Hacia un nuevo modelo de seguridad social1

Jos Narro Robles David Moctezuma Navarro Lourdes Orozco Hernndez

Rector de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Coordinador de Asesores y Asesora del Rector respectivamente

Introduccin
La seguridad social mexicana requiere de una reforma profunda y urgente, definida a la luz de las nuevas condiciones demogrficas, epidemiolgicas, mdicas, actuariales, sociales, econmicas y polticas de nuestro pas. Los cambios generados por la globalizacin y el debilitamiento del llamado Estado Benefactor, en la mayora de pases occidentales han dejado claro que el desarrollo social no depende slo del crecimiento econmico y de la estabilidad macroeconmica, sino tambin de la poltica social, es decir, de las acciones del Estado para lograr una distribucin ms equitativa de los beneficios del crecimiento. En este contexto, la poltica social no puede restringirse a la asistencia o ayuda a grupos sociales especficos o a la provisin de redes parciales de servicios de salud, sino que su papel prioritario debe ser contribuir a la distribucin ms equitativa de los recursos y la promocin del desarrollo social. La crisis econmica actual, que ha generado la prdida de empleo para miles de mexicanos y el cierre de numerosas empresas, ha dejado en evidencia la necesidad de un sistema de seguridad social universal e integral, que cubra la totalidad de la poblacin y no slo a los trabajadores. Esta crisis es una prueba de que el mercado no puede resolver los problemas de pobreza y desigualdad y que requiere ser regulado por el Estado. La profundizacin de la crisis econmica y la vulnerabilidad e insuficiencias del sistema pblico de salud, evidenciada por la reciente emergencia sanitaria, nos obliga a reconocer que Mxico no cuenta con un sistema de seguridad social en sentido estricto, por la falta de universalidad en la cobertura y de integralidad en las prestaciones. Las reformas recientes a la seguridad social, que buscan dejar atrs el viejo sistema de reparto basado en la solidaridad social y la transferencia intergeneracional de ingresos, no han resuelto los problemas de fondo. En realidad, el esquema de seguridad social que tenemos actualmente, que no sistema, es muy limitado por lo que ha tenido que complementarse con programas de atencin a poblacin abierta en materia de salud. El resultado es la fragmentacin y la duplicidad.

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1. En este artculo se da continuidad a dos trabajos realizados de manera conjunta por Jos Narro Robles, Rolando Cordera Campos y Leonardo Lomel Vanegas: Hacia la universalizacin de la salud y Hacia la universalizacin de la seguridad social. Se parte de la propuesta formulada en el segundo de estos trabajos para avanzar en una discusin que tienda a definir una propuesta concreta de reforma a la seguridad social mexicana.
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En este artculo se abordarn nicamente dos aspectos de la seguridad social: la atencin a la salud y el otorgamiento de pensiones, esto ltimo en sentido global, genrico, sin entrar en detalles de los diversos tipos de pensiones existentes.

Antecedentes
Los antecedentes directos de la seguridad social se remontan a poco ms de un siglo, aunque los primeros elementos de esta institucin social se ubican a principios del siglo XVII. En efecto, fue en la Alemania de fines del siglo XIX cuando el Canciller Bismarck, distinguiendo los asuntos polticos, econmicos y sociales, impuls una gran reforma al Estado liberal dominante en esa poca e instituy el primer sistema de seguridad social. Con este esquema de seguridad social, basado en las aportaciones de patrones y trabajadores, se protega a estos ltimos de los accidentes del trabajo, de las enfermedades, la invalidez y la vejez. Muy pronto otros pases siguieron el ejemplo de Alemania y establecieron sus propios sistemas. Este fue el caso de Inglaterra, que en 1946 estableci su Servicio Nacional de Salud. Durante la primera mitad del siglo XX, muchas naciones del continente europeo pasaron del Estado liberal al Estado de Bienestar social, lo cual favoreci la aceptacin de la seguridad social como un derecho bsico de la poblacin. El advenimiento del nuevo rgimen en la Unin de Repblicas Soviticas Socialistas (URSS), y las posturas reformistas del socialismo democrtico, fortalecieron el compromiso de muchos gobiernos con el desarrollo social. De esta manera se fortaleci la posibilidad de que el Estado diseara y pusiera en prctica mecanismos y programas de seguridad social para alcanzar una ms justa distribucin de la riqueza, con frmulas que garantizaran la satisfaccin de los requerimientos fundamentales de los grupos de poblacin ms necesitados.

La seguridad social en los estados modernos

La transformacin del mundo en las ltimas dcadas tambin afecta lo social. Los estados nacionales han cambiado en buena medida sus prioridades. El debilitamiento del llamado Estado Benefactor ha favorecido el fortalecimiento del mecanismo del mercado como el regulador de las economas nacionales. Lo pblico sufre persistentemente el embate de las privatizaciones, especialmente la educacin, la ciencia y la atencin a la salud. Estos cambios generados por la globalizacin y el debilitamiento del llamado Estado Benefactor, en la mayora de pases occidentales, han dejado claro que el desarrollo social no depende slo del crecimiento econmico y de la estabilidad macroeconmica, sino tambin de la poltica social, es decir, de las acciones del Estado para lograr una distribucin ms equitativa de los beneficios del crecimiento. En este contexto, la poltica social debe ser entendida, no como una actividad residual o asistencial del Estado, sino como la mano visible en la accin directa y permanente del Estado para asumir la responsabilidad por el desarrollo social, creando las condiciones, a travs de la seguridad social, para una mejor distribucin del ingreso y contrarrestar los efectos sociales de la creciente concentracin de la riqueza econmica, agudizados por la globalizacin.
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La seguridad social es, esencialmente, un instrumento de la poltica social para responder a las necesidades de una sociedad en un momento determinado. Su propsito radica en generar mejores condiciones de justicia y equidad, fortalecer la seguridad personal y familiar y mejorar los niveles de calidad de vida de dicha sociedad. La seguridad social ha tenido un papel fundamental en los estados modernos como mecanismo para combatir la pobreza, y distribuir el ingreso, por medio de la transferencia de beneficios, ya sea en especie, o en dinero, en especial a los grupos menos favorecidos.2 La seguridad social no se agota en la lucha contra la pobreza, ya que su verdadero propsito radica en generar mejores condiciones de justicia y equidad, fortalecer la seguridad personal y familiar y mejorar los niveles de calidad de vida de la sociedad. Por ltimo, se trata de frmulas mediante las cuales se pretende proteger a los miembros de las familias frente a las contingencias de la vida, promover su bienestar y estimular el pleno desarrollo de sus capacidades. As, se puede decir que la seguridad social es un instrumento de poltica social que se disea para responder a las necesidades de una colectividad en un tiempo determinado. Es, por ello, que los sistemas de seguridad social deben ajustarse a los cambios poblacionales, econmicos y de salud que se registren en la misma. Asimismo, debe tenerse en cuenta que un verdadero sistema de seguridad social debe cubrir a la totalidad de la poblacin y no slo a los trabajadores. En adicin, se debe recordar que para la seguridad social, el sujeto de las prestaciones es la familia.

Principios de la seguridad social

En el mundo actual, pocos pases cuentan con sistemas de seguridad social integrados y con cobertura para toda su poblacin, sin embargo, se acepta que los principios bsicos que debe reunir un verdadero sistema de seguridad social son:

a) Universalidad: debe estar diseado para cubrir a la totalidad de las personas de un

pas, sin importar su condicin social, econmica, contributiva o laboral. b) Integralidad: se debe procurar que los seguros incluidos cubran la totalidad de los gastos que se generen por los riesgos correspondientes y que adems anticipen la mayor parte de las contingencias que pueden afectar la vida de las personas. c) Solidaridad: el sistema debe contar con frmulas que posibiliten no slo compartir los riesgos, sino expresar la solidaridad entre generaciones, entre grupos sociales o entre distintas regiones y entidades federativas del pas. d) Redistribucin: la seguridad social no debe perder su sentido de frmula para atemperar la desigualdad y la pobreza, y para cerrar la brecha que existe entre quienes viven con excesos y quienes lo hacen en la miseria.

