional. Sentencia C-274 de 2013 (MP. María Victoria Calle).
22 Al respecto, ver las sentencias T-473 de 1992 (MP. Ciro Angarita Barón), T-578 de 1993, (MP. Alejandro
Martínez Caballero), T-605 de 1996 (MP. Jorge Arango Mejía), C-711 de 1996 (MP. Fabio Morón Día, SPV:
Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero), T-074 de 1997 (MP. Fabio Morón Díaz), C-957
de 1999 (MP: Álvaro Tafur Galvis), T-1268 de 2001 (MP: Jaime Araújo Rentería), T-729 de 2002 (MP.
Eduardo Montealegre Lynett), C-872 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), C-370 de 2006 (MP.
(Ms.Ps. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño; Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, SV: Jaime Araujo Rentería, Alfredo
Beltrán Sierra y Humberto Antonio Sierra Porto; AV: Jaime Araujo Rentería), C-491 de 2007 (MP. Jaime
Córdoba Triviño, SV Jaime Araujo Rentería), T-157 de 2010 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva), T-580 de 2010
(MP. Jorge Iván Palacio Palacio), C-640 de 2010 (MP: Mauricio González Cuervo), T-759 de 2010 (MP:
María Victoria Calle Correa), T-161 de 2011 (MP: Humberto Antonio Sierra Porto), T-451 de 2011 (MP.
Humberto Antonio Sierra Porto), T-487 de 2011 (MP: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) C-881 de 2011 (MP:
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-540 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), C-274 de 2013 (MP. María
Victoria Calle).
23Corte Constitucional. Sentencia C-274 de 2013 (MP. María Victoria Calle).
4.5. La sentencia C-491 de 200724 recogió las reglas jurisprudenciales que
deben respetar las restricciones que se pretendan imponer a este derecho para
ser legítimas o la reserva legal sobre cierta información, las cuales por su
relevancia para el asunto bajo examen, se resumirán a continuación:

i) La restricción debe estar autorizada por la ley o la Constitución, 25 de

manera que donde quiera que no exista reserva legal expresa debe imperar el
derecho fundamental de acceso a la información.

ii) La norma que establece el límite debe ser precisa y clara en sus términos
de forma tal que no ampare actuaciones arbitrarias o desproporcionadas de
los servidores públicos.26

iii) La decisión del servidor público que decide ampararse en la reserva para
no suministrar una información debe estar motivada por escrito y fundada en
la norma legal o constitucional que lo autoriza. En estos casos, la Corte ha
considerado que corresponderá al juez que ejerce el control sobre la decisión
de no entregar determinada información, definir si tal decisión se encuentra
soportada de manera clara y precisa en una ley y si la misma resulta
razonable y proporcionada al fin que se persigue.

iv) La ley que establece un límite temporal a la reserva, debe fijar un plazo
que ha de ser razonable y proporcional al bien jurídico que se protege.
Vencido este plazo, la reserva debe levantarse.27

v) Deben existir sistemas adecuados de custodia de la información reservada

que permitan su posterior publicidad.28
24 Corte Constitucional. Sentencia C-491 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño, SV. Jaime Araujo Rentería).
25 Al respecto la Corte señaló que de “la regla ‘pro publicidad’ se derivan dos consecuencias: las normas
que limitan el derecho de acceso a la información deben ser interpretadas de manera restrictiva y toda
limitación debe estar adecuadamente motivada. || En todo caso la Corte ha indicado que el derecho de
acceso a los documentos públicos no se extiende a los documentos meramente preparatorios o en trámite de
elaboración ni a la información íntima o privada de personas naturales que no tenga ninguna relevancia
pública. || Finalmente, la Corte ha considerado “constitucionalmente admisible” la regulación legal del
procedimiento de acceso a información. Tales reglas deben ser tenidas en cuenta por el juez constitucional a
la hora de definir si en un determinado caso existe vulneración del derecho que se estudia”.
26 Sobre este punto, en la sentencia se indicó que “la Constitución en este sentido rechaza las normas
genéricas o vagas que pueden terminar siendo una especie de habilitación general a las autoridades para
mantener en secreto toda la información que discrecionalmente consideren adecuado. Para que esto no
ocurra y no se invierta la regla general de la publicidad, la ley debe establecer con claridad y precisión el
tipo de información que puede ser objeto de reserva, las condiciones en las cuales dicha reserva puede
oponerse a los ciudadanos, las autoridades que pueden aplicarla y los sistemas de control que operan sobre
las actuaciones que por tal razón permanecen reservadas.”
27A este respecto, en la citada sentencia C-491 de 2007 se citó como ejemplo una decisión en la que la
Corte declaró la exequibilidad condicionada “de una norma que no establecía un plazo razonable para la
reserva de las investigaciones disciplinarias. La Corte encontró que la reserva de ley sobre la investigación
disciplinaria debía levantarse una vez se practicaran todas las pruebas de la investigación o, una vez
vencido el término legal para su práctica. Extender la reserva más allá de dicho plazo resulta
desproporcionado y viola el derecho de acceso a la información Pública”.
28 Al respecto se consideró que “la pérdida o deterioro de los documentos en los que reposa esta
información puede dar lugar a graves sanciones disciplinarias e incluso penales y por ello las entidades que
custodian la información así como los organismos de control deben asegurarse que dicha información se
encuentre adecuadamente protegida. No sobra indicar que la Corte consideró que esta era una de las
vi) Deben existir controles administrativos y judiciales de las actuaciones o
decisiones reservadas. A ese respecto, la Corte ha considerado “que la
reserva puede ser oponible a los ciudadanos pero no puede convertirse en
una barrera para impedir el control intra o inter orgánico, jurídico y
político, de las decisiones y actuaciones públicas de que da cuenta la
información reservada”.29 Razón por la cual, en criterio de la Corporación, la
exigencia de motivación de la decisión de no entregar una información
“reservada” facilita el control judicial de dicha decisión.

vii) La reserva opera respecto del contenido de un documento público pero

no respecto de su existencia. Por lo anterior, “el secreto de un documento
público no puede llevarse al extremo de mantener bajo secreto su existencia.
El objeto de protección constitucional es exclusivamente el contenido del
documento. Su existencia, por el contrario, ha de ser pública, a fin de
garantizar que los ciudadanos tengan una oportunidad mínima a fin de poder
ejercer, de alguna manera, el derecho fundamental al control del poder
público (art. 40 de la C.P.)”30

viii) La reserva obliga a los servidores públicos comprometidos pero no

impide que los periodistas que acceden a dicha información puedan
publicarla.31

ix) La reserva debe sujetarse estrictamente a los principios de razonabilidad y

proporcionalidad. Al respecto, se ha considerado que la reserva legal “sólo
puede operar sobre la información que compromete derechos fundamentales
o bienes constitucionales pero no sobre todo el proceso público dentro del
cual dicha información se inserta”.32 Igualmente, la reserva legal no puede
cobijar información que por decisión constitucional deba ser pública.33
obligaciones más importantes de las entidades custodias de información reservada para garantizar el
derecho fundamental a la verdad de las víctimas de violaciones de derechos humanos y a la memoria de la
sociedad colombiana.”
29Corte Constitucional. Sentencia C-491 de 2007.
30Corte Constitucional. Sentencia T-216 de 2004.
31En aplicación de esta regla, se indicó que “la Corte declaró inexequible una norma que prohibía a los
periodistas difundir información reservada. Al respecto dijo la Corte: “El parágrafo segundo de la norma
examinada que prohíbe publicar extractos o resúmenes del contenido de la investigación sometida a reserva,
hasta que se produzca el fallo, es inexequible en cuanto comporta una forma clara e inequívoca de censura y
viola, por ende, el artículo 20 de la C.P. De otra parte, vulnera la libertad e independencia de la actividad
periodística, garantizada en el artículo 73 de la Carta. La prohibición de la censura opera en un ámbito
propio y respecto de ciertos sujetos, pero por sí misma no limita la competencia del legislador para imponer
respecto de determinados actos y personas la obligación de la reserva. (Sentencia C-038 de 1996. Respecto
al deber de los periodistas, en todo caso, de ponderar los bienes constitucionales en juego y de someterse a
la ley, Cfr. T-331 de 1994.)”
32En ese sentido, la Corte señaló que “en un caso de violencia contra menores, por ejemplo, solo es
reservado el nombre del menor o los datos que permitan su identificación, pero no el resto de la información
que reposa en el proceso, pues resultaría desproporcionado reservar una información cuyo secreto no
protege ningún bien o derecho constitucional. A este respecto no sobra recordar que la Corte ha señalado
que cualquier decisión destinada a mantener en reserva determinada información debe ser motivada y que la
interpretación de la norma sobre reserva debe ser restrictiva”.
33 Sobre este punto, en la sentencia se adujo como ejemplo que “resultaría abiertamente inconstitucional
que se estableciera una reserva sobre el contenido de las leyes de la República, el trámite legislativo, los
x) Deben existir recursos o acciones judiciales para impugnar la decisión de
mantener en reserva una determinada información.

4.6. En esta misma decisión,34 este Tribunal también señaló que en las
siguientes situaciones puede resultar legítima la reserva: “(1) para garantizar
la defensa de los derechos fundamentales de terceras personas que puedan
resultar desproporcionadamente afectados por la publicidad de una
información; (2) ante la necesidad de mantener la reserva para garantizar la
seguridad y defensa nacional; (3) frente a la necesidad de asegurar la
eficacia de las investigaciones estatales de carácter penal, disciplinario,
aduanero o cambiario; (4) con el fin de garantizar secretos comerciales e
industriales[30]. En todo caso cualquier restricción debe resultar razonable
y proporcionada a los fines que se busca alcanzar”. Del mismo modo, en
cuanto a la finalidad de proteger la seguridad o defensa nacional, señaló que
la misma es “constitucionalmente legítima y por lo tanto para el logro de
tales objetivos puede establecerse la reserva de cierta información”. Sin
embargo, aclaró que no es suficiente apelar a esta fórmula sino que es
necesario que en cada caso se acredite que tales derechos o bienes “se verían
seriamente afectados si se difunde determinada información, lo que hace
necesario mantener la reserva”. 

4.7. Más adelante, la sentencia C-540 de 2012,35 recogió otros elementos

determinantes para fijar el alcance y contenido del derecho a acceder a la
información pública, a partir del “Estudio especial sobre el derecho de acceso
a la información”, elaborado por la Relatoría Especial para la Libertad de
Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el año
2007.
 
4.8. Ahora bien, la Ley 1712 de 2004 “Por medio de la cual se crea la Ley de
Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y

nombres de los servidores públicos de elección popular, en fin, todos los procesos y actuaciones cuya
publicidad es constitucionalmente obligatoria. En este sentido, para mencionar un tema que tiene relación
directa con las normas demandadas, resultaría inadmisible constitucionalmente hablando que la cuantía de
los gastos reservados de cada entidad estuviera también bajo reserva. Al ser este un tema que debe
encontrarse dispuesto en la ley de presupuesto, dicha información debe ser pública de forma tal que pueda
ser conocida y controvertida por la ciudadanía.”
34Corte Constitucional. Sentencia C-491 de 2007.
35Corte Constitucional. Sentencia C-540 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio).
se dictan otras disposiciones” consagra en sus artículos 1836 y 1937 la
posibilidad de negar el acceso a información que, en principio, tiene carácter
público, por razones de seguridad y defensa nacional, seguridad pública,
protección del derecho a la vida e integridad de terceros entre otros.
Particularmente, el artículo 19 consagra en su literal d) que la información
relacionada con “[l]a prevención, investigación y persecución de los delitos y
las faltas disciplinarias, mientras que no se haga efectiva la medida de
aseguramiento o se formule pliego de cargos, según el caso” será reservada.
La constitucionalidad de esta ley fue estudiada por la Corporación en la
sentencia C-274 de 2013.

