ASIGNATURA: DERECHO FINANCIERO

DOCENTE: JAVIER GUTIÉRREZ WOOD

ALUMNO: JORGE ISAAC GÓMEZ ROSALES

TRABAJO FINAL DE INVESTIGACIÓN:

DIFICULTADES QUE
IMPLICARÍA
SALIR DEL
PACTO FISCAL

1
 ÍNDICE
1.- INTRODUCCIÓN---------------------------------------------------------------------------------------------------------

2.- ANTECEDENTES HISTÓRICOS------------------------------------------------------------------------------------

2.1.- Primera Convención Nacional Fiscal---------------------------------------------------------------------
2.2.- Segunda Convención Nacional Fiscal-------------------------------------------------------------------
2.3.- Tercera Convención Nacional Fiscal---------------------------------------------------------------------
2.4.- Primera Ley de Coordinación Fiscal---------------------------------------------------------------------
2.5.- Nueva Ley de Coordinación Fiscal-----------------------------------------------------------------------

3.- DESARROLLO DEL TEMA--------------------------------------------------------------------------------------------

3.1.- La Potestad y Competencia Tributaria-------------------------------------------------------------------
3.1.1.- La potestad Tributaria-----------------------------------------------------------------------------
3.1.2.- La Competencia Tributaria-----------------------------------------------------------------------
3.2.- La Coordinación Fiscal y los Derechos Humanos----------------------------------------------------
3.3.- El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal-----------------------------------------------------------
3.3.1.- Las Formas de Participar de la Federación-------------------------------------------------
3.3.1.1.- Las Participaciones Federales (Ramo 28)----------------------------------------
3.3.1.2.- Las Aportaciones Federales (Ramo 33)-------------------------------------------
3.3.1.3.- Los Subsidios-----------------------------------------------------------------------------
3.3.1.4.- Los Convenios de Descentralización y Reasignación-------------------------
3.4. Adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal-----------------------------------------------------------
3.5.- La Alianza Federalista---------------------------------------------------------------------------------------
3.6. El caso de Jalisco----------------------------------------------------------------------------------------------
3.6.1. Dificultades--------------------------------------------------------------------------------------------

4.- LEGISLACIÓN MEXICANA-------------------------------------------------------------------------------------------

5.- DERECHO COMPARADO--------------------------------------------------------------------------------------------

6.- PROPUESTAS PERSONALES--------------------------------------------------------------------------------------

7.- CONCLUSIONES--------------------------------------------------------------------------------------------------------

2
8.- FUENTES DE INFORMACIÓN---------------------------------------------------------------------------------------

1.- INTRODUCCIÓN
Por medio de la presente investigación procuraremos en primer lugar dar un panorama
general del surgimiento de la Coordinación Fiscal en nuestro país y su desarrollo a lo
largo de los años.
Se presentara al lector una visión de cómo es que funciona el Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, explicando entre otras cosas, cuál es su finalidad y su íntima
relación con los derechos humanos, y por supuesto la manera en que un estado puede
llegar a formar parte de este sistema.
Además se presenta la forma en que los estados pueden participar de los ingresos que
obtiene la federación en sus distintas modalidades, y cómo estas son repartidas entre
los estados.
Por otra parte conoceremos qué es y quiénes conforman la Alianza Federalista y cuál
es su relación con el tema de la coordinación fiscal.
Conoceremos la situación actual del estado de Jalisco, así como las inquietudes que
surgen a partir de las inconformidades que se han expresado en cuanto a la justicia del
pacto fiscal para el estado, en virtud de lo cual, incluso se ha visto la posibilidad de
abandonar el pacto fiscal. Por lo cual daremos a conocer las dificultades que esta
circunstancia representaría, tanto para los estados como para la federación. Desde
dificultades en el camino a seguir para dicha salida,

3
 2.- ANTECEDENTES HISTÓRICOS

De acuerdo con lo señalado por el doctor José María Serna de la Garza(Garza, 2004),
desde la constitución mexicana de 1857, en materia tributaria no existía una
delimitación precisa entre los poderes tributarios de la Federación y los Estados.
Al respecto, Ignacio L. Vallarta sostenía que, con excepción de los impuestos
exclusivos de la federación, y de la prohibición para la federación y estados de imponer
alcabalas, los estados podían decretar los que creyeran convenientes. Y que, en
materia de impuestos, las facultades del Congreso y de los estados son concurrentes y
no exclusivas, por lo que la federación podía decretar una contribución sobre la misma
rama de riqueza pública ya gravada por el Estado, mejor conocida como la múltiple
tributación, además de ser aplicadas por una multiplicidad de normas, autoridades y
procedimientos, lo que representaba en cierto aspecto una carga tributaria para el
contribuyente.

Situación similar ocurrió con la Constitución de 1917 pues no se distribuían claramente

las competencias sobre las fuentes de riquezas gravables entre las Legislaturas
Locales y el Congreso de la Unión, lo cual generó un sistema concurrente.(Nación,
2006)
Inclusive, la misma Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que la
múltiple imposición era parte del nuestro sistema jurídico, pues
A raíz de estas situaciones, es que se llevarían a cabo 3 convenciones nacionales
fiscales, en los años 1925, 1933 y 1947.