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2. Jos Narro Robles, Javier Moctezuma Barragn (compiladores), La seguridad social y el Estado moderno, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1992.
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e) Participacin personal: junto con la solidaridad grupal, debe haber espacio para que cada individuo conozca sus contribuciones y sus fondos, adems de que se puedan disear mecanismos que favorezcan las aportaciones adicionales. f) Portabilidad: el sistema debe asegurar que existen las vas para que los fondos y aportaciones de una persona puedan transitar con l a cualquier otra modalidad o sistema existente, incluidos los privados.3 En funcin del cumplimiento, o no, de estos seis principios, se puede distinguir a los sistemas de seguridad social propiamente dichos, de los regmenes de seguro social limitado. Se define un sistema de seguridad social como aquel que cumple satisfactoriamente con todos los principios enunciados y se financia principalmente con cargo a impuestos generales; mientras que los llamados regmenes de seguro social limitado, pueden cubrir diversos riesgos, incluidos los seguros de retiro, accidentes de trabajo, enfermedad, maternidad y prestaciones sociales, pero estn dirigidos a sectores especficos de la poblacin, y se financian a travs de contribuciones o aportaciones de los propios trabajadores y en algunos casos del Estado.

Condicionantes de la seguridad social

Los factores que influyen y condicionan las caractersticas de la seguridad social de un pas son bsicamente de naturaleza demogrfica y epidemiolgica. Asimismo, es necesario tomar en cuenta las condiciones econmica, laboral, poltica y social de dicho pas. La estructura demogrfica es uno de los factores ms importante a considerar. En la medida que no es lo mismo tratar con una poblacin joven que con una envejecida; con una que tiene una esperanza de vida prolongada, que con una que la tiene reducida; con una en la que abundan los nacimientos, que con otra en la que stos no lo son. Las variables demogrficas, la estructura, la fase de la evolucin y las tendencias demogrficas por las que pasa una sociedad, tienen que ver con el diseo de la seguridad social que idealmente requiere dicho pas. En la construccin de un modelo de seguridad social, otro elemento indispensable son las caractersticas epidemiolgicas ms importantes de su poblacin. Al respecto, es necesario identificar las tasas de natalidad, fecundidad, morbilidad y mortalidad. Asimismo, es necesario considerar que los riesgos de enfermar de un padecimiento infeccioso y de uno crnico degenerativo son distintos, pero an ms las consecuencias de ello. El costo de la atencin de unos y de otros es muy diferente, como tambin lo son las necesidades de infraestructura mdica y hospitalaria. A estos factores bsicos hay que agregar las caractersticas de las variables econmica, laboral, poltica y social, e incluso, la estructura jurdica en la que se sustenta el sistema de seguridad social. Las condiciones de la poltica interna, los equilibrios entre los poderes pblicos, la capacidad de concertacin, la fortaleza de los liderazgos, la capacidad de ejecucin poltica, la participacin de los medios de comunicacin masiva y las

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3. Jos Narro Robles, Rolando Cordera Campos, Leonardo Lomel Vanegas, Hacia la universalizacin de la seguridad social, Mxico, 2006.
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estructuras y organizaciones no gubernamentales, pueden influir de manera destacada en la definicin de un sistema de seguridad social.4 Las condiciones de la economa nacional, entre otras, el ritmo del crecimiento econmico, los niveles de empleo, desempleo o subempleo; el ingreso nacional; el ingreso familiar promedio; las finanzas pblicas y la capacidad recaudatoria del gobierno, son igualmente factores importantes para ampliar los niveles de cobertura de la seguridad social. En suma, las variables que deben ser consideradas en la definicin y operacin de un sistema de seguridad social son mltiples y complejas.

La seguridad social en Mxico Antecedentes

En Mxico, los principios de la seguridad social estn contenidos en el Artculo 123 de la Constitucin de 1917, ubicados en el mbito de las disposiciones del trabajo y la prevencin social para los trabajadores. Lo anterior implica que, la seguridad social se establece originalmente como un derecho acotado a los trabajadores o a la poblacin que cuenta con un empleo formal, y no como un derecho constitucional para todos los mexicanos, como s lo fue en el caso de la educacin.5 Entre 1917 y 1930, fueron emitidas diversas disposiciones especficas, relativas al captulo del trabajo y la prevencin social, en diversas entidades. En 1931 fue expedida la primera Ley Federal del Trabajo. En el marco de dicha legislacin, en 1943 se public la Ley del Seguro Social, orientada a las relaciones laborales de los trabajadores urbanos, y en 1954 se implant, en algunos estados, el Seguro Social para los trabajadores del campo. La Ley del Seguro Social, aprobada en 1973, permite la incorporacin de nuevos grupos de campesinos y del medio urbano, y establece el concepto de solidaridad social mediante el cual se pueden incorporar al IMSS trabajadores del campo sin capacidad de cotizacin, financiados por las cuotas de los patrones y las crecientes aportaciones del Estado. Esta ley estuvo vigente hasta 1995. La segunda entidad de importancia en el sistema de seguridad social, el Instituto para la Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), tiene como antecedentes la Direccin General de Pensiones Civiles y de Retiro, fundada en 1925, y la Ley de Pensiones Civiles de 1947. Los servicios de esta institucin slo incluan las pensiones por vejez, invalidez, muerte o retiro; pero, no los servicios mdicos para el cuidado de la salud.6 La ley que crea el ISSSTE fue promulgada en 1959 y en ella se establece la proteccin para los trabajadores del Estado no slo en materia de riesgos del trabajo, sino tambin en relacin a la atencin mdica y los servicios sociales a los trabajadores y sus familias.

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4. Vase Jos Narro Robles, Rolando Cordera Campos, et al., op. cit. 5. Jos Narro Robles, La seguridad social en los albores del siglo XXI, Mxico, FCE, 1993. 6. Vase Jos Narro Robles, La seguridad social en los albores, Ibid.
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Por lo que hace a las pensiones, en nuestro pas el primer paso institucional se dio en 1925 con la promulgacin de la Ley General de Pensiones Civiles, y ms tarde, en 1943, con la primera Ley del Seguro Social. Finalmente, este esquema se complet en 1959, con la promulgacin de la ley que crea el ISSSTE. Las pensiones son los beneficios en dinero ms comnmente aplicados por los esquemas de seguridad social en Mxico y en el mundo. stas se desarrollaron con el objetivo de proveer ingresos suficientes a los adultos mayores para vivir en la vejez, a partir de la aplicacin de aportaciones de los trabajadores en activo. La seguridad social es definida originalmente en nuestro pas, como un derecho de los trabajadores que cuentan con un empleo formal y como una responsabilidad tripartita de trabajadores, empresarios y Estado, ste ltimo en su condicin de promotor, ordenador y contribuyente solidario en distintas prestaciones y ramos del seguro.

Condicionantes de la seguridad social en Mxico

El sistema de seguridad social resulta indispensable para el desarrollo econmico y la estabilidad social en nuestro pas, tanto por su importancia cuantitativa, como, por su papel en la redistribucin del ingreso, y en la reduccin de la desigualdad social y la pobreza extrema. Los cambios de sus estructuras demogrfica y epidemiolgica, y sobre todo, la profunda desigualdad y aumento de la pobreza en nuestro pas, acrecientan la necesidad de contar con un verdadero sistema de seguridad social en Mxico. El cambio demogrfico se ha acentuado en las ltimas tres dcadas. La poblacin de 15 aos y menos, que en 1970 representaba casi la mitad de la poblacin nacional, 47.8%, se reduce a 22.6%, en 2020 y llega a 16.8%, en 2050. En contraste, la poblacin de 60 aos y ms pasa de 6.8%, en 2000, a 12.5%, en 2020, y llega a 28%, en 2050.7

Distribucin de la poblacin en Mxico por grupos de edad

Fuente: Consejo Nacional de Poblacin, Anexo Estadstico del Segundo Informe de Gobierno, 2008. vol. 7 nmero especial

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

60 y ms aos

16 a 59 aos

0 a 15 aos

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7. Cifras del Consejo Nacional de Poblacin, Estimaciones y proyecciones de poblacin, 2005-2050.

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De otro lado, la poblacin en edad de trabajar seguir aumentando, de manera que en poco ms de dos dcadas se deber incorporar al mercado laboral a un nmero de trabajadores equivalente al que el pas tena en 1980. Esta tendencia alcanzar su mayor nivel en 2020, pero, a partir de este ao reduce su ritmo de crecimiento. El rpido crecimiento de la poblacin adulta se puede medir tambin por la relacin entre el nmero de adultos mayores por cada 100 nios. La cual pasa de 25, en el ao 2000 a 50, en 2020 y llega a 165 en 2050. El envejecimiento de la poblacin, sustentado en la reduccin de la tasa de natalidad y el aumento de la esperanza de vida al nacer, conlleva el aumento de la relacin de dependencia total, es decir, a la reduccin del nmero de trabajadores activos por trabajador pensionado. De otro lado, el perfil epidemiolgico del pas se transform radicalmente en unas cuantas dcadas. La mortalidad por enfermedades infecciosas y prevenibles por vacunacin dejaron de ser las primeras causas de defuncin. Hoy la realidad es distinta, se tiene una mayor esperanza de vida al nacer y las enfermedades crnicas son la principal causa de decesos. El cncer, las enfermedades cardiovasculares y la diabetes aparecen como las enfermedades ms frecuentes. Principales causas de muerte
Fuente: 1INEGI. DGE, Anlisis Estadstico de los Estados Unidos Mexicanos, Sistema Nacional de Salud, Breviario Estadstico Sectorial, 2Anexo Estadstico del Segundo Informe de Gobierno, 2008.

