Pontificia Universidad Católica del Perú

Facultad de Derecho

Programa de Segunda Especialidad en Derecho de Protección al Consumidor

¿Trabajo en equipo? La necesidad de colaboración entre la SBS y el INDECOPI a la

luz del artículo 89° del Código de Protección y Defensa del Consumidor.

Trabajo Académico para optar el título de Segunda Especialidad en Derecho

de Protección al Consumidor

Autor: Daniela Anyela Chaupis Sosa

Asesor: Javier Pazos Hayashida

Código de alumno: 20111491

2019

1
 RESUMEN

El informe administrativo es una de las herramientas de colaboración con la que cuentan

las entidades de la Administración Pública. La aplicación de dicha figura, reconocida en
el artículo 89° del Código de Protección y Defensa del Consumidor, en los
procedimientos administrativos sancionadores ante el Instituto Nacional de Defensa de
la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – INDECOPI en materia
de protección al consumidor de servicios financieros está orientado a lograr la
colaboración entre las dos principales instituciones del sector: La Superintendencia de
Banca, Seguros y AFPs e Indecopi. En ese sentido, este informe pretende analizar a
través de la revisión de doctrina nacional e internacional – así como de ciertas
resoluciones administrativas de la autoridad de consumo - la vigencia de esta
herramienta en un contexto en que se procura la conservación del criterio técnico en la
interpretación legal que pueden emplear los Órganos Resolutivos del INDECOPI en los
procedimientos administrativos sancionadores contra entidades supervisadas por la
SBS. Finalmente, es importante precisar que el presente artículo, adicionalmente a los
objetivos académicos que plantea, tiene la finalidad ambiciosa – y tal vez, soñadora –
de poner en la agenda actual, el debate respecto a las oportunidades de mejora que
existen en materia de protección al consumidor en el mercado financiero, siendo el único
beneficiario, el consumidor de a pie.

2
I. INDICE DEL TRABAJO DE INVESTIGACIÓN

1. Índice (3)

2. Introducción (4)

3. El Sistema Financiero Peruano: INDECOPI Y SBS (5)

4. El concepto del Informe Administrativo y su reconocimiento en el

ordenamiento peruano. (11)

4.1. Medios de Colaboración entre Instituciones (11)

4.2. Informes Administrativos (12)

4.2.1. Clasificación (15)

4.2.2. Procedencia (16)

4.2.3. Presentación de Informes (17)

4.3. Análisis de la aplicación del artículo 89° del Código de Protección y

Defensa del Consumidor por parte de los Órganos Resolutivos de
Protección al Consumidor del Indecopi. (18)

5. Conclusiones (20)

6. Bibliografía (21)

3
II. INTRODUCCIÓN

1. El informe administrativo es una de las herramientas de colaboración con la que

cuentan las entidades de la Administración Pública. La aplicación de dicha figura,
reconocida en el artículo 89° del Código de Protección y Defensa del
Consumidor, en los procedimientos administrativos sancionadores ante el
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la
Propiedad Intelectual – INDECOPI en materia de protección al consumidor de
servicios financieros permite lograr la colaboración entre las dos principales
instituciones del sector: La Superintendencia de Banca, Seguros y AFPs e
Indecopi.

2. El análisis de esta herramienta tiene real vigencia en un contexto en que se

procura la conservación del criterio técnico en la interpretación legal que pueden
emplear los Órganos Resolutivos del INDECOPI en los procedimientos
administrativos sancionadores contra entidades supervisadas por la SBS,
evitando así incongruencia entre los pronunciamientos emitidos por ambos
organismos en sus respectivos procedimientos (ALVAREZ: 2017).

3. Estando a lo expuesto, este informe ha sido estructurado en tres capítulos. El

Capítulo I establece el escenario en el que se pretende desarrollar la herramienta
materia de análisis, contextualizando las funciones principales que tiene la
Superintendencia de Banca, Seguros y AFPs y el INDECOPI en el sector
financiero peruano.

4. En ese sentido, el Capítulo II desarrolla el concepto del informe administrativo a

través de la revisión de la principal doctrina nacional e internacional, de manera
tal, que la comprensión del concepto y sus alcances jurídicos permita analizar
correctamente el objeto de la presente investigación.

5. Así, se analiza directamente el informe técnico al que se hace referencia en el

artículo 89° del Código de Protección y Defensa del Consumidor, con la finalidad
de determinar su naturaleza jurídica y las implicancias jurídicas de su aplicación
o inobservancia.

6. Finalmente, es importante precisar que el presente artículo, adicionalmente a los

objetivos académicos que plantea, tiene finalidad ambiciosa – y tal vez, soñadora
– de poner en la agenda actual, el debate respecto a las oportunidades de mejora
que existen en materia de protección al consumidor en el mercado financiero,
siendo el único beneficiario, el consumidor de a pie.

4
III. CAPITULO I: EL SISTEMA FINANCIERO PERUANO: INDECOPI Y SBS

7. Rodríguez (2012) define al “sistema financiero como el conjunto de instituciones

encargadas de la circulación del flujo monetario y cuya tarea principal es
canalizar el dinero de los agentes superavitarios (ofertantes de fondos) a los
agentes deficitarios (demandantes de fondos quienes realizan actividades
productivas)”

8. Como puede apreciarse, las instituciones financieras cumplen con un rol esencial
en la economía, tanto nacional como internacional, en tanto permite el
intercambio de dinero entre los agentes económicos.

