63120bca040c1

LA POLÍTICA AGRARIA EN TIEMPOS DE LA GRIET
GRIETAA
Mario Lattuada
La política agraria
en tiempos de la gr
grieta
ieta
Argentina (2003-2019)
Colección UAI – Investigación

Lattuada, Mario
La política agraria en tiempos de la grieta: Argentina (2003-2019)
/ Mario Lattuada. – 1a ed – Ciudad Autónoma de Buenos Aires:
Teseo; Universidad Abierta Interamericana, 2021.
302 p.; 20 x 13 cm.
ISBN 978-987-723-283-7
1. Política Agraria. 2. Gobierno Nacional. 3. Argentina. I. Título.
CDD 320.982
© UAI, Editorial, 2021

© Editorial Teseo, 2021
Teseo – UAI. Colección UAI – Investigación
Buenos Aires, Argentina
Editorial Teseo
Hecho el depósito que previene la ley 11.723
Para sugerencias o comentarios acerca del contenido de esta obra,
escríbanos a: [email protected]
www.editorialteseo.com
ISBN: 9789877232837
Las opiniones y los contenidos incluidos en esta publicación son res-
ponsabilidad exclusiva del/los autor/es.
La política agraria en tiempos de la grieta
TeseoPress Design (www.teseopress.com)
ExLibrisTeseo 63120bbda0981. Sólo para uso personal
Autoridades
Rector Emérito: Dr. Edgardo Néstor De Vincenzi
Rector: Dr. Rodolfo De Vincenzi
Vice-Rectora Académica: Dra. Ariana De Vincenzi
Vice-Rector de Gestión y Evaluación:
Dr. Marcelo De Vincenzi
Vice-Rector de Investigación: Dr. Mario Lattuada
Vice-Rector de Extensión Universitaria: Ing. Luis Franchi
Vice-Rector de Administración: Dr. Alfredo Fernández
Decano Facultad de Derecho y Ciencias Políticas:
Dr. Marcos Córdoba
Comité editorial
Lic. Juan Fernando ADROVER
Arq. Carlos BOZZOLI
Mg. Osvaldo BARSKY
Dr. Marcos CÓRDOBA
Mg. Roberto CHERJOVSKY
Dra. Ariana DE VINCENZI
Dr. Roberto FERNÁNDEZ
Dr. Fernando GROSSO
Dr. Mario LATTUADA
Dra. Claudia PONS
Dr. Alejandro BOTBOL
Los contenidos de los libros de esta colección cuentan con

evaluación académica previa a su publicación.
Presentación
La Universidad Abierta Interamericana ha planteado des-

de su fundación en el año 1995 una filosofía institucional
en la que la enseñanza de nivel superior se encuentra inte-
grada estrechamente con actividades de extensión y com-
promiso con la comunidad, y con la generación de cono-
cimientos que contribuyan al desarrollo de la sociedad, en
un marco de apertura y pluralismo de ideas.
En este escenario, la Universidad ha decidido
emprender junto a la editorial Teseo una política de publi-
cación de libros con el fin de promover la difusión de los
resultados de investigación de los trabajos realizados por
sus docentes e investigadores y, a través de ellos, contri-
buir al debate académico y al tratamiento de problemas
relevantes y actuales.
La colección investigación TESEO – UAI abarca las dis-
tintas áreas del conocimiento, acorde a la diversidad de
carreras de grado y posgrado dictadas por la institución
académica en sus diferentes sedes territoriales y a partir
de sus líneas estratégicas de investigación, que se extiende
desde las ciencias médicas y de la salud, pasando por la
tecnología informática, hasta las ciencias sociales y huma-
nidades.
El modelo o formato de publicación y difusión elegido
para esta colección merece ser destacado por posibilitar un
acceso universal a sus contenidos. Además de la modalidad
tradicionalimpresacomercializadaenlibreríasseleccionadas
y por nuevos sistemas globales de impresión y envío pago por
demandaendistintoscontinentes,laUAIadhierealaredinter-
nacional de acceso abierto para el conocimiento científico y a
lo dispuesto por la Ley n°: 26.899 sobre Repositorios digitales
11
12 LA POLÍTICA AGRARIA EN TIEMPOS DE LA GRIETA
institucionales de acceso abierto en ciencia y tecnología, sancio-

nada por el Honorable Congreso de la Nación Argentina el 13
de noviembre de 2013, poniendo a disposición del público en
forma libre y gratuita la versión digital de sus producciones en
elsitiowebdelaUniversidad.
Con esta iniciativa la Universidad Abierta Interameri-
cana ratifica su compromiso con una educación superior
que busca en forma constante mejorar su calidad y contri-
buir al desarrollo de la comunidad nacional e internacio-
nal en la que se encuentra inserta.
Dra. Ariadna Guaglianone

Secretaría de Investigación
Universidad Abierta Interamericana
Índice
Abreviaturas y siglas ................................................................... 15

Introducción ............................................................................... 17
1. Administración pública sectorial y capacidades estatales.. 31
2. Política de tierras .................................................................... 71
3. Políticas para la agricultura familiar y el desarrollo rural ... 99
4. Políticas para la agricultura comercial exportadora.......... 131
5. Resultados ............................................................................. 161
6. Alianzas y conflictos ............................................................. 209
Conclusiones ............................................................................ 251
Fuentes y bibliografía............................................................... 279
13
Abreviaturas y siglas
af – Agricultura Familiar
bcra– BancoCentraldelaRepúblicaArgentina
bid– BancoInteramericanodeDesarrollo
birf –BancoInternacionaldeReconstrucciónyFomento
bm– BancoMundial
canpo– CorrienteAgrariaNacionalyPopular
cepal –ComisiónEconómicaparaAméricaLatina
cfa– ConsejoFederalAgropecuario
cipaf – Centro de Investigación y Desarrollo Tecnológico para
laAgriculturaFamiliar
cna –CensoAgropecuarioNacional
coninagro –ConfederaciónIntercooperativaAgropecuaria
cra –ConfederacionesRuralesArgentinas
diprose – Dirección General de Programas y Proyectos Secto-
rialesyEspeciales
dnu– DecretodeNecesidadyUrgencia
eap– Establecimientoagropecuario
faa –FederaciónAgrariaArgentina
fada – Fundación Agropecuaria para el Desarrollo de Argen-
tina
fao –FoodandAgricultureOrganization
fida –FondoInternacionaldeDesarrolloAgrícola
FoNAF–ForoNacionaldelaAgriculturaFamiliar
FoNAF – Federación de Organizaciones Nacionales de la Agri-
culturaFamiliar
iica – Instituto Interamericano de Cooperación para la Agri-
cultura
inta –InstitutoNacionaldeTecnologíaAgropecuaria
ipcva –InstitutodePromocióndelaCarneVacunaArgentina
magyp –MinisteriodeAgricultura,GanaderíayPesca
15
minagro –MinisteriodeAgroindustria
mnci –MovimientoNacionalCampesinoIndígena
mocase –MovimientoCampesinodeSantiagodelEstero
nea –Provinciasdelnordeste
noa –Provinciasdelnoroeste
oncca– OficinaNacionaldeControlComercialAgropecuario
ong –Organizaciónnogubernamental
pea –PlanEstratégicoAgroalimentario
pen –PoderEjecutivonacional
pro –PropuestaRepublicana
prohuerta – Producción para la Autoproducción de Alimen-
tos
proinder – Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores
Agropecuarios
psa –ProgramaSocialAgropecuario
prosap –ProgramadeServiciosAgrícolasProvinciales
pymes– Pequeñasymedianasempresas
reaf– ReuniónEspecializadadeAgriculturaFamiliardelmer-
cosur
renaf –RegistroNacionaldelaAgriculturaFamiliar
renatea – Registro Nacional de Trabajadores Rurales y
EmpleadoresArgentinos
renatre – Registro Nacional de Trabajadores Rurales y
Empleadores
saf –SecretaríadeAgriculturaFamiliar
safcydt – Secretaría de Agricultura Familiar, Coordinación y
DesarrolloTerritorial
sagpya – Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Ali-
mentación
senasa – Servicio Nacional de Sanidad Animal y Calidad
Agroalimentaria
sra –SociedadRuralArgentina
ssaf –SubsecretaríadeAgriculturaFamiliaryDesarrolloRural
ucar –UnidadparaelCambioRural
Introducción
A menudo hay una disparidad sistémica entre lo que las per-

sonas piensan que hacen, lo que dicen que hacen y lo que en
verdad hacen.
Bronislaw Malinowski (1926)
El estudio de las políticas públicas no es un objeto tradicio-

nal de la antropología social; sin embargo, desde fines de
siglo xx y con particular intensidad a partir de la primera
década del presente siglo, su crecimiento ha sido relevan-
te1, y sus contribuciones y métodos son empleados por
otras ciencias sociales identificadas con su abordaje, así
como ella se aprovecha de los aportados por aquellas en
un intercambio fructífero.
Desde este campo, Shore y Wright (1997) sostienen
que la política, como los mitos, proveen una zona de alian-
za, una manera de unir a la gente en pro de una meta
o finalidad común y un mecanismo para definir y man-
tener las fronteras simbólicas que separan un “nosotros”
de un “ellos”.
Un fenómeno de estas características ha ocupado un
lugar destacado en la política argentina durante las últimas
dos décadas sintetizado en el término la “grieta”. Una frac-
tura que marca la diferenciación y enfrentamiento político
1 Una manifestación de la importancia de esta temática en la disciplina ha sido la

constitución formal del Interest Group for the Anthropology of Public Policy, al
interior de la American Anthropological Association, que registró más de 1.800
miembros en 2012.
17
de facciones mayoritarias de la sociedad, de la que el cam-

po académico no ha estado excluido.
Una grieta que, en la construcción de los discursos
políticos y acciones consecuentes, como la dualidad
estructural en los mitos2, se traduce en una serie de opo-
siciones o antinomias: populismo/liberalismo, autoritaris-
mo/república, pueblo/oligarquía, industria/campo, agri-
cultura familiar/agricultura comercial, agroecología/agro-
negocio, corrupción /anticorrupción. Como afirma Lévi-
Strauss (1968: 189): “Nada se asemeja más al pensamiento
mítico que la ideología política. Tal vez ésta no ha hecho
más que reemplazar a aquél en nuestras sociedades con-
temporáneas […]”3.
“La grieta” es una expresión para denominar una divi-
sión binaria de la sociedad argentina entre partidarios de
los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner (2003-2015) y
el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019) que le sucedió
(Zunino et al., 2015), recreando en cierto modo la vieja
antinomia entre peronistas y antiperonistas de mediados
de siglo xx, o las más remotas de civilización y barbarie, o
unitarios y federales.
Entre los años 2007 y 2019, la grieta fue en constante
aumento, y se profundizó a partir de 2008 con el extenso
conflicto entre el campo y el gobierno que llevó más de
cuatro meses de piquetes y cortes de rutas en protesta con-
tra los impuestos por exportaciones, al que se incorpora-
ron los medios de comunicación masivos tomando partido
como oficialistas u opositores, lo cual potenció el conflicto.
2 El mito crece porque la contradicción entre dos términos opuestos es binaria,

esto es, la asimetría que le da vida resulta irresoluble: el pensamiento mítico pro-
cede de la toma de conciencia de ciertas oposiciones.
3 Fair (2015) realiza una exhaustiva revisión de diferentes autores en el análisis
estructuralista de los mitos como factor político.
LA POLÍTICA AGRARIA EN TIEMPOS DE LA GRIETA 19
Esta división resultó funcional en la construcción

de poder, promovida por ambos bandos en el marco
de la construcción de sus respectivas estrategias electo-
rales de 2015 y 2019. La grieta ha sido alentada desde
los medios públicos oficiales y paraoficiales, pero tam-
bién desde medios de comunicación masivos y las redes
sociales, y esto generó consecuencias negativas, en ambos
casos, para quienes deseaban continuar a cargo del con-
trol del Estado.
Como lo demuestran Muñoz y Retamozo (2008), la
retórica y el discurso político constituyen en cierto modo
acciones políticas a partir de los usos performativos del
lenguaje con consecuencias en la estructuración del cam-
po político, asociadas a la búsqueda de los consensos
necesarios para la construcción de hegemonía. Esto supo-
ne, como una de las herramientas de construcción de
esa hegemonía, un discurso que produce articulaciones y
exclusiones que contribuye a delimitar el campo de acción
de los sujetos políticos.
Para la reafirmación e identificación de estos con-
sensos, se requiere, a la vez, establecer una diferencia-
ción, el contradestinatario del discurso político que permite
reafirmar la identidad grupal, deslegitimar al adversario
o enemigo político y disuadir a los terceros indecisos de
sumarse al campo contrario.
Néstor Kirchner utilizó este recurso para reconfigu-
rar la hegemonía luego de la crisis de la Argentina de
2001 desplazando el eje de la confrontación del “pueblo
contra la clase política” expresado en la consigna “Que se
vayan todos”. En el discurso de Néstor Kirchner, y más tar-
de de Cristina Fernández de Kirchner, los contradestinata-
rios han ido cambiando en diferentes momentos, pero en
general se encuentran asociados o reunidos en el “neoli-
beralismo”, “la década de los noventa”, “los privatizadores”,
“el individualismo”, “la vieja política”, los cuales podían

encarnar, según las diferentes coyunturas y contextos, los
gobiernos previos, la oposición política, el fmi, el campo,
la soja, o la oligarquía terrateniente. Estos eran considera-
dos responsables de la crisis que ha dejado como víctimas
desocupados y excluidos, buena parte de ellos integrados
a los movimientos sociales y piqueteros, y los trabajadores,
“el pueblo”, cuya representación de intereses era asumi-
da por el gobierno y su líder para devolverles el bienestar
perdido a partir de la mitificación del Estado como garan-
te y compensador de las asimetrías existentes (Muñoz y
Retamozo, 2008).
El conflicto de 2008 entre el gobierno y el sector agro-
pecuario exportador puso de manifiesto lo que el discurso
previo anunciaba, desvelando el trasfondo de una estrate-
gia de construcción de poder que los escritos y opiniones
del historiador y politólogo Ernesto Laclau4, con influencia
en los círculos intelectuales de los gobiernos kirchneristas,
sostenían sobre la política, el populismo y la construcción
de hegemonía.
Laclau sostiene que, en las sociedades democráticas
donde existe libertad de elección ante diferentes posibi-
lidades o alternativas, se expresa el principio de división
social a partir del cual se generan antagonismos. Por lo
tanto, la democracia requiere la oposición entre adversa-
rios. Esa confrontación tiene que estar sometida a reglas,
pero debe existir. En ese antagonismo, cuando las masas
populares excluidas se incorporan a la arena política, sur-
gen formas de liderazgo, como el populismo, que no son
ortodoxas desde el punto de vista liberal democrático. Pero
el populismo, lejos de ser un obstáculo, garantiza la demo-
4 Laclau (2005); Laclau y Mouffe (2015); Clarín-Revista Ñ (21/05/2005); La Nación

(10/07/2005); Página 12 (25/04/2005); NU Digital (2011), bit.ly/3q94hlL (con-
sultado el 08/04/20).
cracia evitando que esta se convierta en mera adminis-

tración, es decir, pura estructura administrativa sin pro-
yectos políticos en pugna. Laclau destaca en su teoría la
importancia que tiene lo que denomina el “antagonismo
administrado”, en el cual la izquierda y la derecha puedan
participar de un mismo juego institucional en beneficio de
lo que considera una sociedad más sana.
Sarlo (2013), desde una visión crítica, interpreta que
Laclau considera el kirchnerismo como un populismo
todavía incompleto, que necesita afirmar
el corte político que constituye al pueblo, profundizando la divi-

sión de la sociedad entre los de abajo y los de arriba y, si es
necesario, que rompa los marcos institucionales que puedan
ser obstáculos a la dinámica de la decisión política; que defi-
na el conflicto y no se confunda: los adversarios son siempre
enemigos.
Para la autora,
Laclau no está interesado en el trámite de las decisiones políticas

(que son monopolio del líder); se conforma con la legitimidad
electoral de origen como base de una democracia populista. El
reformismo democrático tramitado en las instituciones no solo
tiene como destino el fracaso sino que no merece ser nombrado
como política, es solo administración. La épica de lo político se
sostiene en el corte, no en el gradualismo. Para Laclau, al tra-
zar una frontera que define al pueblo, la política ha cumplido
su función fundadora y se trata, de allí en más, de las victorias
que obtiene ese pueblo (o su dirigente) en una larga guerra de
posiciones (Sarlo, 2013: 25, 27).
En cualquier caso, tanto para Laclau como para los

gobiernos kirchneristas, se libraba una guerra de posicio-
nes, y para salir bien de ella debía profundizarse el sentido
de las políticas que implementaban, distinguiendo clara-
mente entre sus adversarios y enemigos5. Entre estos últi-

mos, se erigió a partir de 2008 el sector productor agroex-
portador –“los piquetes de la abundancia”–. Para Laclau,
en esa guerra el gobierno debía animarse a dar pasos auda-
ces, como la creación de una junta nacional de granos o
el aumento del nivel existente de las retenciones al campo,
pero siempre en el marco del “antagonismo administrado”.
El juego de este antagonismo administrado continuó
aún luego de que asumiera el poder la administración de
Macri en diciembre de 2015, aunque los actores cambiaron
sus posiciones y roles y los instrumentos de confrontación
pública fueran otros6.
Los contradestinatarios del discurso no suelen ser un
ente inerte, y supieron construir una cohesión contrahege-
mónica a partir de un discurso y retórica en espejo, en el
cual todos los males se atribuían al populismo personifica-
do en los gobiernos kirchneristas, mientras que Mauricio
Macri se erigía como el garante de la libertad y la repúbli-
ca, y el libre mercado, que auguraba inversiones y creci-
miento económico, reemplazaba en su función simbólica
al mito del Estado.
El resultado desde el punto de vista político fue el de
victorias pírricas para ambas posiciones que promovieron
la permanencia de la grieta sin solucionar los problemas
estructurales del país, demostrando en todo caso una alter-
nancia sin hegemonías.
5 Laclau diferencia a los “adversarios” que establecen diferencias dentro de una

orientación de un proyecto similar como Sergio Massa, de los “enemigos” que
"se presenta[n] como una alternativa radical frente a todo el modelo", como
Mauricio Macri (NU Digital, 2011).
6 Las cadenas nacionales fueron reemplazadas por los trolls de las redes sociales,
y los piquetes de la abundancia, por los piquetes de los excluidos. Asimismo, los
medios masivos de comunicación se transformaban en número y participación
del mercado en función del cambio de orientación de los flujos de financia-
miento del Estado.
En este contexto, la Argentina rural mantuvo su dua-

lidad, y los resultados demostraron que las tendencias
estructurales en lo social y económico continuaron sin
mayores alteraciones a pesar de las distintas políticas que
implementaron gobiernos tan diferentes como el de Néstor
Kirchner, el de Cristina Fernández y el de Mauricio Macri.
El sector de la producción agroexportadora de granos
y carnes, instalado en determinado momento como uno de
los principales “enemigos” del gobierno de Fernández de
Kirchner y promovido como aliado por la administración
Macri, confirmó una vez más la tesis que Obschatko (1988)
planteara a fines de la década de 1980: su evolución y com-
petitividad no es resultado directo de los incentivos de las
políticas neoliberales ni de los intentos de reformas estruc-
turales, sino de su capacidad permanente de innovación e
incorporación de tecnología.
Los sectores sociales integrantes de la “agricultura
familiar”7, su visibilidad y la puesta en agenda pública
de sus problemas y necesidades han estado siempre aso-
ciados a los gobiernos peronistas, y el kirchnerismo no
fue la excepción. Pero allí quedaba sin resolver la sorda
confrontación entre las visiones encontradas de aquellos
que promovían su desarrollo a partir de la organización
económica y social e incorporación al mercado, y las de
quienes priorizaban la organización política e inclusión en
una economía popular relativamente aislada, basada en
la agroecología y la soberanía alimentaria que combatie-
ra al agronegocio. Esta problemática fue en cierto modo
ajena en la percepción macrista de “el campo”, la que se
7 Entendida en sentido amplio como la población rural de escasos recursos que

incluye desde los productores agropecuarios con insuficientes recursos produc-
tivos y capital, que trabajan con mano de obra familiar, hasta los asalariados
rurales, la población rural vinculada a actividades como las artesanías, el turis-
mo, los servicios y los pueblos originarios.
acotaba a la región pampeana agroexportadora de cultivos

extensivos y ganadería bovina, mientras que la agricultura
familiar volvía a desvanecerse o, a lo sumo, a desplazarse
a un problema de contención social. En cualquier caso, ni
los unos ni los otros lograron revertir la tendencia ni el
ritmo de concentración económica de la estructura agraria
que llevó a una desaparición de alrededor del 50 % de los
establecimientos agropecuarios entre 1988 y 2018, entre
los que predominaban las pequeñas y medianas superfi-
cies menores a las 500 ha, y cuya intensidad no disminuyó
entre 2003 y 2019.
El objetivo de este trabajo consiste en analizar las polí-
ticas agrarias en la Argentina durante el período 2003-2019,
deconstruir a partir de datos objetivos las dicotomías plan-
teadas asociadas a cada gobierno –los mitos–, desmontan-
do los discursos y sustratos ideológicos que las atraviesan
de las acciones efectivas llevadas a cabo, y sus consecuen-
cias en el sector agropecuario tanto agroexportador como
de la agricultura familiar, observando sus implicancias en
la estructura agraria, las decisiones de los productores, la
generación de divisas, los ingresos fiscales y los bienes
salarios de la población. Una serie de interrogantes orien-
tan esta investigación:
• ¿Los gobiernos kirchneristas han sido menos favora-
bles al sector agroexportador y el gobierno macrista
a la inversa? ¿Han existido diferencias en ese trata-
miento dentro de los diferentes actores que integran
las cadenas agroalimentarias?
• ¿Los gobiernos kirchneristas han favorecido la agri-
cultura familiar y el gobierno macrista al sector del
agronegocio?
• ¿Los gobiernos kirchneristas han tenido un mayor
desapego de las instituciones y procedimientos demo-
cráticos y la creación de capacidades estatales que el

gobierno macrista?
• ¿Los gobiernos kirchneristas han sido más proclives al
aumento del consumo interno y la industrialización, y
el gobierno macrista a las exportaciones, intensifican-
do la reprimarización de la economía?
• ¿Solo la evolución favorable de los precios internacio-
nales de granos y carnes –el viento de cola– ha sido
beneficiosa en los períodos de gobiernos kirchneris-
tas y, por el contrario, no lo fue durante el gobierno
macrista?
• ¿Los resultados de la orientación y las políticas agra-
rias de intervención ejecutadas por los gobiernos
kirchneristas han sido mejores o peores que las más
liberales del gobierno macrista en términos de evolu-
ción del precio de la tierra, incorporación de tecno-
logía, financiamiento para el sector, áreas sembradas,
producción, ingresos por exportaciones, consumo de
la población, inclusión social y concentración econó-
mica de la estructura agraria?
El libro trata de dar respuestas objetivas a estos inte-

rrogantes. Respuestas que, como se podrá comprobar en
el desarrollo del texto, no son binarias en relación directa
con los dos bordes enfrentados de la grieta. El gobierno de
Néstor Kirchner no ha sido igual al de Cristina Fernández,
y tampoco lo han sido los dos períodos bajo la administra-
ción de esta última. Lo cual hace que la comparación con
el gobierno de Mauricio Macri adquiera otra complejidad.
Y si bien en clave política las posiciones ideológicas, los
discursos, algunas acciones y las alianzas y conflictos gene-
rados contribuyen a alimentar el relato bipolar, los resulta-
dos los relativizan y, en ciertos casos, los contradicen.
Una vez más, se podrá comprobar que ciertas tenden-

cias estructurales se imponen sobre la política y las inten-
cionalidades de los actores, y que se requiere una revisión
de ideologías y diagnósticos en función de las transforma-
ciones que el sector agropecuario ha tenido en las últimas
décadas.
El abordaje de las políticas públicas desde la antro-
pología social (Shore, 2010: 44) recoge en forma tardía,
pero no por eso menos importante, varias enseñanzas de
la ciencia política, como el considerar los contextos en los
cuales aquellas se desenvuelven, así como el hecho de que
las políticas pueden ser producto tanto de la acción o de
la inacción del Estado, como de la “no decisión” o “indeci-
sión” de los actores (Page, 2006: 220). Las directrices para
el estudio de las políticas públicas fueron planteadas hace
más de cuatro décadas en el trabajo clásico de Oszlak y
O’Donnell (1978) y mantienen su vigencia, como puede
observarse en la implementación que realiza uno de los
autores en el análisis de la reforma agraria chilena, un
extenso proceso histórico que atraviesa gobiernos de muy
diferente signo político (Oszlak, 2015).
En esta línea de pensamiento, hemos realizado estu-
dios previos sobre las políticas agrarias en la Argentina
(Lattuada, 1986, 1988), que sirven de antecedente para este
trabajo, probablemente el último de la saga. Aquí nos pro-
ponemos analizar el contexto político, social y económico
de la Argentina entre 2003 y 2019, y las políticas públicas
destinadas al sector agropecuario que, en algunos casos
por acción y otros por omisión, contribuyeron a construir
una variable dicotómica o binaria8 a partir de la cual se
caracterizó la denominada “grieta” y se desplegaron alian-
8 En estadística se denomina “variable dicotómica” o “binaria” a aquella que tiene

solo dos formas de presentarse, es decir, que puede asumir solo dos valores
posibles.
zas y conflictos. Polaridades que, de acuerdo a la hipótesis

de trabajo que proponemos, no resultan novedosas, pero
sí erróneas en sus interpretaciones a partir de diagnósticos
desactualizados de la estructura socioeconómica argenti-
na, y de enfoques micros, parciales o segmentados del sis-
tema económico en general y del sector agropecuario en
particular. Una realidad que sabemos diferenciada, pero
que, si bien puede ser interpretada como dual y asimétrica,
requiere para su análisis ser integrada y articulada desde
una perspectiva holística.
Sin desconocer la existencia de un proceso histórico
de concentración económica en la producción agropecua-
ria acentuado en las últimas tres décadas (Azcuy Ameg-
hino y Fernández, 2019) y aceptar una clara distinción
entre aquellos que se incluyen en la amplia noción de
“agricultura familiar” y quienes participan de la agricultura
comercial y de exportación, el trabajo se propone poner en
tensión los argumentos que han formado parte del sustrato
de los diagnósticos y discursos de los conflictos agrarios
del período, en el que el debate académico ha tomado par-
te dando sustento y alimentando la grieta.
En forma esquemática, podrían sintetizarse estas
posiciones, por una parte, en las visiones que asocian al
actual empresariado rural con los terratenientes y la oli-
garquía de fines de siglo xix, considerando la actividad
primaria como extractiva y nociva para la economía nacio-
nal, así como la responsable de la exclusión y desapari-
ción de la agricultura familiar (Pengue, 2005; Giarraca y
Teubal, 2008; Castro García et al., 2009; Martínez Doug-
nac, 2013; Wabren, 2016; Manzanal, 2017; Toledo López,
2017; Isidro y Forlani, 2019; Azcuy Ameghino, 2020), y,
por otra, las posturas que destacan los procesos de trans-
formación de la estructura social agraria a partir de un
empresariado nacional moderno, eficiente y competitivo,
con un alto grado de inversión en productos y procesos de

alta tecnología, integrado en redes contractuales dinámi-
cas con participación de múltiples actores rurales y urba-
nos, que generan bienes salarios, divisas e ingresos fiscales
indispensables para el funcionamiento de la economía y
la sociedad argentina (Bisang, 2007; Barsky y Dávila, 2008;
Barsky y Gelman, 2009; Hora, 2010; Anlló, Bisang y Campi,
2013; Lema et al., 2018; Novaro, 2019).
En función de esta aproximación, se propone un
análisis comparativo de las tres administraciones políti-
cas (Néstor Kirchner, Cristina Fernández y Mauricio Macri)
teniendo en cuenta: el contexto histórico; la organización
de la administración pública sectorial y la construcción de
capacidades estatales; la política de tierras y de contra-
tos agrarios; las políticas para la agricultura familiar y el
desarrollo rural; la política de ingresos para la agricultura
comercial de exportación (precio internacional de commo-
dities, tipo de cambio, retenciones, regulaciones comercia-
les, impuestos y financiamiento sectorial); los resultados
obtenidos expresados en la evolución de la estructura agra-
ria, las unidades de producción agropecuaria y el precio
de la tierra, la incorporación de tecnología, la producción
agropecuaria y sus exportaciones (superficie sembrada,
volúmenes producidos, ingresos, composición y valor de
las exportaciones); y la conformación de alianzas y conflic-
tos en torno a las propuestas y acciones llevadas a cabo.
El trabajo contempla un abordaje diacrónico y com-
parativo que abarca una importante amplitud temporal
(tres lustros, 2003-2019) y se basa en el análisis de fuentes
primarias (censos nacionales, estadísticas oficiales y fuen-
tes periodísticas) y secundarias a partir de una extensa y
actualizada revisión bibliográfica de las diferentes varia-
bles políticas, económicas y sociales intervinientes, así
como de entrevistas a informantes calificados de organiza-
ciones públicas y privadas realizadas en diferentes medios

de comunicación. Estas se identifican en la última sección
junto a la extensa y detallada bibliografía consultada.
Los resultados de la investigación que estamos pre-
sentando en esta introducción se exponen a continuación
en seis capítulos y las conclusiones finales. El desarrollo
de estos capítulos da cuenta de las principales variables
propuestas para el análisis. Dos de ellos son versiones
ampliadas y modificadas de artículos previamente publi-
cados en colaboración con María Elena Nogueira (capí-
tulo uno) y con la misma autora junto a Marcos Urcola
(capítulo tres), a quienes agradezco sus importantes con-
tribuciones y generosidad, a la vez que libero de cualquier
responsabilidad sobre la interpretación de la nueva ver-
sión aquí incluida.
En el capítulo uno, se abordan las formas de organi-
zación del Estado y las capacidades políticas y administra-
tivas construidas para llevar adelante los respectivos pro-
yectos, indagando tanto en el grado de institucionalización
de estos, las contradicciones internas y los resultados de la
dinámica de las alianzas y conflictos generados a partir de
los intentos de su implementación.
El capítulo dos focaliza en la política de tierras, enten-
dida como las cuestiones que atañen al dominio, tenen-
cia y uso del recurso, contemplando los antecedentes de
períodos históricos previos, y las cuestiones centrales que
fueron puestas en debate durante la etapa que abarca este
trabajo.
El capítulo tres indaga las políticas de desarrollo para
la agricultura familiar, las diferentes concepciones en ten-
sión, los avances realizados en la organización social, eco-
nómica y política del sector, así como la institucionaliza-
ción de la cuestión dentro del Estado y las limitantes en
cuanto a sus resultados y expectativas.
El capítulo cuatro analiza en detalle las políticas

para el sector agroexportador de granos y carnes, en las
que diversas combinaciones de precios internacionales,
mercado y tipo de cambio, retenciones a las exportacio-
nes y regulaciones comerciales, subsidios, transferencias
y financiamiento sectorial inciden en las decisiones de
los productores (incremento o disminución de superficies
productivas, destino de superficies a las diferentes activi-
dades y cultivos, grado de inversión de tecnología, venta o
retención de parte de sus cosechas).
El capítulo quinto evalúa los resultados de esas deci-
siones expresados en la disponibilidad y acceso a tecno-
logía moderna, grado de concentración de la estructura
productiva, evolución de la superficie destinada a las dife-
rentes producciones, stock y niveles de producción, volu-
men e ingresos por exportaciones, y niveles de consumo
de la población.
El capítulo sexto aborda las principales alianzas y con-
flictos que caracterizaron el período bajo análisis teniendo
como eje las políticas implementadas que afectaban al sec-
tor rural, exponiendo la diversidad y complejidad de lo que
monolíticamente ha sido caracterizado como el conflicto
campo-gobierno (una expresión más de la grieta).
Finalmente, en el apartado de las conclusiones se pro-
cede a una revisión y contrastación de las ideologías y pro-
yectos, con las iniciativas llevadas a cabo y los resultados
obtenidos, poniendo en crisis los supuestos sostenidos en
la construcción de la grieta y advirtiendo sobre la necesi-
dad de revisar y actualizar las ideologías y las alianzas en
función de las transformaciones ocurridas en la estructura
social y económica argentina de las últimas décadas.
1
Administración pública sectorial

y capacidades estatales
Entre las principales oposiciones construidas en el discur-

so político que alimentó la grieta, se encuentran las antino-
mias populismo/república y autoritarismo/democracia, en
las que el primer término de la relación binaria se asigna-
ba a los gobiernos kirchneristas y el segundo, al gobierno
macrista y su coalición integrada por la corriente principal
de la Unión Cívica Radical y la Coalición Cívica para la
Afirmación de una República Igualitaria (cc-ari).
Desde el punto de vista de la institucionalidad política
democrática, la carga simbólica de estos términos implica-
ba que, mientras que los unos eran propensos a liderazgos
personalistas, con estructuras partidarias activas solo para
la formalización de las candidaturas electorales, utilizaban
procedimientos a cargo del Estado que respetaban poco o
nada la Constitución y la división de poderes, y eran ariscos
a la construcción de institucionalidad (sanción de leyes y
normas), los otros eran lo opuesto.
“Autoritarismo” y “democracia” son los conceptos
principales en torno a los cuales gira la oposición binaria
de la grieta. Como sostiene García Oñoro (2012), clarificar
las definiciones conceptuales que los sustentan es de capi-
tal importancia para temas que despiertan adherencias
ideológicas y tomas de posiciones subjetivas que distorsio-
nan el análisis y una comprensión científica del tema, así
como no menos importante resulta cotejar la teoría con la
31
realidad. Su trabajo nos permite recorrer con economía de

esfuerzo y claridad conceptual los principales rasgos de la
definición de “democracia” en la actualidad en oposición
al autoritarismo y, con ello, criterios a partir de los cuales
evaluar la mayor o menor aproximación de los diferentes
gobiernos del período analizado a ese ideal. Así entende-
mos, como sostiene Dahl (1971), que la democracia ideal
no existe, y que a lo sumo se puede aspirar a que un régi-
men sea más democrático en la medida que cuenta con
la mayor presencia posible de determinadas condiciones
y características que lo definen como tal. Sobre esta cues-
tión nos detendremos a continuación.
En la literatura académica, “democracia” reconoce un
abanico de definiciones que se extiende en forma esque-
mática desde aquella que establece unos pocos requisitos
básicos a otras de mayor complejidad y diversidad de exi-
gencias en cuanto a las características o condiciones que
debe reunir. Un ejemplo de la primera es aquella que se
basa en el conjunto de reglas procesales para la toma de
decisiones colectivas en el que está prevista y propiciada la
más amplia participación posible de los interesados, don-
de rige un derecho generalizado de la población a parti-
cipar en la elección de sus gobernantes, las decisiones se
adoptan por la regla de la mayoría, y existen libertades de
asociación, opinión, expresión, reunión, entre otras (Bob-
bio, 1997: 152).
En el otro extremo, la definición de “democracia” tiene
requisitos que, según los diferentes autores, van bastan-
te más allá de un procedimiento o método para escoger
gobernantes o proyectos políticos y ciertas libertades y
derechos básicos:
a. la existencia del debate público con pluralidad de

ideas y la más amplia participación electoral para
elegir y ser elegido, dentro de un marco legal que reco-

nozca las libertades ciudadanas de expresión, asocia-
ción, reunión, prensa e información alternativa (Dahl,
1971: 12);
b. una pluralidad de partidos políticos en competencia
(Bobbio, 1996: 243);
c. la alternancia y renovación en el poder (Bovero, 2000),
dado que la característica del sistema democrático es
la transitoriedad de los gobiernos (Linz, 1996: 55);
d. el funcionamiento de mecanismos de control y, sobre
todo, de control a la concentración del poder (Sarto-
ri, 1988: 340); y
e. condiciones que promuevan la equidad social y el
acceso a vivienda digna, salud, educación, seguridad
social, entre otros (Magallón, 2003: 79; pnud, 2004:
25).
En los hechos, ninguno de estos rasgos ha estado

ausente en mayor o menor medida bajo los gobiernos
kirchneristas o macristas, con mayores debilidades en los
dos últimos.
Sin embargo, se sostiene que en varios países latinoa-
mericanos, incluida la Argentina, los regímenes democrá-
ticos suelen estar atravesados por ciertas características de
los regímenes autoritarios, como
la concentración y la centralización del poder en el ejecutivo, por

parte de un individuo o grupo reducido y el predominio de este
sobre un legislativo débil o inexistente, aunado por la pérdida
de poder punitivo por parte de la rama judicial. Todo lo anterior
acompañado y respaldado de un proceso de desinstitucionaliza-
ción (García Oñoro, 2012: 22).
Esta particularidad, que se la identifica como un cau-

dillismo de nueva generación, o para otros como populis-
mo, sería facilitada por sistemas presidencialistas caracte-
rizados por un Ejecutivo fuerte como herencia histórica del

periodo colonial y de la forma republicana de Estado, los
que, por la forma como se encuentra estructurada la dis-
tribución del poder, tendrían una mayor tendencia a prác-
ticas políticas de tipo personalista, debilitamiento de los
partidos y polarización política (Linz y Valenzuela, 1994:
44; Riggs, 1988: 77). Los principales rasgos que lo definen
son: el surgimiento de una figura carismática popular que
llega al poder a través de elecciones libres, pero que intenta
mantenerlo más tiempo del que originalmente fuera esta-
blecido por la norma constitucional; la concentración del
poder en el Ejecutivo, con el consiguiente debilitamiento
del Legislativo, que aprueba con escaso o ningún debate
las iniciativas del Ejecutivo o delega en él poderes extra-
ordinarios; y la subordinación del Poder Judicial a partir
de los recursos presupuestarios y designaciones y promo-
ciones de jueces; y la supresión de mecanismos de control
y rendición de cuentas a partir de subordinar, suprimir o
cooptar esas instituciones designando funcionarios afines
al gobierno.
Estas nuevas formas de caudillismo se expresan en
el marco de lo que O’Donnell (1992: 104) ha denomina-
do “democracias delegativas”, en las que los gobernantes
surgen de elecciones libres, se basan en el apoyo de la
mayoría, pero menoscaban derechos individuales y limi-
tan libertades de expresión, asociación, reunión y acce-
so a medios de información, debilitan las instituciones de
control y disminuyen los mecanismos de responsabilidad
política (accountability).
Analizar en profundidad cada uno de los rasgos en
forma comparativa excede el objetivo de este trabajo, des-
de el cual solo trataremos de aportar sobre aquellos aspec-
tos vinculados directa o indirectamente al campo de la
toma de decisiones de la política agraria, aunque podamos
plantear a grandes trazos algunos aspectos que destacan

en uno u otro gobierno, o comparten ambos, en el marco
de sistemas presidencialistas y democracias delegativas.
La historia de presidencialismos fuertes y parlamen-
tos funcionales al Ejecutivo en la medida que contaban
con mayorías en ambas cámaras es una constante en la
historia argentina. Una Justicia totalmente independien-
te ajena a las presiones políticas y económicas no parece
haber existido en el país bajo ninguno de los gobiernos que
se encuentran a uno y otro lado de la grieta, ni siquiera
ante gobiernos de facto que rompieron con un orden cons-
titucional por el que debían velar, excepto cuando se ha
querido avanzar sobre ciertos privilegios de sus miembros
que no gozan el resto de los ciudadanos. El debilitamiento
de los organismos de control y la búsqueda de atajos insti-
tucionales por excepción para saltar obstáculos o acelerar
procesos en las tomas de decisiones tienen ejemplos en
ambos lados de la grieta.
En todos estos aspectos, también se encuentran ejem-
plos o períodos de un adecuado funcionamiento de las
instituciones: existe división de poderes, muchas leyes son
sancionadas sin ser proyectos del Poder Ejecutivo, se emi-
ten opiniones, dictámenes y relevamientos de legisladores
opositores que cuestionan las iniciativas gubernamentales,
existen sentencias del Poder Judicial no conformes a los
intereses del gobierno de turno, hay libertad de expresión
y de asociación y reunión, no hay proscripción de partidos
y fuerzas políticas y, por sobre todas las cosas, y más allá de
la natural tentación que tienen quienes detentan el poder
de no perderlo, las condiciones de alternancia no solo exis-
ten, sino que funcionan de manera efectiva.
Es claro observar que el caso argentino no reúne
en forma plena todas las condiciones de una democra-
cia ideal, y que en uno u otro gobierno los déficits se
intensifican en algunas de las características que la defi-

nen, aunque se debe destacar que lo esencial del régimen
democrático sigue presente, si bien su mayor falencia no
es planteada por ninguna de las facciones en pugna en
este terreno: las crecientes diferencias en cuanto a equi-
dad social, derecho a la vivienda digna, salud, educación y
seguridad social de los ciudadanos.
Por otro lado, nadie discute que un rasgo del movi-
miento peronista, por su propia naturaleza de movimiento,
ha sido históricamente la fragilidad de las estructuras par-
tidarias y su instrumentación con fines electorales. Pero
este rasgo en la actualidad ha permeado a casi todas las
fuerzas políticas argentinas9, y también es constitutivo aún
del pro y la Coalición Cívica que integraron la coalición
electoral Cambiemos. ¿Qué son estas fuerzas políticas sin
Mauricio Macri y Lilita Carrió? Nada, solo un nombre y un
eslogan. Desaparecidos sus líderes, implosionan sus parti-
dos. Nos preguntamos si ha existido alguna diferencia en la
forma de seleccionar los candidatos a presidente y vicepre-
sidente para las elecciones de 2019 entre el Frente para la
Victoria y el PRO–Cambiemos, en cuanto al rol de las estruc-
turas partidarias en ese importante proceso. La respuesta
es: ninguna. En ambos casos fueron decisiones personales
tomadas por los máximos líderes de las fuerzas políticas en
pugna, en la que los partidos cumplen una función cen-
tralmente electoral, y los líderes partidarios suelen tener
un alto nivel de discrecionalidad en las decisiones. Menos
aún podemos pensar en documentos o plataformas parti-
darias basadas en principios doctrinarios que orienten al
9 Un fenómeno que, quizás con la excepción de un partido centenario como la

Unión Cívica Radical en proceso de descomposición, no se circunscribe a la
Argentina, como lo evidencian algunos líderes latinoamericanos como Jair Bol-
sonaro en Brasil, o la asunción de Donald Trump entre los republicanos a la pre-
sidencia de ee. uu.
electorado en la dirección que tomarán las acciones del

futuro gobierno, aunque pocas veces se cumplan, bajo el
supuesto de que la incertidumbre y la ambigüedad suman
electores indecisos.
Un segundo aspecto a considerar lo constituye la
capacidad de estas fuerzas políticas en la construcción de
capacidades estatales, en el marco de un sistema democrá-
tico de representación y republicano de división de pode-
res. En un trabajo previo (Lattuada y Nogueira, 2011), a
partir del cual se basa buena parte del desarrollo de este
capítulo, sosteníamos que el análisis del aparato u orga-
nización de la administración del Estado resultaba insufi-
ciente para dar cuenta de las capacidades estatales, enten-
didas como las formas de problematizar, priorizar, decidir
y gestionar las cuestiones públicas o de agenda del Estado.
Además de dar cuenta de los marcos administrativos –las
reglas del juego, si pensamos en los términos neoinstitu-
cionalistas de North (2003)–, es necesario, como lo advier-
te Palermo (2001), analizar el desempeño y acciones de
los actores o jugadores. Para ello es necesario contemplar
dos dimensiones interrelacionadas fundamentales para el
análisis de las políticas públicas: la institucional/adminis-
trativa –el aparato– y la política –las relaciones sociales–
(Repetto, 2004).
Las capacidades políticas se identificarán, en primer
lugar, con la recepción de las demandas de la sociedad
por parte de los gobernantes. Esto pone la cuestión en el
inicio del ciclo de la política pública, más precisamente
en la construcción de la agenda pública. Aquí, será central
el modo de problematizar los asuntos y hacer que estos
ingresen en la agenda de gobierno. Estas capacidades pre-
sentan dos tipos de interacción. Una de ellas se plantea
a nivel público-institucional y se identifica con los víncu-
los y relaciones que este complejo institucional construye
con otros: poderes –legislativo y judicial–, y otros Esta-

dos, los subnacionales: provincias, municipios y comu-
nas. El segundo nivel de interacción refiere a la dimensión
público-societal, en la medida que expresa las relaciones
del Estado con diversos actores de la sociedad civil invo-
lucrados en los procesos de elaboración de políticas públi-
cas.
Las capacidades administrativas, por su parte, apare-
cen como complementarias a las capacidades políticas, y
ambas constituyen los pilares del término “capacidad esta-
tal”. Cuando se observan las capacidades administrativas,
el análisis pasará por el aparato organizacional, los factores
organizativos y procedimientos existentes. En este sentido,
se hace hincapié en el recurso técnico, es decir, la incorpo-
ración y participación de funcionarios especializados –la
concentración de expertos, en palabras de Evans (1996)–,
la organización y la coherencia interna en la toma de deci-
siones que permitirá generar eficacia burocrática.
No obstante, como bien nos recuerdan Oszlak y
O’Donnell (1981) y podremos comprobar a lo largo de los
tres lustros que abarca este trabajo, la toma de decisiones
del Estado en las políticas públicas es un proceso en el que
suelen haber marchas y contramarchas, y en el que dis-
tintas agencias pueden adoptar sobre una misma cuestión
posiciones diferentes y aun contradictorias en función de
sus interpretaciones, clientelas, etc., en una misma coyun-
tura o en diferentes momentos del proceso, lo cual con-
vierte al aparato estatal en una arena política en la que se
dirimen posiciones e influencias en función de los recursos
que disponen y ponen en juego en los espacios de poder
que controlan.
En cuanto a la institucionalidad democrática, el juego
republicano y las capacidades estatales generadas por los
gobiernos que expresan las dos márgenes de la denomina-
da “grieta”, existen diversos instrumentos de comparación

que pueden arrojar algo de luz sobre la antinomia auto-
ritarismo/democracia. Algunos indicadores son de orden
formal y cuantitativo, como el número de Decretos de
Necesidad y Urgencia (dnu) utilizados por el gobierno de
turno, el número de leyes sancionadas por el Congreso y de
ellas el porcentaje impulsado por el Poder Ejecutivo nacio-
nal (pen), o el número de veces que un presidente tuvo
que vetar las leyes sancionadas por el Poder Legislativo.
En todos los casos, subyace el supuesto de que un menor
número de dnu sancionados, de vetos totales realizados a
leyes, y un mayor número de leyes sancionadas no promo-
vidas desde el pen son un reflejo de mayor respeto de los
poderes conformados, las instituciones y los procedimien-
tos democráticos. Pero, como se ha advertido, estos indica-
dores son precarios y resultan insuficientes para evaluar la
calidad institucional si no se incorpora al análisis los con-
tenidos y contextos en que las medidas se adoptaron. No
obstante, esta primera aproximación nos ayuda a desman-
telar una de las antinomias que sustentaron la grieta.
Los Decretos de Necesidad y Urgencia se incorporaron
al texto de la Constitución Argentina en la reforma de 1994.
Pero los presidentes Raúl Alfonsín y Carlos Menem (duran-
te su primera presidencia) ya utilizaban esta herramienta,
entonces sin regulación constitucional ni legal. Los cons-
tituyentes establecieron que su uso debía ser excepcional
y prohibieron los dnu para temas penales, fiscales y elec-
torales.
El presidente Mauricio Macri dictó 70 dnu en cuatro
años de gobierno10, en los que no contaba con mayoría
parlamentaria. De este modo, utilizó esta herramienta en
10 Macri tuvo un mal debut con los dnu: apenas asumió, intentó nombrar a dos
jueces de la Corte Suprema, y luego debió retroceder para retomar los canales
adecuados para el aval del Congreso.
promedio más veces que la expresidenta Cristina Fernán-

dez de Kirchner, quien dispuso 81 dnu en los ocho años
de sus dos mandatos presidenciales, y en menor medida
que Néstor Kirchner (238) en cuatro años de un contexto
económico social inicial muy complejo11.
El uso de los Decretos de Necesidad y Urgencia (dnu)
por parte del Ejecutivo suelen estar asociados a una cues-
tión que requiere una atención relativamente apremiante,
o a las dificultades de un gobierno para lograr la sanción de
sus proyectos en el Congreso sin mayores modificaciones.
Si bien deben ser revisados por una Comisión Bicameral
parlamentaria, para que dejen de tener vigencia deben ser
rechazados por ambas Cámaras del Congreso.
Macri fue el presidente que, desde el retorno demo-
crático, tuvo menos leyes aprobadas durante su gestión,
con un total de 260 leyes, de las cuales solo el 29 % fue-
ron enviadas por el pen. Esto contrasta con las 379 y 510
sancionadas en el primer y segundo mandato de Fernán-
dez de Kirchner, o las 482 de Néstor Kirchner, siendo los
porcentajes de autoría del pen 47 %, 43 % y 42 %, respecti-
vamente. El número de leyes aprobadas durante la gestión
de Cambiemos es aún inferior a las sancionadas durante
los breves mandatos de Fernando de la Rúa –323– y el de
Eduardo Duhalde –312–, que estuvieron solo dos años en
la Casa Rosada12.
11 Por orden cronológico, el detalle completo de la cantidad de dnu dictados por

cada presidente en su correspondiente período es el siguiente: Menem (ago.
1994-dic. 1999): 101; De La Rúa (dic. 1999-dic. 2001): 53; Rodríguez Saá (dic.
2001-dic. 2001): 6; Duhalde (ene. 2002-may. 2003): 152; Kirchner (may. 2003-dic.
2007): 237; Fernández de Kirchner (dic. 2007-dic. 2015): 81; Macri (dic. 2015-dic.
2019): 70 (Ámbito Financiero, 11/12/19, sobre la base de los datos del informe
realizado por Santiago Castro Videla, Alfonso Santiago (h) y Enrique Veramendi,
Facultad de Derecho de la Universidad Austral).
12 Infobae (29/09/19), sobre la base del libro de José Ángel di Mauro (2019). Gober-
nar en Minoría. El karma de la gestión Cambiemos, ed. Corregidor, Buenos Aires.
El veto presidencial, total o parcial, a las leyes san-

cionadas por el Poder Legislativo es una potestad cons-
titucional otorgada al Poder Ejecutivo. El veto total sue-
le funcionar como un termómetro de la relación entre el
Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. En cambio, los vetos
parciales suelen ser ajustes de la norma en las que se debe
tener en cuenta el contexto y la cuestión específica de la
disidencia.
Cristina Fernández de Kirchner fue la presidenta des-
de el retorno de la democracia con menos vetos totales
(3 leyes), seguida por el gobierno de Mauricio Macri (5
leyes), quien no obtuvo mayoría en ambas Cámaras, mien-
tras que, durante ambos mandatos de la presidenta –salvo
entre 2009 y 2011–, tuvo mayoría en el Congreso. Aunque
esto no pareciera ser necesariamente determinante si se
tiene en cuenta, por ejemplo, que, durante los dos man-
datos de Carlos Menem, quien también contaba con las
mayorías parlamentarias, se alcanzaron 95 vetos totales a
leyes sancionadas por el Congreso13.
Con la salvedad ya realizada sobre las limitaciones de
estos indicadores, el gobierno de Fernández de Kirchner ha
utilizado alrededor del 50 % de los dnu y los vetos a leyes
que los implementados por la administración de Mauricio
Macri, y ha sido más productiva en la sanción de leyes,
duplicando el número por período de gobierno, mientras
que fue menor la diferencia en el porcentaje de las iniciati-
vas del pen sancionadas: 42 % y el 29 %, respectivamente.
Por otro lado, los contextos importan, y la construc-
ción de capacidades estatales también se encuentra influi-
da tanto por el punto de partida, entendido como la exis-
tencia o no de ciertas capacidades administrativas de base,
13 Véase bit.ly/3d4mT2D (consultado 21/10/19).

como por el proyecto político de la fuerza que se hace

cargo del gobierno.
Hacia fines de la década de 1990, posreformas del
Estado de primera y segunda generación, se hicieron
evidentes las limitaciones de aquella institucionalidad
para alcanzar una mayor articulación de las políticas de
gobierno y una movilización y complementariedad de los
recursos sociales disponibles (Martínez Nogueira, 1997),
dado que el desprendimiento de varias de las áreas de
competencia se llevó a cabo sin que estuvieran claras las
nuevas reglas que debían gobernar las vinculaciones con
las instancias ejecutoras (Oszlak, 2001: 38).
El fin del modelo de apertura, desregulación y endeu-
damiento externo, expresado en la crisis financiera, polí-
tica y social de fines de la década y comienzos del nuevo
siglo, tuvo sus consecuencias en la eliminación de las nor-
mas rectoras –Ley de Convertibilidad–, la devaluación de la
moneda, la declaración del default en el pago de los com-
promisos de deuda con los organismos internacionales, y
la pérdida de legitimidad de la política ante el reclamo
social “Que se vayan todos”.
Luego de la dramática salida de la “convertibilidad”, el
escenario se modificó. No ya en el sentido de los modos
de producción en el sector agropecuario que se sostienen y
consolidan muy vinculados a la variable tecnológica, sino
en relación con la concepción del rol del Estado, sus atri-
butos y sus responsabilidades respecto a la sociedad y el
mercado.
A partir del año 2002, el Estado logró recuperar ciertas
herramientas que le permitieron un piso de estatidad14,
14 Como bien señala Iazzetta (2005), la recreación de las capacidades estatales que
se consolidaron en la gestión de Néstor Kirchner se habían iniciado durante la
presidencia de Eduardo Duhalde, especialmente al ocupar Roberto Lavagna el
Ministerio de Economía.
entendido como la posibilidad de generar estrategias con

mayor autonomía en términos de política macroeconómi-
ca, fundamentalmente con la supresión forzada del régi-
men de convertibilidad y, más tardíamente, con las can-
celaciones de la deuda pública a mano de los organismos
internacionales y bonistas particulares.
En la incertidumbre de la nueva etapa que se abría, la
política comenzaba a desplazar y subordinar a la economía
en los fundamentos de la concepción y el rol del Estado,
primero tibiamente y, a partir del 2003, en forma explícita
y con mayor intensidad.
A diferencia de la etapa anterior, el Estado nacional
era considerado por la administración gobernante como
un instrumento que debía intervenir en el mercado y la
sociedad con el objeto de reasignar los recursos y redis-
tribuir la riqueza y los excedentes generados. Su lugar ya
no era considerado subsidiario del mercado, sino el actor
principal de la recuperación con capacidad para orientar
y regular el mercado. La recuperación de ciertos instru-
mentos clave de autonomía como la política monetaria y la
renegociación de la deuda y pago de los acreedores exter-
nos, entre otros, otorgaron algunas de las herramientas
principales para intervenir en la economía y la sociedad.
En el sector agropecuario, la devaluación de la mone-
da conjuntamente con una política de licuación de deu-
das contraídas por los productores rurales con los bancos
oficiales, en un contexto de crecientes precios internacio-
nales, generó las condiciones para una rápida y expansiva
respuesta que lo convirtió en el motor de la recuperación
de la economía argentina.
Pero, desde esta concepción del Estado, el mayor
excedente generado ya no podía ser apropiado solo por los
actores privados, sino que una parte importante de este
debía ser recaudado por el Estado y redistribuido entre
diferentes actores del sector y, especialmente, los sectores

sociales más vulnerables, que habían sido excluidos de los
beneficios de la década anterior, y los afectados por los
mayores costos internos a partir de la devaluación de la
moneda.
En lo sustancial, para el sector agropecuario, el Estado
nacional adoptó modificaciones en el aparato heredado de
la etapa anterior, de modo que fortaleció los programas
de infraestructura y desarrollo en los territorios provincia-
les con financiamiento internacional a través del prosap,
los programas de asistencia a la agricultura familiar lle-
vados a cabo desde la Secretaría de Agricultura, como el
Programa Social Agropecuario y el Proinder, la incorpo-
ración de técnicos y habilitación de vacantes, así como el
aumento presupuestario en organismos como el Institu-
to Nacional de Tecnología Agropecuaria (inta)15 y en su
orientación sobre la extensión rural que implicó en térmi-
nos cuantitativos una variación importante en el número
de beneficiarios, un nuevo modelo de gestión en el que se
refuerza la participación local, un nuevo enfoque territo-
rial, agroecología, economía social y solidaria, desarrollo
local, y la incorporación de la agricultura familiar como
un sujeto relevante para orientar su intervención (Selis y
Otero, 2019). Medidas que en conjunto contribuyeron a
un crecimiento sostenido de la capacidad de acción en el
terreno, especialmente en materia de desarrollo rural.
Además, se profundizó la intervención en la capta-
ción y redistribución de un porcentaje de la renta gene-
rada por el sector productor agropecuario exportador, y
se aumentaron en sucesivas oportunidades los porcentajes
15 El presupuesto del inta para investigación y desarrollo pasó de 70 millones a 180

millones de dólares entre 2007 y 2016, y, para los programas de extensión, de 81
a 211 millones de dólares en el mismo período (Lema et al., 2018: 23).
de retenciones a las exportaciones agropecuarias que se

habían establecido en el gobierno anterior.
A ello se agregó la intervención de mercados con el
objeto de reducir el aumento de costos de los productos
que integran la canasta de alimentos de la población, en
particular carnes, trigo y maíz, en un proceso inflacionario
que comenzó a expresarse con mayor intensidad a partir
de 2005. Hubo marchas y contramarchas en la interven-
ción del mercado de carnes, que condujo a las primeras
protestas del sector ganadero. Poco después, a mediados
del año 2006, al asumir la Secretaría de Comercio Guiller-
mo Moreno, se inició una frondosa producción normativa
de subsidios, compensaciones y prohibiciones, no siem-
pre coherentes y eficaces, y se sumaron para esos fines la
reorientación instrumental de ciertos organismos de exis-
tencia previa –como la Oficina Nacional de Control Comer-
cial Agropecuario (oncca)– y la manipulación de organis-
mos técnicos –como el Instituto Nacional de Estadísticas y
Censos (indec)–. En este campo, puede considerarse que
las acciones llevadas a cabo alcanzaron algunos resultados
económicos de corto plazo, pero engendraron consecuen-
cias económicas y políticas negativas para el gobierno en
el mediano plazo.
La Oficina Nacional de Control Comercial Agropecua-
rio (oncca) fue creada en 1996, con el objetivo fiscal de
controlar y reducir la evasión o elusión del pago de tri-
butos del sector16. A partir del 2005, fue adquiriendo otro
perfil. El Decreto del pen 1067/05 le otorgó al organismo
un carácter descentralizado, autárquico en lo administrati-
vo y económico-financiero con personería jurídica propia.
Si bien continuaba dentro de la órbita de la Secretaría de
16 Entre sus funciones, se encontraba la fiscalización y el registro de operatorias, la

propuesta de normas y sanciones, y la organización y el control administrativos
y comerciales del tráfico federal e internacional de granos y carnes.
Agricultura, la autonomía generada posibilitó su coopta-

ción bajo la órbita de la Secretaría de Comercio Interior
a partir de la asunción de Guillermo Moreno en 2006. Su
control posibilitó una intervención en el comercio agro-
pecuario, utilizando su capacidad punitiva para aumentar
los recursos presupuestarios a través de su operatoria y
redistribuirlos en función de las decisiones del secretario
de Comercio.
Prohibición de exportaciones, cierres temporarios de
registros de diferentes productos, restricciones cuantita-
tivas a las exportaciones de carne, lácteos, trigo y maíz,
asignaciones de Registros de Operaciones de Exportación
(roe) y pre-roe mediante procedimientos de escasa for-
malidad y transparencia, impuestos y barreras no arance-
larias a las importaciones para proteger ciertas industrias,
fijación de precios sugeridos, regulados, máximos, y subsi-
dios y transferencias a determinadas actividades de agre-
gado de valor en la cadena alimenticia fueron algunas de
las medidas y métodos empleados con el fin de controlar
la inflación y reducir el drenaje de divisas en un contex-
to macroeconómico que había comenzado a complicarse
(Regúnaga y Tejada Rodríguez, 2015).
Estas intervenciones perjudicaban a productores pri-
marios por las transferencias en favor de otros eslabones
de la cadena (productores de aves, cerdos y bovinos en
feed lot, frigoríficos, aceiteras, molinos, usinas lácteas, pro-
cesadoras y supermercadistas) y del consumidor; alteraba
las rentabilidades relativas de las diferentes producciones
(trigo, maíz, soja, tambo) y, por consiguiente, su oferta y
disponibilidad, contribuyendo a la gestación de los con-
flictos y tensiones con el sector agropecuario (Dávila, 2019:
148-149).
Las debilidades en las capacidades administrativas y
políticas quedaron en evidencia en el proceso de toma de
decisión de la Resolución n.º 125 de 2008, que aumen-

taba y establecía un sistema de retenciones móviles para
las exportaciones de granos. La medida desencadenó un
conflicto de más de cuatro meses que se extendió de lo
sectorial a toda la sociedad y significó la primera derrota
política significativa del gobierno. La decisión fue tomada
en forma solitaria por el ministro de Economía, sin poder
precisar consultas previas con representantes sectoriales,
ni una adecuada supervisión por parte de la presidenta y
el jefe de gabinete, al que se expuso la iniciativa antes de
hacerla pública. La propuesta tuvo errores técnicos en su
diseño, pero también de diagnóstico e impacto. Se reali-
zó de forma apresurada, con el objeto de evitar que el
secretario de Comercio impusiera su propuesta de elevar
las retenciones del 37 % al 63,4 % del precio internacio-
nal y acordar la medida solo con los exportadores que
instrumentaban la retención, pero no con los productores
que las pagaban. Tampoco existieron capacidades políticas
adecuadas en los diferentes intentos de modificación pos-
teriores para poner fin al conflicto, donde continuó el pro-
blema del doble comando entre Ministerio de Economía,
Jefatura de Gabinete y Secretaría de Agricultura, por una
parte, y la autónoma y poderosa Secretaría de Comercio
con su influencia informal pero efectiva sobre la oncca y
el indec, por la otra.
Fue precisamente en la magnitud y profundidad de
este conflicto sectorial que progresivamente se extendió
a sectores altos y medios-altos urbanos de la sociedad y
fuerzas políticas opositoras donde se hizo evidente que el
gobierno no había construido las capacidades administra-
tivas, pero sobre todo políticas, que le permitieran condu-
cir su relación con el sector agropecuario a partir de un
nuevo paradigma que reinstaló al Estado nacional en su rol
de redistribución del excedente agropecuario.
La Resolución n°. 125 del 2008 concentró errores con-

ceptuales y de cálculo –como lo reconoció el ministro de
Economía de ese momento, Martín Lousteau– exponien-
do las debilidades de las capacidades administrativas del
Estado y la flaqueza de las capacidades políticas en las
contradicciones y enfrentamientos tanto en las relaciones
público-público, como público-societal. En el primer caso,
en las tensiones y contradicciones entre diferentes agen-
cias estatales –Secretaría de Comercio y Ministerio de Eco-
nomía–, que alcanzaron su máxima expresión en el “voto
no positivo” del vicepresidente de la nación en el Senado,
que impidió la sanción del proyecto de ley enviado por el
Poder Ejecutivo que él integraba. En el segundo caso, en
la imposibilidad de construir alternativas de negociación
para reducir un conflicto que se extendió a buena parte
de la sociedad por algo más de cuatro meses entre marzo
y julio del 2008 y que llegó a amenazar la paz social y la
estabilidad institucional.
La creación y puesta en funcionamiento en septiem-
bre del 2009 del Ministerio de Agricultura, Ganadería y
Pesca de la Nación contribuyó a la reducción de los niveles
de conflicto y tensión con el sector productivo agroexpor-
tador. Por una parte, logró desarticular en forma progresiva
las acciones conjuntas de la denominada “Mesa de Enlace”,
integrada por las cuatro organizaciones gremiales empre-
sarias históricas (Sociedad Rural Argentina [sra], Confe-
deraciones Rurales Argentinas [cra], Federación Agraria
Argentina [faa] y Confederación Intercooperativa Agrope-
cuaria [coninagro]), que habían constituido el frente de
oposición sectorial unificado de mayor duración en la his-
toria argentina. Y, por otra, intentó bloquear el poder dis-
crecional y la ingrerencia sectorial alcanzado por la Secre-
taría de Comercio.
La elevación de la Secretaría de Agricultura al rango

de ministerio en 2009 no resolvió el problema, las contra-
dicciones se agudizaron, dado el personal estilo de gestión
del secretario de Comercio Interior, que impuso medidas
formales e informales de acción con una discrecionalidad
poco antes conocida, y sin mediar consultas o armoniza-
ción con el área de competencia sectorial, lo cual generaba
la aplicación de políticas con objetivos contradictorios y
consecuencias a nivel productivo y distributivo poco pre-
decibles (Dávila, 2019: 148).
Las irregularidades administrativas de la nueva orga-
nización y operatoria de la onnca, entre las que no faltaron
denuncias de corrupción, así como los conflictos internos
y externos al gobierno generados, llevaron a su disolución
en el año 2011 por Decreto del pen n.º 192 (Longoni, 2011;
Barsky, 2011; Dávila, 2019: 121). Este decreto creaba la Uni-
dad de Coordinación y Evaluación de Subsidios al Mercado
Interno (ucesci) y diluía la intervención del secretario de
Comercio, quien la integraba pero bajo la presidencia del
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, y dos vice-
presidencias ocupadas por representantes del Ministerio
de Agricultura y el Ministerio de Industria, a la vez que
eliminaba un recurso de poder no menor, su autonomía
financiera.
El nuevo Ministerio se organizó con tres secretarías
de Estado:
a. la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, inte-

grada por cuatro subsecretarías: de Agricultura, de
Ganadería, de Lechería, y de Pesca y Acuicultura, y
una Dirección Nacional de Relaciones Agroalimenta-
rias Internacionales;
b. la Secretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Fami-
liar, compuesta a su vez por dos subsecretarías: Desa-
rrollo de Economías Regionales y Agricultura Fami-

lia; y
c. la Secretaría de Relaciones Institucionales, también
con dos subsecretarías: Comunicación Institucional y
Coordinación Institucional.
A ello se agregaba una Subsecretaría de Coordinación

