BLOQUE IV: ACTIVIDAD DEL DERECHO ADMINISTRTIVO

TEMA 11. LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN Y SUS RELACIONES CON LOS CIUDADANOS.

1. QUÉ HACE LA ADMINISTRACIÓN.
Las tareas que asume la administración dependen de las orientaciones políticas dominantes.
En los últimos tiempos, esas tareas han cambiado en función de la evolución histórica.

La Administración realiza funciones que tienen por objetivo la protección de los derechos y
libertades de los ciudadanos y la garantía del orden político y social y del funcionamiento del
mercado. También, genera externalidades positivas en forma de infraestructuras y servicios
públicos. Además, los poderes públicos aseguran la cohesión social.

La Administración realiza hoy una serie de tareas inherentes al interés general que suelen
denominarse funciones de soberanía. En segundo lugar, proporciona a los ciudadanos una
serie de servicios públicos de carácter cívico-social y de solidaridad. En tercer término, la
Administración se ocupa de la defensa de los bienes colectivos. También, se ocupa de la
construcción, mantenimiento y gestión de las infraestructuras públicas. En materia económica,
vela por la ordenación de la economía; apoya y promueve el desarrollo de los distintos
sectores económicos; garantiza el funcionamiento y el acceso a los servicios económicos de
interés general; y controla y avala la solvencia del sistema financiero. Finalmente, la
Administración se ocupa de obtener y gestionar los medios que precisa para su
funcionamiento.

Desde un punto de vista jurídico, todas estas actividades suelen clasificarse de la siguiente
manera: actividades de policía, actividades de prestación de servicios públicos, y actividades de
fomento.

Los instrumentos jurídicos que utiliza la Administración son: la aprobación de normas jurídicas;
la aprobación de planes; la producción de actos administrativos; y la utilización de negocios
jurídicos bilaterales (contratos, convenios).

2. LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL CIUDADANO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO.

2.1. LA RELACIÓN JURÍDICA DE DERECHO ADMINISTRATIVO.

El Derecho administrativo ordena también relaciones jurídicas. Pero, esas relaciones jurídicas
no siempre tienen la misma estructura y características que las de Derecho privado. El Derecho
privado se descompone en un conjunto de derechos y obligaciones aplicables a relaciones
sinalagmáticas entre sujetos. También, el Derecho Administrativo regula relaciones de este
tipo, que a veces son creadas por contratos o negocios bilaterales y otras por normas jurídicas.

En otros casos, la situación del ciudadano ante la Administración es distinta, ya que carece de
un verdadero derecho individual a exigir o impedir una actuación administrativa, dado que las
normas jurídicas permiten a aquélla decidir con discrecionalidad. Ello no quiere decir que
corresponda al ciudadano una situación jurídica pasiva. Al contrario, en el derecho actual es un
sujeto jurídico al que se le reconoce la posibilidad de intervenir ante la Administración en los
asuntos que sean de su interés y la de exigirle que cumpla la ley en todo caso.

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2.2. CONCEPTO DE CIUDADANO Y DE INTERESADO.

Todas las personas tienen capacidad de obrar ante las Administraciones públicas. Según el
artículo 30 LRJPAC, cualquier persona puede tener derechos y obligaciones, y ser parte en
relaciones jurídicas con las Administración, inclusive los menores de edad por sí mismos en los
casos previstos por las leyes.

También se reconoce esta capacidad a grupos de afectados, uniones sin personalidad o

patrimonios independientes que, no siendo personas jurídicas, pueden ser titulares de
derechos e intereses.

La mayoría de los derechos fundamentales y libertades públicas reconocidos por la

Constitución y por la Carta Europea de los Derechos Fundamentales y los Estatutos de
Autonomía, están reconocidos a favor de cualquier persona y de cualquier nacionalidad.

Por otro lado, los interesados son los ciudadanos considerados en relación a una actuación
determinada de la Administración, que han entablado una relación jurídica específica con ella.
Se atribuye esta condición a quienes sean titulares de derechos e intereses legítimos
individuales o colectivos afectados en un asunto. Estas personas podrán formular solicitudes a
la Administración y ser parte en el procedimiento, tienen derecho a que se les notifiquen las
resoluciones y actos que dicte la Administración, a interponer recurso administrativo contra
sus decisiones o a ser parte en los procesos judiciales que se interpongan contra tales
decisiones.

