POLITICAS PUBLICAS

FO RM ULACIÓ N, IM PLEM ENTACIÓN Y EVALUACIÓN

Ediciones
Aurora
B o g o tá , D .C ., m a y o d e 2 0 1 4
Roth Deubel, André-Noel
Políticas públicas: formulación, implementación y
evaluación / André-Noél Roth Deubel. - loa. ed. - Bogotá: Ediciones Aurora, 2014.
296 páginas; 21 cm.
Incluye bibliografía.
ISBN 978-958-9136-15-7
1, Política pública 2. Administración pública 3. Tácticas
políticas I. Tít.
350 cd 21 ed.
A1438651

CEP-Banco de la República-Biblioteca Luis Ángel Arango

P r i m e r a e d i c i ó n : s e p t ie m b r e d e 2002
D é c im a e d ic ió n : a b r i l d e 2014
D e re c h o s re s e rv a d o s

© André-Noél Roth Deubel, 2014

Correo electrónico: [email protected]
© Ediciones Aurora, 2014
Correo electrónico: [email protected]

P r o d u c c ió n e d it o r ia l

Ediciones Aurora

C o r r e c c ió n de e s t ilo

Juan Sebastián Solano

A rm a d a e le c t r ó n ic a

Patricia Rincón

Po rtad a

Diseño: Luisa Fernanda Manrique

ISB N 978-958-9136-15-7

Im p r e s ió n

Nomos impresores

Im p re s o e n C o lo m b ia

Printed ¡n Colombia
 Contenido
Introducción a la nueva e d ic ió n .................................................................. u
La difusión del Análisis de las Políticas Públicas......................................... n
La constitución del Análisis de las Políticas Públicas
como ciencia del Estado en acción............................................................... 13

Presentación ............................................................................................ 19

Capítulo 1
Estado, política pública y análisis de políticas públicas .......................... 23
Introducción ............................................................................................ 23
1. El Estado ............................................................................................ 23
2. La Política Pública......................................................................................33
2.1. Los orígenes.......................................................................................33
2.2. Definición del concepto....................................................................35
2.3. ¿Política, programa o proyecto?.......................................................39
3. El desarrollo del análisis de política pública como
actividad académica y profesional......................................................... 47
3.1. El desarrollo inicial de la investigación en políticas públicas 50
3.2. La introducción del análisis de políticas públicas en Francia
y su desarrollo.................................................................................. 59
3.3. La difusión del análisis de políticas públicas
en América Latina y en C o lom bia................................................... 63

Capítulo 2
Los enfoques teóricos para el análisis de las políticas públicas ............ 69
Introducción ............................................................................................69
1. Las perspectivas epistemológicas.......................................................... 70
1.1. Los paradigmas positivista y neopositivista....................................72
1.2. El paradigma pospositivista o del racionalismo crítico...................73
1.3. El paradigma de la teoría crítica ...................................................... 75
1.4. El paradigma constructivista...........................................................76
2. El análisis de las políticas públicas..........................................................78
2.1. Diferencias entre marco, teoría y m odelo......................................80
2.2. Análisis “profesional" vs. análisis “académico"............................. 80
3. Marcos y teorías para el análisis de las políticas públicas..................... 83
 3.1. El ciclo de política pública................................................................ 83
3.2. Los enfoques tradicionales y racionalistas..................................... 91
3.2.1. El enfoque neocorporativista.................................................. 91
3.2.2. Las teorías de entramado o networks theory........................92
3.2.3. Policy network y Policy com m unity........................................93
3.3. Los enfoques neoinstitucionalistas................................................. 94
3.3.1. Neoinstitucíonalismo de elección racional............................ 95
3.3.2. El neoinstitucíonalismo histórico.......................................... 98
3.3.3. El neoinstitucíonalismo sociológico...................................... 99
3.3.4. El enfoque de análisis y desarrollo institucional (a d i ) 101
3.4. Los enfoques cognitivistas.............................................................. 103
3.4.1. El enfoque Advocacy Coalitions Framework (a c f )
de Sabatier............................................................................. 104
34.2. El marco de análisis por el referencial..............................108
3.5. Los enfoques interpretativistas.................................................... 109
3.5.1. El marco de análisis narrativo de Emery R o e ......................110
3.5.2. El análisis deliberativo............................................................112
Conclusión ........................................................................................... 115

Capítulo 3
Identificación de problemas públicos y agenda p o lítica......................... 117
Introducción ........................................................................................... 117
1. La constitución de los problemas p ú b lico s..........................................117
2. La inscripción en la agenda política (agenda setting)......................... 122
3. Los modos de inscripción en la agenda política...................................125
3.1. Las condiciones de inscripción en la agenda(Cobb yEider) 125
3.2. Demanda, oferta y mediadores (Chevallier)................................126
3.3. Los modelos de inscripción de P. Garraud...................................129
3.3.1. El modelo de la m ovilización................................................ 129
3.3.2. El modelo de la oferta política.............................................. 129
3.3.3. El modelo de la mediatización...............................................130
3.3.4. El modelo de la anticipación.................................................. 131
3.3.5. El modelo de la acción corporativista silenciosa.................. 131
3.4. El enfoque de las corrientes múltiples de J. W.K ingdon 132
3.5. El enfoque del construccionismo social........................................ 134
3.6. La perspectiva pragmatista.............................................................138
4. Las respuestas de las autoridades públicas..........................................139
5. Un esquema analítico para la definición de un problema................... 141
Conclusión .......................................................................................... 142
Capítulo 4
Formulación de soluciones y d e cisió n ......................................................143
Introducción ...........................................................................................143
1. El problema de la decisión.................................................................... 144
2. Técnicas para la formulación de soluciones........................................ 146
3. La planificación como ayuda a la decisión política..............................150
3.1. Reducir las incertidumbres y las incoherencias ............................151
3.2. Los obstáculos a la planificación...................................................154
3.3. Evolución de la planificación..........................................................156
4. La toma de decisión................................................................................ 158
4.1. Modelos de toma de decisión........................................................ 160
4.1.1. El modelo de la racionalidad ab solu ta................................ 161
4.1.2. El modelo de la racionalidad limitada.................................. 163
4.1.3. El modelo incremental o de ajustes marginales.................164
4.1.4. El modelo de la anarquía organizada................................. 166
4.1.5. El modelo del publíc choíce..................................................167
4.2. Un ejemplo clásico de análisis de toma de decisión:
Graham Allison y la crisis de los misiles de Cuba .......................169
5. Decisión y democracia............................................................................ 173
5.1. Los tipos ideales de Jürgen H aberm as.......................................... 175
5.2. Participación y proceso de toma de decisión................................ 177
Conclusión ...........................................................................................182

Capítulo 5
La implementación de las d ecisio n e s.......................................................185
Introducción ........................................................................................... 185
1. La implementación como problema político........................................ 185
2. Los enfoques de implementación .........................................................187
2.1. Del enfoque clásico de la administración burocrática
hacia la gobernanza........................................................................ 188
2.2. El enfoque de gestión p ú b lica ...................................................... 190
2.2.1. Condiciones de efectividad en la implementación 190
2.2.2. Una teoría sólida.................................................................... 191
2.2.3. Una ley bien concebida......................................................... 192
2.2.4. Responsables capacitados y comprometidos..................... 193
2.2.5. Apoyo político y social........................................................... 194
2.2.6. Entorno favorable.................................................................. 194
2.2.7. Estrategias de optimización de las condiciones................. 195
2.3. El enfoque contingente ................................................................. 196
2.4. La implementación como proceso y como aprendizaje 199
2.5. La implementación como ambigüedad y simbolism o............... 200
 2.6. Un enfoque bottom-up: por retroceso o backward m apping 202
2.7. La nueva gestión pública................................................................204
2.7.1. La NGP en América Latina.....................................................206
2.8. La gestión posburocrática...............................................................208
2.9. Del “buen gobierno’’ a la gobernanza........................................... 211
3. Un marco para los estudios de ímplementadón ............................... 217
3.1. Los costos de negociación y de información................................. 217
3.2. Criterios de evaluación.................................................................... 219
3.3. Variables críticas para la Ímplementadón...................................... 221
Conclusión ...........................................................................................222

Capítulo 6
La evaluación de las políticas públicas ....................................................225
Introducción ........................................................................................... 225
1. El sentido de la evaluación.....................................................................225
2. Definir la evaluación.............................................................................. 227
3. Breve recuento histórico de la evaluación............................................ 232
4. Diferencias y similitudes entre evaluación y análisis........................... 236
5. Las motivaciones de la evaluación........................................................238
6. Tipos de evaluación............................................................................... 240
6.1. El momento de la evaluación.........................................................240
6.1.1. La evaluación ex ante.............................................................241
6.1.2. La evaluación concom itante................................................ 246
6.1.3. La evaluación ex p o s t ........................................................... 246
6.2. La finalidad y el objeto de la evaluación........................................ 248
6.2.1. Evaluación recapitulativa y evaluación endoformativa 248
6.2.2. Modos de evaluación............................................................ 249
6.2.3. Niveles de evaluación............................................................ 251
6.3. Los evaluadores............................................................................... 254
7. Un modelo de evaluación mixta: la evaluaciónpluralista..................... 256
7.1. Presentación.....................................................................................256
7.2. Un dispositivo para la evaluación pluralista.................................. 257
8. Desarrollos recientes.............................................................................. 261
Conclusión .......................................................................................... 262

Conclusión ...........................................................................................263
Bibliografía ........................................................................................... 271
 Estado, política
1 pública y análisis
de políticas públicas

INTRODUCCIÓN
El Estado y las políticas públicas son dos conceptos y dos realidades
socio p olíticas e institucionales concom itantes. Cuando el estado de las
instituciones políticas m edievales pasa a ser no solam ente "u na cosa
firme, estable y que perm anece" en el tiem po, sino que se transform a
progresivam ente en un m oderno “ente im personal y abstracto, sujeto
unitario del derecho público y detentador del m onopolio del poder p o ­
lítico '” (Fernández, 1992), va apareciendo a su vez algo que se parece
a una política pública. Con ella, surge una pregunta fundam ental a la
cual deben responder los gobiernos: ¿cuá n to y cóm o debe intervenir el
Estado en la sociedad? Las políticas públicas constituyen la respuesta
concreta dada a este interrogante. Progresivam ente, en particular desde
m itad de siglo xx, la reflexión sobre las acciones de los g obiernos se
constituyó en un cam po de estudio y análisis.

1. EL ESTADO
Siguiendo a Burdeau (1970), se puede d e cirq u e la existencia del Estado
no se reduce a la p resen cia de las co n d icio n es objetivas que tradicio-

i D e u n a c ie rta m a n e ra se p a s ó a s í d el '‘e s t a d o ’’ co n e m in ú s c u la a " E s t a d o ” c o n e m a y ú s c u la .

A Ñ O R É - N O E L R O T H DE U BE L

nalm ente lo definen: un territorio, una pob lación y una autoridad. El

Estado, en su concepción m oderna, corresp o n d e a un proceso cultural
por m edio del cual la idea de un poder no ind ivid u alizad o encuentra su
co n cretización histórica (B urd eau, 19 70:33). El n acim ien to del Estado
m oderno se produjo en Europa occidental y corresp on de a con d icion es
sociales, económ icas, e stru ctu ra les y cu lturales e sp e cífica s (Foucault,
2006 , 2007; Bourdieu, 1994). Ahora bien, el encuentro entre la idea del
Estado y de una sociedad específica, por lo general, no co rre sp o n d e a
las co n d icio n es que reinaban en Europa occidental en ese entonces.
Por lo tanto, la co n stru cció n del Estado tom a fo rm as y con tenid o s
variables. In clu so en el m arco europeo, n u m e ro so s e stu d io so s in te n ­
taron explicar por m edio de variab les de tipo e co n ó m ico , cultural o
geopolítico las variaciones existentes entre los diferentes m od elo s de
estados que se forjaron en la historia (ver Kriesi, 1994; Braud, 1997).
El Estado apareció com o la so lu ció n im p u e sta de m anera progresiva,
y probablem ente de m anera inconsciente, para resolver la c risis de la
sociedad feudal (Badie, 1997:131). El Estado no se im p u so tal co m o lo
con o ce m o s hoy de m anera inm ediata y uniform e. M arx con sid e rab a
que existían varios tipos de Estado. De su estu d io de los p ro ce so s de
form ación de los estados, M arx con cluyó en particular que la presencia
o no de un p asad o feudal era una variable determ inan te de la na tu ra­
leza del Estado (en Payre y Pollet, 2013:29). Así, la co n stitu ció n de los
estados co n sistió en una serie de p ro ce so s d iversificad o s, histórica
y contextualm ente situado s, de m o d ern iza ció n política caracterizada
e sp e cialm e n te en Europa, por el fo rta lecim ie n to p ro g re siv o de la
centralización del poder en el Estado, por un lado, y por la integ ra­
ción social y política de la p ob lación bajo m o d alid ad e s y co n d icio n e s
variables, por otro lado (Kriesi, 1994:71).
En Europa, fue por m edio de una dinám ica com petitiva en los
planos militar, económ ico y sim b ólico que los señores feudales fueron
arrastrados en un proceso de instítucionalización y de diferenciación de
la función política, principalm ente con la creación de instituciones esp e ­
cializadas en una tarea particular co m o el Ejército, el cuerpo de policía,
una ad m inistración fiscal perm anente, d iverso s parlam entos, etc. (ver
Bourdieu, 1993 , 2012 ; Braud, 19 9 7 : i o 6 s s .). De este proceso resultó una
concentración de varios recursos de poder, sobre todo Ejército, Policía,
tributos, justicia, derecho, que term inó en algunos caso s en la m o n o ­
 E S T A D O , P O L Í T I C A P Ú B L I C A Y A N Á L I S I S DE P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S 25

polización exclusiva de estos en provecho de una institución central

única: el Estado (Bourdieu, 1993,1994:101 y ss.).2 Una de las m arcas más
sobresalientes del Estado m oderno es, claram ente, su m onopolización
del uso legítim o de la violencia física, y sim b ólica — (Bourdien, 1993),
y sobre un territorio determ inado, según la fam osa definición de Max
W eber (1987). El proceso y el grado de concentración y de institucíona-
lización de estos d istintos recursos son necesariam ente específicos en
cada caso. El estudio de estos procesos perm itiría la co m p ren sió n de
las variaciones existentes entre los diferentes tipos de Estado.
En otras partes del m un do la im plem entación y desarrollo del
m odelo estatal m od erno europeo están m arcados por su m edio de
ad o p ció n 3 (ver Badie, 1992a), en particular, por la ausencia del pasado
feudal (Badie, 1997:141), el cual, en cierta form a, había preparado poco
a poco el advenim iento de un tipo específico de Estado m oderno. La
transferencia del concepto occidental de Estado a otra sociedad im ­
plicó un p roceso de adaptación particular en relación con la historia y
la cultura de la sociedad específica. Según Badie, en la m ayoría de los
casos, la im portación del m odelo de Estado occidental ha sido la obra
de élites nuevas que b u sca ro n alcanzar “objetivos propios m uchas
veces con finalid ad es de e m ancip ació n" (Badie, 19923:81). La historia
de los proceso s de independencia de los estados latinoam ericanos es
particularm ente ejem plar de una con strucció n estatal elitista, la élite
criolla, sin m ayor participación o integración de las poblaciones. H ubo
claram ente un proceso de centralización de la autoridad bajo la forma de
una co n stru cció n estatal form al, sobre los fundam entos de la sociedad
e institucio nes coloniales, pero con una integración extrem adam ente
reducida de la población no criolla (ver Roth, 2 006 ).
Fuera del escenario europeo se puede subrayar, con Badie la falta
de rigor en el u so del concepto de Estado para designar “toda c o n s­
trucción de un poder del cual la centralidad no es ni verificada ni (...)

2 B o u rd ie u { 2 0 1 2 : 6 0 ) d e fin e ei E s t a d o c o m o " u n c o n ju n t o d e r e c u rs o s e s p e c íf ic o s q u e a u to riz a n

a su?; d e t e n t ó le s a d e c ir lo q u e e s tá b ie n p a ra el m u n d o s o c ia l e n s u c o n ju n t o , a e n u n c i a r lo oficial
y a p ro n u n c ia r p a la b ra s q u e s o n . e n el fo n d o , ó rd e n e s p o rq u e d e t rá s d e é s ta s está la fu e rza d e io
o f ic ia l” .

