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INTRODUCCIÓN
El Estado constitucional atraviesa un proceso de crisis que exige estudio, aná-

lisis y propuestas para enfrentar los riesgos de los gobiernos autocráticos, los
líderes populistas y la ausencia de contrapesos al poder. La lógica bajo la cual
se cimentó el Estado moderno se rige bajo una idea de desconcentrar, descen-
tralizar y diversificar las funciones del mismo en distintos órganos, institucio-
nes o cuerpos con el propósito de asegurar que ninguna función estuviere por
encima de otra en términos de importancia y poder, a efecto de garantizar
su propia conservación, asegurar el cumplimiento de sus fines esenciales y
cumplir con las tareas que le son consustanciales.
Precisamente la transición del Estado absolutista al Estado moderno se
caracterizó, entre otras cualidades, por restar poder al monarca para tran-
sitar a una monarquía con base constitucional, misma que en algunos casos
evolucionó hasta la República. Al partir de la premisa de que la historia es
cíclica, porque en ocasiones se repiten episodios que han sucedido con base
en circunstancias particulares que se construyen constantemente, el poder,
como parte inherente a la historia constitucional, no está exento de tal va-
riable.
Diversos casos actuales obligan a los estudiosos de los fenómenos socia-
les en general, y del derecho en particular, a identificar los orígenes de las
regresiones democráticas que han tenido lugar en estados de Europa y Asia
Central como Austria, Hungría, Polonia y Turquía, así como en América
Latina, como lo hemos podido notar en Brasil, Bolivia, Ecuador, Nicaragua
y Venezuela. No son pocos los casos en los que las olas populistas han utili-
zado como bandera, para contender por el poder, la “recuperación” de la
soberanía nacional, la exclusión de los migrantes, políticas xenófobas y el
ejercicio autocrático del poder.
Ante estos retos mayúsculos es importante —desde la perspectiva y en-
foque del derecho constitucional— plantear mecanismos que democraticen
el ejercicio del poder público, que aseguren su control y sobre todo que evi-
ten ser articuladores de instituciones cuyo verdadero propósito sea concen-
trar el poder para ejercerlo y prevalecer en él. Los casos de Estados Unidos
y Reino Unido también son ejemplificativos de retóricas nacionalistas; sin
DR © 2022. Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto de Investigaciones Jurídicas

2 INTRODUCCIÓN
embargo, debido a su solidez institucional han resistido los embates del au-
toritarismo.
Estos Estados, además de referentes de análisis, por cuanto a sistemas
de gobierno y control constitucional son idóneos para exponer que, si bien
los riesgos antidemocráticos están presentes, lo que garantiza la prevalencia
de las democracias son precisamente las instituciones. A pesar de las falen-
cias que les son inherentes, producto de la falibilidad de la técnica del dise-
ño institucional, ningún proceso de reforma por la vía democrática puede
explicarse si no es a través de las instituciones.
En el caso de la democracia mexicana, ésta ha sido analizada bajo di-
versos enfoques y distintas perspectivas, que concluyen en una arista co-
mún: es un proceso inacabado, pendiente de madurez institucional y de
consolidación plena. Si consideramos a la democracia como una forma
de vida, tal y como lo establece el artículo tercero de la Constitución Políti-
ca de los Estados Unidos Mexicanos, aun cuando tenemos libertades civiles
y políticas, y se ha alcanzado la democracia electoral, ello no es suficiente
para calificar a México como un Estado plenamente democrático.
Entre algunas razones que sustentan el presente libro, sobresalen las
que tienen que ver con las deudas pendientes en materia de transparencia,
rendición de cuentas, combate a la corrupción, pobreza, desigualdad, im-
punidad e inseguridad. Todos estos males públicos generan algún déficit en
el goce de derechos, lo que merma la noción de democracia en sentido am-
plio, que es exactamente a donde el sistema mexicano aspira llegar.
En este contexto, la historia constitucional mexicana es particular como
objeto de estudio y una realidad compleja cuando se trata de analizar el
sistema político mexicano. A partir de 1821, con el fin de la Guerra de In-
dependencia, dio comienzo a un proceso de dicotomías que prevalecieron
durante todo el siglo XIX, prolongándose hasta las primeras décadas del
XX. Existieron luchas entre grupos conservadores y liberales; entre federa-
listas y centralistas, los cuales, entre muchas de sus pugnas, diseñaron siete
constituciones con rasgos comunes y algunas diferencias: la lucha por el
establecimiento de una monarquía o el restablecimiento de la República;
la definición del centralismo o el federalismo como forma de gobierno, así
como la manera de elegir al presidente, vicepresidente, ministros, diputa-
dos y senadores, hasta la creación de un Supremo Poder Conservador, y los
múltiples escenarios exitosos y fallidos de reelección no fueron otra cosa más
que la lucha por el poder.
Algunos deseaban el poder y asesinaban al que lo tenía o se agrupaban
en grupos con corrientes de pensamiento para perpetuarse en él; otros di-
señaron instituciones que buscaban impedir la perpetuación de éste, redu-