4.8.1. Al estudiar la constitucionalidad del artículo 18, la Corte manifestó que

“dado que la posibilidad de que un sujeto obligado pueda mantener la
reserva sobre información particular, es excepcional y debe ser interpretada
de manera estricta, la jurisprudencia ha señalado que es preciso acreditar
que esa reserva obedece a un fin constitucionalmente legítimo, importante y
hasta imperioso, y que la restricción es razonable y proporcionada. Estos
criterios deberán ser empleados por el sujeto obligado para expresar los
motivos de la restricción. || Por ello, dado que la norma en examen exige
que el riesgo para tales derechos “pueda” causar daño a un derecho, esa
conjugación verbal implica que los motivos que debe consignar el sujeto
obligado deben expresar necesariamente por qué la posibilidad de dañar
esos derechos es real, probable y específica, que no es un riesgo remoto ni
eventual. Adicionalmente, para asegurar que sea proporcional, a la luz de la
doctrina constitucional en la materia, el sujeto obligado debe señalar que el

36 ARTÍCULO 18. INFORMACIÓN EXCEPTUADA POR DAÑO DE DERECHOS A PERSONAS

NATURALES O JURÍDICAS. <Artículo corregido por el artículo 2 del Decreto 1494 de 2015. El nuevo
texto es el siguiente:> Es toda aquella información pública clasificada, cuyo acceso podrá ser rechazado o
denegado de manera motivada y por escrito, siempre que el acceso pudiere causar un daño a los siguientes
derechos:
a) <Literal corregido por el artículo 1 del Decreto 2199 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> El derecho
de toda persona a la intimidad, bajo las limitaciones propias que impone la condición de servidor público, en
concordancia con lo estipulado por el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011.
b) El derecho de toda persona a la vida, la salud o la seguridad.
c) Los secretos comerciales, industriales y profesionales.
PARÁGRAFO. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Estas excepciones tienen una
duración ilimitada y no deberán aplicarse cuando la persona natural o jurídica ha consentido en la revelación
de sus datos personales o privados o bien cuando es claro que la información fue entregada como parte de
aquella información que debe estar bajo el régimen de publicidad aplicable.
37 ARTÍCULO 19. INFORMACIÓN EXCEPTUADA POR DAÑO A LOS INTERESES PÚBLICOS.
<Artículo CONDICIONALMENTE exequible> Es toda aquella información pública reservada, cuyo acceso
podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito en las siguientes circunstancias, siempre
que dicho acceso estuviere expresamente prohibido por una norma legal o constitucional:
a) La defensa y seguridad nacional;
b) La seguridad pública;
c) Las relaciones internacionales;
d) La prevención, investigación y persecución de los delitos y las faltas disciplinarias, mientras que no se
haga efectiva la medida de aseguramiento o se formule pliego de cargos, según el caso;
e) El debido proceso y la igualdad de las partes en los procesos judiciales;
f) La administración efectiva de la justicia;
g) Los derechos de la infancia y la adolescencia;
h) La estabilidad macroeconómica y financiera del país;
i) La salud pública.
Parágrafo. Se exceptúan también los documentos que contengan las opiniones o puntos de vista que formen
parte del proceso deliberativo de los servidores públicos.
daño o perjuicio que pueda producirse a esos derechos sea sustancial, pues
no sería constitucional que un daño ínfimo conduzca a una restricción tan
seria del derecho de acceso a la información. La determinación de qué tan
sustancial es un daño se determina al sopesar si el daño causado al interés
protegido es desproporcionado ante el beneficio que se obtendría por
garantizar el derecho a acceder a documentos públicos.”

4.8.2. Por su parte, al analizar el artículo 19, la Corte destacó que “para que
un sujeto obligado pueda negar el acceso a información pública reservada
relativa a las materias señaladas en el artículo: (i) sólo puede hacerlo si ese
acceso está expresamente prohibido por la Constitución o por una norma de
carácter legal; y (ii) debe manifestarlo por escrito y de manera motivada.”
Igualmente, recordó que como consecuencia del carácter excepcional de las
restricciones y la exigencia constitucional de que su interpretación sea
limitada, estos presupuestos “deben ser interpretados a la luz de las demás
exigencias constitucionales que aseguran que la decisión de mantener en
secreto una información pública no es arbitraria, ni tiene la intención de
impedir el control ciudadano sobre el ejercicio del poder y de la gestión
pública.”

Estimó la Corte que en estos casos (i) la decisión debe estar motivada, (ii)
debe existir un riesgo real, probable y específico de dañar el interés protegido
y (iii) este daño debe ser significativo si la información se revela.
 
Así, este artículo fue declarado exequible en el entendido “de que la norma
legal que establezca la prohibición del acceso a la información debe (i)
obedecer a un fin constitucionalmente legítimo e imperioso; y ii) no existir
otro medio menos restrictivo para lograr dicho fin. Restringir el acceso a una
información no es una función discrecional, sino restringida, necesaria y
controlable.”

4.9. De lo anteriormente expuesto, es posible concluir que aunque la regla

general es garantizar el derecho de acceso a la información a todas las
personas, este no es un derecho absoluto y puede estar sujeto a limitaciones.
Estas limitaciones, como se pudo apreciar, deben cumplir estrictos requisitos
para que la restricción no sea arbitraria y por el contrario, obedezca a motivos
legítimos, necesarios y proporcionados. De esa manera, el acceso a la
información podrá ser negado (i) cuando ese acceso esté expresamente
prohibido por la Constitución o por una norma de carácter legal; y (ii) deberá
manifestarse por escrito y de manera motivada. Presupuestos que serán
interpretados de manera estricta.

5. El sistema penal acusatorio y la etapa de indagación. Reiteración de

jurisprudencia

5.1. Mediante el Acto Legislativo 03 de 2002 – en virtud del cual se

reformaron los artículos 116, 250 y 251 de la Carta Política – se transformó la
estructura básica del proceso penal en Colombia, un modelo mixto de
tendencia inquisitiva adoptado por la Constitución del 91, para pasar a uno de
tendencia acusatoria, “que hace especial énfasis en la garantía de los
derechos fundamentales del inculpado para la consecución de la verdad y la
realización efectiva de la justicia, y que busca privilegiar también los
derechos de las víctimas”.38

5.2. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, 39 la introducción del

nuevo modelo procesal penal persiguió: (i) el fortalecimiento de la función
investigativa y de acusación de la Fiscalía General de la Nación, concentrando
sus esfuerzos en el recaudo de la prueba y despojándola de funciones
jurisdiccionales; (ii) la configuración de un juicio público, oral, contradictorio
y concentrado en el juez de conocimiento; (iii) distinguir de forma clara los
funcionarios encargados de investigar, acusar y juzgar; (iv) descongestionar
los despachos judiciales mediante un sistema procesal basado en la oralidad y
garantizando el derecho a ser juzgado sin dilaciones injustificadas; (v)
modificar el principio de permanencia de la prueba por el de la producción de
ella durante la etapa del juicio oral; (vi) introducir el principio de oportunidad
en cabeza de la Fiscalía; y (vii) crear la figura del juez de control de garantías,
quien tiene como función ejercer un control previo y posterior de legalidad de
las actividades y diligencias realizadas por la Fiscalía General en el ejercicio
de su actividad investigativa.40
 
Bajo ese contexto, el nuevo proceso penal se caracteriza por una distinción
precisa entre las etapas de investigación y acusación, y la etapa de juzgamiento.
Cambio que, según la jurisprudencia, significó asignar al juicio “el centro de
gravedad del proceso penal”41 y, en esa medida, la etapa investigativa a cargo
de la Fiscalía “constituye más una preparación para el juicio”.42 El juicio,
“además de estar regido por los principios de oralidad y publicidad, constituye
el momento durante el cual, de una parte, son practicadas y valoradas las
pruebas y, de otra, son adoptadas las decisiones que correspondan para definir
las responsabilidades del procesado”.43

5.3. A diferencia del sistema de tendencia inquisitiva, en este nuevo sistema

procesal penal la Fiscalía se concentra en la función acusatoria, es decir, se
enfoca en la búsqueda de evidencias destinadas a desvirtuar la presunción de
inocencia del procesado. En ese sentido, “los actos de la Fiscalía no son
jurisdiccionales sino de investigación, con excepción de aquellos que
impliquen restricción de los derechos fundamentales de las personas, los
cuales deben ser en todo caso controlados por el juez de garantías, quien los
autoriza y convalida en el marco de las garantías constitucionales,
38Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 2009.
39Ver, entre otras, las Sentencias C-873 de 2003, C-591 de 2005, C-1194 de 2005 y C-025 de 2009.
40Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 2009 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
41Sentencia C-591 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
42 Sentencia C-591 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
43 Corte Constitucional. Sentencia C-471 de 2016 (MP. Alejandro Linares Cantillo).
‘guardándose el equilibrio entre la eficacia del procedimiento y los derechos
del implicado mediante la ponderación de intereses, a fin de lograr la
mínima afectación de derechos fundamentales’”.44

5.4. Ahora, en distintas oportunidades45 esta Corporación se ha pronunciado

sobre la estructura del nuevo proceso penal con tendencia acusatoria. Por la
pertinencia para resolver el problema jurídico, se destacará la etapa
relacionada con la indagación e investigación:46

5.4.1. La actuación penal se inicia desde el momento en que la Fiscalía

General de la Nación tiene información de la noticia criminal por medio de
denuncia, querella, petición especial o por cualquier otro medio idóneo (art.
200 C.P.P.).47 No obstante, es posible que la noticia criminal no tenga la
información suficiente para iniciar la acción penal, evento en cual se llevará a
cabo una actuación preliminar, anterior al proceso propiamente dicho,
denominada indagación, cuya finalidad es establecer la necesidad de darle
curso al proceso y definir si el hecho delictivo se cometió, cómo ocurrió y
quiénes participaron en su realización.48

En esta primera fase de indagación, la Fiscalía determinará la existencia del

hecho delictivo, las circunstancias en que este se presentó e identificará a los
autores o partícipes. Es posible que los hechos no sean fáciles de verificar y
no existan elementos materiales que ayuden en la identificación del ilícito,
siendo ese el caso, la Fiscalía y las autoridades de policía judicial, 49 deberán
definir la conducta que va a ser objeto de investigación y juicio, mediante

44Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 2009 (MP. Rodrigo Escobar Gil).

45Al respecto consultar las Sentencias C-873 de 2003, C-591 de 2005 y C-1194 de 2005.
46Para mayor ilustración en esta ocasión se acudirá al resumen realizado sobre el particular en la sentencia
C-025 de 2009.
47ARTÍCULO 200. Órganos. Corresponde a la Fiscalía General de la Nación realizar la indagación e
investigación de los hechos que revistan características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio
de denuncia, querella, petición especial o por cualquier otro medio idóneo.|| En desarrollo de la función
prevista en el inciso anterior a la Fiscalía General de la Nación, por conducto del fiscal director de la
investigación, le corresponde la dirección, coordinación, control jurídico y verificación técnico-científica de
las actividades que desarrolle la policía judicial, en los términos previstos en este código. || Por policía
judicial se entiende la función que cumplen las entidades del Estado para apoyar la investigación penal y, en
el ejercicio de las mismas, dependen funcionalmente del Fiscal General de la Nación y sus delegados. || Los
organismos oficiales y particulares están obligados a prestar la colaboración que soliciten las unidades de
policía judicial, en los términos establecidos dentro de la indagación e investigación para la elaboración de
los actos urgentes y cumplimiento a las actividades contempladas en los programas metodológicos,
respectivamente; so pena de las sanciones a que haya lugar.
48Sentencias C-1194 de 2005, C-025 de 2009 entre otras.
49ARTÍCULO 202. Órganos que ejercen funciones permanentes de policía judicial de manera especial
dentro de su competencia. Ejercen permanentemente funciones especializadas de policía judicial dentro del
proceso penal y en el ámbito de su competencia, los siguientes organismos: ||1. La Procuraduría General de la
Nación.|| 2. La Contraloría General de la República. || 3. Las autoridades de tránsito. || 4. Las entidades
públicas que ejerzan funciones de vigilancia y control. || 5. Los directores nacional y regional del Inpec, los
directores de los establecimientos de reclusión y el personal de custodia y vigilancia, conforme con lo
señalado en el Código Penitenciario y Carcelario. || 6. Los alcaldes. || 7. Los inspectores de policía. ||
Parágrafo. Los directores de estas entidades, en coordinación con el Fiscal General de la Nación,
determinarán los servidores públicos de su dependencia que integrarán las unidades correspondientes.
actividades y diligencias previas, técnicas y científicas. Para desarrollarlas
tendrá como límite el término de prescripción de la acción penal.