} En este se n tid o , se p u e d e d e c ir q u e el c o n c e p t o d e E sta d o , d e s p u é s d e su triu n fo e n E u ro p a , ha

s id o u n o d e lo s m á s e x ito so s p ro d u c t o s d e e x p o rt a c ió n d e la c u lt u ra e u ro p e a , el cu a l se im p u s o
en to d o el p la n e ta .
A N DR É -N O E L ROTH DEUBEL

m edida" (19920:207 y s s .). Es así co m o en las socied ad es no europeas

los principios de soberanía, territorialidad y unicidad del orden in stitu ­
cional, fundam entos del Estado m oderno en Europa occidental, so c io ­
lógicam ente, son establecidos solo parcialm ente (Badie y Birnbaum ,
1982). Si bien es cierto que el Estado en desarrollo tiende, por lo m enos
teóricam ente, hacia la realización de este objetivo, en m uch o s casos
es m ás un Estado desde el punto de vista del fo rm a lism o juríd ico, que
desde el punto de vista de la realidad sociológica.
La inexistencia del Estado, tom ado en sentid o estricto, es p ar­
ticularm ente evidente en África y en el m u n d o m u su lm án . En estas
regiones, la ob ediencia y la lealtad de los habitantes hacia la form a
Estado, elem ento im portado de la cultura occidental, están fuertem ente
lim itadas por los lazos co m u nitario s o relig io so s4, lo cual dificulta la
constitución de una sociedad civil com p u esta de una ciu d ad an ía tal
com o se la concibe en el m u n d o occidental (Badie, 1992b). En estos
caso s, los d erechos tradicionales, c o n su e tu d in a rio s y co m u n itario s
están aún m uy presentes, lo cual lim ita la con stitu ción y el d om inio
de un poder central de tipo Estado m oderno occidental. Sin em bargo,
hay que reconocer que A m érica Latina, con la destacada excepción de
una parte de los pueblos indígenas, ha sufrido por razones históricas
una im portante “d escu ftu rizació n ’’. Las pob laciones am ericanas han
sido m ás receptivas a los derechos occidentales (R ouland, 1990:116-
117), y a sus con ce p cio ne s políticas, que África y los países orientales
y m u sulm anes. La im portante em igración europea al N uevo M u n d o y
la m arginalización de las pob laciones ind íg enas y afrodescendientes
explican probablem ente ésto.
A pesar de la “ receptividad” de A m érica Latina, el aparato estatal
no ha sido capaz de penetrar y o cu p a r todos los e sp acios sociales y
territoriales. El proceso de estatización tuvo y, aún, tiene que enfrentar
num erosas resistencias co n stitu idas en otros centros de poder. Si nos
referim os a los criterios w eberianos de definición del Estado (Weber,
1987:45), parece ser que m u c h o s p aíse s de A m érica Latina no los
cum plen. En efecto, tanto el m o n o p o lio de la violencia legítim a com o
el m o no polio del control territorial no son una realidad. A veces, la

4 In c lu s o en E u ro p a , la Ig le sia C a t ó lic a ha s id o d u ra n t e la rg o t ie m p o u n a e s t ru c t u ra d e p o d e r en
c o m p e t ic ió n c o n ei E s t a d o m o d e rn o .
 E ST A DO , P O LI T IC A P U B L I C A Y A N Á L I S I S DE P O L I T I C A S P U B L I C A S

im portación del m odelo del Estado occidental configuró un híb rido de

características im portadas y características endógenas que resulta ser
una form a de invención política (Dém elas, 1992). Sin em bargo, es c o ­
m ún que, m ás allá de una rápida lectura jurídica, las estructuras estatales
estén sob repuestas o yuxtapuestas a espacios sociales y co m u n itario s
que escapan parcial o totalm ente a su influencia (Badie, 1992b: 216-217).
A sí que la tendencia hacia la reducción del Estado restringió aún m ás
su influencia en eso s e spacios sociales desde los años 80 deb id o a la
crisis de la deuda y a la ola neoliberal estim ulada por el C o n se n so de
W ashington. La co n secu encia es que "los aparatos burocráticos in stitu ­
cionales aún se d esfasan m ás de los espacios sociales y se encuentran
co n una cre cie n te ilegitim idad e ineficacia” (Badie, 19926:218). En estas
co n d icion es, la crisis del Estado, y su necesaria redefinición, se vuelve
un fen óm eno recurrente por la fallida estatización de la socied ad que
pretende dom inar, penetrar o colonizar.
Según Badie (19926:223-224), una de las co n secu encias del débil
anclaje de las institucio nes estatales en la sociedad es la facilidad con
la que se pueden hacer cam b io s institucionales, en la m edida que son
de fachada: la sociedad no se ve afectada. Ello se traduce en b ulim ia
legisladora y proliferación de instituciones. Sin em bargo, este activism o
político-adm inistrativo resulta ser ilusorio y sim bólico. La incap acidad
del Estado de com penetrarse realmente en la sociedad, o por lo m enos
en parte de ésta, co m o de ejecutar eficazm ente sus políticas, socava su
legitim idad y lo aleja de la sociedad que pretende regular. Prueba de ello,
es la poca confianza que expresa la ciudadanía latinoam ericana en su s
instituciones públicas, en particular hacia el personal político, las in sti­
tuciones representativas, la ad m inistración pública y las institu cio nes
dem ocráticas en general (Rojas, 2010; Zavotta, s.f.). En este sentido,
resultan interesantes las propuestas e intentos en curso, en particular
en los países an dinos, para d escolonizar el poder y la socied ad para
reconstruirlos a partir de epistem ologías, culturas e instituciones m ás
p ro p ias5.

5 S o b re e s te tem a , v e r lo s texto s d e Q u ija n o ( 2 0 0 0 . 2 0 0 0 a ) , d e M ig n o lo ( 2 0 0 0 , 2 0 0 9 ) , L a n d e r

( 2 0 0 0 ) y d e S o u s a S a n t o s ( 2 0 0 8 ) ; d e s d e u n a p e rs p e ctiv a m á s crítica , ve r E ste rm a n (s.f,).
A N D R É - N O E L R O T H DE U BE L

Sin em bargo, este m arcado déficit de ¡m plem entación (im p le ­

m entation gap) no es exclusivo de las sociedades en desarrollo o no
occidentales. Es m ás bien, en d istintos grados, un fenóm eno universal.
Las resistencias ejercidas por los actores y grupos sociales que se e n ­
cuentran en los distintos e sp acios sociales, periféricos o no, frente a las
intervenciones norm ativas del Estado central, aparecen tam bién en los
países desarrollados (Delley, 1993:24-25). La im p o sició n de reglas por
el Estado sigue siendo en todas partes, un acto de violencia m aterial
y sim bólica, la m anifestación de una d o m in ació n (¿o de una co lo n iza­
ción?). Es probable que la am plitud de estas d istorsiones entre derecho
y hechos no sea la m ism a en los dos contextos. Pero la com plejidad de
los problem as, o mejor, la percepción actual de su com plejidad aum enta
la dificultad de im plem entar verticalm ente, en forma de com an do y co n ­
trol, respuestas o soluciones, ya que éstas tam bién se vuelven cada vez
m ás com plejas (Papadopoulos, 1995). La teoría sistèm ica de Luhm ann
(1984) encuentra ilusoria la pretensión del su bsistem a político de tener
preponderancia sobre los otros subsistem as que conform an la sociedad.
Con esta pérdida de centralidad del sistem a político, el Estado solo puede
pretender a ser un prim us in ter pares. Esta situación lo lleva a buscar
nuevas m odalidades de acción para influenciar el resto de la sociedad.
Por eso, hoy, el Estado intenta renovar su s m odelos de relación con su
entorno en un sentido m ás horizontal, de un Estado ''reflexivo” (Willke,
1992) o “propulsivo " (M orand, 1991b). En esta tarea, se puede señalar,
siguiendo a Papadopoulos, (1995:79-82) tres m odelos: el “co n stitu cio ­
nalism o liberal", de inspiración neoliberal; el "rep u b lican ism o cív ico ” ,
fundam entado en el m odelo deliberativo pragm ático de H ab erm as
C1973)■ y el m odelo del “p lu ra lism o igualitario” que apunta a una m ejor
representación de los grupos. Esta tendencia hace referencia tam bién
a la noción de g obern a n za, entendida com o gobierno com partido (ver
Aguilas-, 2 0 0 6 ). Algunos autores afirm an que el periodo histórico del
Estado se está agotando y que las transfo rm aciones políticas e institu­
cionales contem poráneas son un esbozo de un nuevo periodo histórico
posestatal aún poco definido (Roth, 2013a; 2013b).
En el caso de las sociedades latinoam ericanas, los estados no son,
tal vez otra cosa que una caricatura de las instituciones desarrolladas
en las sociedades occidentales. Una suerte de rem edo de tipo ideal (en
el sentido weberiano del térm in o ), donde algunas características insti-
 E ST A DO , P O L Í T I C A P Ú B L I C A Y A N Á L I S I S DE P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S

tucionales aparecen com o agrandadas y deform adas. A m érica Latina

bien podría ser este O ccidente extrem o que lleva por título un libro de
Rouquié (1987). De m anera que, m ás allá de las diferencias y sim ilitudes
entre estados situados en uno u otro lado del Atlántico, en el Norte o en
el Sur, todos los estados enfrentan p roblem as sim ilares, pero con una
diferencia de grado para colonizar, estatizar o im p onerse en los espacios
territoriales y sociales específicos que pretenden dom inar.
G en eralizand o, puede plantearse que todas las sociedades se
ubican a lo largo de un co n tin u u m en el cual se encontrarían, de un
lado, las sociedades sin instituciones separadas, sin diferenciación so ­
cial de cualquier tipo, es decir sin Estado com o tal, y del otro lado, las
sociedades con una diferenciación social m áxim a, donde el Estado sería
la m ediación obligatoria de las relaciones interindividuales6. Cada uno
de los con ju n tos de instituciones que constituyen los estados actuales
ocupa una p osició n entre estos dos extrem os opuestos. Es claro que
los estados de A m érica Latina com parten sim ilitud es por sus rasgos
históricos co m u ne s. Las p o sicio ne s de estos estados a lo largo de este
co n tin u u m , a pesar de tener historias esp ecíficas de la construcción de
cada uno, serán relativam ente cercanas com o para perm itir que algunos
autores hablen de un tipo de Estado p eculiar de Am érica Latina, de un
Leviatán criollo (Kaplan, 1989:69).
Pero el Estado no es una entidad hom og énea. Prosig uien do
la m ism a lógica, se puede d ed u cir que, m ás allá de las sim ilitudes
generales, la posición, la relación con el entorno de cada una de las
institucio nes que conform an a cada Estado tam p o co será idéntica. Los
m últiples segm entos de poder estatal ocu p arán posiciones variables a
lo largo de este co n tinu u m según las co n d icio n es sociales e históricas
que han estructurado e influido su pretensión de ejercer, o no, su d o ­
m inación en un espacio social particular.7 De m odo que el Estado está
en un entrecruzam iento co m p le jo de siste m as de acción. Esto obliga
al investigador a ser prudente en su s g eneralizaciones y a m ultiplicar

6 E sta id e a s e a c e rc a a lo s c o n c e p t o s d e c o m u n id a d y s o c ie d a d e n T ó n n ie s o d e s o lid a rid a d o r­

g á n ic a y d e s o lid a rid a d m e c á n ic a e n D u rk b e im . S in e m b a rg o , n o a t rib u im o s u n se n tid o e v o lu tiv o
g lo b a l o b lig a t o rio d el u n o h a c ia el otro .

7 S ig u ie n d o a B o u rd ie u (2 0 1 2 :6 6 ) e s p r e c is o s e ñ a la r q u e la o p o s ic ió n s im p le E s t a d o /s o c ie d a d civil
d e b e ría s e r s u s t it u id a p o r la id e a d e u n c o n t m u u m d e l a c c e s o p o r lo s d ife re n te s a g e n te s s o c ia le s a
lo s r e c u r s o s co le c tiv o s , p ú b lic o s , m a t e ria le s o s im b ó lic o s , d e tip o estatal.
A N DR É-N O ËL ROTH DEUBEL

los análisis para dar cuenta de las diferencias y especificid ad es en sus

interpretaciones o explicaciones.
El Estado m oderno se caracteriza por generar un debate político
e ideológico sobre su q u é y su cóm o hacer. Es decir, las ideas, no solo
las con d icion es objetivas, tienen influencia en el funcio nam iento del
Estado (M ajone, 1997:193). Durante el siglo xix, la filosofía del libera­
lism o político y e c o n ó m ic o con cib ió un Estado m ín im o (laissez-faire^
que debe lim itar su s intervenciones a lo estrictam ente necesario para
proteger la libertad y la propiedad de los individuos. De lo contrario,
se rom pería la arm onía y el equilibrio del orden natural. A inicios del
siglo xx, el fracaso del Estado m ín im o liberal (G uerras M u n diales, c ri­
sis econó m icas y sociales), co n d ujo a co n siderar ca m b io s en el m odo
de gobernar. El Estado debía intervenir com o un regulador central del
desarrollo de la vida social y econó m ica de la N ación. Así, a partir de
las prim eras décad as del sig lo xx, bajo la influencia de la ideología
socialista (el m ovim ien to obrero y la Revolución Bolchevique) y de las
ideas eco nó m icas del keynesianism o, se desarrollaron varios m odelos
de estados que se diferenciaron, entre otras cosas, por su grado y m odo
de intervención en la vida social y e conó m ica de su s respectivos países.
Se puede distinguir, en particular, los estados socialistas (los países que
conform aban el llam ado "bloque so vié tico ”); los estados de bienestar o
estados providencia (Europa occidental continental y m un do anglosajón,
con sus variaciones internas9) y, en el m un do en desarrollo, en particular
latinoam ericano, el m odelo “c e p a lin o ",0.
Sin em bargo, a partir de los años setenta del siglo xx, el interven­
cio nism o del Estado es nuevam ente cuestionado. Los libros dedicados
a analizar el papel del Estado se m ultip lica ro n : u no s plantearon la

8 La fra se c o m p le t a p r o n u n c ia d a p o r el fisió c ra ta V in c e n t d e G o u rn a y fue: “ L a is s e z faire et la is s e z

p asser, le m o n d e va d e lu i- m ê m e ’’ . C o n esta fra s e se o p o n ía a la in t e rv e n c ió n d c i G o b ie r n o en
lo s a s u n t o s e c o n ó m ic o s . P o s t e rio rm e n t e , el lib e ra lis m o la u s ó p a ia e s t a b le c e r u n a e c o n o m ía de
m e rc a d o s in o b s t á c u lo s (la m a n o in v is ib le d e A d a m S m it h ).

9 V er el texto c lá s ic o d e re fe re n c ia s o b re lo s d ife re n t e s m o d e lo s d e E s t a d o d e b ie n e s t a i d e E s p in g
A n d e rs e n ( 1 9 9 0 ).

10 El m o d e lo c e p a lin o c o n s is t e e n u n m o d e lo d e d e s a rro llo en d o n d e el E s t a d o a s u m e a c t iv a m e n ­

te u n a p o lítica d e in d u s t r ia liz a c ió n p o r s u s t it u c ió n d e im p o rt a c io n e s ( IS I). E sta e stra te g ia fue p ro ­
m o v id a p o r la a g e n c i a o n u s i a n a d e la C e p a l ( C o m is ió n E c o n ó m ic a p a ra A m e ric a L a tin a ) d e s p u é s
d e la S e g u n d a G u e r r a M u n d ia l y fue ¡m p le m e n t a d a p o r m u c h o s p a ís e s e n d e s a rro llo , en p a rt ic u la r
en A m é ric a L atina , d u ra n t e la s d é c a d a s d e lo s a ñ o s c in c u e n t a y s e s e n t a (v e r R a ú l P re b isc h , 1 9 4 9 ).
 E ST A DO , P O LI T IC A P U B L I C A Y A N A L I S I S DE P O L Í T I C A S P U B L I C A S

necesidad de transform arlo, otros de reducirlo y, de m anera general,

de m odernizarlo o reform arlo. La crisis de los diferentes m od elo s exis­
tentes de Estado" (Estado de bienestar continental europeo, el m odelo
anglosajón, el m odelo socialista y el m odelo “cepaUno" latinoam ericano)
obligó nuevam ente a repensar su arquitectura y su quehacer, ¿cuánto y
cóm o intervenir?. El intervencionism o burocrático y keynesiano pareció
no estar en capacidad de resolver satisfactoriam ente los p rob lem as
sociales y eco nó m ico s de la é p o ca'2. Se habló entonces de la necesidad
de redefinir las fronteras entre el Estado y la sociedad, entre lo público
y lo privado, y se generaron nuevas ideas. En los años 8o, en el m un d o
anglosajón, se Im pulsó, con Thatcher y Reagan en particular, un m odelo
neoliberal que apuntaba a una reducción drástica del intervencio nism o
estatal para redinam izar, “liberar” , la econom ía y la sociedad de la tutela
del Estado’3. Eso fue, para algunos, un nuevo laissez-faire o, para otros,
la oportunidad de desarrollar una Tercera vía entre so cia lism o y libera­
lism o (ver G id dens, 1998; Santos y Blair, 1999). En A m érica Latina, la
crisis de la deuda de los años 80, la "década p erdida” , d ese m b o có en el
abandono del m odelo ce p alin o y su reem plazo por el m odelo neoliberal,
ya experim entado en el Chile de Pinochet por los fam osos C h ica g o boys.
Los com ponentes del nuevo m odelo se verán luego recetados m ediante
una serie de reco m end aciones de reform as de políticas p lasm ad as en
el con ocid o C o n sen so de W ashington de 1989. Casi al m ism o tiem po,
la im plosión de la U nión Soviética funcionó com o un acelerador de la
legitim ación y dom inación de la ideología neoliberal; de la g lobalización
económ ica y financiera, y de la expresión de una ¡neficiencia casi genética
del sector público y del Estado. Así, la construcción de la U nión Europea,
en particular con el Tratado de M aastricht de 1992, se hizo tam bién bajo
la influencia neoliberal con sag rand o así la autonom ía de los m ercad os
y de los bancos centrales frente al Estado.
En la década de los 90, la crítica del in tervencio nism o del E s­
tado llegó sin d uda a su cénit. Dos décadas m ás tarde, el reflujo de

11 Vet p o r e je m p lo lo s lib ro s c lá s ic o s d e O X o n n o r O 9 7 3 ) - R o s a n v a llo n (198 1) y O ffe ( 1 9 9 0 c p a ra

A m é ric a Latina, C a r d o s o y Faletto (1 9 6 9 ).

12 El fra c a s o d e la relan ce k ey n e sra n a o p e ra d a po r el p re s id e n t e so c ia lis t a M it t e ra n d e n tre 1981 y

1983 y el p o s t e iio r g iro " n e o lib e ra l” o " s o c ia l- llb e ia l” es s im b ó lic o del a g o ta m ie n to d e este tip o de
in t e rv e n c io n e s e n u n co n te x to d e e c o n o m ía s m a s t r a n s n a c io n a liz a d a s y a b ie ita s.