Técnica y Administrativa, que dependía en forma directa
del ministro, y una Unidad de Auditoría Interna.
Llama la atención la ausencia de un lugar preponde-
rante en la estructura para aquello que diferencia esen-
cialmente un ministerio de una secretaría de Estado: la
generación de políticas. No había ninguna oficina cuya
misión fuera formular, monitorear y, eventualmente, hacer
un seguimiento o evaluación de la política ministerial.
Aunque podría haber sido reservada para la denominada
Unidad ministro.
Bajo esta Unidad, se concentró un activo técnico/polí-
tico y disponibilidad de recursos muy importante a partir
de la reforma administrativa que creó la Unidad de Cam-
bio Rural (ucar) por Resolución n.º 45 de diciembre de
2009, con el fin de coordinar las actividades vinculadas al
planeamiento, negociación, formulación, administración,
finanzas, control de gestión, monitoreo y evaluación de los
programas y proyectos con financiamiento externo exis-
tentes y futuros que se desarrollaran en su ámbito.
La creación de la ucar bajo dependencia directa de
la máxima autoridad de la cartera se realizó sobre la base
de las coordinaciones nacionales del prosap y los progra-
mas fida (Banco Mundial), áreas que contaban con los
mayores antecedentes y capacidades en la articulación de
las acciones con los estados provinciales. La ucar signi-
ficó un paso importante en la búsqueda de una mayor
coordinación y articulación de los programas de desarrollo

rural en la Argentina.
Esta agencia asumió la responsabilidad central en el
manejo de la totalidad de los recursos provenientes de
fuentes internacionales como de la contrapartida nacio-
nal, haciéndose cargo de la ejecución directa de estos o
su transferencia a las diversas entidades ejecutoras –pro-
vincias, inta, grupos beneficiarios directos, etc.–, según lo
establecido en los convenios de implementación. En poco
tiempo, incrementó en forma sustancial la ejecución de
todos los programas y proyectos que recayeron bajo su
órbita, recuperó la relación con el fida –que se había dete-
riorado en el interregno 2008-2009–, incorporó el perso-
nal técnico de los diferentes programas y proyectos en un
equipo de trabajo unificado, y generó nuevos convenios
de financiamiento con una mayor diversidad de fuentes;
también se acortaron los plazos de negociación de los con-
venios y se estandarizaron las normas para el conjunto de
las operaciones con financiamiento externo del Ministerio
(Lattuada, Nogueira y Urcola, 2015).
La conducción de la ucar tuvo una estabilidad muy
superior a la alta rotación de funcionarios ocurrida en
el Poder Ejecutivo nacional en general y la cartera agro-
pecuaria en particular. Sus responsables habían manteni-
do y consolidado esta agencia en un período de tiempo
(2003-2013) en el que se sucedieron tres presidentes de
la nación, cinco ministros de Economía, y cinco secreta-
rios y ministros de Agricultura. Conformó un equipo de
alrededor de 200 funcionarios, directivos, técnicos y con-
sultores, y un sistema de administración flexible para la
gestión de los proyectos y programas con fluidas relaciones
con equipos provinciales encargados de la ejecución. Su
estructura y funcionamiento presentaba importantes for-
talezas en cuanto a competencia y respaldo político, y en
el compromiso con el servicio público del conjunto de sus

integrantes con un alto grado de identificación institucio-
nal. Tuvo una particular solvencia en establecer diálogos
y consensos de alto valor estratégico con las provincias y
también con los organismos financieros internacionales y
otras agencias gubernamentales.
La ucar trascendía el rol meramente administrativo
que prevalece en las unidades de coordinación de pro-
yectos, constituyéndose en un actor político crítico en el
diálogo interno del gobierno nacional y de este con los
gobiernos provinciales en materia de estrategias e inver-
siones para el desarrollo rural. En este sentido, fue una
excepción en el concierto del Estado argentino, en el que,
al ser una unidad administrativa de coordinación, gestión
y ejecución, mantenía un alto nivel de participación en la
definición de las políticas públicas relacionadas al desa-
rrollo rural y al sector agropecuario. A la vez, integró equi-
pos de profesionales comprometidos, compartiendo una
visión de fortalecimiento del Estado y de su rol de interven-
ción en la sociedad rural para mejorar la inclusión social y
económica de sus sectores más vulnerables, promoviendo
la capacitación, la participación y el debate facilitado por
los espacios y eventos realizados con ese objetivo.
Por otra parte, con la creación del Ministerio se
comenzó a discutir con las carteras provinciales y con dis-
tintos actores colectivos vinculados al sector la puesta en
marcha de un Plan Estratégico Agroalimentario y Agroin-
dustrial Participativo y Federal 2010-2020 (magyp, 2011).
Esta experiencia, más allá de la validez o cuestionamiento
de sus contenidos, constituyó un antecedente que poten-
cialmente mejoraba las capacidades estatales tanto admi-
nistrativas como políticas.
De acuerdo a Toledo López (2017: 12-17), el ethos
neodesarrolista de los gobiernos kirchneristas se expresó
con claridad en el texto del pea 2020 a partir del cual se

propone la generación de entramados productivos agroin-
dustriales con fuerte integración en cadenas locales y glo-
bales de valor, que sean competitivos internacionalmente
a partir de una creciente producción de bienes y servicios
con valor agregado generados en origen por empresarios
nacionales y transnacionales, contribuyendo al desarrollo
de los territorios y en el que el Estado cumple un rol activo
en la planificación y en la redistribución de los beneficios
generados. La perspectiva que atraviesa el pea es altamen-
te productivista, basada en la agricultura comercial, como
lo ejemplifican las metas establecidas17, si bien contiene
referencias a la necesidad de cumplir con la sustentabili-
dad social y ambiental, así como una referencia marginal a
la coexistencia e integración de la agricultura familiar.
En cuanto a las capacidades administrativas, dos
cuestiones deben destacarse en estas iniciativas: la eleva-
ción de la sagpya al rango de ministerio, otorgando una
jerarquía a esta agencia y sus competencia en el más alto
nivel de la administración pública, y b) la intencionalidad
de generar instrumentos de políticas institucionalizados a
partir de la elaboración de un plan estratégico con amplia
participación social, que, por una parte, neutralizaba la
exclusividad de representación del “campo” que se atri-
buía la Mesa de Enlace, y, por otra, intentaba bloquear los
acuerdos colusorios que realizaba el secretario de Comer-
cio con los eslabones más grandes y concentrados de la
cadena agroalimentaria en perjuicio del sector productivo.
Estas iniciativas, junto a la reactivación en 2009 del
Consejo Federal Agropecuario en el que participaban los
ministros y secretarios sectoriales de las provincias convo-
17 El pea aspiraba a aumentar en un 80 % las exportaciones de productos prima-

rios, en un 193 % las manufacturas de origen agropecuario, y en un 317 % las de
biocombustibles derivados de la soja.
cados por el ministro del área a nivel nacional, contribu-

yeron a generar mejores condiciones institucionales para
un despliegue de las capacidades políticas, dadas la con-
vocatoria y la participación de distintos actores sociales,
económicos y políticos tanto en su confección, como en
el planteo de actividades coordinadas con otras instan-
cias del Estado en los diferentes niveles de competencia
territorial.
La propuesta de un plan estratégico con amplia par-
ticipación social intentaba revertir un modo de elaborar
políticas y tomar decisiones que posibilitaba la generación
de capacidades políticas en tres niveles: la sustentabili-
dad de las políticas, la articulación intra e interagencias,
y la interacción y cooperación Estado/actores sectoriales.
Probablemente, si el plan estratégico hubiese sido envia-
do para un debate y consenso en el Congreso Nacional
que lograra su sanción como ley de la nación, se habría
legitimado como una capacidad estatal que trascendía la
capacidad política de un gobierno, pero eso no ocurrió. Los
sucesivos cambios de gabinetes en el Ministerio de Agri-
cultura fueron contradictorios en el proceso de consolida-
ción de estas capacidades administrativas y políticas.
El gobierno se caracterizó por una muy alta inestabili-
dad en los funcionarios a cargo del área, cinco secretarios/
ministros se desempeñaron a cargo de la cartera agrope-
cuaria entre 2007 y 2015, con un promedio de 19 meses
en el cargo, y un rango de permanencia de entre 12 meses
de Norberto Yahuar y 27 meses de Julián Domínguez. Y, si
bien Miguel Campos acompañó a Néstor Kirchner durante
casi 4 años, ningún responsable sectorial alcanzó el récord
de permanencia del secretario de Comercio Guillermo
Moreno, a quien el respaldo presidencial le permitió ejer-
cer su cargo alrededor de ocho años, entre 2006 y 2013.
Argentina. Secretarios/ministros de Agricultura entre 2003 y 2019
Secretario/ministro de Inicio de gestión Final de gestión

Agricultura
Miguel Campos Mayo de 2003 Febrero de 2007
Javier de Urquiza Febrero de 2007 Julio de 2008
Carlos Cheppi Julio de 2008 Setiembre de 2009
Julián Domínguez Octubre de 2009 Diciembre de 2011
Norberto Yahuar Diciembre de 2011 Noviembre de 2013
Carlos Casamiquela Noviembre de 2013 Diciembre de 2015
Ricardo Buryaile Diciembre de 2015 Noviembre de 2017
Luis Miguel Etchevehere Noviembre de 2017 Diciembre de 2019
La creación del Ministerio posibilitó una jerarquiza-

ción institucional de las problemáticas sectoriales, pero,
además, por primera vez, de la agricultura familiar y el
desarrollo rural. En esta reformulación de las agencias, se
reconfiguró la visión del medio rural que no abarcaría lo
estrictamente productivo, competitivo y puramente secto-
rial y que permitía la visibilidad en la agenda del Estado de
las problemáticas de sujetos sociales hasta ese momento
excluidos, como los integrantes de la agricultura familiar.
El desarrollo rural comenzó entonces a gestionarse de un
modo diferenciado, pero, a la vez, integrado y al mismo
nivel de la política sectorial.
Desde el punto de vista formal, esta nueva estructura
jerarquizaba la cuestión del desarrollo rural, conteniendo
una construcción institucional para articular horizontal y
verticalmente la intervención –las capacidades políticas–
que el Estado requería en relación con los Estados subna-
cionales y las organizaciones de la sociedad civil.
El Ministerio contribuyó decididamente a con-
solidar en la agenda pública la problemática de la
agricultura familiar y su representación en un contex-

to regional cuya problemática ganaba en importancia.
Durante los años 2004 y 2005, la Reunión Especiali-
zada sobre Agricultura Familiar del mercosur (reaf)
comenzó a pautar una agenda de trabajo conjunto
entre organizaciones representativas de la agricultura
familiar y la entonces sagpya, en torno a la configura-
ción de una agenda regional. Estos encuentros, formali-
zados en el marco de la Cancillería argentina, sentaron
las bases del Foro Nacional de la Agricultura Familiar
(FoNAF), inaugurado en diciembre de 2005 y reconoci-
do en marzo de 2006 por Resolución sagpya n.º 132.
El Foro, en cuyo seno se integraban alrededor de
mil organizaciones de agricultores familiares, muchas
de ellas constituidas a partir de las actividades pro-
movidas por diferentes programas de desarrollo rural,
produjo dos diagnósticos elaborados sobre la base de la
planificación estratégica participativa: el Documento de
Mendoza y luego, ya con lineamientos estratégicos para
una política integral de desarrollo rural, el Documento
de Parque Norte. El Foro generó una serie de procesos
sociales y políticos no planeados que impactaron en
diversas esferas de la relación público-privado: en la
formación de dirigentes, en la representatividad secto-
rial y en la generación y gestión de instrumentos de
política pública en la propia sagpya (Márquez, 2007).
En este sentido, se ha modificado el carácter de la par-
ticipación de los actores abriendo la posibilidad de que los
sujetos involucrados participen en los procesos de toma
de decisiones de las políticas. La experiencia del Foro de
la Agricultura Familiar fue una iniciativa en ese sentido,
que expresa uno de los modos en que la política pública
propone cierto carácter participativo y en red18. Esto tam-

bién se observa en el Plan Estratégico Agroalimentario
(pea), que introduce un componente vinculado específi-
camente a la planificación estratégica y al empoderamien-
to real de los actores19, y en particular con la sanción, en
diciembre de 2014, de la Ley n.º 27.118 de Reparación His-
tórica de la Agricultura Familiar para la Construcción de
una Nueva Ruralidad en la Argentina, que incorpora en su
art. 9.º la participación del Consejo de la Agricultura Fami-
liar, Campesina e Indígena junto al Ministerio de Agricul-
tura, Ganadería y Pesca de la Nación como responsables
de su aplicación. Este consejo había sido creado original-
mente en octubre de ese año por Resolución n.º 571 del
18 Dentro del mismo sector de la agricultura familiar, existieron también sectores

críticos a este modo de organización y participación promovidos por el Estado
nacional. Algunas agrupaciones rural-urbanas con una integración heterogénea
de profesionales y técnicos, representantes de ong, docentes universitarios,
desocupados, productores sin tierras, campesinos e indígenas planteaban una
posición de mayor autonomía del Estado y de las asociaciones reivindicativas
tradicionales. Entre ellas se destacaba el Movimiento Nacional Campesino Indí-
gena (mnci), integrado por individuos y asociaciones reivindicativas y no reivin-
dicativas de muy diverso grado de formalización, como Red Puna, Encuentro
Calchaquí, la fracción Vía Campesina del Movimiento Campesino de Santiago
del Estero (mocase), el Movimiento Campesino de Córdoba (apenoc, ucan,
ocunc, ucatras, Organizaciones de Cruz del Eje), la Unión de Trabajadores
Rurales sin Tierra de Mendoza, la Unión de Jóvenes Campesinos de Cuyo, y el
Movimiento Campesino de Misiones. Sus propuestas se orientaban a la deman-
da de una reforma agraria integral, que garantizara el acceso a los recursos pro-
ductivos –tierra, agua, financiamiento–, la soberanía alimentaria, la eliminación
de la intermediación en la comercialización, y el acceso a una educación basada
en los valores de las comunidades, el arraigo cultural y la diversidad. Sin embar-
go, el cuestionamiento realizado al FoNAF por su estrecha vinculación con un
Estado, al que habría debido enfrentarse (bit.ly/2MWzOJb), no impidió que
miembros de estas se incorporaran en 2006 y 2012 a los equipos gubernamenta-
les que atendían algunos de los programas para la agricultura familiar.
19 En cierto sentido, tanto los principios a partir de los cuales se planteó el plan
estratégico, como el proceso de empoderamiento y participación de la agricultu-
ra familiar pueden comprenderse en la dirección de lo que O´Donnell denomi-
na “redes dialógicas”, como espacios fundamentales de la democracia donde los
ciudadanos o agentes participan en la definición y tratamiento de cuestiones
atinentes a sus intereses presentes en la agenda de Estados y gobiernos
(O’Donnell, 2010: 191).
mencionado Ministerio como un espacio de diálogo con

las organizaciones.
No obstante, la política para la agricultura familiar
tuvo más de una orientación desde el Estado, que en cier-
tos casos resultaron contradictorias y conflictivas. En 2006
el gobierno entregó a miembros del Movimiento Nacio-
nal Campesino Indígena (mnci) el control del Programa
Social Agropecuario a cargo de la Secretaría de Agricultura
(Lapegna, 2018: 170). Gastón Bordelois fue desplazado de
la coordinación nacional del psa y del proinder. El psa
era la organización territorial, y en su reemplazo fue desig-
nado Javier Scheibengraf, militante de la Asociación de
Pequeños Productores del Noreste de Córdoba (apenoc)
que integraba el MNCI20. Estos adoptaron una estrategia
que se planteaba utilizar la infraestructura territorial del
psa como una plataforma para cambiar las desigualdades
de poder en los territorios, en los que se consideraba los
gobiernos provinciales como antagónicos de las organiza-
ciones campesinas, mediante una intervención sin media-
ciones otorgando recursos en forma directa a las asocia-
ciones para su organización social y participación política.
La experiencia no llegó a durar un año, y en 2007, ante el
cambio de secretario de Agricultura primero y de ministro
de Economía después, se cerró esta etapa. En el año 2008,
con motivo del conflicto entre el gobierno con la Mesa de
Enlace, nuevos espacios fueron concedidos a estas organi-
zaciones en el control de agencias y programas, y progre-
sivamente se intensificarían las acciones en los territorios
20 En cambio, en el proinder asumió Susana Márquez, quien luego sería una de

las principales responsables de los programas con financiamiento internacional
y de la ucar junto a Jorge Neme, responsable del prosap, a partir de su creación
en 2009.
para construir organizaciones de base paralelas a las exis-

tentes con orientación partidaria21.
La gestión de la política agraria y del desarrollo
rural cambió radicalmente en el transcurso del período
2003-2015. Las iniciativas insulares, compensatorias y asis-
tenciales de la década de 1990, en función de la concep-
ción de un mercado omnipresente y un Estado subsidia-
rio, mínimo, fueron desplazadas por una estrategia pro-
gresivamente institucionalizada donde el Estado nacional,
ampliado, manifiesta su rol directriz a la vez que habili-
ta nuevos espacios para una participación de los actores
involucrados, promueve el empoderamiento y la participa-
ción de aquellos sectores más vulnerables de la sociedad
rural cuyas necesidades y reclamos resultaban en cierto
modo invisibles para la política agraria, concebida esta en
términos excluyentemente sectoriales, pero a la vez pone
freno a las iniciativas más radicalizadas.
En términos de capacidades estatales, su construcción
ha venido retrasada respecto del cambio de paradigma y
discurso político. Estas capacidades no tienen que ver solo
con aquello vinculado al aparato administrativo, sino tam-
bién con los modos de relación del Estado con la sociedad
civil y los resultados que esta vinculación promueve en
términos de políticas públicas. No basta entonces la exis-
tencia de nuevas agencias, programas e instrumentos de
políticas, sino que la conformación de las redes de actores y
la capacidad política de su gestión se constituyen en piezas
fundamentales del proceso.
La institucionalidad pública estatal orientada al
medio rural ha tenido innovaciones relevantes. Se desta-
21 Urcola (2020) recoge estas experiencias relatadas en primera persona por inte-
grantes de la Unión de Familias Organizadas de Pequeños Productores de la
Cuña Boscosa y los Bajos Submeridionales (uocb) en el norte de la provincia de
Santa Fe.
can cuatro transformaciones institucionales que no agotan

las ocurridas en el último tiempo, pero que ejemplifican el
carácter de los cambios ocurridos:
a. la creación del Ministerio de Agricultura, Ganadería

y Pesca, que incorpora una Secretaría de Estado de
Desarrollo Rural y Agricultura Familiar en el mismo
nivel que la otorgada a la política sectorial,
b. la integración del prosap y los programas con finan-
ciamiento internacional para el desarrollo rural en la
ucar, lo cual consolidó un área con recursos y alta-
mente competente (Lattuada et al., 2015: 208-217),
c. la elaboración de un Plan Estratégico Agroalimentario
(pea) con amplia participación social, y
d. una Ley de Reparación Histórica de la Agricultura
Familiar que integraba las organizaciones a la mesa de
diálogo en la toma de decisiones del Estado nacional.
Estas innovaciones fueron iniciativas que modifica-

ban el panorama institucional al expresar un nuevo rol del
Estado, el carácter de las políticas públicas, y los modos
potenciales de participación de los actores sociales.
No obstante, las iniciativas mencionadas no estuvie-
ron ajenas a tensiones y confrontaciones en los planos
internos del Ministerio de Agricultura que se expresaron en
políticas contradictorias o que impidieron la consolidación
de las nuevas capacidades generadas.
Las diferencias en la concepción del desarrollo rural y
la agricultura familiar que tenían la Subsecretaría de Agri-
cultura Familiar (asociada al control del Programa Social
Agropecuario con presupuesto nacional y orientada hacia
una organización social/política) y la ucar (asociada a los
programas de desarrollo financiado por organismos inter-
nacionales orientada a una organización social/económi-
ca) dentro de la cartera de Agricultura generaron estruc-
turas administrativas paralelas, disputas por recursos pre-

supuestarios, control de programas y espacios de interven-
ción en los territorios sobre un mismo colectivo social.
A las políticas con diferentes orientaciones que
llevaron adelante la Secretaría de Agricultura Familiar
y la ucar, se sumaron las marchas y contramarchas
en iniciativas que se consideraban estratégicas, ante el
cambio de elencos responsables. El ministro Norberto
Yahuar, que reemplazó a Julián Domínguez, puso fin
a la iniciativa del Plan Agroalimentario Nacional que
había tenido numerosas reuniones participativas a lo
largo y ancho del país, pero sin ninguna iniciativa for-
malmente implementada. Y, además, dejó de convocar
a las reuniones del Consejo Federal Agropecuario des-
de 2011. Ambas iniciativas serían reactivadas a fines de
2013, cuando Carlos Casamiquela, presidente del inta,
asuma el Ministerio en reemplazo de Yahuar, pero una
vez más sin alcanzar el objetivo, en esta segunda etapa,
de pasar de las metas a las políticas para cada sector.
Además, la Ley de Reparación Histórica de la Agri-
cultura Familiar se sancionó sin un presupuesto, librada a
la contingencia de la coyuntura y la voluntad y deci-
sión que el Poder Ejecutivo definiera todos los años,
condenando así la previsibilidad de las posibles accio-
nes y resultados.
El proceso atravesado demuestra que las capacidades
políticas trascienden las administrativas, aunque requie-
ren de ellas y, a la vez, impactan en las de gobierno. Más
Estado no resulta mecánicamente en un mejor Estado.
Aquello que este ha recobrado en forma novedosa e inci-
piente no ha sido su tamaño, sino su voluntad y capacidad
de intervenir. Que ambas –voluntad y capacidad– se con-
soliden en capacidades estatales eficientes y eficaces para
la gobernanza del sector rural debe ser demostrado a partir
del grado y profundidad de institucionalización alcanzada

en agencias, actores, procesos y resultados.
En la concepción de un Estado liberal, como el
propuesto por la administración que se haría cargo del
gobierno a partir de 2015, con un rol subsidiario de inter-
vención en el mercado y la sociedad, las deficiencias en la
construcción de capacidades estatales pueden ser justifi-
cadas –relativamente– por la propia ideología del modelo,
pero, para una concepción política donde el Estado ocupa
el rol central en la planificación, organización y redistri-
bución de excedentes, la no consolidación de sus capa-
cidades constituye un pecado mortal, una debilidad que
atenta a su consolidación y continuidad. Y esto fue lo que
finalmente ocurrió cuando la fuerza política en el gobierno
perdió las elecciones del año 2015.
La gestión de Cambiemos bajo la presidencia de Mau-
ricio Macri a partir de 2015 estableció las condiciones para
una construcción de institucionalidad diferente a la que
estaba en proceso entre 2003 y 2015.
La primera innovación consistió en la reconversión
del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Pesca y Ali-
mentación en Ministerio de Agroindustria, destacando la
importancia de avanzar desde la producción primaria a
la de transformación agroalimentaria, y en cierto modo
relanzando sin reconocer la autoría el eslogan y proyecto
del menemismo expresado por el secretario de Agricultura
de esa época, Felipe Solá: la Argentina debía pasar de “gra-
nero” a “supermercado” del mundo.
Macri designó sucesivamente como ministros del
ramo a dos representantes de las organizaciones rurales
de productores primarios, destacadas en su oposición a
los gobiernos kirchneristas. Primero, al dirigente formose-
ño de Confederaciones Rurales Argentinas que tuvo un rol
destacado en el conflicto de 2008, Ricardo Buryairle. Más
tarde, en su reemplazo, a quien fuera hasta ese momen-

to presidente de la Sociedad Rural Argentina, Luis Miguel
Etchevehere.
Por Decreto de Necesidad y Urgencia (dnu) n.º 32/
2016 del 7 de enero, se creó el Ministerio de Agroindustria
de la Nación. Este estaba compuesto por la Secretaría de
Agricultura, Ganadería y Pesca (con cinco subsecretarías
vinculadas a los subsectores –granos, carnes, lácteos, fores-
tal, pesca–), la Secretaría de Agregado de Valor y Secre-
taría de Mercados Agroindustriales –ambas vinculadas al
perfil de abarcar y coordinar políticas de transformación y
valor agregado de la producción primaria– y la Secretaría
de Coordinación y Desarrollo Territorial y la Secretaría de
Agricultura Familiar, con competencia sobre los programas
de desarrollo en los territorios y atención de la agricultura
familiar. En la primera se concentraban los aspectos polí-
ticos institucionales y de relacionamiento con agencias,
gobiernos provinciales (cfa) y programas en los territo-
rios, fuentes de financiamiento internacionales y organi-
zaciones (FoNAF, mercosur), mientras que la segunda se
encargaría de las tareas ejecutivas de elaboración, ejecu-
ción y seguimiento de los programas de desarrollo rural
en los territorios.
El Ministerio incorporó una gran cantidad de funcio-
narios con trayectoria laboral exclusiva en el ámbito pri-
vado o vinculados a las corporaciones tradicionales del
sector: Sociedad Rural Argentina, Confederaciones Rura-
les Argentinas y Coordinadora de Industrias de Productos
Alimenticios (copal). Canelo y Castellani (2016) señalan
que la mitad (13/26) de los funcionarios de Agroindustria
eran dirigentes de corporaciones agropecuarias. Esto indi-
caba en 2016 cierta “ceocracia” ministerial para el sector
agropecuario, como también ocurría en otros sectores de
la administración nacional.
Esta primera versión de la organización del aparato

estatal incorporaba el perfil de valor agregado que quería
impulsarse en el sector, y mantenía la jerarquización que
se había realizado en el periodo anterior de la agricultu-
ra familiar y el desarrollo territorial, al menos en lo que
se consideraba podían constituir las capacidades admi-
nistrativas.
No obstante, durante los primeros meses de gobierno,
se desmantelaron, disolvieron o vaciaron una serie de
estructuras e iniciativas del gobierno anterior vinculadas a
la promoción de la agricultura familiar, el registro de los
trabajadores rurales, y aquellas que limitaban la adquisi-
ción de tierras por extranjeros.
La Secretaría de la Agricultura Familiar tuvo una
extensa demora en la designación del funcionario que se
haría cargo de ella. Asumió Oscar Alloatti, miembro de
aacrea, quien solo duró diez meses en la gestión y terminó
dejando su cargo acéfalo hasta la reforma de mayo de 2017
(UNO Entre Ríos, 04/05/17).
A un año de establecida la organización del Ministerio
de Agroindustria, se realizó una reforma de su organigra-
ma por el Decreto del pen n.º 302 de mayo de 2017, por
el que solo fueron afectadas las áreas vinculadas al desa-
rrollo territorial y la agricultura familiar. En este caso, el
Ministerio, bajo la conducción de Ricardo Buryaile, fusio-
naba la Secretaría de Agricultura Familiar (saf) y la Secre-
taría de Coordinación y Desarrollo Territorial en una única
Secretaría de Agricultura Familiar, Coordinación y Desa-
rrollo Territorial, a cargo de Santiago Hardie, integrante de
la Fundación Pensar y representante del pro22, con tres
22 Propuesta Republicana (pro) es el partido que lidera Mauricio Macri, fue reco-
nocido legalmente en 2005 con el nombre de Compromiso para el Cambio, y en
2008 cambió su nombre al actual.
subsecretarías, como puede observarse en el organigrama

inserto a continuación.
La Subsecretaría de Agricultura Familiar tendría a su

cargo la responsabilidad por los programas de desarrollo
rural y las relaciones con el FoNAF y las organizaciones;
la Subsecretaría de Coordinación Política se encargaría de
asistir en el diseño de las políticas y las tratativas y coordi-
nación con los gobiernos provinciales a través del Consejo
Federal Agropecuario, el Congreso Nacional, organismos
descentralizados e instituciones, así como con el sector
cooperativo; y la Subsecretaría de Desarrollo Territorial
se ocuparía de diseñar políticas de desarrollo regional,
sectorial y rural, coordinar la relación con las fuentes de
financiamiento internacional y asistir a la Secretaría en la

representación en la Reunión Especializada de Agricultura
Familiar en el mercosur.
No obstante, las complicaciones macroeconómicas
llevaron a dos nuevas modificaciones del aparato estatal
en pocos meses, a tan solo un año de la última reforma del
organigrama. El Decreto n.º 174 de marzo de 2018 reducía
la estructura administrativa del Estado nacional a 95 secre-
tarías, 127 subsecretarías y 21 unidades de coordinación
general bajo los 21 ministerios existentes, incluyendo a la
Jefatura de Gabinete.
Con la publicación del Decreto n.º 174, el Ministerio
de Agroindustria concretó una profunda reforma de su
estructura, reduciendo numerosas áreas con el objetivo
de “desburocratizar” y reducir la planta política, eliminan-
do más de 80 direcciones y coordinaciones y despidien-
do, entre abril y agosto del mismo año, a 900 trabajadores
en todo el país, en su mayoría personal de la Secretaría
de Agricultura Familiar23. La saf contaba con aproximada-
mente 1.500 técnicos en todo el país, de los cuales unos 300
eran contratados a través de la Fundación ArgenINTA, y el
resto estaban enmarcados en la Ley n.º 25.164 “Marco de
Regulación del Empleo Público Nacional”, que establecía
contratos de renovación anual. Esto facilitó el proceso de
recortes de personal, y ello condujo a una virtual paraliza-
ción de las actividades en las regiones. Otras áreas, como la
ucar, no tuvieron despidos de personal, pero el cambio de
23 En la segunda tanda de despidos, durante agosto de 2018, “la cartera agraria

anunció el despido de 548 trabajadores como parte de la reestructuración dis-
puesta dentro del recorte de hasta un 10 % asumido para su Presupuesto 2018
[…]. Según trascendió oficialmente, del total de personas desvinculadas, 34 tra-
bajadores se desempeñaban en la Subsecretaría de Coordinación Administrati-
va, 67 en la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, y otros 447 de la Secre-
taría de Agricultura Familiar […]” (Infobae, 31/08/18).
Recuperado de bit.ly/3qhE44u (consultado 20/09/18).
las condiciones de contratación en la que se encontraba la

mayoría de su personal, una actualización de salarios por
debajo de las paritarias nacionales y la incertidumbre de
las fechas de cobro de estos fueron desgastando su planta
de profesionales, reduciendo su número al 50 % al decidir
buscar nuevos rumbos en otras reparticiones del Estado y
en el sector privado.
La reforma institucional de 2018 dispuso que los orga-
nismos que administraban programas con financiamiento
externo de los distintos ministerios, entre ellos la ucar,
se transformaran en Direcciones Generales de Programas
y Proyectos Sectoriales y Especiales (diprose). De este
modo, la ucar, ahora diprose, si bien continuó pertene-
ciendo a la unidad ministro, perdió jerarquía y autonomía
y pasó a depender de la Subsecretaría de Coordinación
Administrativa. De este modo, la ucar pasó de ser la uni-
dad de gestión con mayor presupuesto del ex-Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación a una direc-
ción más dentro del Ministerio de Producción y Trabajo.
A principios de septiembre de 2018, en el marco de
una crisis cambiaria, y con la intención de reducir el déficit
en medio de las negociaciones con el fmi, el Poder Eje-
cutivo nacional promulgó el Decreto 801/2018 que esta-
blecía la reducción del número de ministerios de 22 a 10,
eliminando algunos y degradando y fusionando otros. En
este marco, el Ministerio de Agroindustria volvió, por corto
tiempo, a su anterior rango de Secretaría pasando a depen-
der del Ministerio de Producción y Trabajo. El 1 de agosto
de 2019, por el Decreto de Necesidad y Urgencia n.º 532/
19, el Poder Ejecutivo le devolvería el rango de ministerio,
a días de las elecciones primarias para las presidenciales
de 2019, con la denominación de Agricultura, Ganadería
y Pesca.
Jara et al. (2019) afirman que estos cambios, además

de reducir la planta de personal, fueron acompañados por
un desfinanciamiento de sus programas, de forma que
dejaron el área paralizada, sin presupuesto y sin políticas
públicas destinadas a la agricultura familiar.
A partir de la reforma, los programas remanentes de
ayuda para la agricultura familiar se concentraron en los
programas del Instituto Nacional de Tecnología Agrícola
(inta) como Cambio Rural y ProHuerta, un organismo que
sufrió severas reducciones de su presupuesto bajo la nueva
administración.
La orientación impresa por el nuevo gobierno pro-
movía la incorporación de la producción a los mercados
globales sin mediación de diferencias en términos de capa-
cidades productivas, económicas y sociales. El sujeto fun-
damental de las acciones no resultaba el agricultor fami-
liar como “sujeto social”, sino que se concibe a partir de
la figura del “emprendedor” individual, y serán sus “cuali-
dades” personales las que pondrán sello de garantía a su
integración económica.
Esta configuración política –dado que en ella se esta-
blecían posiciones jerárquicas y construcción de identida-
des– tuvo su expresión material en la configuración del
aparato estatal orientado a la gestión del desarrollo rural y
la agricultura familiar, plasmándose en una nueva institu-
cionalidad que revierte el proceso de jerarquización pro-
movido en los años anteriores.
La construcción de las capacidades estatales para el
sector bajo la administración Macri estuvo en sintonía con
la perspectiva ideológica neoliberal asumida por su fuerza
política en cuanto a reducir el aparato estatal y su capa-
cidad de intervención en la economía y la sociedad, eli-
minando agencias, personal y presupuestos, pero no logró
una alternativa de consolidar una estructura más ágil y efi-

ciente que atendiera las diferentes cuestiones de la agenda.
Fueron positivas las acciones que terminaron defini-
tivamente con las trabas para el comercio exterior y las
transferencias intrasector en el área de Comercio, pero
otras medidas confluyeron en una dirección decididamen-
te equivocada, en particular en relación con la agricultura
familiar y los programas de desarrollo rural, o no tuvieron
el efecto esperado como la integración de la agroindustria.
El aparato estatal sectorial tuvo cuatro reformas orga-
nizativas, una por año de gobierno, lo que impidió con-
solidar un proyecto institucional y de las cuales la más
importante fue una reducción de su jerarquía dentro de
la estructura del Estado, la que sería revertida al final del
gobierno solo por motivos electorales, pero no en función
de un proyecto racional de administración estatal.
La incorporación de la agroindustria dentro de las
cuestiones que atender no obtuvo resultados en las expor-
taciones, que continuaron aumentando la participación de
los productos primarios y reduciendo las manufacturas de
origen industrial, ni en beneficios observados en el nivel o
diversidad del consumo de los habitantes.
En el caso de los programas de desarrollo rural y
agricultura familiar, entre las reformas que significaron
un retroceso de las capacidades estatales previas pueden
mencionarse:
a. la reducción de la autonomía, funciones, personal y

presupuesto de la Unidad de Cambio Rural (ucar) al
transformarse en Dirección General de Programas y
Proyectos Sectoriales y Especiales (diprose);
b. el retraso o paralización de la ejecución de los princi-
pales programas con financiamiento internacional;
c. la delegación de endeudamiento para financiar los

programas y contratación de recursos humanos en las
provincias;
d. la reorientación de los principales programas de la
Secretaría de Agricultura Familiar, Coordinación y
Desarrollo Territorial (safcydt) hacia los aspectos
socioproductivos y de emprendedores individuales
(Sello de la Agricultura Familiar, Plan de Inclusión
Digital y AgroEmprende), suprimiendo u omitiendo
aquellas orientadas a la construcción de ciudadanía
e inclusión de los sectores vulnerables a la econo-
mía formal (eliminando, por ejemplo, el Monotributo
Social Agropecuario); y
e. la retracción de la participación de las organizaciones
de la agricultura familiar en los espacios institucio-
nalizados.
Como advierten Nogueira et al. (2017), la cuestión de

la agricultura familiar y el desarrollo rural mantuvo bajo la
administración Macri un lugar en el aparto sectorial, aun-
que fue vaciada o transmutada en sus contenidos, mante-
niéndose la cáscara de una institucionalidad aparente en
la génesis de una matriz política diferente.
2
Política de tierras
La tierra con capacidad para la producción agropecuaria

–esto incluye el suelo, pero también los cauces y acuíferos
que hacen posible su puesta en producción– es una cues-
tión que presenta múltiples facetas, desde las agronómi-
cas y técnicas, hasta las económicas, sociales, ideológicas
y políticas.
La tierra, como espacio físico que se transforma en
productivo, puede sufrir cambios en cuanto a sus dimen-
siones, ubicación y disponibilidad debido a fenómenos
de la naturaleza (inundaciones, cambios climáticos, etc.),
nuevas tecnologías agropecuarias (innovaciones en gené-
tica o nuevas producciones adaptadas a condiciones parti-
culares de los nuevos territorios), y tecnologías e inversio-
nes en obras e infraestructura que transforman la situación
inicial (obras de riego, obras de drenajes, construcción de
caminos y accesos, etc.).
En cuanto a su naturaleza como bien económico y
de producción, la tierra se caracteriza por su condición
de ser un bien escaso y en cierto modo no reproducible,
particularidad que la diferencia sustancialmente del resto
de los medios de producción (las máquinas, por ejemplo),
y por la cual su apropiación y control puede derivar en
una complicación para su puesta en producción sin que
la obsolescencia o el deterioro de su capacidad produc-
tiva se hagan presentes por el solo paso del tiempo, que
afecta su valor.
71
En países como la Argentina, donde la actividad agro-

pecuaria es un eje central de su economía, especialmen-
te por su triple función de proveer en forma absoluta la
canasta alimentaria de la población, significativos recursos
al tesoro nacional, y más de la mitad de las divisas que
ingresan por exportaciones, la “tierra” se erige como un
bien estratégico nacional.
Las cuestiones relativas al “dominio”, entendido como
quien dispone y decide sobre el destino y el modo de uso
de ese bien, han ocupado un lugar importante en dife-
rentes momentos de la historia argentina. Sin embargo, su
expresión pública a través de debates, iniciativas y con-
flictos sociales y políticos ha sido relativamente modera-
da y episódica, especialmente desde la segunda mitad de
la década de 1970 hasta prácticamente el conflicto de la
Resolución n.º 125 en 2008, cuando nuevamente comenzó
a ocupar un lugar en la agenda del Estado.
En esta historia, podrían identificarse y rotularse dis-
tintas etapas donde la tierra se constituyó en una “cuestión
socialmente problematizada”, en los términos propuestos
por Oszlak y O’Donnell (1976), aunque con diversos sig-
nificados, por lo cual han generado tomas de posición y
acciones expresadas en políticas públicas con objetivos y
fines diferentes según las distintas épocas.
Una primera etapa, que podemos denominar “tierra
y nación”, ha sido aquella que se desarrolló en el marco
de la delimitación y ocupación de un territorio que defi-
niera la nación, en la segunda mitad del siglo xix a partir
del sometimiento de los pueblos originarios, y la expro-
piación y redistribución de sus dominios comunitarios en
parcelas privadas. La política de poblamiento del territo-
rio consolidaría aquella iniciativa, a través de las políticas
colonizadoras de fines del mismo siglo, por las cuales se
entregaban tierras a inmigrantes extranjeros y sus familias
para hacer agricultura, y cuya concreción estuvo estrecha-

mente asociada a la expansión de la red ferroviaria que
permitía acceder a los territorios vírgenes (Djenderedjian
et al., 2010).
En una segunda y extensa etapa que se inició hacia
la mitad del siglo xx, la cuestión de la tierra se transformó
en un tema de justicia social. En esta etapa, que pode-
mos identificar como “tierra y equidad social”, el acceso
del peronismo al poder planteó desde el Estado una polí-
tica que promovía la redistribución del dominio de gran-
des superficies entre pequeños productores a partir de
expropiaciones ocasionales, colonización en tierra públi-
ca, acceso al crédito, y el desaliento por diversos mecanis-
mos del sistema de arrendamientos rurales para favorecer
la compra de los predios por los arrendatarios (Lattua-
da, 1986).
Durante el cuarto de siglo posterior –hasta 1970–,
gobiernos militares y civiles de diferente signo ideológico
trataron de administrar y salir de la situación de congela-
mientos y prórrogas de contratos de arrendamiento a partir
de sucesivos planes de transformación agraria, que no eran
otra cosa que nuevos acuerdos entre las partes en conflic-
to y programas de crédito para la compra de predios, lo
cual posibilitó la consolidación de una estructura agraria
integrada por un amplio sector de pequeños y medianos
productores, medianamente capitalizados y propietarios
de las tierras que explotaban.
A comienzos de la década de 1960, un impulso adi-
cional que contribuyó a encumbrar el tema de la tierra
y promover una distribución más equitativa de su acceso
fueron las iniciativas impulsadas por el gobierno de ee. uu.
a partir de la Alianza para el Progreso, con el objeto de
evitar el contagio de la Revolución cubana. Estudios, pro-
puestas y acciones de reformas agrarias fueron impulsadas
en numerosos países latinoamericanos. En la Argentina se

realizaron numerosos debates, se presentaron decenas de
proyectos de ley al Congreso y hubo una activa toma de
posiciones en los medios de comunicación de los sectores
empresarios, quienes lo percibían como una amenaza a las
bases mismas de la nación.
Las acciones más radicalizadas, consistentes en algu-
nas expropiaciones y la intención de aplicar un impuesto
a la renta potencial del suelo, propuestas por el goberna-
dor de la Provincia de Buenos Aires, Oscar Alende, en los
tiempos de la Unión Cívica Radical Intransigente, fueron
rápidamente abortadas por la conducción nacional de su
propio partido. La ucri, una vez en el poder (1958-1962),
cambió su posición reformista, expresada en la Declara-
ción de Avellaneda, por una propuesta desarrollista cono-
cida como Declaración de Chascomús. Arturo Frondizi y
Rogelio Frigerio, sus máximos ideólogos, dejaron de lado la
propuesta de la reforma agraria integral para sostener que
en el desarrollo agropecuario no importaba la tierra, sino el
capital, y que el futuro del agro se encontraba en las empre-
sas sin tierras, con personal asalariado, que invertían en
capital y tecnología, mientras que la agricultura familiar
tradicional constituía una rémora del pasado. Sin duda, un
pensamiento muy adelantado a su tiempo, fundado en una
reinterpretación de las tesis marxistas respecto del capita-
lismo avanzado (Lattuada, 1988).
Por su parte, las decenas de iniciativas legislativas en
los tiempos del gobierno de la Unión Cívica Radical del
Pueblo (1963-1967) terminaron integrando un proyecto de
reforma de la ley de arrendamientos y plan de transforma-
ción agraria, por el cual se trataba de revitalizar los siste-
mas de arrendamientos y aparcerías, pero cuya puesta en
práctica fue abortada por un nuevo golpe de Estado a cargo
de las Fuerzas Armadas. En cambio, los estudios y debates
sobre nuevas formas de imposición a la tierra –muy inten-

sos y sólidos entre 1958 y 1963– ni siquiera llegaron a la
etapa de proyecto de ley.
Al cabo de este largo proceso, el resultado fue la con-
solidación de una estructura agraria ampliamente domi-
nada por productores propietarios, con tendencia hacia
una concentración en explotaciones medias con desapa-
rición o reasignación de superficies de las más grandes
y la desaparición de las más pequeñas, y el surgimiento
de actores productivos de servicios y acuerdos informales
que posibilitaban la producción con terceros, pero sin las
formalidades y rigidez del sistema de arrendamientos tra-
dicional (Barsky y Pucciarelli, 1991).
La tercera etapa se desarrolló en el marco de una
estructura agraria más equilibrada, pero con un proceso
relativamente lento en el crecimiento de su producción,
especialmente pampeana –que constituía el termómetro
económico y político para el país–, y el foco fue desplazado
desde una cuestión “social” hacia una cuestión “producti-
va”. La etapa “tierra y productividad” puso en el centro del
debate sobre la tierra las conductas de los grandes propie-
tarios y su racionalidad económica-productiva. El debate
académico no estuvo ajeno a la problemática y, en bue-
na medida, constituyó un factor importante en su puesta
en agenda pública. Ciertas posiciones definían las con-
ductas como definidamente “capitalistas y maximizadoras
de ingresos” en función de los contextos (Braun, 1974),
mientras que otras las calificaban como “no maximiza-
doras de ganancias”, motivadas por una cultura rentísti-
ca que buscaba seguridad de su inversión y status social
(Flichman, 1974, 1977). En cualquier caso, la política pre-
vista para modificar esos comportamientos se desplazó del
plano de las acciones directas (como la expropiación o la
colonización) a las modificaciones en los mecanismos de
incentivos económicos, con el objeto de cambiar las con-

ductas de producciones extensivas o de baja productividad
por otras que las incrementaran en relación con las capa-
cidades potenciales de la tierra, o, en su defecto, verse con-
denados a pérdidas que llevaran al cambio del dominio.
Si bien existió como antecedente el impuesto a las
tierras agropecuarias libres de mejoras (itaea) durante la
Revolución Libertadora bajo la administración burocráti-
ca autoritaria de Juan Carlos Onganía, fue la sanción del
Impuesto a la renta normal potencial del suelo (irnp) la
propuesta que mejor expresó aquellos objetivos, durante
el gobierno peronista asumido en 1973. La combinación
del inrp con las medidas previstas en el anteproyecto de
ley agraria que actuaban como amenaza sobre el dominio
–arrendamiento forzoso, expropiación y pago por bonos en
función del nivel de producción en relación con la capaci-
dad potencial– generó un alto nivel de conflictividad polí-
tica reflejado en las cámaras del Congreso Nacional y en
los medios de comunicación masiva, con los tradiciona-
les argumentos de los sectores propietarios sobre la inse-
guridad jurídica y los riesgos sobre la propiedad privada
y la democracia. Los límites al avance de las medidas se
encontraron dentro de las contradicciones de la propia
fuerza política en el gobierno, en un contexto de incre-
mento de los enfrentamientos y la violencia entre faccio-
nes que abriría la puerta a la más cruel de las dictaduras
sufridas por el país.
La cuarta etapa la identificamos como “tierra y tec-
nología”, porque el segundo término de la ecuación resultó
la variable que definió el debate sin ganadores absolutos,
dado que permitió un crecimiento significativo y sostenido
de la producción agropecuaria, particularmente agrícola,
sin que esta dependiera de permanentes incentivos eco-
nómicos positivos, como la captación plena de los precios
internacionales propuestos por las posiciones neolibera-

les y los gobiernos militares (aunque en los hechos no se
mantuviera la coherencia ideológica pregonada), ni de las
reformas estructurales o las acciones punitivas sobre las
conductas empresarias, propuesta por las posturas inter-
vencionistas y los gobiernos democráticos –peronismo,
ucri de la Provincia de Buenos Aires–.
No obstante, la variable tecnológica pudo funcionar
en un primer momento en un contexto que, como mencio-
namos anteriormente, contaba con una importante estruc-
tura de explotaciones medias capitalizadas, generalmen-
te operada por agricultores familiares, con alto nivel de
mecanización y participación en el mercado. De estos sec-
tores surgieron buena parte de los contratistas de servicios
y arrendatarios por campaña (o contratos accidentales),
que en su consolidación serían los responsables de la agri-
culturización primero, y sojización después, de la región
pampeana y su expansión a otras regiones a partir de su
articulación con grandes y pequeños propietarios e inver-
sores rurales y externos al sector.
Si bien los antecedentes de este proceso pueden ras-
trearse desde la segunda mitad de la década de 1970, se
profundizó en las décadas posteriores, en contextos políti-
cos y macroeconómicos sustancialmente diferentes, atra-
vesando ciclos de crisis y bonanzas de la economía argen-
tina que no tienen registros en cuanto a su alcance y
duración, y tuvo un fuerte impacto en la concentración
económica del sector.
Durante la década de 1990, en el marco de un esce-
nario de apertura, desregulación económica y desmante-
lamiento y retracción del Estado, se duplicaron la produc-
ción y las exportaciones agrícolas, así como se asistió a
un significativo proceso de incorporación de moderna tec-
nología. Pero ese crecimiento se vio acompañado por un
proceso sin igual de concentración económica, cuyo resul-

tado se expresó en la desaparición de alrededor de 100.000
explotaciones agropecuarias, el 21 % del total existente en
el país en solo una década, y en su casi totalidad concen-
tradas en el rango de los pequeños y medianos productores
(Lattuada, 2006).
Una tendencia que continuó en los años posteriores,
como lo reflejaron los datos preliminares del Censo
Nacional Agropecuario 2018 (indec, 2019). Sobre una
superficie total de 157.423.932 ha de uso agropecuario,
33.182.640 ha se encontraban implantadas con algún culti-
vo y 124.241.292 ha destinadas a otros usos agropecuarios.
La producción era llevada a cabo por 250.881 estableci-
mientos agropecuarios a cargo de 223.292 productores y
socios. El 69 % se encontraban bajo el régimen de propie-
dad y el 19 % en arrendamiento, mientras que 61.850 de los
establecimientos contrataron servicios para la producción
de 68.568.216 ha. En estos establecimientos trabajaban en
forma permanente 420.704 personas y 31.312 prestadores
de servicios de maquinaria agrícola.
Azcuy Ameghino y Fernández (2019), luego de un
exhaustivo análisis de los datos preliminares del CNA 2018,
dan cuenta de que entre 2002 y 2018 desaparecieron el
28 % de las explotaciones agropecuarias en la Argentina,
que pasaron de 333.533 a 250.881 eap, las que, sumadas a
la tendencia de las últimas tres décadas (1988-2018), repre-
sentan una disminución del 50 % del total de los estable-
cimientos agropecuarios del país, entre los cuales los más
afectados fueron aquellos de pequeñas y medianas super-
ficies de entre 5 y 500 ha.
El otro aspecto no menor que caracteriza el proceso
de transformación ocurrido entre 2002 y 2018 asociado al
modelo de explotación que condujo a la concentración de
las eap se expresó en la tenencia de la tierra y el avance
de la explotación por terceros. Si bien la explotación en

propiedad explica entre el 55 % y el 64 % del total según
el área censada, se registró un importante crecimiento del
arrendamiento, en particular en la región pampeana. La
tierra trabajada en propiedad en esta región cayó del 70
% al 58 % de la superficie, mientras que la explotada bajo
alquiler aumentó del 28 % al 38 % del total.
Los autores concluyen:
[…] tanto bajo la crisis y los estímulos neoliberales de la con-

vertibilidad (eliminando el 29,7 % de las eap), como luego de la
devaluación y los altos precios de los granos durante buena parte
del siglo xxi (eliminando el 28 %), la tendencia a la desaparición
de explotaciones –el avance del “desierto verde”– por obligación
o por opción, sigue siendo un elemento clave del modo en que
evoluciona la trama económica y social rural […] (Azcuy Ameg-
hino y Fernández, 2019: 8).
En este marco, luego de los cambios políticos y eco-

nómicos de 2002 y 2003, el crecimiento sectorial recobró
un nuevo y enérgico impulso de la mano de la inversión, la
incorporación de tecnología de punta, el rescate por parte
del Estado de las situaciones críticas de endeudamiento, y
la consolidación de nuevas formas de articulación y redes
de organización de la producción.
El incremento constante y la valorización de la
demanda mundial de productos agropecuarios hasta fines
de 2008, las previsiones sobre el cambio climático y las
expectativas relativamente favorables para países como la
Argentina, así como las novedosas inversiones de países
extranjeros en zonas productivas de distintas partes del
mundo con el objeto de asegurar cierta provisión de pro-
ductos para sus respectivos mercados internos, planteaban
la posibilidad de una intensificación del modelo en las
zonas en producción y una expansión a regiones inexplo-
radas o con producciones de menor rentabilidad.
Esto abrió una serie de cuestiones donde la tierra

agropecuaria volvía a instalarse en el centro de atención
de la sociedad y del Estado, y con ello el inicio de una
nueva etapa.
La quinta etapa, que podría denominarse “tierra y
racionalidad social”, surgió a partir del conflicto “campo-
gobierno” de 2008, en función de un nuevo escenario de
debate en torno a las condiciones de acceso y uso de este
particular recurso natural convertido en bien de produc-
ción. En ella se plantearon de forma renovada algunas de
las cuestiones que jalonaron las diferentes etapas previas,
así como se abrieron nuevas problemáticas por ser consi-
deradas. Veamos a continuación aquellas más relevantes.
a) Por una parte, la cuestión “territorial” requiere una nue-

va atención. En el marco de las necesidades globales de
energía y alimentos que presionan sobre los territorios con
capacidad agropecuaria, y los movimientos internaciona-
les de capital que se posicionan en estrategias de largo
plazo, el tema de la transnacionalización (o extranjeriza-
ción) de tierras productivas y acuíferos pasó de ser una
mera especulación a una comprobación fáctica de varias
iniciativas, en su mayoría privadas, algunas de grandes
dimensiones, y en ciertos casos con conocimiento y respal-
do de los gobiernos respectivos24. Varios países contaban
24 Para la época, noticias periodísticas mencionaban: “[…] operadores de la super-

potencia asiática adquirieron más de 200 mil hectáreas en la provincia argentina
de Río Negro para el cultivo de soja y proyectan construir una planta de fertili-
zantes en Tierra del Fuego. La pequeña nación árabe Qatar analiza ahora hacer
inversiones rurales en nuestro país. Mahendra Shah, director del Programa
Nacional de Seguridad Alimentaria de Qatar, describió a la Argentina como la
‘plaza ideal’ para la producción de alimentos y de reserva de agua potable. Ya
iniciaron negociaciones para cerrar las primeras adquisiciones, por unos 100
millones de dólares […]” (La Voz, 03/01/11, consultado 27/08/20). Anseeuw et
al. (2012) identificaban 84 países como áreas de destino de las inversiones
extranjeras en tierras. El 70 % se concentró en 11 países, siete países africanos se
destacan por concentrar la mayor inversión en términos de superficies y número
con legislación restrictiva al respecto, entre ellos España

y Brasil como ejemplos más cercanos. En la Argentina la
cuestión fue abordada por diversos proyecto de ley eleva-
dos al Congreso Nacional por fuerzas políticas de distinto
signo político que convergieron en lo esencial con el pro-
yecto elaborado en el seno del Poder Ejecutivo nacional
que fuera sancionado como Ley n.º 26.737 en diciembre de
2011 sobre propiedad de tierras bajo dominio extranjero.
b) Por otro lado, el tema de la “equidad social” nunca ha

sido totalmente resuelto. Este tiene diversas aristas y debe
desagregarse al menos en tres problemáticas principales.
b.1) La primera es la regularización de ocupaciones

y títulos, especialmente en las regiones donde mayor pro-
porción se radican y producen campesinos, minifundis-
tas, pequeños productores y más de 900 comunidades de
pueblos originarios. Para el año 2002, 46.562 explotacio-
nes agropecuarias se encontraban registradas como ocu-
paciones sin estabilidad jurídica alguna más que el uso y
la costumbre. De ellas, alrededor de 17.422 establecimien-
tos con límites definidos ocupaban 6.211.243 ha, según
los datos del Censo Nacional Agropecuario del año 2002,
último registro disponible para la época. Mientras que la
superficie ocupada por los restantes 29.140 establecimien-
tos sin límites definidos25 solo puede prestarse a la mera
especulación, pero, si se aplicara la misma relación exis-
tente en el caso anterior, la superficie total en condiciones
de proyectos, países de Asia se encuentran en segundo lugar, y América Latina

le sigue con Brasil y Argentina como destinos más relevantes. Para un análi-
sis detallado de las inversiones extranjeras directas de China en la agricultura
argentina, véase Mora (2019).
25 El cna 2018 registraba que se mantenían para esa fecha 22.506 eap sin límites
definidos con 26.059 terrenos sin límites y 6.174 eap mixtas con 9.934 parcelas y
7.445 terrenos sin límites definidos.
irregulares podría superar los 20 millones de hectáreas. La

tarea técnica y jurídica en manos de las provincias para
regularizar esta situación era importante, aunque segura-
mente menor que la de vencer los intereses económicos
y políticos que respaldan el statu quo. El Estado nacional
debía diseñar e implementar una estrategia que, además
del apoyo económico y técnico a las provincias para llevar
adelante estas iniciativas, contemplara una fuerte movili-
zación de recursos políticos para quebrar las resistencias
de los intereses preexistentes. El primer paso, pero no úni-
co, en esta dirección fue la sanción en 2011 de la Ley de
Tierras n.º 26.737 para la Protección al Dominio Nacional
sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de Tierras, que
obligaba a establecer un registro nacional de la titularidad
de la tierra, hasta ese momento competencia solo de las
provincias, elaborado por el Ministerio de Agricultura, que
contenía varias disposiciones orientadas hacia este obje-
tivo aunque fuese presentado solo como un límite a la
extranjerización de tierras.
b.2) La igualdad de oportunidades para el acceso a
las tierras productivas es la segunda problemática de la
cuestión de la equidad social. El proceso de concentra-
ción económica observado y las formas consorciadas de
producción con empresas que controlaban grandes recur-
sos financieros limitaban las posibilidades de pequeños
y medianos productores para competir por el alquiler de
tierras. Una legislación que mantuviera la flexibilidad de
acuerdos que posibilitara el crecimiento de la producción,
pero que a su vez otorgara incentivos a este segmento de
productores contribuyendo a equilibrar la asimetría exis-
tente en el mercado de alquiler de tierras, era una herra-
mienta que buscaba lograr cierta equidad social sin afectar
el normal desenvolvimiento de la producción y la inversión
en el sector. El gobierno nacional, a través de la cartera
del área, elaboró un proyecto de ley de arrendamientos

y aparcerías rurales que buscaba equilibrar esa asimetría
al establecer una serie de incentivos impositivos y finan-
cieros en los denominados “contratos promovidos”, y que
complementaba con otras medidas de políticas públicas
para garantizar un crecimiento sin exclusión. Lamentable-
mente, hubo varios anteproyectos gubernamentales y de
legisladores opositores en 2010, pero no se llegó a sanción
alguna en el Congreso Nacional.
b.3) El tercer y último aspecto de la equidad se refiere
a la justa retribución de la inversión y el riesgo en la pro-
ducción agropecuaria. En este caso, nos referimos solo al
nivel de retorno por las inversiones de diferente naturaleza
y riesgo que realizan el propietario de la tierra, por una par-
te, y el arrendatario o productor a cargo del capital y riesgo
del proceso productivo, por otra. El proceso de crecimiento
de la producción ha sido posible, en buena medida, por la
flexibilidad en la articulación de estos factores en el mar-
co de una estructura social rural compleja. Por ejemplo,
a diferencia de otras épocas en las que el arrendamiento
era muy importante, los propietarios que ceden sus tierras
en la actualidad son titulares tanto de grandes, medianas,
como pequeñas superficies, en este último caso muchos de
ellos son exproductores que no han podido acceder a las
condiciones tecnológicas y financieras que el nuevo mode-
lo requiere para mantenerse en la actividad.
La superficie bajo contrato se duplicó entre los censos
nacionales agropecuarios de 1998 y 2002, y continuó cre-
ciendo posteriormente a esa fecha. La producción, combi-
nando superficies bajo propiedad y contratos, se encontra-
ba presente en las diferentes regiones del país, pero la
región pampeana cuadruplicaba los porcentajes observa-
dos en otros territorios. De acuerdo a una encuesta de
inta del 2007, se estimaba que el 40 % de la superficie
agrícola de la región pampeana presentaba formas com-

binadas de propiedad y contrato, concentrada en estratos
medios y altos con la disponibilidad del equipamiento tec-
nológico y la capacidad financiera necesaria para asumir
la producción.
Como bien demuestran Azcuy Ameghino y Fernández
(2019: 11-12), los datos del cna 2002 y 2018 demostraban
que, si bien la producción bajo el sistema de propiedad
continuaba siendo dominante al alcanzar según las zonas
entre el 55 % y el 64 % del total del área censada, el creci-
miento de la modalidad de alquiler de tierras continuaba
en crecimiento, un 10 % aproximadamente entre arrenda-
mientos, aparcerías y contratos accidentales. Este proceso
era más intenso en las regiones como la pampeana, donde
los establecimientos estaban asociados a la realización de
cultivos extensivos anuales. En esta región, en el período
intercensal, la superficie en producción bajo régimen de
tenencia en propiedad cayó del 70 % al 58 %, mientras que
la alquilada ascendió del 28 % al 38 % del total.
Ahora bien, en toda economía capitalista, la inversión
de capital y el asumir el riesgo productivo suele tener un
mayor reconocimiento que la renta obtenida en la inver-
sión de un activo con la seguridad que ofrece la tierra
como inversión. En la Argentina, esa lógica no siempre se
encuentra presente en la distribución del ingreso agrope-
cuario. Como puede verse en el cuadro inserto a continua-
ción, el ingreso por hectárea medido en producto para un
rentista/arrendador ha sido en el período 1991-2010 un 36
% más alto en promedio que el obtenido por el capitalista/
arrendatario (7,49 quintales de soja por hectárea contra
5,49). Una diferencia que se profundizó entre las campa-
ñas 2003-2004 y 2009-2010, al prácticamente duplicarse el
ingreso a favor de los propietarios arrendadores (10,9 quin-
tales de soja promedio contra 6,31).
Fuente: Juan Carlos Porstmann, Facultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacio-

nal de Rosario, 2011.
Contrariamente, puede argumentarse que la renta-

bilidad en función del capital invertido ha sido solo de
3,20 % promedio para el inversor en tierras, mientras que
para el inversor en capital productivo su rentabilidad fue
sensiblemente superior al alcanzar un 29,12 % promedio.
Debe advertirse que el grado de seguridad del inversor
en tierras es incomparablemente mayor que el inversor
productivo, además de que su rentabilidad en dólares en
términos internacionales se encuentra en niveles similares
al de otras inversiones consideradas con un grado seme-
jante de seguridad (los bonos del tesoro de EE. UU. a diez
años, por ejemplo), y que, en ningún momento del ciclo
histórico analizado, su rentabilidad ha soportado variacio-
nes negativas, como sí la sufrieron drásticamente (-18,92
%) los arrendatarios en la campaña 2008-2009. La evolu-

ción de esta situación diferencial se expresa con toda cla-
ridad en el gráfico inserto a continuación, y se constituyó
en buena medida en un factor central del conflicto cam-
po–gobierno en 2008.
Fuente: Juan Carlos Porstmann, Facultad de Ciencias. Agrarias, Universidad Nacio-