9. Al respecto, Fernández – Baca (2003) señala que:

La existencia de mercados financieros que permiten una transferencia

fluida de fondos, desde los prestamistas-ahorristas hacia los prestatarios-
dispendiosos, es sumamente importante para el funcionamiento eficiente
de la economía, puesto que los agentes que tienen excedentes de fondos
no suelen tener proyectos de inversión rentables a la mano o, si los
tienen, los consideran demasiado riesgosos para su gusto. En cambio,
los prestatarios-dispendiosos sí tienen proyectos de inversión rentables
y se sienten capaces de enfrentar los riesgos que estos conllevan,
siempre y cuando cuenten con fondos necesarios para ponerlos en
marcha. (pg.42)

10. En ese sentido, la función de las entidades financieras es la de participar como

intermediadores entre los agentes económicos que concurren en el mercado,
entendiéndose esta operación jurídica como la actividad o actuación consistente
en relacionar personas, en este caso, agentes económicos superavitarios y
deficientes (Torres, 2012)

11. La intermediación financiera puede realizarse en dos modalidades diferentes: la

primera, intermediación directa, cuyo análisis no es materia del presente informe,
y la segunda, intermediación indirecta.

12. Sobre este último, el profesor Fernández-Baca explica que la actividad de la

intermediación indirecta implica que:

(…) como su nombre lo indica, los prestatarios obtienen fondos de los

prestamistas de una manera indirecta a través de los intermediarios
financieros. Estos intermediarios financieros son los bancos, los fondos
mutuos, los fondos de pensiones y otras instituciones similares, cuyo
negocio consiste en captar fondos de los prestamistas-ahorristas para
canalizarlos hacia los prestatarios-gastadores. (Fernández-Baca, 2003,
pg.42)

13. En esa misma línea, Rodríguez (2012) señala que el mercado de intermediación
indirecta es:

Aquel lugar donde participa un intermediario, por lo general el sector

bancario (banca comercial asociada y la privada), que otorga
preferentemente préstamos a corto plazo (principal activo del mismo),

5
 previa captación de recursos del público para luego colocarlos a un
segundo, en forma de préstamos. Es así que el ofertante de capital y el
demandante del referido recurso se vinculan indirectamente mediante un
intermediario. (pg.VII-2)

14. De lo anterior se desprende que la actividad de intermediación indirecta requiere

que el intermediador realice, por un lado, captación de dinero del público y, por
el otro, la colocación de dicho dinero en el mercado; de modo tal, que la
realización simultánea de ambas operaciones permite la fluidez de la actividad
de intermediación.

15. Ahora bien, el consumidor bancario en nuestro país se caracteriza por su

reducido número, por la condición de asimetría informativa bajo la cual se
desenvuelve en el marco de la contratación de productos y servicios del Sistema
Financiero y, por poseer un número alto que desarrolla su interrelación con la
industria desde la pobreza y baja educación que les aqueja (Machuca, 2016).

16. Asimismo, es preciso señalar que el tamaño del sistema financiero peruano es
aún reducido comparado con estándares internacionales, conforme ha evaluado
la Corporación Andina de Fomento en su estudio “Servicios financieros para el
desarrollo: promoviendo el acceso en América Latina”, el Perú se halla en una
posición expectante y con oportunidades de mejora en lo que respecta a acceso
a servicios financieros.

“El acceso a los servicios financieros constituye un factor decisivo para

impulsar el desarrollo económico y el bienestar de la sociedad. Por un
lado, estos servicios acercan a las familias instrumentos de ahorro y
crédito que les permiten acomodar mejor sus necesidades de gastos,
tales como bienes durables, compra de inmuebles, educación de sus
hijos o sostenimiento en la vejez, con el patrón temporal de percepción
de ingresos. En lo que se refiere a las firmas, el acceso al crédito resulta
fundamental para financiar el capital de trabajo y la inversión. Por otra
parte, los hogares y las empresas requieren productos de aseguramiento
para afrontar a un costo razonable eventos imprevistos. Adicionalmente,
el acceso a tecnologías de pagos mediante tarjetas de crédito y débito,
cuentas corrientes, transferencias electrónicas, entre otros mecanismos,
es muy importante para facilitar las transacciones, ya que reduce el
tiempo y mejora la seguridad con que estas se realizan” (Corporación
Andina de Fomento, 2010)

17. Ahora bien, en el Perú, la norma principal que regula este sector del mercado es
la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de
la Superintendencia de Banca y Seguros- Ley N° 26702, señalando como
entidades financieras entre otras, a las siguientes:

- Empresa bancaria: Aquella cuyo negocio principal consiste en recibir dinero

del público depósito o bajo cualquier otra modalidad contractual, y en utilizar
ese dinero, su propio capital y el que obtenga de otras fuentes de financiación
en conceder créditos en las diversas modalidades, o a aplicarlos a
operaciones sujetas a riesgos de mercado.
- Empresa financiera: Aquella que capta recursos del público y cuya
especialidad consiste en facilitar las colocaciones de primeras emisiones de
valores, operar con valores mobiliarios y brindar asesoría de carácter
financiero.