Si por el contrario, existe información suficiente sobre la ocurrencia del

delito, sobre las circunstancias en que éste fue cometido y sobre sus autores,
no se requiere adelantar esta fase de indagación y se formulará la
imputación.50

5.4.3. Una vez cumplida la indagación, si ella fue requerida, la Fiscalía

formula ante el juez de control de garantías51 la imputación contra la persona
sobre la que existen indicios de ser la responsable del ilícito. De conformidad
con el artículo 286 del C.P.P., la formulación de imputación es “el acto a
través del cual la Fiscalía General de la Nación comunica a una persona su
calidad de imputado, en audiencia que se lleva a cabo ante el juez de control
de garantías” y se promueve cuando “de los elementos materiales
probatorios, evidencia física o de la información legalmente obtenida, se
pueda inferir razonablemente que el imputado es autor o partícipe del delito
que se investiga”. Esta audiencia, que es preliminar conforme al artículo 154
del C.P.P.,52 será pública y se realizará con la presencia del imputado o de su
defensor.53 La Fiscalía podrá solicitarle al juez de control de garantías las
medidas de aseguramiento contra el imputado y las medidas cautelares sobre
sus bienes.54 La asistencia del Ministerio Público a la audiencia no es
obligatoria.55
50ARTÍCULO 287. SITUACIONES QUE DETERMINAN LA FORMULACIÓN DE LA IMPUTACIÓN.
El fiscal hará la imputación fáctica cuando de los elementos materiales probatorios, evidencia física o de la
información legalmente obtenida, se pueda inferir razonablemente que el imputado es autor o partícipe del
delito que se investiga. De ser procedente, en los términos de este código, el fiscal podrá solicitar ante el juez
de control de garantías la imposición de la medida de aseguramiento que corresponda.
51ARTÍCULO 153. NOCIÓN. Las actuaciones, peticiones y decisiones que no deban ordenarse, resolverse
o adoptarse en audiencia de formulación de acusación, preparatoria o del juicio oral, se adelantarán,
resolverán o decidirán en audiencia preliminar, ante el juez de control de garantías.
52 ARTÍCULO 154. MODALIDADES. <Artículo modificado por el artículo 12 de la Ley 1142 de 2007. El
nuevo texto es el siguiente:> Se tramitará en audiencia preliminar:
1. El acto de poner a disposición del juez de control de garantías los elementos recogidos en registros,
allanamientos e interceptación de comunicaciones ordenadas por la Fiscalía, para su control de legalidad
dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes.
2. La práctica de una prueba anticipada.
3. La que ordena la adopción de medidas necesarias para la protección de víctimas y testigos.
4. La que resuelve sobre la petición de medida de aseguramiento.
5. La que resuelve sobre la petición de medidas cautelares reales.
6. La formulación de la imputación.
7. El control de legalidad sobre la aplicación del principio de oportunidad.
8. Las peticiones de libertad que se presenten con anterioridad al anuncio del sentido del fallo.
9. Las que resuelvan asuntos similares a los anteriores.
53ARTÍCULO 289. FORMALIDADES. Artículo CONDICIONALMENTE exequible> <Artículo
modificado por el artículo 18 de la Ley 1142 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> La formulación de la
imputación se cumplirá con la presencia del imputado o su defensor, ya sea de confianza o, a falta de este, el
que fuere designado por el sistema nacional de defensoría pública. (…).
54Artículo 287 del Código de Procedimiento Penal.
55 ARTÍCULO 155. PUBLICIDAD. Las audiencias preliminares deben realizarse con la presencia del
imputado o de su defensor. La asistencia del Ministerio Público no es obligatoria.
Serán de carácter reservado las audiencias de control de legalidad sobre allanamientos, registros,
interceptación de comunicaciones, vigilancia y seguimiento de personas y de cosas. También las relacionadas
con autorización judicial previa para la realización de inspección corporal, obtención de muestras que
involucren al imputado y procedimientos en caso de lesionados o de víctimas de agresiones sexuales.
En esta fase, el indagado adquiere la condición de imputado56 y será
identificado por la Fiscalía.57 Esta calidad le confiere al imputado las mismas
atribuciones asignadas a la defensa que resulten compatibles con su
condición.58

Al respecto, es importante destacar que la jurisprudencia constitucional 59 ha

dejado establecido que el derecho de defensa se puede ejercer desde la etapa
pre procesal de la indagación previa y durante la etapa de investigación
anterior a la formulación de imputación, ello en tanto “ni en la Constitución
ni en los tratados internacionales de derechos humanos se ha establecido un
límite temporal para el ejercicio del derecho de defensa. Como se ha dicho,
el derecho de defensa es general y universal, y en ese contexto no es
restringible al menos desde el punto de vista temporal. Por consiguiente, el
ejercicio del derecho de defensa surge desde que se tiene conocimiento que
cursa un proceso en contra de una persona y solo culmina cuando finalice
dicho proceso”.60

5.4.4. Formulada la imputación se inicia oficialmente la etapa de

investigación, fase en la cual se practicarán las diligencias que permitan
establecer la forma como ocurrieron los hechos, las circunstancias de tiempo,
modo y lugar en que los mismos se presentaron, los implicados en su
condición de autores o partícipes, los daños y perjuicios ocasionados con la
conducta y el monto de la indemnización. 61 En esta fase el imputado puede
aceptar los cargos presentados por la Fiscalía o rechazarlos. La aceptación

Igualmente aquella en la que decrete una medida cautelar.

56ARTÍCULO 126. CALIFICACIÓN. El carácter de parte como imputado se adquiere desde su vinculación
a la actuación mediante la formulación de la imputación o desde la captura, si esta ocurriere primero. A partir
de la presentación de la acusación adquirirá la condición de acusado.
57ARTÍCULO 128. IDENTIFICACIÓN O INDIVIDUALIZACIÓN. <Artículo modificado por el artículo
99 de la Ley 1453 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> La Fiscalía General de la Nación estará obligada
a verificar la correcta identificación o individualización del imputado, a fin de prevenir errores judiciales. ||
En los eventos en que el capturado no presente documento de identidad, la Policía Judicial tomará el registro
decadactilar y verificará la identidad con documentos obtenidos en la Registraduría Nacional del Estado Civil
y sus delegadas, de manera directa, o a través de la consulta de los medios técnicos o tecnológicos de los que
se dispongan o tengan acceso. || En caso de no lograrse la verificación de la identidad, la policía judicial que
realizó la confrontación remitirá el registro decadactilar de manera inmediata a la Registraduría Nacional del
Estado Civil a efectos de que expida copia de la fotocédula, en un tiempo no superior a 24 horas. || En caso
de no aparecer la persona en los archivos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, esta autoridad lo
registrará de manera excepcional y por única vez, con el nombre que se identificó inicialmente y procederá a
asignarle un cupo numérico, sin tener que agotar los procedimientos regulados en el Decreto 1260 de 1970, o
demás normas que lo modifiquen o complementen.|| Concluido el procedimiento la Registraduría Nacional
del Estado Civil informará los resultados a la autoridad solicitante.
58ARTÍCULO 130. ATRIBUCIONES. Además de los derechos reconocidos en los Tratados Internacionales
de Derechos Humanos ratificados por Colombia y que forman parte del bloque de constitucionalidad, de la
Constitución Política y de la ley, en especial de los previstos en el artículo 8o. de este código, el imputado o
procesado, según el caso, dispondrá de las mismas atribuciones asignadas a la defensa que resultan
compatibles con su condición. En todo caso, de mediar conflicto entre las peticiones o actuaciones de la
defensa con las del imputado o procesado prevalecen las de aquella.
59Ver entre otras, las sentencias C-799 de 2005, C-025 de 2009, C-127 de 2011.
60Corte Constitucional. Sentencia C-799 de 2005 (MP. Jaime Araújo Rentería).
61Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 2009 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
total de los cargos formulados con la imputación permite la protocolización
inmediata de la acusación62 y no tendría lugar la etapa de investigación.

5.4.5. En caso de que haya lugar a la investigación, de conformidad con el

artículo 268 del C.P.P., “el imputado o su defensor, podrán buscar, identificar
empíricamente, recoger y embalar los elementos materiales probatorios y
evidencia física. Con la solicitud para que sean examinados y la constancia
de que es imputado o defensor de este, los trasladarán al respectivo
laboratorio del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses,
donde los entregarán bajo recibo”. En principio, la Fiscalía dispone de
noventa días contados desde el día siguiente a la formulación de la
imputación, para formular la acusación contra el imputado.63

Igualmente, en esta etapa la Fiscalía junto con los organismos de Policía

Judicial investigará y recogerá los elementos materiales, las evidencias físicas
y las informaciones necesarias para establecer la responsabilidad del
imputado en la comisión del delito64 y deberá actuar con criterios objetivos y
transparentes y con respeto de los derechos fundamentales, 65 siendo
responsable además de la cadena de custodia.66

62 ARTÍCULO 293. PROCEDIMIENTO EN CASO DE ACEPTACIÓN DE LA IMPUTACIÓN. <Artículo

modificado por el artículo 69 de la Ley 1453 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Si el imputado, por
iniciativa propia o por acuerdo con la Fiscalía acepta la imputación, se entenderá que lo actuado es suficiente
como acusación. La Fiscalía adjuntará el escrito que contiene la imputación o acuerdo que será enviado al
Juez de conocimiento. Examinado por el juez de conocimiento el acuerdo para determinar que es voluntario,
libre y espontáneo, procederá a aceptarlo sin que a partir de entonces sea posible la retractación de alguno de
los intervinientes, y convocará a audiencia para la individualización de la pena y sentencia. || PARÁGRAFO.
La retractación por parte de los imputados que acepten cargos será válida en cualquier momento, siempre y
cuando se demuestre por parte de estos que se vicio su consentimiento o que se violaron sus garantías
fundamentales.
63 ARTÍCULO 175. DURACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS. <Artículo modificado por el artículo 49
de la Ley 1453 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> El término de que dispone la Fiscalía para formular
la acusación o solicitar la preclusión no podrá exceder de noventa (90) días contados desde el día siguiente a
la formulación de la imputación, salvo lo previsto en el artículo 294 de este código. || El término será de
ciento veinte (120) días cuando se presente concurso de delitos, o cuando sean tres o más los imputados o
cuando se trate de delitos de competencia de los Jueces Penales de Circuito Especializados. || La audiencia
preparatoria deberá realizarse por el juez de conocimiento a más tardar dentro de los cuarenta y cinco (45)
días siguientes a la audiencia de formulación de acusación. || La audiencia del juicio oral deberá iniciarse
dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la conclusión de la audiencia preparatoria. ||
PARÁGRAFO. La Fiscalía tendrá un término máximo de dos años contados a partir de la recepción de la
noticia criminis para formular imputación u ordenar motivadamente el archivo de la indagación. Este término
máximo será de tres años cuando se presente concurso de delitos, o cuando sean tres o más los imputados.
Cuando se trate de investigaciones por delitos que sean de competencia de los jueces penales del circuito
especializado el término máximo será de cinco años. || PARÁGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo
35 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> En los procesos por delitos de competencia de los
jueces penales del circuito especializados, por delitos contra la Administración Pública y por delitos contra el
patrimonio económico que recaigan sobre bienes del Estado respecto de los cuales proceda la detención
preventiva, los anteriores términos se duplicarán cuando sean tres (3) o más los imputados o los delitos
objeto de investigación
64Ver artículos 205 a 212A de la Ley 906 de 2004, relacionados con la actividad de la Fiscalía y de la
Policía Judicial en las etapas de indagación e investigación.
65ARTÍCULO 115. PRINCIPIO DE OBJETIVIDAD. La Fiscalía General de la Nación, con el apoyo de los
organismos que ejerzan funciones de policía judicial, adecuará su actuación a un criterio objetivo y
transparente, ajustado jurídicamente para la correcta aplicación de la Constitución Política y la ley.
66 ARTÍCULO 255. RESPONSABILIDAD. La aplicación de la cadena de custodia es responsabilidad de los
servidores públicos que entren en contacto con los elementos materiales probatorios y evidencia física.
Si durante esta etapa de investigación se recogen elementos materiales
probatorios o evidencia física o información legalmente obtenida, que
permita afirmar, con probabilidad de verdad, que la conducta delictiva existió
y que el imputado es su autor o partícipe, 67 la Fiscalía deberá presentar
acusación formal contra el imputado mediante escrito de acusación
presentado al juez competente para que se adelante en su contra el juicio oral.
En caso contrario, solicitará la preclusión de la investigación.68

En este punto, de acuerdo con la jurisprudencia,69 el material probatorio que

la Fiscalía y la defensa recauden en la investigación no se considera como
prueba sino una vez sean decretadas por el juez de conocimiento. Ello por
cuanto en este nuevo modelo acusatorio, la Fiscalía carece de competencia
para recaudar lo que técnicamente se conoce como prueba procesal. De
manera que los elementos de convicción recaudados durante la investigación
“tienen simplemente carácter de evidencias, elemento material de prueba o
material probatorio, y no constituyen fundamento probatorio de la sentencia,
sino en la medida en que el juez de conocimiento decide decretarlos,
valorarlos y reconocerlos en la etapa de juicio”.70

5.4.6. La presentación del escrito acusatorio finaliza la etapa de

investigación, el cual deberá cumplir los requisitos formales señalados en el
artículo 337 del C.P.P.