INTRODUCCIÓN 3
ciendo los periodos presidenciales, mientras que otros utilizaron a la Cons-

titución como una carta abierta para ampliar las facultades del Ejecutivo
federal a través del Congreso.1
Todo lo anterior es ejemplificativo de lo difícil que resulta analizar la
distribución del poder en el contexto mexicano. Si bien por definición cons-
titucional se utiliza la voz “división del poder” en el artículo 41, al estable-
cer que “el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en
Ejecutivo, Legislativo y Judicial”, no deja de ser relevante el hecho de que
al único que se le asigna la voz supremo sea al Ejecutivo en el artículo 80:
“se deposita el Supremo Poder Ejecutivo en una persona denominada Pre-
sidente de los Estados Unidos Mexicanos”, sin que exista referencia expresa
a la voz gabinete, y únicamente se refiere a los secretarios de despacho como
sujetos de la designación libre (salvo Hacienda, Relaciones Exteriores) por
parte del presidente; mientras que el Legislativo se encuentra integrado por las
cámaras de Diputados, Senadores y la Comisión Permanente, y el Judicial
por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Colegiados
de Circuito, los Juzgados de Distrito, el Consejo de la Judicatura Federal y el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. La realidad política
e histórica del protagonismo presidencial no sólo halla fundamento en los
hechos, sino que además tiene base constitucional.
El presidencialismo mexicano ha sido objeto de minuciosos análisis y
generado arduos debates sobre sus matices antidemocráticos, su innegable
eficacia y la particular forma de concebir, alcanzar y ejercer el poder. Desde
la noción acuñada por el ganador del Premio Nobel, Mario Vargas Llosa,
como “la dictadura perfecta”, hasta la impecable denominación que el res-
petado jurista Jorge Carpizo McGregor construyó al categorizar concep-
tualmente “las facultades metaconstitucionales del presidente”, la historia
constitucional mexicana está incompleta si no se analiza a partir del presi-
dencialismo mexicano.
Política, social y culturalmente, el presidente se concibe en algunas es-
feras como el único poder del Estado, mientras que, en otras, si bien no
como el único, sí el más importante a partir de un análisis sistemático de las
facultades con las que cuenta y el poder real que puede ejercer cuando no
existen controles a su ejercicio. ¿Cómo entonces hemos llegado a un estado
1
Hasta la fecha de elaboración del presente libro: 733 reformas, mediante 239 decretos
de reforma constitucional. Véase la metodología propuesta por Valadés, Diego y Fix Fierro,
Héctor (coords.), Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Texto reordenado y consolidado
(Anteproyecto). Ley de Desarrollo Constitucional (Anteproyecto), México, UNAM, Instituto de Investi-
gaciones Jurídicas, 2016.

4 INTRODUCCIÓN
de las cosas en el que algunas funciones materialmente administrativas se

encuentran fuera de la órbita del poder presidencial?
La evolución del Estado mexicano tuvo uno de sus momentos coyuntu-
rales en julio de 1989, con la elección del primer gobernador de un partido
distinto al Revolucionario Institucional, el cual había dominado toda la are-
na política de cargos de elección popular desde su creación en 1929 hasta
aquella fecha. La negociación para la celebración y firma del Tratado de
Libre Comercio de América del Norte, por parte del entonces presidente,
Carlos Salinas de Gortari, no estuvo exenta de ciertas dinámicas propias de
su realismo político ni de algunas recomendaciones de los organismos in-
ternacionales: a) la emisión del papel moneda y la atribución para declarar
devaluaciones; b) la organización de las elecciones, y c) la protección de los
derechos humanos, fueron tareas que históricamente formaron parte de la
estructura política y administrativa del Poder Ejecutivo, y que al ser funda-
mentales para el ejercicio del poder y su posterior retención al momento
de las elecciones, paulatinamente fueron asignadas a entidades desconcen-
tradas —cuyos titulares fueron designados por el presidente de la Repúbli-
ca— luego fueron descentralizadas —con designaciones por el secretario
del ramo—, hasta llegar a consolidarse en órganos autónomos, creando de
esta manera órganos de naturaleza jurídica distinta a las que históricamente
habían acompañado al ejercicio del poder en México.
En este sentido, si fue adaptación, supervivencia o conservación, no es
coincidencia que los primeros tres órganos constitucionales autónomos (en
adelante, OCA) fueran creados durante el sexenio de 1988-1994. Como
todo en política, existieron incentivos, luchas por el poder, pugnas entre gru-
pos de interés, cesión de facultades a cambio de control de áreas estratégicas
sumadas al contexto de inestabilidad política interna derivada de la falta de
legitimidad con la que el entonces presidente comenzó su sexenio.
La negociación para firmar el TLCAN y la inconformidad ciudadana
con ciertas decisiones, en especial en materia económica, llevaron al presi-
dente a ceder parte de su poder facultativo, utilizando mecanismos de suge-
rencia de organismos internacionales, como la Organización para la Coo-
peración y Desarrollo Económicos,2 organización a la que México ingresó
2
“Otro tema que amerita reflexión es el grado de autonomía del banco central (Ban-
co de México), el cual, actualmente, no posee estatutariamente independencia. Conforme
las condiciones macroeconómicas se estabilicen, valdría la pena otorgarle independencia al
banco central, con la responsabilidad explícita de perseguir la meta de asegurar la estabi-
lidad monetaria de una manera más vigorosa. En el contexto de nuevas leyes que regulan
la competencia, el establecimiento de agencias independientes y la separación de funcio-
nes entre las agencias ejecutivas y las instituciones encargadas de monitorear el desempeño

