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Scripta Nova
REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES
Universidad de Barcelona.
ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98
Vol. IX, núm. 194 (33), 1 de agosto de 2005

LA REFORMA AL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL Y LA INCORPORACIÓN DE LAS TIERRAS EJIDALES

AL MERCADO LEGAL DE SUELO URBANO EN MEXICO

Guillermo Olivera Lozano

Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias, UNAM, Cuernavaca, Morelos.
E-mail: [email protected]

La reforma al artículo 27 constitucional y la incorporación de las tierras ejidales al mercado legal

de suelo urbano en Mexico (Resumen)

Se describen y analizan las nuevas formas de incorporación de suelo ejidal al desarrollo urbano
legal y ordenado que operan a nivel nacional como resultado de la reforma al artículo 27
constitucional. Después de constatar que los nuevos procedimientos no han sido suficientemente
exitosos para disminuir la ocupación irregular del suelo, se concluye que ello se debe a dos
razones principales: en primer lugar, se mantiene una sobreregulación del estado sobre los
propietarios de las tierras ejidales y comunales, que es necesario eliminar; y en segundo término,
la capacidad de los gobiernos municipales para ordenar y planificar el desarrollo urbano es todavía
muy limitada.

Palabras clave: México, desarrollo urbano, artículo 27 constitucional, reservas territoriales,

mercado de suelo

The reform of the 27th constitutional article and the incorporation of community owned lands
(ejidos) to the urban land market in México (Abstract)

There are described and analized the new forms of incorporating ejidal into legal urban growth at
national level and in the state of Morelos as a result of the legislative reform of the Article 27
in 1992. As it is shown, the new mechanisms under wicj ejido land may be disestablished in order
to prevent irregular urban growth, mainly by informal alienation proccess, have been
unsuccessfully. Two main aspects explain these results. Firstly, ejidatarios still not have the

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complete autonomy to control their own land by temselves; instead, federal and states
governments still mantain several options to modify the ejidatarios decisions. Secondly, planning
agencies and municipal governments frequently have a low administartive and financial capacity
to exerxise effective authority over land development processes.

Keywords: México, urban development, article 27, urban land reserves, land market.

Introducción

No es uno solo el elemento que define las formas de acceso al suelo urbano en las diferentes
ciudades mexicanas, obviamente. Pero con relación a la apertura del suelo de propiedad social
(ejidal y comunal) al mercado legal, si hay por lo menos un elemento en común en todo el país y
este es el de la reforma hecha al artículo 27 constitucional en el año de 1992, cuyo efecto principal
fue diversificar los mecanismos de incorporación de suelo de propiedad social al mercado
inmobiliario urbano y provocar un auge del mercado libre.

Con anterioridad a la reforma de 1992 al artículo 27 constitucional, las tierras ejidales que rodean
a la mayor parte de las ciudades mexicanas sólo podían incorporarse al desarrollo urbano
mediante el mercado ilegal de suelo. Esto era así porque la Ley Agraria que reglamenta lo relativo
a la tenencia del suelo ejidal prohibía su enajenación y su conversión a usos urbanos a pesar de lo
inminente de su urbanización. Las autoridades municipales urbanas, por lo tanto, carecían de toda
posibilidad de acción para procurar la incorporación ordenada del suelo ejidal al crecimiento
urbano. Ello derivó en una doble ilegalidad, la de la venta del ejido y de los terrenos comunales, y
la conformación de colonias populares (principalmente) que incumplían la normatividad exigida
por las autoridades urbanas para autorizar un fraccionamiento.

Con la reforma de 1992 al artículo 27, por primera vez se permite la venta del suelo ejidal y
comunal, lo cual supuestamente permitiría que paulatinamente se reemplazara su venta ilegal por
su incorporación ordenada al desarrollo urbano legal. Los resultados hasta el momento, han sido
más interesantes que ello ya que, por una parte, se mantiene prácticamente sin modificaciones el
acceso irregular al suelo urbano de los “sectores populares” de población y por lo tanto continúa
expandiéndose la urbanización ilegal en el estado de Morelos; por otra parte, se ha generado un
auge del mercado inmobiliario como resultado de los nuevos mecanismos de incorporación de
suelo ejidal al desarrollo urbano, en el cual participan los sectores no populares de la población. En
ambos casos, resulta notoria la escasa participación de las instituciones públicas de vivienda en el
desarrollo urbano y, como resultado, un predominio del mercado libre de suelo en el cual los
gobiernos municipales fungen como facilitadores.