13 V e r en p a rticu la r, s o b re el c a s o d el R e in o U n id o , el a n á lis is d e H a ll (1986, 19 93}.

A N D R É - N O E L R O T H DE U B E L

la ideología neoliberal es percep tib le'4. A u n q u e los estados se han

trasform ado en un sentido m ás neoliberal, en lo que lleva el siglo xxi,
ante las co n secu encias del au m en to g eneralizado de las d e sig u ald a­
des sociales y económ icas, uno de los resultados de tres décad as de
políticas neoliberales, parece existir hoy en día una ap roxim ació n m ás
pragm ática, es decir m enos dogm ática, relativa a la no intervención del
Estado. C uan d o se pregonaba inicialm ente por la red ucción y d e s m o n ­
te de las instituciones del Estado (ne o lib e ra lism o ), progresivam ente
se abogó por la necesidad de co n stru ir un Estado con institucio nes
fuertes capaz, de regular los m ercados. Del Estado neoliberal ultra de
los años ochenta y noventa, se transitó hacia un Estado neoregulador
o neointervencionista basado en la teoría ne o in stitucio na l (ver infra).
Se reconoció la necesidad de d isp o n e r de in stitu cio n e s fuertes para
lograr una regulación eficiente de los m ercados. Las dificu ltades o los
fracasos del m odelo neoliberal con d ujeron tam bién a diferentes países
de A m érica Latina a b u scar otras vías. Así, vario s de e llo s pretenden
experim entar un nuevo m odelo socialista presentado com o alternativa,
tanto al m odelo neoliberal com o a los m od elo s tra d icio n a les socialde-
m ócrata europeo o antiguam ente "so cia lista " de tipo soviético: una
suerte de tercera vía o de so cia ld e m o cracia criolla d en o m in ad a “so c ia ­
lism o del siglo x x i " '5con una nueva co m b in a ció n de inte rve ncio nism o
estatal y participación ciudadana.
La reflexión sobre el papel del Estado y el m od o de inserción en su
entorno, en particular en las sociedades latinoam ericanas, sigue siendo
pertinente en un contexto de globalízación progresiva de los m ercados,
m ultiplicación de los tratados de “ libre" com ercio; de con solid ació n
de regím enes dem ocráticos; y de co n fo rm a ció n de nuevas alianzas

14 A fin q u e la c r is is fin a n c ie ra d e lo s s u b p r i m e en lo s ee.uu ., e x te n d id a a la z o n a e u ro d e 2 0 0 8 a

2 0 1 2 , re le g itim ó la in te rv e n c ió n d el E sta d o , e s d e a n o t a r q u e — en lo s p a ís e s q u e m a n t u v ie ro n en
las d é c a d a s a n t e rio re s u n a in t e rv e n c ió n e statal d ire cta im p o rta n te , en p a rt ic u la r lo s p a ís e s d el s u r
d e E u ro p a (G re c ia , E sp a ñ a , Portu gal, Italia, F ra n c ia )— la re s o lu c ió n d e e s ta c r is is fin a n c ie ra se
es tá re a liz a n d o m e d ia n t e u n a su e rt e d e “ C o n s e n s o d e B r u s e la s ” q u e im p o n e o ex ig e a ju s t e s e s ­
tru c tu ra le s p a re c id o s a lo s d el a n t ig u o ‘‘C o n s e n s o d e W a s h in g t o n " : d is m in u c ió n d e l d é ficit p ú b lic o ;
r e d u c c ió n d el g a s to p ú b lic o ; p riv a t iz a c ió n y t e rc ia n z a c ió n d e lo s s e rv ic io s p ú b lic o s ; d is m in u c ió n y
d e s m o n t e de la s p re s t a c io n e s d el E s t a d o d e b ie n e sta r; lib e ra liz a c ió n d e m e rc a d o s , etc.

15 Las n u e v a s e x p e rie n c ia s " s o c ia lis t a s ” la t in o a m e ric a n a s se c a ra c t e riz a n t a m b ié n p o r s u d iv e r­

s id a d in te rn a : a lg u n a s s ie n d o m á s p ro f u n d a s (V e n e z u e la de C h á v e z , S o liv ia d e M o r a le s ) , en un a
p o s ic ió n in te rm e d ia , el E c u a d o r d e C o rre a , y o t ra s m á s m o d e ra d a s c o m o el B ra s il d e Lula, la
A rg e n tin a d e K irc h n e r y el P erú d e H ú m a la .
 E S T A D O , P O L Í T I C A P U B L I C A Y A N Á L I S I S DE P O L Í T I C A S P Ú B LI CA S

regionales, c o m o la U n ió n de N acio n es S ura m er¡ca n a s (U n asu r), la

A lianza Bolivariana para los Pueblos de N uestra A m érica (Alba), la
A lianza del Pacífico, etc., en A m érica Latina. Los estados enfrentan
prob lem áticas siem p re renovadas en los nuevos contextos interna­
cionales, nacionales, regionales y locales: exigencias para fortalecer la
d em ocracia, la participación ciud ad an a, la autonom ía regional y, por
ejem plo, reforzar las m ed id as para la protección del m edio am biente y
la seguridad ciu d ad an a'6.
Esta nueva agenda política, influye sobre el funcionam iento del
Estado que se sum a a los habituales p roblem as de las políticas sociales
y económ icas, de ¡nequidad, desigualdad, pobreza, violencia, terrorism o,
corrupción e inseguridad. Por ejem plo, en la década de los noventa, la
integración en la agenda pública de las cuestiones am bientales, por
naturaleza transversales o intersectoriales, provocó cam bios institu­
cio nales im portantes (Bradford, 1994:18). En la m ayoría de los países,
si no en todos, la legislación sobre este tem a se fortaleció y se crearon
nuevas instituciones y políticas. Posteriorm ente, la mayoría de los países
latinoam ericanos adoptaron nuevas constituciones bajo la influencia del
n e o in stitucío n a lism o o del n e o co nstitu cion alism o. Hoy, un conjunto
variado de fenóm enos, tem as y p rob lem as im pone nuevos retos en
las agendas públicas: el cam b io clim ático, la revolución en las co m u ­
nicaciones (internet, redes sociales, etc.) los desarrollos tecnológicos,
la protección de la diversidad biológica y cultural, las m anipulaciones
genéticas, la seguridad pública, los d erechos h u m ano s y los derechos
de los pueblos indígenas y otras m in o rías sociales. Com o se puede ver,
la cuestión de cuánto y có m o interviene el Estado en la sociedad sigue
siendo una pregunta vigente.

2. LA POLÍTICA PÚBLICA
2.1. Los orígenes
El Estado busca, co m o otros actores sociales, y con los recursos que
tiene a su d isp o sició n , definir, incidir y, m odificar en un cierto sentido
la regulación operante en un e sp a cio social particular. En el m arco de

)6 D e s d e el co n t e x t o la t i n o a m e r i c a n o ver el i n t e r e s a n te a r tí cu lo d e ba l a n c e re a liz a d o p o r C u n ill

AN DR É-N O EL ROTH DEUBEL

un Estado de derecho, la ad op ción de una reglam entación juríd ica

autoriza y legitim a la im p lem entación de su estrategia. La definición
de las estrategias estatales es el resultado de la m ovilización de ciertos
actores, públicos y privados, colectivos e individuales, con ¡deas e in­
tereses contradictorios. Las políticas públicas representan, de m anera
siem pre provisoria, la con creció n m aterial y sim bólica, la oficialización
y legitim ación (ver B ourdieu, 201278SS.) de estas estrategias.
A partir de Foucault (2006: 355SS.), es posible rem ontarse a los
orígenes de la política pública m oderna con el Traite de Pólice de Dela-
m are publicado en Francia en 1705 y, sobretodo, a la Polizeiw issenschaft
(ciencias de policía), o ciencias cam erales p rusian as, desarrolladas d u ­
rante la segunda parte del siglo xvm. Von Justi fue uno de su s principales
representantes, en su obra "C ru n dsá tze der Policey~Wissenschaft" ' 7 (1756),
propuso princip io s de acción para “velar por los ind ivid uos que viven en
sociedad” y "co n so lid ar la vida cívica” pero con la finalidad de obtener un
“reforzam iento del poderío del Estado" (La sco u m e sy Le Galés, 2004:17).
Estas "ciencias de policía" proyectaban la organizació n concreta de la
sociedad co m b in a n d o una, visión política basada en la filosofía de la
A u jklá ru n g (Ilu stración), con p rincip io s racionales de ad m inistración de
los asuntos de la ciudad. Se trataba de b u sca r una unidad en el ejercicio
del poder, integrando atributos de la soberanía con la ad m inistración
del día a día, aso cian d o “d im e n sio n e s de orden público, de bienestar
y de cu ltura” (2004:17). A partir de allí, el problem a del G obierno, de
la práctica gubernam ental, ya no era la cuestión fundam ental de su
legitim idad o ilegitim idad, sin o del “có m o no gobernar d e m a sia d o ”
o de la aplicación del “ princip io del m áxim o y del m ín im o necesario"
para alcanzar el deber ser del Estado (Foucault, 2006; 2007:15-41). La
pregunta m oderna ya no es entonces la de saber si la intervención del
Estado es legítim a o no, sin o la de d efinir cuá n to y cóm o se interviene,
teniendo en cuenta la finalidad ya m en cion ad a de " reforzam iento del
poderío del Estad o” en un contexto particular de com p etición entre las
naciones (el concepto de equilibrio de las nacion es). El instrum ento
general d esarrollad o para definir y racionalizar las m odalidades de esta

17 El t é rm in o p o lic ía (p o lic e y ) e ra d e f in id o p o r v o n ju s t i c o rn o el " c o n ju n t o d e la s leyes y re g la ­

m e n to s q u e c o n c ie r n e n al in t e rio r d e u n E s t a d o y se c o n s a g r a n a c o n s o lid a r y a c re c e n t a r su p o d e r
y h a c e r un b u e n u s o d e s u s f u e r z a s ” (en F o u ca u lt, 2 0 0 6 : 3 5 9 ).
 E ST A DO , P O L Í T I C A P UB LI CA Y A N Á L I S I S DE P O L I T I C A S P U B L I C A S

intervención fue la econom ía política, definida en este entonces co m o

"todo m étodo de gobierno en cond iciones de asegurar la prosperidad
de la nació n " (Foucault, 2 0 0 7 :3 o )’8. De m odo que las ciencias ca m e ra­
les, de policía, asociad as al desarrollo de la econom ía política, pueden
ser con siderad as com o el “crisol" de las políticas públicas m od ernas.

2.2. Definición del concepto

Es co m ú n d efinir el objeto o el concepto de política pública, a partir
de la d ificultad sem án tica que existe en castellano y en general en
las lenguas latinas con el térm ino política. Es preciso señ alar que en
lengua e sp a ñ o la hay por lo m en os tres acepciones cob ijad as por la
m ism a palabra que el idiom a inglés sí distingue. Prim ero, la p o lítica es
co n cebid a co m o el ám bito del gobierno de las socied ad es h u m an a s,
polity en inglés. Segundo, la política es la actividad de o rg an izació n y
lucha por el control del poder, politics en inglés. Y, finalm ente, la p o lí­
tica es d e sig n a ció n de los prop ósito s y program as de las au toridad es
p úblicas, policy en inglés. Claram ente, nuestro propósito tiene que ver
p rin cip a lm e n te con la últim a acepción.
La originalidad del concepto d e policy, que traducim os en español
por el de política pública, se encuentra, a nuestro juicio, en que perm ite
enlazar bajo un m ism o térm ino tanto la producción norm ativa de las
instituciones públicas (planes, leyes, decretos, resoluciones, ordenanzas,
acuerdos, fallos jurídicos, etc.), com o las actividades políticas y a d m in is­
trativas oficiales realizadas por actores políticos, sociales y autoridades
p ú blicas (d iscurso s, textos, nom bram ientos, etc.) pata la elaboración,
d ecisión, im plem entación y evaluación de esta producción (el proceso
de la política, o policy process), así com o sus efectos en la sociedad y en
la actividad política m ism a. C o m o dice M ajone (1997:191), se trata de
acoplar ideas y acontecim ientos. De m odo que el proceso de la política
pública es un fenóm eno com plejo en el cual interactúan, frecuentem ente
m ediante redes estructuradas de agentes, tanto elem entos in stitu cio n a­
lizados (reglas form ales) com o ideas, intereses e instituciones políticas
(Capano, 2009 :18). Así, hay que entender la política pública co m o un

18 R o u s s e a u , en la E n c y c lo p é d ie , d e fin ió la e c o n o m ía p o lítica c o m o "u n a su e rte d e re fle x ió n g e ­

n e ra l s o b re la o rg a n iz a c ió n , la d is t r ib u c ió n y la lim it a c ió n de lo s p o d e re s e n u n a s o c ie d a d " (en
F o u ca u lt, 2 0 0 7 : 3 0 ),
A N D R É - N O E L R O T H DE U BE L

conjunto de elem entos y procesos que, con el co n cu rso activo o v o lu n ­

tariam ente inactivo'9 de alguna institució n gubernam ental o autoridad
pública, se articulan racionalm ente entre sí para lograr el m antenim iento
o la m odificación de algún aspecto del orden social. Sin em bargo, es
preciso tener en cuenta que "las políticas son una creación intelectual,
una categoría analítica cuyo contenido debe ser previam ente identificado
por el an alista” (M ajone, 1997:192; H eclo, 1972).
En la literatura especializada existe una gran cantidad de defin icio­
nes del concepto de policy o política pública. El térm ino es derivado del
antiguo térm ino polícey (de raíz idéntica a p o lize i en alem án, pólice en
francés e inglés o policía en e sp a ñ o l20). Las hay desde las m ás am plias
hasta las m ás restrictivas. D esp ués de Lasswell (1992), que consideraba
la policy com o las elecciones m ás im portantes de la vida organizada y
de la vida privada, otros autores co m o H e c lo y W ildavsky (ig 74 :xv), han
propuesto una definición sencilla: "u na política pública es una acción
gubernam ental dirigida hacia el logro de objetivos fuera de ella m ism a ”.
Los franceses Mény y T hoenig (1986:8) p ro p u sieron una definición
cercana. Para ellos la política pública es “la acción de las autoridades
públicas en el seno de la so cie d a d ”; luego, según los m ism o s autores
(1986:12), la política pública se trasform a en “ un program a de acción
de una autoridad pública” . Para otro autor (D ubnick, 1983:7), la política
pública “está constituida por las acciones gubernam entales, lo que los
gobiernos dicen y lo que hacen con relación a un problem a o una c o n ­
troversia (issue)". C om partim os la opinión de H ogw ood (1984:23) sobre
la subjetividad inherente a la definición del concepto de política pública.
Según él, “para que una política pueda ser considerada com o una política
pública, es preciso que en un cierto grado haya sido producida o por lo
m enos tratada al interior de un m arco de procedim ientos, de influencias
y de organizaciones gubernam entales". M ás recientem ente, M uller y
Surel (1998:13) consideran que una política pública “designa el proceso
por el cual se elaboran y se im plem entan program as de acción pública,
es decir, dispo sitivos político-adm inistrativos coo rd inad os, en principio,

19 L o m o se se ñ a ló , el ia rs se z -fa iie , el h e c h o d e n o actu ar, in t e rv e n ir o regu lar, e s t a m b ié n u n a

e le c c ió n o u n a d e c is ió n d e p o lítica p ú b lic a re a liz a d a p o r la s a u t o rid a d e s g u b e rn a m e n t a le s .

2 0 E n s u s e n t id o a n t ig u o (s ig lo x v m ), el t é r m in o d e p o lic ía se re fe ria ta n to a “ u n a fo rm a d e c o m u ­
n id a d re g id a p o r u n a a u to rid a d p ú b lic a " , c o m o ai " c o n ju n t o d e lo s a c to s q u e v a n a re g ir (...) e s ta s
c o m u n id a d e s b ajo la a u to rid a d p ú b lic a " (F o u ca u lt, 2 0 0 6 : 3 5 6 ) . V er s u p ra .
 E S T A D O , P O L Í T I C A P Ú B L I C A Y A N Á L I S I S DE P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S

alrededor de objetivos e xp lícito s”. Por su parte, Deborah Stone definió

la política pública com o “algo que las co m u n id ad e s tratan de realizar
en tanto que co m u n id ad e s" (2002:18), señ aland o así que la política
pública desborda el ám bito estrictam ente gubernam ental o estatal y, a
su vez, es algo que trasciende lo particular o privado.
A lg un o s autores co lo m b ia n o s han d efin ido la política pública
com o “el conjunto de sucesivas respuestas del Estado (o de un G obierno
específico) frente a situaciones con siderad as socialm ente com o proble­
m áticas” (Salazar, 19998:50) o Insatisfactorias, o com o "el conjunto de
su cesivas iniciativas, d ecisio nes y acciones del régim en político frente
a situ aciones socíalm ente problem áticas y que buscan la resolución de
las m ism a s o llevarlas a niveles m anejables" (Vargas, 1999:57). Otro
autor colom b iano, desde una perspectiva m ás centrada en el régim en
político, define las políticas públicas co m o “el d ispo sitivo de gobierno
por excelencia, a través del cual se pone en m archa y se im prim e una
determ inada velocidad a la m aquinaria gubernativa" (Medellín, 2004:16).
Estas definiciones, en particular la prim era, nos parecen lim itadas porque
dejan p ensar que las políticas públicas son ante todo respuestas, o sea
que dan la im presión de un Estado únicam ente reactivo a eventos exte­
riores a él. Desde México, A guilar definió las políticas públicas com o “las
acciones de gobierno que tienen co m o propósito realizar objetivos de
interés público y que los alcanzan con eficacia y aun eficiencia” (2011:17).
A partir de estas d efiniciones, se puede considerar que hay cuatro
elem entos centrales que perm iten identificar la existencia de una política
pública: im p licación del G ob iern o o de una autoridad pública; percep­
ción de problem as o expresiones de insatisfacciones; d efiniciones de
objetivos y proceso. Entonces es posible decir que una política pública
existe siem p re y cu an d o institu cio ne s estatales, gubernam entales o
públicas (u oficiales) asu m a n total o parcialm ente la tarea de alcanzar
objetivos, estim ad os co m o deseables o necesarios, por m edio de un
proceso d estinad o a cam b iar un estado de las cosas percibido com o
problem ático o insatisfactorio. Es de anotar que, en m uchas ocasiones,
la respuesta a un estado de las co sa s con sid e rad o problem ático por
parte del sistem a político es co n secu encia de otra política o de una
política anterior. Es decir, la acción es, adem ás, causa de nuevos proble­
m as (D ubnick, 1983:5). A dem ás, hay que tener en cuenta que la acción
gubernam ental se desarrolla para y por m edio de actores sociales. Son
AN DR É -N O E L ROTH DEUBEL

seres h u m ano s, actuando en nom bre de una colectividad, quienes la

conciben, la deciden y la im plem entan. Igualm ente, los destinatarios
de ella, directa o Indirectam ente, son personas.
A rriesgand o una definición personal, he co n sid e rad o que una
política pública designa la existencia de "un con ju n to con form ado por
uno o varios objetivos colectivos co n sid e rad o s necesarios o deseables,
de m edios y acciones que son tratados, por lo m enos parcialm ente,
por una institución u organización gubernam ental con la finalidad de
orientar el com portam iento de actores ind ivid u ales o colectivos para
m odificar una situación percibida co m o insatisfactoria o p rob lem ática”
(Roth, 19998:14).
Para perm itir la operativid ad de esta d efin ición es necesario,
sin em bargo, relacionarla con un cam p o de aplicación. Es claro que
la política pública existe solo en la m edida en que señala su cam po
de acción. N o tiene m uch o sentido hablar de la política (policy) de un
Estado co m o tal. Su objeto debe ser e nu nciad o y concreto. De m anera
que existe una política (pública) econó m ica, social, exterior, etc. De
esta forma, se adm ite explícitam ente una d istribu ción de la realidad en
d istintos cam pos, sectores y territorios (política social francesa, china,
suiza, colom b iana, etc.) idealm ente independientes los u no s de los
otros. Esta d istribu ción revela en sí una con ce p ció n del m undo. De esta
form a cada política pública tiene su cam p o de intervención reservado
que puede ser objeto de varios subterritorios y su b d ivisio n es para los
cuales generalm ente se fijan objetivos m ás esp ecífico s (por ejem plo, la
política pública educativa se su b d iv id e e n política de educación superior,
política de educación m edia, etc.). Por lo general, las institucio nes po­
líticas y los organ ig ram as de los m inisterios y de las ad m inistracio ne s
reflejan la concep ción prevaleciente en torno a la división tanto sectorial
com o espacial de la realidad.
Finalm ente, siguiendo a M uller y Surel (1998:14), es preciso insistir
en que la política pública no existe ‘'n aturalm ente” en la realidad, sino se
trata, a la vez, de una con strucció n social y de una con strucció n de un
objeto de investigación. Eso im plica dificultades para la identificación
de su s co n to rn os exactos. U na sim p le ob servació n de las acciones de
las autoridades y su s efectos m uestra que la d elim itación de la perte­
nencia de éstas a una u otra política pública resulta un ejercicio m ucho
m ás co m p le jo de lo q ue se p od ría im ag in a r inicialm e nte . (D ó n d e
 E S T A D O , P O L Í T I C A P U B LI C A Y A N A L I S I S DE P O L Í T I C A S P U B L I C A S 59

situar, por ejem plo, la frontera entre la política am biental y la política

agropecuaria? La definición m ism a de la política constituye ya un tem a
de controversia, debate y lucha política para los actores políticos y para
los m ism o s analistas de políticas21. Es decir, la definición, im plícita o
explícita, hecha por el analista de una política pública, es una d ecisió n
no exenta de arbitrariedad.