4
2.1.-PRIMER CONVENCIÓN NACIONAL FISCAL

Celebrada en el año de 1925, la cual pretendía delimitar los poderes tributarios entre la
Federación y los Estados, concluyendo los impuestos que serían exclusivos de la
federación y de los estados, de acuerdo con lo siguiente:

EXCLUSIVO DE LOS ESTADOS EXCLUSIVOS DE LA FEDERACIÓN

Impuestos sobre tierra y edificios. Tributos sobre comercio e industria
(participarían los estados de acuerdo con
la tasa establecida)
Impuestos sobre actos no mercantiles,
concesiones de autoridades locales y
sobre servicios públicos locales.
Impuestos sobre herencias y donaciones
(participaría la federación en sus
productos)

Por otra parte, lo concerniente a los impuestos especiales se resolvería en futuras

convenciones si fueran exclusivos de los estados o la federación, pero sus productos
serían para ambos.
Además, se propuso agregar el gravar el ingreso de los bienes inmuebles edificados, y
que su producto fuera exclusivo de los estados.

En resumen, los aportes más importantes en esta primera convención fueron

primeramente determinar los impuestos exclusivos de la federación y los exclusivos
de los estados, y por otra parte la participación que podrían tener los estados en los

5
impuestos cobrados por la Federación, y la participación que podrían tener la
Federación en los impuestos cobrados por los estados.

2.2.-SEGUNDA CONVENCIÓN FISCAL

Se llevó a cabo en el año de 1933, y procuró establecer una delimitación entre los
poderes tributarios de los estados y la Federaciónconcluyendo los impuestos que serían
exclusivos de la federación y de los estados, de acuerdo con lo siguiente:

EXCLUSIVO DE LOS ESTADOS EXCLUSIVOS DE LA FEDERACIÓN

Impuestos sobre actos no mercantiles Tributos sobre comercio exterior, renta e
dentro de su jurisdicción. industria (cuando se requiera impuestos
especiales). Y participarían estados y
municipios en sus productos.
Impuestos públicos municipales y Tributos de rentas sobre producción y
concesiones dentro de su competencia. explotación de recursos naturales, y
servicios de concesión federal.
Impuestos sobre herencias y donaciones
(participando la federación en sus
productos)

Es hasta esta segunda convención, que uno de los principios propuestos llegó a
concretarse, a través de la reforma del artículo 73 fracción X de la CPEUM en el año de
1934. Este principio del que hablamos es precisamente del poder participar del
producto de un impuesto, aun cuando su cobro correspondiese a otro nivel de gobierno,
lo que se vio reflejado en la atribución que se le otorgó al Congreso de la Unión, al
establecer que podía legislar en materia de energía eléctrica, y que de dicho impuesto
participarían los estados y municipios en las proporciones señaladas por las
autoridades federales.

6
Por otra parte, también resulta importante la propuesta que hizo el entonces presidente
Lázaro Cárdenas para reformar el artículo 73 fracción X constitucional a fin de que se
limitara la libre imposición de los estados, pero a cambio se les asegurara entregarles
ingresos propios a través de participaciones y contribuciones exclusivas; sin embargo,
la propuesta de reforma correspondiente no se aprobó por el Congreso.

Finalmente, el mismo presidente Lázaro Cárdenas promovió una reforma al artículo 73

constitucional, para que el Congreso de la Unión pudiese legislar en toda la República
en distintas materias que quedaron enlistadas en dicho artículo, y que los estados
participarían en el rendimiento de tales impuestos en las proporciones señaladas por la
federación en la ley secundaria, sin limitarse únicamente al impuesto sobre energía
eléctrica.

En el año de 1944, aún no se delimitaban las competencias tributarias de la federación

y los estados, y prevalecían las siguientes circunstancias:
 Concurrencia contributiva entre Federación y estados en la mayoría de las
fuentes de ingresos.
 Limitación de la facultad impositiva de los estados, especificando expresamente
cuáles materias correspondían a la Federación.
 Restricción de la potestad tributaria de los Estados.

7
2.3.-TERCERA CONVENCIÓN NACIONAL FISCAL

Se llevó a cabo en el año de 1947, la cual concluiría entre otras cosas, las siguientes:
 Abolir impuestos locales y municipales sobre remuneraciones del trabajo y sobre
productos de inversiones de capital, con el fin de evitar la doble tributación, ya
que la federación ya estaba cobrando tales impuestos. Sin embargo, las
participaciones serían para los 3 niveles de gobierno en las proporciones
acordadas.
 Promover la creación de una ley uniforme para impuestos sobre herencias y
legados.
 Se estableció como debería de estar conformada principalmente la hacienda
municipal, a través de impuestos sobre actividades locales, y derechos por
prestación de servicios públicos, así como participaciones de impuestos locales y
federales.

Asimismo, se distinguió entre los impuestos que debería corresponder cobrar a los
municipios y a los estados:

EXCLUSIVO DE LOS ESTADOS EXCLUSIVOS DE LOS MUNICIPIOS

Diversiones y espectáculos públicos Aguas potables.
Expendios al menudeo de artículos de Registro.
primera necesidad.
Mercados. Panteones.
Comercio ambulante al menudeo. Cooperación por obras municipales de
urbanización.
Predial (con participación para Autorizaciones, permisos y licencias.

8
 municipios).

Ya en el año de 1947 se publica la Ley Federal del Impuesto Sobre Ingresos

Mercantiles, en donde se establece una participación para estados y municipios,
siempre que dejaran gravar el comercio y la industria.

Y en el año de 1951 se previó la posibilidad de celebrar convenios entre la Federación y

los estados a fin de coordinarse en la recaudación y participación del impuesto sobre
ingresos mercantiles.

2.4.- PRIMERA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL

En el año de 1953 se publicó la Ley de Coordinación Fiscal entre Federación y estados,
donde se estableció un sistema que pretendía evitar la múltiple tributación, a través del
respeto por parte de los estados de las restricciones establecidas en la constitución, y
por otra parte buscaba que los impuestos locales de comercio e industria se dejarán de
cobrar a cambio de participaciones producto del impuesto sobre ingresos mercantiles.
Esta ley perduró por 26 años hasta la publicación de la nueva ley de coordinación fiscal.

