Descentralizacion Fiscal Interiores Vlado

DESCENTRALIZACIÓN FISCAL:
ANÁLISIS DE LA DISTRIBUCIÓN DEL

CANON EN GOBIERNOS
SUBNACIONALES
EN EL PERÚ
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL:
ANÁLISIS DE LA DISTRIBUCIÓN DEL
CANON EN GOBIERNOS
SUBNACIONALES
EN EL PERÚ
Descentralización fiscal: Análisis de la distribución del canon en gobiernos
subnacionales en el Perú
Lima, Perú
Autores:
Vlado Castañeda Gonzáles
Eduardo Carhuaricra Meza
Elaborado por:
Promoción y Capacitación para el Desarrollo – PROMCAD-INICAM
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en Tarea Asociación Gráfica Educativa
Pasaje María Auxiliadora 156-164, Breña, Lima
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CONTENIDO
PRÓLOGO 9
INTRODUCCIÓN 11
I. AVANCES DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL 11
1.1. El proceso de la descentralización fiscal en el siglo XXI 17

1.1.1. Contexto para la descentralización 17
1.1.2. Descentralización: concepto y teorías 18
1.1.3. Dimensiones de la descentralización 20
1.1.4. Descentralización fiscal: concepto y teorías 22
1.1.5. Principales interrelaciones entre los niveles de gobierno en
materia fiscal 26
1.1.6. Descentralización fiscal en el Perú 28
1.1.7. Marco normativo del proceso de descentralización fiscal 30
1.2. Ingresos, gastos, transferencias y endeudamiento de Gobiernos
regionales y locales 37
1.2.1. Sobre los ingresos públicos 42
1.2.2. Sobre gastos públicos 49
1.2.3. Sobre el endeudamiento público 53
1.2.4. Sobre transferencias 56
1.3. Elementos y consideraciones para la gestión fiscal a nivel regional y local 64
1.3.1. Sobre el sistema de descentralización fiscal 65
1.3.2. Sobre las reglas de descentralización fiscal 68
1.3.3. Sobre recomendaciones para la gestión fiscal 70
II. EL CANON EN EL PERÚ EN EL MARCO DE LOS RECURSOS DETERMINADOS 71
2.1. Tipos de canon 79

2.1.1. Canon minero 80
2.1.2. Canon de los hidrocarburos 83
2.1.3. Canon forestal 92
2.1.4. Canon hidroenergético 94
2.1.5. Canon pesquero 97
2.2. La importancia del canon en el desarrollo regional y local 100
2.2.1. Utilización del canon en Latinoamérica 100
2.2.2. Utilización de canon por los Gobiernos subnacionales en el Perú 104
2.2.3. Restricciones sobre el uso del canon 110
2.2.4. Importancia del tipo de canon 111
2.3. Consideraciones en la transferencia del canon por región y distrito 114
2.3.1. Transferencias y recursos por canon en Cusco 115
2.3.2. Transferencias y recursos de canon en Áncash 118
2.3.3. Transferencias y recursos de canon en Piura 121
2.3.4. Distribución de canon durante el año fiscal 2020 124
III. LA DISTRIBUCIÓN DEL CANON Y RECURSOS ANÁLOGOS 139
3.1. Criterios para la distribución del canon en los últimos quince años 140
3.1.1. La distribución de canon en la Constitución Política 140
3.1.2. Reconocimiento de la distribución del canon en leyes de jerarquía 142
3.1.3. Criterios de la distribución en la Ley del Canon y su evolución 143
3.1.4. Modificaciones o regulaciones de la Ley del Canon mediante las
leyes del presupuesto público anual 149
3.1.5. Las recientes modificaciones en la distribución del canon 151
3.2. Recaudación y evolución de las transferencias en los Gobiernos
regionales y locales 153
3.2.1. El lado de los ingresos o la recaudación 154
3.2.2. El lado de los egresos o la distribución del canon 159
3.3. Problemática en la distribución del canon y fondos análogos 167
3.3.1. Criterio de transferencia prioritaria a las zonas de extracción u
operación 167
3.3.2. El concepto de distribución para el desarrollo alternativo
productivo local y regional 169
3.3.3. El criterio de distribución interna departamental por niveles de
pobreza 171
3.3.4. Diferencias entre las cifras programadas y transferidas 174
3.3.5. Tendencia de franca disminución del canon y fondos análogos 176
3.3.6. Variabilidad normativa de los criterios de distribución 177
3.3.7. Complicado cálculo de los índices de distribución 177
IV. BALANCE PERSPECTIVAS DE LOS EFECTOS DEL CANON Y FONDOS

ANÁLOGOS A NIVEL REGIONAL Y LOCAL 185
4.1. Hacia un marco de mejor ejecución: capacidad de los Gobiernos

regionales y locales para aplicar políticas que fomenten inversión y
desarrollo económico 187
4.1.1. Política de diálogo entre el planeamiento y la distribución
presupuestal 187
4.1.2. Política de relación y coordinación intergubernamental 188
4.1.3. El proceso y las políticas de la descentralización fiscal 190
4.2. Impacto del canon sobre la provisión de servicios de salud y educación
a nivel regional y municipal 192
4.3. Recomendaciones para una mejor distribución del canon y fondos
análogos 201
4.3.1. Propuesta de franja de distribución nacional 201
4.3.2. El fondo de fideicomiso pendiente de inversión 203
4.3.3. FONCOMUN y transferencia de recursos ministeriales 204
4.3.4. Constituir el Fondo de Estabilización Anual del Canon y Fondos
Análogos bajo la tutela del MEF 205
4.4. Recomendaciones para el uso y la eficiencia en el gasto del canon y
fondos análogos 210
4.4.1. Que la Contraloría General de la República tenga en la mira
prioritariamente a las municipalidades de altos ingresos 211
4.4.2. Fortalecer el control y la fiscalización en el contexto regional y
local 213
4.4.3. Fortalecer la acción intersectorial y descentralizada de la
Comisión de Alto Nivel de Lucha contra la Corrupción 213
4.4.4. Retomar el concepto de distribución para el desarrollo
alternativo productivo local y regional 215
4.4.5. Uso rígido de los recursos en la investigación científica y
tecnológica en las universidades e institutos y escuelas de
educación superior 217
REFERENCIAS 219
SOBRE LOS AUTORES 229

PRÓLOGO
En las últimas elecciones generales, los candidatos a la presidencia han

presentado propuestas sobre cómo se debería distribuir el canon a las
regiones; incluso, han mencionado fórmulas de distribución económica
en beneficio de la población. Respecto de este último, existe una crítica
fuerte que se centra en el impacto en obras o proyectos en las zonas
donde no es tangible ello, pese al mayor presupuesto asignado a los 9
Gobiernos subnacionales, derivado del canon, problema que se asocia a la
descentralización fiscal y a la distribución de este.
Esta investigación, Descentralización fiscal: análisis de la distribución del

canon en Gobiernos subnacionales en el Perú, tiene como objetivo brindar
un marco general sobre la evolución de la descentralización fiscal a los
funcionarios, a los servidores y al público interesado en el tema. Para ello,
hace énfasis en los criterios, la importancia, los problemas de la distribución
del canon, así como en las recomendaciones para una mejor disposición de
esta.
Agradecemos a los autores, quienes no solamente han llevado a cabo

una recopilación de la normativa orientada al canon, sino que han realizado
un análisis exhaustivo de la situación actual de la descentralización fiscal y
han hecho comparaciones sobre el uso del canon a nivel regional y local, así
como una interpretación sobre los problemas en la distribución y aplicación
de políticas a partir del canon.
A nombre del Instituto de Investigación y Capacitación Municipal

(INICAM), y con el completo respaldo de la Fundación Konrad Adenauer de
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL: ANÁLISIS DE LA DISTRIBUCIÓN DEL CANON EN GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EL PERÚ
Alemania, seguiremos en permanente desarrollo de contenido especializado

en materia de gestión regional y municipal, teniendo en claro nuestro rol de
abrir nuevas perspectivas alrededor del conocimiento académico y práctico
dirigido a las municipalidades y a los Gobiernos regionales del país.
José Andrés Tello Alfaro

Director Ejecutivo
Instituto de Investigación y Capacitación Municipal
10
INTRODUCCIÓN
A casi veinte años de iniciado el proceso de descentralización es pertinente

analizar lo que ha sido un tema de interés en el desenvolvimiento de la
dimensión económica del proceso; en este caso, lo relativo al canon. Esto
lo podemos visualizar desde las condiciones que tiene nuestro modelo de
descentralización fiscal, teniendo en cuenta que, en nuestro país, el canon
se usa como un recurso determinado, que se focaliza en el desarrollo de 11
la inversión pública y, por ende, en la mejora de la capacidad para proveer
servicios públicos e infraestructura para el desarrollo territorial y sectorial.
Hacer un alto en este camino es el resultado de un interés común: valorar

qué tan útil ha sido la distribución del canon y de los recursos análogos
para potenciar la descentralización y así avanzar en el desarrollo integral,
armónico y sostenible del país. Es preciso hacer este análisis desde el balance
y la perspectiva de los efectos del canon y los recursos análogos a nivel
regional y local.
El proceso de uso del canon se inició a partir de un abordaje político-legal

sin tener claridad prospectiva de los efectos que ello generaría en un contexto
de evolución positiva o negativa de los recursos asociados, ya sea por la alta
o baja producción de las diversas industrias extractivas en el país, o por los
bajos o altos precios en el mercado internacional. Dicho comportamiento al
que estará sometido el canon nos ha presentado, a lo largo de ese camino
recorrido, situaciones con evoluciones de factores positivos y negativos,
desbalances y disparidades, diversos niveles de desarrollo y desigualdades,
entre otros.
Siendo el canon, en su amplitud de modalidades, algo que se inició en

los primeros años del proceso de descentralización, es menester observar
el contexto conceptual que nos permita estimar, conocer y comprender lo
que ha sido su comportamiento a nivel cuantitativo y cualitativo. Para ello,
se han de tener en cuenta las características que presenta la respectiva
tipología del canon y entender en muchos casos cómo ello ha generado
diversas situaciones, lo cual incluso se ha potenciado al combinarse con el
uso de recursos análogos que también han sido parte de las transferencias a
las instancias descentralizadas (a nivel de Gobiernos regionales y Gobiernos
locales).
Es así que, en el capítulo 1, “Avances de la descentralización fiscal”, se

explica el contexto del proceso de descentralización, presentando los
conceptos y las teorías que nos ayuden a comprender sus dimensiones;
sobre todo, en la relación con el tratamiento fiscal según la base normativa
y las interrelaciones entre los diversos niveles de gobierno. Se presenta de
12
manera estructurada la explicación del modelo peruano y, en ese contexto,
la aproximación a los pilares a nivel fiscal (ingresos-gastos-transferencias-
endeudamiento), teniendo en cuenta la gestión fiscal a nivel regional y local,
bajo una mirada integral de la descentralización fiscal.
Seguidamente, en el capítulo 2, “El canon en el Perú en el marco de

los recursos determinados”, se presenta la tipología del canon (minero,
hidrocarburos, forestal, hidroenergético, pesquero) y se explica su
constitución, área de influencia y distribución, lo cual podrá indicar la
importancia del canon en el desarrollo regional y local, considerando
aquellos temas de interés como restricciones sobre el uso del canon y las
transferencias realizadas hacia los Gobiernos regionales y locales; todo ello en
base a las actuales preocupaciones y desafíos que tiene la descentralización
en el país. Cabe precisar que la orientación para hacer este capítulo es, en
mayor proporción, normativa, pues sobre ella se han forjado los aspectos
vinculados al manejo del canon desde la perspectiva de los ingresos que
genera, las transferencias a realizar y la determinación del gasto que se puede
hacer en el marco de los parámetros de su uso.
Sobre dicha base teórica y normativa se realizó el capítulo 3, “La

distribución del canon y recursos análogos”, en el cual se plantea un análisis
de cómo se han estado desarrollando las transferencias de los fondos del

canon, sobrecanon, regalías, rentas de aduanas y participaciones, que de
forma conjunta distribuye el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) como
parte de los recursos determinados en las fuentes de financiamiento. Es así
que en este capítulo se explica qué caracteriza a la distribución del canon
según la Constitución y sus leyes de referencia explícita, o las modificaciones o
regulaciones presentadas a través de las Leyes del Presupuesto Público Anual,
lo cual ha ido configurando los ingresos o la recaudación sobre este tipo de
recursos determinados y los correspondientes egresos o la distribución por
niveles de gobierno e instituciones de educación superior. A partir de ello, se
plantea un análisis relevante en torno al problema que se ha venido dando
en la distribución de estos recursos determinados (canon y fondos análogos);
que se sugiere a partir de aspectos vinculados a la transferencia prioritaria
a las zonas de extracción u operación, las orientaciones para el desarrollo
alternativo productivo, la distribución interna departamental por niveles de
pobreza, las diferencias entre lo programado y transferido, las tendencias en
13
la evolución del canon y los fondos análogos, la variabilidad normativa de los
criterios de distribución y las complicaciones en el cálculo de los índices de
distribución; con lo cual se proporciona un panorama amplio para contribuir
a un debate y análisis de los diversos actores involucrados en el proceso de
descentralización y, de manera especial, los que tienen un interés prioritario
en mejorar la descentralización fiscal en el país.
Considerando lo descrito en el capítulo anterior, se prosigue con el

abordaje del tema principal de esta investigación mediante la puesta en
escena del capítulo 4, “Balance y perspectivas de los efectos del canon y
fondos análogos a nivel regional y local”, que contempla el perfilamiento
de propuestas y recomendaciones considerando el análisis de las formas de
distribución, el uso del principio o concepto de origen (zona de extracción o
centro de operación), la importancia de los diversos cánones (siendo el canon
minero el de mayor volumen de recursos), la tendencia de la volatilidad
respecto a la demanda mundial y la disparidad generada a nivel subnacional.
En ese contexto, se abordan temáticas interesantes, como la mejora en la
capacidad de ejecución de los Gobiernos regionales y locales; el impacto del
canon en la provisión de servicios de salud y educación a nivel regional y
municipal; el desarrollo de recomendaciones para una mejor distribución del
canon y fondos análogos asociados a conceptos de franja de distribución;
el uso de un fondo de fideicomiso; el manejo compensatorio mejorando el

abordaje del FONCUMUN; y la constitución del fondo de estabilización anual
del canon y fondos análogos
A las recomendaciones brindadas, se contempla agregar el uso y la

eficiencia en el gasto del canon y fondos análogos, potenciando aspectos
como el control gubernamental, la fiscalización, la lucha contra la corrupción,
el desarrollo alternativo productivo local y regional, así como el uso rígido
en la investigación científica y tecnológica en las instituciones de educación
superior beneficiadas con el canon. Todo esto con el fin de generar que la
mirada de mejora de la situación del canon y fondos análogos tratados se
proyecte a aumentar la capacidad de acción pública del Estado para cerrar
las brechas de resultados, de servicios y de infraestructura en un contexto de
alta prioridad por las circunstancias particulares que vivimos por efectos de
la pandemia y la urgencia de reactivar nuestra economía para regresar a la
senda del desarrollo social y económico.
14
Es así que la apuesta de esta obra es contribuir a vitalizar el análisis y
debate en las postrimerías de un proceso electoral a nivel regional y local
en el 2022, en donde es más que pertinente para que todos los candidatos
a autoridades regionales y locales (gobernadores, alcaldes, consejeros
regionales y regidores) puedan generar una incidencia pública y política
positiva a partir de un manejo conceptual, legal y técnico de lo que ha sido la
evolución de cerca de dos décadas de uso de los recursos determinados que
significan el canon y lo que se ha denominado también “fondos análogos”.
Ello se plantea con miras a propiciar y generar diversas aproximaciones para
mejorar las condiciones generales de la descentralización fiscal y del manejo
del canon en nuestro país.
Finalmente, esperamos que este libro sirva para orientar el desarrollo

de capacidades institucionales e individuales de autoridades, funcionarios
y servidores públicos, al igual que de profesionales y técnicos del sector
privado y la sociedad civil, pues consideramos que este esfuerzo académico
contribuirá a la preparación como Estado y sociedad para asumir los nuevos
roles que demanda la descentralización fiscal en esta nueva etapa en la
que se deben atender las necesidades de la gestión descentralizada ante el
contexto de pandemia y pospandemia que nos dejará transitar la COVID-19.
I.
AVANCES DE LA
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
15
16
1.1. EL PROCESO DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN EL
SIGLO XXI
Los países de América Latina comenzaron el proceso de descentralización

fiscal a finales del siglo XX y a inicios del XXI. La necesidad de una óptima
asignación de recursos y facultades de ingresos entre los diferentes niveles
de gobierno que componen un Estado, el retorno a la democracia, la
mayor apertura económica y el afianzamiento de la estabilidad de precios
propiciaron el inicio de la descentralización general en la región.
1.1.1. Contexto para la descentralización

17
A lo largo del siglo XX, el centralismo prevaleció en América Latina, los
Gobiernos nacionales adoptaron un rol protagónico en la provisión de
bienes y servicios, así como en el manejo de la administración estatal y la
economía. No obstante, la complejidad de la administración estatal no
pudo ser respondida y/o manejada solo por los Gobiernos nacionales. Finot
(2001) plantea que esta complejidad “hizo menos accesible cualquier forma
de participación, y favoreció el clientelismo y la corrupción” (p. 13); bajo ese
marco, las decisiones de gobierno eran excluyentes e ineficientes debido
a la corrupción. A pesar de los aspectos positivos del centralismo, como la
integración nacional y la cobertura de servicios esenciales, este fue un factor
determinante para que el crecimiento económico se condensara solo en una
o en muy pocas regiones por cada país.
Posteriormente, a partir de la década de 1960, se instauraron las

dictaduras militares en la región, como resultado de las rupturas en los
regímenes democráticos, según Touraine (1989), que se produjeron cuando
se acentuaron las tendencias de disociación entre crecimiento económico y
demandas sociales.
Tras las crisis del endeudamiento público (1982) y la exclusión política,

los Gobiernos nacionales se vieron inmersos en una crisis de gobernabilidad.
Bajo ese panorama, diversos países de la región retornaron al régimen

democrático anterior de la mano de amplias mayorías ciudadanas.
Con el retorno a la democracia, y, según Finot (2001), “ante la imperiosa

necesidad de reducir los déficits fiscales se generó una tendencia
simétricamente opuesta a la imperante hasta ese entonces: a transferir
responsabilidades sobre prestación de servicios a gobiernos subnacionales
y a privatizar las empresas estatales” (p. 14).
Así, se da paso a una ola de descentralización en los países de América Latina.

El cambio de paradigma hacia un modelo descentralizado permite que los países
modifiquen la estructura del Estado para incluir la asignación de recursos y
competencias a los distintos niveles de gobierno en sus normas constitucionales.
Este cambio, según Aghón (1993), busca fortalecer a los Gobiernos

subnacionales como proveedores de servicios básicos y ejecutores del gasto
18 público, así como de recaudación.
En el caso peruano, la descentralización se retomó en el 2002 como

una respuesta al creciente centralismo expresado en la concentración
poblacional, ya que 9 ciudades concentraban al 40% de la población del país;
en la concentración de la inversión y de la producción, pues 5 departamentos
concentraban 2/3 del producto bruto interno (PBI) a nivel nacional; y en la
concentración del poder político, en virtud de que 10 provincias concentran
al 52% de la población electoral. Todo ello estaba generando un patrón
de crecimiento concentrador y un excluyente despoblamiento rural; por
lo que se vio la posibilidad de ir hacia un nuevo paradigma de desarrollo
territorial descentralizado, colocando la descentralización como una forma
de organización democrática que tiene como finalidad el desarrollo integral,
armónico y sostenible del país.
1.1.2. Descentralización: concepto y teorías
El proceso de descentralización fiscal parte también de los postulados

académicos que brindaron los enfoques y las teorías iniciales sobre
descentralización para guiar a los decisores de gobierno durante la
planificación e implementación del nuevo modelo.
La descentralización puede entenderse como un proceso mediante el

cual se transfiere poder de decisión y responsabilidad desde el nivel central
de una organización a unidades descentralizadas o alejadas del centro, y se
aplica tanto en organizaciones privadas como públicas con el propósito de
mejorar la eficiencia en el cumplimiento de sus objetivos (Departamento
Nacional de Planeación, 2002). Entonces, la descentralización coadyuva al
fortalecimiento de la participación de los diferentes niveles de gobierno en
tanto les delega responsabilidades y competencias.
Alexis de Tocqueville (2020) postulaba que la forma más adecuada de

organizarse para el ejercicio de la democracia era la descentralización. Para
llegar a dicha conclusión, inicialmente define dos tipos de centralización:
gubernamental y administrativa. La centralización gubernamental se refiere
a la concentración en el mismo lugar (o persona) del poder de dirigir los
asuntos “comunes a toda la nación” (p. 93); mientras que la centralización
administrativa hace referencia a concentrar de la misma manera el poder de
19
dirigir “los intereses especiales de cierta parte de la nación” (p. 93).
Posteriormente, con la finalización de la segunda parte de La democracia

en América, Tocqueville plantea que el gran peligro para el futuro de las
naciones modernas sería el despotismo centralizado y burocrático del Estado,
dado que este tiende a la centralización burocrática, lo cual obstaculiza el
desarrollo de la democracia, así como la participación de los ciudadanos. Por
otro lado, Tocqueville observa en las instituciones locales vigorosas1 la base
para fortalecer las virtudes cívicas democráticas de participación.
Bajo ese orden de ideas, la descentralización administrativa genera las

condiciones de fortalecimiento local, así como la participación ciudadana,
lo cual permitiría el natural desarrollo de la vida democrática de un Estado.
Considerando los cambios políticos, sociales y económicos de cada país,
la descentralización obtuvo el impulso necesario para ser planificada e
implementada en la mayoría de los países. No obstante, los resultados de
dicha implementación fueron heterogéneos en la región.
1
Al analizar el caso específico de Estados Unidos como Estado moderno, Tocqueville considera
que en dicho país se combinan centralización política y descentralización administrativa, lo
cual permite su prosperidad y cultura cívica.
1.1.3. Dimensiones de la descentralización
Para analizar el proceso de descentralización desde sus diversos componentes,

se puede partir, según el informe Proceso de descentralización 2008: balance
y recomendaciones (2009) del Proyecto USAID Perú ProDescentralización, de
ocho dimensiones que se conjugan y complementan entre sí.
La primera dimensión comprende la demarcación y organización

territorial, que abarca la reconfiguración de la división político-administrativa
del país, con la conformación de regiones y la organización del territorio.
La segunda, tercera y cuarta dimensión hacen referencia a la transferencia
de decisiones públicas y a la actividad privada desde el Gobierno central
hacia los Gobiernos subnacionales. Estas dimensiones son la transferencia
de responsabilidades, que busca la toma de decisiones en instancias
descentralizadas; la descentralización fiscal, que impulsa la autonomía
financiera; y la descentralización económica, que busca impulsar el desarrollo
20 económico en el interior del país junto a iniciativas privadas de inversión.
La democratización de las decisiones públicas es la quinta dimensión, que

busca acercar a los ciudadanos a la planificación y al desarrollo del proceso
de descentralización. Por su parte, la sexta y séptima dimensión se refieren
al cumplimiento exitoso de las nuevas responsabilidades delegadas hacia los
Gobiernos subnacionales. La adecuación de sistemas administrativos es la
sexta dimensión; esta se refiere a que los sistemas aplicados a nivel nacional
(presupuesto, abastecimiento, etc.) respondan a la realidad heterogénea
de los niveles subnacionales. La séptima dimensión es el fortalecimiento
institucional, el cual se refiere al desarrollo de capacidades y a la asistencia
técnica para que las nuevas responsabilidades se cumplan adecuadamente.
Para responder a la dificultad que implica implementar este proceso, la

última dimensión es la información de la gestión pública, la cual se refiere a la
constante y actualizada información que deben recibir las autoridades de los
distintos niveles de gobierno para afianzar el compromiso y mejorar la toma
de decisiones en el proceso de descentralización.
Tabla 1
Dimensiones de la descentralización
Dimensiones Explicación
Demarcación Se refiere a la necesidad de ordenar el territorio del Estado, de manera

y organización racional, a través de la conformación de bloques políticos y económicos que
territorial hagan contrapeso a la fuerza capital. El objetivo es promover la integración
de los departamentos en regiones para superar sus actuales limitaciones, así
como determinar bien los límites para erradicar los conflictos repetidos que
se presentan al respecto. Esto favorece la vinculación de las provincias y los
distritos con los espacios regionales.
Transferencia Supone la transferencia de responsabilidades del Gobierno nacional a los

de responsabili- Gobiernos subnacionales para reestructurar el reparto de competencias
dades y gestión estatales con el objetivo de permitir a la población acceder a la toma de
descentralizada decisiones y a la gestión de los bienes y servicios que presta el Estado.
Descentraliza- Se refiere a la autonomía financiera que deben alcanzar los Gobiernos

ción fiscal descentralizados, para cumplir con sus responsabilidades, a través de
la asignación de lo recaudado por determinados tributos en su zona
y definiendo un sistema de transferencias intergubernamentales para
complementar lo que recauden; especialmente en las zonas pobres y de
bajo desarrollo.
21
Descentraliza- Se dirige a favorecer el desarrollo económico en los distintos territorios,
ción económica lo cual requiere que el Estado, especialmente los Gobiernos regionales,
establezcan condiciones favorables para la iniciativa privada y que los
empresarios apuesten a dar valor a las potencialidades de los distintos
departamentos y localidades.
Democratiza- Se trata de fortalecer el proceso de descentralización a través de la

ción de las deci- participación de la ciudadanía en la planificación de su desarrollo (plan de
siones públicas desarrollo concertado y presupuesto participativo) y en la vigilancia de sus
y concertación autoridades mediante prácticas de transparencia y mecanismos de rendición
de cuentas.
Adecuación e Indica la necesidad de que los sistemas administrativos del Estado, que
implementa- son de aplicación de los tres niveles de gobierno, respondan a la realidad
ción de sistemas heterogénea del universo de Gobiernos regionales y municipalidades del
administrativos país. Tiene como objetivo que los sistemas administrativos, como son los de
presupuesto, abastecimiento, inversión pública o tesorería, se conviertan en
verdaderas herramientas de gestión del Estado descentralizado.
Fortalecimiento Alude al desarrollo y fortalecimiento de capacidades y prestación de

institucional asistencia técnica al Gobierno nacional, a los Gobiernos regionales y locales,
y a los representantes de la sociedad civil que participan activamente en la
gestión descentralizada para que alcancen un exitoso cumplimiento de las
nuevas tareas que gradualmente vienen asumiendo.
Información La descentralización requiere que las autoridades de los distintos niveles

para la descen- de gobierno, instituciones públicas y la población reciban información
tralización constante sobre los avances del proceso. De esta manera, se podrá mantener
su compromiso e interés en el proceso de descentralización, así como la
legitimidad de los ajustes y las precisiones que se adopten sobre él.
Nota: Adaptado de Proceso de descentralización 2008: balance y recomendaciones, por ProDescentralización,

2009, USAID Perú y ProDescentralización.
La combinación de estas dimensiones busca maximizar beneficios

como la equidad, eficacia y estabilidad, y evitar los riesgos propios de la
descentralización, tales como la ineficiencia y el desarreglo fiscal.
La descentralización fiscal destaca entre las dimensiones antes

mencionadas, ya que es una de las características más comunes en la
reforma del Estado en distintos países de la región y debido a su importancia
intrínseca.
1.1.4. Descentralización fiscal: concepto y teorías
La descentralización fiscal se refiere al proceso de desplazamiento de las

competencias fiscales (ingresos y gastos públicos) desde el Gobierno central
hacia los Gobiernos subnacionales, mediante el cual se busca establecer
una óptima asignación de recursos o facultades de ingresos entre los
diferentes niveles de gobierno (central o nacional, regional o departamental,
22
local o municipal) para que estos puedan ejercer sus competencias y
sean responsables de administrar sus propios ingresos y los que les sean
transferidos, y garanticen así la sostenibilidad de sus finanzas. Para que
pueda darse la descentralización fiscal es imprescindible que el territorio esté
dividido en unidades inferiores de competencia política.
La literatura sobre descentralización fiscal distingue dos teorías: de

primera y de segunda generación.
Teorías de primera generación
Autores como Tiebout (1956), Musgrave (1959), Olson (1969) y Oates (1972)
contribuyeron al debate de las teorías de primera generación.
El teorema de la descentralización de Oates (1972) establece que:
Para un bien público cuyo consumo está definido para subconjuntos

geográficos del total de la población y cuyos costos de provisión de cada
nivel de producto del bien de cada jurisdicción son los mismos para el
gobierno central o los gobiernos locales, será siempre más eficiente (o al
menos tan eficiente) que los respectivos gobiernos locales provean los
niveles de producto pareto-eficientes a sus respectivas jurisdicciones que
la provisión por el gobierno central de cualquier nivel prefijado y uniforme

de producto para todas las jurisdicciones. (p. 59)
Este teorema parte del supuesto de que las preferencias de las distintas
jurisdicciones dentro de un país son heterogéneas, y de que una dotación
homogénea de los bienes públicos, por parte del nivel central, derivará en
asignaciones que pueden ser mejoradas en el sentido de Pareto,2 si es que
cada Gobierno subnacional provee un nivel diferenciado de bienes públicos
(FES-ILDIS, 2003).
Por su parte, Musgrave (1959) propuso tres categorías o ramas de las

finanzas públicas como funciones básicas de los Gobiernos: estabilización
económica, distribución de ingresos y asignación de recursos.
Tabla 2
Categorías o ramas de Musgrave 23
Categorías Explicación
Estabilización La responsabilidad de mantener el equilibrio interno y externo debe

económica ser asumida, convencionalmente, por el Gobierno nacional debido a las
dificultades que resultarían si los Gobiernos subnacionales tuvieran un
control independiente sobre su propio suministro de dinero. Es importante
considerar que, a diferencia de los países desarrollados, los Gobiernos
subnacionales tienen un papel menor en la economía y, por lo general,
dependen en mayor medida de los recursos obtenidos por los Gobiernos
centrales (Smoke, 2001).
La cuestión clave para la teoría es si la descentralización fiscal mejora
o resta valor a la estabilidad económica y compromete los objetivos
macroeconómicos generales de los Gobiernos. Según la opinión de los
teóricos de la primera generación, la descentralización del régimen fiscal no
sirve para mejorar el objetivo de macroestabilización (Vo, 2010).
2
En la teoría económica, una asignación es eficiente en el sentido de Pareto si al haber un
cambio de esa situación se beneficiaría a uno sin perjudicar al otro.
Categorías Explicación
Distribución Se refiere al “ajuste de la distribución de la renta y la riqueza para asegurar la

de ingresos adecuación a lo que la sociedad considera un estado equitativo o justo de
distribución” (Musgrave, 1959).
Debe ser manejada por el Gobierno nacional debido a que la redistribución
asumida por los Gobiernos subnacionales distorsionaría la asignación de
recursos en sus propias jurisdicciones.
La teoría del federalismo fiscal (Oates, 1972) asigna la responsabilidad
principal de la distribución de ingresos al Gobierno central debido a que
este tiene las condiciones de redistribuir los recursos de las jurisdicciones
más ricas a las más pobres (Smoke, 2001).
Entonces, la descentralización de los arreglos fiscales no tiende a la
promoción sistemática de los objetivos de distribución de ingresos de la
sociedad. En resumen, una política de redistribución de ingresos tiene
mayores posibilidades de éxito si se dirige desde el Gobierno central (Oates,
1972).
Asignación de En esta categoría surge la importancia de la descentralización fiscal, según

recursos el trabajo de los teóricos de la primera generación, puesto que se reconoce
24 la intención de movilizar recursos a nivel regional para que se puedan
atender mejor las preferencias y los gustos de los habitantes heterogéneos
del territorio nacional (Vo, 2010).
El papel de los Gobiernos subnacionales en la asignación de recursos es
sustancial por dos razones principales. Primero, los recursos escasos deben
asignarse de manera más eficiente bajo un sistema fiscal descentralizado, ya
que los Gobiernos subnacionales se encuentran en una mejor posición para
comprender cómo maximizar los beneficios del uso de los recursos de sus s
jurisdicciones.3 En segundo lugar, el carácter de bienes públicos “impuros”

o locales añade una dimensión de congestión local a la prestación de
servicioque los Gobiernos nacionales pueden no estar en la mejor posición
para gestionar (Vo, 2010). Lo último se debe a las preferencias de los
residentes en las distintas jurisdicciones, porque es poco probable que
exista una homogeneización de demandas de servicios públicos en todo
el territorio, considerando las diversidades entre los distintos niveles de
gobierno.
En consecuencia, los Gobiernos subnacionales tienen el potencial de
desempeñar un rol importante en la asignación eficiente de recursos.
Nota: Adaptado de “The Economics of Fiscal Decentralization” (pp. 3 y 4), por D. H. Vo, 2010. Journal of
Economic Surveys, 24(4).
3
Existen excepciones puntuales en las que la asignación de recursos es más eficiente cuando el
área de prestación de servicios internaliza las externalidades.
Bajo el orden de ideas de Musgrave (1959) y los aportes de los teóricos

de primera generación, el Gobierno central debería ser responsable de la
estabilización macroeconómica y la redistribución del ingreso; mientras que
las autoridades subnacionales deben garantizar la eficiencia de la provisión
de bienes públicos dentro de sus jurisdicciones.
Cuando la teoría de la primera generación aborda la descentralización

fiscal, se dirige principalmente a enfatizar el logro de una eficiente asignación
de recursos que maximice el bienestar de los ciudadanos en cada nivel de
gobierno (Vo, 2010).
En consecuencia, la asignación de recursos, entendidos como

responsabilidades de gasto, a los Gobiernos subnacionales es la piedra
angular del proceso de descentralización fiscal (Carranza y Tuesta, 2004).
No obstante, si bien el objetivo de la descentralización fiscal es lograr una
mayor eficiencia del gasto público, existe el peligro de deformar las finanzas
públicas. 25
Teorías de segunda generación
Con respecto a las teorías de segunda generación, según Oates (2005),

destacan dos enfoques: incentivos y conocimiento. El primero parte de los
procesos políticos y el comportamiento de los agentes políticos. En este
enfoque se enfatiza un riesgo de la descentralización fiscal: es posible que los
funcionarios gubernamentales (tanto como los votantes) no necesariamente
busquen el bien común —como en el supuesto de la primera generación—,
debido a que buscarían cumplir sus propios objetivos, lo cual resulta en
comportamientos distorsionados de los Gobiernos subnacionales, que
pueden generar una crisis económica. A su vez, el segundo enfoque
abarca los problemas de información asimétrica y los agentes políticos. En
particular, en entornos de información asimétrica, donde algunos agentes
tienen conocimiento de preferencias, funciones de costos o esfuerzo, y dicho
conocimiento no está disponible para otros participantes.
Las teorías de la segunda generación reconocen los peligros de ir

demasiado lejos con un sistema fiscalmente descentralizado. Asimismo,
estas teorías han contribuido a una mayor eficiencia económica: se requieren
incentivos para que los Gobiernos subnacionales hagan un mejor trabajo
para evitar la emigración de personas y empresas de las jurisdicciones; y

el conocimiento de las preferencias y los gustos locales es fundamental
para lograr la eficiencia económica cuando los Gobiernos subnacionales
proporcionan bienes y servicios públicos locales (Vo, 2010).
1.1.5. Principales interrelaciones entre los niveles de gobierno

en materia fiscal
Considerando que el proceso de descentralización fiscal implica una

“devolución de la autoridad para las finanzas públicas y la prestación de
servicios gubernamentales desde el nivel central al subnacional” (Tanzi,
1995, p.52), dicha devolución se relaciona con las cuatro principales
interrelaciones entre los niveles de gobierno en materia fiscal: a)
responsabilidad en las decisiones de gasto; b) facultades tributarias y de
recaudación de ingresos; c) endeudamiento subnacional; y d) transferencias
26 fiscales intergubernamentales (Vo, 2010).
Tabla 3
Interrelaciones gubernamentales en material fiscal
Interrelaciones Explicación
Responsabilidad La teoría de la descentralización fiscal de primera generación infiere que

en las decisiones las responsabilidades de prestación de servicios se asignan mejor al nivel
de gasto más bajo de gobierno que puede cumplir con la responsabilidad del
servicio de manera eficiente.
Facultades Referida al poder transferido hacia los niveles subnacionales para la

tributarias y de recaudación de ingresos.
recaudación de
ingresos Musgrave (1983) identifica tres principios para garantizar los poderes
tributarios y de recaudación en los niveles subnacionales de gobierno
que eviten distorsiones en las opciones económicas de las entidades no
gubernamentales y los individuos.
Según estos principios, se debe asignar a los Gobiernos subnacionales

lo siguiente: a) los impuestos con ingresos cíclicamente estables, para
asegurar fuentes de ingresos estables a largo plazo; b) los impuestos
con bases que no sean fácilmente móviles entre jurisdicciones, ya que
las volátiles deben ser para el Gobierno nacional; y c) los impuestos a
los beneficios, las tarifas y los cargos de los usuarios, ya que estos son
relevantes para cualquier nivel de gobierno y se relacionan directamente
con los servicios prestados.
Interrelaciones Explicación
Endeudamiento El Banco Mundial (2004) plantea tres motivos que respaldan los
subnacional préstamos de los Gobiernos subnacionales: a) el gasto de inversión de
los Gobiernos subnacionales financiado en su totalidad con los ingresos
fiscales corrientes es inadecuado por razones de equidad; b) el desajuste
entre ingresos y gastos requiere de préstamos; y c) los préstamos pueden
fomentar la responsabilidad política, dado que los mercados financieros
evaluarían y alertarían del desempeño de los Gobiernos subnacionales
al otorgar préstamos o bloquearles el acceso a los mercados financieros.
Transferencias Responde al desequilibrio en la capacidad fiscal de los Gobiernos

fiscales subnacionales, que puede ser causado, según Martínez-Vázquez (2001),
interguberna- por diferencias en la riqueza local, los recursos naturales o la capacidad
mentales tributaria per cápita.
La principal herramienta para lograr un equilibrio o una nivelación fiscal
en todo el territorio es el mecanismo de la igualación fiscal, el cual es
un proceso que reduce las disparidades fiscales entre las regiones
subnacionales a través de transferencias financieras (Collins, 2001).
Nota: Adaptado de “The Economics of Fiscal Decentralization” (pp. 10-18), por D. H. Vo, 2010. Journal of
Economic Surveys, 24(4).
27
Desde su implementación hasta la actualidad, los avances de la

descentralización fiscal en América Latina han variado según cada país. La
implementación de políticas fiscales subnacionales en algunos países fue
exitosa; mientras que en otros se continúa trabajando en los ámbitos de mejora.
El estudio realizado por Carranza y Tuesta (2004), sobre las consideraciones

de la descentralización fiscal, revela que “se puede observar que el traslado
de ciertas facultades tributarias a los gobiernos subnacionales de manera
desarticulada ha sido una característica de varios sistemas existentes en la
región” (p. 52); ello ha resultado en Gobiernos subnacionales que no han
logrado maximizar los beneficios de la transferencia de poder fiscal.
La descentralización fiscal se refiere al proceso de

desplazamiento de las competencias fiscales (ingresos y
gastos públicos) desde el Gobierno central hacia los Gobiernos
subnacionales, mediante el cual se busca establecer una
óptima asignación de recursos o facultades de ingresos entre
los diferentes niveles de gobierno.
1.1.6. Descentralización fiscal en el Perú
En el Perú, implementar la descentralización demandó una reforma de toda

la estructura estatal construida, específicamente, durante 1992 al 2000.4 A
pesar de que la Constitución de 1993 señalaba en su octava disposición final
y transitoria que “Tienen prioridad las normas de descentralización y, entre
ellas, las que permitan tener nuevas autoridades elegidas a más tardar en
1995”, dichas normas5 se emitieron recién a inicios de 1998.
Sobre la política fiscal, según el estudio de la Contraloría General

de la República (2014), la literatura presenta tres modelos principales: a)
la política fiscal centralizada; b) la descentralización fiscal parcial; y c) la
descentralización fiscal completa o total. Asimismo, este estudio señala que
la descentralización fiscal completa reasigna el gasto y la recaudación de
impuestos a los Gobiernos subnacionales (Bustad y Glimeus, 2011).
28 A su vez, este modelo parte de las ideas de Tiebout (1956), quien

argumenta que el control local del gasto permite al sector público responder
de manera más eficiente a la preferencia de los ciudadanos (Tiebout, 1956).
No obstante, para el caso de los países en vías de desarrollo, como plantea
Brueckner (2009), es común y recomendable un mayor grado de control
por parte del Gobierno nacional por razones de capacidad y potencial
de recaudación de impuestos a nivel subnacional (Brueckner, 2009). Con
respecto al modelo aplicado al Perú, el estudio señala que se dio una
descentralización fiscal parcial, en la que se delega la facultad de gasto a los
Gobiernos descentralizados, basada en transferencias presupuestales y sin
otorgarle a los Gobiernos regionales la facultad de recaudar y usar impuestos
(Bustad y Glimeus, 2011).
4
La Constitución Política del Perú de 1979 introdujo las regiones en el nivel intermedio
de gobierno. No obstante, su duración fue breve (1980-1992). Desde las elecciones de las
asambleas regionales, solo cinco Gobiernos regionales iniciaron funciones a inicios de 1990.
En abril de 1992 se suprimen los Gobiernos regionales y se da paso a un centralismo desde el
Gobierno nacional.
5
Específicamente, la Ley Marco de Descentralización.
Figura 1
Ciclo de gestión de los recursos públicos
Competencias y
Objetivos de los
Gobiernos
Necesidades Necesidades Ingresos

relativas de gasto relativas de gasto
Resultados
Necesidades ciudadanas Gasto
Asignacion de Transferencias
(comunes y (Ejecución)
recursos
diferenciadas)
Endeudamiento
29
Gestión financiera
Nota: Tomado de Informe final de evaluación de viabilidad de implementación de propuestas de la Comisión

100
Multisectorial en materia de Descentralización Fiscal, por R. Molina, 2013, Cooperación Alemana al Desarrollo
- GIZ90Perú.
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
CHL HND PER MEX COL PRY SLV BRA ALC OCDE
Gobierno central Gobierno estatal Gobierno local Seguridad social

1.1.7. Marco normativo del proceso de descentralización fiscal
El proceso de descentralización comienza en marzo de 2002.
Tabla 4
Cambios en la Ley de Reforma Constitucional
Temática Modificación
Art. 188: Definición de La descentralización es “una forma de organización democrática

la descentralización y constituye una política permanente de Estado, de carácter
obligatorio que tiene como objetivo fundamental el desarrollo
integral del país”.
Asimismo, determina la gradualidad del proceso al señalar que este
se realizará “por etapas, en forma progresiva y ordenada, conforme a
criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y
transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos
regionales y locales”.
30
Art. 189: División El nuevo texto señala que “el territorio de la República está
territorial integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos,
en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a
nivel nacional, regional y local, en los términos que establece[n] la
Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado
y de la Nación”. Adicionalmente, se establece que el ámbito del nivel
regional de gobierno son las regiones y los departamentos; mientras
que el ámbito del nivel local de gobierno son las provincias, los
distritos y los centros poblados.
Art. 190: Se dispone que la creación de regiones se realice sobre la base

Conformación de de “áreas contiguas integradas histórica, cultural, administrativa
regiones y económicamente, conformando unidades geoeconómicas
sostenibles”. Señala que el proceso de regionalización se inicia
eligiendo Gobiernos en los actuales departamentos y la Provincia
Constitucional del Callao, y que la integración de más de dos
departamentos se realizará por referéndum: “Mediante referéndum
podrán integrarse dos o más circunscripciones departamentales
contiguas para constituir una región, conforme a ley. Igual
procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para
cambiar de circunscripción regional”. Además, establece que por
ley se podrán determinar competencias y facultades adicionales e
incentivos especiales para las regiones integradas por referéndum.
Art. 191: Autonomía En cuanto a la autonomía, la norma constitucional establece que

de los Gobiernos los Gobiernos regionales tienen “autonomía política, económica y
regionales administrativa en los asuntos de su competencia”.
Temática Modificación
Art. 191: Constitución Se establece la estructura orgánica básica de los Gobiernos

de los Gobiernos regionales: “el consejo, como órgano normativo y fiscalizador, el
regionales Presidente como órgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinación
Regional, integrado por los alcaldes provinciales y por representantes
de la sociedad civil, como órgano consultivo y de coordinación con
las municipalidades, con las funciones y atribuciones que les señala
la ley”.
Art. 192: Se asigna a los Gobiernos regionales la tarea de “promover

Competencias de los el desarrollo y la economía regional”, debiendo “fomentar las
Gobiernos regionales inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad,
en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de
desarrollo”.
Art. 193: Recursos Se hace referencia a los bienes y a las rentas de los Gobiernos
de los Gobiernos regionales: se incluye la creación de un Fondo de Compensación
regionales Regional, que tiene carácter redistributivo, y deja para la legislación
la definición sobre los tributos y otros ingresos que pueden recibir
los Gobiernos regionales.
Arts. 194, 195, Se regulan la organización y las funciones de las municipalidades 31

