210 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO

Un enfoque para economías periféricas

VII- EL ESTADO Y
LA POLÍTICA FISCAL

VII-1 Introducción

Como hemos visto en los capítulos iniciales de este manual, el sector público cumple
un rol importante en la economía, y sus funciones específicas dependerán de las fun-
ciones específicas que cada sociedad, cada país, le asigne en un momento del tiempo.
No caben dudas de que para propender al desarrollo, las políticas generadas por
parte del Estado (en sus diferentes niveles) juegan un papel fundamental. Autores
actuales como Ha Joon Chang (2003) y Mariana Mazzucato (2014) destacan la ac-
tuación del Estado como promotor de las innovaciones y orientador del accionar del
sector privado en pos del desarrollo.
Cabe preguntarse entonces: ¿qué debería hacer y qué hace el Estado?, ¿a qué se de-
dica eso que llamamos “el sector público”?, ¿ha manteniendo las mismas atribuciones
y potestades a lo largo del tiempo?, ¿adopta la misma forma, tamaño, jerarquía en
todos los países?, ¿qué funciones cumple como organizador de la actividad económi-
ca?, ¿ejerce un rol sustantivo en las definiciones estratégicas del camino a seguir en
pos del desarrollo?, ¿cómo se financia?, ¿qué tan importante es en la economía de un
país?, ¿cómo influye el Estado en la economía?
Es claro que a medida que le asignamos más alcances o funciones necesitará más
recursos para llevarlo adelante. Los recursos necesarios para solventar sus gastos de-
penderán de las funciones que se le atribuyan al sector público. A medida que el
Estado tenga más y mayores funciones, el gasto se verá naturalmente incrementado y,
de esta forma, los ingresos necesarios para solventar esas erogaciones serán mayores.
Entonces cómo recaudar el dinero necesario es la contracara de cuánto y cómo
gastar. A lo largo de este capítulo, intentaremos responder todas estas cuestiones,
sin olvidar que todo lo que el Estado haga, en cada decisión que se tome, habrá gru-
pos ganadores y perdedores, que la puja de intereses (por las rentabilidades privadas
asociadas a las definiciones que tome el Estado) es un factor de peso, lo mismo que
las alianzas políticas (y los grupos sociales que representan) que hacen ganador a un
partido en cada elección esperando que lleve adelante las medidas que hicieron que
tenga ese aval.
 EL ESTADO Y LA POLÍTICA FISCAL 211

El capítulo se organiza de la siguiente manera: una sección se ocupará de analizar

el gasto público y la política fiscal, la siguiente hará eje en la política tributaria y los
recursos, el tercer apartado versará sobre el presupuesto público como herramienta
condensadora del accionar del Estado, mientras que el capítulo cierra con el análisis
de la incidencia del sector público en la economía.

VII-2 Un poco de historia

En términos generales, podemos decir que luego de la crisis mundial de 1929 se

produce un cambio de paradigma respecto de las funciones del Estado, que implicó
que este asuma nuevas funciones, tanto en su vinculación con la producción de bie-
nes y servicios, en su carácter de regulador (induciendo o controlando la conducta
de los agentes económicos), como tomando un papel importante para garantizar (o
intentar generar) una justa redistribución de ingresos entre los individuos o sectores,
y fundamentalmente como promotor del desarrollo económico y social.
Previo a esa crisis mundial, los Estados de los países del mundo occidental básica-
mente cumplían funciones vinculadas a la seguridad y la defensa interior y exterior
(de las personas y sus propiedades) y eran rectores del sistema de leyes que garanti-
zaran el funcionamiento de la sociedad y las reglas de juego de la economía. En esta
concepción, vinculada a las ideas de liberales en lo político, el Estado tenía un rol de
“gendarme”, con funciones muy acotadas al cumplimiento de la ley y el mantenimien-
to del orden público. Y dejaba librado al mercado casi todas las cuestiones referidas
al crecimiento y la distribución del ingreso. El mercado era quien ostentaba el rol de
organizador de la sociedad, dejándole al Estado una función subsidiaria de este, solo
cumplía las funciones que el sector privado no podía asumir. Era el Estado quien
organizaba el andamiaje legal, sobre el cual se apoyaba la actividad privada y operaba
de acuerdo a sus propios intereses.
La crisis mundial de los años 30 impresiona al mundo con tasas de desempleo
y niveles de pobreza impensados, que determinan un cambio de paradigma en lo
económico y en lo político. El derrumbe económico y sus consecuencias en toda la
sociedad redefinen el accionar del Estado, mostrando su importancia no solo para
reactivar la actividad productiva, sino también para salvaguardar a los grupos más
desfavorecidos. Es cuando surge el denominado estado de bienestar, que organiza
sistemas de protección social (jubilaciones, seguros de salud, subsidios por desem-
pleo, etc.) y de diversos modos interviene en la redistribución del ingreso, lo cual
212 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO
Un enfoque para economías periféricas

redefine las posibilidades de consumo y prosperidad de las personas, antes limitadas

en función de su origen social o de la propiedad de riqueza o medios de producción.
Ese cambio de paradigma impulsado en términos teóricos por Keynes para resol-
ver la crisis puso de manifiesto la necesaria participación del Estado al momento de
asignar los recursos, orientando y complementando el accionar del mercado.
Dicho en otros términos, a partir de la publicación de Keynes ([1936] 1945) y su
aceptación generalizada por parte de los economistas, se incorporó al Estado una
nueva función, la de propender al pleno empleo en la economía. Hasta entonces, se
suponía que el desempleo no era un problema o, en todo caso, era transitorio y que
las leyes del mercado lo “resolverían”.
Si bien la escuela neoclásica reconoció luego de esa experiencia que el mercado
presenta ciertas fallas (existencia de monopolios y oligopolios, externalidades negati-
vas y bienes públicos) que justifican la necesaria participación del sector público para
resolverlas, solo reconoce la intervención del Estado en situaciones excepcionales y
no como un verdadero promotor del desarrollo.
Cuando hablamos de política fiscal estamos haciendo referencia a las decisiones
que se adoptan tanto sobre los ingresos como sobre los gastos públicos y el déficit o
superávit presupuestario, y cómo impacta sobre la renta nacional, el empleo total y
el nivel general de precios. El Estado “hace” política fiscal cuando toma decisiones
sobre todos estos aspectos, con un fin determinado.