5.5. Del anterior recuento, se puede concluir, como lo ha hecho la

jurisprudencia, que este nuevo modelo acusatorio “es un sistema de partes,
según el cual, el imputado ya no es un sujeto pasivo en el proceso, como lo
era bajo el modelo inquisitivo, sino que demanda su participación activa,
incluso desde antes de la formulación de la imputación de cargos”.71 De
manera que las cargas procesales están distribuidas de tal forma que cada
parte – Fiscalía, procesado y víctima - puede aportar al juez los elementos
que permitan sustentar sus pretensiones y de esta manera, obtener una
decisión suficientemente motivada.

6. El principio de publicidad del proceso penal y el carácter reservado de

algunas actuaciones penales. Reiteración de jurisprudencia

Los particulares que por razón de su trabajo o por el cumplimento de las funciones propias de su cargo, en
especial el personal de los servicios de salud que entren en contacto con elementos materiales probatorios y
evidencia física, son responsables por su recolección, preservación y entrega a la autoridad correspondiente.
67ARTÍCULO 336. PRESENTACIÓN DE LA ACUSACIÓN. El fiscal presentará el escrito de acusación
ante el juez competente para adelantar el juicio cuando de los elementos materiales probatorios, evidencia
física o información legalmente obtenida, se pueda afirmar, con probabilidad de verdad, que la conducta
delictiva existió y que el imputado es su autor o partícipe.
68ARTÍCULO 331. PRECLUSIÓN. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> En cualquier momento, a partir de
la formulación de la imputación el fiscal solicitará al juez de conocimiento la preclusión, si no existiere
mérito para acusar.
69 Corte Constitucional. Sentencia C-1194 de 2005 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
70Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 2009 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
71Corte Constitucional. Sentencia C-591 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
6.1. El artículo 22872 de la Constitución consagra el principio de publicidad de
las actuaciones judiciales como uno de los principios estructurales de la
correcta y adecuada administración de justicia. Respecto del proceso penal, el
artículo 29 de la Carta dispone que toda persona tiene derecho “a un debido
proceso público sin dilaciones injustificadas”.

En el ámbito internacional, la Convención Americana sobre Derechos

Humanos en su artículo 8º señala que “El proceso penal debe ser público,
salvo en lo que sea necesario para preservar los intereses de la justicia” y el
artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, dispone
que “Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas
garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido
por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal
formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones
de carácter civil (…)”.
 
6.2. La Corte Constitucional73 se ha pronunciado en varias oportunidades
sobre la importancia del principio de publicidad de las actuaciones judiciales
para legitimar el ejercicio de la función judicial en el Estado Social de
Derecho, enfatizando que “esta garantía constituye un instrumento
fundamental para la efectividad de los derechos al debido proceso, de
defensa, contradicción y seguridad jurídica a favor de los sujetos procesales
y un medio indispensable para que la comunidad en general ejerza el control
y vigilancia sobre las actuaciones de las autoridades públicas. Por ello,
como lo ha advertido esta Corporación, el principio de publicidad de las
actuaciones judiciales no puede verse como una simple formalidad procesal,
sino como un presupuesto de eficacia de la función judicial y de legitimación
de la democracia participativa74”75

6.3. Ahora bien, el artículo 18 de la Ley 906 de 2004 establece que “la
actuación procesal será pública. Tendrán acceso a ella, además de los
intervinientes, los medios de comunicación y la comunidad en general. Se
exceptúan los casos en los cuales el juez considere que la publicidad de los
procedimientos pone en peligro a las víctimas, jurados, testigos, peritos y
demás intervinientes; se afecte la seguridad nacional; se exponga a un daño
psicológico a los menores de edad que deban intervenir; se menoscabe el
derecho del acusado a un juicio justo; o se comprometa seriamente el éxito de
la investigación” (Subraya fuera texto).

De esta manera, la Ley 906 de 2004 en varias disposiciones materializa el

carácter acusatorio del proceso penal al permitir que durante todas las etapas
72ARTICULO 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes.
Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá
el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será
sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.
73Sentencias C-836 de 2001, C-880 de 2005 y T-055 de 2005.
74“En este sentido, pueden verse las sentencias C-096 de 2001 y T-260 de 2006.”
75Corte Constitucional. Sentencia T-049 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
las actuaciones que ejecutan los intervinientes sean públicas. Esta garantía
“no solo facilita el derecho de las personas imputadas a acceder a la
información necesaria para ejercer correctamente su defensa, sino también
concreta el derecho de la comunidad en general a asistir y tener
conocimiento de las actuaciones que se realizan en las audiencias.”76
 
6.4. Bajo ese contexto, el Código de Procedimiento Penal dejó en manos de la
Fiscalía General de la Nación y del respectivo secretario del despacho, el
deber de conservar los registros de las audiencias que se practiquen en el
proceso, con el fin de que las partes y terceros tengan pleno conocimiento de
las actuaciones que en ellas se realizaron. Al respecto, el artículo 146 de la
Ley 906 de 2004, en su parágrafo único manifiesta:
 
“La conservación y archivo de los registros será responsabilidad de la
Fiscalía General de la Nación durante la actuación previa a la
formulación de la imputación. A partir de ella del secretario de las
audiencias. En todo caso, los intervinientes tendrán derecho a la
expedición de copias de los registros”.
 
En ese mismo sentido, el numeral segundo de esta misma disposición permite
que se dé a conocer lo debatido en el proceso al disponer que: “en las
audiencias ante el juez que ejerce la función de control de garantías se
utilizará el medio técnico que garantice la fidelidad, genuinidad u
originalidad de su registro y su eventual reproducción escrita para efecto de
los recursos. Al finalizar la diligencia se elaborará un acta en la que conste
únicamente la fecha, lugar, nombre de los intervinientes, la duración de la
misma y la decisión adoptada”.

6.5. Este principio de publicidad, de conformidad con una interpretación

sistemática de la Constitución y de los instrumentos internacionales ya
citados se aplica en dos momentos del proceso penal: (i) durante las
actuaciones y procedimientos judiciales en los que se informa a los sujetos
procesales e incluso a la sociedad en general, la existencia del mismo y su
desarrollo. En esta etapa, “la publicidad es principalmente un interés de los
sujetos procesales, por lo que las notificaciones y comunicaciones son los
instrumentos más adecuados para mantener el conocimiento y la
comunicación entre los funcionarios judiciales y los interesados, con ellas,
incluso, se permite ejercer los derechos a la contradicción y defensa”.77 (ii)
Cuando se adopta una decisión judicial, ya que este principio supone el deber
de los funcionarios judiciales “de comunicar, dar a conocer y divulgar a la
opinión pública o a la comunidad en general, el contenido y los efectos de
sus decisiones. En este momento, especialmente, la comunidad hace efectivo
su derecho a ejercer el control y vigilancia de las actuaciones públicas y a la
memoria histórica de un hecho”.78
76Corte Constitucional. Sentencia T-409 de 2014 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio).
77Corte Constitucional. Sentencia T-049 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
78Corte Constitucional. Sentencia T-049 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
6.6. No obstante, el principio de publicidad de las actuaciones judiciales no es
absoluto y por tanto, es posible que el legislador establezca reservas en
algunas etapas procesales en las que limite la intervención de la comunidad o
de algunos sujetos procesales con el fin de salvaguardar valores, principios
superiores y derechos que también gozan de protección constitucional.

Estas limitaciones están permitidas no solo por el artículo 228 de la Carta,

que autoriza al legislador a establecer excepciones a la publicidad de las
actuaciones judiciales, sino también por los artículos 8º del Pacto de San José
que limita la publicidad para “preservar los intereses de la justicia” y 14 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que dispone que “La
prensa y el público podrán ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios
por consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional en una
sociedad democrática, o cuando lo exija el interés de la vida privada de las
partes o, en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal,
cuando por circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera
perjudicar a los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal
o contenciosa será pública, excepto en los casos en que el interés de menores
de edad exija lo contrario, o en las acusaciones referentes a pleitos
matrimoniales o a la tutela de menores”.
 
6.7. Ahora, respecto de la legitimidad de la reserva en etapas del proceso
penal, esta Corporación en la sentencia C-1711 de 200079 señaló lo siguiente:
 
“el constituyente consagró, en los artículos 74 y 228 de la
Constitución Política, el principio de publicidad, según el cual las
actuaciones de las autoridades estatales, y específicamente de la
Administración de Justicia, deben ser públicas, salvo las
excepciones que señale la ley. En otras palabras, por regla general,
cualquier ciudadano puede acceder a la información que consta en
los documentos oficiales, y solamente el Legislador puede restringir
ese derecho, imponiendo sobre ellos la reserva legal. En materia de
procedimiento penal, ya ha establecido esta Corporación, en la
sentencia C-038/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), que dicho
principio no es absoluto, sino que, en cada etapa del proceso, se
debe armonizar con otros principios y valores, como el de la
eficacia de la justicia o el de la presunción de inocencia: "en
materia penal, la imposición de una publicidad total -desde las
averiguaciones previas -, podría malograr la capacidad de
indagación del Estado y menoscabaría la presunción de inocencia
de las personas". En ese orden de ideas, se ha determinado que el
principio de publicidad se respeta cuando se mantiene como norma
general, y siempre que las excepciones, señaladas por la ley, sean
razonables, proporcionales, y se ajusten a un fin
constitucionalmente admisible; tanto así que, como afirmó la Corte
79 Corte Constitucional. Sentencia C-1711 de 2000 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
 en la sentencia C-150/93 (M.P. Fabio Morón Díaz), "la reserva de
determinadas actuaciones judiciales del proceso penal, redunda en
algunos casos en el cabal ejercicio de tales funciones”.

6.8. En ese escenario, aunque las audiencias del proceso penal son públicas y
de ellas quedan registros magnetofónicos, el Código de Procedimiento Penal
permite que se limite el acceso de personas a algunas actuaciones, cuando se
puedan afectar otros valores constitucionales de mayor relevancia para el
proceso.
 
Así, los artículos 150 y siguientes del Código de Procedimiento Penal
restringen la publicidad del proceso por motivos de orden público, seguridad
nacional, respeto a las víctimas, imparcialidad o moralidad, en los siguientes
términos:
 
“Artículo 150. Restricciones a la publicidad por motivos de orden
público, seguridad nacional o moral pública. Cuando el orden
público o la seguridad nacional se vean amenazados por la
publicidad de un proceso en particular, o se comprometa la
preservación de la moral pública, el juez, mediante auto motivado,
podrá imponer una o varias de las siguientes medidas:
1. Limitación total o parcial del acceso al público o a la prensa.
2. Imposición a los presentes del deber de guardar reserva sobre lo
que ven, oyen o perciben.

Artículo 151. Restricciones a la publicidad por motivos de

seguridad o respeto a las víctimas menores de edad. En caso de que
fuere llamada a declarar una víctima menor de edad, el juez podrá
limitar total o parcialmente el acceso al público o a la prensa.
 
Artículo 152. Restricciones a la publicidad por motivos de interés
de la justicia. Cuando los intereses de la justicia se vean
perjudicados o amenazados por la publicidad del juicio, en especial
cuando la imparcialidad del juez pueda afectarse, el juez, mediante
auto motivado, podrá imponer a los presentes el deber de guardar
reserva sobre lo que ven, oyen o perciben, o limitar total o parcial
el acceso del público o de la prensa”

(…)

ARTÍCULO 155. PUBLICIDAD. Las audiencias preliminares deben

realizarse con la presencia del imputado o de su defensor. La
asistencia del Ministerio Público no es obligatoria.
Serán de carácter reservado las audiencias de control de legalidad
sobre allanamientos, registros, interceptación de comunicaciones,
vigilancia y seguimiento de personas y de cosas. También las
relacionadas con autorización judicial previa para la realización de
 inspección corporal, obtención de muestras que involucren al
imputado y procedimientos en caso de lesionados o de víctimas de
agresiones sexuales. Igualmente aquella en la que decrete una
medida cautelar.”