2.5.- NUEVA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL

Ya para el año de 1978 se publicaría una nueva Ley de Coordinación Fiscal y que
entraría en vigor en 1980, además de las leyes del IVA que derogó la Ley de Ingresos
Mercantiles y la Ley del IEPS, que establecerían el que es nuestro actual sistema de
coordinación fiscal.
Este nuevo sistema de Coordinación Fiscal se basaría en la celebración de convenios
entre los distintos estados y la Federación, a través de los cuales se buscaría una
armonía de la potestad tributaria de los municipios, estados y federación.
A través de estos convenios, los estados se comprometerían a no gravar ciertos hechos
o actos, para que fuese la Federación quien los gravase, y a cambio la Federación
otorgaría participaciones a los estados y municipios de tales contribuciones, es decir,
que se les compensaba por la suspensión o derogación de dichos gravámenes.

9
 3.- DESARROLLO DEL TEMA

De acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), el

estado mexicano se encuentra constituido como una República democrática, laica y
federal. Esta República Federal se encuentra compuesta por estados soberanos, y
estos a su vez por municipios. Cada uno de los 3 niveles de gobierno se encuentran
dotados de cierto grado de autonomía, tanto para la recaudación de impuestos, como
para el gasto público.
En el estado mexicano, las entidades federativas cuentan con un patrimonio propio, y
por tanto, con la capacidad de recaudar y administrar, tanto los ingresos por
contribuciones, como los derivados de las participaciones que les otorgan la federación.
El propósito entonces, desde la constitución de nuestro país como una república
federal, ha sido que las partes integrantes de nuestro estado (federación, estados y
municipios) tengan la autonomía necesaria para atender las funciones y servicios de su
competencia.

Resulta necesario entonces, que exista una clara definición de las competencias de
cada uno de los niveles de gobierno, y hablando en el tema de las finanzas, se hace
posible a través de la coordinación fiscal.

Como se ha advertido en el capítulo anterior, la coordinación fiscal es un mecanismo

que se establece en un orden jurídico, con el objeto de permitir un ejercicio oportuno y
adecuado de las atribuciones de los órganos del estado, competentes para el ejercicio
tanto de la potestad tributaria como de la competencia tributaria.

10
3.1.- LA POTESTAD Y COMPETENCIA TRIBUTARIA

3.1.1.- LA POTESTAD TRIBUTARIA

La Potestad Tributaria1: incluye las facultades para:
 Crear tributos.
 Regular y establecer los elementos de un tributo.
 Establecer exenciones en el pago de contribuciones.
 En el caso de los Estados, por ejemplo, para ejercer una expresión omisiva,
aceptando no gravar determinadas fuentes de riqueza, a cambio de recibir
transferencias de una entidad política federal.

3.1.2.- LA COMPETENCIA TRIBUTARIA

La Competencia Tributaria2: se refiere al cúmulo de atribuciones de los que gozan las
autoridades administrativas para la:
 Fiscalización de los tributos.
 Determinación de los tributos.
 Recaudación de los tributos

3.2.- LA COORDINACIÓN FISCAL Y LOS DERECHOS HUMANOS

Es de suma importancia que exista una armonía entre la potestad y la competencia
tributaria con el propósito de lograr los fines de la coordinación fiscal, y por supuesto
que los ingresos recaudados se administren correctamente, ya que como lo establece
el propio artículo 134 de la CPEUM, los recursos económicos de los que disponga la
Federación, entidades federativas y municipios, deben de administrarse con eficacia,

1
Potestad Tributaria: se refiere a la capacidad que tiene el Estado para imponer unilateralmente a los particulares
tributos encaminados a cubrir el gasto público.-(Iriarte, 2016)
2
Competencia Tributaria: consiste en el poder recaudar para el tributo, cuando se ha producido un hecho generador.-
(Garza S. F., 2008)
11
eficiencia, economía, transparencia y honradez, a fin de satisfacer los objetivos para los
que han sido destinados.(UNIÓN, Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, 2017)

Por otra parte, es importante señalar que las contribuciones son destinadas al “gasto
público”mismo que debe de servir de base para la prestación de los servicios públicos
que a su vez posibilitan la eficacia de los derechos humanos garantizados en nuestra
constitución.

Por esta razón, podríamos decir que existe una relación directa entre la coordinación
fiscal y la eficacia de los derechos humanos. Cabe señalar además, que los derechos
humanos son garantizados a todos los habitantes de nuestra nación sin distinción, y las
autoridades están obligadas a promover, respetar, proteger y garantizar dichos
derechos humanos.(UNIÓN, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
2017).De tal forma que si hablamos de cualquier derecho humano, lo cierto es que
solamente podría ser garantizado a través de la actividad prestacional del Estado y que
se hace posible en gran parte, por el financiamiento a través de nuestras
contribuciones.

3.3.- SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL

Nuestro sistema nacional de coordinación fiscal ha buscado principalmente atender el
problema generado por la concurrencia fiscal.

Dicho sistema consiste básicamente en lo siguiente:

 La celebración de convenios por parte de la Federación y los Estados, llamados
“Convenios de Coordinación Fiscal”, a través de los cuales:
 Los estados se comprometen a no gravar lo que la constitución
expresamente les prohíbe.
 Los estados se comprometen a limitar sus potestades tributarias en
determinados hechos o actos, para que sea la Federación quien se
encargue de su cobro.
12
  A cambio, la Federación concede una participación de los ingresos
federales a los estados y municipios.

Estos Impuestos en los cuales los estados se comprometen a no ejercer su potestad

tributaria, son aquellos que las leyes especiales les impiden gravar a los estados,
siempre que se hayan adherido al sistema nacional de coordinación fiscal. Esto lo
podemos ver reflejado en los artículos 41 y 42 de la Ley del IVA, así como en el artículo
27 de la Ley del IEPS.