6
 - Caja Rural de Ahorro y Crédito: Aquella que capta recursos del público y cuya
especialidad consiste en otorgar financiamiento preferentemente a la
mediana, pequeña y micro empresa del ámbito rural.
- Caja Municipal de Ahorro y Crédito: Aquella que capta recursos del público y
cuya especialidad consiste en realizar operaciones de financiamiento,
preferentemente a las pequeñas y micro empresas.
- Caja Municipal de Crédito Popular: Aquella especializada en otorgar crédito
pignoraticio al público en general, encontrándose también facultada para
efectuar operaciones activas y pasivas con los respectivos Concejos
Provinciales y Distritales y con las empresas municipales dependientes de
los primeros, así como para brindar servicios bancarios a dichos concejos y
empresas.
- Empresa de desarrollo de la pequeña y micro empresa, EDPYME: Aquélla
cuya especialidad consiste en otorgar financiamiento preferentemente a los
empresarios de la pequeña y micro empresa.
- Cooperativas de Ahorro y Crédito: Aquellas autorizadas a captar recursos del
público a que se refiere el artículo 289 de la Ley.

18. El presente trabajo se enfoca únicamente respecto al mercado de intermediación

financiera indirecta, puesto que en aquél se dan operaciones y servicios que son
materia de protección desde el punto de la asimetría informativa, en el que
actualmente confluyen la Superintendencia de Banca, Seguros y
Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, el Instituto de Defensa de la
Competencia

3.1. Superintendencia de Banca, Seguros y Administradora de Fondo de

Pensiones - SBS

19. La SBS es una institución de Derecho público cuya autonomía funcional

está reconocida por la Constitución Política del Perú, se creó 23 de mayo
de 1931, con el objetivo principal de proteger los intereses del público a
través de la cautela de la estabilidad y solvencia de las empresas que
forman parte de los sistemas supervisados.

20. Al respecto, la Constitución Política del Perú dispone en su artículo 87°

que:

“El Estado fomenta y garantiza el ahorro. La ley establece las

obligaciones y los límites de las empresas que reciben ahorros del
público, así como el modo y los alcances de dicha garantía.

La Superintendencia de Banca y Seguros ejerce el control de las

empresas bancarias y de seguros, de las demás que reciben depósitos
del público y de aquellas otras que, por realizar operaciones conexas o
similares, determine la ley.

La ley establece la organización y la autonomía funcional de la

Superintendencia de Banca y Seguros. (…)”

21. De lo expuesto, conforme señala Machuca (2016) “a nivel constitucional la

protección del consumidor de productos y servicios financieros se extiende
a los ahorros del público, es decir, a preservar la solidez del sistema
financiero a fin que dichos ahorros no se vean perjudicados en la eventual
salida del mercado de una entidad del sistema financiero”.

7
22. Por su parte, a nivel legislativo, el artículo 345° de la Ley General del
Sistema Financiero ha establecido que la Superintendencia de Banca,
Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (SBS) es el
“organismo encargado del control y supervisión de los Sistemas
Financiero, de Seguros y del Sistema Privado de Pensiones”.

23. Ahora bien, dicha Ley ha precisado las facultades que tiene dicho
organismo a fin de cumplir con su objetivo constitucional, siendo las
principales la normativa, de inspección, de supervisión in situ y extra situ,
y, su facultad sancionadora.

24. Respecto a la primera facultad, la de emitir normativa que regule el

comportamiento de las entidades financieras, se tiene que las principales
disposiciones que pudieran tener incidencia en materia de protección al
consumidor, son las siguientes:

 Resolución SBS N° 11356-2008: Reglamento para la Evaluación y

Clasificación del Deudor.
 Resolución SBS N° 8181-2012: Reglamento de Transparencia de
Información y Disposiciones Aplicables a la Contratación con
Usuarios del Sistema Financiero
 Resolución SBS N° 6523-2013: Reglamento de Tarjeta de Crédito y
Débito.
 Circular G -184-2015: Circular de Atención al Usuario.
 Resolución SBS N° 3274-2017: Reglamento de Gestión de Conducta
de Mercado del Sistema Financiero.

25. No obstante lo señalado, si bien estas serían las principales normas

emitidas por la SBS, existen una diversidad de circulares, resoluciones,
oficios múltiples y demás dispositivos normativos que regulan el sector
financiero, lo cual convierte en dicho mercado en sumamente complejo y
especializado.

26. Finalmente, es conveniente indicar que la SBS no cuenta con potestad

jurisdiccional para resolver controversias particulares surgidas entre
entidades supervisadas y sus clientes, competencia que viene siendo
ejercida por el Instituto de Defensa de la Competencia y Protección de la
Propiedad Intelectual – INDECOPI.

3.2. Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección

de la Propiedad Intelectual

27. Por su parte, de acuerdo a lo establecido en la Ley de Organización y

Funciones Del Instituto Nacional De Defensa De La Competencia y de la
Protección de la Propiedad Intelectual – Indecopi, dicha entidad de la
administración pública es un organismo público especializado con
personería jurídica de derecho público interno, que goza de autonomía
funcional, técnica, económica, presupuestal y administrativa que se
encuentra adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros.

28. Sus funciones, fijadas por el citado texto normativo, se encuentran

enlistadas en el artículo 2.1°, en tanto señala que el INDECOPI es el
organismo autónomo encargado de:

8
 a. Vigilar la libre iniciativa privada y la libertad de empresa mediante el
control posterior y eliminación de las barreras burocráticas ilegales e
irracionales que afectan a los ciudadanos y empresas, así como velar
por el cumplimiento de las normas y principios de simplificación
administrativa;
b. Defender la libre y leal competencia, sancionando las conductas
anticompetitivas y desleales y procurando que en los mercados exista
una competencia efectiva;
c. Corregir las distorsiones en el mercado provocadas por el daño
derivado de prácticas de dumping y subsidios;
d. Proteger los derechos de los consumidores, vigilando que la
información en los mercados sea correcta, asegurando la idoneidad
de los bienes y servicios en función de la información brindada y
evitando la discriminación en las relaciones de consumo;
e. Vigilar el proceso de facilitación del comercio exterior mediante la
eliminación de barreras comerciales no arancelarias conforme a la
legislación de la materia;
f. Proteger el crédito mediante la conducción de un sistema concursal
que reduzca costos de transacción y promueva la asignación eficiente
de los recursos;
g. Derogado
h. Administrar el sistema de otorgamiento y protección de los derechos
de propiedad intelectual en todas sus manifestaciones, en sede
administrativa, conforme a lo previsto en la presente Ley; y,
i. Garantizar otros derechos y principios rectores cuya vigilancia se le
asigne, de conformidad con la legislación vigente.