196, 197 y 198: de manera muy similar a los Gobiernos regionales. Se les añade el
Organización y desarrollo urbano y la seguridad ciudadana.
funciones de las
municipalidades
Control y fiscalización Se dispone que los Gobiernos regionales y locales sean “fiscalizados
por sus propios órganos de fiscalización y por los organismos que
tengan tal atribución por mandato constitucional o legal, y están
sujetos al control y supervisión de la Contraloría General de la
República, la que organiza un sistema de control descentralizado y
permanente”.
Nota: Adaptado de Estudio del proceso de descentralización en el Perú, por Contraloría General de la
República, 2014, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD / Deutsche Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit (GIZ).
El mismo año se promulgó la Ley de Bases de la Descentralización, en

la que se regula la estructura y organización del Estado, correspondiente
al Gobierno nacional y a los Gobiernos subnacionales. Resaltan los
principios generales de la descentralización, los principios específicos de
la descentralización fiscal y las normas que regulan la descentralización
administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal.
Los principios generales de la descentralización están entrelazados y son

expresiones de un mismo proceso de descentralización. Por lo tanto, según
la Defensoría del Pueblo (2003, pp. 11).
Al definirse el proceso de descentralización como permanente se asume

que éste no concluirá y que su desarrollo será constitutivo de la futura
organización estatal peruana. El dinamismo del proceso está ligado a su
permanencia y a su gradualidad. La continuidad de un proceso implica la
acción dinámica de los tres niveles de gobierno: nacional, intermedio y local
con la participación de la sociedad civil, residiendo aquí la integralidad del
proceso. Este, a su vez, tiene un carácter democrático al ser un proceso de
distribución territorial del poder.
El principio de irreversibilidad se explica por las diversas experiencias

de descentralización fallidas a lo largo de la historia. En tanto el principio de
subsidiariedad señala que las actividades de gobierno en sus distintos niveles
32 alcanzan mayor eficacia, efectividad y control de la población si se efectúan
descentralizadamente.
Tabla 5
Principios generales de la descentralización
Principios Definición normativa
La permanencia Constituye una política permanente de Estado, de carácter

obligatorio, cuyo efecto vinculante alcanza a todos los poderes del
Estado, organismos constitucionales autónomos y al Gobierno en su
conjunto.
El dinamismo Es un proceso constante y continuo, se ejecuta de forma gradual

por etapas, previendo la adecuada asignación de competencias y
la transferencia de recursos del nivel central hacia los Gobiernos
regionales y los Gobiernos locales; promueve la integración
regional y la constitución de macrorregiones. Exige una constante
sistematización, seguimiento y evaluación de los fines y objetivos, así
como de los medios e instrumentos para su consolidación.
La irreversibilidad El proceso debe garantizar, en el largo plazo, un país espacialmente

mejor organizado; poblacionalmente mejor distribuido; económica y
socialmente más justo y equitativo; ambientalmente sostenible; así
como políticamente institucionalizado.
Principios Definición normativa
El carácter Es una forma de organización democrática del Estado que se desarrolla

democrático del en los planos político, social, económico, cultural, administrativo y
proceso financiero. Promueve la igualdad de oportunidades para acceder a
mayores niveles de desarrollo humano en cada ámbito y la relación
Estado y sociedad, basada en la participación y concertación en la
gestión de gobierno.
La integralidad Abarca e interrelaciona a todo el conjunto del Estado en el

espacio nacional, así como las actividades privadas en sus diversas
modalidades, mediante el establecimiento de reglas jurídicas claras
que garanticen el desarrollo integral del país.
La subsidiariedad Las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor

eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan
descentralizadamente. La subsidiariedad supone y exige que la
asignación de competencias y funciones a cada nivel de gobierno
sea equilibrada y adecuada a la mejor prestación de los servicios del
Estado a la comunidad.
La gradualidad El proceso de descentralización se realiza por etapas en forma

progresiva y ordenada, conforme a criterios que permitan una 33
adecuada y clara asignación de competencias y transferencias de
recursos del Gobierno nacional hacia los Gobiernos regionales y
locales, evitando la duplicidad.
Nota: Adaptado de la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización, por Congreso de la República, 2002,
Diario Oficial El Peruano.
Con respecto a los principios específicos de la descentralización fiscal,

la mencionada ley establece cinco: a) la determinación claramente definida
de las competencias, que busca evitar la yuxtaposición de las materias
de competencia y funciones entre los niveles de gobierno, precisar las
responsabilidades en la provisión de los servicios y facilitar la rendición de
cuentas; b) la transparencia y predictibilidad, que plantean la necesidad de
introducir mecanismos para un mejor control sobre la gestión fiscal de los
Gobiernos subnacionales por parte de la ciudadanía; c) la neutralidad en
la transferencia de recursos, que implica que toda transferencia de materia
de competencia y funciones debe hacerse en conjunto con los recursos
asociados y requeridos por estas. A su vez, toda transferencia de recursos
debe estar ligada a una materia de competencia o función que también se
le transfiere; d) el endeudamiento público externo, al ser una competencia
exclusiva del Gobierno central, el endeudamiento público externo de los
Gobiernos subnacionales debe concordar con el límite del endeudamiento

del sector público y las reglas de transparencia y prudencia fiscal; y e) la
responsabilidad fiscal, que implica establecer reglas de endeudamiento y de
límites en el incremento del gasto compatibles con las reglas de transparencia
y prudencia fiscal para evitar el incremento del déficit público por parte de
los Gobiernos subnacionales y que el Gobierno central deba asumir dicho
déficit (Defensoría del Pueblo, 2003).
Tabla 6
Principios de la descentralización fiscal
Principios específicos Definición normativa
Competencias Se debe tener una distribución clara y precisa de funciones entre

claramente definidas los niveles de Gobierno nacional, regional y local con el fin de
determinar la responsabilidad administrativa y funcional en la
provisión de servicios de cada uno de ellos, así como propiciar e
34 incentivar la rendición de cuentas de los gobernantes.
Transparencia y Se debe contar con mecanismos transparentes y predecibles que

predictibilidad provean la base de recursos fiscales a los Gobiernos subnacionales.
Neutralidad en la Se debe establecer un programa ordenado de transferencia de

transferencia de los servicios y competencias del Gobierno nacional a los Gobiernos
recursos subnacionales con efectos fiscales neutros; es decir, evitar la
transferencia de recursos sin contraparte de transferencia de
responsabilidades de gasto.
Endeudamiento Es competencia exclusiva del Gobierno nacional y debe concordar

público externo con el límite del endeudamiento del sector público y las reglas de
transparencia y prudencia fiscal que señala la ley. Los Gobiernos
regionales y locales solo pueden asumir endeudamiento público
externo, emitir bonos y titulizar cuentas con el aval o la garantía
del Estado.
Responsabilidad fiscal Se deben establecer reglas fiscales que incluyan reglas de

endeudamiento y de límites de aumento anual de gasto para
los Gobiernos subnacionales, compatibles con las reglas de
transparencia y prudencia fiscal para el Gobierno nacional, con el
objetivo de garantizar la sostenibilidad fiscal de la descentralización.
El Gobierno nacional no podrá reconocer deudas contraídas por
los Gobiernos subnacionales.
Nota: Adaptado de la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización, por Congreso de la República, 2002,
En febrero de 2004 se promulga el Decreto Legislativo 955, Ley de

Descentralización Fiscal, que busca: a) regular la asignación de recursos a
los Gobiernos subnacionales para asegurar el cumplimiento del servicio y
de las funciones bajo su competencia; b) establecer mecanismos de gestión
e incentivos al esfuerzo fiscal para lograr mayor eficacia en la recaudación
tributaria y el uso eficiente de los recursos públicos; c) implementar reglas
de responsabilidad fiscal aplicables a los Gobiernos subnacionales a fin de
contribuir con el Gobierno central en la estabilidad macroeconómica y la
sostenibilidad de las finanzas públicas; y d) estimular el proceso de integración
territorial para conformar regiones competitivas y sostenibles.
Asimismo, establece los principios y las normas generales de la

descentralización fiscal; define las etapas en la asignación de ingresos a
los Gobiernos regionales; impulsa el proceso de integración territorial
para conformar regiones competitivas y sostenibles; establece etapas con
respecto a la gradualidad de las transferencias; así como el endeudamiento y
35
las reglas de responsabilidad fiscal.
Existen otras leyes de interés para profundizar en la actuación y

las competencias de los Gobiernos subnacionales con respecto a la
descentralización fiscal.
Tabla 7
Leyes de interés para la descentralización fiscal
Ley o dispositivo normativo Contenido
Ley de Elecciones Regionales (Ley Regula la periodicidad de elecciones regionales y locales

27683) y la forma de elección.
Promulgada en marzo de 2002
Ley Orgánica de Gobiernos Regula la estructura, la organización, las funciones

Regionales y su modificatoria (Ley y las competencias de los Gobiernos regionales.
27867) Su modificatoria incluye la aplicación de medidas
temporales ante situaciones extraordinarias en materia
Promulgada en noviembre de
económica y financiera, cuando se afecte gravemente la
2002 y modificada en enero de
economía o el proceso de descentralización.
2003
Ley Orgánica de Municipalidades Precisa las competencias municipales, la estructura

(Ley 27972) municipal, y las funciones generales y específicas.
Ley o dispositivo normativo Contenido
Reglamento de la Ley de Precisa que la asignación del 50% de los recursos

Descentralización Fiscal (DS 114- efectivamente recaudados en cada región por impuestos
2005-EF) del Gobierno nacional sustituiría en igual importe a las
transferencias presupuestales que realiza el tesoro
público.
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Complementa el conjunto de normas que guían el
(Ley 29158) proceso de descentralización. Adecúa la legislación
para su adaptación al modelo de Estado unitario
Promulgada en diciembre de 2007
descentralizado y determina su rectoría.
Ley de Transparencia y Establece los lineamientos para una mejor gestión de las
Responsabilidad Fiscal y sus finanzas públicas, con prudencia y transparencia fiscal.
modificatorias (Ley 24275) Crea el Fondo de Estabilización Fiscal para contribuir a la
estabilización económica.
Elaboración propia
Recapitulando: la descentralización fiscal puede medirse, según la teoría

36
presentada, a partir de cuatro elementos: ingresos, gastos, transferencias y
endeudamientos, los cuales se desarrollarán a continuación.
Los avances en la agenda de descentralización en el Perú han

sido significativos; no obstante, la agenda pública debe incluir
las reformas necesarias para completar el proceso previsto en
la Ley de Reforma Constitucional del 2002.
1.2. INGRESOS, GASTOS, TRANSFERENCIAS Y ENDEUDA-

MIENTO DE GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES
La descentralización fiscal se puede analizar en su desenvolvimiento en

cuatro pilares. Esta aborda la capacidad de delimitar la óptima asignación
de recursos o facultades de ingresos entre los diferentes niveles de gobierno
(en el caso peruano: nacional, regional y local) para que se pueda realizar un
adecuado ejercicio de competencias en un determinado nivel de objetivos
de gobierno, pudiendo requerirse de ciertos niveles de endeudamiento y de
acondicionarse en la gestión financiera de ciertas transferencias de recursos
en el Estado.
Haciendo una reflexión general sobre los cuatro pilares mencionados

y su interacción, tenemos que, en la Administración Pública, los ingresos se
obtienen mediante impuestos, regalías, derechos de aduana, entre otros, con
el objetivo de financiar los bienes y/o servicios que demanda su población.
La recaudación de estos ingresos depende de las políticas fiscales, el modelo 37
de desarrollo, sus características demográficas, la provisión de recursos
naturales, las condiciones macroeconómicas internas y externas (OECD,
2020).
Los diferentes países que conforman la región presentan grandes

diferencias históricas y culturales, que se reflejan en la expansión y
administración del aparato estatal. Por lo cual, tienen características propias
respecto a sus ingresos y gastos; no obstante, existe una tendencia a la
descentralización fiscal que requiere a los Gobiernos locales una mayor
autonomía y sustentabilidad (Eguino et al., 2010).
Uno de los aspectos vinculados con la autonomía fiscal de los Gobiernos

locales es el tipo de organización del Gobierno, ya sea federal o unitario,
así como de las reglas de juego en cuanto a la legislación presente. A
continuación, en la Tabla 8 se observa la organización política de la región,
en la cual se puede destacar que Argentina, Brasil, México y Venezuela
presentan un Gobierno de tipo federal. Asimismo, se observa la existencia
de forma multinivel tanto en los Gobiernos federales como unitarios. Pueden
denominarse “nacional” o “federal”; “regional”, “provincial” o “estatal”; y
“municipal” o “alcaldías”. Cabe destacar que la mayoría de los países cuentan
con un gran número de municipalidades.
Tabla 8
Organización política por países
Gobierno
Gobierno Intermedio Gobierno Local
País Central
Organización Número Número
Argentina Federal 23 provincias más Ciudad 2300 municipios
Autónoma de Buenos Aires
Brasil Federal 26 estados más Distrito 5570 municipalidades
Federal de Brasilia
Chile Unitaria 16 regiones y 56 provincias 346 municipios o comunas
Paraguay Unitaria 17 departamentos 261 municipios
Uruguay (*) Unitaria - 19 departamentos
Bolivia Unitaria 9 departamentos y 112 342 municipios

provincias
Colombia Unitaria 32 departamentos y 1 1123 municipios
Distrito Capital (Bogotá)
Ecuador Unitaria 24 provincias 221 municipios y 1499 juntas
38 parroquiales
Perú Unitaria 24 departamentos más la 196 municipalidades provinciales,
Provincia Constitucional del 1678 municipalidades distritales y
Callao otras 2,658 de centros poblados
Venezuela Federal 23 estados y 1 distrito 335 municipios
capital (incluyen
dependencias federales y
territorios federales)
Costa Rica Unitaria 7 provincias 81 municipios, que a su vez
comprenden 488 distritos y 8
consejos municipales distritales
El Salvador Unitaria 14 departamentos 262 municipios
Guatemala Unitaria 22 departamentos 340 municipios
Honduras Unitaria 18 departamentos 298 municipios
México Federal 31 estados más 1 distrito 2446 municipios y 16 delegaciones

federal
Nicaragua Unitaria 15 departamentos (división 153 municipios
regional) y 2 regiones
autónomas
Panamá Unitaria 10 provincias, 5 comarcas 81 distritos o municipios
indígenas (2 de nivel
provincial)
(*) En Uruguay existen dos niveles de gobierno (Nacional y Departamental). Cada uno de los departamentos es gobernado
con cierta autonomía por sus respectivos órganos ejecutivos, el Intendente Municipal y la Junta Departamental. Además,
que cumplen funciones que en otros países desempeñan las municipalidades. Los intendentes municipales son elegidos por
sufragio universal cada cinco años.
Elaboración propia
Por otro lado, respecto a las características que presentan los Gobiernos
subnacionales, los medios de financiamiento pueden depender de los
ingresos propios, sean tributarios o no; así como de las transferencias de
otros niveles de gobierno. A continuación, en la Tabla 9 se pueden observar
los recursos de cada nivel de gobierno en términos per cápita y en porcentaje
de PBI. En promedio, los Gobiernos municipales recaudan 84 dólares por
habitante; -94, los países federales; y 64, los unitarios (Eguino et al., 2010).
Se puede mencionar que los países se caracterizan por presentar la

potestad tributaria en los distintos niveles de gobierno. Pueden gravar
el comercio exterior, los impuestos sobre el consumo o la producción, los
impuestos sobre los ingresos, los impuestos sobre los bienes inmuebles, las
tasas, los cargos, etc.
Tabla 9
Estructura de ingresos municipales en millones de dólares 39
Actividades comerciales, servicios
y transferencias de bienes
Ingresos no tributarios
intergubernamentales
Ingresos tributarios
Ingresos totales
Transferencias
Otros recursos
Automotores
Inmuebles
Otros
Participación
País por países
(%)
(IX) = (I) +
(I) = (II) + (III) (II) (III) (IV) (V) (VI) (VII)
(VIII) (VI) + (VII) +
+ (IV) + (V) (VIII)
América del Sur 29,366.2 6,516.1 76,958.0 1,914.4 114,754.6 86.6
Cono Sur 22,090.5 4,581.1 66,009.1 546.6 93,227.4 70.4
Argentina 106.3 13.0 87.6 5.7 2,211.4 2,604.4 33.3 4,955.4 3.7
Brasil 20,224.1 8,978.3 194.3 11,245.7 1,778.2 60,899.7 82,901.9 62.6
Chile 1,430.2 573.2 639.8 23.0 367.5 2,282.9 497.2 4,577.9 3.5
Paraguay 93.2 7.7 39.0 16.1 156.0 0.1
Uruguay 236.7 127.2 1.4 108.0 216.4 183.0 636.1 0.5
Región Andina 7,275.7 1,935.0 10,948.8 1,367.7 21,527.2 16.2
Bolivia 111.2 66.5 22.1 21.4 1.2 47.9 485.4 36.7 681.2 0.5
Colombia 2,638.5 856.8 1,090.5 691.2 911.1 4,733.3 721.3 9,004.3 6.8
Ecuador 211.0 251.6 786.2 128.6 1,377.3 1.0
Perú 215.9 151.1 17.3 32.4 15.1 631.4 1,401.0 9.1 2,257.4 1.7
Actividades comerciales, servicios

y transferencias de bienes
Ingresos no tributarios
intergubernamentales
Ingresos tributarios
Ingresos totales
Transferencias
Otros recursos
Automotores
Inmuebles
Otros
Participación
País por países
(%)
(IX) = (I) +
(I) = (II) + (III) (II) (III) (IV) (V) (VI) (VII) (VIII) (VI) + (VII) +
+ (IV) + (V) (VIII)
Venezuela 4,099.0 93.0 3,543.0 472.0 8,207.0 6.2
América Central 529.2 502.6 1,053.4 224.9 2,310.1 1.7
Costa Rica 140.1 45.1 84.9 10.1 79.9 48.7 1.7 270.4 0.2
El Salvador 48.3 98.0 177.7 11.6 335.6 0.3
Guatemala 95.4 178.0 628.3 96.4 998.1 0.8
Honduras 94.0 17.4 65.3 11.3 72.0 82.6 89.1 337.7 0.3
Nicaragua 90.3 16.8 1.0 59.7 12.8 19.6 112.3 16.3 238.5 0.2
40 Panamá 61.1 55.1 3.8 9.8 129.8 0.1
México 1,628.8 1,742.0 11,580.2 474.5 15,425.5 11.6
Total América 31,524.2 8,760.7 89,591.6 2,613.8 13,490.2 100.0
Participación (%) 23.8 6.6 67.6 2.0 100.0
Países Federales 26,058.2 5,824.5 78,627.4 979.8 111,489.9 84.1
Países Unitarios 5,466.0 2,936.2 10,964.2 1,634.0 21,000.3 15.9
Nota: Tomado de Estudios de las características estructurales del sector público municipal en América Latina
(p. 38), por H. Eguino et al., 2010, Banco Interamericano de Desarrollo.
Por otro lado, la principal característica que presentan los Gobiernos

locales es la alta dependencia de las transferencias y los niveles bajos de
recursos propios. Respecto a ello, los niveles de transferencia pueden ser
variados. Existen regímenes basados en la participación en uno o varios
impuestos y otros que financian determinados tipos de gastos. En algunos
países participan en los recursos de las provincias o estados (Argentina y
Brasil), y en otros tienen participación directa en los recursos nacionales.
La distribución entre los Gobiernos subnacionales se realiza, en general,
sobre la base de fórmulas que reflejan la necesidad y la capacidad fiscal de
las municipalidades. El destino de las transferencias puede ser especificado;
estas pueden ser transferencias condicionadas o no condicionadas (Eguino
et al., 2010).
Según la OCDE (2020), hasta el 2017, en los países de América Latina,

los ingresos por nivel de gobierno fueron el 69,7% del Gobierno central, el
19,1% del nivel estatal y un 10,4% del Gobierno local. Esto demuestra una
mayor descentralización en comparación con el 2007, cuando el nivel central
recaudó el 70,7% de los ingresos; el estatal, el 212%; y el local, el 7,5%. En los
países de la OCDE, el nivel estatal recaudó el 19,2% de los ingresos y el local
contribuyó con el 10,2% en el 2017 (OCDE, 2017).
En ese sentido, es preciso señalar las diferencias que existen en América

Latina respecto a la descentralización de la recaudación. Por ejemplo, en
Chile, en el 2017, el Gobierno central recaudó el 91,9% y el local solo el 8,1%.
Por el contrario, en Brasil, un país federal, el Gobierno central contribuyó con
65,5%; el nivel estatal, con 24,0%; y el local, con 10,4%. (OCDE, 2017).
Del mismo modo, en el Perú, el Gobierno central recaudó el 82,6% y gastó

el 53,3% del total. El nivel estatal recaudó el 0,7% y gastó el 19,1%; y el local,
el 4,5% y el 15,9%, respectivamente. Según Cibils y Ter‑Minassian (2015), esto 41
se debe principalmente a la dependencia de las industrias extractivas (cuyos
ingresos se comparten), a la falta de fuentes de ingresos a nivel regional (por
ejemplo, impuestos específicos) y a la falta de autonomía en la definición de
los impuestos municipales.
Resultad
Necesidades ciudadanas Gasto
Asignacion de Transferencias
(comunes y (Ejecución)
recursos
diferenciadas)
Endeudamiento
Figura 2
Distribución de los ingresos de la Administración Pública
Gestión financiera
entre los diferentes niveles de gobierno
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
42 Gobierno central Gobierno estatal Gobierno local Seguridad social
Nota: Tomado de Panorama de las Administraciones Públicas: América Latina y el Caribe 2020 (p. 69), por la
OECD, 2020, OECD Publishing París.
En el Perú se cuenta con tres niveles de gobierno: el Gobierno central

o nacional, los Gobiernos locales conformados por las municipalidades
provinciales y distritales, y los Gobiernos regionales. En la actualidad, según
el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) (2021), se encuentran
establecidas 196 municipalidades provinciales, 1678 municipalidades
distritales y 2792 municipalidades de centros poblados.
1.2.1. Sobre los ingresos públicos
En cuanto a los ingresos que posee cada municipalidad, cada una cuenta con
recursos que provienen de transferencias o recursos propios. Los recursos
propios están compuestos por recursos directamente recaudados, impuestos
municipales, y recursos por operaciones oficiales de crédito y donaciones. En
cambio, las transferencias están compuestas principalmente por el Fondo de
Compensación Municipaldel
Descentralización (FONCOMUN)
gasto y el canon (Yepes
Descentralización y De los Ríos, 2017).
de ingresos
Ingresos propios
Gastos corrientes Transferencias de igualación
Otras transferencias corrientes
Cabe resaltar que otra forma de obtener ingresos es por medio del
endeudamiento. Este consiste en recibir recursos para cubrir diversos gastos
y obligaciones de pago, especialmente aquellas relacionadas con inversión,
lo que genera la obligación de devolver el dinero en el futuro (Casas, 2014).
Según el Decreto Legislativo 1440, del Sistema Nacional de Presupuesto

Público, los ingresos públicos financian los gastos que generen el
cumplimiento de los fines institucionales, independientemente de la fuente
de financiamiento de la que provengan. Asimismo, estos se orientan a
atender las prioridades de políticas nacionales, regionales y locales en sus
respectivos ámbitos territoriales.
Estructura de los ingresos públicos
Según su naturaleza, los ingresos públicos se estructuran a partir de las

clasificaciones económica y por fuentes de financiamiento aprobadas
mediante Resolución Directoral de la Dirección General de Presupuesto 43
Público:
a) Clasificación económica. Agrupa los ingresos públicos divididos en

genérico, subgenérico y específico.
b) Clasificación por fuentes de financiamiento. Agrupa los ingresos públi-

cos que financian el presupuesto del sector público según el origen
de los recursos que lo conforman.
Por otro lado, las fuentes de financiamiento del presupuesto del sector
público se establecen en la Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del
Sector Público. Según la última aprobada para el ejercicio del año fiscal 2021,
son recursos que financian los gastos del presupuesto del sector público para
el año fiscal 2021:
a) Recursos ordinarios. Comprenden la recaudación de los ingresos co-

rrientes e ingresos de capital, deducida la suma correspondiente a la
comisión por recaudación. Estos recursos comprenden el impuesto a
la renta sin canon, el impuesto general a las ventas (IGV) sin impuesto
de promoción municipal (IPM), los aranceles sin renta de aduanas.
b) Recursos directamente recaudados. Comprenden, principalmente, las

rentas de la propiedad, las tasas, la venta de bienes y la prestación
de servicios. Se distribuyen para el Gobierno nacional, los Gobiernos
regionales y los Gobiernos locales.
c) Recursos por operaciones oficiales de crédito. Los recursos por opera-

ciones oficiales de crédito, que comprenden los recursos provenien-
tes de créditos internos y externos, se distribuyen para el Gobierno
nacional, los Gobiernos regionales y los Gobiernos locales.
d) Donaciones y transferencias. Las donaciones y transferencias, que

comprenden los recursos financieros no reembolsables recibidos por
el Estado, provenientes de entidades públicas o privadas, personas
jurídicas o naturales, domiciliadas o no en el país, se distribuyen de
la siguiente manera: para el Gobierno nacional; para los Gobiernos
regionales; y para los Gobiernos locales.
44
e) Recursos determinados. Comprenden los siguientes rubros:
• Canon y sobrecanon, regalías, rentas de aduanas y participaciones

• Contribuciones a fondos
• Fondo de Compensación Municipal
• Fondo de Compensación Regional (FONCOR)
• Fondo de Promoción de la Inversión Regional y Local (FONIPREL)
• Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal (PI), Pro-
grama de Modernización Municipal (PMM) y Fondo de Gestión y
Modernización Municipal
• Impuestos municipales
A continuación, veamos cada uno en detalle.
Canon y sobrecanon, regalías, rentas de aduanas y participaciones
• Los recursos por canon y sobrecanon, regalías, rentas, rentas de adua-

nas y participaciones. Comprenden los ingresos por concepto de ca-
non minero, canon gasífero, canon y sobrecanon petrolero, canon
hidroenergético, canon pesquero y canon forestal; las regalías; los
recursos por participación en rentas de aduanas, provenientes de las

rentas recaudadas por las aduanas marítimas, aéreas, postales, fluvia-
les, lacustres y terrestres, en el marco de la regulación correspondien-
te; entre otros.
• Regalías mineras. Su ingreso corresponde a la contraprestación eco-

nómica que los sujetos de la actividad minera pagan al Estado por la
explotación de los recursos minerales metálicos y no metálicos.
• Rentas de aduanas. Su ingreso corresponde al 2% de las rentas re-

caudadas por cada una de las aduanas marítimas, aéreas, postales,
fluviales, lacustres y terrestres, ubicadas en la jurisdicción respectiva.
• Programa del Vaso de Leche. Es un programa social que se creó me-

diante la Ley 24059, la cual fue complementada con la Ley 27470.
Tiene como fin ofrecer una ración diaria de alimentos a una pobla-
ción considerada vulnerable para ayudarla a superar la inseguridad 45
alimentaria en la que se encuentra.
Contribuciones a fondos
Comprenden los aportes obligatorios correspondientes a lo establecido

en el Decreto Ley 19990, que crea el Sistema Nacional de Pensiones de la
Seguridad Social, las transferencias del Fondo Consolidado de Reservas
Previsionales, los aportes del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo
y las contribuciones para la asistencia previsional a la que se refiere la Ley
28046, Ley que Crea el Fondo y la Contribución Solidaria para la Asistencia
Previsional.
Fondo de Compensación Municipal
Es un fondo establecido en la Constitución Política del Perú con el objetivo de

promover la inversión en las diferentes municipalidades del país, siguiendo
un criterio redistributivo en favor de las zonas más alejadas y deprimidas, y
priorizando la asignación a las localidades rurales y urbano-marginales del
país. Según el artículo 86 del Decreto Legislativo 776, Ley de Tributación
Municipal (modificado por el artículo 31 del Decreto Legislativo 952),
determina los recursos que conforman el FONCOMUN.
Cabe señalar que, según el artículo 89 de la Ley de Tributación Municipal,
Los recursos que perciban las Municipalidades por el Fondo de

Compensación Municipal (FONCOMUN) serán utilizados íntegramente
para los fines que determinen los Gobiernos Locales por acuerdo de
su Concejo Municipal y acorde a sus propias necesidades reales. El
Concejo Municipal fijará anualmente la utilización de dichos recursos, en
porcentajes para gasto corriente e inversiones determinando los niveles
de responsabilidad correspondientes.
Tabla 10
Composición del FONCOMUN
Impuesto Promedio 2005
Impuesto de Promoción Municipal (IPM) 93,95%
Impuesto al Rodaje 6,12%

46
Impuesto a las Embarcaciones de Recreo 0,13%
Nota: Tomado de Fondo de Compensación Municipal - FONCOMUN, por el Ministerio de Economía y Finanzas,
2021, Portal de Transparencia Económica.
Fondo de Compensación Regional (FONCOR)
Es un fondo de compensación regional dado por la Ley 27783, Ley de Bases

de Descentralización, como una fuente de financiamiento para los Gobiernos
regionales. Dicho fondo tiene como finalidad compensar a aquellos Gobiernos
regionales con altos niveles de pobreza o vulnerabilidad social que reciben
menores recursos por las fuentes de canon, sobrecanon, regalías y rentas
de aduanas. Su distribución se realiza proporcionalmente entre todos los
Gobiernos regionales con criterios de equidad y compensación establecidos
en el artículo 39 de la Ley 27783.
Fondo de Promoción de la Inversión Regional y Local (FONIPREL)
Es un fondo concursable para cofinanciamiento de ejecución de proyectos

de inversión pública y elaboración de estudios de preinversión orientados a
reducir las brechas en la provisión de los servicios e infraestructura básicos
que tengan mayor impacto en la reducción de la pobreza y pobreza extrema
en el país. Dicho fondo está dado por la Ley 29125. Debemos señalar que,
en la actualidad, este fondo ha sido remplazado por el Fondo Invierte para

el Desarrollo Territorial (FIDT), según el Decreto Legislativo 1435 del 16 de
setiembre de 2018.
Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal (PI),

Programa de Modernización Municipal (PMM) y Fondo de Gestión
y Modernización Municipal
El Plan de Incentivos a la Mejora de Gestión Municipal (PI), programa creado

mediante la Ley 29332, es una herramienta de incentivos presupuestarios
diseñada en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR) a cargo del
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) con la finalidad de promover
la mejora de la calidad de los servicios públicos provistos para las
municipalidades a nivel nacional. Su finalidad es contribuir a la mejora de la
efectividad y eficiencia del gasto público de las municipalidades, vinculando
el financiamiento a la consecución de resultados asociados a los objetivos
nacionales. 47
El Programa de Modernización Municipal (PMM) para el periodo 2010-

2013 se creó mediante la Ley 29465, Ley de Presupuesto del Sector Público
para el año fiscal 2010, modificada por el Decreto de Urgencia 119-2009,
y tiene como finalidad incrementar el crecimiento de la economía local.
Este programa establece metas que deben cumplir las municipalidades
provinciales y distritales del país, y asigna recursos por el cumplimiento de
estas.
Impuestos municipales
Los recursos por impuestos municipales comprenden la recaudación del

impuesto predial, de alcabala y patrimonio vehicular, entre los principales.
El marco normativo que regula estos impuestos corresponde a la Ley de
Tributación Municipal (Yepes y De los Ríos, 2017).
Tabla 11
Clasificación de los impuestos municipales
Impuesto Composición
Impuesto predial El impuesto predial es de periodicidad anual y grava el valor de los

predios urbanos y rústicos.
El impuesto se calcula aplicando a la base imponible la escala
progresiva acumulativa siguiente:
Tramo de autoavalúo alícuota
Hasta 15 UIT 0,2%
Más de 15 UIT y hasta 60 UIT 0,6%
Más de 60 UIT 1,0%
Impuesto de El impuesto de alcabala es de realización inmediata y grava las

alcabala transferencias de propiedad de bienes inmuebles urbanos o rústicos
a título oneroso o gratuito, cualquiera sea su forma o modalidad,
incluso las ventas con reserva de dominio, según lo que establezca
el reglamento.
Impuesto vehicular Grava la propiedad de vehículos. Corresponde al 1% de la base

imponible constituida por el valor original de adquisición. Este valor no
48 debe ser menor a los valores ubicados en la tabla referencial del MEF.
Impuesto a las El impuesto a las apuestas grava los ingresos de las entidades
apuestas organizadoras de eventos hípicos y similares en las que se realicen
apuestas.
Impuesto a los El impuesto a los juegos grava la realización de actividades

juegos relacionadas con los juegos, tales como loterías, bingos y rifas, así
como la obtención de premios en juegos de azar.
Impuesto a los El impuesto a los espectáculos públicos no deportivos grava el monto

espectáculos que se abona por presenciar o participar en espectáculos públicos
públicos no no deportivos que se realicen en locales y parques cerrados. La
deportivos obligación tributaria se origina al momento del pago del derecho
de ingreso para presenciar o participar en el espectáculo. (*) Artículo
modificado por el artículo 2 de la Ley 29168, publicada el 20 de
diciembre de 2007.
Elaboración propia
En el caso de los Gobiernos regionales, según Casas (2018), se debe tener

en cuenta que estos no recaudan impuestos, por lo cual tienen una brecha
fiscal ligeramente superior a los Gobiernos locales, pues sus ingresos propios
apenas llegan al 5%, siendo las transferencias el principal financiamiento de
gasto de los Gobiernos regionales (95%).
Cabe resaltar que los Gobiernos regionales no reciben transferencias de

FONCOMUN ni del Plan de Incentivos. No obstante, los Gobiernos regionales
tienen otras fuentes de financiamiento, como el canon y las regalías; aunque
no en todos los casos, pues depende de su localización geográfica. También
se pueden mencionar las donaciones y los recursos ordinarios como otras
fuentes de ingresos (Casas, 2018).
Los ingresos de las municipalidades son resultado de las

transferencias y recursos propios. En relación al primero,
se compone principalmente del FONCOMUN y el canon;
sobre el segundo, su composición es a partir de los recursos
directamente recaudados, impuestos municipales y recursos
por operaciones oficiales de crédito y donaciones.
49
1.2.2. Sobre gastos públicos
Según el artículo 20 del Decreto Legislativo 1440, Decreto Legislativo del

Sistema Nacional de Presupuesto Público, se considera gasto público al
conjunto de transferencias que realizan las entidades del Estado con cargo
a los créditos presupuestarios, monto límite que la institución pública puede
ejecutar, con la finalidad de brindar servicios públicos y dar cumplimiento
a las acciones desarrolladas por las entidades de conformidad con sus
funciones, para el logro de resultados prioritarios u objetivos estratégicos
institucionales.
Los gastos públicos se estructuran siguiendo las clasificaciones

institucional, económica, funcional, programática y geográfica, las cuales
se aprueban mediante Resolución Directoral de la Dirección General de
Presupuesto Público:
• Clasificación institucional. Agrupa a las entidades que cuentan con

créditos presupuestarios aprobados en sus respectivos presupuestos
institucionales y sus unidades ejecutoras.
• Clasificación funcional. Agrupa los créditos presupuestarios desagre-

gados por función, división funcional y grupo funcional. A través de
ella se muestran las grandes líneas de acción que la entidad desarro-
lla en el cumplimiento de las funciones primordiales del Estado. Esta
clasificación no responde a la estructura orgánica de las entidades; se
configura bajo los criterios de tipicidad.
En la Tabla 12 podemos observar un ejemplo de función, división

funcional y grupo funcional.
Tabla 12
Clasificador de Responsabilidad Funcional del Sistema Nacional de
Programación Multianual y Gestión de Inversiones
Función División Funcional Grupo Funcional Sector Responsable
FUNCIÓN 01: División Funcional Grupo Funcional

50 001: Acción 0001: Acción
Congreso de la
LEGISLATIVA República
Legislativa Legislativa
División Funcional
002: Servicio Grupo Funcional
FUNCIÓN 02: Diplomático 0002: Servicio Relaciones Exteriores
Diplomático
RELACIONES
EXTERIORES División Funcional Grupo Funcional
003: Cooperación 0003: Cooperación Relaciones Exteriores
Internacional Internacional
Grupo Funcional
División Funcional
0004: Rectoría Ente rector de cada
004: Planeamiento
de Sistemas Sistema Administrativo
Gubernamental
Administrativos
Grupo
Funcional 0005: Presidencia del Consejo
FUNCIÓN 03:
Planeamiento de Ministros (PCM)
PLANEAMIENTO, Institucional
GESTIÓN Y -Ambiente
RESERVA DE División Funcional Grupo Funcional
005: Información 0006: Información -PCM (información
CONTINGENCIA
pública pública estadística y vinculada a
la gestión pública)
Grupo Funcional
0007: Dirección Sector institucional al
y Supervisión cual está adscrita la UF
superior
Función División Funcional Grupo Funcional Sector Responsable
Grupo
Funcional 0008: Sector institucional al
Asesoramiento y cual está adscrita la UF
Apoyo
Grupo Funcional
0009: Soporte PCM
Tecnológico
Grupo
Funcional 0010: Sector institucional al
Infraestructura y cual está adscrita la UF
Equipamiento
Grupo Funcional
0011: Preparación y
Sector institucional al
perfeccionamiento
cual está adscrita la UF
de Recursos
Humanos
Grupo Funcional
Contraloría General de la
51
0012: Control
República
interno
División Funcional Grupo Funcional

Economía y Finanzas
007: Recaudación 0013: Recaudación

008: Reserva de 0014: Reserva de Economía y Finanzas
Contingencia Contingencia

Sector institucional al
009: Ciencia y 0015: Investigación
cual está adscrita la UF
Tecnología Básica
Nota: Tomado de la Directiva 001-2019-EF/63.01. Directiva General del Sistema Nacional de Programación
Multianual y Gestión de Inversiones, por el Ministerio de Economía y Finanzas, 2019, Diario Oficial El
Peruano.
• Clasificación programática. Agrupa los créditos presupuestarios desa-

gregados por categorías presupuestarias, producto y proyecto. Per-
mite la estructuración, el seguimiento y la evaluación de las políticas
y estrategias para el logro de resultados prioritarios que define el Go-
bierno y de los objetivos y mandatos institucionales de las entidades
en el cumplimiento de sus funciones y competencias. La Dirección
General de Presupuesto Público, mediante Resolución Directoral,
establece la clasificación de los créditos presupuestarios que por su
naturaleza no puedan estructurarse en programas presupuestales.
• Clasificación económica. Agrupa los créditos presupuestarios por gas-

to corriente, gasto de capital y servicio de deuda. Estos a su vez se
dividen en genérica, subgenérica y específica del gasto.
El gasto corriente, según el Glosario del MEF, es la transferencia destinada

a las operaciones de producción de bienes y prestación de servicios, tales
como gasto de consumo y gestión operativa, servicios básicos, prestaciones
de la seguridad social, gastos financieros y otros. Están destinados a la
gestión operativa de la entidad pública durante la vigencia del año fiscal y se
consumen en dicho periodo.
De igual forma, el gasto de capital es la transferencia destinada a la

adquisición o producción de activos tangibles e intangibles y a inversiones
financieras en la entidad pública, que incrementan el activo del sector
52 público y sirven como instrumentos para la producción de bienes y servicios.
El servicio de deuda es el monto de obligaciones principal o por

concepto del capital de un préstamo que se encuentra pendiente de pago, así
como de los intereses, las comisiones y otros derivados del uso del préstamo,
y que se debe cancelar periódicamente según lo acordado en el respectivo
contrato de préstamo.
• Clasificación geográfica. Agrupa los créditos presupuestarios confor-

me al ámbito donde está previsto el crédito presupuestario, a nivel
de departamento, provincia y distrito, según corresponda.
El gasto público es el conjunto de transferencias que realizan las

entidades del Estado con cargo a los créditos presupuestarios,
monto límite que la institución pública puede ejecutar, con la
finalidad de brindar servicios públicos y dar cumplimiento a
las acciones desarrolladas por las entidades de conformidad
con sus funciones, para el logro de resultados prioritarios u
objetivos estratégicos institucionales.
1.2.3. Sobre el endeudamiento público
Según la Ley del Sistema Nacional de Endeudamiento Público 28563, el

endeudamiento público es el financiamiento sujeto a reembolso acordado
a plazos mayores de un año, destinado a realizar proyectos de inversión 53
pública; la prestación de servicios, para el apoyo a la balanza de pagos; y
el cumplimiento de la función previsional del Estado, bajo las siguientes
modalidades: a) préstamos; b) emisión y colocación de bonos, títulos y
obligaciones constitutivos de empréstitos; c) adquisiciones de bienes y
servicios a plazos; d) avales, garantías y fianzas; e) asignaciones de líneas de
crédito; f) leasing financiero; g) titulizaciones de activos o flujos de recursos; h)
otras operaciones similares, incluidas aquellas que resulten de la combinación
de una o más de las modalidades mencionadas en los literales precedentes.
Por otra parte, cabe mencionar que existe el endeudamiento externo

para aquellas operaciones acordadas con personas naturales o jurídicas no
domiciliadas en el país y operaciones de endeudamiento interno, las que se
acuerdan con personas naturales o jurídicas domiciliadas en el país.
El endeudamiento público se encuentra regulado por el Sistema Nacional

de Endeudamiento, que es el conjunto de órganos e instituciones, normas y
procesos orientados a lograr una eficiente concertación de obligaciones a
plazos mayores de un año, y a una prudente administración de la deuda del
sector público no financiero (Ley 28563), disponiendo como órganos rectos a
la Dirección Nacional de Endeudamiento y Tesoro Público (DNEP).
En cuanto al proceso y a la normativa del endeudamiento público y la

administración de la deuda, estos comprenden los procesos que conducen a
acordar nuevas operaciones de endeudamiento, como lo son programación y
concertación, así como los procesos de desembolso de los recursos, pago de
la deuda y registro de las operaciones referidas. Estos procesos se encuentran
regulados por la Ley 28563, las Leyes de Endeudamiento del Sector Público
que se aprueban anualmente y las directivas que emita la DNEP.
En cuanto al endeudamiento para los Gobiernos regionales y locales,

existen las operaciones de endeudamiento externo del Gobierno nacional
para los Gobiernos regionales y locales, y las operaciones de endeudamiento
externo directo del Gobierno regional y local con la garantía del Gobierno
nacional.
a) Operaciones de endeudamiento externo del Gobierno nacional para los

Gobiernos regionales y Gobiernos locales
54
Son operaciones que el Gobierno contrata por su cuenta para financiar
proyectos de los Gobiernos regionales o locales, y luego los traslada a estos
niveles de gobierno a través de un convenio de traspaso de recursos. Para
ello se requiere lo siguiente:
• Demostrar la capacidad de pago a través de un plan económico y

financiero, un análisis del flujo de caja, etc. El Gobierno regional y el
Gobierno local proveerán al MEF los recursos para el pago del servi-
cio de deuda.
• No requiere de calificación crediticia porque el deudor es el MEF.
• Cumplimiento de las reglas fiscales.
• Informe previo de la Contraloría General de la República (lo solicita el

MEF).
• Financiar proyectos de inversión pública en el marco del Sistema Na-

cional de Inversión Pública (SNIP).
b) Operaciones de endeudamiento externo directo del Gobierno regional y

local con la garantía del Gobierno nacional
Para operaciones de endeudamiento externo, los Gobiernos regionales y

Gobiernos locales requieren la garantía del Gobierno nacional a través del
MEF. Se aprueba mediante decreto supremo. Para ello deben cumplir con lo
siguiente:
• Demostrar la capacidad de pago para atender el servicio de deuda,

plan económico y financiero, análisis del flujo de caja, etc.
• Calificación crediticia en operaciones mayores a 5 millones de dóla-

res americanos o su equivalente en soles.
• Cumplimiento de las reglas fiscales.
• Informe previo de la Contraloría General de la República.