2.3. DERECHOS SUBJETIVOS E INTERESES LEGÍTIMOS.

A) LOS DERECHOS PÚBLICOS SUBJETIVOS. Son aquellas situaciones activas o facultades que se
reconocen a favor de una persona en sus relaciones con la Administración y que le permiten
exigir de ésta una obligación concreta. Algunos de los derechos subjetivos no se diferencian en
su estructura ni contenido de los que se conocen en el Derecho privado.

En el Derecho administrativo se conocen también otros derechos subjetivos de distinto

contenido, a los que corresponden obligaciones que sólo la Administración puede cumplir. Por
otra parte, la Administración es titular de derechos en sus relaciones con los particulares. Pero
cuando, a este tipo de relaciones se aplica el Derecho administrativo, la Administración tiene
también potestades públicas para el ejercicio y defensa de sus derechos.

Los derechos públicos subjetivos que corresponden a los particulares en sus relaciones con la
Administración, pueden derivar de una norma jurídica, legal o reglamentaria, de un acto
administrativo concreto, o de un convenio o contrato.

Las clases de derechos públicos subjetivos son:

-Libertades públicas. Se incluye en este grupo las libertades públicas reconocidas por la
Constitución y por los tratados internacionales (Declaración Universal de los Derechos
Humanos, el Convenio Europeo de 1950 y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea). Las libertades públicas se garantizan frente a la perturbación de terceros, frente al
poder público, y frente a la Administración.

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Los derechos y libertades inherentes a la dignidad de las personas tienen un valor preferente
en el marco del ordenamiento jurídico y están dotados de una garantía reforzada frente al
legislador. Estos derechos se protegen a través del recurso de amparo constitucional.

Por otro lado, esos derechos protegidos vinculan directamente a la Administración, que no
puede introducir condiciones o límites nuevos a su ejercicio, ya que es materia reservada a la
ley. Además, cualquier acto de la Administración que lesione derechos susceptibles de amparo
constitucional es nulo de pleno derecho. Pero debe tenerse en cuenta, que corresponde a la
Administración también una función activa de protección frente a cualquier tipo de
perturbación contra dichas libertades.

Por último, no todos los derechos fundamentales tienen la estructura típica de los derechos de
libertad, ya que hay algunos que consisten en obtener ciertas prestaciones de la
Administración. También, existen derechos per relationem, que obligan a la Administración a
observar determinados criterios y principios en algunas actuaciones.

-Libertades económicas. La Administración debe respetar y proteger las libres opciones de las
personas físicas o jurídicas que son titulares por igual de esos derechos, en el marco de una
economía de mercado. También, la Administración debe defender dicho marco de mercado
libre.

Pero la libertad de empresa y de iniciativa económica puede estar sujeta a límites necesarios
para salvaguardar las exigencias del interés general. Existen sectores en los que la intervención
es mínima y sectores sujetos a límites muy estrictos.

-Derechos reales y derechos reales administrativos. Cualquier propiedad está sujeta a poder
ser expropiada por la Administración cuando concurra una causa de interés social. Además,
atendiendo a su función social, las leyes administrativas establecen un régimen administrativo
de la propiedad.

También, la propia legislación administrativa crea otros derechos reales a favor de particulares,
denominados derechos reales administrativos. Estos derechos se crean en virtud de
concesiones o autorizaciones administrativas, pudiendo incluir derechos de explotación y
consumo de los bienes.

La legislación administrativa regula también los supuestos de adquisición de bienes públicos

por particulares y crea algún derecho al respecto, como el de reversión de los bienes
expropiados.

-Derechos de naturaleza obligacional y de prestación. Son aquellos derechos de los

particulares que facultan a sus titulares a exigir una conducta activa de la Administración. El
origen de estos derechos es similar al de un contrato, convenio o a la responsabilidad
extracontractual por daños y perjuicios.

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Sin embargo, existen otros derechos de prestación regulados por las leyes y que nacen de una
norma jurídica, consistentes en el acceso a un servicio público sin contraprestación alguna.
Otros derechos consisten en la obtención de un beneficio o ayuda pública.

-Derechos instrumentales. Son aquellos derechos que las leyes reconocen a los ciudadanos en
sus relaciones generales con la Administración. Comprende esta categoría los derechos del
ciudadano en el procedimiento administrativo en el que es parte y otros derechos
relacionados. También, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea se refiere a
alguno de ellos.