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En este trabajo, se describen y analizan las nuevas formas de incorporación de suelo ejidal al
desarrollo urbano legal y ordenado que operan a nivel nacional como resultado de la reforma al
artículo 27 constitucional; se explican las razones por las cuales no todos ellos han funcionado
como se esperaba.

El significado de la reforma al artículo 27 constitucional para el desarrollo urbano

La reforma al artículo 27 fue pensada en un principio para inducir la modernización del campo
mexicano y hacerlo más productivo con base en el otorgamiento de certidumbre jurídica a la
tenencia de la tierra y en la posibilidad de asociaciones entre todo tipo de productores, lo que a su
vez incidiría en una mayor inversión privada y en la capitalización del campo. La reforma introduce
para ello un cambio radical a la situación prevaleciente desde principios del siglo XX, ya que rompe
con el tabú del ejido como una institución intocable; se le retira, a partir de entonces, su carácter
de inalienable, imprescriptible e inembargable, permitiendo por primera vez la posibilidad de que
se venda, se arriende o se hipoteque.

Ahora bien, aunque en ninguna parte de la iniciativa para la reforma se menciona el ámbito
urbano, el decreto correspondiente, y posteriormente la Ley Agraria (LA), tienen que retomarlo. La
disposición que permite cambiar el status de la tierra de propiedad colectiva a individual le
confiere al campesino una condición de sujeto activo en relación a la urbanización, diferente al
que antes tenía, lo cual provocó una serie de temores sobre sus efectos posibles en el crecimiento
urbano. Destacaron sobre todo las observaciones en el sentido de que ocurriría una venta y
urbanización masiva de las parcelas ejidales con amplia participación de inversionistas privados, lo
que necesariamente llevaría a un crecimiento irregular todavía mayor al que ocurrió con
anterioridad a la reforma.

No se dio la venta indiscriminada de tierras ejidales como se dijo -ni en el campo ni en la periferias
urbanas-, por varias razones. Por el momento únicamente mencionaremos que en parte se debe a
que varias disposiciones legales evitan que sea un proceso sencillo. Es decir, la venta de las
parcelas con fecha posterior a la reforma al artículo 27 y a la publicación de la Ley Agraria no
constituye una transacción válida en términos jurídicos si no se somete a las nuevas disposiciones.

En efecto, el artículo 87 de la Ley Agraria, señala que “cuando los terrenos de un ejido se
encuentren ubicados en el área de crecimiento de un centro de población, los núcleos de
población podrán beneficiarse de la urbanización de sus tierras. En todo caso, la incorporación de
tierras ejidales al desarrollo urbano deberá sujetarse a las leyes, reglamentos y planes vigentes en
materia de asentamientos humanos”.

Posteriormente en la LGAH de 1993, en su artículo 38, se declara que el “aprovechamiento de

áreas y predios ejidales y comunales comprendidos dentro de los límites de los centros de
población que formen parte de las zonas de urbanización ejidal y de las tierras de asentamiento
urbano en ejidos y comunidades, se sujetará a lo dispuesto en esta ley, en la Ley Agraria, en la

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legislación estatal de desarrollo urbano, en los planes o programas de desarrollo urbano
aplicables, así como en las reservas, usos y destinos de áreas y predios”.

¿En qué consisten las nuevas disposiciones legales y cómo se aplican?

La disposición más relevante por sus implicaciones tanto para el sector agrario como para el
urbano, es el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos
(PROCEDE), su finalidad es dar certeza y seguridad jurídica en la tenencia de la tierra a los
integrantes de los ejidos del país, mediante la entrega de certificados parcelarios y/o certificados
de derechos sobre tierras de uso común, o ambos, según sea el caso, así como los títulos de
solares urbanos, a favor de todos y cada uno de los individuos que integran los ejidos del país que
así lo soliciten (Procuraduría Agraria, s/f).