55
• Financiar proyectos de inversión pública en el marco del SNIP.
El endeudamiento público es el financiamiento sujeto a

reembolso acordado a plazos mayores de un año, destinado
a realizar proyectos de inversión pública; la prestación
de servicios, para el apoyo a la balanza de pagos; y el
cumplimiento de la función previsional del Estado.
Figura 3
Operación de endeudamiento externo directa del Gobierno regional / Gobierno
local con garantía del Gobierno nacional
Proyecto de D.S aprobando garantía del GN

al crédito externo para el GL Aprueba y
Procedimiento Administrativo 10 publica D.S.
11 e inicio
de desembolso
4 Pide autorización
Consejo de
Ministros 5
1 Área evaluadora declarada viabilidad
6 Solicita préstamo
Fuente
Autoriza inicio de gestiones

externa
Emite la viabilidad
GR/GL Solicita informe
2 MEF previo 8
CGR
DGPM
9
Emite informe previo
DNEP
Remite:
3 • Solicitud
• Informe técnico
56 • Viabilidad de la GPM
Contrato de
préstamo (Proyecto)
7 Negociación condiciones
Nota: Tomado de El endeudamiento en la gestión financiera de los Gobiernos regionales y locales, por el
Ministerio de Economía y Finanzas (diapositiva 18), 2009, Dirección Nacional del Endeudamiento Público.
1.2.4. Sobre transferencias
Respecto a las transferencias, se debe resaltar la gran importancia que tienen

para los Gobiernos subnacionales, debido a que gran porcentaje de sus
ingresos derivan de este, dada la imposibilidad, muchas veces, de captar sus
propios recursos.
A nivel internacional, las transferencias pueden tener diferentes

clasificaciones; por ejemplo, desde la direccionalidad, puede tratarse de
transferencias verticales, las cuales se caracterizan por su complejidad y
rigidez. Tal es el caso de Argentina, donde las transferencias se hacen desde el
Gobierno central a los intermedios. Se destaca la coparticipación de tributos
recaudados por el Gobierno nacional, la asignación de porcentajes o sumas
fijas a fines específicos, fondos especiales, entre otros (Cooperación Alemana
al Desarrollo - GTZ, 2009).
En el caso de Brasil existe mucha disparidad entre los estados: unos

son muy independientes de las transferencias; y, para otros, ese ingreso es
residual. Los recursos propios de los estados provienen de impuestos, tales
como el impuesto a la circulación de bienes y servicios (ICMS), el impuesto
a la propiedad vehicular (IPVA); mientras que las transferencias son de dos
tipos: obligatorias y voluntarias. Las primeras se regulan bajo disposiciones
constitucionales o leyes; y las segundas son a título de cooperación, auxilio
o asistencia financiera; por ejemplo, convenios, acuerdos, ajustes y otros
instrumentos similares como contratos de transferencia (Cooperación
Alemana al Desarrollo - GTZ, 2009).
Un caso particular es México, que presenta una mayor disparidad

entre sus regiones, pues la región más rica cuenta, antes de que se realicen
transferencias, con 22,6 veces los recursos de la región más pobre (8,03
sin considerar a Campeche ni al Distrito Federal). No obstante, el sistema
de transferencias juega un rol importante para mitigar esta situación
57
(Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ, 2009).
En tal sentido, como consecuencia de una desigual distribución de

ingresos y gastos en el caso de los Gobiernos locales, las teorías económicas
demuestran que las transferencias intergubernamentales son adecuadas
para contrarrestar tales diferencias y reducir las pérdidas sociales (Gómez y
Sepúlveda, 2008).
Entre los objetivos, según Gómez y Sepúlveda (2008), las transferencias

buscan:
• Reducir los desequilibrios fiscales verticales y horizontales, que co-

rresponden a las diferencias en la capacidad de los Gobiernos para
cubrir sus necesidades de gasto.
• Promover el desarrollo económico local a través de inversiones
y mantención de obras públicas y el apoyo al sector productivo
privado.
• Motivar (desmotivar) el gasto público subnacional en funciones y
programas con externalidades positivas (negativas), las cuales con-
sisten en los efectos deseables (indeseables) del gasto local en otras
jurisdicciones.
• Asistir a los Gobiernos subnacionales con el financiamiento reque-

rido para cumplir con los estándares establecidos en los programas
nacionales de gasto.
• Apoyar a los Gobiernos subnacionales afectados por eventos ex-

traordinarios que puedan alterar la estabilidad local o regional.
Tipos de transferencias gubernamentales
Las transferencias pueden clasificarse según su uso o la determinación

de su monto. Conforme la primera clasificación, pueden distinguirse en
condicionales o incondicionales. Las transferencias condicionales se refieren
a que están sujetas al financiamiento de partidas específicas de gasto; por lo
cual, su uso depende de un propósito o de una condición de financiamiento.
También pueden llamarse “transferencias condicionadas”, las cuales pueden
plantearse a través de dos formas: a) especificando el tipo de gasto que
58 puede financiarse a través de las transferencias (input-based conditionality),
o b) condicionando el logro de la provisión de ciertos bienes o servicios
públicos (output-based conditionality) (Cooperación Alemana al Desarrollo -
GTZ, 2009).
Por otro lado, las transferencias incondicionales no tienen un propósito

definido, por lo cual el receptor puede usarlo discrecionalmente para los fines
que estime conveniente. A estas también se les puede llamar “transferencias
discrecionales” (Capello y otros, 2014).
Otro criterio de clasificación de las transferencias es distinguirlas por suma

fija y contrapartida. La primera consiste en un monto que es independiente
del gasto ejecutado por el Gobierno subnacional; mientras que, en las
transferencias por contrapartida, el monto a transferir se determina como
una proporción del gasto ejecutado por el Gobierno local (Capello y otros,
2014).
Asimismo, también se distinguen las transferencias en corrientes o de

capital. En estos casos, la primera se refiere a financiar el gasto corriente; es
decir, para ejecutar la prestación de servicios públicos, pero que no crean
activos. Por el contrario, las transferencias de capital se encuentran destinadas
a crear activos que elevan la capacidad del sector público y privado (Capello
y otros, 2014).
En el caso peruano, con respecto a las transferencias, los Gobiernos

municipales cuentan con las siguientes: el Fondo de Compensación Municipal,
el Programa del Vaso de Leche, la participación en renta de aduanas, el canon
minero, el canon hidroenergético, el canon forestal, el canon y sobrecanon
petrolero, el canon gasífero y el canon pesquero (Carranza y Tuesta, 2004).
El FONCOMUN se estableció en la Constitución Política del Perú con el

objetivo de promover la inversión en los municipios del país, con un criterio
redistributivo en favor de las zonas pobres, y priorizando la asignación
a las localidades rurales y urbano marginales del país. Su asignación se
realiza construyendo un índice provincial con todas las provincias del país,
considerando la población total y la tasa de mortalidad infantil. Luego, se
construyen los índices para los municipios distritales, teniendo en cuenta las
siguientes pautas: se asigna el 20% del índice provincial a la municipalidad 59
provincial y el 80% restante se distribuye entre todos los municipios distritales
de la provincia, incluida la municipalidad provincial (que participa en este rubro
como un distrito más). En la asignación distrital se priorizan asignaciones a las
zonas de mayor pobreza, tales como población, tasa de analfabetismo, entre
otros. Por último, se procede a multiplicar todos los índices de las provincias y
los distritos por el monto total mensual del FONCOMUN (bolsa nacional), y de
esta forma se obtiene la asignación mensual para cada municipio (Carranza
y Tuesta, 2004).
Otro tipo de transferencia es el Programa del Vaso de Leche, cuyo

objetivo es proveer apoyo en la alimentación, principalmente de los niños
entre 0 y 13 años de edad, de las madres gestantes y personas en situación de
pobreza. De esta manera, se construye un índice de distribución, que incluye
información distrital trabajada por el INEI, entre la que se cuenta: cantidad de
niños entre 0 a 6 años, número de madres gestantes, número de personas
con 65 años a más, cantidad de niños de 7 a 13 años, personas afectadas por
tuberculosis e índices de pobreza. Por otro lado, la participación en renta de
aduanas transfiere a las municipalidades provinciales y distritales el 2% de las
rentas recaudadas por cada una de las aduanas marítimas, aéreas, postales,
fluviales, lacustres y terrestres ubicadas en la jurisdicción respectiva, y se
constituye en ingreso propio de las municipalidades mencionadas (Carranza

y Tuesta, 2004).
Otro recurso transferible con el que cuentan los Gobiernos locales es el

canon minero, que es la participación de la que gozan los Gobiernos locales
(municipalidades provinciales y distritales) y los Gobiernos regionales del total
de ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica
de los recursos mineros (metálicos y no metálicos).
En resumen, para Carranza y Tuesta (2004), las transferencias municipales

tienen dos objetivos principales: enfrentar los equilibrios verticales y
horizontales entre diferentes localidades —como el caso del FONCOMUN
y el Vaso de Leche— y trasladar los recursos fiscales provenientes de la
explotación de bienes naturales, según la pertenencia a cada circunscripción
para el caso del canon.
60 Frente a ello, según el Informe final de evaluación de viabilidad de

implementación de propuestas de la Comisión Multisectorial en materia
de Descentralización Fiscal (Molina, 2013), para avanzar en el proceso de
descentralización fiscal, se presentó la Propuesta Técnica de Descentralización
Fiscal, que incluye 35 planteamientos de diverso alcance y complejidad,
agrupados en cuatro áreas temáticas: a) Gastos; b) Ingresos; c) Transferencias;
y d) Endeudamiento. Estas, a su vez, se diferenciaron en cuatro categorías que
reflejan el estado de los consensos que lograron desarrollar los miembros
de la Comisión a lo largo de sus debates: a) propuestas consensuadas; b)
propuestas con consenso parcial; c) propuestas institucionales; y, por último,
dejaron planteados una serie de d) temas en agenda pendiente.
Las propuestas consensuadas son aquellas que contaron con la

aprobación de todos los miembros de la Comisión; las propuestas con
consenso parcial son las que obtuvieron el acuerdo sobre determinados
aspectos de la propuesta por parte de dos o más de las entidades
representadas en la Comisión, pero no alcanzaron un acuerdo unánime; las
propuestas institucionales son aquellas que eran respaldadas por una de
las entidades representadas en la Comisión o que fueron planteadas por
la entidad responsable de determinada área temática, pero no lograron el
consenso de los otros miembros de la Comisión; y, finalmente, los temas
en agenda pendiente son aquellos cuyo desarrollo quedó planteado para

futuros análisis, evaluación y sustento, porque la Comisión consideró que
dichos temas requerían estudios y/o debates adicionales.
A continuación, en la Tabla 13 se muestran los acuerdos y las propuestas

planteadas por la Comisión, agrupados conforme las cuatro áreas temáticas
y según las categorías de grado de consenso que representan.
Las transferencias municipales tienen dos objetivos

principales: enfrentar los equilibrios verticales y horizontales
entre diferentes localidades —como el caso del FONCOMUN
y el Vaso de Leche— y trasladar los recursos fiscales
provenientes de la explotación de bienes naturales, según la
pertenencia a cada circunscripción para el caso del canon.
61
Tabla 13
Planteamientos de la propuesta técnica de la Comisión Multisectorial en
materia de descentralización fiscal 2010
Propuestas Propuestas con Propuestas Temas en agenda

consensuadas consenso parcial institucionales pendiente
Área temática de gastos
Clarificación de las Asignación de Reforzamiento Fortalecimiento del
funciones y competencias recursos a los del sistema de enfoque del presupuesto
de los tres niveles de ejecutores tal evaluación de por resultados en
gobierno. como lo establece desempeño y de la formulación del
el principio de los mecanismos presupuesto de los
subsidiariedad. de rendición de gobiernos subnacionales.
cuentas en los
tres niveles de
gobierno.

Formalización de un Actualización de la
marco multianual del cuantificación de los
presupuesto público. recursos transferidos
a los gobiernos
regionales, a raíz de
las transferencias
de funciones y
competencias del
Gobierno Central a éstos.
Modernización del Evaluación de la posible

sistema integrado de problemática del ritmo
administración financiera de crecimiento del gasto
pública y su articulación de capital respecto al
con el conjunto de crecimiento del gasto
sistemas transversales. corriente.
Corrección de la
asignación inercial
62 de gasto corriente
con una metodología
de asignación de
recursos basada en las
necesidades de gasto.
Área temática de ingresos
Establecimiento Modificación Creación del Propiciar el debate

de mecanismos de de la Ley de impuesto a la relativo a las
fortalecimiento, Cobranza Coactiva, plusvalía urbana. características del
mejoras en la capacidad eliminando la espacio fiscal regional.
recaudatoria y autonomía figura de la revisión
fiscal. judicial para el
pago de impuestos.
Reevaluación de los Creación del Creación de impuestos

criterios de los siguientes impuesto a las ambientales.
tributos municipales: sobreganancias
a) Impuesto predial mineras.
b) Impuesto a la alcabala
c) Impuesto vehicular
d) Arbitrios municipales
Generación de un espacio
fiscal para los gobiernos
regionales.

Área temática de transferencias
Propuestas de orientación Las transferencias Evaluación de la
general: del gasto corriente implementación de
a) Readecuación de las a los gobiernos fondos de estabilización
transferencias actuales regionales deben de ingresos.
en un sistema integrado realizarse de
y equitativo. Lograr que acuerdo con
sean definidas por reglas las necesidades
estables, predecibles y de gasto,
objetivas. incorporando de
b) Establecimiento para manera progresiva,
cada transferencia de un reglas objetivas
objetivo específico, claro de asignación de
y particular. recursos.
c) Enfrentamiento de la Establecimiento Exploración de la
inequidad generada por de un fondo de participación de las
el Canon. nivelación (GL y zonas que no son
Propuestas específicas: GR) y un fondo de productoras en las
a) Establecimiento de incentivos (GL y rentas generadas por las
reglas objetivas de GR). industrias extractivas.
asignación de recursos 63
presupuestales para
programas sociales de los
gobiernos locales.
b) Modificación de
la metodología de
asignación de los recursos
del FONCOMUN.
c) Incorporación de
criterios tipológicos para
asignar transferencias a
los gobiernos locales.
Área temática de endeudamiento
Simplificación de Flexibilización de Simplificación Profundización de la
las reglas fiscales de las reglas de las de plazos y evaluación de riesgos
endeudamiento para Cajas Municipales procedimientos financieros.
gobiernos subnacionales. para que éstas para el
Mejoramiento del sistema puedan ser endeudamiento Establecimiento
de registro de deuda. capitalizadas con interno. de estrategias para
recursos de las afrontar la deuda
municipalidades. flotante de gobiernos
subnacionales.
Fortalecimiento de la Análisis de nuevos
gestión financiera de los mecanismos de
gobiernos subnacionales. financiamiento de
mediano y largo plazo
para inversiones
estratégicas a los
gobiernos subnacionales.
Nota: Tomado de Propuesta Técnica de Descentralización Fiscal 2010 (pp. 34-35), por Secretaría de
Descentralización, 2011.
1.3. ELEMENTOS Y CONSIDERACIONES PARA LA GESTIÓN

FISCAL A NIVEL REGIONAL Y LOCAL
La gestión fiscal en un contexto descentralizado se debe valorar como

un proceso gradual y fiscalmente neutral por el cual se transfieren
responsabilidades y competencias fiscales (ingresos y gastos públicos) del
Gobierno nacional hacia los niveles descentralizados (regionales y locales)
y se garantizan la autonomía fiscal y financiera. Ello implica que cada nivel
de gobierno sea responsable de administrar sus propios ingresos y los que
le transfiera el nivel de Gobierno nacional, así como de que los asigne a las
actividades propias de su competencia de manera responsable y garantice
la sostenibilidad de sus finanzas públicas y una mejora en la asignación y
eficiencia del gasto.
En ese contexto, el grado de descentralización fiscal está, por un

lado, asociado a una visión amplia en la cual se permite que el Gobierno
64 subnacional decida sobre la magnitud y la calidad del gasto público que
realizará y sobre los ingresos que recaudará; pero, por otro lado, también
puede tener una visión restricta en la cual se limita estrictamente el ámbito
y la forma de actuación por niveles de gobierno, lo cual permite que los
Gobiernos subnacionales puedan disponer en materia de ingresos y gastos
siempre que se encuadren en las atribuciones específicas que les fueran
concedidas. En el caso peruano diremos que el Gobierno nacional está en
una visión amplia; el Gobierno regional, en una visión restricta; y el Gobierno
local es una combinación en la teoría (tanto de la visión amplia como la visión
restricta), pero en la práctica por la “pereza fiscal” se mueve más en una visión
restricta.
Para entender la lógica de la gestión fiscal a nivel regional y local, es

preciso; primero, tener en cuenta el esquema de funcionamiento del sistema
de descentralización fiscal; segundo, valorar las reglas de la descentralización
fiscal; y, por último, seguir una serie de recomendaciones para asegurar una
buena gestión fiscal. A continuación, describiremos dichas situaciones para
el análisis y abordaje según corresponda.
100
90
80
DESCENTRALIZACIÓN
70 FISCAL: ANÁLISIS DE LA DISTRIBUCIÓN DEL CANON EN GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EL PERÚ
60
50
1.3.1.
40 Sobre el sistema de descentralización fiscal
30
En 20
este punto debemos partir de considerar los principios de la política fiscal
referidos
10 a la eficiencia del sector público y, en ese contexto, al diseño de
mecanismos óptimos; al abordaje económico a partir de que la igualdad de
0
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
2007
2017
condiciones de calidad de los bienes y servicios se obtengan al menor costo;
a la eficacia expresada en que sus resultados se logren de manera oportuna;
Gobierno central Gobierno estatal Gobierno local Seguridad social
y a la equidad que permite identificar a los receptores de la acción económica
y evitar las disparidades.
Esto se debe apoyar en un sistema de descentralización fiscal que se

exprese en la implementación de la descentralización del gasto que se visualiza
en la forma del abordaje de los gastos corrientes y los gastos de capital, lo
cual se complementa con la puesta en desarrollo de la descentralización de
ingresos, en la que se debe considerar el abordaje de los ingresos propios, el
uso de las transferencias de igualación, otras transferencias corrientes y las
transferencias de capital, y además de ello se debe agregar lo que se hace 65
a nivel de endeudamiento. En ambos aspectos de la descentralización fiscal
(a nivel del gasto y a nivel ingreso) se debe analizar el nivel de autonomía
con el que se trabaja para que en función a ello se gestione el sistema de
descentralización fiscal.
Figura 4
Sistema de descentralización fiscal
Descentralización del gasto Descentralización de ingresos
Ingresos propios
Gastos corrientes Transferencias de igualación
Transferencias de capital
Gastos de capital
Endeudamiento
Elaboración propia
S/.4,000.00
En el modelo peruano, esto se hace considerando que el Gobierno es

unitario y descentralizado, lo cual genera un desarrollo a partir de la decisión
del Gobierno nacional y con un alcance conforme a la autonomía política,
administrativa y, sobre todo, económica del Gobierno regional y local, según
lo cual se resalta la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e
ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la
Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto,
en donde su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que
les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias.
Para complementar la gestión fiscal, el sistema de descentralización

fiscal tiene un funcionamiento a partir de un ciclo de gestión de los recursos
públicos, en donde empezamos por analizar las necesidades relativas de
gasto asociadas a las necesidades y expectativas de la sociedad. Estas las
abordan el Gobierno regional y local en el marco de sus competencias y
funciones específicas para que, a partir de ello, se haga una asignación de
66
los recursos públicos según la disponibilidad de estos y la sostenibilidad
de las intervenciones priorizadas (pues siempre hay menos recursos de los
que se necesitan). Se debe resaltar que, para ello, es necesario que haya
claridad respecto de los ingresos públicos y de las transferencias que deben
permitir ir hacia el gasto público, lo cual se complementa con la posibilidad
de endeudamiento según las reglas y los límites fiscales que se determinen
en la política financiera que van siguiendo el Estado y el Gobierno.
Lo antes descrito debe ir acompañado de una adecuada gestión

financiera que impulse el esfuerzo fiscal para obtener la mayor cantidad de
ingresos públicos, para luego administrar las transferencias (condicionadas
y no condicionadas) que permitan cubrir los diferentes niveles de gasto, los
que han de estar debidamente priorizados. Y, además, que sobre la base
de una determinada capacidad de gestión se pueda actuar con eficacia y
eficiencia orientada a los resultados, para lo que se deberá apostar por ciertos
niveles de endeudamiento; pero, principalmente, por aquello que reditúe en
inversiones que permitan un beneficio mayor que los costes asociados al uso
de recursos públicos que nos son prestados por el mercado financiero (por
los que se pagan con intereses en el tiempo).
Hoy, el Perú está enmarcado en una primera etapa de asunción de las

competencias y funciones de los Gobiernos regionales y locales, en la cual se
trabaja, principalmente, con transferencias presupuestales desde el Gobierno
nacional y la asignación de ciertos recursos (para pasar de los ingresos a los
gastos) y con un endeudamiento altamente centralizado. Luego, se pasa a
una segunda etapa, en el marco de la conformación de regiones mediante
la integración o fusión de dos o más departamentos colindantes —después
del respectivo referéndum— y en la que se afianzarían las transferencias
presupuestales, la asignación de recursos efectivamente recaudados en
cada región constituida por determinados impuestos definidos por ley, los
incentivos al esfuerzo fiscal y la celebración de convenios de cooperación
interinstitucional con la Superintendencia Nacional de Aduanas y de
Administración Tributaria (SUNAT).
Esto último tiene una compleja posibilidad debido a que el panorama

de regionalización con regiones constituidas se ve todavía lejano y estamos
67
aún en un punto de tránsito a partir de lo que hoy son las mancomunidades
municipales y, sobre todo, las mancomunidades regionales. Es por ello que,
gradualmente, se deberá ir fortaleciendo la descentralización fiscal para
aumentar la capacidad de gestión de los Gobiernos regionales y Gobiernos
locales, a los que se deberá apoyar para que aumenten su capacidad de
ingresos fiscales.
Finalmente, es pertinente que la gestión financiera tenga en cuenta

lo que se dispone en los sistemas administrativos del Estado involucrados
según lo descrito en el Decreto Legislativo 1436, Decreto Legislativo Marco de
la Administración Financiera del Sector Público, el cual señala que se deben
considerar los alcances de los siguientes sistemas administrativos: el sistema
de presupuesto público (que regula el manejo de los ingresos y gastos
públicos); el sistema de tesorería (que ve el control de los gastos); el sistema
de endeudamiento (que ve los alcances de la aplicación del endeudamiento
público); el sistema de contabilidad (para los ingresos y egresos en el
estado); el sistema de abastecimiento (que se orienta a partir del cuadro de
necesidades de insumos para el desarrollo de las acciones y actividades de
gastos); el sistema de programación multianual y gestión de inversiones (que
orienta el gasto de capital); y el sistema de recursos humanos (que valora la
gestión fiscal de los recursos humanos). Con ello se puede orientar la gestión
fiscal de los cuatro pilares de la descentralización fiscal (ingresos-gastos-
transferencias-endeudamiento) para lograr aumentar la eficacia y eficiencia
en la gestión pública.
1.3.2. Sobre las reglas de descentralización fiscal
Para afianzar la gestión fiscal, se deben considerar algunas reglas de

descentralización fiscal, las cuales abordaremos a continuación para aplicarlas
a la realidad peruana (Bah, 1999):
• Las relaciones fiscales intergubernamentales deben ser un sistema

integrado que valore las competencias y funciones de los tres niveles
de gobierno y el equilibrio fiscal en el marco de la política financiera,
la política económica, la política fiscal y las políticas de atención de
las necesidades de la población.
68
• Se deben fijar primero las competencias de gasto teniendo en
cuenta las competencias (exclusivas; sobre todo, las compartidas y
delegables) de cada nivel de gobierno; y, en ese marco, asignar los
ingresos a partir de una adecuada priorización.
• Se debe asegurar una capacidad de monitoreo y supervisión

importante por parte del Gobierno nacional, en el marco de la
configuración de la forma de Gobierno unitario y descentralizado.
• Se debe considerar el diseño de un sistema de descentralización fiscal

(descentralización del gasto y del ingreso) que tenga valor público. El
enfoque principal ha de ser satisfacer las diversas realidades de las
necesidades presentadas a nivel de los sectores urbano y rural, tanto
a nivel regional como local.
• Se debe fortalecer la autonomía fiscal de los Gobiernos regionales

y, sobre todo, de los Gobiernos locales en la toma de decisiones de
ingresos y, principalmente, de gastos.
• El Gobierno nacional debe cumplir con las reglas fiscales que se

hayan definido en el marco de la gestión fiscal del Estado.
• Los sistemas de descentralización fiscal deben ser sencillos y

transparentes en cuanto al manejo de los ingresos, los gastos, las
transferencias y el endeudamiento público.
• El diseño de los pilares del sistema de descentralización fiscal (ingresos-

gastos-transferencias-endeudamiento) debe corresponderse con los
objetivos de la descentralización (en el caso peruano, asociados al
desarrollo integral, sostenible y armónico del país, y teniendo en
cuenta también los futuros avances de la regionalización expresada
en la creación de regiones geoeconómicamente sostenibles).
• Todos los niveles de gobierno deben tomarse en cuenta en el diseño

y la mejora del sistema de descentralización fiscal, pero considerando
la diferenciación y la particularidad existentes en el conjunto de los
Gobiernos regionales y los Gobiernos locales, con miras a que el
sistema responda a la realidad territorial y social existente.
69
• Se debe continuar con las imposiciones de restricción presupuestaria
dura a los Gobiernos regionales y Gobiernos locales, y excluir las
condonaciones de la deuda en la que hayan podido incurrir.
• Se debe asumir que los sistemas intergubernamentales están

siempre en transición, y, como consecuencia de ello, será necesario
planificar el sistema de descentralización fiscal. La movilidad social
y la evolución del crecimiento deben ser un parámetro que oriente
el grado de descentralización fiscal amplia o restricta que se ha de
aplicar.
• Debe haber un fuerte liderazgo con amplio peso político para

afianzar los cambios y las mejoras del proceso de descentralización
fiscal, que en el caso peruano exige un trabajo articulado de la
Presidencia del Consejo de Ministros y el MEF (por las rectorías en
temas de descentralización y política fiscal, respectivamente).
Estos elementos propuestos por Bahl (1999) deben valorarse de

manera conjunta y sistemática para lograr un adecuado equilibrio fiscal que
contribuya al crecimiento y desarrollo del país, y aumente la capacidad de
respuesta de los tres niveles de gobierno para atender las necesidades y

expectativas de la población.
1.3.3. Sobre recomendaciones para la gestión fiscal
Adicionalmente, tenemos a bien comentar a continuación algunas

recomendaciones que pueden valorarse para una adecuada gestión fiscal.
Sobre el abordaje de riesgos
El proceso de descentralización fiscal puede incidir en un grado de mayor

amplitud, y ello puede conllevar el riesgo de que se generen pedidos de
mayores recursos para los niveles de gobierno regional y local —en tanto
aumentaría la capacidad de gasto y también la capacidad para obtener
mayores ingresos por líneas de endeudamiento—, sin importar que
esto pueda generar conflictos respecto a los desbalances y a la reducida
70 neutralidad fiscal. En ese sentido, para que haya estabilidad en la gestión
fiscal y participen los tres niveles de gobierno, se recomienda que se analice
de forma permanente la evolución de los ingresos y la asignación de gastos,
así como los límites de endeudamiento.
Con respecto a las competencias y funciones transferidas a los Gobiernos

subnacionales, se debe analizar el ejercicio de estas para que se puedan reducir
las brechas de financiamiento que permitan un buen desenvolvimiento
de los Gobiernos regionales y locales, pero sin poner en riesgo las fianzas
públicas y orientando ello sobre la base de la estabilidad macroeconómica.
Por otro lado, si bien tenemos a los Gobiernos locales con alta
disponibilidad de recursos, por los ingresos públicos y transferencias de
canon, sobrecanon, entre otros, estos tienen poca capacidad de gestión; y
ello los pone en riesgo de caer en el despilfarro y la corrupción. Ante esta
situación, se deben fortalecer las líneas de fiscalización y control social y
control político para incidir en una gestión transparente.
Sobre la gestión fiscal, se debe lograr un modelo adecuado que respete

las características de gobierno unitario y descentralizado; siendo consciente
en ello, el ejercicio de la autonomía política, económica y administrativa,
otorgada por la Constitución y sus respectivas leyes orgánicas, deben

alinearse debidamente a la política fiscal que se disponga en el marco
macroeconómico multianual. Asimismo, la disciplina fiscal debe ser parte de
los compromisos fiscales de los tres niveles de gobierno; por lo que es preciso
hacer un control a los límites de gasto y los límites de endeudamiento.
Para una estabilidad en la gestión fiscal, se debe analizar

de forma permanente la evolución de los ingresos y la
asignación de gastos, así como los límites de endeudamiento
de los gobiernos subnacionales.
71
Sobre la distribución
Con el crecimiento económico y la evolución de los ingresos, producto

de una mayor recaudación por las actividades extractivas, se generó una
mayor disponibilidad de recursos en lo que respecta al canon, pero con una
distribución inequitativa. Ello ocasiona que los servicios públicos prestados
en diferentes espacios territoriales sean desiguales, lo cual debe generar
una agenda asociada a mejorar los desbalances verticales y horizontales
en la distribución de los recursos en el marco del actual sistema de
transferencias fiscales. Para ello, se debe valorar mejorar la distribución de
ingresos, analizar los esquemas compensatorios de los que tienen acceso
a menores recursos y desarrollar medidas para aumentar la capacidad de
gestión de aquellos Gobiernos regionales y locales que tienen a disposición
mayores recursos.
Por lo tanto, se debe analizar una reforma en la distribución del canon

para mejorar el acceso de los recursos con el fin de lograr una equidad de
distribución a nivel territorial y social que ayude a un crecimiento y desarrollo
armónico e integral (es decir, con el mismo nivel y desde un beneficio del
conjunto, respectivamente). Esta mejora en la distribución de recursos

debe estar asociada a una clara distribución de roles y responsabilidades
de cada nivel de gobierno para que podamos hacer un uso más eficaz y
eficiente atendiendo al cumplimiento a los objetivos nacionales, sectoriales
y territoriales.
Por otro lado, a nivel local se tiene un gran número de municipalidades

de pequeño tamaño de jurisdicción y de población, lo cual dificulta la
generación de ingresos propios; y se tiene poca recaudación fiscal, lo cual
reduce la capacidad de gestión en la entrega de servicios públicos locales
y mucho menos capacidad en el desarrollo económico local. Ante dicha
situación, se deben destinar recursos fiscales del Estado para fortalecer la
capacidad de gestión local en la obtención de recursos y, además, promover
estrategias de articulación interinstitucional e intergubernamental, como es
el caso de las mancomunidades municipales.
72
Se deben destinar recursos fiscales del Estado para

fortalecer la capacidad de gestión local en la obtención
de recursos y promover estrategias de articulación
interinstitucional e intergubernamental, como es el caso de
las mancomunidades municipales.
Sobre la gestión descentralizada
Se debe enfocar en el equilibrio de responsabilidades del sistema de

descentralización fiscal actual, en donde el Gobierno nacional siga
aumentando la recaudación de ingresos públicos (aumentando la presión
tributaria) y con ello se genere mayor distribución. Asimismo, se debe apoyar
a los Gobiernos locales para que también aumenten su nivel de recaudación
a partir de los impuestos y las contribuciones municipales reconocidas por
ley, y que todo lo antes mencionado se vea reflejado en la mejora de la
atención de bienes y servicios públicos. Por su parte, el sistema de gestión

de rentas descentralizadas debe ser tangible, previsible y transparente; para
ello, se debe analizar la posibilidad de disponer de incentivos para contar
con mayor autonomía y responsabilidad (con rendición de cuentas) que
posibiliten seguir afianzando el papel de cada nivel de gobierno.
Ante la alta dependencia de los Gobiernos regionales y los Gobiernos

locales de la transferencia de recursos del Gobierno nacional, se debe
valorar que se realice una amplia gestión intergubernamental para
aprovechar las capacidades conjuntas en la acción pública desde el Estado
para cumplir con las responsabilidades de gasto y continuar aumentando
la captación de ingresos (principalmente a nivel local, donde hay más
“pereza fiscal”).
Es importante nivelar las diferencias en materia de ingresos entre los

Gobiernos locales o Gobiernos regionales mediante el uso de transferencias.
Se deben analizar las de tipo horizontal y vertical; condicionada y no 73
condicionada; y la de contrapartida y sin contrapartida. Para ello es
importante tener siempre claros los propósitos y las particularidades de la
dinámica que se vaya generando en torno a la situación de desarrollo que se
vaya configurando.
Sobre la descentralización fiscal en los Gobiernos locales, según Eguino

et al. (2018), se debe considerar:
a) El rediseño del financiamiento con recursos propios. La literatura

sobre asignación de fuentes tributarias a cada nivel de gobierno
brinda un conjunto de guías que deberían tenerse en cuenta en el
rediseño (véase, por ejemplo, Bird (2010)). Una recomendación es
que los Gobiernos locales deben tener como principal impuesto el
aplicado a la propiedad inmueble, complementado con un impues-
to bien diseñado a las actividades económicas.
b) El rediseño de los sistemas de transferencia (evitando crear incentivos

que desalienten el esfuerzo fiscal propio y/o que alienten la expan-
sión excesiva del gasto). Se propone una visión de la asignación de
recursos y gastos a los niveles subnacionales de gobierno distinta de
la de las teorías de primera generación. Primero se deben determinar
los gastos y luego asignar los recursos; de modo que se genere una
restricción presupuestaria fuerte.
c) La mejora en la eficiencia (reducción de costos) en la prestación de los

servicios. Se deberían dirigir los esfuerzos en función de las siguientes
preguntas: ¿qué relación existe entre necesidad de gasto y gasto per
cápita?; ¿qué relación hay con las transferencias per cápita?, y ¿qué re-
lación se observa entre los recursos propios y la capacidad tributaria?
Ante las recomendaciones antes vertidas, es necesario ser conscientes

de que lo que se haga en cada realidad respecto a la descentralización fiscal
deberá tener en cuenta algunas desventajas asociadas a la posible pérdida de
economías de escala; a la posible insuficiencia de las Administraciones; a las
diferencias regionales y locales; a las dificultades para contar con estabilidad
macroeconómica; y a la falta de condiciones e incentivos adecuados. No
obstante, también debemos aprovechar las ventajas asociadas a la mayor
74 adecuación de la oferta de bienes y/o servicios públicos a las preferencias
de los ciudadanos; a la mayor innovación en oferta de bienes y/o servicios
públicos; y a la liberación de recursos y responsabilidades a nivel del Gobierno
nacional, en el marco de la labor de los Gobiernos regionales y los Gobiernos
locales, a lo cual se suma la mayor interacción entre ciudadanos y autoridades
en procura del desarrollo territorial y social.
A partir de lo anteriormente desarrollado sobre la descentralización y su

convergencia con la descentralización fiscal, tenemos una conceptualización
de la importancia de los ingresos y de las transferencias para poder cubrir
los gastos y orientar las necesidades de endeudamiento en el marco de la
gestión de los Gobiernos regionales y locales. Con ello, podemos dar inicio
a un análisis concienzudo de los alcances del canon en nuestro país y cómo
se puede valorar a partir de su utilidad en la incidencia en el desarrollo y la
gestión regional y local.
Ello es de alto interés por la vinculación estratégica del canon, el cual

está asociado a la finalidad de la descentralización enfocada en el desarrollo
integral, armónico y sostenible del país; considerando además que el canon
apuntala el rol de los Gobiernos regionales y locales en la inversión pública
que se requiere para mejorar las condiciones de vida y el desarrollo de sus
correspondientes territorios.
Se debe realizar una amplia gestión intergubernamental para

aprovechar las capacidades conjuntas en la acción pública
desde el Estado para cumplir con las responsabilidades de
gasto y continuar aumentando la captación de ingresos.
75
II.
EL CANON EN EL PERÚ EN EL MARCO
DE LOS RECURSOS DETERMINADOS
77
78
2.1. TIPOS DE CANON
Según lo desarrollado en el capítulo anterior, el canon, como parte de los

recursos determinados que componen los ingresos públicos, es de vital
importancia para los Gobiernos subnacionales, ya que forma parte de las
transferencias que estos reciben del Gobierno central y compone el mayor
porcentaje de sus ingresos.
Se encuentra regulado mediante la Ley 27506, Ley de Canon, que define

al canon como “la participación efectiva y adecuada de la que gozan los
gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por
el Estado por la explotación económica de los recursos naturales”. Esta ley
determina cuáles son los recursos naturales cuya explotación genera canon 79
y regula su distribución en favor de los Gobiernos regionales y locales de las
jurisdicciones donde se exploten dichos recursos, lo cual concuerda con el
artículo 77 de la Constitución Política del Perú, en el que se establece que
“las circunscripciones donde se genera la explotación de recursos naturales
deben recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas
obtenidas por el Estado, en calidad de canon”.
Asimismo, el reglamento de esta ley establece —para algunos tipos de

canon— los criterios para su constitución, uso, transferencia y distribución.
Cabe mencionar que el sector petrolero ya tenía antes una regulación para la
distribución de la renta específica para cada región productora. Por lo tanto,
en esta Ley de Canon se menciona que sigue vigente lo que se establece en
esas leyes. Adicionalmente, los reglamentos de las distintas leyes se presentan
a través de decretos supremos (Viale y Cruzado, 2012).
Según el MEF, en la actualidad existen los siguientes tipos de canon:

canon minero, canon hidroenergético, canon gasífero, canon pesquero,
canon forestal, y canon y sobrecanon petrolero.
2.1.1. Canon minero
Es la participación efectiva y adecuada de la que gozan los Gobiernos

regionales y locales del total de ingresos y rentas obtenidas por el Estado
como resultado de la explotación económica de recursos mineros metálicos
y no metálicos. Según Medrano et al. (2018), es el más importante de los seis
tipos de canon que existen en el Perú, debido al volumen de recursos que
genera para las zonas donde se distribuye.
Constitución
Está constituido por el 50% del total de ingresos y rentas obtenidos del Estado
en la actividad minera, por el aprovechamiento de los recursos minerales,
metálicos y no metálicos.
Según el artículo 72 de la Ley de Minería, la participación en la renta que

80 produzca la explotación de recursos minerales a los que se refiere el artículo
121 de la Constitución Política del Perú se traduce en la redistribución de un
porcentaje del impuesto a la renta que paguen los titulares de la actividad
minera.
Para el caso de empresas que cuenten con alguna concesión minera,

pero cuya principal actividad no esté regulada por la Ley de Minería, se aplica
un factor sobre el impuesto a la renta pagado por dichas empresas para
determinar el monto del impuesto que se usará para calcular el canon. Dicho
factor se obtendrá de la estructura de costos de producción de la Estadística
Anual Manufacturera del Ministerio de la Producción.
Área de influencia
Se considera área de influencia al área territorial de los Gobiernos regionales

y locales donde se encuentra ubicada la concesión minera en explotación,
otorgada según lo dispuesto en el Texto Único Ordenado de la Ley General
de Minería.
Sobre su distribución
La distribución se determina según lo dispuesto en el numeral 5.2 del artículo

5 de la Ley de Canon. Asimismo, conforme al reglamento de la mencionada
ley, para su distribución, se debe tener en cuenta si el titular minero posee

varias concesiones en explotación ubicadas en circunscripciones distintas,
o si la extensión de una concesión minera en explotación comprende
circunscripciones vecinas.
Para el primer caso, el canon minero se distribuye en proporción al valor

de venta del “concentrado o equivalente”, que proviene de cada concesión,
según declaración jurada sustentada en cuentas separadas que formula el
titular minero al Ministerio de Energía y Minas (MINEM) y al MEF, dentro de los
tres primeros meses de cada año. Dicha declaración jurada debe presentarse
de manera electrónica, a través del portal web del MINEM, según el formulario
aprobado por dicho ministerio mediante resolución ministerial. Mientras
que, para el segundo caso, la distribución debe realizarse en partes iguales.
Se deben considerar, para el primer supuesto, los siguientes criterios:
• En el caso de la minería no metálica, se distribuirá en función del va- 81

lor de venta del componente minero.
• Las ventas del concentrado o equivalente y del componente minero

corresponden a las realizadas en el año anterior.
• Para definir “concentrado o equivalente” y “componente minero”, y

establecer el valor de venta, se debe aplicar lo establecido en los ar-
tículos 2 y 4 del reglamento de la Ley 28258, Ley de Regalía Minera, y
sus modificatorias.1
• La información que el MINEM remite al MEF sobre el monto del ca-

non minero debe consolidar, coordinar y uniformizar la información
contenida en la declaración jurada, antes mencionada, que formula
el titular minero.
Para determinar el importe del canon minero que deberá transferirse a

favor de los Gobiernos subnacionales —el cual proviene del impuesto a la
1
Tras la publicación del Decreto Supremo 180-2011-EF, se modificaron los mencionados
artículos. Como resultado, las definiciones de “concentrado o equivalente” y “componente
minero” deben aplicar lo establecido en el artículo 3.4 de la Ley 28258, Ley de Regalía Minera.
renta—, el MINEM, dentro de los primeros tres meses del año, debe informar
al MEF sobre los titulares, los concesionarios o las empresas —así como
sobre la ubicación distrital del recurso explotado y su Registro Único de
Contribuyente correspondiente— que durante el ejercicio gravable del año
anterior hayan realizado actividades extractivas de recursos naturales a fin
de que el MEF solicite a la SUNAT los montos del impuesto a la renta pagados
por dicho contribuyente. Posteriormente, la SUNAT debe informar al MEF
respecto de los montos del impuesto a la renta que permitirán calcular el
monto correspondiente para el tipo de canon.
Por su parte, el INEI y el sector al que corresponde la actividad que explota

el recurso natural por el cual se genera canon deben proporcionar también al
MEF la información necesaria a fin de elaborar los índices de distribución para
el canon minero que resulten de la aplicación de los criterios de distribución
anteriormente establecidos.
82
El canon es la participación efectiva y adecuada de la

que gozan los Gobiernos regionales y locales del total de
ingresos y rentas obtenidas por el Estado como resultado de
la explotación económica de recursos mineros metálicos y
no metálicos.
Transferencias de capital
Gastos de capital
Endeudamiento
Figura 5
Evolución de transferencias en canon minero (periodo 2010-2021)
S/.4,000.00
S/.3,500.00
S/.3,000.00
Millones
S/.2,500.00
S/.2,000.00
S/.1,500.00
S/.1,000.00
S/.500.00
S/.0.00
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Gobiernos Regionales Gobiernos Locales

83
Nota: Adaptado de Base de datos de consulta de ejecución de gasto, por Ministerio de Economía y Finanzas,
400
2021, MEF.
350
2.1.2.
300 Canon de los hidrocarburos
250
El concepto de canon de los hidrocarburos es agregado por la Ley de Canon
200
del 2001, a la vez que se agrega la figura de canon gasífero a la ya existente
150
de canon petrolero.
100
50
Con el inicio del proyecto Camisea en el 2004, de donde se extrae
gas natural (GN) y líquidos de gas natural (LGN), la estructura productiva de
0
los hidrocarburos se2005
2001 2002 2003 2004 modificó
2006 2007 de
2008manera
2009 2010 radical. Según
2011 2012 2013 2014 el
2015Grupo
2016 2017Propuesta
2018 2019
Ciudadana (2019), si bienGas hace veinte años
Petróleo el petróleo
LGN concentraba gran
parte de la producción de hidrocarburos y llegaba al 90%, este fue perdiendo
presencia hasta llegar al 15% en el 2018. En contraste, el gas comenzó con
un Canon
6% ypara
llegó a concentrar
Canon parael 62% deSobrecanon
la producción total. Canon para
Loreto Piura-Tumbes Loreto Puerto Inca - Huánuco
10% del valor 10% del valor de producción 2.5 % del valor de De acuerdo al artículo
de producción de petróleo y gas de producción de petróleo 379 de la Ley Nº 24977
de petróleo de Loreto Piura-Tumbes de Ucayali para Loreto
1976 1982 1983 1984 1988 2001 2002 2013
Cobrecanon Cobrecanon Ley General Se uniformiza el

Ucayali Tumbes de Canon canon y sobrecanon
2.5 % del valor de producción 2.5 % del valor de producción Mantiene los porcentajes 15% en Piura, Tumbes, Loreto,
de petróleo de Loreto de petróleo y gas de Piura de canon de las Ucayali y Puerto Inca (Huánuco)
para Ucayali para Tumbes legislaciones vigentes
Mill
S/.2,000.00
S/.1,500.00
S/.1,000.00
S/.500.00
S/.0.00
Figura 6
Volumen
2010 de producción
2011 2012 anual2016
2013 2014 2015 de hidrocarburos:
2017 2018 2019 2020 2021
miles
Gobiernos de barriles equivalentes
Regionales por día
Gobiernos Locales
400
350
300
250
200
150
100
50
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
84 Gas Petróleo LGN
Nota: Tomado de Vigilancia de las industrias extractivas. Reporte Nacional n.° 24 (p. 28), por Grupo Propuesta
Ciudadana, 2020, Grupo Propuesta Ciudadana.
Canon para Canon para Sobrecanon Canon para
Bajo ese marco, junto al canon minero, el canon de los hidrocarburos
es unode10%producción
de los principales
del valor generadores
10% del valor de producción
de petróleo y gas de
2.5 % de
del valorrenta
producción de petróleo
de por379De extracción
acuerdo al artículo
de la Ley Nº 24977
de recursos
naturales. Dicha renta generada se transfiere, bajo el concepto de canon y
sobrecanon 1976 petrolero

1982 y canon 1983 gasífero,
1984 a las 1988 regiones
2001donde 2002 se localizan
2013 los
recursos naturales.
a) Canon y sobrecanon
Ucayali petrolero
Tumbes de Canon canon y sobrecanon
Según el MEF (2021),
de petróleo de Loretose define
para Ucayali
como
de petróleo y gas deel derecho
Piura
para Tumbes
de lasdezonas
de canon las
legislaciones vigentes
donde
Ucayali y Puerto Incalos recursos
(Huánuco)
naturales están ubicados a participar adecuadamente en la explotación de

petróleo, gas natural asociado y condensados.
A diferencia de los otros tipos de canon existentes, el petróleo presenta

un sobrecanon, pues para determinados departamentos se establece una
S/.800.00
tasa adicional a la determinada inicialmente. Asimismo, existe un marco legal
S/.700.00
específico para los departamentos donde se explotan estos recursos. Estos
S/.600.00
departamentos son Loreto, Ucayali, Piura, Tumbes y la provincia de Puerto
S/.500.00
Millones
Inca en Huánuco (que solo recibe canon).