Cabe resaltar que en este último caso, la reserva no sólo está consagrada
respecto de la sociedad, sino también en relación con la persona investigada,
para garantizar la efectividad de la investigación penal, ya que en estas
audiencias del artículo 155 del C.P.P., solo asiste el fiscal.80 En estos casos, la
limitación del principio de publicidad está plenamente justificada por el
legislador.

6.9. Ahora, sobre la figura de la reserva en las actuaciones judiciales en

materia penal, este Tribunal en la sentencia T-920 de 200881 expresó que la
misma es excepcional y debe interpretarse de manera restrictiva, por tanto “la
autoridad pública sólo tendrá la posibilidad de negar el acceso a los
documentos o diligencias cuando quiera que las mismas reúnan dichas
condiciones y, esencialmente, justifiquen la reserva de la información” Sobre
el particular se afirmó lo siguiente:
 
“Dentro de las actuaciones judiciales la regla general es la
aplicación del principio de publicidad y que, por tanto, la
aplicación de la reserva tiene carácter restrictivo, pues debe estar
definida claramente en la ley, bajo parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad (…) Así pues, la restricción del acceso del
público en general a un proceso judicial o a alguno de los
componentes del expediente debe estar explícitamente definida en
la ley. Tal regla, por supuesto, es muchísimo más exigente en lo
que se refiere a las partes o intervinientes dentro del proceso, pues
respecto de éstos el acceso a las piezas procesales constituye uno
de los elementos básicos para hacer valer los derechos de
contradicción y de defensa”.
 
Respecto de la reserva frente a las partes, este Tribunal afirmó lo siguiente:
 
“La Sala debe señalar que para cumplir con el requisito formal de
la reserva de la carpeta y justificar la restricción del derecho de
acceso a la información procesal, la Fiscalía debía explicar
cuáles son las condiciones legales específicas o la etapa procesal
en la cual se efectúa el descubrimiento de la evidencia física o de
los elementos materiales probatorios de los cuales requería copia

80Ver sentencia T-409 de 2014 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio).

81 Corte Constitucional. Sentencia T-920 de 2008 (MP: Clara Inés Vargas). En esta sentencia la Corte
conoció de un caso con los siguientes supuestos de hecho: (i) fue practicada una diligencia de allanamiento
en la residencia de un accionante sin dársele a conocer las razones que motivaban dicha actuación; (ii) el
actor pretendió ejercer su derecho de defensa cuestionando las actuaciones del órgano acusador, (iii) sin
embargo, la Fiscalía negó el acceso del afectado a la audiencia del artículo 237, manifestando que por tratarse
de una indagación preliminar dicho trámite se encontraba sujeto a reserva judicial.
 o, mejor, cuáles son las normas que limitan el principio de
publicidad de los actos procesales, específicamente, aquellos que
se efectúan durante la indagación, y finalmente, teniendo en
cuenta los argumentos de la segunda petición presentada por el
actor, especificar por qué la orden de archivo de las diligencias
mantiene la reserva de las evidencias y las actuaciones de la
Fiscalía. 
 
(…)
 
Es necesario que la Fiscalía distinga explícitamente, a partir de la
Ley 906, cuáles elementos se encuentran cobijados por la reserva
y cuáles no.  De hecho, frente al caso concreto es necesario
destacar que en la sentencia C-1154 de 2005 la Corte reconoció
que debido a las implicaciones inherentes a las órdenes de
archivo, dicha decisión no tiene carácter reservado sino que, por
el contrario, debe ser comunicada a las partes, especialmente a
las víctimas y al Ministerio Público cuando quiera que no exista
indiciado conocido.  También así, recordemos, conforme al
artículo 267 debe concluirse que al indiciado se le debe
comunicar el inicio de la indagación y, especialmente, éste tiene
derecho a saber las condiciones bajo las cuales se efectúa un
allanamiento y los argumentos que el juez de control de garantías
aplicó para efectuar la revisión de legalidad de la actuación (art.
238 C.P.P.)”.(Subraya fuera de texto).
 
Bajo ese contexto, la Corte ha considerado que estas audiencias y diligencias
de carácter reservado tienen su origen en la “inherente prudencia” aplicable a
las actuaciones penales y desarrollada en virtud de una interpretación
sistemática de los artículos 2, 15, 28 y 74 constitucionales, “por cuanto el
libre acceso de su contenido podría atentar contra el interés general y
desarticular la lógica que inspira al proceso penal”.82

6.10. En lo que respecta a la etapa de indagación, debe entenderse que la misma

será reservada frente a algunos documentos en la medida en que se establecerá
el programa metodológico de la investigación, en virtud del cual “el fiscal
ordenará la realización de todas las actividades que no impliquen restricción a
los derechos fundamentales y que sean conducentes al esclarecimiento de los
hechos, al descubrimiento de los elementos materiales probatorios y evidencia
física, a la individualización de los autores y partícipes del delito, a la
evaluación y cuantificación de los daños causados y a la asistencia y protección

82 Corte Constitucional. Sentencia T-409 de 2014 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio).
de las víctimas.”83 Es decir, en esta fase no existen pruebas84 y se convierte en
un espacio para verificar la información que contribuya en la materialización
de una conducta punible y así, permitir la individualización o identificación
de sus probables autores o partícipes.85

Por lo tanto, como ya se indicó, aunque se deba informar al indiciado sobre el

inicio de la indagación, no es obligación de la Fiscalía General de la Nación
revelar el resultado de sus averiguaciones hasta tanto encuentre elementos
materiales probatorios, evidencia física o información legalmente obtenida,
que le permita inferir la existencia de la conducta punible y del compromiso
de autoría o participación. De igual forma, tampoco podrá exigirse a la
defensa revelar a la Fiscalía los resultados de su actividad de averiguación, tal
como lo faculta la ley a quien no tiene aún la calidad de imputado. 86 Estos
elementos serán descubiertos en la etapa procesal correspondiente, con el fin
de garantizar los derechos fundamentales a la defensa y contradicción.87

83ARTÍCULO 207. PROGRAMA METODOLÓGICO. Recibido el informe de que trata el artículo 205, el
fiscal encargado de coordinar la investigación dispondrá, si fuere el caso, la ratificación de los actos de
investigación y la realización de reunión de trabajo con los miembros de la policía judicial. Si la complejidad
del asunto lo amerita, el fiscal dispondrá, previa autorización del jefe de la unidad a que se encuentre
adscrito, la ampliación del equipo investigativo.|| Durante la sesión de trabajo, el fiscal, con el apoyo de los
integrantes de la policía judicial, se trazará un programa metodológico de la investigación, el cual deberá
contener la determinación de los objetivos en relación con la naturaleza de la hipótesis delictiva; los criterios
para evaluar la información; la delimitación funcional de las tareas que se deban adelantar en procura de los
objetivos trazados; los procedimientos de control en el desarrollo de las labores y los recursos de
mejoramiento de los resultados obtenidos. || En desarrollo del programa metodológico de la investigación, el
fiscal ordenará la realización de todas las actividades que no impliquen restricción a los derechos
fundamentales y que sean conducentes al esclarecimiento de los hechos, al descubrimiento de los elementos
materiales probatorios y evidencia física, a la individualización de los autores y partícipes del delito, a la
evaluación y cuantificación de los daños causados y a la asistencia y protección de las víctimas. || Los actos
de investigación de campo y de estudio y análisis de laboratorio serán ejercidos directamente por la po licía
judicial.
84 Al respecto, en la sentencia C-1154 de 2005 la Corte Constitucional explicó lo siguiente: “En efecto,
durante la etapa preprocesal de indagación, al igual que en el curso de la investigación, no se practican
realmente ‘pruebas’, salvo las anticipadas de manera excepcional, sino que se recaudan, tanto por la
Fiscalía como por el indiciado o imputado, elementos materiales probatorios, evidencia física e información,
tales como las huellas, los rastros, las armas, los efectos provenientes del delito, y los mensajes de datos,
entre otros”.
85“Estructura del Proceso Penal”. Escuela de Estudios e Investigaciones Criminalísticas y Ciencias
Forenses Fiscalía General de la Nación.
86ARTÍCULO 267. FACULTADES DE QUIEN NO ES IMPUTADO. Quien sea informado o advierta que se
adelanta investigación en su contra, podrá asesorarse de abogado. Aquel o este, podrán buscar, identificar
empíricamente, recoger y embalar los elementos materiales probatorios, y hacerlos examinar por peritos
particulares a su costa, o solicitar a la policía judicial que lo haga. Tales elementos, el informe sobre ellos y
las entrevistas que hayan realizado con el fin de descubrir información útil, podrá utilizarlos en su defensa
ante las autoridades judiciales.
Igualmente, podrá solicitar al juez de control de garantías que lo ejerza sobre las actuaciones que considere
hayan afectado o afecten sus derechos fundamentales.
87 ARTÍCULO 344. INICIO DEL DESCUBRIMIENTO. <Artículo y Aparte subrayado
CONDICIONALMENTE exequible> Dentro de la audiencia de formulación de acusación se cumplirá lo
relacionado con el descubrimiento de la prueba. A este respecto la defensa podrá solicitar al juez de
conocimiento que ordene a la Fiscalía, o a quien corresponda, el descubrimiento de un elemento material
probatorio específico y evidencia física de que tenga conocimiento, y el juez ordenará, si es pertinente,
descubrir, exhibir o entregar copia según se solicite, con un plazo máximo de tres (3) días para su
cumplimiento.
La Fiscalía, a su vez, podrá pedir al juez que ordene a la defensa entregarle copia de los elementos materiales
de convicción, de las declaraciones juradas y demás medios probatorios que pretenda hacer valer en el juicio.
Así mismo cuando la defensa piense hacer uso de la inimputabilidad en cualquiera de sus variantes entregará
a la Fiscalía los exámenes periciales que le hubieren sido practicados al acusado.
6.11. Ahora bien, respecto de las víctimas esta Corporación en vasta
jurisprudencia ha decantado una amplia protección y ha precisado el alcance
de sus derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación integral, dentro de
una concepción amplia sin restringirla al campo económico.

En lo relacionado con la publicidad de las actuaciones judiciales y sus

excepciones legales para proteger derechos fundamentales y desarrollar
principios y valores constitucionales, esta Corte indicó que “la etapa de la
investigación penal es reservada respecto de la comunidad en general, pero
no en relación con las víctimas, quienes pueden conocer las diligencias
dirigidas a indagar sobre la verdad de lo sucedido para hacer eficaz la
justicia del Estado”.88 Igualmente consideró que “las decisiones judiciales y
administrativas que impidan a las víctimas conocer las diligencias de versión
libre en los procesos de justicia y paz, podrían resultar contrarias a los
derechos fundamentales a la verdad, justicia y reparación de las víctimas
consagrados en la Constitución y en diferentes instrumentos internacionales
que hacen parte del bloque de constitucionalidad”.

6.12. De conformidad con lo expuesto, es claro que de acuerdo con la

Constitución y con los instrumentos internacionales previamente citados, es
admisible la restricción de la publicidad de ciertas etapas procesales o de
algunos procedimientos con el fin de garantizar el éxito de la investigación y
la protección de bienes jurídicos superiores. Sin embargo, la jurisprudencia
constitucional ha dejado claro que la existencia de este tipo de reservas en el
proceso penal no puede llegar al punto de hacer nugatorio el derecho de
defensa de las partes o de las víctimas. Ello por cuanto, como se indicó en
sentencia C-127 de 201189 “la Corte ha sido unívoca, consistente y sólida, en
el sentido de sostener que, a la luz de la Constitución y de los tratados
internacionales de derechos humanos, no pueden consagrarse excepciones al
ejercicio del derecho de defensa, esto es, no puede edificarse sobre él
restricción alguna, de manera que debe entenderse que la defensa se
extiende, sin distingo ninguno, a toda la actuación penal, incluida por
supuesto la etapa preprocesal, conocida como investigación previa,
indagación preliminar o simplemente indagación”.