A ello se agrega que esa rentabilidad se produjo sobre

un bien (la tierra) que cuadruplicó su precio en dólares en el
período analizado. A medida que aumentó la demanda de
tierras, también lo hizo su precio. De 2002 a 2011, el precio
de la tierra en la región productora de maíz aumentó de
USD 400 por hectárea a casi USD 1,400 (Bisang y Campi,
2013: 90). Como resultado, la renta se convirtió en el 56
% del costo de producción de oleaginosas en este período
(Anlló et al., 2013: 193).
El resultado de esa valorización no fue producto de
mejoras o inversiones realizadas por el propietario arren-
dador, sino por la conducta de innovación tecnológica e
inversión de capital asumida por el arrendatario/produc-
tor y la evolución positiva de los precios internacionales de
los commodities. Como puede comprobarse en el gráfico
siguiente, el valor de la tierra acompañó y aun superó la

evolución de la productividad de la soja.
Fuente: Juan Carlos Porstmann, Facultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacio-

En la agricultura pampeana, se produjo un efecto

paradójico y, en cierto modo, perverso: los beneficios
generados por la mayor inversión de capital y tecnología
de las últimas dos décadas que permitió un significati-
vo aumento de la productividad de la tierra terminaron
siendo apropiados en su mayor proporción por la renta
y no por el capital que lo generó. En otras palabras, la
mayor inversión, innovación y riesgo en la producción ter-
minó ejerciendo un efecto boomerang negativo que, en
el corto-mediano plazo, se tradujo en mayores costos de
alquiler de tierras y una reducción de la participación rela-
tiva del productor/arrendatario en la distribución de los
mayores ingresos generados por su eficiencia. Sumados a
otros factores, sus efectos indirectos sobre la exclusión de
los pequeños productores del sistema productivo y la con-
centración de la actividad en grandes empresas deben ser
considerados. Por el contrario, el propietario arrendador
o rentista obtuvo un crecimiento de su patrimonio por el
aumento del precio de la tierra, un mayor ingreso por la
suba del precio del alquiler, y una sustancial mejora en su

participación relativa sobre el total del ingreso generado;
todo ello sin haber aportado absolutamente nada nuevo en
ese proceso de mayor creación de riqueza. Sin embargo,
no hay que caer en el error de considerarlos con la óptica
del debate de la etapa anterior, dado que ahora se sumaron
miles de pequeños propietarios “rentistas”, y todos querían
que sus tierras se encontraran al máximo nivel de produc-
tividad por la renta y valor que generara. Un dato que la
administración de Fernández de Kirchner no supo inter-
pretar adecuadamente en el conflicto desatado en 2008.
Existen numerosas experiencias internacionales don-
de este fenómeno no puede expresarse del mismo modo
que en la Argentina debido a las regulaciones existentes
que definen el precio o márgenes que obtener por el arren-
damiento de la tierra productiva. Para esa época, el pago
en concepto de arrendamiento en Brasil no podía superar
el 15 % del valor catastral del inmueble, con excepción de
aquellas parcelas que se dedicaran a cultivos intensivos de
alto valor, en el cual ese porcentaje podía duplicarse. En
Francia existía una banda de valores mínimos y máximos
establecida anualmente por resolución del gobierno local
que determinaba el precio de alquiler de la tierra en la
región de su competencia. Italia, por su parte, fijaba tam-
bién, anualmente, los límites de precios para los arrenda-
mientos y sus actualizaciones. Comisiones técnicas pro-
vinciales utilizaban para ese fin una serie de indicadores
combinados: el valor existente durante el año previo, las
variaciones de los índices de precio de los productos, y las
variaciones del valor de la moneda.
El anteproyecto de Ley de Arrendamientos y Aparcerías
elaborado a nivel del Poder Ejecutivo nacional hacia 2010
tenía una asignatura pendiente respecto de esta cuestión, y
un riesgo potencial si no se atendía el tema de la regulación
de la renta. La propuesta de incentivos de los “contratos

promovidos” para que los pequeños y medianos produc-
tores compitieran en mejores condiciones por el alquiler
de tierras generaba un efecto no deseado: un aumento del
costo de los alquileres al posibilitar una mayor demanda
sobre el bien escaso como lo es la tierra productiva. El
tema contenía un alto voltaje político, ya que una regula-
ción en el sentido de los ejemplos internacionales mencio-
nados habría afectado el ingreso tanto de grandes como
pequeños propietarios o rentistas. Un conflicto que, en
los momentos de bonanza, nadie deseaba abrir, pero que,
en una situación de descenso de los precios internacio-
nales, como sucedió luego del conflicto por el dictado de
la Resolución nº 125, llevaba el riesgo de condicionar la
continuidad del sendero de crecimiento, acelerar el proce-
so de concentración de la producción agraria y disparar la
disputa por la porción del excedente que obtenía el Estado
como retenciones a las exportaciones, reeditando el con-
flicto con el campo del 2008.
Por otra parte, el último tema relevante en la etapa
“tierra y racionalidad social”, pero no menos importante
que los anteriores expuestos, consiste en las condiciones
de uso del recurso tierra y su sostenibilidad en el tiempo.
El modelo, ya por intensificación o por expansión, implica
riesgos crecientes en relación con la pérdida de capaci-
dades y condiciones físicas y químicas de los suelos, ries-
gos de contaminación de tierras y aguas por fertilizantes y
agroquímicos, reducción o eliminación de acuíferos, pér-
dida de biodiversidad, etc.
La tierra con capacidades productivas y el agua pue-
den considerarse en la actualidad como recursos estraté-
gicos del país, dada la importancia de la producción agro-
pecuaria en su economía. Las condiciones y modos de su
uso trascienden la responsabilidad individual del titular
del dominio o del productor, y se transforma en una res-

ponsabilidad social.
La sociedad, a través del Estado –en sus diferentes
niveles de competencia territorial–, debe establecer las
normas y regulaciones necesarias para un uso racional y
sustentable en el tiempo de las condiciones productivas
y ambientales de la tierra y el agua. En este aspecto, las
administraciones kirchneristas impulsaron varias iniciati-
vas, algunas de las cuales se concretaron, como la Ley n.º
26.331 de Bosque Nativo: presupuestos mínimos de protec-
ción ambiental de los bosques nativos, sancionada en 2007,
mientras que otras quedaron en proyectos que contaban
en su elaboración con antecedentes desde 2004 y recién
en 2010 se materializaron en un anteproyecto de Ley de
Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, que no llegó a
sancionarse. El tema de las aguas, competencia de las pro-
vincias por mandato constitucional, continuó siendo una
asignatura pendiente debido a la gran disparidad de las
capacidades existentes, a pesar del valor estratégico que se
le asigna a sus reservas para la producción agropecuaria en
los próximos cincuenta años.
c) En síntesis, territorio y nacionalidad, equidad social,

tecnología y uso sustentable del recurso han formado parte
de la historia política nacional que ha tratado el tema del
acceso, dominio y uso de la tierra. Un tema multifacético
que convoca a debatir el destino de una sociedad y un país
donde la producción agropecuaria se constituye en uno de
los pilares sobre el que se construye su destino.
Los instrumentos para implementar una política de
tierras que contemple la mayoría de los aspectos men-
cionados fueron plasmados en anteproyectos y proyectos
de ley, de los cuales solo se sancionó la Ley de Tierras
durante el gobierno de Fernández de Kirchner. En cambio,
a pesar de los avances realizados en comisiones, no lle-

garon a sancionar ni una nueva ley de contratos agrarios
(arrendamientos y aparcerías) ni de ordenamiento territo-
rial y uso del suelo.
La Ley de Tierras n.º 26.737 para la Protección al
Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenen-
cia de Tierras tiene como objetivo determinar la titulari-
dad, catastral y dominial de la situación de posesión, bajo
cualquier título o situación de hecho de las tierras rurales,
y regular en relación con las personas físicas y jurídicas
extranjeras los límites a la titularidad y posesión de tierras
rurales, cualquiera sea su destino de uso o producción. El
Congreso sancionó esta ley el 22 de diciembre de 2011.
El proyecto elaborado e impulsado por el Poder Eje-
cutivo era reclamado insistentemente por la presidenta
Cristina Fernández. A pesar de que los estudios previos
indicaban que la superficie agropecuaria de 266.707.361
hectáreas solo contemplaba un 6,09 % del total bajo titu-
laridad extranjera, los fundamentos se sostuvieron en que
la “Tierra es un recurso estratégico no renovable” y en la
actualidad existe una “oferta restringida de tierra para la
producción de alimentos”, por lo que se consideraba fun-
damental preservar la tenencia en manos nacionales. La
ley dispone que el total de las tierras rurales que pueden
estar en manos de un mismo titular extranjero “no podrá
superar las mil hectáreas (de la zona núcleo que compo-
nen norte de la provincia de Buenos Aires, sur de Santa Fe
y sur de Córdoba) o su equivalente (superficies que serán
definidas por las provincias)”. La ley también limita a un
15 % la titularidad de dominio o posesión de tierras rura-
les en el territorio a cargo de personas de nacionalidad
extranjera. Un porcentaje que se computa también sobre el
territorio de las provincias, municipios o entidades admi-
nistrativas equivalentes donde se encuentren situados los
inmuebles rurales. Quedan exceptuados de la norma los

extranjeros que cuenten con al menos diez años de resi-
dencia continua y comprobada en el país, y aquellos cuyos
hijos sean argentinos y demuestren una residencia perma-
nente de cinco años, o los que estén casados con ciudada-
nos argentinos con residencia acreditada.
Si bien la ley favoreció una mejora de los registros de
tierras, no generó conflictos ni resistencias manifiestas en
el sector. No obstante, posteriormente la administración
Macri cambiaría por decreto la reglamentación de Ley de
Tierras flexibilizando las limitaciones de venta de campos
a extranjeros a los seis meses de haber asumido.
Sancionada la Ley de Extranjerización de Tierras en
2012, la administración de Fernández de Kirchner avan-
zó en la preparación de nuevos proyectos de ley para el
sector agropecuario, como la de suelos y ordenamiento
territorial, de arrendamientos, y también de ordenamiento
comercial del mercado granario26.
Se consideraba que, en los últimos años, la fuerte
expansión de la agricultura argentina en función de las
nuevas tecnologías y principalmente por el alto precio
internacional de las oleaginosas y cereales había llevado
a muchas zonas del país a una escasa rotación de culti-
vos y menor cuidado del suelo, priorizando aquellos culti-
vos con mejores rendimientos económicos y avanzando la
frontera agrícola a zonas de suelos frágiles en cuanto a su
estructura y fertilidad.
Ante este panorama, el gobierno se proponía impul-
sar una ley que permitiera la intervención del Estado en
regular el suelo con el objetivo de preservar el recurso
natural. Complementariamente, se propondría una ley de
arrendamiento que estableciera la cantidad de hectáreas
26 Véase bit.ly/3qNLXPl (02/02/12), consultado el 08/04/20.

destinadas a la producción agrícola-ganadera en cada pro-

vincia, definiendo la unidad económica y estableciendo
limitaciones a la expansión de los pools de siembra en
detrimento de los pequeños y medianos productores loca-
les, otorgándoles incentivos para poder competir por el
mercado de tierras.
Finalmente, se comenzó a evaluar la posibilidad de
un ordenamiento comercial del mercado de granos para
generar condiciones de equidad entre la oferta y la deman-
da respecto de los precios, utilizando mecanismos de mer-
cado y compensaciones, y mejorando los instrumentos de
las cooperativas y todo tipo de estructuras asociativas para
participar en el comercio internacional.
Pero ninguno de estos proyectos llegó a ser sancio-
nado. Probablemente, la derrota política por la Resolución
n.º 125 en 2008 y las necesidades cada vez más urgentes de
una coyuntura que necesitaba de las divisas y los ingresos
fiscales generados por el sector agroexportador llevaron
a administrar la relación con este sector evitando nuevas
situaciones conflictivas que afectaran su funcionamiento.
La presidenta Cristina Fernández de Kirchner, en un
acto realizado en agosto de 2010 con motivo del 145.º
aniversario de la fundación de la localidad de Chacabuco
en la Provincia de Buenos Aires, expresó: “[…] vamos a tra-
bajar en una ley de arrendamiento que proteja los intereses
de los que trabajan la tierra […]” (La Nación, 06/10/10).
Los proyectos de contratos agrarios o ley de arren-
damientos fueron intensamente discutidos en comisiones
del Poder Ejecutivo, pero no llegaron a concretarse en ley.
La ley de contratos agrarios continuó rigiéndose por la Ley
n.º 13.246 dictada durante el primer peronismo, y modi-
ficada por las Leyes n.º 21.452 y n.º 22.298 de la última
dictadura militar.
La cúpula de la Federación Agraria Argentina volvió a

presentar un proyecto de ley de arrendamientos en abril de
201027, ahora por intermedio de sus agrodiputados Pablo
Orsolini y Ulises Forte. Un proyecto que modificaba un
proyecto previo solicitado por la entidad gremial al agra-
rista Aldo Casella en 2007, flexibilizando las limitaciones a
grandes productores y los pools de siembra, en consonan-
cia con la alianza que esta entidad había establecido en la
Mesa de Enlace a partir del conflicto del 2008.
Por su parte, la Sociedad Rural Argentina mantenía su
posición tradicional apoyando la libertad de contratación
y oponiéndose a limitar las dimensiones de las unidades
económicas de producción, establecer precios máximos
para alquileres, y modificar los plazos de los arrendamien-
tos vigentes a tres años.
Estas diferencias se trasladaron a la Comisión de Agri-
cultura de la Cámara de Diputados, enfrentando las posi-
ciones de los diputados vinculados a faa y aquellos opues-
tos al proyecto y más cercanos al presidente de la comi-
sión Ricardo Buryaile, vinculado a Confederaciones Rura-
les Argentinas y futuro ministro de Agricultura de Mauricio
Macri (La Nación, 06/10/10).
En cuanto a la propuesta de una Ley de Ordenamiento
Territorial y Uso del Suelo, tuvo como antecedente en
materia de planificación el Plan Estratégico Territorial
(PET), que comenzó a desarrollarse en el año 2004 por
Decreto n.º 1824 del pen y el documento “Política Nacio-
nal de Planificación y Ordenamiento Territorial”; continuó
con la presentación del Avance I del PET a partir del cual
se presentó el Modelo de Territorio Nacional, y luego con
27 Expediente 2199-D-2010, Sumario: Régimen de contratos agrarios; derogación

de la Ley 13.246, Régimen Legal del Arrendamiento y Aparcerías Rurales, y
modificatorias. Fecha: 14/04/2010.
la conformación ese mismo año del Consejo Federal de

Planificación y Ordenamiento Territorial (cofleplan).
Como consta en los antecedentes de este plan, en
abril de 2009 quedó conformada la Comisión de Legisla-
ción del cofeplan, encargada de elaborar el anteproyecto
de ley. El primer borrador fue elaborado en julio de 2009
poniendo especial énfasis en la institucionalización de la
planificación. Luego de varias modificaciones, a seis años
de iniciado el proceso, el “Anteproyecto de Ley Nacional
de Ordenamiento Territorial” fue puesto a disposición del
Poder Ejecutivo nacional y de los ejecutivos provinciales
en septiembre de 2010.
Esta iniciativa, concebida desde el inicio como una
ley marco, complementaba la legislación provincial o local
preexistente y se esperaba constituyera una referencia para
las leyes futuras. La agenda de temas incluida en el ante-
proyecto era muy amplia. Los ejes estratégicos planteados
se proponían consensuar un modelo de desarrollo susten-
table que articulara las cadenas de valor, que potenciara
el capital social y garantizara la generación de empleo, la
igualdad de oportunidades y la inclusión social. El desarro-
llo del plan facilitaría, según sus autores, la construcción de
acuerdos básicos en lo económico, lo social y lo territorial
para potenciar el rol de las provincias, las regiones y las
ciudades, lo que facilitaría el desarrollo local, en especial
los sistemas de producción a pequeña escala.
La recuperación de la función planificadora del Esta-
do era considerada una decisión estratégica del gobierno.
Sus autores sostenían que este proceso de planificación
facilitaba la participación y el acceso de la información
pública a la población, además de fortalecer las autono-
mías de los estados federales y los municipios.
A pesar de numerosas reuniones con la participa-
ción de legisladores, especialistas del inta y miembros
de asociaciones varias, y la existencia de cinco proyectos

con estado parlamentario en 201228, la ley no se sancionó
durante el gobierno de Fernández de Kirchner. Con estos
antecedentes, el proyecto fue nuevamente presentado en
la Cámara de Diputados en el año 2018 por el Frente para
la Victoria, ahora en el rol de primera fuerza opositora
al gobierno de la administración Macri, pero sin éxito en
cuanto a la posibilidad de su tratamiento y sanción.
Una suerte distinta corrió el ordenamiento de los
territorios sobre el bosque nativo. En 2007 se sancionó la
Ley n.º 26.331 de Bosque Nativo, que dispuso presupues-
tos mínimos de protección ambiental para el enriqueci-
miento, la restauración, conservación, aprovechamiento y
manejo sostenible de los bosques nativos.
En síntesis, la historia recorrida indica que las cues-
tiones relacionadas a políticas de tierras, como las regula-
ciones sobre su tenencia y uso a partir del siglo xx, siempre
han sido puestas en agenda por los gobiernos peronistas,
mientras que el resto de las administraciones han tratado
de resolver los conflictos generados por esas iniciativas o
desmantelar los avances realizados durante aquellas.
La distribución intrasector de la renta agropecuaria,
como el aumento de la participación en los ingresos de los
sectores rentistas y su impacto sobre los costos de produc-
ción, no ha sido suficientemente destacada en las razones
del conflicto del año 2008, las que se han focalizado en la
voracidad fiscal del Estado y las dificultades del gobierno
para un correcto diagnóstico de la situación, su gestión
y comunicación. Tampoco el hecho de que durante los
gobiernos kirchneristas, a pesar de la confrontación con
28 En el año 2012 tenían estado parlamentario cuatro proyectos presentados por

diputados y uno por senadores, presentados por miembros del oficialismo Fren-
te para la Victoria – Partido Justicialista, por el Frente Amplio Progresista y por
Salta Somos Todos, respectivamente (Agrositio, 10/09/12).
el sector de la producción agroexportadora, el precio de

la tierra se cuadruplicó en dólares, lo que significó una
impresionante valorización del principal activo de los pro-
pietarios de tierras productivas.
Por su parte, la administración Macri entre 2015 y
2019 no fue la excepción a la regla de los gobiernos no
peronistas que accedieron al poder, y mantuvo la coheren-
cia con la ideología liberal y las alianzas con los sectores
sociales que lo apoyaban. No existieron propuestas regula-
torias sobre los recursos, y el eje de sus intervenciones ha
sido desmantelar o amortiguar los efectos de las normati-
vas ya instaladas que regularan la titularidad y tenencia de
la tierra, como lo muestran las modificaciones del decreto
reglamentario de la Ley de Tierras n.º 26.737 para la Pro-
tección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión
o Tenencia de Tierras.
El 2 de julio de 2016, mediante el Decreto n.º 820 se
flexibilizan los parámetros de control para la venta de pro-
piedades rurales a extranjeros al considerar titular extran-
jero a quien sea titular de “más del 51 % del capital social
de una persona jurídica”, cambiando la norma vigente, en
la que se definía como extranjero a quien fuera titular de
“un porcentaje superior al veinticinco por ciento (25 %)”
(Jara et al., 2019).
El decreto, además, intima a las provincias para que
en 30 días definan las “equivalencias” a las 1.000 ha esta-
blecidas como límite para la zona núcleo de agricultu-
ra, que por ley puedan ser adquiridas en cada distrito.
En caso contrario, la resolución del gobierno advierte que
el Consejo Interministerial de Tierras Rurales “fijará las
equivalencias”. Este consejo se integra por los ministros de
Justicia, Agroindustria, Interior, Ambiente y Defensa, y los
ministros de Agricultura de cada provincia.
Por otro lado, la administración Macri definió también

que no habría restricciones para aquellas tierras que se
encuentren en “zona industrial”, “área Industrial” o “par-
que Industrial”, y que dicha superficie no será computada a
los fines de los límites fijados en la Ley de Tierras Rurales.
Los fundamentos de la modificación de la reglamen-
tación de la Ley de Tierras fueron dados por el subse-
cretario de Asuntos Registrales del Ministerio de Justicia
de la Nación, Martín Borrelli, quien aseguró que la nueva
reglamentación buscaba facilitar la llegada de inversiones
productivas de capital extranjero en todo el país a través
de la regulación de situaciones que no habían sido con-
templadas en el Decreto n.º 274 del 2012, que legalizó el
límite a la extranjerización del suelo nacional. Sostuvo que
el reglamento, en los límites que le fija la ley, allana y favo-
rece el camino a las inversiones extranjeras productivas,
virtuosas y a largo plazo, en el país. El funcionario explicó
que se pondrá bajo estudio de la Nación y de las provincias
el sistema de equivalencias actualmente vigente ya que
no responde a la realidad del comercio de tierras rurales
en el país ni a las necesidades de expansión del negocio
agroindustrial de las provincias. Por su parte, el presiden-
te de la Cámara de Inmobiliarias Rurales (CAIR), Javier
Christensen, manifestó su apoyo a la nueva reglamenta-
ción de la Ley de Tierras, por considerar que facilitará la
llegada de inversiones productivas de capital extranjero,
especialmente en la explotación de commodities como tri-
go, maíz, soja y girasol, dado que, en la manera en que
estaba redactada anteriormente la norma, establecía tra-
bas para esas inversiones, y que seguramente en el futu-
ro incluso sería necesario hacer nuevos cambios (Ámbito
Financiero, 01/06/16).
3
Políticas para la agricultura familiar

y el desarrollo rural29
En términos generales, la agricultura familiar se ha presen-

tado como una categoría que permite describir, clasificar e
identificar determinados sujetos y dinámicas socioeconó-
micas propias del mundo rural, de modo principal, pero no
exclusivamente, referidas al campesino o el pequeño pro-
ductor agropecuario y su mundo de relaciones. Se cons-
tituye en un gran paraguas conceptual y empírico para la
discusión académica y la promoción de políticas focali-
zadas que aborden las contradicciones y conflictos de los
territorios rurales actuales.
En Argentina, la construcción de una agenda asociada
al desarrollo rural y la agricultura familiar no ha sido habi-
tual en el concierto de políticas asociadas al medio rural, y
mucho menos a la existencia de espacios estatales de ges-
tión. Por supuesto, este escenario no es casual, se inscribe
en un contexto regional favorable y reconoce anteceden-
tes en las acciones aisladas de los programas de desarrollo
rural en la década de 1990 (Lattuada et al., 2015). En este
sentido, la existencia de una política de desarrollo rural y
29 El presente capítulo es una versión revisada y ampliada del trabajo publicado

junto a María Elena Nogueira y Marcos Urcola en 2019, “La gestión estatal del
desarrollo rural y la agricultura familiar durante el gobierno de Cambiemos
(2015-2018)”. Las modificaciones realizadas son de mi exclusiva responsabili-
dad.
99
agricultura familiar en la historia argentina ha resultado

más una excepción que una constante.
Los contextos de esta excepcionalidad pueden ubi-
carse en una cronología que se inició en los tiempos del
Consenso de Washington, en el que las acciones de los pro-
gramas de desarrollo rural se centraban en la pequeña pro-
ducción (minifundista) y en los pobres rurales (concebidos
como sujetos de asistencia esencialmente). Un segundo
contexto –entre 2004 y 2014– se asocia a la construcción
institucional del desarrollo rural y de la agricultura familiar
como un sujeto económico para llevar adelante procesos
de desarrollo de los territorios rurales y como un sujeto
político con derechos ciudadanos y demandas específicas
que deben ser atendidas. Finalmente, en el período de la
administración Macri –2015 y 2019–, si bien se sostuvo
cierta formalidad de la institucionalidad antes construida,
se observa una reinterpretación de los sujetos compren-
didos en el universo de la agricultura familiar planteando
dos posibilidades: una vuelta a la identificación de los suje-
tos de las acciones de desarrollo rural como pobres y vul-
nerables, o como sujetos con cualidades de innovación y
emprendedurismo (sic) basadas en experiencias urbanas,
cuyas lógicas lo aproximan a conductas empresariales de
los que antes, en buena media, pretendió diferenciarse.30
Las condiciones que definieron el contexto de acu-
mulación de los noventa volvieron a cambiar en forma
dramática a partir de la crisis del año 2001. Las reglas de
juego existentes durante una década desaparecieron junto
a la crisis del sistema financiero, la ruptura de la converti-
bilidad, la declaración del default en el pago de la deuda
30 En esencia, la agricultura familiar se ha presentado como una categoría que ha

intentado aglutinar a los actores cuyas lógicas de acción económica, social y
política se diferencian de las de los agentes agrarios empresariales o agroindus-
triales (Urcola, 2018).
externa, un cuestionamiento masivo del sistema de repre-

sentación política y del sistema judicial y una creciente
incertidumbre política, económica y social en el conjunto
de la ciudadanía.
A partir del año 2002, un nuevo paradigma en la rela-
ción Estado-mercado se instaló en la Argentina. El primero
ha vuelto a ocupar un rol decisivo en la redistribución de
costos y beneficios de la sociedad en general y del sector
agropecuario en particular, en un marco donde la política
se consolidó en forma explícita y creciente como regulado-
ra de la economía y del mercado.
Los pequeños productores y la agricultura familiar
adquirieron en esta etapa un lugar destacado en la agenda
pública. En la primera década del siglo xxi, su problemá-
tica fue creciendo en importancia en la región del mer-
cosur y en el ámbito nacional a partir de una estrategia
gubernamental explícita en la reorientación de los progra-
mas de desarrollo rural con el objeto de fortalecer la orga-
nización y representación de intereses de estos sectores
rurales postergados.
Nuevos programas y mayores recursos31 fueron des-
tinados a la agricultura familiar a partir de estrategias
que intentaron reunir, coordinar y armonizar los diferen-
tes programas y fuentes de financiamiento32. A ello se le
agregaron los esfuerzos institucionales por facilitar a los
31 Solo el Programa de Servicios Agropecuarios Provinciales (prosap) aumentó su

presupuesto de 267 millones de dólares en la década de 1990 a 1.021 millones de
dólares. A ello se le agregan los recursos de Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria (inta), que multiplicó varias veces su presupuesto, la intensifica-
ción de las acciones del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social
(inaes) en el apoyo a la conformación de cooperativas, y los recursos provenien-
tes de fuentes no tradicionales para el sector como el Ministerio de Desarrollo
Social y la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa, cuyos programas tam-
bién alcanzan a población de la agricultura familiar.
32 En inta a partir de la creación del Programa Federal de Desarrollo Rural (PROFE-
DER) y en la ex-Secretaría de Agricultura con la creación de la Unidad de Cambio
Rural (ucar).
pequeños productores su acceso a los mercados y confor-

mación de asociaciones, simplificando ciertos requisitos
para la regularización de sus actividades, como el mono-
tributo social o los requerimientos de integración para las
cooperativas de trabajo y de servicios agropecuarios.
Esta perspectiva se fortaleció con la creación del
Ministerio de Agricultura en el año 2009 y la elevación de
la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar
–creada un año antes– al rango de secretaría de Estado,
que contribuyó a consolidar en la agenda pública la pro-
blemática de la agricultura familiar y su representación, y
posteriormente en 2014 con la sanción de la Ley n.º 27.118
de Reparación Histórica de la Agricultura Familiar para la
Construcción de una Nueva Ruralidad en la Argentina.
La gestión estatal del desarrollo rural y la agricultura
familiar puede diferenciarse a partir de dos momentos
dentro del período 2003-2015 y una tercera y muy diferen-
te etapa a partir de 2015 a 2019. Cada uno de ellos pue-
de reseñarse a partir de algunos hitos institucionales que
permiten explicar de modo esquemático los procesos de
ingreso en agenda y posterior jerarquización institucional
del desarrollo rural y la agricultura familiar.
Un primer momento, que podemos denominar “de
concertación y diálogo político”, se caracteriza por la bús-
queda de unidad conceptual en la gestión del desarrollo
rural y la puesta en agenda de la agricultura familiar como
sujeto de las políticas y programas. Abarca desde la crea-
ción del Foro Nacional de la Agricultura Familiar (FoNAF)
y el Foro de Políticas Públicas entre 2004 y 2006 hasta la
creación de la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricul-
tura Familiar de la Nación en 2008.
Desde la década de 1990 y hasta principios del nuevo
milenio, se sucedieron numerosos programas de desarro-
llo rural focalizados en los pequeños productores rurales,
a los que se debía asistir técnica y financieramente. Sin

embargo, esos programas destinados a paliar las supuestas
externalidades negativas de la instalación de un modelo
de desarrollo basado en la apertura y desregulación de la
economía se implementaron con alto grado de autono-
mía, dadas su dependencia de diversas fuentes de finan-
ciamiento nacional e internacional y la concepción política
sobre un Estado que debía reducir sus dimensiones, presu-
puestos y funciones de intervención (Lattuada et al., 2015).
En ese marco, los programas de entonces llenaron el
espacio de una política sectorial ausente y, en los hechos,
se convirtieron en la política y la estrategia como cada uno
de ellos las entendía. Fue esta la principal razón de que
las acciones aparecieran como fragmentadas, esporádicas
y hasta superfluas, y se discutiera una y otra vez sobre “la
desarticulación de los programas” y la falta de una política
específica que unificara dichas acciones para el desarrollo
rural (Manzanal et al., 2006).
La etapa iniciada en 2003 intentó remediar esa situa-
ción previa de desarticulación a través de la generación de
instancias de concertación y diálogo político entre los acto-
res inscriptos en el diseño, ejecución e implementación de
los programas de desarrollo rural: productores agropecua-
rios, técnicos, miembros de organizaciones y funcionarios
de agencias estatales e internacionales.
A su vez, en este proceso de diálogo sobre las estra-
tegias de desarrollo rural, irrumpió la temática de la agri-
cultura familiar en la agenda nacional. Cabe advertir que,
a diferencia de lo que ocurrió en Brasil (Schneider y Gri-
sa, 2015; Sabourin y Grisa, 2018), en Argentina su ingre-
so en agenda no se produjo como consecuencia de la
demanda de las organizaciones de productores, sino que
fue impulsada desde el Estado a partir de las iniciativas
de los organismos de financiamiento internacional y de

cooperación regional como el mercosur.
La creación de la Reunión Especializada de la Agricul-
tura Familiar (reaf) en el mercosur durante los años 2004
y 2005 promovió a nivel regional la inclusión de la agri-
cultura familiar como categoría central del desarrollo rural
(Manzanal y Schneider, 2011; Nogueira y Urcola, 2013).
Desde la reaf se sentaron las bases del Foro Nacional de
la Agricultura Familiar (FoNAF)33 inaugurado en diciembre
de 2005 y formalizado en marzo de 2006 por Resolución
sagpya n.º 132, en cuyo seno se integraron alrededor de
900 organizaciones de agricultores familiares y poblado-
res rurales.34
Dicho foro tuvo como resultado dos instrumentos de
diagnóstico elaborados sobre la base de la planificación
estratégica participativa (FoNAF, 2006a y 2006b) instalando
a los agricultores familiares como sujetos participativos
en los procesos de gestación de las políticas de desarrollo
rural, y generó una serie de procesos sociales y políticos no
planeados inicialmente, como la formación de dirigentes
para la representatividad sectorial y la generación y ges-
tión de instrumentos de política pública (Márquez, 2007),
tales como el Registro Nacional de la Agricultura Familiar
33 El proceso de construcción y participación del Foro Nacional de la Agricultura

Familiar puede ser consultado en Lattuada, Márquez y Neme (2012).
34 Si bien esta cifra no se ha podido corroborar con documentos que presenten el
detalle de las organizaciones participantes, esta se expresa en declaraciones
públicas y documentos oficiales del Foro. A pesar de esto, es relevante destacar
que el Foro ha contado con la participación de organizaciones de carácter histó-
rico que merecen especial mención: el Movimiento Agrario Misionero (mam), el
Movimiento Campesino de Santiago del Estero (mocase), el Movimiento Cam-
pesino de Misiones (mocami) y la Federación Agraria Argentina (faa). Esta últi-
ma, tradicional organización corporativa del agro argentino, participó de un
modo relevante en el Foro hasta el año 2008 a través de su Departamento de
Desarrollo Rural. Ese año se retiró del espacio, en el marco del conflicto entre el
gobierno nacional y las organizaciones empresariales tradicionales del agro
pampeano reunidas en la denominada Mesa de Enlace.
(renaf)35, o los estudios del proinder–iica (Obschatko et

al., 2006; Obschatko, 2009) para establecer los criterios de
medición de su presencia en el territorio nacional.36
Lo novedoso de estos espacios de diálogo no tuvo que
ver con el uso del concepto “agricultura familiar”, sino con
que este apareciera asociado a la necesidad de definir polí-
ticas diferenciales hacia el sector (Soverna et al., 2008), y
por el intento de construcción de una estrategia nacional
para el desarrollo rural que buscaba superar la fragmenta-
ción programática del período anterior.
De un modo simultáneo, en marzo de 2006 se creó por
Resolución sagpya n.º 133/06 el Foro de Políticas Públicas
Rurales, integrado por la presidencia del inta, funciona-
rios de la sagpya y de los programas de desarrollo rural
más representativos (psa, proinder, prodernea, proder-
noa), dirigentes de Federación Agraria Argentina (faa) y
del FoNAF, legisladores, representantes del senasa, acadé-
micos y consultores. El objetivo de este espacio era el de
discutir, evaluar y proponer políticas institucionales apro-
piadas a los objetivos de desarrollo y promoción de las
áreas rurales, tomando como insumo los documentos ela-
borados por el rimisp sobre una estrategia de desarrollo
rural para la Argentina (Berdegué y Schejtman, 2006) y los
documentos propuestos por el FoNAF mencionados.
35 Durante el tercer plenario del FoNAF, en octubre de 2007, con 1.350 represen-
tantes de alrededor de 900 organizaciones, se anunció la creación del renaf por
Resolución n.º 255/07, como un registro voluntario para el acceso a políticas
públicas, fundamentalmente de la ssaf, respetando los criterios propuestos por
el FoNAF.
36 Estos trabajos (Obstchatko et al, 2006 y Obstchatko, 2009) se constituyen en los
dos estudios oficiales de referencia para medir el peso económico y social de la
agricultura familiar en la Argentina, a los que se sumaron complementariamen-
te una gran variedad de estudios de carácter local desarrollados por distintos
equipos territoriales (López Castro y Prividera, 2010; Ramilo y Prividera, 2013),
vinculados al Centro de Investigación y Desarrollo Tecnológico para la Pequeña
Agricultura Familiar (cipaf) creado en 2005 y dependiente del inta.
Estas acciones para el desarrollo de la agricultura

familiar se inscriben en este primer período en el marco de
una serie de encuentros (seminarios, talleres, foros, etc.)
convocados desde el Estado nacional, cuya finalidad era la
de coordinar y definir una política de desarrollo rural que
articulara los diferentes programas y enfoques.
El período 2009-2015 constituye un segundo momen-
to que se distingue por una clara jerarquización institucio-
nal de la “cuestión” y tensión política por las divergencias
respecto de los modelos de gestión para el desarrollo rural
(entre 2009 y 2015). Si bien los procesos de diálogo políti-
co impulsados por la reaf, el FoNAF y los espacios como
el Foro de Políticas Públicas Rurales son los que logran
instalar la problemática en el país, fue el llamado “conflic-
to campo-gobierno” de 200837 el que impulsó al gobierno
argentino a otorgar mayor visibilidad a la agricultura fami-
liar para contraponer y enfrentar los planteos opositores
vinculados a la agricultura empresarial que se arrogaban la
representación del “campo argentino” sin distinción.
En este contexto se creó en 2008 por Decreto 571/2008
la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Fami-
liar de la Nación, con el objetivo de identificar, diseñar y
ejecutar políticas y programas que atendieran a las necesi-
dades específicas de este sector. La institucionalización de
su problemática fue resultado del mencionado conflicto,
jerarquizando y consolidando un proceso de organización
previo que el mismo Estado había promovido.
En 2009, al comienzo del segundo período
(2009-2015), se hicieron efectivas una serie de reformas
institucionales a nivel del aparato burocrático del Estado
37 El conflicto del 2008 ha tenido numerosos análisis y enfoques, entre los que se
destacan los estudios de Barsky y Dávila (2008), Castro García et al. (2009); Hora
(2010), Dávila (2019) y Novaro (2020). Retomaremos este tema en profundidad
en el capítulo seis.
nacional que dieron lugar a una mayor visibilidad de los

productores familiares y a que el desarrollo rural comen-
zara a gestionarse de un modo diferenciado, pero, a la vez,
integrado a la política sectorial. Nos referimos a la crea-
ción del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la
Nación (magyp), la Unidad para el Cambio Rural (ucar)
y la Secretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar,
(SDRyAF) con una Subsecretaría de Agricultura Familiar
(SsAF) en su interior.
A pesar de los evidentes avances realizados a partir
de 2009 en materia de coordinación de programas e ins-
titucionalización de la problemática, la diferente concep-
ción sobre el desarrollo rural y la agricultura familiar que
tuvieron la SsAF y la ucar dentro de la cartera de Agricul-
tura generó a lo largo del período analizado una serie de
tensiones que ya se vislumbraban desde el Foro de Políti-
cas Públicas y que implicaron no solo una visión diferente
sobre el desarrollo rural, sino la construcción de estructu-
ras administrativas paralelas, la disputa por recursos pre-
supuestarios, el control de programas, y la competencia
por los espacios de intervención sobre un colectivo social
de márgenes difusos en su definición.
La Subsecretaría de Agricultura Familiar (ssaf) –aso-
ciada históricamente al Programa Social Agropecuario
(PSA)– y las intervenciones territoriales con los sectores más
vulnerables de la pequeña producción familiar se orienta-
ron a dotar de derechos a los productores, favoreciendo
el asociativismo, la organización y actividades productivas
conjuntas y manteniendo una orientación hacia la cons-
trucción de un sujeto social y políticamente organizado,
pero también sujeto de un potencial clientelismo políti-
co38. Por su parte, la Unidad para el Cambio Rural (ucar),
38 La constitución del Movimiento CANPO (Corriente Agraria Nacional y Popular),

organización militante con participación de profesionales y dirigentes sectoria-
concentró las intervenciones de los programas de desarro-

llo rural con financiamiento internacional, en productores
que se consideraban en su condición económica producti-
va y cuyas mayores dificultades consistían en la inclusión
en los mercados, la asistencia técnica y la formalización
de su organización económica en cooperativas, clusters,
redes, etc.
A ello se le agregaba una modalidad diferente de
inserción en los territorios y de construcción de la polí-
tica, mientras que ucar establecía su relacionamiento e
intervención a partir de los gobiernos provinciales, las ini-
ciativas de la ssaf incluyendo el psa era de competencia
nacional, y sus agentes en el territorio respondían a esa
estructura centralizada sin mediación de las provincias.
Tanto en la experiencia en que miembros del mnci en 2006
se hicieron cargo del psa por un breve período (Berger,
2019), durante el cual se materializó la intencionalidad de
tratar directamente con las organizaciones de base en los
territorios considerando a los gobiernos provinciales con-
trarios a estas, como después con la ssaf, las acciones y
recursos se mantuvieron bajo una relación directa nación-
organizaciones.
Las acciones llevadas a cabo por la ssaf, como fueron
la creación del Registro Nacional de la Agricultura Fami-
liar (renaf) y del Monotributo Social Agropecuario (msa),
les promovida por funcionarios de gobierno en el área de agricultura familiar,

y más tarde la designación como máximo responsable del área al secretario
general del Movimiento Evita, Emilio Pérsico, consolidaron la tendencia men-
cionada. Cristina Fernández lanzó la Corriente Agraria Nacional y Popular (can-
po) en un acto multitudinario el 20 de abril de 2011 en el Luna Park junto
al ministro de Agricultura, Julián Domínguez, y el coordinador nacional de la
agrupación, Guillermo Martini, quien se desempeñó en diferentes momentos
de las administraciones kirchneristas como coordinador general del Consejo
Federal y Regional del inaes (2004), subsecretario de Desarrollo Rural y Agri-
cultura Familiar (octubre de 2008), y director del renatea (setiembre de 2012),
además de gobernadores, ministros y funcionarios, en el contexto de la cam-
paña para su reelección.
pueden ser interpretadas desde una concepción amplia y

categóricamente política de dotar de ciudadanía en el sen-
tido más amplio del término, que ha intentado superar la
tendencia a focalizar las acciones en el carácter mercantil
de los procesos económicos y restringir las intervenciones
a la asistencia técnica y crediticia.
A partir del convenio celebrado entre el magyp y el
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación en 2009, los
pequeños productores de la agricultura familiar registra-
dos en el renaf podían acceder al beneficio sin costo
alguno, lo que facilitaba la incorporación a la economía
formal de aquellas personas que, realizando una actividad
económica genuina enmarcada en el desarrollo local y la
economía social y respondiendo al perfil productivo de su
región, se encontraban excluidos por el costo y comple-
jidad que ello implicaba, y así se posibilitaba su acceso
al sistema integrado de seguridad social (jubilación) y la
prestación de obra social para la salud del productor y su
grupo familiar primario. En este sentido, el monotributo
fue considerado un instrumento de inclusión que otorgaba
“ciudadanía tributaria” y un “generador de derechos” que
no excluía otro tipo de prestaciones como la Asignación
Universal por Hijo (Nogueira et al., 2017).
En este sentido, existe cierta ruptura de la lógica pre-
via de las políticas de desarrollo rural (aunque no solo de
estas) al desplazar su carácter focalizado para considerar la
universalidad de los sujetos y sus derechos ciudadanos.
En 2011 se produjo la formalización jurídica del Foro
al convertirse en la Federación de Organizaciones Nuclea-
das de la Agricultura Familiar (FoNAF), que, bajo la misma
sigla, se presentó como un actor gremial cuya misión era
la representación sectorial independiente de las asociacio-
nes reivindicativas históricas para ocupar los espacios de
interlocución con el Estado. A pesar de lo auspicioso de
esta agrupación integrada por numerosas y heterogéneas

organizaciones, es pertinente señalar que, dado el proceso
de conformación vinculado con la convocatoria del Estado
nacional luego del mencionado conflicto, fue considera-
da como demasiado ligada a las iniciativas y acciones del
gobierno (Manzanal y Schneider, 2011).
En síntesis, la posición del magyp respecto de la agri-
cultura familiar y las estrategias de desarrollo para con-
solidarla no fueron unívocas y, en ciertos casos, pueden
interpretarse como contradictorias e incluso antagónicas.
Posiciones que, en cierto modo, se encontraban también
atravesadas por el debate académico sobre las posibili-
dades de exclusión o complementariedad del modelo de
agricultura familiar y el modelo de agronegocios (Craviotti,
2014), los que se trasladaron a los contenidos de una ley
específica para el sector de la agricultura familiar.
En efecto, el cuadro del período no queda completo si
no mencionamos la sanción, en 2014, de la Ley n.º 27.118
de Reparación Histórica de la Agricultura Familiar para
la Construcción de una Nueva Ruralidad en la Argentina
como un intento integrador de todas las acciones antes
mencionadas. La existencia de una ley es de suma impor-
tancia en la medida que representa la posibilidad de tras-
cender las acciones de gobierno y transformarlas en polí-
ticas de Estado.
Toledo López (2017: 10) destaca los puntos más signi-
ficativos de la ley en relación con las demandas históricas
de la agricultura familiar: considerar la tierra como bien
social y crear un Banco de Tierras (art. 16) para el arraigo
rural y realización de emprendimientos productivos, pro-
mover la suspensión de desalojos por 3 años y la consti-
tución de una Comisión Nacional Permanente de Regula-
rización Dominial de la Tierra Rural (art. 18), garantizar
el acceso a los servicios sociales (art. 30), crear un seguro
integral y líneas de crédito específicas (art. 33), apoyar la

diversificación productiva y la innovación (art. 23), proveer
mejoras en la infraestructura rural (art. 29), así como pro-
mover las ferias locales, zonales y nacionales de la agricul-
tura familiar y crear un Centro de Semillas Nativas para su
investigación y preservación.
No obstante, hay que señalar que, por disputas inter-
nas al interior del partido de gobierno que la promovió,
dicha ley fue sancionada sin presupuesto y no llegó a ser
reglamentada. Por ello, sus postulados quedaron en buena
medida como una declaración de principios librados a la
voluntad política de los gobiernos de turno.
En la misma línea anterior, y también como conse-
cuencia de las alianzas y confrontaciones generadas por
el conflicto de 2008, en el cual el gremio de uatre de los
trabajadores rurales liderado por Gerónimo Venegas fue
un aliado explícito de la organizaciones patronales del agro
que confrontaron al gobierno y de las fuerzas de la oposi-
ción en la campaña por las elecciones legislativas de 2009,
se sancionó la Ley n.º 26.727 a fines de 2011.
El régimen de trabajo agrario establecido por la ley
abordaba las regulaciones del mercado de trabajo del sec-
tor atendiendo las nuevas modalidades de la demanda, los
tipos de trabajadores y las condiciones sociales laborales y
no laborales que los afectaban.
Nápoli (2012) sostiene que la sanción de esta ley
fue producto de la batería de medidas impulsadas por el
gobierno en su confrontación con el sector agroexporta-
dor:
Acerca de la necesidad de una reforma del régimen nacional de

trabajo agrario, la gran mayoría del sector productivo y del traba-
jo rural no tenía dudas. Tan es así que, durante años, el sindicato
nacional más representativo de los trabajadores rurales argenti-
nos, la Unión Argentina de Trabajadores Rurales y Estibadores
(uatre), a través de su Comisión Legislativa Rural, desarrolló un

proyecto de ley que logró consensuar con las entidades de pro-
ductores y presentó en la Honorable Cámara de Diputados de la
Nación (N°5153-D-2010 y 2011). Desafortunadamente, no corrió
igual suerte cuando fue remitido al Ministerio de Trabajo de la
Nación, pese a que el ministro, Dr. Carlos Tomada, asegurara
su acuerdo al secretario general de uatre, Gerónimo Venegas,
luego el p.e.n. envió a la Cámara de Diputados de la Nación otro
proyecto (N°017-D-2010 y 2011) muy distinto. En este último se
privilegió un interés político de diferencias con el sector agrope-
cuario y el gremio antes que un genuino avance para los trabaja-
dores y el conjunto del sector.
En diciembre del año 2011, bajo la presidencia de