S/.400.00
S/.300.00
S/.200.00
S/.100.00
S/.0.00
150
100
50
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Figura 7
Histórico del canonPetróleo
Gas
y sobrecanonLGN
petrolero
Canon para Canon para Sobrecanon Canon para

10% del valor 10% del valor de producción 2.5 % del valor de De acuerdo al artículo
de producción de petróleo y gas de producción de petróleo 379 de la Ley Nº 24977
1976 1982 1983 1984 1988 2001 2002 2013

Elaboración propia
85
Constitución
S/.800.00
S/.700.00
Inicialmente, estaba constituido por el 12,5% del valor de la producción
S/.600.00
que obtiene el Estado por la explotación de petróleo, gas natural asociado
S/.500.00
Millones
y condensados; no obstante, desde el 2013, mediante la Ley 30062 se

S/.400.00
aumentaron los porcentajes de canon y sobrecanon, los que quedaron
S/.300.00
constituidos por el 15% ad valorem de la producción total de petróleo que
S/.200.00
obtiene el Estado por la explotación de petróleo, gas natural asociado
S/.100.00
y condensados en los departamentos de Loreto, Ucayali, Piura, Tumbes;
S/.0.00
mientras que,2010 en la2011
provincia de Puerto
2012 2013 2014 Inca
2015 en Huánuco,
2016 2017 2018 el canon petrolero
2019 2020 2021
se incrementó de 10 al 15% del valor de producción de hidrocarburos de la
zona, y se paga con las regalías que se derivan de su explotación.
S/.1,400.00
S/.1,200.00
S/.1,000.00
Millones
S/.800.00
S/.600.00
S/.400.00
Tabla 14
Composición del canon y sobrecanon petrolero en Loreto y Ucayali
Para la actividad de explotación realizada en Loreto y Ucayali
Canon Sobrecanon
– 15% ad valorem2 de la producción total de petróleo en – 3,75% del valor de la

dichas regiones. producción petrolera en
– 50% del impuesto a la renta de las empresas productoras las zonas mencionadas.
de petróleo y gas en dichas regiones.
– 50% del impuesto a la renta de las empresas que prestan
servicios complementarios o accesorios a la explotación
de petróleo y gas en las regiones mencionadas.
Nota: Adaptado de la Ley 30062, Ley que uniformiza el canon y el sobrecanon por la explotación de petróleo y
gas para los departamentos de Piura, Tumbes, Loreto, Ucayali y la provincia de Puerto Inca en el departamento
de Huánuco, por Congreso de la República, 2013, Diario Oficial El Peruano.
86 Tabla 15
Composición del canon y sobrecanon petrolero en Piura y Tumbes
Para la actividad de explotación realizada en Piura y Tumbes
Canon Sobrecanon
– 15% ad valorem de la producción total de petróleo – 3,75% de la participación

en dichas regiones. sobre la renta de la
– 50% del impuesto a la renta de las empresas explotación de petróleo
productoras en dichas regiones. en dichas zonas
– 50% del impuesto a la renta de las empresas que
prestan servicios complementarios o accesorios a la
explotación del petróleo en las regiones mencionadas.
Nota: Adaptado de la Ley 30062, Ley que uniformiza el canon y el sobrecanon por la explotación de
petróleo y gas para los departamentos de Piura, Tumbes, Loreto, Ucayali y la provincia de Puerto Inca en el
departamento de Huánuco, por Congreso de La República, 2013, Diario Oficial El Peruano.
2
Impuesto basado en el valor de bienes inmuebles o bienes personales.
Tabla 16
Composición del canon en Puerto Inca - Huánuco
Para la actividad de explotación realizada en Puerto Inca - Huánuco
– Se incrementa la tasa del canon a 15%.
– 50% del impuesto a la renta de las empresas productoras de la zona.
– 50% del impuesto a la renta de las empresas que prestan servicios complementarios
o accesorios a la explotación de petróleo en la zona.
Nota: Adaptado de la Ley 30062, Ley que uniformiza el canon y el sobrecanon por la explotación de
petróleo y gas para los departamentos de Piura, Tumbes, Loreto, Ucayali y la provincia de Puerto Inca en el
departamento de Huánuco, por Congreso de La República, 2013, Diario Oficial El Peruano.
Área de influencia
Para efecto de la distribución, según el MEF, se considera área de influencia

al área territorial de los departamentos de Loreto, Ucayali, Piura, Tumbes y la 87
provincia de Puerto Inca.
La distribución es diferenciada para cada departamento y beneficia a los

Gobiernos regionales y locales, a las universidades nacionales, a los institutos
superiores tecnológicos y pedagógicos estatales y a los institutos de
investigación de la Amazonía peruana. Esta distribución es mensual y, para
calcular el monto, el MEF debe determinar y, en el caso de Piura y Tumbes,
actualizar anualmente los índices de distribución del canon y sobrecanon
petrolero. Para ello, el MINEM y PERUPETRO S.A. deben proporcionar al
MEF la producción fiscalizada de petróleo a nivel departamental, provincial
y distrital. Y, el INEI debe proporcionar el indicador de pobreza vinculado
a necesidades básicas insatisfechas y las proyecciones de la población.
Asimismo, el Ministerio de Educación (MINEDU) debe brindar la relación de
institutos superiores pedagógicos y tecnológicos estatales beneficiarios del
canon y sobrecanon petrolero.
100
50
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Gas Petróleo LGN
El canon y sobrecanon
Canon para Canon para
petrolero se entiende como
Sobrecanon
el derecho
Canon para
de las
Loreto zonas donde
Piura-Tumbes los recursos naturales están ubicados
Loreto Puerto Inca - Huánuco a
participar
10% del valor
adecuadamente en2.5 %ladel valor
explotación
de
de petróleo,
De acuerdo al artículo
gas natural deasociado
de producción petróleo y gas de y condensados.
producción de petróleo 379 de la Ley Nº 24977
1976 1982 1983 1984 1988 2001 2002 2013

Figura 8
Evolución de transferencia de canon y sobrecanon
petrolero (periodo 2010-2021)
88
S/.800.00
S/.700.00
S/.600.00
S/.500.00
Millones
S/.400.00
S/.300.00
S/.200.00
S/.100.00
S/.0.00
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
2021, MEF.
b) Canon gasífero
S/.1,400.00
Fue creado por el artículo 11 de la Ley de Canon del 2001. Se entiende como
S/.1,200.00
la participación que perciben las circunscripciones donde está ubicado
S/.1,000.00
geográficamente el recurso natural sobre los ingresos que percibe el Estado
Millones
en laS/.800.00
explotación de gas natural y condensados de gas.
S/.600.00
S/.400.00
S/.200.00
Constitución
Está conformado por el 50% del impuesto a la renta que pagan las empresas
que realizan actividades de explotación de gas natural; el 50% de las regalías
provenientes de los contratos de licencia; y el 50% del valor de realización o
venta descontados los costos hasta el punto de medición de la producción
en los contratos de servicios, donde participa el Estado, derivados de la
explotación de gas natural y condensados.
Asimismo, en aquellas empresas en las que además del gas natural

y condensados exploten otros hidrocarburos, se aplicará un factor sobre
el impuesto a la renta que pagan dichas empresas a fin de determinar el
monto del mencionado impuesto que se usará para calcular el canon. Este
factor se obtendrá de la estructura de los volúmenes de producción de estos
hidrocarburos que, para tal efecto, informe el MINEM.
Área de influencia 89
Comprende al área territorial de los Gobiernos regionales y locales en

cuya circunscripción se realice la actividad de explotación del gas natural
y condensados, otorgados bajo las formas contractuales dispuestas en el
artículo 10 de la Ley 26221, Ley Orgánica de Hidrocarburos y sus normas
reglamentarias.
Tabla 17
Formas contractuales establecidas por la Ley Orgánica de Hidrocarburos
Otras
Contrato de licencia Contrato de servicios
modalidades
Es celebrado por PERUPETRO Es celebrado por PERUPETRO Autorizadas por el

S.A. con el contratista, y S.A. con el contratista para que MINEM.
por el cual este obtiene la este ejerza el derecho de realizar
autorización para explorar y actividades de exploración y
explotar hidrocarburos en el explotación de hidrocarburos en
área de contrato. Se transfiere el área de contrato. El contratista
el derecho de propiedad de recibe una retribución en función
los hidrocarburos extraídos al a la producción fiscalizada de
contratista, quien debe pagar hidrocarburos.
una regalía al Estado.
Nota: Adaptado de la Ley 26221, Ley Orgánica de Hidrocarburos, por Ministerio de Energía y MInas, 1993,
Cuando los contratistas posean concesiones en explotación ubicadas

en circunscripciones distintas, la distribución se realizará en proporción
al volumen de producción obtenido, según informe el MINEM. Por otro
lado, en caso de concesiones en explotación cuya extensión comprenda
circunscripciones vecinas, la distribución será en partes iguales.
Sigue lo dispuesto en el numeral 5.2 del artículo 5 de la Ley de Canon y

distribuye entre los Gobiernos regionales y locales conforme los índices
de distribución que fije el MEF sobre la base de criterios de población y
necesidades básicas insatisfechas.
Para calcular el monto, basándose en la información proporcionada por

el INEI, el MINEM y la SUNAT, la Dirección General de Presupuesto Público
del MEF efectúa el cálculo correspondiente de los índices de distribución del
90 canon gasífero preveniente del impuesto a la renta. Una vez determinado el
monto, se transferirá a los Gobiernos regionales y locales hasta en 12 cuotas
consecutivas mensuales.
El monto proveniente de las regalías y de la participación del Estado

en los contratos de servicios lo determina mensualmente PERUPETRO S.A.,
y se deposita a los Gobiernos regionales y locales en cuentas especiales
denominadas “canon gasífero - regalías”.
S/.100.00
S/.0.00
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Figura 9
Evolución de transferencias en canon gasífero por renta y regalías a los
Gobiernos regionales y locales (periodo 2010-2021)
S/.1,400.00
S/.1,200.00
S/.1,000.00
Millones
S/.800.00
S/.600.00
S/.400.00
S/.200.00
S/.0.00
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
GR - Renta GL: Renta GR - Regalías GL - Regalías

91
2021, MEF.
Es importante señalar que para el caso del canon y sobrecanon petrolero,

aparte de aplicarse los índices de distribución según lo dispuesto en el
6,000,000.00
Decreto Ley 21678, se aplica lo dispuesto en el artículo 161 de la Ley 23350, en
5,000,000.00
la Ley 23630, en la Ley 23871, en el artículo 379 de la Ley 24977, en el Decreto
de 4,000,000.00
Urgencia 027-98, y normas reglamentarias, complementarias y conexas,
según sea el caso. Es por ello que su distribución queda según se muestra en
3,000,000.00
la Tabla 18.
2,000,000.00
1,000,000.00
El 0.00
canon2004
gasífero
2005 se 2006
entiende
2007como
2008la participación
2010 2012 2014
que perciben las circunscripciones donde está ubicado
geográficamente el recurso natural sobre los ingresos
que percibe el Estado en la explotación de gas natural y
condensados de gas.
S/.180
S/.160
S/.140
S/.120
lones
S/.100
Tabla 18
Distribución del canon y sobrecanon petrolero
Puerto
Loreto Ucayali Piura Tumbes
Inca
Sobrecanon
Sobrecanon
Sobrecanon
Sobrecanon
Canon y
Canon y
Canon y
Canon
Canon
Gobierno Regional 52% 20% 52% 20% 20%
Gobiernos Locales 40% 70% 40% 70% 70% 100%
Distrito productor 10%
Provincia productora 20% 20% 20%
Departamento
productor 40% 50% 50%
Universidades
92 Nacionales 5% 5% 5% 5% 5% 5%
Inst. Invest.
Amazonía Peruana 3% 2% 3%
Inst. Su. Tec. y

Pedagógico 3% 5% 5%
Nota: Tomado del Portal de Transparencia Económica, por Ministerio de Economía y Finanzas, 2021, MEF.
2.1.3. Canon forestal
Es la participación de la que gozan las circunscripciones del pago de los

derechos de aprovechamiento de los productos forestales y de fauna
silvestre, así como de los permisos y las autorizaciones que otorgue el
Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA).3
3
Actualmente denominado Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), organismo
público del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego.
Constitución
Se compone del 50% del pago del derecho de aprovechamiento, referido

al pago por los permisos, las autorizaciones y las concesiones de productos
forestales y de fauna silvestre que recaude el INRENA.
Área de influencia
Comprendida por el área territorial de los Gobiernos regionales y locales

en cuya circunscripción se hayan otorgado concesiones, autorizaciones y/o
permisos, conforme a la Ley 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, así
como en sus normas reglamentarias. Asimismo, en caso de concesiones,
autorizaciones y/o permisos cuya extensión comprenda dos o más
circunscripciones vecinas, la distribución se realizará en partes iguales.
Se distribuye entre los Gobiernos regionales y locales según lo establecido en

93
el numeral 5.2 del artículo 5 de la Ley de Canon y sus normas modificatorias.
Para calcular el monto, el INEI y el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego

deben proporcionar al MEF la información necesaria para elaborar los índices
de distribución que resulten de los criterios de distribución establecidos
en la Ley de Canon. Asimismo, el monto del canon forestal se determina
semestralmente. Para ello, el SERFOR debe informar al MEF respecto a la
ubicación de las concesiones, las autorizaciones y/o los permisos otorgados
antes de que culmine el semestre, para que se puedan determinar los índices
de distribución respectivos.
Una vez determinados y publicados mediante resolución ministerial, el

SERFOR transfiere los montos correspondientes al canon a las municipalidades
y Gobiernos regionales mediante una cuenta especial denominada “canon
forestal”.
S/.1,400.00
S/.1,200.00
S/.1,000.00
El canon forestal es la participación de la que gozan
las circunscripciones del pago de los derechos de
Millones
S/.800.00
aprovechamiento de los productos forestales y de fauna
S/.600.00
silvestre, así como de los permisos y las autorizaciones que
otorgue el Instituto Nacional de Recursos Naturales.
S/.400.00
S/.200.00
S/.0.00
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Figura 10
Evolución de transferencias por canon forestal (periodo 2004-2014)
6,000,000.00
94
5,000,000.00
4,000,000.00
3,000,000.00
2,000,000.00
1,000,000.00
0.00
2004 2005 2006 2007 2008 2010 2012 2014
2021, MEF.
2.1.4. Canon hidroenergético

S/.180
Se creó en el 2001 mediante la Ley de Canon, y es la participación de la

S/.160
que gozan los Gobiernos regionales y locales sobre los ingresos y las rentas
S/.140
obtenidos
S/.120 por el Estado por el uso del recurso hídrico en la generación de
Millones
energía eléctrica.
S/.100
S/.80
S/.60
S/.40
S/.20
S/.0
Constitución
Está conformado por el 50% del total de los ingresos y las rentas pagados
por los concesionarios que utilicen el recurso hídrico para generar energía,
de conformidad con lo establecido en la Ley de Concesiones Eléctricas.
Es importante señalar que los montos antes mencionados no incluyen los
montos recaudados por concepto de retribución única a cargo de dichas
empresas.
También, en aquellas empresas que, además de producir energía

eléctrica utilizando el recurso hídrico, tengan otra u otras actividades que
no generan canon, se aplicará un factor sobre el impuesto a la renta que
pagan dichas empresas a fin de determinar el monto final del impuesto antes
mencionado, que se usará para calcular el canon. Este factor se obtiene de
forma proporcional en función a la utilidad bruta o ventas netas de cada
actividad. Para ello, las empresas deberán remitir al MINEM la información
desagregada de la utilidad bruta o ventas netas por actividades. En caso de 95
no contar con la información antes señalada, la base de referencia del canon
hidroenergético se determinará en partes iguales.
Área de influencia
Comprende al área territorial de los Gobiernos subnacionales en cuya

circunscripción se encuentre la central de generación de energía eléctrica,
según lo dispuesto en el contrato de concesión suscrito al amparo de la Ley
de Concesiones Eléctricas.
En el caso de empresas generadoras de electricidad que posean

centrales de generación eléctrica por el recurso hídrico y que estén ubicadas
en circunscripciones distintas, la distribución se dará en proporción a la
producción de energía eléctrica, según informe el MINEM. Asimismo,
en el caso de centrales de generación eléctrica ubicadas en dos o más
circunscripciones vecinas, se distribuirá en partes iguales.
Los criterios y porcentajes para su distribución a los Gobiernos subnacionales

deben seguir lo establecido en el artículo 5.2 de la Ley de Canon. Para calcular
S/.200.00
S/.0.00
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
el monto, el INEI, el MINEM y la SUNAT deben remitir a la Dirección General de

Presupuesto Público la información pertinente para determinar los índices
de distribución del canon hidroenergético, el cual se distribuye hasta en 12
cuotas consecutivas mensuales.
6,000,000.00
5,000,000.00
4,000,000.00
El canon hidroenergético es la participación de la que gozan
los Gobiernos regionales y locales sobre los ingresos y las
3,000,000.00
rentas obtenidos por el Estado por el uso del recurso hídrico
en la generación de energía eléctrica.
2,000,000.00
1,000,000.00
0.00
2004 2005 2006 2007 2008 2010 2012 2014
96
Figura 11
Evolución de transferencias en canon hidroenergético (periodo 2010-2021)
S/.180
S/.160
S/.140
S/.120
Millones
S/.100
S/.80
S/.60
S/.40
S/.20
S/.0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
2021, MEF.
S/.120
S/.100
S/.80
Millones
S/.60
2.1.5. Canon pesquero
Participación de la que gozan las circunscripciones sobre los ingresos

y las rentas obtenidos por el Estado por la explotación de los recursos
hidrobiológicos provenientes de las empresas dedicadas a la extracción
comercial de pesca de mayor escala de recursos naturales hidrobiológicos de
aguas marítimas y continentales, lacustres y fluviales, y de aquellas empresas
que, además de extraer estos recursos, se encarguen de su procesamiento.
Constitución
Constituido por el 50% del impuesto a la renta y los derechos de pesca,

referidos en la Ley General de Pesca, pagado por las empresas dedicadas
a la extracción comercial de pesca de mayor escala, de recursos naturales
hidrobiológicos de aguas marítimas, y continentales lacustres y fluviales.
En el caso de las empresas que, además de extraer recursos

97
hidrobiológicos, se encarguen de su procesamiento industrial, se les aplicará
un factor sobre el impuesto a la renta para determinar el monto final de
dicho impuesto, que se usará para calcular el canon pesquero. Este factor se
obtiene de la estructura de costos de producción de la Estadística Pesquera
Anual del Ministerio de la Producción, y es autorizado por el INEI.
Área de influencia
Comprende el área territorial de los Gobiernos regionales y locales en cuya

circunscripción las empresas dedicadas a la extracción comercial de pesca de
mayor escala, a las que se refieren los artículos 30 y 31 del reglamento de la
Ley General de Pesca, desembarquen los recursos hidrobiológicos.
Tabla 19
Clasificación de la extracción comercial de pesca
Extracción comercial en el ámbito Extracción comercial en el ámbito continental
marino de mayor escala de mayor escala
Se realiza con embarcaciones mayores Utiliza artes de pesca mayores y embarcaciones

de 32,6 metros cúbicos de capacidad de con más de 10 metros cúbicos de cajín isotérmico
bodega. o depósito similar.
Nota- Adaptado de la Ley 25977, Ley General de Pesca, por Ministerio de Pesquería, 1992, Diario Oficial El
Peruano.
En los casos en que las empresas antes mencionadas no desembarquen

los recursos hidrobiológicos extraídos, el canon pesquero proveniente de los
derechos de pesca se distribuirá entre las zonas donde se realicen operaciones
de desembarque de pesca de mayor escala de manera proporcional al
volumen de pesca de mayor escala desembarcado en dichas zonas.
Los criterios y porcentajes para su distribución a los Gobiernos subnacionales

deben seguir lo establecido en el artículo 5.2 de la Ley de Canon.
El monto del canon pesquero que proviene de los derechos de pesca

se determina semestralmente, en virtud de lo dispuesto en los artículos 414
y 475 del reglamento de la Ley General de Pesca. Para ello, el Ministerio de
la Producción deberá informar al MEF de los lugares donde las empresas
dedicadas a la extracción comercial de pesca de mayor escala desembarquen
98 los recursos hidrobiológicos, así como de los volúmenes de pesca de mayor
escala desembarcados en tales zonas durante los primeros días del mes que
inicia el semestre, para determinar los índices de distribución respectivos.
Una vez determinado dicho monto, este será transferido por el Ministerio
de la Producción en una cuenta especial denominada “Canon pesquero.
Derechos de pesca”, previa resolución ministerial.
4
Sobre la modalidad de pago de los derechos de pesca.
5
Sobre la modalidad de pago de derechos por permiso de pesca para embarcaciones de
bandera extranjera.
0.00
2004 2005 2006 2007 2008 2010 2012 2014
El canon pesquero es la participación de la que gozan las

S/.180
circunscripciones sobre los ingresos y las rentas obtenidos por
S/.160
el Estado por la explotación de los recursos hidrobiológicos
provenientes de las empresas dedicadas a la extracción comercial
S/.140
de pesca de mayor escala de recursos naturales hidrobiológicos,
S/.120
Millones
y de aquellas empresas que, además de extraer estos recursos, se

S/.100
encarguen
S/.80
de su procesamiento.
S/.60
S/.40
S/.20
S/.0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
GobiernosFigura 12
Regionales Gobiernos Locales
Evolución de transferencias en canon pesquero por impuesto a la renta y
derecho de pesca (periodo 2012-2021) 99
S/.120
S/.100
S/.80
Millones
S/.60
S/.40
S/.20
S/.0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
GR-DP GL-DP GR-IR GL-IR
Nota: Adaptado de Base de datos de consulta de ejecución de gasto, por Ministerio de Economía y
Finanzas, 2021, MEF.
2.2. LA IMPORTANCIA DEL CANON EN EL DESARROLLO

REGIONAL Y LOCAL
2.2.1. Utilización del canon en Latinoamérica
La distribución de la renta generada por las industrias extractivas,

especialmente los hidrocarburos y la minería, se viene convirtiendo en un
tema cada vez más relevante, especialmente para los países de América
Latina, en un contexto donde existe una tendencia de volatilidad respecto a
la demanda de los recursos naturales.
En ese contexto, es necesario indicar los distintos aspectos de distribución

que existen. El primero se refiere a la distribución de la renta entre las
empresas que explotan los hidrocarburos o los minerales y el país que posee
estos recursos, que en un entorno cambiante puede implicar la creación de
100 nuevos impuestos o regalías, el aumento de las tasas de los que ya existían,
la renegociación de contratos y otras nuevas formas contractuales (Viale y
Cruzado, 2012).
El segundo aspecto de distribución de la renta de los hidrocarburos o

los minerales es entre el Gobierno central y los Gobiernos subnacionales.
Los Gobiernos subnacionales tienen distintos nombres en cada país de
América Latina (estados, regiones, departamentos, prefecturas, municipios,
cantones, etc.), pero, en general, se observa una tendencia al incremento de
la participación de estos Gobiernos en la renta generada por la extracción
(Viale y Cruzado, 2012).
Aunque hay distintas formas de distribución o asignación de la renta

entre los distintos niveles de gobierno, la más usada en América Latina es la
de las transferencias intergubernamentales, en las que las bases impositivas,
las alícuotas y las participaciones de los diferentes niveles de gobierno
se determinan a nivel nacional y los ingresos se asignan a los Gobiernos
subnacionales. Además, para cada asignación se definen reglas específicas
(fórmulas), criterios y funcionamiento. Asimismo, en la mayoría de los países
se usa el principio de origen. Es decir, se asignan los recursos generados
por la explotación de minerales o hidrocarburos solo a los Gobiernos
subnacionales de las áreas donde se realiza esta extracción. Las áreas donde
no hay extracción no reciben nada. La lógica detrás de esto es compensar a

las áreas subnacionales por el capital natural que se está extrayendo. Por otro
lado, hay algunos ejemplos, como Bolivia y Colombia, países en los que se
han creado mecanismos para incluir también a las áreas donde no se extrae
(o no productoras) para reducir la concentración y las diferencias generadas
por estas transferencias (Viale y Cruzado, 2012).
En cuanto al marco legal que se sigue para la distribución, se puede

señalar que existen distintas formas de establecerlo: a) Rol de la Constitución.
En muchas Constituciones existe referencia expresa a la definición de una
participación de la renta generada por la explotación de recursos naturales
para las zonas (regiones o localidades) en donde se realiza la extracción. Incluir
otros detalles como la tasa de la regalía o impuesto hace que sea más difícil
introducir cambios. b) Leyes específicas. Usualmente en las leyes específicas
se establece la tasa de regalía o impuesto y el método básico de cálculo. c)
Decretos. En la mayoría de los casos, los decretos presentan las fórmulas del
101
cálculo del pago de regalías o impuestos y las fórmulas de la distribución. En
los países de América Latina hay casos que difieren. Por ejemplo, en el caso de
Bolivia, la tasa de regalía se establece en la Constitución (Viale y Cruzado, 2012).
De los mecanismos mencionados para capturar o conseguir renta

de la explotación de recursos mineros o hidrocarburíferos, los Gobiernos
de los países pueden escoger distribuir algunos de ellos a Gobiernos
subnacionales. Entre los principales modos se encuentran los siguientes
(Viale y Cruzado, 2012):
• Tasas y contribuciones directas. Estas son contribuciones que están

directamente relacionadas con la extracción de minerales o hidro-
carburos. Por ejemplo, las regalías. Existen reglas en la mayor parte
de países sobre la distribución del total de estos recursos. Una dis-
tribución entre el Gobierno nacional, incluidos organismos públicos
especiales (como fondos de ciencia y tecnología) y los Gobiernos
subnacionales (en sus diferentes niveles, regionales, provinciales o
locales).
• Ingresos provenientes de las empresas públicas. Su trasmisión hacia el

Gobierno se realiza en la forma de liquidación de utilidades; una par-
te se queda en la empresa y, en el caso de la otra parte, la tendencia

es ingresarla en su totalidad al presupuesto público con reglas de
uso.
• Impuestos y tasas universales. En general, son parte de los recursos

nacionales y no tienen normas de distribución. En algunos casos han
sido incluidos en la distribución a falta de recursos asociados al pun-
to a) (por ejemplo, el impuesto a la renta en Perú).
• Impuesto a la comercialización. En general, consideran una parte im-

portante de recursos fiscales y se tienen reglas en relación con la des-
centralización fiscal.
De las opciones antes mencionadas, en los países de América Latina, los

principales ingresos de las industrias extractivas que se distribuyen son las
regalías.
102
Tabla 20
Principales tipos de ingresos de las industrias extractivas por países
Denominación Formación
Regalías 10% del impuesto bruto

Brasil 10% a 40% de los ingresos netos de
Participaciones especiales
grandes yacimientos
Canon petrolero 12,5% del valor de producción
50% del impuesto a la renta y 50% de

Canon gasífero
regalías
Perú
Canon minero 50% del impuesto a la renta
Entre 1 y 12% de la utilidad operativa

Regalía minera
de la empresa
USD 1 por cada barril de petróleo

Ecuador Fondo de Ecodesarrollo
exportado y vendido internamente
Regalías 18% del valor de producción

Bolivia Impuesto directo a hidrocarburos
(IDH)
Denominación Formación
De 8% a más en función de la
Regalías de hidrocarburos
producción
Colombia
Una participación a partir de
Fondo Nacional de Regalías
180 000barriles
Fondo General de Participaciones 20% de la recaudación federal
México 1,1% de los ingresos totales menos los

3,17% del derecho adicional de
costos y gastos, incluidas inversiones
extracción de petróleo
en activos fijos
Situado constitucional 20% del presupuesto nacional
Ley de Asignaciones
Venezuela Económicas Especiales para los 25% de las regalías (30% de la
Estados derivadas de Minas o producción de hidrocarburos)
Hidrocarburos
Nota Adaptado de La distribución de la renta de las industrias extractivas a los Gobiernos subnacionales en
América Latina, por Viale y Cruzado, 2012, Revenue Watch Institute.
103
No cabe duda de que la actividad extractiva y el aprovechamiento de
los recursos naturales ha significado, en mayor o menor medida, un mayor
ingreso para los Estados. En ese sentido, respecto al uso de estos ingresos
se han establecido una serie de estrategias de desarrollo; una de ellas es la
inyección de presupuesto a las políticas sociales. Otra estrategia es el traslado
de estos ingresos para crear capacidades productivas; por ejemplo, en Chile,
desde finales del siglo XIX, el presidente Balmaceda captaba los excedentes
del salitre y los invertía en capital físico y humano. Asimismo, estableció
un impuesto a las exportaciones de salitre que alcanzaba a un tercio de su
valor, y con ello duplicó el número de estudiantes en la educación primaria
y secundaria, y desarrolló un programa de obras públicas, especialmente de
implementación de ferrocarriles (Fernández-Labbé, 2020).
En Colombia, en cambio, en lo que respecta a las regalías mineras, estas

pueden ser en beneficio de las entidades territoriales donde se explotan
o transportan los minerales (directas) o van al Fondo Nacional de Regalías
(indirectas). No obstante, antes de la reforma del 2015, el 80% de los ingresos
se destinaba a las provincias productoras; y el 20%, al resto de las regiones.
En la actualidad, los recursos se distribuyen directamente a los niveles
subnacionales según asignaciones específicas: 10% al Fondo de Ciencia,
Tecnología e Innovación; 10% a un fondo de ahorro para retiro; el 30% a un

fondo de ahorro y estabilización; y el 50% a un fondo de compensación y
desarrollo regional (Fernández-Labbé, 2020).
Otro país que tiene una correspondencia similar es Ecuador, donde

un 60% de las regalías mineras se destinan a proyectos de inversión
social desarrollados por el Gobierno nacional o los Gobiernos autónomos
descentralizados, focalizando a los afectados directamente por la actividad
minera; y, cuando el caso lo amerita, el 50% de este porcentaje se destina a las
instancias de gobierno de las comunidades indígenas y/o circunscripciones
territoriales (Fernández-Labbé, 2020).
2.2.2. Utilización de canon por los Gobiernos subnacionales

en el Perú
104 Según el artículo 66 de la Constitución Política del Perú, “los recursos

naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado
es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones
de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a
su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal”. Por lo tanto, y como
se mencionó al inicio del capítulo, en el Perú, el uso de los tipos de canon lo
regula el Estado.
Respecto a la utilización de los seis tipos de canon (minero, pesquero,

forestal, petrolero, gasífero e hidroenergético), la Ley de Canon indica que
aquellos Gobiernos regionales y locales que lo reciban deben gastarlo
exclusivamente en “financiamiento o cofinanciamiento de proyectos u obras
de infraestructura de impacto regional y local”. Asimismo, la ejecución y el
control de los recursos correspondientes al canon que reciben los Gobiernos
subnacionales deben adecuarse también a lo dispuesto en la Ley Orgánica
de Municipalidades (LOM).
Los recursos percibidos por canon, según la ley que lo regula, también
pueden usarse para financiar bonos familiares habitacionales (BFH) destinados
a proyectos de vivienda del programa Techo Propio y para el financiamiento
del Programa Nacional de Vivienda Rural, mediante convenios con el
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento o el Fondo MIVIVIENDA.
Por otro lado, del total percibido por canon, los Gobiernos regionales
deben entregar el 20% a las universidades públicas y el 10% a los institutos y
escuelas de educación superior de su circunscripción. La ejecución de estos
montos debe estar destinada exclusivamente a invertir en investigación
científica y tecnológica, así como a la infraestructura que esta requiere, con
el fin de potenciar su desarrollo.
Adicionalmente, los Gobiernos locales donde se realiza la actividad de

explotación de un recurso natural deben destinar el 30% del monto que
les corresponda, según el procedimiento de distribución, a la inversión
productiva, para el desarrollo sostenible de las comunidades donde se
explota el recurso natural.
Es preciso señalar que los recursos de canon minero destinados a los

Gobiernos subnacionales se utilizan en gastos de inversión en cumplimiento
del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones,
denominado ahora Invierte.pe. 105
Tabla 21
Utilización del canon según ley
Tipo de canon Utilización
Canon minero, Se destinan a la ejecución de proyectos de inversión pública de

gasífero, impacto local, observándose las disposiciones del Sistema Nacional
hidroenergético, de Inversión Pública, tal como lo establecen el artículo 8 del Decreto
pesquero y forestal Supremo 005-2002-EF y el Reglamento de la Ley 27506, Ley del
Canon, según corresponda.
Canon y sobrecanon Se destinan a financiar gastos conforme a lo establecido en el

petrolero artículo 6 numeral 6.2 de la Ley 27506 y el artículo 2 literal e) de la
Ley 27763 y sus modificatorias.
Nota: Adaptado de la Resolución Directoral 033-2005-EF-76.01, por Ministerio de Economía y Finanzas,

2005, Diario Oficial El Peruano.
Por otro lado, para el caso del canon y sobrecanon petrolero, se tiene una
legislación diferente para cada departamento. Para el caso de Loreto, Ucayali
y Puerto Inca, se pueden utilizar estas percepciones en la ejecución de sus
planes y programas de inversión conforme a las normas legales vigentes de
cada institución. Es importante mencionar que, en el caso de Loreto, según
su marco legal, se permite utilizar los recursos de canon para gasto corriente.
En cambio, Tumbes y Piura deben utilizar dichos fondos exclusivamente
para financiar o cofinanciar proyectos u obras de infraestructura de impacto
regional y local. Para el caso de las universidades e institutos tecnológicos, los
fondos se destinan exclusivamente a la inversión en investigación científica
y tecnológica.
Con respecto al uso de los recursos percibidos por canon forestal, además
de seguir lo estipulado en el reglamento de la Ley de Canon, se puede
coordinar con el INRENA respecto de los proyectos de inversión pública que
se han de ejecutar.
Por su parte, en la Ley de Presupuesto del Sector Público para un

determinado año fiscal se pueden incluir nuevos usos para los recursos por
canon. Estos usos son exclusivos para el año fiscal que establece la norma,
en tanto esta no establezca lo contrario y otorgue una vigencia permanente
106 a lo dispuesto. Por ejemplo, la Tabla 22 muestra las autorizaciones que
plantea la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2021
para el uso de canon, sobrecanon, regalías mineras y el Fondo de Desarrollo
Socioeconómico de Camisea (FOCAM) de universidades públicas.
Tabla 22
Autorizaciones excepcionales para el uso
del canon durante el año fiscal 2021
Autorizado Detalle
Universidades A destinar hasta el 50% de los recursos provenientes del canon,

públicas adecuadas sobrecanon, regalías mineras y del FOCAM, así como de saldos
a la Primera de balance generados por dichos conceptos, para financiar tanto
Disposición las inversiones de optimización como de ampliación marginal, de
Complementaria reposición y de rehabilitación en el marco del Sistema Nacional de
Transitoria de la Ley Programación Multianual y Gestión de Inversiones, así como financiar
30220 acciones de mantenimiento relacionadas con infraestructura,
mobiliario, equipos y unidades vehiculares que realicen la movilidad
estudiantil.
Autorizado Detalle
Pliegos de Gobiernos A destinar hasta el 60% de sus recursos provenientes del canon,
regionales sobrecanon, regalías mineras y del FOCAM, así como de saldos de
balance generados por dichos conceptos, para financiar proyectos de
inversión, inversiones de optimización, de ampliación marginal, de
reposición y de rehabilitación en el marco del Sistema Nacional de
Programación Multianual y Gestión de Inversiones, y de proyectos que
no se encuentran bajo el ámbito del mencionado Sistema Nacional,
de instituciones de educación superior tecnológica pública, así como
a destinar hasta el 10% de dichos conceptos en la elaboración de
sus estudios de preinversión bajo el ámbito del Sistema Nacional de
Programación Multianual y Gestión de Inversiones.
Universidades A destinar hasta el 60% de dichos recursos en proyectos de inversión,

públicas que inversiones de optimización, de ampliación marginal, de reposición y
se encuentren de rehabilitación en el marco del Sistema Nacional de Programación
en proceso de Multianual y Gestión de Inversiones, así como destinar hasta el
constitución al 10% en la elaboración de estudios de preinversión bajo el ámbito
que se refiere el del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de
artículo 29 de la Ley Inversiones. Asimismo, destinar hasta el 30% para financiar acciones
30220, que cuentan de mantenimiento relacionadas con infraestructura, mobiliario, 107
con recursos equipos y unidades vehiculares que realicen movilidad estudiantil.
provenientes del
canon, sobrecanon,
regalías mineras y
FOCAM
Pliegos de Para destinar hasta el 50% de dichos recursos al financiamiento de

universidades proyectos de inversión, inversiones de optimización, de ampliación
públicas que marginal, de reposición y de rehabilitación en el marco del Sistema
cuentan con Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones,
saldos de balance así como financiar acciones de mantenimiento relacionadas con
provenientes de las infraestructura, mobiliario, equipos y unidades vehiculares que
transferencias de realicen movilidad estudiantil.
canon efectuadas
por los Gobiernos
regionales que
se incorporaron
en la fuente de
financiamiento:
donaciones y
transferencias
Autorizado Detalle
Gobierno nacional, Para realizar transferencias financieras a favor de la Comisión

Gobiernos Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial (CONIDA), con
regionales y cargo a los recursos de su presupuesto institucional por las fuentes
Gobiernos locales de financiamiento recursos ordinarios, recursos directamente
recaudados y recursos determinados en el rubro canon y sobrecanon,
regalías, rentas de aduanas y participaciones; para financiar la
elaboración de estudios y proyectos de investigación en campos
relacionados con las aplicaciones con imágenes satelitales; en relación
con sus circunscripciones territoriales, con la finalidad de fortalecer
el seguimiento y la evaluación de intervenciones financiadas con
presupuesto público.
Para efectuar modificaciones presupuestarias en el nivel funcional

programático, con cargo a los recursos de su presupuesto institucional
por las fuentes de financiamiento recursos ordinarios, recursos
determinados en el rubro canon y sobrecanon, regalías, rentas de
aduanas y participaciones, y recursos directamente recaudados, a fin
de financiar intervenciones ante el peligro inminente o la atención
oportuna e inmediata y/o la rehabilitación en las zonas en desastre
108 producto del impacto de peligros generados por fenómenos de
origen natural o inducidos por acción humana, de los niveles 4 y 5 a
los que se refiere el artículo 43 del reglamento de la Ley 29664.
Gobiernos Para utilizar hasta el 20% de los recursos provenientes del canon,
regionales y sobrecanon y regalía minera, para ser destinado al financiamiento
Gobiernos locales de actividades destinadas a: a) la limpieza y/o descolmatación del
cauce de ríos y quebradas; b) la protección de márgenes de ríos y
quebradas con rocas al volteo; y c) la monumentación y el control
de la faja marginal en puntos críticos. Dichas actividades se ejecutan
en zonas altamente expuestas a inundaciones, deslizamientos de
tierras y flujo de detritos (huaycos) identificadas por la Autoridad
Nacional del Agua (ANA), el Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico
(INGEMMET), el Instituto Geofísico del Perú (IGP), el Servicio Nacional
de Meteorología e Hidrología del Perú (SENAMHI), la Comisión
Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial (CONIDA) del
pliego Ministerio de Defensa y al Instituto Geográfico Nacional, según
corresponda.
Para utilizar hasta un 20% de los recursos provenientes del canon,

sobrecanon y regalía minera, así como de los saldos de balance
generados por dichos conceptos, para ser destinado a acciones de
mantenimiento de infraestructura. Los Gobiernos regionales o los
Gobiernos locales que tengan autorización legal expresa respecto
al uso de los recursos provenientes del canon, sobrecanon y
regalía minera, en porcentaje mayor a lo establecido en la presente
disposición, se rigen por lo establecido en dicha autorización.
Autorizado Detalle
Gobiernos Para realizar transferencias financieras a favor del Instituto Geofísico

regionales, del Perú (IGP), del Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología
Gobiernos locales (SENAMHI), del Instituto Nacional de Investigación en Glaciares y
y universidades Ecosistemas de Montaña (INAIGEM), del Instituto Geológico, Minero
públicas y Metalúrgico (INGEMMET), del Centro Nacional de Estimación,
Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres (CENEPRED), de
la Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial
(CONIDA) del pliego Ministerio de Defensa y del Instituto Geográfico
Nacional (IGN), con cargo a los recursos de su presupuesto
institucional por las fuentes de financiamiento recursos ordinarios,
recursos determinados en el rubro canon y sobrecanon, regalías,
rentas de aduanas y participaciones, y recursos directamente
recaudados, para financiar la elaboración de estudios y proyectos
de investigación en campos relacionados con peligros generados
por fenómenos de origen natural, comportamiento de los glaciares
y ecosistemas de montaña, así como para la implementación de
sistemas de observación y alerta temprana; en relación con sus
circunscripciones territoriales.
Nota: Adaptado de la Ley 31084, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2021, por 109
Congreso de la República, 2020, Diario Oficial El Peruano.
Bajo el marco anterior, el uso del canon tiene el fin principal de promover
el desarrollo local. No obstante, se debe precisar que esta transferencia
está diseñada como una transferencia condicionada en bloque; es decir, a
pesar de que su marco legal lo liga al gasto de inversión, no existe un gasto
específico (Sánchez, 2018).
Del total percibido por canon, los Gobiernos regionales

deben entregar el 20% a las universidades públicas y el
10% a los institutos y escuelas de educación superior de
su circunscripción, cuya ejecución debe estar destinada
exclusivamente a invertir en investigación científica y
tecnológica, así como a la infraestructura que esta requiere.
2.2.3. Restricciones sobre el uso del canon
El uso tanto del canon minero, petrolero y gasífero está restringido, por la
Ley de Canon, al gasto de inversión en el caso de los Gobiernos regionales y
locales, y a investigación científica y tecnológica en las universidades.
6.2 Los recursos que los gobiernos regionales y gobiernos locales reciban por
concepto de canon serán utilizados exclusivamente para el financiamiento
o co-financiamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto
regional y local, respectivamente, a cuyo efecto establecen una cuenta
destinada a esta finalidad. Los gobiernos regionales entregarán el 20%
(veinte por ciento) del total percibido por canon a las universidades públicas
de su circunscripción, destinado exclusivamente a la inversión en investigación
científica y tecnológica que potencien el desarrollo regional. (Congreso de la
República, 2001). (Las cursivas son nuestras).
110 Esta restricción es muy similar en el caso de la regalía minera:
Artículo 18.- De la utilización de la regalía minera: 18.1 Los recursos que

los Gobiernos Locales y Gobiernos Regionales reciban por concepto de
regalía minera, se utilizarán de manera exclusiva para el financiamiento
o cofinanciamiento de proyectos de inversión productiva que articulen la
minería al desarrollo económico de cada región para asegurar el desarrollo
sostenible de las áreas urbanas y rurales, para cuyo efecto establecerán
una cuenta destinada a esta finalidad. Para la utilización de los recursos
de la regalía minera, los gobiernos regionales, los gobiernos locales y
las universidades nacionales deberán observar, según corresponda, las
disposiciones del Sistema Nacional de Inversión Pública aplicables. 18.2
En el caso de las universidades nacionales los recursos provenientes de
las regalías se destinarán exclusivamente a la inversión en investigación
científica y tecnológica. (Congreso de la República, 2004)
Sin embargo, desde el 2006, el Gobierno ha buscado distintos

mecanismos para flexibilizar el uso de estos recursos y permitir que un
porcentaje se destine a gasto corriente; por ejemplo, para mantenimiento
de las obras de infraestructura pública. Esto se ha hecho de manera muy
desordenada, a través de decretos de urgencia o incluyendo el cambio en la
Ley Anual de Presupuesto Público año tras año (Viale y Cruzado, 2012).
2.2.4. Importancia del tipo de canon
La inversión en minería entre el 2004 y el 2017 llegó a 164 212 millones de soles,
que constituye el 20% de las exportaciones anuales del sector. Mientras, las
transferencias por canon minero, regalías y derecho de vigencia llegan a 50
176 millones, que son el 6,14% de las exportaciones anuales. El canon minero
por sí solo llega al 5% de las exportaciones anuales del sector, que suman para
el periodo en mención 817 503 millones de soles (Tabla 23). Nos muestran
que la actividad minera en el Perú es significativa respecto a otros sectores
productivos. Por otro lado, sus variaciones también tienen un impacto cuando
se contraen. Así, el 2013 alcanzó como inversión 23 933 millones; y, para el 2017,
se redujeron a 12 805, casi el 50% (Arizaca et al., 2020).
Tabla 23
Exportaciones, inversiones y transferencias a los Gobiernos regionales y locales
(millones de soles) 111
Inversiones Transferencias por canon, Canon
Año Exportaciones
en minería regalías y derechos de vigencia minero
2010 31 985,5 9429,6 3799,0 3090,0
2011 75 696,5 17 939,5 5132,0 4157,0
2012 72 512,9 19 794,7 5786,0 5124,0
2013 64 230,3 23 932,8 4468,0 3817,0
2014 58 347,8 22 944,4 3598,0 2979,0
2015 60 450,5 21 771,8 2995,0 2260,0
2016 73 606,3 11 268,9 2611,0 1497,0
2017 88 538,3 12 805, 3 3 303, 0 1 863, 0
Total 817 503 164 212 50 176 40 889
Nota: Tomado de “Impacto de las transferencias por canon-regalías en el índice de desarrollo humano y la
pobreza en los distritos del Perú: aplicación de una técnica de minería de datos”, por A. Arizaca et. al, 2020,
Estudios del Desarrollo Social: Cuba y América Latina, 8(2), p. 251.
Según el portal MapaInversiones del MINEM, desde el 2012 y

hasta la fecha existen 51 612 proyectos. En la Tabla 24 se presentan de
manera desagregada dos tipos de proyectos: los proyectos financiados
exclusivamente por canon, sobrecanon y regalías; y los proyectos con

financiamiento mixto (canon, sobrecanon, regalías y otros recursos
mineros).
Tabla 24
Financiamiento total de proyectos a nivel país
S/. Valor devengado
Número de acumulado
%
Proyectos total desde el 2012 al
09/10/2021
Proyectos financiados
EXCLUSIVAMENTE
17,437 S/. 6,941,247,519 9.18%
con canon, sobrecanon y
regalías
Proyectos con financiamiento

MIXTO
34,175 S/. 68,670,181,304 90.82%
(canon, sobrecanon, regalías
112 (1) + otros recursos(2))
Canon, sobrecanon y regalías

S/. 15,901,429,587 21.04%
(1)
Otros recursos (2) S/. 52,768,751,717 69.78%
Total 51,612 S/. 75,611,428,823 100%
Nota: Tomado de MapaInversiones Perú País Minero, por Ministerio de Energía y Minas, 2021, MINEM.
Por otro lado, en cuanto a información que destacar del Portal

MapaInversiones Perú País Minero, se puede mencionar que al 2020 existen
942 concesiones mineras en explotación, y 9220 proyectos de inversión
financiados total o parcialmente con fondos del canon, sobrecanon y regalías.
Así también, entre los beneficios positivos se encuentra la generación de 174
330 empleos, de los cuales 162 094 ocupan hombres; y 12 236, mujeres. De
estos, 78 421 fueron empleos generados por compañías mineras, y 95 909
fueron generados por contratistas mineros y conexos (MINEM, 2021).
Asimismo, se puede destacar que las regiones con mayor empleo fueron
Arequipa (19 854 empleos ocupados por hombres y 1531 por mujeres);
Pasco (16 717 empleos ocupados por hombres y 1301 por mujeres); La
Libertad (16 979 empleos ocupados por hombres y 960 por mujeres);
Junín (14 792 empleos ocupados por hombres y 896 por mujeres); e Ica
(13 152 empleos ocupados por hombres y 1122 por mujeres) (MINEM, 2021).
Por otro lado, respecto a la distribución de gasto que realizan los

Gobiernos regionales y locales con los ingresos por canon asignados, se
pueden analizar estos según el sector. Entre los sectores más importantes
se tiene, según la Figura 13, orden público y seguridad, transporte, salud,
agropecuaria, saneamiento y educación.
Figura 13
Distribución del gasto por canon según sector
4,500,000,000
4,000,000,000
3,500,000,000
3,000,000,000
2,500,000,000
113
2,000,000,000
1,500,000,000
1,000,000,000
500,000,000
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Orden público y seguridad Agropecuaria
Transporte Saneamiento
Salud Educación
3000
2500
De la Figura 13 se puede desprender que la distribución de gastos por
los2000
Gobiernos regionales y locales están asignados en su mayoría al sector
transporte, que desde el 2010 hasta el 2020 representó el sector en el que
1500
más gasto se ha realizado, seguido del sector educación, que también ha
significado
1000 de manera constante un gasto estable con ligeras disminuciones
en los últimos años. Por otra parte, el sector salud fue el que menos
500
distribución de gasto tuvo desde el 2010; no obstante, desde el 2019 y el 2020
ha tenido
0 un incremento en los gastos.
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Canon gasífero Canon minero Regalías mineras

Entonces, a partir de lo abordado sobre la importancia del canon en

el desarrollo regional y local, queda claro que se ha podido avanzar en
cerrar brechas y que se han puesto a disposición una serie de recursos para
impulsar el desarrollo social, el cual se ve expresado en aumento de bienestar
y desarrollo económico; este último se visualiza en la mejora de la riqueza
en la población. No obstante, sigue pendiente lograr un desarrollo integral
(de todos los ámbitos territoriales), armónico (con una adecuada nivelación
a nivel departamental, provincial y distrital) y sostenible (que nos permita
sentar bases sólidas para que el cierre de brechas que se vaya logrando con
el canon afiance las condiciones de desarrollo y aumente las potencialidades
para seguir avanzando en la atención de las necesidades, requerimiento y
expectativas de vida de la población). Por ello, para tener una idea sistémica
del canon y sus efectos, es necesario observar también las formas de
transferencias y cómo se presentan en la actualidad, con miras a reflexionar
sobre su desenvolvimiento para generar una determinada incidencia en el
114 desarrollo territorial.
Los recursos provenientes del canon han ofrecido un

avance considerable en el cierre de brechas, impulsando un
desarrollo social, expresado en un aumento del bienestar y
desarrollo económico de la población.
2.3. CONSIDERACIONES EN LA TRANSFERENCIA DEL CANON

POR REGIÓN Y DISTRITO
La distribución y transferencia se da por criterios establecidos en el

reglamento de la Ley de Canon. Sobre la distribución, la norma indica que “el
Canon será distribuido entre los gobiernos regionales y locales de acuerdo
con los índices de distribución que fije el Ministerio de Economía y Finanzas
en base a criterios de Población y Necesidades Básicas Insatisfechas”. Es
preciso añadir que esta distribución entre los Gobiernos regionales y locales
considera el criterio de área de influencia del yacimiento explotado.
2.3.1. Transferencias y recursos por canon en Cusco
Cusco es la principal zona productora de gas natural del Perú, ya que alberga
yacimientos como el de Camisea. Además, cuenta con importantes recursos
mineros; sobre todo, de cobre, cuya producción en este departamento se ha
incrementado en años recientes con los proyectos Antapaccay (expansión
del proyecto Tintaya) y Constancia. Así, según cifras del MINEM, en el 2017,
Cusco fue el cuarto principal departamento productor de cobre en el Perú
con el 13% del total. Asimismo, en los últimos diez años generó en promedio
el 11% de la producción peruana de dicho metal y el 92% de gas natural.
Por ello, los sectores hidrocarburífero y minero tienen gran relevancia para la
economía cusqueña, debido a que en conjunto representaron el 48% de su
PBI en el 2017, según información del INEI y el Banco Central de Reserva del 115
Perú (BCRP) (SNMPE, 2018).
Asimismo, este departamento es el único receptor de canon gasífero,

concepto por el cual ha recibido cerca de 16 000 millones de soles entre el
2008 y el 2017. También recibe transferencias de canon y regalías mineras, que
representan el 5% del total transferido a nivel nacional por dichos conceptos
entre el periodo mencionado. Dicho porcentaje equivale a 1910 millones de
soles, correspondiendo el 74% del total al canon minero.
1,500,000,000
1,000,000,000
500,000,000
DESCENTRALIZACIÓN
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Orden público y seguridad Agropecuaria
Transporte Figura 14 Saneamiento
Salud transferencias de canon
Cusco: Educación
y regalías
(millones de soles)
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
116 Canon gasífero Canon minero Regalías mineras
Nota: Tomado de El Canon, sobrecanon y las regalías en el Perú (2008-2017) (p. 118), por Sociedad Nacional de
Minería, Petróleo y Energía, 2018, SNMPE.
4500 91% 100%