INTRODUCCIÓN 5
el 18 de mayo de 1994, por lo que tuvo que hacer cambios estructurales en el

diseño y las políticas económica, electoral y de protección de los derechos
humanos. Esta primera fase de descentralización de facultades administra-
tivas dejó como resultado la creación de tres OCA: 1) la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos; 2) el Banco de México, y 3) el Instituto Nacio-
nal (antes Federal) Electoral. A esta primera fase la denominaremos Fase de
transición a la democracia, ya que transitamos de un régimen de partido
dominante a uno de pluralidad democrática, hecho que fue posible gracias
a la organización de las elecciones mediante una institución distinta del Po-
der Ejecutivo, lo que permitió alcanzar la democracia electoral.
Con el inicio de la transición democrática en 1997 (perdiendo la ma-
yoría en el Congreso) y consolidándose en 2000 con la llegada de un pre-
sidente de un partido distinto al Revolucionario Institucional, Vicente Fox
Quesada, del Partido Acción Nacional, comenzaría una nueva etapa en la
historia constitucional mexicana. Por primera vez, el titular del Ejecutivo
federal pertenecía a un partido distinto del que históricamente había gober-
nado en México por setenta y un años.
¿Cómo cambiar la forma en que se concebía y ejercía el poder? El presi-
dente Vicente Fox alcanzó una legitimidad importante, más que por una ca-
pacidad demostrada para gobernar, por una exitosa campaña que prometía
un cambio de régimen. A pesar de las tensiones que existieron en su relación
con el Congreso, pudo impulsar reformas que permearon en la estructura
estatal, administrativa y gubernamental, como, por ejemplo, la creación de
un organismo descentralizado, encargado de garantizar el derecho de acce-
so a la información pública, alcanzando a hacer válida en la realidad em-
pírica una reforma constitucional de 1977 al artículo sexto constitucional.
En 2006, después de una contienda electoral muy cerrada, Felipe Cal-
derón Hinojosa gana las elecciones y “reeligió” al Partido Acción Nacional
en el poder. Durante su sexenio, dos órganos responsables de medición y
evaluación fueron creados: el Instituto Nacional de Estadística y Evaluación
(2004) y el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo
Social. Si bien su autonomía no alcanzaba a ser plena, ya se vislumbraba
la intención por tecnificar mediante la consolidación de órganos fuera de la
administración centralizada, lo relativo a la medición de las políticas del
Gobierno en materias como el desarrollo social, la educación y los progra-
mas públicos.
de los mercados debe ser considerada”. Véase OECD Economic Surveys Mexico 1992, París,
OECD Publishing; disponible en https://doi.org/10.1787/eco_surveys-mex-1992-en, consultado
el 1 de diciembre de 2020.

6 INTRODUCCIÓN
En 2012, con el triunfo electoral del presidente Enrique Peña Nieto, ini-
ció un “germen” de coalición de gobierno denominada Pacto por México.
Se hace énfasis en la voz “germen” porque, aunque parecía que además de
aliar a los tres partidos más importantes del Estado mexicano, compartirían
una agenda de gobierno, se sujetarían a los controles parlamentarios y a la
existencia de relaciones de coordinación entre Gobierno y Congreso, pero
en realidad sólo sirvió para capitalizar un triunfo político, y orientarlo hacia
la gobernabilidad, con el fin de aprobar distintas reformas, llamadas estruc-
turales, para impulsar la agenda del Gobierno en el Congreso.
Con este parteaguas, se crearon los sistemas Nacional Electoral, Na-
cional de Transparencia, Nacional Anticorrupción, Nacional de Procedi-
mientos Penales, generando con ello la creación de cinco OCA y el cambio
de denominación de otro: Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
Información y Protección de Datos, Instituto Nacional para la Evaluación
Educativa, Fiscalía General de la República, Instituto Federal de Teleco-
municaciones, Comisión Federal de Competencia Económica y el Instituto
Nacional Electoral. A esta fase la denominaremos Fase de consolidación
democrática, misma que permitió evolucionar de una democracia electoral
a una que estableció los cimientos para asegurar la vida democrática en las
instituciones del Estado mexicano.
Se llegó, por tanto, a contar con diez OCA: diez autonomías fuera de
la órbita de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, con la dificultad
teórica y empírica de haber sido creados en momentos distintos, bajo re-
glas igualmente diversas y sin una idea clara de saber a qué controles po-
líticos, jurídicos y administrativos estaban sujetos. Lo anterior funge como
base conceptual para determinar que el universo de autonomías generó
una fragmentación institucional del Estado mexicano, tanto por la crea-
ción de los órganos, como por la enorme cantidad de personal, así como
la heterogeneidad de sus diseños institucionales, situaciones que de hecho
complicaban la noción de que el Estado debe buscar los mecanismos para
asegurar su unidad y propia conservación, determinando así como objeti-
vos principales la construcción de tipologías que facilitaran su comprensión,
la propuesta de mecanismos que fortalecieran su rendición de cuentas y la
adopción de un sistema de servicio civil para justificar que, como órganos
administrativos y políticos que llevan a cabo actividades de alta especiali-
dad técnica, en sus filas se encontraran los perfiles más idóneos de cara a la
consecución de los fines para los que fueron dotados de la autonomía cons-
titucional que los caracteriza.
Con treinta años de vida institucional de los OCA, las elecciones de
2018 generaron una nueva coyuntura para el Estado y la democracia mexi-