2.3. ¿Política, programa o proyecto?22

La im plem entación de una política requiere del desarrollo de un proceso
que involucra a distintas instituciones y actores. Este desarrollo se hace
frecuentem ente m ediante el establecim iento de prog ram as, plan es
y proyectos. En la práctica, la diferenciación de estos com p o n en te s
no es, sin em bargo, trn evidente com o parecería inicialm ente. Así, el
D iccionario de la lengua esp añola de la Real A cadem ia Española (22.a
edición), define la política co m o el "Arte o traza con que se con d uce
un asunto o se em plean los m edios para alcanzar un fin d eterm inad o "
y co m o las “O rien taciones o directrices que rigen la actuación de una
persona o entidad en un asunto o cam po determ inad o”, ju n ta n d o la
definición de política con la de público, la política pública se entendería,
según el d iccionario, com o las orientaciones que rigen la actuación de
una “potestad, ju risd icció n y autoridad para hacer alg o ”.
M ien tras tanto, un p ro g ra m a se entiende co m o un "Proyecto
ord en ad o de a c tiv id a d e s” o tam bién com o una "Serie ord en ad a de
o p e ra cio n es ne ce sarias para llevar a cabo un proyecto". Si un p ro g ra­
ma es un proyecto, ¿entonces có m o se define este últim o? El m ism o
d iccio n ario con sid e ra un proyecto com o la "Planta y d isp o sició n que se
form a para la realización de un tratado, o para la ejecución de algo de

21 E s p a rt ic u la rm e n t e e v id e n t e e n lo s d e b a t e s a lre d e d o r d e la d is t in c ió n e n tre “ p o lítica p ú b lic a de

G o b ie r n o ” y ''p o lític a p ú b lic a d e E s t a d o " . La p o lítica d e E sta d o tien e la p re t e n s ió n d e d u r a r m á s
q u e el t ie m p o q u e d u ra u n G o b ie rn o . G e n e ra lm e n t e , to d o s lo s g o b ie rn o s p re te n d e n h a c e r p o lít ic a s
q u e lo s s o b re v iv a n . P ra g m á t ic a m e n t e , se p u e d e c o n s id e ra r q u e la C o n s t it u c ió n P o lítica e s t a b le c e
p o lít ic a s o lin c a m ie n t o s p o lít ic o s d e E sta d o , m ie n tra s q u e lo s g o b ie rn o s p ro p o n e n p o lít ic a s p u b li­
c a s (d e G o b ie r n o ) q u e se e n m a rc a n o d e s a rro lla n las p o lít ic a s de E sta d o . P o r e je m p lo , e s p o lítica
d e E s t a d o p re s e rv a r el a m b ie n t e , s in e m b a rg o , la m a n e ra d e h a c e rlo d e p e n d e rá del G o b ie r n o J e
tu rn o q u e re p re s e n ta el E sta d o . En o t ro se n tid o , se p u e d e c o n s id e ra r c o m o p o lític a d e E s t a d o u n a
p o lític a q u e o b t ie n e u n c o n s e n s o g e n e ra ! (o p o r lo m e n o s m á s a m p lio ), e s d e c ir q u e d is p o n e del
r e s p a ld o n o s o la m e n t e d el o d e lo s p a rt id o s q u e c o n f o in ia n la c o a lic ió n d e G o b ie rn o , s in o t a m b ié n
d e la o p o s ic ió n .

22 E sta s e c c ió n es u n a a d a p t a c ió n d el texto d e Roth (2 0 1 0 b ).

A N D R E -N O E L ROTH DEUBEL

im portancia" o el "D e sig n io o pensam iento de ejecutar alg o ” . Se nota

aquí la relación del proyecto con la ejecución de algo. Finalm ente, el plan
es “ El que elaboran los técnicos y las ad m inistraciones públicas para
ord en arla previsión y ejecución de su s respectivas o b ra s ” (o servicios).
De m odo que, con estas d efiniciones se entiende que una política
consiste en orientaciones rectoras, m ientras que el prog ra m a es un
proyecto o una serie ordenada de operaciones o actividades necesarias
para llevar a cabo un proyecto, y un proyecto es un pensam iento, plan
o d ispo sició n para ejecutar algo.
A pesar de estas precisiones lexicológicas, con statam os que un
program a puede ser definido com o un proyecto y que un proyecto es
un pensam iento, térm ino que p od em os acercar al de orientación, ¡el
cual define una política! Sin em bargo, m ientras política se asocia con
orientaciones o directrices y prog ra m a a serie ordenada de operaciones,
los térm inos de plan y proyecto están m ás asociados a la ejecución. Pero,
las cosas se com plican cuan do se nota que el d iccio nario define o p e ra­
ción com o ejecución o conjunto de reglas. ¿Y que son las reglas? ¡U nos
preceptos o principios! Para com pletar, los preceptos son no rm as y las
norm as corresponden a directrices. C o nclu sión : no hem os avanzado
m ucho en precisar y d iferenciar estos térm inos.
¿Será que eso se debe a la Im p re cisió n del id iom a castellano
para traducir una tradición científica y académ ica que, co m o se sabe,
nos viene de la cultura anglosajona? Veam os: el térm ino policy está
definido por Oxford English D ictionary com o “ a course o r p rin cip ie o f
action adopted or proposed by a governm ent, party, business, o r In divi­
dual". Program es "a set o f related measures, events, o r activities with a
particu la r long-term a im ", m ientras que un plan es “a detalled proposaI
f o r doing or achieving som ethlng". Proyecto project, se define co m o “an
individual orcollaborative enterprise that ¡s carefully planned an d designed
to achieve a particular a im ".
Así, según el diccionario inglés, una política es un cu rso o principio
de acción; el program a, una serie de m edidas o actividades relacionadas
entre sí para alcanzar un objetivo particular de largo plazo; un plan, una
propuesta detallada para lograr algo, y un proyecto es un em presa o una
iniciativa cuidadosam ente planeada y d iseñada para lograr un objetivo
particular. El idiom a inglés parece así algo m ás preciso, en particular
por el hecho de que existan, com o ya se m en cion ó supra, tres térm inos
 E ST A DO , P O L Í T I C A P Ú B L I C A Y A N Á L I S I S DE P O L Í T I C A S P Ú B LI CA S

para nuestro concepto de política: polity, politics y policy. Esta situación

perm ite e lim inar un tanto la p olisem ia del térm ino castellano política,
que cubre el sentido de los tres térm in os u sad o s por el Idiom a inglés,
para referirse m ás claram ente a las d ecisio n e s y acciones desarrolladas
por una autoridad. Los id io m as de raíz latina expresan así la estrecha
relación existente entre los p rin cip io s orientadores de la acción y su
operación, m ientras que el inglés diferencia m ejor las distintas acciones
desarrollad as por la actividad política, co n sid e ran d o la policy com o
acción, sin que se entienda por este térm ino el sentido español de
política com o orientación. Por eso, los id iom as latinos deben usar el
concepto de política pú blica para expresar el equivalente a policy o, m ás
precisam ente, p u b lic po licy2i.
Para avanzar en la d iferenciación de estos térm inos, es tal vez
m ejor referim os a las d efiniciones p ropuestas por los especialistas en
políticas públicas. Sin em bargo, com o lo hem os visto, allí las definiciones
son m uchas tam bién. Se puede d educir de éstas que una política pública
está com puesta por uno o varios program as (de acción, de intervención)
que conllevan a d ecisio nes m ás o m enos concretas e individualizadas.
Con esto el program a se acerca a lo que se entiende com o proyecto. En
conclusión, la política se entiende com o orientaciones generales y acciones
que se desarrollan m ediante program as que se concretan en proyectos. Sin
em bargo, lo que parece claro en teoría se torna problem ático cuando se
observa la realidad político-adm inistrativa. En efecto, cuando se habla de
política publica se hace referencia a un co n ju n to de elem entos (política,
program a, proyecto, acción, eje estratégico, lineam iento, plan, m edida,
etc.) y, a su vez, se refiere a uno de estos elem entos en específico: las
orientaciones generales. Esta doble conno tación es, por lo tanto, fuente
de confusión.
¿D e d ó n d e p ro vien e esta c o n fu s ió n ? La dificultad de defin ir y
d iferen ciar p recisam e n te to d o s e sto s té rm in o s se debe tam b ién a la
co n ce p ció n y a la e v o lu ció n m ism a de la activid ad científica, acad é ­
m ica, política y ad m in istrativ a rela cio n ad a con la fo rm ación , an álisis
y e valu ació n de las po líticas p ú b lica s. A sim is m o , hay que in sistir en

23 El in g lé s u s a el c o n c e p t o d e p u b lic p o lic y p ara re fe rirse e s p e c íf ic a m e n t e a la s d e c is io n e s y a c ­

c io n e s d e la s a u t o rid a d e s p ú b lic a s o g u b e rn a m e n t a le s , ya q u e p o lic y p u e d e re fe rirse ta m b ié n a las
d e c is io n e s v a c c io n e s d e in s t it u c io n e s p riv a d a s .
AN DR É-N O ÉL ROTH DEUBEL

que las p o lítica s (y p ro g ra m a s, etc.) son una crea ció n intelectual, no

un fen ó m en o d ire ctam en te o b servab le: M a jo n e (1997:192) recuerda
que no existe "un co n ju n to ú n ico de d ecisio ne s, actores e institu cio nes
con stitu tivo de las p o líticas que puede ser d escu b ierto y d escrito ". De
un lado, la tra d ició n intelectual u tilitarista y p o sitivista del a n á lisis de
las po líticas p ú b licas, en p articu lar el p o licy analysis e sta d o u n id e n se ,
co n siste en una m o v iliz a c ió n de las cie n c ia s so cia le s con la finalid ad
de o rg an izar de form a m ás racio nal y eficaz la sociedad (el R ation a lity
Project, ver Stone, 2 0 0 2 ), en una suerte de ingeniería so cia l al servicio
de los g o b e rn an tes: lo q ue su ele d e n o m in a rse co m o una actividad
de tipo p ro b le m solving. En esta p ersp ectiva, las d efin icio n e s parten
de las a c tiv id a d e s g u b e rn a m e n ta le s y de s u s p ro c e so s. Por otro
lado, en p articu lar los e n fo q u e s e u ro p e o s, insertan estas activid ad e s
g u b e rn am e n ta le s en un co n ju n to co g n itívo m ás a m p lio (L a sco u m e s
y Le G alés, 2 0 0 7:1 1), de m o d o que la política p ú b lica cu b re en este
ca so un e sp a cio co n ce p tu al m ás vasto q ue las m eras d e cisio n e s y
a ccio n e s g u b e rn am e n ta le s.
Esta d iferen cia de ab o rd aje a n alítico c o rre sp o n d e tam bién a
distintas tradiciones culturales y de prácticas políticas. En efecto, en
la tradición política latina, y francesa en particular, la elaboración de
las políticas públicas y de los planes (de d esarrollo) consiste en una
especie de rito que cu m p le fu ncio nes políticas (en el sentido de politics)
de integración, de regulación de conflictos y de aprendizaje. M ientras
que en la tradición anglosajona, en particular en los Estados U nidos
a partir de los años 1960, la política pública (policy) se entiende com o
una d eclaración oficial que fija unos objetivos a c u m p lir de m anera
pragm ática m ediante una program ación (una serie de program s) de
acciones finalizadas (M onnier, 1992:16).
De m od o que la noción de program a adquirió en la práctica a n ­
glosajona un carácter m ás rig uroso o, mejor, m ás lim itado, que en la
tradición latina. Un p rog ra m corresp o n d e así, en los Estados U nidos, a
un instrum en to con valor y estatuto ju ríd ico s (act) sim ilar a una ley y es
sancionado por el C ongreso. Un program a, en el sentido anglosajón, es
definido a partir de cuatro características fundam entales:

1. O bjetivos operacionales definidos y generalm ente cuantifi-

cados.
 E ST A DO , P O L I T I C A P U B LI C A Y A N Á L I S I S DE P O L Í T I C A S P U B L I C A S

2. D uración establecida de las actividades del program a la cual

puede ser prorrogada en función de los resultados obtenidos
(por ejem plo, el co n o cid o Plan C o lo m bia , an tin arcó tico s
y contrainsurgente, es un program a de apoyo ap rob ad o y
evaluado por el Congreso de E E .U U )24.
3. R ecursos presupuéstales y h u m ano s destinados específica y
exclusivam ente a la gestión y ejecución del program a.
4. En principio, todo program a tiene prevista la evaluación de
su s efectos, lo cual perm ite d ispo ner de ios elem entos y arg u­
m entos para debatir su eventual prórroga (M onnier, 1992:17).

Luego, se den om ina com o proyecto las operaciones locales reali­

zadas en desarrollo de un program a.
En cam bio, la práctica política general tanto en Europa continental
com o en A m érica Latina no con oce este tipo de instrum entos, au n qu e
los program as de apoyo internacional tienden a im poner la perspectiva
estad ou nidense del program a a los gobiernos beneficiarios, lo cual a u ­
menta la confusión pues lo que es un program a, en el sentido anglosajón
para el gobierno o la agencia m ultilateral que financia o prom ueve, se
trasform a en una política en el caso del país receptor. En el contexto
político-adm inistrativo latinoam ericano, por lo general, los prog ram as
no tienen un estatuto de ley y corresponden m ás a d esarrollos de p o ­
líticas realizados por la ram a ejecutiva a través de su ad m inistración
perm anente. Sin em bargo, los parlam entos aprueban leyes (a nivel
nacional), ord en anzas o acuerdo s (en Colom bia a nivel departam ental
y m un icipal) que se constituyen en un articulado que m ezcla frecuente­
mente, de m anera inextricable, elem entos de política tanto en el sentido
de policy com o de program , ya que suelen ser a veces muy p reciso s en
su definición del cóm o, dónde, para qué y para quién. Los legislativos
latinoam ericanos y europeos no aprueban form alm ente program as, sino
leyes, o rd en anzas o acuerdos que pueden d enom inarse, si se quiere,
política, program a u otro. Incluso, la im aginación term inológica lleva
a hablar, sin precisar claram ente su significación, de ejes estratégicos,

