Acto y Procedimiento Administrativo 2019

MATERIAL DOCENTE
LA ACTUACIÓN FORMAL DE LA
ADMINISTRACIÓN:
ACTO Y PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Eduardo Cordero Q.
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Facultad de Derecho
Pontificia Universidad Católica de Valparaíso
2019
Material Docente: Acto y Procedimiento Administrativo
Prof. Eduardo Cordero Q.
INDICE
I. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... 5
II. LA ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN. CONCEPTO Y
CLASIFICACIONES ....................................................................................................................... 7
III. EL ACTO ADMINISTRATIVO............................................................................................ 9
§ 1. Derecho administrativo y Acto administrativo: el problema de su caracterización
9
§ 2. La conceptualización del acto administrativo ........................................................... 10
§ 3. El concepto de acto administrativo en Chile y sus características ........................ 12
§ 4. Clasificación de los actos administrativos.................................................................. 16
§ 5. Elementos del acto administrativo ............................................................................. 18
5.1. Elementos subjetivos...................................................................................................... 18
5.2. Elementos objetivos ....................................................................................................... 19
5.3. Elementos formales ........................................................................................................ 23
§ 6. Eficacia y extinción del acto administrativo.............................................................. 24
6.1. La eficacia del acto administrativo. Precisión conceptual......................................... 24
6.2. La eficacia de los actos administrativos ....................................................................... 25
a) Aspectos generales ........................................................................................................ 25
b) Los efectos del acto administrativo en el tiempo ..................................................... 26
c) La ejecución de los actos administrativos .................................................................. 30
6.3. La extinción de los actos administrativos ................................................................... 32
a) La extinción del acto administrativo por causas objetivas...................................... 33
b) La conducta del destinatario como causal de extinción .......................................... 33
c) La decisión de órganos públicos distintos de la Administración ........................... 34
d) La decisión de la Administración autora del acto..................................................... 34
e) El decaimiento del acto administrativo ...................................................................... 34
§ 7. La nulidad de los actos administrativos ..................................................................... 36
7.1 Introducción...................................................................................................................... 36
7.2. La base de los sistemas de nulidad: El principio de legalidad y la autonomía de la
voluntad ................................................................................................................................... 36
7.3. Nulidad, legalidad y proporcionalidad ......................................................................... 39
7.4. No toda ilegalidad produce la nulidad del acto administrativo ............................... 40
7.5. Las causales de nulidad del acto administrativo ........................................................ 42
a) La investidura irregular................................................................................................ 43
b) Incompetencia ................................................................................................................ 44
c) Ausencia o ilegalidad de los motivos .......................................................................... 45
d) Ilegalidad del objeto...................................................................................................... 46
e) La desviación de poder.................................................................................................. 46
f) Vicio de forma ................................................................................................................. 47
7.6. Una revisión del sistema de nulidad de los actos administrativos .......................... 47
7.7. A modo de síntesis .......................................................................................................... 49
IV. LA ACTIVIDAD UNILATERAL Y FORMALIZADA DE LA
ADMINISTRACIÓN: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO .............................. 50
§ 8. Introducción: acotación de la actividad jurídica unilateral y formalizada ............ 50
§ 9. El procedimiento administrativo: concepto y función ............................................. 53
2
§ 10. La regulación del procedimiento administrativo en Chile. Los antecedentes de la

Ley Nº 19.880 .............................................................................................................................. 56
10.1. El sistema de ordenación normativa del procedimiento administrativo: el
carácter básico y supletorio de la Ley Nº 19.880 .............................................................. 57
10.2. El ámbito objetivo y subjetivo de aplicación y sus límites ..................................... 60
10.3. Clasificación de los procedimientos ........................................................................... 61
§ 11. Los principios generales del procedimiento administrativo ................................... 64
11.1. Naturaleza de los principios del procedimiento administrativo y su
enumeración ........................................................................................................................ 65
11.2. Análisis particular de cada principio .......................................................................... 66
a) Principio de escrituración............................................................................................. 66
b) Principio de gratuidad .................................................................................................. 67
c) Principio de celeridad .................................................................................................... 68
d) Principio conclusivo ...................................................................................................... 69
e) Principio de economía procedimental......................................................................... 70
f) Principio de contradictoriedad ..................................................................................... 70
g) Principio de imparcialidad ........................................................................................... 72
h) Principio de abstención ................................................................................................ 73
i) Principio de no formalización, de conservación y trascendencia ............................ 76
j) Principio de inexcusabilidad ......................................................................................... 77
k) Principio de impugnabilidad ........................................................................................ 77
l) Principios de transparencia y publicidad .................................................................... 79
§ 12. Los sujetos de la relación procedimental o partes en el procedimiento ................ 81
12.1. La Administración actuante: abstención y recusación ........................................ 81
12.2. Los interesados: capacidad y representación ............................................................ 81
a) La condición de interesado y sus clases ..................................................................... 81
b) La capacidad jurídica y de obrar ................................................................................. 83
c) La actuación personal y la representación ................................................................. 85
§ 13. Actuaciones pre procedimentales: información previa y medidas provisionales . 85
13.1 Período de información previa ..................................................................................... 85
13.2. Las medidas provisionales ........................................................................................... 86
§ 14. El inicio del procedimiento .......................................................................................... 87
14.1. Iniciación de oficio ........................................................................................................ 88
14.2. Iniciación a instancia del interesado .......................................................................... 88
a) Los supuestos en que procede: las posiciones desde las que cabe incoar la
actuación de la Administración ........................................................................................ 88
b) La formalización de pretensiones ante la Administración: la solicitud; sus
requisitos formales y materiales ...................................................................................... 89
c) La presentación de la solicitud .................................................................................... 90
d) Los formularios y sistemas normalizados de solicitudes ........................................ 90
e) Las deficiencias y defectos en las solicitudes ............................................................. 91
§ 15. La ordenación del procedimiento: los plazos y su cómputo .................................... 92
15.1. La ordenación de la tramitación del procedimiento ................................................ 92
15.2. Los términos y los plazos ............................................................................................ 93
§ 16. La instrucción del procedimiento................................................................................ 94
16.1. Actos o diligencias instructorios típicos de la Administración: la prueba y
los informes ............................................................................................................................. 95
a) Prueba.............................................................................................................................. 95
3
b) Informes .......................................................................................................................... 96
16.2. Los actos o diligencias instructorios típicos de los interesados en el
procedimiento: información pública .................................................................................... 97
c) Otros actos o diligencias de instrucción: las alegaciones y la audiencia ............ 101
§ 17. El término o finalización del procedimiento .......................................................... 103
17.2. La terminación normal.............................................................................................. 103
a) La terminación por acto unilateral: resolución expresa y presunta (silencio
administrativo) ................................................................................................................ 103
b) La terminación anormal: supuestos ......................................................................... 104
§ 18. El silencio administrativo: formas, requisitos, efectos y acreditación ................ 106
a) Consideraciones generales ........................................................................................ 106
b) El presupuesto legal de la técnica: la obligación legal de resolver todo
procedimiento administrativo ....................................................................................... 106
c) Condiciones para que opere el silencio administrativo ......................................... 107
d) Clases de Silencio: Silencio Positivo y Negativo ................................................... 107
d) Efectos del silencio administrativo .......................................................................... 109
4
I. INTRODUCCIÓN
La regulación legal con carácter general del acto y el procedimiento administrativo en

Chile es reciente y ha tenido lugar en el marco de una serie de modificaciones que se han
introducido en los últimos veinte años para implementar una política de modernización del
Estado1, que permita transparentar el ejercicio de la función pública y fortalecer los
mecanismos de participación y el derecho de los ciudadanos a la información pública2, a
partir de una preocupación creciente frente a los fenómenos de corrupción y de
desprestigio de los gobiernos y de la clase política3.
Estas circunstancias han permitido un salto sustancial del régimen administrativo en

nuestro país, el cual ha sufrido durante largas décadas la falta de una legislación común e
íntegra que se hiciera cargo de la organización, los procedimientos y las formas de
actuación de la Administración, agravado por la ausencia de una jurisdicción contenciosa-
administrativa, que sólo fue asumida por los tribunales del fuero común a comienzos de la
década de los noventa4. Con anterioridad, el Derecho administrativo era sólo la normativa
doméstica o interna de la Administración, centrada en el régimen de los funcionarios y en
regulaciones dispersas y heterogéneas que otorgaban un amplio margen de
discrecionalidad a la autoridad y en donde prácticamente no se reconocían derechos a los
ciudadanos5. Aquello permite explicar el importante rol que le ha tocado asumir a un
órgano administrativo, como es la Contraloría General de la República, que mediante el
control de legalidad preventiva de ciertos actos administrativos y en el ejercicio de su
facultad dictaminadora, ha ido perfilando un Derecho administrativo anclado en la
tradición de la Europa continental del regimen administratif.
Esta particular circunstancia puede llamar la atención si se considera el rol preponderante

que tiene la iniciativa privada y los fuertes procesos de desregulación experimentados a
partir de la década de los ochenta6. Sin embargo, aquel proceso no fue acompañado de una
normativa general administrativa que reconociera a los ciudadanos derechos mínimos en
los procedimientos administrativos. Las grandes reformas de aquella época miraron con
prejuicio la estructura tradicional de la organización y los procesos administrativos
1 Propuestas de la Comisión Nacional de Ética Pública (1994), que dio lugar a la Ley Nº 19.653 de 1999,
sobre probidad administrativa aplicable de los órganos de la Administración del Estado; Agenda de
probidad. Sin embargo, el principal antecedente es el Acuerdo político legislativo para la modernización del
Estado la transparencia y la promoción del crecimiento (2003), entre el gobierno y la oposición debido a una
serie de hechos de corrupción que llevaron a una revisión de las normas sobre gasto electoral, compras en el
sector público y procedimiento administrativo.
2 La publicidad reconoce avances importantes en la jurisprudencia de Contraloría a través del dictamen Nº
49.883, de 2004; de la CIDH en el caso “Claude y otros con Chile” y del Tribunal Constitucional mediante su
sentencia Rol Nº 643, junto con el Instructivo Presidencial Nº 8/2006, entre otros, que dieron paso a
importantes cambios. Así, en el año 2005 se modificó la Constitución, mediante la Ley Nº 20.050,
incorporando en el artículo 8º una norma sobre de probidad, transparencia y publicidad, y en el año 2008
entra en vigencia la Ley Nº 20.285, de 2008, sobre Acceso a la información pública.
3 Al respecto se puede consultar el índice de percepción de la corrupción elaborado por Transparencia
Internacional: https://www.transparency.org. En los últimos diez años Chile ha experimentado un leve

descenso en este ranking, con una tendencia que se ha mantenido en los últimos cinco años.
4 Véase Pantoja Bauzá, 2001 y del mismo autor 2005: 27-70. También se puede consultar Ferrada Bórquez y
Bordalí Salamanca, 2008, y Ferrada Bórquez, 2011: 251-277.