Así el PROCEDE, que se puso en marcha el 10 de marzo de 1993, no representa la privatización de

las tierras ejidales ya que sólo persigue su regularización mediante la expedición y entrega de los
certificados y títulos correspondientes (la privatización en todo caso es posterior). La cobertura del
programa es de 29 mil 951 ejidos y comunidades agrarias que agrupan a 3.5 millones de
ejidatarios y comuneros, así como a 4.6 millones de parcelas y 4.3 millones de solares urbanos. La
superficie de los ejidos representa el 50 por ciento del territorio nacional y la población ocupante
representa a poco más del 25 por ciento del total de los habitantes del país. Entre los beneficiarios
se encuentran incluidos, además de los ejidatarios y comuneros, los avecindados y posesionarios.

Sumarse al Procede, sin embargo, no es una decisión individual de los ejidatarios, sino que es una
decisión tomada en la Asamblea ejidal. A ésta se le convoca con 30 días de anticipación; en una
primera convocatoria debe instalarse con las tres cuartas partes del total de los ejidatarios; las
resoluciones se toman con las dos terceras partes de los ejidatarios que asisten, y debe estar
presente un representante de la Procuraduría Agraria y un fedatario público.

A la Asamblea le corresponde delimitar las áreas de uso común, de asentamiento urbano y

parcelada, y tomar la decisión de certificar la posesión de la tierra de la manera que más le
convenga, cumpliendo todas las formalidades y requisitos que la ley establece. Estos
procedimientos fueron los que en un principio generaron los comentarios sobre la privatización
inminente del ejido, aunque posteriormente han sido considerados como un candado que permite
al Estado mantener su control sobre el ejido, lo cual hace a la reforma no tan radical ya que las
decisiones no se toman individualmente (Azuela y Ward, 1994: 170).

Echar a andar el Procede requirió de cambios en el sector institucional agrario, la Secretaría de la

Reforma Agraria (SRA) mantuvo sus funciones de capacitación, organización, promoción del
desarrollo agrario y el ordenamiento y regularización de la propiedad rural; pero se desconcentró
la dirección del registro agrario nacional y se creó el Registro Agrario Nacional (RAN), con el
propósito de eficientar las actividades de registro sobre las modificaciones de la propiedad de la
tierra y los derechos sobre la misma. Asimismo, se crearon los Tribunales Agrarios (TA) y la

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Procuraduría Agraria (PA) como órganos especializados para la administración y la procuración de
la justicia agraria.

En el sector institucional urbano el cambio más importante sobrevino en mayo de 1992 con la
transformación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (Sedue) en Secretaría de
Desarrollo Social (Sedesol) mediante la cual, a través del Programa de 100 Ciudades (P-100), se
retoma la idea de constituir reservas territoriales para el desarrollo urbano, que hasta ese
momento estaba relegada después del fracaso que en ese sentido había tenido el programa
anterior encabezado por la Sedue. Este fue un momento importante porque significó, por una
parte, la finalización del periodo de la planeación urbana coordinada a nivel nacional en forma
centralizada; por otra parte se cristalizó con el P-100 la fase de descentralización de funciones
planificadoras a las ciudades, como se había previsto en la legislación en 1983.

Las reacciones dentro del grupo de instituciones urbanas a las reformas constitucionales de 1992 y
al PROCEDE, sin embargo, no se dieron con la rapidez necesaria, pues fue hasta que inició el
sexenio 1995-2000 que volvió a integrarse un programa de reservas territoriales con cobertura
nacional como parte de un programa de incorporación de suelo al desarrollo urbano. Esta vez sin
embargo, aparecen métodos novedosos para extender la zona urbana ejidal, los cuales se
presentan a continuación.

Nuevas formas de incorporación de suelo social

Con base en los lineamientos de la Ley Agraria y de la Ley General de Asentamiento Humanos, y
de que el PROCEDE avanza en el proceso de certificación de la tenencia de la tierra ejidal y
comunal, se pusieron en marcha nuevos mecanismos para incorporar legalmente suelo al
desarrollo urbano. Estos procedimientos de incorporación de suelo son equivalentes a la
conformación de reservas territoriales, aunque sólo son considerados así hasta 1996 cuando se
crea un programa a nivel nacional en donde quedan incluidos todos; dicho programa fue conocido
como PISO.