7. El derecho a la defensa del indiciado dentro del sistema acusatorio.

Reiteración de jurisprudencia

El juez velará porque el descubrimiento sea lo más completo posible durante la audiencia de formulación de
acusación.
Sin embargo, si durante el juicio alguna de las partes encuentra un elemento material probatorio y evidencia
física muy significativos que debería ser descubierto, lo pondrá en conocimiento del juez quien, oídas las
partes y considerado el perjuicio que podría producirse al derecho de defensa y la integridad del juicio,
decidirá si es excepcionalmente admisible o si debe excluirse esa prueba.
88Corte Constitucional. Sentencia T-049 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
89Corte Constitucional. Sentencia C-127 de 2011 (MP. María Victoria Calle Correa).
7.1. De conformidad con el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho
fundamental al debido proceso se aplica “a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas”. Este derecho está integrado por “el conjunto
de facultades y garantías previstas en el ordenamiento jurídico, cuyo objetivo
básico es brindar protección al individuo sometido a cualquier proceso, de
manera que durante el trámite se puedan hacer valer sus derechos
sustanciales y se logre el respeto de las formalidades propias del juicio,
asegurando con ello una recta y cumplida administración de justicia”.90
 
7.2. Una de las principales garantías del debido proceso es el derecho a la
defensa. Este está concebido como la oportunidad que tiene toda persona
dentro de un proceso o actuación judicial o administrativa, “de ser oíd[a], de
hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y
objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las
que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos que la ley
otorga”91. Garantía que se constituye en “un presupuesto para la realización
de la justicia como valor superior del ordenamiento jurídico”92
 
Tanto la jurisprudencia como la doctrina han coincido en sostener que este
derecho “se proyecta con mayor intensidad y adquiere mayor relevancia en el
escenario del proceso penal, en razón de los intereses jurídicos que allí se
ven comprometidos, las materias de las que se ocupa y las graves
consecuencias que tiene para el procesado la sentencia condenatoria. La
circunstancia de que en el proceso penal se resuelvan asuntos de alto
impacto para la comunidad y que en él se puedan imponer sanciones que
limitan la libertad personal, lo cual no ocurre en ningún otro tipo de
controversia judicial, no deja duda sobre la importancia que adquiere la
defensa en ese campo del derecho sancionatorio”.93 Igualmente, distintos
tratados de derechos humanos han hecho un reconocimiento al derecho a la
defensa en materia Penal, como por ejemplo, el Pacto Internacional de
Derechos Civiles94 y Políticos y la Convención Americana de Derechos
Humanos,95 incorporados a nuestro ordenamiento interno a través de las
Leyes 74 de 1968 y 16 de 1972, respectivamente y que forman parte del

90Sentencia T-068 de 2005 (MP: Rodrigo Escobar Gil).

91Sentencia C-617 de 1996 (MP. José Gregorio Hernández).
92Sentencia C-799 de 2005 (MP. Jaime Araujo Rentería).
93Sentencia C-025 de 2009 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
94 El artículo 14, Numeral 3°, Literal d) del Pacto de Derechos Civiles, consagra que: “[d]urante el
proceso, toda persona acusada de un delito tendrá derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías
mínimas: (...) d) A hallarse presente en el proceso y a defenderse personalmente o ser asistida por un
defensor de su elección; a ser informada, si no tuviera defensor, del derecho que le asiste a tenerlo, y,
siempre que el interés de la justicia lo exija, a que se le nombre defensor de oficio, gratuitamente, si
careciere de medios suficientes para pagarlo”.
95 El artículo 8º, numeral 2°, literales d) y e) de la Convención Americana de Derechos Humanos prevé
que: “(...)[d]urante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías
mínimas: (...) d) derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su
elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor; e) derecho irrenunciable de ser asistido por
un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no
se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley”
Bloque de Constitucionalidad por mandato expreso del artículo 93 de la
Constitución Política.

7.3. El ejercicio del derecho a la defensa en materia penal comprende dos

modalidades, la defensa material y la defensa técnica. 96 La primera, la
defensa material, es aquella que le corresponde ejercer directamente al
sindicado. La segunda, la técnica, es la que ejerce en nombre de aquél un
profesional del derecho apto para el ejercicio de la abogacía. Esta última se
materializa con el nombramiento de un abogado escogido por el sindicado o a
través de la asignación de un defensor público proporcionado directamente
por el Estado a través del Sistema Nacional de Defensoría Pública, “de
quienes se exige en todos los casos, en consideración a su habilidad para
utilizar con propiedad los medios e instrumentos de defensa previamente
instituidos, adelantar una actuación diligente y eficaz, dirigida asegurar no
solo el respeto por las garantías del acusado, sino también a que las
decisiones proferidas en el curso del proceso se encuentren ajustadas a
derecho”.97
 
Este derecho a la defensa en su doble modalidad, material y técnica, está
claramente garantizado por la Constitución y por los tratados internacionales
de derechos humanos, durante todo el proceso penal, es decir, desde la etapa
de investigación hasta el juzgamiento. Al respecto, el artículo 29 de la Carta
Política consagra que: “[q]uien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a
la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la
investigación y el juzgamiento”. De la misma manera, el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana de Derechos
Humanos reconocen de la misma manera el “derecho del inculpado de
defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección”.98
 
7.4. Ahora bien, el alcance del derecho a la defensa técnica dentro del proceso
penal, ha sido objeto de pronunciamiento por parte de esta Corte, tanto en el
modelo mixto de tendencia inquisitiva como en el sistema procesal penal de
tendencia acusatoria.
 
En los dos escenarios la posición de la Corte ha sido “unívoca, consistente y
sólida, en el sentido de sostener que, a luz de la Constitución y de los tratados
internacionales de derechos humanos, no pueden consagrarse excepciones al
ejercicio del derecho de defensa, esto es, no puede edificarse sobre él
restricción alguna, de manera que debe entenderse que la defensa se
extiende, sin distingo ninguno, a toda la actuación penal, incluida por
supuesto la etapa preprocesal, conocida como investigación previa,
indagación preliminar o simplemente indagación”.99

96Corte Constitucional. Sentencia C-127 de 2011 (MP. María Victoria Calle Correa).
97 Sentencia T-068 de 2005 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
98Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 2009 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
99Sentencia C-025 de 2009 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Jaime Araújo Rentería). Reiterada en la
sentencia C-127 de 2011 (MP. María Victoria Calle Correa).
 
7.5. Concretamente, en la sentencia C-025 de 2009,100 la Corte realizó un
recuento pormenorizado de la evolución jurisprudencial sobre este tópico, del
cual concluye que “la interpretación que se ajusta a la Constitución y a los
tratados de derechos humanos, en torno al tema de hasta donde se extiende el
derecho a la defensa en una actuación penal, tanto en el sistema mixto
inquisitivo como en el actual modelo de tendencia acusatorio, es la de que el
citado derecho surge desde que la persona tiene conocimiento que cursa una
investigación en su contra y solo culmina cuando finaliza el proceso. En este
sentido es claro que el derecho a la defensa se extiende sin discusión ninguna
a la etapa preprocesal de la indagación previa, y a partir de ella, a todos los
demás actos procesales hasta la decisión final”.101

En similar sentido se ha pronunciado la Corte Suprema de Justicia, al

considerar que el indiciado puede ejercer su derecho de defensa desde la etapa
de indagación. Al respecto ha señalado:

“3.2.1. No se discute el derecho que le asiste a quien ostenta la

condición de indiciado de ejercer el derecho de defensa desde el
mismo momento en el cual tenga noticia de la existencia de una
indagación en su contra, lo cual significa que el juez de control de
garantías debe autorizar su participación, si así lo solicita
(sentencia C-025 de 2009).

Igualmente, por razones de lealtad, igualdad de armas y garantía del

derecho de defensa –intemporal- (artículos 8º, 119 y 267 de la Ley
906 de 2004 en armonía con las sentencias C- 799 de 2005, C-210
de 2007 y C-025 de 2007), la Fiscalía está en el deber de: (i)
informar al indiciado, que ya ha sido individualizado, acerca del
adelantamiento de la indagación preliminar, -sin que ello se extienda
a la comunicación de las labores investigativas que la Fiscalía
pretende realizar, por razones obvias de eficacia garantizadas en
gran medida por el factor sorpresa que las caracteriza- y (ii)
formular la imputación, una vez satisfechos integralmente los fines
de la indagación dentro del término establecido en la ley.”102

7.6. Así las cosas, es clara la importancia del derecho a la defensa en el

proceso penal motivo por el cual el implicado debe tener acceso a todas las
herramientas que le permitan ejercer su derecho a la contradicción, desde el

100Sentencia C-025 de 2009 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Jaime Araújo Rentería). En dicha sentencia, la
Corte se pronunció sobre una demanda formulada contra los artículos 237, 242, 243, 244 y 245 del Código de
Procedimiento Penal, por desconocer el derecho a la defensa técnica y, por esa vía, de los derechos a la
igualdad y al debido proceso, al no permitir al indiciado y a su defensor participar en la audiencia de revisión
de legalidad de las diligencias allí previstas, cuando éstas se practican durante la etapa de indagación
preliminar, es decir, antes de que se formule la imputación y se dé inicio a la etapa de investigación formal.
101Corte Constitucional. Sentencia C-127 de 2011 (MP. María Victoria Calle Correa).
102Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Penal. SP3657-2016. Radicación n° 46589 del 16 de marzo
de 2016. M.P. José Leonidas Bustos.
momento en el que conoce de una actuación penal en su contra, es decir,
desde la etapa de indagación.

8. Análisis del cargo planteado

8.1. La reserva de la etapa de indagación, de conformidad con la

finalidad de la Ley 1908 de 2018, no desconoce los derechos de acceso a la
información, al debido proceso y a la defensa del indiciado y las víctimas

8.1.1. El demandante considera que el artículo 22 de la Ley 1908 de 2018 no

prescribe claramente su destinatario y por ese motivo puede entenderse que la
reserva de la indagación se aplica para cualquier persona que esté siendo
investigada, afectando su derecho al debido proceso y a la defensa, e
inclusive, para las víctimas.

En su intervención el Procurador General de la Nación, al igual que el

accionante, parte de la base de considerar que “el precepto acusado es
aplicable a todas las personas, con independencia de que se trate de grupos
armados o no, puesto que de conformidad con el artículo 29 del C.P.P no
resulta admisible una distinción en el sentido de que algunas partes de esta
normativa se aplican a los GDO y GAO y otras solo a los ciudadanos que no
tienen esta calidad.”

8.1.2. Para la Sala, este artículo 22 de la Ley 1908 por medio del cual se
adiciona el artículo 212B a la Ley 906 de 2004, admite dos interpretaciones.
Una primera conforme a la cual la norma acusada impide a la Fiscalía General
de la Nación revelar información durante la etapa de indagación, en los casos
de actuaciones adelantadas en contra de los Grupos Delictivos Organizados-
GDO- y Grupos Armados Organizados -GAO- a los que se refiere la Ley
1908 de 2018, salvo que por motivos de interés general estimara necesario
revelar dicha información. Y otra según la cual dicho artículo establece una
reserva absoluta de la etapa de indagación, que se extiende tanto al indagado
como a las víctimas, quienes no podrían tener acceso a la carpeta de la
investigación durante toda esta etapa

En esta oportunidad, coincidiendo con el único cargo admitido expuesto por

el accionante del expediente D-13169, el análisis de esta norma se hará bajo la
segunda interpretación.

8.1.3. Bajo ese contexto y para resolver el problema jurídico planteado al

respecto, es preciso establecer si la Ley 1908 de 2018 se aplica
exclusivamente a los grupos delictivos y armados organizados o si por el
contrario, se aplica de manera indiscriminada a toda persona que esté
vinculada a una investigación penal. En este escenario, la Sala considera
necesario establecer el alcance y aplicación de esta medida.
La Ley 1908 de 2018 “Por medio de la cual se fortalecen la investigación y
judicialización de organizaciones criminales, se adoptan medidas para su
sujeción a la justicia y se dictan otras disposiciones”, de conformidad con su
artículo 1º103 tiene un preciso ámbito de aplicación: la investigación y
judicialización de grupos delictivos organizados y grupos armados
organizados.