-Derechos reaccionales. Consisten en la facultad de reaccionar contra una decisión o actuación

administrativa adversa, interponiendo los recursos que contra ella procedan. Estos derechos
reaccionales son accesorios a la titularidad de derechos públicos subjetivos de carácter
sustantivo o instrumental. También, sirven para defender situaciones jurídicas que no
constituyen derechos subjetivos, sino intereses legítimos.

2. INTERESES LEGÍTIMOS. Pueden existir personas o entidades que ostenten intereses

legítimos dignos de protección. La titularidad de esos intereses facultan a quienes los ostenten
a exigir de la Administración el cumplimiento estricto de la legalidad objetiva, ya sea
interviniendo en el procedimiento de adopción de la decisión para exponer sus alegaciones, o
ya sea impugnando ante los Tribunales la decisión que les perjudica.

El interés legítimo es la situación en que se encuentra una persona en relación con una
determinada relación administrativa, ante la que carece de un derecho subjetivo para que la
Administración haga algo o se abstenga, pero de la que puede derivarle un beneficio o un
perjuicio. No existen intereses legítimos en abstracto, sino en relación con un determinado
asunto. Cuando existe tal interés y es legítimo, la ley reconoce a sus titulares un derecho
reaccional para la tutela de dicho interés ante la Administración o los Tribunales, además de
derechos instrumentales de participación en el procedimiento de decisión.

Por otro lado, quien impugna un acto en virtud de un interés legítimo no ha de limitarse a
pretender su anulación, sino que podrá pedir el reconocimiento de una situación jurídica
individualizada.

En nuestro país, el concepto de interés legítimo ha dejado de identificarse con el de interés

directo o individual, y puede facultar a cualquier interesado para impugnar reglamentos o
disposiciones de carácter general. En cualquier caso, el interés legítimo es un interés
cualificado, que equivale a una situación de la cual deriva para quien la ostenta, un beneficio o
perjuicio propio, actual o potencial de la aceptación de sus pretensiones.

3. INTERESES COLECTIVOS. Se trata de intereses en un determinado asunto que no afectan a

personas a título individual, sino de manera colectiva. El interés colectivo puede ser común a
grupos de personas más concretos o más heterogéneos. En los casos en que la ley permite
impugnar un acto a cualquier persona sin otro requisito que el de serlo, se habla de acción
popular.

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La categoría de interés colectivo puede reconocer derechos de intervención a sus titulares en
los procedimientos administrativos, o reconocerles legitimación para ser parte en los procesos
judiciales.

El reconocimiento de los intereses colectivos confiere al proceso contencioso-administrativo

un carácter más objetivo.

2.4. DEBERES, OBLIGACIONES Y CARGAS

El ciudadano se halla en una situación de sujeción a la actividad administrativa. Además, el
ordenamiento impone deberes públicos generales o concretos a los ciudadanos. La
Constitución establece algunos deberes generales para los ciudadanos.

También, la LRJPAC distingue entre dos tipos de deberes: la colaboración y la comparecencia

ante las oficinas públicas.

-Colaboración. Los ciudadanos están obligados a facilitar a la Administración informes,

inspecciones y otros actos de investigación. Otros deberes de colaboración se refieren a la
presentación necesaria de datos, documentos o declaraciones para el ejercicio de las
actividades administrativas.

Pero el deber de colaboración, no se extiende a facilitar a la Administración documentos no

exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, ni a presentar
documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.

-Comparecencia. Solo se exige en los casos previstos por la ley y mediante la correspondiente
citación pos escrito en el que conste el lugar, la fecha, hora y objeto de la comparecencia. No
se limitan a ello los deberes generales del ciudadano, ya que debe existir buena fe en sus
relaciones con la Administración.

Por otra parte, las leyes imponen también a los ciudadanos o entidades algunas obligaciones
más precisas. Se crean para el ciudadano múltiples obligaciones concretas a través de actos
administrativos, convenios o contratos. Estas obligaciones pueden ser de no hacer o de no
actuar de determinada manera, y en otros casos, imponen una prestación. A este respecto, la
Constitución establece que solo pueden establecerse prestaciones personales o patrimoniales
de carácter público de acuerdo a la ley.

Por último, hay veces que para ejercitar un derecho o para que éste sea constituido por la
Administración, el ciudadano tiene que cumplir una obligación o realizar algún tipo de
actuación propia. En este caso se habla de cargas.