19601 Infectocontagiosas 1. Diarrea y Enteritis (15%) 2. Neumona e Influenza (14%) 3. Enfermedades del Corazn (6%) Enfermedades cortas, violentas y de rpida resolucin

2008 Crnico degenerativas 1. Diabetes Mellitus (14%) 2. Isqumicas del Corazn (11%) 3. Cerebrovascular (5%) Enfermedades crnicas, pausadas y de resolucin a largo plazo

El problema de la desigualdad es ms complejo y extenso. En Mxico la desigualdad no es un fenmeno reciente, tiene races histricas. Afecta prcticamente todos los mbitos de la vida nacional: la poblacin, la estructura econmica, el nivel regional, las entidades federativas, los municipios, las clases o grupos sociales, e incluso, los gneros. La distribucin del ingreso no ha cambiado de manera significativa en los ltimos cuarenta aos. El ingreso acumulado en 2006 de casi la tercera parte de la poblacin de menores ingresos apenas igualaba al de 1% de mayor ingreso. Planteado de otra manera, mientras 60% de los hogares ms pobres acumulaba 27.6% del ingreso total de los hogares mexicanos, 10% de mayores ingresos acumulaba 35.7 por ciento. En un estudio de la OCDE, publicado en 2008, sobre el crecimiento desigual, la distribucin del ingreso y la pobreza en los pases de esa organizacin, se expresaba que la desigualdad y el nivel de pobreza en Mxico continan siendo los ms altos de la OCDE: 1.5 veces superior a la de un pas promedio de la OCDE y 2 veces superior a la de pases de baja desigualdad como Dinamarca; la distancia entre el ingreso de la clase media y el
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sector ms rico es mayor que la de cualquier otro pas; la distribucin de los beneficios pblicos es la menos progresiva de todos los pases de la OCDE; los servicios pblicos, proporcionados en los sectores de salud, educacin y vivienda reducen la desigualdad del ingreso pero en menor medida que en la mayora de los pases de la OCDE.8 De otro lado, segn el Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2007-2008, Mxico ocupa la posicin 52, de un total de 177 pases, en la clasificacin del ndice de Desarrollo Humano, lo cual lo coloca por debajo, no slo de pases como Noruega, Canad o Estados Unidos, sino de naciones como Chile, Costa Rica o Cuba.9 La desigualdad ha disminuido en el pas en las ltimas dcadas, pero las diferencias entre las entidades federativas ms desarrolladas y las menos siguen siendo considerables, y se hacen an ms extremas entre municipios. Entre los estados las desigualdades en el desarrollo humano corresponden a las existentes entre Repblica Checa y Siria, mientras entre municipios vara desde el nivel de Estados Unidos hasta el de Zambia. ndice de Desarrollo Humano
Fuente: PNUD; Informe sobre Desarrollo Humano, 2007-2008.
1.0000 0.9000 0.8000 0.7000 0.6000 0.5000 0.4000 0.3000 0.2000 0.1000 0.0000

0.8837

0.8513

0.8031

0.739

0.7336

0.7185

D. F.

Nuevo Len

Nacional

Guerrero

Oaxaca

Chiapas

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El Distrito Federal, Nuevo Len y Baja California Sur son las entidades de mayor nivel de desarrollo, con los IDH ms altos. Chiapas, Guerrero y Oaxaca son las entidades que presentan el IDH ms bajo, menores a la media nacional. En cuanto a los municipios, si se considera a las delegaciones del Distrito Federal, en el extremo alto aparece la Delegacin Benito Jurez, con un ndice de 0.951, por encima de los pases de ingresos altos de la OCDE, y en el bajo, cuatro municipios del pas estn por debajo del promedio de frica Subsahariana, siendo Cochoapa el Grande, en Guerrero, el menos desarrollado con un ndice de 0.430. El origen tnico magnifica la desigualdad. En general, los municipios con altos porcentajes de poblacin indgena muestran los menores niveles de desarrollo en el pas. La desigualdad de gnero aumenta las disparidades, ya que en todos los municipios las mujeres tienen un IDH menor al de los hombres.

8. Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico, Crecimiento econmico, distribucin del ingreso y pobreza en los pases de la OCDE, 2008. 9. PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2007-2008.
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Desigualdad en la distribucin del ingreso (1963-2008)

Fuente: Coeficiente de Gini 1963 tomado de Nora Lustig de la Desigualdad de la Distribucin del Ingreso y la Riqueza; coeficiente de 2008
INEGI,

X IX VIII VII VI V IV III II I 50.0

41.6 16.5 12.7 11.7 7.9 6.1 5.1 3.4 3.0 2.0 1.7 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 9.2 7.4 6.0 4.9 3.9 2.9 1.7 10.0 20.0 30.0 16.1

36.3

1963 Gini: 0.530

2008 Gini: 0.457

Encuesta Nacional de Hogares 2008.

Ingresos y Gastos de los

40.0

50.0

En ms de 40 aos, el valor del coeficiente de Gini se redujo 13%. Lo cual indica una ligera mejora en la distribucin del ingreso para el conjunto de los hogares mexicanos. No obstante, la mejora en la distribucin del ingreso en este lapso prcticamente no tuvo ningn impacto en 10% de los hogares ms pobres. stos siguen teniendo casi la misma participacin en la distribucin del ingreso nacional. El 1% de los hogares mexicanos con mayores ingresos obtiene 9.2% del ingreso nacional, en tanto que, en el otro extremo, 1% de los hogares ms pobres slo obtiene el 0.07% de dichos ingresos, 130 veces menos. La desigualdad econmica se confirma tambin a travs de las fuertes diferencias de la produccin interna. En 2007, el PIB per cpita alcanzo los 8 mil 945 dlares a nivel nacional, pero, en el Distrito Federal fue de 23 mil 130 dlares y en Nuevo Len de 16 mil 342; mientras que, en Guerrero fue de 4 mil 981, en Oaxaca de 4 mil 003 y en Chiapas de 3 mil 657 dlares. En los dos ltimos estados el PIB per cpita fue varias veces menor que en el Distrito Federal y los estados del norte de la repblica.
Mxico PIB Per cpita 2007 (Dlares) Nacional Distrito Federal vol. 7 nmero especial Nuevo Lon Guerrero Oaxaca 8 945 23 130 16 342 4 981 4 003

Chiapas 3 657 Fuente: INEGI, Sistema Nacional de Cuentas Nacionales.

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10. INEGI, Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 2006.

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Segn la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, existen 45 millones de mexicanos, 43% de la poblacin total, que viven en pobreza y 14.4 millones, 14% de los mexicanos, que viven en pobreza extrema. Es decir, casi 60% de los mexicanos son pobres. Correspondiendo 9.4 millones de la poblacin en pobreza extrema a reas rurales y 5.0 millones a zonas urbanas. Es decir, dos de cada tres personas en pobreza extrema se ubican en las reas rurales.10

Desigualdad en la distribucin del ingreso

Nmero de hogares

% del ingreso nacional

Uno por ciento ms alto

265 440

9.2

Uno por ciento ms pobre

265 440

0.07

31 por ciento ms pobre

8 228 640
UNAM

9.2 con informacin proporcionada

Fuente: elaborado por la Coordinacin de Planeacin de la por el

INEGI

a partir de la base de datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los

Hogares 2006.

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En 2006, el ingreso mensual total de la poblacin en pobreza extrema, es inferior a 599 pesos en las reas rurales y menor a 810 pesos en las zonas urbanas, lo que equivale a recibir un ingreso diario menor a 2 dlares para la poblacin rural e inferior a 3 dlares, para la urbana. A nivel nacional, 10% de las personas con menores ingresos recibe apenas 1.6% de los ingresos totales, mientras que 10% de las personas con mayores ingresos del pas, concentra 39.3% de los ingresos totales. Las condiciones de pobreza y desigualdad social, sumadas a los cambios en la estructura del empleo, el crecimiento del desempleo y la cada de la produccin interna, acrecientan la necesidad de revisar la situacin de la seguridad social y la urgencia de organizar un sistema de seguridad social que responda a dicha problemtica.