En
cuanto a su uso, el 55% del presupuesto
4000 del Gobierno
88% Regional90%del
76%
Cusco
3500 estuvo representado
72% por los recursos 81% de canon85% y regalías, entre
80% el
64% 70%
Millones de soles
% de ejecución
2008
3000y el 2017; por otro lado, de lo presupuestado con estos recursos, 74% se
64% 67% 60%
2500
llegó a ejecutar más del 60% en todos los años del periodo mencionado, 50% tal
2000
como
1500
se observa en la Figura 15. Esta cifra es notable en comparación 40%con
30%
otras
1000regiones, sobre todo si se considera que Cusco ha llegado a ejecutar 20%
alrededor
500 del 90% de estos recursos en algunos años. Cabe destacar que 10% el
monto utilizado de canon y regalías entre el 2008 y el 2017 ascendió a 18 373
0 0%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
millones de soles (SNMPE, 2018).
Ejecutado No ejecutado % de ejecución
Según se muestra en la Figura 16, el 77% del total del monto
presupuestado por canon y regalías, entre el 2008 y el 2017, fue ejecutado.
Otros
13%
Ambiente Transporte
4% 23%
Cultura y deporte
4%
Salud
4%
Saneamiento
10% Planeamiento
18%
Educación
500
3000
2500 0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
2000
Canon gasífero Canon minero Regalías mineras
1500 Figura 15
Recursos de canon y regalías ejecutados
1000
500
4500 91% 100%
90% 88%
4000 76%
35000 72% 81% 85% 80%
2008 2009 2010 2011
64% 2012 2013 2014 2015 2016 70%
2017
Millones de soles
% de ejecución
3000 74%
64% 67% 60%
2500 Canon gasífero Canon minero Regalías mineras 50%
2000
40%
1500 30%
1000 20%
500 10%
45000 0%
100%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 91%
2014 2015 2016 2017
88% 90%
4000 76%
3500 72% 81% 85% 80%
Ejecutado No ejecutado % de ejecución
64% 74% 70%
Millones de soles
% de ejecución
3000
67% 60%
2500 64%
Nota: Tomado de El Canon, sobrecanon y las regalías en el Perú (2008-2017), (p. 122), por Sociedad Nacional
50%
2000
de Minería, Petróleo y Energía, 2018, SNMPE. 40% 117
1500 30%
1000 20%
Respecto al destino donde se asignaron esos recursos, se puede destacar
500 10%
0 0%
que los sectores
2008 2009
transporte
2010
(23%),
Otros
2011
13% 2012planeamiento
2013
(18%),
2014
agropecuario
2015 2016 2017
(13%) y
Ambiente
Transporte
educación concentraron4%el 65% del total ejecutado, tal como se muestra en
23%
Cultura y deporte
la Figura 16. 4% Ejecutado No ejecutado % de ejecución
Salud
4%
Saneamiento Figura 16
10% Planeamiento
Uso de los recursos de canon y regalías
18% por rubro (2008-2017)
Educación
11%
Agropecuario
13%
Otros
13%
Ambiente Transporte
4% 23%
Cultura y deporte
4%
Salud
4%
1400
Saneamiento
10% Planeamiento
1200 18%
Educación
1000 11%
Agropecuario
13%
800
600
Nota: Tomado de El Canon, sobrecanon y las regalías en el Perú (2008-2017) (p. 123), por Sociedad Nacional
de Minería, Petróleo y Energía, 2018, SNMPE.
400
1400
200
1200
0
1000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
En cuanto al uso de estos recursos, de lo presupuestado con canon y

regalías por este Gobierno regional, se ha llegado a ejecutar más del 70%.
Incluso, entre el 2012 y el 2014, alcanzó una ejecución de 90%, y entre el
2008 y el 2017 alcanzó un 78% del total del monto presupuestado por
canon y regalías para el Gobierno Regional del Cusco. El canon y las regalías
se destinaron, fundamentalmente, a cuatro grandes rubros (transporte,
planeamiento, agropecuario y educación), los cuales agruparon el 65% del
total ejecutado en la región. Del total invertido en Cusco por todos los niveles
de gobierno (inversión pública), el 54% se financió con canon gasífero y canon
y regalías mineras. Es decir, 1 de cada 2 soles invertidos en Cusco provino del
sector hidrocarburos y de la minería (SNMPE, 2018).
Respecto a las transferencias de canon y regalías en el departamento,

los sectores hidrocarburos y minero sumaron 17 802 millones de soles en los
últimos diez años. De este monto, el 89% corresponde al canon gasífero, por lo
cual se puede destacar que la provincia que más recibió por estos conceptos,
118
representando el 39% del total transferido por ellos, fue la provincia de La
Convención, donde se ubican los yacimientos de Camisea. Luego, le sigue la
provincia de Espinar con el 6% del total (SNMPE, 2018).
Finalmente, el estudio de la SNMPE (2018) concluye que de las cifras

revisadas se puede deducir que Cusco no tiene tantos retos —en comparación
con otras regiones— respecto a la capacidad de ejecutar los recursos de
canon y regalías, sobre todo a nivel del Gobierno regional. Por otro lado,
algunos rubros que pueden considerarse prioritarios para el desarrollo, como
salud —en general para el departamento— y educación —en los distritos de
Echarati y Espinar—, no tienen tanta relevancia (en especial el primero) como
otros en el gasto de dichos recursos en el departamento. Se podría pensar que
este rubro incluye básicamente estudios de preinversión y fortalecimiento de
capacidades, pero comprende otras actividades, como el mantenimiento de
infraestructura pública, que tiene un gran peso en él.
2.3.2. Transferencias y recursos de canon en Áncash
Áncash es el segundo Gobierno regional con mayores transferencias de canon

y regalías en el país. Entre el 2008 y el 2017, esta región recibió 8026 millones
de soles por estos recursos, lo que equivale al 12,5% del total nacional en
Otros
13%
dicho periodo. Cabe señalar
Ambiente que el 96%
4%
de dichos recursos correspondió
Transporte
23%
al canon minero (76754%millones de soles); mientras que el monto restante
Cultura y deporte
(351 millones de soles) 4% se explica por las regalías mineras. No se registran

Salud
transferencias provenientes
Saneamiento
del sector hidrocarburos, ya que este último no
Planeamiento
tiene actividad en dicha 10% región (SNMPE, 2018). 18%
Educación
11%
Agropecuario
13%
Figura 17
Áncash: transferencias de canon y regalías mineras
(2008-2017, millones de soles)
1400
1200
1000
800
119
600
400
200
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Canon minero Regalias mineras
Respecto a los usos de losOtros recursos en Áncash, a nivel agregado, entre

Vivienda 12% Transporte
el 2008 y el 2017, los recursos de canon 20%
3% y regalías representaron el 47% del
Ambiente
presupuesto de los Gobiernos 4%
Cultura y deporte
subnacionales de esta región, y alcanzaron un
5%
pico de 63% en el 2008 (SNMPE, 2018).
Agropecuario Planeamiento
11% 19%
Por otro lado, según el sector de intervención, se aprecia que
cinco concentraron el 76% de dichos
Saneamiento
12% montos; estos fueron: transporte,
Educación
planeamiento, educación, saneamiento 14%
y agropecuario. El 24% restante
fue destinado a un total de 18 sectores, y en 15 de ellos se empleó solo el
12% del monto ejecutado. Al ver la evolución del gasto en estos sectores,
800
1200
DESCENTRALIZACIÓN
800
se puede
600
notar que sus niveles de participación —en conjunto— han sido
relativamente estables en el tiempo. Sin embargo, como detalle se puede
400
indicar que los sectores de transporte, educación y saneamiento han
perdido
200 ligera importancia relativa; mientras que planeamiento y el sector
agropecuario han cobrado especial peso en los últimos años (SNMPE, 2018).
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Figura 18
Áncash: uso de los recursos de canon y regalías por rubro (2008-2017)
Otros
Vivienda 12% Transporte
3% 20%
Ambiente
4%
Cultura y deporte
5%
Agropecuario Planeamiento
120 11% 19%
Saneamiento
12% Educación
14%
800
Respecto de los indicadores sociales relacionados con los sectores en los
700
que se gastan el canon y las regalías, se tiene que:
600
500
• En educación se observa una mejora en indicadores como la propor-
400
ción de locales escolares conectados a las redes de agua, desagüe y
300
200
energía eléctrica. De igual manera, se aprecian avances en cuanto a
100 la reparación parcial o total de locales.
0
• En
2008saneamiento
2009 2010 se aprecia
2011 aumento
2012 2013en los niveles
2014 2015de cobertura
2016 de
2017
agua y desagüe. La brecha al 2016
Canon y sobrecanon petrolero es de 4% en el caso
Canon minero Regalias mineras del agua y de
27% en el caso del alcantarillado.
• En energía se observa progreso en los niveles de cobertura, y que en

el 2016 se alcanzó el 96%.
40%
35% 36%
35% 32%
31%
29% 29% 29%
30%
1400
1200

1000
800
Finalmente, en lo que corresponde a la participación del canon minero
600
y las regalías mineras en los montos destinados a inversión por el Gobierno
Regional
400 de Áncash, se tiene que estos representan el 44%. Resalta el caso de
los sectores agropecuario y educación, para los que alrededor de dos de cada
200
tres soles invertidos provinieron del sector minero (lo cual es más relevante
aún si0se considera que estos dos sectores son los que registraron una mayor
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
cantidad de recursos ejecutados) (SNMPE, 2018).
2.3.3. Transferencias y recursos de canon en Piura
Piura es un departamento productor de petróleo (representó el 65% de la

producción nacional en el 2017), Otros
y es al mismo tiempo el único productor
Vivienda 12%
de fosfatos del país (minería 3% no metálica).
Transporte En el caso de este Gobierno
20%
Ambiente
regional, también recibió 4% recursos por canon minero, regalías mineras
Cultura y deporte
y, fundamentalmente, por 5% canon y sobrecanon petrolero. Es esta última
transferencia la más importante

Agropecuario en proporción,
11%
por lo cual es la evolución de
Planeamiento
19% 121
la producción y cotización del petróleo lo que explica los montos transferidos
a Piura (SNMPE, 2018). Saneamiento
12% Educación
14%
Figura 19
Piura: transferencias de canon minero, canon y sobrecanon petrolero y regalías
mineras (2008-2017, millones de soles)
800
700
600
500
400
300
200
100
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Canon y sobrecanon petrolero Canon minero Regalias mineras
Nota: Tomado de El Canon, sobrecanon y las regalías en el Perú (2008-2017) (p. 209), por Sociedad Nacional
de Minería, Petróleo y Energía, 2018, SNMPE.
40%
35% 36%
35% 32%
31%
29% 29% 29%
30%
12% Educación
14%
Las transferencias de canon, sobrecanon y regalías al Gobierno Regional

de Piura, entre el 2008 y el 2017, fueron de 4555 millones de soles, de las cuales
el 800
98,9% corresponde al canon y sobrecanon petrolero, el 1,04% al canon
700
minero y el restante 0,06% a la regalía minera. Cabe recordar que Piura es
600
el Gobierno regional que mayores recursos recibió por canon y sobrecanon
500
petrolero
400
en el país y el segundo en importancia en transferencias del sector
hidrocarburos,
300 solo después de Cusco (SNMPE, 2018).
200
100En tal sentido, cabe destacar que el 27% del presupuesto de Piura representó
los 0recursos de canon, sobrecanon y regalías entre el 2008 y el 2017.
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Canon y sobrecanon petrolero Canon minero Regalias mineras

Figura 20
Piura: porcentaje del presupuesto financiado con recursos de canon,
sobrecanon y regalías
122 40%
36%
35%
35% 32%
31%
29% 29% 29%
30%
24%
25%
19%
20%
14%
15%
10%
5%
0%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
En cuanto al uso que se dio a los recursos ejecutados de canon,

sobrecanon y regalías, la información agregada del Gobierno Regional
de Piura muestra que los rubros de planeamiento y transporte fueron los
más importantes (23% del total cada uno), seguidos un tanto lejos por lo
Energía Otros
ejecutado en saneamiento
1% (12%)16%
y educación (11%). Los cuatro sectores antes
Planeamiento
Deuda pública 23%
mencionados explican el3%69% del monto ejecutado de estos recursos para el
Salud
periodo del 2008 al 20173%(SNMPE, 2018).
Agropecuario
8%
Transporte
Educación 23%
11%
Saneamiento
12%
5%
0%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Figura 21
Piura: uso de los recursos de canon, sobrecanon y regalías por rubro (2008-2017)
Energía Otros
1% 16%
Planeamiento
Deuda pública 23%
3%
Salud
3%
Agropecuario
8%
Transporte
Educación 23%
11%
Saneamiento
12%
Nota: Tomado de El Canon, sobrecanon y las regalías en el Perú (2008-2017) (p. 214) por Sociedad Nacional de 123
Una cifra que resulta importante es la referida a cuánto de la inversión

pública realizada (por todos los niveles de gobierno) en el Gobierno regional
fue efectivamente financiado con recursos de canon, sobrecanon y regalías.
En Piura, durante el periodo 2008-2017, se destinó a inversión pública 11 470
millones de soles, de los cuales el 30% se cubrió con recursos de canon,
sobrecanon y regalías; es decir, casi la tercera parte (SNMPE, 2018).
En el periodo 2008-2017, las transferencias de canon, sobrecanon y

TRANSFERENCIAS
A LAS REGIONES
regalías fueron
POR CANON de 4555 millones de soles para todo Piura. Asimismo, la
MINERO
1996-2020que mayores recursos recibió por estos conceptos en el Gobierno
provincia
regional, representando
TUMBES
el 22% del total transferido, fue la de Talara.
S/. 99 mil LORETO
Los recursos de canon, sobrecanon y regalías representaron el 27% del
PIURA
total presupuestado
S/. 49 millonesen AMAZONAS
Piura entre el 2008 y el 2017. El nivel de ejecución
S/. 6 millones
de los recursos LAMBAYEQUEpresupuestados de canon, sobrecanon y regalías en la
S/. 11 millones
región fue de 71% en el periodo SAN MARTÍN analizado. Los montos ejecutados se
S/. 10 millones
CAJAMARCA
destinaron, fundamentalmente,
S/. 5,487 millones a cuatro sectores (planeamiento, transporte,
saneamiento y educación), los cuales agruparon el 69% del total ejecutado
LA LIBERTAD
S/. 4,741 millones
con estos recursos por los Gobiernos HUÁNUCO subnacionales del departamento
UCAYALI
ANCASH S/. 63 millones
(SNMPE,S/.2018).
12,395 millones
PASCO
S/. 1,891 millones
JUNÍN MADRE DE DIOS
S/. 1,042 millones S/. 8 millones
LIMA HUANCAVELICA
S/. 1,458 millones S/. 181 millones CUZCO
Cabe destacar, según el Informe del SNMPE (2018), que del total invertido
en Piura por todos los niveles de gobierno (inversión pública), el 30% provino
de los recursos de canon, sobrecanon y regalías. Llama la atención, sin
embargo, que el 26% de lo invertido en salud en el departamento se financie
con canon, sobrecanon y regalías, cuando solo el 3% de estos recursos fue
asignado a este sector.
Finalmente, en cuanto a los indicadores sociales observados en la región,

se tiene (SNMPE, 2018):
• Transporte. Se ha triplicado la extensión de la red vial vecinal en el

periodo analizado, básicamente de la no pavimentada.
• Saneamiento. Se registra una reducción en la brecha de hogares que

no acceden a la red de alcantarillado y a la red pública de agua en
más de 10 puntos, quedando aún un 35% de hogares que no cuen-
124 tan con acceso a desagüe y un 15% que no accede a agua mediante
red pública.
• Educación. A pesar de los avances observados en la infraestructura

de los locales educativos públicos, la brecha por cubrir es todavía alta
(50% no tiene agua, 42% no tiene desagüe, entre otros).
2.3.4. Distribución de canon durante el año fiscal 2020
Como se ha mencionado anteriormente, la distribución del canon se establece

por distintos criterios, y por ello cada departamento tiene características
propias, según el marco legal definido. En tal sentido, los ingresos percibidos
por tipo de canon varían en los Gobiernos regionales y los Gobiernos locales.
Como se muestra en la Tabla 25, los Gobiernos locales tienen un mayor
ingreso en cuanto al tipo de canon minero (1964 690 570,52 soles); mientras
que el Gobierno regional percibe 654 392 136,18 soles por este tipo de canon.
Además, este último percibe una menor asignación por el canon pesquero-
derecho de pesca (5 904 592,97 soles).
Tabla 25
Transferencias por tipo de canon
a los Gobiernos regionales y locales: año 2020
Tipo de canon Gobiernos regionales Gobiernos locales

Gasífero - Regalías 172 679 477,87 517 650 774,14
Gasífero - Renta 87 557 187,80 262 671563.10
Hidroenergético 40 544 068,43 121 632 200,86
Minero 654 392 136,18 1964 690 570,52
Pesquero - Derechos de
5 904 592,97 17 713 778,91
pesca
Pesquero - Imp. a la renta 26 938 810,23 80 816 430,71
Canon y sobrecanon
127 827 746,17 286 040 306,24
petrolero
Total 1124 624 523,44 3275 756 559,66
2021, MEF.
125
En la Tabla 26 se muestra más en detalle el presupuesto asignado por
Gobierno regional en cuanto al canon, sobrecanon y regalías, y su ejecución
en el 2020. Además, se agrega la distribución per cápita; es importante
señalar esto último debido a que repercute en el desarrollo local.
Entre las regiones que presentan un mayor presupuesto asignado

se encuentran Loreto, Cusco, Callao y Áncash, indistintamente del tipo de
canon. Por otro lado, el Gobierno regional con mayor avance de ejecución es
Cusco con 89,1% y la región con más baja ejecución es Amazonas con 16,8%.
Asimismo, en cuanto a la distribución per cápita, el departamento de Loreto
tiene la mayor cifra con 554,29 soles; mientras que el departamento con más
baja distribución per cápita es Lambayeque con 3,88 soles.
Tabla 26
Ranking de transferencias de canon, sobrecanon
y regalías y su ejecución: año 2020
Departamento Ejecución Distribución
(Gobierno PIA PIM per cápita
regional) Devengado Avance%
Loreto 442 451 339 569 568 154 315 251 392 55,3 554,29
Cusco 380 817 609 380 677 039 339 090 584 89,1 280,51
Callao 299 109 641 350 797 176 261 347 223 74,5 310,48
Ancash 275 234 498 491 960 570 214 140 700 43,5 416,69
Arequipa 171 049 560 189 010 767 138 435 105 73,2 126,22
Piura 138 884 153 185 798 756 110 348 857 59,4 90,72
Ucayali 107 951 873 94 386 898 65 647 777 69,6 160,22
Lima 100 796 339 103 740 326 87 738 664 84,6 9,85
San Martin 84 222 010 92 451 574 71 133 301 76,9 102,76
126
Cajamarca 61 919 486 79 607 956 49 942 772 62,7 54,76
La Libertad 61 915 036 103 594 322 42 720 939 41,2 51,37
Huancavelica 59 124 911 63 231 907 22 727 850 35,9 173,09
Ayacucho 58 992 888 51 524 989 41 041 405 79,7 77,11
Ica 53 779 257 64 375 116 31 432 454 48,8 66,01
Moquegua 49 787 471 62 980 381 53 232 985 84,5 326,76
Tumbes 48 966 265 58 391 855 32 202 747 55,1 232,15
Tacna 45 030 918 83 957 467 63 570 203 75,7 226,32
Apurímac 44 170 047 73 022 264 62 076 321 85,0 169,53
Pasco 29 324 154 35 909 596 14 397 948 40,1 132,07
Junín 21 390 932 17 092 672 13 866 864 81,1 12,55
Puno 18 889 617 27 080 145 17 703 437 65,4 21,87
Madre De Dios 16 718 257 18 453 949 7 186 672 38,9 106,17
Amazonas 11 763 686 15 471 634 2 603 324 16,8 36,25
Huánuco 5 053 855 7 088 998 2 035 204 28,7 9,32
Lambayeque 2 011 258 5 084 826 2 947 249 58,0 3,88
2021, MEF.
Lo percibido por cada Gobierno regional, como se ha mencionado,

depende mucho del tipo de canon que perciben y cuánto de todos los tipos
existentes. Por ejemplo, en la Tabla 27 se muestra a las regiones con mayores
ingresos por transferencias durante el 2020, y se destaca al canon minero
como el tipo de canon que perciben todas las regiones con mayores ingresos
(Loreto, Cusco, Callao, Áncash, Piura y Arequipa). Por otro lado, el canon
gasífero solo lo percibe el Gobierno Regional del Cusco.
Tabla 27
Tipo de canon percibido por los Gobiernos regionales
con mayores ingresos por transferencias durante el 2020
Tipos de canon Loreto Cusco Callao Áncash Piura Arequipa
Minero      
Pesquero - Imp. renta     127
Pesquero - Der. de pesca    
Canon y sobrecanon petrolero  
Hidroenergético   
Forestal
Gasífero - Imp. renta 
Gasífero - Regalías 
2021, MEF.
En contraste con la Tabla 27, en la Tabla 28, los Gobiernos regionales

que perciben menores ingresos por transferencias, según el tipo de canon,
son Lambayeque, Huánuco, Amazonas, Madre de Dios, Puno y Junín. Se
puede mencionar que la mayoría recibe al menos un tipo de canon, que
es el minero; de manera contraria al caso anterior, donde la mayoría de las
regiones percibían hasta cuatro tipos de canon.
Tabla 28
Tipo de canon percibido por los Gobiernos regionales con menores ingresos por
transferencias durante el 2020
Madre
Tipos de canon Lambayeque Huánuco Amazonas Puno Junín
de Dios
Minero      
Pesquero - Imp. renta
Pesquero - Der. de

pesca
Canon y sobrecanon

petrolero
Hidroenergético  
Forestal
Gasífero - Imp. renta
Gasífero - Regalías
128
2021, MEF.
Respecto a la asignación de transferencias de canon, sobrecanon y

regalías por provincias, según los criterios de distribución, las provincias
con mayor asignación por transferencias son Espinar (Cusco), Mariscal Nieto
(Moquegua), Talara (Piura) y Provincia Constitucional del Callao (Callao). Tal
como se muestra en la Tabla 29, entre las provincias con mayor nivel de
asignación, la provincia de Santa Ana tiene el mayor nivel de avance de
ejecución (Moquegua) con un 86,9%; mientras que la provincia de Huari
(Áncash) presenta el más bajo nivel de avance de ejecución.
Tabla 29
Ranking de municipalidades provinciales con mayor asignación por
transferencias de canon, sobrecanon, regalías y su ejecución durante el 2020
Ejecución
Departamento Municipalidad PIA PIM Avance%
Devengado
Cusco Espinar 74 357 223 102 435 981 69 877 469 68,2
Mariscal Nieto -
Moquegua 73 074 178 96 196 423 72 665 316 75,5
Moquegua
Piura Talara - Pariñas 58 403 149 90 233 638 41 033 069 45,5
Callao Callao 69 421 456 90 033 737 59 143 719 65,7
Piura Paita 29 120 552 83 867 412 39 291 853 46,9
Áncash Huari 31 853 887 73 394 631 18 176 335 24,8
Lima Lima 267 985 45 916 048 35 868 522 78,1
Moquegua Ilo 30 434 274 43 411 054 31 373 018 72,3
La Convención -
Cusco 36 834 678 42 279 803 36 749 104 86,9 129
Santa Ana
2021, MEF.
Por otra parte, las municipalidades provinciales que percibieron menores

ingresos por transferencias de canon, sobrecanon, regalías en el 2020
son Bongara-Jumbilla (Amazonas) con 395 189 soles, Sucre-Querobamba
(Ayacucho) con 575 834 soles y Yarowilca-Chavinillo (Huánuco) con 600 470
soles, según el PIM. En cuanto a lo ejecutado, la provincia de Dos de Mayo - La
Unión (Huánuco) es la que presenta un menor avance con un 11,9%; mientras
que la provincia de Bongara-Jumbilla (Amazonas), pese a tener la más baja
asignación, tiene el nivel de ejecución más alto (88,8%) entre estas provincias.
Tabla 30
Ranking de municipalidades provinciales con menor asignación por
transferencias de canon, sobrecanon, regalías y su ejecución: año 2020
Ejecución
Departamento Municipalidad PIA PIM Avance%
Devengado
Bongara -
Amazonas 0 395 189 350 942 88,8
Jumbilla
Sucre -
Ayacucho 288 494 575 834 342 596 59,5
Querobamba
Yarowilca -
Huánuco 23 618 600 470 387 245 64,5
Chavinillo
Lima Cajatambo 516 987 684 694 323 645 47,3
La Libertad Bolívar 408 250 718 084 283 061 39,4
Huánuco Huacaybamba 21 677 748 817 469 276 62,7

130
Dos de Mayo -
Huánuco 20 349 770 704 91 902 11,9
La Unión
San Martín Picota 8985 777 486 500 373 64,4
Loreto Putumayo 454 308 855 381 504 783 59,0
Áncash Corongo 590 922 884 024 706 580 79,9
2021, MEF.
Conforme a la información anterior, si bien las transferencias se

perciben de manera positiva y se espera el crecimiento y desarrollo de
las circunscripciones que las reciben, la distribución de estas no siempre
logra el equilibrio ni los resultados esperados. Según Samanamud (2017),
las transferencias fiscales pueden definirse como un “traspaso de recursos
fiscales entre niveles de Gobierno, generalmente del Gobierno nacional
a un Gobierno subnacional, y se sustentan en dos importantes principios:
suficiencia y nivelación” (p. 12). Los principios mencionados responden a la
búsqueda de “sostenibilidad financiera aplicada a los sistemas subnacionales.
Referida a que cada Gobierno subnacional debe tener capacidad fiscal de
obtener ingresos para financiar sus gastos y el cumplimiento de su deuda”
(p. 12).
Sobre los principios de suficiencia y nivelación, el primero asegura que

los Gobiernos subnacionales tengan los recursos suficientes para atender la
prestación de servicios según sus competencias. Esta suficiencia se refiere, en
sentido amplio, a la igualdad entre los ingresos no financieros y los gastos no
financieros. Cuando existe igualdad en los índices de cada nivel de gobierno,
se da una situación de equilibrio vertical. Por su parte, el principio de
nivelación también se interesa por el equilibrio financiero, pero de carácter
horizontal, que busca la igualdad de trato entre iguales, en la idea de que para
la misma carga fiscal debe darse igual nivel de provisión de bienes y servicios
públicos con independencia del lugar de residencia. Es decir, que se nivele el
beneficio fiscal neto de los ciudadanos de las diferentes jurisdicciones, ya que
de lo contrario se estaría generando una mala distribución de los recursos
productivos del país (Samanamud, 2017).
Bajo el marco anterior, las transferencias basadas en el principio de

suficiencia son de nivelación vertical, y las basadas en el principio de
131
nivelación son de nivelación horizontal. Para ejemplificar lo señalado, cuando
las transferencias las realiza el Gobierno nacional, se habla de un sistema
vertical; en cambio, cuando las transferencias se hacen desde los Gobiernos
subnacionales, hablamos de un sistema horizontal.
Estas transferencias, al ser vistas en líneas generales, crean la expectativa

de aumentar el bienestar de los ciudadanos beneficiados en cada
circunscripción, especialmente en las que reciben canon. Sin embargo, la
percepción de este es condicionado según lo establecido en la Ley de Canon,
que termina generando distorsiones en la distribución. Por ejemplo, Loreto y
Lambayeque perciben ingresos por dos tipos de canon. No obstante, Loreto
es el departamento que obtuvo más ingresos por canon durante el 2020;
mientras que Lambayeque percibió el menor número de recursos a nivel
nacional en las transferencias por canon.
Tabla 31
Diferencias en la distribución de canon: Loreto y Lambayeque
Monto percibido por canon durante el Distribución

Departamento
año fiscal 2020 per cápita |(%)
Loreto 569 568 154 554,29
Lambayeque 5 084 826 3,88
2021, MEF.
Lo observado en la Tabla 31 corresponde a un desbalance fiscal

horizontal. La diferencia del monto percibido entre ambos departamentos
y su respectiva distribución per cápita no responde a características como
el número de habitantes o el número de provincias de cada departamento.
Loreto cuenta con una población de 1 027 559 habitantes y ocho provincias;
132 mientras que Lambayeque cuenta con 1 310 789 habitantes y tres provincias,
según el INEI. No obstante, un residente de Loreto percibe 142 veces más
canon que un residente de Lambayeque, y ambos departamentos perciben
solo dos tipos de canon cada uno. La diferencia se encuentra en el tipo de
canon que perciben: mientras que Loreto recibe transferencias por canon
minero y canon y sobrecanon petrolero; Lambayeque recibe canon minero
y canon pesquero.
Continuando con el caso de Loreto, la distribución hacia sus Gobiernos

locales revela grandes desigualdades.
Tabla 32
Transferencias por canon en el Gobierno Regional
de Loreto durante el año fiscal 2020
Distribución per cápita

Provincia PIA PIM
(%)
Maynas 6 632 941 16 068 755 29,19
Alto Amazonas 3 407 518 8 468 044 56,49
Ucayali 3 302 003 7 956 951 127,36
Mariscal Ramón
2 918 601 6 694 372 113,02
Castilla
Loreto 3 096 924 5 775 635 80,32
Requena 2 014 377 3 868 145 60,01
Datem del Marañón 696 108 2 506 295 41,86
Putumayo 454 308 855 381 0,09

133
2021, MEF.
Según la distribución per cápita que muestra la Tabla 32, Putumayo

es la provincia que menos ingresos percibe por transferencias de canon y,
conforme a la información que presenta esta tabla, se encuentra en el noveno
lugar del ranking de las municipalidades provinciales con menor asignación
de canon durante el año fiscal 2020. Por lo tanto, si bien el Gobierno Regional
de Loreto es el que recibe más ingresos por canon a nivel nacional, una de
sus municipalidades provinciales se encuentra entre las que menos ingresos
perciben por concepto de canon.
Por otro lado, la provincia de Maynas cuenta con 11 distritos, de los

cuales la distribución de transferencias por canon se detalla a continuación
en la Tabla 20.
Tabla 33
Transferencias por canon en las municipalidades distritales
de la provincia de Maynas durante el año fiscal 2020
Distrito PIA PIM Distribución per cápita (%)
Iquitos 6 632 941 16 068 755 98,28
San Juan Bautista 4 176 833 8 272 804 54,23
Belén 2 567 011 6 494 101 91,46
Punchana 2 732 324 5 026 150 56,53
Napo 1 215 241 4 140 585 235,19
Fernando Lores 1 346 807 3 222 230 225,58
Las Amazonas 1 187 167 2 422 622 283,48
Mazán 1 148 098 2 412 164 171,18
Torres Causana 963 556 1 959 925 387,26

134 Indiana 1 264 436 1 918 218 163,71
Alto Nanay 897 194 1 313 373 400,79
El distrito de Iquitos es el que más recursos por canon percibe; mientras

que Alto Nanay recibe la menor cantidad entre los demás distritos de Maynas;
no obstante, la diferencia en la distribución per cápita de los mencionados
distritos es favorable para Alto Nanay.
A partir de la información presentada en las Tablas 31, 32 y 33, podemos

ejemplificar el desbalance vertical entre los niveles de gobierno del
departamento que recibe más ingresos por transferencia de canon a nivel
nacional, lo cual genera distorsiones en el equilibrio fiscal e impide, junto a
una posible mala ejecución de los recursos, incrementar el bienestar de los
habitantes del departamento de Loreto.
Como se aprecia en la información por Gobiernos regionales y locales,

la transferencia se termina concentrando en pocos, y ello genera el
desbalance vertical y horizontal, considerando la situación de disparidades
intradepartamentales y disparidades interdepartamentales. Esto se debe

procurar arreglar en el corto plazo con otras transferencias compensatorias
diferentes a las del canon; mientras que en el largo plazo se debe analizar
una reforma estructural del canon asociada a enfrentar la inequidad
generada por el canon, viendo la lógica de solidaridad con el desarrollo
del país, a partir de lo referido a explorar la participación de las zonas que
no son productoras en las rentas generadas por las industrias extractivas.
Esto será complicado, y se requerirá de un buen respaldo político y un alto
consenso técnico para que se pueda avanzar en una lógica de nivelación en
función a la atención de brechas existentes y mejora de las condiciones de
vida de la población.
135
III.
LA DISTRIBUCIÓN DEL CANON
Y RECURSOS ANÁLOGOS
137
138
Actualmente existen opiniones distintas y hasta encontradas de la
ciudadanía, de los funcionarios del Gobierno nacional y de las autoridades
municipales y regionales en relación con la distribución y el impacto de la
inversión de los fondos del canon, sobrecanon, regalías, rentas de aduanas y
participaciones, que de forma conjunta distribuye el MEF como parte de los
recursos determinados en las fuentes de financiamiento.
Sobre estos recursos, por un lado, los ciudadanos de las localidades

beneficiarias expresan extrema desconfianza y falta de transparencia; y, por
otro lado, los funcionarios públicos del Gobierno nacional manifiestan falta
de capacidades, atrasos o incapacidades inexplicables en las inversiones
que se hacen de ellos. Por su parte, los alcaldes y gobernadores regionales
expresan preocupación por la constante disminución de estos fondos en los 139
últimos años y por las demoras burocráticas en las transferencias.
Estas opiniones y observaciones también se han extendido a las

instituciones de educación superior que son receptoras de estos recursos,
como son las universidades nacionales y los institutos tecnológicos y
pedagógicos, donde las críticas, principalmente del estudiantado, se
concentran en la disputa con otras universidades o institutos de la misma
jurisdicción o, incluso, por la misma acumulación de las cuentas de la
propia institución, originando diatribas por su destino en gastos o bonos
improductivos.
Por razones didácticas, a este conjunto de fondos distribuidos como

recursos del canon, sobrecanon, regalías, rentas de aduanas y participaciones
se le denomina en este estudio “canon y fondos análogos”.
En este capítulo nos trazamos como objetivo responder a interrogantes

cardinales, tales como: ¿cuáles son los criterios de distribución del canon
y fondos análogos enmarcados legal y técnicamente en los recursos
determinados?; ¿cuáles son las evoluciones o modificaciones fundamentales
de la distribución del canon y fondos análogos?; ¿cuáles son las principales

dificultades o problemas por los que atraviesa la distribución de estos fondos?
Al responder a estas preguntas se hará un recorrido aproximado de los

últimos veinte años de las modificaciones constitucionales y normativas
protagonizadas por el Congreso de la República y que convirtieron a estos
fondos en significativos y variantes porcentajes del financiamiento de las
inversiones de muchas —no de todas— municipalidades y Gobiernos
regionales del país; y que, en la mayoría de los casos, multiplicaron o
por lo menos duplicaron los presupuestos anuales de estos Gobiernos
descentralizados ubicados en las zonas de explotación o zonas de extracción
de los recursos naturales.
Así también, se tomarán en consideración las más determinantes

interpretaciones, directivas, los conceptos y decretos regulatorios y
reglamentarios de parte del Gobierno nacional y, específicamente, del
140 MEF, que son reglas oficiales de aplicación principalmente para concretar
los cálculos de los índices de transferencias, siempre en la preocupación y
búsqueda de una distribución equitativa, así como del uso o gasto efectivo
de estos presupuestos del canon y fondos análogos.
Asimismo, para obtener mejores contestaciones ante diversas y hasta

contrariadas opiniones sobre la distribución del canon y fondos análogos,
recurriremos a la evolución de las cifras de distribución cuantitativa y
acudiremos siempre a las fuentes del Gobierno nacional, principalmente
del portal del MEF. Al final de este capítulo se sintetizan las principales
conclusiones, específicamente, de este controversial asunto de la distribución.
3.1. CRITERIOS PARA LA DISTRIBUCIÓN DEL CANON EN LOS

ÚLTIMOS QUINCE AÑOS
3.1.1. La distribución de canon en la Constitución Política
En el artículo 77 de la Constitución Política del Perú, jerárquicamente se

establece una distribución equitativa y descentralizada del presupuesto
público, y se reconocen las zonas de explotación o circunscripciones
productoras, la participación adecuada de una parte de los ingresos y las

rentas obtenidas por el Estado en la explotación de los recursos naturales.
Dice el texto vigente del artículo 77 de la Constitución:
La administración económica y financiera del Estado se rige por el

presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del
presupuesto del sector público contiene dos secciones: gobierno central e
instancias descentralizadas.
El presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos, su

programación y ejecución responden a los criterios de eficiencia de
necesidades sociales básicas y de descentralización. Corresponden a las
respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación
adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la
explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon.
141
Vale mencionar que, originariamente, esta misma Constitución de
1993 solo establecía la participación en las rentas. Sin embargo, la reforma
constitucional que modifica el artículo 77 mediante la Ley 28398, publicada
el 17 de noviembre de 2004, amplía el concepto de la participación y
ensancha la base del cálculo del canon al total de los ingresos y las rentas por
explotación de los recursos naturales.
Esta modificación de la Constitución Política es fundamental para una

de las principales reformas del concepto y del cálculo de los montos que se
distribuirán bajo el manto de los recursos del canon y fondos análogos. Esta
modificación constitucional es una de las principales razones del incremento
de estos fondos, lo que es notorio en los años posteriores al 2004 o 2005.
Luego de varios intentos de descentralización en toda la historia

republicana del Perú, entre el 2002 y el 2003 se inicia un proceso de
descentralización, cuya vigencia se mantiene. En este contexto, entre varias
normas promulgadas con tal fin, el 7 de enero de 2002 se publica la Ley
27680, Ley de Reforma Constitucional para la Descentralización, en la que
se modifica el Capítulo XIV del Título IV y se ratifica en su artículo 193 como
bienes y rentas de los Gobiernos regionales los recursos distribuidos por
canon. Igualmente, se modifica el artículo 196 de la Constitución, y se ratifican
como bienes y rentas de las municipalidades los recursos distribuidos por

concepto de canon.
Así, desde lo más alto de la jerarquía normativa, se reconoce a los pueblos

asentados en el área de influencia de la actividad extractiva u operativa del
uso de los recursos naturales agotables el derecho de participación de una
parte de la recaudación de la rentabilidad que obtiene el Estado. Por ello, lo
que viene a continuación son normas que desarrollan o dan cumplimiento a
este mandato constitucional.
3.1.2. Reconocimiento de la distribución del canon en leyes de

jerarquía
Igualmente, en lo que se refiere al inicio del actual proceso de la

descentralización, se aprueban leyes de jerarquía orgánica. Entre estas
142 normas, se aprueba la Ley de Bases de la Descentralización, Ley 27783,
publicada el 17 de julio de 2002, la cual en su artículo 37 consagra que los
bienes y las rentas de los Gobiernos regionales son los recursos asignados
por concepto de canon. Asimismo, en su artículo 46 establece como bienes y
rentas municipales los recursos provenientes por concepto de canon.
En la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley 27867, publicada el 17

de noviembre de 2002, se menciona en primera línea que son recursos de
los Gobiernos regionales los señalados en el artículo 37 de la Ley de Bases de
la Descentralización. Por su parte, la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley
27972, publicada el 27 de mayo de 2003, en su artículo 93 también determina
como una de las principales rentas municipales a los recursos asignados por
concepto de canon y otros recursos determinados.
Así se encumbra a los recursos del canon y fondos análogos en las leyes
de jerarquía, como fuente de financiamiento o recursos ineludibles de los
Gobiernos regionales y las municipalidades provinciales y distritales del país.
En esos años posteriores al 2001, en esta política de Estado sobre la

descentralización y el fortalecimiento de los Gobiernos descentralizados,
había concordancia entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, lo
que permitió la construcción sistemática del andamio normativo para
concretar el anhelo del desarrollo regional y local mediante la separación de

competencias, funciones y el respectivo financiamiento.
En este contexto de los primeros años del Gobierno del presidente

Toledo y del Congreso de la República, que juraron el cargo en julio de 2001,
se efectuaron las primeras elecciones de las autoridades de los Gobiernos
regionales, en la misma fecha que las elecciones municipales, el 17 de
noviembre de 2002.
Al respecto, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), en la presentación

de su publicación digital “Resultados regionales y municipales 2002 y
municipales complementarias 2003”, refiere:
Las elecciones regionales y municipales realizadas el 17 de noviembre de

2002 han sido las más complejas de la historia electoral del país. Por primera
vez se eligieron autoridades regionales con voto universal y directo en 24
departamentos y una provincia constitucional; y de manera simultánea, 143
autoridades municipales en las 194 provincias y 1,634 distritos del país. […]
Por otro lado, fueron las primeras elecciones de nivel nacional que se
realizaban después de las presidenciales y congresales del año 2001, lo
que constituyó una prueba para el desempeño de todas las instituciones
democráticas, desde los poderes públicos hasta los electores, pasando por
los organismos electorales y los propios partidos políticos, quienes debían
demostrar que eran capaces de sacar adelante un proceso electoral que,
aunque complejo, debía ser libre y transparente.
3.1.3. Criterios de la distribución en la Ley del Canon y su

evolución
La Ley 27506, Ley del Canon, publicada el 10 de julio de 2001, a pocos días
antes de la culminación del Gobierno de Transición de Valentín Paniagua, se
ha convertido en la actualidad en la norma más importante que desarrolla
lo que ordena el artículo 77 de la Constitución, establece los criterios de la
distribución del canon, crea los otros cánones sectoriales o específicos hasta
entonces propuestos en la mesa de debate nacional.
Es más, esta Ley del Canon, que en su aprobación respetó lo que

establecían con anterioridad las leyes específicas del canon petrolero, en
el caso del canon minero y, por ende, en los demás cánones a constituirse,
cambia elevando su distribución del 20 al 50% del total de los ingresos y rentas
que percibe el Estado. La trascendencia de esta Ley 27506 también radica en
que crea en sus articulados el canon gasífero, canon hidroenergético, canon
pesquero y canon forestal.
Originalmente, esta ley aprueba como criterios de distribución lo

siguiente:
TÍTULO II: DISTRIBUCIÓN DEL CANON

Artículo 5º.- Distribución del canon
5.1 La distribución del canon petrolero mantiene las condiciones actuales
de distribución.
144 5.2 El Canon será distribuido entre los gobiernos locales de acuerdo al
criterio de área de influencia del yacimiento explotado. Los gobiernos
locales están constituidos por las municipalidades provinciales y distritales,
siendo la distribución la siguiente:
a) El 20% (veinte por ciento) del total recaudado para las municipalidades
de la provincia o provincias en que se encuentra localizado el recurso
natural, de acuerdo a criterios que fije el Ministerio de Economía y Finanzas.
b) El 60% (sesenta por ciento) del total recaudado para las municipalidades
provinciales y distritales del departamento o departamentos en que
se encuentra localizado el recurso natural, según criterio de densidad
poblacional.
c) El 20% (veinte por ciento) del total recaudado para los gobiernos
regionales en cuyo territorio se encuentra el recurso natural, que serán
invertidos en obras de impacto regional.
Cabe destacar que, al inicio del Gobierno de Alejandro Toledo (2001-

2006), las autoridades municipales insistían en la inmediata aplicación de la
entonces reciente Ley del Canon y exigían las transferencias de los fondos
como ordena esta nueva distribución. Esta exigencia no solo provenía de las
zonas productoras mineras, sino también de todas las zonas extractivas de
los recursos naturales en general, tomando en cuenta que los criterios de
distribución establecidos en esta Ley del Canon se convirtieron en valederos

para el canon minero y los demás cánones existentes, excepto el canon
petrolero.
Esto obligó al Poder Ejecutivo a emitir el Decreto de Urgencia 001-2002,

publicado el 5 de enero de 2002, y se modificó el artículo 4, que señala la
oportunidad de la trasferencia según la periodicidad del pago de los ingresos
y de las rentas que conforman el canon.
También se modificó el artículo 9 y se dejó sin efecto la aplicación del

canon a los beneficios e incentivos tributarios sobre el impuesto a la renta
que obtienen a su favor las empresas que extraen los recursos naturales.
Luego de estas modificaciones, casi de inmediato, el Gobierno nacional

aprueba el reglamento de la Ley del Canon mediante el Decreto Supremo
005-2002-EF, publicado el 9 de enero de 2002.
145
Inmediatamente comienza la distribución del canon, y desde entonces
cambian la historia y las tendencias de las cifras de distribución de estos
recursos a favor de los Gobiernos descentralizados.
El 14 de agosto de 2003 se publica en el Diario Oficial El Peruano la Ley

28077, que significa la primera modificatoria de la Ley del Canon, Ley 27506,
y se eleva a categoría de ley las modificaciones que con apuros efectuó el
Gobierno nacional mediante el Decreto de Urgencia 001-2002. Lo importante
es que esta modificatoria establece que
El canon será distribuido entre los gobiernos regionales y locales de

acuerdo a los índices de distribución que fije el Ministerio de Economía
y Finanzas en base a criterios de población y pobreza vinculados a la
carencia de necesidades básicas y déficit de infraestructura.
Así se superó la simpleza del concepto de la distribución del canon

bajo la densidad demográfica. El nuevo criterio de distribución implicó que
se distribuyeran los recursos prioritariamente en los distritos de extracción
o en los lugares productores de los recursos naturales, de modo que los
distritos urbanos con mayor concentración de población no fueran los únicos
favorecidos.
Este criterio llevó a una nueva forma de calcular la distribución del recurso
presupuestal al interior de cada territorio departamental y que se hiciera un
reparto más justo y equitativo basado en la cantidad de la población, los
indicadores socioeconómicos y el déficit de infraestructura distrital. Ocupó
a las autoridades municipales, por lo menos, en conocer y tener actualizadas
las cifras de la evolución poblacional de su jurisdicción y obligó al INEI a
acopiar y sistematizar cifras e indicadores de niveles de pobreza desde el
nivel distrital.
Pero, además, esta Ley 28077, que modifica la Ley del Canon, establece
cambios de importancia en el criterio de distribución de los recursos del
canon, y da aún más valor a la jurisdicción distrital de donde se extraen los
recursos naturales.
Artículo 5º.- Distribución del canon […]
146 5.2 El canon será distribuido entre los gobiernos regionales y locales de
acuerdo a los índices de distribución que fije el Ministerio de Economía y
Finanzas en base a criterios de población y pobreza vinculados a la carencia
de necesidades básicas y déficit de infraestructura. Su distribución es la
siguiente:
a) El 10% (diez por ciento) del total recaudado para los gobiernos locales de
la o municipalidades distritales donde se encuentra localizado el recurso
natural.
b) El 25% (veinticinco por ciento) del total recaudado para los gobiernos
locales de la provincia o provincias donde se encuentra localizado el
recurso natural, excluyendo al distrito o distritos productores.
c) El 40% (cuarenta por ciento) del total recaudado para los gobiernos
locales del departamento o departamentos de las regiones, excluyendo a
la provincia o provincias donde se encuentra el recurso natural.
d) El 25% (veinticinco por ciento) del total recaudado para los gobiernos
regionales donde se encuentra el recurso natural. El 100% (cien por ciento)
del monto a distribuir corresponde a lo generado por el canon en cada
región o regiones en cuya circunscripción se encuentran los recursos
naturales.
Otra modificación sustancial que se resalta de esta ley modificatoria, Ley