Las entidades federativas, por su parte, se ven beneficiadas, ya que a cambio de la

abstención a que hemos hecho referencia, reciben por cientos fijos de todos los
impuestos federales, lo que les representa mayores recursos, y proporciones
constantes de la recaudación federal.(Oficial, 1979).
Estos beneficios que en su caso recibirán las entidades federativas, podrían clasificarse
en participaciones y aportaciones.

3.3.1.- LAS FORMAS DE PARTICIPAR DE LA FEDERACIÓN

 Las Participaciones Federales, mejor conocidas como el Ramo 28, representan
un mecanismo de compensación a las entidades federativas. Estas
participacionestienen la característica de ser de libre manejo, ya que los estados
y municipios pueden disponer libremente cuál es su destino. Además,
identificamos que este tipo de participaciones tienen ciertas particularidades que
son las siguientes(UNIÓN, Ley de Coordinación Fiscal, 1978):
 Son inembargables.
 No pueden afectarse a fines específicos.
 Pueden ser afectados a garantía
 Las Aportaciones Federales, mejor conocidas como el Ramo 33: se caracterizan
en que su ejercicio está condicionado al cumplimiento de reglas muy precisas,
establecidas tanto en la ley como en diversos instrumentos normativos
establecidos por la federación, ya sea por el Congreso o la Cámara de Diputados
en el presupuesto de egresos, o por la dependencia hacendaria federal.
13
  Subsidios
 Convenios de descentralización y reasignación

3.3.1.1.- PARTICIPACIONES FEDERALES (RAMO 28)

En cuanto a las Participaciones Federales, se transfieren de acuerdo a lo que establece
la Ley de Coordinación Fiscal así como los Convenios de Adhesión al Sistema Nacional
de Coordinación Fiscal celebrado por cada uno de los estados.
Es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la que se encarga de establecer los
calendarios de entrega mediante publicación hecha en el Diario Oficial de la
Federación, estableciendo además un monto estimado que le corresponde a cada
entidad federativa.

A su vez, cada estado en su legislación local en materia de coordinación fiscal,

establecerá los porcentajes con que distribuirán su participación entre los municipios.
(Públicas, 2020)

La Ley de Coordinación Fiscal es la que establece cuáles son los fondos de

participación federales:
1) Fondo General de Participaciones.
2) Fondo de Fomento Municipal.
3) Incentivos Específicos del IEPS.
4) Fondo de Fiscalización y Recaudación.
5) Fondo de Extracción de Hidrocarburos.
6) Fondo de Compensación.
7) Incentivos a la Venta Final de Diésel y Gasolinas.
8) Participaciones para municipios que realizan Operaciones de Comercio Exterior.
9) Participaciones para municipios Exportadores de Hidrocarburos.
10)Automóviles Nuevos ISAN.
11) Fondo de Compensación del ISAN.
12) ISR por Salarios a las Entidades Federativas.
13)Fondo de Compensación de Repecos e Intermedios.
14
 14)Incentivos por Tenencia o Uso de Vehículos
15) Otros Incentivos Económicos.

3.3.1.2.- APORTACIONES FEDERALES (RAMO 33)

En cuanto a las aportaciones federales, se tratan de recursos que se descentralizan a
los estados y municipios, y que se encuentran etiquetados, es decir que tienen un
destino específico en el gasto de las entidades federativas y los municipios. Se trata
pues de un gasto programable, y su transferencia a las entidades federativas estará
condicionada a resolver los problemas derivados de dichas necesidades.
Estas aportaciones federales se encuentran igualmente reguladas por la Ley de
Coordinación Fiscal y representan la mayor parte de los ingresos que reciben las
entidades federativas y los municipios

Las aportaciones federales se encuentran integradas por los siguientes fondos(Público,

2021):

1) Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE)

2) Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA)
3) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)
4) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN)
5) Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM)
 Asistencia Social
 Infraestructura Educativa
6) Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA)
7) Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito
Federal (FASP).
8) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas
(FAFEF)

15
3.3.1.3.- CONVENIOS
Existen dos tipos de convenios, los de descentralización, que representan acuerdos del
Gobierno Federal con las entidades federativas a fin de otorgarles recursos, que son
susceptibles de ser federalizados; y por otra parte están los convenios de reasignación
que son aquellos celebradas por el Gobierno Federal con las entidades federativas para
reasignarles recursos de dependencias públicas, para que puedan cumplir con distintos
programas federales.

3.3.1.4.- SUBSIDIOS
Se trata de recursos que entrega la Federación a las entidades federativas, a través de
la Administración Pública Descentralizada, y que se destinan al apoyo del desarrollo, y
que se ejerce de acuerdo con lo que dispone el Presupuesto de Egresos de la
Federación.

Y existen además otros subsidios que corresponden al llamado “Ramo 23” y mediante
los cuales se conceden recursos a las entidades federativas y municipios, para
fortalecer el desarrollo regional y municipal, a través de programas y proyectos de
infraestructura.