En efecto, el Programa de Incorporación de Suelo Social al Desarrollo Urbano (PISO) fue el

resultado de una de las líneas de acción del Programa 100 Ciudades ya actualizado, el cual se
deriva a su vez del Plan Nacional de desarrollo Urbano 1995-2000. La línea de acción se denomina
Incorporación de Suelo al Desarrollo Urbano, y tiene como objetivo lograr la disponiblidad del
suelo necesario en las ciudades para satisfacer los requerimientos de vivienda, de equipamiento
urbano y de la propia expansión.

Las actuales disposiciones para incorporar suelo ejidal se basan en los siguientes esquemas: 1)
expropiación, 2) asociación (joint-ventures), 3) compra-venta y 4) enajenación de bienes federales
(ver figura Nº 1).

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Figura Nº 1

Mecanismos de Incorporación de Suelo de Origen Social al Desarrollo Urbano

Fuente: Elaboración propia.

· Expropiación concertada de bienes ejidales y comunales: Acto de autoridad

fundamentado en una causa de utilidad pública. Se aplica a las tierras parceladas del ejido, a las
tierras de uso común y a las superficies para el asentamiento humano. Se promueve la
concertación con el núcleo agrario con la finalidad de evitar su oposición y así acelerar su
conclusión. La concertación es la novedad que distingue a esta modalidad de las expropiaciones
anteriores; se puede concertar para dedicar las tierras a proyectos nuevos de urbanización, o para
separar áreas de crecimiento de poblados en regularización.

· Adopción de dominio pleno: Es el único mecanismo mediante el cual la tierra de

propiedad social se privatiza; pero la adopción del dominio pleno solamente aplica a las tierras
parceladas del ejido y no a las tierras de uso común ni a las tierras para asentamiento humano. Es
una decisión que toman lo ejidatarios individualmente, aunque ya una vez concluido el PROCEDE
que, como se recordará, es una decisión de la Asamblea ejidal. Cuando se ha adoptado el dominio
pleno los titulares del suelo pueden comerciarlo de manera directa. Las autoridades urbanas, sin
embargo, manifiestan su preferencia porque los ejidatarios aporten las tierra de uso común a

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sociedades inmobiliarias y no que las enejenen directamente a terceros no ejidatarios, por temor a
que no se desarrollen dentro de la normatividad urbanística, como de hecho ocurre.

· Aportación de tierras de uso común a sociedades mercantiles o civiles (inmobiliarias

ejidales): Es la modalidad de incorporación preferida por la Sedesol y la Procuraduría Agraria. Son
producto de una decisión de la Asamblea ejidal aplicable a las tierras de uso común y consisten en
la posibilidad de asociación de los miembros del núcleo agrario en lo individual o como persona
moral. La asociación se puede dar con los sectores público, social y privado.

Los primeros esquemas para constituir lo que en un principio se llamaron compañías ejidales de
desarrollo urbano se dieron entre 1992 y 1994 como pruebas piloto; también se les ha
denominado joint-ventures. La participación del sector privado en el ejido, sin embargo, no es
nueva, ya que la modalidad de permuta que hasta 1971 permitía adquirir tierra ejidal en una
ciudad a cambio de otra de características parecidas en otro lugar, sirvió para que desarrolladores
privados construyeran complejos turísticos, parques industriales y vivienda no popular.

· Enajenación de bienes federales. Se trata de terrenos propiedad de la Federación que los

gobiernos estatales y municipales, previo dictamen de la Sedesol, solicitan para ser utilizados en
programas de desarrollo urbano y vivienda. Deben contar con un programa financiero que permita
destinarlo a vivienda de interés social para personas con ingresos máximos de 4 veces el salario
mínimo vigente. En este caso, la superficie que abarcan en las diferentes ciudades no representa
un porcentaje significativo.