INTRODUCCIÓN 7
canos. La coalición “Juntos Haremos Historia” logró un triunfo histórico

que no sólo implicó que su candidato presidencial, Andrés Manuel López
Obrador, alcanzara la silla presidencial, sino que además las urnas le otor-
garon una integración mayoritaria en la Cámara de Diputados y el Senado,
así como el triunfo en seis entidades federativas.
Desde 1997 no se veía una composición tan marcada en favor de un
partido político, lo que como consecuencia inhibió los contrapesos entre
Gobierno y Congreso. En el tema que nos ocupa, dicha mayoría legislativa
generó la abrogación del Instituto Nacional para la Evaluación Educativa,
mediante una reforma constitucional de mayo de 2019, creando un nuevo
órgano denominado Órgano para la Mejora Continua de la Educación,
cuya naturaleza jurídica es la de un órgano descentralizado de la adminis-
tración pública federal.
No conforme con lo anterior, el presidente actual mantiene un discurso
que denomina como “austeridad republicana”, cuya principal bandera es
la de reducir presupuesto y generar ahorro al gasto público, lo que ha gene-
rado igualmente una tensión institucional entre los órganos del Estado que
no forman parte de las funciones Ejecutiva ni Legislativa, toda vez que su
naturaleza jurídica —en teoría— los exime del control del presidente. En
palabras del consejero jurídico de la Presidencia de la República,3 el pre-
sidente considera que los OCA son entes burocráticos que no se justifican
a la luz del gasto público porque, a su parecer, llevan a cabo funciones y
tareas que ya están asignadas a las distintas entidades de la administración
pública federal; implican, en este sentido, una duplicidad funcional que no
encuentra sustento en sus políticas de austeridad, achicamiento del Estado
y erradicación de la corrupción.
Bajo esta lógica argumentó, por ejemplo, la desaparición del mencio-
nado Instituto Nacional de Evaluación de la Educación (facultad que con-
sidera circunscrita en la Secretaría de Educación Pública) y concibe a los
órganos reguladores como el Instituto Federal de Telecomunicaciones (Se-
cretaría de Comunicaciones y Transportes), y evaluadores como el Coneval
(Secretaría de Desarrollo Social), entre otras. En este sentido, la visión del
titular del Ejecutivo federal es que con el tiempo habrá de revisarse la perti-
nencia de contar con estos órganos en el diseño institucional mexicano, pos-
tura que desde distintos ángulos es debatible, pero que clarifica el porqué
de la embestida desde la silla presidencial contra este tipo de instituciones
del Estado.
3
Conferencia “Las Leyes de México”, impartida en el Club de Industriales de la Ciu-
dad de México el 31 de octubre de 2019.

8 INTRODUCCIÓN
En materia presupuestal, los OCA han sido objeto de una reducción sis-
temática desde 2018. Para 2019 al extinto INEE se le redujo en un 43.20%,
al INAI 18.5%, Coneval 7.43%, Cofece 5.71%, IFT 24%, INE 36.55%,
FGR 5.49% y CNDH 10.99% en relación con el presupuesto asignado en
2018.4 Los únicos casos en los que hubo aumento presupuestal comparativo
entre los ejercicios 2018 y 2019 fueron el INEGI con un 55.73% y el Banco
de México con un 8.24%. En relación con el ejercicio fiscal 2020,5 el INAI y
la Cofece presentaron nuevamente una reducción presupuestaria del 2.56%
y 0.26% respectivamente, mientras que los demás órganos obtuvieron un
incremento de presupuesto en relación con el asignado para el 2019, con-
sistente en los siguientes valores: el IFT 2.74%, FGR 8.80 %, CNDH 3.5%,
INE 8.4%, INEGI 36.6% y para Banxico 3.2%.6 Para 2021, el Presupuesto
de Egresos aprobado otorgó al INE un aumento del 51.24%, en relación
con el presupuesto aprobado para el 2020, al igual que la Cofece con el
1.5%. Quienes sufrieron una reducción presupuestal fueron la CNDH con
una reducción del 12.10%, el IFT con 12.7%, el INAI con el 2.3%, la FGR
con el 5.0% y el INEGI con el 52.9%.7
Aunado a la política presupuestal a la baja como una forma de mermar
a estos órganos, los mecanismos de selección de sus directivas son otro fac-
tor determinante en la lógica de pesos y contrapesos, dado que, al tener
mayoría congresual, facilita la posibilidad de enviar ternas integradas por
personalidades cuya independencia política no está del todo garantizada o
perfiles sin la base de formación y alta especialidad que estos órganos re-
quieren.
Los ejemplos más recientes son el de la designación de la titular de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, misma que ha sido impug-
nada con distintos medios de control constitucional, cuestionando la legali-
dad del proceso de votación, la independencia política de su titular y la for-
ma en que rindió protesta en el Senado; así como la iniciativa presentada en
la Cámara de Diputados para reducir el tiempo de duración del consejero
presidente del Instituto Nacional Electoral de nueve a tres años, implican-
do que cada legislatura pueda renovar la dirigencia de este Instituto. A esta
4
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2019, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 29 de noviembre del 2018.
5
Diario Oficial de la Federación el 11 de diciembre de 2019.
6
Informe sobre el Presupuesto Autorizado de Gasto Corriente e Inversión Física del
Banco de México.
7
Diario Oficial de la Federación el 30 de noviembre de 2020.