El sistema actual de seguridad social

El gasto en seguridad social y salud como porcentaje del gasto programable se ha incrementando en ms de 40%, en los ltimos 20 aos. El mayor incremento se ha registrado en el rubro de seguridad social, el cual representa 13% del gasto programable, en 2008.

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El gasto en seguridad social ha mantenido una tendencia creciente en las ltimas dcadas, alcanzando un total de 437 141.2 millones de pesos, en 2009.11 En los ltimos 5 aos, el Ramo 19 Aportaciones a Seguridad Social se ha incrementado en 36%. En 2000, representaba el 1.57 del PIB y en el 2005 su participacin se incrementa a 2% del PIB. El gasto total en salud, como proporcin del PIB, paso de 5.6%, en el ao 2000, a 6.4%, en 2005. Dentro de este total, el gasto pblico en salud creci de 2.6% a 3.0% del PIB, en este mismo perodo. Crecimiento real del gasto en Salud y Seguridad Social para el perodo de 1994-2008
Fuente: Anexo Estadstico del Segundo Informe de Gobierno, 2008.

250% 200% 150% 100% 50% 0%

Salud Salud Seguridad Social Seguridad Social

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Cabe destacar, que dentro del gasto pblico en salud, el destinado a poblacin abierta se ha incrementado alrededor de 7 veces ms que el gasto para poblacin derechohabiente. Parte importante de este gasto se ha realizado a travs de los programas de Seguro Popular y Oportunidades. El importante crecimiento del gasto en salud a poblacin abierta ha permitido reducir de manera significativa la brecha del gasto en salud entre poblacin derechohabiente y poblacin abierta, el cual tradicionalmente haba sido favorable a la primera. El significativo incremento del gasto en Salud y Seguridad Social, en los ltimos aos, no se ha traducido en un crecimiento importante de la poblacin cubierta por la seguridad social ni en una mejora importante en la calidad de los servicios pblicos de salud. El sistema de seguridad social vigente en nuestro pas est integrado por las instituciones pblicas responsables de la seguridad social, Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) e Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), a las que se suman otras dependencias y organismos pblicos que, sin tener como funcin central la de prestar servicios de seguridad social lo hacen para su poblacin trabajadora y sus familias, como las secretarias de la Defensa Nacional y de Marina, Petrleos Mexicanos (Pemex), la Comisin Federal de Electricidad y los servicios de salud estatales y municipales.

11. Ver Analtico Presupuestario del Presupuesto de Egresos de la Federacin 2009, SHCP y Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas. Tomado de Indicadores de Gasto en Salud, UNAM, Coordinacin de Planeacin, mayo de 2009.
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La cobertura de las instituciones de seguridad social, descontando las duplicaciones existentes, es superior a los 50 millones de mexicanos. Es decir, slo uno de cada dos mexicanos est cubierto por la seguridad social. Segn cifras oficiales, poco ms de 17 millones de mexicanos estn asegurados por alguna de las instituciones o programas existentes, a los que se suman los casi 30 millones de familiares con derechos y los ms de seis millones de pensionados, jubilados y familiares con derechos.12

Poblacin cubierta por la seguridad social

Fuente: CONAPO, Serie Histrica. Tomado de Segundo Informe de Gobierno, 2008 . Para Poblacin 2008 Proyecciones de CONAPO.

Ao 1980 1990 1996 2008

% 43.6 57.8 50.2 58.1

En el mbito de las pensiones, la cobertura de las instituciones de seguridad social, en 2008, alcanza una poblacin de 2.91 millones, las cuales reciben una pensin del IMSS o del ISSSTE. La cobertura de las pensiones en la poblacin mayor de 60 aos de edad, se incrementa ms del doble entre 1980 y 2008, sin embargo, actualmente 2 de cada 3 personas de este grupo de edad no recibe ninguna pensin de estas instituciones. Poblacin Pensionada mayor de 60 aos (1980-2008)
Fuente: Anexo Estadstico del Segundo Informe de Gobierno 2008. vol. 7 nmero especial

35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1980 1990 2000 2008 ISSSTE IMSS

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12. La falta de un sistema de informacin nico en seguridad social genera incongruencias en los datos, de fuentes oficiales. En 2005 la cobertura es de 54.8% segn Gobierno, y 36.6%, segn INEGI.
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Las cifras anteriores denotan la importancia cuantitativa de la seguridad social, pero, tambin la insuficiencia de la misma, no slo en trminos de la poblacin total, sino, an en el mbito de la Poblacin Econmicamente Activa. Del total de la PEA, poco ms de 41 millones de personas, menos de la mitad estn incorporados a la seguridad social. De otro lado, la transformacin demogrfica que ha tenido el pas se traducir en el hecho de que el nmero de personas que llegarn a la edad de retiro aumente sustancialmente en los prximos aos, lo cual significa un nuevo reto para el actual sistema de seguridad social. El Bono Demogrfico, que se inici en 2000 y alcanzar su lmite en 2030, es una oportunidad nica en el aspecto econmico que debe ser aprovechada. Sus beneficios son, por un lado, la transformacin de la poblacin joven en fuerza productiva, que implica una poblacin que acumula capital y menores costos de reforma; y por el otro menor volumen de poblacin dependiente, lo que resulta en una reduccin de gasto y, por ende, la liberacin de recursos. El ndice de Dependencia, 1.16 en 1970, disminuye a 0.67 en el ao 2000, alcanzando su nivel ms bajo, 0.54, en 2020, pero despus de ese ao esta tendencia se revierte. Con una participacin de la poblacin infantil de alrededor de 17% y una proporcin de adultos mayores incrementada ms de cuatro veces para llegar a 28%, el ndice de dependencia se ubicara en 0.80, en el ao 2050.13 No obstante, debe considerarse que los cambios en las caractersticas demogrficas de la poblacin mexicana no son homogneos en los diversos estados del pas. Existen entidades que an muestran rezagos de hasta 20 aos con respecto a otros en su composicin demogrfica.

Sistema de Pensiones
El modelo de pensiones basado originalmente en el sistema de solidaridad o reparto, en el que las pensiones de los jubilados se pagaban con las cuotas de todos los trabajadores activos, oper en nuestro pas mientras el grueso de la poblacin empleada estaba en edad de trabajar y el promedio de vida al nacer permita que pocos trabajadores superaran la edad de jubilacin. Sin embargo, los cambios recientes observados en las variables demogrficas, la llamada transicin demogrfica, y la presin que dichas variables ejercen en la situacin financiera, reducen la capacidad de atencin de estos esquemas de seguridad social. En lo que hace especficamente a los esquemas de pensiones, estos factores plantean, en las ltimas dcadas, la necesidad de un proceso de revisin profunda, para dotarlos de viabilidad financiera, al tiempo que se procura crear mejores condiciones para los futuros pensionados.14

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13. Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, INEGI. 14. Eduardo Silva Pilypsiow, Foro del Senado Mxico ante la crisis: Qu hacer para crecer?, febrero de 2009
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Ante esta dramtica situacin, hay un primer problema que debe preocupar y ocupar: como sociedad no se est generando el ahorro necesario para hacer frente a la necesidad de sustento y bienestar que demandarn millones de mexicanos que ya nacieron. A pesar de las reformas realizadas a la seguridad social, la mitad de la poblacin sigue sin ser cubierta, el nmero de personas que cotizan se ha mantenido constante en los ltimos nueve aos y slo 40% de los mayores de 65 aos tiene una pensin. Otro problema de la reforma es que la pensin est estrechamente relacionada con el desarrollo de la economa nacional. Por ello, aunque los rendimientos de las Afores en 2008 fueron cercanos a 5.11%, stos presentan tasas reales negativas ya que la inflacin anual en el pas fue de 6.18 por ciento. Si bien la poblacin en Mxico sigue creciendo, las tasas de crecimiento poblacional presentan una clara tendencia desde 1980. Por otra parte, a pesar de las variaciones en el crecimiento de la economa mexicana, durante los ltimos 28 aos el Producto Interno Bruto presenta un crecimiento de 105%, mientras la poblacin ha crecido 58%. Esto quiere decir que mientras el crecimiento promedio de la economa mexicana en el mismo perodo es 2.64%, el de la poblacin es 1.66 por ciento. Adicionalmente, en la reforma no se consider la obligacin de que las AFORES proporcionaran un mnimo de utilidades a las cuentas individuales ni consider el riesgo de que los recursos acumulados fueran insuficientes para el pago de una pensin digna o por lo menos una igual a la que se obtendra con el modelo pasado.