Cristina Fernández, se impulsó la sanción de la Ley 26.727
(Nuevo Régimen de Trabajo Agrario), para traspasar las
funciones, el personal y el patrimonio del Renatre al
renatea (Registro Nacional de Trabajadores y Emplea-
dores Agrarios), que pasó a depender directamente del
Gobierno Nacional.
El renatre fue creado por la Ley 25.191, y estableció
una cuota obligatoria retenida por ley a trabajadores rura-
les registrados y empleadores para prestaciones por des-
empleo, cobertura de salud y sepelio, cuyo fondo admi-
nistraba el gremio uatre y las cuatro entidades gremiales
empresariales históricas.
El dirigente peronista y secretario general de uatre
fue desplazado del control del Registro Nacional de Traba-
jadores Rurales y Empleadores (renatre), que mantenía
desde su creación en los tiempos de Carlos Menem en el
gobierno, al pasar bajo control de sectores vinculados a
la Secretaría de Agricultura Familiar. Más tarde, el sindi-
calista rural se transformaría en uno de los apoyos más
explícitos a la candidatura de Mauricio Macri para acceder
al gobierno en 2015.
En los tres años que duró su gestión, el renatea fis-

calizó 1.780 establecimientos rurales, registrando 154 mil
trabajadores rurales, y realizó más de mil denuncias de
trata de personas y explotación laboral e infantil (Jara et
al., 2019).
La uatre, junto con las entidades agropecuarias sra,
cra, coninagro y faa que administraban el renatre,
realizó presentaciones ante la justicia para que se declarara
la invalidez constitucional de los dos artículos por los cua-
les se creaba renatea, dado que sostenía que era un caso
de regresividad en materia de derechos sociales ya que la
prestación de un seguro social dejó de estar a cargo de una
entidad con autonomía financiera y económica adminis-
trada por los interesados con participación del Estado, tal
lo previsto en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional,
para pasar a manos de un ente que no reunía esas carac-
terísticas. En los hechos, la uatre principalmente y las res-
tantes entidades en menor medida querían recuperar una
fuente de ingresos muy importante para el financiamiento
de sus actividades. La Corte Suprema se expediría favora-
blemente a su reclamo, a pocos días de que las elecciones
de 2015 dieran el triunfo a Mauricio Macri.
A modo de síntesis, lo referenciado en los subperíodos
analizados nos permite observar la jerarquización crecien-
te que fue teniendo la cuestión de la agricultura familiar
entre los años 2004-2014, a partir de cierta influencia de
los organismos internacionales que incorporaron en sus
agendas los temas vinculados con la producción de tipo
familiar y sus organizaciones, la progresiva construcción
en el marco de las discusiones en torno al desarrollo rural
de los territorios de nuevas capacidades del Estado nacio-
nal en cuanto a las orientaciones y recursos destinados
a las políticas de intervención, y el accionar de las orga-
nizaciones rurales que comenzaron a identificarse con la
agricultura familiar como categoría social y política. Una

categoría que trasciende lo estrictamente económico y la
tradicional circunscripción del agro argentino a la región
pampeana exportadora.
En el nuevo contexto político económico, se reorien-
taron los fines perseguidos para el fortalecimiento de las
asociaciones de la agricultura familiar. En esta nueva eta-
pa, se buscó, aun desde perspectivas diferentes según las
agencias, que los procesos asociativos maduraran no solo
en alternativas económicas para enfrentar sus debilidades
en el mercado, sino como medio de empoderamiento de
estos sectores hasta ahora invisibles en la interlocución
con el Estado a partir del fortalecimiento de su organiza-
ción y de su integración en redes sociales y políticas con el
objeto de acceder a un reconocimiento y participación en
los procesos de toma de decisión de las políticas públicas,
un escenario reservado históricamente a las tradicionales
asociaciones gremiales empresarias pampeanas.
Estas perspectivas promovidas desde el Estado refor-
zaron una característica estructural de las asociaciones
que integran la economía popular o solidaria, el carácter
multifuncional de su actividad, condición que los lleva a
actuar simultáneamente en la esfera económica, social y
política. El objetivo principal de estas asociaciones consis-
te en satisfacer las necesidades materiales de sus miem-
bros, así como sus aspiraciones no monetarias de reco-
nocimiento, inserción social, autonomía, y, por lo tanto,
su actividad trasciende la frontera mercado-Estado (Nys-
sens, 1996).
Las iniciativas llevadas adelante en este proceso con-
tribuyeron, por una parte, a la conformación de una multi-
plicidad de asociaciones económicas que no adoptaron la
forma jurídica de cooperativas y, en cambio, se expresaron
en un abanico de formas organizacionales heterogéneas
con diversos grados de formalización y estadios de desa-

rrollo en sus procesos de consolidación. Mientras que,
por otra, se retomaron las estrategias de constitución de
cooperativas, especialmente en el caso de medianos pro-
ductores y aquellos segmentos de la agricultura familiar
con mayor disponibilidad de recursos.
En el caso de las cooperativas agropecuarias, debido
a la intensa actividad de promoción en la constitución de
nuevas organizaciones durante la última década, al 31 de
diciembre de 2010 el número total de cooperativas regis-
trado ascendía a 1.606. Del total de cooperativas agrope-
cuarias registradas, el 60 % (966) fueron creadas entre los
años 2001 y 2010, aunque solo el 38 % (364) de ellas se
encontraban en situación de funcionamiento regular. A
pesar de ello, estas nuevas cooperativas representaban el
60 % del total de las cooperativas activas y en situación
regular (Obschatko, Basañes y Martini, 2011: 80), las que en
conjunto prácticamente duplicaban el número de coope-
rativas activas regulares existente en la década de 1990
(Lattuada et al., 2011: 20).
Además del crecimiento en su número, las cooperati-
vas agropecuarias se transformaron y diversificaron. Junto
con las cooperativas tradicionales de acopio, comerciali-
zación y transformación de la producción agropecuaria,
surgieron una serie de nuevos modelos de cooperativas
emergentes, como las cooperativas de negociación, de ges-
tión de la producción, de agroindustria familiar, de trabajo
de producción colectiva, de trabajo para servicios rurales,
de mercados cooperativos, así como cooperativas tradicio-
nales que se transformaron a partir de las exigencias de
nuevos productos o mercados (Obschatko, Basañes y Mar-
tini, 2011: 129-140).
Por otra parte, surgieron centenares de asociacio-
nes económicas que integran la economía social que no
adoptaron, por diversos motivos, las formas jurídicas de

cooperativas, con características multifuncionales que les
permiten trascender la esfera del mercado para desplegar
con similar intensidad sus actividades en el espacio públi-
co del Estado y civil de la sociedad en la búsqueda de apo-
yo técnico y económico, así como reconocimiento político
y social (Lattuada, 2014).
Estas asociaciones se caracterizaron por integrar a
pequeños y medianos productores rurales que disponían
recursos productivos y financieros limitados y llevaban
adelante la producción a partir de su trabajo o gestión
directa de los predios con la colaboración de mano de
obra familiar o un reducido número de asalariados, así
como población rural vulnerable (trabajadores sin tierras,
subocupados, artesanos, poblaciones aborígenes). Preci-
samente los sectores más vulnerables de la estructura agra-
ria que, como se ha mencionado, se incorporaban solo
marginalmente como asociados de las cooperativas forma-
les. Son asociaciones que se han constituido como gru-
pos informales a partir de diferentes precursores sociales
–vecindad, amistad, parentesco, etc.– o movilizados por
agencias públicas o de la sociedad civil ante la oportu-
nidad de solucionar ciertas necesidades básicas, y cuyos
desarrollos organizacionales adoptaban diferentes formas
jurídicas de menor o mayor adecuación a sus objetivos,
las que, en ciertos casos, llegaban a integrar complejas
redes de colaboración públicas y privadas promovidas o
en respuesta a incentivos de agencias públicas y progra-
mas de desarrollo, en algunos casos con la colaboración de
otras organizaciones de la sociedad civil –ong, asociacio-
nes reivindicativas, etc.–.
En la mayoría de los casos, los integrantes de estas
asociaciones económicas no cooperativas de la agricultura
familiar realizaban algún tipo de adquisición de bienes e
insumos en forma conjunta, y en menor medida comer-

cializaban parte o toda su producción en forma asocia-
da en mercados mayoritariamente locales o provinciales.
Existen experiencias destacadas, pocas en términos relati-
vos al número de grupos beneficiarios, cuya organización
les ha posibilitado llegar a mercados nacionales e inter-
nacionales. En casos excepcionales, han logrado ciertas
articulaciones en redes y agrupamientos interasociaciones
como los consorcios, clusters, ferias francas y convenios
con agroindustrias, redes de supermercados y cooperati-
vas. En estas redes de mayor complejidad, se observa la
presencia y acompañamiento de instituciones y agencias
estatales que participan activamente en su organización,
direccionamiento y continuidad de la experiencia a partir
de la asistencia técnica, organizacional y comercial.
Las cooperativas y asociaciones económicas no coope-
rativas de la agricultura familiar consolidadas han sido
cuantitativamente pocas con relación al número de bene-
ficiarios de los programas de desarrollo que han parti-
cipado en experiencias grupales, y en su gran mayoría
continuaban necesitando el apoyo técnico y financiero de
las agencias estatales cuando su actividad avanzaba sobre
cuestiones de comercialización y transformación de la pro-
ducción.
No obstante, estas asociaciones constituyeron un
potencial importante del capital social de las comunida-
des rurales, aun teniendo en cuenta la fragilidad de su
desarrollo. El desafío que quedaba sin haber sido resuel-
to al concluir el período de las administraciones kirch-
neristas consistía en aumentar la tasa de supervivencia y
consolidación de estas nuevas asociaciones, mejorando la
relación cantidad/calidad que permitiera trascender de las
experiencias aisladas de resultado positivo para sus inte-
grantes, en un capital social comunitario que contribuyera
efectivamente a la construcción de un desarrollo sosteni-

ble de los territorios.
Para ello era necesario: garantizar un contexto
político-económico favorable al fortalecimiento de la agri-
cultura familiar y la economía social; conocer en profundi-
dad los procesos que han atravesado las experiencias con-
sideradas exitosas, rescatando sus enseñanzas para trans-
mitirlas y replicarlas; y avanzar en reformas de las reglas de
juego que posibilitaran un mayor grado de formalización
de estas iniciativas, que les permitiera alcanzar un mayor
grado de autonomía y eficiencia para desempeñarse ante
el mercado, la sociedad y el propio Estado.
En una supuesta continuidad de los gobiernos kirch-
neristas, es probable que no se hubiesen resuelto favora-
blemente estas cuestiones sin dirimir las diferencias entre
las perspectivas económica y política que esquemática-
mente competían en la intervención del desarrollo rural.
Pero el cambio de orientación del gobierno asumido en
2015 en relación con la agricultura familiar y la economía
social claramente no contribuyó en el sentido señalado.
La agricultura familiar y la economía social se vieron
particularmente afectadas a partir de la reorientación de
las prioridades de las políticas públicas en favor de los sec-
tores agroexportadores y comerciales, y el vaciamiento de
las estructuras preexistentes que las promovían (Jara et al.,
2019; Lattuada, Nogueira y Urcola, 2019).
Como se demostró en el primer capítulo, las reformas
de la administración pública sectorial y en los territorios
eliminaron áreas jerarquizadas específicas, redujeron per-
sonal y presupuestos, y llevaron a los programas y acciones
destinados al desarrollo rural a una virtual paralización.
Estos cambios no se asentaron solo en la reducción
del aparato estatal y los espacios de gestión en algunas
áreas, sino también en la orientación de las políticas públi-
cas y la formación de los recursos humanos que participan

de esos espacios y de la gestión propiamente.
El primer movimiento en esta línea se produjo con
una nueva modificación en la Ley de Ministerios, por la
que el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca crea-
do en 2009 se convirtió en Ministerio de Agroindustria,
incorporando gran cantidad de funcionarios con trayecto-
ria laboral exclusiva en el ámbito privado o vinculados a
las corporaciones tradicionales del sector.
Posteriormente, las sucesivas reformas del aparato
estatal sectorial, prácticamente una por año de gestión,
redujeron direcciones y despidieron personal, con prin-
cipal impacto en la Secretaría de Agricultura Familiar,
mientras que en otras áreas los cambios en las condiciones
laborales y salariales, como la ucar, expulsaron a aquellos
profesionales hacia otras reparticiones del Estado y en el
sector privado.
En el área de desarrollo rural y la agricultura
familiar dentro de la cartera de Agroindustria, entre
2016 y 2018, la nueva Secretaría de Agricultura Fami-
liar, Coordinación y Desarrollo Territorial (safcydt)39
se ha caracterizado más por la paralización, evaluación
y redefinición de las acciones realizadas por la ges-
tión anterior, que por nuevas iniciativas de envergadura
dirigidas específicamente hacia los agricultores familia-
res. Por ello, muchas de las acciones que pueden iden-
tificarse en el período tienen un carácter más performa-
tivo y propagandístico que de impacto, en términos de
acciones que se traduzcan en partidas presupuestarias
e instrumentos de intervención relevantes.
39 Esta fusiona tres secretarías de la gestión anterior: la Secretaría de Agri-

cultura Familiar, la Secretaría de Coordinación Política y la Secretaría de
Desarrollo Territorial.
En el presupuesto del año 2016 aprobado por el Con-

greso Nacional, se destacan dos iniciativas centrales para
el sector:
a. el Plan Belgrano, enfocado prioritariamente a la crea-

ción de infraestructura asociada con las necesidades
productivas y agroexportadoras, sin desconocer en
un segundo nivel las consideraciones sobre acciones
para combatir la pobreza, los déficits habitacionales y
los incentivos laborales; y
b. el Fondo Fiduciario Nacional de Agroindustria (fon-
dagro), donde la agricultura familiar aparece men-
cionada residualmente y sin líneas específicas de
acción para ella (Nogueira et al., 2017).
Ambas iniciativas suponían acciones de envergadura,

aunque no específicas para los sectores comprendidos por
la agricultura familiar, pero a la vez fueron paralizadas a
poco de anunciadas por el ajuste presupuestario que se
puso en marcha a partir de la crisis financiera que llevó al
gobierno nacional a renovar negociaciones con el Fondo
Monetario Internacional (fmi) en 2018.
La reforma institucional de 2018 redujo a la ucar a
una Dirección General de Programas y Proyectos Sectoria-
les y Especiales (diprose), bajo la Subsecretaría de Coor-
dinación Administrativa. La diprose mantuvo los progra-
mas que se encontraban en ejecución con financiamiento
internacional desde la gestión anterior: el Programa para
el Desarrollo Rural Incluyente (proderi); el Programa de
Inserción Económica de los Productores Familiares del
Norte Argentina (procanor); el Programa de Desarrollo
Rural y Agricultura Familiar (prodaf); el Proyecto de Inclu-
sión Socioeconómica en Áreas Rurales (pisear); el Progra-
ma de Desarrollo de las Cadenas Caprinas (prodecca); y el
Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (prosap).
La ejecución de la totalidad de los programas con

excepción del proderi, que se encontraba en su año de
finalización, disminuyó sus actividades o se paralizó total-
mente debido al cambio de las reglas de juego que se esta-
bleció entre la nación y las provincias. A partir de 2018,
se dispuso que la ejecución de estos continuara siempre
y cuando las provincias asumieran la deuda con los orga-
nismos internacionales por su financiamiento, en lugar del
gobierno nacional, como fue establecido en los convenios
originales. Ninguna provincia aceptó firmar este cambio,
que requiere, por otra parte, el largo y complejo proceso
de aprobación por cada una de las legislaturas provincia-
les, en un contexto de profundización de crisis económi-
ca y social.
A ello se agregaba la decisión de que los agentes pro-
vinciales contratados por los programas también fueran
derivados para la renovación de sus contratos a las provin-
cias con fondos propios, las que no dudaron en reducirlo al
mínimo indispensable, y de que cualquier nueva contrata-
ción de expertos ya no se realizaría a través de la ex-ucar,
sino del Ministerio de Modernización.
A partir de todas estas medidas, el grado de subejecu-
ción en el que cayeron los programas de desarrollo alcan-
zó una dimensión del 50 % de los programas vigentes, un
nivel pocas veces visto con anterioridad, por lo cual fueron
observados por los organismos de financiamiento inter-
nacional como “programas con problemas” que requerían
una readecuación de montos y plazos.
En este marco de retracción, las acciones que se lle-
varon a cabo se concentraron en el carácter productivo
y económico de las medidas ya existentes, mientras que
se excluyeron aquellas vinculadas a la reivindicación de
derechos ciudadanos. En este sentido, resulta significa-
tiva la eliminación del Monotributo Social Agropecuario
(msa).40 Al suprimirlo, se propuso que aquellos sujetos

que no pudieran sostener su actividad en forma autónoma
pasasen a utilizar el Monotributo Social (ms) administrado
por el Ministerio de Desarrollo Social. Con este cambio
de dependencia, la Secretaría de Agroindustria redefinía al
sujeto de sus intervenciones estableciendo una clara dis-
tinción entre los sujetos de la asistencia social (los “pobres”
o “vulnerables”) y los sujetos de crédito o de acceso a
incentivos económicos para emprendimientos rurales o
para la comercialización de productos agropecuarios (los
productores “viables”).
No obstante, aun para estos últimos, los instrumentos
y recursos eran escasos, producto de la falta de ideas hacia
un sector que resultaba residual a los intereses prioritarios
de los responsables de agroindustria. Para el afianzamien-
to de los “emprendedores”, un término arrastrado desde
el ámbito urbano porteño para imponerlo con visos de
modernización en el sector rural, en cuanto a la asistencia
a la comercialización se destacan las siguientes acciones:
a. la presentación del sello “Producido por la Agricultura

Familiar” (Res. 330-E/2017), un isologotipo que, ade-
más de una forma de identificar y reivindicar los atri-
butos de lo producido por los agricultores familiares,
“certifica la trazabilidad, inocuidad y el origen social
de los productos que llegan a las góndolas”41;
b. la inclusión de productos de la agricultura familiar
en el Código Alimentario Argentino (caa), a través de
la simplificación de los requisitos para la habilitación
40 Véase La Nación (29 de junio de 2018). “Agroindustria comunicó el fin del

Monotributo Social Agropecuario”. Disponible en bit.ly/3ph1iq8. Consultado el
17/09/18.
41 Dirección de Prensa y Comunicación del Ministerio de Agroindustria de la
Nación (6 de noviembre de 2017). “Se reglamentó el uso del Sello Producido por
la Agricultura Familiar”. Recuperado de bit.ly/3jOsBqD. Consultado el 19/09/18.
de los establecimientos de pequeña y mediana esca-

la que elaboran y comercializan alimentos caseros,
artesanales y tradicionales (encurtidos, mermeladas,
panificados, quesos, dulce de leche y yerba mate)42;
c. el “Plan Nacional de Inclusión Digital de la Agricultura
Familiar”, que ofrece capacitaciones para el uso de
herramientas tecnológicas (tic) que permitan poten-
ciar las oportunidades de comercialización, desarro-
llando habilidades para el acceso a los mercados43, y
d. la plataforma o tienda online del inta “Somos Fibra”,
que busca promover los emprendimientos artesanales
de la agricultura familiar, mediante la incorporación
del diseño como herramienta de agregado de valor y
su comercialización desde una plataforma homónima
abierta al mundo”44.
En términos de incentivos económicos a empren-

dimientos rurales, se implementó el Programa “Agro
Emprende: innovando en el territorio”, creado en el ámbi-
to de la Secretaría de Agricultura Familiar, Coordinación
y Desarrollo Territorial del ex-Ministerio de Agroindus-
tria (por Res. 150-E/2017) y articulado en forma conjunta
con el ex-Ministerio de Producción. Este programa se pro-
ponía generar un “entorno propicio para la detección de
oportunidades, el acompañamiento en la formulación de
42 INTA Informa (8 de enero de 2019). “El Código Alimentario incorpora productos

de la agricultura familiar”. Recuperado de bit.ly/3qltZ6m. Última consulta el 04/
02/19.
43 Dirección de Prensa y Comunicación del Ministerio de Agroindustria de la
Nación (12 de abril de 2018). “Presentaron el Plan Nacional de Inclusión Digital
para la Agricultura Familiar”. Recuperado de bit.ly/3sjx5Zk. Consultado el 12/
09/18.
44 INTA Informa (30 de agosto de 2018). “Presentan Somos Fibra, la marca que
fusiona saber ancestral con diseño”. Recuperado de bit.ly/3agZFUR. Última con-
sulta el 12/09/18. “Somos Fibra: comunidades rurales, diseño y tecnología”, Bue-
nos Aires, Argentina. En bit.ly/3peHZxr. Consultado el 19/09/18.
negocios y el acceso a recursos para la puesta en marcha o

fortalecimiento de emprendimientos agroindustriales para
los jóvenes rurales”45. En el mes de septiembre de 2016, se
realizó una experiencia piloto del programa en la provincia
de Catamarca en la que se inscribieron más de 1.100 jóve-
nes y se dieron cinco capacitaciones durante dos meses.
Como resultado, se presentaron más de 300 proyectos, de
los cuales se seleccionaron 45, que fueron premiados con
un reconocimiento económico. Entre 2017 y 2018, la expe-
riencia se replicó en las provincias de Buenos Aires, Jujuy,
Chubut y Formosa. Para el año 2019, se pretendía abarcar
un total de 16 provincias, capacitando a 8.000 jóvenes y
obteniendo alrededor de 4.000 proyectos base de los cuales
800 (20 %) serían financiados.46
El programa Agro Emprende surgió como una de las
acciones concretas diseñadas por la gestión macrista con
cierto presupuesto y fondos ejecutados que resultan signi-
ficativos para el análisis de las intervenciones de la nueva
Secretaría de Agricultura Familiar, Coordinación y Desa-
rrollo Territorial (safcydt). A esto se le sumó la iniciativa
conjunta de la Secretaría de Gobierno de Agroindustria,
la safydt y el Banco de la Nación Argentina para imple-
mentar un mecanismo operativo que facilitase el acceso al
crédito a emprendedores, microempresas agroproductivas
de la agricultura familiar y de las economías regionales, a
través del “Programa Argentina Emprende”47.
45 Ministerio de Agroindustria de la Nación Argentina (14/06/17). Resolución

150-E/2017.Infoleg. Recuperado de bit.ly/3uqOuBf. Consultado el 12/09/18.
46 “Entregaron los premios Agroemprende, Buenos Aires 2017” (24 de julio de
2017). Agroemprende, Ministerio de Agroindustria de la Nación Argentina. Recu-
perado de bit.ly/3anhK41. Consultado el 14/09/18.
47 Según afirmaba el secretario de Agroindustria, esta iniciativa “fortalecerá el
desarrollo de los diversos sectores agroproductivos vinculados a la agricultura
familiar, impulsando su formalización, modernización, reconversión, comple-
mentación, como también la diversificación de las economías regionales”. Véase
Ministerio de Producción y Trabajo, Secretaría de Agroindustria de la Nación (26
En la lógica de los programas de promoción del

emprendedurismo, lo que importa es la difusión de sus
bases y condiciones, garantizando el legítimo proceso de
selección de los participantes. Los resultados de estos pro-
gramas se suelen presentar a través de la promoción de los
proyectos que han sido seleccionados en el marco de actos
oficiales de entregas de premios y estímulos financieros.
Con este formato se promueve la idea de una sociedad que
ofrece igualdad de oportunidades para la competencia. El
programa funciona como plataforma que, a través de la
competencia regulada, garantiza la igualdad de oportuni-
dades de sus participantes, quienes serán premiados en
función de sus méritos e iniciativas individuales o de equi-
po (Nogueira y Urcola, 2018).
Teniendo en cuenta estos aspectos, no se puede afir-
mar que la administración del presidente Macri intentara
hacer invisible u ocultar la cuestión del desarrollo rural y
la agricultura familiar, puesto que las estructuras aparecen,
existen, y el diálogo es promovido desde las diferentes ins-
tancias, especialmente desde el espacio de concertación
que supone el Consejo de la Agricultura Familiar, Campe-
sina e Indígena. Este Consejo fue creado por resolución
interna del ex magyp en agosto de 2014, y constituido como
organismo participante en la aplicación de la Ley n.º 27.118
(art. 9). Funcionaba como un espacio formal de diálogo
con las organizaciones, aunque en su última convocatoria
del año 2018 las organizaciones de productores no asistie-
ron, al negarse el Estado a financiarles el traslado desde el
interior del país, y no haber logrado avances significativos
en la reglamentación y asignación presupuestaria de la Ley
de Reparación Histórica de la Agricultura Familiar vigente.
de diciembre de 2018). “Facilitarán el acceso al crédito a microempresas de las

economías regionales y de la agricultura familiar”. Recuperado de bit.ly/3dopjt9.
Consultado el 04/02/19.
Estos hechos permiten observar un progresivo pro-

ceso de vaciamiento de las estructuras existentes en esa
larga transición que atravesaron la agricultura familiar y el
desarrollo rural desde los primeros programas de la década
de 1990 hasta los de la saf y la ucar (Bertoni y Soverna,
2015). Mientras mantienen una institucionalidad aparen-
te, en el que agencias y procedimientos de gestión man-
tienen su presencia, pero están vacíos o inmovilizados en
sus acciones.
Al mismo tiempo, el sujeto de las políticas y progra-
mas de desarrollo rural que anteriormente se intentaba
incluir en una noción amplia de agricultura familiar, al que
se asistía a través de acciones que combinaban instrumen-
tos de acceso a derechos con programas de acceso a recur-
sos financieros y técnico-productivos, es redefinido por la
nueva administración. Persiste un discurso vinculado a la
agricultura familiar con un perfil económico y producti-
vo, pero ahora en tensión con acciones que promueven el
desarrollo de las capacidades individuales de innovación y
el emprendedurismo de los sujetos, acorde con la ideología
neoliberal del gobierno.
Aun así, existe cierta ambigüedad e indefinición en
el tipo de productor al que se orientan las acciones en
la órbita institucional del desarrollo rural y la agricultura
familiar. La referencia a los emprendedores rurales que pro-
mueven los nuevos programas y las líneas de asistencia a la
comercialización que lleva adelante la safcydt se caracte-
rizan por plantear una difusa distinción entre los pequeños
productores de base familiar y las pequeñas o medianas
empresas de base local. Esta concepción cobra mayor rele-
vancia al otorgar centralidad al carácter económico de los
sujetos ya sea en forma individual o asociativa.
En sus fundamentos no explícitos, se observa una
amplia grieta y ruptura conceptual entre el “individuo
emprendedor” que se imprimió en la administración

Macri y el “sujeto social” que con sus variantes (económi-
ca/política) fue concebido en la etapa previa. Una visión
que sin duda impregnó las decisiones y acciones de la
gestión pública.
Además, se impusieron limitaciones a la integración
de los grupos que recibían asistencia técnica del Estado en
los años previos. Jara et al. (2009) sostienen que se dio de
baja a 880 grupos de Cambio Rural en julio de 2017, y que
en septiembre del mismo año, por decisión del ministro de
Agroindustria, Ricardo Buryaille, se recortaron los alcances
del programa que brindaba asistencia técnica a medianos
y pequeños productores. El cambio de orientación estable-
cía nuevos requisitos para sus beneficiarios, entre los que
destacaba “ser nacido en territorio argentino o ser hijo de
ciudadano nativo”. Con esta disposición, quedaban exclui-
dos una parte significativa de los productores bolivianos de
los cinturones verdes del Gran La Plata, y de otras grandes
ciudades del interior del país que abastecían el consumo
de verduras y hortalizas a la población (La Nación, 11/09/
2017). Otro requisito del programa establecía la condición
de “desarrollar la actividad productiva y/o de servicios con
carácter exclusivamente comercial”, lo que excluía aquella
porción de los agricultores familiares donde la producción
tiene la doble función de autoabastecimiento y excedentes
para el mercado.
Otras decisiones de orden general también afectaron
gravemente a pequeños y medianos productores. Así, las
decisiones de política energética de eliminar los subsi-
dios estatales y habilitar aumentos siderales en las tarifas
tuvieron impacto directo sobre los costos de producción
de varias actividades, entre ellas la vitivinícola, en la cual
muchos productores usan bombas eléctricas para obtener
el agua de riego (Letcher, 2016).
Tampoco los trabajadores rurales resultaron favoreci-

dos durante la administración asumida en diciembre de
2015, aunque sí el gremio que los representaba. Tres días
después de haber ganado las elecciones Mauricio Macri,
en noviembre de 2015, la Corte Suprema de Justicia falló
a favor de una presentación realizada años antes por la
uatre, posibilitando la devolución del control del renatre
a la uatre y a las entidades rurales sra, cra, coninagro
y faa, declarando la inconstitucionalidad de los artículos
106 y 107 de la Ley 26.727. El art. 61 de la Ley de Presupues-
to derogó efectivamente dichos artículos y restableció la
vigencia de la Ley 25.191 en su redacción original junto con
su normativa reglamentaria, el Decreto 453/2003. El rena-
tre restableció sus funciones como ente de derecho públi-
co no estatal el 1.º de enero de 2017, luego de que el fallo
de la Corte Suprema de Justicia fuera reglamentado por el
gobierno nacional a través del Decreto n.º 1.014/2016.
Tras la disolución del renatea creado en el 2012 a
partir de la sanción de la Ley de Trabajo Agrario nº 26.727
en 2011 en las tarea de fiscalización del empleo en el sector
rural, se constituyó nuevamente el directorio del renatre
conformado por miembros del gremio de los trabajadores
rurales (uatre) y de las entidades gremiales empresarias
tradicionales del sector (cra, sra, coninagro, faa), con
presencia estatal a través de los síndicos del Ministerio de
Trabajo de la Nación, y se despidió a cientos de emplea-
dos incorporados durante la gestión estatal (Isidro y For-
lani, 2019: 6).
Pese a los esfuerzos organizativos en lo social y políti-
co durante los gobiernos kirchneristas, la agricultura fami-
liar tuvo poca capacidad de reacción y confrontación ante
las medidas que nuevamente la convertían en un actor
marginal de la agenda pública sectorial.
En respuesta a las acciones e inacciones del gobierno

de Cambiemos, el 3 de octubre de 2017, los pequeños
productores de verdura realizaron un “Feriazo” (venta de
hortalizas y verduras directamente al público en espacios
públicos simbólicos) en diferentes puntos del país a modo
de protesta para denunciar que el gobierno no atendía sus
demandas, visibilizando el bajo valor recibido por los pro-
ductores en contraste con el precio al cual los productos
llegan al consumidor final. La Unión de Trabajadores de
la Tierra en un comunicado de prensa marcaron su dife-
rencia e identidad en la grieta: “No somos el campo rico
que produce commodities para la exportación. No especu-
lamos con nuestra producción, ni guardamos alimento en
silos para vender cuando mejor se pague” (Página 12, 02/
10/2017). Y agregaron que el Ministerio de Agroindustria
no tomó “ni una sola medida que favorezca al campo pobre
que produce alimentos para el pueblo” (Infobae, 2017).
En una Argentina políticamente pendular, los finales
parecieran encontrarse siempre abiertos y los desafíos
incrementarse ante cada cambio de gobierno, y con ellos
la propia identidad y subsistencia de amplios sectores de
la población que transitan entre su inclusión o la absoluta
invisibilidad pública.
4
Políticas para la agricultura comercial exportadora
Dos cuestiones deben tenerse siempre presentes cuando

se analizan las políticas públicas destinadas al subsector
agropecuario exportador argentino y su evolución. En pri-
mer lugar, estas políticas no se encuentran acotadas por lo
sectorial, dado el significativo triple rol de la producción
agropecuaria de granos y carnes argentina en el conjunto
de la economía: la obtención de divisas por sus exportacio-
nes –es el único sector cuya balanza comercial es positiva
y ampliamente favorable–, la generación de bienes salarios
de la población dada su incidencia en los precios de los
alimentos –en particular, la carne, la leche, el maíz y el tri-
go, pero no la soja–, y la provisión de importantes recursos
fiscales para el financiamiento del gasto público.
La segunda cuestión consiste en que el precio recibido
por los productores agropecuarios de granos y carnes en
la Argentina se define por la combinación de tres facto-
res: los precios internacionales de los productos; el tipo
de cambio (y su relación con los niveles inflacionarios
internos), y los impuestos a las exportaciones de los pro-
ductos agropecuarios (retenciones). El efecto combinado
de las tres variables, junto a la evolución e incorporación
de moderna tecnología en insumos, equipamientos y pro-
cesos, permite apreciar históricamente una evolución del
subsector que responde en forma dinámica a la ecuación
de estos factores.
131
Los términos de esta ecuación que afectan los

ingresos y la evolución del sector agropecuario exporta-
dor (superficie sembrada, producción y exportaciones)
son definidos en cada coyuntura histórica por la com-
binación de diferentes variables que condicionan los
factores mencionados: las orientaciones ideológicas de
las alianzas que se alternan en la administración del
Estado, las políticas para el sector que intenta materia-
lizar sus proyectos, los condicionantes económicos del
contexto internacional (evolución de los precios de los
commodities, crisis financieras y alteración de merca-
dos internacionales) y domésticos (nivel de inflación,
balanza de pagos, déficit público), así como la accesi-
bilidad a un desarrollo tecnológico de vanguardia.
El período bajo análisis –2003-2019– se constituye
en un laboratorio privilegiado que posibilita observar y
analizar las diferentes alternativas surgidas ante cam-
bios en las variables económicas y políticas menciona-
das, así como evaluar sus resultados más allá de los
discursos y las intencionalidades de los actores.
Las políticas de ingresos para el sector productor de granos y carnes
En 2002, Argentina incumplió sus obligaciones internacio-

nales para el pago de su deuda externa, y su pib se redu-
jo a casi una cuarta parte. Con escasez fiscal y en busca
de recursos para una gran población urbana gravemente
afectada por el desempleo, el presidente Eduardo Duhalde
(2002-2003) eliminó la convertibilidad de la moneda. Esto
implicó una significativa transferencia de recursos hacia
los sectores exportadores producto de una devaluación
cercana al 200 %48 de la moneda nacional, amortiguada

muy parcialmente por el restablecimiento de retenciones a
las exportaciones agropecuarias, que habían sido abolidas
por el presidente Menem durante su mandato (Barsky y
Gelman, 2009: 484). Esta no sería la única devaluación del
período que nos ocupa, el cual tuvo otras de significativa
importancia en diferentes momentos49.
La denominada “posconvertibilidad” mostró un sor-
prendente desempeño positivo de la economía argentina
en general y del sector agropecuario en particular. Entre
2003 y 2008, el PBI creció a un promedio del 8,4 % por
año, mientras que entre 2008 y 2013 lo hizo al 3,6 % anual
(Schorr y Wainer, 2015). En sus comienzos, la devaluación
y un moderado incremento de los precios internacionales
favorecieron el valor de las exportaciones de origen agro-
pecuario. La campaña superó en 2006-2007 los 90 millones
de toneladas, y la superficie agrícola se expandió alrededor
de unos 10 millones de hectáreas (Anlló et al., 2007).
Los precios internacionales
La evolución de los precios internacionales de los com-

modities agropecuarios constituye un factor relevante en la
determinación del ingreso de los productores de granos y
carnes en la Argentina, cuya producción tiene como prin-
cipal destino la exportación, en el caso de los primeros,
y en los segundos, si bien se exporta solo el 10 % de lo
48 Las devaluaciones del tipo de cambio en Argentina tienen más de sesenta años
de práctica desde octubre de 1958. Durante el gobierno de Arturo Frondizi, se
produjo la primera gran devaluación del peso (68 %), consecuencia de un fuerte
atraso cambiario acumulado entre 1954 y 1957 (Frediani, 2019).
49 A las mencionadas que ocurrieron entre enero de 2001 y marzo de 2002 (200 %),
les continuaron las de 2014 (60 %), 2015 (50 %), 2018 (100 %) y 2019 (100 %) (Fre-
diani, 2019; Bloomberg, 2020).
producido, son los cortes de mayor valor, además de contar

con una alta carga simbólica dada su historia50.
En el período que abarca este trabajo, ha existido un
subperíodo de precios excepcionales que no tiene antece-
dentes previos, lo cual trajo como beneficios récords his-
tóricos de ingresos por exportaciones, pero también serios
conflictos por la disputa de ese excedente extraordinario.
A partir del año 2007, los precios internacionales de
las principales producciones agrícolas extensivas (trigo,
maíz, soja) iniciaron un aumento de sus precios, que llega-
ron a más que duplicar sus promedios históricos, y con alti-
bajos mantenerse hasta 2014 inclusive, para luego retornar
a los niveles de dos décadas atrás.
En el caso del trigo, se observa que, entre el inicio y
la finalización del gobierno de Néstor Kirchner, su precio
internacional aumentó un 50 % y se ubicó en un promedio
para el total de su presidencia en usd 159,26 la tonela-
da. El período inmediato posterior, gobierno de Fernández
de Kirchner, la tendencia de precio creciente se consolidó
alcanzando su récord en 2011 con usd 280,28 la tonelada,
para luego comenzar a declinar y ubicar el promedio de
sus dos períodos de gobierno en usd 241,40. Finalmente,
durante el gobierno de Mauricio Macri, los precios des-
cendieron aún más, y se registró en un solo año (2018)
un precio equivalente al de los menores obtenidos duran-
te el período de gobierno anterior. No obstante, el precio
promedio durante todo el gobierno de Macri alcanzó los
usd 159,47, un nivel equivalente al de la presidencia de
Néstor Kirchner.
50 Sobre la historia de la ganadería argentina y su importancia, véase Giberti

(1970).
Trigo. Evolución de precios internacionales promedio, USD/t
Fuente: International Monetary Fund, IMF data – Primary Commodity Price Sys-
tem. Disponible en bit.ly/3b4Ou0R, consultado el 02/07/20.
Trigo. Precios internacionales promedios entre 2003 y 2019
Nést
éstor
or Kir
Kirchner
chner (USD 159,26/t)
2003 2004 2005 2006 2007
131,92 134,39 129,67 169,14 231,18
Cristina FFer
ernández
nández (USD 241,40/t [240,15/242,70])
2008 2009 2010 2011
292,97 192,11 195,23 280,28
2012 2013 2014 2015
276,33 265,69 242,9 185,87

Maur
Mauricicio
io Mac
Macrri (USD 159,47/t)
2016 2017 2018 2019
143,2 145,29 186,13 163,26
El precio internacional del maíz tuvo un compor-

tamiento similar. Desde el inicio hasta la finalización
del gobierno de Néstor Kirchner, su precio internacional
aumentó un 60 %, pasó de usd 105,25 a usd 163,61, y se
ubicó en un promedio para el total de su presidencia en
usd 120,18 la tonelada. En el período siguiente, gobierno
de Fernández de Kirchner, el precio continuó en aumento
y alcanzó su máximo en 2012 con usd 298,44 la tonela-
da, para luego declinar hacia fines de su mandato a usd
169,84. El promedio de sus dos períodos de gobierno se
ubica en usd 223,38. Durante la administración Macri, los
precios continuaron su descenso y el precio promedio fue
de usd 162,13, un 38 % inferior al promedio de Cristina
Fernández, pero un 35 % superior al del gobierno de Nés-
tor Kirchner.
Maíz. Evolución de precios internacionales promedio, USD/t

Maíz. Precios internacionales promedios entre 2003 y 2019
Nést
éstor
or Kir
Kirchner
2003 2004 2005 2006 2007
105,25 111,89 98,51 121,65 163,61
Cristina FFer
ernández
nández (USD 223,38/t
223,38/t,, [216,70/230,05])
2008 2009 2010 2011
223,36 165,63 185,96 291,85
2012 2013 2014 2015
298,44 258,98 192,94 169,84
Maur
Mauricicio
io Mac
2016 2017 2018 2019
159,22 154,6 164,51 170,17
En cuanto a la soja, el cultivo estrella y conflictivo del

período, expresó con mayor dimensión esta tendencia que
abarcaba a los commodities agropecuarios. Desde el inicio
hasta la finalización del gobierno de Néstor Kirchner, su
precio internacional aumentó un 36 %, pasó de usd 233,19
a usd 317,32, y alcanzó un promedio para el total de la
administración de usd 253,55. Durante el gobierno de Fer-
nández de Kirchner, el precio se disparó a niveles récord
con usd 537,76 la tonelada en el año 2012, un 130 % supe-
rior al de una década atrás, para luego iniciar un descenso
que ubicó el precio promedio de la tonelada de soja de sus

dos períodos de gobierno en usd 445,10. Durante la admi-
nistración Macri, los precios se mantuvieron en un nivel
equivalente al del último año del mandato de Cristina Fer-
nández de Kirchner, alrededor de usd 347,77 la tonelada,
un 28 % inferior al promedio de Cristina Fernández, pero
un 37 % superior al del gobierno de Néstor Kirchner.
Soja. Evolución de precios internacionales promedio, USD/t
Soja. Precios internacionales promedios entre 2003 y 2019
Nést
éstor
or Kir
Kirchner
2003 2004 2005 2006 2007
233,19 276,63 223,15 217,45 317,32
Cristina FFer
ernández
nández (USD 445,10/t
445,10/t,, [425,17/465,03])
2008 2009 2010 2011
452,94 378,55 384,95 484,25
2012 2013 2014 2015
537,76 517,2 457,81 347,36

Maur
Mauricicio
io Mac
2016 2017 2018 2019
362,71 358,82 342,53 327
tem, disponible en bit.ly/3b4Ou0R, el consultado 02/07/20.
Ha sido frecuente registrar afirmaciones de autores y

medios de comunicación sobre una diferencia sustancial
del contexto internacional que condicionaron la adminis-
tración de la economía doméstica de los gobiernos de los
Kirchner y de Macri, teniendo los primeros las ventajas de
contar con precios internacionales de los productos agro-
pecuarios sustancialmente más altos que el segundo –el
denominado “viento de cola”–. Pero esta es una verdad a
medias, como muchas que sirvieron para ahondar la grie-
ta, dado que, si bien la administración de Cristina Fernán-
dez tuvo una diferencia importante a su favor, el gobierno
de Mauricio Macri también la tuvo con relación al período
de Néstor Kirchner.
Como puede observarse al comparar los promedios
de los precios internacionales de los tres principales
productos agropecuarios de exportación por período de
gobierno, podemos concluir que los dos gobiernos de Cris-
tina Fernández de Kirchner han tenido las mejores con-
diciones internacionales, con un promedio de usd 303,29
por tonelada exportada; en segundo lugar, se ubica la
administración Macri, con usd 223,12, un 36 % inferior al
gobierno de Fernández de Kirchner, pero un 26 % supe-
rior al promedio de lo obtenido por el gobierno de Néstor
Kirchner, con usd 177,66 para el período bajo su admi-
nistración.
Precios internacionales de granos. Síntesis comparativa por gobierno

(USD promedio por tonelada)
Cultivo N. Kirchner C. Fernández M. Macri
Trigo 159,26 241,40 159,47
Maíz 120,18 223,38 162,13
Soja 253,55 445,10 347,77
Promedio 177,66 303,29 223,12
Ahora bien, como se mencionó más arriba, el precio

que recibe el productor de estos bienes en la Argentina
se encuentra mediado por las condiciones y regulacio-
nes establecidas en la política cambiaria, los impuestos a
las exportaciones y las restricciones comerciales que cada
gobierno administra de acuerdo a sus orientaciones ideo-
lógicas y condicionantes macroeconómicos de la coyuntu-
ra. Veamos a continuación el desempeño de estas variables
bajo los distintos gobiernos.
Las políticas sobre las exportaciones (retenciones, regulaciones

cambiarias y comerciales)
Las retenciones a las exportaciones acompañaron la evo-

lución de los precios internacionales durante todo este
período con diferente incidencia. Luego de las devaluacio-
nes realizadas en marzo de 2002, el gobierno de Eduardo
Duhalde estableció un impuesto a las exportaciones del 10
% para el trigo y el maíz, 13,5 % para soja y girasol, 5 % para
los aceites de girasol y soja, y 5 % para carnes y lácteos. Un
mes después, las tasas fueron nuevamente aumentadas a
20 % para trigo y maíz, 22,5 % para girasol, 20 % para poroto
de soja y sus derivados (aceite y harina), y 15 % para lácteos
(Murillo y Pinto, 2014).
Los gobiernos posteriores de Néstor Kirchner

(2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015)
continuaron con esta política incrementando las tasas,
preocupados por el aumento de los precios internaciona-
les de los commodities y su traslado a los precios inter-
nos de los productos alimentarios básicos, así como por la
obtención de mayores recursos fiscales. Ampliaron el tipo
de intervenciones comerciales, introdujeron permisos de
exportación, prohibiciones de exportación de ciertos pro-
ductos y precios internos en los mercados de trigo, maíz,
carne y productos lácteos (Regúnaga y Tejeda Rodríguez,
2015: 13).
En 2005, ante la amenaza de una escalada inflacio-
naria, se establecieron permisos para las exportaciones de
algunos productos, y las retenciones a las exportaciones
de carnes aumentaron al 15 %, medida que se profundizó
en 2006 al prohibirse las exportaciones de estos productos
durante 6 meses, mientras que las retenciones a la soja y
el girasol aumentaron al 23,5 %. Paralelamente, la admi-
nistración de Néstor Kirchner reorientó las funciones de la
Oficina Nacional de Control Comercial Agrícola y Ganade-
ro (oncca) en 2007 con el objetivo de controlar los precios
internos y distribuir subsidios compensatorios para man-
tener la diferencia entre precios internacionales y domésti-
cos (Richardson, 2012: 26). Estos subsidios debían pagarse
mediante un aumento en los impuestos a la exportación
de soja, los cuales volvieron a incrementarse en enero de
2007 al 27,5 % para el grano y 24 % para los aceites de soja
y girasol (Murillo y Pinto, 2014).
Después de las elecciones presidenciales de 2007, en
las que fue electa Cristina Fernández de Kirchner, y luego
de haberse implantado los cultivos de la campaña en un
contexto internacional de aumento sostenido y relevante
de los precios agrícolas, el gobierno de Néstor Kirchner
elevó en el mes de noviembre, poco antes del término de

su mandato, las retenciones del grano y el aceite de soja al
35 % y 32 %, respectivamente, y al 32 % para el girasol y 30
% para su aceite. El maíz comenzó a pagar un derecho de
exportación del 25 % y el trigo del 28 %.
Los precios internacionales de los commodities agro-
pecuarios continuaron en ascenso. La soja, por ejemplo,
pasó de usd 305 la tonelada en junio de 2007 a usd 411
en noviembre del mismo año, para alcanzar en marzo de
2008 los usd 590. El 11 de marzo de 2008, el nuevo ministro
de Economía, Martín Lousteau, emitió la polémica Resolu-
ción n.º 125 (Barsky y Gelman, 2009: 513-515). Esta norma
establecía una escala creciente de retenciones en función
de la evolución del aumento de los precios internacionales,
que tenía como base un 44,1 % para la soja y 39,1 % para
el girasol, sin alterar los niveles de los restantes productos,
con el objetivo, además del fiscal, de promover la produc-
ción de cultivos de consumo interno como maíz y trigo,
desplazados en los últimos años por una mayor rentabili-
dad relativa del cultivo de soja (Murillo y Pinto, 2014).
La iniciativa, luego de cuatro meses de un conflicto
que trascendió de lo sectorial al conjunto de la sociedad
argentina, terminó siendo rechazada por el Congreso de
la Nación el 18 de julio de 2008, y retornó el esquema de
retenciones al último vigente establecido en noviembre de
2007 (Ámbito Financiero, 19/07/08).
Hacia finales de 2008, en el marco de una de las peores
sequías de las últimas décadas, y el descenso coyuntural
de los precios internacionales, el gobierno resolvió reducir
la carga vigente sobre las exportaciones de trigo y maíz,
cultivos que habían perdido una considerable superficie
de siembra, pasando las tasas del 28 al 23 % en trigo y del
25 al 20 % en maíz.
Desde entonces, y por siete años, se mantuvo inalte-

rada la estructura de las retenciones para granos, harinas
y aceites, y se verificaron solamente cambios en biodiesel
y en el rubro de las mezclas para alimentación animal,
entre otros productos agroindustriales.
No obstante, se profundizaron las medidas de inter-
vención y redistribución del excedente agropecuario por
parte del Estado. Las intervenciones de la Secretaría de
Comercio que habían generado varios conflictos con el
sector ganadero en 2005 se profundizaron a partir de la
designación de Guillermo Moreno a su cargo a mediados
de 2006. El funcionario asumió un creciente poder de deci-
sión sobre intereses que afectaban a los sectores agrope-
cuarios, industriales y comerciales sin distinción, a partir
de políticas discrecionales y selectivas de intervenciones y
subsidios a sectores procesadores como frigoríficos y moli-
nos, industria láctea, productores de cerdos, de vacunos en
feedlot y avícolas. Los Registros de Operaciones de Expor-
tación, o declaraciones juradas de ventas al exterior, fueron
creados en pleno conflicto con el campo por la Resolución
n.º 543 de 2008, luego modificada por la Resolución n.º
7.552 de 2009, con el objeto de establecer los volúmenes
autorizados de exportaciones de trigo, carne y maíz, que
eran productos de consumo interno. Más tarde se agrega-
rían mecanismos informales que aumentaron la discrecio-
nalidad de la política comercial al imponer los pre-roes,
prohibiciones a la exportación (carnes) y acuerdos o impo-
sición de precios a comercios y supermercados que impli-
caban importantes transferencias de recursos entre dife-
rentes actores de las cadenas.
Si bien las retenciones no tuvieron nuevas modifica-
ciones hasta fines del mandato de Fernández de Kirch-
ner, existieron novedades importantes en el sistema cam-
biario, el otro factor con incidencia en la determinación
del ingreso de los productores agropecuarios de carnes y

granos destinados a la exportación, en el marco de una
inflación creciente y depreciación del peso con relación
al dólar.
El 28 de octubre del 2011, con posterioridad a las
elecciones presidenciales en las que Cristina Fernández
de Kirchner fue reelegida para un segundo mandato, el
gobierno anunció las primeras restricciones cambiarias.
Formalmente se lo denominó “Programa de Consultas de
Operaciones Cambiarias”.
A partir de allí, las medidas fueron endureciendo cada
vez más el control de cambio impuesto, para dar lugar al
denominado “cepo cambiario”. Comenzó a implementarse
la djai (Declaración Jurada Anticipada de Importación) a
través de la resolución de afip 3.252/12, por la cual debía
gestionarse con anterioridad al trámite de compra con el
proveedor internacional.
En 2012 se intensificaron estas restricciones, al estable-
cerse que las empresas que necesitaban dólares para girar al
exterior, para el pago de importaciones o giro de utilidades,
debían tener una aprobación del Banco Central, y una contra-
partida en una fuente exportadora, en acuerdo entre empre-
sas. También se reguló el retiro de dólares con el uso de tarje-
tas de crédito locales en cajeros automáticos del exterior; ade-
más de la restricción de la autorización de compra a personas
humanas a una proporción del salario: inicialmente 40 %, lue-
goseredujoa25%,ymástardeselimitóasumínimaexpresión
laadquisiciónparaahorroygastosdeturismo.
Durante 2013, ante las restricciones cambiarias el dólar
blue o libre aumentó la brecha con el dólar oficial (el tipo de
cambio a partir del cual se liquidan las importaciones y expor-
taciones),yel23deenerode2014elgobiernorealizóunadeva-
luación que algunos ubican en el 19 % (Frediani, 2019; Bloom-
berg,2020)yotrosenel23%(Infobae,16/12/15).El27deenero
de 2014, se estableció una percepción adicional del 20 % para

las personas físicas que compraban dólares para atesoramien-
to, en concepto de ganancias y bienes personales. Sobre el fin
de mandato de Cristina Fernández, se aplicaron nuevas res-
tricciones de compra a los importadores, y limitaciones para la
compradedólaresporpersonasfísicasoempresas.
De acuerdo a un informe de Lema et al. (2018: 20-21), la
brecha en la tasa de cambio, que era menor al 2 % a inicios
de 2010, alcanzó posteriormente niveles del 60 %, 54 % y 56 %
en 2013, 2014 y 2015, respectivamente, lo que generó transfe-
rencias desde el sector exportador al resto de la economía. Los
controles cambiarios sumados a las retenciones a las exporta-
ciones implicaron que los precios recibidos por los producto-
res para ese período fuesen inferiores al precio internacional
del 40 % para la soja, el 55 % para el maíz y trigo y 60 % para la
carnevacuna.
Cuando la diferencia entre el dólar oficial y el dólar
paralelo es significativa, los productores retraen las ven-
tas de los granos y venden lo estrictamente necesario a
la espera de una devaluación que mejore la relación, uti-
lizando como reserva los stocks que pueden ser almace-
nados con bajo costo en los sistemas de silo bolsas o silo
canadiense. Al ingresar menos dólares por exportaciones,
se profundiza la tensión aumentando la brecha para que
el gobierno finalmente conceda una mejora en el tipo de
cambio51.
51 El economista Jorge Ingaramo señalaba con detalle la conducta de los producto-

res de granos hacia fines del gobierno de Cristina Fernández: “El productor está
vendiendo lo mínimo y guarda esperando que el próximo gobierno le rebaje la
retenciones y que suba el tipo de cambio y que con eso le cierren mejor sus
números, que están muy ajustados […]. Si hay renuencia a vender es probable
que parte de la recaudación quede en los silos bolsas, diría que la retención ron-
daría entre el 20 y el 25 %, que es un ingreso para el país de alrededor de usd 500
millones, que es la soja que los grandes productores no ‘calzaron’ en el mercado
a término” (Infonegocios, 06/04/15, consultado el 26/08/2020).
146
Argentina. Precio promedio de exportaciones, inflación, relación peso/dólar y retenciones agropecuarias por período de gobierno entre 2001 y 2019
Promedio de precio Inflación Cotización peso por % de devaluación Retenciones

internacional USD/t Tasa anualizada % dólar(***) peso/dólar
(*) acumulado/promedio
(**)
2001-2002 130,85 44,7 (22,4) 1,15-2,94 156 2002 marzo/abril: Trigo

E. Duhalde Cambio libre y maíz: 20 %.Soja y
girasol: 22,5 %.Aceites:
20 %.Lácteos: 15
%.Carnes: 5 %.
2003-2007 177,66 50,5 (12,6) 2,94-3,15 7,15 2005: carnes:

N. Kirchner Cambio libre 15%.2006: soja/
girasol: 23,5%.2007
enero:Soja/girasol:
27,5 %.Aceites: 24
%.2007
noviembre:Soja: 35
%; girasol: 32
%.Aceite Soja: 32
%/girasol: 30 %.Maíz:
25 %.Trigo: 28 %.
LA POLÍTICA AGRARIA EN TIEMPOS DE LA GRIETA
2008-2011 294 88,2 (22,0) 3,15-4,30 36,5 2008 marzo: Resol.
C. F. de Kirchner (1) Cambio libre 125: Ret.Móviles,
base:Soja: 44,1
%Girasol: 39,1 %Julio:
Derogan R. 125. Se
retrotraen a noviembre
de 2007.
2012-2015 312,50 119,3 (29,8) 4,30 -9,66 124,6 Se mantienen los

C. F. de Kirchner (2) Cepo cambiario valores de noviembre
de 2007.
2016-2019 223,12 161,3 (41,8) 9,66 -59,87 519,7 2015: Eliminación de

M. Macri 2016/19 retenciones de todos
Cambio libre los productos.Soja: se
2019: cepo cambiario reduce al 30 % y
programa de – 5 %
anual2018: Retención
del 12 %, con tope de
$ 4 por dólar para PP y
$ 3 para MOA.Soja:
retención “base” se
reduce del 24 % al 18
%.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos (*) sobre Trigo, Maíz y Soja: International Monetary Fund, IMF data – Primary Com-
modity Price System, bit.ly/3b8ihpo; (**) Juan Gasalla (Infobae Económico, 08/12/19, con datos de indec, Ecolatina, Índice Congreso, IPC
CABA y Estimado REM bit.ly/3jWzkyU; (***) bit.ly/2ZdN2Um.
147
La relación que en las diferentes coyunturas se

estableció entre los precios internacionales, los niveles
de retenciones aplicadas, la inflación acumulada, el
tipo de cambio y la depreciación de la moneda sig-
nificó una transferencia de recursos muy significativa
de la renta agropecuaria entre los diferentes actores,
las que en los gobiernos de Duhalde y en particular
el de Macri fueron ampliamente favorables al sector
agroexportador, mientras que, durante el gobierno de
Néstor Kirchner y Cristina Fernández, sus resultados se
invirtieron drásticamente.
Barsky (2015) sostiene que durante los gobiernos
kirchneristas la combinación de fuertes retenciones a los
productos agrícolas pampeanos y restricciones severas al
comercio internacional, manejadas en forma discrecional,
provocaron una importante transferencia de ingresos al
Estado vía impuestos, y a sectores de agroindustrias pro-
cesadoras y comercializadoras a partir de subsidios. Los
montos en cuestión son estimados por Garzón y Bullano
(2015), quienes afirman que los productores de trigo del
país transfirieron fondos por un total de usd 9.148 millones
en el período 2006‐2014, de los cuales usd 3.607 millones
(39,4 %) fueron al sector público por impuestos (retencio-
nes) a la exportación, usd 1.632 millones al sector expor-
tador y usd 3.908 millones a la industria molinera/con-
sumidor interno. Tomando un período de referencia más
extenso y una mayor diversidad de productos, Tagliavini
(2019), con fuente de información en la Sociedad Rural
Argentina, estima que entre los años 2002 y 2017 el sec-
tor agropecuario habría aportado al Estado nacional usd
93.863 millones (un promedio de usd 6.257 millones anua-
les) solo por retenciones a sus exportaciones. A esto se
agregarían los aportes por los impuestos y servicios abo-
nados en concepto de inmobiliario, ingresos brutos, iva no
reintegrado, aportes patronales, impuesto al combustible

de fletes, y contribución al fondo de caminos rurales.
En esta misma línea, un informe de Lema et al. (2018)
para el Banco Interamericano de Desarrollo concluye que,
como resultado de los impuestos a la exportación entre
2007 y 2016, los precios de la producción agrícola nacio-
nal han sido menores que los precios internacionales; las
políticas agrícolas generaron impuestos significativos a la
exportación de las principales actividades del sector. En
ese período estiman que el total de transferencias de los
productores tuvo un promedio anual de alrededor de usd
12 mil de millones, representando alrededor de un 30 %
del total de ingresos brutos de los agricultores. Los produc-
tores de granos y de carne bovina fueron los que contri-
buyeron en mayor medida en comparación con la produc-
ción de leche y la producción avícola y porcina. Mientras
que, a la inversa, el apoyo proporcionado por el sector
público a los productores bajo la figura de financiamiento
para la investigación agrícola, infraestructura y otros tipos
de inversión en “bienes públicos” alcanzó unos usd 500
millones anuales, alrededor del 5 % del total de transferen-
cias que los productores hicieron hacia los consumidores
bajo la forma de ingresos tributarios. Aun en este contexto,
los autores destacan la gran capacidad de la agricultura
argentina para el crecimiento de la productividad y de la
producción.
Una parte de estos ingresos ha sido redistribuida por
el Estado dentro de los diferentes actores del propio sector.
Teubal y Palmisano (2010: 239) estiman que en 2007 alre-
dedor de usd 444 millones fueron destinados a las agroin-
dustrias mediante subsidios directos, de los cuales el 55
% benefició a diez grandes empresas. Mientras que entre
2008 y 2010, el 80 % de los 7.350 millones de pesos distri-
buidos como subsidios tuvieron un destino similar.
Si estas cifras se aproximan a la realidad, no resulta

extraño que los sectores rurales vinculados a la pro-
ducción extensiva de granos y carnes destinada a la
exportación se volcaran masivamente a un apoyo elec-
toral de las fuerzas opositoras al gobierno de Fernández
de Kirchner en las elecciones legislativas de 2009, y
en las presidenciales de 2011 y 2015. A estas filas se
sumarían muchos de los líderes de la confrontación
con el gobierno por la Resolución 125, incorporándose
como destacados representantes de esa fuerza política
en el Congreso Nacional en 2009 y en el gabinete de la
administración de Mauricio Macri, que asumiría el 10
de diciembre de 2015.
Sin embargo, no es correcto realizar una traduc-
ción mecánica de la afectación de los intereses econó-
micos de este subsector y la decisión del votante de
las zonas rurales. Novaro (2020: 108) demuestra que
una relación directa pudo observarse en las elecciones
legislativas de 2009, pero esa tendencia fue revertida en
las elecciones presidenciales de 2011, cuando Cristina
Fernández de Kirchner fue reelegida con el 52 % de
los votos, siendo votada en las ciudades de menos de
100.000 habitantes de las provincias pampeanas en un
porcentaje similar. Aun así, la profundización de la grie-
ta contribuyó a revertir ese resultado en las elecciones
presidenciales de 2015, en el que la alianza Cambiemos
llevó a la presidencia a Mauricio Macri.
Una de las primeras medidas del nuevo gobierno asu-
mido en 2015 consistió en la eliminación del control cam-
biario (cepo), que permitió converger a un tipo de cambio
oficial real más competitivo, con una devaluación inicial
del 34 % del peso argentino.
El deterioro del tipo de cambio durante el segundo
mandato de Cristina Fernández se puede apreciar en el
siguiente gráfico a partir de la brecha generada entre el tipo

de cambio oficial y el libre, así como su mejora a partir de
la eliminación del cepo cambiario.
Fuente: Galiani (2019), con base en datos del BCRA –tipo de cambio oficial–
y Galiani y Polo (2018) –tipo de cambio libre–.
Más tarde, se sumaría la eliminación de los Registros de