29. Así, se observa que el Decreto Legislativo N° 1033 ha establecido

literalmente como función la de proteger los derechos de los consumidores,
siendo que en concordancia con lo señalado, el Código de Defensa y
Protección al Consumidor, aprobado por la Ley N° 29571, reconoce que el
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la
Propiedad Intelectual es la autoridad con competencia primaria y de
alcance nacional para conocer las presuntas infracciones a las
disposiciones contenidas en el dicho Código, salvo en caso que la
competencia sea negada en los casos en que haya sido asignada o se
asigne a favor de otro organismo por norma expresa con rango de ley.

30. En ese sentido, el artículo 106° del Código señala que es el Indecopi quien
tiene a su cargo los procedimientos administrativos sancionadores por
infracción a las normas de protección al consumidor, por lo que la
normativa lo ha facultado para emitir directivas con efectos generales,
supervisar y fiscalizar actividades económicas, imponer sanciones,
ordenar medidas preventivas y cautelares, dictar mandatos y medidas
correctivas, resolver controversias, así como las demás potestades
previstas en la Ley.

31. Ahora bien, el Código de Defensa y Protección al Consumidor precisa en

su artículo 81° que la materia de protección al consumidor de los servicios
financieros prestados por las empresas supervisadas por la
Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de
Fondos de Pensiones se rige por las disposiciones del mencionado
Código, así como por las normas especiales establecidas en la Ley
N° 28587, Ley Complementaria a la Ley de Protección al Consumidor en

9
 Materia de Servicios Financieros, y las normas reglamentarias emitidas
para garantizar su cumplimiento.

32. Asimismo, reconoce que la regulación y supervisión del sistema financiero

así como los productos y servicios se rige en virtud del principio de
especialidad normativa por la Ley N° 26702, Ley General del Sistema
Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia
de Banca y Seguros.

33. Sobre el particular, es preciso recalcar que la normativa está reconociendo

explícitamente que los procedimientos administrativos sancionadores que
pudieran iniciarse en relación a servicios financieros no solo se limitan a
ser resueltos en virtud de las normas de protección al consumidor
generales, sino que deben considerar toda la normativa emitida en el
sector, lo cual resultaría acorde con el principio de Protección Mínima
señalado en el Título Preliminar del Código.

34. Estando a lo expuesto, queda claramente manifiesta la necesidad de

contar con una herramienta que permita al Indecopi poder coordinar de
manera directa con la Superintendencia a fin de poder resolver
correctamente las controversias en materia de servicios financieros que
pudieran representar un grado complejo de especialización.

10
IV. CAPITULO II: EL CONCEPTO DEL INFORME ADMINISTRATIVO Y SU
RECONOCIMIENTO EN EL ORDENAMIENTO PERUANO.

35. El artículo 29 del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento

Administrativo General establece que el procedimiento administrativo es el
conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la
emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales
o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de administrados.

36. Por otro lado, el artículo 247° del mismo cuerpo normativo señala que los
procedimientos sancionadores son iniciados en ejercicio de la facultad que se
atribuye a cualquiera de las entidades de la administración pública para
establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a los
administrados.

37. Ahora bien, conforme se ha indicado en el apartado anterior, el INDECOPI tiene

facultades para iniciar procedimientos administrativos sancionadores en materia
de protección al consumidor, siendo que para el caso particular de los servicios
financieros, el artículo 88° del Código ha precisado que de identificarse
comportamientos que tengan repercusión en intereses de terceros, dicho
organismo, de oficio o por denuncia, inicia el procedimiento administrativo
sancionador contra el proveedor responsable.

38. No obstante, conforme se dejó entrever en el capítulo anterior, en tanto las

controversias surgidas deben resolverse contemplando toda la normativa del
sector, resultaría necesaria una herramienta administrativa que permitiera la
coordinación directa entre el Indecopi y la entidad especializada en el sector, que
en este caso, resulta ser la SBS.

39. Es sobre este extremo que, analizaremos el artículo 89° del Código en tanto
establece que “en los casos en que sea necesaria la interpretación de la Ley
núm. 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y
Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros, o las normas dictadas por
la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos
de Pensiones, el Indecopi debe solicitar a esta un informe técnico.”

40. Sin embargo, antes de proceder con el análisis de dicho instrumento en

específico, procederemos a desarrollar teóricamente los medios de colaboración
entre instituciones existentes y, principalmente, la figura del informe
administrativo.

4.1. Medios de colaboración entre instituciones

11
41. Las entidades están facultadas para dar estabilidad a la colaboración
interinstitucional mediante los diversos medios legalmente admisibles. La
doctrina reconoce en general dos tipos de técnicas de colaboración entre
entidades: las técnicas orgánicas y las técnicas funcionales.