La exposición de motivos, es clara al indicar la finalidad de esta ley, cual es

“garantizar la terminación del actuar delictivo de las organizaciones
criminales a través de dos estrategias: la primera, dirigida a fortalecer el
sistema específico de normas y mecanismos procesales y de investigación que
permitan a los fiscales, jueces y servidores con funciones de policía judicial
enfrentar de manera oportuna y eficaz a dichas organizaciones. La segunda,
define un procedimiento especial para la sujeción a la justicia de grupos
armados organizados, sin que esto signifique en ningún momento su
reconocimiento político o la aplicación de mecanismos de justicia
transicional”.104 En ese contexto, su propósito es “contribuir al
desmantelamiento de las organizaciones criminales que constituyen una
amenaza directa para la ciudadanía colombiana, las instituciones y
servidores del Estado, y a la consolidación de la paz”

Ahora, lo que debe entenderse por cada grupo está definido en la misma ley.105
Dentro de las medidas para fortalecer la investigación y judicialización de
estos grupos la ley prevé unas herramientas entre las cuales se encuentra la de
adicionar un artículo a la Ley 906 de 2004, cuyo texto es el siguiente:
 
“ARTÍCULO 212B. RESERVA DE LA ACTUACIÓN PENAL.
<Artículo adicionado por el artículo 22 de la Ley 1908 de 2018. El

103 Ley 1908 de 2018. Artículo 1: “Las disposiciones previstas en la presente ley se aplicarán en la
investigación y judicialización de Conforme a la definición contenida en el artículo 1 de la ley, su ámbito de
aplicación es el siguiente: “Las disposiciones previstas en la presente ley se aplicarán en la investigación y
judicialización de los Grupos Delictivos Organizados (GDO), y los Grupos Armados Organizados (GAO). //
Las disposiciones establecidas en el Título III se aplicarán exclusivamente para los Grupos Armados
Organizados (GAO).”. // Las disposiciones establecidas en el Título III se aplicarán exclusivamente para los
Grupos Armados Organizados (GAO).”
104Ver Gaceta del Congreso No. 84 de 2018.
105 Ley 1908 de 2018. Artículo 2: “DEFINICIONES. Para los efectos de esta ley se entenderá por: ||
Grupos Armados Organizados (GAO): Aquellos que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerzan
sobre una parte del territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y
concertadas. || Para identificar si se está frente a un Grupo Armado Organizado se tendrán en cuenta los
siguientes elementos concurrentes: || - Que use la violencia armada contra la Fuerza Pública u otras
instituciones del Estado; la población civil; bienes civiles, o contra otros grupos armados. || - Que tenga la
capacidad de generar un nivel de violencia armada que supere el de los disturbios y tensiones internas. || -
Que tenga una organización y un mando que ejerza liderazgo o dirección sobre sus miembros, que le
permitan usar la violencia contra la población civil, bienes civiles o la Fuerza Pública, en áreas del territorio
nacional. || Grupo Delictivo Organizado (GDO): El grupo estructurado de tres o más personas que exista
durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o
delitos tipificados con arreglo a la Convención de Palermo, con miras a obtener, directa o indirectamente, un
beneficio económico u otro beneficio de orden material. || Los delitos cometidos por estos grupos no
necesariamente tendrán que ser de carácter transnacional sino que abarcarán también aquellos delitos que se
encuentren tipificados en el Código Penal Colombiano. || PARÁGRAFO. En todo caso, para establecer si se
trata de un Grupo Armado Organizado, será necesaria la calificación previa del Consejo de Seguridad
Nacional.”
 nuevo texto es el siguiente:> La indagación será reservada. En todo
caso, la Fiscalía podrá revelar información sobre la actuación por
motivos de interés general.”.

Este artículo se ubicó dentro del libro II “Técnicas de indagación e

investigación de la prueba y sistema probatorio”, título I “la indagación y la
investigación” y capítulo I “órganos de indagación e investigación”. De
manera que aunque está precisado su alcance en la Ley 1908 de 2018, tal y
como está redactado y su ubicación dentro de la regulación general de la etapa
de indagación en los procesos penales, puede entenderse, como lo hacen el
accionante y el Ministerio Público, que esta adición implicaría que la reserva
en esta fase pre procesal se extienda a todos los procesos penales y por
consiguiente, a cualquier persona que funja como indagado y no
exclusivamente a los grupos delictivos señalados en la citada ley. Ello en
tanto no se efectúa distinción alguna entre los destinatarios de la Ley 906 de
2004 que al tenor de lo previsto en el artículo 29 de la misma, son todas las
personas responsables de los “delitos cometidos en el territorio nacional, y
los cometidos en el extranjero en los casos que determinen los Tratados
Internacionales suscritos y ratificados por Colombia y la legislación
interna”, cuya investigación y juzgamiento corresponde a la jurisdicción
ordinaria. Sin embargo, dada la especialidad de la ley y la finalidad concreta
que presenta, la norma se aplica solo frente a esos sujetos procesales.

Así las cosas, es claro para esta Corte que esta restricción podrá aplicarse
únicamente en los casos en los que se tenga noticia de un acto delictivo
cometido por los grupos criminales señalados en la Ley 1908 de 2018 y frente
a información que comprometa los intereses constitucionales protegidos.

8.1.4. Bajo ese contexto, estando claro el alcance de la norma la Sala

examinará si la medida en ella contenida resulta vulneradora del derecho a la
información, al debido proceso y derecho a la defensa del indiciado y si es
proporcional y razonable y por consiguiente, ajustada a la Carta Política.

En diversas oportunidades la Corte ha manifestado que en materia de normas

del derecho penal “(i) el Legislador cuenta con un ámbito de configuración
en materia penal que le permite diseñar y definir los tipos penales, las penas
y los procedimientos, (ii) todo ello, en el marco del respeto a los principios
constitucionales de proporcionalidad, razonabilidad y particularmente de
igualdad.”106

Así mismo, como se indicó anteriormente el derecho a la defensa del indicado

no tiene un límite temporal y por lo tanto el implicado debe tener acceso a
todas las herramientas que le permitan ejercer su derecho a la contradicción,
desde el momento en el que conoce de una actuación penal en su contra, es
decir, desde la etapa de indagación.

106Corte Constitucional. Sentencia C-015 de 2018 (MP. Cristina Pardo Schelsinger).

Así las cosas, la restricción contemplada en la norma operará frente a
documentos o datos personales que comprometan la vida o la integridad física
de testigos, víctimas o funcionarios encargados de la investigación o
documentos que atenten contra los programas metodológicos de investigación
de la Fiscalía General o la seguridad nacional, pero no frente al hecho mismo
del inicio de la indagación, de lo cual deberá ser informado el indagado de
conformidad con la jurisprudencia antes citada.

En ese escenario la medida de mantener la reserva en la fase de indagación

penal, con la excepción antes señalada, constituye una restricción al derecho
de acceso a la información y por consiguiente afecta el ejercicio del derecho
al debido proceso y a la defensa, por lo que es necesario que la Corte
establezca si la misma resulta desproporcionada y, por ende, vulneradora de
los derechos al debido proceso y defensa de los indiciados. Para ello y de
acuerdo con la jurisprudencia precedente, la medida debe superar un test
estricto de razonabilidad y proporcionalidad.

Este test ha sido categorizado como el más exigente, ya que busca establecer
“si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es legítimo,
adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro menos
lesivo. Este test incluye un cuarto aspecto de análisis, referente a “si los
beneficios de adoptar la medida exceden claramente las restricciones
impuestas sobre otros principios y valores constitucionales”.107

i) En primer lugar, la Ley 1908 de 2019 tuvo como finalidad garantizar la

terminación del actuar delictivo de las organizaciones criminales a través de
dos estrategias, la primera de ellas, dirigida a fortalecer el sistema específico
de normas y mecanismos procesales y de investigación que permitan a los
fiscales jueces y servidores con funciones de policía judicial enfrentar de
manera oportuna y eficaz a dichas organizaciones. La segunda, define un
procedimiento especial para la sujeción a la justicia de grupos armados
organizados, sin que esto signifique en ningún momento su reconocimiento
político o la aplicación de mecanismos de justicia transicional.

Dentro de la primera estrategia se enmarca el artículo cuestionado, que, de

acuerdo con la exposición de motivos, busca a través de la reserva de la
actuación penal evitar que “las organizaciones criminales actúen en contra de
los funcionarios judiciales que adelantan los procesos y las investigaciones
penales o interfieran con el curso normal de los procedimientos que deben
finalizar con la desestructuración de las bandas delincuenciales y el castigo
eficaz contra sus miembros. De esta forma, se honra el compromiso del
Gobierno nacional adquirido en el Acuerdo para la judicialización efectiva
de las empresas criminales. Además, la reserva de la actuación penal
contribuye al fortalecimiento de los mecanismos de protección de los
defensores de derechos humanos, de acuerdo con lo establecido en el punto
5.2.2 del Acuerdo de Paz. En este acápite se estipuló que “el Gobierno
107Corte Constitucional. Sentencia C-225 de 2017 (MP. Alejandro Linares Cantillo).
nacional fortalecerá la coordinación con la Fiscalía General de la Nación
para el impulso y seguimiento, caso por caso, a las denuncias e
investigaciones por violaciones a los derechos de los defensores y defensoras
de derechos humanos” (p. 191). La reserva de la actuación penal se
encuentra en estrecha conexión con tal propósito.”

Para esta Corte la finalidad de la norma coincide con los presupuestos que
exige la Ley 1702 de 2014 en sus artículos 18 y 19 para restringir el acceso a
la información pública cuando ésta pueda causar daño o atente contra el
derecho a la vida, la salud o la seguridad no solo de aquellos terceros
denunciantes o testigos de hechos ilícitos por parte de grupos criminales
organizados, sino de los funcionarios judiciales que adelanten las respectivas
investigaciones. Igualmente, se puede establecer que otra finalidad de la
medida es garantizar la seguridad pública y el éxito de la investigación para
poder desestructurar las bandas delincuenciales y lograr un castigo eficaz
contra sus miembros.

Dado el pasado de violencia que ha azotado al país durante tantos años y la

forma en que han demostrado estos grupos que actúan y buscan silenciar a sus
delatores, el riesgo de daño para estos derechos que buscan protegerse es real,
probable y específico, como lo exige la jurisprudencia.

Así mismo, tal como se indica en la exposición de motivos, “el impulso y

seguimiento, caso por caso, de las violaciones de derechos humanos, que
prevé el Acuerdo, resulta tanto más arduo si la actuación penal no es
reservada en la medida en que se dejan expuestos a los denunciantes, las
víctimas y los testigos que hacen parte fundamental de las investigaciones y
los procesos penales. La reserva de la actuación penal blinda no solo el
proceso y la indagación penal, lo cual, por sí mismo, facilita su impulso y
seguimiento, sino que también fortalece, por ejemplo, las medidas de
seguridad para la protección de los defensores de derechos humanos”.

De manera que la Corte considera que la búsqueda de la eficacia en la

investigación, la seguridad nacional y la protección a la vida e integridad de
las personas involucradas en esta etapa pre procesal, son finalidades
constitucionalmente importantes e imperiosas que justifican la restricción de
la información relacionada con la investigación de conductas punibles por
parte de los grupos criminales organizados, recogida en esta fase pre procesal.

ii) En cuanto a la efectiva conducencia de la medida, se advierte que la

restricción de suministro de información relacionada con aspectos relevantes
de la investigación y con la identidad de denunciantes, de testigos e incluso de
funcionarios judiciales asignados, es un instrumento efectivo para lograr no
solo la eficacia de la investigación sino la protección de las vidas e integridad
física de estas personas. Es una medida que genera seguridad y confianza en
la población y permite que ésta acuda a las autoridades para denunciar actos
vulneradores de derechos por parte de estos grupos organizados.
De manera que esta medida de mantener la reserva de la indagación cuando se
trate de grupos criminales organizados contribuiría de manera efectiva al
desmantelamiento de estas organizaciones y a la sanción de sus integrantes
por parte de las autoridades estatales. Además, evitaría riesgos previsibles
contra la seguridad nacional, la convivencia social y demás derechos
constitucionales relevantes comprometidos como la vida e integridad física de
testigos o víctimas de estos hechos delictivos.

iii) La necesidad de la medida. Como se indicó anteriormente, es deber de la

Fiscalía indagar e investigar las conductas punibles para idear su estrategia
jurídica frente al presunto responsable del delito. En estos casos, en los que
los posibles autores serían integrantes de grupos armados o delictivos
organizados, la reserva resulta fundamental para que los denunciantes, las
víctimas, los testigos o los funcionarios judiciales no queden expuestos o en
evidencia y puedan sufrir graves daños en sus derechos a la vida e integridad
física.