2.5. RELACIONES DE SUPREMACÍA O DE SUJECIÓN ESPECIAL Y RELACIONES ESTATUTARIAS.

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Cualquier persona puede tener con la Administración una serie de relaciones jurídicas por el
mero hecho de serlo y de hallarse en el territorio de su competencia. El ciudadano tiene un
status civitatis común.

La Administración ejerce sobre el ciudadano una relación de supremacía o sujeción y general.

Sin embargo, algunas relaciones de este tipo son exclusivas de determinados sujetos que se
encuentran vinculados a la Administración de manera más estrecha. Se habla entonces de
relaciones especiales de supremacía o sujeción. Estos sujetos tienen un régimen de derechos y
obligaciones especial.

En definitiva, las limitaciones de derechos derivadas de este tipo de relaciones sólo son
admisibles en la medida en que respondan y sean proporcionadas a los fines o intereses
públicos que los justifican.

Por otro lado, las relaciones estatutarias son situaciones jurídicas que están reguladas por
normas jurídicas objetivas, en las que se inserta un sujeto que asume ese estatuto. Lo peculiar
de estas relaciones es que se adaptan a lo que prescriban las normas aplicables, sin que los
sujetos de la relación puedan adquirir ningún derecho subjetivo.

3. DERECHOS GENERALES DEL CIUDADANO EN SUS RELACIONES CON LA ADMINISTRACIÓN.

3.1. DERECHOS DE INFORMACIÓN Y ACCESO A LOS DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS.

A) TRANSPARENCIA ADMINISTRATIVA Y DEBERES DE INFORMACIÓN GENERAL. El principio de

transparencia deriva del artículo 105.b) de la Constitución. La transparencia y el acceso a la
información administrativa solo son admisibles cuando se justifica en la protección de
determinados fines públicos. Por otra parte, nuestra sociedad de información facilita el
desarrollo de estos objetivos de transparencia y de comunicación.

En este punto nos estamos refiriendo a la información que la Administración proporciona a los
ciudadanos, siendo necesaria la regulación de la protección de datos de carácter personal que
dicha Administración tiene en su poder.

También, conviene distinguir entre la información que los Gobiernos y Administraciones

difunden por su propia iniciativa con carácter general, de la que emiten a solicitud de alguna
persona. La Administración está obligada a publicar en el diario oficial que corresponda las
disposiciones administrativas para que produzcan efectos jurídicos. También, está obligada a
publicar los actos administrativos.

En cualquier caso, la información disponible con carácter general a través de cualquier medio,
comprende hoy, los datos relativos a la organización y funcionamiento de la Administración.

Esta información general debe facilitarse a todas las personas que la soliciten.

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En los últimos tiempos, se ha desarrollado un nuevo sector de la acción administrativa cuyo
objeto es proporcionar información a los ciudadanos. Ello ha llevado a crear servicios y
unidades especializadas de información administrativa.

La información es también hoy un medio de intervención que la Administración tiene y utiliza

para guiar, orientar y condicionar la conducta de los ciudadanos. Además, esas potestades de
información deben ser reguladas y sometidas a límites.

B) DERECHOS DE INFORMACIÓN PARTICULAR. Estos derechos pueden ser de dos tipos: los
que se ejercen con un procedimiento administrativo; y el derecho de acceso a la información
contenida en los archivos y registros administrativos, al margen de un procedimiento en curso.

En cuanto a los primeros, se garantizan dos derechos: el de conocer el estado de la tramitación

de los procedimientos, y obtener copia de los documentos contenidos en ellos; y el de
identificar a las autoridades y al personal de las Administraciones, cuya bajo responsabilidad se
tramiten los procedimientos.

También, existen otros derechos específicos que se ejercen a través de consultas a la

Administración, para conocer el criterio que esta considera aplicable a un determinado asunto.
Con ello el ciudadano obtiene una importante garantía de seguridad jurídica. Estas consultas se
regulan en legislación tributaria y urbanística. En este sentido, la Administración debe
responder motivadamente a las consultas que se le formulan, incluso cuando no están
previstas en una norma jurídica, y que la respuesta es impugnable ante los Tribunales.

Por último, la Administración General del Estado debe garantizar a todos los ciudadanos la
posibilidad de utilización de los servicios electrónicos.

C) EL DERECHO DE ACCESO A LOS ARCHIVOS Y REGISTROS.

-Legislación aplicable. El derecho de acceso no puede ser absoluto, pues es preciso proteger
ciertos bienes jurídicos que excluyen la publicidad de determinados datos en poder de las
Administraciones públicas. La Constitución se refiere expresamente a la seguridad y defensa
del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.