INTRODUCCIÓN 9
fase la denominaremos Fase de riesgos de regresión democrática, toda vez

que el verticalismo mediante el cual el presidencialismo mexicano ejerce el
poder reduce los contrapesos y pone en riesgo los avances democráticos que
se han logrado construir a lo largo de los últimos treinta años en el Estado
mexicano.
Con base en lo anterior, el objetivo del libro consiste en plantear como
eje toral la necesidad democrática de asegurar la prevalencia de los OCA
mediante instrumentos metodológicos que faciliten la comprensión hetero-
génea de su diseño institucional, la elaboración de propuestas que se enca-
minen a mejorar sus rendición de cuentas y la adopción de un servicio civil
de carrera que permita, no sólo garantizar que en sus filas se encuentren los
funcionarios mejor capacitados para desempeñar las funciones y tareas de
gobierno que tienen asignadas, sino además, que controlen el universo
de burocracias que, como veremos a lo largo de la investigación, deben estar
sujetas a mecanismos de selección, evaluación y ascenso lo suficientemente
estructurados para evitar que respondan a fines distintos del órgano en que
laboran en estricto sentido, así como a los del Estado, en sentido amplio.
En consecuencia, el presente libro analiza y explica la transformación
que el Estado mexicano ha tenido desde hace treinta años con la aparición
de los OCA. Analiza un Estado que tiene nuevas atribuciones y responsa-
bilidades, las cuales asume en su interacción con la sociedad y la economía,
con el propósito de responder con alta calidad técnica en los marcos cons-
titucionales y legales a tareas especializadas que convalidan una nueva fase
de su desarrollo institucional. Es, por tanto, una nueva condición de vida
que el Estado mexicano tiene en su desempeño institucional, la cual exige
capacidad directiva y habilidades profesionales para implementar las polí-
ticas públicas.
Para fines de exposición, el libro se estructura del modo siguiente: el
capítulo primero analiza un debate de larga existencia, pero que no deja
de estar vigente en la construcción de instituciones del Estado, relativo a
las teorías de separación del poder público. En este apartado, se estudian las
propuestas teóricas de los autores denominados “clásicos” o de la “escuela
ortodoxa”, quienes propusieron directrices conceptuales para encuadrar el
cúmulo de funciones que éste realiza y diseñaron con base en éstas una teo-
ría a la que llamaremos clásica sobre la división del poder, de lo que rescata-
mos la preocupación por distinguir más que a los órganos del poder público,
las funciones que llevaban a cabo. Aquí encontramos autores como Polibio,
Jean Bodin, John Locke, Thomas Hobbes y Charles Louis de Secondat, se-
ñor de la Brède y barón de Montesquieu.

10 INTRODUCCIÓN
Por otra parte, se confrontan las posturas de autores que guardan re-
servas en relación con esta teoría “clásica” en las que advierten algunas
complicaciones de la adopción rígida de la teoría clásica de separación del
poder, en particular cuando se trata de las relaciones de coordinación, la
preeminencia de un poder sobre otro y los controles a los que pueden su-
jetarse. Aquí encontramos posturas como las de Carré de Malberg, Hans
Kelsen, León Duguit y Diego Valadés.
En tercer término, se estudian las aportaciones de autores de la escuela
americana, Woodrow Wilson, John Goodnow, William Willoughby y Bruce
Ackerman, quienes plantean una reconceptualización de la teoría de sepa-
ración del poder público por considerar algunas falencias en la implemen-
tación del modelo clásico; advierten una excesiva formalidad en los razo-
namientos conceptuales en los que se fundan y la divergencia entre éstos y
la realidad de la administración del Estado. Todos ellos coinciden en que la
función administrativa es por sí misma una nueva consideración que escapa
de la teoría tripartita, por lo que mientras unos plantean la existencia de un
cuarto poder, otros destacan el Estado administrativo, lo que abre la puerta
para comprender el cúmulo de funciones y tareas que el Estado lleva a cabo
y que por diseño institucional y realidad empírica no están circunscritos a
ninguna de las funciones “clásicas”.
Finalmente se analiza el estado del arte de la doctrina mexicana en
relación con el objeto de estudio; se recogen los análisis de los profesores
Caballero Ochoa, Jaime Cárdenas, Rafael Estrada Michel y Emilio Rabasa,
quienes propugnan por considerar a los OCA como un cuarto poder o una
nueva función estatal. En esta línea argumentativa, la Suprema Corte de
Justicia de la Nación ha planteado doctrina jurisprudencial en el sentido
de que estos órganos son producto de una evolución de la teoría clásica que
permite encuadrarlos bajo una nueva perspectiva, y entenderlos desde una
lógica de necesidad y pertinencia. Se destacan como cualidades esenciales
que estén previstos en la Constitución, que lleven a cabo funciones o tareas
del Estado y que guarden con los demás poderes una relación de coordina-
ción.
En el capítulo segundo, se analizan la génesis, la evolución y la actuali-
dad de los OCA para comprender la complejidad de su diversidad institu-
cional, identificar los rasgos comunes que los delimitan y las características
particulares que los distinguen. El anterior ejercicio es un preámbulo que
nos ubica en su realidad contextual y permite en primer lugar delimitar
qué órganos entendemos como constitucionales autónomos para, en segun-
do término, llevar a cabo ejercicios descriptivos que nos faciliten su com-
prensión.