24 El C o n g r e s o tie n e a su d is p o s ic ió n d e s d e 1921 el G e n e r a l Acc oun tab ti it y Office (C A O ) s u e rt e

d e A u d it o ría y C o n t ra t a ría d e p e n d ie n t e d e la ra m a d el p o d e r le g is la tiv o q u e en tre g a ¡n fo rm e > de
e v a lu a c ió n y d e re n d ic ió n d e c u e n t a s a lo s le g is la d o re s c o m o a y u d a a la d e c is ió n .
A N D R É -N O E L RO T H DEUBEL

planes, principios, política, lineam ientos, o de acciones, sin que estos

térm inos tengan algún valor juríd ico o adm inistrativo preciso, y que
suelen incluir frecuentem ente elem entos de política en el sentido de
orientación general. Por eso, si la literatura evaluativa o de política
pública anglosajona tiende a centrarse en la evaluación de program as,
algunos autores no anglosajones prefieren u sar el térm ino de m edida
estatal (m esure étatique, B u ssm ann , 1995:56) o de dispositivo. La m edida
es un térm ino general que abarca leyes, partes de leyes u otras "p ie z a s”
jurídicas u oficiales, com o su bsid ios e instituciones públicas, que pueden
ser aisladas por el analista.
Por su parte, el térm ino proyecto ha ad quirid o en la actualidad, en
prácticamente todas partes, un sentido concreto de proyecto de ejecución,
frecuentem ente con un valor juríd ico m ediante la figura del contrato.
Se trata de las acciones realizadas en el desarrollo de una política, eje
estratégico o program a. El proyecto se distin gue por su precisión en
térm inos de espacio, tiem po, presupuesto, objetivos a lograr y actores
responsables de su ejecución. El proyecto ¡m plem enta la política o el
program a, es la operación m ás concreta.
La lógica de la ejecución por proyectos es tam bién una co n secu e n ­
cia del proceso de reforma del Estado iniciada desde los años 80 con la
extem alización de las tareas públicas. Eso se traduce en el uso de figuras
juríd icas com o delegación, concesió n, o contrato. Em presas, agentes
públicos o privados y organizacio nes no gubernam entales firm an un
contrato para la ejecución de unas tareas públicas. Esa operación o b li­
ga a precisar las actividades esperadas y facilita su posterior control,
seguim iento y evaluación. D icho de m anera breve, el proyecto es lo que
se puede ejecutar m ediante la firm a de un contrato con un tercero, el
proyecto cobra así un claro estatus jurídico.
En cam bio, los térm inos de política, program a y eje estratégico
son, por lo general, en la práctica latinoam ericana y europea, el resultado
de las actividades político-adm inistrativas que deben permitir, m ediante
un proceso de concreción progresiva, llegar a la ejecución, es decir, a
la m odificación de la realidad. Por lo tanto, en A m érica Latina, por lo
general, no existe diferenciación real de naturaleza política, m enos
jurídica, entre política y program a. De m anera que son térm inos inter­
cam biables en función del contexto. El asunto es que en español, com o
ya se señaló, el térm ino política cubre dos aspectos relacionados: tanto
 E ST A DO , P O L Í T I C A P Ú B L I C A Y A N Á L I S I S DE P O L Í T I C A S P Ú B LI CA S

las orientaciones generales o las ideas que sustentan la acción pública

com o los d esarrollos y acciones llevadas a cabo para su realización. La
política es la parte y tam bién el todo. Los térm inos program a y plan,
sirven m ás para distinguir niveles de acciones o desarrollos de contenido
en referencia a un nivel su pe rio r d en o m in ad o política. Sin em bargo,
en la práctica, en los d o c u m e n to s p o lítico -ad m in istrativ o s existen
"p ro g ra m a s" que son orientadores y "p o lítica s” que suelen disponer
de elem entos m uy puntuales. Así, en los id iom as latinos y en los usos
político-adm inistrativos, estos dos térm inos representan convenciones
term inológicas antes que realidades adm inistrativas, jurídicas o políticas
claram ente diferenciadas.
Teóricam ente, pod e m o s decir que lo m ás lógico sería que la
política, en un sentido estrecho, sea la orientación estratégica acerca
de có m o abordar un problem a público. Los program as, com o tácticas,
com o partes de la política, son unas orientaciones un tanto m ás precisas
(de la m ism a form a c o m o se estructura un proyecto de investigación
en un objetivo general y en varios objetivos específicos) para perm itir
luego la ¡m p lem e n tad ó n m ediante los proyectos que producen efectos
concretos o ind ivid u alizad os desead os por las políticas.
Sin em bargo, el lenguaje co m ú n considera tam bién que un pro­
gram a puede ser calificado com o una política particular o sectorial que
se inscribe en una política general, a la m anera de las fam osas m uñecas
rusas que encajan una dentro de otra. Podem os, en forma convencional,
llam ar a la m uñeca m ás grande "política", a la subsiguiente “ program a”
y a la últim a “proyecto”. Sin em bargo, el conjunto se llama tam bién
“p o lítica” y cada una de las m uñ ecas puede ser considerada com o una
política en tanto que acción de m ayor o m enor alcance de una autoridad.
De m odo que, al contrario de la con ce p ció n política anglosajona en
donde los térm inos program a y proyecto tiene una existencia jurídica
m ejor reconocida, en la actividad política operante en la m ayoría de los
países europeos y latinoam ericanos, la ausencia de tal precisión jurídica
para el program a hace que, en la práctica, a nuestro juicio, program a y
política pueden ser co n fu nd ido s. Se usa el térm ino program a m ás bien
para señalar que se trata de una idea o d ispo sitivo que se deriva de una
orientación general de otra política o program a situada río arriba: es la
lógica de una serie de cascadas su cesivas en un curso de acción que
va de lo m ás abstracto (política) a lo m ás concreto (proyecto) pasando
AÑ ORÉ-N OEL ROTH DEUBEL

por puntos interm edios (políticas, program as, eje, plan, etc.), los cuáles
deben ser nom brados para distinguir los niveles: todas son cascadas que
hacen parte de una gran cascada. Se trata así m ás bien de una diferencia
jerárquica en un d o cu m en to o en un d isp o sitivo político-adm inistrativo
que de una diferencia de naturaleza. Así, de m anera convencional, p o­
dem os decir que la elaboración y ejecución de una política pública se
desarrolla a través de program as y que estos se concretan en proyectos,
y que el conjunto conform ado por la política, los program as y los proyec­
tos relacionados es tam bién la política pública (Figura i). D icho de otra
manera, por política pública se entiende tanto la orientación general, — la
cual puede corresp o n d e r en Colom bia a los “ lin cam ien to s de política"
(d ocum entos C onpes, reco m end aciones de la ONU, etc.),— com o el
conjunto de las acciones llevadas a cabo en nom bre de ésta. Estas
acciones pueden llevar el nom bre de política, program a o eje según las
con ven ien cias o co n ven cio n es político-adm inistrativas y organizativas.
Eso tam bién puede representarse a través de la teoría de los sistem as:
cada sistem a o política está co m p u esto de su b siste m a s o program as,
pero cada subsistem a (program a) puede ser considerado a su vez com o
un sistem a (política) ya que d ispo ne n de las m ism a s propiedades.
En c o n c lu s ió n , si es cla ro que un p ro g ra m a co rre sp o n d e al
d esarrollo de una política, nunca en sentido contrario, los contenidos
concretos de estos térm in os tienen m ás que ver con co n ven cion es que
con reglas precisas. En los sistem as políticos latinoam ericanos existe
un uso bastante elástico de estos térm in os. A dem ás, la evolución de
las acciones gubernam entales en la d in á m ica política puede integrar
lo que en un m om ento parecía una política a una política de m ayor
alcance. Así, lo que era una política se convierte en un program a. Parte

Figura i. Desarrollo idealizado de una política en program as y proyectos

 E ST A DO , P O L Í T I C A P U B LI C A V A N Á L I S I S DE P O L Í T I C A S P U B L I C A S

de las dificultades de entendim iento de estos conceptos, flu id o s en la

concepción política latina, se debe a la im portación sin interpretación
crítica de la noción de program a, elaborada en un contexto cultural y
político-jurídico diferente.
Finalm ente, pod em os representar una política a partir de una
com p aració n m etafórica con una cebolla. Cada capa representa un
desarrollo, una política o un program a nuevo a partir de su núcleo u
orientación inicial. Cada capa se ajusta a la capa anterior, au n q u e a la
vez puede ser considerada de m anera autónom a, ya que no está pegada
de m anera inseparable a las otras capas. Del m ism o m odo, la política,
en el sentid o de orientación, influye sobre el desarrollo de prog ram as
o políticas relacionados, au n qu e estos pueden ser con sid e rad o s au tó­
nom am ente. El desarrollo de una política es sim ilar al de una cebolla,
cuando crece se va agregando capa tras capa (o programa) y se fortalece.
Luego, llega el m om ento en que las capas se secan y se va peland o la
cebolla: entra en un proceso regresivo. Las capas-program as se dete­
rioran y caen, dejando de proteger su núcleo, abriendo el e sp acio para
que otra política se d esarrolle y la sustituya,

3. EL DESARROLLO DEL ANÁLISIS DE POLÍTICA PÚBLICA COMO

ACTIVIDAD ACADÉMICA Y PROFESIONAL
De form a concom itante a la evolución señalada del papel del Estado,
desde la segunda m itad del siglo xx, los análisis del Estado se han reno­
vado con un cam bio radical de perspectiva im pulsado por los enfoques
prom o vido s desde un nuevo cam po de investigación en los Estados
U nidos: las Policy Sciences o C iencias de la Política. Su promotor, H arold
Lasswell [ i 902-1978]2S, consideraba que la orientación de esta nueva
ciencia debía poner su "énfasis en los problem as fundam entales del
hom bre en sociedad, m ás que en los tópicos del m om ento” (Lasswell,
1992:89). Lasswell había considerad o necesario desarrollar unas Policy
Sciences para "u sa r de la m anera más eficiente la fuerza de trabajo, las
instalaciones y los otros recursos del pueblo norteam ericano" con el fin
de "resolver las necesidades políticas" aprem iantes de la época. Para el

23 Para m a y o re s e le m e n t o s c o n t e x t ú a le s a c e rc a del d e s a rro llo de las P o licy S c ie n c e s , v e r C a ld e ró n

( 2 0 1 0 ).
A N D R É -N O E L RO T H DEUBEL

autor norteamericano, se trataba de "avanzaren la averiguación científica

del proceso de producción y ejecución de las políticas”, para entender
m ejor la elección del ser hu m an o (los p rocesos de decisió n) y para
"m ejorar la racionalidad del proceso político” gracias a la aplicación de
los m ejores métodos científicos26.
Lasswell llamó tam bién a este nuevo cam p o de estudio co m o las
"ciencias de las políticas de la d em o cracia” (policy Sciences o f dem ocra-
cy), ya que, para él, debían tener com o finalidad el d iseño de políticas
dem ocráticam ente orientadas y el reforzam iento de la dem ocracia. El
autor señalaba así la conexión existente entre el trabajo gubernam ental,
la teoría política, la con strucció n de instituciones y de un Estado de
derecho enfocados a la realización, en su s palabras, “de la dignidad
hum ana". Lo que podem os interpretar hoy, a nuestro juicio, co m o los
derechos h u m a n o s27, co n siderad os com o losifines últim os del Estado
dem ocrático contem poráneo (ver Roth, 2 0 0 6 b ). Lasswell confiaba en
que las Ciencias de la Política aportaran el con ocim iento necesario para
"m ejorar” la dem ocracia. En este sentido, el an álisis de política rechaza
la pretensión científica clásica a una pura objetividad o en la neutralidad
en su actividad: el trabajo del analista de política debe estar orientado
por los valores de la dem ocracia y la dignidad hum ana, y debe tener una
clara pretensión de form ación y de ilustración para una ciu d ad an ía m ás
deliberante. O bviam ente, para Lasswell, era claro que esta discip lina
académ ica nueva debía tam bién permitir, en el contexto de la entonces
llam ada Guerra Fría, defender o dem ostrar la su perioridad de los va lo ­
res de la dem ocracia liberal, en particular norteam ericana, frente a los
regím enes políticos de orientación com unista.
El surgim iento de este nuevo enfoque de investigación facilitó el
desarrollo de nuevos interrogantes. Com o lo indican M ény y Thoenig
(1992:77), citando a un autor norteam ericano (Ashford, 1976), “en lugar

? 6 Se p u e d e a p re c ia r en e sta s m o t iv a c io n e s , en p a rt ic u la r c o n el p r in c ip io d e la e fic ie n c ia y el
u s o d e la e x p e rim e n t a c ió n cie n tífica , c la ra s s im ilit u d e s c o n lo s f u n d a m e n t o s q u e m o t iv a ro n el
d e s a rro llo p o r F re d e rick Taylor d e s u s p r in c ip io s d e o rg a n iz a c ió n c ie n t ífic a d el trab a jo , a in ic io s del
s ig lo xx (Taylor, 1911).

27 S to n e ( 2 0 0 2 ) , c o n s id e ra q u e lo s o b je t iv o s (g o a ls ) d e las p o lít ic a s p ú b lic a s p u e d e n o rg a n iz a rs e

a lre d e d o r d e c u a t ro c o n c e p t o s q u e la s ju s t ific a n : e q u id a d , e fic ie n c ia , s e g u rid a d y lib e rta d . P o r n u e s ­
tra parte, a g re g a ría m o s a é s to s el c o n c e p t o d e ju s t ic ia . T od a a u t o rid a d p ú b lic a m o d e rn a , to d o E s ­
tado, ju stific a s u s d e c is io n e s y a c c io n e s en la p ro s e c u c ió n d e e s t o s c u a t ro o c in c o c o n c e p t o s . N o s
p a re c e q u e h oy en d ía lo s d e re c h o s h u m a n o s e x p re sa n , d e s a rro lla n y b u s c a n lo s m is m o s o b je tiv o s.
 E S T A D O , P O L Í T I C A P Ú B L I C A Y A N Á L I S I S DE P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S

de interrogarse sobre las consecuencias de las estructuras institucionales

sobre las políticas (...)", (era) preciso invertir la pregunta e interesarse por
la m anera co m o las políticas aprobadas e im plem entad as por el Estado
reflejan la distribución del poder y de las funcio nes en éste. De m odo
que "las políticas públicas se vuelvan un m edio para describ ir el co m ­
portam iento institucional y cóm o su s variaciones pueden ser atribuidas
a las estructuras m ism as. Las políticas se convierten en un ‘an álo go’ de
las instituciones, m ás que en un con ju n to de decisio nes m ás o m enos
eficientes, efectivas o racio n ale s” (M ény y T hoenig, 1992:77).
Las Policy Sciences, posteriorm ente rebautizadas m ás m odesta­
m ente Policy Analysis (A nálisis de Políticas P ú b lica s)28 o Policy Studies,
ofrecieron así una renovación de los e stu d io s para la co m p ren sió n
del Estado y de su s acciones. El exam en m in u cio so de las actividades
gubernam entales en una variedad de tem as ha sido realizado tanto en
los Estados U n id o s co m o en Europa. Estas actividades, tom adas por
separado, ya eran (y aún son) frecuentem ente objeto de análisis de d i­
versas d iscip lin a s (Derecho, A dm inistración , Sicología, Ciencia Política,
Econom ía, Sociología, etc.). Sin em bargo, la especificidad del cam po
de estudio del A nálisis de Política Pública con siste precisam ente en el
análisis del proceso de la acción pública bajo diversas m odalidades,
enfoques y m étodos, enlazando tam bién diversas disciplinas académ icas
tradicionales. D unn (1981) definió esta d iscip lin a com o "una ciencia so ­
cial aplicada que, m ediante el uso de m últiples m étodos de investigación
y argum entos, produce y transform a una inform ación pertinente sobre
la política pública para que pueda ser usad a por el sistem a político para
resolver problem as de política p ú b lica ”. Esta definición indica tam bién
el carácter práctico, enfocado a la resolució n de problem as (p roblem a
so b in g ), no estrictam ente académ ico, que debería tener la disciplina.
Se trata entonces, según una expresión que hizo carrera, de entender el
Estado en acción (jobert y Muller, 1987).
D esde su s inicios hasta hoy, las llam adas “C iencias de la Polí­
tica ” pasaron por d esarro llo s sig nificativo s que perm iten d istin guir
por lo m enos tres grandes perspectivas o generaciones29 de análisis.

28 Al re s p e c to , v e r el texto d e G a r s o n (19 8 6 ) en A g u ila r (1 9 9 2 3 :1 4 9 -1 7 9 ).

29 En el m is m o s e n t id o d a d o a e s te t é rm in o p o r G u b a y L in c o ln (1 9 8 9 ) para s ig n ific a r q u e si bien

a p a t e c ie ro n d e f o rm a s u c e s iv a s , !a u n a n o re e m p la z a a la otra, s in o c o n v iv e n al m is m o tie m p o .
A N D R É -N O E L ROTH DEUBEL

Prim ero, una perspectiva de investigación científica clásica basada en la

com prob ació n de explicaciones causales a partir de datos y evidencias
em píricas para soportar la tom a de decisió n (enfoque neopositivista).
A partir de los años 8o, una segund a perspectiva, llam ada cognitivista,
integró en su s m arcos teóricos, las evidencias em p íricas y el papel de
las ¡deas. Finalm ente, la “¡nterpretativista", fundam entada en el co n s ­
tru ccio n ism o social, la teoría crítica y el giro argum entativo o lin g üístico
en las ciencias, m in im izó la im portancia de las evidencias em píricas.
Antes de enfocarn os, en el próxim o capítulo, en estas tres perspectivas,
se propone a co n tinu ació n exponer una sín te sis del desarrollo de las
C iencias de la Política en diferentes contextos (Estados U nid os, Francia
y Am érica Latina).

3.1. El desarrollo inicial de la investigación en políticas públicas

En 1951, el no rteam ericano H arold Lasswell (1992) publicó un artículo
titulado “ La orientación hacia las p o líticas” . En este texto p roponía un
nuevo ca m p o de investigación que debía, según su s p ropios térm inos,
perm itir "resolver las necesidades políticas” de la época. En plena G uerra
Fría, este nuevo cam p o de investigación hacía parte de un proyecto que
tenía una doble am bición: científica y política. De una parte, se pretendía
lograr una c o m p re n s ió n m ás cien tífica de la con d ucta hum ana, de la
opinión pública y de las institucio nes y, de otra, se aspiraba a “ m ejorar
las con d icion es sociales de los ciud ad an os, proteger la nación de las
naciones enem igas, hacer crecer la econom ía y fortalecer la d em o cracia”
(Lassw ell, 1992). Para ello, la orientación hacia las políticas im plicaba
un enfoque con tres características fundam entales:

a. Ser una actividad investigativa orientada hacia la resolución

de los p roblem as m ás im portantes de la N ación. Así, los
problem as de políticas deben ser situado s en un contexto
específico que debe ser tenido en cuenta en el an álisis, en el
uso de los m étodos y en las reco m end aciones em itidas.
b. Tener e n fo q u es m ulti o in te rd iscip lin a re s p ues cu alq u ie r
problem a social o político es una co m p o sició n de m últiples
elem entos que no pertenece a nin g una d iscip lin a tradicional
de form a exclusiva.
 E ST A DO , P O L Í T I C A P U B LI C A Y A N Á L I S I S DE P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S

c. Ser claram ente norm ativa, orientada por valores dem ocráticos
y por el respeto a la dignidad hum ana.