42. Las técnicas orgánicas se caracterizan por la participación de los entes

administrativos como tales, en el ámbito de sus competencias entendidas
como un todo. Las técnicas funcionales implican más bien el trabajo
conjunto de dos o más entidades para la realización de determinadas
funciones de manera conjunta.

43. Ahora bien, la Ley señala dos medios o técnicas de colaboración

interinstitucional de especial importancia, sin que dicha previsión pueda
considerarse de naturaleza taxativa, dada la existencia de un amplio
conjunto de medios de colaboración que puedan considerarse atípicos o
innominados. Dichos medios son las conferencias entre entidades
vinculadas y los convenios de colaboración, mecanismos que se
encuentran consagrados también en el derecho comparado, con un
desarrollo sumamente importante.

44. Estando a lo expuesto, el artículo 88° del TUO de la Ley de Procedimiento

Administrativo General señala que las entidades pueden colaborar
interinstitucionalmente mediante conferencias y convenio de colaboración,
definiendo cada una de ellas respectivamente, no obstante, también ha
dejado la posibilidad de que las entidades de la administración pública
puedan utilizar otros medios legalmente admisibles.

45. Así, la presente investigación va a desarrollar ampliamente el informe

administrativo que también implica un medio de colaboración entre las
entidades de la Administración Pública.

4.2. Informes Administrativos

46. El término “informe” es ampliamente utilizado, tanto en relación a temas

económicos y empresariales, así como, en relación al ámbito jurídico –
administrativo.

47. Al respecto, Diego Navarro Bonilla explica que en un contexto en el cual la

información es un elemento esencial para cualquier toma de decisión, es
preciso contar con una fuente que nos proporcione de manera estratégica
y concisa toda la información necesaria. Así, el profesor Navarro (2002),
señala que:

“La información precisa y adecuada es el motor que permite la

antelación y la visión de futuro y por tanto la elección de una
alternativa ventajosa desde una perspectiva empresarial. Por otro
parte, desde el punto de vista de la gestión de la res pública, el

12
 conocimiento formal o informal de orientaciones, tendencias y
posibles dinámicas de carácter general en la esfera política o
administrativa no es menos relevante que en el primer caso,
donde el beneficio económico es el objetivo final de la correcta
disposición, tratamiento y utilización de la información estratégica.
(…)
Se trata por tanto de elegir un tipo de fuente de información que
por su especial caracterización y valores consustanciales se
convierten en pieza esencial de todo proceso decisorio
evidenciado en cualquier ámbito en el que un responsable debe,
en función de los datos precisos suministrados por dichas fuentes,
elegir entre un número incierto de variables.”

48. Es así que, en términos generales, Navarro señala que los informes son
documentos básicos para la emisión de un juicio o la toma de decisiones.

49. Como podrá apreciarse, la tipología de los informe vendrá a ser

determinada por el órgano o institución que lo emita en el ejercicio de sus
actividades y competencias, de esta manera, pueden proceder de “la
actividad de la universidad, centros de investigación, de la administración
e instituciones públicas o privadas, de empresa, etc., y pueden tener
carácter científico, técnico, económico, social, político” (CARRIZO: 2000)

50. Ahora bien, en el extremo que compete a esta investigación, el informe

administrativo es definido por el profesor López (1979) como “la opinión
que emiten órganos o personas cualificadas sobre algunos extremos de un
expediente para ayudar a resolverlo” o “el parecer que emiten los
funcionarios, autoridades u organismos distintos de aquellos a quienes
corresponde dictar resolución o propuesta de resolución”.

51. Ahora bien, el español Fernando Garrido Falla realiza una distinción
elemental para poder distinguir el carácter de informe que aquí se viene
desarrollando, aclarando la diferencia entre lo que resulta un “informe
consultivo” y un “informe pericial”:

“A pesar del frecuente uso indiscriminado del término, hay que

dejar buena constancia de esta importante precisión: el informe
consultivo se produce sobre documentos ya aportados, mientras
que el informe pericial o integrativo se produce bien como
consecuencia de un examen inmediato de los supuestos fácticos
que se incorporan al expediente, o bien como opinión personal de
alguno de los órganos que lo instruye, en ejercicio, precisamente,
de sus funciones instructoras” (GARRIDO: 1971)

52. Dicha distinción, es planteada a su vez por el Tribunal Supremo de España,

quien en la sentencia de la Sala Cuarta del 03 de diciembre de 1964 señaló
que:

13
 “los titulados informes, por la forma en que han sido obtenidos, no
tienen el carácter de informes, ya que esos actos realizados como
consecuencia de facultades inspectoras, administrativas o
sindicales tienen el alcance de pruebas o nuevas aportaciones de
datos, puesto que el informe en su verdadera acepción- y es el
contenido que le asigna el artículo de la ley de Procedimiento
administrativo- es un juicio de pericia o de apreciación de
conocimientos técnicos sobre datos aportados en el expediente
por otros medios, pero en forma alguna el informe a que se refiere
dicho precepto puede consistir en documentar el expediente a
base de declaraciones y diferente relación de hechos”

53. Estando a lo dicho, como definición inicial del informe administrativo

podemos plantear que este es el juicio de apreciación de conocimientos
técnicos que emiten organismos de la Administración Pública en ejercicio
de sus competencias y facultades.

54. En el Perú, los informes administrativos son medios de prueba de acuerdo

a la Ley N° 27444 - Ley de Procedimiento Administrativo General:

Artículo 177.- Medios de prueba

Los hechos invocados o que fueren conducentes para decidir un
procedimiento podrán ser objeto de todos los medios de prueba
necesarios, salvo aquellos prohibidos por disposición expresa. En
particular, en el procedimiento administrativo procede:
1. Recabar antecedentes y documentos.
2. Solicitar informes y dictámenes de cualquier tipo.
3. Conceder audiencia a los administrados, interrogar
testigos y peritos, o recabar de los mismos, declaraciones
por escrito.
4. Consultar documentos y actas.
5. Practicar inspecciones oculares.