INTRODUCCIÓN 11
Bajo esta lógica, se proponen a manera de herramientas metodológicas

seis tipologías de los OCA. Este estudio se llevó a cabo partiendo de la idea
de que no existe homogeneidad en su diseño institucional, dado que cada
órgano fue creado bajo una lógica y contextos distintos, y que la justifica-
ción de su autonomía no se sostiene si sólo los analizamos en función de su
categorización conceptual y de su estatus en la composición estructural de
la institucionalidad estatal y no a partir de lo complejo de su organización y
lo necesario de las funciones y tareas que llevan a cabo.
Las tipologías tienen como objeto principal (de) construir a los OCA
para dar a conocer a la sociedad en general y al público lector en particu-
lar qué hay detrás de la autonomía bajo la cual han sido creados y cómo
las particularidades propias de su diseño institucional encuentran diversas
áreas de oportunidad para mejorar su desempeño a la luz del escrutinio
público. Además de que no existe consenso en la doctrina mexicana sobre
cuáles son este tipo de órganos y bajo qué estándares mínimos se justifi-
ca su constitucionalización como entes autónomos, la sociedad desconoce
su labor,8 confía poco en ellos9 y considera como burocracias innecesarias
que no se justifican a la luz de las necesidades públicas. La “defensa” de
su pervivencia pasa por su mejora institucional, misma que para lograrse
debe fortalecerlos mejorándolos, lo que necesariamente requiere conocer-
los, comprenderlos y analizarlos. Es bajo estas exigencias que se plantean
instrumentos de orden metodológico que los visibilizan y ponen en perspec-
tiva la complejidad del universo de autonomías que actualmente integran al
diseño institucional mexicano.
En el capítulo tercero se efectúa un análisis concerniente a las institucio-
nes autónomas en el derecho comparado. Podría decirse que a México llegó
tarde la democracia, y por lo tanto, los problemas que la acompañan son
relativamente jóvenes. Uno de ellos es el relativo a la creación de agencias,
administraciones, órganos y demás instituciones administrativas que plan-
teen problemáticas teóricas y empíricas con la teoría clásica de separación
del poder, y que, en Estados como la Unión Americana y Francia, por citar
algunos ejemplos, llevan ya siendo parte de la discusión del derecho público
desde hace varias décadas.
La estructura metodológica de este capítulo se elaboró utilizando como
modelos de comparación países con sistemas de gobiernos presidenciales,
8
Sólo el 5.6% de la población ha ejercido su derecho de acceso a la información.
9
Según la Encuesta de Confianza en las Instituciones, la CNDH y el INE tienen 6.6 y
6.5 en una escala del 1 al 10; disponible en http://consulta.mx/index.php/estudios-e-investigacio-
nes/mexico-opina/item/1179-confianza-instituciones-2019, consultado el 1 de diciembre de 2020.

12 INTRODUCCIÓN
parlamentarios y semipresidenciales. Esto con la intención de demostrar

que las problemáticas relacionadas con la complejidad de la construcción y
madurez de las instituciones tienen lugar en todos los Estados, independien-
temente de la forma de gobierno que los rija. Se analizan en este sentido
el diseño institucional y particularmente los mecanismos de control de los
órganos autónomos, independientes y de control en Colombia; las agencias
administrativas y administraciones en Estados Unidos; las administraciones
independientes en España; así como las autoridades administrativas inde-
pendientes en Italia y Francia.
El objetivo del capítulo consiste en explicar cómo los procesos de ma-
durez institucional requieren tiempo, voluntad de los actores políticos y una
sólida cultura jurídica para llevar a cabo la evolución conceptual, hasta la
traslación de las ideas a la realidad empírica mediante el diseño institucio-
nal. El lector podrá advertir cómo cada uno de los Estados analizados ha
caracterizado de manera particular las instituciones autónomas, y según la
escuela del derecho que rija en cada uno, les reconoce cualidades distintivas
como autonomía e independencia.
Asimismo, el rol del Poder Judicial también ha sido clave para delimitar
la naturaleza jurídica de estos cuerpos estatales, así como para establecer
los alcances de sus decisiones y las fronteras que determinan su estructura
como entes de naturaleza materialmente administrativa. En este sentido, los
mecanismos de control y de rendición de cuentas han resultado fundamen-
tales en la construcción conceptual y empírica de los mismos, y es en este
rubro particular donde la pertinencia de describirlos se justifica debido al
vacío que existe en México para controlarlos.
En el capítulo cuarto se realiza un análisis histórico con base en una
metodología funcional y teleológica de los debates que existieron en los pro-
cesos de reforma constitucional que dieron origen a los OCA tal y como los
conocemos en la actualidad. Este estudio se lleva a cabo bajo el argumento
de que además de ser órganos de naturaleza técnica que desempeñan fun-
ciones materialmente administrativas, ello no es razón suficiente para des-
apropiarlos de la carga política a la cual se encuentran circunscritos por ser
órganos del Estado, cuyo diálogo institucional se lleva a cabo en contextos
y con actores políticos. Se ha realizado especial énfasis en la naturaleza téc-
nica y administrativa de estos órganos, pero se ha dejado del lado que están
inmersos en una lógica del juego político y de la lucha por el poder. Estas
características que les son inherentes complican no sólo la autonomía como
cualidad jurídica para autorregularse, sino además la independencia como ne-
cesidad política para reducir al mínimo las intromisiones por parte de otros
órganos, actores o poderes en el sentido de sus determinaciones.