16
3.4. ADHESIÓN AL SISTEMA DE COORDINACIÓN FISCAL.
En virtud de que todas las entidades federativas que conforman nuestra república
federal son entes soberanos, tienen la opción de adherirse al Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal a través de los convenios de adhesión celebrados por la
Federación con los estados, previa solicitud hecha a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público. (UNIÓN, Ley de Coordinación Fiscal, 1978)
Cabe señalar que actualmente la totalidad de los estados han ya firmado los convenios
de adhesión al sistema nacional de coordinación fiscal, por lo cual se encuentran
obligados al cumplimiento de cada uno de las obligaciones que les derivan por tal
adhesión, y en consecuencia dichas entidades federativas participan en el total de
impuestos federales y en los demás que señalen la Ley mediante la distribución de
fondos que se prevén en dicho ordenamiento.
Tanto el Convenio de Adhesión como el Convenio de Colaboración Administrativa,
deben ser aprobados por los congresos locales, y ser publicados en el Diario Oficial de
la Federación y en el Periódico Oficial del estado correspondiente.
En caso de que los estados decidan establecer impuestos violando las obligaciones
derivadas del respectivo convenio de adhesión al Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal, entonces se encontraran con ciertas consecuencias:
 Viola la ley de Coordinación Fiscal y en su caso la Ley del IVA o IEPS.
 Si hay una ley local que grave un impuesto, contradiciendo lo acordado por el
convenio de adhesión, será inconstitucional.
 Si cobra tributos prohibidos por la CPEUM o si viola contrato de adhesión,
entonces:
 Artículo 11 de la Ley de Coordinación Fiscal dice que, previa audiencia del
estado, la autoridad hacendaria federal podrá disminuir de las
participaciones que le corresponden al Estado, el monto estimado que

17
 obtuviera el estado o municipio con motivo de la aplicación de sus tributos
inconstitucionales.

3.5. LA ALIANZA FEDERALISTA

En el mes de marzo del 2020 los estados de Nuevo León, Coahuila y Tamaulipas,
formaron un grupo con el fin de hacer frente a la pandemia provocada por el SARS-
COV-2, creando la “Coordinación Noreste COVID-19”, que más tarde se convertiría en
una Alianza Federalista.

Estos 3 estados a través de sus mandatarios exigían que se les otorgaran más recursos
federales, y que se revisara el actual Sistema de Coordinación Fiscal, ya que ellos
creían que los estados del Norte del País aportaban más recursos y no recibían
suficientes recursos por parte de la federación.

Más tarde, otros estados se sumarían a dicho movimiento, conformando así la “Alianza
Federalista”, que incluye a 12 estados, de los cuales ninguno pertenecía al partido
político que impulsó al actual presidente Andrés Manuel López Obrador.
El principal lema de la alianza federa lista es: “resistir en unidad, nuestra mayor
fortaleza”. (INFOBAE, 2020)

Algunos miembros de la alianza federalista, han manifestado la posibilidad de que si no

llegan a un acuerdo favorable, podrían incluso llegar a salirse del pacto fiscal.

18
3.6.- EL CASO DE JALISCO
Nuestro estado de Jalisco se adhirió al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal,
mediante el convenio de adhesión celebrado por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público y el Gobierno del Estado de Jalisco, con fecha 28 de diciembre de 1979.
Posteriormente se celebró el Convenio de Colaboración Administrativa en Materia
Fiscal Federal, con fecha 28 de julio del 2015.

De acuerdo con datos de la Auditoria Superior de la Federación(Iñiguez, 2020), el

estado de Jalisco es de los que más dependen de la Federación, pues solamente el
10% de sus ingresos son propios y el 90% proviene de recursos federales, en
comparación a la media nacional que es del 84.5%.

Si hablamos únicamente de participaciones federales, también encontramos que el

estado de Jalisco ocupa el primer lugar nacional en dependencia, pues representa el
44.5% del total de dinero con el que dispone el estado.

Cabe señalar que, según datos arrojados por la propia dependencia de auditoría, en el
año 2018, Jalisco fue el estado que más observaciones tuvo por parte de la auditoría en
cuanto al gasto federalizado, pues tenía muchas anomalías.

En cuanto a las aportaciones federales hechas al estado de Jalisco en el año 2018, la

Auditoría Superior de la Federación realizó observaciones al estado que lo posicionó en
el noveno lugar nacional en cuanto al monto a que ascienden dichas observaciones. Y
si hablamos del número de observaciones que no fueron aclaradas, Jalisco se
posiciona en el primer lugar.

19
Por su parte, en cuanto a las participaciones federales hechas al estado de Jalisco en el
mismo periodo, la Auditoría identificó anomalías en el estado de Jalisco que lo
posicionó en el sexto lugar nacional en cuanto al monto a que ascienden dichas
anomalías.

A continuación, presentamos algunas tablas publicadas por el Centro de Estudios de

las Finanzas Públicas, relativas al gasto federalizado para el estado de Jalisco en el
periodo 2019-2020.(Públicas, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, 2019)

20
Es importante señalar que respecto a los fondos de aportaciones, no representan una
obligación constitucional para la federación, el otorgárselas a los estados.

Como podemos apreciar de los datos presentados, las haciendas estatales dependen
en una proporción muy elevada de las participaciones y aportaciones federales.
Pero lo mismo sucede con los municipios, ya que ellos también dependen en gran
porcentaje de las aportaciones que le realiza la federación. Tan solo en 2014, el
promedio de los municipios del país reportó que el 49% de sus ingresos provenían de
transferencias federales, e inclusive existían 1020 municipios con una dependencia aún
mayor.

21
3.6.1.- DIFICULTADES
Tal y como lo vimos en el capítulo de la alianza federalista, el estado de Jalisco es uno
de los 12 miembros que la integran. Si bien es cierto que su gobernador Enrique Alfaro
Ramírez ha expresado la necesidad de tener un diálogo con la federación en materia
del pacto fiscal, también es cierto que ha manifestado la posibilidad de que el estado
salga de dicho pacto, si este no le conviene. Para tal efecto, el mandatario de Jalisco ha
señalado que impulsaría una consulta ciudadana en la que preguntaría a la ciudadanía
si desea que por lo menos cada seis meses se revise el pacto fiscal.