OperacióndelasExportaciones(roe),que,apartirdelconflic-
to rural de 2008, habían sido utilizados como una barrera dis-
crecional a las exportaciones agropecuarias. A fines de 2015,
se eliminaron los roe de granos y sus derivados, en marzo de
2016, los correspondientes a los productos lácteos, y a fines de
2017,losqueafectabanalacarnevacuna.
Una serie de medidas confluyeron en beneficio de la pro-
ducción ganadera y sus exportaciones: la devaluación de la
monedaylaeliminacióndetrabasalasexportacionesdecarne
ydelcontroldepreciosinternosseconstituyeronenincentivos
favorables para la ganadería, pero negativos para los índices

inflacionariosyelconsumointerno.
El 14 de diciembre de 2015, cuatro días después de haber
asumido la presidencia, Mauricio Macri cumplió con una de
sus promesas de campaña. “Llegó el día”, dijo desde Perga-
mino, una de las ciudades rurales más emblemáticas de la Pro-
vincia de Buenos Aires, al anunciar la implementación de su
políticade“retencionescero”.
El Decreto n.º 133 de diciembre de 2015 estableció la
eliminación de la totalidad de las retenciones que se aplica-
ban sobre las exportaciones mineras, la gran mayoría de las
que recaían sobre los productos industriales y todas las que
alcanzaban a los productos agrícolas, ganaderos y pesqueros,
a excepción de las que afectan a la soja y sus derivados. Elimi-
nó los impuestos a la exportación para el trigo (que pagaba un
aranceldel20%)ydelmaíz(23%)yredujolasalícuotassobrela
soja del 35 % al 30 %. Prometió seguir reduciendo esa tasa a un
ritmo del 5 % hasta su eliminación total en diciembre de 2019,
aunquenopudocumplirlo(Galiani,2019).
Según Jara et al. (2019), sobre la base de un informe del
Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoa-
mericana de 2015, la medida adoptada implicó para las arcas
públicasuncostofiscaldeusd3.685millonesyunatransferen-
ciadirectadeesosrecursosalossectoresagroexportadores.
Estos beneficios no pudieron sostenerse por dema-
siado tiempo. Ante la crítica situación macroeconómica,
una inflación ingobernable y el agotamiento de las fuentes
de financiamiento privadas que generaron un endeuda-
miento público insostenible, el gobierno recurrió al Fondo
Monetario Internacional y debió negociar en un muy bre-
ve plazo dos acuerdos, dada la imposibilidad de cumplir
las condiciones pactadas en el primero. Esto llevó a una
reversión del proceso de reducción de las retenciones en
2018, aunque la medida fue compensada con importantes
devaluaciones del peso del orden del 100 % en 2018 y un

porcentaje similar en 2019 (Bloomberg, 2020).
A mediados de agosto de 2018, el gobierno anunció
cambios en el esquema y, con el objetivo de reducir el
déficit fiscal, suspendió la rebaja para el aceite y la harina
y eliminó el diferencial para la soja. Un mes después, en
el marco del segundo acuerdo con el fmi por el que se
comprometía a alcanzar el equilibrio fiscal antes de intere-
ses en 2019, gravó la totalidad de las exportaciones por
el Decreto n.º 793 del 3 de septiembre de 2018, bajo el
supuesto de ser una medida transitoria tomada en un con-
texto de un tipo de cambio real competitivo.
Argentina. Retenciones a las exportaciones agropecuarias 2018-2019
Fuente: Ambito.com (14/12/19).
Se estableció hasta el 31 de diciembre de 2020 una

retención adicional del 12 %, con un tope de 4 pesos por
dólar para las exportaciones de bienes primarios y 3 pesos
para las del resto de los bienes. En forma simultánea, se
redujo la retención “base” para los porotos, harinas y acei-
te de soja del 24 % al 18 %. De este modo, la soja y sus
subproductos, sumado el porcentaje y adicionales en un

dólar estimado entre 37 y 40 pesos, alcanzarían un nivel
del 29 %, mientras que los cereales como el maíz y el trigo,
que no tenían retenciones, ahora contribuirían con una
tasa del 10 %. El nuevo esquema fue considerado por algu-
nos referentes del sector como una nueva versión de las
“retenciones móviles”.
El aporte del sector productivo agroexportador a par-
tir del nuevo esquema, de acuerdo a las estimaciones rea-
lizadas sobre el valor de las exportaciones del 2017 a un
dólar de 38 pesos, alcanzaba los usd 6.503 millones, de
los cuales el complejo granos contribuía con el 85 %, las
carnes y leche con el 4 %, los productos de las economías
regionales con el 6 %, la pesca con el 3 %, y el resto de
los alimentos y bebidas con el 2 % (David Miazzo, El Eco-
nomista, 04/09/18).
Esta estimación confirmaba lo adelantado por el
ministro de Hacienda, Nicolás Dujovne, quien afirmó que
esperaba recaudar con las nuevas retenciones alrededor de
usd 7.000 millones para 2019, con el objeto de cumplir con
la nueva meta oficial de reducir el déficit fiscal acordada
con el Fondo Monetario Internacional (El Economista, 04/
09/18). En otras palabras, un promedio anual similar al que
denunciaba Tagliavini (2019) con datos de la sra para el
período 2002-2017.
Galiani (2019) sostiene que la medida dio lugar, en un
principio, a un aumento considerable de las retenciones,
incluyendo además productos que antes no tributaban.
Pero la introducción del tope nominal en un contexto de
alta inflación que el gobierno no podía controlar propició
en el corto plazo una reducción paulatina de la carga impo-
sitiva, a medida que la moneda argentina se fue deprecian-
do. En los productos agropecuarios, excepto la soja, todas
pagaban en promedio 6,7 %.
Según este autor, el gobierno de Mauricio Macri –del

cual fue funcionario– también avanzó en una serie de
medidas que procuraban reducir los trámites burocráticos
de las operaciones de exportación e importación a través
de programas como Exporta Simple y la ventanilla única de
comercio exterior, e impulsó la Agencia Argentina de Inver-
siones y Comercio, así como la ejecución de un ambicioso
plan de infraestructura. A ello se le agregaron las accio-
nes llevadas a cabo en el exterior para eliminar barreras
comerciales impuestas por otros países, abrir mercados de
productos agrícolas o agroindustriales –que, en su mayor
parte, se encontraban cerrados por cuestiones sanitarias
y fitosanitarias–, reincorporar el país al Sistema Generali-
zado de Preferencias de los Estados Unidos –del cual se
encontraba excluido desde 2012– y reimpulsar la firma de
acuerdos de libre comercio del mercosur con la Unión
Europea, que se concretó en los papeles en julio de 2019,
pero que no fue refrendado por los países para su imple-
mentación efectiva.
Más allá de las intenciones y los discursos, la cruda
realidad llevó a reinstalar a finales del gobierno, en setiem-
bre de 2019, el denominado “cepo cambiario”, primero con
restricciones para operar hasta usd 10.000, y solo un mes
después se lo restringió a usd 200, en un nivel menor aun
al establecido al final de la presidencia de Fernández de
Kirchner, cuya eliminación exitosa había sido destacada
como un relevante logro al comienzo de la administra-
ción Macri.
El esquema de retenciones existente fue reemplazado
en diciembre de 2019 por el Decreto n.º 37, poco después
de asumir Alberto Fernández la presidencia de la nación,
por un porcentaje fijo del 9 %, los cereales (trigo y maíz)
con 12 %, mientras que a la soja se le aplicó una retención
del 30 % hasta marzo de 2020, cuando sería nuevamente
elevada al 33 %. La medida se justificó, una vez más, por “la

grave situación por la que atraviesan las finanzas públi-
cas, por lo que resulta necesaria la adopción de urgentes
medidas de carácter fiscal que permitan atender, al menos
parcialmente, las erogaciones presupuestarias con recur-
sos genuinos” (Ámbito Financiero, 14/12/19).
Para la campaña 2019-2020, se estimaba una pro-
ducción de granos de 135 millones de toneladas con un
saldo exportable de 99 millones por un valor de usd
28.600 millones. El aporte por retenciones sumaría usd
6.704 millones, considerando las alícuotas establecidas en
diciembre de 2019 de 30 % para el complejo sojero y 15 %
para el resto de los granos y derivados. Con el incremen-
to en marzo de 2020 de las alícuotas un 3 %, serían usd
6.900 millones, a los que se suman usd 2.512 millones de
retenciones implícitas por los granos destinados al consu-
mo local. El ingreso por retenciones a las exportaciones
agropecuarias equivalía en 2019 al 6,6 % del total de los
ingresos fiscales de la Argentina, mientras que la mayor
participación en los tributos totales se registró en 2008,
cuando llegó al 13,4 % de los recursos tributarios y 3,1 % del
pbi. Desde 2002 a 2020, según un cálculo realizado por el
consultor Gustavo López para la revista Márgenes Agrope-
cuarios, el monto total del excedente agropecuario transfe-
rido asciende a usd 105.150 millones, a los que se suman
otros usd 36.458 millones en concepto de “retenciones
implícitas”, correspondientes al subsidio que las retencio-
nes significan para el consumo interno (Infobae, 06/10/
19, 23/03/20).
El financiamiento del sector agropecuario
El financiamiento para el sector agropecuario, a diferencia

del tipo de cambio o las retenciones, no ha tenido en los
últimos setenta años variaciones sensibles en las políticas
de los diferentes gobiernos, como puede comprobarse a
partir del trabajo de Tiscornia (2018), con excepción en el
período de la profunda crisis económica del 2001.
Los montos destinados al sector agropecuario en
cuanto al porcentaje que representa respecto del total de
créditos otorgados, con excepción del período de crisis
2001-2002, se han mantenido entre el 7 % y el 10,5 % de la
cartera sin distinción política de la administración a car-
go del gobierno.
Argentina. Financiamiento al sector agropecuario 2000-2017. Montos otorgados al sector

de agricultura, ganadería, caza y silvicultura respecto del total de la economía – Total país.
En millones de pesos, moneda constante a 2017
Fuente: Tiscornia (2018) sobre la base de datos del bcra.
En cuanto a la política de financiamiento del sec-

tor en el período analizado, la información disponible no
permite sostener una diferenciación sustantiva entre los
diferentes gobiernos, y se destaca la tendencia de retor-
nar a los niveles históricos en el porcentaje de distribu-
ción intersectorial. La recomposición realizada durante el
gobierno de Néstor Kirchner, pasando del 4,8 % al 9,8 %
del financiamiento total otorgado, se mantuvo práctica-

mente inalterable en todos los gobiernos que le siguieron.
El máximo destinado al sector se alcanzó en el inicio del
segundo mandato de Cristina Fernández (10,5 % del total)
en 2011, para luego descender hacia fines de este y volver
a crecer sin alcanzar aquel nivel durante la administración
Macri (9,42 %), aunque falta computar sus dos últimos
años de gobierno.
Argentina. Financiamiento al sector agropecuario 1992-2017. Porcentaje de Financiamiento

hacia el sector de agricultura, ganadería, caza y silvicultura, con relación al total de la economía
– Total País. En porcentajes
Fuente: Tiscornia (2018). Elaboración propia sobre la base de datos del bcra.
En síntesis, la evolución de los precios internacio-

nales de los principales granos exportables, intervenidos
por las políticas comerciales, de retenciones y cambiaria,
la disponibilidad de acceso a la tecnología y el financia-
miento al sector constituyen la trama sobre la que pro-
ductores toman sus decisiones de inversión en cuanto a
la superficie que destinan a la producción agropecuaria,
la elección de cultivos y el nivel de incorporación de tec-
nología. Los resultados de estas decisiones se expresan en
cada campaña en las superficies destinadas a las diferentes
producciones, y mediados por las condiciones climáticas y

los volúmenes de producción obtenidos, así como el ingre-
so y valor de las exportaciones realizadas. Y, en el mediano
plazo, combinados con las acciones o inacciones de la polí-
tica de tierras y los contratos agrarios, en la conformación
de la estructura agraria y productiva que da sustento a
esas producciones. A continuación, analizaremos la evo-
lución de estos resultados comparando los obtenidos en
cada período de gobierno.
5
Resultados
La producción agropecuaria argentina tuvo un proceso de cre-

cimiento sostenido desde la década de 1990 hasta la actua-
lidad, producto de una expansión de la frontera agraria52 a
zonas anteriormente marginales y ampliación de superficies
de doble cultivo, el incremento de los rendimientos posibilita-
do por la incorporación de tecnología en insumos (transgéni-
cos, fertilizantes y agroquímicos, riego), acceso a equipamien-
to moderno (grandes maquinarias y agricultura de precisión)
y procesos innovadores (siembra directa, organizaciones de
pools desiembrayredesproductivas).
En ese período, la superficie cultivable de primer y segun-
do uso (doble cultivo) aumentó un 50 %, al incorporarse nue-
vas tierras por desmonte en provincias del norte del país y
al desplazarse parcialmente la ganadería bovina a provincias
extrapampeanas (nea, noa, Cuyo) y a sistemas estabulados
que requieren menor superficie de explotación (Barsky y Gel-
man,2009:483-490).
El cultivo de soja con la ocupación de aproximadamente
el 40 % de la superficie agrícola y un porcentaje similar en su
contribución a la producción se constituyó en el gran protago-
nista,aunquenoexclusivo,delahistoriaproductivareciente.
Estas transformaciones, que atravesaron contextos polí-
ticos y económicos muy disímiles, han tenido como resultado
52 Eláreadeproducciónagrícolacrecióenmásdel50%desde1990hasta2012(Anllóetal.,
2013:17-18).
161
un crecimiento constante de la producción de granos desde 35

millones de toneladas de cereales y oleaginosas producidos en
1980 hasta 64 millones en 1990, 96 millones en 2010 y más de
140 millones en la campaña 2019-2020, así como también han
generadoprofundoscambiosenlaestructuraagraria.
La disponibilidad e incorporación de tecnología moderna
La incorporación de tecnología moderna fue un factor

decisivo en ese proceso. Por una parte, los avances de la
biotecnológica fueron revolucionarios desde que en 1996
se autorizó la primera soja rr (tolerante a glifosato). Duran-
te el gobierno de Fernández de Kirchner, en solo seis años
(2008-2013), se liberaron 18 nuevos cultivos transgénicos
en la Argentina, en contraste con los 11 habilitados en toda
la década previa entre 1996 y 2007 (Lapegna, 2018: 175).
Este proceso se intensificó aún más durante el gobierno
de Mauricio Macri, cuya administración en cuatro años
de gestión autorizó la liberación de 24 nuevos desarrollos
transgénicos (bit.ly/3smXUfi, 01/10/19, consultado el 05/
09/20).
Según un informe del Servicio para la Adquisición de
Aplicaciones Agrobiotecnológicas, Argentina continúa sien-
do uno de los principales países productores de cultivos
transgénicos, después de EE.UU. y Brasil, ya que siembra
alrededor de 24 millones de hectáreas, lo que representa
alrededor del 13 % del área global cultivada con transgéni-
cos. Como puede observarse en el gráfico a continuación,
el 100 % de la soja y el algodón y más del 97 % del maíz que
se cultivan en el país provienen de semillas transgénicas.
Fuente: ArgenBio a partir de datos del Relevamiento de Tecnología Agrícola Aplicada de

la Bolsa de Cereales de Buenos Aires y magyp (bit.ly/3qm7YEt, consultado el 05/09/20).
En cuanto a la innovadora práctica de siembra directa,

estrechamente asociada a la expansión del cultivo de soja, la
Argentina continúa a la vanguardia de esta tecnología, con
valores de adopción creciente desde la década del noventa
en adelante, como puede observarse en los gráficos que dan
cuenta de su evolución, manteniéndose durante la última
décadaporencimadel90%delasuperficiesembrada.
Fuente: Bolsa de Cereales/Aapresid (2020), bit.ly/3uoymA9, consultado el 03/09/20.
En este contexto, con especial énfasis en las últi-

mas tres décadas, el consumo de fertilizantes se incre-
mentó más de 10 veces, y pasó de 300 mil toneladas
en el año 1990 a 4,6 millones de toneladas en el año
2019, según información de la Cámara de la Industria
Argentina de Fertilizantes y Agroquímicos (ciafa). La
importante expansión del área agrícola y la intensifica-
ción tecnológica en las técnicas productivas, sumadas
a la mayor producción relativa de trigo y maíz en las
últimas campañas (el uso de fertilizante por hectárea
implantada es mayor para estos cultivos), han contri-
buido a un aumento sostenido de la demanda y, con
esta, de las necesidades de mayores importaciones de
estos insumos.
Fuente: Bolsa de Comercio de Rosario (2020), citada por TodoAgro, en bit.ly/

3b5yNGO (09/06/20).
En Argentina, aproximadamente el 65 % del fertilizan-

te utilizado por la actividad proviene de la importación, y
el 35 % corresponde a la industria nacional. No obstante, el
crecimiento del uso de productos de fabricación nacional
entre 2001 y 2015 ha sido importante. Mientras que el con-
sumo de fertilizantes de producción doméstica se ha incre-
mentado en un 650 % desde el 2000 hasta la fecha, el con-
sumo de fertilizantes importados aumentó solo un 90 %.
Las 4,6 millones de toneladas de fertilizantes usados en
2019 marcaron un récord histórico en el país, que mos-
tró una tendencia continuamente expansiva y coincidió
con la mejora en el paquete tecnológico y, en los últimos
años, con la diversificación de los planteos productivos
para incluir más cereales en la rotación.
En cuanto a la evolución del uso de fitosanitarios,
llamativamente no se encuentran registros oficiales o de
cámaras empresarias actualizados, y todas las referencias

son aportadas por consultoras privadas. Sus informes per-
miten observar un crecimiento constante de la facturación
anual de estos insumos. El gráfico inserto a continuación
expresa su evolución hasta el año 2012 inclusive en millo-
nes de dólares.
Fuente: Kleffmann Group (2013). Véase bit.ly/3dcHVMx (consultado 03/09/2020).
Posteriormente a esos años, según la consultora priva-

da Pampas Group, el mercado de productos fitosanitarios
nacional creció solo un 3 % en 2013, y se mantuvo estable
en esos niveles hasta 2016, con una facturación anual de
alrededor de usd 2.500 millones, y un aumento en el volu-
men comercializado del 13 %. Para 2017 la consultora pri-
vada Investigaciones Económicas Sectoriales estimaba que
el consumo de agroquímicos, sumado al de fertilizantes,
se incrementó un 5,6 %, y alcanzó un volumen total de 3,8
millones de toneladas. Según este informe, en los últimos
25 años hubo un crecimiento considerable en la utiliza-
ción de agroquímicos y fertilizantes a raíz de la expansión
agrícola y del incremento de la producción, tendencia que

se habría intensificado en los últimos años:
La devaluación del peso, la eliminación de trabas a las expor-

taciones, la eliminación de las retenciones a las exportaciones
de trigo, maíz (principales consumidores de Urea) y girasol le
dieron impulso al mercado de fertilizantes local, lo que generó
un crecimiento en 2016, dada la mayor área sembrada y la inten-
sificación de fertilizantes por hectárea. 2017 continuó con dicha
tendencia positiva […] (Infocampo.com.ar, 20/02/18).
El consumo de agroquímicos y fertilizantes creció

nuevamente un 10,9 % en 2018, al totalizar 4,6 millones de
toneladas, y se estimaba que para 2019 el aumento sería
del 29,1 % en la demanda de agroquímicos y fertilizantes
nitrogenados.
En cuanto a los equipos y maquinaria agrícola para
cultivos extensivos, la Argentina se ha ubicado como el
segundo país en el mundo en adopción de la tecnología
de agricultura de precisión, después de ee. uu. También
está considerado como el país de Latinoamérica de mayor
desarrollo y fabricación de equipos electrónicos “mecatró-
nica aplicada al agro”.
La producción agrícola argentina durante este perío-
do fue llevada a cabo con el 65 % de máquinas de fabri-
cación nacional, constituyendo un know–how de alta tec-
nología en maquinaria agrícola con un importante valor
agregado. El 98 % de la siembra se realizó con máquinas
construidas en el país, el 90 % de los agroquímicos y fertili-
zantes se aplicaron con máquinas de producción nacional,
que tuvieron un protagonismo cada vez más relevante en la
industria nacional de cosechadoras. En el almacenamiento
de granos, tanto en silo bolsa como en sistemas tradiciona-
les (silos, celdas y secadoras), la industria nacional proveía
el 95 % del mercado doméstico y se constituyó en un líder
mundial en la fabricación de almacenamiento de granos

en bolsas plásticas.
De acuerdo a un informe del Gobierno de Santa Fe
(2016) sobre la cadena de la maquinaria agrícola santafesi-
na, el aumento de la producción de granos en el país estuvo
en relación directa con la mayor incorporación de maqui-
naria y equipamiento agrícola. Las ventas de maquinaria
agrícola de producción nacional en el país y sus exporta-
ciones crecieron en forma importante entre 2002 y 2015,
como puede observarse en el gráfico inserto a continua-
ción. Esta tendencia, que continuaría en ascenso en 2016
y 2017, tendría su punto de inflexión –entre el 20 % y el 40
% según tipo de maquinaria– a partir del 2018, durante los
dos últimos años de la administración Macri, según datos
del Ministerio de Hacienda (2019).
En síntesis, la disponibilidad e incorporación de tec-

nología moderna ha sido una constante del sector produc-
tivo de granos en la Argentina, con una intensificación de
la participación nacional en la producción de maquinaria
en la mayor parte del período analizado (administracio-
nes kirchneristas), y una alta concentración de los secto-
res proveedores de biotecnología en unas pocas empresas
transnacionales. Este factor decisivo en el modelo produc-
tivo hegemónico ha requerido de mayores inversiones y
capacidad financiera en cada campaña y, por lo tanto, no
ha sido accesible para muchos productores de menores
recursos.
Concentración económica de la estructura agraria
La expansión de la superficie bajo explotación y los

aumentos de producción fueron acompañados por una
concentración económica sin precedentes a nivel produc-
tivo, iniciada en la década de 1990 y que no se detuvo
ante cambios de gobierno de diferente orientación política,

con consecuencias significativas en la composición de la
estructura social agraria.
Entre 1988 y 2002, el número de establecimientos
agropecuarios (eap) con límites definidos disminuyó un
21,4 %, pasó de 378.357 a 297.425, para caer nuevamente
un 25,3 % en el período que se extiende desde 2002 hasta
2018 con un registro de 222.201 eap, de los cuales los más
afectados fueron aquellos de pequeñas y medianas dimen-
siones entre 5 y 500 ha (cna 1988, 2002, 2018).
Una nueva forma de organización de la producción
ha sido el resultado de un proceso evolutivo que comenzó
a consolidarse en las condiciones económicas de los años
noventa, como lo advierte Bisang (2007: 210-211).
La incorporación de la biotecnología, siembra directa
y los fertilizantes y agroquímicos asociados a las produc-
ciones de alimentos transformó el modelo de organiza-
ción de la producción primaria. La provisión de eventos
transgénicos pasó a depender preponderantemente de un
número limitado de compañías internacionales (Monsan-
to, Bayer, Syngenta y otras), que realizan el desarrollo ori-
ginal en el exterior, y luego lo adaptan a las variedades
locales. La tendencia a concentrar la oferta tecnológica de
un conjunto de insumos que antes provenían de diversos
orígenes sectoriales genera como contrapartida modifica-
ciones en los circuitos comerciales que se articulan con
el usuario final. Los “paquetes de insumos” que ofrecen
las empresas se conforman a partir de la oferta de semi-
llas, los herbicidas asociados y los fertilizantes, e incluyen
asesoramiento con respecto a técnicas de uso. De esta for-
ma, se configura una red de comercialización que, ade-
más, se convierte en canal de difusión de conocimien-
tos, sean estos codificados vía insumos, o tácitos a través
de asesoramiento directo. Como resultado de la creciente
sofisticación del paquete agronómico, se trasladó parte del

poder de decisión desde el productor al oferente de los
insumos. La red comercial pasó a ser un elemento clave
en el dinamismo productivo y ocupacional de la produc-
ción agraria.
En esta nueva estructura productiva, se acentúa la
importancia de la relación entre los dueños de las tierras
y quienes realizan la totalidad o al menos una parte del
proceso productivo (cosecha, siembra) a través de los con-
tratos de corto plazo. Los datos del censo del año 2002
indicaban que alrededor de las dos terceras partes de las
principales actividades para hacer agricultura eran lleva-
das a cabo por unidades económicas distintas a los pro-
pietarios. El Censo Nacional Agropecuario de 2018 regis-
tró 31.312 prestadores de estos servicios de maquinaria
agrícola, quienes atendían los requerimientos del 28 % de
los establecimientos agropecuarios del país (222.201) para
realizar labores en más de 68 millones de hectáreas, y el
66,5 % de la cosecha de oleaginosas. Este porcentaje creció
en forma significativa en la región pampeana, en la que sus
90.907 eap concentran la mayor parte de los cultivos exten-
sivos de exportación y son los empleadores mayoritarios
de los servicios de maquinaria agrícola, dado que el 50,43
% de las eap (45.851) contrata algún tipo de estos servicios.
La multiplicidad de actores que intervienen en la
producción y la provisión de las nuevas tecnologías en
productos y procesos se vinculan a través de contratos,
integrando redes en las que participan diferentes actores
–prestadores de servicios, propietarios de tierras, trans-
portistas, contratistas e, incluso, financistas–, que operan
indistintamente en el plano productivo y en el tecnológico,
y en el que “las partes tienden a maximizar sus objetivos
individuales, sin dejar de percibir que su éxito económi-
co está relacionado con el crecimiento del conjunto de la
actividad” (Bisang, 2007). Pero este modelo tiene también

una contracara de exclusión social y costos ambientales
altos en los territorios rurales, como bien lo advierte Azcuy
Ameghino (2020).
Superficie sembrada
De acuerdo a los datos provisorios del Censo Nacional

Agropecuario 2018, Argentina cuenta con 37.411.993 hec-
táreas sembradas, de las cuales 14.391.625 ha se destinan
a oleaginosas (38,5 %), 11.387.352 ha a cereales (30,4 %), y
7.938.960 ha a cultivos forrajeros (21,2 %).
Como puede comprobarse en los cuadros siguientes,
la superficie sembrada de cereales y oleaginosas creció en
forma casi ininterrumpida durante los gobiernos de Néstor
y Cristina Fernández de Kirchner, y alcanzó su máximo con
37.479.876 ha en 2015, para disminuir alrededor de un 10
% durante la administración Macri, cuyo mejor registro fue
la campaña 2018-2019 con 34.567.013 ha sembradas. La
intención de siembra de los productores no parece haber
sido afectada por la mayor o menor alianza política ideo-
lógica expresada por los gobiernos en relación con este
subsector, sino por la ecuación de las variables económi-
cas que determinaban su ingreso y el clima. En esta mis-
ma línea, se comprueba que la proporción de la superficie
destinada a los cultivos de cereales, en los que destacan
el trigo y el maíz, en relación con las oleaginosas, donde
predomina la soja, ha variado favorablemente para los pri-
meros ante la quita de retenciones durante la presidencia
de Mauricio Macri al alcanzar el máximo de 15.333.812 ha,
un nivel similar al obtenido en el último año de gobierno
de Cristina Fernández, mientras que el avance de las olea-
ginosas tuvo su mayor expansión en las administraciones
kirchneristas. Estas tuvieron su record también en 2015

con 22.321.478 ha, de las cuales el cultivo de soja represen-
tó el 89,5 % con 19.792.100 ha.
Argentina. Superficie sembrada de granos. Campañas 2002-2003 hasta 2019-2020

(en hectáreas)
Nést
éstor
or Kir
Kirchner
chner (2003-2007)
Campaña 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007
Trigo 6.300.210 6.039.857 6.260.365 5.222.485 5.675.975
Maíz 3.084.374 2.988.400 3.403.837 3.190.440 3.578.235
Sorgo 592.740 545.125 617.452 577.010 700.010
Mijo 49.850 49.800 27.638 30.710 38.310
Avena 1.368.400 1.344.030 1.275.253 1.022.680 1.067.180
Cebada C 269.240 343.128 271.715 273.050 339.360
Cebada F 18.863 25.061 27.995 22.300 27.030
Centeno 338.040 340.490 293.700 206.990 221.100
Alpiste 19.095 16.300 15.545 13.320 8.650
Arroz 135.170 172.470 164.914 171.325 168.300
Cereales 12.175.982 11.864.661 12.358.414 10.730.310 11.824.150
Soja 12.606.845 14.526.606 14.400.000 15.393.474 16.141.337
Girasol 2.378.000 1.847.963 1.966.599 2.231.714 2.381.388
Lino 13.800 28.840 37.180 47.040 29.130
Maní c/c 157.326 170.223 211.090 174.037 215.660
Colza 7.700 18.455 16.760 6.720 10.531
Cártamo 23.000 30.400 48.800 26.750 75.500
Algodón 158.209 266.387 406.421 309.194 403.638
Oleaginosas 15.344.880 16.888.874 17.086.850 18.188.929 19.257.184
Total 27.520.862 28.753.535 29.445.264 28.919.239 31.081.334

174
Cristina FFer
ernández
nández (2007-2011 y 2011-2015)
Campaña 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015
Trigo 5.951.577 4.733.735 3.556.705 4.582.250 4.630.600 3.162.138 3.648.070 5.261.035
Maíz 4.239.285 3.501.328 3.671.260 4.561.101 5.000.330 6.133.378 6.098.885 6.034.480
Sorgo 808.340 828.700 1.033.150 1.233.452 1.266.304 1.157.963 997.425 840.936
Mijo 41.965 25.930 32.800 36.700 41.700 41.350 16.170 11.120
Avena 1.112.910 1.055.230 916.763 1.133.300 1.056.680 1.223.770 1.464.335 1.344.380
Cebada C 439.915 589.230 544.885 755.420 1.171.237 1.810.235 1.263.026 1.006.118
Cebada F 31.770 37.900 42.910 49.030 58.370 66.000 79.100 75.940
Centeno 227.180 202.850 152.100 158.600 156.040 162.850 310.280 319.170
Alpiste 11.200 11.280 11.050 17.010 14.400 14.240 28.270 26.129
Arroz 185.040 206.378 220.463 257.847 237.052 232.700 243.200 239.090
Cereales 13.049.182 11.192.561 10.182.086 12.784.710 13.632.713 14.004.624 14.148.761 15.158.398
Soja 16.608.935 18.042.895 18.343.940 18.902.259 18.670.937 20.035.572 19.781.812 19.792.100
Girasol 2.612.646 1.967.420 1.549.295 1.758.545 1.851.220 1.657.071 1.313.195 1.464.855

Lino 9.450 17.400 38.500 25.750 16.630 14.600 18.200 15.100
Maní c/c 227.889 264.430 222.053 264.568 307.238 418.063 411.688 425.628
Colza 14.006 41.826 12.010 12.720 30.200 92.690 71.655 55.835
Cártamo 44.100 99.688 73.700 92.450 170.942 118.870 9.200 44.280
Algodón 307.259 297.292 489.410 640.765 622.146 410.650 552.246 523.680
Oleaginosas 19.824.285 20.730.951 20.728.908 21.697.057 21.669.313 22.747.516 22.157.996 22.321.478
total 32.873.467 31.923.512 30.910.994 34.481.767 35.302.026 36.752.140 36.306.757 37.479.876

175
Maur
Mauricicio
io Mac
Macrri (2015-2019)
Campaña 2015-2016 2016-2017 2017-2018 2018-2019
Trigo 3.945.102 5.566.385 5.822.173 6.050.953
Maíz 5.343.678 6.530.673 7.138.620 7.232.761
Sorgo 673.550 541.955 437.463 342.623
Mijo 4.420 2.770 1.800 0
Avena 239.640 321.054 218.399 238.166
Cebada C 1.246.891 870.213 936.434 1.209.995
Cebada F 5.175 0 0 0
Centeno 34.390 40.890 45.034 49.321
Alpiste 19.139 31.740 14.495 26.708
Arroz 207.740 204.100 198.170 183.285
Cereales 11.719.725 14.109.780 14.812.588 15.333.812
Soja 19.504.648 17.335.102 16.318.060 16.575.887
Girasol 1.413.963 1.819.045 1.678.031 1.875.938
Lino 17.000 13.000 12.400 14.246
Maní c/c 341.838 334.050 443.864 387.014
Colza 35.410 24.930 18.220 18.574
Cártamo 79.956 26.134 34.799 28.646
Algodón 373.080 241.635 319.285 332.896
Oleaginosas 21.765.895 19.793.896 18.824.659 19.233.201
Total 33.485.620 33.903.676 33.637.247 34.567.013
Fuente: Bolsa de Comercio de Santa Fe (consultado el 01/07/20).
Como se mencionara anteriormente, las decisiones de

siembra incluyen además de la superficie destinada a la
producción, la elección entre las producciones y canasta
de cultivos teniendo en cuenta sus rentabilidades relati-
vas e instalaciones, y la intensidad de tecnología (semi-
llas, agroquímicos y fertilizantes) a invertir en el proceso.

Su resultado, mediado por las condiciones climáticas, se
expresa en los rendimientos y la producción total obtenida.
Producción
La producción agrícola argentina se ha incrementado,

como la superficie sembrada, en forma casi ininterrum-
pida durante el período 2002-2020, con excepción de las
campañas afectadas por las sequías de 2008 y 2018, pero, a
diferencia del área sembrada, la tendencia de crecimiento
se mantuvo en todos los gobiernos. La producción de los
principales granos (soja, maíz, trigo y girasol) creció de 34
a 143 millones de toneladas entre 1990 y 2019.
El promedio de la producción de granos durante
la gestión de Néstor Kirchner fue de 79.413.026 tonela-
das, que alcanzó su máximo al finalizar su gobierno en
la campaña 2006-2007 con 92.078.000 toneladas (+20 %).
Estos volúmenes continuaron aumentando durante los dos
períodos del gobierno de Cristina Fernández, aun en el
contexto del extenso conflicto político por la Resolución
n.º 125 y la sequía de 2008. Al cabo del primer mandato,
superó en un 8 % el mejor registro del gobierno anterior, y
creció un 20 % durante su segundo mandato: alcanzó un
promedio de 93.470.348 de toneladas y obtuvo su mejor
registro el último año de gobierno, con 119.435.215 tonela-
das de granos producidas.
Durante la administración Macri, la producción con-
tinuó en ascenso, con un promedio de 127.111.601 para su
período presidencial, y su mejor registro superó en un 20 %
el máximo alcanzado por el gobierno anterior. La campa-
ña 2018-2019 obtuvo el récord histórico de 143,5 millones
de toneladas53. De ellos, el 40 % correspondió a maíz (57

Mt), el 39 % a soja (55 Mt) y el 14 % a trigo (19,5 Mt). Este
resultado no fue producto de una mayor superficie sem-
brada, como se pudo comprobar en las páginas anteriores,
sino de la mejora en los rendimientos de los cultivos. Pero,
además, por segunda campaña consecutiva, la cosecha de
maíz superó a la de soja como resultado de la mejora en las
rentabilidades relativas entre ambos cultivos.
Argentina. Producción de granos. Campañas 2002/2003 hasta 2018/2019 (en toneladas)
Nést
éstor
or Kir
Kirchner
chner (2003-2007)
Cultivo Campaña Campaña Campaña Campaña Campaña

2002-2003* 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007
Trigo 12.301.442 14.562.955 16.000.000 12.600.000 14.600.000
Maíz 15.044.529 14.950.825 20.500.000 14.500.000 21.800.000
Soja 34.818.550 31.576.351 38.300.000 40.500.000 47.500.000
Cebada 543.420 1.001.730 886.000 796.000 1.266.000
Centeno 79.150 36.670 92.000 33.000 17.000
Maní 220.900 292.950 445.000 347.000 600.000
Girasol 3.714.000 3.160.672 3.800.000 3.800.000 3.500.000
Sorgo 2.684.780 2.164.953 2.900.000 2.328.000 2.795.000
Total 69.406.771 67.747.106 82.923.000 74.904.000 92.078.000
Promedio 79.413.026
del período
Nota: *Se toma como referencia de inicio a los fines comparativos y corresponde
al gobierno de Eduardo Duhalde.
53 La campaña 2019-2020, con una producción de 137.450.000 toneladas estima-

das, cayó en alrededor del 5 % respecto de los resultados de la campaña anterior
(Ministerio de Desarrollo Productivo, 2019).
Cristina FFer
ernández
nández (2007-2011 y 2011-2015)
Cultivo/Ton Campaña Campaña Campaña Campaña Campaña2011-2012

Campaña Campaña Campaña
2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2012-2013 2013-2014 2014-2015
Trigo 16.000.000 8.300.000 9.000.000 15.900.000 13.186.000 8.024.996 9.188.339 13.930.078
Maíz 20.400.000 12.730.000 22.600.000 22.900.000 20.100.000 32.119.211 33.087.165 33.817.449
Soja 46.500.000 31.000.000 52.680.000 48.900.000 40.300.000 49.306.202 53.370.720 61.398.272
Cebada 1.460.000 1.475.000 1.360.000 2.960.000 4.080.000 5.172.940 4.729.950 2.924.803

Centeno 77.000 34.000 25.135 44.460 43.100 39.700 52.130 97.398
Maní 216.000 625.000 610.000 740.000 680.000 1.025.857 1.165.924 1.010.777
Girasol 4.630.000 2.540.000 2.320.000 3.660.000 3.340.000 3.104.420 2.063.410 3.158.290
Sorgo 2.795.000 1.770.000 3.630.000 4.400.000 3.950.000 3.635.837 3.466.410 3.098.148
Total 92.078.000 58.474.000 92.225.135 99.504.460 85.679.100 102.429.163 97.935.709 119.435.215
Promedio (85.570.399/101.369.797)93.470.348
período
179
Maur
Mauricicio
io Mac
Macrri (2015-2019)
Cultivo Campaña Campaña Campaña Campaña

2015-2016 2016-2017 2017-2018 2018-2019
Trigo 11.314.952 18.395.106 18.518.045 19.459.727
Maíz 39.792.854 49.475.895 43.462.323 56.860.704
Soja 58.799.258 54.971.895 37.787.927 55.263.891
Cebada 4.953.233 3.308.384 3.737.469 5.061.069
Centeno 60.676 78.810 86.098 86.566
Maní 1.001.113 1.081.032 921.231 1.337.229
Girasol 3.000.367 3.546.707 3.537.545 3.825.750
Sorgo 3.029.330 2.526.931 1.563.445 1.601.435
Total 121.951.783 133.384.166 109.614.083 143.496.371
Promedio 127.111.601
período
Fuente: 2002-2004 y 2018-2019: Bolsa de Comercio de Santa Fe (2012); 2004-2012: ela-

boración propia sobre la base de datos del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca
de la Nación, Dirección Nacional de Transformación y Comercialización de Productos
Agrícolas y Forestales. Estimaciones Agrícolas. Informes Mensuales. 2012-2019: FADA
(2020), sobre la base de datos minagri e indec.
La soja, que se convirtió en un cultivo simbólico de los

conflictos entre el gobierno de Fernández de Kirchner y el sec-
torproductivodecultivosextensivosdeexportación,expandió
su área sembrada de 12,6 millones de hectáreas en 2003 a un
récordde20millonesdehectáreasunadécadadespués(2013),
mientras que la producción creció de 34,8 millones de tonela-
das para la fecha inicial al récord de 61,4 millones de toneladas
enlacampaña2014-2015,ambosregistrosduranteelgobierno
deFernándezdeKirchner54.
54 Entrelosfactoresqueincidieronensuevolución,secontaba,ademásdelosavancesen
lagenéticayenlosprocesos–comolasiembradirecta–,uncostodeproducciónmenor
al del trigo y maíz a pesar de tener un mayor nivel de retenciones a sus exportaciones
(Bisang etal.,2013:59).
En 2017-2018 se redujo el área sembrada de soja (-18

%) producto del desplazamiento por trigo y maíz, lo que
se combinó con los efectos de una importante sequía para
provocar una acentuada disminución de la producción de
soja. Esta situación sería revertida en la campaña siguiente,
2018-2019, con un aumento de la producción que alcan-
zaría los 55,3 millones de toneladas, aunque el área sem-
brada se mantuvo en niveles similares en 16,6 millones
de hectáreas.
Argentina. cultivo de soja entre 2003 y 2019.

Superficie, producción y rendimiento al año final de cada gobierno
Año Gobiernos Superficie (ha) Producción (t) Rendimiento

(t/ha)
2003 Eduardo 12.606.845 34.818.550 2,76

Duhalde
2007 Néstor 16.141.337 47.500.000 2,94

Kirchner
2011 Cristina 18.902.259 48.900.000 2,59

Fernández 1.º
mandato
2015 Cristina 19.792.100 61.398.272 3,10

Fernández 2.º
mandato (*)
2019 Mauricio 16.575.887 55.263.891 3,33

Macri
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Bolsa de Comercio de Santa Fe

(consultado el 01/07/20). Nota (*): En este período se alcanzaron los máximos registros
históricos de superficie sembrada de soja en la campaña 2012-2013 con 20.035.572 ha y
de producción en la campaña 2014-2015 con 61.398.272 toneladas producidas.
Durante la administración de Mauricio Macri, la

superficie sembrada de este cultivo disminuyó en favor
del trigo y el maíz, al mejorar la rentabilidad relativa de
los últimos como consecuencia de la eliminación de sus
retenciones, mientras que se mantuvieron, aunque en un
nivel menor, las que afectaban a la soja. No obstante, los
rendimientos en función de la tecnología aplicada conti-
nuaron en ascenso.
La ganadería vacuna es una producción que, a diferencia

de los cultivos de granos, tiene menor peso en cuanto a su con-
tribución a las exportaciones55 y una incidencia significativa
comobiensalariodelapoblación.Ambascuestionesseconju-
gan para que se constituya en un foco de potencial conflicto de
losgobiernosyelsectorproductivo.
Al 31 de marzo de 2019, la Argentina contaba con un
total de 53.945.808 vacunos cuya distribución territorial tenía
como principales áreas de producción las provincias de Bue-
nos Aires, Santa Fe, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, La Pam-
pa, Salta, Santiago del Estero y San Luis (senasa, Sistema
Integrado de Gestión para la Sanidad Animal [sigsa], 2019).
Durante los primeros años del período bajo análisis, la gana-
dería vacuna continuó con el desplazamiento de su activi-
dad hacia territorios no tradicionales en provincias del nea,
55 Argentinagenerael5%delaproducciónmundialdegranosysubproductosycontribu-
ye con el 15 % de su comercio internacional. El país se encuentra entre los 10 mayores
productoresyexportadoresdealimentosdelmundo.Para2015,de72millonesdetone-
ladas exportadas, solo 10 millones eran alimentos para consumo humano directo, y el
resto era destinado a la alimentación de animales para el consumo (Clarín, 28/01/16).
Enesteconjunto,lasexportacionesdecarnevacunanosuperanel10%delaproducción
nacional de este rubro (Centro de Economía Internacional, Ministerio de Relaciones
InternacionalesyCulto,mayode2019).
noa y Cuyo56, y posteriormente con una sustitución parcial de

producción extensiva por sistemas intensivos de estabulados
(feedlot), favorecidos por las retenciones a los granos que dis-
minuían los costos de alimentación y los subsidios con ese fin
otorgadosdurantelavigenciadelosgobiernoskirchneristas.
Durante el período 2007-2010, el gobierno otorgó com-
pensaciones a los feedlot, lo cual hizo más rentable a la acti-
vidad y atrajo a numerosos inversores. Sobre la base de datos
del senasa, puede comprobarse un crecimiento importante
(77%)deestosemprendimientos,quepasaronde1.420a2.515
establecimientos entre los años 2008 y 2011. El sistema de sub-
sidios generó un crecimiento de la actividad de manera tem-
poral,yaque,cuandodejarondeestarvigentes,seprodujouna
reducción de los establecimientos registrados a poco más de
1.600, y del stock encerrado, que pasó de 1,6 millones de cabe-
zas de ganado en 2008 a 1,21 millones en 2013. La caída de los
preciosdeloscommoditiesagrícolasdurante2014y2015mejo-
ró la rentabilidad de la ganadería y, al mismo tiempo, mejoró
su competencia por tierras con respecto a la agricultura (Fada,
2015:13).
El stock bovino argentino osciló entre 2003 y 2019
hasta un 20 % entre los extremos (máximo 2007 y míni-
mo 2011), y continuó en niveles similares en la década
de 199057 sin diferencias sustanciales en el promedio para
56 Según Bisang (2007), se estima que, en el lapso de una década, la ganadería cedió a la
agriculturaentre5y6millonesdehectáreasubicadasprincipalmenteenlazonanúcleo
y aledañas, sin afectar el incremento de la producción neta de carnes, y que el 62 % del
stock ganaderoregistradoenlazonapampeanaamediadosdelosnoventaseredujoal
58 % una década más tarde, en favor de las regiones del nea y noa (Trigo y Cap, 2006;
Canosa,2007,citadosporBisang).Estoúltimonopudoserconfirmadoporelcna2018,
que registró que el 63,3 % de la ganadería vacuna se encontraba en las provincias de la
región pampeana, aunque el Censo también expresa sustanciales diferencias con el
stock ganadero determinado por las estadísticas del senasa (Azcuy Ameghino y Fer-
nández,2019:18).
57 Un stock muy por debajo de las más de 70 millones de cabezas registradas en la
década de 1970.
gobiernos con políticas sustancialmente diferentes para el

subsector.
Argentina. Stock de ganado bovino entre 2003 y 2019
Año N.º de cabezas Gobierno
2003 57.249.759 Néstor Kirchner
2004 58.241.824
2005 58.435.991
2006 59.717057
2007 60.166.095
2008 57.583.122 1.º mandato de Cristina

Fernández
2009 54.429.911
2010 48.949.743
2011 47.972.661
2012 49.865.866 2.º mandato de Cristina

Fernández
2013 50.996.397
2014 51.646.544
2015 51.429.848
2016 52.636.778 Mauricio Macri
2017 53.353.787
2018 53.929.119
2019 53.945.808
Fuente: senasa, Sistema Integrado de Gestión para la Sanidad Animal (sigsa)

(2019)
La producción de leche continuó en crecimiento

durante el segundo mandato de Cristina Fernández, y
alcanzó el máximo de 12.061 millones de litros en 2015,
para luego caer un 20 % el primer año de la administración
Macri a 10.292 millones de litros y mantenerse estancada
en esos niveles hasta la culminación de su mandato.
Argentina. Producción de leche entre 2003 y 2019 (en millones de litros)
Año Millones de litros Gobierno
2003 7.951 Néstor Kirchner
2004 9.169
2005 9.493
2006 10.162
2007 9.527
2008 10.010 1.º mandato de Cristina

Fernández
2009 10.054
2010 10.308
2011 11.206

Fernández
2013 10.971
2014 11.010
2015 12.061
2016 10.292 Mauricio Macri
2017 10.097
2018 10.527
2019 10.343
Fuente: 2003-2014: Dirección Nacional Láctea, Ministerio de Agroindustria de la

Nación; 2015-2019: Dirección Nacional Láctea, Secretaría de Gobierno de Agroin-
dustria de la Nación.
Dada la tensión siempre existente entre la pro-

ducción de carne vacuna y la incidencia de sus pre-
cios y destinos en la dieta alimentaria de la población
argentina (en forma directa en su consumo, e indirecta
como referencia de alimentos sustitutos y los niveles
inflacionarios), las políticas destinadas a su promoción
fueron oscilantes.
Los incentivos de los dos primeros años del
gobierno de Néstor Kirchner en cuanto a precios y pro-
moción de su exportación (2004 y 2005) comenzaron a
ser amortiguados en noviembre de ese último año ante
un sostenido aumento de los precios internacionales e
internos del producto, a partir de mayores retenciones,
intervención del mercado de carnes, precios máximos
de venta, retrasos en los permisos de exportación (roe)
y, más tarde, por la prohibición de exportación de
varias categorías. Al inducir una caída de la rentabili-
dad esperada de la cría de hacienda, estas medidas lle-
varon a los productores a liquidar el stock de ganado.
Según Galiani (2019), si bien esto habría dado
lugar a un incremento de la producción en el corto
plazo, su impacto fue transitorio, en cuanto se basaba
en la descapitalización del sector. No obstante, poste-
riormente, dada la escasez de animales, el alto precio
del ganado empezó a ser percibido como permanente
a fines de 2009, y se produjo el inicio de un ciclo de
recomposición del stock.
El stock durante el gobierno de Cristina Fernández
de Kirchner no alcanzó el nivel existente en 2007,
cuando asumió su gobierno. El número de cabezas de
ganado se redujo alrededor del 20 % entre 2007 y 2011,
y el volumen exportado en un 22 %, con el consecuente
perjuicio para productores y frigoríficos (Barsky y Gel-
man, 2009: 512-513).
Si bien el stock ganadero comenzaría a recuperarse

a partir de 2011, las exportaciones de carne vacuna
se mantendrían reducidas a un 50 % durante todo el
período del segundo mandato de Cristina Fernández
en relación con los años previos, para posteriormen-
te aumentar y duplicarse bajo la administración de
Mauricio Macri.
Argentina. Evolución del st

stoock ganadero entre 2003 y 2019
Fuente: Galiani (2019), Ministerio de Agroindustria de la Nación.
No obstante, el stock ganadero, luego de cuatro

años de la gestión Macri y sin evaluar aún la liqui-
dación de vientres de 2019 equivalente a la de 2009,
apenas superaba en un 5 % el nivel alcanzado el último
año del gobierno de Cristina Fernández (2015) y estaba
por debajo en un 10 % del máximo registro del período
analizado (2007), cuando gobernaba Néstor Kirchner.
Tomando los años de inicio y finalización de cada

gobierno, la producción de carne vacuna creció 27,64
% durante el gobierno de Néstor Kirchner, y su consu-
mo por habitante, un 17,5 %. Cayó un 15,4 % duran-
te los gobiernos de Cristina Fernández y descendió
un porcentaje similar en el consumo. La producción
de carne vacuna volvió a aumentar un 15 % bajo la
administración Macri, alcanzó en su mejor año niveles
similares a los del período 2004-2009, pero el consumo
interno continuó descendiendo hasta el registro más
bajo de todo el período analizado, con 51,33 kg anua-
les por habitante.
Ahora bien, si, en lugar de tomar los extremos,
se computan los promedios anuales para cada uno de
los gobiernos, se comprobará que las diferencias en
los volúmenes producidos se reducen. Así, el gobierno
de Néstor Kirchner, con una producción promedio de
3.021.000 anuales de toneladas, superaba en un 19,59
% el promedio de Eduardo Duhalde; los mandatos
de Cristina Fernández, con un promedio de 2.806.500
toneladas anuales para los 8 años que gobernó, cayeron
un 7,1 % con relación al gobierno anterior, pero, si se
toma el último mandato, con un promedio menor de
2.704.750 toneladas, el resultado es un 10,46 % inferior.
Por su parte, en la administración Macri la producción,
con 2.922.000 toneladas anuales, creció un 4,11 % o un
8,03 % en relación con la administración de Cristina
Fernández, dependiendo si la comparación abarca el
período completo o el último mandato.
Argentina. Producción y consumo de carne vacuna, aviar y porcina 2012-2019

(en miles de toneladas y kg por habitante)
Año Vacuna Aviar Porcina Gobierno
Produc- Consu- Produc- Consu- Produc- Consu-

ción mo ción mo ción mo
2002 2.526 57,76 671 17,6 171 4,98 Eduardo

Duhalde
2003 2.664 59,81 709 18,4 158 5,33 Néstor

Kirchner
2004 3.032 62,45 866 21,6 185 5,75
2005 3.148 61,23 1.010 24,2 215 6,22
2006 3.037 63,09 1.159 27,8 262 7,37
2007 3.224 67,84 1.244 28,9 276 7,94
2008 3.132 67,63 1.400 31,5 274 7,62 1.º

mandato
2009 3.376 67,23 1.502 33,4 289 7,96 de
Cristina
2010 2.626 56,75 1.598 34,9 279 8,06 Fernández
2011 2.497 54,87 1.779 39,0 301 8,64
2012 2.596 57,69 1.996 40,2 331 8,56 2.º

mandato
2013 2.822 62,09 2.024 39,6 416 10,40 de
Cristina
2014 2.674 57,69 2.050 40,4 442 10,65 Fernández
2015 2.727 58,61 2.093 46,8 484 11,43
2016 2.644 55,38 2.055 43,6 522 12,88 Mauricio

Macri
2017 2.845 57,47 2.116 44,1 566 14.05
2018 3.066 56,73 2.069 42,9 621 14,84
2019 3.134 51,33 2.193 43,2 630 14,58
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Agricultura,

Ganadería y Pesca Anuario Porcino (2019); Ministerio de Agroindustria, Boletines
y Anuarios Avícolas (2016 a 2019); Ministerio de Producción y Trabajo, Secretaría
de Agroindustria Agroindustria (2019), Principales indicadores del sector bovino
1990 -201; oncca, Dirección de Control de Gestión Comercial, Carne Aviar (Sistema
Integrado de Información Agropecuaria, SIIA, bit.ly/3s9vGoj).
Por otra parte, en el período bajo análisis, hubo una

fuerte promoción de la producción de carnes sustitutas
como la aviar y la porcina, en cuya expansión contribuye-
ron las políticas de retenciones, que reducían el costo de
los granos base de la alimentación, y los subsidios distri-
buidos por la Secretaría de Comercio y la oncca.
Durante el gobierno de Néstor Kirchner, la producción
aviar creció un 85,4 %, y la porcina, un 61,5 %; el consumo
por habitante, por su parte, aumentó un 64 % y un 59 %,
respectivamente. Entre los dos mandatos de Cristina Fer-
nández, la producción continuó incrementándose en un
68,2 % para la aviar y un 75,4 % para la porcina, y los consu-
mos crecieron un 64 % y un 29 %, respectivamente. Duran-
te la administración Macri, la producción aviar redujo el
ritmo de crecimiento en forma significativa, con solo un 5
%, y la carne porcina en torno al 30 %. Paralelamente, el
consumo de la primera cayó en 7,7 % y, en cambio, el de la
carne porcina continuó en aumento, a un ritmo menor que
en los períodos anteriores, con un 27,5 %.
Exportaciones
Las exportaciones totales de Argentina aumentaron pro-

gresivamente desde 2002, y registraron ingresos récords
para todos los rubros de exportación al finalizar el primer
mandato de Cristina Fernández en 2011. Esta tendencia
tuvo una situación crítica en el año 2009, que sería recu-
perada en el año inmediato posterior, debido a la conjun-
ción de la crisis financiera internacional, las consecuen-
cias del conflicto por el dictado de la Resolución n.º 125
de 2008 (volveremos sobre ello más adelante) y, sobre
todo, las consecuencias de la grave sequía de la campaña

2008-2009, que afectó vastas zonas productoras58.
Argentina. Exportaciones totales entre 2002 y 2019 (en millones de USD)
Año Millones US$ Gobierno
2002 25.651 Eduardo Duhalde
2003 29.939 Néstor Kirchner
2004 34.576
2005 40.387
2006 46.546
2007 55.980

Fernández
2009 55.672
2010 68.174
2011 82.981

Fernández
2013 75.963
2014 68.404
2015 56.784
2016 57.909 Mauricio Macri
2017 58.645
2018 61.782
2019 65.115
Fuente: indec, Balanza Comercial Argentina Total y Porcentuales.
58 Durante la sequía de 2009, las exportaciones de soja tuvieron una caída del 63 %:
pasaron de 11,7 a 4,3 millones de búshels en solo un año (Murillo y Pinto, 2014).
El impacto de la confluencia de estos factores puede

observarse en el drástico descenso de las exportaciones del
año 2009. Desde entonces, las exportaciones retomaron su
crecimiento, y en 2011 alcanzaron el nivel excepcional de
ingresos de casi 83.000 millones de dólares, una cifra que
duplicaba los niveles de un lustro anterior.
De acuerdo a un informe de la Asociación de Importa-
dores y Exportadores de la República Argentina (2012: 4):
Las exportaciones argentinas crecieron en el año 2011 un 24

%, una cifra considerablemente alta y positiva, sobre todo si se
evalúa que [estas] han crecido regular y fuertemente a lo largo
de diez años, luego de la Convertibilidad. [Esta] ha implicado
que desde el año 2002 a la fecha las ventas externas pasaran
de 26.561 millones a 84.269 millones de dólares, una cifra 3,3
veces superior a la del inicio, que representa un aumento pro-
medio de 15 % anual, con la única caída del año 2009 debida a
la crisis internacional.
El 35 % del total fueron manufacturas industriales, 34 % manu-
facturas agropecuarias, 24 % bienes primarios y 7 % combusti-
bles. Las exportaciones de 2011 repitieron el resultado obtenido
en 2010 en que, por primera vez, las manufacturas industriales
representaron el principal gran rubro de exportación. Dato no
menor para avanzar en el desarrollo económico nacional y la
agregación de valor a los recursos naturales de nuestro país […].
Ese año, las exportaciones agropecuarias participaron

con el 58 % del total, equivalente a unos usd 49 mil millo-
nes. Luego se observa un progresivo retroceso explicado,
en buena medida, por la disminución de los precios inter-
nacionales de los commodities hasta el final del gobierno
de Cristina Fernández en 2015.
A partir de la asunción de Mauricio Macri, comenzó
una lenta recuperación cuyos niveles de ingresos por
exportaciones solo superaron el último año (2015) del
gobierno anterior. En 2019 alcanzó el máximo nivel de
ingresos, con usd 65.115 millones, basados en un mayor

volumen exportado.
Sobre la base de datos del indec (2018), se observa
que la contribución del sector agropecuario en el conjunto
de las exportaciones del país osciló entre el 53 % en 2002
y el 65 % en 2019. Entre 2007 y 2015, bajo los dos manda-
tos de Fernández de Kirchner, el complejo agroexportador
aumentó su participación del 56 al 64 %. Una estructura
exportadora que, durante la administración Macri, profun-
dizó la tendencia aumentando la participación del sector
al 67 % en 2018 y 65 % en 2019, en detrimento de las
manufacturas de origen industrial, que cayeron a los nive-
les de dos décadas atrás. Además, en la composición de
las exportaciones agropecuarias, aumentaron los produc-
tos primarios, en detrimento de las manufacturas de ori-
gen agropecuario.
Argentina. Composición de las exportaciones por grandes rubros entre 2003 y 2019
Gobiernos E. Duhalde N. Kirchner C. C. M. Macri

Fernández Fernández
Rubro 2002 2007 2011 2015 2019
PP 21 % 22 % 24 % 23 % 28 %
MOA 32 % 34 % 33 % 41 % 37 %
MOI 30 % 31 % 35 % 32 % 30 %
C+E 18 % 12 % 8% 4% 5%
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del indec.
Hansen (2018) destaca la continuidad de una contri-

bución mayoritaria de los productos agropecuarios inte-
grados por productos primarios (pp) y manufacturas de
ese origen (moa), de los cuales este sector es el único con
balanza comercial favorable cuyas exportaciones59 com-

pensan el déficit en la balanza comercial de los restantes
sectores de la economía.
La autora concluye que la estructura exportadora
argentina no experimentó transformaciones sustanciales
a lo largo de los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina
Fernández. A pesar de los discursos, algunas acciones en
el sentido de cambiar hacia una matriz industrial (prio-
ritariamente orientada al consumo interno) y la trasla-
ción de ingresos hacia otros sectores, los resultados fueron
poco significativos. Se mantuvo una fuerte dependencia
de las exportaciones de productos agropecuarios, con una
mayor participación relativa de productos derivados con
bajo valor agregado, como las harinas y aceites.
Como resultado de las transformaciones en el sector
y de la evolución favorable de los precios internaciona-
les de los commodities agropecuarios, el crecimiento de la
producción de granos, en especial de soja y sus deriva-
dos, tuvo una relación directa con el aumento y compo-
sición de las exportaciones del sector. El cultivo de soja
posibilitó un aumento exponencial de las ventas externas
al generar entre 2005 y 2010 más del 50 % del volumen
agrícola exportado por el país y un incremento del 40 %
en la participación argentina en el comercio internacional
de estos productos.
59 Las cadenas agroindustriales se caracterizan por un nivel reducido de importa-

ciones frente a otras actividades económicas, como, por ejemplo, la industria
automotriz, que, a pesar de sus exportaciones, resulta deficitaria en su balanza
comercial.
Argentina. Evolución de las exportaciones por grandes rubros entre 1991 y 2015
(en millones de USD)
Fuente: Cámara Argentina de Comercio y Servicios (2016:15), Departamento de

Economía, sobre la base de datos de mecon e indec.
Durante la administración Macri, tampoco se observó

un cambio sustantivo en el peso relativo de las cadenas en
la composición de las exportaciones, pero, como adverti-
mos más arriba, hubo un detrimento de las manufacturas
de origen agropecuario en beneficio de los productos pri-
marios sin procesamiento alguno.
Argentina. Composición de las exportaciones agroalimentarias, año 2018
Para 2018, de los 19 complejos exportadores en la

economía argentina, dos de ellos –oleaginosos y cereale-
ro– concentraban el 40 % de las exportaciones totales del
sector, y seis el 88 %: oleaginoso, cerealero, bovino, frutíco-

la, hortícola y avícola.
Bajo el gobierno de Cambiemos, se produjo una mejo-
ra relativa del sector cerealero con relación al complejo
oleaginoso, pero sin desplazar su predominio, al aumentar
la participación de trigo y maíz en detrimento de la soja en
las exportaciones, como consecuencia de la mejora en los
precios relativos de los primeros al eliminarse la totalidad
de las retenciones que los afectaban.
Fuente: Federico Di Yenno – Emilce Terré, Bolsa de Comercio de Rosario, año

XXXVII – n.° Edición 1940 – 24 de enero de 2020.
En cuanto a las exportaciones de carnes, el perío-

do analizado muestra la incidencia de varios factores que
afectaban la exportación de carne vacuna argentina: la
poca disponibilidad de hacienda pesada y bien termina-
da que exigen los mercados externos, problemas sanita-
rios, el cierre de mercados, un tipo de cambio desfavora-
ble y aplicación de medidas restrictivas. Esto impidió, por
ejemplo, cumplir durante casi una década con los cupos
de exportación asignados para los cortes de mayor valor

incluidos en la denominada “cuota Hilton” distribuida por
el gobierno (fada, 2015).
Como hemos observado en páginas anteriores, duran-
te las administraciones kirchneristas las exportaciones de
la cadena de la carne vacuna fueron afectadas por la apli-
cación de las retenciones y Registros de Operación (roe),
entre otras medidas y regulaciones. En los inicios de 2006,
las exportaciones de este tipo de carne fueron suspendidas
completamente. Dos meses después, se reabrieron, pero
con un cupo de exportación que, hacia fines del gobierno
de Cristina Fernández, se mantenía en 40.000 toneladas
mensuales, incluyendo la cuota Hilton. Este tipo de políti-
cas de alta discrecionalidad generó, en el mediano plazo,
una diferencia entre los precios internos y externos de la
carne bovina, con pérdida de ingresos para los producto-
res, lo que, por consiguiente, llevó a una liquidación de
vientres.
No obstante, durante los gobiernos kirchneristas se
registraron los mayores volúmenes de exportaciones por
un extenso período que abarca de 2004 a 2009 inclusive,
que fueron superados únicamente en el último año de la
gestión Macri por cuestiones excepcionales del mercado
internacional. Estos volúmenes y valores cayeron drástica-
mente durante el segundo mandato de Cristina Fernández,
para ubicarse el último año de gobierno en 198.687 tone-
ladas e ingresos por usd 866.562 millones, solo el 26 %
del obtenido una década atrás. Con el agregado de que,
mientras que durante el gobierno de Néstor Kirchner el
consumo de este tipo de carnes aumentó de 58 a 68 kg por
habitante, bajo el mandato de Cristina Fernández retroce-
dió a la cifra inicial.
Argentina. Exportaciones de carnes (vacuna, aviar, porcina) (en toneladas y miles de USD)
Año Vacuna Aviar Porcina Gobierno
Ton US$ Ton US$ Ton US$
2002 351.201 452.838 18.400 18.804 1.126 695 E.

Duhalde
2003 391.983 577.206 31.700 35.041 980 970 N.