INTRODUCCIÓN 13
En este sentido, los debates congresuales son ilustrativos de las pro-

blemáticas que los actores legislativos advertían al momento de definir su
naturaleza jurídica y de las restricciones que los distintos responsables de
diseñarlos institucionalmente plantearon a través de sus posicionamientos
parlamentarios. Las discusiones permiten advertir el “temor” a que se cons-
tituyera un cuarto poder o un poder regulador como el antecedente del
Supremo Poder Conservador creado en la Constitución de 1836 o que las
autonomías que se les reconocieran fueran de tal dimensión que se esca-
paran de la lógica de control a la que los demás poderes y órganos están
circunscritos. Como cualquier proceso de reforma, las posiciones se pueden
clasificar a favor, en contra o con reservas, en relación con otorgarles o no
autonomía plena. Y esa falta de consenso se ha extendido hasta la actuali-
dad, problematizando su naturaleza jurídica, los mecanismos de control, la
justificación de su autonomía y su independencia.
Por otra parte, se elaboran propuestas de reforma legislativa para pro-
fundizar los mecanismos de rendición de cuentas y plantear una posición
frente a la disputa teórico-conceptual sobre cuál es el espacio que ocupan
en la teoría de separación del poder público mexicana. Se advierte que, con
base en el análisis de derecho comparado, la pertinencia del debate sobre
su lugar en la teoría del poder público no pasa por ubicarlos al mismo nivel
que las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, sino más bien identificando
las particularidades contextuales de la realidad mexicana, como una opor-
tunidad para reformular la estructura constitucional de la administración
pública federal y agregar un artículo 90 bis de la Constitución a este tipo de
organismos.
Ello es así porque la pluralidad de funciones y tareas que llevan a cabo
también implica una jerarquización con base en su trascendencia como co-
metidos del Estado, por lo que no se pueden ni deben analizar como un
todo de la realidad normativa, sino con los matices propios de una distin-
ción entre funciones y tareas. No todos los OCA llevan a cabo funciones del
Estado, por lo que la mejor manera de homogeneizarlos es categorizarlos
como una evolución que, si bien guarda relación a escala global con la teo-
ría de separación del poder público, en México está más relacionada con
la previsión constitucional de la administración pública federal y permite
conectar el capítulo quinto en el que se busca articular un servicio civil que
sea exigible también para estos órganos.
En el capítulo quinto, el lector podrá advertir un estudio relacionado
con el servicio civil, que en México fue implementado bajo la denomina-
ción de servicio profesional de carrera. Se analizan la justificación y per-
tinencia de que en las filas de la administración pública se encuentren los

14 INTRODUCCIÓN
mejores profesionistas, y los escalafones de ingreso, ascenso y promoción de

los servidores públicos sean establecidos bajo estándares de meritocracia,
que garanticen la neutralidad de la administración frente a la política. No
podría explicarse al Estado moderno sin la carrera administrativa, dado que
ésta es la primera aproximación que la estructura estatal tiene con la socie-
dad, tanto como prestadora de servicios como garante de derechos. En este
sentido, se plantean algunas consideraciones sobre cómo el puente institu-
cional entre la impredictibilidad de la política y la certidumbre necesaria de
la administración se halla en el servicio civil, y cuáles son los derroteros que
deben seguirse en la redefinición, ampliación y consolidación del mismo en
México.
Por otra parte, se analizan dos casos de modelos de servicios civiles exi-
tosos en el contexto latinoamericano: Chile y Uruguay, mismos que se en-
cuentran en los lugares más altos de diversos índices sobre calidad de la
democracia, lo que entre otras razones se debe a que han sabido construir
sistemas en los que la neutralidad de la administración está debidamente
garantizada mediante sus servicios civiles. Ello es indicativo de cómo la in-
trínseca relación entre una buena administración y la madurez institucional
es referencial del desarrollo democrático en los Estados contemporáneos.
Con base en esta afirmación se llevó a cabo un estudio sobre la actualidad
del servicio civil en México, y particularmente cuál es el grado de imple-
mentación que ha tenido en los OCA; asimismo, se realizó una investiga-
ción de campo sobre el sistema profesional del Instituto Federal de Teleco-
municaciones, mismo que cuenta con una sólida estructura institucional
que da cuenta sobre un gran espacio para trabajar bajo ideales definidos de
servicio público.
Es oportuno destacar las entrevistas10 que, a lo largo de la investigación,
se realizaron a Teresa Bracho, excomisionada del Instituto para la Evalua-
ción de la Educación; Joel Salas Suárez, comisionado del Instituto Nacional
de Transparencia y Acceso a la Información Pública; Mario Alberto Fócil
Ortega, titular de la Unidad de Administración, y Juan José Sosa Corona,
director general de Gestión de Talento, ambos del Instituto Federal de Tele-
comunicaciones; así como a Alejandro Herrera Macías, director de Control
Interno y Evaluación Técnica de la Cámara de Diputados. Todos ellos fun-
cionarios públicos con amplia experiencia en el sector público, en el diseño
e implementación de políticas públicas y en la formación de cuadros de
personal profesional para desempeñar labores y tareas de la administración
del Estado.
10
Entrevistas presenciales, realizadas durante la elaboración de la investigación.