-Los sujetos del derecho. En principio, el derecho corresponde a los ciudadanos, es decir, a
cualquier persona física o jurídica de la Unión Europea que resida en la Unión. Cuando se trate
de acceder a documentos que contengan datos relativos a la intimidad de las personas, el
derecho está limitado a las personas a que se refieren, quienes podrán exigir que los actos se
rectifiquen o completen si son inexactos o incompletos. En tercer lugar, la LRJPAC se refiere a
los documentos de carácter nominativo que no incluyan datos relativos a la intimidad de las
personas, figuren en procedimientos de aplicación del Derecho, y que puedan hacerse valer
para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos. El acceso a estos documentos está solo
abierto a quienes acrediten un interés legítimo y directo.

Otra cuestión, es la que se refiere a los sujetos pasivos del derecho de acceso. Sin duda, el
artículo 37 LRJPAC se aplica a todas las Administraciones públicas, incluyendo las

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corporaciones de Derecho público. Pero no está claro si el Derecho se extiende a la
documentación en poder de las sociedades mercantiles y fundaciones dependientes de las
Administraciones públicas. También, la Ley 27/2006 incluye como sujetos pasivos a toda
persona física o jurídica que ejerza funciones públicas o que asuma responsabilidades
relacionadas con el medio ambiente bajo la autoridad de una entidad pública.

-Objeto del derecho. El derecho de acceso tiene por objeto los documentos que obran en
poder de la Administración. A estos efectos debe entenderse por expediente cualquier
actuación administrativa que implique la obtención de documentos, y por archivo cualquier
oficina administrativa en que los documentos puedan estar disponibles. Para la conservación
de los documentos administrativos, nuestro derecho impone un deber general de
conservación del patrimonio documental público.

Por otro lado, cuando se trate de documentos que forman parte de un procedimiento
formalizado, el derecho de acceso estaría restringido a quienes son parte en ese
procedimiento mientras no se ha terminado, y sólo se reconocería a cualquier ciudadano una
vez finalizado. Esta regla permite denegar el acceso a documentos o datos inconclusos,
además de a comunicaciones y deliberaciones internas de las Administraciones públicas.

-Límites al ejercicio del derecho. Entre los primeros, la LRJPAC se refiere a los denominados
actos políticos, que hoy en día es una categoría restringida y referida a las relaciones del
Gobierno con otros órganos constitucionales y a las relaciones internacionales. En segundo
lugar, se excluyen del derecho de acceso, los documentos que afecten a la defensa nacional y
seguridad ciudadana. Esta es la finalidad y función de la Ley de Secretos Oficiales. En tercer
lugar, no pueden ser objeto de información al público, los documentos que obren en
expedientes tramitados para la investigación de delitos. En cuarto lugar, se excluye también el
acceso a los expedientes que se refieran a actuaciones administrativas derivadas de la política
monetaria. En quinto lugar, por lo que se refiere a los límites que tienen por finalidad la
protección de los derechos de las personas, los más importantes son los que tienden a
preservar la intimidad. Por último, también están incluidos del derecho de acceso los datos
relativos a las materias protegidas por el secreto comercial e industrial.

-Forma de ejercicio del derecho. El derecho de acceso debe ser ejercido de forma que no se
vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos y mediante petición
individualizada de los documentos que se desea consultar. Hay que insistir en la necesidad de
una interpretación amplia de la LRJPAC, pues lo que importa es que el documento que se pida
pueda ser identificado y hallado. A esa interpretación amplia debe contribuir el artículo 54.4
de EBEP, que incluye el deber de informar a los ciudadanos sobre aquellas materias que
tengan derecho a conocer, mientras que restringe el deber de guardar secreto a las materias
cuya difusión esté prohibida legalmente, y sustituye el deber de sigilo por un deber de
discreción.

El derecho de acceso conlleva también el de obtener copias o certificados de los documentos

solicitados, además del examen previo de los mismos.

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En muchas ocasiones, la forma de realizarse la solicitud, es una petición verbal de exhibición
del documento, mediante la comparecencia del interesado en la oficina correspondiente. No
obstante, la Administración puede requerir que la solicitud se efectúe por escrito, y el sujeto
puede optar por esta modalidad o por vía telemática o medios electrónicos. En este caso se
abrirá un procedimiento administrativo, que la Administración debe resolver en el plazo de
tres meses. Transcurrido el plazo sin obtener resolución, debe entenderse que la solicitud de
acceso ha sido estimada.