5 Véase Varas C., 1940; Jara Cristi, 1948; y Silva Cimma, 1968.
6 Al respecto se puede consultar Larraín B. y Vergara M., 2000, y Aróstica, 1995: 239-261.
5
realizados bajo la lógica de la europea continental y, especialmente, dentro de la idea del

servicio público. A su vez, se optó por seguir el modelo norteamericano, bajo la premisa de
la subsidiariedad como criterio rector de la intervención del Estado en las actividades
productivas, con acciones jurisdiccionales sencillas y eficaces, alejadas del peso de la vieja
jurisdicción administrativa. La desregulación es la liberalización, y las relaciones del
Estado con los ciudadanos se cumple de una forma más directa y simple, con amplios
espacios de actuación alejados de la burocracia y los lentos trámites administrativos. En
este caso, se estructura un Derecho administrativo que mira con reticencia el modelo
“autoritario” clásico de origen francés, y se trata de construir a partir de una mirada
centrada en la posición del particular, justificada muchas veces en el viejo modelo inglés7.
Ahora bien, un sistema construido sobre la base de la desregulación, necesariamente

plantea serios problemas respecto de los procedimientos y en el diseño institucional. El
control jurisdiccional de la Administración no se podía edificar sobre la base de acciones
cautelares -como sucedía con la acción de protección o amparo ampliado de derechos
constitucionales— y la regulación de la actividad formal de la Administración demandaba
necesariamente de normas más acabadas y de mayor densidad prescriptiva.
En dicho contexto, y al alero de la contingencia política, se dicta en mayo de 2003 la Ley

Nº 19.880 (en adelante LBPA), que regula las bases de los procedimientos que rigen a los
órganos de la Administración del Estado, estableciendo las normas generales o comunes
que regulan el procedimiento administrativo, así como disposiciones sustantivas relativas
al acto administrativo (concepto, características, efectos e impugnación). La lectura de este
cuerpo legal no plantea mayores sorpresas8, toda vez que en su contenido se recoge buena
parte de la tradición jurídica europea, que ya era predominante en Latinoamérica, bajo la
pluma del legislador positivo español. En efecto, buena parte de sus preceptos reproducen
la ya derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y, como no puede
ser de otra forma, de su antecesora, esto es, la Ley de Procedimiento Administrativo de 17
de julio de 1958. Algunas novedades se pueden apreciar respecto de la regulación es una
larga lista de principios que rigen el procedimiento, la positivización del concepto clásico
de acto administrativo, la introducción de la invalidación como forma de extinción de estos
actos y algún recurso extraordinario, como ocurre con la revisión.
Por su parte, tampoco se innovó demasiado respecto de los trabajos que se venían
realizando desde hace más de cuarenta años, como fue un proyecto redactado por la
Comisión Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA) nombrada por la Junta de
Gobierno luego del golpe de Estado de 1973 y que contó con la asesoría de juristas
españoles9. Además, también se debe destacar un proyecto de ley presentado por el
7 Ferrada Bórquez, 2000: 99-138.

8 Así se puede comprobar en los trabajos de Soto Kloss, 2003: 92-103, posteriormente recogido en su obra
Soto Kloss, 2010: 862 pp. En el mismo sentido, Jesús González Pérez sostuvo que la LBPA chilena “[…] se
enmarca en la corriente legislativa que inició la Ley española de 1958. Es, por tanto, una Ley que rebasa con mucho lo
estrictamente procedimental y ofrece una completa regulación del régimen jurídico de la actuación administrativa.”, en:
González Pérez, 2003: 368. También son interesantes los trabajos de Cordero Vega, 2003: 228 pp. y Cordero
Vega, 2010: 325-355.
9 Esta Comisión fue creada por el Decreto Ley Nº 212, de 17 de diciembre de 1973, y contó con la asesoría de
Francisco González Navarro. Las conclusiones se pueden encontrar en CONARA, Seminario Nacional sobre
Procedimientos Administrativos, Santiago, Chile, 1980, que contiene un documento anexo sobre la “Misión
6
Presidente Patricio Aylwin en 1992, cuya discusión no tuvo avances sustanciales, siendo
archivado de forma definitiva en el año 200010.
Cabe recordar sobre esta materia que el primer cuerpo legal en América Latina es de 1972,
y corresponde a la Ley Nº 19.549, de Procedimientos Administrativos de Argentina,
reformada por la Ley Nº 21.686. Anteriormente existía un Reglamento de Normas
Generales de Procedimiento Administrativo dictado en el Perú en el año 1967, que fue
elevado a rango de ley en 1992, posteriormente reemplazado por la actual Ley Nº 27.444,
del Procedimiento Administrativo General11. Ambos textos legales marcan un arco de
tiempo en la dictación de diversas leyes de procedimiento administrativo en la región, que
en su parte gruesa sigue la misma tendencia en cuanto a su contenido 12.
Así, hemos llegado tarde a este proceso de “codificación del procedimiento administrativo”,
como lo denomina Allan Brewer-Carias13, pero rápidamente nos hemos puesto al día, ya
que el novel cuerpo legal dictado en el año 2003 ha calado de forma profunda en la cultura
jurídica de las autoridades, jueces, funcionarios y ciudadanos, demostrando una enorme
eficacia.
II. LA ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN. CONCEPTO Y

CLASIFICACIONES
La Administración del Estado está llamada a cumplir un sinnúmero de funciones, todas

ellas muy diversas y heterogéneas, que no resulta posible de reducir a una categoría
unitaria, lo que además da prueba de las dificultades que ha plantado la conceptualización
del Derecho administrativo14.
realizada en Chile durante los días 1º al 31 de octubre de 1979 por Francisco González Navarro”. También
se puede ver un análisis de la materia en el trabajo de Soto Kloss, 1982: 79-94, y Montt Oyarzún, 2002: 118-
133.
10 Mediante el Mensaje Nº 425-323, de 6 de mayo de 1992, el Presidente de la República Patricio Aylwin
Azócar envió al Senado un proyecto de ley sobre la base de los procedimientos administrativos. El proyecto
fue tramitado mediante el Boletín 683-06 y fue archivado en el año 2000 mientras se encontraba en primer
trámite constitucional.
11 Recientemente modificada por el D.L. Nº 1272, de 21 de diciembre de 2016.
12 A estas disposiciones debemos sumar las Normas Generales de actuación administrativa de Uruguay,
aprobadas por el D. 500/1991 (con 239 artículos), que sustituyeron al D. 640/1973; la Ley de Honduras
aprobada por el Decreto Nº 152-87, de 28 de septiembre de 1987; la Ley General de la Administración
pública de Costa Rica de 1978; en Colombia se incorporó la regulación de los procedimientos administrativos
en la reforma que se efectuó al Código Contencioso-Administrativo de 1984; la Ley Orgánica de
procedimientos administrativos de Venezuela, de 1 de julio de 1981; la Ley Nº 9784/99, de 29 de enero de
1999 que regula el procedimiento administrativo en el ámbito de la Administración pública federal en Brasil
(con una influencia portuguesa) y la Ley de procedimiento administrativo de Bolivia, de 22 de abril de abril
de 2002. Más detalles sobre la reglamentación de los procedimientos administrativos en Hispanoamérica
véase a González Pérez, 2003: 362.
13 Brewer-Carías, 2011: 47-76. También se pueden ver de este autor Brewer-Carías, 1989: 255-435;Brewer-
Carías, 1990; Brewer-Carías, 1992; Brewer-Carías, 2003; Brewer-Carías, 2009: 163-199, y Brewer-Carías,
2012: 959-994.
14 Sobre esta materia, sólo basta recordar la discusión entre el concepto orgánico y funcional de
Administración pública, a fin de determinar los contornos en la aplicación del Derecho Administrativo. Si
bien nuestro ordenamiento sigue en principio un concepto orgánico (LBGAE), existen algunos
pronunciamientos de la Corte Suprema y el Consejo para la Transparencia que tienden a hacer una
aplicación de una concesión funcional. Véase Cordero, Eduardo (2017): Administración, Derecho Administrativo
y sus principios fundamentales, Valparaíso, PUCV, pp. 3-6.
7
Sin embargo, la doctrina tiende a clasificar la actuación de la Administración con dos

finalidades muy precisas.
a) Primero, con el objeto de establecer el régimen jurídico aplicable, para lo cual se