VII-3 El gasto público

El gasto público es mucho más que aquello que definimos como G (recordemos
que G es la suma de las compras del Estado en bienes y servicios, más los sueldos a los
empleados del sector público e incluye también la inversión real, pero no incorpora las
transferencias al sector privado), sino que es la suma de todos los gastos o erogaciones
realizados por las instituciones, entidades y organismos del sector público. Es decir que
comprende los gastos realizados incluso por las empresas públicas y la seguridad social.
Los países pueden adoptar una forma de organización político-institucional de
tipo federal59 o unitaria60. En un país federal como el nuestro, podemos hablar del

59 Como la Argentina y el Brasil.

60 Como Chile y casi todos los demás países de América Latina.

 EL ESTADO Y LA POLÍTICA FISCAL 213

gasto público nacional, provincial (o regional o estadual) o municipal, por separado

y también del gasto consolidado de todos los niveles de gobierno.
El gasto del sector público se puede analizar desde distintos puntos de vista, que
implican diferentes clasificaciones del presupuesto. La clasificación del presupuesto
puede ser:

t
'VODJPOBM
EFUBMMB
MB
BTJHOBDJØO
EF
SFDVSTPT
FOUSF
MBT
EJTUJOUBT
ĕOBMJEBEFT

del gasto, esto es salud, educación, defensa, etcétera.
t
&DPOØNJDB
QFSNJUF
DPOPDFS
MPT
iUJQPT
EF
HBTUPTw
4F
EJGFSFODJB
FOUSF
iHBTUP

corriente” y “gastos de inversión o de capital”. Dentro de los gastos corrien-
tes se encuentran, por ejemplo, los sueldos que paga el sector público, las
compras de insumos, los pagos de intereses de la deuda. Mientras que entre
las erogaciones de capital se ubican las efectuadas para el desarrollo de in-
fraestructura y obras públicas, compras de maquinarias y amortizaciones
de la deuda. También se puede distinguir entre los gastos con o sin con-
traprestación por parte de quien lo recibe; estos últimos son básicamente
transferencias (jubilaciones, planes sociales, etcétera).
t
*OTUJUVDJPOBM
QPTJCJMJUB
BOBMJ[BS
FM
NPOUP
EF
EJOFSP
RVF
TF
BTJHOB
B
DBEB

ministerio u organismo del Estado.

De un modo general, los gastos del Estado se pueden clasificar en:

(BTUPT
DPSSJFOUFT
P
EF
GVODJPOBNJFOUP Son los destinados a atender el gasto per-

manente del Estado para prestar sus distintas funciones. Incluye el gasto en sueldos
y salarios de las administraciones públicas, compra de insumos y servicios, etcétera.
&SPHBDJPOFT
EF
DBQJUBM Principalmente las destinadas a ampliar o mejorar la in-
fraestructura del país. Entre ellas se destaca la obra pública, es decir, caminos, puen-
tes, obras sanitarias, etc. Incluye también el aporte de capital para organismos o em-
presas públicas o entidades financieras públicas.
5SBOTGFSFODJBT Es el caso de los subsidios por planes sociales, jubilaciones y pen-
siones, etc., que constituyen erogaciones unilaterales del Estado sin contraprestación
por parte de los beneficiarios.
214 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO
Un enfoque para economías periféricas

VII-3.1 El gasto y la política fiscal

Una parte importante de la política fiscal, entonces, se implementa a través del

gasto público. Hemos visto que la escuela keynesiana asigna un rol preponderante a
la política fiscal y al gasto público en particular, como herramienta de estímulo a la
economía, que permite aumentar la demanda agregada, el PIB y el empleo.61
Una política fiscal expansiva requiere un gasto público en crecimiento que vuelque
más dinero en la economía que el que el Estado retira bajo la forma de impuestos
(bajo la forma de ingresos por ventas a las empresas privadas a las que les compra los
insumos necesarios para llevar adelante las obras públicas, por ejemplo, o salarios).
Una forma de hacerlo es expandiendo la inversión pública, esto es, realizando (finan-
ciando) nuevas obras públicas, tales como caminos, puentes, y cualquier otro tipo de
infraestructura que requiere mano de obra para llevarse adelante, que va a impulsar
la demanda agregada, a través de los nuevos salarios inyectados y el efecto multipli-
cador que se produce a partir de la propensión marginal a consumir.
Asimismo, el Estado puede impulsar la demanda agregada, inyectando dinero a
través de salarios directos (si aumenta su planta de personal) o aumentando la cober-
tura o el monto de planes sociales o subsidios, incluso al sector pasivo (jubilaciones
y pensiones). La decisión entre una y otra forma de incrementar el gasto público
podría tener resultados similares en el corto plazo, pero seguramente tendrá conse-
cuencias diferentes en el mediano y largo plazo, dado que su impacto posterior en la
capacidad productiva (el PIB potencial) no será igual. Esto no quiere decir que los
planes sociales son improductivos, sino que su uso y amplitud dependerá del contex-
to general, que es siempre cambiante.62
Por el contrario, una política fiscal contractiva implica que el Estado reduce sus
gastos en relación a sus ingresos y por eso contrae la demanda agregada.
Podemos presentarlo de otra manera. Todo gasto del Estado, en sus distintos ni-
veles, es ingreso de alguien del sector privado. Si el Estado gasta en obras públicas,
habrá un ingreso para una empresa privada. Si incrementa la planta de personal o

61 La justificación económica se relaciona con el efecto multiplicador que produce un incremento de

un gasto autónomo sobre la demanda agregada (ver capítulos IV y V).