De manera excepcional, se permite autorizar el acceso directo a la consulta de los expedientes

a los investigadores que acrediten un interés histórico, científico o cultural relevante.

Frente a las resoluciones que denieguen el derecho de acceso a los documentos, solo es
posible hoy en nuestro Derecho, interponer un recurso contencioso-administrativo.

3.2. DERECHOS DE PARTICIPACIÓN EN EL EJERCICIO DE LAS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS.

A) La mayor parte de estas formas de participación tiene una naturaleza procedimental. Es el
caso del trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración de los reglamentos; o los
trámites de información pública, que consiste en el anuncio de un proyecto de decisión en un
diario oficial, para que cualquier persona pueda examinarlo y formular alegaciones durante el
plazo que se indique, nunca inferior a 20 días.

Además, la participación procedimental se efectúa mediante consultas de la Administración a

sujetos cualificados. Sin embargo, no es muy usual en nuestro país, la fórmula denominada
public hearing, consistente en la posibilidad de que cualquier ciudadano exponga sus opiniones
y debata oralmente con representantes de la Administración sobre un determinado asunto en
una reunión abierta al público.

La legislación ha previsto la posible intervención de representantes sociales en las sesiones

públicas de órganos colegiados. Pero es un derecho que depende de la autorización del Alcalde
y no se contempla en los reglamentos internos de todos los municipios. También, existen otras
modalidades como las audiencias directas a ciudadanos, los foros o paneles de consulta para la
elaboración de anteproyectos de ley, o los jurados ciudadanos para valorar las políticas
públicas y su aplicación.

También debe tenerse en cuenta que la difusión de las tecnologías de la información y las
telecomunicaciones habilita nuevas vías de comunicación entre la Administración y los
ciudadanos, y permite modalidades distintas de consulta a la opinión pública y de
participación.

B) Otra modalidad es la creación de órganos consultivos, de los que forman parte

representantes de las organizaciones sociales. Esta fórmula está muy extendida en nuestra
Administración. Pero se plantea el problema de la representatividad de las organizaciones
llamadas a participar, que ha de resolverse en atención al principio de legalidad. Además, la
propia LOLS establece criterios para medir la representatividad de cada organización, en
función del porcentaje de delegados del personal elegidos en las elecciones sindicales.

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C) También, las organizaciones sociales pueden participar en órganos administrativos de
gestión o con facultades de decisión, como los órganos de administración de las Entidades
Gestoras de la Seguridad Social, o los órganos de gobierno de las Universidades públicas. Esta
participación orgánica tiene lugar también para la gestión de algunos servicios públicos, sobre
todo en el ámbito municipal.

D) Por último, hay que hacer referencia a los instrumentos de democracia directa, que son la
iniciativa popular y el referéndum. La iniciativa popular está prevista, además de para el
procedimiento legislativo en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, en la legislación
de régimen local para proponer acuerdos, actuaciones o reglamentos. Por lo que se refiere al
referéndum, aparte de los referidos a la reforma constitucional y de algunos Estatutos de
Autonomía, prevé las decisiones políticas de especial transcendencia.

3.3. EL DERECHO A UTILIZAR LAS LENGUAS OFICIALES EN EL TERRITORIO DE CADA

COMUNIDAD AUTÓNOMA.
La cooficialidad lingüística tiene como consecuencia el reconocimiento del derecho de los
ciudadanos a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de aquellas CA, de acuerdo con lo
previsto en el ordenamiento jurídico. Este derecho está regulado por diferentes leyes o
normas, las cuales a su vez regulan el uso de las lenguas oficiales en la enseñanza o el acceso a
los empleos públicos, en las relaciones internas de la Administración y a otros efectos.

Cualquier ciudadano tiene derecho a utilizar la lengua oficial que desee ante todas las
Administraciones públicas u órganos de las mismas que tengan su sede en el territorio en que
tales lenguas son oficiales. Eso significa que tiene derecho a presentar solicitudes, hacer
manifestaciones o comunicaciones, ser atendido y ser notificado en cualquiera de las dos
lenguas que sean oficiales en el territorio correspondiente y a su elección. Por lo que nadie
puede ser discriminado en función de la lengua que utilice.