55. Al respecto, Guzmán (1979) señala que los informes administrativos “son
medios que las entidades emplean para procurarse información de
órganos consultivos o de otros organismos de la Administración Pública,
siendo declaraciones de juicio emitidos por servidores o funcionarios
calificados”.

56. Añade, además, que “en tanto los informes administrativos no generan
efectos jurídicos directos, no pueden ser considerados propiamente como
actos administrativos, sino más bien como simples hechos de la
Administración”.

57. Dicha precisión es importante puesto que al no ser considerados actos

administrativos, los administrados no pueden interponer contra ellos los
recursos impugnatorios señalados en la Ley N° 27444, sino únicamente
contra la Resolución que acoja dicho informe.

14
58. Ahora bien, en el apartado siguiente, se analizará los tipos de informes
administrativos que pueden emitirse.

4.2.1. Clasificación

59. Navarro (2002) señala que los informes administrativos pueden ser
clasificados dependiendo de cuatro criterios: (1) Por la obligatoriedad de
solicitarlo, (2) por la vinculación de su contenido, (3) por el tipo de
resolución que aportan, y (4) por el órgano que lo emite. No obstante, el
presente trabajo, analizaremos los tipos de informes administrativos que
se generan en virtud de los dos primeros criterios.

60. En relación a la obligatoriedad de solicitarlo, los informes administrativos

pueden ser facultativos u obligatorios: los primeros serán considerados así
si es que su solicitud queda sujeta a discrecionalidad de la autoridad
competente, en base a criterios de oportunidad, mientras que los segundos
son aquellos cuya emisión o petición es requerida por norma legal a fin de
fundamentar una Resolución. Guzmán (1979) precisa que “en este último
caso, la prescindencia del informe genera la nulidad del acto que se emita”.

61. De manera gráfica, el mencionado autor peruano pone de ejemplo al

informe obligatorio que es necesario para la emisión de la respectiva
resolución que resuelve una apelación contra el otorgamiento de la buena
pro en el contexto de un proceso de selección en el ámbito de la
contratación administrativa, sea que el recurso de apelación sea resuelto
por el titular de la entidad o por el Tribunal de Contrataciones.

62. Respecto a la vinculación de su contenido, o desde “el punto de vista de

su fuerza o eficacia jurídica” (GARCÍA DE ENTERRÍA: 2000), los informes
administrativos pueden ser de dos tipos: vinculantes o no vinculantes. Los
primeros, son aquellos cuyo tenor condiciona la decisión de la autoridad
que lo solicitó, es decir, la autoridad está llamada a resolver en el sentido
propuesto por el órgano consultado, mientras que los últimos, son aquellos
cuyos datos no determinan necesariamente la orientación final de la
resolución a emitirse, aunque sí deben tomarse en cuenta.

63. Guzmán (2005) añade ciertas particularidades y puntos controversiales

respecto a los informes administrativos vinculantes, que deben ser
tomados en cuenta para el siguiente capítulo:

“(…) El informe vinculante puede serlo en sentido estricto, cuando

obliga al órgano a atenerse a lo informado. Pero el informe
también puede ser obstativo, cuando vincula a la autoridad
administrativa en cuanto al parecer negativo que expresan,
funcionando en la práctica como un veto.

15
 Según un amplio sector de la doctrina, los informes vinculantes
suponen la existencia de facultades resolutivas compartidas entre
el órgano consultivo y el que resuelve propiamente. Para algunos
autores, en consecuencia, los informes vinculantes deberían
implicar mecanismos de garantía para permitir discutir su emisión.
(…) Si el informe fuese vinculante, y la autoridad no resolviere en
el sentido señalado por el mismo, se generaría un vicio que
anularía la resolución emitida sobre la base del incumplimiento de
principios de procedimiento.”

64. Independientemente de la posición que se adoptase sobre la existencia o

no de facultades resolutivas compartidas, es importante recalcar que la
característica principal de los informes administrativos vinculantes es que
condiciona a la autoridad consultante a adoptar la opinión emitida, siendo
que en caso de no hacerlo, se estaría configurando una causal de nulidad.

65. El artículo 182° del TUO de la Ley de Procedimiento Administrativo General

recoge las clasificaciones antes desarrolladas, precisando que los informes
administrativos pueden ser obligatorios o facultativos y vinculantes o no
vinculantes.

66. Ahora bien, el citado artículo, ha establecido una presunción respecto a los
informes al señalar que estos se presumirán facultativos y no vinculantes,
con las excepciones de ley.

67. Como puede observarse, además de señalar la posibilidad de que los

informes pueden ser obligatorios (también llamados preceptivos) o
facultativos y vinculantes o no vinculantes, añade una presunción iuris
tantum respecto a la clasificación de los mismos, en tanto estos deben ser
considerados como facultativos y no vinculantes salvo disposición contrario
de la ley.