Kirchner
2004 631.030 972.522 51.500 59.973 1.633 1.758
2005 771.427 1.294.966 91.200 113.047 1.798 3.013
2006 565.057 1.199.615 93.200 103.997 1.944 3.269
2007 539.011 1.281.042 124.500 161.612 2.236 4.785
2008 429.360 1.486.335 160.900 256.513 3.638 7.200 1.º

mandato
2009 661.378 1.652.731 172.900 236.856 5.287 9.469 deC.
Fernández
2010 313.133 1.187.454 216.900 349.063 3.903 6.747
2011 234.387 1.270.956 221.400 358.398 5.377 8.124
2012 188.407 1.047.990 270.600 459.076 6.968 12.782 2.º

mandato
2013 201.292 1.009.445 303.900 593.066 6.430 11.452 deC.
Fernández
2014 212.351 1.046.491 260.600 524.624 7.568 11.880
2015 198.687 866.562 181.700 293.200 8.316 14.543
2016 230.381 1.029.799 186.391 249.370 11.904 13.505 M.Macri
2017 313.107 1.302.513 207.124 295.546 15.780 20.320
2018 561.926 1.980.892 193.318 285.951 23.228 38.940
2019 845.877 3.108.451 268.374 426.401 25.575 42.798
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Ministerio de Agricultura,

Ganadería y Pesca Anuario Porcino (2019); Ministerio de Agroindustria, Boletines
y Anuarios Avícolas (2016 a 2019); Ministerio de Producción y Trabajo, Secretaría
de Agroindustria (2019), Principales indicadores del sector bovino 1990-2019.
La recuperación de las exportaciones de carne vacuna

fue importante durante la administración de Mauricio
Macri, alcanzado su mejor registro en 2019 al multiplicar
por 2,5 veces el volumen y valor exportado en 2015, con
846 mil toneladas e ingresos por usd 3.100 millones, si

bien esto fue acompañado por la mayor caída del consumo
interno, que registró 51,33 kg por habitante, un nivel menor
al de la crisis de 2001-2002.
Los volúmenes y valores obtenidos por exportación de
carne vacuna (y también porcina) durante los dos últimos
años de la administración Macri fueron producto de una
situación coyuntural y excepcional, que llevó a una liqui-
dación de vientres similar a la criticada en 2009, mientras
que el consumo de carne doméstico continuó en descen-
so, como lo explica en detalle un informe de la Bolsa de
Comercio de Rosario:
Este boom exportador, si bien ha sido posible gracias a una

clara política de apertura de mercados conducida por el ante-
rior gobierno, la realidad es que vino dado por el mercado ante
una situación no prevista como lo fue la irrupción de la fiebre
porcina africana. Esto determinó un explosivo crecimiento de
las exportaciones, aunque fuertemente concentrado en solo un
jugador, China. Como principal comprador (74 % de las exporta-
ciones totales) China comenzó a llevar lo que su demanda inter-
na requería sin importar, hasta hace muy poco tiempo, lo que
debía pagar por ese abastecimiento. Fue así que hasta comien-
zos de noviembre llegó a pagar valores hasta un 40 % superior
a los pagados a principios del año […]. Esto generó en varios
países proveedores, y particularmente en Argentina, un proceso
de liquidación de hembras muy fuerte durante la primera mitad
del año. […]. Actualmente el porcentaje de faena de hembras
volvió a estabilizarse en torno al 46,5 %, lo que permitiría cerrar
el año en un promedio cercano al 48,5 %. Si bien este porcentaje
resulta inferior a los niveles de la última gran liquidación de 2009
(50 %), inevitablemente nos dejará un menor stock de vacas en
producción que redundará en una menor oferta de terneros en la
zafra de 2021 y en una menor oferta de carne para los ciclos sub-
siguientes […]. Si durante el 2019 la exportación ha puesto luces
al mercado ganadero, el consumo doméstico fue quien proyectó
las mayores sombras. Durante el año que cierra, el consumo de
carne vacuna en Argentina ha bajado casi 7 kg por habitante.
Más allá de una tendencia a diversificar el consumo de carnes
que se viene consolidando en los últimos años, existe una caída

real en el consumo total de carnes cuyo ajuste principal ha sido
la carne vacuna. En promedio, el argentino consume 110 kg de
carne al año, 43 kg de pollo, 15 kg de cerdo y 52 kg de vacuno.
En 2018, el consumo medio se ubicaba en 115 kg por habitante,
lo que muestra una retracción anual de 5 kg producto de una
clara pérdida del poder adquisitivo del consumidor […] (Bolsa
de Comercio de Rosario, 2020).
Por este motivo, también aquí es conveniente evaluar

los promedios anuales para cada período de gobierno, lo
que permite comprobar que las diferencias no son tan sig-
nificativas al amortiguar ciertas desviaciones coyunturales
y excepcionales.
El promedio de toneladas de carne de res con hueso
exportado anualmente durante el gobierno de Néstor
Kirchner fue de 579.702, un 65 % superior al de 2002. El
conjunto de las dos administraciones de Cristina Fernán-
dez tuvieron un promedio anual de 304.874 toneladas, un
47,40 % menor al del gobierno de Néstor Kirchner, una
brecha que se profundiza aún más si solo se toma el segun-
do mandato (2012-2015), con un promedio de 200.184
toneladas anuales, equivalente al 34,53 % del alcanzado
durante la gestión de su esposo. Finalmente, la administra-
ción del presidente Mauricio Macri registró un promedio
anual de exportaciones por este rubro de 487.823 tonela-
das, superando en un 60 % el promedio de ambos manda-
tos de Cristina Fernández y en un 144 % el último perío-
do de gobierno (2012-2015). Sin embargo, estos niveles se
encontraban un 15,85 % por debajo del promedio obtenido
bajo la administración de Néstor Kirchner.
En cuanto a las carnes sustitutas, como hemos obser-
vado anteriormente, durante los gobiernos kirchneristas se
incrementó la producción avícola y el consumo interno, y
también sus exportaciones. Estas han tenido un crecimien-
to exponencial desde el año 2002 con 18 mil toneladas e
ingresos por solo usd 18 millones hasta el récord de más de

300 mil toneladas e ingresos por casi usd 600 millones en
2013 durante el gobierno de Cristina Fernández, para luego
caer hacia finales del mandato. Tendrían una lenta recupe-
ración durante la administración de Macri, y alcanzarían
su máximo el último año de gestión, con 268 mil toneladas
e ingresos por usd 426 millones, cifras inferiores al prome-
dio de todo el segundo mandatado del gobierno anterior.
La cadena porcina, por su parte, presentaba histórica-
mente una balanza comercial deficitaria. Para el año 2003,
era negativa en usd 126,4 millones, pero, dado el relevante
crecimiento de la producción porcina durante los gobier-
nos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández, para 2014
se había logrado un equilibrio y prácticamente el reem-
plazo total de las importaciones por producción local con
un déficit solo de usd 13 millones, a la vez que se dupli-
caban los niveles de consumo per cápita, que pasó de 6
a 12 kg por año por habitante. Las exportaciones durante
el gobierno de Néstor Kirchner aumentaron un 98 % en
volumen y cuatro veces en valor. Durante los dos mandatos
de Cristina Fernández, la tendencia se intensificó con un
272 % de aumento en volumen y un 200 % en el ingreso de
divisas por sus exportaciones.
Tanto la producción como el consumo de carne porci-
na continuaron aumentando durante el gobierno de Mau-
ricio Macri, aunque a un ritmo menor. Para 2019, últi-
mo año de su gestión, la brecha negativa de la balanza
comercial de carne porcina volvió a ampliarse a usd 44.859
millones, en buena parte debido al aumento del consu-
mo interno y las exportaciones, los que no pudieron ser
compensados por un aumento del 30 % de la producción
local. Las exportaciones continuaron creciendo con el mis-
mo dinamismo de los gobiernos anteriores al triplicarse
en volumen y valor, y alcanzaron en 2019 el récord de
25.575 toneladas exportadas y un ingreso de alrededor de

43 millones de dólares en el contexto del aumento de la
demanda china por la situación ya comentada.
Como evaluación general de los desempeños expor-
tadores de los distintos gobiernos, Galiani (2019) sostiene
que las políticas llevadas a cabo entre 2011 y 2015 tuvie-
ron un claro sesgo antiexportador que explica su “pési-
mo desempeño” (sic), mientras que, desde el comienzo de
la gestión de la administración Macri, se implementaron
medidas orientadas a revertir este sesgo y a profundizar la
inserción argentina en las redes de comercio internacional.
Para Galiani (2019), el proceso de mejora en la diná-
mica de exportación de los granos durante el gobierno del
presidente Macri se extiende también a la ganadería vacu-
na, producto de la eliminación de los roe rojos y la reduc-
ción de las retenciones, que permitieron que el stock de
ganado comenzara a crecer a una tasa mayor, y el volumen
de exportación de carne vacuna alcanzara en 2019 un nivel
cercano al máximo obtenido en 2005.
Si bien durante la administración Macri se logró
duplicar las exportaciones de carne vacuna en relación con
2015, estos registros se ubicaron en niveles que el kirchne-
rismo obtuvo más de una década antes durante el extenso
período de 2004 a 2009, mientras que el stock ganadero
de 2019 solo superaba en un 5 % al de 2015 y estuvo por
debajo de las existencias que los gobiernos kirchneristas
mantuvieron entre 2003 y 2009 inclusive. En cuanto a las
carnes sustitutas, la exportación de carne porcina tuvo un
dinamismo similar a la vacuna, ya que se triplicó en volu-
men y valor en relación con 2015, pero la carne aviar se
mantuvo estancada, sin superar el promedio alcanzado en
el período de gobierno de Cristina Fernández.
Un informe de Fernanda Vallejos, cuyos principa-
les resultados de su comparación del desempeño de las
exportaciones argentinas por período de gobierno entre

2004 y 2018 fueron publicados por el periódico Ámbito
Financiero (21/03/19), muestra que el promedio del ingre-
so por exportaciones anuales de la gestión Cambiemos
tuvo un resultado más bajo que el de los dos gobiernos
previos de Fernández de Kirchner, pero mayor que el de
Néstor Kirchner.
El periodo 2004-2007 del gobierno de Néstor Kirchner
superó en un 63 % el promedio del ingreso por exportacio-
nes de 2001-2002, mientras que la primera administración
de Cristina Fernández de Kirchner superó en un 57 % el
del gobierno que la precedió, y se estancó manteniendo
ese nivel en su segundo mandato, entre 2012 y 2015. Por su
parte, el ingreso promedio por exportaciones entre 2016 y
2019 bajo la administración Macri fue inferior en un 10 %
del nivel alcanzado en el período de Cristina Fernández.
Argentina. Promedio de exportaciones por período de gobierno entre 2001 y 2019

(en miles de USD)
2001-2003 2004-2007 2008-2011 2012-2015 2016-2019(*)

E. Duhalde N. Kirchner C. Fernández C. Fernández M. Macri
27.377.359 44.372.252 69.211.619 70.283.417 63.730.000
Fuente: Fernanda Vallejos en Ámbito Financiero (21/03/19). (*) Para el período

2016-2019, se incorporó al cálculo del promedio realizado por Vallejos que abar-
caba solo hasta 2018 los ingresos por exportaciones de 2019, que alcanzaron los
68,11 mil millones de dólares.
Para Vallejos, la devaluación de la moneda y el con-

siguiente impacto negativo en el ingreso de la población
fue impotente como instrumento para impulsar la activi-
dad exportadora durante el gobierno de Mauricio Macri.
A ello se le habrían agregado políticas perjudiciales, como
los derechos de exportación del 12 % aplicados a los princi-
pales rubros de manufacturas, la ausencia de reintegros de
exportación a valores útiles, la falta de líneas y el acceso al

financiamiento para las empresas exportadoras, y el cerce-
namiento en 2017 de las estadísticas de la afip que permi-
tían a los exportadores armar sus estrategias comerciales.
La comparación de Vallejo omite considerar un factor
diferencial importante entre ambos períodos. El impacto
del nivel de precios internacionales de los commodities
agropecuarios durante el segundo mandato de Fernández
de Kirchner, en el que prácticamente se duplicaron los pro-
medios históricos redituando muy favorablemente en los
resultados obtenidos.
En una postura intermedia, un trabajo del Centro de
Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el
Crecimiento (cippec)60 reconoce varios activos de la políti-
ca económica de Cambiemos en sus inicios para imprimir-
le un mayor sesgo exportador a la economía: revertir nor-
mas y mecanismos establecidos por el gobierno anterior
para limitar selectivamente las exportaciones de algunos
productos, reactivar iniciativas para revitalizar la inserción
de Argentina en el mundo (como el tlc firmado con la ue),
establecer medidas transversales de facilitación y estímu-
lo a las exportaciones y medidas de apoyo o estímulo a
sectores específicos. Sin embargo, advierten que las medi-
das ejecutadas posteriormente tuvieron efectos opuestos,
como el aumento de derechos de exportación y su aplica-
ción a prácticamente toda la canasta exportadora (inclu-
yendo servicios) sin distinción de alícuotas en función de
complejidad o valor agregado, la reducción en un 66 %
de los reintegros a la exportación y, además, el aumento
de la tasa de estadística de 0,5 % a 2,5 %, conjuntamen-
te con la eliminación de un conjunto de importaciones
exceptuadas.
60 Martín Rapetti, Pablo Carreras Mayer, Caterina Brest López y Alejo Sorrentino,
“Metas estratégicas para transformar Argentina” (El Economista, 20/09/19)
A ello se le agregaba una estrategia de política macro-

económica –la combinación de la política fiscal, monetaria
y financiera– desde el comienzo de la gestión de Cam-
biemos que generaba un entorno poco propicio para un
despegue exportador. No existió, según los autores men-
cionados, una vinculación y coordinación explícita entre la
estrategia de política macroeconómica, la agenda de desa-
rrollo productivo y la promoción de exportaciones. En ese
contexto, las exportaciones de bienes y servicios tuvieron
un bajo promedio de crecimiento anual.
El valor de las exportaciones expresa probablemente
de una forma más fidedigna las mayores o menores ven-
tajas obtenidas por el país a partir de los resultados de
la combinación del nivel de precios internacionales y los
efectos de las políticas domésticas que orientan la decisión
de los productores, al ser una relación entre el tipo de bie-
nes exportados, los volúmenes exportados y el ingreso en
dólares obtenido por esta actividad. Dado que las expor-
taciones argentinas se componen en alrededor de sus dos
terceras partes por productos agropecuarios, y que estos se
basan principalmente en volumen y no en precio al pro-
venir de cereales y oleaginosas con muy bajo agregado de
valor, en el primer término de la ecuación pueden incidir
los eventos naturales y climáticos (sequías, inundaciones)
que afectan coyunturalmente la producción en determi-
nada campaña.
Argentina. Valor de la tonelada exportada de las cadenas agroalimentarias entre 1997 y 2016
(en USD/t)
Año US$ Gobierno
2002 236 Eduardo Duhalde
2003 263 Néstor Kirchner

Prom. USD 300
2004 298
2005 272
2006 311
2007 356
2008 479 1.º mandato de Cristina

Fernández
2009 480 Prom. USD 488
2010 445
2011 547
2012 525 2.º mandato de Cristina

Fernández
2013 569 Prom. USD 524 (1.º + 2.º=
506)
2014 559
2015 441
2016 394 Mauricio Macri

Prom. USD 398
2017 384
2018 417
2019 392
Fuente: fada con base en datos del indec (2019: 25). Para 2019: indec (2020).
El valor de las exportaciones de las cadenas agroa-

limentarias a lo largo del tiempo, en dólares por tonela-
da exportada, aumentaron un promedio del 27 % durante
la gestión de Néstor Kirchner (2003-2007). Este promedio
creció en forma significativa durante los dos mandatos de
Cristina Fernández (69 %) y alcanzó los usd 506 por tone-
lada. Por otra parte, durante la administración de Mauricio
Macri (2015-2019), ese promedio se ubicó en usd 397, un

21 % menor al del gobierno precedente, pero un 33 %
superior al gobierno de Néstor Kirchner. Los resultados
demuestran que los valores de las exportaciones agrope-
cuarias alcanzaron su cénit en el año 2013, a partir del
cual comenzaron a caer acompañando la evolución de los
precios internacionales, y siendo compensados solo par-
cialmente por el aumento de los volúmenes producidos
y exportados.
En síntesis, los resultados en materia de producción
y exportaciones agropecuarias fueron menos sensibles a
las orientaciones de los diferentes gobiernos y sus políticas
que a las dinámicas impuestas por el escenario interna-
cional y a las tendencias de evolución tecnológica y pro-
ductiva del sector.
6
Alianzas y conflictos
El simbolismo de discursos y gestos presidenciales suele

ser un indicador de las alianzas y conflictos abiertos o
subterráneos que los gobiernos tienen con las diferen-
tes fuerzas sociales y sectores económicos. La presencia o
ausencia de representantes del gobierno en la tradicional
muestra palermitana de la Sociedad Rural Argentina ha
sido históricamente un termómetro de la relación con el
sector agroexportador nacional61.
Durante el período de 14 años que incluye los gobier-
nos de Eduardo Duhalde, Néstor y Cristina Kirchner, no
hubo presencia presidencial en la centenaria exposición.
Por el contrario, el presidente Mauricio Macri cumplió el
ritual de asistir puntualmente desde el primero al último
año de su gobierno.
Desde fines de la década de 1990 y comienzos del
nuevo siglo, las tradicionales entidades gremiales empre-
sarias del sector, Sociedad Rural Argentina (sra), Confe-
deraciones Rurales Argentinas (cra), Federación Agraria
Argentina (faa) y Confederación Intercooperativa Agro-
pecuaria (coninagro), se encontraban en un proceso de
confluencia en sus posiciones y acciones. Este proceso
fue madurando en la medida en que las transformaciones
61 Aunque las muestras dinámicas, como Expoagro, desplazaron en importancia a

aquella desde el aspecto productivo y tecnológico para el agro, la exposición
rural de Palermo continuó siendo una vidriera política de la relación del sector
con el gobierno de turno.
209
económicas y sociales en el sector reducían las distancias

entre los intereses de sus asociados, sus dirigencias tradi-
cionales eran reemplazadas, un creciente reclamo de uni-
dad en un frente agrario común llegaba desde sus bases
cada vez más menguadas y de productores no agremiados,
se acrecentaba el síndrome de marginalidad en la toma de
las decisiones políticas de los gobiernos, y aumentaba la
competencia que degradaba su legitimidad de representa-
ción ante el surgimiento de una pluralidad de asociaciones
y movimientos sociales a lo largo y ancho del país que
intentaban resolver sin demasiada agregación de intereses
los problemas de sus representados (Lattuada, 2006).
Las primeras expresiones de acciones en común del
frente rural se observaron sobre mediados de la década
de 1990. Las cuatro entidades gremiales patronales del
sector (faa, cra, coninagro y sra) presentaron un pro-
grama conjunto al gobierno de Carlos Menem en 1994,
y durante esa década las tres primeras entidades realiza-
ron ocho paros y medidas de fuerza conjuntas reclaman-
do modificaciones en las políticas para el sector. Hacia
fines del período, las cuatro entidades históricas realizaron
varios comunicados y una medida de fuerza en abril de
1999, seguido en febrero de 2001 por la publicación de un
documento de las tres primeras en el que coincidían en
una serie de propuestas de política agraria reclamadas al
gobierno62. En setiembre de 2001, se sumaría la sra para
una nueva medida de fuerza de las cuatro entidades (Lat-
tuada, 2006: 202-203), y más tarde constituirían la deno-
minada Mesa de Enlace para liderar el conflicto del 2008
contra el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner.
Estas iniciativas conjuntas no impidieron a las enti-
dades gremiales realizar paralelamente acciones autóno-
62 “Propuesta Conjunta para una política agropecuaria de crecimiento con equi-

dad” (coninagro, cra, faa, 21/02/01).
mas, de acuerdo a sus estilos e intereses principalmen-

te representados. A fines de abril de 2002, a casi cuatro
meses de haber asumido Eduardo Duhalde la presiden-
cia de la nación, las Confederaciones Rurales de Argentina
(cra) organizaron un paro de actividades por cuatro días
reclamando soluciones por endeudamiento y costos de los
combustibles, al que siguió otra medida de fuerza solo un
mes después, a fines de mayo, liderada por la Federación
Agraria Argentina (faa) en plena crisis dejada por la salida
de la convertibilidad.
Los beneficios de las devaluaciones del gobierno de
Eduardo Duhalde, el importante refinanciamiento de las
deudas del sector, y la reactivación económica posconver-
tibilidad dieron al gobierno de Néstor Kirchner, asumido el
25 de mayo de 2003, condiciones favorables para el creci-
miento económico y un inicio sin sobresaltos en su rela-
ción con el sector agroexportador. No obstante, cuando los
primeros signos de una escalada inflacionaria se hicieron
presentes a mediados de su mandato y el gobierno comen-
zó a tomar medidas de intervención en el mercado gana-
dero, las cra fueron las primeras en activar las protestas
contra las regulaciones iniciadas en 2005 y profundizadas
en 2006 con la prohibición temporal de las exportaciones
de carnes.
Mientras que para cereales y oleaginosas histórica-
mente los mercados externos fijaron, con mayor o menor
intervención gubernamental, los precios internos, en car-
nes y lácteos tradicionalmente se operaba a partir de una
clara preeminencia del mercado interno. Las exportacio-
nes de estos productos eran resultado de saldos exporta-
bles contracíclicos a la evolución de la demanda interna.
La situación posdevaluación y los cambios en los merca-
dos internacionales hicieron que los mercados externos
ganaran relevancia en el modelo de fijación de precios, con
la consecuente tensión entre ambos mercados, la que fue

arbitrada por el Estado vía mayores retenciones, cuotifi-
cación y prohibiciones de las ventas externas a favor del
consumo local (Bisang, 2007: 238).
Durante 2005 las exportaciones de carne vacuna
alcanzaron las 771.427 toneladas de res con hueso, lo cual
generó un ingreso de usd 1.295 millones fob. Esto repre-
sentaba un crecimiento del 22 % en volumen y 33 % en
valor con relación al año anterior, el segundo registro his-
tórico luego del récord del año 1969, de manera que se
revertió un estancamiento de más de 35 años.
Paralelamente, la recomposición de los salarios y el
aumento del empleo de la población posibilitaron mejo-
rar los niveles de consumo de carne a niveles de períodos
previos a la crisis. La confluencia de ambas situaciones
generó, por una parte, una gran expectativa en los produc-
tores de mejores ingresos, que comenzaron una retención
de vientres para aumentar la producción en el mediano
plazo (tres años aproximadamente lleva el ciclo completo),
y, por otra, el inicio de un proceso de aumento sostenido
de los precios de la carne al público. Dado que la carne
ocupa un lugar destacado en la dieta de los argentinos y es
el bien más importante en la canasta de consumo de los
hogares que se utiliza para calcular el nivel general de pre-
cios, contener la escalada de precios al consumidor, que
fue del 28,8 % en 2005, se constituyó en un objetivo político
importante de corto plazo para el gobierno (ipcva, 2006).
Entre marzo de 2005 y abril de 2006, el gobierno adop-
tó diversas medidas con ese objetivo, mientras procura-
ba lograr consensos en el corto plazo y promover el Plan
Ganadero para un futuro próximo en reuniones de la mesa
de ganados y carnes, integrada por funcionarios estatales
y representantes de los diferentes eslabones de la cade-
na ganadera. Hubo pocas coincidencias, y menos aún el
cumplimiento de los pocos acuerdos alcanzados, en parte

por la propia dinámica del ciclo ganadero y también por-
que la atomización de los actores del sector dificultaba la
confluencia de sus respectivos intereses.
Algunas de las medidas adoptadas por el gobierno
no contemplaban las diferencias entre el ciclo y destino
de la producción de animales y cortes de exportación o
de consumo interno, lo que generaba más problemas que
soluciones. Según Dávila (2019: 141):
Más allá de la lógica política que inspiró las decisiones del

gobierno, las acciones aplicadas no parecerían estar basadas en
un diagnóstico adecuado sobre la dinámica de los procesos de
producción y comercialización de la cadena agroindustrial y los
mecanismos de distribución sectorial de la renta […].
No obstante, en el corto plazo, se obtuvo una baja

coyuntural del 30 % en el precio de la carne y una trans-
ferencia de ingresos hacia el sector frigorífico y consu-
midores (Dávila, 2019: 125). Mientras que en el mediano
término las medidas condujeron a una caída de más del
20 % del stock ganadero, cuya manifestación se observa-
ría posteriormente durante el primer mandato de Cristi-
na Fernández; una tendencia que recién comenzaría a ser
revertida a partir del año 2011 (ipcva, 2006).
En este contexto, las cra realizaron en julio de 2006
el primer paro ganadero con interrupción de comercializa-
ción de ganado, pero sin el acompañamiento de las otras
entidades ni de los frigoríficos.
El gobierno respondería designando el 29 de julio
de 2006 a Guillermo Moreno –hombre de confianza del
presidente Néstor Kirchner– en la Secretaría de Comercio,
quien se encargaría de conducir las relaciones con el sub-
sector y reportar directamente al presidente. A partir de
este momento, el proceso de medidas y contramedidas se
desplegó en el marco de tensiones crecientes en el Estado

entre la Secretaría de Comercio y la Secretaría de Agricul-
tura, con el particular estilo de intervención de la prime-
ra, que contribuiría en forma decisiva a la gestación del
conflicto con el sector productor de carnes y granos. Se
incrementaría el poder de intervención y discrecionalidad
adoptando medidas que afectarían diferencialmente a los
eslabones de la cadena de la carne: precios de referencia
y precios máximos, aumento del peso de animales que
faenar, reclasificación del tipo de animales, diferenciación
de cortes exportables y cortes populares, aumento signifi-
cativo de las retenciones a las exportaciones de carnes63,
suspensión temporal de sus exportaciones, subsidios a la
crianza bajo sistema feedlot, suspensión de actividad en fri-
goríficos por deudas impositivas y otras medidas durante
2006 que incrementaron la tensión existente con el sector
(Azcuy Ameghino, 2017).
Pocos meses después, en diciembre de 2006, se con-
vocó a un nuevo paro con cese de comercialización de
carnes, ahora con la participación de sra, Cra y faa, cues-
tionando la intervención del Estado en la regulación de los
mercados agrícolas y cárnicos que, argumentaban las enti-
dades gremiales, llevaban a una transferencia de ingresos
de los productores a exportadores y supermercados.
En enero de 2007, se reactivaron las medidas de fuerza
por el aumento de retenciones, con activa presencia de
las cra y la faa, las que se repitieron ante el nuevo incre-
mento sufrido en noviembre de 2007 (Fairfield, 2011). Este
último no fue un hecho menor, dada la dimensión de la
transferencia de ingresos que significó de los productores
63 La retención por la exportación de carne vacuna era, desde el gobierno de

Eduardo Duhalde, del 5 %, pero tenía un reintegro equivalente que la neutraliza-
ba. El gobierno estableció la retención en un 15 % y eliminó el reintegro existen-
te, con lo cual la carga pasó de 0 % al 15 % a fines de 2005 (ipcva, 2006).
al núcleo concentrado de los exportadores de granos, con

el consentimiento de la Secretaría de Comercio.
El 7 de noviembre de 2007, luego de haber triunfado
Fernández de Kirchner en las elecciones presidenciales de
octubre con el 42 % de los votos, la administración saliente
estableció un aumento general de los derechos de exporta-
ción para todos los granos, que, en el caso de la soja, pasó
de 27,5 % a 35 %. Con información privilegiada, los expor-
tadores registraron unos días antes del aumento la venta
de algo menos de la mitad de la cosecha argentina que
aún ni siquiera había sido sembrada. Esta maniobra les
permitía capturar la diferencia excepcional entre el 27,5 %
que debían pagar al Estado y el 35 % que descontarían a los
productores, maniobra que fue posible porque el gobierno
no había cerrado el registro de exportaciones a tiempo.
Las denuncias y reclamos hicieron que interviniera el
Congreso de la Nación, el cual sancionó la Ley n.º 26.351 en
diciembre de 2007, denominada Martínez Raymonda en
reconocimiento a su autor, para revertir la situación gene-
rada e impedir situaciones futuras similares.
El gobierno reglamentó la ley recién cinco meses des-
pués, en mayo de 2008, con lo cual confirmaba que el
olvido de cerrar los registros a los exportadores no había
sido un error o ineficiencia de la administración, y encargó
la supervisión de su cumplimiento a la Oficina Nacional
de Control Comercial Agropecuario (oncca). Este organis-
mo, bajo la dirección de Ricardo Etchegaray, luego director
todopoderoso de la afip, a partir de la autonomía otorgada
en 2006 actuaba en total sintonía bajo la órbita de influen-
cia del cada vez más poderoso secretario de Comercio,
Guillermo Moreno. La oncca no solo habilitó las manio-
bras mencionadas de los exportadores, sino que además
dejó de publicar las declaraciones juradas del tonelaje de
exportaciones diarias declaradas.
Se estima que el resultado de estas operaciones,

antecedente no menor al conflicto del 2008, implicó una
transferencia del sector productor al núcleo concentrado
de empresas exportadoras equivalente a unos usd 2.000
millones (Ferrari Echeverri, 2008; Dávila, 2019: 178).
En un contexto con costos internos crecientes, los
antecedentes del conflicto ganadero no resuelto, arrastra-
do durante dos años por la intervención del mercado de
carne y las restricciones comerciales, y el escándalo de
fines de 2007 por el cual los exportadores retenían en su
beneficio un porcentaje mayor en el precio que pagarían
al productor que el que debían abonar al Estado en con-
cepto de retenciones, el gobierno adoptó una medida que
dispararía un conflicto cuyos resultados lo llevarían a su
primera derrota política.
En marzo de 2008, en el marco de precios internacio-
nales de los commodities, que se habían duplicado en dóla-
res en relación con 2006, con expectativas de continuar
aumentando, el gobierno de Cristina Fernández dictó la
Resolución n.º 125, que establecía una nueva metodología
y aumentaba los niveles de retenciones a las exportaciones
de granos existentes.
El gobierno pretendía establecer una fórmula que
transformara el porcentaje a retener en un porcentaje
móvil en relación inversa con la evolución del precio inter-
nacional de los granos. Si el precio en el mercado de Chica-
go caía por debajo de los usd 200 la tonelada, la soja ten-
dría retenciones cero. Pero, con el valor en usd 400, ese
porcentaje de impuestos pasaría al 35,75 %, y con un pre-
cio de usd 600 la tasa de retención llegaría a 49,33 %. El
aspecto que peor se comunicó y generó mayor rechazo del
sector era que la suba progresiva de las retenciones en los
tramos superiores de la escala llegaba al 95 %, no del total,
sino de los futuros incrementos de precios internacionales.
Esto se interpretaba como una confiscación de los ingresos

dado que establecía a partir de cierto precio un techo al
ingreso de los productores cualquiera fuera el nivel de los
precios internacionales que se alcanzara, lo cual, además,
afectaba el funcionamiento de los mercados de futuro del
país (Barsky y Gelman, 2009).
La medida, que focalizaba sobre los ingresos, pero
no sobre la rentabilidad efectiva o ganancias, no contem-
plaba la situación de aquellos productores con menores
dimensiones, o en tierras de menor productividad, regio-
nes marginales donde los rendimientos son menores o con
mayores costos por distancia de los puertos de embarque.
Tampoco contemplaba, como hemos comprobado en el
capítulo de política de tierras, el mayor perjuicio que oca-
sionaba en los sectores productores arrendatarios con con-
tratos que no podían modificarse.
Como más tarde lo reconocerían los principales acto-
res del gobierno, la propuesta tuvo errores técnicos en su
diseño, pero también en cuanto al diagnóstico y la eva-
luación de su impacto. La decisión fue tomada en forma
solitaria por el ministro de Economía Martín Lousteau, sin
realizar consultas previas con representantes sectoriales,
ni una adecuada supervisión por parte del gabinete al que
se expuso la iniciativa. La premura de su anuncio se justi-
ficaba en el hecho de evitar que el secretario de Comercio
Guillermo Moreno impusiera su propuesta de elevar las
retenciones al 63,4 % del precio internacional y acordar la
medida, como era su estilo, solo con los exportadores que
harían la retención, pero no con los productores que las
pagarían (Dávila, 2019: 187-190).
Esta decisión, sumada a los antecedentes ya comenta-
dos, generó un conflicto que se extendió durante 129 días,
y llevaría a la primera derrota política para el kirchnerismo,
con sus consecuencias en las elecciones legislativas de

2009.
En respuesta a la medida tomada, el sector productor
agroexportador convocó a un paro de actividades para
reclamar su derogación. Una semana después, el gobierno,
a través de su ministro de Economía, se mostró inflexible
sosteniendo que no habría cambios en la medida adop-
tada.
El 12 de marzo de 2008, comenzó la huelga de comer-
cialización de granos anunciada por la Mesa de Enlace
Agropecuaria, que agrupaba a las cuatro históricas entida-
des gremiales representativas de productores y empresa-
rios rurales vinculados a la producción extensiva de car-
nes y grano (Sociedad Rural Argentina, Confederaciones
Rurales Argentinas, Federación Agraria Argentina y Coni-
nagro) y respaldada por numerosos grupos de productores
“autoconvocados” del interior del país que no respondían
a conducción gremial alguna. Estos tuvieron un rol central
en la intensificación del conflicto a partir de sus moviliza-
ciones en el Interior, la participación en cortes de rutas que
impedían el normal tránsito de pasajeros y mercancías, y
la presión que ejercían sobre la dirigencia de las entidades
tradicionales que intentaban lograr una rápida negocia-
ción para salir de la situación (Gras, 2010).
Barsky y Gelman sostienen que
la protesta se convirtió en la más prolongada y masiva desde el

camionetazo que los ruralistas le hicieron en 1985 a Raúl Alfon-
sín. Pero la diferencia es que aquí no se discutía el reparto de
pérdidas sino cómo distribuir mejor los excedentes (Barsky y
Gelman, 2009: 513).
Por este motivo, la presidenta Fernández de Kirchner

condenó las protestas por cadena nacional el 25 de marzo
de 2008 con una frase que algunos consideraron poco feliz,
pero que no carecía de una relativa objetividad al denomi-

narlo “piquetes de la abundancia”. También sostuvo en ese
discurso que “no se dejaría extorsionar”, al considerar que
en las protestas había “un intento de golpe de Estado”. Y en
su respaldo numerosos sectores sociales e intelectuales afi-
nes responsabilizaron a las viejas élites “terratenientes” y la
“oligarquía ganadera”, además de a los “pools de siembra”.
Para comprender la interpretación en clave política
del conflicto por parte del gobierno, es necesario recor-
dar los planteos de Ernesto Laclau sobre el “antagonis-
mo administrado” y la elección de enemigos y adversa-
rios, cuya influencia en la estrategia del kirchnerismo en
el poder se puede deducir del diálogo que habrían man-
tenido en la residencia de Olivos el expresidente Néstor
Kirchner y dos de los ministros que integraban el gabinete
de su esposa a dos días de anunciada la medida:
No se preocupen, nosotros sabemos elegir los enemigos y siem-

pre ganamos. O es el fmi o nosotros, y ganamos nosotros. Lo
mismo pasó con la Corte de Menem, los genocidas y los fondos
buitres. Y esta vez es el campo o nosotros (Perfil, 18/07/18).
Ollier (2017) destaca precisamente esta lógica de ami-

go/enemigo sin márgenes para la negociación que carac-
terizó la construcción de poder político de los Kirchner,
y que hasta ese momento había resultado exitosa, como
una de las principales causas de la crisis generada. De
hecho, con la renuncia del ministro de Economía autor
de la medida, se abrió la posibilidad de derogar la reso-
lución, pero fue descartada al considerarse que podía ser
interpretada como una muestra de debilidad del gobierno
(Dávila, 2019: 201).
El conflicto se generalizó e intensificó con el correr de
los días. La producción de soja se realizaba en 15 de las 24
provincias del país. No solo las entidades representativas
históricas del empresariado rural, por producto, tecnológi-

cas, de insumos, acopiadores, las bolsas de cereales64 y las
fuerzas políticas opositoras solicitaban revertir la medida,
sino varios senadores y diputados de la fuerza política en
el gobierno, así como numerosos intendentes y goberna-
dores afines, con la excepción de las provincias de Tucu-
mán, Chaco, Entre Ríos, y Buenos Aires, que mantenían
una férrea lealtad al gobierno nacional a pesar del reclamo
creciente en sus territorios (Sartelli, 2008; Grimaldi, 2018;
Dávila, 2019).
Todos los intentos de negociación encontraron la
resistencia del entonces secretario de Comercio Guiller-
mo Moreno, quien sostenía: “[…] el campo se lo banca
absolutamente porque la soja se banca cualquier cosa […]”
(Infobae, 11/03/18). Como hemos visto anteriormente, el
secretario de Comercio, no el ministro de Economía ni
el secretario de Agricultura, fue adquiriendo un creciente
poder de decisión sobre los intereses que afectaban a los
sectores agropecuarios, industriales y comerciales sin dis-
tinción, a partir de las políticas discrecionales y selectivas
de regulaciones y subsidios. Un poder que se incrementó
a partir del conflicto con la creación y aplicación de per-
misos de exportación o roe (Registro de Operaciones de
Exportación) por Resolución n.º 543 de 2008, luego modi-
ficada por la Resolución n.º 7.552 de 2009, y los pre-roe,
consultas previas a la solicitud de aquellos que otorgaban
mayor discrecionalidad aún a sus decisiones.
64 Además de las cuatro entidades gremiales tradicionales que integraban la Mesa

de Enlace, se adhirieron a la protesta: la Asociación Argentina de Productores de
Siembra Directa (aapresid); la Asociación Argentina de Girasol (asagir); la
Federación de Distribuidores de Insumos Agropecuarios (fedia); el Frente
Agrario Nacional (fan); la Asociación de Productores de Granos del Noroeste
Argentino (prograno); la Federación Argentina de Contratistas de Máquinas
Agrícolas (facma); la Federación de Acopiadores de Granos (fag); la Asociación
Cadena Argentina de la Soja (acsoja); y las Bolsas de Cereales de Bahía Blanca,
Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe, entre otras (Panero, 2019).
Este poder sería instrumentado para que, a pesar del

apoyo al reclamo realizado por vastos sectores rurales y
urbanos, no contara con el respaldo de históricos alia-
dos, como la Coordinadora de Productores de Alimentos
(copal), o en un primer momento la Unión Industrial
Argentina (uia), la Cámara Argentina de Comercio (cac),
o los sectores financieros agrupados en las asociaciones
de bancos, quienes abogaban por un acercamiento de las
posiciones a partir de la negociación. Tardíamente, la Aso-
ciación Empresaria Argentina (aea), que integraba a los
principales representantes de las empresas nacionales y
extranjeras de mayor dimensión del país, tomó una posi-
ción de apoyo al reclamo, e intentó constituirse sin éxito
en mediadores de un acuerdo. En cambio, otras organi-
zaciones empresarias, vinculadas al pequeño y mediano
empresariado, como la Confederación General Empresaria
(cge), la Confederación General de la Industria (cgi) men-
guadas en su histórica representatividad, y algunas cáma-
ras de la Unión Industrial Argentina como la Asociación de
Industrias Metalúrgicas de la República Argentina (adim-
ra), y federaciones industriales de Buenos Aires y Santa Fe
mantuvieron su apoyo al gobierno en forma permanente
(Dossi, 2019; Novaro, 2020).
Los argumentos empleados por el gobierno para justi-
ficar la resolución se sostenían en la necesidad de separar
los precios internacionales de los internos para no afectar
los niveles de inflación y el costo de alimentos básicos de
la población, pero, dado que la medida afectaba con un
mayor porcentaje a la soja y el girasol que al maíz y el
trigo, el objetivo fiscal no podía ser velado. Un segundo
argumento, contradictorio con el primero, pero que bus-
caba justificar ese menor porcentaje de retención en trigo
y maíz era que la medida pretendía reducir el proceso de
sojización del país, dadas sus consecuencias negativas en
los suelos, el ambiente, la concentración económica y la

reducción de demanda de trabajo. Sin embargo, la super-
ficie sembrada de los cereales disminuyó en favor de la
soja, que continuó expandiéndose durante todo el segun-
do mandato de Cristina Fernández y alcanzó un récord
histórico.
Las movilizaciones en el interior y los cortes de ruta en
las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Entre
Ríos se extendieron a otras provincias del país. Comenzó
el desabastecimiento de algunos productos en los centros
urbanos. A los cortes de ruta, se les sumaron las moviliza-
ciones de protesta en grandes ciudades y localidades del
interior del país, los cacerolazos en la Ciudad de Buenos
Aires, las negociaciones fallidas en distintos niveles, las
adhesiones65 y las contramarchas a favor del gobierno66, así
como el surgimiento de la agrupación política kirchnerista
“La Cámpora”67.
Con el conflicto desatado, la estrategia política guber-
namental recurrió a la vieja práctica política de intentar
dividir el frente rural, buscando alternativas para mori-
gerar la carga impositiva sobre los pequeños y medianos
productores a través de sucesivas resoluciones y, a su vez,
65 Organizaciones sindicales, corporativas y sociales se manifestaban a favor de las

retenciones como mecanismo redistributivo y respaldaron al gobierno: la Con-
federación General del Trabajo de la República Argentina (cgt), la Mesa Nacio-
nal de la Central de Trabajadores Argentinos (cta), la Asamblea de Pequeños y
Medianos Empresarios (apyme), Madres de Plaza de Mayo, Abuelas de Plaza de
Mayo, el Movimiento Evita, la Federación de Tierra y Vivienda (ftv), Libres del
Sur, el Frente Barrial 19 de Diciembre, Barrios de Pie y miembros de la juventud
kirchnerista, entre otros.
66 El secretario de Comercio, Guillermo Moreno, participó en persona de la mar-
cha y forcejeos de lo que denominaron la reconquista de la Plaza de Mayo,
expulsando a grupos opositores del lugar.
67 Si bien la agrupación nació cuando Néstor Kirchner, ya presidente, el 28 de
diciembre de 2006 recibió de la familia los atributos presidenciales del expresi-
dente Héctor Cámpora junto a un grupo de jóvenes militantes kirchneristas, el
plan de lucha de la agrupación comenzó el 15 de marzo de 2008, cuando intentó
despejar sin éxito algunas rutas bloqueadas en la Provincia de Buenos Aires.
apuntando las críticas sobre la concentración de la pro-

ducción, los pools de siembra y los grandes propietarios,
también identificados como los terratenientes y la oligar-
quía ganadera. En esta estrategia convocó el respaldo de
las asociaciones de agricultores familiares, campesinos y
pueblos originarios cuya organización había promovido,
en algunos casos, o posibilitado, en otros, a partir de las
políticas y programas de desarrollo rural implementados
desde 2003 en adelante. Algunas organizaciones concu-
rrieron con un apoyo irrestricto, mientras que otras encon-
traron la oportunidad para hacer visibles sus reclamos por
modelos antagónicos al agroexportador pampeano.
En cambio, la Unión Argentina de Trabajadores Rura-
les y Estibadores (uatre), representante de los trabajado-
res rurales registrados y liderada por el histórico dirigente
peronista Gerónimo “Momo” Venegas, no dudaría en apo-
yar a la Mesa de Enlace en su conflicto con el gobierno. Más
tarde, el líder sindical se postularía sin éxito a la Cámara
de Diputados de la Nación en 2012 por la fuerza política de
oposición Cambiemos y, posteriormente, sería un activo
respaldo a la candidatura presidencial de Mauricio Macri
para las elecciones de 2015.
Como sostienen Castro García et al. (2009), la diná-
mica de confrontación y polarización no solo desembocó
en el pasaje de un conflicto corporativo hacia uno políti-
co, sino que además la lógica de amigo-enemigo operó de
tal forma que velaba la diversidad y heterogeneidad que
integraba el “campo”, y no permitía escuchar las posturas
críticas a ambas posiciones que, aún enfrentadas, no cues-
tionaban el modelo de desarrollo del agronegocio.
En esta misma línea, otros autores sostienen que, a
pesar de las diferencias entre gobiernos liberales (como los
de Carlos Menem o Fernando de la Rúa) o de derechas
(Mauricio Macri) y posneoliberales o progresistas (Néstor
Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner)68, la lógica del

agronegocio con sus modalidades de “neoextractivismo” y
“acumulación por despojo” no solo permaneció, sino que
se profundizó (Isidro y Forlani, 2019: 1-5; Martínez Doug-
nac, 2013: 334), en un modelo de agricultura sin agricul-
tores cuyo avance, el desierto verde sojero (Domínguez y
Sabatino, 2010), se basa en las innovaciones tecnológicas
y las políticas económicas neoliberales que las promue-
ven y, en ciertos casos, en el uso de violencia explícita
del agronegocio sobre las comunidades rurales (Wabren,
2016: 62). Esta es una corriente de pensamiento que Man-
zanal (2017: 2-7) intenta sintetizar y, a la vez, ampliar a
otros niveles de la sociedad, al considerar que el obje-
tivo de los poderes hegemónicos consiste en ocultar los
perjuicios que ocasionan a las poblaciones y territorios,
la reprimarización de la economía a partir de actividades
“extractivistas” y “especulativas”, como la soja (pero tam-
bién otras contaminantes y escasamente reguladas como
los feedlots, los biocombustibles, y la forestal-celulosa), así
como en velar el fortalecimiento de un renovado campo
de poder hegemónico conformado por antiguos y nuevos
actores relacionados al sector agroindustrial y agroalimen-
tario, al financiero y a los medios masivos de comuni-
cación, debilitando a sectores sociales conformados por
trabajadores, pequeños y medianos productores agrope-
cuarios, productores familiares, empresarios y pequeñas y
medianas empresas industriales, comerciales, de servicios,
68 No obstante, Isidro y Forlani (2019: 5-6) consideran que, si bien los gobiernos
kirchneristas no cuestionan y en cambio profundizan el modelo del agronego-
cio, han sido progresistas en la medida que impulsaron, “al menos desde lo sim-
bólico, decisiones controvertidas para las lógicas del capital asociadas al agrone-
gocio”, como las leyes de protección del bosque nativo (n.º 26.331 de 2007),
régimen de trabajo agrario (n.º 26.727), régimen de limitación a la extranjeriza-
ción de tierras (n.º 26.737 de 2011), y de reparación histórica de la agricultura
familiar (n.º 27.118 de 2014).
cooperativas, desocupados, y movimientos sociales vincu-

lados con los derechos humanos –de género, de diversidad
étnica y sexual– y con las poblaciones originarias.
Varias de las organizaciones de la agricultura familiar,
campesina e indígena intentaron complejizar el proceso de
polarización que imponía el conflicto, dando cuenta de la
diversidad productiva, cultural y social existente, a través
de su participación con comunicados, manifestaciones y el
debate parlamentario al que concurrieron.
La mayoría de estas organizaciones se crearon duran-
te el gobierno de Néstor Kirchner y se fortalecieron bajo
la administración de Cristina Fernández de Kirchner, algu-
nas promovidas desde las estructuras del Estado a partir
de los programas de la Secretaría de Agricultura (psa) y
de los programas de desarrollo rural conducidos desde la
ucar, como el Foro de la Agricultura Familiar (Lattuada
et al., 2015), y otras más radicalizadas y en cierto modo
opuestas a aquellas, al atribuirles una dependencia con
organizaciones gremiales tradicionales (Federación Agra-
ria Argentina) y el gobierno nacional69, como la Red Puna,
el Consejo Asesor Indígena (cai), el Movimiento Nacional
Campesino Indígena (mnci) 70, o el Movimiento Campesino
69 Las críticas del Movimiento Nacional Campesino Indígena (mnci) al Foro de la

Agricultura Familiar pueden ser observadas en su publicación: Algunas verda-
des sobre el FoNAF, en http//:mocase.org.ar/2009/08.algunas-verdades-sobre-el-
fonaf.html(consultado en noviembre de 2010), realizadas algunos años después
de la participación que tuvieron entre 2006 y 2007 en la conducción y reorienta-
ción del Programa Social Agropecuario de la Secretaría de Agricultura de la
Nación (Lapegna, 2018: 170). Estas críticas y las realizadas por el mnci a la Fede-
ración Agraria Argentina y a las agencias del gobierno vinculadas a la agricultura
familiar son expuestas por Berger (2019).
70 El mnci se constituyó formalmente en 2004 con la participación del mocase–Vía
Campesina de Santiago del Estero, el Movimiento Campesino de Córdoba (ape-
noc, ucan, ocunc, ucatras, Organizaciones de Cruz del Eje), la Unión de Tra-
bajadores Rurales sin Tierra de Mendoza, el Movimiento Campesino de Misio-
nes, el Encuentro Calchaquí de Salta, la Red Puna de Jujuy y la Unión de Jóvenes
Campesinos de Cuyo.
de Liberación (mcl)71, en algunos casos vinculadas a parti-

dos y movimientos políticos de izquierda y organizaciones
populares urbanas, universitarias y profesionales.
Ante el conflicto, muchas de estas organizaciones
confluyeron, más allá de sus diferencias, primero en la
creación del Frente Nacional Campesino (fna)72 en abril
del 2008, y poco después, en junio del mismo año, se suma-
ron a un numeroso y heterogéneo grupo de organizaciones
del país para constituir la Mesa Coordinadora Nacional
(mcn)73.
71 El mcl, liderado por José Luis Livolti, surgió en 2002 como una corriente de
izquierda nacional dentro de la Federación Agraria Argentina (Castro García et
al., 2009).
72 El fnc fue creado el 17 de abril de 2008 con la participación de mocafor (Movi-
miento Campesino Formoseño), mocase (Movimiento Campesino de Santiago
del Estero), mocaju (Movimiento Campesino de Jujuy), mam (Movimiento Agra-
rio Misionero), Mesa de Agricultura Familiar de Buenos Aires, Mesa Provincial
de Organizaciones de productores Familiares- Francisco Álvarez, Asociación
Civil Los Pirujas, onpia (Organización de Naciones y Pueblos Indígenas en
Argentina), Asociación de Familias Productoras de la Cuenca Río Luján, Fami-
lias Productoras de Cañuelas, la Cooperativa APF- Florencio Varela, cedepo
(Centro ecuménico de educación popular)-Florencio Varela, Mesa Provincial
Zona Sur Madre Tierra-Tres Arroyos, fecoagro (Federación de Cooperativas
Agropecuarias)-San Juan, coopafes (Cooperativa de Productores de la Agricul-
tura Familiar y la Economía Social)-Mendoza, Asociación Civil amauta-Villa
Sarmiento, Parque Pereyra-Grupo San Juan, Puente Verde, Asociación de Técni-
cos del amba, la tupaj katary-Jujuy, Centro de Investigaciones en Biodiversi-
dad y Ambiente ecosur, el mcl (Movimiento Campesino de Liberación), iceco-
op, facta (Federación Argentina de Cooperativas de Trabajadores
Autogestionados), Cooperativa Quilmes, cauqueva (Cooperativa Agropecuaria
y Artesanal Unión Quebrada y Valles), Asociación de Técnicos de La Pampa
(Castro García et al., 2009).
73 Las organizaciones que formaron parte del encuentro fueron: el fnc (mocase
Juríes, mocafor, mocaju e Hijos del Monte), Ligas Agrarias, mnci (mocase Vía
Campesina, Movimiento Campesino de Córdoba, Unión de Trabajadores Rura-
les sin Tierra de Mendoza, Movimiento Campesino de Misiones, Encuentro Cal-
chaquí de Salta, Comunidades Unidas de Molinos de Salta, Red Puna de Jujuy,
sercupo, organizaciones de Buenos Aires), Coordinadora de Comunidades
Indígenas y Trabajadores Rurales de Argentina, el Poriajhú Vía Campesina, cai,
Coordinadora Mapuche Neuquina, Unión de los Pueblos de la Nación Diaguita,
Cooperativa Nor Patagónica Movimiento Evita, Centro de Estudios de Produc-
ciones Agroecológicas, Mesa de Pequeños Productores del Chaco, Asociación de
Mujeres Campesinas – Entre Ríos, Unión de Pequeños Productores del Chaco,
En conjunto, desconocieron la representación de la

Mesa de Enlace sobre los intereses de las comunidades
campesinas, los pueblos originarios, la agricultura fami-
liar y los pequeños productores. Apoyaron el sistema de
retenciones propuesto por el gobierno como una forma
de redistribución de la riqueza, desde una mirada crítica
hacia el modelo del agronegocio que consideran respon-
sable por los desalojos, los desmontes, la contaminación, y
los efectos de los agrotóxicos sobre sus animales y familias.
Pero sus reclamos trascendían la distribución de la ren-
ta de la soja y exigían “una transformación profunda del
modelo agropecuario, que avance hacia la reforma agraria
integral, agroecológica y la soberanía alimentaria” (ucn,
Proclama campesina indígena, 2008: 232, citado por Castro
García et al., 2009).
Una alternativa que, según Toledo López (2017: 12), la
administración de Fernández de Kirchner no garantizaba,
porque adscribía al
slogan que propició el imperio del sistema agroalimentario cor-

porativo y la expansión de los cultivos genéticamente modifica-
Productores Minifundista “La Nueva Estrella”, Fuerza Criolla, Consejo Asesor

Cooperativo de Río Negro, Comisión Central de Campesinos, Unión Trabajado-
res Rurales - Misiones, la Unión de Trabajadores Técnicos Rurales de Misiones,
Agrupación Padre Mujica, Cooperativa de Trabajo Icecoop, Pequeños Produc-
tores Villar Berm, Foro de Agricultura Familiar – Entre Ríos, el Observatorio del
Sur, Taller Ecologista, CPN-asesora, fa jaha itatu, Mesa de Agricultura Familiar
Norte Santa Fe, Movimiento Norte Grande, Asociación Biodinámica Argentina,
Huerteros Urbanos de Rosario, Cooperativa Surco, Lof Mapuche “Mariano Solo”,
Caudal - Salta, Em Renguedo-Rosario-La Colmena, ufa, Escuela de la Familia
Agrícola “Mensú Peguera”, Desarrollo Rural – Chaco, Escuela de la Familia Agrí-
cola “Ñamembae”, Cooperativa Agropecuaria AF, Escuela de la Familia Agrícola
Coembota, Productores Unidos Santiago Liniers, Foro de Agricultura Familiar
– Chaco, Unión de Organizaciones de Pequeños Productores de la Cuña Bos-
cosa, Escuela de la Familia Agrícola “Pejú Porá”, la Organización Tierra Nues-
tra, Cooperativa de Productores de Hermoso Campo Ltda., Movimiento Agrario
Correntino, Movimiento Agrario de Misiones, Asociación de Productores arcan
- Río Negro, Frente Campesino Por Tierra y Trabajo, Instituto Nacional de Tec-
nología Industrial – Jujuy (Castro García et al., 2009).
dos, según el cual los transgénicos venían a solucionar el proble-

ma del hambre en el mundo. Actualmente no solo se reconoce la
falacia de ese argumento por cuanto la problemática alimentaria
sigue incrementándose y complejizándose (incluyendo la dico-
tomía de obesidad y hambre), al tiempo que se ha comprobado
que no es necesario una mayor producción sino la mejora de los
sistemas de acceso y distribución.
La soberanía alimentaria se configuró como el eje arti-

culador de las demandas, estableciendo y reivindicando
la construcción de territorialidades antagónicas, entre la
territorialidad del agronegocio –identificada con las enti-
dades agrarias y el gobierno– y la de los pueblos originarios
y el campesinado, que reclamaban la distribución y demo-
cratización del acceso a la tierra y los bienes naturales, así
como el fortalecimiento de su economía, sus formas de
vida y producción.
En esta línea, autores muy compenetrados de esta
visión (Castro García et al., 2009; Mariotti, 2009) conside-
ran que la idea de soberanía alimentaria promovida desde
la organización internacional Vía Campesina74 trasciende
la noción de seguridad alimentaria, que supone la nece-
sidad de garantizar el acceso al alimento, para respetar el
derecho de los pueblos a la producción de alimentos salu-
dables y culturalmente apropiados mediante técnicas sos-
tenibles y respetuosas con el medio ambiente, y el derecho
a definir su propio sistema alimentario y agrícola. En este
sentido, la soberanía alimentaria supone no solo priorizar
la producción agrícola local para alimentar a la población,
sino también el derecho de productores y consumidores
a decidir cómo, qué y cuánto se produce, primando el
“valor de la vida” sobre todo principio de lucro económico.
74 Vía Campesina es un movimiento internacional que nuclea a múltiples organi-

zaciones campesinas desde 1992 en 69 países bajo la consigna de la soberanía
alimentaria y la defensa de la agricultura familiar (Castro García et al, 2009).
Sostienen que la soberanía alimentaria fortalece la agri-

cultura familiar, que el modelo del agronegocio destruye,
como forma de preservar la cultura de las comunidades
campesinas y sus fuentes de trabajo, frenando el éxodo
rural hacia las ciudades.
Asimismo, en la medida en que estas organizaciones
conciben a la tierra y al resto de los bienes naturales como
medios de vida y no como meras mercancías, se oponen
al uso de agroquímicos y semillas transgénicas, elemen-
tos que forman parte de los nuevos paquetes tecnológi-
cos, no solo por el daño que ocasionan al ambiente, sino
por la pérdida de autonomía en la posesión de las semi-
llas por parte de los agricultores. En este sentido, para los
autores, la soberanía alimentaria plantea una nueva refor-
ma agraria que surja de entre los pueblos y que respe-
te la diversidad de las comunidades que la habitan. Por
tales motivos, las organizaciones campesinas e indígenas
consideran que la soberanía alimentaria no solo es una
visión-cosmovisión, sino también una plataforma común
de lucha que permite seguir construyendo unidad en la
diversidad (Mariotti, 2009: 52).
Los frentes formados por las organizaciones de la agri-
cultura familiar tampoco pudieron resolver las cuestiones
políticas que posibilitaran una construcción de consensos
en objetivos y acciones que permitiera su continuidad. La
experiencia de convergencia de estas organizaciones fue
frágil y coyuntural. Luego de la votación que derogó la
Resolución n.º 125, los frentes se disolvieron y las orga-
nizaciones que los integraron retornaron a la pluralidad
y atomización previa. No obstante, el gobierno compen-
saría el apoyo recibido a partir de la creación en el año
2008 de la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura
Familiar. Más tarde, designaría a representantes de estas
organizaciones, aun de aquellas más críticas,75 en diferen-

tes áreas de la administración pública. Cuando Emilio Pér-
sico, dirigente del Movimiento Evita, asumió la Subsecreta-
ría de Agricultura Familiar del Ministerio de Agricultura, en
agosto de 2012, miembros del Movimiento Nacional Cam-
pesino Indígena (mnci) fueron incorporados en la Direc-
ción de Apoyo a las Organizaciones, y en 2014 en la Sub-
secretaría de Fortalecimiento Institucional dependiente de
la Secretaría de Agricultura Familiar. Integrantes del Movi-
miento Agrario Misionero (mam) se sumaron a la Dirección
Nacional de Identificación y Formalización de los Agricul-
tores Familiares. La Asamblea Campesina e Indígena del
Norte Argentino (acina) tuvo asignaciones en la Direc-
ción de Fortalecimiento y Apoyo a las Organizaciones de la
Agricultura Familiar. Miembros del Frente Nacional Cam-
pesino (fnc) asumieron en la Dirección de Programas y
Proyectos para la Agricultura Familiar, e integrantes de la
organización Madre Tierra, en la Dirección de Ferias Fran-
cas e Intercambios Regionales (González, 2017: 213).
A fines de marzo de 2008, finalmente se habilitó una
mesa de diálogo entre las partes en conflicto, pero, ante la
falta de acuerdos, los productores volvieron a los cortes de
rutas, que levantaron nuevamente el 2 de abril por treinta
días para una nueva negociación, que terminaría sin resul-
tado en la cuestión de fondo. El gobierno intentó diversos y
complejos mecanismos con el objeto de fracturar el frente
agrario. Se adoptaron iniciativas con el fin de segmentar
y compensar diferencialmente a pequeños productores de
75 González (2017: 214), desde una perspectiva gramsciana, contrapone a una

interpretación de cooptación de estas organizaciones por parte del gobierno la
de una estrategia de los sectores subalternos en constituirse como referentes
sociales de carácter contrahegemónico y mejorar su relación de fuerzas. Esta
misma observación es realizada por Lapegna (2018). No obstante, esto no invali-
da la coexistencia de ambas estrategias, una desde el gobierno y otra desde las
asociaciones.
soja y girasol, pero no de trigo y maíz, hasta cierto volumen

de producción, y de subsidiar parte del flete a aquellos
más alejados de los puertos76, aunque eran complejas en su
implementación dada la escasa confiabilidad que existía
sobre las estadísticas oficiales sobre las que debían ope-
rar. La implementación de esta tarea se confió a la Oficina
Nacional de Control Comercial Agropecuario (oncca), la
que intentaba adaptar las complejas variantes que iban
tomando las sucesivas decisiones.
El 25 de abril, renunció el ministro de Economía Lous-
teau y asumió en su reemplazo Carlos Fernández. El 19 de
mayo, volvieron a encauzarse las negociaciones, aunque
no se llegó a un acuerdo, con más de 60 días de conflicto, y
el gobierno acusó al campo de “golpista”.
El 25 de mayo, se hicieron dos actos masivos en el
que se movilizaron miles de personas de sectores rurales y
urbanos, el oficialismo en la ciudad de Salta y los ruralistas
en la ciudad de Rosario, en los que los discursos aumen-
taron la tensión y distancia entre las partes. La dirigen-
cia agropecuaria de la Mesa de Enlace reafirmó el paro y
las movilizaciones y promovió acciones de interpelación
y exigencias de acompañamiento sobre los miembros del
Congreso, intendentes y gobernaciones. Se intensificaron
las acciones de amenazas, escraches y agresiones aisladas
entre miembros de las distintas facciones.
El gobierno judicializó el conflicto y denunció a las
entidades del campo por “violar las leyes de abastecimien-
to y seguridad” e “impedir el normal funcionamiento del
transporte”, habilitando de ese modo las detenciones de
quienes cortaban las rutas. El 30 de mayo, arrestaron a 8
ruralistas por los cortes en las rutas, y, el sábado 14 de
junio, la Gendarmería hizo lo mismo con Alfredo de Angeli
76 Resoluciones n.º 284/2008 y n.º 285/2008 del 18 de abril de 2008.