distingue entre actividad formal y actividad material o técnica de la Administración.
La actividad formal corresponde a aquella que se expresa a través de actos que
producen efectos jurídicos respecto de terceros, ya sea creando, modificando o
extinguiendo situaciones jurídicas, siendo su principal manifestación el acto
administrativo y las actuaciones necesaria para su dictación, integradas bajo el
concepto de procedimiento administrativo. Una variante lo constituye la acción
concertada mediante convenios y contratos administrativos. Por su parte, la
actividad material, real o técnica, tradicionalmente se ha señalado que es aquella cuya
relevancia jurídica es mediata o indirecta15, y que comprende las actuaciones
materiales u operaciones técnicas realizadas en ejercicio de la función
administrativa16. Muchos de estos actos son en ejecución de una decisión formal
previa, pero también una gran mayoría no reconoce un acto administrativo
anterior, como sucede en las tareas de vigilancia, inspección, investigación o
prestaciones directas, como la educación o la salud. La importancia de la distinción
dice relación con las normas que le resultan aplicable a una y otra, especialmente
en lo que dice relación con el procedimiento, los medios de impugnación y la forma
en que se enfrentan las manifestaciones al margen de la ley (nulidad y
responsabilidad).
b) Por otra parte, y con una finalidad sistematizadora, se atiende al contenido

sustancial de la actividad, haciendo una clásica separación entre actividad de servicio
público, destinada a garantizar ciertas prestaciones de forma regular y continua a la
comunidad; actividad de policía u ordenación, que tienen por finalidad adoptar
medidas de limitación de la libertad y propiedad de los ciudadanos con la finalidad
de mantener el orden público, concepto que cada vez se ha ido ampliando a
diversos materias como salubridad pública, urbanismo, medio ambiente, mercados
financieros, etc. Por último, se encuentra la actividad de fomento o promoción, que
tienen por objeto generar incentivos en la población para estimular el desarrollo de
determinada actuaciones y fines, como en las artes, la ciencia o el deporte17.
15 Así se señala que se trata de funciones, tareas o cometidos, que se cumplen normalmente observando las
reglas (no siempre, ni normalmente, objeto de regulación o formalización jurídico, menos aún de forma
completa) técnicas o facultades propias de aquellas. Véase Parejo Alfonso, 2003: 638.
16 Gordillo, 2011: III-17.
17 El análisis tradicional, en perspectiva jurídica, de las formas de actuación de la Administración se ha
centrado en la triada de actividades descritas por Luis Jordana de Pozas en 1949 y que distinguía entre
actividad de policía, actividad de servicio público y actividad de fomento. Véase Jordana de Pozas, L.,
“Ensayo de una teoría de fomento en el Derecho administrativo”, en Revista de Estudios Públicos, Nº 48, 1949,
pp. 41-54. Dicha clasificación tuvo particular éxito en la doctrina española, al punto que hasta el día de hoy
es de uso habitual y sólo ha sido objeto de algunos matices o de la incorporación de una cuarta o quinta
categoría. Así, se hablaba además de la gestión industrial o económica (Villar Palasí, J. L., “La actividad
industrial del Estado en el Derecho administrativo”, Revista de Administración Pública, Nº 3, 1950, pp. 53-
129); de la actividad de planificación (Ariño, nota 6, p. 296) o de actividad arbitral (Parada, J. R., “Arbitraje y
derecho administrativo. La actividad arbitral de la Administración”, en Revista Galega de Administración
Pública, Nº 23, 1999, pp. 13-43). Por tal razón, no debe extrañar que nuestra doctrina también haya seguido
esta distinción para dar cuenta de la actividad material que realizan los órganos de la Administración del
8
Ahora bien, nuestro estudio va a comenzar con el análisis de la actuación unilateral y

formal de la Administración que se expresa a través del acto y el procedimiento
administrativo.
III. EL ACTO ADMINISTRATIVO
§ 1. DERECHO ADMINISTRATIVO Y ACTO ADMINISTRATIVO: EL PROBLEMA DE SU

CARACTERIZACIÓN
Bien es sabido que el hito de referencia en las bases del Derecho administrativo actual nos
remonta a la consagración de principios liberales que dieron sustento al modelo del Estado
de Derecho y que marca el punto de inflexión respecto del antiguo régimen. Sin embargo,
también es generalmente aceptado que los cambios políticos, sociales y económicos no son
tan abruptos como muchas veces se nos presentan y lo cierto es que el paso desde el
antiguo régimen al Estado liberal no fue la excepción. Así, existen un conjunto de
elementos del Estado absoluto que perduran como una suerte de lastre histórico que
subyacen en las instituciones políticas, lo cual tiene una incidencia necesaria en nuestra
disciplina. De esta forma, el Derecho administrativo no se construye y edifica
exclusivamente sobre bases liberales, sino que recoge una serie de elementos que lastran
su configuración y que le dan un marcado carácter autoritario heredado del absolutismo.
En este sentido, existe un acuerdo en entender que el Derecho administrativo se forma en

base a un conjunto de compromisos que buscan la permanencia de ciertos poderes previos
a la revolución liberal, pero sujetos o encauzados bajo los moldes del nuestro modelo del
Estado de Derecho que se está formando. Así, se configura una administración con
poderes normativos, jurisdicción especial y con una posición privilegiada frente a los
Tribunales, la cual se resume bajo el concepto de autotutela, lo que le permite crear,
modificar o extinguir situaciones jurídicas de terceros aún en contra de su voluntad y sin
la intervención de los órganos jurisdiccionales y, al mismo tiempo, poder ejecutar de oficio
tal decisión, alterando el estado material de cosas existentes.
Esta posición privilegiada se ha de manifestar en la forma de ejercer el poder público, bajo

la figura de las potestades públicas, y en su concreción formal, constituidas en este caso
por el acto administrativo, que pasa a ser un trasunto o expresión de esta particular
posición que ostentan los órganos que integran la Administración del Estado. Esto es lo
que se hace que la eficacia de estos actos, su forma de extinción y su ejecución demanden
un análisis particular desde una óptica distinta, lo cual debe tener como premisa el
concepto y caracterización del acto administrativo, así como la forma en que se construye
por parte de nuestra doctrina y legislación18.
Estado, con el objeto de explicar las formas y técnicas con las cuales se relaciona con los particulares. Véase
Camacho Cépeda, G., “La actividad sustancial de la Administración del Estado”, en Pantoja Bauzá, R. (coord.),
Tratado de Derecho administrativo, T. IV, Santiago, Abeledo Perrot, 2010.
18 Sobre el particular, resulta de interés leer los trabajos del profesor Eduardo Soto Kloss en donde cuestiona
este privilegio, en particular se puede consultar su artículo (2001): Solve et repete. Notas sobre un resabio
absolutista en el Estado constitucional de Derecho, en Ius Publicum, No 6, 2001, pp. 79-100, en especial pp. 79-82.
También se puede consultar su trabajo (1980): La ejecución del acto administrativo (Suspensión y revocación). en
“El Derecho administrativo en Latinoamérica”, Bogotá: Instituto Internacional de Derecho administrativo
Latino, 1980, pp. 3-33.
9
De este modo, uno de los puntos centrales que da cuenta de la forma que adopta el
Derecho administrativo moderno se expresa a través del concepto de acto administrativo,
en donde se condensa y manifiesta la particular posición que adopta la Administración
frente al Derecho, el conjunto de privilegios o prerrogativas que se le reconocen y, a su
vez, la forma en que se concreta su relación con los particulares.
§ 2. LA CONCEPTUALIZACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
A pesar del carácter capital que el acto administrativo, no existe en la doctrina un acuerdo
o concepto básico que permita nuclear sus características fundamentales. Cabe sólo
recordar que desde su primera formulación en las postrimerías del siglo XVIII se ha
asistido a una suerte de propuestas conceptuales de difícil unificación. A este hecho se debe
agregar una dificultad adicional, como el crecimiento y heterogeneidad de la actividad
desplegada por la Administración del Estado, lo cual hace imposible reducir todo este
cúmulo de actuaciones a una categoría única.
No obstante, en esta materia nos podemos encontrar con dos caminos básicos que ha
seguido la doctrina y jurisprudencia para definir el acto administrativo: uno de carácter
instrumental y otro sustancial.
En primer lugar, nos encontramos con un concepto de marcado carácter instrumental, que
sólo pretende deslindar la competencia entre los Tribunales que ejercen la jurisdicción
común frente aquellos que les corresponde ejercer una jurisdicción especial contencioso-
administrativa. La forma de resolver este problema estrictamente competencial fue
recurrir a un concepto amplio de acto administrativo, capaz de abarcar la mayor cantidad
de manifestaciones del actuar jurídico y material de la Administración pública y que se
expresa en el conocido concepto formulado por MERLIN, quien entiende al acto
administrativo comprensivo de las decisiones de la autoridad administrativa, una acción o
un hecho de la Administración que tiene relación con sus funcione19.
En segundo término, nos encontramos con conceptos o categorías sustanciales, esto es,
aquellas que tratan de caracterizar el acto administrativo sobre la base a elementos
distintivos, que permitan distinguirlos de otros tipos de actos que producen efectos en el
mundo jurídico. En este sentido, encontramos los esfuerzos realizados por la dogmática
alemana y francesa de fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX, las que destacaron
como elemento definidor de tal categoría su carácter singular y autoritario, que permite
separarlo de otros actos de autoridad que tienen un carácter normativo y del negocio
jurídico, basado en la libre voluntad de las partes concurrentes. Así, Otto MAYER
entendió que el acto administrativo no era sino un acto de autoridad, semejante a una
sentencia judicial, pero que emana de los órganos que integran la Administración, y que
tienen por objeto aplicar a un caso particular una norma previa de carácter general20. Por
su parte, el máximo representante de la doctrina administrativista francesa, Maurice
Hauriou, perfiló el concepto en torno a su carácter decisorio y ejecutivo (sería una décision
éxécutoire), que no sólo innova en el mundo jurídico y material, sino que también está
19 MERLIN, M. (1812): Répertoire universel et raisonné de jurisprudence, 4e édition corrigée. Paris: chez Garnery.
20 MAYER, Otto (1949): Derecho administrativo alemán. T. I, Buenos Aires: Desalma, 1949, p. 125 y ss.
10
dotado por sí mismo de la fuerza de obligar21. De esta forma, el acto administrativo se