4.2.2. Procedencia

68. Ahora bien, el TUO de la Ley N° 27444 ha señalado las pautas de

procedencia para la solicitud o emisión de informe. Así el artículo 183° ha
limitado la facultad de la Administración a solicitar informes, evitando el
abuso y mal uso de esta herramienta:

 Las entidades sólo solicitan informes que sean preceptivos en

la legislación o aquellos que juzguen absolutamente
indispensables para el esclarecimiento de la cuestión a
resolver. La solicitud debe indicar con precisión y claridad las
cuestiones sobre las que se estime necesario su
pronunciamiento.
 La solicitud de informes o dictámenes legales es reservada
exclusivamente para asuntos en que el fundamento jurídico de
la pretensión sea razonablemente discutible, o los hechos

16
 sean controvertidos jurídicamente, y que tal situación no
pueda ser dilucidada por el propio instructor.
 El informante, dentro de los dos días de recibida, podrá
devolver sin informe todo expediente en el que el pedido
incumpla los párrafos anteriores, o cuando se aprecie que sólo
se requiere confirmación de otros informes o de decisiones ya
adoptadas.

69. En consecuencia, del artículo anterior puede entenderse que “las

entidades solo deben solicitar informes que sean señalados como
obligatorios por la legislación o aquellos que las mismas juzguen
absolutamente indispensables para el esclarecimiento de la cuestión a
resolver.

70. Ahora bien, respecto al artículo 183.3°, este precepto es aplicable

fundamentalmente a las oficinas de asesoría jurídica o las que hagan sus
veces dentro de las entidades, y tiene especial relevancia la obligación de
no omitir informe cuando la autoridad solicitante ya ha decidido, puesto que
ello constituye más bien un mecanismo para evadir la responsabilidad
sobre la decisión (GUZMÁN: 2005).

71. Guzmán (1979) añade que “Todas estas previsiones pretenden favorecer
la celeridad de los procedimientos, al evitar que las autoridades
administrativas soliciten informes cuando podrían resolver la controversia
por sí mismas, máxime si el informe es de carácter técnico”

4.2.3. Presentación de Informes

72. Ahora bien, el TUO de la Ley N° 27444 no ha precisado requisitos de forma

respecto a la presentación de los informes administrativos, no obstante, el
artículo 184° señala que la autoridad debe fundamentar su opinión en
forma sucinta y establece conclusiones expresas y claras sobre todos los
puntos sobre los cuales se solicitó su opinión, y debe recomendar
concretamente los cursos de acción a seguir, suscribiéndolos con su firma
habitual, consignando su nombre, apellido y cargo.

73. Asimismo, se precisa que los informes no deben incorporan en su

contenido todas las actuaciones anteriores o reiterar datos que obren ya
en el expediente. De esta manera, se entienden que solo “deben limitar la
elaboración de antecedentes a lo estrictamente indispensable” (Guzmán:
1979).

74. Por otro lado, el artículo 185° del mismo texto normativo señala que de no
recibirse el informe, la autoridad podrá alternativamente, según las
circunstancias del caso y relación administrativa con el informante:
prescindir del informe o citar al informante para que en fecha única y en
una sesión, a la cual puede asistir el administrado, presente su parecer
verbalmente, de la cual se elaborará acta que se adjuntará al expediente,

17
 sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el funcionario culpable de
la demora.

75. Sobre este último extremo, el profesor Guzmán añade que si bien:

“la norma no señala expresamente que es lo que ocurre en caso

de la omisión de informes preceptivos, en los cuales la emisión del
mismo es requisito de validez de la decisión, es evidente que la
omisión del informe genera responsabilidad administrativa del
funcionario que debe emitir el mismo, sin perjuicio de la
responsabilidad civil generada por el daño originado por la
eventual nulidad que se genere o por el silencio administrativo que
resultare”.

76. Aunado a lo anterior, en caso de omisión de la presentación de informes,

la normativa admite que por Ley se pueda establecer expresamente en
procedimientos iniciados por los administrados que de no recibirse
informes vinculantes en el plazo legal, se entienda que no existe objeción
técnica o legal al planteamiento sometido a su parecer.

77. Finalmente, en aplicación del principio de verdad material, el artículo 185°

señala que el informe presentado extemporáneamente puede ser
considerado en la correspondiente resolución a consideración de la
autoridad solicitante.

4.3. Análisis de la aplicación del artículo 89° del Código de Protección y

Defensa del Consumidor por parte de los Órganos Resolutivos de
Protección al Consumidor del Indecopi.

78. Bajo todo el marco normativo y doctrinario, procedamos a analizar el

artículo en 89 del Código de Protección y Defensa del Consumidor, el cual
de manera literal señala lo siguiente:

“En los casos en que sea necesaria la interpretación de la Ley

N° 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de
Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros,
o las normas dictadas por la Superintendencia de Banca, Seguros
y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, el Indecopi
debe solicitar a esta un informe técnico”.

79. Ahora bien, de la última línea de dicho artículo normativo, se aprecia la

obligatoriedad que tiene el INDECOPI en la solicitud de informe técnico en
tanto no se ha establecido de manera condicional dicha exigencia.

80. En ese sentido, podemos tomar como ejemplo la Resolución N° 2212-

2016/SPC – INDECOPI, a través de la cual se resuelve la denuncia
interpuesta por el señor Giro contra el Banco Continental (ahora BBVA
Perú) en el cual se discutía el bloqueo/cierre de una tarjeta de crédito en

18
 atención a normas prudenciales emitidas por la SBS conforme a la Circular
2197-2011.

81. Al respecto, en primera instancia, se había determinado que no era

necesaria la interpretación de la mencionada circular, en tanto solo
correspondía determinar si alguno de los supuestos establecidos en dicha
norma regulatoria se aplicaba al caso en concreto. No obstante, la Sala
determinó que, en el caso particular, se requería tener claridad sobre los
alcances de la circular, por lo que era necesario contar con el informe
técnico de la SBS.