62 En 2002, en medio de una fuerte crisis, con una tasa de desempleo superior al 20%, los planes Jefas
y Jefes de Hogar Desocupados alcanzaron a alrededor de dos millones de personas, con lo cual se
evitó un colapso social que parecía inminente.
 EL ESTADO Y LA POLÍTICA FISCAL 215

aumenta los planes sociales, aumenta en ingreso de alguien del sector privado. Estos
nuevos ingresos se destinarán principalmente a gastos de consumo lo que implica un
aumento en la demanda agregada. Por último, tal como vimos, las variaciones en la
demanda agregada alteran tanto al producto nacional como el empleo.

VII-4 Los recursos públicos

La mayoría de los bienes y servicios que presta (y solventa) el Estado, en términos

generales, no son vendidos en un mercado, sino que son prestados por el sector pú-
blico de manera gratuita para la sociedad. Esto es debido a dos razones fundamen-
tales (que definen a los bienes públicos en términos teóricos, si bien existen algunas
limitaciones a fines prácticos): una es que son provistos y están disponibles para to-
dos sin exclusión, y la otra es que el uso por parte de una persona no impide su uso
por otra.
Esta situación implica que los beneficiarios directos de un servicio no siempre
pueden ser identificados (por ejemplo, del servicio de seguridad nacional y control
de las fronteras), o en otros casos, donde sí pueden ser identificados (como la educa-
ción pública en todos los niveles), hay un consenso social y una historia cultural que
determina que sean provistos de manera gratuita a todos los habitantes sin distinción.
De esta forma, el costo que genera su provisión no es pagado de manera directa
por quien lo utiliza. Es el Estado quien los solventa a través de sus rentas generales.
¿De dónde surge el dinero para eso? En gran medida de los tributos que el Estado
recauda con tales fines. Pero no únicamente, dado que el Estado obtiene recursos de
fuentes no tributarias, como el cobro de tarifas y el uso del crédito público.
En la Argentina es la Constitución Nacional (CN) la que determina las potestades
tributarias de la Nación y las provincias.63

VII-4.1 Las potestades tributarias

Nuestra CN (1994, art. 121) enuncia que “Las provincias conservan todo el poder
no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal y el que expresamente se ha-
yan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”.

63 Recordemos que en la Argentina son las provincias las que anteceden a la Nación, y por ello son las
provincias las que le cedieron potestades tributarias a la Nación al momento de conformarse el país.
216 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO
Un enfoque para economías periféricas

Esta enunciación incluye los poderes tributarios, con lo cual las potestades tribu-
tarias de las provincias son amplias, mientras que las que posee la Nación son dele-
gadas y, por tanto, en algún sentido con alcance limitado: son poderes derivados de
las provincias a la Nación.
Pero que ¿son los tributos? Los tributos son los impuestos o pagos obligatorios que
deben realizar los ciudadanos al Estado sin que este se encuentre obligado a entregar-
le una contraprestación directa a quien los paga. Es decir, no recibimos nada relacio-
nado de manera directa con el monto que pagamos. Y esos tributos constituyen los
ingresos del Estado que utiliza para financiar sus acciones (brindar los servicios de
seguridad, educación pública, salud pública, construir rutas, etcétera.).
A su vez existen otro tipo de pagos que los ciudadanos hacemos al Estado que
sí tienen una contraprestación directa. Es el caso de las contribuciones, que tienen
como hecho generador los beneficios derivados de la realización de obras públicas o
de actividades estatales. Por ejemplo, una contribución por mejora que tenemos que
hacer cuando el Estado asfalta la calle donde está ubicada nuestra casa. La fundamen-
tación de este pago es la mayor valorización que adquiere nuestra propiedad como
consecuencia de la pavimentación de la calle.
El tercer tipo de pago que realizamos al Estado se relaciona de manera cercana con
la provisión de un servicio. Las tasas son los tributos que pagamos como consecuen-
cia de la prestación efectiva de un servicio público, individualizado en el contribuyen-
te, por parte del Estado, como por ejemplo la tasa de alumbrado, barrido y limpieza.
Estrictamente, un tributo es todo aquel pago que realiza el contribuyente con el
propósito de financiar los gastos que la administración (nacional, provincial o muni-
cipal) tiene, más allá de la vinculación que pudiera existir entre el servicio prestado y
su pago. Es el sustento económico con base jurídica más amplia, que agrupa tanto a
los impuestos, contribuciones y tasas.

VII-4.2 Tipos de impuestos

Volviendo a los impuestos, de acuerdo a la CN, los impuestos directos pertenecen

(son potestad) de las provincias, aun cuando sea la Nación la que los aplique (en for-
ma temporaria), dado que se establece que corresponde al Congreso “...imponer con-
tribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el
territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del
Estado lo exijan...” (1994, art. 75).
 EL ESTADO Y LA POLÍTICA FISCAL 217

Mientras que los impuestos indirectos (salvo los de tipo aduanero que son única-
mente nacionales), pertenecen a la Nación y a las provincias, es decir, que en este
caso, las facultades son concurrentes.
Ahora, ¿cuáles son los impuestos directos y cuales los indirectos? Los impuestos
considerados directos recaen sobre las personas o entidades jurídicas y gravan di-
rectamente la capacidad económica de las personas o entidades (es decir, su riqueza,
incluyendo patrimonio e ingresos) y los impuestos indirectos recaen sobre los bienes
o servicios y las transacciones que se realizan con ellos.
Entonces la diferencia entre impuestos directos e indirectos está determinada por
la base sobre la cual se aplican los tributos. Mientras que los impuestos directos gra-
van la riqueza y los ingresos de las personas, los impuestos indirectos gravan el cómo
se utiliza esta riqueza o ingresos.
Los impuestos directos son pagados por la persona que la ley establece como res-
ponsable del tributo (es decir que el contribuyente de hecho coincide con el con-
tribuyente de jure), mientras que los impuestos indirectos, si bien son pagados al
Estado por el contribuyente de jure, son trasladados por este al consumidor que es el
contribuyente de hecho.
En la Argentina ejemplos de impuestos directos son el impuesto a los bienes per-
sonales y a las ganancias (a nivel nacional) y los impuestos automotor e inmobiliario
(a nivel provincial). Mientras que el IVA, el impuesto a los ingresos brutos (de nivel
provincial) y los impuestos internos (que recaen sobre algunos bienes como los com-
bustibles, automóviles, bebidas, etc.) son del tipo indirecto.
Hay otra forma de clasificar los impuestos, y es según cómo impactan sobre los
contribuyentes, en particular si consideramos sus ingresos. En este caso habrá im-
puestos progresivos cuando tienden a recaudar proporción creciente a medida que
aumentan los ingresos del contribuyente. El mejor ejemplo es el impuesto a las ga-
nancias, el cual tiene un “mínimo no imponible”, que tiende a excluir los sectores de
menores ingresos del gravamen; mientras que la alícuota tiende a crecer a medida
que crecen las ganancias imponibles.
En el otro extremo están los impuestos regresivos, que gravan un hecho imponible
al margen de la capacidad tributaria del contribuyente. Tal es el caso del IVA, a nivel
nacional, o el impuesto a los ingresos brutos, en el nivel provincial, que gravan con la
misma alícuota a todas las ventas, independientemente de si el comprador es de altos
o bajos ingresos.
218 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO
Un enfoque para economías periféricas