28077, es que la distribución del canon también llegue a las universidades
nacionales del país. El texto que se incluye en la Ley del Canon, artículo 6,
numeral 6.2, dice:
Los recursos que los gobiernos regionales y gobiernos locales reciban por
concepto de canon serán utilizados exclusivamente para el financiamiento
o cofinanciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto
regional y local […]. Los gobiernos regionales entregarán el 20% (veinte
por ciento) del total percibido por canon a las universidades públicas de su
circunscripción, destinado exclusivamente a la inversión en investigación
científica y tecnológica que potencien el desarrollo regional.
La segunda modificatoria de la Ley del Canon se efectúa mediante la

Ley 28322, publicada el 10 de agosto de 2004, modificación que introduce
correctamente el concepto de índices de distribución, los que serán fijados
por el MEF. Además, esta ley introduce correcciones a la redacción de la ley 147
modificatoria anterior que se publicó con varios “errores materiales”, entre los
que se encuentra el error de excluir a las municipalidades (unidad receptora)
de la distribución; el texto solo se quedó en señalar a los Gobiernos locales.
El Gobierno local es un concepto amplio; lo constituyen las entidades

básicas o rectoras de una jurisdicción territorial, que puede ser un
centro poblado, un distrito o una provincia. En el Perú, propiamente, los
Gobiernos locales están definidos como entidades con capacidad de ejercer
actos de gobierno con la autonomía política, económica y administrativa que
les otorga la Constitución Política y, en este caso, la LOM.
Sin embargo, el principal error que corrige esta segunda norma

modificatoria es haber excluido a las municipalidades de los distritos
productores y a las municipalidades de las provincias productoras de los
porcentajes de distribución que corresponde distribuir entre localidades de
la provincia y del departamento respectivo. Textualmente, esta Ley 28322, de
segunda modificatoria de la Ley del Canon, repone el término “municipalidad”
o “municipalidades” como sigue:
Artículo 2.- Modificación del numeral 5.2 del artículo 5 de la Ley Nº 27506
Modificase el numeral 5.2 del artículo 5 de la Ley 27506, modificado por el

artículo 3 de la Ley Nº 28077, en los siguientes términos:
Artículo 5.- Distribución del canon […]
5.2 El canon será distribuido entre los gobiernos regionales y locales de

y Finanzas en base a criterios de Población y Necesidades Básicas
Insatisfechas. Su distribución es la siguiente:
a) El diez por ciento (10%) del total de canon para los gobiernos locales de
la municipalidad o municipalidades donde se explota el recurso natural.
b) El veinticinco por ciento (25%) del total de canon para los gobiernos
locales de las municipalidades distritales y provinciales donde se explota
el recurso natural.
148 c) El cuarenta por ciento (40%) del total de canon para los gobiernos locales
del departamento o departamentos de las regiones donde se explota el
recurso natural.
d) El veinticinco por ciento (25%) del total de canon para los gobiernos
regionales donde se explota el recurso natural.
El cien por ciento (100%) del monto a distribuir corresponde a lo generado

por el canon en cada región o regiones en cuya circunscripción se explotan
los recursos naturales.
Pero algo fundamental que ahora pasa desapercibido es que esta

segunda ley modificatoria considera a las comunidades (se entiende a las
campesinas y nativas) en la distribución del canon. En su Segunda Disposición
Complementaria y Final dispone que de ese 10% de la distribución del canon
que le corresponde al distrito donde se explota la riqueza natural, debe
destinarse por lo menos el 30% a la inversión productiva para el desarrollo
sostenible de las comunidades de su jurisdicción distrital.
La tercera modificación importante de la Ley del Canon se da mediante

la Ley 29281, publicada el 25 de noviembre de 2008 Esta ley se aprueba con la
finalidad de evitar conflictos interdistritales en la distribución del canon. Dice:
Incorpórese el texto:
5.3 Cuando el titular minero posee varias concesiones en explotación

ubicadas en circunscripciones distintas, el canon minero se distribuye en
proporción al valor de venta del concentrado o equivalente proveniente
de cada concesión, según declaración jurada sustentada en cuentas
separadas que formulará el titular minero a los Ministerios de Economía
y Finanzas, y de Energía y Minas. En el caso de la minería no metálica, el
canon minero se distribuye en función del valor del componente minero.
Cuando la extensión de una concesión minera en explotación comprenda
circunscripciones vecinas, la distribución se realiza en partes iguales.
3.1.4. Modificaciones o regulaciones de la Ley del Canon

mediante las leyes del presupuesto público anual
La modificación más significativa se dio mediante la Ley 28652, Ley de

Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2006, y se terminó de 149
configurar la distribución y sobre todo el uso del canon y fondos análogos. Esos
otros criterios de su uso que se aplican hasta ahora se basan, principalmente,
en lo determinado por la Cuarta Disposición Final de la referida Ley de
Presupuesto, donde se señala:
Que los gobiernos regionales y locales utilizarán los recursos provenientes

de los Canon, así como los de Regalía Minera, en el financiamiento o
cofinanciamiento de proyectos de inversión pública que comprendan
intervenciones orientadas a brindar servicios públicos de acceso
universal y que generen beneficios a la comunidad, que se enmarquen
en las competencias de su nivel de gobierno y sean compatibles con los
lineamientos de políticas sectoriales.
Estos proyectos no podrán considerar, en ningún caso, intervenciones

con fines empresariales o que pueda realizarlos el sector privado. Esta misma
norma faculta a los Gobiernos regionales y Gobiernos locales a utilizar hasta
un 20% de los recursos provenientes de los cánones y la regalía minera a que
se refiere la Ley 28258 para:
– Mantener la infraestructura generada por los proyectos de impacto

regional y local.
– Financiar los gastos generados por los procesos de selección para la

ejecución de proyectos de inversión pública.
– Destinar, de dicho porcentaje, hasta un 5% para financiar la elabora-

ción de perfiles correspondientes a los proyectos de inversión públi-
ca que se enmarquen en los planes de desarrollo concertados que
correspondan.
– Lo establecido en esta disposición no es de aplicación a los Gobier-

nos locales o Gobiernos regionales a los que la normatividad haya
otorgado la facultad del uso de un porcentaje de los recursos prove-
nientes del canon en gasto corriente.
De manera concluyente, sobre los criterios de distribución y el uso de

los recursos del canon y fondos análogos, en la actualidad se tiene una
distribución dispersa con transferencias de fondos insignificantes en cada
150 municipalidad de los departamentos menos favorecidos con estos cánones
que existen en el país, como es el caso de Madre de Dios, Lambayeque
Amazonas y San Martín. En estos lugares con pocos fondos dispersados en
sus municipalidades, estos fondos se invisibilizan y se generan más bien
aperturas de cuentas bancarias y otras obligaciones administrativas tediosas
ante escasos recursos transferidos.
Es más, la evolución de las leyes también ha generado el uso disperso de

estos recursos, tomándose ahora, como si fuera un “cajón de sastre”, recursos
con los que se pueden financiar, por ejemplo, programas de vivienda social; o
que se pueden usar para el mantenimiento de infraestructura, cubrir gastos en
procesos de selección de empresas que ejecutarán las obras, elaboración de
perfiles técnicos y otros; mostrándose indefinición en el objetivo estratégico
del uso de este fondo descentralizado. Al respecto queda la pregunta: ¿se
mantendrá el espíritu original de las leyes que dieron origen al canon y
fondos análogos?
Aún está pendiente esa finalidad original de utilizar estos recursos solo
en inversiones de tipo estratégico que permitan el despeje de la localidad
hacia un desarrollo más sostenido y sostenible, generando o capitalizando
sectores productivos distintos de tipo industrial, que sean alternativos a la

sola extracción de los recursos naturales.
3.1.5. Las recientes modificaciones en la distribución del canon
La siguiente modificación se da mediante la Ley 30512, Ley de Institutos

y Escuelas de Educación Superior y de la Carrera Pública de sus Docentes,
publicada el 2 de noviembre de 2016, en la que se incluye a los institutos y a
las escuelas de educación superior en la distribución del canon.
Artículo 6.- Utilización del canon […]. Los gobiernos regionales entregarán
el 20% (veinte por ciento) del total percibido por canon a las universidades
públicas y el 10% (diez por ciento) del total percibido por canon a los
institutos y escuelas de educación superior de su circunscripción, destinado
exclusivamente a la inversión en investigación científica y tecnológica y
de su respectiva infraestructura, que potencien su desarrollo. El canon
petrolero mantiene las condiciones actuales de distribución conforme a 151
ley.
Siendo muy sustancial el financiamiento de la mejora de calidad de

la educación pedagógica y técnica superior, esta norma ha generado mayor
dispersión en el uso de los recursos del canon; y en las propias instituciones
receptoras propició la disputa, porque en cada jurisdicción regional existen
muchos institutos superiores, más aún si se trata de un Gobierno regional
que marginalmente recibe escasos recursos del canon y fondos análogos.
Finalmente, la modificación significativa en la distribución del canon

acontece con la aprobación de la Ley 30848, ley que modifica la Ley 27506,
Ley del Canon, con fecha 20 de setiembre de 2018, a fin de promover el
financiamiento de programas de vivienda social, con el objetivo de autorizar
a los Gobiernos regionales y Gobiernos locales para que usen los recursos del
canon en sus respectivas jurisdicciones para financiar proyectos de vivienda
social a través del programa Techo Propio, con el beneficio del bono familiar
habitacional (BFH) y el Programa Nacional de Vivienda Rural (PNVR).
Al final de este recorrido de quince años de publicada la Ley 27506, Ley

del Canon y sus modificatorias, concluimos que los criterios de distribución
han sufrido muchas variaciones expresadas en modificaciones normativas,

ocasionales y controversiales, más aún desde cuando los recursos del canon
y fondos análogos se convirtieron en importantes para el financiamiento de
las obras en los tres niveles de gobierno.
Desde el 2004 y el 2005 hasta la actualidad, han sucedido cambios

fundamentales, y probablemente estos cambios continuarán, considerando
que siguen presentándose iniciativas legislativas de todo tipo con la
desventaja de no estar cohesionados ni tener un rumbo claro de hacia dónde
irían estos cambios.
Tabla 34
Evolución de los criterios de distribución del canon y fondos análogos
Modificatorias
Contenido de las modificaciones
Ley del Canon
152
Ley 27506, Ley – El canon, al igual que los demás cánones, elevan sus montos de
del Canon, distribución del 20 al 50% del total de ingresos y rentas que por
publicada el 10 explotación de recursos naturales percibe el Estado.
de julio de 2001 – Crea en sus articulados el canon gasífero, canon hidroenergético,
canon pesquero y canon forestal. Regula la periodicidad de elecciones
regionales y locales y la forma de elección.
– Deja intacta con anterioridad las leyes específicas del canon petrolero.
– Establece originariamente los criterios y porcentajes de distribución
de los recursos del canon.
Ley 28077 – El canon será distribuido entre los Gobiernos regionales y locales
de primeras según los índices de distribución que fije el MEF basándose en
modificatorias criterios de población y pobreza vinculados a la carencia de
publicada el 14 necesidades básicas y déficit de infraestructura.
de agosto de – Los Gobiernos regionales entregarán el 20% del total percibido por
2003 canon a las universidades públicas de su circunscripción.
– Modifica de forma importante los criterios y porcentajes de
distribución de los recursos del canon.
Ley 28322 – Introduce correcciones a la redacción de la ley modificatoria anterior

de segundas que se publicó con varios “errores materiales”.
modificatorias, – Segunda Disposición Complementaria y Final: dispone que del 10%
publicada el 10 de la distribución del canon que le corresponde al distrito donde se
de agosto de explota la riqueza natural debe destinarse por lo menos el 30% a la
2004 inversión productiva para el desarrollo sostenible de las comunidades
campesinas y nativas de su jurisdicción distrital.
– Restituye a la entidad municipal en los criterios y porcentajes de
distribución del canon.
Ley 29281, del 25 – Modificación que busca evitar conflictos interdistritales en la

de noviembre de distribución del canon y demás fondos análogos.
2008
Ley 28652, Ley – Se otorga a la SUNAT la facultad de controlar, supervisar y fiscalizar el

de Presupuesto pago de regalías mineras.
Público 2006 – Se autoriza a Gobiernos regionales y locales a utilizar hasta un
20% de recursos provenientes del canon y la regalía minera en
mantenimiento de infraestructura.
– Se destina hasta un 5% para financiar la elaboración de perfiles
correspondientes a los proyectos de inversión pública.
Ley 30512, del 2 – Los Gobiernos regionales entregarán el 20% del total percibido por
de noviembre de canon a las universidades públicas y el 10% (del total percibido por
2016 canon a los institutos y a las escuelas de educación superior de su
circunscripción.
Ley 30848, del 20 – Se autorice a Gobiernos regionales y locales a utilizar los recursos
de setiembre de del canon en sus jurisdicciones para proyectos de vivienda social a
2018 través del programa Techo Propio con el beneficio del bono familiar
habitacional (BFH) y el Programa Nacional de Vivienda Rural (PNVR).
Elaboración propia
153
3.2. RECAUDACIÓN Y EVOLUCIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS

EN LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES
En esta parte del estudio se utilizan los conceptos, componentes y rubros

que se aplican en la actualidad para calcular los ingresos o la recaudación
del canon y fondos análogos. Luego, de forma integral, se analizan los
criterios de distribución de todos los componentes, desde el propio canon, el
sobrecanon, las regalías, las rentas aduaneras y demás participaciones.
Aquí la mirada es total, no únicamente del canon minero o del sobrecanon

petrolero, sino de todos los componentes del canon y fondos análogos. Es
la única forma de identificar a los departamentos con mayores beneficios
de estos recursos presupuestales. Se trata de un análisis siempre basado
en las normas y las técnicas tal cual las usa el MEF. Para ello, reiteradamente
recurriremos al portal Transparencia Económica de este sector ministerial.1
1
Portal del MEF: https://www.mef.gob.pe/es/?option=com_content&language=es-ES&Itemid=100959&
lang=es-ES&view=article&id=454
3.2.1. El lado de los ingresos o la recaudación
Los montos que se distribuirán son recaudados por la SUNAT; además, esta
entidad está facultada para controlar, supervisar y fiscalizar el pago del
impuesto a la renta y otros ingresos que obtiene el Estado de parte de los
titulares de las empresas extractoras o del uso de los recursos naturales.
En el portal del MEF, estos ingresos o recaudaciones se definen, en

primer lugar, por la composición de los cánones existentes, que describimos
a continuación.
El canon minero está conformado por el 50% del impuesto a la renta

que pagan los titulares de las empresas mineras por el aprovechamiento de
los recursos minerales, metálicos y no metálicos.
El canon hidroenergético constituido por el 50% del impuesto a la

154 renta que pagan las empresas concesionarias de la generación de energía
eléctrica que utilicen el recurso hídrico.
El canon gasífero se compone del 50% del impuesto a la renta, el 50%

de las regalías y el 50% de la participación del Estado en los contratos de
servicios.
El canon pesquero está constituido por el 50% del impuesto a la renta

y los derechos de pesca pagados por las empresas dedicadas a la extracción
comercial.
El canon forestal está compuesto por el 50% del pago de los derechos

de aprovechamiento de los productos forestales y de fauna silvestre, así como
de los permisos y las autorizaciones que otorgue la autoridad competente.
El canon y sobrecanon petrolero está constituido por el 12,5% del valor

de la producción que obtiene el Estado por la explotación del petróleo, gas
natural asociado y condensados, y se paga con las regalías que se derivan de su
explotación. Su área de influencia es el área territorial de los departamentos
de Loreto, Ucayali, Piura, Tumbes y la provincia de Puerto Inca.
El canon más importante que reciben los departamentos —tanto para

los Gobiernos regionales como para las municipalidades— es el canon
Energía Otros
1% 16%
Planeamiento
Deuda pública 23%
3%
minero, cuya contribución al canon total ha oscilado entre el 45 y 80% (entre
Salud
3%
el periodo 2007-2016). Por otro

Agropecuario
8%
lado, el canon menos significativo ha sido el
forestal, el cual representa menos del 1%. Transporte
Educación 23%
11%
En ese contexto, conforme a la riqueza

Saneamiento
12%
de los recursos naturales que tiene
cada territorio departamental, existen algunos muy ricos en canon y otros no.
Según las estadísticas del MINEM (2021), en cuanto a las transferencias a las
regiones por canon minero (1996-2020), las regiones con mayores ingresos
por este tipo de recurso son Áncash (12 395 millones de soles), Arequipa
(5742 millones de soles) y Cajamarca (5487 millones de soles), tal como se
muestra en la Figura 22.
Figura 22
Transferencias a las regiones por canon minero
TRANSFERENCIAS 155
A LAS REGIONES
POR CANON MINERO
1996-2020
TUMBES LORETO
S/. 99 mil
PIURA
S/. 49 millones AMAZONAS
S/. 6 millones
LAMBAYEQUE
S/. 11 millones SAN MARTÍN
S/. 10 millones
CAJAMARCA
S/. 5,487 millones
LA LIBERTAD
S/. 4,741 millones
HUÁNUCO
S/. 63 millones UCAYALI
ANCASH
S/. 12,395 millones
PASCO
S/. 1,891 millones
JUNÍN MADRE DE DIOS
LIMA HUANCAVELICA
S/. 1,458 millones S/. 181 millones CUZCO
S/. 2,308 millones
APURIMAC
S/. 146 millones
ICA AYACUCHO
PUNO
S/. 2,705 millones
AREQUIPA
Superior a 10% S/. 5,742 millones
Entre 5% y 10%
Entre 1% a 5% MOQUEGUA
Menor a 1% S/. 4,070 millones
TACNA
S/. 4,668 millones
Nota: Tomado de La minería peruana en modo Covid-19. Actualización estadística a marzo de 2020, por
Ministerio de Energía y Minas (p. 25), 2021, MINEM.
Coincidiendo con esta afirmación, por su lado, la SNMPE (2018) específica

que los sectores más importantes de la recaudación de los recursos del
canon y fondos análogos son la minería y los hidrocarburos (petróleo y gas
natural), y señala que los impuestos que se consideran en el cálculo de esta
recaudación son:
Precisamente, entre los impuestos que generan estas actividades

figuran el Impuesto a la Renta, el Impuesto Especial a la Minería (IEM),
el Gravamen Especial Minero (GEM), las Regalías Mineras, las Regalías
Contractuales (para el caso de proyectos específicos) y las Regalías de
Hidrocarburos. (p. 4)
Volviendo a las definiciones del MEF, además de la composición de los

cánones existentes, se consideran otros tipos de ingresos que obtiene el
Estado por la extracción y/o el uso de los recursos naturales. Por ello, además
del canon, textualmente el MEF detalla los otros ingresos:
156
Asimismo, considera los fondos por concepto de regalías, los recursos por
Participación en Rentas de Aduanas provenientes de las rentas recaudadas
por las aduanas marítimas, aéreas, postales, fluviales, lacustre y terrestres,
en el marco de la regulación correspondiente, y los depósitos que efectúa
la Dirección Nacional del Tesoro Público - DNTP, a nombre del Gobierno
Regional de San Martín, en la cuenta recaudadora del fideicomiso
administrado por la Corporación Financiera de Desarrollo S.A. - COFIDE
como fiduciario […]. Incluye el rendimiento financiero, así como los saldos
de balance de años fiscales anteriores. (SNMPE, 2018, p.3)
En la Tabla 35 se presentan hasta 55 tipos de rubros que componen estos

fondos del canon, sobrecanon, regalías, rentas de aduanas y participaciones.
Es decir, son 55 tipos de recaudación que componen lo que se llama el canon y
fondos análogos, los cuales deben constituirse u organizarse como bolsas de
fondos departamentales, y de esta forma recién se pasa a calcular los índices
de distribución por distrito dentro de cada jurisdicción departamental.
De observar la Tabla 35, se concluye que es elocuente la complejidad

que debe tener el MEF para detallar, en primer lugar, los componentes y
calcular las cifras de los ingresos o las recaudaciones que, además, varían de
año en año. Como se ha señalado, luego, recién en un segundo momento,
se calculan los índices de distribución y, consecuentemente, se programan

los fondos que le correspondería a cada municipalidad distrital o provincial,
o al Gobierno regional correspondiente. A partir de lo que le corresponde
al Gobierno regional, se calculan recién los montos correspondientes a las
universidades y los institutos superiores.
Tabla 35
Tipos de recursos del canon, sobrecanon, regalías, aduanas y participaciones
¿de qué están compuestas estas recaudaciones?
Tipos de fuentes de financiamiento 2018 2019 2020 2021
Canon y sobrecanon, regalías, renta
19,050,245,939 17,328,893,640 16,732,150,646 15,966,498,777
de aduanas y participaciones
Tipo de recurso Recaudado Recaudado Recaudado Recaudado
A: Regalías mineras 4 584 975 3 987 763 3 033 372 3 063 432
B: Rentas de aduana 515 398 93 102 79 579 73 233
C: Participaciones - DNTP 23 483 432 21 916 479 46 631 118 56 550 050 157
D: Subcuenta - Participaciones - DNTP 766 538 221 785 250 732 475 497 992 198 819 217
E: Subcuenta - Part. Foniprel 1396 901 208 569 934 648 230 190 439 131 448 771
F: FF.AA. y Policía Nacional 394 794 143 36 233 342 40 419 504
G: Focam 11 940 983 3 142 453 2 334 572 2 225 178
H: Subcuenta - Canon minero 4762 831 952 4612 407 418 4504 021 344 4599 627 608
I: Subcuenta - Canon hidroenergeético 339 209 336 337 874 757 294 653 869 290 583 331
J: Subcuenta - Canon pesquero 80 780 365 73 941 193 162 612 865 149 551 475
K: Subcuenta - Canon sobrec petrol 923 787 377 957 361 889 747 819 144 533 489 211
L: Subcuenta - Canon forestal 2 037 187 1 879 694 2 231 824 1 062 236
M: Subcuenta - Canon gasífero, renta 521 063 649 664 338 322 542 337 095 364 234 722
N: Subcuenta - Canon gasif, regalías 1855 455 974 1564 759 903 1244 235 582 1291 598 465
Ñ: Subcuenta - Fideicomiso regional 51 203 046 56 432 613 33 105 157 32 275 309
O: Subcuenta - Canon pesquero, der 80 556 780 105 964 922 76 829 407 80 840 452
P: Subcuenta - Regalías mineras 2037 066 332 2140 136 232 2565 468 082 2972 843 416
Q: Subcuenta - Rentas de aduana 584 690 071 605 912 216 638 930 365 508 150 244
R: Subcuenta - Focam 587 759 551 548 086 296 422 225 399 412 115 108
S: Subcuenta - Participaci - Fidecom 29 693 107 22 104 798 10 049 474 2 203 127
T: Subcuenta - Participaci - Forsur 14 256 105 13 642 045 16 030 777 11 063 537
U: Subcuenta - Part. incentivo
10 690 185 3 573 432 7 731 188 5 371 843
municipal
V: Subcuenta - Part. Prog. modern mun 4 205 787 2 327 180 2 128 610 2 279 679
W: Subcuenta - Part. Fondo igualdad 138 601 167 599 160 274 172 775

¿de qué están compuestas estas recaudaciones?
Tipos de fuentes de financiamiento 2018 2019 2020 2021
Y: Subcuenta - Saldos antiguos (RRDD) 106 795 043 116 395 247 118 336 500 111 421 317
Z: Subcuent- Part - Ley 15686 y
17 551 937 20 199 643 13 831 506 25 663 976
complem
0: Canon - PIA -7621 083 578 -8896 827 498 -9370 627 154 -7375 966 080
0: Canon - PIM 16 918 827 862 15 487 943 121 14 977 073 559 14 068 187 822
0: Canon - Recaudado 455 997 626 528 234 437 1043 831 836 1059 306 369
1: Renta de Aduana 2 241 172 11 625 45 643 320 177
10: Subcuenta - Participaciones - BOI 4 827 833 6 860 252 5 917 297 2 887 015
11: Subcuenta - Part. seguridad ciud. 599 949 651 460 840 096 266 776 209 121 505 772
12: Subcuenta - Partic. fondo FF.AA.
546 736 824 455 022 388 726 875 952 310 048 705
y PN
13: Subcuenta - Plan incentivos
1256 771 731 888 822 547 1379 860 463 1028 605 896
municip.
14: Sub Cuenta - Particip. ‘Mi Riego’ 488 150 579 409 656 615 238 272 809 114 964 265
15: Sub Cuenta - Participaciones ‘Fonie’ 113 495 432 66 819 610 34 730 609 42 685 303
16: Sub Cuenta - Participacion
158 Fonbeca
6 426 199 7 190 058 9 002 840 5 555 243
17: Sub Cuenta - Canon Sobrecanon- Ir 64 178 402 78 012 852 88 621 186 68 195 640

18: Sub Cuenta - Participaciones
19 818 852 23 564 053 21 782 934 22 512 078
CONABI
19: Sub Cuenta - Participaciones FED 209 807 420 184 814 917 102 627 224 114 649 923
2: Canon minero 51 663 700 40 561 161 39 336 189 39 956 092
20: Sub Cuenta - Part. fondo app 21 623 724 8 431 409 8 016 784 2 117 544
21: Subcuenta - Part.fenomeno del
189 310 189 310 189 310
niño
22: Subcuenta - Regalia contractual 441 162 403 318 924 609 291 760 208 279 258 871
24: Subcuenta - Fdo. desastres nat. 527 485 281 207 837 287 123 215 507 95 110 135
25: Subcuenta - Fondo deporte esc. 6 769 772 6 716 031 6 716 031
26: Subcuenta - participaciones - FIDT 134 129 605 139 842 196
27: Subcuenta - Foncor - Ley 31069 677 607 817
3: Canon hidroenergetico 910 454 472 473 742 411 116 313
4: Canon pesquero 370 105 347 906 326 417 323 950
5: Canon y sobrecanon petrolero 6 612 113 3 624 286 4 236 816 2 025 026
6: Canon forestal 31 460 27 191 232 065 35 749
7: Canon gasífero 2 491 186 814 250 1 380 572 807 917
8: Canon gasífero, regalías 15,707,312 4,136,640 6,632,102 3,965,181
9: Canon pesquero, derechos 49 877 283 179 152 753 43 044
Elaboración propia
3.2.2. El lado de los egresos o la distribución del canon
La distribución del canon y fondos análogos se considera una justa y

equitativa participación de los pueblos productores o de las zonas de
extracción de los recursos naturales, ya que fortalecen su desarrollo local
mediante la recepción, administración e inversión de estos fondos por las
respectivas municipalidades y los Gobiernos regionales del Perú. También,
las universidades (desde el 2003) y los institutos superiores (desde el 2016)
son instituciones receptoras de estos recursos.
Es más, al interior de cada departamento productor o al interior de

cada provincia productora, estos montos se distribuyen para cada distrito
beneficiario sobre la base de los índices de distribución establecidos
anualmente mediante una resolución ministerial del MEF. Estos índices, a su
vez, se fijan basándose en los criterios de cantidad de población e indicadores
sociales y económicos que muestran los niveles de pobreza vinculados a la
carencia de necesidades básicas y el déficit de infraestructura. 159
Table 36
Estructura vigente de la distribución del canon
Estructura de distribución del canon

Porcentaje Institución receptora
– Los Gobiernos locales de la municipalidad o municipalidades donde se
10%
– Los Gobiernos locales de las municipalidades distritales y provinciales donde
25%
se explota el recurso natural.
– Los Gobiernos locales de las municipalidades del departamento o de los
40%
departamentos donde se explota el recurso natural.
– Gobiernos regionales donde (20%) Universidades
25% se explota el recurso natural Institutos y escuelas de
(10%)
(70%) educación superior
– Al interior de cada departamento productor o al interior de cada provincia productora,
estos montos se distribuyen para cada distrito beneficiario sobre la base de los índices de
distribución establecidos anualmente mediante resolución ministerial del MEF.
– Los índices de distribución, en cada nivel distrital, los fija el MEF basándose en los criterios
de población y pobreza vinculados a la carencia de necesidades básicas y el déficit de
infraestructura.
– El canon petrolero tiene distribuciones bajo sus propias normas, incluso por cada
departamento productor.
Elaboración propia
Para calcular la distribución de todas estas fuentes de recursos del canon

y fuentes análogas, el MEF, en cumplimiento de sus tareas, debe utilizar la
información de fuentes oficiales —como el INEI, la SUNAT o el MINEM—, así
como de otras fuentes oficiales. Asimismo, se utilizan indicadores como las
proyecciones de la población estimada a nivel departamental, provincial y
distrital.
Se debe tener con meridiana precisión la ubicación de los centros de

operación o de extracción de las empresas y sus respectivos montos del
pago, principalmente del impuesto a la renta, del valor de la producción, de
las rentas aduaneras, de las regalías y de otros que el Estado recibe como
consecuencia o a raíz de extraerse o utilizarse los recursos naturales agotables.
Por otro lado, es fundamental que se determine el área de influencia

con derecho a recibir la distribución del canon y fondos análogos. En este
caso se considera como área de influencia la delimitación política de las
160 jurisdicciones de las municipalidades provinciales y distritales, así como el
territorio departamental administrado por los Gobiernos regionales en cuyo
territorio se explotan o se utilizan los recursos naturales.
Así, tenemos el caso del canon hidroenergético, donde se ubica la

central de generación de energía eléctrica. El caso del canon gasífero, donde
se encuentran los lotes gasíferos en explotación. Para el canon pesquero
se consideran área de influencia los lugares de desembarque de pesca de
mayor escala y las concesiones o autorizaciones forestales. En el caso del
canon minero y petrolero, se considera la ubicación de unidad de extracción.
Canon y sobrecanon petrolero. Vale reiterar que tiene distribuciones

bajo sus propias normas, incluso por cada departamento productor. Al hacer
un breve historial del canon petrolero, se recurre a la publicación del Grupo
Propuesta Ciudadana (2011, p.18) que textualmente señala:
La historia del canon está ligado a la explotación petrolera en la Amazonia:
– 1976, se estableció que se asignaría al departamento de Loreto el 10% del

valor de la producción de las empresas petroleras por 10 años, aunque
se señaló que el canon se paga hasta el agotamiento del recurso. Se
estableció que se pagara un 10%.
– 1982, se creó el departamento de Ucayali (parte del antiguo territorio

loretano) y se dispuso que se asignaría un sobrecanon el 2.5% del valor
de la producción.
– 1983, se estableció que se pagaría el 10% de la renta como petrolero

para Piura.
– 1984, se pagaría el 2.5% para Tumbes, como sobre canon.
En el caso de Huánuco, solo la provincia de Puerto Inca recibe recursos por

concepto de canon petrolero.
Este componente es importante, y uno de los Gobiernos regionales que

presenta mayores ingresos por canon y sobrecanon petrolero es Loreto. Así,
según la Tabla 37, entre el 2010 y el 2019, el departamento de Loreto recibió
un total de 1758 millones de soles en recursos por este concepto, de los
cuales el 40% se destinaron a los Gobiernos locales, y se centraron en las
provincias de Maynas, Loreto y Ucayali. En cambio, la provincia de Putumayo
recibió apenas el 0,2% del total de recursos. Asimismo, el Gobierno regional 161
recibió el 51% de los recursos disponibles (MINEM, 2021).
Al interior de cada departamento productor o al interior

de cada provincia productora, los conceptos de canon se
distribuyen para cada distrito beneficiario sobre la base
de los índices de distribución establecidos anualmente
mediante una resolución ministerial del MEF
Figura 23
Total de canon y sobrecanon petrolero - Loreto, periodo 2010-2019
Univ.
Nacional
9.09%
Ucayali
5.14% Requena
Loreto
5.37% 4.57%
Gobierno Ramón
Gobierno Local Castilla
Regional 39.49% 4.17%
Maynas Alto
51.43% 13.89% Amazonas
4.06%
Datem
del Marañon
Putumayo 2.11%
0.17%
Nota: Tomado de Observatorio de utilización del canon y sobrecanon petrolero y el

162 potencial de hidrocarburos en Loreto (p.18), por Asociación de Contribuyentes, 2020,
Asociación de Contribuyentes.
Regalía minera. Es otra fuente importante de los recursos del canon y

fondos análogos, que también tiene sus propios porcentajes de distribución
en el marco de la Ley 28258, Ley de Regalía Minera, que señala que el 100%
Ucayali
de lo Tumbes
recaudado se distribuirá de la siguiente manera:
Tacna
San martin
– 20% del total recaudado para los Gobiernos locales del distrito
Años o dis-
Puno 2011
tritos donde se explota el recurso natural, de los cuales 2012
Piura el 50% se
Pasco
Moquegua
invertirá en las comunidades donde se explota el recurso natural.
2013
Madre de dios 2014
– Loreto
20% del total recaudado para los Gobiernos locales de la provincia
2015 o
Lima 2016
Lambayequede las provincias donde se explota el recurso natural.
2017
La liberta
Junín 2018
– 40% ICA
del total recaudado para las municipalidades distritales
2019
y pro-
vinciales del departamento o departamentos de las regiones
Huánuco 2020 donde
Huancavelica
se explota el recurso natural.
Cusco
Callao
Cajamarca
– 15% del total recaudado para el o los Gobiernos regionales donde
Ayacucho
Arequipa
Apurímac
Áncash
Amazonas
0 500 1000 1500 2000 2500
700
Univ.
Nacional
– 5% del total recaudado
para las universidades nacionales de las cir-
9.09%
Ucayali
cunscripciones departamentales donde seLoreto
explota
5.14% el recurso natural.
Requena
5.37% 4.57%
Gobierno Ramón
Como una muestra Local
Gobierno de la importancia de la minería y propiamente Castilla
Regional 39.49%mineras, como 4.17%
del componente
51.43%
de regalías parteMaynas
de la distribución de los Alto
13.89% Amazonas
recursos del canon y fondos análogos, en la Figura 23 se presenta al territorio 4.06%
departamental de Arequipa como el más beneficiado con laDatem distribución

del Marañon
de regalías mineras, con cerca de 2000 millones de soles acumulados
Putumayo 2.11% en los
0.17%
últimos diez años, seguido de Áncash, Cusco, Moquegua y Tacna. En el caso
del departamento del Cusco, a este monto de regalía minera se suman el
canon minero, la regalía y el canon gasífero.
Figura 24
Distribución de regalías mineras por regiones del 2011 al 2020
(en millones de soles)
163
Ucayali
Tumbes
Tacna
San martin Años
Puno 2011
Piura 2012
Pasco
Moquegua 2013
Madre de dios 2014
Loreto 2015
Lima 2016
Lambayeque
2017
La liberta
Junín 2018
ICA 2019
Huánuco 2020
Huancavelica
Cusco
Callao
Cajamarca
Ayacucho
Arequipa
Apurímac
Áncash
Amazonas
0 500 1000 1500 2000 2500
Nota: Tomado de Contribución de la minería en términos de canon y otras regalías en el Perú, por K. Moscoso
et. al., 700
2001, Investigación Valdizana, 15(2), p. 60. 624.554
600
500 369.827
400
90.033 95.789 102.435 128.092 129.753 151.012 191.259 197.324
300
191.259 160.27
93.017 111.096 122.664 164.912 182.334
Rentas aduaneras. En este caso, la normatividad está hecha

prácticamente para la Provincia Constitucional del Callao, por eso señala que
pueden participar el Gobierno regional y las municipalidades provinciales y
distritales, pero pertenecientes solo a la jurisdicción provincial. Sus criterios
de distribución son distintos a los del canon y la regalía minera. Se basa en los
índices de población, extensión territorial y número de órganos de gobiernos.
Siempre los cálculos del índice de distribución están bajo la rectoría del MEF.
Así se distribuye:
– 40% proporcional a la población total de cada distrito
– 10% proporcional a la extensión territorial de cada distrito
– 50% proporcional al número de órganos del Gobierno local de cada

distrito
164 Así, todos estos componentes suman para la distribución del canon y
fondos análogos, que ahora son muy importantes para financiar las obras
principalmente en los pueblos del interior del país. En estos veinte años, los
criterios de distribución han ido evolucionado hasta convertirse, cada vez,
en más prácticos con la debida y oportuna información. Por ejemplo, en la
actualidad es de público conocimiento el cronograma de las transferencias.
Estos plazos se abren o se generan cada año con la efectivización de los

pagos que provienen principalmente del impuesto a la renta, a fines de marzo
de cada año, fecha límite para que las empresas en general presenten sus
balances de ganancias y pérdidas. Por ello, estos recursos se transfieren a los
Gobiernos regionales y a las municipalidades hasta en 12 cuotas mensuales
consecutivas durante el periodo comprendido entre junio y mayo del año
siguiente.
Pero existen plazos específicos para casos como los recursos del canon
pesquero que provienen de los derechos de pesca, que se determinan
semestralmente y se pagan en una sola cuota. Una situación similar se
presenta en el canon forestal. En el caso del canon gasífero, los índices de
distribución se calculan anualmente, pero los montos se determinan y se
pagan mensualmente.
En conclusión, en la Tabla 38 se presentan, en la primera columna (lado

izquierdo), todas las fuentes de ingreso o recaudación de los recursos del
canon y fondos análogos; es decir, todos los componentes de lo que se llama
canon, regalías, canon y sobrecanon, rentas de aduanas y participaciones. En
la segunda columna (lado derecho) se resumen los criterios de distribución
de cada uno de estos componentes.
Tabla 38
Esquema de la recaudación y distribución del canon y fondos análogos
RECAUDACIÓN DISTRIBUCIÓN
Canon minero. Está conformado por 50% del – 10% del total de canon para la municipalidad
impuesto la renta de mineras metálicas y no o municipalidades donde se explota el recurso
metálicas. natural.
Canon hidroenergético. Está constituido por – 25% del total de canon para las municipalidades
el 50% del impuesto a la renta. distritales y provinciales donde se explota el
Canon gasífero. Está conformado por 50% recurso natural. 165
del impuesto a la renta, 50% de regalías y 50% – 40% del total de canon para las municipalidades
de participación del Estado en contratos de del departamento o los departamentos de las
servicios. regiones donde se explota el recurso natural.
Canon pesquero. Está conformado por 25% del total de canon para Gobiernos
50% del impuesto a la renta y derechos de regionales donde se explota el recurso natural.
pesca pagados por empresas dedicadas a la Del total de esto monto, los Gobiernos regionales
extracción comercial. deberán distribuir, por lo menos un 20% para la
Canon forestal. Está conformado por 50% universidad y universidades y un 10% para los
del pago de derechos de aprovechamiento, institutos y las escuelas de educación superior de
permisos y las autorizaciones que otorgue la su respectiva jurisdicción.
autoridad competente.
CANON Y SOBRECANON PETROLERO. – Desde 1976, al departamento de Loreto se

Constituido por el 12,5% del valor de asigna el 10% del valor de la producción de
producción que obtiene el Estado por empresas petroleras. Hasta agotamiento del
explotación del petróleo, gas asociado y recurso.
condensados. También compuesto por – Desde 1982, al departamento de Ucayali
regalías que derivan de su explotación. Con (creado en parte del territorio loretano) se asigna
áreas de influencia: Loreto, Ucayali, Piura, sobrecanon del 2,5% del valor de la producción.
Tumbes y la provincia de Puerto Inca en
– Desde 1983, se paga el 10% de la renta petrolera
Huánuco.
para Piura.
– Desde 1984, se paga sobrecanon del 2,5% para
el departamento de Tumbes.
– En el caso de Huánuco, solo la provincia de
Puerto Inca recibe recursos por concepto de
canon petrolero.
RECAUDACIÓN DISTRIBUCIÓN
REGALÍAS. Es el pago que hacen las – 20% del total recaudado para los Gobiernos
empresas por el derecho a la explotación locales del distrito o los distritos donde se
o al uso de un recurso natural agotable explota el recurso natural, de los cuales el 50% se
perteneciente al Estado. Este concepto invertirá en las comunidades donde se explota el
se paga sobre un porcentaje al valor de recurso natural.
producción; en promedio varía entre el 1 – 20% del total recaudado para los Gobiernos
y el 3% del valor de la producción, que se locales de la provincia o las provincias donde se
distribuye al 100% en el caso de la minería. encuentra en explotación el recurso natural.
– 40% del total recaudado para las municipalidades
Se distinguen tipos de regalías, como las distritales y provinciales del departamento o
regalías mineras, las regalías contractuales los departamentos de las regiones donde se
(para el caso de proyectos específicos) y las encuentra en explotación.
regalías de hidrocarburos. – 15% del total recaudado para el o los Gobiernos
regionales donde se encuentra en explotación.
– 5% del total recaudado para las universidades
nacionales de las circunscripciones
departamentales donde se explota el recurso
natural.
166
RENTAS DE ADUANAS. La participación de Las municipalidades provinciales y distritales
rentas de aduanas (PARA) es el 2% recaudado participan solo de lo recaudado dentro de la
por la aduana marítima, aérea, postal, fluvial, jurisdicción provincial respectiva. El 2% de renta de
lacustre y terrestre. aduanas se distribuye de la siguiente manera:
Rentas que son ingresos fiscales que – 40% proporcional a la población total de cada
proceden de los aranceles que se perciben distrito.
por la importación (gravámenes), pocas – 10% proporcional a la extensión territorial de cada
veces percibidos por la exportación, o por distrito.
contrabando.
– 50% proporcional al número de órganos del
Son recursos que se transfieren a Gobierno local de cada distrito.
la municipalidad provincial y a las
– El mayor monto procede del puerto y aeropuerto
municipalidades distritales de una
ubicados en la Provincia del Callao; por ello, se
determinada provincia.
distribuye casi exclusivamente entre el Gobierno
regional y la municipalidad provincial y las
municipalidades distritales del Callao.
Elaboración propia
El 10% de la distribución del canon que le corresponde al

distrito donde se explota la riqueza natural, debe destinarse
por lo menos el 30% a la inversión productiva para el
desarrollo sostenible de las comunidades (se entiende como
campesinas y nativas) de su jurisdicción distrital.
3.3. PROBLEMÁTICA EN LA DISTRIBUCIÓN DEL CANON Y

FONDOS ANÁLOGOS
167
3.3.1. Criterio de transferencia prioritaria a las zonas de

extracción u operación
Es el criterio más importante que cruza toda modalidad o concepto de

distribución del canon y fondos análogos. Como se ha visto, desde el derecho
de participación territorial planteado en la Constitución Política del Perú,
pasando por el reconocimiento en las leyes orgánicas o de jerarquía, hasta
la ley misma del canon y sus respectivas modificaciones a lo largo de los
últimos veinte años, se ha mantenido el criterio de distribución de recursos
del canon y fondos análogos de forma prioritaria hacia la zona de producción
u operación.
Ahora, para evitar los conflictos entre pueblos asentados alrededor de la

ubicación de la unidad de producción u operación en la extracción o el uso de
los recursos naturales agotables, se ha tomado como territorio beneficiario a la
delimitación política o a los límites territoriales de la jurisdicción básicamente
distrital. Solo para determinados casos, como el cálculo de la “bolsa” o del
monto que se distribuirá, se utiliza la delimitación mayor de las jurisdicciones
provinciales y/o departamentales.
El criterio de fondo, o el espíritu de la norma originaria y de su evolución

en medio de tantas leyes modificatorias, es que las zonas de extracción o
de operación son las afectadas y no compensadas debidamente. Es que la
dinámica económica inmediata de alrededor o de la periferia se convierte
en área imantada o captada exclusivamente por la inversión que acontece
en el centro de extracción o de operación, vedando o dejando de lado las
actividades productivas alternativas, esas que pudieran generar ingresos a la
población que no puede engancharse o no es aceptada y no logra conectarse.
Más allá de los beneficios u oportunidades que se brindan en las

actividades de servicios, en este tipo de inversión son poquísimas las
oportunidades de empleo que se generan en los centros de extracción o de
operación. Y son, más bien, muchos los grupos de personas o de familias que
quedan excluidos.
Por lo mismo, estas poblaciones de alrededor manifiestan su demanda