A continuación se presenta un fragmento de lo expresado por el gobernador: “Vamos a

consultarle a los jaliscienses si están de acuerdo en que por lo menos cada seis años revisemos el pacto
fiscal que norma las competencias fiscales de los estados, Municipios y la Federación. Vamos a
preguntarles si están de acuerdo en que el Ejecutivo estatal y el Congreso del Estado garanticen que en
la relación fiscal con la Federación defendamos los intereses de nuestro estado. Vamos a consultarles si
respaldan la idea de que, en caso de que a nuestro estado no le convengan los términos de la relación
fiscal con la Federación, Jalisco se retire del pacto fiscal” (Rodríguez, 2021)

En este primer punto podemos identificar la primera dificultad, ya que de acuerdo con la
Constitución Mexicana, no pueden ser objeto de consulta aquellos aspectos que tengan
que ver con los ingresos y gastos del Estado. Y es que en materias tan técnicas, la
realidad es que las decisiones deben de ser tomadas por expertos, evidentemente el
gobernador no se refiere a que los ciudadanos sean quienes desarrollen las fórmulas
de participación, sin embargo, el simple hecho de si se debe o no revisar los pactos
fiscales, deben ser también sopesados por las autoridades hacendarias estatales y por
el propio mandatario. Incluso hay quienes se han atrevido a insinuar la posibilidad de
salir del pacto federal, lo cual mucho menos podría ser puesto a consulta, de acuerdo al
mismo artículo pues establece que tampoco puede ser motivo de consulta los principios
consagrados en el artículo 40 de la Constitución.

22
A continuación compartimos el texto del artículo que regula las consultas ciudadanas:
“… Artículo 35. Son derechos del ciudadano:
VIII. Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las que se sujetarán a lo siguiente:
….3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta
Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del
Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La
Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión,
sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta…”.

Otro de los problemas que podemos identificar, es que si bien la Ley de Coordinación
Fiscal sí prevé que la Federación y los Estados pueden dar por terminado parcial o
totalmente los convenios de coordinación en materia administrativa de los ingresos
federales; no se preveé la posible salida o separación de los estados al Sistema de
Coordinación Fiscal al que una vez se adhirieron.
Aún cuando al hablar de una federación entendemos que los estados son entes
soberanos, y al establecer la Ley de Coordinación Fiscal que los estados “solicitarán
adherirse” entendemos que se trata de algo opcional, la realidad es que no existe
normada de forma clara cuál es el procedimiento a seguir para poder separarse de
dicho Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

Sin embargo, aún si un estado llegase a salir del pacto fiscal, devienen después más
dificultades, ya que si un estado se sale del pacto de coordinación fiscal, solo tendrá
derecho a participar de los impuestos especiales, en los porcentajes señalados en la ley
del IEPS. Esto indudablemente resulta en un gran problema, ya que las fuentes más
importantes de ingreso público son federales, aún más en nuestro estado de Jalisco
que ocupa el primer lugar en dependencia a las participaciones federales, tal y como lo
vimos en el capítulo anterior.

Y es que si bien el estado estaría en posibilidad de gravar las fuentes que actualmente
ha concedido en virtud del contrato de coordinación fiscal, y las demás fuentes que no
le prohíba expresamente la constitución, la realidad es que el pacto fiscal le devengaba
otros beneficios muy importantes, especialmente aquellos derivados del petróleo, que si

23
bien han ido disminuyendo con el paso del tiempo, siguen siendo una fuente de
ingresos de suma importancia para todos los estados.

Por otra parte, es importante señalar que existen dos principios fundamentales que se
deben de respetar a la hora de distribuir los recursos federales, uno es el principio de
proporcionalidad y el otro el principio distributivo.

El principio de proporcionalidad es muchas veces en el que más se enfocan los

gobernadores de los estados más prósperos, pues este tiene que ver precisamente con
recibir recursos en proporción a lo que se aporta. Por lo que se entiende que los
estados más productivos aportan más, y en consecuencia deberían de recibir en
proporción a ello.

Por otra parte, tenemos el contrapeso que es el principio distributivo también llamado
de justicia distributiva, el cual considera además, las condiciones específicas de cada
estado, si se trata de un estado marginado, o si no existen recursos naturales para
explotar, los niveles de educación, de seguridad, entre muchos otros, a partir de lo cual,
se decide distribuir de tal forma que permita el crecimiento tanto del estado próspero
pero más aún del estado más desfavorecido.
Sin embargo, si un estado tiene la intención de salirse del pacto fiscal, entonces lo que
podría provocar es el aumento de la desigualdad social entre los estados. Un estado no
puede y no debe aislarse de la realidad del país al que pertenece, sino que debe
también ser partícipe de esa búsqueda del bien colectivo, del bien nacional.

24
 LEGISLACIÓN MEXICANA
Podríamos decir que el tema de la Coordinación Fiscal parte desde la forma en que
está constituido nuestro estado mexicano, el cual se organiza bajo el principio del
federalismo. En el artículo 40 de la CPEUMse establece que es voluntad del pueblo
mexicano establecerse como una república federal, compuesta por Estados soberanos
en cuanto a su régimen interior, y por la Ciudad de México.(UNIÓN, Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2017).

En cuanto al tema de la contribución, la misma constitución en su artículo 31 fracción

IV de la CPEUM señala la obligación que tenemos todos los mexicanos de contribuir
para los gastos públicos, tanto de la Federación, como de las entidades Federativas y
municipios en donde resida la persona. Y algo muy importante es que se debe de
hacer de forma proporcional y equitativa, según dispongan las leyes.

A partir del año de 1942, encontraremos que el artículo 73 de a CPEUM sienta una
base para la distribución de la potestad tributaria, y se determina qué es lo que le
corresponde gravar a la federación y qué a los estados.