Reforma de 1995
Hasta 1992, la seguridad social era responsabilidad exclusiva del Estado. Con la reforma llevada a cabo en 1995, que dio lugar al inicio de la cuenta individual y de su administracin por el sector financiero, en este caso por la banca comercial, se introduce el derecho mercantil en la seguridad social. La reforma del IMSS, aprobada en 1995, modific la forma de financiamiento, abri la puerta para que el sector privado administrara los fondos de pensiones, dio lugar a que la seguridad social fuera acotada por el otorgamiento de seguros, modific los requisitos para acceso a pensiones y reorganiz los servicios de Salud.15 La reforma del IMSS prometi el crculo virtuoso de ahorro, inversin, empleo y crecimiento econmico. Las posibilidades parecan muchas ante lo acumulado en Afores, que a diciembre de 2008 representa 7.5% del PIB. No obstante, las finanzas del IMSS no han mejorado. El Seguro de Salud y Maternidad, incluyendo gastos mdicos de pensionados y el seguro para la familia, arrastran un gran dficit que para el perodo 2008-2050, equivale a 40% del PIB del 2007.16 Instrumentar la reforma en un contexto de baja creacin de empleo asalariado y sin incrementar las cuotas a patrones y trabajadores, son causa directa de la quiebra tcnica en la que se encuentran los Seguros de Salud a cargo del IMSS.

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15. Berenice Ramrez Lpez, Foro del Senado Mxico ante la crisis: Qu hacer para crecer?, febrero de 2009. 16. Berenice Ramrez Lpez, Ibid.
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Reforma de 1997
En el ao de 1997, se reform el sistema de pensiones entonces existente con el objetivo primordial de darle viabilidad y evitar que con el paso del tiempo las pensiones se convirtieran en una presin extraordinaria para las finanzas pblicas que limitara al Estado Mexicano para cumplir con otros compromisos tambin apremiantes como la lucha contra la pobreza y la provisin de servicios bsicos como la salud y la educacin, entre otros. Al momento de la reforma se estimaba que el dficit del sistema IMSS de reparto superaba 40% del Producto Interno Bruto del pas, lo cual aunado a una tendencia poblacional en donde cada vez hay menos personas econmicamente activas por pensionado, hubiera hecho simplemente insostenible aquel sistema de pensiones en el tiempo. Reformas a la Seguridad Social 1995-1997
Fuente: elaboracin propia.

REFORMAS Sistema de Pensiones

1992, Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR). 1995, Nueva Ley del IMSS. (Privado) 2007, Nueva Ley del ISSSTE. (Pblico )

OBJETIVOS

Formacin de las cuentas individuales

Cambio del sistema de reparto a uno de capitalizacin

Sistema de Salud
1995, Descentralizacin del Sistema de Salud. 2003, Sistema de Proteccin Social en Salud. Manejo ms eficiente de los recursos Brindar proteccin financiera a la poblacin que carece de seguridad social Avanzar a un sistema integrado a la salud

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El sistema de pensiones de cuentas individuales represent un paso necesario que nos permite tener hoy da un esquema plenamente fondeado que resuelve el problema de inviabilidad financiera del rgimen anterior y que adems garantiza a los trabajadores en todo momento la conservacin de los derechos de propiedad individual sobre sus recursos. La aportacin para el retiro de 6.5% del salario de los afiliados al IMSS, es muy baja comparada con criterios internacionales, o para efectos de las estimaciones sectoriales, necesaria para obtener tasas de reemplazo satisfactorias de alrededor de 70 por ciento. Cabe sealar que esta insuficiente tasa de ahorro qued evidenciada claramente en la reciente reforma de la Ley del ISSSTE, en la cual, la proposicin de ahorro obligatorio llegar en forma gradual a 11.3% del salario de cotizacin. Adems, con el concepto de ahorro voluntario solidario, esta proposicin puede alcanzar hasta 19.8% sin incluirla a su cuenta de vivienda. El ahorro pensionario de los trabajadores es ahora parte de su patrimonio y permite contar el da de hoy con cerca de 1 milln de millones de pesos que representan ms de 8% del PIB, equivalente a 15% del ahorro financiero del pas.

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En virtud de que estos recursos vienen creciendo a una tasa promedio de 25% anual, se estima que equivalgan a 15% del Producto Interno Bruto en tan slo 5 aos ms. Los beneficios de este sistema son ya claramente palpables. El significativo monto de ahorro del SAR permitir financiar en un futuro las pensiones de los trabajadores de Mxico, pero adems provee hoy da el 25% del financiamiento que reciben las empresas del pas a travs de instrumentos del mercado de deuda. A la fecha el SAR destina recursos al sector productivo del pas por ms de 200 mil millones de pesos, de los cuales 40 mil millones financian infraestructura y 30 mil millones de pesos son canalizados a la construccin de vivienda. La reforma reciente al Sistema de Pensiones del ISSSTE representa un paso fundamental en la construccin del Sistema Nacional de Pensiones, esta reforma no slo resuelve el problema de la sustentabilidad financiera del instituto, sino que al constituirse bajo el esquema de cuentas individuales avanza tambin en la llamada portabilidad de derechos pensionarios entre los sectores pblico y privado. Esto ltimo permite que los trabajadores no pierdan las contribuciones a su fondo de pensiones al cambiar de un sector a otro. En 2008, la baja de las tasas de inters, las medidas adoptadas por las autoridades regulatorias y la gestin profesional de los recursos, arrojaron un rendimiento negativo de 0.4%. No obstante, esta cada contrasta con la observada en fondos similares en pases, tanto desarrollados como en desarrollo que presentaron resultados negativos de dos dgitos: Estados Unidos, menos 35%; Chile, menos 25; Per, menos 21. La prdida de valor de los fondos que se registr en distintos momentos de 2008, se revirti enteramente en enero del ao en curso. Esto significa que las minusvalas no slo se han recuperado, sino que los fondos acumulados han alcanzado, al cierre de enero, un nivel rcord de 931 mil millones de pesos.17 Se reconoce que la colocacin de este tipo de valores en el mercado financiero ha sido un factor determinante para contener los efectos en Mxico de la actual crisis financiera a diferencia de la sucedida en 1995. No obstante todava tenemos en el pas un nmero significativo de regmenes pensionarios de reparto con dficit actuariales importantes que de no ser atendidos oportunamente se convertirn en presiones adicionales de financiamiento. El problema ms relevante del nuevo sistema basado en las cuentas individuales parece ser la modalidad de la capitalizacin individual que a diferencia de otras modalidades como por ejemplo la sueca, representa hoy da un riesgo patente que podra concretarse en la dificultad para proveer un nivel de pensin digno a los trabajadores.18 Ms an, afirman algunos especialistas, el modelo actual de las AFORES, al no incorporar el impacto negativo de la densidad de la cotizacin ni su efecto en la carrera salarial, proyecta a sus afiliados saldos inexactos que en el mediano y largo plazo estn fuera de lo real y lo posible.19 As, con el diseo actual del SAR y su estructura de comisiones, las minusvalas, el nivel de desempleo creciente y los retiros parciales recientemente autorizados, se reducir an ms la de por s comprometida cuanta de la pensin.20
17. Eduardo Silva P., Ibid. 18. Vase: Gustavo Leal Fernndez, Foro del Senado de la Repblica Mxico ante la crisis: Qu hacer para crecer?, febrero de 2009. 19. Gustavo Leal Fernndez, op. cit. 20. Ibid.
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De otro lado, la operacin privada del sistema de cuentas individuales permite que el Estado se retire paulatinamente del manejo de las pensiones, ya que su intervencin se limitar a aportar la cuota social que hoy alcanza los 15 salarios mnimos.21 Los principales problemas del actual sistema de pensiones se pueden resumir en los siguientes: i) ii) iii) iv) v) Es insuficiente e incompleto, por la cobertura de la poblacin y por la ausencia de algunos seguros como el de desempleo; fragmentado, en el otorgamiento de los servicios de seguridad social por varias instituciones; duplicado, dado que en muchos casos se tiene doble y hasta triple cobertura; financieramente frgil, debido a que no cuenta con las reservas para responder a la creciente demanda de servicios de los derechohabientes, y mal administrado, por la multiplicidad de los aparatos administrativos requeridos para organizar y ejecutar la prestacin de servicios.

En este contexto, los retos en materia de pensiones son: 1. Constituir un verdadero sistema nacional de pensiones que asegure cobertura universal a la creciente poblacin que alcance la edad de retiro, a travs de la combinacin de los diversos enfoques, solidario y contributivo-voluntario; 2. Elevar de manera gradual y equitativa el esfuerzo que como sociedad destinamos al ahorro para el retiro, y 3. Fortalecer una cultura de prevencin respecto a las contingencias del ciclo de vida, en todos los mexicanos.