168 acumulada de puestos de trabajo y de ingresos, y ven como única oportunidad
de vida exigir, reclamar y solicitar formas de vincularse para proveerse de
recursos ante esa única elección de altísima inversión, que además es
pasajera, voluble o de pocos años.
En este sentido, es que está conceptuado este criterio de distribución de

recursos para que los distritos, las provincias y los departamentos conciban o
fecunden otras actividades productivas sostenibles que les generen recursos
de por vida en sus propios lugares de origen o de asentamiento familiar. Son
las potencialidades locales del sector agropecuario, forestal y turístico las
que deben ponerse en la mira y constituirse como opción óptima para un
desarrollo diferente e inclusivo con mayores posibilidades de sostenerse en
el tiempo y con más número de familias beneficiadas.
Sin embargo, este criterio vital que permanece en la distribución del

canon y fondos análogos muestra serias dificultades en lo que respecta
al gasto, bajo la hipótesis de la falta de empoderamiento del enfoque, la
volatilidad de los ingresos fiscales, que ahora están en franca disminución
como fondos globales, con una amplia dispersión en su distribución,
haciendo imperceptibles los resultados o beneficios de estos fondos; todo
esto agudizado por las incapacidades mostradas para una puntual, eficaz y
transparente inversión.
Al respecto, Schuldt J. (2005, p. 22), señala:
Como consecuencia de ese fenómeno, los recursos (y la expectativa)

migran del sector secundario a los segmentos no transables y al primario
exportador beneficiado, distorsionando la estructura de la economía
al recortar los fondos que pudieran ir a los sectores que propician
mayores valores agregados y efectos económicos de encadenamiento
(agroindustria y turismo, principalmente).
3.3.2. El concepto de distribución para el desarrollo alternativo

productivo local y regional
En el concepto de los criterios de la distribución, encontramos una orientación

importante que no se está cumpliendo y que, por lo mismo, debe evaluarse y
169
retomarse. Este concepto tiene como finalidad que el destino de estos recursos
principalmente vaya a impulsar el desarrollo productivo agropecuario para la
inclusión social y económica de amplios grupos poblacionales que sobreviven
del trabajo del campo; por ello, en la Segunda Disposición Complementaria y
Final de la Ley 28322, Ley modificatoria de la Ley del Canon, (2003) dispone:
De ese diez por ciento (10%) de la distribución del canon que le corresponde
al distrito donde se explota la riqueza natural, debe destinarse por lo menos
el treinta por ciento (30%) a la inversión productiva para el desarrollo
sostenible de las comunidades (se entiende como campesinas y nativas)
de su jurisdicción distrital.
Igualmente, la distribución de los recursos de la regalía minera, que es

un fondo análogo al canon, en el artículo 9 de la Ley 28258, Ley modificatoria
de la Ley de Regalía Minera (2004), reitera esta orientación estratégica que
lamentablemente no está difundida y menos aún se está cumpliendo:
Los recursos que los Gobiernos Regionales y Municipalidades reciban

por concepto de regalía minera serán utilizados exclusivamente para el
financiamiento o cofinanciamiento de proyectos de inversión productiva
que articule la minería al desarrollo económico de cada región para

asegurar el desarrollo sostenible de las áreas urbanas y rurales. Los
recursos que las universidades nacionales reciban por concepto de regalía
serán destinados exclusivamente a la inversión en investigación científica
y tecnológica.
Sin embargo, leyes vigentes distintas a la Ley del Canon introducen

otros criterios de uso de estos recursos, los cuales se aplican de manera
apremiante, más aún ahora, en un contexto de disminución constante de los
presupuestos principalmente de las municipalidades.
Estos otros criterios, a veces ajenos o distintos a los orígenes,

principalmente se sustentan hasta ahora en la Cuarta Disposición Final de
la Ley de Presupuesto del Ejercicio Fiscal 2006 y en posteriores leyes del
presupuesto público anual. Así se tiene que, desde el 2006, se faculta a los
Gobiernos regionales y Gobiernos locales a utilizar hasta un 20% de los
170 recursos provenientes de la Ley del Canon y Regalía Minera a la que se refiere
la Ley 28258, por ejemplo, para:
– Mantener la infraestructura generada por los proyectos de impacto

regional y local.
– Financiar los gastos generados por los procesos de selección para la

ejecución de proyectos de inversión pública.
– Asimismo, de dicho porcentaje podrán destinar hasta un 5% para fi-

nanciar la elaboración de perfiles correspondientes a los proyectos
de inversión pública que se enmarquen en los planes de desarrollo
concertados que correspondan.
Estas determinaciones arbitrarias o unilaterales de distribución y uso de

los recursos del canon y fondos análogos, lamentablemente en la actualidad
han llevado hacia una inversión dispersa con formulaciones de proyectos
y realizaciones de obras que se invisibilizan, lo cual ha hecho que se tome
a estos recursos como un “cajón de sastre” y se muestre indefinición en el
objetivo estratégico del uso de este fondo descentralizado.
Al respecto, en la actualidad, la dispersión en el gasto se ha convertido

en un problema pendiente de resolución y queda la siguiente pregunta: ¿se
retomará el espíritu original de las leyes que dieron origen a los criterios de
distribución del canon y fondos análogos?
3.3.3. El criterio de distribución interna departamental por

niveles de pobreza
En un principio, el criterio de distribución del canon y fondos análogos dentro

del departamento se efectuaba basándose en la densidad demográfica, lo
que traía consigo la acumulación de estos recursos en los distritos con mayor
número de población y con pequeños espacios territoriales, lo que en definitiva
era totalmente inequitativo y centralizaba los fondos principalmente en las
ciudades capitales o en los distritos capitales de provincias.
Sin embargo, desde el 2003 se ordena un nuevo criterio de distribución 171

intradepartamental mediante la Ley 28077, Ley modificatoria de la Ley del
Canon (2003), en la que se establece que
El canon será distribuido entre los gobiernos regionales y locales de

y Finanzas en base a criterios de población y pobreza vinculados a la
carencia de necesidades básicas y déficit de infraestructura.
Este nuevo criterio de distribución llevó de favorecer solo a distritos

urbanos con mayor concentración de población a que los recursos se
distribuyeran con prioridad en los distritos de extracción o lugares productores
de los recursos naturales. Esta nueva forma de calcular la distribución del
recurso presupuestal al interior de cada territorio departamental cambió y
dio lugar a un reparto más justo y equitativo que se basa en la cantidad de
la población, los indicadores socioeconómicos y el déficit de infraestructura
distrital.
Pero si se observa la evolución de las cifras de distribución del canon

y fondos análogos, se alerta que en los departamentos en los reciben
mayor cantidad de estos recursos, estos se acumulan en demasía en los
distritos donde se ubica el centro de producción o de operación. La Tabla 39
presenta la muestra de las municipalidades con más dinero en el Perú como

consecuencia de la vigente distribución del canon y fondos análogos.
Tabla 39
Municipalidades con más dinero del canon y fondos análogos en el Perú
CANON Y SOBRECANON, REGALÍAS, RENTA DE ADUANAS Y PARTICIPACIONES (en millones de soles)
PIA PIM
MUNICIPALIDAD DEPARTAMENTO RECAUDADO RECURSO PRINCIPAL
2020 2020
San Marcos Áncash 267 231 369 827 624 554 Canon y regalías mineras
Yarabamba Arequipa 82 947 191 259 191 259 Canon y regalías mineras
Cerro Colorado Arequipa 71 104 151 012 182 334 Canon y regalías mineras
Prov. Sta
Áncash 62 298 129 753 164 912 Canon y regalías mineras
Chimbote
Megantoni Cusco 169 266 197 324 160 270 Canon gasífero y regalías

172
Nuevo Chimbote Áncash 71 994 128 092 122 664 Canon y regalías mineras
Prov. Espinar Cusco 74 357 102 435 111 096 Canon y regalías mineras
Echarati Cusco 104 333 95 789 93 017 Canon gasífero y regalías
Renta aduanas y canon

Prov. Callao Callao 69 421 90 033 68 225
pesquero
Renta aduanas y canon

Ventanilla Callao 59 685 75 978 66 266
pesquero
Yura Arequipa 18 113 56 360 63 767 Canon y regalías mineras
Paucarpata Arequipa 35 982 44 837 62 865 Canon y regalías mineras
Nota: Adaptado a partir de los datos de Consulta Amigable, por el Ministerio de Economía y Finanzas, 2021,
Portal de Transparencia Económica.
Es que también, en la base del criterio de distribución está brindarle alta

prioridad al distrito de donde se extrae o donde se opera el uso de los recursos
naturales, haciendo que se duplique o hasta se triplique en el reparto a estas
municipalidades. Así, en Áncash tenemos al distrito de San Marcos con más
369 millones de soles de presupuesto multianual 2021, seguido del distrito de
Yarabamba y Cerro Colorado en Arequipa con más de 191 millones de soles
y con 151 millones de soles, respectivamente, seguidos de municipalidades
del Cusco.
En cambio, se convierte en insignificante y dispersa con transferencias

bajísimas en las municipalidades de los departamentos menos favorecidos
con estos cánones y regalías existentes en el país, como es el caso de
Amazonas, Madre de Dios, Lambayeque, Amazonas, San Martín, Pasco y
otros. En estos lugares con pocos fondos, y además dispersados, se invisibiliza
la inversión, lo que genera más bien aperturas de cuentas bancarias y otras
obligaciones administrativas tediosas por estos poquísimos fondos.
En la Tabla 40 se muestra a las municipalidades con menores ingresos

del canon y fondos análogos. A estas anualmente les llegan 26 000 soles,
53 000 soles, 153 000 soles o 396 000 soles, y todos son Gobiernos locales
que deben cumplir y funcionar con las obligaciones mínimas que se señalan
en la LOM, y llevar los servicios básicos a sus poblaciones. Muchas de estas
municipalidades subsisten solo con el FONCOMUN, que consiste en un
mínimo de transferencia de 8 unidades impositivas tributarias (UIT).
173
El canon será distribuido entre los gobiernos regionales y

locales de acuerdo a los índices de distribución que fije el
Ministerio de Economía y Finanzas en base a criterios de
población y pobreza vinculados a la carencia de necesidades
básicas y déficit de infraestructura.
Tabla 40
Municipalidades con menos dinero del canon y fondos análogos
CANON Y SOBRECANON, REGALÍAS, RENTA DE ADUANAS
Y PARTICIPACIONES (en millones de soles)
PIA PIM RECURSO

MUNICIPALIDAD DEPARTAMENTO RECAUDADO
2020 2020 PRINCIPAL
Levanto Amazonas 0,000 0,026 0,026 Canon
Granada Amazonas 0,000 0,033 0,033 Canon

Cocabamba Amazonas 0,000 0,048 0,048 Canon
Tingo Amazonas 0,000 0,050 0,050 Canon
San Cristóbal San Martín 0,000 0,053 0,053 Canon
San Antonio San Martín 0,000 0,064 0,064 Canon
Pilluana San Martín 0,006 0,088 0,081 Canon
Pucacaca San Martín 0,003 0,088 0,088 Canon
Fiztcarald M. de Dios 0,015 0,105 0,153 Canon
Eten Puerto Lambayeque 0,023 0,159 0,159 Canon
Canon y reg.
Chontabamba Pasco 0,398 0,510 0,396
min.
Canon y reg.
Pillao Pasco 0,247 0,538 0,437
min.
174
3.3.4. Diferencias entre las cifras programadas y transferidas
Igualmente, no están bien explicadas ni tampoco suficientemente

comunicadas las razones de las variaciones de año en año de estos fondos
transferidos. Estas variaciones se han visto agudizadas por las diferencias
entre las cifras programadas anualmente y las cifras realmente recaudadas
y transferidas del canon y fondos análogos (canon, sobrecanon, regalías,
rentas de aduanas y participaciones).
Ello es tanto así que las autoridades principalmente municipales señalan

que le “estarían quitando o disminuyendo sus fondos del canon”. Estas
variaciones se hacen más letales en estos momentos difíciles de notoria caída
de los ingresos municipales en medio de la crisis económica y sanitaria. Es
más, muchas obras inconclusas tendrían su explicación en estas —cada vez
más— abismales diferencias entre el presupuesto institucional de apertura
(PIA) y el presupuesto institucional multianual (PIM) con la columna de fondos
realmente recaudados, los que finalmente se transfieren.
Como ejemplo de esta problemática, se toca el caso que sucedió en el

2020 con la Municipalidad Provincial del Callao. En la Figura 24 se muestra
que, en este caso, se programaron 90 millones de soles, pero al final se
Ucayali
transfirieron solo 68 millones de soles.
Tumbes
Tacna
San martin Años
Pero,Punoa la vez, estas diferencias entre lo programado y lo 2011
realmente
Piura
recaudadoPasco
generan inversiones desesperadas, improvisadas, decisiones de
2012
2013
“última hora” al recibir en el tercer o cuarto trimestre del año fondos
Moquegua mayores
Madre de dios 2014
a lo que inicialmente
Loreto se ha previsto. 2015
Lima 2016
Lambayeque
Así se muestran las diferencias entre las cifras que se les programa,
2017
La liberta
columna JunínPIA y PIM, frente a los montos que finalmente se les transfieren,
2018
ICA 2019
columna
Huánuco
de recaudado. En la Figura 24 se aprecia una diferencia grande
2020
enHuancavelica
el caso de la Municipalidad de San Marcos, en Áncash, para la que en el
Cusco
2020 se programó un poco más de 369 millones de soles, pero finalmente
Callao
se transfirieron más de 624 millones de soles, prácticamente el doble de
Cajamarca
Ayacucho
millones de lo que inicialmente estuvo previsto. 175
Arequipa
Apurímac
Áncash
Amazonas
Figura 25
0 500 1000 1500 2000 2500
Evolución de la recaudación anual del canon y fondos análogos
700 624.554
600
500 369.827
400
90.033 95.789 102.435 128.092 129.753 151.012 191.259 197.324
300
191.259 160.27
93.017 111.096 122.664 164.912 182.334
200
68.225
100
0
os
b
ba
i
ao
ti
te
n
ina
rad
ra
im
nto
bo
rc
all
am
ha
sp
Ch
Ma
lo
im
v. C
ga
rab
Ec
v. E
Co
ta.
Ch
n
Me
Pro
Ya
Sa
Pro
v. S
rro
o
ev
Ce
Pro
Nu
PIA 2020 PIM 2020 Recaudado
Gore loreto 680,787,690

Gore ancash 470,371,476
Gore cusco 312,476,415
Gore callao 267,002,076

3.3.5. Tendencia de franca disminución del canon y fondos

análogos
En el aspecto cuantitativo, estos fondos consolidados muestran una tendencia

de caída, pausada, pero de constante disminución. En la mirada cuantitativa
histórica de los últimos quince años de evolución, la tendencia también es de
franca disminución, habiendo pasado los mejores años de transferencia que
fueron durante el 2009, 2010, 2012 o 2014; con posteriores bajadas y subidas
anuales, pero a la larga con una sostenida tendencia de disminución de estos
recursos del canon y fondos análogos (canon, sobrecanon, regalías, rentas de
aduanas y participaciones).
En la Tabla 41, que muestra los montos globales o nacionales del 2018 al
2021, es notoria una pausada caída de la recaudación total por este concepto.
Es importante anotar que siempre existen diferencias entre los fondos
programados en la columna del PIM con los fondos finalmente recaudados.
176
Incluso, en este caso, son levemente mayores las cifras recaudadas frente
a las cifras programadas (PIM); es decir, hubo mayores fondos de lo previsto,
pero que finalmente van a beneficiar a las municipalidades de mayores
ingresos por este concepto o a acumularse justamente en favor de estas.
Tabla 41
Evolución de la recaudación anual del canon y fondos análogos
CANON Y SOBRECANON, REGALÍAS, RENTA DE ADUANAS Y PARTICIPACIONES
Año PIA PIM Recaudado
2018 7621 083 578 16 918 827 862 19 050 245 939
2019 8896 827 498 15 487 943 121 17 328 893 640
2020 9370 627 154 14 977 073 559 16 732 150 646
2021 7375 966 080 14 068 187 822 15 966 498 777
3.3.6. Variabilidad normativa de los criterios de distribución
En los últimos años, estos criterios han sufrido muchas variaciones expresadas
en modificaciones normativas, ocasionales y controversiales, más aún desde
que el canon y fondos análogos se convirtieron en importantes para el
financiamiento de las obras en los tres niveles de gobierno.
Es decir, esto viene ocurriendo desde el 2004 y el 2005 hasta la actualidad;

y probablemente estos cambios continuarán, si se considera que siguen
presentándose iniciativas legislativas de todo tipo con la desventaja de que
no están cohesionadas y tampoco hay un rumbo claro de hacia dónde irían
estos cambios.
3.3.7. Complicado cálculo de los índices de distribución
Esta evolución conceptual y normativa ha complicado los cálculos de los

índices de distribución y ha llevado a una gran responsabilidad al MEF. En la
177
actualidad se han identificado hasta 55 tipos de recaudación determinada o
comprometida del canon y fondos análogos (canon, sobrecanon, regalías,
rentas de Aduanas y participaciones).
Además, estos 55 tipos aparecen en el Portal del MEF como entremezclados,

y ello hace que cada vez sean más difíciles de explicarse o comunicarse. Tanto
es así que las autoridades ediles y regionales cotidianamente exigen que se
abra la difusión de los componentes y factores de estos cálculos, más aún
cuando ven disminuir las trasferencias de estos recursos hacia sus Gobiernos.
IV.
BALANCE PERSPECTIVAS DE LOS
EFECTOS DEL CANON Y FONDOS
ANÁLOGOS A NIVEL REGIONAL
Y LOCAL
179
180
A manera de conclusiones, en este capítulo se exponen las tendencias de
las actividades productivas dedicadas a la extracción o al uso de los recursos
naturales agotables del país en medio de un contexto complicado en sí
mismo por la crisis sanitaria y económica a consecuencia de la pandemia del
Coronavirus durante los dos últimos años.
Lo más importante, tomando en cuenta este escenario, es que se

esbozan los efectos o el impacto del canon y los fondos análogos para
perfilar determinadas propuestas y recomendaciones, considerando que
estos recursos transferidos están empoderados como de pertenencia al
territorio departamental (llamado también “ámbito regional”) y al territorio
local delimitado por las jurisdicciones distritales y provinciales.
181
En primer lugar, se ha de considerar que en los países de América Latina
existen distintas formas de distribución o asignación de la renta entre los
niveles de gobierno. La más usada es la transferencia intergubernamental, en
la que las bases impositivas, las alícuotas y las participaciones se determinan
a nivel nacional y los ingresos se asignan a los Gobiernos subnacionales.
Además, para cada asignación se definen reglas específicas (fórmulas),

criterios y regulaciones para su respectiva inversión. Sin embargo, en general,
se observa una tendencia al incremento de los porcentajes de participación
por parte de estos Gobiernos regionales o locales en la renta generada, aun
cuando las cifras absolutas y globales van hacia una tendencia de disminución
paulatina de año en año.
En segundo lugar, en la mayoría de los países se usa el principio o

concepto de origen llamado “zona de extracción” o “centro de operación”. Es
decir, con alta prioridad, se asignan los recursos generados a los Gobiernos
subnacionales del lugar donde se ubica la extracción o se opera el uso de
los recursos naturales. La lógica detrás de estos criterios de distribución es
compensar o generar alternativas productivas en las áreas subnacionales
en donde se ubica el capital natural agotable que se está extrayendo o
utilizando.
También, en los países de América Latina, además de la distribución o

asignación de una parte del tributo de las rentas, se distribuyen las regalías
que se comprometen en los contratos con las industrias extractivas, siempre a
favor —y con mayores recursos— de las zonas de extracción o de operación.
En tercer lugar, para el caso del Perú, el canon minero es el más

importante de los seis tipos de canon existentes, debido al volumen de
recursos que se genera y se destina para las respectivas zonas productivas. A
la par, se mantiene la importancia del canon generado desde las actividades
del sector hidrocarburos (gas y petróleo); sin embargo, es importante
considerar el notorio cambio de la estructura productiva a favor del gas ante
la disminución extractiva y de demanda del petróleo.
Se precisa, en el capítulo 2 de este estudio, que si bien hace veinte años

el petróleo concentraba gran parte de la producción de hidrocarburos,
llegando al 90%, este fue perdiendo presencia hasta llegar al 15% en el 2018.
182 En contraste, el gas comenzó con un 6% hasta llegar a concentrar el 62% de
la producción total, tendencia que se presentó desde que comenzaron las
operaciones de Camisea en el 2004, mediante las que se producía GN y LGN;
así la estructura productiva de los hidrocarburos se alteró de manera radical.
En cuarto lugar, ante la existencia de una permanente tendencia de

volatilidad respecto a la demanda mundial de los recursos naturales, y como
consecuencia de una variabilidad en los precios de las materias primas,
estas transferencias se hacen altamente inestables, vulnerables y muy
quebrantables, razón por la cual traen incertidumbre en las inversiones de
los tres niveles de gobierno, principalmente de los Gobiernos regionales y
locales.
En quinto lugar, para el Perú, los ingresos de los Gobiernos subnacionales

se han convertido en abismalmente disparejos y son altamente dependientes
de esta transferencia del canon y fondos análogos, los que se calculan y
realizan desde el Gobierno nacional bajo determinaciones normativas.
Hay ingresos disparejos hasta en tres sentidos: entre los Gobiernos

regionales, así tenemos que el Gobierno Regional de Moquegua y el de
Tumbes reciben durante el 2021 alrededor de 25 millones de soles; en
cambio, el Gobierno Regional de Loreto recibiría, en este mismo año, el

elevado monto de 680 millones de soles; el de Áncash, 470 millones de soles;
el de Cusco, 312 millones de soles; Callao, 267 millones de soles; y el Gobierno
Regional de Tacna, un monto anual de 203 millones de soles, como se expresa
en la Figura 26.
La otra forma de disparidad la observamos entre los montos totales

que se distribuyen los Gobiernos locales pertenecientes a un territorio
departamental. Así tenemos en los lados extremos que mientras que en el
departamento de Áncash se tiene un monto de 1212 millones de soles para
distribuirse entre todas sus municipalidades provinciales y distritales; en
Madre de Dios, todas sus municipalidades provinciales y distritales deberán
distribuirse solo un monto de 14 millones de soles, provenientes del canon y
fondos análogos, lo cual se visualiza en la Figura 27.
El tercer sentido de disparidad de los presupuestos anuales de los
Gobiernos descentralizados se presenta entre las municipalidades de un 183
mismo territorio departamental. Tal es el caso de las 20 municipalidades
provinciales de Áncash (departamento con más número de provincias),
donde, en el 2020, la provincia de Huari manejó más de 867 millones de
soles, en tanto la provincia de Asunción, un poco más de 13 millones de
soles, lo cual se encuentra representado en la Figura 28.
En este mismo sentido, se muestran las diferencias entre las mismas
municipalidades provinciales y distritales de Madre de Dios (que cuenta con
el menor presupuesto y con menor número de municipalidades, solo 11).
Mientras que, en el 2020, la municipalidad provincial de Tambopata recibió
88 millones de soles; la municipalidad distrital Fitzcarrald recibió tan solo 1,6
millones de soles. Véase mayor detalle en la Figura 29.
200
68.225
100
0
os
b
i
ao
ar
te
ton
rat
mb
rad
im
in
bo
arc
all
ha
sp
Ch
n
ba
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him
v. C
nM
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ta.
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Pro
oC
Ya
Sa
Pro
v. S
rro
Figura 26
ev
Ce
Pro
Nu
De Gobiernos regionales
PIA 2020
Canon. sobrecanon, PIM 2020 rentas
regalías, Recaudado
de aduanas y
participaciones anuales del 2018 al 2021
Gore loreto 680,787,690

Gore ancash 470,371,476
Gore cusco 312,476,415
Gore callao 267,002,076
Gore tacna 203,305,346
Gore cajamarca 187,068,297
Gore san martin 171,674,014
Gore arequipa 165,832,160
Gore la libertad 162,335,897
Gore ica 154,524,330
184 Gore piura 125,056,181
Gore huancavelica 116,567,101
Gore puno 116,564,628
Gore apurimac 103,452,470
Gore ayacucho 87,789,695
Gore moquegua 84,541,660
Gore ucayali 83,021,137
Gore pasco 81,703,017
Gore amazonas 73,541,125
Gore huanuco 73,048,714
Gore lima 57,794,150
Gore junin 47,620,654
Gore madre dios 46,001,532
Gore tumbes 25,908,338
Gore lambayeque 25,492,879
Munic. De lima 24,501,496
0 200,000,000 400,000,000 600,000,000 800,000,000
2018 2019 2020 2021
Ancash
1,912,995,597
Cusco 1,231,490,529
Arequipa 1,047,126,466
Tacna 624,240,394
Gore junin
Gore madre dios 46,001,532
Gore tumbes 25,908,338

25,492,879
Gore lambayeque
Munic. De lima 24,501,496
0 Figura 27
200,000,000 400,000,000 600,000,000 800,000,000
De municipalidades
2018 2019 2020 2021
Canon. sobrecanon, regalías, rentas de aduanas y
participaciones de las municipalidades por departamentos del 2018 al 2021
Ancash
1,912,995,597
Cusco 1,231,490,529
Arequipa 1,047,126,466
Tacna 624,240,394
Cajamarca 468,051,070
Lima 451,185,110
La libertad 440,294,790
Ica 414,753,094
Piura 383,868,746
Moquegua 359,794,600
Apurimac 292,603,022
225,310,027
185
Ayacucho
Puno 203,950,619
Junin 191,169,503
Callao 183,188,761
Huancavelica 157,151,556
Tumbes 84,882,248
Ucayali 79,385,060
Huanuco 69,736,457
Loreto 65,934,136
Pasco 63,992,910
San martin 60,526,676
Amazonas 52,096,672
Lambayeque 48,620,517
Madre de dios 14,866,533
0 1,000,000,000 2,000,000,000 3,000,000,000
2018 2019 2020 2021
0210: Huari
0218: Santa 630,781,184
0201: Huaraz 223,404,603
0219: Sihuas 138,949,043
0220: Yungay 133,040,545
Lambayeque
Pasco 48,620,517
63,992,910
San martin 60,526,676

14,866,533
Madre de dios
Amazonas 52,096,672
DESCENTRALIZACIÓN0FISCAL: ANÁLISIS DE1,000,000,000
48,620,517
2,000,000,000
LA DISTRIBUCIÓN DEL CANON 3,000,000,000
EN GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EL PERÚ
Lambayeque
Madre de dios 14,866,533
2018 2019 2020 2021
0 Figura 28 2,000,000,000
1,000,000,000 3,000,000,000
Diferencias internas, Áncash 2020

Presupuesto
2018 anual 2020 de municipalidades
2019 2020 provinciales
2021
del Departamento de Ancash
0210: Huari
0218: Santa 630,781,184
0201: Huaraz 223,404,603
0219:Huari
0210: Sihuas 138,949,043
0220:
0218: Yungay
Santa 133,040,545 630,781,184
0212:Huaraz
0201: Huaylas 117,772,903
223,404,603
0208:Sihuas
0219: Casma 109,285,348
138,949,043
0217:
0220: Recuay
Yungay 101,299,636
133,040,545
0212:
0215:Huaylas
Pallasca 117,772,903
98,881,006
0208:Bolognesi
0205: Casma 109,285,348
95,393,258
0217: Huarmey
0211: Recuay 101,299,636
79,378,312
0215:
0206:Pallasca
Carhuaz 98,881,006
79,276,326
0205:
0213:Bolognesi
Luzuriaga 95,393,258
78,288,661
0211:
0216: Huarmey
Pomabamba 79,378,312
63,886,479
0206: Carhuaz 79,276,326
0202: Aija 56,301,571
0213: Luzuriaga 78,288,661
0207: Fitzcarrald 48,049,204
0216: Pomabamba 63,886,479
0203: Raimondi 44,338,134
186 0202: Aija
0214: Ocros
0207: Fitzcarrald
56,301,571
44,110,644
48,049,204
0209:
0203: Corongo
Raimondi 26,739,637
44,338,134
0204: Asuncion
0214: Ocros 13,892,594
44,110,644
0209: Corongo 200,000,000
26,739,637 400,000,000 600,000,000 800,000,000 1,000,000,000
-
0204: Asuncion 13,892,594
200,000,000 400,000,000 600,000,000 800,000,000 1,000,000,000
- de los datos de Consulta Amigable, por el Ministerio de Economía y Finanzas, 2021,
Nota: Adaptado a partir
Figura 29
Diferencias internas, Madre de Dios 2020
Presupuesto anual 2020 de municipalidades del Departamento de Madre de Dios
Provincial de tambopata 88,841,396
Provin. Tahuamanu
Provincial - iñapari
de tambopata 34,518,117 88,841,396
Provincial-de
Provin. Tahuamanu manu
iñapari 19,844,966
34,518,117
Distrital dede
Provincial inambari
manu 17,202,470
19,844,966
Distrital de
de las piedras
inambari 14,805,853
17,202,470
Distrital
Distrital dede las piedras
madre de dios 14,805,853
12,543,340
Distrital deDistrital
madre de de iberia
dios 12,543,340
9,578,232
Distrital
Distrital de iberia
de huepetuhe 9,578,232
8,463,753
Distrital de huepetuhe
Distrital de laberinto 8,463,753
7,354,489
Distrital de laberinto 7,354,489
Distrital de tahuamanu 3,337,446
Distrital de tahuamanu 3,337,446
Distrital de fitzcarrald 1,617,227
Distrital de fitzcarrald 1,617,227
- 20,000,000 40,000,000 60,000,000 80,000,000 100,000,000
- 20,000,000 40,000,000 60,000,000 80,000,000 100,000,000
4.1. HACIA UN MARCO DE MEJOR EJECUCIÓN: CAPACIDAD

DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES PARA
APLICAR POLÍTICAS QUE FOMENTEN INVERSIÓN Y
DESARROLLO ECONÓMICO
4.1.1. Política de diálogo entre el planeamiento y la distribución

presupuestal
Al analizar este asunto, cabe mirar las voluntades políticas y las capacidades
de los tres niveles de gobierno para la planificación y ejecución de la inversión
que contribuya con eficacia al desarrollo sostenible. Desde esta perspectiva,
es notorio que el proceso de la descentralización está en un segundo plano
ante una agenda política gubernamental agitada, contrariada, coyuntural y
hasta distante de estos temas providenciales del anhelado desarrollo.
Al respecto, la Comisión de Descentralización, Regionalización, 187

Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso
de la República (CDRGLMGE-CR) (2019, p. 87), refiere:
La articulación del planeamiento estratégico con el proceso de elaboración

del presupuesto público requiere reconsiderar la organización institucional
del actual MEF y de la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP). El
mismo Gobierno Nacional plantea la evaluación de la actual organización
del MEF para lograr el objetivo de articular el planeamiento estratégico
con el proceso de elaboración del presupuesto público.
Esta política pendiente de implementación se plantea reiteradamente

en los últimos años y en varios foros públicos; asimismo, está presente en
cuantas conclusiones y recomendaciones hubiera, como en el caso de la
OCDE.
Es fundamental asumir una política en la que el sistema de planeamiento

predetermine, dialogue y encamine la formulación y distribución
presupuestal. Por ello, uno de los grandes temas por lograr es la alineación
entre la estrategia del planeamiento nacional y la programación presupuestal
nacional para así fortalecer y darle la autoridad que corresponde al Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN).
En la referida publicación de la Comisión del Congreso (2019, p. 86), la

Contraloría General de la República (CGR) menciona sobre el sistema de
planificación:
Como resultado de este diagnóstico, el balance de la CGR planteaba

como recomendación “la creación de un sistema único de planeamiento,
seguimiento y evaluación, que abarque a los tres niveles de gobierno y a
los tres poderes del Estado, bajo la rectoría del CEPLAN. Este último debe
estar articulado con el sistema del presupuesto y el de inversiones y debiera
seguir el mismo mecanismo del PPR (Presupuesto por Resultados)”.
Con este último texto queda clara la necesidad de implementar una

política nacional única de planeamiento que dialogue y se interconecte con la
distribución del presupuesto y las prioridades de las inversiones. Incluso, la CGR
va más allá, pues eleva la necesidad de esta política hasta las máximas alturas
del poder y de las decisiones; es decir, hasta las sesiones del Consejo de Estado.
188
4.1.2. Política de relación y coordinación intergubernamental
La coordinación intergubernamental entre los tres niveles del Poder Ejecutivo

bajo el rol protagónico del Gobierno nacional es otra política pendiente de
mejorar sin duplicar o hacer más precisas, bajo una sola tabla de prioridades,
las inversiones de un Estado unitario y descentralizado como es el Perú.
Al respecto, como una de las principales conclusiones de las estrategias

y de los mecanismos para la articulación intergubernamental, Carhuaricra
(2017, p. 34) señala:
Existe expectativa por la entidad rectora del proceso de la descentralización

que debe ser promovido por el nuevo Viceministerio de Gobernanza
Territorial en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), que tendrá
a su cargo materias de desarrollo territorial, descentralización, diálogo y
concertación territorial, además de constituirse como articulador de los
tres niveles de gobierno (nacional, regional y local).1
1
Análisis efectuado al inicio del Gobierno de Kuczynski, en cuanto se creó el Viceministerio
de Gobernanza Territorial, bajo el compromiso electoral de crear el Ministerio de la
Descentralización.
Esta política incluso contribuiría a disminuir la sobreposición y duplicidad

de las funciones, los roles y las acciones entre los tres niveles de gobierno.
La invasión de espacios de responsabilidades es una figura clásica de la
deficiencia del gasto público; y la creación de órganos desconcentrados
es la más visible y afecta principalmente a los Gobierno regionales y a las
municipalidades.
Al respecto, Ugarte (2021, p. 3) concluye sobre la base de la superposición

y duplicación de funciones:
La presencia de entidades desconcentradas que ejecutan similares obras

a las que hacen los gobiernos regionales y locales; tales como FONCODES,
con núcleos ejecutores y el programa Haku Wiñay, MINSA en temas de
atención primaria de la salud. PRONIED, SUNAFIL, el Programa Nacional de
Saneamiento Rural; el programa PROVIAS descentralizados, que construye
vías departamentales; solo por citar algunos de los casos más notorios de
superposición y duplicación de funciones. 189
La aplicación de esta política de relación y coordinación

intergubernamental definitivamente debe continuar, fortalecer y, sobre
todo, institucionalizar las sesiones de los GORES Ejecutivos. En caso contrario,
se deja a los temas coyunturales, al “buen ánimo” o a la voluntad estricta
de quien ejerce la presidencia del Gobierno nacional de convocarla o no, o
de asistir o no ante la invitación de la ANGR. Sobre este tema en específico,
Carhuaricra (2017, p. 35) menciona:
Destaca como positivo el bien promovido Gore Ejecutivo […] la ANGR

lo aprecia como un espacio plenamente válido para la coordinación
entre el gobierno nacional y el regional. Del análisis se concluye que,
siendo un mecanismo práctico y de gran potencial para el diálogo y la
concertación permanente, se sugiere: [entre otros aspectos] la inmediata
institucionalización. Así como fortalecer la horizontalidad y el diálogo
democrático en las sesiones del GORE Ejecutivo.
Por otro lado, la sesión de los MUNI Ejecutivos constituye otro avance
que también requiere institucionalizarse. Claro que convocar para dialogar
con 1875 titulares de municipalidades del país es más complicado. Por ello,
en esta ocasión, se refresca lo acordado como planteamiento por parte de la
Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) de constituir MUNI Ejecutivos

Departamentales o, por lo menos, MUNI Ejecutivos Macrorregionales, con la
debida intermediación de los Gobiernos regionales, para la ordenación o
alineación más cercana del Gobierno nacional y regional con las Gobiernos
locales del país.
Sin embargo, vale remarcar, como asunto de fondo, que está pendiente
desde el 2007 la instalación definitiva y puesta en funcionamiento del
Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), órgano de alto nivel
de coordinación que ordena la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
(LOPE), que cuenta con su respectiva reglamentación.
Es un reto del Gobierno nacional y propiamente de la PCM, más aún

ahora, al comienzo de un nuevo quinquenio de gobierno, momento
inmejorable para que —con el debido tiempo— se convoque y gestione
una concertación duradera de los tres niveles de gobierno, se dinamice la
190 descentralización y, juntos, contribuir efectivamente a una mayor eficiencia
del Estado; sobre todo, en las prioridades de inversión estratégica para el
desarrollo más inclusivo y equitativo en todo el territorio del Perú.
Se debe constituir MUNI Ejecutivos Departamentales o,

por lo menos, MUNI Ejecutivos Macrorregionales, con la
debida intermediación de los Gobiernos regionales, para la
ordenación o alineación más cercana del Gobierno nacional
y regional con las Gobiernos locales del país.
4.1.3. El proceso y las políticas de la descentralización fiscal
Tal como se afirma en el Capítulo 1 de este estudio, de avanzar este proceso,

como se espera, gradualmente se efectuarían o implementarían políticas
que coadyuven a una mayor responsabilidad, creatividad y eficiencia en la
recaudación y gestión de los ingresos y, sobre todo, en los gastos por parte
de los Gobiernos regionales y locales. En general, la disciplina fiscal debe ser
un compromiso de los tres niveles de gobierno.
En ese sentido, se recomienda un análisis permanente de la evolución de

los ingresos y la asignación de gastos, así como los límites de endeudamiento,
para una estabilidad y un equilibrio en la gestión fiscal con participación
de los tres niveles de gobierno. Y, a la par, sincronizar el ejercicio de las
competencias y funciones transferidas a los Gobiernos regionales y locales
con miras a reducir las brechas de transferencias y de financiamiento.
Por un lado, se tiene a los Gobiernos regionales y locales con alta

disponibilidad de recursos, por los ingresos públicos y transferencias del
canon y fondos análogos, pero que muestran poca capacidad de gasto, lo
que los lleva al riesgo del despilfarro y la corrupción. Por otro lado, están
los Gobiernos regionales y locales con escasas transferencias, pero que
igual muestran pasividad y poco interés por mejorar sus capacidades de 191
recaudación y gestión de ingresos.
Ante esta situación, se deben fortalecer las líneas de fiscalización, control

social y control político para que sea posible incidir en una gestión transparente.
Al respecto, está la propuesta para que los Consejos Regionales y Concejos
Municipales, incluso los Consejos de Coordinación de representación civil,
tengan mayores atribuciones y derechos fiscalizadores y se potencien con
mayor contundencia, y se sumen a la exigencia de transparencia y lucha
anticorrupción dentro del contexto regional y local.
En una gestión descentralizada de los ingresos, el Gobierno nacional debe

seguir aumentando la recaudación pública (aumentando principalmente la
presión tributaria) y con eso adaptar estrategias y mecanismos compensatorios
que busquen equiparar los ingresos de los Gobiernos regionales y locales.
En este camino de descentralizar las responsabilidades de recaudación,

también se debe apoyar a los Gobiernos locales para que aumenten su nivel
de recaudación a partir de sus impuestos y contribuciones municipales
reconocidas por ley y que todo lo antes mencionado se vea reflejado en una
mejora de la atención de bienes y servicios públicos.
A continuación, se presentan algunos temas en agenda respecto a la

descentralización fiscal en el Gobierno local:
a) El rediseño del financiamiento con recursos propios. Una recomen-

dación es que los Gobiernos locales deben tener como principal im-
puesto el aplicado a la propiedad inmueble, complementado con un
impuesto bien diseñado a las actividades económicas.
b) El rediseño de los sistemas de transferencia (evitando que se creen

incentivos que desalienten el esfuerzo fiscal propio y/o que alienten
la expansión excesiva del gasto). Se propone determinar primero los
gastos y luego asignar los recursos para generar una restricción pre-
supuestaria fuerte.
c) La mejora en la eficiencia (reducción de costos) en la prestación de

los servicios.
192
Ante todas las recomendaciones vertidas, respecto a la descentralización
fiscal, en cada realidad se deberán tener en cuenta algunas desventajas
asociadas a la posible pérdida de economías de escala, insuficiencia en las
administraciones, diferencias presupuestales de los Gobiernos regionales y
locales, dificultades para la estabilidad macroeconómica, entre otros.
Pero también debemos aprovechar las ventajas asociadas a una mayor

adecuación de la oferta de bienes y/o servicios públicos a las preferencias de
los ciudadanos, mayor innovación en la oferta de bienes y/o servicios públicos,
a lo cual se suma la mayor interacción entre ciudadanos y autoridades en
procura del desarrollo social con enfoque territorial.
4.2. IMPACTO DEL CANON SOBRE LA PROVISIÓN DE

SERVICIOS DE SALUD Y EDUCACIÓN A NIVEL REGIONAL
Y MUNICIPAL
Visto presupuestalmente, el Estado peruano brinda un nivel medio de

priorización a los sectores de educación y salud. Así tenemos que, del total del
presupuesto que le corresponde al Gobierno nacional, el sector educación se
ubica en un tercer lugar; y salud, antes de la pandemia, en un quinto lugar de
prioridad. En el Informe de Caso sobre Educación y Salud del Departamento

de Junín, Carhuaricra (2019, p. 1) concluye:
Según el PIM-2019 de los Ministerios del Gobierno Nacional, el MEF es el

que mayor presupuesto anual concentra, es entendible porque administra
fondos de pago de deuda, contingencia y otros. Seguido del Ministerio
de Transporte con S/.14,819 millones de soles, en 3er lugar está Educación
con S/. 13,756 millones. En el 4to lugar de prioridades presupuestales del
Gobierno Nacional está el Ministerio del Interior con S/. 12,190 millones,
como 5ta. prioridad está el Ministerio de Salud con S/. 9,514 millones,
sigue de cerca el Ministerio de Defensa que cuenta con un presupuesto
disponible de S/.8,974 millones de soles. Así sucesivamente están los otros
Ministerios.
Ahora veamos, territorialmente, el destino del presupuesto anual

del MINEDU; y encontramos que prioritariamente destina sus recursos
justamente a los departamentos que acogen altos recursos del canon y 193
fondos análogos, lo que nos permite concluir que existe una alta correlación
o un alto impacto de los fondos de participación por la extracción o el uso
de los recursos naturales en la distribución del presupuesto anual en favor
del sector educación de los departamentos de extracción o de operación.
Figura 30
Comparativa en el Ministerio de Educación 2019-2021
Ranking Distribución Territorial del Ranking Disstribución Territorial del

Presupuesto Mnisterio Educación 2019 Presupuesto Ministerio Educación 2021
20: Piura 427,037,398 08: Cusco 327,353,444

08: Cusco 340,018,076 20: Piura 321,635,862
04: Arequipa 301,757,988 04: Arequipa 313,493,988
21: Puno 290,149,281 21: Puno 310,767,063
14: Lambayeque 264,099,216 13: La Libertad 241,962,906
13: La Libertad 249,550,625 06: Cajamarca 237,341,154
11: Ica 232,549,645 12: Junin 223,176,820
02: Ancash 224,874,058 02: Ancash 206,382,004
06: Cajamarca 218,981,526 10: Huanuco 183,256,195
10: Huanuco 182,682,660 14: Lambayeque 177,313,305
12: Junin 182,040,991 16: Loreto 159,187,057
05: Ayacucho 157,446,164 03: Apurimac 159,094,621
16: Loreto 142,008,482 11: Ica 154,157,798
01: Amazonas 124,507,211 05: Ayacucho 127,933,514
22: San Martin 116,200,961
194 07: Prov. Callao 114,050,023
22: San Martin 119,044,137
07: Callao 117,188,939
24: Tumbes 110,999,342 09: Huancavel 102,342,804
19: Pasco 100,390,720 25: Ucayali 100,784,199
09: Huancavelica 99,965,279 19: Pasco 93,442,648
25: Ucayali 98,365,356 01: Amazonas 92,044,973
23: Tacna 91,155,489 23: Tacna 89,290,666
03: Apurimac 87,702,968 18: Moquegua 73,087,112
17: Madre De D. 49,649,293 24: Tumbes 58,406,840
18: Moquegua 47,240,451 17: M De Dios 44,467,242
0 400,000,000 0 200,000,000 400,000,000
Nota: Adaptado a partir de los datos de Consulta Amigable, por el Ministerio de Economía y Finanzas,
2021, Portal de Transparencia Económica. 08: Cusco 264564.042
13: La Libertad 163732.365
20: Piura 119209.39 13: La Libertad 184024.964
06: Cajamarca 109660.331 20: Piura 143165.476
Por lo menos, es 106887.453
14: Lambayeque lo que se muestra en este análisis
16: Loreto del 2019
138062.995
14: Lambayeque
comparativamente con el 2021. Por otro lado, tenemos la distribución del
02: Ancash 104068.127 134214.622
08: Cusco 103921.917 02: Ancash 125368.23
presupuesto
09: Huancavelica
del Ministerio de
92638.681
Salud; los primeros
10: Huanuco lugares los ocupan los
116550.421
departamentos
16: Loreto de Cusco, Arequipa, Piura,06:Áncash,
89434.815 Cajamarca Cajamarca, a excepción
112745.418
03: Apurimac 80961.685 12: Junin 105503.719
del departamento de Loreto. En la Figura 31 se muestra claramente esta
07: Callao 76967.691 04: Arequipa 104805.499
vinculación.
12: Junin 75398.902 11: Ica 91229.938
04: Arequipa 74854.297 07: Callao 83540.401
Ahora
21: Puno veamos74662.831
el destino del presupuesto 21: Puno anual del Ministerio de
83505.788
05: Ayacucho 52263.14 09: Huancavelica 73895.255
Salud (antes de la pandemia)
10: Huanuco 49519.971
del 2019, en03:el Apurimac
que casi los mismos
69862.37
territorios
22: San Martin 49435.151 22: San Martin 67195.802
11: Ica 48192.834 05: Ayacucho 62783.21
25: Ucayali 35118.818 25: Ucayali 47855.964
01: Amazonas 30001.713 01: Amazonas 39904.608
24: Tumbes 19783.306 23: Tacna 31270.097
departamentales reciben más recursos. Se ubican en los primeros lugares La

Libertad, Piura, Cajamarca, Áncash y Cusco. Sin embargo, es destacable que
Lambayeque y Huancavelica, de forma excepcional, se ubiquen en el 2019
entre los primeros lugares; y ello debe ser por la construcción de alguna
infraestructura del servicio de salud.
Por lo tanto, también concluimos que, en el caso del Ministerio de
Salud, sus recursos anuales se distribuyen de manera prioritaria justamente
a los departamentos que reciben los más altos recursos del canon y fondos
análogos, lo que nos permite concluir que existe una alta correlación o
un alto impacto en el presupuesto sectorial de fondos procedentes de la
extracción o del uso de los recursos naturales.
Estas cifras presupuestales de los Ministerios de Educación y
Salud, distribuidas entre los departamentos del país, permiten una tercera
conclusión más de fondo: que el Gobierno nacional acude a estos ingresos
tributarios procedentes de la renta y otros ingresos de la extracción y el
195
uso de los recursos naturales para distribuirlos coincidentemente casi a
los mismos departamentos que reciben altos montos del canon y fondos
análogos, cuando puede redistribuirlos, más bien, de manera compensatoria
y favorecer así a los departamentos con menos ingresos presupuestales.
22: San Martin 119,044,137
07: Prov. Callao 114,050,023 07: Callao 117,188,939
24: Tumbes 110,999,342 09: Huancavel 102,342,804
19: Pasco 100,390,720 25: Ucayali 100,784,199
09:DESCENTRALIZACIÓN
Huancavelica FISCAL: ANÁLISIS DE LA DISTRIBUCIÓN DEL CANON
99,965,279 EN GOBIERNOS93,442,648
19: Pasco SUBNACIONALES EN EL PERÚ
25: Ucayali 98,365,356 01: Amazonas 92,044,973
23: Tacna 91,155,489 23: Tacna 89,290,666
03: Apurimac 87,702,968
17: Madre De D. 49,649,293
Figura 18:31
Moquegua 73,087,112
24: Tumbes 58,406,840
18: Moquegua Comparativa
47,240,451 en el Ministerio 17: Mde
De Salud
Dios 2019-2021
44,467,242
0 400,000,000 0 200,000,000 400,000,000
Ranking Distribución Territorial del Ranking Distribución Territorial del

Presupuesto Ministerio de Salud - 2019 Presupuesto Ministerio de Salud - 2021
13: La Libertad 163732.365 08: Cusco 264564.042

20: Piura 119209.39 13: La Libertad 184024.964
06: Cajamarca 109660.331 20: Piura 143165.476
14: Lambayeque 106887.453 16: Loreto 138062.995
02: Ancash 104068.127 14: Lambayeque 134214.622
08: Cusco 103921.917 02: Ancash 125368.23
09: Huancavelica 92638.681 10: Huanuco 116550.421
16: Loreto 89434.815 06: Cajamarca 112745.418
03: Apurimac 80961.685 12: Junin 105503.719
07: Callao 76967.691 04: Arequipa 104805.499
12: Junin 75398.902 11: Ica 91229.938
04: Arequipa 74854.297 07: Callao 83540.401
21: Puno 74662.831 21: Puno 83505.788
196 10: Huanuco 49519.971 03: Apurimac 69862.37
11: Ica 48192.834 05: Ayacucho 62783.21
25: Ucayali 35118.818 25: Ucayali 47855.964
24: Tumbes 19783.306 23: Tacna 31270.097
23: Tacna 19726.182 24: Tumbes 22413.544
17: Madre De Dios 16118.13 19: Pasco 18382.685
19: Pasco 14195.199 17: Madre De Dios 17603.815
18: Moquegua 12589.392 18: Moquegua 16744.176
0 100000 200000 0 200000
x 1000 x 1000
En el caso de la distribución territorial del presupuesto del Ministerio de