Lasswell confiaba en que el desarrollo de los m étodos de investiga­

ción em píricos, en particular con los progresos realizados en térm inos de
m étodos cuantitativos en d iscip lin a s com o la Psicología y la Econom ía,
perm itirían el desarrollo de unas Ciencias de la Política capaces de con tri­
buir de m anera efectiva a que los gobiernos tom aran m ejores decisio nes
políticas. A sim ism o , abogó por una perspectiva interdisciplinaria, poco
co m ú n en la época, q u e p erm itiera una “interacción creativa entre los
físicos, los científicos sociales y los hom bres de acción" (1992:101). El
enfoque debía, adem ás, atribuir una im portancia particular "al acto
de im aginación creativa, capaz de políticas nuevas y exitosas, (...) y
propuestas político-adm inistrativas históricam ente viables" (1992:97).
Lasswell consideraba entonces im perativo y urgente que las élites cie n ­
tíficas de la N ación contribuyesen al trabajo gubernam ental m ediante
el desarrollo de un cam po de investigación que estudiaría el proceso
de la política (policy process) integrando “ los objetivos y m étodos de la
acción pública y privada" con la "esperanza de aum entar la racionalidad
de las d e cisio n e s” de los gobiernos.
Al m ism o tiem po, esta práctica, apoyándose sobre la filosofía
pragmatista de John Dewey [1859-1952], debía estar atenta a las institucio­
nes sociales y con trib u ir a la form ación de una ciudadanía dem ocrática
(Dewey, 2010). Para ello, Lasswell consideraba esencial el desarrollo
de instituciones que, m ediante encuestas30 perm anentes, perm itirían
la auto-observación del hom bre en la sociedad para d isp o n e r de la
inform ación necesaria para definir las m etas de políticas ap rop iadas
(Lasswell, 1992:98). En este sentido, la perspectiva lassw elliana de 1951
resulta m uy afín con lo que escribía John Dewey (2010) en la in tro d u c­
ción de 1946 a su texto The Public and ¡ts Problem s cuando señalaba
que la ciencia, "sien d o una con strucción hum ana", podía ser usada,

3 0 La id e a d e d e s a rro lla r e n c u e s t a s s o c ia le s se d e b e a D ew ey (2 0 1 0 ). A s im is m o este a u t o r p r o p u ­

so e n t e n d e r la p o lítica , a s í c o m o el m is m o E sta d o , c o m o h ip ó t e s is y c o m o e x p e rim e n t a c ió n : "La
f o rm a c ió n d e lo s e s t a d o s d e b e s e r u n p ro c e s o e x p e rim e n ta l Y c o m o la s c o n d ic io n e s d e a c c ió n ,
de e n c u e s t a y d e c o n o c im ie n t o n u n c a c e s a n d e ca m b ia r, la e x p e rim e n t a c ió n d e b e s e r s ie m p r e
re to m a d a ; el E s t a d o d e b e s ie m p r e s e r r e d e s c u b ie rt o ” (D ew ey, 2 0 1 0 :11 ).
52 A N D R F - N O E L R O T H DE U B E L

com o cualquier desarrollo tecnológico, de form a m ala o abusiva. Para

el filósofo pragm atista, el con ocim iento y los m étodos de observación
d ispo nib les debían ser utilizados para "la prom o ción de una previsión
efectiva de las consecuencias de las políticas sociales y de los dispositivos
institucio nales” (Dewey, 2 010:80). Se trataba entonces para Lasswell de
desarrollar unas ciencias de la política de la dem ocracia (policy Sciences
o f dem ocracy) capaces de d escu b rir y de seleccionar los instrum ento s
m ás adecuados para profu nd izar y defender la dem ocracia.
Lasswell definió las Policy Sciences co m o el "co n ju n to de d is ­
ciplinas que se ocupan de explicar los proceso s de elaboración y de
ejecución de las políticas, y se encargan de localizar datos y elaborar
interpretaciones relevantes para los problem as de un período d eterm i­
nado" (1992:102). Estas ciencias, apoyadas por la herram ienta analítica
del "ciclo de política”3' y puestas al servicio de un gobierno liberal y
hum anista "dem ocráticam ente orientado", debían perm itir el d iseño y
la realización de políticas públicas eficientes m ediante “la utilización de
una objetividad escrupulosa y un m áxim o ingenio técnico en la ejecución
de los proyectos e m p ren dido s". Su “ meta últim a" es la "realización de
la dignidad hum ana en la teoría y en los h e ch o s” (Lassw ell, 1992:103).
En síntesis, com o señala G arso n (1992:166), las C iencias de la Política
"tenían por base habilidades m etodológicas co m u n e s y eran un m o vi­
m iento interdisciplinario em ergente que servía sim ultán eam ente a los
valores dem ocráticos, a la con strucción académ ica de teorías y a las
necesidades gubernam entales".
La propuesta no dejó indiferente a la co m u n id ad académ ica. El
llam ado lanzado por Lasswell fue am pliam ente replicado por investi­
gadores de varias d iscip linas. Las C iencias de la Política se convirtieron
en un tem a de especial interés para las ciencias políticas y econó m icas.
De hecho, siguiendo a G arson (1992), el texto de Lassw ell provocó una
intensificación de la controversia y de los debates e p istem oló g icos y
m etodológicos entre una perspectiva em pírico-analítica, cuyo liderazgo

31 El c ic lo d e p o lítica es c o n c e b id o c o m o u n a s e n e d e fa s e s q u e s e s u c e d e n d e m a n e ra ló g ic a .
Sc.gún la c o n c e p t u a liz a c ió n m á s c o n o c id a , la de jo n e s (1 9 7 0 ), el c ic lo s e in ic ia c o n la d e fin ic ió n
del p ro b le m a , s e g u id a p o r la p u e s t a e n a g e n d a , la f o rm u la c ió n d e la s o lu c ió n , la to m a d e d e c is ió n ,
la im p le m e n t a c io n y, fin a lm e n te , la e v a lu a c ió n . E sta i'iltim a p e rm it e u n a re d e fin ic ió n d e l p ro b le m a
p ara la re fo rm u la c ió n d e u n a s o lu c ió n a d e c u a d a al e s t a d o d e l p ro b le m a . C a d a fa se d e la p o lít ic a ha
d a d o lu g a r al d e s a rro llo d e te o ría s e s p e c ific a s . La c o m p r e n s ió n d el p r o c e s o c o m p le t o d e p o lític a
se lo g ra m e d ia n te el e n s a m b la je d e to d a s las fa se s d el c ic lo (v e r infm).
 E ST A DO , P O L Í T I C A P Ú B L I C A Y A N Á L I S I S DE P O L Í T I C A S P Ú B LI CA S

se encontraba, grosso m odo, en H arvard, y una perspectiva pluralista

o neopluralista basada en Berkeley. La prim era perspectiva, llam ada
"sinóptica", con siderab a que la racionalidad podía abarcar el todo (ra­
cionalidad exhaustiva) y fue co n d en sa d a en el an álisis de sistem as y el
an álisis operacional (por ejem plo, Easton). Este enfoque, sin em bargo,
se alejaba de la visión de Lassw ell por su clara tendencia hacia una
postura tecnocrática, olvid and o la orientación dem ocrática propuesta
por el prom otor de la Policy Sciences.
La segunda perspectiva, bautizada "an tisin ó p tica” , consideraba,
al contrario, que el co n o cim ie n to racional de un sistem a entero de
acción era un propósito im p o sib le (por ejem plo, Herbert Sim ón). Esta
contradicción reflejaba el debate entre los partidarios de una ciencia
política esencialm ente “científica" y positivista versus los partidarios
de una ciencia política " h u m a n is ta ” . En otro s térm inos, el debate
en relación con la política entendida co m o ciencia o com o arte. Si la
perspectiva hum anista fue d om inan te en la ciencia política en general,
en los seguidores de la ciencia de las políticas públicas, en cam bio,
la perspectiva sinóptica (a la postre tecnocrática) tom ó la ventaja. La
perspectiva sinóptica contó con apoyos im portantes com o el auge de las
teorías co n d uctistas en ciencias sociales y los avances realizados en las
m etodologías cuantitativas y en el desarrollo de los m étodos estadísti­
cos. A esta corriente se su m aro n nu m ero so s econom istas que entraron
en las oficinas gubernam entales. Estos lograron éxitos y prestigio en el
desarrollo de m odelos de planeación presup uestal com o el ppbs (S is­
tem a de planeación y presu p ue sto por p ro g ram a3-) y que im pusieron
la práctica del an álisis costo-beneficio y de la evaluación de program as
hasta el punto de que se llegó a co n sid e rar a estas actividades com o un
sin ó n im o de an álisis de política33. Para los adeptos de esta perspectiva
tecnocrática, la explicación de los cam b io s de políticas se debe, según le
expresa M ajone (1997:193), a que "lo s elaboradores de políticas m uden
su s preferencias o adapten su s m etas a los ca m b io s ocurridos en las
con d icion es objetivas (es decir, e co n ó m icas o tecn o ló g ic as)”34.

52 En e s p a ñ o l se c o n o c e el ppbs c o n el n o m b re d e P ro g ra m a d e R a c io n a liz a c ió n d el G a s t o P ú b lic o

(RO P).

33 Para un p u n to d e v ista c rít ic o s o b r e el ppbs, v e r U n o (1 9 7 8 ).

34 M a jo n e ha in s is t id o e n q u e “la s c o n d ic io n e s o b je t iv a s n u n c a s o n tan im p e rio s a s y cla ra s

r o m o p ara d e t e rm in a r la c ro n o lo g ía y la s in n o v a c io n e s e n la s p o lít ic a s " (1 9 9 7 :1 9 3 ). A este m o d e lo
54 A N D R É -N O E L ROTH DEUBEL

Sin em bargo, esta perspectiva tecnocrática y racionalista de aná­

lisis de política será d uram ente atacada d esde el p lu ra lism o de Dahl
(1961), el ¡n cre m e n ta lism o d e Lindblom (1959), la racionalidad lim itada
y el "satisfa cio n ism o " de Sim ón (1994(1947]). Sim ón y M arch (1958)
sostuvieron convincentem ente que la irracionalidad, o por lo m enos
elem entos extrarracionales, jugaban un papel im portante en la decisión
política (G arso n, 1992). M o straron em píricam ente que las decisiones
políticas no corresp on dían, y sostenían que no pod ían corresponder, a
la aplicación de un esq u em a ab solutam ente racional ya que las e m o cio ­
nes, los valores, la psicolo g ía de los deciso res, el tiem p o y los recursos I
dispo nib les im plicaban lim itacion es a la racionalidad de las decisiones
y de las co n d uctas h u m anas.
Sum ada a estos ataques académ icos, la derrota posterior de los Es­
tados U n id o s en la G uerra de Vietnam (1975) constituyó probablem ente
un punto de inflexión que cu estion ó el papel de los expertos en políticas
y a sus p resu p ue sto s m etodológicos (Fischer, 2 003:9 ). En efecto, tam ­
bién puede co n siderarse esa derrota co m o la derrota paradigm ática de
la perspectiva sinóptica, con su pretensión de lograr una ra cion a lid a d
exhaustiva. Para los críticos de esta perspectiva, el m ero e m p irism o y el
cálculo racional tendían a eludir las cuestiones esenciales: las referidas a
los valores. El m odelo sinóptico no perm itía cuestionar los fundam entos
de las políticas, no hacía m ás que proponer solu cio nes increm éntales
a las ya existentes: en el ca so d e la G u erra d e Vietnam , las reco m end a­
ciones de políticas desde esa perspectiva se resum ían a m ás bom bas,
confiando en que la su perioridad m ilitar provocaría m ecánicam ente la
victoria. A penas unos años antes, en 1971, A llison había señalado com o
el desarrollo de la crisis de los m isiles de Cuba de 1962 era una prueba
m ás del carácter lim ita d o de la racionalidad en un proceso de decisió n
y destacaba la im portancia crucial que desem p eñaron los valores de los
decisores en este p roceso político exitoso para los EE.uu (Allison, 1971).
En los años 7 0 pareció evidente que la propuesta lassw elliana de
constitución de una ciencia de la política objetiva bajo una orientación

e x p lic a tiv o t e c n o c rà t ic o o ‘'d e c is io n is t a '', c o m o le lía tn a M a jo n e , hay q u e a g re g a r el m o d e lo “p o lí­

tico ", q u e e x p lic a lo s c a m b io s d e p o lít ic a s p o r lo s c a m b io s o c u n id o s e n la c o n f ig u r a c ió n d e lo s i n ­
te re se s d o m in a n t e s ( f ue r z a s p o lít ic a s , e c o n ó m ic a s , b u ro c rá t ic a s ). A u n q u e lo s fa c to re s e x p lic a tiv o s
d ifie re n e n r e la c ió n al m o d e lo te c n o c rà t ic o , la ló g ic a e x p lic a tiv a s ig u e b a s a d a en d a to s “o b je t iv o s ” ,
d e s c a rt a n d o el p a p e l d e la s id e a s , c r e e n c ia s o v a lo re s e n el c a m b io d e p o lítica .
 EST A DO , P O L I T I C A P UB LI CA Y A N Á L I S I S DE P O L Í T I C A S P U B L I C A S

dem ocrática había fracasado. Los analistas de política desarrollaron

sus herram ientas co n siderand o que, en m anos de un G ob iern o d e m o ­
cráticam ente electo, servían de forma "autom ática” a la d em ocracia y
al interés público. Resultó que, m ás que servir a la dem ocracia, servían
a los Intereses de los gobernantes de tum o y de su s aliados. De m odo
que los analistas se constituyeron en una tecnocracia alejada del interés
público y de la voluntad dem ocrática.
A sí que, a finales de la década de los 70, se abandonaron las ilu ­
siones iniciales en relación con el encuentro de solu cio nes racionales
y objetivas a los grandes problem as de la N ación. Desde entonces, la
atención de los analistas de política em pírico-analíticos se replegó a las
realidades políticas m ás concretas. Se pasó de planear las "m acropolíti-
c a s ” de la N ación, a ofrecer inform aciones, habilidades y técnicas a las
institucio nes y a los encargados de form ular políticas específicas. Sin
em bargo, esta perspectiva encontró un segundo aire con el desarrollo
de la teoría de la elección pública, la cual considera a los fu n cio n ario s
p úblicos y privados com o m axim izadores de su s intereses. En particu­
lar, se interesarían fundam entalm ente en hacer crecer el p resu p ue sto
d isp o n ib le para su ag end a (N iskanen, 1971). A unque esta perspectiva
im plicaba tam bién una recusación de la visión sinóptica exhaustiva,
ofrecía una tabla de salvación a la perspectiva racionalista a través de
una postura llam ada desde entonces neorracionalista. En su d esarrollo,
en particular con la im portante teoría neom stitudonalista en su vertiente
racional choice (ver H all, Taylor, 1996), se integraba la con ce p ció n de
racionalidad lim itada de los ind ivid uos y organizaciones (Sim ón, 1983)
con una lógica com petitiva o de m ercado en la determ inación de las
so lu cio n es a los problem as públicos. Con ello, parecía que se podían
reconciliar las antiguas perspectivas sinóptica y antisinóptica (ver supra)
y su perar así el antag onism o hasta entonces excluyente entre m ercado
y Estado (G arson, 1992; O strom , 1990). En otras palabras, se "reen-
ca u ch ó ” de m anera m ás sofisticada el m odelo de la ingeniería (G arso n,
1992:167-168), lim itando la pretensión positivista a racionalidad exh au s­
tiva m ediante una perspectiva llam ada neopositivista o cuasi-sinóptica.
Esta estrategia de reposicionam iento académ ico fue tam bién a m ­
pliam ente favorecida por la alta dependencia de los analistas de políticas
de la contratación pública. En efecto, el análisis de políticas se había
con stitu ido en un verdadero m ercado para universidades, institutos de
SÍ) A N D R E - N O E L R O T H DE U BE L

investigación públicos y p rivados y expertos diversos. En los Estados

U nid os, la m ayoría de los an á lisis de políticas se hacían m ediante
financiación gubernam ental. R esp on dían a una dem an da oficial en
materia de inform aciones, recom endaciones, validación y legitim ación
científicas en una época, años 7 0 y 80, en que las intervenciones y las
responsabilidades públicas se increm entaron de m anera im portante
(desarrollo del Estado de bienestar y problem as públicos nuevos).
Sin em bargo, era evidente que esta situación de depend encia
afectaba seriam ente tanto a la capacidad de crítica com o a la utilidad
real de los an álisis. En una investigación realizada en 1976, Dye ya ha­
bía con cluid o que en este tipo de an álisis de políticas surgen m uchos
problem as com o la "resistencia a la evalu ació n"; la "p re d isp o sició n a
m ostrar solo resultados p ositivos”; la influencia de los “intereses creados
en los p rog ram as” ; de la “presión del tiem p o" y de la “su bo rd inación
del investigador respecto de la dependencia oficial resp o n sa b le ” , que
lim itaban seriam ente la validez y la utilidad m ism a de estos análisis.
O tro estudio recalcó la fragilidad de e so s an álisis debido a un "énfasis
excesivo en los datos d is p o n ib le s ” y a un “exceso de sim p lificació n en
las explicaciones ca u sa le s”35 (G arso n, 1992:170). Igualm ente, un autor
com o Lindblom (1984) desvirtuó los p rincip io s de lo que se considera
generalm ente com o un buen an álisis: defensa del interés o del bien
público; énfasis en políticas factibles; respuestas prácticas centradas
en la labor de los funcionarios públicos para que so lu cio nen los pro­
blem as, sum inistrándoles, en particular, recom endaciones. En lugar de
estas reglas convencionales, Lindblom con sideró que los an álisis de
políticas generaban más im pacto cu an do tom aban claram ente partido,
estudio partidista; cuando exam inaban una d iversidad de solucio nes,
no solo las que se consideran "factibles"; cuan do se centraban m ás
en ayudar al ciudadano en vez del fu ncio nario y cuando, en vez de re­
com endaciones, señalaban las "necesidades críticas" (1984:470). Por

F s d e a n o ta r q u e esta te n d e n c ia in s t ru m e n t a l d el a n á lis is d e p o lític a re s u ltó m u c h o m á s m a t ­

ea d a en la a c a d e m ia n o rt e a m e ric a n a q u e e n la a c a d e m ia e u ro p e a , en p a rt ic u la r c o n t in e n t a l d e b id o
a un g ra d o m e n o r de d e p e n d e n c ia e c o n ó m ic a y d e in t e ra c c ió n o in t e rc a m b io d e p e rs o n a l en tre
G o b ie r n o y a c a d e m ia e n este ú lt im o c a s o . En efecto , e n E sta d o s U n id o s , es c o m ú n q u e lo s a c a ­
d é m ic o s tra b a je n en la a d m in is t ra c ió n d e u n G o b ie r n o d u ra n t e un t ie m p o y lu e g o re g re s e n a la
U n iv e rs id a d . M ie n t ra s q u e en E u ro p a lo s c a r g o s ta n to a c a d é m ic o s c o m o en la alta a d m in is t ra c ió n
p ú b lic a so n m á s e s ta b le s y las “ ¡d a s y v u e lt a s " e n tre a d m in is t r a c ió n y u n iv e rs id a d m u c h o m e n o s
(re cu e n te s .
 E S T A D O , P O L Í T I C A P Ú B L I C A Y A N A L I S I S DE P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S 57

su lado, en el m ism o sentido, W eiss (1999) indicaba que los análisis

de políticas suelen tener m ás efectos sobre las decisiones políticas de
m anera "indirecta", cu an d o "ilu stra n ” sobre los problem as específicos
m ediante nuevas orientaciones y m aneras de pensar (la investigación
de políticas co m o ideas y arg um entos), que cuan do pretenden influir
“directam en te” a la m anera de una ingeniería social (la investigación
de políticas co m o datos). Es decir, los an álisis tendrían m ayor im pacto
cuando se vinculan con una posición ideológica o “en valor” que cuando,
com o es tradicional, están “ llenos de datos, con clu sio ne s, estadísticas
y d e scu b rim ie n to s” (1999:377).
Resultaba evidente que el análisis de políticas se encontraba, desde
finales de los años 70, en una encrucijada (DeLeori, 1994). O bien se
lim itaba a ser una especie de ingeniería social acrítica, frecuentem ente
al servicio de los gobernantes de turno, y hasta de dudosa calidad cie n ­
tífica por su exceso de confianza en la objetividad de los datos, o bien
intentaba refundarse. A llí están tam bién la am bigüedad y la tensión en
que se encuentra frecuentem ente el an álisis de las políticas públicas: ser
una actividad práctica, o para la práctica de gobierno, o ser un cam po
de investigación científica y académ ica.
Tratando de sobrellevar estas d esilu sio n es y hacer frente a estos
retos, varios investigadores desarrollaron nuevas pistas para una rede­
finición o reorientación de la investigación en políticas. En los inicios
de los años 80, el enfoque tradicional basado en el ciclo de política fue
cu estion ad o por distintos investigadores. Esta época coincid ió tam bién
con una expansión internacional del interés por este cam po y perspec­
tiva de investigación, ya que hasta entonces, se concentraba m ás en el
m un d o anglosajón y principalm ente en los Estados U n id o s56. De hecho,
por un lado, la creciente im portancia de las teorías neoinstitucionalistas
(M arch y O lsen , 1984, 1989; O stro m , 1990) generó una im portante
renovación de los an álisis tradicionales de las políticas públicas, sin
por ello rom per con la perspectiva d om inan te centrada en la teoría de
la elección racional y sustentada en evidencias em píricas.
Al m ism o tiem po, por otro lado, los trabajos en sociología de las
organizaciones, en particular los de C roziery Friedberg (1977) en Francia;