Por otra parte, en el nivel municipal de gobierno se establecen tasas, es decir, tri-
butos que tienen una contraprestación directa. Ejemplo de este tipo son las tasas por
alumbrado, barrido y limpieza que tributan los titulares de las propiedades, o la tasa
por inspección de seguridad e higiene, que recae sobre los comercios y las industrias.
Decimos en general, porque las provincias administran el régimen municipal (la
CN solo establece la autonomía municipal) y en algunas provincias los municipios
cobran efectivamente impuestos, como el caso de Chubut y las que fueron territo-
rios nacionales.
En síntesis,

t
$PSSFTQPOEF
B
MB
/BDJØO
MB
QPUFTUBE
✓ en forma exclusiva y permanente para aplicar derechos de importa-
ción y exportación;
✓ en forma concurrente y transitoria para aplicar impuestos directos;
✓ en forma concurrente y permanente para aplicar impuestos indirectos.
t
$PSSFTQPOEF
B
MBT
QSPWJODJBT
MB
QPUFTUBE
✓ en forma exclusiva y permanente para aplicar impuestos directos,
salvo la concurrencia con la Nación.
t
$PSSFTQPOEF
B
MPT
NVOJDJQJPT
FO
TV
NBZPSÓB
MB
QPUFTUBE
✓ solamente para aplicar tributos que se corresponden con la presta-
ción de servicios, es decir, tasas.

Esta concurrencia de potestades tributarias y las delegaciones temporarias (casi

permanentes) de las provincias a la Nación determinan la existencia de un régimen
de coparticipación de estos ingresos entre la Nación y las provincias, y varios regíme-
nes de coparticipación entre las provincias y sus municipios.64
De manera sencilla podemos resumir que un régimen o sistema de coparticipación
distribuye los ingresos percibidos por un nivel de gobierno, entre ese nivel y el infe-
rior (nación y provincias, y también entre una provincia y sus municipios). En primer
lugar, se conforma una masa coparticipable sumando la recaudación de los impues-
tos sujetos a este sistema, y se realiza una primera distribución entre la parte que se

64 Cabe señalar que en la última reforma de la Constitución Nacional (que data de 1993) una cláusula
transitoria (la sexta) estableció un plazo hasta fines del año 1996 para modificar el régimen de
coparticipación nacional, que hasta el momento no se ha cumplido.
 EL ESTADO Y LA POLÍTICA FISCAL 219

queda el nivel superior (la Nación, por ejemplo) y la porción que será distribuida
entre todos los componentes del nivel inferior (en este caso, las provincias y la Ciu-
dad Autónoma de Buenos Aires). A esta primera división del monto total se le llama
“distribución primaria”. La siguiente instancia constituye la distribución secundaria,
esto es, de qué manera será repartida la porción que le corresponde al nivel inferior,
entre todos sus miembros.
A nivel nacional, el régimen de Coparticipación Federal de Impuestos está re-
gulado por la Ley nº 23.548. Tal disposición indica que la Administración Federal
de Impuestos Públicos (AFIP) es la responsable de cobrar los impuestos coparti-
cipables y depositarlos en una cuenta del Banco de la Nación. Este a su vez, tiene
la responsabilidad de distribuir los fondos entre los dos grupos de perceptores de
ingresos. De un modo general, la Nación percibe el 47,5% del total, mientras que las
provincias perciben el mismo porcentaje. Luego, esta masa de ingresos provinciales
se distribuye automáticamente entre las provincias mediante los índices de coparti-
cipación secundaria.

VII-4.3 Servicios públicos y tarifas

El caso de los servicios públicos es diferente. En nuestro país algunos servicios

están provistos por el mismo Estado, mientras que otros (o incluso el mismo servicio
en otra zona) son provistos por empresas privadas o cooperativas a las que el Estado
les ha dado la concesión de su explotación comercial.
Por ejemplo, durante décadas la prestación del servicio de telefonía de líneas fijas
lo prestaba el Estado nacional a través de una empresa pública denominada “ENTeL”.
A partir del proceso de privatización de empresas públicas iniciado en 1989 y pro-
fundizado en la primera mitad de la década de los 90, la prestación de este servicio
fue adjudicada a dos consorcios privados (liderados por Telefónica y Telecom). Otros
ejemplos de este proceso de privatizaciones son el de distribución domiciliaria de gas
adjudicada a Metrogas y antes provista por Gas del Estado, el de servicios sanitarios
que proveía Obras Sanitarias de la Nación y luego adjudicado a la empresa Aguas Ar-
gentinas y el de distribución domiciliaria de electricidad que proveía originalmente
la empresa estatal SEGBA en el área del Gran Buenos Aires y que terminó adjudicada
a las privadas Edenor y Edesur. En otras áreas geográficas de la Argentina, varios de
esos servicios públicos fueron prestados por empresas estatales provinciales o por
cooperativas con concesión de esos Estados.
220 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO
Un enfoque para economías periféricas