El artículo 73 fracciones VII y XXIX de la CPEUM, establece que el Congreso de la

Unión tiene distintas facultades entre las que se encuentran:
“…El congreso tiene facultad:
VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto…
XXIX. Para establecer contribuciones sobre:
1. Comercio exterior;
2. Aprovechamiento y explotación de los recursos naturales(Artículo 27, párrafos 4 y 5)
3. Instituciones de crédito y Sociedades de Seguros;
4. Servicios Públicos Concesionados o explotados directamente por la Federación.
5. Especiales sobre:
a) Energía eléctrica
b) Producción y consumo de tabacos labrados
c) Gasolina y derivados del petróleo
d) Cerillos y fósforos
e) Aguamiel y productos de su fermentación
f) Explotación forestal
25
 g) Producción y consumo de cerveza. Inciso adicionado.

Estas contribuciones que acabamos de mencionar, se encuentran limitadas

exclusivamente a la Federación, por lo que los Estados carecen de facultades para
establecer contribuciones en estas materias.
Sin embargo, a pesar de no ser los estados quienes pueden gravar estas actividades,
las entidades federativas podrán participar en el rendimiento de las contribuciones
especiales en las proporciones que se establezcan mediante las leyes secundarias
federales. Y por su parte, serán las legislaturas de los estados quienes determinarán los
porcentajes que les correspondan a los municipios en los ingresos por concepto del
impuesto especial sobre energía eléctrica.

Además, la propia constitución establece qué actividades están prohibidas gravar por
parte de los estados, mismas que se encuentran previstas en el artículo 117 de la
CPEUM, que en lo conducente expresa lo siguiente:
“….Los Estados no pueden, en ningún caso:
IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.
V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía
nacional o extranjera.
VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención
se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la
mercancía.
VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impues (sic DOF 05-02-
1917) o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se
establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta
procedencia
IX. Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que
el Congreso de la Unión autorice….”

Por lo que, en primera instancia, si dejamos fuera aquellas contribuciones exclusivas de

la Federación, y aquellas que la constitución les prohíbe expresamente, los Estados
estarían en posibilidad de gravar cualquier otra actividad dentro del ámbito de sus
competencias, tal y como lo establece el artículo 124 de la CPEUM que expresa lo
siguiente:

26
“…Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se
entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias…”.

Por otra parte el artículo 115 de la CPEUM establece lo siguiente:

“….Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático,
laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el
municipio libre, conforme a las bases siguientes….
IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les
pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo
caso:
a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad
inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el
cambio de valor de los inmuebles. Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga
cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases,
montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los
incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán
exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán
exentos los bienes de dominio público de la Federación, de las entidades federativas o los Municipios, salvo que
tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines
administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas
aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus
cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos
disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los
servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por
quien ellos autoricen, conforme a la ley…”.

De los anteriores articulados podemos señalar entonces que tanto la federación, como
las entidades federativas y los municipios, tienen una autoridad tributaria independiente.
La situación especial que se suscitaba entre la federación y las entidades federativas,
era que se generaba una concurrencia tributaria 3

3
La Concurrencia Tributaria, ya sea a través de la doble o múltiple tributación, ocurre en virtud de que la Federación
y las entidades federativas están facultados constitucionalmente para imponer contribuciones destinadas al gasto
27
Si analizamos nuevamente el artículo 73 de la CPEUM pero en la fracción XXXI, el cual
dice que el Congreso tiene la facultad “Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a
objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta
Constitución a los Poderes de la Unión”, podemos advertir además una facultad implícita
para el propio Congreso, que es la de precisamente establecer un sistema optativo al
que puedan adherirse los estados (Sistema Nacional de Coordinación Fiscal) a fin de
recibir mayores participaciones, a cambio de no gravar ciertas fuentes de riqueza.

De ahí surge la creación de la Ley de Coordinación Fiscal, que vino a institucionalizar

los convenios que ya se habían venido realizando y a través de los cuales se trataban
de definir con mayor precisión la distribución de las competencias tributarias.

El artículo 1° de la ley de Coordinación Fiscal señala que el objeto del Sistema Nacional
de Coordinación Fiscal, es precisamente coordinar el sistema fiscal de la federación con
las entidades federativas y sus municipios, para lo cual se requiere lo siguiente:
 Establecer las participaciones federales que correspondan a estados y
municipios.
 Distribuir entre estados y municipios dichas participaciones federales.
 Establecer reglas de colaboración entre las distintas autoridades administrativas.
 Constituir Organismos en materia de coordinación fiscal, fijando sus bases de
organización y funcionamiento.

5.- DERECHO COMPARADO

CANADA

público y, salvo algunos casos, no se limita cuáles impuestos sólo pueden imponer la Federación y cuáles a las
entidades federativas.(Iriarte, Diccionario de Derecho Fiscal, 2016)
28
Canadáconstituye una monarquía, con un sistema Federal parlamentarista. (Jesús
Francisco Mendoza López, 2012)

El parlamento de Canadá está constituida por:

 Cámara de los comunes.
 Senado.

En materia de coordinación fiscal, podríamos señalar que la constitución canadiense

establece en su artículo 91 fracción tercera, las facultades otorgadas al gobierno central
en materia fiscal, permitiéndole legislar, entre otras cosas: “Ther aising of Mone by any
Mode or System of Taxation”4 (ACT OF THE IMPERIAL PARLAMENT FOR THE
UNION OF CANADA, NOVA SCOTIA AND NEW BRUNSWICK, 1867)

Por otra parte, en el artículo 92 fracción segunda de la misma constitución, también

señala los poderes que serán exclusivos de las legislaturas provinciales,
permitiéndoleslegislar, entre otras cosas: “Direct Taxation within the Province in order to
the raising of a Revenue for Provincial Purposes” 5

Es importante señalar, que en Canadá también existen las participaciones que realiza el
estado a través de transferencias federal-provincial, a fin de garantizar la eficiencia y
equidad de la federación.
Dentro de su sistema de coordinación fiscal, existen dos tipos de participaciones, las
primeras que son transferencias de igualación y partida igualitaria, y por otra parte las
transferencias que estaban destinadas para fines específicos como la salud o
educación.