Así, teniendo en cuenta el contexto de violencia que ha enmarcado el fracaso

de muchas negociaciones y de investigaciones contra grupos criminales
organizados, esta reserva blindaría esta etapa procesal, fortalecería la
estrategia de la Fiscalía y facilitaría el impulso del proceso contra estos
grupos, en la medida que el ente judicial podría realizar su labor de
investigación sin el obstáculo que genera una eventual represalia contra quien
brinde información sobre el caso o el descubrimiento de una estrategia de
investigación. Permitir que los integrantes de estos grupos organizados tengan
pleno acceso a los documentos y estrategias de investigación de la Fiscalía
obstaculizaría el éxito de la misma y conduciría al silencio de quienes pueden
otorgar información clave para lograr el desmantelamiento de estos grupos.
Así, no existe una medida menos restrictiva de la reserva de la indagación,
que revista de igual grado de efectividad que la que se encuentra bajo examen.

iv) Finalmente, se advierte que la medida es proporcional en sentido estricto,

pues aunque se genera una afectación al derecho a la información y en
consecuencia a la defensa, ésta resulta proporcionada frente al beneficio
obtenido, la protección de los derechos a la vida e integridad de las personas
relacionadas con la noticia criminal y la seguridad nacional, el cual es mayor
al sacrificio generado.

Así, como se indicó en la exposición de motivos del proyecto de ley, si la

Fiscalía “dispone de las herramientas procesales adecuadas, compatibles con
la complejidad que presupone el fenómeno del crimen organizado, podrá con
mayor facilidad reunir los elementos materiales probatorios, evidencia
forense, y la información necesaria para lograr un juicio efectivo que
condene de manera severa las conductas delictivas desplegadas por el crimen
organizado”.
En este caso, es preciso insistir que la afectación de los derechos a la
información y al debido proceso no sería total, pues la reserva se limita a
datos recogidos por la Fiscalía en atención a denuncias de hechos delictivos
llevados a cabo por grupos armados organizados relacionados con aspectos de
estrategia, seguridad e identidad de testigos, víctimas y funcionarios. La
misma no se extiende al conocimiento de la existencia de la investigación por
parte de la autoridad estatal, de manera que los integrantes de estos grupos o
personas vinculadas a ellos podrán realizar las acciones tendientes a
garantizar su ejercicio del derecho de defensa.

Así mismo, como se advierte de las normas procedimentales citadas en la

parte considerativa, la defensa del indagado tendrá más de noventa (90) días,
antes de la audiencia de formulación de acusación, para establecer su
estrategia de defensa y recaudar los elementos probatorios que permitan
establecer su inocencia.

De otra manera, el sacrificio de los derechos a la vida, a la integridad y a la

seguridad nacional resultaría desproporcionado frente a los beneficios que
podrían obtenerse de permitirse el acceso de manera absoluta a la información
relacionada con delitos cometidos por los grupos criminales organizados,
obtenida en la etapa de indagación.

8.1.5. En cuanto a las víctimas esta Corporación ya ha precisado, se insiste,

que “la etapa de la investigación penal es reservada respecto de la
comunidad en general, pero no en relación con las víctimas, quienes pueden
conocer las diligencias dirigidas a indagar sobre la verdad de lo sucedido
para hacer eficaz la justicia del Estado”.108

Bajo ese escenario, esta restricción frente a las víctimas debe entenderse en un
sentido similar a la que opera respecto del indiciado. Así, si bien tiene derecho
a enterarse de la noticia y del respectivo inicio de la investigación, ello no
incluye aquellos documentos, evidencias físicas, elementos materiales
probatorios, etc. que, como se indicó en párrafos anteriores, puedan implicar
un riesgo para la investigación o seguridad nacional, incluso los programas
metodológicos.

9. Conclusión

En esta oportunidad, es claro que la Ley 1908 de 2018 persigue fortalecer la

investigación y el juzgamiento de las organizaciones criminales, para lo cual
contempló medidas que limitan intensamente la publicidad de las actuaciones
en la fase de indagación, a fin de no perjudicar la actuación de la Fiscalía y
garantizar los derechos a la vida y a la integridad física de los testigos, las
víctimas o los funcionarios encargados de adelantar la investigación así como
la seguridad nacional. Lo anterior en consideración a la capacidad de lesionar

108Corte Constitucional. Sentencia T-049 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
 dichos derechos y valores que tienen los GDO y los GAO, dada su
organización, estructura y recursos.

Sin embargo, el indagado tiene derecho a recibir información relativa a la

apertura de la indagación en su contra y a los hechos que la motivan.

Esta limitación en criterio de esta Corporación resulta justificada de cara a la

Constitución, en razón de la capacidad lesiva de los GAO y los GDO. Por este
motivo, se condicionó la constitucionalidad de la disposición en el entendido
que la reserva sólo resulta aplicable en los casos en que se tenga noticia de un
acto delictivo cometido por los Grupos Delictivos Organizados y Grupos
Armados Organizados a los que se refiere la Ley 1908 de 2018 y frente a
información que comprometa los intereses constitucionales protegidos ya
señalados.

En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional, administrando justicia en

nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, por los

cargos analizados en esta sentencia, del artículo 22 de la Ley 1908 de 2018,
por medio del cual se adicionó el artículo 212B a la Ley 906 de 2004, bajo el
entendido de que la restricción a que alude podrá aplicarse únicamente en los
casos en que se tenga noticia de un acto delictivo cometido por los Grupos
Delictivos Organizados y Grupos Armados Organizados a los que se refiere la
Ley 1908 de 2018.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Presidenta

CARLOS BERNAL PULIDO DIANA FAJARDO

RIVERA
Magistrado Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrado Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado Magistrado
Ausente con excusa

MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General
Auto 698/21

Referencia: Solicitud de corrección de la

sentencia C-559 de 2019.

Magistrada sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá, veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).

La Sala Plena de la Corte Constitucional en uso de sus facultades

constitucionales y legales, procede a resolver la solicitud de corrección de la
sentencia C-559 de 2019.

I. ANTECEDENTES

1. El 8 de septiembre de 2021,109 el ciudadano Juan Pablo Pantoja Ruiz,

solicitó la corrección de la sentencia C-559 de 2019. En su criterio, la
providencia hace referencia a dos fechas que no corresponden a la expedición
de las normas.

2. Señala el ciudadano que el siguiente párrafo, debe corregirse en el sentido

de “aclarar que la Ley 1908 no fue expedida en 2019, sino en 2018, a pesar
de que su revisión constitucional haya sido posterior:

i) En primer lugar, la Ley 1908 de 2019 tuvo como finalidad garantizar la

terminación del actuar delictivo de las organizaciones criminales a través
de dos estrategias, la primera de ellas, dirigida a fortalecer el sistema
específico de normas y mecanismos procesales y de investigación que
permitan a los fiscales jueces y servidores con funciones de policía
judicial enfrentar de manera oportuna y eficaz a dichas organizaciones.
La segunda, define un procedimiento especial para la sujeción a la justicia
de grupos armados organizados, sin que esto signifique en ningún
momento su reconocimiento político o la aplicación de mecanismos de
justicia transicional.

3. Igualmente, considera que, respecto del siguiente párrafo, “lo más probable
es que la Corte se haya referido a la Ley 1712, no a la Ley 1702, esta última
de 2013 y llamada a crear la Agencia Nacional de Seguridad Vial. En
particular los artículos citados se corresponden con la Ley 1712”:

109 Solicitud recibida por el despacho el 9 de septiembre de 2021.

 Para esta Corte la finalidad de la norma coincide con los presupuestos que
exige la Ley 1702 de 2014 en sus artículos 18 y 19 para restringir el
acceso a la información pública cuando ésta pueda causar daño o atente
contra el derecho a la vida, la salud o la seguridad no solo de aquellos
terceros denunciantes o testigos de hechos ilícitos por parte de grupos
criminales organizados, sino de los funcionarios judiciales que adelanten
las respectivas investigaciones. Igualmente, se puede establecer que otra
finalidad de la medida es garantizar la seguridad pública y el éxito de la
investigación para poder desestructurar las bandas delincuenciales y
lograr un castigo eficaz contra sus miembros.

3. De acuerdo con el solicitante, la sentencia objeto de corrección “constituye

una de las decisiones judiciales contemporáneas más importantes respecto del
derecho a la información en el proceso penal, y por tanto esta ha de ser clara
de cara a su aplicación”. Además, considera que estos párrafos hacen parte de
los fundamentos normativos de la decisión, imperiosos a efectos de
determinar su alcance e influyen directamente en la parte resolutiva.

II.CONSIDERACIONES

1. De conformidad con lo prescrito por el artículo 1 del Código General del

Proceso, ese estatuto se aplica, entre otros objetivos, “a todos los asuntos de
cualquier jurisdicción o especialidad (…) en cuanto no estén regulados
expresamente en otras leyes”.

Este código, contempla la corrección a la sentencia en el artículo 286, el cual

dispone:

ARTÍCULO 286. CORRECCIÓN DE ERRORES ARITMÉTICOS

Y OTROS. Toda providencia en que se haya incurrido en error
puramente aritmético puede ser corregida por el juez que la dictó en
cualquier tiempo, de oficio o a solicitud de parte, mediante auto.

Si la corrección se hiciere luego de terminado el proceso, el auto se

notificará por aviso.

Lo dispuesto en los incisos anteriores se aplica a los casos de error por

omisión o cambio de palabras o alteración de estas, siempre que estén
contenidas en la parte resolutiva o influyan en ella. (Negrilla fuera de
texto).

2. La Corte Constitucional ha procedido a corregir sus sentencias cuando el

error en el que se incurrió es esencial para determinar los efectos de la
decisión. Al respecto la jurisprudencia ha establecido que “en razón de la
intangibilidad de las decisiones judiciales y del principio de cosa juzgada, por
regla general no son viables las solicitudes de corrección de sentencias, sino
en cuanto se trate de errores evidentes e incontrovertibles de tipo aritmético,
sintáctico o semántico que se encuentren en la parte resolutiva del fallo o en
la parte motiva que tenga una repercusión directa en el contenido de la
providencia judicial”.110

4. En esta ocasión lo primero que debe precisarse, es que los considerandos

de la sentencia hacen referencia a la Ley 1908 de 2018 y sobre ella se realiza
el análisis tanto del alcance de la ley y la norma demandada como de la
medida en ella contemplada.

Efectivamente en el primer párrafo relacionado por el solicitante se advierte

un error de digitación respecto del número de la ley, pues se hizo referencia a
la Ley 1908 de 2019, siendo el año correcto el 2018. Sin embargo, contrario
a lo indicado por el ciudadano esta situación no afecta ni compromete la parte
resolutiva, de forma que se genere una confusión o un equívoco en la
aplicación y entendimiento de la sentencia.

En efecto, en este caso resulta fácil establecer que no existe una ley con el
mismo número expedida durante el año 2019 y que, por tanto, se trata de un
error al momento de escribir la fecha de expedición de la norma. Igualmente,
de una lectura integral de la providencia se deduce que la norma analizada se
encuentra dentro de la ley expedida en el año 2018.

5. No obstante, respecto del segundo párrafo indicado por el ciudadano la

Sala corregirá el número de la ley indicada, pues efectivamente, la Ley 1702
de 2014 citada no guarda relación con el tema analizado ni con la finalidad de
la ley objeto de estudio. Es más, no existe. Así como lo señala el señor
Pantoja Ruiz, la ley a la que se quiso hacer referencia es la Ley 1712 de 2014,
relacionada con el derecho de acceso a la información pública, los
procedimientos para el ejercicio y garantía del derecho y las excepciones a la
publicidad de información. Aspectos relacionados con la exequibilidad de la
medida estudiada en la sentencia C-559 de 2019.

Por las razones anteriores, se procederá a corregir la parte considerativa de la

sentencia C-559 de 2019, en el entendido de que los artículos 18 y 19 citados
al analizar la finalidad de la medida, corresponden a la Ley 1712 de 2014.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

PRIMERO.- CORREGIR la parte considerativa de la Sentencia C-559 de

2019 en el entendido de que los artículos 18 y 19 citados al analizar la
finalidad de la medida, corresponden a la Ley 1712 de 2014.
 

110 Corte Constitucional. Auto 072 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez).
SEGUNDO.- ORDENAR a la Relatoría de esta Corporación, que adjunte
copia del presente auto a la sentencia respectiva.

Comuníquese y cúmplase,

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado
 ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General