Servicio Nacional de Salud

Durante los ltimos cincuenta aos los avances en salud han sido significativos. Destacan, entre otros, los siguientes: i) La esperanza de vida al nacimiento aument casi 25 aos; ii) La estructura de la mortalidad general cambi radicalmente; iii). La mortalidad infantil disminuy ms de 80%, y iv). Se desarroll la mayor parte de la infraestructura actual de salud. La infraestructura para la atencin a la salud es significativa. Existen ms de 3 800 unidades de salud y de ellas 580 son hospitales que concentran 42 mil camas censables, cifra que representa ms de la mitad de las disponibles en el sector pblico. En las cuales laboran ms de 400 mil trabajadores, casi 80 mil mdicos y cerca de 110 mil enfermeras. Las instituciones de seguridad social otorgan diariamente ms de 375 mil consultas y realizan casi siete mil intervenciones quirrgicas. Asimismo, ms de 225 mil nios hacen uso del sistema de guarderas; treinta mil personas utilizan cada da el sistema de tiendas y farmacias y ms de tres millones de personas dependan de las prestaciones econmicas que les brinda el sistema, en 2006.

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21. Ibid.
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El gasto en salud se ha incrementado significativamente en los ltimos diez aos, pero especficamente el destinado a la poblacin abierta es el que ms ha crecido. En el 2007, se gastaba 2.3 veces ms en salud para derechohabientes de lo que se gastaba en 1990. Por otra parte, en el mismo perodo, el gasto en poblacin abierta ha aumentado 5.2 veces. La brecha de gasto entre poblacin derechohabiente y poblacin abierta se ha reducido en aproximadamente 40% a lo largo de este perodo. Gasto total en salud en Mxico (Miles de millones de pesos constantes de 2005)
Gasto Pblico1 Gasto Privado2 Gasto Total en salud Gasto en salud como % del PIB

Mmill. $ % del total Mmill. $ % del total Mmill. $ % del total G. Pblico G. Privado Aos Total 2000 177.3 46.6 203.5 53.4 380.8 100.0 2.6 3.0 5.6 2001 185.9 44.9 228.2 55.1 414.1 100.0 2.7 3.3 6.0 2002 191.4 43.9 244.8 56.1 436.3 100.0 2.7 3.5 6.2 2003 209.7 44.1 265.5 55.9 475.2 100.0 2.8 3.5 6.3 2004 238.7 46.5 274.8 53.5 513.5 100.0 3.0 3.4 6.4 2005*/ 243.8 46.3 282.7 53.7 526.5 100.0 3.0 3.4 6.4 Notas: 1/ Gasto Pblico: Se refiere al gasto de los tres rdenes de gobierno. Secretara de Salud. Direccin General de Informacin en Salud, Sistema de Cuentas en Salud a Nivel Federal y Estatal (SICUENTAS), Mxico 2006. 2/ Gasto Privado: Se refiere a las erogaciones que realizan familias y empresas.
INEGI.

Sistema de Cuentas Nacio-

nales de Mxico, 2004. Seguro de Accidentes y Enfermedades. Estadstica 2001. Asociacin Mexicana de Instituciones de Seguros, A.C. Secretara de Salud. Direccin General de Informacin en Salud. Sistema de Cuentas en Salud a Nivel Federal y Estatal (SICUENTAS), Mxico 2006. *El gasto privado en salud de 2005 es estimado por la Secretara de Salud. Fuente: elaborado por la Coodinacin de Planeacin de la UNAM con informacin del documento Cuentas en Salud en Mxico, 2000-2005, publicado por la Secretara de Salud, Mxico, 2006.

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La integracin actual del gasto pblico en salud, se explica en buena medida por los crecientes recursos destinados al Seguro Popular. El Sistema de Proteccin Social en Salud, que administra tanto al Seguro Popular como al Seguro Mdico para una Nueva Generacin, est recibiendo importantes recursos. No obstante, al apoyarse en la infraestructura de las instituciones de seguridad social, reproduce problemas como la segmentacin de instituciones y el aumento en los tiempos de espera para la atencin mdica. Este aumento en el gasto en salud para poblacin abierta, y opciones como las mencionadas en el prrafo anterior, se constituyen en incentivos para que las personas prefieran no integrarse a los sistemas de seguridad social. En materia de mortalidad infantil destaca la importante reduccin lograda, al pasar de una tasa de 96.2 en 1950 a 14.6 en 2009; sin embrago, sta tasa de mortalidad infantil es mayor que la de otros pases de nuestra regin: tres veces ms alta que la de Cuba y duplica a las de Chile y Costa Rica.22

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22. CONAPO, 2009.

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Asimismo, perduran en el pas diferencias notables en estos indicadores del sistema de salud. Mientras la tasa de mortalidad infantil en Nuevo Len es de 11.0 por cada mil nacimientos, y en el Distrito Federal de 11.8, en Oaxaca es de 19.9, en Chiapas de 21.7 y en Guerrero de 22.2 infantes. En 2006, Aguascalientes contaba con 15 veces ms mdicos por cada mil habitantes que Chiapas. Las tasas de mortalidad de nios menores de cinco aos son de seis a 10 veces mayores en Oaxaca que en Nuevo Len. Las enfermedades diarricas: 32.4 vs 6.7; enfermedades respiratorias 40.3 vs. 3.9, y por deficiencia nutricional 13.70 contra 2, respectivamente, en ambas entidades. Por otra parte, este ao morirn ms de 70 mil mexicanos a causa de la diabetes, lo que implica que en doce horas estas muertes superan a las causadas por la influenza A H1N1 en 50 das. En 2007 murieron 2.5 veces ms personas por esta enfermedad y 95% menos nios por enfermedades intestinales que en 1985. Mxico es el pas con menos camas hospitalarias por cada 1 000 o 10 000 habitantes en Amrica Latina, slo por arriba de Hait, Bolivia y Paraguay. El resto de los pases, incluyendo Centroamrica, tienen ms camas per cpita que Mxico. A pesar del significativo aumento en la esperanza de vida, todava nos superan naciones como Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay. La llamada transicin epidemiolgica implica que hace 70 aos de las diez primeras causas de muerte 7 eran por enfermedades infecto contagiosas; actualmente el mismo nmero es provocado por enfermedades crnico degenerativas. As, la que era la primera causa de muerte en Mxico, las diarreas, ahora ocupan el nmero 17; las bronconeumonas que eran la segunda causa de decesos, ocupa ahora el octavo; mientras que las principales causas de muerte son ahora enfermedades que antes no tenamos. Las diferencias y desigualdades en salud son mayores por grupos sociales y grupos tnicos. Segn el Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas de Mxico 2006, que se basa en el censo nacional del ao 2000, el ndice nacional de sobrevivencia infantil indgena es 5.3% inferior al promedio estatal ms bajo que corresponde a Chiapas, de 0.7380 y 0.7174 respectivamente.23 De acuerdo con este mismo documento, en 16 estados de la Repblica (Campeche, Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Hidalgo, Mxico, Michoacn, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Quertaro, San Luis Potos, Tabasco, Tlaxcala y Veracruz) ms de 70% de la poblacin indgena no tiene derecho a servicio de salud. Cabe observar que es en estas entidades donde mayoritariamente habita la poblacin indgena.24 Dentro de los problemas ms destacados del sistema nacional de salud, se pueden subrayar los siguientes:

23. PUND, Informe de Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas de Mxico, 2006. 24. PNUD, Informe de Desarrollo Humano de los Pueblos Ibid.
25

i) ii) iii) iv) v)

vi)

Insuficiente financiamiento pblico de los servicios y sobre todo de los destinados al fortalecimiento y expansin del sistema de salud pblica Deficiente organizacin y funcionamiento del sistema de salud, Asignacin irregular de recursos a las entidades federativas, a las unidades de atencin mdica y a los programas de salud Calidad heterognea No existe todava cobertura universal ni siquiera en el caso de los servicios esenciales y menos en los de hospitalizacin que, por otra parte, en ocasiones se mantienen subutilizados. Segmentacin de las instituciones prestadoras de los servicios y, por tanto, de la poblacin a la que estn dirigidos sus esfuerzos.