82. En ese sentido, es pertinente indicar que la redacción del artículo, tal como
se encuentra planteado, puede generar que el funcionario encargado de
resolver los procedimientos administrativos sancionadores que son
tramitados ante el INDECOPI pudiera alegar la poca necesidad de un
informe técnico por parte de la Superintendencia señalando que el caso no
requiere la interpretación normativa aún en casos en que la discusión
principal versa sobre los alcances de cierta normativa.

83. Asimismo, es imposible dejar de lado que el citado artículo no ha precisado

el carácter vinculatorio que tendrían los informes técnicos que pudiera
brindar la Superintendencia, por lo que, en atención a la presunción
establecida en el TUO, dicho informe tendría carácter no vinculante, lo
cual, no resultaría acorde con la finalidad del mismo artículo.

84. Ahora bien, dejando de lado estas salvedades, considero importante

resaltar como oportunidad de mejora el establecimiento de un canal
oportuno por el cual se puedan presentar las solicitudes de informes, de
manera tal que estas puedan ser atendidas de manera célere y no generar
mayor traba y retraso al procedimiento administrativo sancionador ante el
INDECOPI.

85. En ese sentido, veo beneficioso que esta herramienta pueda ser incluida
en los convenios de colaboración que han sido firmados entre el
INDECOPI con la SBS en los últimos años, a fin que a través de
herramientas tecnológicas como el PLAVIR (plataforma virtual que permite
presentar consultas y absolverlas recíprocamente entre dichas entidades)
se permita mantener el carácter técnico de los dictámenes que se brindan
a través de las resoluciones del INDECOPI.

19
V. CONCLUSIONES

 El consumidor bancario en nuestro país se caracteriza por un reducido

número de participación – en comparación con estándares similares a nivel
de la región-, y por la condición de asimetría informativa bajo la cual se
desenvuelve en el marco de la contratación de productos y servicios del
Sistema Financiero en virtud de la pobreza y baja educación que le aqueja.

 A nivel constitucional la protección del consumidor de productos y servicios

financieros de preocupación de la SBS se extiende a los ahorros del público,
es decir, a preservar la solidez del sistema financiero a fin que dichos ahorros
no se vean perjudicados en la eventual salida del mercado o crisis de una
entidad del sistema financiero, por lo que, se le ha otorgado normativamente
facultades tales como la normativa, de inspección, de supervisión in situ y
extra situ, y, su facultad sancionadora.

 El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la

Propiedad Intelectual es la autoridad con competencia primaria y de alcance
nacional para conocer las presuntas infracciones a las normas de protección
al consumidor, por lo que se encuentra facultado para dirigir procedimientos
administrativos sancionadores que debieran resolver controversias
contemplando no solo las normas generales de protección al consumidor,
sino también toda la normativa emitida en el sector.

 Es claramente manifiesta la necesidad de contar con una herramienta que

permita al Indecopi poder coordinar de manera directa con la
Superintendencia de Banca Seguros y AFPs a fin de poder resolver
correctamente las controversias en materia de servicios financieros que
pudieran representar un grado complejo de especialización.

 El informe administrativo es el juicio de apreciación de conocimientos

técnicos que emiten organismos de la Administración Pública en ejercicio de
sus competencias y facultades, los cuales pueden ser clasificados como
facultativos u obligatorios así como vinculantes o no vinculantes.

 El informe técnico comprendido en el artículo 89° del Código de protección

al consumidor resulta imperativo en los casos de interpretación de normas
emitidas por la SBS; no obstante, la redacción planteada así como la falta de
pronunciamiento sobre su carácter vinculante son oportunidades de mejora
que debería contemplarse a fin de empoderar dicha herramienta
administrativa.

 La factibilidad y eficacia del uso de dicha herramienta podrá verse reflejada

en la medida que – a través de otros medios de colaboración como los

20
 convenios SBS-INDECOPI – se permita que se reduzcan los plazos y se
cumpla con la presentación de los mismos de manera oportuna y concreta.

VI. BIBLIOGRAFÍA

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técnico en la interpretación legal?

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LEGISLACIÓN
 LEY N° 26702
1996 LEY GENERAL DEL SISTEMA FINANCIERO Y DEL SISTEMA DE
SEGUROS Y ORGÁNICA DE LA SUPERINTENDENCIA DE BANCA Y
SEGUROS.

 LEY N° 29571
2010 CODIGO DE PROTECCION Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR

 DECRETO LEGISLATIVO N° 1033

2008 LEY DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL INSTITUTO NACIONAL
DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROTECCIÓN DE LA
PROPIEDAD INTELECTUAL – INDECOPI

 RESOLUCIÓN SBS N° 11356-2008

2008 REGLAMENTO PARA LA EVALUACIÓN Y CLASIFICACIÓN DEL
DEUDOR.

 RESOLUCIÓN SBS N° 8181-2012

2012 REGLAMENTO DE TRANSPARENCIA DE INFORMACIÓN Y
DISPOSICIONES APLICABLES A LA CONTRATACIÓN CON USUARIOS
DEL SISTEMA FINANCIERO

 RESOLUCIÓN SBS N° 6523-2013

2013 REGLAMENTO DE TARJETA DE CRÉDITO Y DÉBITO.

 RESOLUCIÓN SBS N° 3274-2017

2017 REGLAMENTO DE GESTIÓN DE CONDUCTA DE MERCADO DEL
SISTEMA FINANCIERO.

22
23