Por otro lado, cuando el procedimiento se tramita ante la Administración del Estado, la lengua
es el castellano, pero si el interesado se dirige a los órganos de dicha Administración con sede
en el territorio de una CA con otra lengua oficial, el procedimiento se tramitará en la lengua
elegida por aquél. Si existiera discrepancia en cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitará
en castellano.

Cuando el procedimiento se sigue ante una Administración autonómica o local, la legislación

lingüística aplicable no establece en todo caso un mismo régimen. Así, en Cataluña, la lengua
propia para los procedimientos es el catalán. En cambio, en el País Vasco las notificaciones,
comunicaciones y demás actos administrativos deben redactarse en forma bilingüe.

En fin, cuando un documento redactado en lengua distinta del castellano deba surtir efecto
fuera de la CA con otra lengua oficial, la Administración instructora del expediente debe
traducirlo al castellano, salvo que debieran surtir efecto en otra Comunidad Autónoma con la
misma lengua oficial en que están redactados.

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IV. LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.
El problema de la inactividad de la Administración ha merecido menos interés que otras
cuestiones para los juristas. De hecho la teoría clásica del Derecho Administrativo solo ha
prestado atención a aquellos supuestos de inactividad que consisten en la omisión de una
resolución administrativa en respuesta a una solicitud del interesado, que es lo que se
denomina silencio administrativo.

Nuestro ordenamiento ha previsto un recurso o acción contra la inactividad de la

Administración, cuya finalidad es que se condene a la Administración al cumplimiento de sus
obligaciones. También, en el Derecho comunitario se conoce el recurso por incumplimiento de
las obligaciones por parte de un Estado miembro, y el recurso por omisión de las instituciones
de la UE.

Conviene distinguir entre la inactividad formal y la inactividad material.

 Inactividad formal. Puede producirse por no haberse aprobado en tiempo una
norma jurídica, cuando otra norma superior establece un plazo para ello. Un
ejemplo característico es el de la falta de transposición en plazo de directivas
comunitarias.
La jurisprudencia reciente afirma con claridad la posibilidad de declarar la ilegalidad de la
omisión, al menos cuando la obligación de dictar un reglamento se ha impuesto de manera
imperativa por la ley o cuando la inactividad suponga la creación implícita de una situación
contraria a la ley o a la Constitución. En consecuencia, los Tribunales pueden condenar a la
Administración a aprobar una determinada norma reglamentaria.

Otro supuesto de inactividad formal, el que atañe a ciertos planes administrativos se resuelve
en la legislación vigente de la CA mediante la posibilidad de sustitución del ayuntamiento por
la CA cuando aquél no haya adoptado la iniciativa de aprobar o revisar los planes en el plazo
establecido, o bien aplicando la técnica del silencio positivo para la aprobación de planes que
formule la iniciativa privada.

La iniciativa formal puede también consistir en la falta de iniciación de un procedimiento que

debe incoarse de oficio por la Administración en la omisión de firma de un convenio, en la falta
de práctica de trámites debidos de un procedimiento, y en el incumplimiento del deber de
adoptar una resolución en plazo.

 Inactividad material. Puede consistir en la inejecución de actos o decisiones firmes

de la Administración por las que se obliga a dar o hacer algo. En tales casos, se
faculta a los afectados a solicitar la ejecución de la Administración deudora y, si no
se produce en un mes, formular recurso contencioso-administrativo para obtener
una sentencia que condene a dicha Administración a ejecutar su propio acto.

También, se contempla el supuesto en el que la Administración esté obligada a realizar una

prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas. El supuesto se regula con
mucha cautela para evitar que el Juez pueda interferir en el ejercicio de potestades
administrativas discrecionales.

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Distinta es la inactividad que consiste en la falta de creación de un servicio o actividad. Se
atribuye a los vecinos el derecho a exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del
correspondiente servicio público en el caso de contribuir una competencia municipal propia de
carácter obligatorio. Ese derecho puede ejercerse mediante una solicitud al Ayuntamiento. Sin
embargo, corresponde a la Administración determinar el contenido, extensión y financiación
de los servicios obligatorios.

La inactividad administrativa puede generar la responsabilidad patrimonial de la

Administración y conferir a los afectados el derecho a una reparación, cuando ocasione daños
o perjuicios que tengan el carácter de indemnizables.

En fin, la inactividad de la Administración puede ser combatida con mayor frecuencia por la
intervención del Defensor del Pueblo y los comisionados parlamentarios autonómicos u otros
órganos especializados semejantes.

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