integró dentro de las formas que utiliza la Administración para adoptar sus decisiones, en
el marco que de lo se ha denominado procedimiento administrativo. Estas ideas llevaron a
asumir con mayor fuerza la comparación realizada con los actos jurisdiccionales, ya que al
sostener que la sentencia es fruto de un proceso judicial, el acto administrativo también
debe ser el resultado de un conjunto concatenado de actos, esto es, de un procedimiento
administrativo.
Sin embargo, dentro de esta segunda corriente, sin lugar a dudas que la que mayor
influencia la ha ejercido la noción construida desde el conceptualismo jurídico alemán en la
segunda mitad del siglo XIX en el ámbito del Derecho privado. Así por lo demás lo
sostenía el gran maestro alemán Paul Laband al señalar que: «La tarea científica de la
dogmática de un determinado Derecho positivo consiste en la construcción de institutos jurídicos, en
la reducción de las singulares proposiciones jurídicas a conceptos más generales y, por otro lado, en
la deducción de las consecuencias resultantes de tales conceptos»22. Si bien este método marco las
bases del conceptualismo positivista en el ámbito del Derecho público alemán, no fue sino
la doctrina italiana la que desarrolló un concepto de acto administrativo en base a estos
cánones, que encontró en la pluma de Guido Zanobini su mejor expresión y, al mismo
tiempo, su mayor proyección en la doctrina continental europea y en Latinoamérica: el acto
administrativo sería cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio
realizada por un sujeto de la Administración pública en ejercicio de una potestad administrativa 23.
Esta influencia no sólo llegó al ámbito conceptual, sino que se proyectó en la forma de
comprender y tratar cada uno de los tópicos del acto administrativo bajo la sistemática
seguida respecto de la figura que tuvo como modelo, esto es, el negocio jurídico. De esta
forma, se ha estudiado junto al concepto las distintas clasificaciones que puede dar lugar el
acto administrativo, se diseccionarán de forma abstracta cada una de sus partes para dar
lugar al estudio de sus elementos y terminar explicando su forma de configuración
anómala bajo el análisis de la invalidez o nulidad, es decir, siguiendo el plan adoptado por
el pandectismo alemán.
Sin embargo, este concepto tiene el defecto de abarcar apenas una parte de la amplia gama
de formas que adopta la actuación de la Administración, la cual van desde actos sujetos al
Derecho administrativos (v.gr. una expropiación) hasta actos que se encuentran sometidos
al Derecho privado (v.gr. venta de un bien fiscal). A su vez, dentro de los primeros
encontramos algunos que tienen un carácter formal, ya sean que surjan dentro de un
procedimiento administrativo (v.gr. una sanción administrativa, una concesión, una
expropiación) o al margen del mismo (v.gr. emisión de un certificado de nacimiento),
frente a lo que constituyen actuaciones de carácter material (v.gr. la detención de un
delincuente o la operación de un paciente en hospital público).
El concepto de acto administrativo analizado se limita a aquellos actos sometidos al

Derecho administrativo y que son parte de la actuación formal que da lugar un
21 HAURIOU, M. (2002): Précis de droit administratif et de droit public. Paris: Dalloz, (reimpresión de la 12a ed.,
publicada por Sirey en París, 1933).
22 LABAND, Paul (1911): Das Staatsrecht des Deutschen Reiches. 5a ed. vol. I. Tübingen: Scientia Verlag Aalen,
1911, p. IX y ss.
23 ZANOBINi, Guido (1958): Corso de Diritto Amministrativo. Vol. I, Milano: Guiffré, 1958, p. 243. 
11
procedimiento administrativo, ya sea que constituyan actos destinada a dar curso al mismo
(actos de trámites) o que pongan fin al mismo (acto terminal). Por tanto, queda fuera del
mismo todas las actuaciones regidas por el Derecho privado24, así como las actuaciones
sometidas al Derecho administrativo, pero que se generan al margen de un procedimiento
formal o constituyen una simple actuación material.
§ 3. EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO EN CHILE Y SUS CARACTERÍSTICAS
Nuestra doctrina desde antiguo ha seguido la concepción pandectística o de negocio

jurídico de acto administrativo. Así aparece en las obras de Manuel Jara Cristi, quien
define el acto administrativo como un acto jurídico y como tal una manifestación de
voluntad destinado a producir una situación jurídica 25, mientras que Guillermo Varas
entendía que era una forma especial de acto jurídico 26, hasta que abiertamente se recoge el
concepto formulado por Zanobinni en un conocido trabajo de Rolando Pantoja: acto
administrativo es una declaración de voluntad, de conocimiento, de juicio o de
razonamiento, formulada por un administrador en ejercicio de una potestad
administrativa27.
Por su parte, la jurisprudencia de Contraloría ha seguido igual criterio al sostener que el

acto administrativo es “[…] toda declaración de voluntad general o particular de un órgano
administrativo, en función de una potestad administrativa y que tiene por finalidad decidir o emitir
juicios sobre derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de particulares frente a
él”28.
Ahora bien, en esta materia nuestro legislador continúo con esta tendencia —que no es
común en los ordenamientos comparados29–, y en la Ley No 19.880, que establece las
24 Lo señalado es sin perjuicio de la conocida figura de los actos separables, la cual se presenta en aquellas
actuaciones que se rigen por el Derecho privado, como la venta de un bien fiscal, pero que está precedido de
un acto administrativo, producto de una decisión formal adoptada por la Administración en orden a realizar
dicha venta. En este caso, la venta está sometida al Derecho común, mientras que el acto administrativo
estará sometido plenamente a las normas del Derecho administrativo, tanto en su contenido, como a las
formas de impugnación del mismo. Se puede consultar los trabajos del profesor Eduardo Soto Kloss, en
particular su artículo (2001): La noción de acto administrativo en el derecho chileno, una perspectiva sustancial, en
Ley No 19.880, sobre procedimientos administrativo. Conferencias, Santo Tomás de Aquino. Santiago:
Universidad Santo Tomás, pp. 33-44. Por su parte, también es referencia obligada sobre la materia la obra de
PANTOJA BAUZÁ, Rolando (1960): Concepto de acto administrativo, Santiago: Jurídica de Chile.
25 JARA CRISTI, Manuel (1948): Manual de Derecho Administrativo, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, p.
116.
26 VARAS, Guillermo (1940): Derecho Administrativo, Santiago, Nascimiento, p. 253.
27 PANTOJA (1960), p. 24.
28 En el mismo sentido, señala que “[…] para que estemos en presencia de un acto administrativo se requiere lo
siguiente: 1.- que exista una declaración de voluntad; 2.- que dicha declaración emane de un órgano administrativo; 3.-
que el órgano emisor sea competente para expedirla; 4.- que el acto implique una decisión tendiente a producir un efecto
jurídico; 5.- que recaiga tanto en derechos, deberes o intereses de las entidades administrativas o sobre derechos y deberes
de particulares frente a la Administración”. Véase Dictamen Nº 5.380, de 2000.
29 Así ocurre con la Ley de Procedimiento Administrativo de la República Federal Alemana de 1976, cuya
última modificación data del año 2003, en su parágrafo 34 da un concepto de acto administrativo señalando
que es “[…] toda disposición, resolución u otra medida de autoridad adoptada por un órgano administrativo y
dirigida a la regulación de un caso particular en el ámbito del Derecho público, con efectos inmediatos en el exterior”.
Por su parte, en el Perú la Ley Nº 27.444, de 10 de abril de 2001, define el acto administrativo como “[…]
las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos
12
Bases de los Procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la
Administración del Estado (en adelante LBPA) nos entrega un concepto de acto
administrativo, codificando las normas que lo regulan.
La particularidad es que se trata de una definición que coincide básicamente con los actos
de carácter formalizados (y preferentemente, aunque no de manera excluyente, en los que
se producen en el marco del procedimiento administrativo y que le ponen fin), muy
apegada por lo demás al concepto dado por el Guido Zanobini. En tal sentido, el artículo
3º LBPA establece que:
“Para efectos de esta ley se entenderá por acto administrativo las decisiones formales que
emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones
de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública. [...] Constituyen, también,
actos administrativos los dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o conocimiento
que realicen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus competencias”.
No obstante, también se le reconoce al acto administrativo el carácter de acto autoritario,

tal como lo había concebido la doctrina francesa a partir de Maurice HAURIOU y Otto
MAYER. Así, el inciso final del artículo 3° LBPA dispone que:
“Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad

frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio
por la autoridad administrativa [...]”.
Este apartado de la ley no sólo le da un carácter particular al acto administrativo, sino que
viene a proyectar la particular posición que tiene la Administración frente al Derecho y los
Tribunales de Justicia, en el cumplimiento de sus funciones. Además, también viene a dar
cuenta de la forma o sentido que adopta nuestro Derecho administrativo, anclado con la
tradición de la Europa continental.
Lo anterior descarta una concepción meramente procesal o formal, que tiene especial
importancia en los sistemas que han adoptado un sistema dual de jurisdicción, vale decir,
en donde existe una jurisdicción contencioso-administrativa junto a una jurisdicción
ordinaria o común, con el objeto determinar la competencia de los tribunales de justicia
que han de conocer de la actividad administrativa. En este sentido, lo normal es que este
concepto abarque la totalidad de las actuaciones administrativas que enumeramos en el
epígrafe precedente, siempre que se hallen sometidas al Derecho administrativo. Sin
embargo, nuestro sistema carece de una jurisdicción contencioso-administrativo general,
de forma que el concepto de acto administrativo no viene a cumplir ninguna función desde
el punto de vista de la competencia de los tribunales30.
jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta” (artículo
1.1).
30 Este es un tema capital en los sistemas de la Europa continental, a tal punto que autores como Ramón
Parada sostenga que el único concepto válido sea el del carácter procesal. Véase PARADA, Ramón (2002):
Derecho administrativo. Parte general. 13a ed. T. I, Madrid: Marcial Pons, pp. 92 y ss. Sin embargo, esto no ha
impedido el desarrollo de un concepto sustancial en España, especialmente de la mano de autores como Raúl
Bocanegra. Véase BOCANEGRA SIERRA, Raúl (2004): Lecciones sobre el acto administrativo. 2a ed., Madrid:
Thomson Civitas, y (2005): La teoría del acto administrativo. Madrid: Iustel, 2005.
13
En definitiva, nuestro concepto de acto administrativo viene determinado por el

legislador, limitando su alcance a las actuaciones formales de la Administración regidas
por el Derecho administrativo y en el marco de un procedimiento administrativo. Además,
podemos señalar que en tal sentido el acto administrativo tiene las siguientes
características:
a) Es una decisión formal, lo cual exige como mínimo que el acto conste por escrito y
sea suscrito por la autoridad competente, cumpliendo los demás requisitos formales
previstos por la ley, entre los cuales destaca su fundamentación.
b) Emana de un órgano que forma parte de la Administración del Estado, lo cual excluye
las entidades privadas, aun cuando cuenten con participación pública, y las
entidades públicas que para efectos de esta ley no se consideran parte de la
Administración o son excluidas de la aplicación de sus normas, como sucede con
los órganos dependientes del poder legislativo y judicial, o el Banco Central y las
empresas públicas creadas por ley.
c) Es un acto de imperio, porque se dicta en ejercicio de una potestad pública, la cual

debe estar expresamente atribuida por la ley.
d) Exige, por regla general, de un procedimiento previo para su dictación, lo cual constituye
también un requisito de carácter formal.
e) Se presume legal, por lo que corresponde a quien alega lo contrario acreditar que el
acto se ha dictado no respetando el ordenamiento jurídico 31. En todo caso, en
nuestra doctrina se ha dado una discusión respecto de esta presunción32, a pesar de
lo cual la Contraloría ya la reconocía en su jurisprudencia administrativa33 y vino a
ser ratificada por la LBPA en el inciso final de su artículo 3°.
31 Bien conocida es la discusión que se ha dado en nuestro país respecto de esta presunción de legalidad.
Véase ARÓSTICA MALDONADO, Iván (1991): ¿Qué queda de la presunción de legalidad? en Revista de Derecho y
Jurisprudencia, t. 88, Primera parte, Sección Derecho, pp. 1-7; SOTO KLOSS (2001); RIVEROS DE GARCÍA,
Beatriz (2006): La presunción de legalidad del acto administrativo: el art. 3o de la ley no 19.880 de procedimientos
administrativos a la luz de la Constitución de 1980, en Ius Publicum, No 16, pp. 117-124. No obstante, la
Contraloría ya reconocía en su jurisprudencia esta presunción, como el Dictamen N° 1589, de 1957, en
donde se establece que un decreto supremo legalmente tramitado tiene pleno valor y eficacia jurídica dentro
de la Administración pública y debe por tanto ser cumplido y respetado por funcionarios públicos no
siéndoles lícito excusarse de cumplirlo a pretexto de la supuesta ilegalidad del mismo, ya que una vez que ha
sido tramitado y tomado razón por Contraloría se ha establecido una verdadera presunción de legalidad. Lo
anterior no significa coartar libertad de un funcionario para representar la ilegalidad de un decreto, a fin de
que ella pueda ser reparada en caso de existir, por quien corresponda. También se pueden consultar los
dictámenes Nºs. 117, 7355, 8449, 9161 y 14441 todos de 2007.
32 Vid. ARÓSTICA MALDONADO, Iván (1991): ¿Qué queda de la presunción de legalidad? En Revista de Derecho
y Jurisprudencia, t. 88, 1991, Primera parte, Sección Derecho, pp. 1-7; SOTO KLOSS, Eduardo (2001): La ley
19.880, sobre procedimientos administrativos, ¿“Aleluya” o “Miserere”?, en “Ley No 19.880, sobre procedimientos
administrativo. Conferencias”, Santo Tomás de Aquino. Santiago: Universidad Santo Tomás, 2001; RIVEROS
DE GARCÍA, Beatriz (2006): La presunción de legalidad del acto administrativo: el art. 3º de la Ley Nº 19.880 de
procedimientos administrativos a la luz de la Constitución de 1980, en Ius Publicum, No 16, pp.117-124.
33 Esta constituye una jurisprudencia asentada en numerosos dictámenes, como el Dictamen N° 1589 de
1957, en donde se establece que un decreto supremo legalmente tramitado tiene pleno valor y eficacia
jurídica dentro de la administración pública y debe por tanto ser cumplido y respetado por funcionarios
14
En todo caso, sobre esta materia es necesario hacer algunas puntualizaciones:
i. En primer término, debemos tener presente que la presunción es una

categoría que siempre gira en torno a hechos que se desconocen, los cuales
se entienden que se han verificado a partir de determinados antecedentes y
hechos conocidos. Por tal razón, el Derecho no se presume, como tampoco
las consecuencias jurídicas y, por tanto, siendo la validez un efecto o
consecuencia jurídica de determinados hechos, esta no puede ser objeto de
presunción. En tal sentido, la expresión presunción de legalidad resume en
realidad una presunción de hechos, en este caso de actos, es decir, con esto
se quiere significar que las actuaciones realizadas en el procedimiento y la
dictación del acto mismo se ha hecho conforme al ordenamiento jurídico o,
dicho, en otros términos, que los elementos que conforman el acto
administrativo se conforman con la ley.  
ii. Se trata de una presunción iuris tantum, es decir, admite prueba en

contrario, de manera que quien la impugna o cuestiona puede acreditar que
el procedimiento para dictar el acto o el acto mismo no cumple con las
previsiones legales y se aparta del marco de juridicidad. Así las cosas, esta
característica hace que la regla general en nuestro Derecho sea la
anulabilidad de los actos administrativos, de manera que serán válidos y
producirán sus efectos mientras no se pruebe que las actuaciones que han
dado lugar a su dictación son contrarias a Derecho.
iii. Cuestión bastante compleja es determinar el alcance de esta presunción, ya

que bien puede ocurrir que un acto administrativo se haya dictado con
cierta apariencia formal que permite sostener su validez, pero también
puede darse el caso de actos dictados con violación grosera al ordenamiento
jurídico y que constituyen una mera actuación de hecho, como ocurre ante
una evidente incompetencia de la autoridad, vicios flagrantes al
procedimiento o en la forma de extender el acto. En este caso, no es posible
hablar de un acto administrativo y menos aún de alguna presunción de
validez. El acto no existe o, si se quiere, es nulo ipso iure.
iv. Por último, esta regla de la presunción de validez de los actos de la

Administración sirve para que ésta pueda hacer uso de sus facultades de
ejecución forzosa sin necesidad de probar la legalidad del acto. Este
privilegio que tiene la Administración tiene por objeto garantizar la eficacia
en la acción administrativa.
públicos no siéndoles lícito excusarse de cumplirlo a pretexto de supuesta ilegalidad del mismo, ya que una
vez que ha sido tramitado y tomado razón por Contraloría se ha establecido una verdadera presunción de
legalidad. Lo anterior no significa coartar libertad de un funcionario para representar la ilegalidad de un
decreto, a fin de que ella pueda ser reparada en caso de existir, por quien corresponda. También se pueden
consultar los dictámenes Nºs. 117, 7.355, 8.449, 9.161 y 14.441, todos de 2007.
15
f) Goza de inmediata ejecutoriedad, es decir, que produce efectos jurídicos inmediatos,

lo cual permite su ejecución de oficio, salvo que se ordene la suspensión de dichos
efectos por parte de la autoridad administrativa o judicial (artículo 3 inciso final y
57 de la LBPA).
§ 4. CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Los actos administrativos admiten distintas clasificaciones que tienen importancia en

cuanto al régimen y efectos que le son aplicables. Analizaremos a continuación las más
relevantes.
a) En cuanto a su contenido, se distingue entre actos que contienen una declaración de

voluntad, de juicio o dictamen y de constancia o conocimiento. Los primeros, son
aquellos en los cuales la Administración crea, modifica o extingue situaciones
jurídicas de terceros, como el otorgamiento de un permiso o concesión, el aumento
de obras en un contrato de obra pública o la expropiación de un bien. Los actos de
juicio o dictamen son aquellos que contienen una opinión o parecer de los órganos
de la Administración, sin producir alteración alguna en la esfera jurídico de
terceros, pero que pueden servir de base para un pronunciamiento posterior, como
sucede con los informes que se emiten dentro del procedimiento. Por último, los
actos de constancia o conocimiento son aquellos en que la Administración da fe
respecto de ciertos hechos o de sus circunstancias, como sucede con los actos que
se emiten en virtud de la potestad certificatoria. La importancia de la distinción
tiene por objeto determinar qué tipos de actuaciones están comprendidas dentro
del concepto de acto administrativo y cuál es el régimen que les resulta aplicable.
b) En cuanto a los efectos que produce respecto de terceros, se distingue entre actos de
efectos favorables o de efectos desfavorables. Los actos favorables son aquellos que
implica un beneficio o mejora en la esfera jurídica del destinatario del acto, como el
otorgamiento de una concesión sobre un bien público o una autorización. En
cambio, el acto desfavorable es aquél que produce un efecto negativo en la esfera
jurídica de su destinatario, como una sanción administrativa. A este respecto
debemos hacer las siguientes precisiones:
i. No siempre resulta sencillo distinguir entre un acto favorable o