Tanto en un esquema como en el otro, los usuarios pagan tarifas referidas a la

prestación de ese servicio. No son impuestos, como cree mucha gente, aun cuando la
prestación del servicio esté a cargo del Estado. Esto es así porque un servicio público
genera un costo producción y distribución que puede ser calculado y, por lo tanto, el
pago que los usuarios realizan por utilizarlo constituye una tarifa a cargo de quien lo
utiliza que compensa65 ese costo.
La tarifa es un precio, el que pagan los usuarios o consumidores al Estado o al
concesionario por un servicio público a cambio de su prestación. Son tarifas tanto
los pagos que se hacen por la telefonía fija, como por el uso del gas, de la electricidad
o del agua corriente. En términos teóricos, estas tarifas pueden ser fijadas por el con-
cesionario, o administradas y reglamentadas por el Estado y debatidas en audiencias
públicas cada vez que se modifican, todo lo cual depende del marco legal que regule
la actividad.
En definitiva, los ingresos pueden ser tributarios y no tributarios, y cada nivel de
gobierno tiene diferentes potestades tributarias y diversas posibilidades de recurrir al
endeudamiento. En síntesis, se puede definir el esquema de ingresos públicos:

Cuadro VII-1. Clasificación de los ingresos públicos

Ingresos tributarios Ingresos no tributarios

Impuestos Precios y tarifas
Tasas Regalías
Contribuciones Endeudamiento público

VII-4.4 El crédito público

El sector público puede tomar deuda (es decir, endeudarse) de diversas formas
cuando sus recursos son menores que sus gastos, o sea, cuando tiene un resultado ne-
gativo que se llama déficit fiscal. Lo hace emitiendo bonos o cualquier tipo de títulos
públicos, tomando préstamos de organismos multilaterales de crédito (como el BM
y el Banco Interamericano de Desarrollo -BID-, entre otros) o con fondos específicos

65 Esta compensación puede ser total o parcial; en este último caso, si los usuarios pagan una tarifa
que no compensa todo el costo, el Estado asume la diferencia, financiando la pérdida de la empresa
estatal que lo provee o subsidiando con la diferencia a la empresa privada concesionaria.
 EL ESTADO Y LA POLÍTICA FISCAL 221

de algún país (como el Fondo Kuwaití para el Desarrollo). También puede utilizar
otras herramientas menos formales, como retrasar el pago a proveedores (y luego
consolidar esa deuda).
Generalmente la obra pública puede estar financiada con endeudamiento de me-
diano y largo plazo, mientras que existen instrumentos de más corto plazo (como
ahora las Letras del Tesoro), que se utilizan para hacer frente a situaciones más co-
yunturales o relacionadas con la programación financiera del gasto corriente.
El endeudamiento es un instrumento de la política fiscal, pero también de la polí-
tica monetaria. Gracias a la compra y venta de títulos de la deuda pública, un Estado
puede aumentar o reducir la cantidad de dinero en circulación.
En particular, como en casi todos los países del mundo, el Estado nacional (o pro-
vincial) pueden endeudarse emitiendo bonos (o títulos) públicos. Hay distintos tipos
de bonos y tienen efectos económicos distintos:

t
&M
&TUBEP
QVFEF
FNJUJS
VO
CPOP
FO
QFTPT
Z
TF
MP
QVFEF
WFOEFS
P
DPMPDBS

al Banco Central de la República Argentina (BCRA). Este, cuando recibe
el bono público, lo incorpora a su activo e incrementa su pasivo al pagarlo
aumentando la emisión de dinero que, como se explica en el capítulo IX,
constituye una deuda del BCRA con la comunidad.
t
1PS
TVQVFTUP
FM
NJTNP
CPOP
FNJUJEP
FO
MB
NPOFEB
OBDJPOBM
FM
&TUBEP
MP

puede colocar o, si se prefiere, vender, al sector privado. Los compradores
habituales son compañías de seguros, bancos comerciales, grandes inver-
sores o simplemente ahorristas. En este caso particular, la emisión del bono
no altera ni el pasivo ni el activo del BCRA y, por lo tanto, no hay variación
de la oferta monetaria en la economía. En cambio, hay una transferencia
de fondos o ahorros privados hacia el Estado y, posiblemente, un efecto ex-
pansivo en la economía. Así supongamos que un ahorrista individual com-
pra un bono público con sus ingresos y el Estado lo destina a pagar sueldos
de empleados públicos. En tal caso habrá ahorro privado que, mediante la
acción del Estado, se transforma en el ingreso de alguien y probablemente
se destinará principalmente a demanda para consumo.
t
&M
&TUBEP
UBNCJÏO
QVFEF
FNJUJS
VO
CPOP
FO
EØMBSFT
V
PUSB
NPOFEB
FY-
tranjera. En tal caso, el Estado recibe dólares del suscriptor del bono y,
al vencimiento del bono, deberá pagarlo en dicha moneda. No obstante,
si el bono tiene por objetivo financiar gastos corrientes o de inversión,
222 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO
Un enfoque para economías periféricas

que normalmente son en pesos, el Estado deberá vender los dólares en el

mercado de cambios para hacerse de dichos pesos. En tal caso aumentará
la oferta de dólares en el mercado de cambios.
Además, los bonos públicos emitidos en dólares pueden colocarse en el ex-
terior o en el mercado local. En el primer caso, lo habitual es que el Estado
defina como jurisdicción o ley aplicable la de un país extranjero para facili-
tar la confianza de los inversores del exterior, que, en caso de controversia,
pueden apelar a un juez extranjero ante quien el Estado emisor del bono
actúa como un deudor común.