 Partidas Igualitarias:
Este tipo de participaciones se dividen a su vez en dos tipos:

4
“La recaudación del dinero por cualquier medio o sistema de tributación”
5
“Tributación Directa dentro de las provincias, con el objeto de recaudar el ingreso para los propósitos de las
provincias”
29
 Transferencias Etiquetadas:
 De Salud
 Social
 Transferencias No Etiquetadas:
 Educación Post Secundaria
 Asistencia Social
 Servicios Sociales
 Desarrollo de Primera Infancia
 Aprendizaje Temprano
 Servicios de Cuidado de Niños

6.- PROPUESTAS PERSONALES

30
Sin duda alguna, creo que el mejor camino para la solución de cualquier problema, o el
mejoramiento de cualquier circunstancia, es el “diálogo”.
Sería muy benéfico para todos que se dejen de lado los aspectos políticos (entendido
en el mal sentido), comenzando por el señor Presidente, ya que a pesar de poder tener
muy diversas opiniones, y de que efectivamente tenga una investidura presidencial que
debe ser respetada, también es cierto que su figura existe en razón de la existencia de
los mismos estados, por lo cual resulta indispensable un diálogo permanente con los
representantes de dichos estados.

En tal sentido, y considerando que la última Convención Nacional Fiscal se llevó a cabo
en el año de 1947, sería conveniente celebrar una nueva Convención Nacional Fiscal,
donde tengan participación los representantes de cada uno de los estados, y la
Federación, así como analistas expertos en la materia, a fin de verter las inquietudes
que tengan cada uno de los estados, se hagan ver las nuevas realidades de cada
entidad, y por supuesto se hagan propuestas que permitan mejorar el actual Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal.

Por otra parte, también se requiere una profesionalización de la actividad legislativa, ya

que las personas que se encargan de crear las leyes en cualquier materia,
específicamente en la fiscal, necesitan tener un amplio conocimiento, desde tener
claridad sobre los servicios públicos que se deben de prestar y los gastos necesarios
para financiar dichos servicios, hasta tener claridad sobre cómo se deben de resolver
los problemas financiero que enfrentan, ya que no siempre se trata de obtener más
ingresos tributarios, sino de racionalizar correctamente el gasto público, conociendo
cuáles son las verdaderas necesidades.

Asimismo, la constitución mexicana debería de establecer con mayor claridad las bases
que limiten al legislador en cómo distribuir los recursos, ya que como vimos

31
anteriormente, actualmente solo existen algunos principios que se debe respetar al
distribuir (principio de proporcionalidad y principio distributivo).

Además sería muy conveniente, que desde la misma constitución, se estableciera con
mayor claridad, cuáles actividades pueden ser gravadas por los estados, ya que
probablemente se evitarían muchas controversias que terminan resolviéndose en los
tribunales.

También es cierto que hasta el momento, muchos estados no quieren optar por fijar
más contribuciones por el costo político que esto implica, sin embargo creo que es una
medida indispensable si lo que se desea es una tener una menor dependencia de la
federación. Las naciones más desarrolladas tienen una carga tributaria bastante alta en
comparación a la nuestra, ya que ese no es un problema, cuando lo recaudado es
usado eficaz y eficientemente.

7.- CONCLUSIONES

32
Podemos concluir que el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es un mecanismo
indispensable para el sano ejercicio de las atribuciones fiscales, a través de la
delimitación de las potestades tributarias, las cuales hacen posible la actividad
prestacional del estado, y por ende la eficacia de los derechos humanos.
Es cierto que, al pasar de los años, las realidades particulares de cada estado van
cambiando, por lo cual es muy probable que surjan ciertas dificultades que afecten a los
estados. Sin embargo, como hemos visto, la opción de un abandono o salida del
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal representaría grandes dificultades, tanto para
el estado que pretende salirse como para la nación en general.
Y es que, en primer término, no existe establecido en las leyes, la manera en que se
habrán de salir del pacto fiscal, si los estados así lo desean. Por lo que, en todo caso,
quizá podrá intentarlo, pero es muy probable que se vea envuelto en disputas legales
que se extenderían incluso por años.
Aunado a lo anterior, evidentemente el estado que llegase a salir del pacto fiscal,
perdería muchos de los beneficios que se le otorgan a través de las participaciones y
aportaciones federales, lo cual, para los estados que dependen en una gran medida de
la federación, resultaría simplemente insostenible, ya que la federación les participa, no
solo de los ingresos que estos recaudan en virtud de los convenios de colaboración,
sino especialmente de la fuente de riqueza más importante en nuestro país, el petróleo.
Si los estados dejan de percibir todos los beneficios antes mencionados, se verán
obligados en primer lugar a ellos establecer un sistema de recaudación adecuado, que
les permita gravar la mayor cantidad de actividades y fuentes de riqueza (que no les
estén expresamente prohibidas), y que les permita financiar todo su gasto público. Esto
indudablemente les exigiría cambiar por completo su modelo hacendario, el cual para
poder ser implementado requeriría muchos años.
Por lo cual, creo que el mejor camino, tal y como se señala en el capítulo anterior, es a
través del diálogo, del analizar los requerimientos actuales de cada estado, y en
consecuencia, tomar decisiones, que permitan el crecimiento, no solo de un estado,
sino de toda la nación en su conjunto.

33
FUENTES DE INFORMACIÓN

34