36 La p u b lic a c ió n d e lo s lib ro s d e Jobert y M u lle i (19 8 7 ) y d e M é n y y T h o e m g (19 8 9 ) s o n c o n s id e ­

ra d o s r o m o p io n e ro s en F ra n cia .
ANDRÉ-NOEL ROTH DEUBEL

el desarrollo de las netw ork theories o teorías de las redes sociales (M arin,
Mayntz, 1991) y el reconocim iento del papel de las ¡deas en las políticas
públicas (M ajone, 1997; Hall, 19 8 6 ,1 9 9 3),37 abrieron otras perspectivas
que enriquecieron la reflexión teórica y la Investigación sobre políticas
públicas. Allí se d estacaron autores co m o el no rteam ericano Sabatier,
quién junto con Jenkins-Sm ith (1988), presentaron el enfoque Advoca-
cy Coalitions Fram ew ork (ACF) que, en busca de “ m ejores te o ría s"38,
integró elem entos de la teoría de las redes y el concepto de sistem a de
creencias para explicar el proceso de cam b io de las políticas públicas.
Igualm ente, un autor de origen italiano co m o M ajone (1997) insistió
sobre el papel de las ideas, los argum entos, y la retórica, la persuasión en
las políticas. En Francia, jobert y M u ller (1987) p ro p usieron el concepto
de referendal, entendido com o un "co n ju n to de im ág enes" (Muller,
2010:115), en tanto elem ento central para la co m p ren sió n y explicación
de las políticas públicas. Estas perspectivas Integraron en su s enfoques
los aportes de un co n structivism o m ás o m enos m oderado com o un
elem ento adicional ind isp e nsab le para una buena com p ren sió n y ex­
plicación de las políticas públicas. Así, con los aportes de estos autores
se puede hablar del nacim iento de la seg und a generación de an álisis,
la perspectiva cognitivista. Y, con los aportes de los autores franceses
al análisis de políticas públicas, de una eventual perspectiva francesa
(Leca y Muller, 20081 jolly, 2010; Muller, 2010:6 6 ).
Los enfoques cognitivistas abrieron una brecha en el an álisis de
políticas públicas de tradición neopositivista. Sin em bargo, de form a
casi sim ultánea, pero m ás firm em ente desde los años 9 0 del siglo
xx, la influencia de una epistem ología claram ente constructivista en
las ciencias sociales, con el llam ado giro argum entativo o lingüístico
(M ajone, 1997; Roe, 1994), abrió paso a la tercera generación IIam ada
postem piricista39. Esta pretende rom p er de m anera m ás radical con los
enfoques anteriores reivin dicand o una postura epistem oló gica pospo-

37 Se p u e d e c o n s u lt a r e n e s p a ñ o l el texto al r e s p e c t o d e C a lv in y V e la s c o ( ’ 9 9 7 ).

38 S a b a tie r (2 0 1 0 :9 - 1 0 ) c o n s id e r ó c o n o tro s, a fin a le s d e lo s a ñ o s o ch e n ta , q u e et c ic lo de p o lítica ,

ta m b ié n lla m a d a la h e u rís t ic a p o r e ta p a s , fu e s o m e t id a a c rít ic a s d e v a s t a d o ra s y q u e h a b ía " d u ra d o
m á s q u e s u p ro p ia u t ilid a d y n e c e s it a (b a ) s e r r e e m p la z a d a p o r m e jo re s m a r c o s t e ó r ic o s ”.

39 Se e n t ie n d e p o r p o s t e m p iric is t a u n a p o s t u ra q u e t ra s c ie n d e la id e o lo g ía e m p iric is t a q u e ha
fa lla d o en r e c o n o c e r el co n te x to s o c ia l n o rm a t iv o en el c u a l está in s e rta d a . En el e n fo q u e p o s t e m -
p iricista , lo e m p ír ic o e s s o l o u n o d e los c o m p o n e n t e s q u e c o n s t it u y e lo q u e se c o n s id e r a c o m o
sa b e r (F isc h e r, 2 0 0 9 :4 ) .
 E S T A D O , PO LIT IC A P U B LI C A Y A N A L I S IS DE P O L Í T I C A S P U B L I C A S

sitivísta (F isc h e ry Forester, 1993). Con ella se busca m axim izar el papel
de las ideas y del contexto en las políticas públicas y reorientar (refra m e)
el an álisis de políticas hacia una perspectiva radicalm ente dem ocrática
(Fischer, 2 0 0 3). Con esta nueva perspectiva, que reivindica sin em bargo
su filiación con H. Lasswell, se profundiza ia ruptura con el an álisis de
políticas dom inante (m ainstream ), tanto neopositivista com o cognitivis-
ta. La perspectiva parte de una crítica radical de la práctica d om inan te
del po licym a kin g tecnocrático de tipo neopositivista, particularm ente en
los Estados U nidos, m ostrando los lím ites de éste, para luego proponer
una alternativa postem piricista basada en la interpretación, la narrativa,
la argum entación y el d iscurso . De este m odo se pretende desarrollar
un an álisis de acuerdo con los valores y norm as de la gobernanza d e ­
m ocrática y con trib u ir a ia construcción de la dem ocracia participativa
(Fischer, 2003:17). Para ello, se inspira en diversos grados tanto de la
perspectiva pragm atista de Dewey, de autores europeos críticos com o
H ab erm as y Foucault, co m o del m ovim iento del co n stru ccio n ism o s o ­
cial (Fischer, 2 003:2). Esta perspectiva tiene actualm ente un desarrollo
im portante, particularm ente en Europa40.

3.2. La introducción del análisis de políticas públicas en Francia

y su desarrollo
La introducción dei an álisis de las políticas públicas com o perspectiva
específica en Francia se rem onta al principio de los años 80. Siguiendo
el an álisis propuesto por Leca y M uiler (2008:3555.), el an álisis francés
de políticas se caracterizaría por una cierta originalidad en relación a la
corriente anglosajona o internacional dom inante4'. Estas son: un rechazo
casi general de las perspectivas basadas en la elección racional y una
preferencia muy m arcada por las m etodologías cualitativas, en particular
el uso de la entrevista. Igualm ente, se observa una Im portante tom a en
con sid e ració n del tiem po largo, generando así una verdadera "socio -
historia" o “so cio g én e sis" de la acción pública, así com o el desarrollo
m encionado de un enfoque cognitivista para la com prensión de la acción
pública (Muller, 2008:38). Los autores estim an que estas especificidades

4 0 Vei e n p a rt ic u la r la re v is ta e s p e c ia liz a d a C ritic o I P olicy S tudics.

41 Ver también Payre y Pollet (2013:13-27)

A N D R E -N O É L ROTH DEUBEL

de la perspectiva francesa se deben, por una parte, a la con sideración de

que las perspectivas anglosajonas eran insuficientem ente críticas frente a
los poderes del Estado y, por otra parte, por estim ar que la Policy Science
se enfocaba desde una perspectiva dem asiado gerencial (de arriba hacia
abajo) y de problem solving poco sociológica. Por eso, se tiende tam bién
a rechazar el nom bre de an álisis de las políticas públicas y preferir el
de sociología o sociología política de la acción pública (L asco u m es y
Le Galés, 2 007). Leca y M uller (2 008) consideran que estas p articula­
ridades se deben al contexto académ ico francés en el m om ento en el
cual se produjo la introducción del an álisis de políticas. Según ellos,
en Francia, en los años 70, el estudio del Estado y de su s acciones se
realizaba desde tres tradiciones diferentes: la ciencia adm inistrativa, el
enfoque m arxista y la sociología de las organizaciones.
La prim era tradición, la ciencia adm inistrativa, es heredera del d e­
recho público. De allí, el Estado se analiza fundam entalm ente m ediante
la descripción y la explicación de "las estructuras y de los órganos co n s ­
titutivos del aparato de Estado y de las colectividades p ú b licas" (Leca y
Muller, 2008:41), junto con un énfasis en el estudio de las institu cio nes
y el funcionam iento de la adm inistración. Según Leca y M uller (2008), la
introducción del análisis de políticas públicas se hizo en buena parte en
contra de esta ciencia adm inistrativa considerada d em asiad o cercana al
derecho público. El análisis de políticas perm itía tam bién a la profesión
politològica m arcar diferencias con los juristas y p o sicio n a rse e n el ca m ­
po académ ico. El análisis de las políticas im plicaba que en el análisis
de la acción del Estado se debían integrar actores sociales exteriores a
las instituciones adm inistrativas, particularm ente en las fases de puesta
en agenda e im plem entación.
Com o segunda tradición, el m arxism o, estuvo m uy presente en
las ciencias sociales francesas hasta los años 70. El an álisis de políticas
apareció com o un enfoque que perm itió criticar la visión m ecanicista
de la acción del Estado que proponía el m arxism o. Se descubre que las
políticas públicas no son una "pura s u m is ió n ” del Estado a las clases
dirigentes, sino que existe una cierta autonom ía que obliga, si se quiere
entender este hecho, a abrir la “caja negra" del Estado. Sin em bargo, el
análisis francés quedó m arcado por el m arxism o a través de la idea de
la centralidad del Estado o de la “evidencia de lo global". De m anera
general, com o rasgo característico de la cultura cívica francesa, p erm a­
 E S T A D O , P O L Í T I C A P Ú B L I C A Y A N Á L I S I S DE P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S 6l

nece la idea de que la acción pública se encuentra irrem ediablem ente

bajo relaciones de d o m in ació n (Leca y Muller, 2008:46-47).
La tercera y últim a tradición, la socio log ía de las organizaciones,
particularm ente los trabajos de C rozier y Friedberg (1977), contribuyó
fuertem ente “a sociologizar el análisis de los procesos de acción p ú blica”
(Leca y Muller, 2 0 08:47). Este enfoque m ostró que la acción pública
no puede d ed u cirse de las estructuras sociales o econó m icas (visión
tecnocrática), sino que pasa por el an álisis detallado de los procesos
de Interacciones entre actores que actúan, no de m anera racional, sino
de m anera estratégica (Crozier y Friedberg, 1977)'13. De esta m anera,
enfocó sus m iradas analíticas, de un lado, en la estrategia de los actores
y, del otro, en los procesos de G o b ie rn o (gobernanza) de las políticas
públicas sobre los aparatos de Estado. Así, contribuyó a desacralizar
la institución estatal, a trivializar el Estado (Friedberg, 1993:95-96), e
incluso a provocar su decaim iento co m o “sistem a de acción específico
con vocación (o pretensión) de co o rd in ar los otros sistem as de acció n ”
(Leca y jobert, 1980:1164).
El Estado es visto entonces, a partir de la sociología de las organi­
zaciones, co m o una institución que form aliza unas reglas de juego en
ám bitos que pretende regular. Lo hace por m edio de la prom ulgación
de textos juríd ico s y adm inistrativos, de la creación de organizaciones y
de redes de interacción que sirven de enlace (reíais) (Crozier y Friedberg,
1977:166ss.) entre la organización y el entorno pertinente en el cual desea
d esarrollar su acción. De m odo que se con sideran a las leyes, al derecho
en general, y a las institucio nes estatales co m o un intento form al de
m od ificació n (o de m anten im ien to), en un cierto sentido, de las reglas
de juego en los ám bitos esco g id os. Las políticas públicas, entendidas
co m o program as de acciones, representan la realización concreta de
decisio nes, el m edio usad o por un actor en particular llam ado Estado,
en su voluntad de m odificar co m p o rta m ie n to s m ediante el cam bio de
las reglas de juego operantes hasta entonces. Sin em bargo, tanto para
el actor estatal co m o para el investigador, el proceso que conlleva a
una decisió n reviste una sin g u lar im portancia. En efecto, la decisión

42 U n a a c c ió n e s t ra t é g ic a se d ife re n c ia d e u n a a c c ió n ra c io n a l e n la m e d id a en q u e el a c to r e s ­
tra té g ic o rara vez tie n e o b je t iv o s c la ro s , a c tú a en u n co n te x to d e lib e rta d re s t rin g id a y d e c id e s u s
a c c io n e s d e m a n e ra s e c u e n c ia l a partir d e u n a p e rs p e c t iv a d e r a c io n a lid a d lim ita d a (C ro z ie r y
Frie d b e rg ,
AN D RË-N O ËL ROTH DEUBEL

expresada, por lo general en un Estado de derecho bajo una form ulación

jurídica, representa la estabilización de un m om ento en la ¡nterrelación
entre los distintos actores participantes en el juego y que intervienen
estratégicam ente en el p roceso de definición de su s reglas.
En el entrecruzam iento de estas tres tradiciones académ icas se ha
desarrollado, entonces, una perspectiva original del an álisis de políticas.
Sin em bargo, para los analistas no se trataba de reducir el Estado a
una organización co m ú n y corriente, m ás bien había que con siderar que
el Estado y su s institucio nes pueden ser analizados co m o "o rg an izacio ­
nes a través de las cuales los agentes públicos (electos o adm inistrativos)
persiguen m etas que no son exclusivam ente respuestas a dem andas so ­
ciales y, a la vez, co m o con fig uraciones de org an izacio nes y de acciones
que estructuran, m odelan e influyen tanto en los proceso s e co n ó m ico s
com o en las clases o grupos de interés” (M ény y Thoenig, 1992:76-77).
En otras palabras, la especificidad del Estado y su centralidad no pueden
ni deben ser adm itidas de m anera a prior!, particularm ente su pretensión
de m o no p o lizar el u so legítim o de la violen cia física (Weber, 1987:45) y
sim bólica (B ourdieu, 1993:51). Es por m edio del an álisis de la acción,
de la capacidad concreta y de los m eca n ism o s de regulación reales en
las áreas que estas org an izacio nes y configuraciones de organizacio nes
llam adas Estado pretenden regular, que éste debe aparecer com o Estado
real. Friedberg (1993:180) form ula esta ¡dea de la siguiente m anera: “el
sistem a político y el Estado corresp on den a un conjunto de sistem as de
acción parciales y entrecruzados cuyas características y límites, influencia
e im pacto, no existen a priori, son, m ás bien, tem as de investigación".
Pero es claro que el núm ero de actores es lim itado y selectivo: no entra
cualquiera, ni co m o quiere, en el proceso de decisión. Por lo tanto, la
configuración de estos actores es ya reveladora del reparto del poder
en el seno del Estado, así co m o del tipo de relaciones y de integración
establecidas entre éste y su entorno. De m anera que, a través del aná­
lisis de estos p roceso s políticos y sociales que legitim an y concretan la
orientación de las políticas o acciones públicas, es posible dar cuenta
em píricam ente del tipo de Estado, de su naturaleza, evolución y tras-
form ación, pero tam bién de su s relaciones con la sociedad y viceversa.
Con esto se da cuenta del desarrollo de una perspectiva cognitlvista
de an álisis de políticas à la fra n ça ise: parte de lo global (hay un “a lg o ”
que determ ina las políticas: el referencial), pero, a su vez, se arm a de
 E ST A DO , P O LI T IC A P Ú B L I C A V A N Á L I S I S DE P O L Í T I C A S P U B L I C A S

una m etodología que se centra en el papel de los actores (Leca y Muller,

2 0 0 8 :5 o )43. De allí que el an álisis de las políticas públicas se constituye
entonces tam bién en una sociología de la acción pública (ver Lascoum es
y Le Galés, 2 0 0 7). M ás recientemente, en esta perspectiva sociológica, a
partir de los finales de la década de los 80, se ha desarrollado en Francia
tam bién una im portante corriente socio-histórica de la acción pública
que se con sidera heredera de la sociología del Estado y del neoinstitu-
cio n alism o histórico, en una versión m ás em pírica y contextualizada
(Payre y Pollet, 2013).