desfavorable, ya que aquello va a depender de la situación jurídica particular
de cada persona. Además, un acto que resulta favorable para uno, puede ser
desfavorable para otro y viceversa, como sucede con la adjudicación de un
contrato.
ii. Los actos desfavorables no pueden tener efecto retroactivo, lo que si sucede
con los actos favorables (artículo 52 LBPA).
iii. Los actos favorables no se pueden revocar, en la medida que se trate de

actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legítimamente
(artículo 61 letra a) LBPA). Por su parte, los actos desfavorables pueden ser
revocados en la medida que a ley no haya determinado expresamente otra
16
forma de extinción o que, por su naturaleza, la regulación legal del acto

impida que sean dejados sin efecto (artículo 61 letras b) y c) LBPA).
iv. El acto desfavorable ilegal siempre se puede invalidar, en cambio —según

la jurisprudencia—el acto favorable ilegal puede mantener sus efectos si el
destinatario del acto ha adquirido derechos que han ingresado en su
patrimonio y se encuentra de buena fe, conforme al principio de confianza
legítima.
v. Por último, los actos desfavorables exigen audiencia del afectado como
requisito esencial del procedimiento administrativo, tal como lo ha afirmado
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en relación con la aplicación
de la garantía del racional y justo procedimiento prevista en el artículo 19
Nº 3 inciso 6º de la Constitución.
c) En relación con los destinatarios del acto administrativo, se distingue entre actos
administrativos de efectos generales y de efectos individuales. La importancia dice
relación con el momento en que dichos actos producen efectos. Así, los actos
administrativos que interesen a un número indeterminado de personas requieren
ser publicados en el Diario Oficial (artículo 45 b) LBPA), mientras que los actos
administrativos de efectos individuales deben ser notificados para que produzcan
efectos (artículo 45). En todo caso, las modalidades de notificación son diversas.
Por regla general, la notificación es por carta certificada, pero también se admite la
notificación personal, tácita y mediante la publicación del acto (artículos 46, 47 y
48 LBPA).
d) También en cuanto a los efectos, se distinguen entre actos administrativos

unilaterales y bilaterales. Los actos administrativos unilaterales son aquellos que
producen efectos de forma independiente a la voluntad del destinatario, como
sucede con una sanción administrativa o una expropiación. En cambio, los actos
administrativos bilaterales son aquellos que requieren de la voluntad del
destinatario para producir sus efectos, ya que en caso contrario se producirá su
extinción, como en el caso del nombramiento de un funcionario o de la adjudicación
de un contrato.
e) Desde el punto de vista procedimental, se distingue entre actos administrativo de

término o resolución final y el acto de trámite. El acto de término es aquel que se
pronuncia sobre el fondo del asunto que ha sido objeto el procedimiento, ya sea
aplicando una sanción, otorgando un permiso o denegando una concesión. Por su
parte, el acto de trámite es aquel que se emite en el marco del procedimiento sin
que contenga pronunciamiento alguno sobre el fondo del asunto, ya sea que de
curso progresivo al expediente o se trate de actos de instrucción. A su vez, estos
últimos se clasifican entre actos de trámite que ponen término al procedimiento y
aquellos que dan curso progreso al mismo. Los primeros son los que ponen término
anormal al procedimiento, ya sea por la declaración de desistimiento del interesado,
renuncia del derecho, prescripción o causa sobreviniente, en cambio los segundos
tienen por finalidad continuar con la tramitación del mismo. La importancia de la
17
distinción se encuentra en el principio de impugnabilidad sobre la base de las

siguientes reglas:
i. Por regla general, todo acto administrativo terminal es impugnable por el

interesado mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico,
regulados en la LBPA, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y
de los demás recursos que establezcan las leyes especiales;
ii. También por regla general los actos administrativos de trámite no son
impugnables, ya que se entiende que la impugnación del acto terminal
implica también la impugnación de todos los actos de trámite que fueron
parte del procedimiento.
iii. Sin embargo, los actos de mero trámite son impugnables cuando
determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan
indefensión. En el primer caso nos encontramos con los casos de
desistimiento, renuncia del derecho, prescripción y causa sobreviniente, que
exige de un acto fundado (artículo 14 LBPA). En el segundo supuesto, la
indefensión se puede presentar al denegarse la apertura de un término
probatorio o una audiencia que constituya un requisito esencial.
f) En cuanto a sus requisitos formales, los actos administrativos pueden ser fundados o no
fundados. La fundamentación consiste en expresar los motivos de hecho y derecho
que ha tenido la autoridad para emitir el acto, como garantía de transparencia y de
derecho a la defensa del destinatario al momento de impugnarlo. Ahora bien,
conforme a la LBPA se deben fundar: i) el acto terminal (artículo 41 inciso 4º); ii)
los actos de trámites que pongan término al procedimiento (artículo 14 inciso
final); iii) los actos de trámite que afectaren los derechos de los particulares, sea que
los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio
(artículo 11 inciso 2º) y iv) los actos que resuelvan recursos administrativos
(artículo 11 inciso 2º).
§ 5. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Siguiendo el tratamiento general del acto administrativo, la doctrina se hace cargo de los
elementos que lo conforman, para establecer las condiciones o requisitos de validez del
mismo. A su vez, para este análisis se distinguen tres categorías: a) los elementos
subjetivos, b) los elementos objetivos y c) los elementos formales.
5.1. Elementos subjetivos
Los elementos subjetivos son aquellos que atienden a la autoridad que emite el acto, y su
análisis se centra en tres elementos básicos: i) Que se trate de un órgano que forme parte
de la Administración del Estado; ii) la investidura de la autoridad y iii) su competencia.
Es una condición esencial que el acto emane de un órgano que forma parte de la
Administración del Estado, conforme lo define el artículo 1º de la LBGAE con las
18
precisiones que hace el artículo 2º de la LBPA. En tal sentido, no tienen la calidad de acto
administrativo aquellos que emanan de entidades que están bajo la dependencia de otros
poderes públicos, como sucede con el Poder Judicial y el Congreso Nacional. A su vez,
tampoco tienen esta calidad aquellos actos emanan de entidades privadas, aun cuando
tengan participación órganos públicos.
En segundo lugar, se encuentra la investidura, que consiste es un procedimiento a través

del cual una persona natural pasa a tener la calidad de titular de un órgano público,
pudiendo imputarse sus actuaciones a la persona jurídica pública a la cual pertenece. Esta
condición es exigida por la propia Constitución al disponer que los órganos del Estado
actúan válidamente previa investidura regula de sus integrantes.
En tercer término, nos encontramos con la competencia, que es el ámbito de atribuciones

que la ley entrega a un órgano administrativo. Para tal efecto, puede utilizar diversos
criterios, como sucede con la materia (v.gr. los ministerios), el territorio (v.gr. nacional,
regional, provincial o comunal), el grado o jerarquía, el tiempo o pro tempore (v.gr. el plazo
de caducidad para ejercer una potestad) y los sujetos.
5.2. Elementos objetivos
Los elementos objetivos atienden al acto en sí mismo, en los cuales la doctrina comprende:
i) los motivos de hecho y de derecho que han servido de base a la decisión adoptada; ii) el
objeto, que contienen el pronunciamiento final de la autoridad; y ii) el fin, en relación al
interés público específico establecido por la ley para la dictación del acto.
- Motivos del acto administrativo
En cuanto a los motivos del acto administrativo, estos siempre reconocen una causa o motivo
que justifica su dictación. Si bien en el Derecho privado se hace la distinción entre motivo
y causa34, aquello no ocurre necesariamente en el caso del Derecho administrativo, ya que
los órganos administrativos no tienen otro fundamento en el actuar que aquellos previstos
en la ley35. Esto hace que sus motivos sean siempre objetivos y se encuentran lejos de
cualquier actuación impulsiva o del mero arbitrio36. Bien se ha señalado que el control de
los motivos del acto administrativo se erige como uno de los puntos centrales del control
34 En la doctrina civil se distingue entre los motivos y la causa. Mientras los primeros son indeterminados
(causa impulsiva), el segundo es constante y permanente (causa finalis). En este sentido se ha señalado que
“[…] motivo o móvil, llamado también causa impulsiva u ocasional, es el fin mediato, lejano, que se propone una
persona al obligarse; es la razón personal, a menudo secreta, que mueve a una persona a contraer la obligación.
Mientras la causa final es siempre la misma tratándose de idéntico tipo de actos, el motivo o causa impulsiva es
variable hasta el infinito según sean las personas que celebran el acto o contrato”. Vid. ALESSANDRI, Arturo;
SOMARRIVA, Manuel y VODANOVIC, Antonio. Tratado de Derecho Civil. Parte Preliminar y General, Santiago,
Editorial Jurídica, p. 178.
35 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón (2008): Curso de Derecho Administrativo,
Madrid, Thomson Civitas, 14 ed., T. I, pp. 562.