en Gualeguaychú, por unas pocas horas. El dirigente rural

de segundo nivel de la Federación Agraria Argentina era
uno de los hombres más importantes del conflicto, y en
el futuro se convertiría en un referente de Cambiemos en
el Senado de la Nación. Paralelamente, ese 30 de mayo
se aprobó la Resolución n.º 64/2008 por la que se dis-
minuía la progresividad de las alícuotas superiores de las
retenciones.
Ese fin de semana, los cacerolazos llegaron hasta la
residencia presidencial en Olivos, y el expresidente Néstor
Kirchner participó de una manifestación oficialista en Pla-
za de Mayo. El Partido Justicialista, conducido por Kirch-
ner, publicó un documento en el que se consideraba al
paro agrario como antidemocrático y con fines “destitu-
yentes”. Todas las señales indicaban que las posibilidades
de diálogo y negociación habían quedado definitivamente
cortadas entre las partes (Barsky y Dávila, 2008).
El 9 de junio, se dictó el Decreto n.º 904/2008, por
el cual se dispuso que el monto que excediera el 35 % de
las retenciones móviles tendría como destino la construc-
ción de hospitales públicos, viviendas populares y caminos
rurales (Dávila, 2019: 187).
Julio Cobos, vicepresidente de la nación, sugirió la
participación del Congreso en la búsqueda de una solu-
ción, propuesta que la presidenta Fernández aceptó y
anunció el 17 de junio en un mensaje por cadena nacio-
nal, convencida de la superioridad numérica de la fuerza
política oficialista en ambas cámaras (143 diputados y 47
senadores).
En la Cámara de Diputados, el oficialismo aprobó el
proyecto de ley que ratificaba lo normado por la Reso-
lución n.º 125 por 129 votos a favor y 122 votos en con-
tra. Dos actos multitudinarios, uno en Palermo convocado
por los ruralistas y otro frente al Congreso de la Nación
por el oficialismo, ambos con la concurrencia de dece-

nas de miles de personas, dieron marco a la víspera de la
madrugada del 18 de julio de 2008, cuando el Senado de
la Nación, con una votación empatada en 36 votos, recha-
zó la ley con el voto “no positivo” del vicepresidente de
la nación y presidente de la Cámara de Senadores, Julio
Cobos, hasta ese momento parte del “radicalismo K”, con-
sumando la derrota política del gobierno que integraba.
Un día después, el gobierno derogó la Resolución n.º 125
por el Decreto n.º 1.176/2008 para retrotraer el nivel de
retenciones a noviembre de 2007, previo al dictado de la
conflictiva medida.
A pesar del intento del gobierno por reducir los niveles
de conflicto, gran parte de la dirigencia rural que integra-
ba la Mesa de Enlace optó por continuar incentivándolo y
asociarse activamente a los proyectos políticos opositores
que finalmente ganarían las elecciones legislativas de 2009
y más tarde las presidenciales de 2015. El pro y la Coalición
Cívica respaldaron el reclamo desde un primer momento
con la presencia de sus dirigentes en las movilizaciones,
actos y cortes de rutas realizados por el sector, y en menor
medida representantes del Partido Socialista y del Movi-
miento Socialista de los Trabajadores.
Al finalizar el conflicto, habían pasado cuatro meses
de un gran desgaste del gobierno y la primera derrota
política cuyas consecuencias serían de largo plazo. En el
camino había renunciado en abril el ministro de Economía
autor de la resolución y, en julio, el secretario de Agricul-
tura Javier de Urquiza y el jefe de Gabinete de Ministros
Aníbal Fernández (Perfil, 18/07/18).
Como bien evalúan Barsky y Gelman (2009: 515), el
gobierno cometió un error de diagnóstico. La soja no era
solamente el negocio de algunas grandes empresas con-
centradas, sino un elemento vital para la sobrevivencia y
acumulación de más de 70.000 productores agropecua-

rios, que generaba una actividad económica de numero-
sas localidades del interior del país, y un factor vital de la
economía del país al integrar un complejo agroindustrial
que se encontraba entre los más poderosos y competitivos
del mundo, proveedor de las divisas y los ingresos fiscales
que contribuían en forma decisiva al funcionamiento de
otros sectores de la economía que requerían de las divisas
generadas y al financiamiento del Estado.
La estructura productiva y social agraria había cam-
biado en las últimas décadas a partir de formas de organi-
zación en redes en las que participaban múltiples y dife-
rentes actores, que, si bien tienden a maximizar sus obje-
tivos individuales, reconocían que su crecimiento depen-
día del buen funcionamiento del conjunto (Bisang, 2007).
Además de los productores agropecuarios, el proceso de
expansión e intensificación agrícola incorporaba a pro-
veedores de maquinaria y servicios agrícolas, transportis-
tas, servicios y casas comerciales, inversores urbanos y un
número importante de propietarios rentistas en muchos
casos pequeños y medianos (Gras, 2009; Rosati y Masello,
2013), así como beneficiaba a municipios rurales y urba-
nos, que, tanto en lo público como en lo privado, se habían
visto favorecidos por el crecimiento del sector y su renta de
las últimas décadas (Gras y Hernández, 2009). Esta amplia
base social fue la que se opuso a la medida adoptada por el
gobierno en defensa de los beneficios que la renta agraria
distribuía en mayor o menor medida en sus territorios.
Para Barsky y Gelman (2009: 518), el conflicto fue
producto de la confluencia de cuestiones estructurales y
político-ideológicas en una coyuntura muy específica mar-
cada por un alza excepcional de los precios internacionales
de los granos. Por una parte, en este particular contexto
de crecientes expectativas, el precio de los arrendamientos
había crecido a niveles extraordinarios, así como su for-

ma capitalizada expresada en los precios de la tierra en la
región pampeana como consecuencia de la devaluación
posconvertibilidad, el impacto del cambio tecnológico, y
una mayor presión sobre el mercado de tierras por capita-
les que se desplazaban hacia el agro.
El cambio de las reglas de juego que imponía la Reso-
lución n.º 125 implicaba la necesidad de redefinir los arre-
glos contractuales distribuyendo los menores márgenes
de rentabilidad entre tierra y producción. Márgenes que,
como hemos visto en el capítulo referente a la política de
tierras, eran ampliamente favorables para los propietarios
y muy negativos para los arrendatarios. Esta realidad se
hizo presente con todo su peso a fines de 2008, cuando el
sistema de retenciones móviles fue abolido y la caída de
los precios internacionales de los commodities obligó a la
renegociación de contratos y un cambio de la modalidad
de pago de alquileres fijos a la producción a porcentaje y
en niveles menos onerosos para los arrendatarios.
Las causas de orden político e ideológico se refieren,
por una parte, a la incapacidad de ciertos sectores urba-
nos y políticos de comprender la heterogeneidad de los
actores y el entramado social rural tejido en torno a los
profundos procesos de modernización y cambio tecnoló-
gico operados en el sector agroexportador, sus consecuen-
cias en el dinamismo e integración social generados en los
pueblos y ciudades de la región pampeana, así como el
recambio generacional en las unidades productivas, en la
dirigencia sectorial y en las redes asociativas. Como reco-
nocería años después el dirigente de faa Pedro Peretti,
“el sector nacional y popular abordó el conflicto de 2008
con manuales escritos en la década de 1970 cometiendo el
error de desconocer las profundas transformaciones ope-
radas en un sector que se había convertido en altamente
productivo”77. Por el otro lado, muchos productores rurales

carecen de una comprensión del rol del Estado para el fun-
cionamiento de la economía y la sociedad, al considerarlo
exclusivamente un recaudador de impuestos, que no asiste
ante las pérdidas y brinda servicios de baja calidad. Tra-
dicionalmente, consideran que la expansión productiva y
social del sector responde solo a estímulos de los precios
internacionales y de las oportunidades que se presentan, y
que el Estado solo se limita a la extracción de excedentes
de las riquezas generadas por el sector para transferirlos
en su beneficio y otros sectores de la sociedad (industria,
comercio, asalariados).
Desde una perspectiva política, Novaro (2020) abona
esta línea argumental al considerar que el desarrollo del
conflicto y su resultado fueron excepcionales y novedo-
sos en la historia agraria, consecuencia de las transforma-
ciones ocurridas en los años previos en la composición
socioeconómica del sector, en el fortalecimiento de los
lazos entre los productores primarios y otros actores del
sistema agroalimentario y la sociedad pampeana, y en las
particulares circunstancias políticas que se conjuraron en
la crisis que otorgaron un alto grado de eficacia al reclamo.
Pero, a diferencia de Barsky y Dávila (2008) y Hora (2010),
que evalúan el triunfo del frente rural como el inicio de
una proyección política de los intereses agroexportadores,
Novaro considera que la victoria política fue pírrica, dado
que el gobierno en el corto plazo anuló el capital político
logrado por el sector, al declinar su influencia sobre el pro-
ceso de toma de decisiones políticas y su capacidad para
moderar la presión fiscal, aunque haya dejado una serie
de enseñanzas aprendidas, como la importancia de meca-
nismos de articulación y coordinación internos –Mesa de
77 Entrevista realizada por Javier Lewkowicz a Pedro Peretti, citada por Dávila
(2019: 190).
Enlace y Foro de la Cadena Agroalimentaria– y externas

–Foro de la Convergencia Empresaria–.
La bonanza internacional no duró demasiado para
los commodities agropecuarios. La soja, el trigo y el maíz
cayeron a menos de la mitad del precio registrado en el
mercado de Chicago en el transcurso de seis meses, entre
junio y fines de 200878. El nivel de retenciones que debió
pagar el agro a partir de su triunfo en combatir la Resolu-
ción n.º 125 y mantener el sistema anterior terminó siendo
más alto y perjudicial que si se hubiese aplicado el sistema
de retenciones móviles.
Los integrantes de la Mesa de Enlace, motivados por
el éxito legislativo de 2008, impulsaron en marzo de 2009
un proyecto de Ley en el Congreso Nacional, pero no logra-
ron el cuórum necesario para su tratamiento. En marzo de
2006, la oposición en dos oportunidades convocó sin éxito
a una sesión especial de la Cámara de Diputados para tra-
tar el proyecto de ley de reducción y segmentación de las
retenciones al agro. Los bloques de la Coalición Cívica, el
pro, el radicalismo, el peronismo disidente, el socialismo y
la Mesa de Enlace promovían la aprobación de un proyecto
de ley que eximía del pago de derechos de exportación a
todos los productores, incluidos los pools de siembra, por
las primeras mil toneladas de soja, entre otros beneficios.
Ante el fracaso de la iniciativa para debatir la propuesta,
las entidades integrantes de la Mesa de Enlace amenaza-
ron con un nuevo lockout en repudio a la actitud del ofi-
cialismo, que utilizaba diferentes tácticas parlamentarias,
como la de no convocar la Comisión de Agricultura por su
presidente para habilitar formalmente el tratamiento de la
78 Según Barsky y Gelman (2009), la soja se derrumbó de usd 590 la tonelada en

junio de 2008 en el mercado de Chicago a usd 310 a fines de ese año. El trigo, de
usd 500 a usd 180, y el maíz, de usd 280 a usd 130 la tonelada.
cuestión o advertir sobre la decisión de no dar el cuórum

en la sesión plenaria de la Cámara (Página 12, 26/03/09).
Pocos días después, el gobierno, con el objeto de redu-
cir el descontento de los gobernadores e intendentes de
las provincias productoras de granos, que en su mayoría
habían respaldado el reclamo sectorial, y debilitar el frente
rural, dictó el Decreto n.º 206/2009, por el que se establecía
la coparticipación del 30 % de lo recaudado por las reten-
ciones a las exportaciones de soja y sus derivados entre las
provincias productoras con destino exclusivo a la inversión
en obras de infraestructura (Dávila, 2019: 179-205). En la
crisis de 2018, la administración del presidente Macri se
encargaría de eliminar con un nuevo decreto la copartici-
pación establecida por este decreto.
El ruralismo intentó aprovechar el capital político de
la notoriedad alcanzada en el conflicto, para lo cual los
medios de comunicación fueron un instrumento mayorita-
riamente favorable y eficaz durante y después de él (Hora,
2010). Las organizaciones promovieron la participación
política de muchos de sus dirigentes con el objeto de tener
mayor influencia en la toma de decisiones políticas en los
distintos niveles del Estado (nacional, provincial, munici-
pal). Unos 300 dirigentes rurales se presentaron a diferen-
tes cargos en las elecciones legislativas de junio de 2009
integrando partidos de la oposición. Un número impor-
tante obtuvo cargos a nivel local, y solo 11 en el Congreso
Nacional, equivalente al 8,8 % de las bancas en disputa
(Novaro, 2020).
El Frente para la Victoria continuó siendo la primera
fuerza política a nivel nacional, pero perdió un gran caudal
electoral a manos de los diferentes partidos de la oposición
(Unión-Pro y Acción Cívica y Social), que, sumados, alcan-
zaron el 49 % de los votos. De este modo, perdió la mayoría
en las dos cámaras del Congreso, con particular intensidad
en la Ciudad de Buenos Aires y en las provincias de Córdo-

ba, Mendoza, Santa Fe, Entre Ríos y aun en Santa Cruz. En
Provincia de Buenos Aires, el expresidente Néstor Kirchner
salió segundo en intención de votos, con un fuerte rechazo
en los municipios del interior de esa provincia (La Nación,
29/06/09; Dávila, 2019: 206-211).
No obstante el crecimiento opositor, los ruralistas
nunca lograron conformar un bloque agrario o rural al esti-
lo brasilero, y quedaron atrapados en las dinámicas parti-
darias tradicionales (Novaro, 2010: 132), con resultados tan
poco alentadores como la historia previa en el Congreso
hacía prever (Lattuada, 1990). En el período 2009-2014, se
presentaron 57 proyectos vinculados a la distribución de
la renta agraria, de los cuales 32 fueron presentados por el
bloque de agrodiputados y 25 por otros diputados. Solo 4
superaron la etapa de tratamiento en comisiones, pero nin-
guno logró ser aprobado por las Cámaras (Grimaldi, 2018).
La participación de candidatos ruralistas disminuiría
en las elecciones presidenciales de 2011, en las que Cris-
tina Fernández de Kirchner contaría para su triunfo con
buena parte de los votos de las pequeñas y medianas loca-
lidades del interior de la zona productiva que había sido
centro del conflicto tres años antes (Novaro, 2020). El voto
por candidatos identificados con las demandas del sec-
tor y su representación legislativa fue de corto plazo y no
sobrevivió mucho más allá del período 2009-2010 (Frey-
tes, 2015). En el período 2005-2015, existió una correlación
positiva entre el voto de las regiones y localidades de pro-
ducción agrícola de exportación con los representes del
sector solo en coyunturas de estancamiento o retroceso de
la economía, en los que se percibió una transferencia de
riqueza de estas zonas a otras regiones y sectores, mientras
que esta correlación desaparece en situaciones de creci-
miento de la economía (Grobocopatel, 2016).
La Mesa de Enlace fue perdiendo presencia en los

medios, y el intento de reactivar el Foro de la Cadena
Agroindustrial, que había comenzado a reunirse en 2004,
fue debilitado por la estrategia del gobierno al bloquear la
integración de copal, frigoríficos y otros actores, y promo-
ver una amplia participación social en la elaboración del
Plan Estratégico Agroalimentario, donde lo sectorial y gre-
mial se diluía en una babel heterogénea de organizaciones
de todo tipo y nivel de agregación: universidades, sociales,
productivas, técnicas, gremiales –incluidas las integrantes
de la Mesa de Enlace, pero en forma autónoma–, entre
muchas otras. Sobre fines del segundo mandato de Fer-
nández de Kirchner, una declinante Mesa de Enlace se
sumó a la Asociación de Empresarios Argentinos (aea), el
Instituto de Desarrollo Empresarial Argentino (idea) y la
Asociación Cristina de Dirigentes de Empresas (acde) en
la conformación del Foro de Convergencia Empresaria en
2014 y se mantuvo hasta las elecciones de 2015 con el obje-
to de constituirse en el interlocutor político empresario del
próximo gobierno, reeditando la experiencia y los escasos
resultados de frentes patronales previos79. La faa, por su
parte, que había mantenido su apoyo al gobierno hasta el
2006, como producto del conflicto y su alianza en la Mesa
de Enlace tuvo serias fracturas internas, y se escindieron
de ella los sectores que habían tenido mayor participación
junto a las organizaciones de la agricultura familiar; en
2014, con el alejamiento de Eduardo Buzzi de su conduc-
ción, la entidad retomó su acercamiento al gobierno, a la
vez que se alejaba de la Mesa de Enlace (Lissin, 2019). Con
efecto retardado, también en la sra se produjeron divisio-
nes internas. Por segunda vez en su centenaria historia, en
79 Como los de la aciel (Acción Coordinadora de Instituciones Empresarias

Libres) en 1972 y la apege (Asamblea Permanente de Entidades Gremiales
Empresarias) en 1975 (Nun y Lattuada, 1991).
2020 no hubo una lista de unidad para la elección de sus

autoridades, y, entre las críticas a sus autoridades, se sos-
tiene que han perdido representatividad gremial porque
dejaron de ser productores para convertirse en políticos80.
El gobierno, por su parte, luego de la derrota política
en relación con la 125, no volvió a ubicar al sector en
su conjunto como adversario. Las retenciones no fueron
modificadas hasta finales del segundo mandato de Fernán-
dez de Kirchner, solo disminuyeron aquellas que afectaban
al trigo y el maíz como consecuencia de la sequía a fines
de 2008, pero no las que afectaban la soja. No volvieron a
incrementarse ni siquiera ante las imperiosas necesidades
de financiamiento del año 2009, en el contexto de crisis
internacional en el que el gobierno optó por estatizar los
fondos de las administradoras privadas de fondos de jubi-
laciones y pensiones (afjp), o después del aplastante triun-
fo por el 54 % de los votos en las elecciones presidenciales
de diciembre de 2011, con el cual lograron la mayoría en
ambas cámaras del Congreso Nacional.
En octubre de 2009, el gobierno creó el Ministerio
de Agricultura, un viejo anhelo de las entidades gremia-
les empresarias del sector agroexportador, jerarquizando
el área desde lo administrativo y presupuestario, y desta-
cando la medida como un gesto para superar las tensio-
nes por el conflicto de la 125. A su cargo, se designó a
Julián Domínguez, experimentado político de la Provin-
cia de Buenos Aires, reconocido por su estilo negociador,
el cual se rodeó de un equipo técnico para ocupar las
80 Nicolás Pino, candidato a presidente de la entidad por la lista opositora Movi-

miento Federal, sostuvo: “Nosotros estamos viendo que la actual dirigencia no
se dedica a la producción agropecuaria, entonces sin ser productores es muy
difícil que puedan interpretar el sentir del campo. En el último tiempo quedó
demostrado que el actual presidente de la Sociedad Rural está más abocado a
temas de índole política que de carácter gremial como un representante del
campo” (Ámbito Financiero, 30/08/20).
diferentes secretarías. Sus iniciativas, como el Plan Agroa-

limentario Nacional o la reactivación del Consejo Federal
Agropecuario creado por Ley n.º 23.843 en 1990, tuvieron
como objetivo ampliar la participación de la sociedad en
el primero y de las provincias en el segundo, a la vez que
diluir la presencia y presión de las entidades de la Mesa de
Enlace, por una parte, y acotar las iniciativas autónomas
de la Secretaría de Comercio, por la otra, en las decisiones
que afectaban al sector.
Los representantes de las asociaciones de productores
reconocieron la importancia de la creación del Ministerio y
las posibilidades de diálogo y negociación con sus diferen-
tes gestiones desde 2009 en adelante, aunque mantuvie-
ron sus críticas a la Secretaría de Comercio (Dávila, 2019:
134). Esto posibilitó que las movilizaciones y cortes de ruta
promovidos por el sector rural fueran decayendo de 2009
en adelante, manteniendo una mayor expresión relativa
en las provincias pampeanas, en particular la Provincia de
Buenos Aires (Dávila, 2019: 209). Entre 2009 y 2014, Gri-
maldi (2018) registró 760 acciones de protesta rural, de
las cuales el 80 % se desarrollaron durante el año 2009.
Las protestas fueron menguando progresivamente con 500
piquetes registrados en 2009, 40 en 2010, para luego diluir-
se (Novaro, 2020).
El gobierno continuó avanzando con propuestas y
proyectos que, se concretaran o no, afectaban o dividían a
la Mesa de Enlace y sus aliados como la uatre, y favorecían
a las organizaciones que, aun con diferencias, expresaron
su apoyo durante el conflicto. Proyectos y medidas que,
en muchos casos, generaron tensiones y confrontaciones
entre las propias agencias estatales.
Con la creación del Ministerio del ramo, se jerarquizó
y fortaleció dentro de él la “otra agricultura”, al crear la
Secretaría de Agricultura Familiar al mismo nivel que las
tradicionales de Agricultura o Ganadería. Más tarde, en

2012, designaron a su cargo a dirigentes del Movimiento
Evita, que poco conocían de las tareas rurales, pero mucho
de organización social y política de los grupos menos favo-
recidos de la sociedad, e incorporaron –como detallamos
más arriba– dirigentes de las organizaciones de la agri-
cultura familiar, campesinas y de pueblos originarios a las
diferentes áreas de esta secretaría.
En 2009, el secretario de Comercio estableció los
pre-roe, un mecanismo informal de permisos que debía
aprobar antes de que iniciaran formalmente los pedidos de
autorización para exportación; asignaba los subsidios para
compensar las pérdidas de las sequías que afectaron a vas-
tas zonas del país; quitó la autorización para que la Fede-
ración Agraria Argentina y la Federación de Acopiadores
administraran los permisos de comercialización que cons-
tituían las principales fuentes de ingresos de estas; suspen-
dió exportaciones de carnes; financió en forma selectiva
cooperativas lácteas y de granos, que se sumaron a los
molinos, aceiteras y productoras avícolas. Sobre esa base
de aliados, aisló a las entidades de la Mesa de Enlace y
promovió la constitución del Consejo Argentino de Pro-
ductores, en el que se integraron la Cámara de la Industria
Aceitera, la Unión General de Tamberos, la Federación de
la Industria Molinera, la Cámara de Operadores Mayoris-
tas Frutihortícolas, y la Asociación de Supermercadistas
Unidos, entre otros.
La intención de poner algún grado de control sobre la
discrecionalidad de la Secretaría de Comercio se expresó
con la designación de un nuevo director de la oncca por
parte del recientemente creado Ministerio de Agricultura,
y en la realización de una auditoría sobre ese organismo
encargada a la Facultad de Ciencias Económicas de la Uni-
versidad de Buenos Aires. Estas medidas expusieron a la
luz pública las irregularidades en el funcionamiento del

organismo por distorsiones de precios, retraso en los pagos
a productores, cartelización de las firmas exportadoras en
perjuicio de los productores de cereales, fomento de siste-
mas productivos (feedlot) en perjuicio de otros criadores,
entre otras anomalías.
Los informes internos del Ministerio de Agricultura
y las memorias del organismo 2013-2015 mencionan los
problemas generados por las políticas comerciales en la
producción de trigo, leche, carne y productos regionales,
al generar desincentivos a la inversión, déficits de oferta,
y un ambiente de riesgo e incertidumbre generado por
las decisiones políticas que afectaban en mayor medida a
los pequeños productores y obstaculizaban las políticas de
incentivos promovidas desde el ministerio (Dávila, 2019:
135-136).
Esta embestida interna, sin embargo, no logró la
renuncia de su principal responsable, quien, con el respal-
do presidencial inalterado desde 2006 en adelante, con-
tinuó tomando medidas de intervención y restrictivas, en
muchos casos contradictorias con la dirección establecida
por el Ministerio de Agricultura.
También existieron tensiones en torno a los niveles de
retenciones para el trigo y el maíz, entre el Ministerio de
Economía, siempre ávido de recursos, y el Ministerio de
Agricultura, que intentaba promover sus cultivos mejoran-
do la rentabilidad relativa con relación al cultivo de soja
(Dávila, 2019: 133).
Las contradicciones también se generaron en los pla-
nos internos del Ministerio de Agricultura. A las políti-
cas con diferentes orientaciones que ya mencionáramos
entre la Secretaría de Agricultura Familiar y la ucar, se
sumaron las marchas y contramarchas en iniciativas que
se consideraban estratégicas, ante el cambio de elencos
responsables. El ministro Norberto Yahuar, que reempla-

zaría a Domínguez, puso fin a la iniciativa del Plan Agroali-
mentario Nacional, que había tenido numerosas reuniones
participativas a lo largo y ancho del país, pero sin ninguna
iniciativa formalmente implementada. Y, además, dejó de
convocar a las reuniones del Consejo Federal Agropecua-
rio desde 2011. Ambas iniciativas fueron reactivadas a fines
de 2013, cuando Carlos Casamiquela, presidente del inta,
asumió el Ministerio en reemplazo de Yahuar, pero una vez
más sin alcanzar el objetivo de implementación del Plan.
En 2010 el gobierno presenta un “Anteproyecto de
Ley Nacional de Ordenamiento Territorial”, tarea que había
sido encomendada en abril de 2009 a la Comisión de Legis-
lación del cofeplan, aunque finalmente no fue sanciona-
do como ley.
También hacia mediados de 2010, la presidenta Cristi-
na Fernández anunció la decisión de elaborar un proyecto
para dictar una nueva ley de arrendamientos y aparcerías.
Una cuestión no menor, si se rescata en el análisis del con-
flicto de 2008 la importancia que tuvo la distribución de
la renta intrasector. La norma para regular los contratos
agrarios tendría numerosos estudios y reuniones a partir
de 2011, y varios proyectos fueron elevados al Congreso,
pero sin que se tratara para obtener su sanción como ley
de la nación.
Si bien la ley de contratos agrarios no terminó siendo
sancionada, en 2011 se trató el proyecto para la Protec-
ción al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o
Tenencia de Tierras, estableciendo un registro centralizado
y límites a la superficie en propiedad por extranjeros, que
concluyó con la sanción de la Ley de Tierras n.º 26.737.
A fines de 2011, se sancionó la Ley n.º 26.727 o nue-
vo “Régimen de Trabajo Agrario”, y se creó en 2012 el
Registro Nacional de Trabajadores y Empleadores Agrarios
(renatea), que llevaba adelante la tarea de fiscalización

del empleo en el sector rural, eliminado el control que
sobre el renatre tenía el sindicato uatre, y con ello una
importante fuente de recursos económicos para el gremio,
como consecuencia de haber apoyado en forma explícita a
la Mesa de Enlace en el conflicto de 2008.
Finalmente, en 2014 se sancionó la Ley n.º 27.118 de
“Reparación Histórica de la Agricultura Familiar para la
Construcción de una Nueva Ruralidad en la Argentina”, con
el objeto de consolidar los sectores sociales rurales cuya
visibilidad y organización el kirchnerismo había ayudado
a construir durante los años previos y que habían mani-
festado su apoyo durante el conflicto, aunque algunas de
sus demandas trascendieran los límites que el gobierno no
estaba dispuesto a traspasar.
No obstante, los efectos del conflicto y las tensiones
con el sector tuvieron sus consecuencias también para el
gobierno de Fernández de Kirchner. Además de las renun-
cias del ministro de Economía y el jefe de gabinete como
resultado del conflicto de la 125, el gobierno se caracterizó
por una muy alta inestabilidad en los funcionarios a cargo
del área. En cambio, el secretario de Comercio Guillermo
Moreno mantuvo su cargo desde 2006 hasta 2013 con un
récord cercano a los 8 años de gestión. Probablemente este
sea un indicador a tener en cuenta sobre el eje de lealtades
que priorizó el kirchnerismo para llevar adelante sus anta-
gonismos administrados durante su gestión de gobierno.
Las diferencias que marcaban una progresiva fractura
dentro del peronismo entre kirchneristas y no kirchneris-
tas, sumada a la grieta social que el conflicto agrario había
puesto en evidencia y que los líderes de las dos princi-
pales corrientes políticas por enfrentarse en las eleccio-
nes de 2015 se encargaban de alimentar, tuvieron como
resultado electoral una relativa paridad que dio el triunfo
a la coalición de fuerzas opositoras liderada por Mauricio

Macri, con el apoyo territorial de la estructura histórica de
la Unión Cívica Radical.
En diciembre de 2015, asumió la nueva administra-
ción, y el presidente Macri cumplió con el simbolismo de
concurrir a la tradicional exposición que anualmente rea-
liza la Sociedad Rural Argentina en Palermo, con el objeto
de demostrar su alianza y compromiso con los sectores
agroexportadores durante su gobierno. En julio de 2016,
en su primera presentación en la casa institucional de Luis
Miguel Etchevehere, hasta ese momento presidente de la
sra y un año después ministro de Agroindustria, el presi-
dente selló su alianza al afirmar: “El campo es mucho más
que lo que puede producir, es más que los impuestos que
puede pagar, es nuestra historia y emblema […]”.
Desde el primer momento de su gobierno, Macri no
dudó en designar funcionarios del área a dirigentes de las
organizaciones rurales que habían tenido una oposición
clara al gobierno kirchnerista, fueran estas de carácter gre-
mial, empresarias tradicionales o en sus mixturas tecno-
lógicas. Como primer ministro de la cartera agraria, fue
designado el formoseño Ricardo Buryaille, exvicepresiden-
te de Confederaciones Rurales Argentinas, que cobró noto-
riedad durante el conflicto entre el campo y el gobierno en
2008, fuertemente respaldado por la Unión Cívica Radical,
y como su secretario de Agricultura, Ricardo Negri, expre-
sidente de aacrea, quien posteriormente también acom-
pañaría como director del senasa al reemplazo de Bur-
yaille. También hubo reconocimientos menos públicos y
visibles, como las designaciones de asesores rentados en el
gobierno y el Congreso, como por ejemplo el del expresi-
dente de faa e integrante fundacional de la Mesa de Enla-
ce, Eduardo Buzzi.
No obstante, era manifiesta la preferencia del pre-

sidente por Luis Etchevehere, quien, entre 2015 y 2017,
se mostraba como el ruralista con mayor cercanía al pre-
sidente, como lo señalaba la atención preferencial a la
Mesa de Ganados y Carnes, liderada por la Sociedad Rural
Argentina, que fuera recibida cuatro veces en un solo año
por la máxima autoridad política de la nación. Con el res-
paldo político del triunfo en las elecciones legislativas de
medio término, Macri finalmente designó al ministro que
deseaba en Agroindustria a finales de octubre de 2017.
El peso político alcanzado por el funcionario dentro
del gabinete llevó más de una vez a reconsiderar las inicia-
tivas adoptadas por otras áreas del gobierno, como alterar
el acuerdo de disminución de los porcentajes de reten-
ciones a la soja, o revisar la disolución del Ministerio de
Agroindustria en 2018, revertida pocos meses después para
devolverle la jerarquía históricamente reclamada por las
entidades gremiales patronales del sector.
La conducción del área agropecuaria por exdirigentes
de las asociaciones empresariales rurales tradicionales, la
eliminación de las retenciones a las exportaciones de los
productos agropecuarios excepto la soja, que tuvo una dis-
minución progresiva con la promesa de eliminación total
al cabo de algunos años, así como la eliminación del cepo
cambiario y su impacto devaluatorio, tuvieron un amplio
respaldo de los sectores agroexportadores.
Durante su mandato no se generaron conflictos con
ninguno de los eslabones de las cadenas del sector, a pesar
de que la eliminación del diferencial en las retenciones
entre granos y productos elaborados en agosto de 2018
anuló las transferencias de recursos que se producía de
productores a procesadores/exportadores, como el caso de
las aceiteras o los molinos. Tampoco se observaron con-
frontaciones ante los distintos intentos del Ministerio de
Hacienda por subir nuevamente las retenciones, para ello

fue suficiente en la mayoría de los casos con la férrea
resistencia del Ministerio de Agricultura a cargo de Etche-
vehere.
Ante la inevitable reimposición en 2018 de retencio-
nes a las exportaciones para todos los productos agrope-
cuarios o de un nuevo y drástico cepo cambiario hacia
finales del mandato, ambas medidas tomadas en el mar-
co de una crisis macroeconómica fuera de control para
el gobierno y bajo las condiciones pactadas con el Fondo
Monetario Internacional, las críticas del sector no pasaron
más que de unas pocas y formales declaraciones periodís-
ticas de baja intensidad.
La faa y coninagro expresaron públicamente su
malestar por el objetivo fiscalista de la medida y no con-
templar diferencias para los pequeños y medianos pro-
ductores de menor escala, las economías regionales, y el
movimiento cooperativo, de modo que se profundizaba el
proceso de concentración económica en el sector. Mien-
tras que la sra se limitó a un tibio recordatorio de los efec-
tos distorsivos de este tipo de medidas, reconociendo que
en esta oportunidad también se pedía un esfuerzo a otros
sectores (exportadores industriales y de energía) y no solo
al campo, y que la contribución mayor debía realizarse a
partir de la reducción del gasto público improductivo. La
Cámara de Exportadores de la República Argentina se limi-
tó a comunicar que estaban analizando el impacto sobre
el sector exportador desde el punto de vista del tipo de
cambio efectivo, señalando que, al fijarse el derecho de
exportación en pesos (y no proporcional), su incidencia
real dependería de la evolución de la paridad nominal (El
Economista, 04/09/18).
Por otra parte, a pesar de las modificaciones insti-
tucionales que desmantelaron buena parte de los orga-
nismos y programas de apoyo a la agricultura familiar, y

limitaron severamente los recursos destinados a sus pro-
gramas, así como el personal dedicado a estas iniciativas,
tampoco existieron conflictos significativos que expresa-
ran la resistencia de sectores de la agricultura familiar y
campesina a los que tanto esfuerzo y recursos habían des-
tinado en su organización los gobiernos kirchneristas.
La mayoría de las organizaciones tuvieron un repliegue
territorial o mantuvieron ciertas expectativas en el marco de
espacios como el Consejo de la Agricultura Familiar Campesi-
na e Indígena (cafci), que siguió vigente en términos for-
males, peronooperativos.
Las expresiones de resistencia se limitaron a un par
de “verdurazos”, actos simbólicos en los cuales productores
regalaban algunas frutas y hortalizas al público en Plaza de
Mayo, para exponer los reclamos de pequeños productores
que denunciaban un estado de crisis terminal de las produc-
cionesagrícolasregionalesenabrilde2017.
Recién en mayo de 2019 se realizó un intento por recupe-
rar la capacidad de organización y generar una agenda secto-
rial a partir del Primer Foro Nacional por un Programa Agra-
rio Soberano y Popular (Isidro y Forlani, 2019: 7), con el obje-
to de reunir a las fuerzas dispersas que buscarían respaldar
una candidatura opositora al gobierno de Mauricio Macri en
las elecciones de diciembre de ese mismo año. El Foro reunió
unas 4.000 personas y 100 organizaciones entre integrantes
de la agricultura familiar, pueblos originarios, sindicatos, estu-
diantes y docentes universitarios, personal de ciencia y tec-
nología, ong y movimientos sociales, y elaboró una propues-
ta con demandas específicas. Más tarde, estas reuniones y su
metodología participativa se replicaron en diversas provincias
durante el año electoral, con la expectativa de que su pro-
blemática volviera a instalarse con renovada intensidad en la
agendaestataldelpróximogobierno(PérezyUrcola,2020).
Conclusiones
El análisis comparativo de la política agraria llevada a cabo

por las administraciones de los diferentes gobiernos del
período 2003-2019, considerando las diferentes áreas de
competencia sectorial y los resultados promedios obteni-
dos de sus acciones e inacciones en los contextos en que
debieron actuar, nos brinda una evaluación más integral
y objetiva que la de aquellos estudios concentrados en
conflictos puntuales –por más importantes o extensos que
puedan haber sido–, o que focalizan en coyunturas tempo-
rales acotadas muchas veces, alteradas por causas excep-
cionales de mercado y ambientales, o que abordan alguna
actividad segmentada y aislada del conjunto (producción,
exportación, producto o cadena, etc.).
La perspectiva adoptada, además, posibilita contras-
tar la ideología, los discursos e intencionalidad de los acto-
res con las acciones y resultados efectivamente alcanzados,
poniéndolos en juego en el marco de los condicionantes
del contexto y de las alianzas y conflictos desplegados en
relación con diferentes cuestiones socialmente problema-
tizadas entre el gobierno y la sociedad.
Una de las manifestaciones visibles de las alianzas que
los gobiernos realizan con los diferentes sectores sociales
y económicos suele expresarse en la composición de sus
gabinetes, en función de la incorporación de representan-
tes de grupos de interés, y en la afinidad ideológica expre-
sada por los discursos gubernamentales con las sostenidas
por determinadas organizaciones gremiales, económicas y
sociales, así como en las políticas y acciones que se llevan
a cabo con sus consecuencias y resultados sobre la estruc-
tura y funcionamientos de la economía y la sociedad. No
251
siempre estas últimas son coherentes y lineales en relación

con las primeras, ni existen coincidencias entre quienes
forman parte de un mismo gobierno, por lo que se cons-
tituyen, en muchos casos, espacios de confrontación entre
agencias y políticas en la urdimbre del aparato estatal per-
meada por los clivajes sociales.
Los gobiernos kirchneristas incorporaron en sus gabi-
netes para atender las problemáticas del sector agropecua-
rio a políticos y profesionales (inta, universidad) identifi-
cados con el peronismo y, ocasionalmente, a algún refe-
rente local de las entidades gremiales patronales tradicio-
nales del agro (cra) de comprobada lealtad personal, y
alternando para la agricultura familiar la conducción de
referentes políticos y de las organizaciones populares rura-
les o urbanas (mnci, Movimiento Evita).
En el plano simbólico, fueron ausentes permanentes
de las exposiciones rurales de la centenaria Sociedad Rural
Argentina, y sus discursos confrontaron con un sector al
que consideraban opositor al proyecto de una economía
basada en el aumento del consumo del mercado interno
y el desarrollo de una industria sustitutiva de importacio-
nes. Llamativamente, un aliado histórico de los gobiernos
peronistas quedó del otro lado de la grieta. El gremio de
los trabajadores y estibadores rurales (uatre), cuyo control
del renatre aunaba intereses económicos con las organi-
zaciones gremiales empresarias que integraron la Mesa de
Enlace, y que, a partir del conflicto de 2008, se transforma-
ría en un opositor activo de los gobiernos kirchneristas. El
gobierno de Cristina Fernández se encargaría sistemática-
mente de mantener el aislamiento de la Mesa de Enlace
como interlocutor colectivo del sector, y conduciría un pro-
ceso de negociaciones autónomas con las distintas entida-
des o diluidas en el marco de las multitudinarias represen-
taciones que discutían la elaboración participativa del Plan
Agroalimentario Nacional. A ello se le sumó la eliminación

de todas las fuentes de recursos que aquellas organiza-
ciones podían recibir por actividades vinculadas o regula-
das por el Estado, como la comercialización de las guías
o registros de transporte de granos en el caso de faa, o la
eliminación del renatre por el renatea, bloqueando los
ingresos por seguros y otros servicios que se descontaban
a trabajadores y empleadores rurales, los que permitían
financiar buena parte de las actividades de las organizacio-
nes gremiales que integraban la Mesa de Enlace, además
de a la uatre. Paralelamente, sin prisa pero sin pausa, pro-
movería medidas para desmantelar y fragmentar el frente
rural, como la ley a partir de la cual se redistribuían los
ingresos por retenciones a la soja con las provincias pro-
ductoras, o las propuestas para afectar en menor medida a
aquellos productores de hasta cierto volumen de produc-
ción o más alejados de los puertos de embarque.
Los gobiernos kirchneristas se identificaron con un
modelo que priorizaba el mercado interno y estimulaba
el consumo doméstico mediante el aumento de ingresos
a los asalariados y la ampliación de los planes sociales, y
concebían el rol del Estado como promotor de las activi-
dades productivas con el objetivo de impulsar un modelo
industrializador de matriz diversificada. La política eco-
nómica, en consonancia, se basó en el mantenimiento de
bajas tasas de interés y un tipo de cambio que protegiera
la industria local. La intención de diversificar las expor-
taciones, estableciendo regulaciones con la finalidad de
preservar la industria doméstica y el consumo, se frustró
ante ciertas restricciones externas y el empeoramiento de
la situación económica, lo que llevó a una exacerbación
de las medidas restrictivas del comercio exterior mediante
la imposición de diversas trabas a la importación y expor-
tación.
En un contexto que a partir de 2005 comenzó a exhibir

un aumento sostenido de los precios internacionales de
los productos agropecuarios y crecientes tendencias infla-
cionarias internas, las retenciones selectivas a las expor-
taciones de productos agropecuarios impulsadas desde
el Ministerio de Economía, así como las intervenciones
y restricciones en el sistema comercial por la Secretaría
de Comercio, se transformaron en los carriles principa-
les a través de los cuales transitó la política para el sector
agroexportador, motivando los principales conflictos con
los productores de granos y carne vacuna.
Las políticas implementadas de intervención en los
mercados tuvieron como resultado significativas transfe-
rencias de ingresos desde el sector productor de carnes y
granos hacia el Estado y los consumidores, pero también
dentro de las propias cadenas agroindustriales hacia las
empresas exportadoras y eslabones transformadores. Sin
embargo, esto no impidió que se obtuvieran resultados
significativos en superficie sembrada, producción y expor-
tación de los rubros más importantes, así como tampo-
co, contradiciendo los objetivos perseguidos, una mayor
participación del sector agropecuario en las exportaciones
–donde la soja ocupaba un lugar preponderante–. Tampo-
co se pudo evitar una mayor concentración económica en
la estructura agraria en la que continuaban desaparecien-
do a ritmo vertiginoso pequeñas y medianas explotaciones
a pesar de haber llevado adelante una activa política de
desarrollo rural y apoyo de la agricultura familiar como no
se había observado en las tres décadas previas.
El gobierno de Mauricio Macri, por su parte, sumó
a los espacios gubernamentales a directores ejecutivos
de grandes empresas y representantes reconocidos de
las organizaciones gremiales empresarias tradicionales del
sector agropecuario (cra, sra) que tuvieron una alta visibi-
lidad en la confrontación con los gobiernos kirchneristas,

así como de las organizaciones de orientación liberal vin-
culadas a la tecnología (aacrea), para hacerse cargo de las
cuestiones atinentes a la agricultura familiar y el desarrollo
rural. También se incorporaron como legisladores y ase-
sores rentados del Congreso Nacional dirigentes y repre-
sentantes de las organizaciones integrantes de la Mesa de
Enlace que habían llevado adelante la oposición contra el
gobierno de Cristina Fernández. Además, se devolvieron
las fuentes de financiamiento que las entidades gremiales
rurales patronales y la uatre habían perdido como conse-
cuencia del conflicto de 2008.
La presencia puntual del presidente Macri en todos
los actos de la Sociedad Rural Argentina y un discurso que,
desde el primer día de gobierno, puso en un lugar central
al sector agropecuario y sus exportaciones como motor del
crecimiento futuro fueron el sello distintivo del gobierno
de Juntos por el Cambio. Las medidas desde el inicio del
gobierno intentaron promover el potencial productivo y
exportador reduciendo o eliminando las intervenciones y
regulaciones, lo que significó una redistribución de la ren-
ta agropecuaria favorable a los productores de esos bie-
nes, ahora en perjuicio del consumo interno y los eslabo-
nes transformadores y comerciales de la cadena beneficia-
dos en el período anterior. Aunque esta política debió ser
revertida en el caso de la disminución de las retenciones
hacia fines del gobierno. En cuanto a la agricultura familiar
y el desarrollo rural, en lo sustantivo fue derivada a la asis-
tencia social y su organización estatal y territorial vaciada
con el fin de eliminar lo que consideraban una estructura
politizada y militante a favor del gobierno anterior.
La administración macrista tuvo una estrategia que
priorizaba el mercado externo y la expectativa de atraer
inversiones de capitales internacionales, reducir “fácil-
mente” la inflación a partir de altas tasas de interés y con-

tracción del consumo y del gasto público, desregulando el
funcionamiento de la economía para generar un entorno
competitivo para la actividad privada. En esta estrategia
promovió durante los primeros años de gobierno el perfil
agroexportador del país, sumando a las exportaciones pri-
marias combustibles y energía, hasta que las complicacio-
nes macroeconómicas reclamaron revertir la dirección y
realizar un nuevo ajuste sobre estos sectores. La reducción
de las retenciones a los productos agropecuarios, la elimi-
nación del “cepo” cambiario con su efecto devaluatorio y
la supresión de las restricciones a la exportación, así como
la incorporación de notables dirigentes del sector a la
alianza gobernante en puestos en el gabinete y el Congre-
so, le dieron un fuerte respaldo sectorial al comienzo del
gobierno. No obstante, ante la profundización de la crisis
macroeconómica a partir de una inflación que el gobierno
era incapaz de controlar y el límite de los mercados a un
desenfrenado endeudamiento externo, el gobierno debió
recurrir a un acuerdo de préstamo con el Fondo Moneta-
rio Internacional a partir del cual las retenciones fueron
reimplantadas en forma generalizada, así como un cepo
cambiario más duro que el levantado al comienzo de la
administración.
Bajo la administración Macri, los resultados fueron posi-
tivos en cuanto a la respuesta de la producción de granos, que
continuó creciendo, pero, en todos los restantes rubros, no
superaron los volúmenes obtenidos por los gobiernos que le
antecedieron. Una vez más se comprobaba la tesis que Obs-
chatko (1988) planteara hace más de tres décadas atrás: la evo-
lución y competitividad del sector agropecuario argentino no
resulta de los incentivos de las políticas neoliberales ni de los
intentos de reformas estructurales, sino de su capacidad per-
manentedeinnovacióneincorporacióndetecnología.
En cuanto a las capacidades administrativas y políti-

cas del Estado, y la mayor o menor garantía de institucio-
nalidad y funcionamiento democrático de las gestiones de
las diferentes administraciones, una vez más los hechos no
se correlacionan vis a vis con la construcción de las imá-
genes y los discursos que alimentaron la grieta. Además de
la legitimidad electoral de origen, ambas fuerzas políticas
han utilizado hasta el límite de lo posible los instrumen-
tos y mecanismos que el juego democrático permite. El
gobierno de Fernández de Kirchner ha recurrido a la mitad
del número de Decretos de Necesidad y Urgencia (dnu) y
vetos de leyes que el presidente Mauricio Macri, y ha sido
mucho más productivo en la sanción de leyes, duplicando
el número por período de gobierno, de las cuales menos
de la mitad correspondían a iniciativas del Poder Ejecutivo
nacional. Ambas fuerzas políticas han utilizado el meca-
nismo de dar o no cuórum a las sesiones del Congreso
como un instrumento de bloqueo de iniciativas contrarias,
y en determinados proyectos –los menos, pero significa-
tivos, donde el más relevante fue el voto no positivo del
vicepresidente de la nación y presidente del Senado en el
desempate por la sanción de la ley que ratificaba la Reso-
lución n.º 125–, sus representantes se han fragmentado y
tomado decisiones por fuera de las disciplinas impuestas
por los bloques parlamentarios.
En los gobiernos kirchneristas, se adoptaron modifi-
caciones en el aparato estatal heredado de la etapa ante-
rior, fortaleciendo los programas de infraestructura y desa-
rrollo en los territorios provinciales con financiamiento
internacional a través del prosap y los programas fida, así
como los programas de asistencia a la agricultura familiar
llevados a cabo desde la Secretaría de Agricultura –psa–,
promoviendo la habilitación de vacantes y la incorpora-
ción de técnicos. Por su parte, el Instituto Nacional de
Tecnología Agropecuaria (inta) incorporó institucional-

mente la problemática de la agricultura familiar creando el
cipaf (Centro de Investigaciones para la Agricultura Fami-
liar). En conjunto, a partir del año 2003, tuvieron un cre-
cimiento significativo de sus presupuestos y personal, lo
que contribuyó a un aumento sostenido de la capacidad
de acción en el terreno. En 2009, jerarquizando la carte-
ra agropecuaria, se creó el Ministerio de Agricultura de la
Nación, un reclamo histórico de las organizaciones patro-
nales del sector, y donde por primera vez la agricultura
familiar tuvo un reconocimiento al mismo nivel que las
tradicionales áreas sectoriales (agricultura, ganadería) al
constituirse en Secretaría de Estado.
La intervención de los mercados con el objeto de
reducir el impacto del aumento de precios de los pro-
ductos que integran la canasta básica de alimentos de la
población, en particular carnes, trigo y maíz, se intensificó
con la designación de Guillermo Moreno en la Secretaría
de Comercio. Un porcentaje de la renta generada por el
sector agroexportador apropiada por el Estado a través de
retenciones a sus exportaciones, que aumentó en sucesi-
vas oportunidades entre 2005 y 2008, fue distribuido dis-
crecionalmente mediante subsidios y otros mecanismos
menos ortodoxos por la Secretaría de Comercio a favor
de feedlots, frigoríficos, aceiteras, molinos, usinas lácteas,
supermercados y firmas exportadoras –la mayoría de ellas
transnacionales–.
El secretario de Comercio contó con un sólido respal-
do presidencial durante ocho años, mientras seis secreta-
rios y ministros de Agricultura rotaron en el mismo período
que aquel cooptó agencias y funciones del Estado a través
de los cuales implementó con gran autonomía su particu-
lar estrategia de gestión. Esta se caracterizó por la negocia-
ción con los más grandes y concentrados representantes
de los diferentes eslabones de las cadenas en perjuicio de

los productores primarios, en una guerra de posiciones en
la que desplegó todo tipo de intervenciones discrecionales.
No es difícil asociar lo funcional que resultaba un persona-
je como Moreno a una estrategia de construcción de poder
basada en el antagonismo administrado.
En este sentido, la construcción de las capacidades
estatales en esta área de gobierno tuvo efectos de corto
alcance sobre el control de precios internos y resultados
positivos en el aumento de la producción y consumo de
carnes sustitutas (avícola y porcina), pero acumuló tensio-
nes económicas y políticas en el mediano plazo. La discre-
cionalidad y arbitrariedad de las medidas adoptadas por
la Secretaría de Comercio y las irregularidades adminis-
trativas de la organización y funcionamiento de la oncca
generaron conflictos internos y externos al gobierno con
un alto costo político.
La Resolución n.° 125 del 2008 concentró errores con-
ceptuales y técnicos, como lo reconocerían más tarde los
miembros del gobierno, exponiendo las debilidades de las
capacidades administrativas del Estado, y la flaqueza de las
capacidades políticas manifestadas en las contradicciones
entre agencias, con legisladores, gobernadores e intenden-
tes de la propia fuerza polìtica, y en las negociaciones con
los representantes del sector productivo agroexportador.
La competencia y los desacuerdos entre las diferentes ini-
ciativas de la Secretaría de Comercio y del Ministerio de
Economía estuvieron en la base de la apresurada y malo-
grada redacción y comunicación de la medida, la que frag-
mentaría la base política de su apoyo hasta alcanzar su
máxima expresión en el “voto no positivo” del vicepresi-
dente de la nación, lo que impidió la sanción del proyecto
de ley enviado por el Poder Ejecutivo que integraba. La
escalada de este conflicto que se extendió por algo más de
cuatro meses llegó a amenazar la paz social y la estabilidad

institucional, y sus consecuencias pudieron observarse en
las derrotas políticas del kirchnerismo en las elecciones
legislativas de 2009, y en forma retardada volvieron a aflo-
rar en las presidenciales de 2015.
No obstante, es de destacar que sectores dentro de
la misma fuerza política que integraba el gobierno fueron
quienes decidieron acotar los daños colaterales del poder
del secretario de Comercio luego de la derrota electoral
legislativa de 2009, a partir de la creación del Ministerio
de Agricultura, la elaboración del Plan Agroalimentario
Nacional con una amplia participación social, y la disolu-
ción de la oncca en 2011. Aun así, estas iniciativas tuvieron
marchas y contramarchas de acuerdo a quienes se hicieron
cargo de la cartera agropecuaria.
La falta de coherencia en las políticas de las diferentes
agencias del gobierno, de diagnósticos correctos y de ade-
cuada evaluación de los posibles impactos sobre los dife-
rentes actores y sistemas productivos favoreció la trans-
ferencia de ingresos desde los productores primarios a
consumidores y el Estado, pero también a los eslabones
más concentrados de las cadenas agroindustriales (proce-
sadoras, comercializadoras y exportadores), no limitaron
la excepcional captación de renta por los sectores propie-
tarios al no avanzar en la sanción de una legislación que
regulara los contratos agrarios, y llegaron en forma tardía
o insuficiente con medidas compensatorias a productores
de menores dimensiones que resistían el proceso de con-
centración económica.
Por su parte, la administración Macri, bajo los princi-
pios liberales de reducir el Estado en dimensiones y fun-
ciones de intervención a favor del mercado, avanzó en
algunos sectores, por ejemplo eliminando regulaciones del
comercio exterior y las transferencias intrasector en el área
de comercio, y en otros paralizó y desmanteló los espacios

y acciones orientados a promover la agricultura familiar y
el desarrollo rural, mientras que las iniciativas originales
de una mayor integración y potenciación de la agroindus-
tria no obtuvieron el efecto esperado.
El proceso de creación de nuevas capacidades esta-
tales no tuvo una orientación clara, si se tiene en cuenta
que el aparato estatal sectorial tuvo cuatro reformas orga-
nizativas, una por año de gobierno, impidiendo consolidar
cualquier proyecto institucional. Incluso, no solo la cartera
agropecuaria fue degradada de ministerio a secretaría, y
en pocos meses, por necesidades electorales, nuevamente
jerarquizada, sino que la perspectiva de incluir con mayor
valor agregado la producción agropecuaria en un Ministe-
rio de Agroindustria también fue abandonada en la últi-
ma reforma.
La construcción de la grieta ha esquematizado y cris-
talizado las imágenes de gobiernos kirchneristas como
“anticampo” y “mercadointernista” y del gobierno macrista
como “procampo” y “exportador”. Sin embargo, los resul-
tados obtenidos por las diferentes administraciones han
permitido desvelar, más allá de los discursos propios y aje-
nos a partir de los cuales se construyen las identidades y
se diferencian los “unos” de los “otros”, las realidades que
trascienden los mitos construidos y las percepciones de
los actores.
La producción agrícola argentina se incrementó en
forma casi ininterrumpida durante el período 2002-2020
con excepción de las campañas afectadas por las sequías
de 2008 y 2018, pero, a diferencia del área sembrada, la ten-
dencia de crecimiento se mantuvo en todos los gobiernos.
La producción de los principales granos (soja, maíz, trigo y
girasol) creció de 34 a 143 millones de toneladas entre 1990
y 2019. Los volúmenes promedios producidos de granos
aumentaron un 20 % en el período del gobierno de Nés-

tor Kirchner. Durante las dos administraciones de Cristina
Fernández, crecieron alrededor del 30 %, y nuevamente un
20 % bajo la administración Macri.
Durante los gobiernos kirchneristas, se liberaron a la
producción el doble de variedades de semillas transgéni-
cas que en toda la década previa, y se aumentó la participa-
ción del sector en los montos destinados al financiamien-
to productivo, que alcanzó en el año 2011 el máximo de
todo el período analizado. La producción, incorporación
y exportación de maquinaria agrícola tuvo un crecimiento
importante y sostenido. El valor promedio en dólares de la
tierra en la zona de producción de granos se cuadruplicó.
La superficie sembrada de cereales y oleaginosas creció en
forma casi ininterrumpida durante los gobiernos de Nés-
tor Kirchner y Cristina Fernández, y tuvo predominancia
el “denostado” cultivo de soja, que alcanzó el máximo de
superficie sembrada en 2015 bajo el gobierno de Cristina
Fernández. Mientras que, bajo la administración Macri, la
superficie sembrada de soja disminuyó alrededor de un 10
% y, en cambio, los cultivos de trigo y, fundamentalmente,
de maíz recobraron importancia.
El stock ganadero y la producción de carne vacuna
crecieron continuamente durante el gobierno de Néstor
Kirchner hasta el año 2007 inclusive, y superaron los 60
millones de cabezas, así como también la producción de
leche y de carnes sustitutas (aviar y porcina) y el consumo
interno en todos los rubros mencionados. Tanto las exis-
tencias bovinas como la producción de carne vacuna se
resintieron y redujeron durante los mandatos de Cristina
Fernández, luego de lo cual comenzaron una lenta recupe-
ración a partir de 2011, pero no así sus exportaciones, que
cayeron desde 2009 a 2015, así como el consumo interno.
Mientras que la producción de leche alcanzó el récord de
12.061 millones de litros en 2015, y continuó la tenden-

cia de un relevante crecimiento de la producción de carne
aviar y porcina en torno al 70 % durante su gobierno.
Luego de cuatro años de la gestión de Mauricio Macri,
el número de cabezas bovinas superaba escasamente el
nivel alcanzado el último año del gobierno de Cristina Fer-
nández de Kirchner, mientras que la producción de esta
carne aumentó un 10 % y las exportaciones de ese produc-
to y de carne porcina se duplicaron hacia fines del perío-
do por una coyuntura internacional puntual y excepcional.
Pero, en el caso de los bovinos, los promedios se ubicaron
por debajo de los niveles obtenidos bajo el gobierno de
Néstor Kirchner. En el período 2015-2019, el crecimiento
de la producción de carne aviar y de cerdos se desaceleró
en forma significativa y la producción láctea cayó un 20 %
el primer año de mandato del presidente Macri, sin vol-
ver a recuperarse en relación con los niveles alcanzados
por los gobiernos anteriores. Paralelamente, el consumo
de carnes por habitante cayó en conjunto, en particular por
la disminución del consumo de carne vacuna, que llegó a
los más bajos niveles de todo el período bajo análisis.
Las exportaciones crecieron en forma regular y fuerte-
mente a lo largo de diez años, luego de la convertibilidad.
Desde el año 2002 al 2011 pasaran de 26 mil millones a 84
mil millones de dólares, multiplicando más de tres veces
el nivel inicial a una tasa promedio extraordinaria del 15
% anual. Posteriormente, se observa un progresivo retro-
ceso que acompañó la disminución de los precios inter-
nacionales de los commodities hasta el final del gobierno
de Cristina Fernández en 2015. A partir de la asunción de
Mauricio Macri, comenzó una muy lenta recuperación con
base en el aumento del volumen exportado de productos
primarios, aunque en ningún momento alcanzó los ingre-
sos generados en el período previo.
No obstante, los ingresos por exportaciones en fun-

ción de los volúmenes exportados y la evolución de
los precios internacionales muestran que el promedio
de ambos mandatos de Cristina Fernández, considerado
como mercado-internista y con políticas que desalentaban
las exportaciones, fue superior en un 10 % al de la adminis-
tración Macri, y el de este, a su vez, fue mejor que el obte-
nido durante el gobierno de Néstor Kirchner. Se ha confir-
mado que en esta performance el aumento de los precios
internacionales de los commodities ha tenido un impacto
favorable, en particular durante el segundo mandato de
Cristina Fernández, pero también el gobierno de Macri se
vio beneficiado con mejores precios internacionales que el
período en que gobernó Néstor Kirchner.
En cuanto a la composición de las exportaciones, bajo
los dos mandatos de Fernández de Kirchner, por prime-
ra vez la participación de las manufacturas industriales
superó las manufacturas de origen agropecuario. No obs-
tante, en ese mismo período el complejo agroexportador
(pp + moa) aumentó la participación del 56 % al 64 % en el
total de las exportaciones argentinas, en el que la soja tuvo
un rol preponderante. Este porcentaje creció hasta el 67 %
bajo la administración Macri, a partir de una mayor parti-
cipación de productos primarios (granos y combustibles)
y una retracción de las manufacturas de origen industrial,
que cayeron a los niveles de dos décadas atrás.
No existen dudas de que las acciones llevadas a cabo
durante los gobiernos kirchneristas procuraban priorizar
el mercado interno y el acceso al consumo de los habitan-
tes por sobre las exportaciones, como lo demostraron las
numerosas y diversas intervenciones y regulaciones sobre
los mercados de granos y carnes (permisos, precios, reten-
ciones, subsidios selectivos, cupos y prohibiciones), mien-
tras que las medidas adoptadas por el gobierno macrista
fueron en sentido contrario, desmantelando y liberalizan-

do las regulaciones hasta encontrarse con los límites que
el endeudamiento externo y la macroeconomía le impusie-
ron. Aun así, la performance de este último no superó la de
los gobiernos anteriores. El sector respondió con volúme-
nes de producción de granos con cosechas récord, pero en
línea con la evolución que venía teniendo desde períodos
anteriores, con la excepción de una menor composición de
soja en beneficio del maíz y el trigo. La carne vacuna y por-
cina también tuvo el último año de su mandato un boom
de producción y exportación, pero, como fue explicado,
esto se debió a una cuestión excepcional y puntual del
mercado internacional, y el impacto sobre el stock gana-
dero por eliminación de vientres se consideraba tan grave
como el criticado a los gobiernos kirchneristas en 2009.
Desde una perspectiva de mediano plazo, el sector
agroexportador estuvo más influenciado por procesos de
alcance global, como la mayor o menor desaceleración
del comercio de mercancías y servicios, los altibajos de la
demanda por parte de las economías asiáticas y la bonanza
o caída de los precios de los productos básicos por las polí-
ticas domésticas impositivas y comerciales ejecutadas por
las distintas administraciones, quienes, en mayor o menor
medida, necesitaron mantener la competitividad e ingre-
sos del sector para garantizar la viabilidad económica del
sistema y la sostenibilidad de los propios gobiernos.
La notable evolución en la producción de granos a
partir de un incremento constante de la inversión en capi-
tal y tecnología que posibilitó tanto la expansión de la fron-
tera agrícola, como el aumento de la productividad posi-
bilitó rentas extraordinarias que fueron apropiadas en su
mayor proporción por la renta y, en menor medida, por
el capital que lo generaba. Esto contribuyó a la tendencia
de las últimas décadas de un aumento de la exclusión de
los pequeños productores de la actividad, ya por venta de

sus tierras o conversión en pequeños rentistas, y una con-
centración de la actividad en grandes empresas altamente
capitalizadas y dominio de las nuevas tecnologías.
La distribución intrasector de la renta agropecuaria,
en el que se observa un aumento de la participación en
los ingresos de los sectores rentistas en detrimento de los
arrendatarios y contratistas, no ha sido suficientemente
destacada en las razones del conflicto del año 2008 que
han enfatizado sobre la voracidad fiscal del Estado y las
incapacidades administrativas y políticas para un correcto
diagnóstico de la situación, su administración y comuni-
cación. Tampoco el hecho de que durante los gobiernos
kirchneristas, a pesar de la confrontación con el sector de
la producción agroexportadora, el precio de la tierra se
haya cuadruplicado en dólares, lo que significó una impre-
sionante valorización del principal activo de los propie-
tarios de tierras.
Los instrumentos para implementar una política de
tierras que contemplara las cuestiones de dominio, con-
tractuales, tecnológicas, productivas y ambientales fue-
ron tratados en diferentes momentos durante el gobierno
de Fernández de Kirchner, con especial intensidad como
reacción al conflicto de la Resolución n.º 125, pero, si bien
llegaron a plasmarse en anteproyectos y proyectos de ley,
solo se sancionó la ley sobre extranjerización de tierras y
la Ley de Bosque Nativo, ambas de bajo o nulo impacto
sobre la producción agropecuaria exportable. En cambio, a
pesar de los avances realizados en comisiones y la impor-
tancia estratégica que tenían, no se sancionó una nueva
ley de contratos agrarios (arrendamientos y aparcerías) ni
de ordenamiento territorial y uso del suelo. El excepcional
peso de la renta en la distribución del excedente agrope-
cuario en la Argentina y las experiencias internacionales
que justificaban su regulación, así como una normati-