VII-5 El presupuesto público

El presupuesto público es la herramienta (definida en una ley) donde se plasman

las autorizaciones a gastar, en concepto de bienes y servicios, que llevará adelante el
Estado durante el ejercicio anual y las previsiones de recursos para poder efectuar
esos gastos y las transferencias que realizará. En este sentido, mientras que los recur-
sos son una estimación, una proyección que puede cumplirse o no, los créditos para
gastos que establece la ley es lo máximo que se puede gastar en cada partida presu-
puestaria. Con lo cual cualquier gasto que requiera ampliarse por encima del crédito
presupuestario, conlleva la necesidad de modificar la ley.
El presupuesto es un instrumento que permite al gobierno (a los gobiernos nacio-
nal, provinciales y municipales en realidad) planificar anualmente sus acciones, es
decir, que establece la planificación operativa del Estado para un año calendario. La
ley de Presupuesto Nacional (que en nuestro país tiene entidad incluso en la CN) es
un elemento que se focaliza en la proyección, ya que estima los recursos que el Estado
percibirá y programa los gastos a realizar, lo que a su vez permite el control, compa-
rando lo presupuestado y lo ejecutado.
Es importante aclarar que una cosa es el presupuesto, o la autorización a gastar que
aprueba el Congreso durante el año previo al que refiere la ley (la Legislatura pro-
vincial o los concejos deliberantes de los municipios) y otra que puede ser bastante
diferente es la ejecución de dicho presupuesto, esto es, lo que efectivamente se gastó.
Las diferencias surgen a partir de las adecuaciones presupuestarias o de los mayores
(o menores) ingresos en relación a los previstos.
La CN se refiere al presupuesto en los artículos 75 y 100. En lo que compete
al Congreso establece que le corresponde: “fijar anualmente (…), el presupuesto
 EL ESTADO Y LA POLÍTICA FISCAL 223

general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, con base en

el programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o des-
echar la ‘Cuenta de Inversión’” (1994, art. 75, inc. 8).
En cuanto es el jefe de Gabinete de Ministros quien tiene la obligación de “enviar
al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto nacional, previo
tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo” y “hacer re-
caudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de Presupuesto nacional” (año, art.
100, inc. 6 y 7).
El proceso presupuestario (o de presupuestación) se inicia en la Oficina Nacional
de Presupuesto, dependiente del Ministerio de Economía, donde se consulta a las di-
ferentes áreas acerca de los programas a realizar y el dinero que requieren para ello. A
su vez, desde la Secretaría de Hacienda se estiman los recursos generales para el año,
que definen los máximos para el gasto. Es en la Oficina Nacional de Presupuesto don-
de se consolidan los anteproyectos o planes enviados por los distintos organismos y
por supuesto se consideran los lineamientos de gestión definidos por las autoridades
políticas (que permiten de alguna manera “jerarquizar” u “ordenar” las prioridades).
El proyecto de Ley resultante es enviado por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo
para su tratamiento. Es en el Congreso donde se debate este plan de acción anual que
constituye el presupuesto. De ese debate pueden surgir cambios que son plasmados
en la Ley que resulta aprobada, y que constituye la autorización a gastar con la que
operará el sector público durante el año siguiente.
La cuenta de inversión es la rendición anual que hace el Poder Ejecutivo de la eje-
cución del presupuesto una vez concluido el año calendario y se presenta durante el
primer semestre del año siguiente. Es el Congreso, en su función de contralor quien
analiza esta rendición de cuentas del Poder Ejecutivo al Poder Legislativo mediante
el análisis del cumplimiento de las metas y funciones del Estado previstas en el pre-
supuesto de cada año.
Existe la idea de jerarquizar el rol del Poder Legislativo en todo este proceso y
fundamentalmente en las definiciones que el presupuesto permite tomar a través de
la creación de la Oficina de Presupuesto del Congreso.
224 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO
Un enfoque para economías periféricas

VII-5.1 Resultado presupuestario

Cuando los recursos estimados son mayores que los gastos que se realizan, se de-
nomina superávit presupuestario. Cuando esos ingresos previstos no son suficientes
para solventar los gastos, es decir que los gastos son superiores a los ingresos, estamos
frente a un déficit presupuestario. Pero claro, este simple análisis no es suficiente, es
necesario incursionar en algunas otras definiciones.
El resultado económico, que implica ahorro (si es positivo) o desahorro fiscal (si
es negativo) es la diferencia entre los recursos corrientes y los gastos corrientes. Así,
el déficit (o superávit) primario (también llamado “operativo”) es la diferencia entre
los recursos totales y los gastos primarios, que no incluye el pago de intereses por la
deuda pública. Pero si consideramos las erogaciones que requieren los servicios de
esa deuda, hay que referirse al resultado financiero, que considera los gastos totales
frente a los ingresos totales.
La historia reciente de la Argentina muestra que el sector público ha tenido un
resultado negativo durante los años de convertibilidad, que se convirtió en positivo
a partir de 2003. Como se puede apreciar en el gráfico VII-1, se observa un déficit
(primario y financiero) a partir de 2012, que se profundizó hasta 2016.

Gráfico VII-1. Resultado primario y financiero (como % del PIB)

4%

2%

0%

-2%

-4%

-6%
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Resultado primario Resultado financiero

Fuente: elaboración propia con base en datos del Ministerio de Hacienda de la Nación.
 EL ESTADO Y LA POLÍTICA FISCAL 225

Hay un amplio debate acerca de si el sector público debe estar en equilibro

permanentemente o, si por el contrario, el gasto público debe ser contracíclico y
permitirse un resultado deficitario en períodos cuando el PIB cae, que impulse
una reactivación económica.
Allí se encuentra parte de la discusión económica entre la escuela ortodoxa y las
heterodoxas. Por un lado, los economistas de la escuela neoclásica sostienen que el
gasto público puede y debe “estirarse” o ampliarse solo de acuerdo a los ingresos es-
timados. En otras palabras, alienta el equilibrio anual del presupuesto, dándole poca
relevancia al impacto de la política fiscal.
Por su parte, los economistas keynesianos van más allá de esa mirada. Entienden
que el presupuesto es una herramienta poderosa para dinamizar la actividad econó-
mica. Por tal motivo, consideran que el sector público debe utilizar la política fiscal
como herramienta para motorizar la demanda, cuando esta resulte insuficiente. En
tal caso, el presupuesto debe tener una mirada plurianual. Es decir, que debe equili-
brarse en todo el ciclo, y no necesariamente cada año.