Seguro Popular
La falta de un sistema universal de salud y los problemas generados por la creciente desigualdad y pobreza, fortalecen el surgimiento de programas de salud, orientados bsicamente a la poblacin que carece de seguridad social. Dentro de estos, destaca el Seguro Popular. El Seguro Popular es un programa conjunto del gobierno federal y los gobiernos de los estados. Se propone como una opcin de aseguramiento pblico en materia de salud a familias y ciudadanos, para brindar proteccin financiera a la poblacin que por su condicin laboral y socioeconmica no son derechohabientes de las instituciones de seguridad social. En la primera etapa de su operacin el Seguro Popular de Salud incorpora de manera prioritaria a las familias ubicadas en los seis primeros deciles de la distribucin del ingreso, que adems no sean derechohabientes de la seguridad social y residan en localidades semi-urbanas y urbanas. Los servicios de salud a los que tiene derecho el titular de este seguro y su familia, con base en un catlogo de beneficios mdicos y un cuadro bsico de Medicamentos,25 incluyen medicina preventiva, consulta externa, hospitalizacin y ciruga, y servicios de urgencias. Adems, el compromiso de la Secretara de Salud es dotar a todos los asegurados de un abasto completo de medicamentos esenciales, uno de los rubros que mayores costos representa para el enfermo y sus familiares. Las intervenciones del Seguro Popular privilegian las acciones preventivas que involucran el primer nivel de atencin mdica, basado en la figura del mdico familiar. Estos paquetes dan un gran peso a los aspectos de consejera mdica, psicolgica, de dieta y ejercicio, as como al desarrollo de conductas saludables, y establecen la necesidad de revisiones mdicas anuales y el trabajo con grupos de autoayuda apoyados por equipos multidisciplinarios de profesionales de la salud. El financiamiento del Seguro Popular de Salud es tripartita, incluye una cuota social anual, el subsidio federal, y la aportacin estatal. La cuota social anual equivale a 15% de un salario mnimo general vigente diario para el Distrito Federal.
25. El Catlogo de Beneficios Mdicos del Seguro Popular de Salud a los que tiene derecho el titular y su familia incluye un total de 78 diversos tipos de atencin mdica. Ver: SSA, El Seguro Popular, 2002.
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La aportacin solidaria del gobierno federal realizada mediante la distribucin del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud a la Persona, de conformidad con la frmula establecida en el reglamento de la Ley General de Salud en materia de Proteccin Social en Salud, representa al menos una y media veces el monto de la cuota social. La aportacin solidaria estatal equivale a la mitad de la cuota social. Las cuotas de las familias son anticipadas, anuales y progresivas; se determinan con base en las condiciones socioeconmicas de cada familia, sin que el nivel de ingreso o la carencia de ste sea una limitante para acceder al Sistema. El programa inici en el 2002 en cinco entidades federativas: Aguascalientes, Campeche, Colima, Jalisco y Tabasco. Al iniciar el 2003, el Seguro Popular de Salud operaba en 21 entidades del pas, con una afiliacin de ms de 300 000 familias inscritas en este programa. En agosto de 2004, el Seguro Popular tena afiliados a un milln de familias. El 95% de las localidades donde operaba eran rurales; seis de cada 10 marginadas y 48.8% comunidades de habla indgena.26 Entre 2005 y 2008, el nmero de familias afiliadas a este seguro paso de 5.5 a 9.1 millones. Lo que se traduce en una cobertura de 27.2 millones de beneficiarios, a finales de 2008. La cobertura actual del Seguro Popular se extiende en 2 473 municipios, que representan 99.9% del total, y brinda atencin en salud a 3.0 millones de familias de alta y muy alta marginacin. El gasto pblico destinado a este Programa observa un importante crecimiento. Con un presupuesto de 633 millones de pesos, en 2003, para 2004 ya era de 4 432.2 millones de pesos y en 2008 fue de 32 535.6 millones. En 2009, la Cmara de Diputados aprob un total de 41 368.2 millones de pesos para el Seguro Popular. Los crecientes recursos pblicos destinados al Seguro Popular permiten una mayor cobertura de los servicios de salud en la poblacin que carece de seguridad social, sin embargo, cabe destacar que dichos recursos son un subsidio creciente y promueven la informalidad.

Diagnstico del actual sistema de seguridad social

No obstante, los esfuerzos realizados para elevar la cobertura en materia de salud y las reformas al sistema de pensiones, es necesario reconocer que existen problemas serios en el mbito de la seguridad social, en nuestro pas. El actual sistema de seguridad social es: incompleto, en cuanto a la cobertura de la poblacin y la falta de seguros como el de desempleo; fragmentado, en razn de que son varias las instituciones que prestan los servicios; duplicado, ya que existen individuos que tienen doble y hasta triple cobertura; desfinanciado, ya que no se cuenta con las reservas para responder a los compromisos frente a la poblacin derechohabiente; mal administrado, en virtud de que los aparatos administrativos requeridos para organizar y ejecutar la prestacin de servicios se multiplican por el nmero de instituciones existentes, y de calidad heterognea.
26. SSA, El Seguro Popular, 2002.
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En sentido estricto, Mxico no cuenta con un sistema de seguridad social, por la falta de universalidad en la cobertura y de integralidad en las prestaciones, sino con un sistema de seguro social limitado, que se complementa con programas de atencin a poblacin abierta en materia de salud, dando como resultado la fragmentacin y la duplicidad antes referidas. Las tasas de crecimiento poblacional han disminuido, sin embargo, los porcentajes de poblacin derechohabiente se ha mantenido constante en los ltimos aos. Un porcentaje muy alto de la poblacin no tiene acceso; no se han podido aprovechar las economas de escala que caracterizan a los sistemas integrados, ni en el manejo de los servicios de salud ni en la administracin de los sistemas de pensiones, y el acceso al sistema de seguridad social no est determinado por las necesidades de las personas, sino ms bien por la capacidad econmica o el tipo de relacin laboral del trabajador.27 Se ha creado un sistema de seguridad social para necesidades de grupos especficos. Las polticas no han considerado las desigualdades existentes entre las entidades. La inexistencia de un sistema nacional de seguridad social, ha dado paso a soluciones parciales, como sistemas de reparto menores para poblaciones especficas (universidades, organismos pblicos e institutos estatales) y programas de apoyo social como Oportunidades y los enfocados a adultos mayores en entidades federativas como el Distrito Federal y Chiapas. Hoy el reto es brindar seguridad social a todos los mexicanos, independientemente de estar o no incorporados al trabajo, lo que exige asumir que la seguridad social debe de ser el objetivo primordial de la poltica social.

Propuesta: hacia un nuevo modelo de seguridad social

Las razones antes expuestas, sustentan la necesidad urgente de crear y consolidar un sistema universal de seguridad social en nuestro pas. Se presenta una propuesta integrada por cinco aspectos principales: un Sistema Universal de Salud, un Sistema Universal de Pensiones, la integracin de instituciones y programas, la solucin de pasivos laborales y alternativas para el financiamiento de los dos sistemas propuestos. Antes que nada, debe quedar claro que no existe un modelo nico de seguridad social, ya que ste se debe adaptar a las circunstancias de cada pas. Por ello, como su estructura y organizacin estn determinadas por las condiciones de cada sociedad y de cada momento histrico, el sistema debe ser flexible y dinmico, con posibilidades de adaptarse a los cambios. El nuevo modelo de seguridad social debe cumplir las siguientes caractersticas principales: i) Ser un sistema nico, con cobertura universal, viable en lo financiero, eficiente y de calidad. ii) Incluir tanto el esquema de la solidaridad intergeneracional como las caractersticas personales de cotizacin. iii) Ser descentralizado y desburocratizado.
27. Ibid, pp. 37-38.
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iv) v) vi) vii) viii)

Tener distribuidas sus tareas en entidades jurdicas autnomas. Incorporar a los trabajadores de la economa informal. Estimular la generacin de empleos. Articular las necesidades de capacitacin y actualizacin para el trabajo Tener representacin de los sectores en sus rganos de gobierno.

Sistema universal de salud

Se propone crear un Sistema Nacional de Salud con las siguientes caractersticas: 1. Que garantice la universalidad de la atencin a la salud con: i) servicios preventivos, curativos y de rehabilitacin, y ii) servicios ambulatorios y de hospitalizacin. 2. Que sea descentralizado en su operacin. 3. Que articule la totalidad de los programas existentes. Para lograr este objetivo ser necesario incrementar el financiamiento de los servicios de salud. Tambin debe tenerse presente, la necesidad de implementar o ampliar los programas sociales que inciden en la salud de la poblacin, como educacin, alimentacin, dotacin de vivienda, agua potable y drenaje.

Sistema universal de pensiones

Se propone un Sistema Universal de Pensiones que permita contar con pensiones para la totalidad de los mexicanos en edad de retiro, diferenciadas de acuerdo a la situacin del pensionado: 1. Pensin bsica, para quienes en su vida laboral aporten poco o nada, 2. Pensin complementaria, para quienes coticen de forma reglamentaria a los sistemas de ahorro para el retiro, y 3. Pensin total, para quienes adems de cotizar, ahorren parte de sus ingresos.