Salud, entre el 2019 y el 2021, esta casi no ha variado, por lo que se observa
una leve modificación en la ubicación
FRANJA DE DISTRIBUCIÓN de los
DEL CANON ANÁLOGOS en el ranking de
departamentos
Y FONDOS
distribución presupuestal.
Esto sostiene una cuarta conclusión, que antes de la pandemia y en la

transición a una etapa Basado en el cálculo de programación
posterior a la pandemia no ha variado la ubicación
de transferencias
de los departamentos en la distribución territorial del presupuesto del
Sobrepasa Menor al monto

el monto máximo mínimo
Ministerio de Salud. Sin embargo, entre un año y otro, comparativamente,

se han incrementado de manera considerable las cifras distribuidas por cada
departamento.
Habiendo aportes a la educación y la salud desde el lado de la distribución

presupuestal de los recursos procedentes del canon y fondos análogos,
entonces las grandes dificultades están en la capacidad de ejecución, en la
falta de transparencia y en la falta de inversiones alineadas o que contribuyan
a los objetivos estratégicos del desarrollo local y regional.
Las estadísticas reflejan que no existe una ejecución del presupuesto

al 100% y que las inversiones en algunos de estos casos no cumplen la
finalidad pública para la cual fueron destinadas. Volviendo al impacto en la
educación y salud, respecto a Cusco, el estudio de la SNMPE (2018), entre
varias conclusiones resalta:
Por otro lado, algunos rubros que pueden ser considerados prioritarios 197
para el desarrollo, como salud —en general para el departamento— y
educación —en los distritos de Echarati y Espinar—, no tienen tanta
relevancia (en especial el primero) como otros en el gasto de dichos recursos
en el departamento. Se podría pensar que este rubro incluye básicamente
estudios de pre-inversión y fortalecimiento de capacidades, pero
comprende otras actividades, como el mantenimiento de infraestructura
pública, que tiene un gran peso en él.
Sobre el aporte del canon y fondos análogos en educación en los

Gobiernos locales, en el 2018, el Instituto de Economía Peruana informa que,
en el sur del Perú, nueve universidades públicas reciben estos recursos con
la finalidad pública de fortalecer la investigación científica y el desarrollo
tecnológico de estas universidades. Así, Cusco recibe 113 millones de soles;
Arequipa, 53 millones de soles; Moquegua, 31 millones de soles; Tacna, 26
millones de soles; Apurímac, 19 millones de soles; y Puno, 16 millones de
soles.
Siendo en destino contrario este presupuesto en algunos casos para

infraestructura, equipamiento e implementación de servicios, alejándose
del objetivo del gasto de este presupuesto. Por ejemplo, en la Universidad
Nacional San Cristóbal de Huamanga, la ejecución total de cuatro
concursos de investigación bajo estos lineamientos asciende promedio a

54.88%, del cual se puede apreciar que no se logra ejecutar en la mayoría
de los proyectos, por el contrario, se puede observar el abandono de
algunos proyectos (Moscoso et al., 2021, p. 65).
El principal objetivo de esta distribución es incrementar la producción

científica relacionada con la ciencia, la tecnología y la innovación tecnológica.
No obstante, según el Informe final de la Comisión para el Desarrollo Minero
Sostenible, las universidades públicas invierten en investigación menos de la
mitad de los recursos disponibles y han acumulado 1500 millones de soles
de transferencias.
Con esta data referente a las universidades, se observa también

deficiencia en los gastos y disparidad en la distribución, lo cual ratifica lo que
concluye el análisis del Observatorio de la Descentralización del Congreso de
la República (2019, p.12):
198
A nivel de las Universidades en el Resumen Consolidado correspondiente
al periodo 2005-2019, se observa que la Universidad Nacional de Piura
obtiene el (10.38%), la Universidad Nacional de Frontera (7.79%), y la
Universidad Nacional de la Amazonia Peruana (7.13%). Han obtenido
mayores transferencias.
En el 2019, la Universidad Nacional de San Agustín-Arequipa (20.93%); la

Universidad Nacional de Piura (6.99%); la Universidad Nacional de Frontera
(Sullana), Piura (6.99%); la Universidad Nacional Antúnez de Mayolo
(Huaraz), Ancash (6.12%); la Universidad Nacional del Santa (Chimbote),
Ancash (6.12%); la Universidad Nacional Micaela Bastidas (Abancay),
de Apurímac (4.28%); y Universidad Nacional José María Arguedas
(Andahuaylas), de Apurímac (4.28%), obtienen mayores recursos.
A continuación, se presenta la relación completa de universidades

nacionales que a la fecha reciben, como parte de su presupuesto anual 2021,
los recursos del canon y fondos análogos. Es más, se muestran las capacidades
de inversión de cada una de estas instituciones universitarias.
El Gobierno nacional acude a los ingresos procedentes de

la renta, ingresos de la extracción y el uso de los recursos
naturales, para distribuirlos coincidentemente casi a los
mismos departamentos que reciben altos montos del canon
y fondos análogos. Se recomienda que estos ingresos puedan
redistribuirse, más bien, de manera compensatoria y favorecer
así a los departamentos con menos ingresos presupuestales.
Tabla 42
Ranking de recepción de canon y fondos análogos
por las universidades nacionales
Canon y sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones 199
distribuidas a las universidades del perú - 2021
PIA en S/ PIM en S/ DEVEN- % AL
Universidad Beneficiaria
2021 2021 GADO 16/10/’21
536: U.N. DEL SANTA 29 072 418 94 408 166 34 670 640 36,7
548: U.N. DE FRONTERA 16 890 136 51 802 978 27 386 716 52,9
532: U.N. SANTIAGO ANTÚNEZ DE MAYOLO 47 770 392 49 430 736 10 318 772 20,9
513: U.N. DE SAN AGUSTÍN 32 551 024 48 620 570 41 683 460 85,7
511: U.N. DE SAN ANTONIO ABAD DEL CUSCO 45 090 094 45 090 094 1 900 524 4,2
512: U.N. DE TRUJILLO 11 545 659 35 053 627 12 666 190 36,1
531: U.N. JORGE BASADRE GROHMANN 15 446 595 32 716 657 11 855 095 36,2
556: U.N. INTERCULTURAL DE QUILLABAMBA 26 145 456 27 045 456 4 161 925 15,4
560: U. N. DIEGO QUISPE TITO 23 395 010 23 395 010 140 345 0,6
515: U.N. SAN LUIS GONZAGA DE ICA 10 749 102 21 704 087 10 670 723 49,2
545: U.N. DE MOQUEGUA 18 220 571 18 246 341 13 788 821 75,6
530: U.N. JOSE FAUSTINO SÁNCHEZ CARRIÓN 10 342 186 18 216 942 584 472 3,2
521: U.N. DE PIURA 14 402 981 14 402 981 5 293 803 36,8
547: U.N. DE CAÑETE 5 606 117 12 997 131 10 580 010 81,4
546: U.N. DE JAÉN 1 710 056 12 826 129 1 243 555 9,7
544: U.N. JOS MARÍA ARGUEDAS 9 194 757 12 088 599 4 024 046 33,3
535: U.N. DE TUMBES 9 718 121 10 927 063 4 814 968 44,1
519: U.N. DE LA AMAZONÍA PERUANA 8 644 384 9 795 973 1 499 628 15,3
539: U.N. MICAELA BASTIDAS DE APURÍMAC 7 194 758 9 636 692 251 743 2,6
527: U.N. DANIEL ALCIDES CARRIÓN 6 141 190 9 513 756 1 044 767 11,0
Canon y sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones

distribuidas a las universidades del perú - 2021
PIA en S/ PIM en S/ DEVEN- % AL
Universidad Beneficiaria
2021 2021 GADO 16/10/’21
520: U.N. DEL ALTIPLANO 4 804 412 7 243 496 1 995 022 27,5
549: U.N. DE BARRANCA 5 852 417 6 971 775 3 230 392 46,3
537: U.N. DE HUANCAVELICA 6 882 685 6 882 685 1 088 578 15,8
554: U.N. AUTÓNOMA DE HUANTA 5 070 221 6 628 774 1 068 392 16,1
516: U.N. SAN CRISTÓBAL DE HUAMANGA 6 199 792 6 199 792 728 102 11,7
559: U.N. CIRO ALEGRÍA 6 064 615 6 064 615 506 421 8,4
550: U.N. AUTÓNOMA DE CHOTA 2 984 898 5 700 495 3 267 955 57,3
558: U. N. TAYACAJA D. HERNÁNDEZ MORILLO 4 258 686 5 662 141 3 185 380 56,3
522: U.N. DE CAJAMARCA 3 936 737 4 639 666 2 953 677 63,7
542: U.N. INTERCULTURAL DE LA AMAZONÍA 3 701 052 3 940 543 1 533 368 38,9
551: U.N. SELVA CENTR. SANTOS ATAHUALPA 1 632 718 3 701 099 2 933 511 79,3
534: U.N. DE UCAYALI 2 301 993 3 318 283 196 537 5,9
517: U.N. DEL CENTRO DEL PERÚ 1 575 410 3 289 881 418 193 12,7
552: U.N. DE JULIACA 2 904 411 2 904 411 1 028 963 35,4
200 529: U.N. DEL CALLAO 2 725 621 2 725 621 - 0,0
553: U. N. AUTÓNOMA ALTOANDINA TARMA 1 182 719 1 234 938 467 383 37,8
524: U.N. FEDERICO VILLARREAL 484 584 484 584 68 308 14,1
510: U.N. MAYOR DE SAN MARCOS 247 715 483 332 80 996 16,8
528: U.N. DE EDUCACIÓN ENRIQUE GUZMÁN 394 584 394 584 156 439 39,6
514: U.N. DE INGENIERÍA 154 584 382 720 - 0,0
543: U.N. TECNOLÓGICA CONO SUR LIMA 134 584 318 253 1398 0,4
533: U.N. DE SAN MARTÍN 289 773 289 773 - 0,0
518: U.N. AGRARIA LA MOLINA 222 084 222 084 - 0,0
526: U.N. AGRARIA DE LA SELVA 100 760 168 316 47 864 28,4
561: U. N. DE MÚSICA 134 584 134 584 - 0,0
538: U.N. AMAZÓNICA DE MADRE DE DIOS 38 655 110 648 - 0,0
525: U.N. HERMILIO VALDIZÁN 100 760 100 760 230 0,2
562: U.N. DANIEL ALOMIA ROBLES 99 467 99 467 - 0,0
523: U.N. PEDRO RUIZ GALLO 39 839 39 839 - 0,0
557: U.N. AUTÓNOMA DE ALTO AMAZONAS 17 619 21 335 - 0,0
555: U.N. INTERCULT.SALAZAR LEGUÍA BAGUA 1150 2375 - 0,0
541: U.N. RODRÍGUEZ DE MENDOZA
575 575 - 0,0
AMAZONAS
4.3. RECOMENDACIONES PARA UNA MEJOR DISTRIBUCIÓN

DEL CANON Y FONDOS ANÁLOGOS
Para tener una mirada real y completa de la distribución del canon y los
fondos análogos, es necesario tener clara la composición de cada una
de estas transferencias. Vistos de manera conjunta, recién se avizoran
los departamentos con menos ingresos y con amplísima distancia ante
los departamentos que año tras año reciben altas transferencias. Los
componentes en general son:
Tabla 43
Esquema de la recaudación del canon y fondos análogos
TIPO DE RECAUCACIÓN COMPONENTES DEL CANON Y FONDOS ANÁLOGOS
Canon minero
Canon hidroenergético 201
Canon gasífero
CANON
Canon pesquero
Canon forestal
Canon y sobrecanon petrolero
Regalías mineras
REGALÍAS
Regalías gasíferas
RENTAS Rentas aduaneras
FOCAM Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea
Elaboración propia
4.3.1. Propuesta de franja de distribución nacional
En primer lugar, se propone implementar una franja de distribución del

canon y fondos análogos con montos máximos y mínimos. Delineando la
propuesta, en el escenario nacional, en caso de que el Gobierno regional o la
municipalidad provincial o distrital sobrepase el monto máximo de la franja,
simplemente ese cálculo de sobreprogramación de transferencia va a un
fondo de fideicomiso.
02: Ancash 104068.127 14: Lambayeque 134214.622
08: Cusco 103921.917 02: Ancash 125368.23
09: Huancavelica 92638.681 10: Huanuco 116550.421
16: Loreto FISCAL: ANÁLISIS
89434.815 06: Cajamarca 112745.418
DESCENTRALIZACIÓN DE LA DISTRIBUCIÓN DEL CANON EN GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EL PERÚ
03: Apurimac 80961.685 12: Junin 105503.719
07: Callao 76967.691 04: Arequipa 104805.499
12: Junin 75398.902 11: Ica 91229.938
EnArequipa
04: cambio, si una74854.297
municipalidad provincial o distrital
07: Callao que, según los
83540.401
21: Puno 74662.831 21: Puno 83505.788
cálculos anuales de programación de transferencias, resulta con cifras
menores al monto 49519.971
10: Huanuco mínimo de la franja, de 03: todas
Apurimac maneras, se le transfiere,
69862.37
pero como parte del FONCOMUN o como parte de otros tipos de ingresos
11: Ica 48192.834 05: Ayacucho 62783.21
ordinarios u otros conceptos.
25: Ucayali 35118.818 47855.964
25: Ucayali
Así, se evitaría19783.306
24: Tumbes la apertura de cuentas bancarias 23: Tacnao trámites administrativos
31270.097
23: Tacna 19726.182
engorrosos por estos pequeños montos; y, más bien, se les declararía
24: Tumbes 22413.544
17: Madre De Dios 16118.13 19: Pasco
municipalidades
19: Pasco sin recursos del canon
14195.199 y fondos 18382.685
17: Madre De Dios
análogos. De esta
17603.815
manera, se les identificaría
18: Moquegua 12589.392 como municipalidades 18: Moqueguaque requieren
16744.176 de fondos
compensatorios
0 o de100000
mecanismos200000presupuestales que
0 buscan equiparar
200000 sus
x 1000
ingresos. x 1000
Figura 32
De la franja de distribución del canon y fondos análogos
202
FRANJA DE DISTRIBUCIÓN DEL CANON Y FONDOS ANÁLOGOS
Basado en el cálculo de programación

de transferencias
Sobrepasa Menor al monto

Fondo Transferencia Transferencia

de Fideicomiso al FONDCOMUN por otros
Elaboración propia
TRANSFERENCIA DE RECURSOS
FONCOMUN
MINITERIALES
Discrecionalidad
del Gobierno Reglas normadas
Nacional de distribución
4.3.2. El fondo de fideicomiso pendiente de inversión
Este fondo de fideicomiso que se generaría a partir de dejar de transferirse

por significar montos mayores a la franja de distribución podría servir para
varias posibilidades compensatorias, siempre considerando el factor político,
más aún si está impregnado o empoderado el sentido de pertenencia de los
recursos naturales al contexto departamental, provincial o distrital.
Con estos recursos excedentes a la franja de distribución, podría

constituirse un Fondo de Fideicomiso Nacional, con la intención de distribuirlo
entre las municipalidades del país declaradas como requeridoras de fondos
compensatorios de todo el país. Es decir, sería un fondo unificado nacional
para compensar a las municipalidades con menores ingresos presupuestales
de todo el país.
O también podría constituirse un Fondo de Fideicomiso Departamental

con el propósito de que se distribuya entre las municipalidades de menores 203
ingresos, pero del contexto territorial departamental. Es decir, lo que se deja
de transferir dentro del departamento se quedaría en el departamento.
Así, dicho fondo se pondría en manos de las municipalidades del mismo
departamento que cuentan con menores recursos anuales.
En todo caso, para alentar las inversiones de un conjunto de

municipalidades articuladas, se tendría una tercera opción: constituir un
Fondo de Fideicomiso para Mancomunidades Municipales que brinde
posibilidades de que se activen y desarrollen las mancomunidades. Así, el
Fondo de Fideicomiso estaría destinado a inversiones y realizaciones de
obras multidistritales que, de antemano, son estratégicas para el desarrollo
local articulado, y se aprovecharía incluso la economía de escala.
Esta recomendación no tendría la necesidad de modificar el esquema

actual de la distribución del canon y fondos análogos, aun cuando este
esquema vigente de distribución duplica o triplica las trasferencias a una
sola municipalidad distrital o provincial. Esta propuesta no tocaría o no
activaría ese conflicto de disputa de la distribución de estos recursos entre
los territorios departamentales.
Tabla 44
Generación de fondos y sus posibles usos
FONDO DE FIDEICOCOMISO USOS COMPENSATORIOS
Fondo de Fideicomiso Nacional Fondo de Fideicomiso Nacional
Fondo de Fideicomiso Departamental Fondo de Fideicomiso Departamental
Fondo de Fideicomiso para

Mancomunidad Municipales
Elaboración propia
4.3.3. FONCOMUN y transferencia de recursos ministeriales
El FONCOMUN y las transferencias de recursos de los ministerios hacia los

Gobiernos regionales y las municipalidades para la ejecución de obras se
transfieren del Gobierno nacional hacia los Gobiernos descentralizados.
204 El FONCOMUN tiene sus reglas normadas de cómo calcular su
respectiva distribución. Se distribuye mediante un índice basado en
población, tasa de mortalidad, nivel de necesidades básicas insatisfechas
(para el caso de las provincias de Lima y Callao) y tasa de ruralidad (para el
resto del país).
En cambio, las transferencias de los recursos ministeriales se efectúan
a discreción del Gobierno nacional, decisión que efectúa mediante sus
ministerios, los que ejecutan importantes presupuestos, como son los casos
de vivienda, construcción y saneamiento, igualmente mediante transportes
y comunicaciones y otras carteras ministeriales; y anualmente significan
montos importantes que en los meses finales de cada año se ponen en
manos de los Gobiernos regionales y locales.
En la propuesta de este estudio, a estos factores de cálculo del
índice de distribución del FONCOMUN se les puede añadir la calificación
de la municipalidad. De estar sobre la franja de distribución del canon
y fondos análogos, se restarían los recursos del FONCOMUN para dicha
municipalidad. En caso contrario, de estar bajo la franja de distribución,
se sumarían mayores fondos del FONCOMUN para fortalecer las
posibilidades financieras de inversión de las municipales con menores
recursos presupuestales.
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL: ANÁLISIS
BasadoDE LA
enDISTRIBUCIÓN
el cálculo de DEL CANON EN GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EL PERÚ
programación
de transferencias
En pocas palabras, la propuesta se resume en redistribuir los recursos

del FONCOMUN
Sobrepasabajo la racionalidad de fondos compensatorios.
Menor al monto
Similar camino tomaría las importantes transferencias por parte de
los ministerios. Estos convenios de realización de obras descentralizadas
y su respectiva transferencia deben efectuarse también en el sentido
Fondo Transferencia Transferencia
compensatorio, teniendo en la mano el ranking
de Fideicomiso anual de beneficiarios,
al FONDCOMUN por otros el
cual debe señalar claramente a las municipalidades que se ubican bajo la
franja de la distribución del canon y fondos análogos.
Figura 33
Distribución de fondos compensatorios
TRANSFERENCIA DE RECURSOS
FONCOMUN
MINITERIALES
Discrecionalidad
Reglas normadas 205
del Gobierno
Nacional de distribución
Sentido Compensatorio
Calificación de la municipalidad respecto

del nivel de la franja de distribución
Bajo la franja Sobre la franja
Sí recibe No recibe
recursos ecursos
Elaboración propia
4.3.4. Constituir el Fondo de Estabilización Anual del Canon y

Fondos Análogos bajo la tutela del MEF
En la actualidad, como corresponde en cada presupuesto público anual, se

programan los ingresos de los Gobiernos regionales y Gobiernos locales
mediante el PIA y el PIM, cifras que en la mayoría de los casos están cerca o
alrededor de lo que finalmente se logra recaudar.
Sin embargo, justamente a los Gobiernos descentralizados, cuyos

ingresos presupuestales están relacionados o fuertemente vinculados a las
transferencias del canon y fondos análogos, en varios años se les presentó
una amplia distancia entre estas cifras de lo programado con lo que realmente
se ha recaudado, lo cual trajo consecuencias graves como la incapacidad y la
pésima calidad del gasto.
Por un lado, la distancia se presenta hacia arriba; es decir, se le transfieren

mayores montos de lo que inicialmente se ha programado. Entonces, suceden
improvisaciones y desesperaciones por gastar en el menor tiempo posible
para que así no se le declare municipalidad con autoridades que muestran
deficiencias e incapacidades de gasto.
206 Incluso, muchas veces, la distancia de estas cifras es hacia abajo; es decir,
se les transfieren menores presupuestos de lo que al principio del año se
programó. Entonces, se les complica la situación administrativa y financiera,
lo cual afecta principalmente el cumplimiento del PIM.
Circunstancias políticas y sociales difíciles enfrentan las autoridades de la

municipalidad o del Gobierno regional. La ciudadanía critica al no ver iniciada
la obra; peor aún, ven y critican, con justa razón, las obras inconclusas. Se
incrementan los incumplimientos en la tabla de prioridades del presupuesto
participativo y se profundizan las desconfianzas, lo que deteriora aún más el
uso de los recursos del canon y fondos análogos.
Por ello, ante esta situación y la incertidumbre de los reales niveles

de recaudación anual, más aún ahora en medio de una crisis sanitaria y
económica sin precedentes, se hace más latente la necesidad de constituir el
Fondo de Estabilización del Canon y Fondos Análogos (canon, sobrecanon,
regalías, rentas aduaneras y participaciones), el cual debe estar bajo la tutela
del MEF.
Se constituiría este Fondo de Estabilización con montos mayores a lo que

establece la programación presupuestal (Recaudado - PIM o PIA) para que
se devuelvan en años de menor recaudación ante los montos programados
(PIM o PIA - Recaudado). Es más, cada municipalidad o Gobierno regional no

se afectaría en nada, porque sus ingresos anuales tendrían su propio Fondo
de Estabilización, visible en el portal del MEF.
Cabe destacar que, en agosto de 2020, el Gobierno de Vizcarra, a través

del entonces presidente del Consejo de Ministros, Gral. Walter Martos, señaló
que emitiría un proyecto de ley de creación de un fondo de estabilización
para los recursos del canon minero con el objetivo de restar las consecuencias
de la volatilidad de los precios internacionales de los metales de exportación
peruana. Sin embargo, por las circunstancias políticas de aquellos momentos
no se logró configurar esta iniciativa.
Comparativamente con la propuesta de este estudio, de seguro que

tales intensiones gubernamentales tuvieron las mismas motivaciones, como
la disparidad en las cifras de distribución de estos fondos determinados y
en la acumulación de montos no utilizados en las calificaciones de fin de
año, principalmente por parte de los Gobiernos locales y regionales. Pero el 207
referido anuncio señaló exclusivamente el canon minero; en cambio aquí se
plantea de forma integral los recursos del canon y fondos análogos.
En la Tabla 45 se muestra el ranking de Gobiernos regionales ordenados

de mayores a menores receptores de montos recaudados del canon y fondos
análogos. Se observa que para el 2021 (31 de noviembre) se destinan al
Gobierno Regional de Loreto los mayores recursos recaudados, alcanzando
los 629 millones de soles, seguido de los Gobiernos Regionales de Áncash,
Cusco, Callao, Arequipa y Cajamarca.
Los menores receptores son los Gobiernos regionales de Lima

Metropolitana, Lambayeque, Tumbes, Junín y Madre de Dios, los que recibirán
(a noviembre de 2021) entre 24 millones a 50 millones de soles. Las diferencias
son abismales: los montos son entre 10 o 12 veces menores en comparación
con los Gobiernos regionales que encabezan el referido ranking.
De la misma manera, la Tabla 45, así como las Figuras 35 y 36, muestran
diferencias entre los montos programados, mediante el PIA y el PIM, en
comparación con lo que realmente se recauda, lo que sustenta esta propuesta
de constituir el Fondo de Estabilización Anual del Canon y Fondos Análogos

bajo la tutela del MEF.
Tabla 45
Diferencias entre lo programado (PIA - PIM) y los recaudado en Gobiernos
regionales
Pliego PIA 2021 PIM 2021 Recaudado
GORE LORETO 602 843 769 728 638 259 686 129 180
GORE ÁNCASH 210 495 441 429 065 287 470 511 899
GORE CUSCO 245 683 342 376 591 979 384 895 629
GORE CALLAO 255 615 149 333 056 942 355 605 144
GORE AREQUIPA 86 704 239 130 081 745 297 785 002
GORE CAJAMARCA 62 907 433 161 900 867 229 041 207
GORE TACNA 43 961 886 75 018 595 203 510 218
208 GORE SAN MARTÍN 83 526 128 172 089 219 176 159 329
GORE LA LIBERTAD 80 433 188 105 376 041 164 719 086
GORE ICA 54 576 455 69 390 198 159 775 287
GORE PIURA 97 308 115 154 465 065 146 417 546
GR HUANCAVELICA 36 242 709 103 453 857 123 761 482
GORE PUNO 22 787 362 114 347 139 118 091 378
GORE APURÍMAC 39 901 925 101 220 626 106 099 037
GORE AYACUCHO 26 108 960 77 403 375 99 111 818
GORE MOQUEGUA 46 405 449 92 639 582 96 023 613
GORE UCAYALI 106 046 194 138 463 877 91 201 322
GORE PASCO 14 857 638 81 972 171 82 497 993
GORE AMAZONAS 21 484 266 82 841 678 73 553 445
GORE HUÁNUCO 4 124 041 73 587 751 73 066 955
GORE LIMA PROV. 50 580 272 59 749 399 66 057 629
GR MADRE DIOS 19 828 466 54 476 427 48 844 141
GORE JUNÍN 40 671 980 45 470 490 48 070 037
GORE TUMBES 40 302 050 44 278 324 29 950 759
GR LAMBAYEQUE 1 236 498 24 680 852 25 547 917
GORE MUNI LIMA 4 121 986 11 836 938 24 707 251
CANON y FONDOS ANÁLOG
2298 754 941 3842 096 683 4381 134 304
GORE
Nota: Adaptada a partir de la información del portal del Ministerio de Economía y Finanzas.
Figura 34
Diferencias entre Programado (PIA- PIM) con realmente Recaudado en
Municipalidades de MAYORES Ingresos del Canon y Análogos
(En Millones de Soles)
700
624.554
600
500 267.231
400
700
300 68.225 93.017 111.096 122.664 164.912 182.334 191.259 160.27 624.554
600
200 71.994 62.298 71.104 82.947 169.266
104.333
500 69.421
100 74.357 267.231
400
0
o i ar te o a ni s
lla at b 182.334 b191.259 to160.27 arco
300
C a68.225 h ar93.017 spin111.096 bo122.664 him164.912 orad a m n
v . E c . E i m . C o l a b g a M
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0.6
Figura 35 0.437
P I A 2020 P I M 2020 Recaudado
Diferencias entre Programado (PIA-PIM) con realmente Recaudado 0.396en
0.5
0.398
0.4 Municipalidades de MENORES Ingresos del Canon y Análogos
0.3 Soles)0.088 0.153 0.159
(En Millones de0.081 0.247
0.033 0.048 0.05 0.053 0.064
0.2 0.026 0.023
0.6 0.006 0.003 0.015 0.437
0.1 0.396
0.5 0 0 0 0 0 0
0 0.398
0.4
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0.081 0.088 0.153 0.159

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0.053 0.064
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Nota: Adaptada a partir de la información del portal del Ministerio de Economía y Finanzas.
4.4. RECOMENDACIONES PARA EL USO Y LA EFICIENCIA EN

EL GASTO DEL CANON Y FONDOS ANÁLOGOS
En este contexto de posibilidad de ir hacia un nuevo paradigma de desarrollo

territorial descentralizado, con miras a contar con una participación más
activa y concertada entre los tres niveles de gobierno, se les transfiere y/o
delega un conjunto de responsabilidades y competencias a los niveles
subnacionales de gobierno.
En este sentido, desde el 2001 en adelante, se inicia un nuevo proceso

de redistribución del presupuesto público mediante la implementación de
la normatividad del canon y fondos análogos, el cual tiene como finalidad el
desarrollo integral, armónico, descentralizado y sostenido del país.
Sin embargo, en la actualidad, se constatan resultados heterogéneos,

al igual que sucede en los otros países de América Latina. En el camino,
210 estas transferencias se hacen hondamente inestables, con incertidumbre
en los montos para las inversiones en los tres niveles de gobierno, pero
principalmente para los Gobiernos regionales y locales por sus ingresos
presupuestales altamente dependientes de estos traspasos de recursos que
proceden del canon y fondos análogos.
Es más, estas transferencias son abismalmente disparejas. Las disparidades

se observan en los siguientes tres puntos: a) que los Gobiernos regionales
manejan cifras distintas; b) que los montos totales que se distribuyen los
Gobiernos locales que pertenecen a uno u otro territorio departamental son
diferentes; y c) que hay diferencias en los montos que se distribuyen entre las
municipalidades de un mismo territorio municipal.
Por ello, en páginas anteriores se concluye y se recomiendan iniciativas

ante estas dificultades actuales en los criterios para distribuir los recursos. Pero
igual de profundos son los problemas en cuanto al uso y la calidad del gasto
de estos recursos en los tres niveles de gobierno; aunque estas deficiencias
se muestran principalmente en los Gobiernos regionales y locales.
Por ello, en esta parte, se trata de esbozar recomendaciones para el

mejor uso de estos recursos procedentes del canon y fondos análogos, y así
alcanzar un nivel de legitimidad y de eficiencia en el gasto, concebido desde
sus inicios para contribuir al desarrollo social y económico de la población

asentada en las áreas de influencia o del entorno inmediato al centro de
extracción o de operación en el uso de los recursos naturales agotables.
De lo esbozado en capítulos anteriores de este estudio, así como de

la opinión del común de la población y de especialistas, se deduce que las
dificultades presentes en el uso de estos fondos transferidos son la corrupción,
la demora y/o incapacidad del gasto y la invisibilidad de los resultados de
inversiones, lo cual genera desconfianza, descontento y hasta conflictos al
interior de estas localidades beneficiarias del uso de recursos del canon y
fondos análogos.
Incluso, ahora mismo, al cerrar la redacción de este estudio, en las

últimas semanas se han dado a conocer hechos altamente sospechosos
de corrupción en varios Gobiernos regionales, por lo que las fiscalías de las
respectivas jurisdicciones han solicitado la investigación y detención de hasta
dos gobernadores regionales a la vez —de Arequipa y de Puno—, solicitud 211
que ha sido aceptada por las respectivas autoridades judiciales.
Es en este contexto que a continuación se plantean determinadas

recomendaciones que coadyuven al mejor uso y eficiencia en el gasto de
estos recursos.
4.4.1. Que la Contraloría General de la República tenga en la

mira prioritariamente a las municipalidades de altos
ingresos
La desconfianza de la ciudadanía por la deficiencia y corrupción que se da en

el uso de los recursos del canon y fondos análogos y, en general, en el uso
de todo tipo de fondos públicos bajo la administración de los tres niveles
de gobierno hace necesario que se dispongan prioridades de fiscalización y
control.
En lo que concierne a recuperar la confianza y el sentido de la finalidad

suprema de por qué se entregan o se distribuyen estos recursos a las
municipalidades provinciales y distritales, se recomienda a la CGR que cuente
con una tabla de alta prioridad de Gobiernos locales con grandes ingresos
presupuestales para el debido seguimiento “al centímetro”, acompañado

de una preventiva y rígida acción de control, de modo que se atiendan las
iniciativas, quejas y exigencias que surgen desde la fiscalización ciudadana
e investigaciones periodísticas que, en muchos casos, están debidamente
documentadas, organizadas y son participativas.
Párrafo aparte merecen los Gobiernos regionales. Estos 26 Gobiernos,

todos, estarían en la referida tabla de alta prioridad de seguimiento y control
de la CGR.
A la par, al interior de la CGR, es importante implementar y ejercer con

energía la facultad sancionadora de la Contraloría conforme se estableció
recientemente en la Ley 31288, ley que tipifica las conductas infractoras en
materia de responsabilidad administrativa funcional y establece medidas
para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Contraloría de la República.
212 Esta ley se publicó el 20 de julio de 2021 y de inmediato se emitió su

Reglamento de Procedimiento Administrativo Sancionador, aprobado el 21
de agosto mediante la Resolución de Contraloría 166-2021-CG.
En toda inversión pública es fundamental promover iniciativas de

transparencia, mecanismos de información, rendición de cuentas, entre
otros, que fortalezcan la lucha contra los actos de corrupción en el uso de
los recursos públicos. Por lo mismo, las propias autoridades elegidas y los
funcionarios públicos (actuales y futuros) están obligados a asumir hechos
concretos y gestos que los distingan de otras autoridades denunciadas por
actos de corrupción o exautoridades que han pagado o pagan condena.
En caso contrario, cobrará mayor vigencia la propuesta de la campaña

electoral reciente: dividir estos recursos y entregarlos de forma individual
y/o familiar a la población del entorno inmediato. Con ello, se acabaría
toda perspectiva, posibilidad o propuesta (habidas y por haber) del uso
de estos recursos orientado al anhelado desarrollo alternativo, sostenible y
descentralizado en todos los espacios territoriales locales y departamentales.
4.4.2. Fortalecer el control y la fiscalización en el contexto

regional y local
También, en este estudio, se deja planteada la necesidad de potenciar las

funciones de control y roles fiscalizadores de las autoridades elegidas
que integran los Consejos Regionales, Concejos Municipales y de los
representantes de la sociedad civil organizados mediante los Consejos de
Coordinación Local y Regional.
En estos espacios de fiscalización y de coordinación conectada con la

ciudadanía, están autoridades a quienes se les pagan dietas o se les brindan
determinadas facilidades para el cumplimiento de sus funciones, pero están
ahí como entes pasivos y poco visibles; entre otros aspectos, por sus limitadas
atribuciones en medio de esta gran tarea de sumarse a la lucha contra la
corrupción.
Por ello, se hace urgente promover que los consejeros regionales, los 213
regidores provinciales y distritales, junto con los miembros de los Consejos
de Coordinación, tengan mayor independencia frente a los titulares del
pliego. Se les debe dotar de mayores atribuciones de control y propiciar que
sus iniciativas y denuncias sean articuladas al órgano de control municipal o
regional, de modo que se formulen, ejecuten y evalúen en conjunto los planes
locales y regionales de lucha contra la corrupción en el ámbito municipal y
departamental.
4.4.3. Fortalecer la acción intersectorial y descentralizada de

la Comisión de Alto Nivel de Lucha contra la Corrupción
Esta recomendación está interconectada con el planteamiento anterior. Se

debe fortalecer, validar y promover en todo el país las buenas intenciones
de la Comisión de Alto Nivel de Lucha contra la Corrupción (CAN), que ahora
está bregando por descentralizar sus acciones mediante las Comisiones
Regionales. Al 2013, esta comisión anunciaba que habían implementado
hasta 17 Comisiones Regionales Anticorrupción (CRA) para enfrentar la
corrupción que se presentaba al interior del país.
En la actualidad, se deben evaluar los resultados de la estrategia

descentralizada de esta comisión, lo que significa un reto más para la actual
PCM que encabeza esta comisión. Su composición es interesante; se le puede
ubicar a la altura o jerarquía de un Consejo de Estado. A continuación, la Tabla
46 muestra quiénes la conforman.
Tabla 46
Integrantes de la Comisión de Alto Nivel de Lucha contra la Corrupción
Condición Institución Nombre
Presidente Presidencia del Consejo de

Mirtha Esther Vásquez Chuquilín
permanente Ministros
Miembro pleno Fiscalía de la Nación Zoraida Avalos Rivera
Presidencia del Tribunal

Miembro pleno Marianella Leonor Ledesma Narváez
Constitucional
214 Presidencia de la Junta Nacional
Miembro pleno Luz Inés Tello de Ñecco
de Justicia
Miembro pleno Presidencia del Poder Judicial Elvia Barrios Alvarado
Presidencia de la Asamblea
Miembro pleno Nacional de Gobiernos Servando García Correa
Regionales
Presidencia de la Asociación de
Miembro pleno Álvaro Gonzalo Paz de la Barra
Municipalidades del Perú
Secretaría Ejecutiva del

Miembro pleno Max Hernández Camarero
Acuerdo Nacional
Miembro
Ministerio de Justicia Aníbal Torres Vásquez
observador
Miembro
Ministerio de Educación Carlos Alfonso Gallardo Gómez
observador
Miembro
Defensoría del Pueblo Walter Francisco Gutiérrez Camacho
observador
Miembro Contraloría General de la

Nelson Eduardo Shack Yalta
observador República
Nota: Tomado del portal de la Comisión de Alto Nivel de Lucha contra la Corrupción.
Por ello, en este estudio se presenta, como una urgencia de articulación,

el impulso y la acción conjunta bajo las políticas y el Sistema de Integridad
(planteado por la OCDE, 2021). Así, se deben asumir las iniciativas de la
sociedad civil en conjunto con el Control Interno Regional, los Concejos
Municipales, los Consejos Regionales y la acción multisectorial mediante
la CRA, en el marco de la fiscalización de los Gobienos regionales y locales.
Todo esto augura potencialidad en favor de la prevención y el combate de la
corrupción en el contexto local y departamental.
4.4.4. Retomar el concepto de distribución para el desarrollo

alternativo productivo local y regional
Analizando los orígenes y el espíritu de las leyes que crean el canon y los
fondos análogos, conforme se detalla en los capítulos 2 y 3 de este estudio,
se distingue la orientación importante que no se está cumpliendo y que, por
lo mismo, debe evaluarse y retomarse. 215
Este concepto tiene como finalidad que estos recursos impulsen

principalmente el desarrollo productivo agropecuario para la inclusión
social y económica de amplios grupos poblaciones que sobreviven gracias al
trabajo en el campo. Por ello, en la Segunda Disposición Complementaria y
Final de la Ley 28322, Ley modificatoria de la Ley del Canon (2003) se dispone:
De ese diez por ciento (10%) de la distribución del canon que le corresponde
al distrito donde se explota la riqueza natural, debe destinarse por lo menos
el treinta por ciento (30%) a la inversión productiva para el desarrollo
sostenible de las comunidades (se entiende como campesinas y nativas)
de su jurisdicción distrital.
Igualmente, la distribución de los recursos de la regalía minera, que es

un fondo análogo al canon, en el artículo 9 de la Ley 28258, Ley modificatoria
de la Ley de Regalía Minera (2004), reitera esta orientación estratégica que,
lamentablemente, no está difundida y menos aún cumplida:
Los recursos que los Gobiernos Regionales y Municipalidades reciban

por concepto de regalía minera serán utilizados exclusivamente para el
financiamiento o cofinanciamiento de proyectos de inversión productiva
que articule la minería al desarrollo económico de cada región para

asegurar el desarrollo sostenible de las áreas urbanas y rurales. Los
recursos que las universidades nacionales reciban por concepto de regalía
serán destinados exclusivamente a la inversión en investigación científica
y tecnológica.
Sin embargo, la propia evolución de estas leyes durante los últimos

años introduce otros criterios del uso del canon y fondos análogos, los
cuales se aplican para variadas inversiones, más aún ahora en un contexto
de disminución constante de los presupuestos, principalmente en las
municipalidades de escasos ingresos y transferencias.
Estos otros criterios, a veces ajenos o distintos a los originarios,

principalmente se incluyen en las leyes del presupuesto público anual. Estas
determinaciones arbitrarias o unilaterales de distribución y uso de los recursos
del canon y fondos análogos, lamentablemente, en la actualidad han llevado
216 hacia una inversión dispersa sin conexión entre los entes ejecutores de la
misma provincia o del mismo territorio departamental.
En la actualidad, estos recursos se han constituido como si fuera un “cajón

de sastre”, valedero para el financiamiento de todo tipo de formulación de
proyectos y de ejecución de obras. Es por ello mismo que sus impactos en el
mejoramiento de la calidad de vida de la población que radica alrededor de
la unidad de extracción o el centro de operación no son visibles.
Solo es visible en las cifras de distribución de este conjunto de recursos,

elevando las transferencias a favor de los Gobiernos regionales y multiplicando
los ingresos de muchas municipalidades, las que tendrían nombre propio y
serían de fácil identificación, de efectuarse el ranking de Gobiernos locales
que sobrepasaría la franja de distribución, conforme se propone en este
mismo estudio.
Por ello, se recomienda retomar el concepto de distribución del canon

y fondos análogos destinados explícitamente al desarrollo alternativo
productivo local y regional, lo que implicaría intervenir con estos recursos en
las potencialidades del desarrollo agropecuario y forestal que comúnmente
se ubican alrededor del lugar de extracción o uso de los recursos naturales
agotables.
Es una recomendación de implementación paulatina y de varios años,

pero de inmediato se debe evitar que, en las leyes, por ejemplo, en los
articulados del presupuesto público anual, se continúen ensanchando los
objetivos y diversificando las actividades en las que se permiten los usos de
estos recursos presupuestales.
4.4.5. Uso rígido de los recursos en la investigación científica y

tecnológica en las universidades e institutos y escuelas
de educación superior
La normatividad obliga a que los Gobiernos regionales entreguen, del total

percibido por canon, el 20% a las universidades públicas y el 10% a los
institutos y a las escuelas de educación superior de su circunscripción. La
ejecución de estos montos debe destinarse exclusivamente a la inversión en
investigación científica y tecnológica, y en su respectiva infraestructura, para
potenciar su desarrollo. 217
En este campo, la recomendación inicial es que los Gobiernos regionales

transfieran los recursos, como ordena la ley respectiva, a los institutos y a
las escuelas de educación superior de su circunscripción territorial. No todos
los gobernadores regionales están cumpliendo con ordenar a su personal
administrativo trasferir estos recursos, bajo la justificación de que estas
instituciones educativas de educación superior no son unidades ejecutoras.
Es más, en esta recomendación inicial se plantea que la distribución

debería efectuarse basándose en los criterios del número de alumnado,
evaluación de infraestructura e iniciativas de investigación científica y
tecnológica factible y adaptable al desarrollo de la localidad. De verse
dispersadas estas cifras de distribución entre muchas instituciones educativas
de este tipo dentro del territorio departamental, se sugiere constituir una
junta de coordinación y efectuar la distribución de forma rotativa, evaluando
siempre las prioridades sobre la base de los factores referidos.
Sin embargo, en general, la recomendación es que las universidades,

más que acumular los recursos, los trasladen a gastos ordinarios o los
distribuyan como bonos de actividades académicas permanentes, y retomen
así el sentido inicial de que estos recursos que provienen del canon y fondos
análogos se pueden invertir, en mutua cooperación con el Gobierno regional y
las empresas privadas, en el Plan Anual de Desarrollo Científico y Tecnológico
Regional, con la activa participación del estudiantado. El beneficio directo
estaría orientado hacia las investigaciones de los universitarios recientemente
graduados.
La única forma de devolver visibilidad a los resultados de estos recursos

es potenciando el sentido de aporte científico, por parte de estas instituciones
académicas, a los emprendimientos del desarrollo local y regional.
218
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SOBRE LOS AUTORES
Vlado Castañeda Gonzáles
Ingeniero Civil. Consultor y docente de planeamiento estratégico. Master

en Estudios Políticos Aplicados (FIIAPP) por la Fundación Internacional para
Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas de España. Secretario de
Coordinación de la Presidencia del Consejo de Ministros. Miembro del Cuerpo
de Gerentes Públicos de SERVIR y ganador del “Concurso de Buenas Prácticas
de Gestión Pública” en 2010, organizado por la ONG Ciudadanos al Día. Ha
sido Director de Monitoreo y Evaluación de Impacto Social del Ministerio de
la Mujer y Poblaciones Vulnerables. Se ha desempeñado como coordinador 229
regional del Consejo Nacional de Descentralización. Actualmente es docente
del curso de planeamiento estratégico en la PUCP, así como en otras
universidades peruanas.
Eduardo Carhuaricra Meza
Economista y Magíster en Gestión Pública, especialista en descentralización,

desarrollo económico local y gestión municipal. Ha ejercido como Director del
Centro “Labor” de Pasco; asimismo, fue asesor de coordinación intermunicipal
de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Ha sido Gerente de Capacitación
y Gerente General de la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE).
Ejerció como Asesor y especialista en el Congreso de la República. Se ha
desempeñado como docente de la Universidad Nacional “Daniel Alcides
Carrión”, de la misma manera, ha publicado una serie de artículos y revistas
en materia de gestión pública subnacional.
Se terminó de imprimir en los talleres gráficos de
T area A sociación G ráfica E ducativa
Pasaje María Auxiliadora 156 - Breña
Correo e.: [email protected]
Página web: www.tareagrafica.com
Teléfs.: 424-8104 / 424-3411
Diciembre 2021
Lima - Perú

Descentralizacion Fiscal Interiores Vlado

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DESCENTRALIZACIÓN FISCAL:

ANÁLISIS DE LA DISTRIBUCIÓN DEL

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2021-14056

Se terminó de imprimir en diciembre de 2021

Distribución gratuita. Se autoriza la reproducción total o parcial de este material, por

I. AVANCES DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL 11

1.1. El proceso de la descentralización fiscal en el siglo XXI 17

2.1. Tipos de canon 79

III. LA DISTRIBUCIÓN DEL CANON Y RECURSOS ANÁLOGOS 139

IV. BALANCE PERSPECTIVAS DE LOS EFECTOS DEL CANON Y FONDOS

4.1. Hacia un marco de mejor ejecución: capacidad de los Gobiernos

SOBRE LOS AUTORES 229

En las últimas elecciones generales, los candidatos a la presidencia han

Esta investigación, Descentralización fiscal: análisis de la distribución del

Agradecemos a los autores, quienes no solamente han llevado a cabo

A nombre del Instituto de Investigación y Capacitación Municipal

Alemania, seguiremos en permanente desarrollo de contenido especializado

José Andrés Tello Alfaro

A casi veinte años de iniciado el proceso de descentralización es pertinente

Hacer un alto en este camino es el resultado de un interés común: valorar

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Siendo el canon, en su amplitud de modalidades, algo que se inició en

Es así que, en el capítulo 1, “Avances de la descentralización fiscal”, se

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Considerando lo descrito en el capítulo anterior, se prosigue con el

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A las recomendaciones brindadas, se contempla agregar el uso y la

Finalmente, esperamos que este libro sirva para orientar el desarrollo

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1.1.1. Contexto para la descentralización

Posteriormente, a partir de la década de 1960, se instauraron las

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Con el retorno a la democracia, y, según Finot (2001), “ante la imperiosa

Así, se da paso a una ola de descentralización en los países de América Latina.

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Nota: Adaptado de Proceso de descentralización 2008: balance y recomendaciones, por ProDescentralización,

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