Cuadro VII-2. Resultado presupuestario

Cuentas Públicas 2015

- Valores corrientes en millones de $ -

Erogaciones públicas Nacionales Provinciales Total (**) % s/PIB

Gastos de consumo (*) 265 590 855 14,6%
Transferencias corrientes 437 212 649 11,1%
Seguridad Social 528 0 528 9,0%
Intereses de la deuda 109 16 125 2,1%
Otras erogaciones corrientes 60 - 60 1,0%
Total erogaciones corrientes 1.399 818 2.217 37,9%
Inversión Real 70 94 164 2,8%
Transferencias de capital 98 22 120 2,0%
Otras erogaciones de capital 11 9 20 0,3%
Total erogaciones capital 179 125 304 5,2%
Total general 1.578 943 2.521 43,1%
226 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO
Un enfoque para economías periféricas

Cuentas Públicas 2015

- Valores corrientes en millones de $ -

Recursos públicos Nacionales Provinciales Total (**) % s/PIB

Tributarios 1.125 730 1.855 31,7%
Nacionales 1.125 315 1.440 24,6%
Provinciales - 415 415 7,1%
No Tributarios 222 45 267 4,6%
Otros 58 58 1,0%
Total recursos corrientes 1.347 833 2.180 37,2%
Total recursos capital 10 53 63 1,1%
Total recursos públicos 1.357 886 2.243 38,3%
Resultado primario -112 -41 -153 -2,6%
Resultado financiero -221 -57 -278 -4,7%
(*) Incluye remuneraciones del personal público
(**) No incluye municipios

Fuente: Presupuesto Nacional, INDEC, Presupuestos Provinciales, Oficina Nacional de Presupuesto.

Las fluctuaciones en la actividad económica impactan en las cuentas del sector pú-
blico. El déficit que puede derivarse de esas fluctuaciones, podríamos dividirlo como
déficit cíclico o estructural. El primer caso se vincula con la parte del déficit que se
atribuye al momento actual que atraviesa la economía, mientras que el déficit estruc-
tural es aquel que no depende de las fluctuaciones del momento, sino que obedece a
un desequilibrio entre las cuentas (gastos frente a ingresos).
¿Cómo se actúa cuando los recursos presupuestados son insuficientes para pagar la
totalidad de los gastos previstos? Los déficits presupuestarios (o del sector público) de-
ben ser cubiertos de alguna manera y es acá donde aparece nuevamente el tema del en-
deudamiento (interno y externo) o la emisión monetaria, con distintas consecuencias.

VII-6 La incidencia del sector público en la economía

La participación del Estado en la economía es usualmente analizada en función a

indicadores que determinen qué tan grande es el gasto del Estado en términos de la
producción del país, o qué porcentaje de la inversión total es generada por el sector
público, o qué tan importante es la presión tributaria.
Todas estas formas alternativas de medir implican diversas consideraciones sobre
el accionar del Estado, incluso hay algunas que son muy difíciles o imposibles de
 EL ESTADO Y LA POLÍTICA FISCAL 227

medir, ya que no se refieren a cuestiones monetarias, sino de calidad (que podrían

llegar a evaluarse) o incluso solo de la importancia de las definiciones del Estado que
no necesariamente conllevan dinero asociado.
La manera habitual de dimensionar el tamaño del Estado es considerar lo que
denominamos G sobre el PIB (y no el gasto total sobre el PIB). La presión tributaria
suele estimarse como la recaudación total en relación al PIB, como puede observarse
en el gráfico VII-2 y en el cuadro VII-3 para el período 2004-2016.

Gráfico VII-2. Evolución del gasto total* como porcentaje del PIB

37,8%

35% 32,7%

29,5%
30% 28,1%
25,9%
24,3% 24,8%
25%
20,4% 21,3%
20% 18,1% 18,2%
17,4%

15%

10%

5%

0%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015e**

* Incluye las transferencias por coparticipación a provincias y otras transferencias al nivel subnacional
** Estimado

También podría utilizarse un indicador laboral: personal ocupado en el sector

público / personal ocupado en toda la economía, con relevancia conceptual para la
política fiscal.
Los indicadores anteriores tratan de describir el tamaño o peso relativo del Estado
por su accionar en la economía nacional; sin embargo, cuando el objetivo es realizar
comparaciones con otros países (o bien entre los distintos estados subnacionales del
mismo nivel, o incluso entre distintos niveles) suelen usarse comparaciones en tér-
minos per cápita (gastos o recursos por habitante, por ejemplo) o en términos del
PIB o PBG.
228 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO
Un enfoque para economías periféricas

Los indicadores cuantitativos son aproximaciones a la influencia económica del

Estado en la vida nacional. Sin embargo, la influencia real del sector público depende
también de un conjunto de aspectos cualitativos que no son pasibles de ser regis-
trados en la frialdad de los números. Como por ejemplo la composición, variedad
y calidad de los bienes y servicios públicos, la capacidad efectiva de regulación la
actividad económica.
En las secciones anteriores de este capítulo tratamos los impuestos y el gasto, es
decir, las dos vías por donde se puede implementar la política fiscal. La política fiscal
además de ser expansiva (propender al crecimiento del producto) puede ser progre-
siva o regresiva. ¿A qué se refiere esto? Una política fiscal es progresiva cuando actúa
favoreciendo relativamente más a los sectores más pobres de la sociedad; mientras
que una política fiscal es regresiva cuando empeora la distribución del ingreso o bien
convalida una distribución inequitativa, es decir, cuando beneficia relativamente más
a los sectores más ricos.
El carácter progresivo o regresivo dependerá tanto del origen de los recursos como
la composición del gasto.
Del lado de los ingresos, la política fiscal será progresiva cuando la carga tributaria
recaiga con mayor intensidad sobre las clases sociales de mayores ingresos o riqueza.
Del lado del gasto, la progresividad fiscal crecerá a medida que se destinan mayores
recursos a la provisión de bienes y servicios (y también otorgamiento de subsidios)
dirigidos o utilizados en mayor proporción para los sectores sociales más desfavore-
cidos o necesitados.
De este modo, el efecto redistributivo fiscal total dependerá de comparar la presión
tributaria y los beneficios (gastos del Estado) que recibe cada estrato socioeconómi-
co, determinando así si la política fiscal (en su conjunto) es progresiva o regresiva en
términos de distribución del ingreso.
 EL ESTADO Y LA POLÍTICA FISCAL 229