Administracin del sistema

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La diversidad de instituciones que integran actualmente el sistema de seguridad social genera una serie de ineficacias: exceso de personal; mayores costos; trmites burocrticos; ausencia de cruces de informacin entre las bases de datos de beneficiarios; poca portabilidad entre los sistemas, y poca transparencia en el uso de los recursos. La administracin del nuevo sistema de seguridad social deber implicar los siguientes aspectos. 1. Se debe deslindar claramente la seguridad social de los mercados de trabajo. 2. Es necesario definir con claridad las primeras medidas y ubicarlas en un proceso de mediano plazo.
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3. Hay que partir del anlisis de los esquemas privatizadores vigentes. 4. Integracin de instituciones y programas de salud, por una parte y, por la otra las de seguridad social. 5. Organizacin de instituciones autnomas para: i) la recaudacin y el manejo financiero; ii) la prestacin de servicios de salud, y iii) la administracin de las pensiones y las prestaciones econmicas y sociales. 6. Transparencia en el uso de los recursos. 7. Simplificacin de los procedimientos. 8. Reduccin de los costos de administracin. 9. Revisar y mejorar la organizacin del trabajo en el sector salud. La administracin de sistemas integrados de atencin a los diversos aspectos de la seguridad social permitir ser ms eficientes en el uso de los recursos humanos, disminuir los costos de administracin, reducir los trmites burocrticos del sistema. Asimismo, se deber contar con una base de datos nica de los beneficiarios, e incrementar la transparencia en la administracin de los recursos pblicos destinados a la seguridad social.

Pasivos laborales
Con el incremento en la esperanza de vida y el envejecimiento general de la poblacin, aumenta el nmero de pensionados, a la vez que se incrementa el perodo de otorgamiento de la pensin. A pesar de las reformas encaminadas a la creacin de cuentas individuales, a la reduccin de los beneficios al retiro y al aumento de la edad para poder retirarse, actualmente la crisis en el sistema pensionario es uno de los ms grandes problemas que enfrenta la economa mexicana, en especial por el creciente dficit en pasivos laborales del gobierno en su rol de empleador derivado de los trabajadores en retiro. El gasto anual en pasivos laborales, representados por las pensiones del sector pblico, se ha incrementado 58.9% tan solo en el perodo 2003-2008, alcanzando un monto de alrededor de 226 mil millones de pesos. Este monto representa 2.6 veces el presupuesto total anual destinado a la Secretara de Salud en el 2008, y alrededor de 2.5% del PIB. Lo anterior implica que si bien las reformas de 1995 y 1997 contribuyen a resolver el problema de la crisis de pensiones, no posibilitan el saneamiento de las finanzas de las instituciones de seguridad social. Por ello, se propone la revisin de la situacin actual de estos pasivos laborales y las perspectivas de los mismos en el marco de las tendencias demogrficas del pas, con la finalidad de establecer dos condiciones bsicas: 1. Nuevas condiciones generales de trabajo y 2. Condiciones diferentes de contratacin colectiva.

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Financiamiento del nuevo sistema de seguridad social

Los cambios que se han realizado a las leyes del IMSS y del ISSSTE han dado viabilidad financiera a ambos institutos. Pero se requiere hacer mayores cambios para garantizar la viabilidad financiera de un sistema nacional de seguridad social. Los principales cambios por realizar son: 1. Creacin de instrumentos para incrementar voluntariamente la edad de retiro y los aos de cotizacin. 2. Fomentar la igualdad y equidad en las condiciones de retiro de la poblacin trabajadora. 3. Incentivar la adhesin de los trabajadores del sector informal a los esquemas formales de seguridad social. 4. Reforma fiscal para liberar recursos. 5. Planificacin financiera para maximizar las necesidades de la poblacin con los recursos existentes. 6. Crear mayores instrumentos financieros que otorguen un portafolio ms amplio de inversin. Requerimientos adicionales Es necesario legislar para: garantizar recursos fiscales frescos; aumentar la edad de retiro y los aos de cotizacin requeridos; establecer igualdad de condiciones de retiro por gnero; regular las pensiones a la muerte del trabajador, y controlar el otorgamiento de las pensiones por invalidez permanente e incapacidades por enfermedad. Asimismo, es necesario asegurar la viabilidad presupuestal de la propuesta, a travs de una reforma fiscal global que evite la evasin fiscal; permita incrementar las aportaciones a la seguridad social, y establezca mecanismos para diversificar su financiamiento.

Reforma fiscal como un medio no como un fin

Una reforma profunda de la seguridad social y la consolidacin de un verdadero sistema de seguridad social, universal e integrado, como aqu se propone, plantea la necesidad de mayores recursos pblicos, lo que, frente a la inminente reduccin de los ingresos petroleros y la cada del ISR, parece implicar la necesidad de una reforma fiscal. Se propone una reforma fiscal con un objetivo claro y preciso y no una reforma que slo busque aumentar los recursos fiscales. Es decir, una reforma fiscal etiquetada para la creacin de un sistema universal de seguridad social. 1. Reforma fiscal integral, basada en el aumento generalizado de impuestos indirectos, especficamente, del impuesto al consumo. Entre 12 a 15% de IVA generalizado, incluyendo alimentos y medicinas, con reduccin de ISR y transferencias de recursos a poblacin con menores ingresos, va seguridad social universal y de manera directa.
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2. Reforma fiscal progresiva, basada en aumento progresivo de impuestos directos. ISR progresivo, de acuerdo con el nivel de ingreso.

Sistema Universal de Pensiones

Pensin mnima universal Se debe garantizar una pensin mnima de subsistencia para toda la poblacin, independientemente de su filiacin a sistemas de seguridad social. Mecanismos de financiamiento La pensin mnima universal debe financiarse a travs de reservas actuariales constituidas desde la actualidad, que tomen en consideracin las tendencias demogrficas, y no mediante gasto. Aumento del ahorro para el retiro Se debe contar con instrumentos que incentiven el ahorro para el retiro, con el fin de que en el futuro las personas reciban un ingreso adicional a la pensin mnima universal. Condiciones adicionales El financiamiento al sistema universal de pensiones y la extensin de una pensin a toda la poblacin de 65 y ms aos, implicara los siguientes aspectos: 1. La integracin de los diversos programas de seguridad social que otorgan apoyos econmicos a la poblacin adulta, en varias entidades y en el D. F. 2. La operacin coordinada de los diversos programas pblicos, federales y esatales, incluido el D. F., que otorgan actualmente apoyos econmicos a poblacin de la tercera edad. 3. Una poltica econmica orientada a incrementar el aseguramiento de los trabajadores en las empresas pequeas y medianas, que son las mayores generadoras de empleo formal en nuestro pas. 4. El aumento de las cotizaciones individuales para el retiro. 5. Una mayor participacin gubernamental para pensiones de forma selectiva, por ejemplo en las PYMES. 6. Programas para estimular el ahorro voluntario para incrementar el monto de la pensin.

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Sistema Universal de Salud

Consolidacin de un sistema universal de salud La creciente equiparacin del gasto en salud de poblacin abierta y del gasto en poblacin asegurada, hara posible llegar a la universalidad en la cobertura en salud de toda la poblacin. Mecanismos de financiamiento El financiamiento de este sistema universal de salud puede darse de dos maneras: 1) Mediante la persistencia de un esquema de cuotas para la poblacin derechohabiente y canalizando los recursos para poblacin abierta del gasto gubernamental a esta institucin. 2) A travs de la eliminacin de cuotas de seguridad social, pero con un incremento a los impuestos que gravan la riqueza. Condiciones adicionales El costo de extender los servicios de salud a toda la poblacin, podra sustentarse en diversas medidas de apoyo y mecanismos de financiamiento. 1. Integracin de los diversos programas o servicios de salud, federales, estatales y municipales, que otorgan servicios de salud gratuitos o financiamiento para dichos servicios, en varias entidades y en el D. F. 2. La operacin coordinada de los diversos programas pblicos, federales y estatales, incluido el D. F., que otorgan servicios de salud gratuitos o financiamiento para dichos servicios. 3. Integrar el Seguro Popular al IMSS. 4. La aportacin tripartita: asegurado, Gobierno Federal y gobiernos estatales. 5. El incremento de las aportaciones gubernamentales a servicios de salud, derivadas de ingresos petroleros. 6. Reforma fiscal parcial o integral, etiquetando recursos derivados a servicios de salud. 7. Evaluacin de los servicios de salud por parte de los usuarios del mismo.

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