3.3. La difusión del análisis de políticas públicas en América Latina

y en Colombia
La difusió n geográfica del interés por la política pública co m o objeto
de estudio, inicialm ente norteam ericana y anglosajona (50-60), luego
europea (70-80), desem b arcó en Am érica Latina y el resto del m un d o
en la últim a década del siglo XX.44 Esta difusión fue, sin lugar a duda,
favorecida por las actividades y lenguajes desarrollados por las in stitu ­
ciones públicas y privadas internacionales, los m edios de co m u n icació n
en el m arco de un proceso general de globalización. La difusió n plan e­
taria de este cam po de estudio coincidió con un m om ento de fuertes
cu estion am ien to s al enfoque predom inante con el cual se realizaban
los an álisis de políticas p ú blicas (ver supra). En Am érica Latina, los
p rocesos de reform a del Estado, surgidos com o respuestas a la crisis de
la deuda de los años 80, orientados posteriorm ente por los p rin cip io s
del C o n sen so de W ashington (1989), han sido un terreno fértil para
que, desde las agencias internacionales, se difunda un nuevo lenguaje,
propio del m an agem ent, rápidam ente retom ado y asim ilad o por los
gobiernos de la región y los partidarios de la nueva econo m ía com o
un d iscu rso de veracidad científica. Se trataba de dar un giro a las c o n ­
cepciones relativas al papel del Estado, los sectores público y privado,
su s relaciones con la ciud ad an ía y la denom inada sociedad civil, bajo
la perspectiva neoinstitucionalista. Aguilar (2011:28) señala que, tanto
en M éxico com o probablem ente en Am érica Latina, la recepción del

43 P a ra u n a p re s e n t a c ió n m á s ex te n sa v e r el c a p ít u lo 2 infra.

4 4 A g u ila r (2 0 1 1 ) se ñ a la 1988 c o m o fe ch a p a ra M é x ico c o n la a p e rtu ra de la p rim e ra m a e s t ría e n el

Ita m s e g u id a a p a rtir d e 1991 p o r la p u b lic a c ió n de d iv e rs a s a n t o lo g ía s del m is m o A g u ila r (1 9 9 2 ).
A N D R É - N O E L R O T H DE U B E L

cam po “se caracterizó por enlazar desde el Inicio la d im e n sió n Institu­

cional y la científico-técnica de la decisión gubernativa". Este hecho ha
favorecido en la región, según el m ism o autor, quien lo lam enta, “un
análisis único y prim ordialm ente técnico o económ ico, d esarticulado de
la naturaleza político-institucional del proceso de gobernar y del sistem a
político-adm inistrativo que lo enm arca" (2011:28).
Así, el concepto de política pública se im p u so en el continente
com o el nuevo d iscurso “m o d e rn iza d o r”, en el m arco de las reform as
políticas conocidas entonces com o "n e o lib e ra les” , en particular en su s
dim ension es de “e valu ació n” y “nueva gerencia p ú b lica ” . Se consideró
que estas transfo rm aciones perm itirían el d esarrollo de una acción
pública m ás eficiente y racional. Por lo tanto, la introducción del an áli­
sis de política se hizo a través de dos fuentes principales: las agencias
internacionales públicas com o el Fondo M onetario Internacional, el
Banco M undial y el Banco Interam ericano de D esarrollo, de un lado,
y la cooperación internacional privada y pública, del otro. Las élites
latinoam ericanas dieron un apoyo casi pleno a estas instituciones, am ­
pliam ente dom inadas por la visión tradicional del an álisis de política, es
decir por los partidarios del enfoque neopositivista, o cuasi-sin óp tico, y
los entusiastas de la reform a del Estado en la perspectiva señalada por
el C o nsen so de W ashington.
Del lado de la academ ia45, colom b iana en particular, debido a la
débil presencia de las ciencias políticas hasta la década de los 90, la
tem ática general de las políticas públicas quedó prácticam ente ausente
de la reflexión politológica hasta la segunda mitad de esa década cuando
se introdujo lentam ente el tem a con la apertura de nuevos program as
acad ém icos en cie ncia(s) p o lític a (s), gobiern o o afines46. Tal co m o
ocurrió en Francia (ver supra), la tradición académ ica latinoam ericana
de estudio del Estado era, a mi juicio, fuertem ente diferenciada. Por un
lado, la tradición de las ciencias ad m inistrativas (existe una larga tradi­

45 Se p re s e n ta n a c o n t in u a c ió n u n o s e le m e n t o s d e ju ic io p e rs o n a le s , fo rz o s a m e n t e p a rc ia le s ,
s u b je t iv o s e in c o m p le t o s , que n o d e s c a n s a n s o b re u n a n á lis is d e t a lla d o d e la in t r o d u c c ió n d el
a n á lis is d e p o lít ic a s en la a c a d e m ia c o lo m b ia n a y la t in o a m e ric a n a . Esta h is t o ria y su a n á lis is está n
p e n d ie n te s .

4 6 Se p u e d e se ña lar, en particu lar, la E s c u e la S u p e rio r de A d m in is t r a c ió n P ú b lic a (B o g o tá ); la

U n iv e rs id a d d el C a u c a (P o p a y á n ); la U n iv e rs id a d N a c io n a l d e C o lo m b ia (B o g o t á ); la U n iv e rs id a d
E x te rn a d o d e C o lo m b ia (B o g o tá ) y la P o n tificia U n iv e rs id a d ja v e ria n a (B o g o tá ) d e b id o a la v in c u la ­
c ió n d e p io f e s o re s co n e s t u d io s en el te n ia re a liz a d o s e n el exterior.
 E S T A D O , P O L Í T I C A P Ú B L I C A Y A N Á L I S I S DE P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S

ción de carreras esp ecíficas de A d m in istra ció n Pública) y los estudios

juríd icos (carreras de D erecho). Por otro lado, unas d iscip linas sociales
y h u m a n ística s fuertem ente ligadas a la tradición crítica y m arxista
(principalm ente Sociología y Filosofía) o conductista (principalm ente
Sociología y C ie n cias Políticas). Pero, contrariam ente a Francia, en
A m érica Latina no se ha d esarrollad o una corriente im portante de so ­
ciología de las org an izacio nes. A dem ás, las estructuras académ icas en
los años 8o y 9 0 eran aún fuertem ente herm éticas entre ellas, lo que,
salvo excepciones, no favorecía la interd isciplinaried ad . Era relativa­
m ente difícil, hasta la prim era década del siglo xxi, establecer puentes
entre las diferentes d iscip lin a s, en parte, por las rigideces burocráticas
y por la precariedad de las co n d icio n es laborales y académ icas de las
instituciones universitarias (en particular en las públicas).
Respecto a la d ifusió n de textos, circularon dos libros pioneros
en idiom a e spañol: la co m p ila ció n (cuatro vo lú m en es) en 1992 de
unos textos clásicos no rteam erican os trad u cid o s que publicó Aguilar
en 1992 en M éxico (Aguilar, 1992), y el m anual de los franceses Mény
y T hoenig de 1989 tradu cid o y pu blicad o en 1992 en España (M ény y
Thoenig, 1992). Sin em bargo, a pesar de la im portancia de estos textos,
su difusió n e im pacto fueron m uy lim itad o s47. En Colom bia, hubo que
esperar el final del siglo y la publicació n de los libros de Vargas (1999),
Salazar (1999a) y, al inicio del nuevo siglo, Roth (2 0 0 2 )48, para que el
an álisis de política fuera d ifun d id o y d esarrollad o m ás am pliam ente
d esd e una perspectiva politoló g ica. T am bién los trabajos de Pedro
M edellín (1997, 2 0 0 4 ) presentaron una interesante "propuesta teórica
y m etodológica para el estudio de las políticas públicas en países de
frágil instituclo nalidad ” que m erecería m ayor atención, aunque se centra
m ás sobre el an álisis de los regím enes políticos que sobre las políticas

4 7 Ig u a lm e n t e hay q u e s e ñ a la r el e s fu e r z o re a liz a d o p o r el F o n d o d e C u lt u ra E c o n ó m ic a d e M é x ic o
p o r t ra d u c ir y p u b lic a r textos d e a u t o re s im p o rt a n t e s en el c a m p o c o m o G ia n d o m é n ic o M a jo n e en
19 97, A 3 ro n W ild a v s k y e n 19 9 8 o C h a rle s L in d b lo m e n 1 9 9 9 . S in e m b a rg o , su d ifu s ió n y c irc u la c ió n
q u e d ó lim it a d a a u n e s t re c h o c ír c u lo a c a d é m ic o y n o p a re c ía n te n e r u n a p e rt in e n c ia d ire cta p a ra la
in v e s t ig a c ió n en p o lít ic a e n A m é ric a Latina.

48 H a b ría q u e s e ñ a la r t a m b ié n , e n el c a s o d e C o lo m b ia , la o b ra p io n e ra d e V íc t o r M a n u e l M o n -
c a v o (1 9 9 0 ) q u e se in s c rib e e n la lín e a d e lo s e s t u d io s u r b a n o s d e s a rro lla d o s p o r la p e rs p e ctiv a
n e o rn a rx ista . C o m o d a t o re le va n te , v a le la p e n a m e n c io n a r q u e t o d o s e s t o s a u to re s tien en en
c o m ú n el h e c h o d e h a b e r re a liz a d o e s t u d io s d e p o s g r a d o s e n E u ro p a o en lo s E s t a d o s U n id o s y
p u e d e n s e r c o n s id e r a d o s c o m o u n o s “t r a s p a s a d o r e s ” .
AN DRÉ-N OEL ROTH DEUBEL

públicas, co n cebid as co m o variables dependientes de la estructuración

de los prim eros. A partir de allí, un creciente núm ero de libros y artículos
fueron p u blicad os a la par de la creación de program as académ icos y
asignaturas e specíficas49. Cabe m en cio n ar tam bién que estos libros de
textos retoman y presentan el enfoque de análisis de las políticas públicas
a partir del esq u em a clásico del ciclo de política. Solo Roth (2002) pre­
senta, adiclonaím ente, en uno de su s capítulos, las críticas form uladas
al ciclo de política por Sabatier y su m arco analítico alternativo (a cf) que
Roth aplicó al a n á lisis de la tra n sfo rm a ció n de la política am biental en
Colom bia (1999a). Sin em bargo, el an álisis de política, en térm in os de
investigación, sigue sien do hasta hoy una actividad m odesta, a pesar
de una p rod ucción creciente en los últim os años, básicam ente tesis
doctorales y de m aestría, casi siem p re enm arcada en una m etodología
descriptiva basada en el ciclo de política. Por otra parte, la evaluación
de política, si bien despierta un gran interés en los gobiernos, la ciu d a­
danía y la sociedad civil (o n g ), la p ro d ucció n estrictam ente académ ica
y politológica, por lo general se lim ita a u no s trabajos de grado y tesis
que carecen de fortaleza teórica, m etodológica y e m p írica50.
De hecho, en un contexto internacional de crisis econó m ica y
política neoliberal, tanto en C o lo m b ia co m o en gran parte de A m érica
Latina, el tem a de las políticas públicas fue a su m id o por la discip lina
económ ica y su nueva econo m ía institucional entonces en boga (Bu-
chanan, M ueller). Fue d esde las facultades de econo m ía (p or ejem plo
la de la U n iversid ad de los A ndes en C olom bia) que se difund ió y le­
gitim ó la transfo rm ación del Estado y la form ación de políticas desde
una perspectiva neoliberal y luego neoin stituclonal (en su versión m ás
''económ ica", ver m /ra), en sintonía con las perspectivas d om inantes en
las instancias internacionales ya m encionad as. La d iscip lina económ ica
vio abrirse ante su s ojos un ca m p o de intervención m uy am p lio con
la nueva econo m ía institucional y la teoría del p u b lic choice. El análisis
neopositivista y objetivista de la política encontró así en las facultades

4 9 V er la e v o lu c ió n d e la d is c ip lin a e n C o lo m b ia e n L eyva B o te ro S. (2 0 1 3 ).

5 0 H ay q u e s e ñ a la r la p u b lic a c ió n d e l texto d e S o la rte L. ( 2 0 0 4 ) , q u ié n p r o p o n e u n a ú lil s ín t e s is

de lo s d e b a t e s s o b re e v a lu a c ió n e n lo s E s t a d o s U n id o s . D e resto, p rá c t ic a m e n t e to d a la lite ra tu ra
d is p o n ib le s o b re e v a lu a c ió n e s p ro d u c id a p o r e c o n o m is t a s o p o r in s t it u c io n e s in t e rn a c io n a le s
c o m o el b io , el f m i u o n g 'S d e c o o p e r a c ió n al d e s a rro llo . V e r p o r e je m p lo B e rn a l R., P e ñ a . X., (2 0 1 1 ).
 E ST A DO , P O L Í T I C A P U B LI C A Y A N A L I S I S DE P O L Í T I C A S P U B L I C A S

de econo m ía un gran eco5'. C o m o ejem plo paradigm ático de esta s in ­

tonía intelectual está, en el caso colom biano, el recorrido profesional de
Eduardo W le sn er D urán. Econom ista de la U niversidad de los A ndes
y de la U niversidad de Stanford en los Estados U nidos, quien ocu p ó
en C o lom bia los cargos de m inistro de H acienda, director del D eparta­
m ento N acional de Planeación ( d n p ), se desem peñó com o fu ncio nario
del Fondo M onetario Internacional ( f m i ) y del Banco M undial y co m o
decano de la Facultad de Econom ía de la U niversidad de los Andes. En
1997, el DNP publicó un libro suyo titulado La efectividad de las políticas
pú blica s en C olom bia. U n análisis institucional, en el cual estableció un
verdadero program a de reform as a las políticas públicas co lo m b ia n as
desde una perspectiva neoinstitucional (ver tam bién Estrada, 2 005).
En C olom bia, los gobiernos nacionales se han Interesado particu­
larm ente por el desarrollo de la evaluación de las políticas. Este tema
ha sido liderado por el D epartam ento N acional de Planeación ( d n p )
en aplicación de la nueva C onstitución Política de 199152. A través de
Sinergia (Sistem a N acional de Evaluación de G estión y R esultados) y
de su D epartam ento de Evaluación ( d e p p ) se d isp u so de los recurso s
necesarios para el fom ento de la investigación evaluativa de los p rin ­
cipales program as y políticas del país. A poyándose sobre su s redes
acad ém icas y profesionales, tanto en las facultades de econo m ía del
país y del exterior, y en las agencias internacionales, el dnp pro m o vió y
financió una m etodología evaluativa “basada en evidencias e m p írica s"
con una preferencia casi exclusiva por los m étodos experim entales o
cuasi-experim entales. El desarrollo del program a de política social "Fa­
m ilias en a c ció n ” fue para el DNP el program a piloto para realizar una
investigación evaluativa de gran envergadura por su am bición, costo
y d uración ( d n p , 2 0 0 8 ). Se contrató a una institución de investigación
privada inglesa ( i f i ) para d irigir el proceso con la ¡dea de capacitar per­
sonal local. Igualm ente, hubo un gran fom ento y desarrollo a partir de
la prim era década del siglo xxi, de sistem as de m onitoreo y seg uim ien to

51 R e c o rd e m o s q u e s e g ú n la d e f in ic ió n d e un re c o n o c id o a u to r c o m o M u e lle r ( 2 0 0 3 ) , ^ teo ría del

p u b ííc ch oree c o n s is t e e n la a p lic a c ió n d e la te o ría e c o n ó m ic a a la po lítica .

52 A rt íc u lo 343. "L a e n t id a d n a c io n a l d e p la n e a c ió n q u e se ñ a le la ley, te n d rá a s u c a r g o el d is e ñ o y

la o rg a n iz a c ió n d e lo s s is t e m a s d e e v a lu a c ió n d e g e stió n y re s u lt a d o s d e la a d m in is t r a c ió n p u b lic a ,
tanto en lo r e la c io n a d o c o n p o lít ic a s c o m o co n p ro y e cto s d e in v e rsió n , e n las c o n d ic io n e s q u e ella
d e t e rm in e " ( C o n s t it u c ió n P o lítica d e la R e p ú b lic a de C o lo m b ia , 1991).
A N D R É - N O É L R O T H DE U BE L

en el país. Sin em bargo, aún hace falta un an álisis am plio del im pacto
real de estos esfuerzos de evaluación sobre la racionalización tanto de
las decisiones (¿se ha m ejorado el p roceso de tom a de decisio nes, la
racionalidad o su "calidad"?) com o del gasto (¿perm itió el d esarrollo
de políticas m ás “eficientes” ?) y de las institucio nes (¿se fortaleció la
com petencia de éstas y m ejoró el funcio nam iento de la dem ocracia?).
De hecho, los estudios realizados, en particular por el DNP, tienen los
m ism o s problem as señalados ya hace un cuarto de siglo, a pesar del
continuo refinam iento técnico y los e sfu erzo s m etodológicos, en p ar­
ticular con las nuevas posib ilid ad es que ofrece la inform ática: ceguera
conceptual y preferencia m arcada por el ajuste increm ental a corto plazo
(jann, 1999). Es decir no basta disponer, com o suele co n siderarse a
m enudo en las oficinas gubernam entales de form ulación y evaluación
de políticas, de habilidades en m icro eco n o m ía y estad ísticas y de una
serie de datos para perm itir tanto d iseño s adecuados de política pública
(es decir efectiva y eficiente) com o evaluaciones realm ente útiles.
En otras palabras, de acuerdo con lo ya m en cion ad o por A guilar
(2011) supra, el grueso de la práctica profesional y de la enseñanza
acad ém ica del an álisis de política p ú b lica en C o lo m b ia y A m érica
Latina se realiza desde perspectivas neopositivistas y, p rin cip a lm e n ­
te, a partir del neoin stitucionalism o de elección racional. D esde otra
o rilla id eo ló g ica, las p e rsp e c tiv a s c rítica s su e le n q u e d a r fre c u e n ­
tem ente atrapadas en un n e o m a rx ism o bastante tra d icio n a l. Esta
situación indica una baja penetració n de los d esarro llo s realizad os
en estas dos o tres últim as décadas en el ám bito del an álisis de las
políticas pú blicas (en p articu lar de las p e rsp ectivas co g n itivísta 53 y
postem piricistaM). Ese rezago se da a pesar de la existencia de inte­
resantes experiencias y prácticas institu cio nalizad as en relación a la
participación y gobernanza dem ocráticas y de una relativam ente im ­
portante aceptación en la academ ia de la perspectiva constructivista.

^3 Es d e s u b ra y a r el v a lio s o a p o rt e al a n á lis is d e la s p o lít ic a s p ú b lic a s re a liz a d o en 2 0 1 0 p o r la

P re s id e n c ia a rg e n tin a co n !a t ra d u c c ió n de la o b ra d e 2 0 0 7 d e S a b a tie r (e d .).

5-i H a y q u e s e ñ a la r a q u í el lib ro e d it a d o p o r R nth ( 2 0 1 0 ) , q u e in clu y e c o n t r ib u c io n e s d e e s t u d ia n ­

tes del D o c t o ra d o en E stu d io s P o lític o s y R e la c io n e s In t e rn a c io n a le s d e la U n iv e rs id a d N a c io n a l de
C o lo m b ia , s e d e B o gotá, y de o t ro s co le g a s , q u e sin t e t iz a n v a n a s p e rs p e c t iv a s d e a n á lis is re a liz a d a s
a p artir d e textos d e a u to re s c la v e s . La o b ra in clu y e a s í p r e s e n t a c io n e s d e la s p e rs p e c t iv a s p o s -
te in p iric is ta (F is c h e i, R o e), c o g n itiv a (M a jo n e , S ab atier, M u lle r ! y n e o in s t it u c io n a iis t a (O s t r o m ).