36 Por tal razón, no es de extrañar que los autores utilicen la expresión causa en lugar de motivos. Véase
GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, Tecnos, 13ª ed. v. II, 2002, pp. 598-
606, y CASSAGNE, Juan Carlos, El acto administrativo. Teoría y Régimen Jurídico, Buenos Aires, La Ley, 2012,
pp. 225-229.
19
de legalidad, ya que en ellos se interrelacionan las cuestiones de hecho con las de

derecho.37
Ahora bien, el vicio en los motivos puede presentarse en el caso que no concurran los
presupuestos de derecho y de hecho necesarios para su dictación (ausencia de motivos), o
existe una errónea interpretación de la ley, falsedad de los hechos o errónea apreciación de
los hechos y de su calificación subsiguiente (ilegalidad en los motivos).38
- Objeto del acto administrativo
El objeto del acto administrativo se traduce en la manifestación concreta de la potestad, ya

sea ésta una declaración de voluntad, juicio o constancia. Ahora bien, en los casos en que
se trate del ejercicio de una potestad reglada, el objeto del acto administrativo deberá
sujetarse a las condiciones de ejercicio que vienen determinadas por la ley en cuanto a la
oportunidad de actuación, el procedimiento, la decisión y el fin. En cambio, tratándose de
potestades discrecionales se le otorga a la Administración un margen más amplio de
apreciación y decisión, que le permite optar entre dos o más alternativas, todas aquellas
jurídicamente válidas.
En todo caso, debemos entender que la discrecionalidad es una decisión deliberada por
parte del legislador como un instrumento entregado a la Administración para plasmar -
dentro de los márgenes que la propia ley establece— una determinada política pública. La
doctrina en general está de acuerdo en que no es posible encontrar potestades totalmente
discrecionales, ya que siempre es posible constatar la concurrencia de elementos reglados
que son insoslayables (como son la existencia de la potestad, la competencia, el control de
los hechos determinantes y el fin), además del respeto de los principios generales del
derecho en el caso del contenido nuclear de la decisión (v.gr. igualdad, no discriminación,
proporcionalidad, buena fe, confianza legítima, etc.).39
Por su parte, la doctrina siguiendo los modelos ius privatistas, establecen una serie de
condiciones de validez del objeto del acto administrativo, en la medida que debe ser: a)
lícito; b) determinado; y c) posible física y jurídicamente40.
37 GARCÍA DE ENTERRÍA, Curso, p. 562.

38 En general los autores limitan el vicio en los motivos a los presupuestos de hecho establecidos por la ley,
como sucede con GARRIDO FALLA y CASSAGNE. En una línea similar se pronuncia Eduardo Soto Kloss, para
quien el motivo de actuar no es otro que un “hecho”, configurado por el legislador como necesidad pública
para satisfacer y que mueve a actuar al órgano habilitado al efecto con la potestad pública, y que constituye
el estímulo para que el órgano actúe, sea obrando o bien decidiendo no actuar si esto último aparece como lo
más adecuado en ese instante para el bien común. Véase SOTO KLOSS, Eduardo, Derecho Administrativo. Bases
Fundamentales, T. II, Santiago, Editorial Jurídica, 1996, p. 54. Sin embargo, en nuestra opinión también
deben incorporarse elementos normativos, como es la existencia de la norma legal, así como la
interpretación y razonamiento que sigue la autoridad al momento de dictar el acto. En todo caso, este último
punto no incide en las conclusiones del informe.
39 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo (2016): La lucha contra las inmunidades del poder en el Derecho
Administrativo, 3ª ed., Madrid, Civitas, 102 p.

40 A los anteriores CASSAGNE agrega que sea razonable y moral, opinión compartida por su maestro Miguel
MARIENHOFF, para quien la moralidad constituye un elemento de igual rango o jerarquía de los otros
elementos. Véase CASSAGNE (2012), p. 230, y MARIENHOFF, Miguel (2011): Tratado de Derecho
Administrativo, 4 ed. T. II, AbeledoPerrot, Buenos Aires, p. 280. En nuestra opinión, la moral está
estrechamente vinculada a los conceptos de ética pública y, particularmente, con la noción de probidad que
20
En el caso de la ilegalidad del objeto, es donde se plantean aspectos de mucho interés:
i. En primer término, se encuentra la violación de ley en cuanto al fondo, esto es, en

los casos en que el acto administrativo contradice lo prescrito por la ley.
ii. Infracción del principio de irretroactividad. Conforme al artículo 57 de la Ley Nº

19.880, se establece la irretroactividad de los actos administrativos, salvo que
produzca efectos favorables a los destinatarios, como lo ha reconocido la
jurisprudencia.41
iii. Se deben respetar los principios generales del derecho. Este constituye uno de los
principales mecanismos de control de la discrecionalidad, haciéndose aplicación del
principio de igualdad y no discriminación arbitraria 42, proporcionalidad43 y buena fe.
- El fin del acto administrativo
Por último, nos encontramos con el fin del acto administrativo. Si bien toda actuación de los
órganos administrativos tiene por objeto satisfacer intereses públicos o generales, la ley le
asigna en muchos casos un interés público específico que justifica la actuación y debe ser
cumplido. Así, si el acto se dicta para satisfacer un interés distinto al previsto por la
norma, se produce una ilegalidad en cuanto al fin, conocida también como desviación de
poder, y que analizaremos al tratar de las causales de nulidad que afectan a un acto
administrativo.
- Las cláusulas accesorias o accidentales
Puede suceder que los efectos del acto administrativo no sean puros y simples, sino que
estén sujetos a cláusulas accesorias que amplíen o restrinjan el objeto normal del acto,
como puede ser el plazo, la condición o el modo. En primer término, para que la autoridad
pueda establecer estos elementos o cláusulas accesorias se requiere de una norma legal
expresa. En efecto, los órganos de la Administración deben someterse de forma estricta al
principio de legalidad, razón por la cual no sería posible sostener la existencia de cláusulas
accidentales entregadas al libre arbitrio de la autoridad, salvo cuando se trata de
potestades discrecionales, caso en el cual se reconoce un mayor margen de actuación, pero
demanda de las autoridades y funcionarios “[…] una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y
leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular”, conforme a la Ley Nº 18.575,
formando parte de la legalidad de su actuación.
41 En el Dictamen Nº 85.944, de 2015, se señala que “[…] el servicio público ha subsanado el vicio de que
adolecía el Manual de Patrocinios, siendo procedente asignar a dicho acto administrativo un efecto retroactivo, al tenor
del artículo 52 de la ley N° 19.880, puesto que produce consecuencias favorables para los interesados y no lesiona
derechos de terceros”.
42 Véase Dictamen Nº 28.896, de 2008. En este caso se sostuvo que “[…] el artículo 32 [del Decreto 23, de
2007, del Ministerio de Bienes Nacionales] para las personas que allí se mencionan, altera, en términos carentes del
debido fundamento racional, la aplicación de los criterios generales definidos por el reglamento, de forma tal que dicha
diferencia no cumple con los requisitos que exige nuestro ordenamiento jurídico -en especial, el artículo 19, N° 2, inciso
segundo, de la Constitución Política-, debiendo entonces entenderse que la autoridad ha excedido en esta parte los
límites en el marco de los cuales debe ser ejercida la potestad reglamentaria de ejecución”.
43 Véase Dictamen Nº 39.990, de 2012, respecto del reglamento de la Comisión Nacional de Acreditación que
establece plazos de inhabilitación para realizar procesos de acreditación.
21
sujeto al interés general44. Más aún, algunos autores han sostenido la improcedencia de la
“condición suspensiva” respecto del acto administrativo en general, y especialmente con
relación al acto discrecional. Así MARIENHOFF afirmaba que “[…] los actos administrativos
que se emitan sin la concurrencia actual de los “hechos” que justifican su emisión, son actos viciados
por falta de “causa” o “motivo”.45
Sin embargo, la doctrina y jurisprudencia más reciente ha hecho algunos matices en la

materia. Así, por ejemplo, Juan Carlos CASSAGNE —siguiendo a Renato ALESSI— disiente
de tal postura, considera que “[…] la condición suspensiva es procedente en el Derecho
Administrativo, donde comúnmente en ciertas relaciones se subordina el comienzo de los efectos del
acto al dictado de otro acto futuro e incierto, como acontece en materia de aprobación. En este
último caso, si existiera un vicio en el acto que la dispone, tal defecto no incide en la validez del acto
aprobado, si bien para que éste produzca efectos jurídicos es necesarios que se subsane el vicio o
defecto existente en el acto de aprobación”46. De esta manera, sería procedente el
establecimiento de la condición suspensiva.
Por su parte, el propio Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA acepta el condicionamiento de actos

reglados, citando jurisprudencia española, cuando aquella “[…] excluya la necesidad de una
denegación, esto es, cuando se trate de enderezar el proyecto en función del cual la licencia se solicita
con el fin de una autorización positiva y, por supuesto, siempre que tal enderazamiento resulte
legalmente justificado y no fruto de una estimativa libre de la Administración, que se niega”47. En
el mismo sentido, se pronuncia Juan Alfonso SANTAMARÍA PASTOR, quien señala que en
aplicación del principio favor libertatis “[…] se admite la posibilidad de incorporar
determinaciones accesorias no previstas normativamente en la medida en que las mismas viabilicen
la constitución de una situación jurídica que, sin la misma, habría de ser denegada”.48
La admisibilidad de estas cláusulas accesorias en un acto administrativo reglado reconocen