Cuadro VII-3. Presión tributaria en Argentina (2004-2016)

República Argentina
Presión tributaria (1)
En % del PIB (Año base 2004)

Concepto 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 (*)

Sobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital 4,86 5,01 4,86 4,93 4,76 4,56 4,72 5,05 5,31 5,55 5,89 6,57 5,43

Ganancias 4,59 4,81 4,70 4,78 4,67 4,45 4,61 4,98 5,25 5,48 5,83 6,52 5,38
Activos / Ganancia mínima presunta (2) 0,25 0,19 0,15 0,15 0,09 0,10 0,10 0,06 0,05 0,05 0,05 0,04 0,04
Premios juegos de azar y concursos deportivos 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01
Otros (:) (:) (:) (:) (:) (:) (:) (:) (:) (:) (:) (:) (:)

Sobre la propiedad 0,36 0,32 0,30 0,29 0,30 0,33 0,32 0,28 0,28 0,31 0,32 0,32 0,25

Bienes personales 0,34 0,31 0,29 0,28 0,29 0,32 0,31 0,27 0,28 0,31 0,31 0,31 0,24
Otros 0,02 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,00 0,01 0,01

Internos sobre bienes y servicios 9,94 9,81 9,93 10,25 10,21 10,34 10,32 10,27 10,55 10,71 10,53 10,74 10,59

Al valor agregado 6,39 6,33 6,58 6,99 6,98 7,00 7,00 7,08 7,22 7,44 7,23 7,40 7,24
Internos unificados 0,63 0,63 0,57 0,53 0,49 0,54 0,57 0,50 0,49 0,49 0,49 0,53 0,58
Combustibles líquidos 1,11 1,03 0,92 0,83 0,84 0,93 0,92 0,83 0,98 0,93 0,97 0,96 0,94
Consumo de energía eléctrica 0,05 0,05 0,07 0,06 0,05 0,04 0,04 0,03 0,02 0,02 0,01 0,01 0,01
Créditos y débitos en cuenta corriente 1,58 1,62 1,63 1,68 1,70 1,65 1,62 1,66 1,67 1,69 1,68 1,67 1,64
Otros 0,18 0,16 0,16 0,17 0,15 0,18 0,17 0,17 0,16 0,15 0,15 0,17 0,18

Sobre el comercio y las transacciones internacionales 2,81 2,80 2,81 3,09 3,94 3,21 3,45 3,18 2,98 2,39 2,52 1,93 1,62

Derechos de importación 0,65 0,65 0,70 0,76 0,77 0,60 0,67 0,66 0,62 0,69 0,64 0,59 0,69
Estadistica de importación 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01
Derechos de exportación 2,12 2,12 2,05 2,28 3,14 2,57 2,74 2,49 2,32 1,66 1,84 1,30 0,89
Otros 0,02 0,02 0,03 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,03 0,03 0,02 0,03 0,03

Otros 0,14 0,15 0,20 0,12 0,14 0,25 0,14 0,17 0,18 0,09 0,12 0,12 1,46

Regularizaciones tributarias no asignadas a impuestos 0,04 0,02 0,07 0,0 0,02 0,13 0,02 0,03 0,04 -0,04 0,03 0,02 1,38
Régimen simplificado para pequeños contribuyentes 0,10 0,13 0,12 0,12 0,12 0,12 0,13 0,14 0,15 0,13 0,09 0,10 0,09

Aportes y contribuciones a la seguridad social 2,80 2,99 3,46 4,08 4,57 6,19 6,17 6,30 6,82 7,05 6,72 7,10 6,91

Empleados 0,58 0,63 0,70 0,79 1,12 2,31 2,29 2,28 2,62 2,74 2,65 2,80 2,72
Empleadores 2,00 2,16 2,48 2,67 2,82 3,24 3,29 3,56 3,83 3,97 3,82 4,02 3,91
Autónomos 0,22 0,20 0,28 0,63 0,63 0,63 0,59 0,46 0,36 0,34 0,25 0,28 0,28

Recaudacion bruta impuestos nacionales 20,92 21,09 21,54 22,76 23,92 24,88 25,12 25,25 26,12 26,10 26,10 26,77 26,25

Deducciones 0,32 0,32 0,27 0,21 0,25 0,20 0,18 0,22 0,08 0,16 0,24 0,15 0,19

Reintegros a la exportación 0,32 0,32 0,27 0,21 0,25 0,20 0,18 0,22 0,08 0,16 0,24 0,15 0,19

Recaudacion neta impuestos nacionales 20,59 20,77 21,27 22,55 23,67 24,68 24,93 25,04 26,04 25,94 25,86 26,62 26,07

Recaudacion impuestos provinciales 3,73 3,76 3,81 3,82 3,96 4,24 4,14 4,26 4,60 5,24 5,25 5,38 5,23

Recaudacion bruta total 24,65 24,86 25,35 26,58 27,88 29,12 29,25 29,51 30,71 31,34 31,35 32,14 31,48

Recaudacion neta total 24,33 24,53 25,08 26,37 27,62 28,92 29,07 29,30 30,64 31,18 31,11 31,99 31,30

Fuente: Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal, MH., en base a datos de la AFIP, ANSeS, Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, Oficina
Nacional de Presupuesto y otros organismos.
(1): Incluye los impuestos nacionales no recaudados por la AFIP.
(2): En base a la clasificación del Fondo Monetario Internacional.
(3): Se clasifican en esta categoría por ser computados como pago a cuenta del impuesto a las Ganancias.
(*): Datos provisorios.
- : Datos o concepto no existente.
(:) : El número es, en valor absoluto, distinto de cero, pero menor que la mitad del último dígito utilizado.
s/d : Sin dato