Resultados de los nuevos mecanismos de incorporación de suelo social

La puesta en marcha de los mecanismos de incorporación de suelo arriba señalados han tenido
resultados muy variados en cada caso. Dichos avances, a pesar de no ser en la medida de lo
esperado, han sido posibles gracias al reposicionamiento de las instituciones urbanas.

a) Reposicionamiento del sector institucional urbano como efecto de la reforma

La reforma al articulo 27 en opinión de Jones y Ward (1998), al no imponer la obligatoriedad de la

privatización del ejido y dejar al Estado el control de los mecanismos para la desincorporación de
las tierra ejidales de ese régimen, representa el sostenimiento de la regulación estatal bajo nuevas
formas. Dentro de las distintas dependencias reguladoras del gobierno federal sin embargo, se da
un cambio en el balance de poder entre los sectores agrario y las agencias de planeación urbana.

Por una parte, los gobiernos municipales y estatales han ganado una participación más activa en
la ejecución de las acciones de urbanización del ejido, las cuáles seguían con anterioridad una ruta
agraria. La Sedesol por otra parte, ha abierto canales para controlar las rutas de incorporación de
la tierra ejidal y comunal a usos urbanos.

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 La señal más reciente del reposicionamiento de las instancias urbanas es que la Corett, que hasta
febrero de 1999 pertenecía al sector agrario, ha sido sectorizada en la Secretaría de Desarrollo
Social, con lo cual se fortalece la coordinación interinstitucional entre ambas entidades. La
sectorización implica que la Corett, además de que continúe y fortalezca sus tradicionales
actividades de regularización de la tenencia de predios ejidales, ahora pueda adquirir terrenos
desocupados de propiedad federal, estatal, municipal y aún privada, además de ejidales.

La Corett se constituye así en una instancia que articula los ámbitos institucionales urbano y
agrario, y que impulsa un trabajo más cercano con los gobiernos municipales y estatales, con
quienes debe coordinarse para impulsar proyectos específicos de construcción de vivienda
popular o para crear reservas territoriales. De alguna manera, la sectorización se da como efecto
de que las sociedades entre el sector ejidal y el capital privado iniciadas en 1992 han tenido poco
eco, y de que el programa PISO tampoco ha cumplido las expectativas puestas en el; de esta
forma, la participación de las entidades gubernamentales sigue siendo fundamental.

En suma, la sectorización de Corett es sólo una medida dentro de un conjunto mayor de acciones
que son necesarias, mientras que el programa PISO está lejos de cumplir con las metas de
constitución de reservas territoriales para el desarrollo urbano.

b) El PISO como ejemplo de un fortalecimiento insuficiente del sector urbano

El programa PISO es una muestra del paso del control del proceso urbano ejidal desde el sector
agrario (SRA) al sector urbano (Sedesol y gobiernos municipales). PISO surge en el año de 1996 e
involucra la participación del gobierno federal a través de la SRA, Sedesol y otras dependencias
normativas como Corett. En cada entidad federativa el ejecutivo local coordina el programa con
apoyo de las representaciones locales de las dependencias federales mencionadas antes y de otras
dependencias municipales relacionadas directamente con el desarrollo urbano.

La meta de PISO al año 2 000 era incorporar 150 mil hectáreas en las 4 grandes zonas
metropolitanas y 116 localidades del programa 100 Ciudades y en ciudades de prioridad estatal.
De las 150 mil hectáreas 101 mil son de origen ejidal y comunal; es por ello que en los registros de
avances del programa se consideran los mecanismos descritos de expropiación concertada,
regularización, dominio pleno e inmobiliaria ejidal (cuadro Nº 1).

Para que se ponga en marcha el programa se requiere del establecimiento de un convenio entre
instancias federales y locales; de éste resulta un Comité estatal de incorporación de suelo, con un
presidente, un secretario técnico y vocales ejecutivos. El presidente es el gobernador del estado, el
secretario es el delegado estatal de Corett y las vocalías son ocupadas por representantes
estatales de Sedesol, SRA, PA y RAN.

Mediante PISO, los gobiernos estatales y municipales abrirían y clasificarían una relación de
predios ofertados legalmente, con usos y destinos autorizados, la forma de conversión decidida, y
los precios base y las condiciones y requisitos para acceder a los mismos; esta bolsa sería pública y

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coordinada por el área designada por el gobierno estatal. Cabe mencionar que dicha bolsa de
suelo se ofertaría sólo si los ejidatarios no deciden, por si mismos o en combinación con sus
eventuales socios, que hacer con el suelo; una alternativa por la que éstos agentes pueden optar
es el desarrollo de proyectos urbanos no habitacionales o acciones de vivienda para sectores
medios de la población; de ser ese el caso, no tendría caso la oferta pública del suelo.