INTRODUCCIÓN 15
Teresa Bracho da cuenta de la complejidad que implica desempeñar

un cargo tan significativo en el servicio público, y las tensiones que existen
entre los distintos actores que juegan parte en el rol de la arena política. No
es fácil hacer visible la actuación de los OCA cuando detrás de las decisio-
nes existen negociaciones políticas de las cuales depende la estabilidad del
Estado. Joel Salas, en un ejercicio autocrítico hacia los OCA, considera que
existe una asignatura pendiente en la necesaria profesionalización de todos
los servidores públicos que los integran. Para él existe un “divorcio” entre los
OCA y la sociedad civil: se han especializado tanto, que se han alejado de
la cotidianeidad de la vida pública, lo que complica su legitimidad demo-
crática.
Para Mario Fócil y Juan José Sosa, el servicio civil es una herramienta
clave para no sólo comprender sino justificar la autonomía constitucional
de los OCA. Consideran el modelo del Instituto Federal de Telecomuni-
caciones como uno de vanguardia que traduce los principios del servicio
público en una forma de vida al interior de la organización para retener,
desarrollar y potenciar el talento de los servidores públicos que lo integran,
diseñar una carrera administrativa atractiva, y evaluar su desempeño bajo
estándares óptimos en la lógica de servicio público. Por último, Alejandro
Macías explica la complejidad que implica implementar el servicio civil en
las oficinas públicas. En muchas ocasiones, los servidores públicos no alcan-
zan a percibir sus bondades, pero sí sus cargas, lo que dificulta su adopción
e implementación. Se requiere además de un buen diseño institucional del
servicio civil, una buena capacitación y comunicación que permee en el
servidor público, para establecer una cultura organizacional orientada a
mejorar la calidad de la función que desempeñan en el ámbito individual
y como un todo de la administración del Estado. Todos coinciden en que
es necesario potenciar mecanismos que los desarrollen institucionalmente,
mediante propuestas que se plantean a lo largo del presente libro.
Con base en lo anterior se han articulado las fases conceptuales relativas
a la democracia mexicana en las que se inserta la investigación propuesta:
1) fase de transición a la democracia; 2) fase de consolidación democrá-
tica y 3) fase de riesgos de regresión democrática. Partiendo de la premisa
de que la democracia liberal tiene amenazas a escala global, que encuen-
tran en las fallas del constitucionalismo puertas de entrada para el enojo y
descontentos sociales, mismos que canalizan con el voto y los consecuentes
triunfos políticos de gobernantes que, con base en políticas antidemocráti-
cas, atentan contra el Estado constitucional, se requieren análisis, mecanis-
mos y propuestas de reforma que enfrenten los riesgos antidemocráticos, que

16 INTRODUCCIÓN
potencien, den a conocer y concatenen la labor de las instituciones con la so-

ciedad. Las instituciones son la fortaleza de la democracia. Para potenciar su
desarrollo es necesario reformarlas y reestructurarlas constantemente. Optar
por el camino contrario: cooptarlas, abrogarlas y desgastarlas es una afrenta
al proceso de consolidación de la democracia mexicana.

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El Estado constitucional atraviesa un proceso de crisis que exige estudio, aná-

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ciendo los periodos presidenciales, mientras que otros utilizaron a la Cons-

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de las cosas en el que algunas funciones materialmente administrativas se

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el 18 de mayo de 1994, por lo que tuvo que hacer cambios estructurales en el

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canos. La coalición “Juntos Haremos Historia” logró un triunfo histórico

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fase la denominaremos Fase de riesgos de regresión democrática, toda vez

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Bajo esta lógica, se proponen a manera de herramientas metodológicas

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parlamentarios y semipresidenciales. Esto con la intención de demostrar

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En este sentido, los debates congresuales son ilustrativos de las pro-

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mejores profesionistas, y los escalafones de ingreso, ascenso y promoción de

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potencien, den a conocer y concatenen la labor de las instituciones con la so-

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