va que amortiguara el impacto negativo sobre los recur-
sos naturales y el ambiente que la expansión del modelo
productivo dominante generaba, no llegaron más allá de
documentos de expertos, comisiones de debate y poten-
ciales proyectos de ley.
Por su parte, la administración Macri entre 2015 y
2019 no fue la excepción a la regla de los gobiernos libe-
rales en lo económico y conservadores en lo político que
accedieron al poder en diferentes momentos de la historia
argentina. No existieron propuestas regulatorias sobre el
dominio o el uso de los recursos productivos, y el eje de
sus intervenciones consistió en desmantelar o amortiguar
los efectos de las normativas ya instaladas que regularan
la titularidad y tenencia de la tierra, como lo muestran
las modificaciones del decreto reglamentario de la ley que
limitaba la extranjerización de tierras.
En cualquier caso, las medidas adoptadas (y las no
adoptadas) tanto por gobiernos populistas como liberales
finalmente no alteraron la tendencia y dinámica producti-
va y de concentración económica del sector que se expre-
saba desde la década de 1990. Como lo demostraron los
datos del cna 2018, los establecimientos agropecuarios en
la Argentina disminuyeron en un 28 % entre los años 2002
y 2018, los cuales, sumados a las bajas del período anterior,
mostraban que el número de los establecimientos agrope-
cuarios existentes era el 50 % de los activos en 1988, de
los cuales los más afectados fueron aquellos de pequeñas y
medianas superficies, de entre 5 y 500 hectáreas.
Aun con este resultado, como históricamente ha ocu-
rrido con los gobiernos peronistas –y el kirchnerismo no
fue la excepción–, los sectores sociales rurales más vulne-
rables encontraron en el Estado una mayor receptividad a
sus problemáticas. Estas fueron incorporadas a la agenda
pública, y se promovió desde el gobierno una mayor orga-

nización económica, social y política de estos. En la prime-
ra década del siglo xxi, la cuestión de la otra agricultura,
la agricultura familiar, fue creciendo en importancia en la
región del mercosur y en el ámbito nacional a partir de
una estrategia gubernamental explícita en promover desde
los programas de desarrollo rural el fortalecimiento de la
organización y representación de intereses de estos secto-
res rurales postergados.
El accionar de diferentes organismos (Secretaría de
Agricultura, inta, inaes, Ministerio de Desarrollo Social,
Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa), con pro-
gramas y recursos que quintuplicaron los presupuestos en
dólares del financiamiento internacional, fueron destina-
dos a la agricultura familiar en una estrategia que intentaba
reunir, coordinar y armonizar las políticas destinadas al
sector. A ello se le agregaron los esfuerzos institucionales
por facilitar a los pequeños productores su acceso a los
mercados y la conformación de asociaciones, simplifican-
do ciertos requisitos para la regularización de sus activi-
dades, como el monotributo social o los requerimientos
de integración en cooperativas de trabajo y de servicios
agropecuarios, así como promoviendo su organización a
partir de la creación del Foro Nacional de la Agricultura
Familiar (FoNAF).
Esta perspectiva se fortaleció en el año 2009 con la
creación del Ministerio de Agricultura, la organización de
la Unidad para el Cambio Rural (ucar), la elevación de
la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar
–creada un año antes– al rango de secretaría de Estado y,
posteriormente, la sanción en 2014 de la Ley de “Repara-
ción Histórica de la Agricultura Familiar para la Construc-
ción de una Nueva Ruralidad en la Argentina”. El conflic-
to campo-gobierno de 2008 impulsó a la administración
de Fernández de Kirchner a otorgar mayor visibilidad a

la agricultura familiar para contraponer y enfrentar a los
planteos opositores vinculados a la agricultura empresa-
rial que se arrogaban la representación del “campo argen-
tino” sin distinción. La institucionalización definitiva de su
problemática fue el resultado del mencionado conflicto,
jerarquizando y consolidando un proceso de organización
previo que el mismo Estado había promovido.
A pesar de los evidentes avances realizados en materia
de coordinación de programas e institucionalización de
su problemática, durante todo el período de los gobiernos
kirchneristas existieron diferencias entre los responsables
de la ssaf y de la ucar, producto de una visión y estrategias
diferentes de intervención para el desarrollo rural sobre un
colectivo social que tenían márgenes difusos en su diferen-
ciación. Existió una modalidad diferente de inserción en
los territorios y de construcción de la política. Mientras que
ucar establecía su relacionamiento e intervención a partir
de los gobiernos provinciales, las iniciativas de la ssaf eran
de competencia nacional, y sus agentes en el territorio res-
pondían a esa estructura centralizada sin mediación de las
provincias. Un rasgo que fue acentuado en 2006 cuando
algunos de los integrantes del mnci se hicieron cargo del
Programa Social Agropecuario por un breve período en el
que se hizo explícita la intencionalidad de tratar directa-
mente con las organizaciones en los territorios, por con-
siderar a los gobiernos provinciales contrarios al fortaleci-
miento de estas. Con la creación de la ssaf, las acciones y
recursos se mantuvieron bajo una relación directa nación-
organizaciones, en una estrategia que priorizaba la organi-
zación social y política de los beneficiarios. Estas posicio-
nes divergentes se encontraban, a su vez, atravesadas por
el debate académico y político sobre las posibilidades de
exclusión o complementariedad del modelo de agricultura

familiar y el modelo de agronegocios.
Aun desde estas perspectivas diferentes de las agen-
cias, entre los años 2003 y 2015 se asistió a un proceso
de jerarquización creciente de la agricultura familiar, se
reorientaron los fines perseguidos para el fortalecimiento
de sus asociaciones, promoviendo que no solo se constitu-
yan en alternativas económicas para enfrentar sus debili-
dades en el mercado, sino como medio de empoderamien-
to de estos sectores hasta ahora invisibles en la interlocu-
ción con el Estado, a partir de su organización e integra-
ción en redes sociales y políticas con el objeto de acceder
a un reconocimiento y participación en los procesos de
toma de decisión de las políticas públicas, un escenario
reservado históricamente a las tradicionales asociaciones
gremiales empresarias pampeanas.
Esto reforzó el carácter multifuncional de la actividad
de estas asociaciones que integraban la economía popular
o solidaria, las que buscaban actuar simultáneamente en
la esfera económica, social y política con el propósito de
satisfacer las necesidades materiales de sus miembros,
así como sus aspiraciones de reconocimiento e inserción
social.
Las iniciativas llevadas adelante en este proceso con-
tribuyeron, por una parte, a la conformación de una multi-
plicidad de asociaciones económicas que se expresaron en
un abanico de formas organizacionales heterogéneas con
diversos grados de formalización y estadios de desarrollo
en sus procesos de consolidación. Mientras que, por otra,
se promovió la constitución de cooperativas, especialmen-
te en el caso de medianos productores y aquellos segmen-
tos sociales de la agricultura familiar con mayor disponi-
bilidad de recursos. Las cooperativas agropecuarias más
que duplicaron su número entre 2001 y 2010, y, aunque
solo la mitad de ellas funcionaban con regularidad, sus

actividades se diversificaron y se sumaron a las tradicio-
nales funciones de acopio, comercialización y transforma-
ción de la producción agropecuaria, a las cooperativas de
negociación, gestión de la producción, agroindustria fami-
liar, trabajo de producción colectiva, trabajo para servicios
rurales, y mercados cooperativos.
No obstante, a pesar del significativo aumento de
recursos y acciones destinados a la conformación de gru-
pos de productores y pobladores rurales, que recibieron
capacitación, asistencia técnica y financiamiento del Esta-
do, así como del número de asociaciones organizadas en
diferentes niveles –económicas, civiles y reivindicativas–,
los resultados no fueron lo suficientemente significativos
para revertir el ritmo vertiginoso de concentración econó-
mica del sector ni para resistir los embates de las políticas
que, ante un cambio de gobierno con diferente orienta-
ción, intentaran revertir los mecanismos de apoyo y anular
la participación de sus organizaciones como interlocutores
válidos del Estado.
La concepción del gobierno de Mauricio Macri en
relación con la agricultura familiar y la economía social
no contribuyó a mejorar y consolidar los avances reali-
zados, y en su lugar derivó esta cuestión a una política
asistencial que invisibilizaba el rol económico productivo
de los sujetos de la agricultura familiar. Desmanteló, vació
y paralizó sin mayor distinción todos aquellos espacios e
instrumentos destinados a su promoción, con el objeto de
eliminar lo que en forma subyacente consideraban una
organización política militante del gobierno anterior, la
que solo parcialmente era cierta. Bajo esta concepción, la
agricultura familiar y la economía social se vieron particu-
larmente afectadas a partir de la reorientación de las prio-
ridades de las políticas públicas en favor de los sectores
agroexportadores y comerciales. Las reformas de la admi-

nistración pública sectorial y en los territorios eliminaron
áreas jerarquizadas específicas, redujeron personal y pre-
supuestos, y llevaron programas y acciones a una virtual
paralización, de forma que establecieron una clara distin-
ción entre los sujetos pobres y vulnerables apoyados por
la asistencia social y los productores con ciertas condicio-
nes de viabilidad que son concebidos como “emprende-
dores” individuales cuyas capacidades personales posibili-
tan su integración económica. No obstante, aun para estos
últimos, los instrumentos y recursos fueron escasos, pro-
ducto de la falta de ideas hacia un sector que resultaba
residual a los intereses prioritarios del gobierno. La cues-
tión, vaciada o transmutada en sus contenidos, respondía
a la construcción de una institucionalidad de una matriz
política diferente.
El síntesis, el gobierno de Mauricio Macri descansó
en el supuesto de que la eficacia de directores ejecutivos
empresariales y patronales trasladada a la administración
del Estado y la reducción de las intervenciones de este a
favor de un libre mercado serían suficientes para la estabi-
lización y el desarrollo de una economía en que las expor-
taciones del sector agropecuario ocuparían un lugar cen-
tral. Una vez más, la complejidad macroeconómica y polí-
ticas de la Argentina demostraron las limitaciones de ese
tipo de proyectos para resolver los problemas de un país
con creciente exclusión. En promedio, los resultados en
materia de producción y exportaciones agropecuarias no
demostraron ser mejores que los obtenidos por los gobier-
nos kirchneristas. Paralelamente, su gobierno ha profundi-
zado los niveles de desocupación, consumo y pobreza de la
población en general, y despojado a la población asociada
a la agricultura familiar de ocupar un lugar en la socie-
dad, al desactivar los espacios e iniciativas que promovían
su organización económica, social y política, delegando su

problemática a las políticas asistenciales hasta su previ-
sible desaparición ante las tendencias concentradoras de
la economía.
Por su parte, probablemente el mayor error de los
gobiernos kirchneristas en su estrategia de antagonismo
administrado haya sido la construcción de la imagen del
enemigo político del momento con los manuales de la
década del setenta (Peretti dixit). Mientras los productores
de granos eran acusados públicamente de terratenientes,
oligarcas y destructores de los recursos naturales, con la
renta que se les extraía se pagaban las deudas contraídas
por otros gobiernos con acreedores financieros internacio-
nales (fmi, Club de París) y, a través de las maniobras de
la Secretaría de Comercio y la oncca, se beneficiaba con
transferencias y ganancias extraordinarias a las empresas
exportadoras –la mayoría de ellas trasnacionales– y a los
eslabones transformadores y comerciales más concentra-
dos y dominantes de la cadena agroalimentaria; por otra
parte, por inacción u omisión, no se regulaban los contra-
tos agrarios que hubiesen permitido acotar la renta perci-
bida por los propietarios rentistas.
Los productores agropecuarios, en la actualidad, son
mayoritariamente genuinos representantes del empresa-
riado nacional que realiza inversiones directas y produc-
tivas –no financieras y especulativas– en el país, puestas
a riesgo en cada campaña, con una conducta moderna e
innovadora que incorpora tecnología de punta en produc-
tos y procesos, y mantiene un alto nivel de competitividad
internacional generando las divisas que el país necesita.
Su base de expansión se encuentra en el incremento de su
capacidad tecnológica y empresarial y, en mucho menor
medida, en la adquisición de tierras, la cual se mantiene
en propiedad de miles de pequeños propietarios rentistas
(exproductores que no han podido sostener su actuali-

zación tecnológica, o segundas o terceras generaciones
que han heredado total o parcialmente la tierra de padres
y abuelos productores y hoy son residentes en ciudades
y desempeñan actividades profesionales o no relaciona-
das con el sector). En otras palabras, si existe una bur-
guesía nacional competitiva internacionalmente, ya no se
encuentra en la industria nacional más allá de los pocos
casos contados con los dedos de una mano, sino en esta
burguesía agraria que se ha transformado y consolidado en
el último medio siglo. Las ideologías requieren ser actua-
lizadas, y con ello los discursos, alianzas y acciones en
contextos que se han transformado profundamente.
En la construcción del antagonismo administrado,
resultó lógico sumar como aliados al heterogéneo universo
de asociaciones y organizaciones reunidas bajo la denomi-
nación de “agricultura familiar” que el gobierno había pro-
movido y apoyado durante casi una década, demostrando
que el “campo” no es patrimonio de los productores exten-
sivos de carnes y granos de la región pampeana, aunque
sus propuestas más radicalizadas lejos estaban de ser com-
partidas y menos aún implementadas por el kirchnerismo.
Las leyes promovidas desde el pen a partir de 2009
(extranjerización de tierras, trabajo rural, reparación his-
tórica de la agricultura familiar), la nutrida normativa que
posibilitó poner en la agenda pública a los sectores históri-
camente invisibilizados de la agricultura familiar, campesi-
nos y pueblos originarios, la organización social y política
de sus bases promovidas desde el gobierno, y la incor-
poración de representantes de estas en distintas agen-
cias del Estad fueron en la dirección de consolidar este
sector como actor e interlocutor político, pero, a la vez,
establecieron los límites que los gobiernos kirchneristas
no estaban dispuestos a transgredir, afectando un modelo
hegemónico de producción que genera los ingresos fisca-

les y las divisas para el funcionamiento de la economía, la
tranquilidad social y la supervivencia política en el con-
trol del Estado.
Muchas de estas organizaciones que consideran la activi-
dad agropecuaria comercial como extractiva –asociándolo a la
minería o el petróleo– y perjudicial para la sociedad promue-
venactivamentesureemplazoapartirdeunaalternativabasa-
da en la concepción de soberanía alimentaria y agroecología.
Una visión que no contempla la complejidad de las inversio-
nesyconocimientosquerequierelaactividadagropecuariaen
la actualidad, o el impacto que tendría sobre el conjunto de la
economía,elEstadoyvastossegmentosdelasociedadelreem-
plazodeunsistemaqueproduceparadiezveces81 lapoblación
delaArgentinaygeneramuyimportantesingresosfiscalesque
se destinan a los programas estatales de planes sociales, edu-
cación, salud y seguridad. Ingresos que, por otra parte, algu-
nos economistas (Graziano, 10/12/19) consideran indispen-
sable aumentar, porque constituyen la clave para el pago de la
inmensa deuda externa acumulada en la Argentina durante la
administración Macri, en lugar de la tan pregonada reducción
deldéficitfiscal.
Estas organizaciones asocian el avance neoliberal a la
expansión agrícola y el cultivo de soja, olvidando que la
introducción de este cultivo en el país fue realizada bajo
la Secretaría de Agricultura del ingeniero Horacio Giberti
durante el gobierno peronista de los setenta, quien difícil-
mente podría ser acusado de neoliberal o no progresista.
Tampoco se plantea el problema más allá de lo predial
81 Estaesunareferenciasoloamodoilustrativotomandolas2.000caloríasdiariasnecesa-
rias por el ser humano como un valor de referencia; la cantidad de calorías producidas
en la Argentina permitiría cubrir los requerimientos calóricos de alrededor de 425
millonesdepersonas,perolamayorpartedeesaproducción(ochodécimas),alserali-
mentoparaanimales,requieresuprocesodeconversiónenalimentosdirectos.
o a lo sumo local, al evitar abordar la cuestión de cómo

resolver con la propuesta de la agroecología y la soberanía
alimentaria el reemplazo de la producción del agronego-
cio para cubrir las necesidades alimentarias en cantidad
y diversidad que requiere el crecimiento demográfico de
la población, cuestión, que como sostiene Pescio (2020),
aún no ha sido resuelta. Estas propuestas, sostenidas en
una ideología progresista preocupada por sectores socia-
les rurales vulnerables y el ambiente, tienen, sin embargo,
una comprensión del problema extremadamente acotada.
Los resultados de su aplicación generalizada contribui-
rían al resurgimiento de aquellas posiciones retrógradas
que desean desempolvar las teorías malthusianas que la
revolución verde y la biotecnología permitieron desbara-
tar. El argumento sostenido de que solo pueden tener acce-
so a los alimentos producidos por el agronegocio aque-
llas personas que disponen de recursos para adquirirlos
efectivamente plantea el problema en el plano de distribu-
ción de la renta, y esto es así en la medida que se cuente
como condición previa con una producción de alimentos
suficientes para satisfacer las necesidades básicas de una
población nacional y mundial en constante crecimiento,
en la que actualmente solo un porcentaje menor cultiva
lo que consume. De lo contrario, sería desconocer tanto
las tendencias de crecimiento demográfico de la especie
humana (con mayor incidencia en los países de menor
desarrollo y posibilidades de acceso a los alimentos), como
del principio económico de que a una menor oferta de
bienes sus precios se incrementan. En otras palabras, la
disputa política por la distribución del ingreso y el acceso
a los alimentos solo puede darse con éxito si hay alimentos
suficientes. Y la única garantía de provisión suficiente es
resultado del constante avance tecnológico aplicado a la
actividad productiva.
En esta misma línea, se suele plantear que quienes

integran la “agricultura familiar” son víctima de la agri-
cultura comercial y el agronegocio, y que deben asumir
los mecanismos de la economía popular y la agroecolo-
gía como único e inexorable camino para su subsistencia.
Sin desconocer que una agricultura basada en la incor-
poración de tecnología moderna e insumos suele ser de
difícil acceso y limita la posibilidad de reproducción en
una amplia mayoría de sus integrantes, la proyección para
aquellos que se diferencian por su disponibilidad de recur-
sos y capacidades dentro de la af no debería descartar
la inserción en cadenas de agregado de valor, agricultura
comercial y mercados amplios, incluso internacionales, a
partir de políticas estatales que promuevan y consoliden
los procesos integradores en esa dirección. En cualquier
caso, la solución a nivel país no se encuentra en reempla-
zar el agronegocio por la agricultura familiar, sino proteger
a aquella para que pueda reproducir sus condiciones de
sostenibilidad y facilitar el tránsito de aquellos que ten-
gan los recursos necesarios y la decisión para crecer en
su integración en sistemas comerciales de mayor enver-
gadura y alcance.
Es hora de revisar las ideologías, y, sin dejar de ads-
cribir a los principios y valores que le dan sustentos a
una particular visión del mundo progresista e inclusivo, es
necesario traducir y procesar las transformaciones socia-
les y económicas en cada época que definen los contextos
sobre los cuales operan, los que pueden exigir cambios
sustantivos en los diagnósticos y las alianzas tradicionales,
así como dotar de mayor o menor efectividad a las accio-
nes y políticas a partir de las cuales se intenta transformar
la realidad. Esto debe acompañarse con las capacidades
técnicas y administrativas adecuadas, así como con condi-
ciones de institucionalización que limiten los márgenes de
arbitrariedad y discrecionalidad de los funcionarios, a fin

de crear capacidades políticas para generar espacios y pro-
cesos de participación amplios en diferentes planos que
posibiliten discutir las políticas y los procesos de transfor-
mación estructural que el país requiere, en el que la cons-
trucción de los consensos debe ser más importante que
profundizar la grieta. Un desafío que no es solo una asig-
natura pendiente de las fuerzas políticas en pugna, sino
también de las asociaciones de productores e intereses del
agro y buena parte de la sociedad, en la que la academia
no está excluida.
La democracia argentina, con sus deficiencias y deu-
das a cuestas, abrió una nueva oportunidad en diciembre
de 2019. Aun con la fragilidad del poder de origen, el fuego
cruzado de quienes desean continuar alimentando la grie-
ta y la profundidad de la crisis social y económica en un
contexto de pandemia mundial inédito, es necesario que
como sociedad tengamos la capacidad de aprender de la
experiencia y no volver a cometer los mismos errores.
Fuentes y bibliografía
Acuña, C. y Chudnovsky, M. (2013). “Como entender las

instituciones y su relación con la política. Lo bueno,
lo malo y lo feo de las instituciones y los instituciona-
lismos”, en Acuña, C. (comp.). ¿Cuánto importan las
instituciones? Gobierno, Estado y actores en la política
argentina, Siglo xxi Editores, Buenos Aires.
Altieri, M. A. (1991). “¿Por qué estudiar la agricultura tradi-
cional?”, en Agroecología y Desarrollo, año 1, n.º 1.
Altieri, M. A. (2009). “El estado del arte de la agroecología:
revisando avances y desafíos”, en aa. vv., Vertientes
del pensamiento agroecológico: fundamentos y apli-
caciones, Sociedad Científica Latinoamericana de
Agroecología, Medellín.
Altieri, M. A. y Toledo, V. M. (2011). “The agroecological
revolution of Latin America: Rescuing nature, secu-
ring food sovereignty and empowering peasants”, The
Journal of Peasant Studies, año 38, n.º 3, pp. 587-612.
Anlló, G. (2013). “Cambio de paradigma tecno-productivo
y crisis de representación. Nuevas y viejas entidades
de representación de la actividad agrícola”, en Anlló,
G., Bisang, R., y Campi, M. (coordinadores). Claves
para repensar el agro argentino, Eudeba, Buenos Aires,
pp. 259-284.
Anseeuw, W; Boche, M; Breu, T.; Giger, M.; Lay, J.; Messerli,
P. y Nolte, K. (2012). Transnational Land Deals for
Agriculture in the Global South. Analytical Report
based on the Land Matrix Database, Bern/Montpe-
llier/Hamburg: cde/cirad/giga.
Asociación de Importadores y Exportadores de la Repú-
blica Argentina (2012). Análisis del comercio exterior
279
argentino en 2011. Reflexiones para favorecer la pro-

ducciòn nacional, junio, Buenos Aires.
Azcuy Ameghino, E. (2017). Episodios de la conflictividad
agraria pampeana, del menemismo al kirchnerismo,
ed. Legem, Rosario.
Azcuy Ameghino, E. (2020). “El discurso apologético
sobre el agro pampeano capitalista y dependiente: del
modelo agroexportador a la bioeconomía productivis-
ta”, Realidad Económica, año 49, n.º 332, mayo-junio,
pp. 9-38.
Azcuy Ameghino, E. y Martínez Dougnac, G. (2018). “El
agro argentino en el siglo xxi: más continuidades que
cambios”, en Rubio, Blanca (coordinadora), América
Latina en la mirada: las transformaciones rurales en la
transición capitalista, Universidad Nacional Autóno-
ma de México, Instituto de Investigaciones Sociales,
México, pp. 133-174.
Azcuy Ameghino, E. y Fernández, D. (2019). El Censo Agro-
pecuario Nacional 2018. Visión general y aproxima-
ción a la región pampeana, Documento de Trabajo,
Centro Interdisciplinario de Estudios Agrarios, Facul-
tad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos
Aires, noviembre.
Banco Mundial (2007). Los pobres invisibles. Un panorama
de la pobreza mundial en la Argentina, Informe n.º
39947-AR, dirigido por Gabriel Demombynes y Dor-
te Verter, Región América Latina y el Caribe, junio,
Buenos Aires.
Barsky, O. (2011). “El conflicto agrario argentino desde la
resolución 125. Políticas, procesos y perspectivas”, en
Muslera, J.; Poggi, M. y Carreras Doallo, X., Aportes,
sujetos y miradas del conflicto agrario argentino, ed.
Ciccus, Buenos Aires, pp. 163-184.
Barsky, O. (2015). “Las retenciones agropecuarias en

Argentina. Sobre intereses sectoriales y mitos ideoló-
gicos”, Estudios Rurales, Vol. 5, n.° 8, cear-unq, Bue-
nos Aires, primer semestre de 2015, pp. 3-8.
Barsky, O. y Dávila, M. (2008). La Rebelión del Campo.
Historia del conflicto agrario argentino, Sudamerica-
na, Buenos Aires.
Barsky, O. y Gelman, J. (2009), Historia del agro argentino.
Desde la conquista hasta comienzos del siglo XXI, ed.
Sudamericana, Buenos Aires.
Barsky, O. y Pucciarelli, A. (1991). “Cambios en el tamaño
y en el régimen de tenencia de las explotaciones agro-
pecuarias pampeana”. En Barsky, O. (ed.). El desarrollo
agropecuario pampeano, Grupo Editor Latinoameri-
cano, Buenos Aires.
Berdegué, J. y Schejtman, A. (2006). Propuesta de estrate-
gia, informe inédito, Buenos Aires, sagpya, abril.
Berger, M. (2019). “En busca de reconocimiento. Las orga-
nizaciones de la agricultura familiar, campesina e
indígena ante el conflicto por la resolución 125”, en
Panero, M. (compilador). Actores, políticas públicas y
conflicto agropecuario: A diez años de la 125, eduvim,
Villa María.
Bertoni, L. y Soverna, S. (2015). “La transición en las políti-
cas públicas para la agricultura familiar en Argentina:
de los programas a la Ley”, en X Jornadas Interdiscipli-
narias de Estudios Agrarios y Agroindustriales, Centro
Interdisciplinario de Estudios Agrarios, Buenos Aires,
noviembre.
Bisang, R. (2007). “El desarrollo agropecuario en las últi-
mas décadas. ¿Volver a creer?”, en Kosacoff, B. (ed.),
Crisis, recuperación y nuevos dilemas. La economía
argentina 2002-2007, Cepal, Santiago de Chile, pp.
187-260.
Bisang, R. y Campi, M. (2013). “El desarrollo agrario argen-

tino en las últimas décadas. Fases en el establecimien-
to de un nuevo paradigma productivo”, en Anlló, G.;
Bisang, R. y Campi, M. (comps.), Claves para pensar el
agro argentino, Eudeba, Buenos Aires.
Bloomberg (2020). “El peso argentino, ‘la peor moneda
del mundo’, seguirá a la baja, según BNP Paribas”, en
Perfil, 13 de enero. En bit.ly/3asPcGh. Consultado el
01/05/20.
Bobbio, N. (1996). El futuro de la democracia, Fondo de
Cultura Económica, México.
Bobbio, N. (1997). Diccionario de política, Siglo xxi Edi-
tores, México.
Bolsa de Comercio de Santa Fe (2012). Evolución de la
producción agrícola argentina y provincial. Recorrido
histórico desde la campaña 96/97, Centro de Estudios
y Servicios, abril de 2012, Santa Fe.
Bolsa de Comercio de Rosario (2020). “Balance 2019, Luces
y Sombras del mercado ganadero”, Informativo Sema-
nal, Mercados, 03 de enero, Rosario.
Bovero, M. (2000). Democracia, alternancia y elecciones.
Ponencia presentada ante el Instituto Federal Electo-
ral, agosto, México
Brambilla, I. y Porto, G. (2018). Diagnóstico y visión de la
inserción comercial argentina en el mundo, Programa
de Investigadores de la Secretaría de Comercio de la
Nación, Documento de trabajo n.º 1, Buenos Aires.
Braun, O. (1974). “La renta absoluta y el uso ineficiente
de la tierra en la Argentina”, Desarrollo Económico, n.º
54, Buenos Aires.
Canelo, P. y Castellani, A. (2016). “La puerta giratoria en
el gabinete. Conflictos de intereses y riesgo de cap-
tura de decisión estatal”, en Revista FIDE, Coyuntura y
Desarrollo, n.° 372.
Castro García, M. C.; Comelli, M.; Ciccolella, M.; Negro, M.

D.; Godfrid, J. y Schvartz, A. (2009). “El campo en con-
flicto: disputas y sentidos en torno a la Resolución n.º
125”, V Jornadas de Jóvenes investigadores- IIGG– 2009,
Eje 3: Protesta. Conflicto. Cambio.
Censo Nacional Agropecuario (1988, 2002, 2018). Instituto
Nacional de Estadísticas y Censos, Argentina, Buenos
Aires.
Clarín-Revista Ñ. El fervor populista (21/05/2005).
Craviotti, C. (2014). “Agricultura familiar-agronegocios:
disputas, interrelaciones y proyectos”, Territorios, n.º
30.
Dahl, R. (1971). Polyarchy. Participation and Opposition.
Yale University Press, New Haven.
Dávila, M. (2019). Políticas y conflictos agrarios en la Argen-
tina (1990–2015). Tesis doctoral, Doctorado en Cien-
cia Política, Escuela de Política y Gobierno, Universi-
dad Nacional de San Martín, Buenos Aires.
Djenderedjian, J.; Bearzotti, S. y Martirén, J. L. (2010). His-
toria del capitalismo agrario pampeano. Expansión
agrícola y colonización en la segunda mitad del siglo
XIX. Tomo 6. Editorial Teseo–Universidad de Belgrano,
Buenos Aires, 2010 (dos volúmenes).
Domínguez, D. y Sabatino, P. (2010). “La muerte que viene
en el viento: La problemática de la contaminación por
efecto de la agricultura transgénica en Argentina y
Paraguay”, en Bravo et al., Los señores de la soja, Fun-
dación Centro de Integración, Comunicación, Cultura
y Sociedad – Ciccus, Buenos Aires.
Dossi, M. (2019). “El conflicto del campo y el accionar
político de la uia: del alineamiento a la confrontación
política con el gobierno”, en Panero, M. (compilador).
Actores, políticas públicas y conflicto agropecuario: A
diez años de la 125, eduvim, Villa María.
Evans, P. (1996). “El Estado como problema y como solu-

ción”, Desarrollo Económico, Buenos Aires, Vol. 35, n.º
14.
fada (Fundación Agropecuaria para el Desarrollo de
Argentina) (2015). Carnes argentinas: actualidad, pro-
puestas y futuro, Fundación fada, diciembre, Río
Cuarto.
fada (Fundación Agropecuaria para el Desarrollo de
Argentina) (2019). El campo argentino en números,
Fundación fada, setiembre, Río Cuarto.
Fair, H. (2015). “El mito como factor político: herencias,
diálogos y convergencias entre el análisis estructural
de Lévi Strauss y los enfoques post-estructuralistas”,
Estudios Políticos, novena época, n.º 35, mayo-agosto,
pp. 11-38.
Fairfield, T. (2011). “Business power and protest: Argen-
tina´s agricultural producers protest in comparative
context”, Studies in Comparative International Deve-
lopment, 46(4), pp. 424–453.
Ferrari Etcheverry, A. (2007). “Un impuesto privatizado: las
retenciones a los granos”, https://bit.ly/3s4Z66X (con-
sultado el 13/05/20).
fida (Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola) (2010).
Evaluación del programa en el país, Informe n.º
2223-AR, Buenos Aires.
Flichman, G. (1974). “Nuevamente en torno al problema de
la eficiencia en el uso de la tierra y la caracterización
de los grandes terratenientes”, Desarrollo Económico,
Vol. 14, n.º 54, julio/septiembre.
Flichman, G. (1977). La renta del suelo y el desarrollo agra-
rio argentino, Siglo xxi Editores, México.
FoNAF, Foro Nacional de la Agricultura familiar (2006a).
Documento elaborado por las organizaciones repre-
sentativas del sector productor agropecuario familiar,

sagpya, Mendoza, mayo.
FoNAF (Foro Nacional de la Agricultura Familiar) (2006b).
Lineamientos generales de políticas públicas orienta-
das a la elaboración de un plan estratégico para la
agricultura familiar, sagpya, Buenos Aires, agosto.
Frediani, R. (2019). “La Hoja de Ruta de las Devaluaciones”,
El Economista (18/02/19).
Freytes, C. (2015). The cerrado is not the Pampas.
Explaining tax and regulatory policies on agricultural
exports on Argentine an Brazil (2003-2013), PhD Dis-
sertation, Northwestern University.
Galiani, S. (2019). “Exportaciones en Argentina
(2011-2019): Parte II”, en bit.ly/3biITnY. Publicado el
24 de noviembre de 2019, consultado el 31/03/20.
García, G. (2019). “(Des)gobernar el cambio rural.
Desmonte y tecnologías de intervención en una
nueva fase de neoliberalismo ofensivo (Argentina
2015-2019)”, RevIISE, Vol. 14, año 14, octubre de
2019-marzo de 2020, Dossier Estatalidades y Espacios
Rurales, unsj, pp. 121-134.
García Oñoro, J. (2012). “Latinoamérica: entre la demo-
cracia y el autoritarismo”, Estudios Políticos, 41, Insti-
tuto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia,
pp. 15-35.
Garzón, J. M. y Bulano, F. (2015). “Intervención al mercado
del trigo. Ingresos resignados por productores y dis-
torsión de precios relativos”, IERAL, año 37, n.º 813,
febrero de 2015. Disponible en bit.ly/2OGmedn .
Giarracca, N. y Teubal, M. (2008). “Del desarrollo agroin-
dustrial a la expansión del agronegocio: el caso argen-
tino”, en Mançano Fernandes, B. (org.), Campesinato
e agronegócio na América Latina: a questão agrária
atual, clacso – Expressão Popular, São Paulo.
Giberti, H. (1970). Historia económica de la ganadería

argentina, Solar/Hachete, Buenos Aires.
Gobierno de Santa Fe (2016). Cadena de la Maquinaria
Agrícola Santafesina. Una nueva visión para la pro-
ducción y el desarrollo.
González, F. (2016). “La agricultura familiar en la Argen-
tina: entre el consenso, la coerción, la inclusión y la
subordinación”, Redes (St. Cruz Sul online) Vol. 21, n.º
3, pp. 75–96, set-dic.
González, F. (2017). “Hegemonía y desarrollo rural: análisis
territorial de las políticas de desarrollo rural en
Benito Juárez (Buenos Aires, Argentina)”, Geopolìti-
ca(s), Revista de Estudios sobre Espacio y Poder, 8(2),
pp. 203-223.
Gras, C. (2009). “Changing patterns in family farming: The
case of the pampa region, Argentine”, Journal of Agra-
rian Change, 9(3).
Gras, C. (2010). “Actores agrarios y formas de acción políti-
ca en la Argentina contemporánea. Un análisis a partir
de los grupos de autoconvocados en la región pam-
peana”, en Aronskind, R. y Vommaro, G., Campos de
Batalla: Las rutas, los medios y las plazas en el nue-
vo conflicto agrario, UNGS – Prometeo, Buenos Aires,
pp. 279-312.
Gras, C. y Hernández, V. A. (2009). “El fenómeno sojero
en perspectiva: dimensiones productivas, sociales y
simbólicas de la globalización agro-rural en la Argen-
tina”, en Gras, C. y Hernández, V. A. (eds.), La Argenti-
na rural: de la agricultura familiar a los agronegocios,
editorial Biblos, Buenos Aires.
Graziano, W. (2019). “La clave oculta de la renegociación
de la deuda”, Ámbito Financiero (10/12/19).
Grimaldi, N. (2018). La disputa por la renta durante la
primera década del siglo XXI en Argentina. Estado,
corporaciones y partidos políticos (2004–2014), tesis

doctoral, Universidad Nacional de La Plata.
Grobocopatel, R. (2016). La representación electoral de los
intereses agroindustriales: un estudio del comporta-
miento electoral en los departamentos agrícolas duran-
te el período 2005–2015, tesis de grado, Universidad
Torcuato Di Tella, Departamento de Ciencia Política
y Estudios Internacionales, Licenciatura en Ciencia
Política.
Hansen, M. (2018). La influencia de la política exterior en el
perfil exportador: análisis de los gobiernos de Fernán-
dez de Kirchner (2007-2015) y Macri (2015-2017), tesis
de grado, Universidad Nacional del Centro de la Pro-
vincia de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Huma-
nas, Licenciatura en Relaciones Internacionales.
Hora, R. (2010). “La crisis del campo en otoño del 2008”,
Desarrollo Económico, n.º 197, pp. 81-111.
Hora, R. (2012). “La evolución del sector agroexportador
argentino en el largo plazo, 1880-2010”, Historia Agra-
ria: Revista de Agricultura e Historia Rural (58), pp.
145-181.
Iazzetta, O. (2005). “El gobierno de Kirchner y los desafíos
democráticos pendientes”, Temas y Debates, n.º 10,
Rosario.
indec (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos) (2010).
Censo Nacional de Población y Vivienda 2010 (datos
provisorios), Buenos Aires.
indec (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos) (2012).
Encuesta Permanente de Hogares, Buenos Aires.
indec (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos)
(2019). Informe preliminar Censo Nacional Agrope-
cuario 2018, Buenos Aires.
ipcva (Instituto de Promoción de la Carne Vacuna Argen-
tina) (2006). Mercado de Carne Vacuna en Argentina.
Estado de situación y perspectivas. El conflicto gana-

dero en un contexto global, Cuadernillo técnico n.º 2,
julio, Buenos Aires.
Isidro, M. E. y Forlani, N. (2019). “Derecha y agronegocio
en Argentina y Brasil. Cambio y continuidades”, Uni-
versitas, Revista de Ciencias Sociales y Humanas, n.º
31.
Jara, C. E.; Rodriguez Sperat, R.; Rincón Manrique, L. F.
y Gómez Herrera, A. (2019). “Desarrollo rural y agri-
cultura familiar en Argentina: una aproximación a la
coyuntura desde las políticas estatales”, Revista de Eco-
nomía Social Rural, Vol. 57, n.º 2, Brasilia, abril /junio-
julio.
Juárez, P.; Gisclar, M.; Goulet, F.; Cittadini, R.; Elverdin,
J; Patroullieau, M. M.; Albaladejo, C. y González, E.
(2014). “Argentina: políticas de agricultura familiar y
desarrollo rural”, en cepal, Políticas Públicas y Agri-
culturas Familiares, Colección Documentos de Pro-
yectos, PP. 51-72.
Laclau, E. (2005). La Razón Populista, Fondo de Cultura
Económica, México.
Laclau, E. y Mouffe, C. (2015). Hegemonía y estrategia
socialista. Hacia una radicalización de la democracia,
Fondo de Cultura Económica, México.
La Nación (2005). “La entrevista. Ernesto Laclau: ‘El popu-
lismo garantiza la democracia’”, (10/07/2005). Dispo-
nible en bit.ly/3ptol11.
Lapegna, P. (2018). “La economía política del boom agro-
exportador bajo los Kirchner. Hegemonía y revolución
pasiva en la Argentina”, en Kay, C. y Vergara-Camus,
L., La cuestión agraria y los gobiernos de izquierda en
América Latina: campesinos, agronegocios y neodesa-
rrollismo, clacso, Buenos Aires, pp. 156-187.
Lattuada, M. (1986). La política agraria peronista

(1943-1983), Centro Editor de América Latina, 2
tomos, Buenos Aires.
Lattuada, M. (1988). Política agraria y partidos políticos
(1946-1983), Centro Editor de América Latina, Buenos
Aires.
Lattuada, M. (1990). “Corporaciones y democracia. Los
intereses agropecuarios en el Congreso Nacional”,
Ruralia, n.º 1, octubre, pp. 43-80.
Lattuada, M. (2014). “Las asociaciones económicas no
cooperativas de la agricultura familiar. Notas para su
conceptualización y estudio”, en aa. vv., Desarrollo de
los agronegocios en América Latina y el Caribe. Con-
ceptos, instrumentos y proyectos de cooperación técni-
ca, Instituto Interamericano de Cooperación Agrícola
(iica) San José de Costa Rica, pp. 3-17.
Lattuada, M., Márquez, S. y Neme, J. (2012). Desarrollo
rural y política. Reflexiones sobre la experiencia argen-
tina desde una perspectiva de gestión. Ediciones Cic-
cus, Buenos Aires.
Lattuada, M. y Nogueira, M. E. (2011). “Capacidades estata-
les y políticas públicas. Una propuesta para el aborda-
je de las políticas agropecuarias en la Argentina con-
temporánea (1991-2011)”, Estudios Rurales, Vol. 1, n.º.
1, 2011, pp. 30-54. Disponible en bit.ly/3psrgqs.
Lattuada, M.; Nogueira, M. E. y Urcola, M. (2012). “Rup-
turas y continuidades en la gestión del desarro-
llo rural: consideraciones acerca del rol del Estado
(1991-2011)”, en Avá, Revista de Antropología, Dossier:
Estado y política en la Argentina contemporánea, n.°
21, pp. 11-41.
Lattuada, M.; Nogueira, M. E. y Urcola, M. (2015). Tres
décadas de desarrollo rural en la Argentina. Continui-
dades y rupturas de intervenciones públicas en contex-

tos cambiantes (1984-2014), Teseo-uai, Buenos Aires.
Lattuada, M.; Nogueira, M. E. y Urcola, M. (2019). “La ges-
tión estatal del desarrollo rural y la agricultura familiar
durante el gobierno de Cambiemos (2015-2018)”, en
Iglesias. E. y Lucca, J. B. (compiladores), La Argentina
de Cambiemos, Editorial de la Universidad Nacional
de Rosario, pp. 307-328.
Lema, D., Gallacher, M., Egas Yerovi, J. J. y De Salvo, C. P.
(2018). Análisis de Políticas Agropecuarias en Argen-
tina 2007–2016, Banco Interamericano de Desarrollo
(bid), Informes de Política Agropecuaria, Monografías
del bid 2018: 695.
Lévi-Strauss, C. (1968). Antropología estructural, Eudeba,
Buenos Aires.
Linz, J. (2000). Totalitarian and Authoritarian Regimes,
Lynne Rienner Publishers, Boulder.
Linz, J. y Valenzuela, A. (1994). The Failure of Presidential
Democracy, The Johns Hopkins University Press, Bal-
timore.
Lissin, L. (2019). “De la amistad al enfrentamiento. La
Federación Agraria Argentina y sus vínculos con el
kirchnerismo (2002-2009)”, en Panero, M. (compila-
dor), Actores, políticas públicas y conflicto agropecua-
rio: A diez años de la 125, eduvim, Villa María.
Longoni, M. (2011). Fuera de control, ed. Planeta, Buenos
Aires.
López Castro, N. y Prividera, G. (comps.) (2010). Repensar
la agricultura familiar. Aportes para desentrañar la
complejidad agraria pampeana, editorial Ciccus, Bue-
nos Aires.
Magallón, M. (2003). La democracia en América Latina,
Plaza y Valdés Editores, Ciudad de México.
Malinowski, B. (1926). Myth in Primitive Psychology, Kegan

Paul, Londres.
Manzanal, M. (2017). “Territorio, poder y sojización en el
cono sur latinoamericano. El caso argentino”, Mundo
Agrario, Vol. 18, n.º 37, abril.
Manzanal, M.; Neiman, G. y Lattuada, M. (comps.) (2006).
Desarrollo rural. Organizaciones, instituciones y terri-
torios, editorial Ciccus, Buenos Aires.
Manzanal, M. y Schneider, S. (2011). “Agricultura familiar
y políticas de desarrollo rural en Argentina y Brasil
(análisis comparativo, 1990-2010)”, Revista Interdisci-
plinaria de Estudios Agrarios, n.º 34, pp. 35-71.
Mariotti, D. (2009). “Comunidades narrativas contrahege-
mónicas, historias subalternas y sentidos emergentes.
El caso de la coordinadora Latinoamericana de Orga-
nizaciones del Campo”, inédito, Buenos Aires.
Márquez, S. (2007). Un año de Foro. Crónica, realizaciones
y perspectivas del ejercicio de diálogo político desarro-
llada por el Foro Nacional de la Agricultura Familiar,
Documento de Trabajo proinder, Buenos Aires.
Martínez Dougnac, G. (2013). “Lógica y tendencias de un
modelo agrario que persiste”, en Balsa, J. (comp.), Dis-
curso, política y acumulación en el Kirchnerismo, edi-
torial Pensamiento Crítico, Buenos Aires.
Martínez Nogueira, R. (1997). “Una nueva institucionali-
dad para una nueva agricultura”, Aportes, n.º 8.
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (2011).
Argentina Líder Agroalimentario. Plan Estratégico
y Agroindustrial Participativo y Federal 2010–2020,
Metas 2020 para el sector Agroalimentario y Agroin-
dustrial Argentino, Buenos Aires, en bit.ly/3pH1xLi.
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (2019). Anua-
rio 2019 Porcinos, Buenos Aires.
Ministerio de Agroindustria (2016, 2017, 2018, 2019). Bole-

tín Avícola, Buenos Aires.
Ministerio de Agroindustria (2017). Anuario Avícola 2017,
Buenos Aires.
Ministerio de Desarrollo Productivo (2019). Informe de
Coyuntura Agrícola, Junio 2020, Centro de Estudios
para la Producción, Buenos Aires.
Ministerio de Hacienda (2019). Informes de Cadena de
Valor. Maquinaria Agrícola. Abril 2019. Subsecretaría
de Programación Microeconómica, Secretaría de Polí-
tica Económica, año 4, n.º 8.
Ministerio de Producción y Trabajo, Secretaría de Agroin-
dustria (2019). Principales indicadores del sector
bovino 1990-2019, Buenos Aires.
Mora, S. (2019). “El Going Out agrícola de China. Un aná-
lisis de su desarrollo en Argentina”, Si Somos America-
nos, Vol. 19, n.º 2, Santiago, diciembre.
Moreno, G. (2018). En defensa del modelo, editorial Sud-
americana, Buenos Aires.
Muñoz, M. A. y Retamozo, M. (2008). “Hegemonía y dis-
curso en la Argentina contemporánea. Efectos polí-
ticos de los usos de ‘pueblo’ en la retórica de Nés-
tor Kirchner”, Perfiles Latinoamericanos, n.º 31, enero-
junio, pp. 121-150.
Murillo, M. V. y Pinto, P. (2014). Distributive conflict over
the commodity boom: Incentives for Rural Protests in
Argentina, REPAL, 2014.
Nápoli, R. A. (2012). “Sobre el nuevo Régimen de Trabajo
Agrario: Ley n.º 26.727”, Revista del Colegio de Aboga-
dos de La Plata, n.º 5, 02/04/12.
Nogueira, M. E. y Urcola, M. (2013). “La jerarquización
de la agricultura familiar en las políticas de desarro-
llo rural en Argentina y Brasil (1990-2011)”, Revista
Interfaces em Desenvolvimento, Agricultura e Socieda-

de, n.° 2, pp. 96-137.
Nogueira, M. E. y Urcola, M. (2015). “La agricultura familiar
en el marco de los programas de desarrollo rural del
fida en el norte del país (1991-2014)”, AGER, Revista
de Estudios sobre Despoblación y Desarrollo Rural, n.º
19, pp. 8-44.
Nogueira, M. E. y Urcola, M. (2018). “De agricultor familiar
a emprendedor: las disputas en torno al sujeto del
desarrollo rural en Argentina (2008-2018)”, X Congreso
de la Asociación Latinoamericana de Sociología Rural
(ALASRU), Facultad de Ciencias Sociales, Universidad
de la República, Montevideo, noviembre.
Nogueira, M. E.; Urcola, M. y Lattuada, M. (2017). “La ges-
tión estatal del desarrollo rural y la agricultura familiar
en Argentina: estilos de gestión y análisis de coyuntu-
ra (2004-2014 y 2015-2017)”, Revista Latinoamericana
de Estudios Rurales (ReLaER), Vol. 2, n.° 4, pp. 23-59.
North, D. (2003). Instituciones, cambio institucional y
desempeño económico, Fondo de Cultura Económica,
México.
Novaro, M. (2020). “El Ruralismo como actor político en el
conflicto de ‘la 125’”, Colección, Vol. 31, n.º 1, noviem-
bre de 2019-abril de 2020, pp. 91-140.
nu Digital (actualmente Edición uncuyo), “Ernesto
Laclau, el pensador que admiró a Néstor Kirchner”
(02/11/11), bit.ly/3aorESP (consultado el 08/04/20).
Nyssens, M. (1996). “Economie populaire au Sud, écono-
mie social au Nord: des germes d’èconomie solidai-
re?”, en Sauvage, P. et al., Réconcilier l’ economique et
le social, ocde, París.
Obschatko, E. S. de (1988). “Las etapas del cambio tec-
nológico”, en Barsky, O. et al. La agricultura pampea-
na. Transformaciones productivas y sociales. Fondo de

Cultura Económica, iica, cisea, Buenos Aires.
Obschatko, E. S. de (2009). Las explotaciones agropecuarias
familiares en la República Argentina. Un análisis a
partir de los datos del Censo Nacional Agropecuario
2002, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca
de la Nación, Instituto Interamericano de Desarrollo
Agrícola, Buenos Aires.
Obschatko, E. S. de, Basañes, C. C. y Martini, G. D.
(2011). Las Cooperativas Agropecuarias en la Repú-
blica Argentina: diagnóstico y propuestas, Ministerio
de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación/iica
Argentina, Buenos Aires.
Obschatko, E.; Foti, M. del P. y Román, M. (2006).
Los Pequeños Productores en la República Argentina.
Importancia en la Producción Agropecuaria y en el
Empleo en base al Censo Nacional Agropecuario 2002,
sagpya-iica, Buenos Aires.
Observatorio Social (2012). “La pobreza crónica en la
Argentina”, Serie de Informes de coyuntura del Obser-
vatorio Social, Informe 29, Buenos Aires.
O’Donnell, G. (1992). Delegative Democracy, The Hellen
Kellog Institute for International Studies, Notre Dame.
O’Donnell, G. (2003). “Democracia, desarrollo humano
y derechos humanos”, en O’Donnell, G.; Iazzetta, O.
y Vargas Cullell, J. (comp.), Democracia, Desarrollo
Humano y Ciudadanía. Reflexiones sobre la calidad
de la democracia en América Latina, editorial Homo
Sapiens, Rosario.
Ollier, M. M. (2010), “Kirchner al poder institucional e
informal (2003-2010)”, Temas y Debates, 14(20), pp.
39-58.
Oszlak, O. (2001). “El Estado Transversal”. Encrucijadas,

año 1, n.º 6, Universidad de Buenos Aires, Buenos
Aires.
Oszlak, O. (2016). La trama oculta del poder. Reforma agra-
ria y comportamiento político de los terratenientes chi-
lenos, 1958–1973, Lom Ediciones, Santiago de Chile.
Oszlak, O. y O’Donnell, G. (1981). Estado y políticas estata-
les en América Latina: Hacia una estrategia de inves-
tigación, Centro de Estudios de Estado y Sociedad
(cedes), Buenos Aires, Documento G.E. clacso/n.º 4.
Page, E. (2006), “The origins of policy”, en Moran, M.,
Rein, M. y Goodin, R. E. (eds.), The Oxford Handbook
of public policy, Oxford University Press, Oxford, pp.
207-227.
Página 12 (25/04/2005). “La izquierda ya no está aislada”.
Disponible en bit.ly/3s1l9v0.
Palmisano, T. (2018). “Las agriculturas alternativas en el
contexto del agronegocio. Experiencias en la provincia
de Buenos Aires, Argentina”, Estudios Sociales (Her-
mosillo, Son.), Vol. 28, n.º 51.
Palermo, V. (2001). “Los productores rurales de Barrancas
al Sur. Capacidades institucionales y políticas públi-
cas. Un estudio de caso”, Estudios Sociedade e Agri-
cultura, n.º 16.
Panero, M. (2019). “Pelea de grandes. La cúpula La cúpula
del agro durante el conflicto de 2008”, en Panero,
M. (compilador), Actores, políticas públicas y conflic-
to agropecuario: A diez años de la 125, eduvim, Villa
María.
Pengue, W. (2005). Agriculturización industrial y transna-
cionalización en América Latina. ¿La transgénesis de
un continente?, pnuma-gepama, Buenos Aires.
Pérez, S. y Urcola, M. (2020). “Movilización política y cons-
trucción de agendas reivindicativas: reflexiones sobre
el proceso de reorganización sectorial de la Agricul-

tura Familiar en el marco del Foro por un Programa
Agrario Soberano y Popular”, Temas y Debates, año 24,
n.º 39, enero-junio, pp. 127-143.
Perfil (18/07/18). “‘La 125’. El conflicto que cambió el des-
tino del kirchnerismo”. Disponible en bit.ly/3pu4kax
(consultado el 03/05/18).
Pescio, F. (2020). “La producción agropecuaria post-
industrial. Alcances y límites de la soberanía alimen-
taria y la agroecología”, inta, sección 2, cap. vii, con-
sultado, bit.ly/3dlbLyw (consultado el 28/05/20).
pnud (Programa de las Naciones Unidas para el Desarro-
llo) (2004). La Democracia en América Latina. Hacia
una democracia de ciudadanos y ciudadanas, Taurus-
Alfaguara, Buenos Aires.
Ramilo, D. y Prividera, G. (2013). La agricultura familiar
en la Argentina: diferentes abordajes para su estudio,
inta, Buenos Aires.
Regúnaga, M. y Tejada Rodríguez, A. (2015). “La política de
Comercio Agrícola de Argentina y el Desarrollo Sus-
tentable”, Documento de Fondo n.º 55, Centro Inter-
nacional para el Comercio y el Desarrollo Sostenible,
Ginebra.
Repetto, F. (2004). Capacidad Estatal: requisito para el
mejoramiento de la política social en América Latina,
documentos de trabajo del indes, Banco Interameri-
cano de Desarrollo.
Richardson, N. P. (2009). “Export-oriented populism:
commodities and coalitions in Argentina”, Studies in
Comparative International Development, 44(3), pp.
228-255.
Richardson, N. P. (2012). The Politics of Abundance: Export
Agriculture and Redistributive Conflict in South Ame-
rica, tesis doctoral, Universidad de California, Berke-

ley.
Riggs, F. (1988). “La supervivencia del Presidencialismo en
ee. uu. Prácticas para constitucionales”, en Consejo
para la Consolidación de la Democracia (comp.), Pre-
sidencialismo y Parlamentarismo: Materiales de estu-
dio para la Reforma Constitucional, Eudeba, Buenos
Aires, pp. 54-55.
Rosati, G., y Masello, D. (2013). “Cambios en la estructura
social agraria pampeana. Un acercamiento a la carac-
terización de los pequeños propietarios rentistas del
sur de Santa Fe”, Pampa, 1(9), pp. 149-175.
Sabourin, E. y Grisa, C. (orgs.) (2018). A difusão de politicas
brasileiras para agricultura familiar na America Lati-
na e Caribe, Escritos, Porto Alegre.
Sarlo, B. (2013). “Los intelectuales, la tierra fértil del kirch-
nerismo”, Cuadernos de Literatura, Vol. xvii, n.º 33,
enero-junio, pp. 18-33.
Sarteli, E. (2008). Patrones en la ruta. El conflicto agrario
y los enfrentamientos en el seno de la burguesía (mar-
zo–junio 2008), ed. R y R, Buenos Aires.
Sartori, G. (1988). Teoría de la democracia, editorial rei,
Buenos Aires.
Schneider, S. y Grisa, C. (orgs.) (2015). Políticas Públicas de
Desenvolvimento Rural no Brasil, Universidade Fede-
ral do Rio Grande do Sul, Porto Alegre.
Selis, D. y Otero, J. (2019). “Cambios y continuidades
de la Extensión Rural en el período kirchnerista
(2003-2015)”, ponencia presentada en las XI Jornadas
Interdisciplinarias de Estudios Agrarios y Agroin-
dustriales, noviembre, Buenos Aires. Disponible en
https://bit.ly/3k1ZFvw.
Shore, C. (2010). “La antropología y el estudio de la política

pública: reflexiones sobre la ‘formulación’ de las polí-
ticas”, Antípodas, n.° 10, enero-junio, pp. 21-49.
Shore, C. y Wright, S. (eds.) (1997). Anthropology of
policy: Critical perspectives on governance and power,
Routledge, Londres, Nueva York.
Soverna, S.; Tsakoumagkos, P. y Paz, R. (2008). Revisando
la definición de agricultura familiar, Documento de
Capacitación n.° 7, proinder–sagpya, Buenos Aires.
Tagliavini, A. (2019). “Las retenciones están para quedarse
(y aumentar)”, Ámbito Financiero, 19/03/19.
Teubal, M. y Palmisano, T. (2010). “El conflicto agrario:
características y proyecciones”, en Giarraca, N. y Teu-
bal, M. (eds.), Del paro agrario a las elecciones de 2009:
Tramas, reflexiones y debates, editorial Antropofagia,
Buenos Aires.
Toledo López, V. (2017). “La política agraria del kirchne-
rismo. Entre el espejismo de la coexistencia y el pre-
dominio del agronegocio”, Mundo Agrario, Vol. 18, n.º
37, pp. 1-25.
UNO Entre Ríos (04/05/17). “El Gobierno Nacional eliminó
la Secretaría de Agricultura Familiar”. Disponible en
bit.ly/3jWZyRI (consultado el 15/06/20).
Urcola, M. (2018). “La agricultura familiar como campo de
intervención e investigación social”, en III Jornadas de
Estudiantes de Trabajo Social del Litoral: experiencias
de escritura académica, Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de
Rosario, Rosario.
Urcola, M. (2020). “Desarrollo rural, movilización política
e institucionalización: la experiencia asociativa de los
pequeños productores familiares en el departamento
Vera del norte santafesino”, Mundo Agrario, Vol. 21,
n.º 46, abril-julio.
Wabren, J. (2016). “La situación agraria en la Argentina

actual: Agronegocio y resistencias campesinas e indí-
genas”, Retratos de Assentamentos, Vol. 19, n.º 2, pp.
37-68.
Zunino, E. y Russo, C. (2015). Cerrar la grieta, Penguin Ran-
dom House Grupo Editorial Argentina, Buenos Aires.

63120bca040c1

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

63120bca040c1

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

63120bca040c1

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

LA POLÍTICA AGRARIA EN TIEMPOS DE LA GRIET

Colección UAI – Investigación

© UAI, Editorial, 2021

Los contenidos de los libros de esta colección cuentan con

La Universidad Abierta Interamericana ha planteado des-

institucionales de acceso abierto en ciencia y tecnología, sancio-

Dra. Ariadna Guaglianone

Abreviaturas y siglas ................................................................... 15

A menudo hay una disparidad sistémica entre lo que las per-

Bronislaw Malinowski (1926)

El estudio de las políticas públicas no es un objeto tradicio-

1 Una manifestación de la importancia de esta temática en la disciplina ha sido la

de facciones mayoritarias de la sociedad, de la que el cam-

2 El mito crece porque la contradicción entre dos términos opuestos es binaria,

Esta división resultó funcional en la construcción

“el individualismo”, “la vieja política”, los cuales podían

4 Laclau (2005); Laclau y Mouffe (2015); Clarín-Revista Ñ (21/05/2005); La Nación

cracia evitando que esta se convierta en mera adminis-

el corte político que constituye al pueblo, profundizando la divi-

Laclau no está interesado en el trámite de las decisiones políticas

En cualquier caso, tanto para Laclau como para los

mente entre sus adversarios y enemigos5. Entre estos últi-

5 Laclau diferencia a los “adversarios” que establecen diferencias dentro de una

En este contexto, la Argentina rural mantuvo su dua-

7 Entendida en sentido amplio como la población rural de escasos recursos que

acotaba a la región pampeana agroexportadora de cultivos

cráticos y la creación de capacidades estatales que el

El libro trata de dar respuestas objetivas a estos inte-

Una vez más, se podrá comprobar que ciertas tenden-

8 En estadística se denomina “variable dicotómica” o “binaria” a aquella que tiene

zas y conflictos. Polaridades que, de acuerdo a la hipótesis

con un alto grado de inversión en productos y procesos de

ciones públicas y privadas realizadas en diferentes medios

El capítulo cuatro analiza en detalle las políticas

Administración pública sectorial

Entre las principales oposiciones construidas en el discur-

realidad. Su trabajo nos permite recorrer con economía de

a. la existencia del debate público con pluralidad de

elegir y ser elegido, dentro de un marco legal que reco-

En los hechos, ninguno de estos rasgos ha estado

la concentración y la centralización del poder en el ejecutivo, por

Esta particularidad, que se la identifica como un cau-

rizados por un Ejecutivo fuerte como herencia histórica del

plantear a grandes trazos algunos aspectos que destacan

intensifican en algunas de las características que la defi-

9 Un fenómeno que, quizás con la excepción de un partido centenario como la

electorado en la dirección que tomarán las acciones del

con otros: poderes –legislativo y judicial–, y otros Esta-

da “grieta”, existen diversos instrumentos de comparación

promedio más veces que la expresidenta Cristina Fernán-

11 Por orden cronológico, el detalle completo de la cantidad de dnu dictados por

El veto presidencial, total o parcial, a las leyes san-

13 Véase bit.ly/3d4mT2D (consultado 21/10/19).

como por el proyecto político de la fuerza que se hace

entendido como la posibilidad de generar estrategias con

diferentes actores del sector y, especialmente, los sectores

15 El presupuesto del inta para investigación y desarrollo pasó de 70 millones a 180

de retenciones a las exportaciones agropecuarias que se

16 Entre sus funciones, se encontraba la fiscalización y el registro de operatorias, la