Para que en cualquier estado de la república pueda establecerse un convenio ha de cumplir los
siguientes requisitos: 1) ser parte de las 116 ciudades incluidas en el Programa de 100 Ciudades, 2)
tener autorizados o inscritos en el registro público de la propiedad sus programas y planes de
desarrollo urbano municipal, 3) que sus núcleos agrarios cuenten con certificados de derechos
agrarios, o bien que el comité estatal solicite que se realicen las acciones necesarias para la
incorporación de suelo social al desarrollo urbano.

La meta de PISO al año 2 000 era incorporar 150 mil hectáreas en las 4 grandes zonas
metropolitanas y 116 localidades del programa 100 Ciudades y en ciudades de prioridad estatal.
De las 150 mil hectáreas 101 mil son de origen ejidal y comunal; es por ello que en los registros de
avances del programa se consideran los mecanismos descritos de expropiación concertada,
regularización, dominio pleno e inmobiliaria ejidal.

Cuadro Nº1
Incorporación de suelo al desarrollo urbano y la vivienda (hectáreas)

Año Expropiación Incorporación a Dominio pleno Inmobiliaria Totales

través de la autogestionario ejidal
Concertada (1) regularización (2) (Procede)

1997 6,705.05 5,210.24 3,080.42 0.0 14,995.42

1998 1,542.28 5,770.10 7,189.82 3,840.61 18,342.82

1999 1,374.44 4,892.15 13,030.57 841.52 20,138.68

2000 (3) 2,339.10 767.58 4,670.00 1,798.26 9,575.17

TOTAL 11,961.10 16,640.07 27,970.24 6,480.39 63,051.80

% 19.0% 26.4% 44.3% 10.3% 100.0%

Notas: 1) superficie incorporada vía expropiación en favor de los gobiernos de los estados y municipios, son
reservas territoriales propiamente dichas; 2) comprende usos para vivienda, desarrollo urbano,
infraestructura y equipamiento; 3) datos al 30 de junio.
FUENTE: Sedesol (2000), Subdirección de Desarrollo Urbano.

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 Los datos del cuadro muestran que el mecanismo institucional más eficiente para incorporar suelo
ejidal al desarrollo urbano sigue siendo la expropiación. Más de la mitad de la superficie
expropiada sin embargo, es para programas de regularización de asentamientos irregulares por lo
cual no puede ser considerada reserva territorial. Las que si pueden considerarse reservas
territoriales son las casi doce mil hectáreas expropiadas de manera concertada y las seis mil
cuatrocientas hectáreas contabilizadas bajo la modalidad de inmobiliarias ejidales, que juntas
representan el 29 por ciento de la superficie total registrada por el programa PISO como de
incorporación al desarrollo urbano desde 1996 hasta mediados de 2000.

El 26.4 por ciento representado por la superficie expropiada para regularización no cumple por lo
tanto con los criterios de incorporación con fines preventivos, que es la intención de las reservas
territoriales. Con la superficie considerada bajo la modalidad de dominio pleno por otra parte, no
se sabe que parte de ella ha sido incorporada efectivamente al desarrollo urbano; es muy poco
probable que las 27 mil hectáreas reportadas se encuentren urbanizadas, ya que el dominio pleno
se obtiene con la conclusión del Procede que representa la obtención de certificados de propiedad
parcelaria para los ejidatarios y no los obliga a vender la tierra. Además, el mecanismo preferido
por las autoridades urbanas para que los ejidatarios transfieran sus tierras a terceros es mediante
las inmobiliarias ejidales, que ha sido el renglón en el que se han tenido menos avances. No
obstante, constituyen el mecanismo mediante el cual el mercado libre, es decir, en el que no
intervienen las autoridades urbanas municipales directamente en su urbanización más que
autorizando su urbanización, y es mediante el cual en el estado de Morelos se está verificando un
importante crecimiento urbano.

Los mecanismos más eficientes hasta el momento, para conformar reservas territoriales, son
aquellos en donde los gobiernos municipales y estatales tienen fuerte participación o los terrenos
tienen un destino para usos colectivos. Aunque en gran medida está asociada a la regularización
de asentamientos ya establecidos. El mecanismo menos eficiente para crear reservas, por el
contrario, es aquel donde participa el sector privado; sin embargo, es el más dinámico para la
construcción de vivienda nueva destinada a los sectores no populares de la población.

c) El caso de las inmobiliarias ejidales

Considerando únicamente el caso de las inmobiliarias que es para el que existe información, los
desarrollos urbanos así impulsados no satisfacen necesariamente la demanda de los sectores
sociales de más bajos ingresos, a los cuales se debe en gran medida el crecimiento irregular y
anárquico de la mayoría de las ciudades. Por el contrario, el objeto de las inmobiliarias ejidales en
marcha hasta 1999 ha sido crear desarrollos para población de ingresos medios y altos, clubes
hípicos y de golf, turismo, y parques industriales.

De los poco más de mil cien ejidos que existen alrededor de las grandes ciudades, sólo en
dieciocho se han puesto en marcha inmobiliarias ejidales y únicamente en 13 entidades. Jones y
Pisa (2000: 9-11) encuentran las limitantes que a continuación se mencionan, en el
funcionamiento de las inmobiliarias ejidales.

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 · Tienen una estructura mercantil inadecuada, en donde no hay suficientes incentivos
económicos para el ejidatario; éste se encuentra en desventaja frente a los inversionistas privados
al poseer menos del 50% del capital de la sociedad; no recibe los beneficios económicos en un
tiempo razonable; y los riesgos no se comparten de forma equitativa.

· Hay falta de transparencia y vigilancia post-contrato. Los ejidatarios no tienen suficiente

participación en los consejos de administración y la información no les es dada a conocer. Por el
lado contrario, las decisiones tomadas mediante asamblea ejidal pueden más adelante ser
cambiadas por otra asamblea cuando se dan los relevos de representantes.

· A pesar del apoyo político a las inmobiliarias, resulta muy complicado institucionalizar la
cooperación de agentes informales ordinarios dentro de la planeación formal y administrativa

· No se aumenta la oferta de suelo para vivienda en general ni para los sectores de bajos
ingresos. Así, no se eleva la eficiencia del mercado de tierra, ni se alcanzan relaciones público-
privadas más efectivas.

· Algunos municipios no están preparados para adoptar los nuevos métodos de administración
de la tierra implícitos en las sociedades.

· Finalmente, los cambios en el gobierno son más lentos que las demandas sociales y los cambios
en el sector privado.

En síntesis, los beneficios de la desregulación del ejido para el ejidatario son sólo aparentes, en
tanto que no se le permite tomar decisiones de manera individual. Para algunos autores, la
reforma al artículo 27 proveyó al Estado con un arsenal de mecanismos más eficientes y menos
hostiles de intervención en relación al pasado inmediato (Jones y Ward, 1998) que le permiten
mantener su control sobre los núcleos agrarios. Un ejemplo es la sujeción del ejidatario a las
decisiones de la Asamblea, lo cual representa un fuerte candado para la liberación efectiva del
mercado de tierras periurbanas. No es de extrañar en este sentido que el Estado siga protegiendo
los derechos de propiedad de los ejidatarios cuando estos han vendido ilegalmente su parcela
después de la reforma, y que siga promoviendo programas de regularización de la tenencia en
dichos casos.

El trato indiferenciado hacia los ejidatarios e inversionistas privados no ha convencido a ninguno

de los dos para desarrollar proyectos urbanos de gran envergadura, salvo casos aislados en donde
el sector gubernamental ha tenido una participación muy activa. Hay en este sentido, todavía
fuertes limitantes para un mayor involucramiento del sector privado con los ejidatarios, que van
desde la falta crédito disponible, pasando por la desconfianza mútua, la falta de experiencia y
conocimiento detallado de la normas vigentes; hasta iniquidad en los beneficios para los
participantes en sociedades inmobiliarias, por ejemplo.

Las asociaciones entre el sector gubernamental y los ejidatarios por su parte, adolecen de la
imposibilidad del Estado para fungir como financiador de los proyectos. Y en el caso de los

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ejidatarios que desean actuar individualmente, sujetarse a las normas les llevaría a elevar los
precios de sus terrenos y por tanto a salir del mercado popular al que siempre han servido.

d) Otros resultados (nuevas formas de ilegalidad)

La misma Sedesol (s/f) reconoce que ha surgido una nueva irregularidad como resultado de la
interpretación dolosa de la Ley Agraria, lo cual se suma a las ventajas económicas que siempre ha
tenido la urbanización ilegal tradicional. La nueva irregularidad se presenta después de la
certificación del PROCEDE, al hacer pasar a los certificados como comprobantes de propiedad
privada, cuando en realidad no lo son, además de que ello no permite cumplir la normatividad
urbana. En los casos en que el ejidatario haya recibido el dominio pleno de sus parcelas, pero
incumpla nuevamente las normas de urbanización, se convierte, en palabras de Varley (1995), en
subdivisor ilegal de tierras de propiedad privada (en Jones y Ward, op. cit., p. 262).

Lo anterior está relacionado con el atraso en que se encuentran las formas de operación de los
registros públicos de la propiedad, que con frecuencia permiten que se inscriban predios ejidales
como propiedad privada, cuando en realidad no lo son. Todo ello conduce ineludiblemente a llevar
a cabo dos tareas que consideramos indispensables: por una parte es necesario replantear el
concepto mismo de reservas territoriales subyacente al tema de la incorporación de suelo social al
desarrollo urbano y, derivado de ello, los mecanismos mediante los cuales se constituyen; por otra
parte, se debe completar la reforma municipal iniciada desde los años ochenta, de manera que los
gobiernos locales cuenten con una verdadera capacidad para gestionar su desarrollo urbano en
este caso.

Comentarios finales

Los escenarios previstos al realizarse la reforma al artículo 27 constitucional no se han cumplido,

¿por qué?. Por la sencilla razón de que la modernización no se alcanza de un solo golpe, se realiza
paso a paso, cada uno de los cuales responde a una decisión pero al mismo tiempo nos coloca
ante nuevas rutas. Así, lo que se creyó un elemento definitivo que permitiría enfrentar con éxito
los problemas del crecimiento urbano, resultó ser en realidad una acción básica que requiere ser
apoyada con decisiones colaterales que tendrán que cubrir varias etapas, y que también tendrán
que ser evaluadas con cierta frecuencia para hacer los ajustes necesarios.

Por el momento la urbanización ejidal mantiene muchos de los rasgos anteriores. Sigue siendo
más rentable para los ejidatarios vender sus parcelas de forma individual se participe o no en el
PROCEDE, por la sencilla razón de que los beneficios se obtienen en el corto plazo y de que la ley
sigue brindándoles protección.

Para que se le pueda hacer frente a la urbanización popular, con éxito, se necesita una gestión de
los gobiernos federal y locales que haga posible la generación de un mercado mixto de suelo para
cubrir las demandas de los diferentes grupos sociales y de los sectores productivos. Esto conlleva

12
dejar de pensar las reservas territoriales como producto de la forzosa participación estatal y
permitir mayor libertad a los sectores social y privado.

Otro aspecto fundamental resulta el carácter inconcluso de las reformas municipales tendientes
hacia la desconcentración administrativa y la descentralización gubernamental. Los gobiernos
municipales no tienen autonomía financiera, dedican la mayor parte de sus recursos al gasto
corriente y no al gasto en inversión, no cuentan con personal capacitado, tienen sistemas
administrativos deficientes y, finalmente, no han alcanzado la autonomía política suficiente.

Bibliografía

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reforma al art. 27 de la Constitución Mexicana. Revista Interamericana de Planificación.
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© Copyright Guillermo Olivera Lozano, 2005

© Copyright Scripta Nova, 2005

Ficha bibliográfica:

OLIVERA, G. La reforma al artículo 27 constitucional y la incorporación de las tierras ejidales al

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<http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-194-33.htm> [ISSN: 1138-9788]

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