dos requisitos básicos: a) La determinación accesoria debe ser rigurosamente coherente
con la finalidad perseguida por la norma que regula el contenido principal del acto, de
modo que se pueda deducir mediante criterios de lógica y razonabilidad estricta, y b) La
posibilidad de incluirlas debe ser objeto de una apreciación e interpretación restrictiva, por
constituir una excepción a la regla general de la tipicidad del acto reglado.49
En nuestro ordenamiento se aplican dos normas centrales en materia de efectos del acto
administrativo. En primer término, el artículo 3º inciso final de la Ley Nº 19.880 establece
que “Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad
frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la
autoridad administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad
administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía
44 En un sentido similar se pronuncia la Contraloría al sostener que “[…] no es efectivo que en el ámbito de las
AFPs pueda aplicarse sin ninguna restricción el principio de autonomía de la voluntad”. Dictamen Nº 98.889,de
2015.
45 MARIENHOFF, Tratado, T. II, p. 282.
46 CASSAGNE, p. 257.
47 GARCÍA DE ENTERRÍA, Curso, T. I, p. 566.
48 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, Principios de Derecho Administrativo General, T. II, Madrid, Iustel, pp.
129-130.
49 Véase SANTAMARÍA PASTOR, p. 130.
22
jurisdiccional”. A su vez, el artículo 51 del mismo cuerpo legal dispone que “Los actos de la
Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo causan inmediata ejecutoriedad, salvo
en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o
autorización superior”.
Al efecto, de ambas disposiciones se desprende que los actos administrativos producen sus
efectos, por regla general, desde el momento en que se dictan. Sin embargo, la misma
norma establece la posibilidad de que la autoridad suspenda los efectos en el marco de un
procedimiento impugnatorio, o que una disposición establezca lo contrario o necesiten
aprobación o autorización superior. Por lo tanto, la regla general es que los actos
administrativos produzcan sus efectos de forma inmediata, salvo en las excepciones
previstas por la ley, una de las cuales es que una disposición establezca lo contrario. En
ningún caso se establece que esta disposición deba estar prevista sólo en la ley, porque
bien se puede considerar en una norma reglamentaria, en una circular o instructivo o en el
propio acto administrativo. En este último caso, la procedencia de una cláusula accesoria
sólo puede hacerse de forma excepcional, debiendo ser coherente con la finalidad
perseguida por la norma que regula el contenido principal del acto.
5.3. Elementos formales
Por último, nos encontramos con los requisitos o elementos formales que debe cumplir el
reglamento. En este caso tradicionalmente se distingue entre los requisitos de
procedimiento y los requisitos que se exigen en la emisión del acto administrativo.
El acto administrativo es fruto de un procedimiento administrativo previo, en el cual se

deben cumplir determinadas etapas o fases, sin las cuales se puede ver afectada la validez
del acto terminal. En todo caso, como veremos más adelante, para la Ley Nº 19.880 y la
jurisprudencia, no cualquier vicio de forma afecta la validez del acto, ya que de manera
previa a su declaración se deben aplicar los principios de trascendencia y de conservación.
En cuanto al acto administrativo terminal, debemos tener presente algunas condiciones

formales que debe cumplir:
a) Se debe tratar de un decreto supremo o resolución. En algunos casos la legislación

permite otras denominaciones, como decreto alcaldicio o decreto universitario.
b) Debe estar numerado, indicar el lugar de su emisión y la fecha.
c) Debe estar motivado o fundado, es decir, debe expresar los motivos. La doctrina
denomina a este requisito formal como “motivación”, para distinguirlo de los
“motivos” como requisito objetivo. Habitualmente en los actos administrativos
aparecen bajo la siguiente denominación:
i. Vistos, en la cual se expresan los motivos de derecho o normas que

sirven de fundamento al acto administrativo, y
ii. Considerando, en el cual se contienen los motivos de hecho que

sirven de fundamento a la decisión que se ha adoptado. En estos
23
casos se admite que la aceptación de informes o dictámenes sirva de

motivación del acto cuando se incorporen al texto de la misma
d) Posteriormente viene el objeto del acto administrativo, que se traduce en una

decisión (declaración de voluntad), opinión (dictamen) o certificación (constancia).
Habitualmente viene seguido de las expresiones “decreto” o “resuelvo”, según
corresponda.
e) Luego debe ser firmado por la autoridad competente y, en su caso, de las

autoridades que corresponda. Así, por ejemplo, los decretos supremos deben ser
firmados por el Presidente de la República y el ministro de la cartera respectiva
(artículo 35 de la Constitución) y en algunos casos por todos los ministros
(artículos 32 Nº 20 y 99 de la Constitución.
f) También llevará, cuando corresponda, la firma del ministro de fe que autoriza,

como ocurre con el secretario municipal en un decreto alcaldicio o del
subsecretario en un decreto supremo.
g) Por último, deben expresar los recursos que contra del mismo procedan, órgano
administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para
interponerlos.
§ 6. EFICACIA Y EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
6.1. La eficacia del acto administrativo. Precisión conceptual
Como cuestión previa, es fundamental distinguir los conceptos de validez, ejecutoriedad y

eficacia del acto administrativo, estados que no son siempre coincidentes y que requieren
de cierta precisión.
La doctrina comparte un concepto más o menos uniforme de lo que es la validez, por lo

menos desde un punto de vista jurídico. En este sentido, la validez alude a la particular
forma de existir que tienen las normas y actos jurídicos, lo cual les permite proyectar su
obligatoriedad frente a los destinatarios. Así, si el acto existe es obligatorio y vincula a
aquellos a quienes va dirigido. Ahora bien, desde una concepción normativista, un acto
administrativo es válido en la medida que haya sido dictado conforme al ordenamiento
jurídico.50
Por su parte, la eficacia es un concepto sociológico, que alude al cumplimiento efectivo de

la norma o acto por parte del destinatario. Sin embargo, la doctrina administrativa altera
el sentido de esta expresión y considera que la eficacia del acto administrativo alude a las
consecuencias jurídicas o efectos que este produce y que permiten, en último término, su
50Vid. BOCANEGRA (2004), p. 108, quien señala que un acto administrativo es válido cuando cumple con las
condiciones, formales y materiales, que el ordenamiento exige para su existencia, la validez equivale, por
tanto, a la plena conformidad a Derecho del acto administrativo
24
ejecución51. Por tal razón, parece más apropiado hablar de ejecutividad en este sentido más
que de eficacia, tal como algunos autores lo denominan.
Por último, la ejecutoriedad da cuenta de los actos administrativos firmes, estos son,
aquellos que no han sido objeto de impugnación o que habiendo sido, estos ya han sido
resueltos en sede administrativa y/o jurisdiccional. No obstante, nuestra LBPA dispone en
su artículo 51 que “[…] los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho
Administrativo causan inmediata ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en que una disposición
establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior”.
Como se puede observar, aquí se confunden los conceptos de eficacia y ejecutoriedad, para
aludir al hecho de que los actos administrativos producen sus efectos desde su dictación,
esto es, una vez que se han agotado todas las etapas que integran el procedimiento
administrativo.
Como bien se puede apreciar, estos estados pueden coincidir en un acto administrativo,
como también pueden no darse. Así, un acto administrativo válido normalmente será
eficaz y producirá sus efectos, pero bien puede ocurrir que su eficacia quede en suspenso
por hechos ulteriores, como puede ser su notificación, publicación o por una suspensión
ordenada por la propia autoridad administrativa o jurisdiccional. A su vez, la ejecutoriedad
de un acto está condicionada a la impugnación del mismo, pero esto no impide su eficacia,
porque bien puede el acto producir todos sus efectos y ejecutarse, aun cuando esté
pendiente su impugnación, salvo que se ordene su suspensión.
Estrechamente unido al tema de la validez del acto administrativo se encuentra lo que se

ha denominado presunción de legalidad, es decir, la Administración no debe probar que los
actos que ella emite se han dictado conforme al ordenamiento jurídico, sino que estos se
presumen legales o validos mientras no se pruebe lo contrario. Ya hemos señalado que
parte de nuestra doctrina ha discutido esta presunción, aun cuando la Contraloría ya la
reconocía en su jurisprudencia administrativa hace más de medio siglo y vino a ser
ratificada por la LBPA en el inciso final de su artículo 3°. También debemos insistir que la
forma en que está estructurada no es la más apropiada, puesto que las presunciones
apuntan a la acreditación de hechos y no a la calificación jurídica de un acto.
6.2. La eficacia de los actos administrativos
a) Aspectos generales
La regulación de los actos administrativo prevista en la LBPA nos plantea el problema de

la eficacia de estos actos, entendiéndola como la producción de los efectos jurídicos que le
son propios. Tal como se ha señalado, este tema se debe vincular de forma necesaria con la
actividad que despliega la Administración del Estado y a la posición privilegiada que
ostenta como poder público, en particular con la denominada autotutela.
51 En este sentido, BOCANEGRA (2004), p. 120, señala que un acto es eficaz cuando su contenido resulta
jurídicamente vinculante y no cuando se materializa, de hecho, en la realidad. Así, una autorización puede ser
eficaz y no concretarse en actuación alguna, si el titular de la misma no despliega la actividad consentida o
lleva a cabo la obra autorizada.
25
En su primera manifestación, la Administración goza de lo que se ha denominado

autotutela declarativa, en cuya virtud tiene la capacidad de crear, modificar o extinguir
situaciones jurídicas de terceros de forma unilateral, aun en contra de su voluntad y sin
que sea necesario la concurrencia de los órganos jurisdiccionales. El inciso final del art. 3
LBPA describe esta modalidad de eficacia bajo la fórmula de que los actos administrativos
son actos de imperio y exigibles frente a sus destinatarios, gozando, además, de una
presunción de legalidad.52
La segunda expresión de esta eficacia se manifiesta en la autotutela ejecutiva, conforme a

la cual tales actos pueden ser llevados a la práctica por la propia Administración, que
puede incluso utilizar la coacción en caso de resistencia de sus destinatarios, e igualmente
sin tener que contar para ello con la intervención de los Tribunales. Así lo dice el citado
inciso, al señalar que "Los actos administrativos gozan de [...] imperio y exigibilidad frente a
sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad
administrativa”.
Por último, en la medida que el acto impone a los destinatarios un deber, en caso de que
éste no sea cumplido, da lugar al ejercicio de la potestad sancionadora de la
Administración en los casos previstos por la ley, lo cual es sin perjuicio del derecho a
interponer contra el acto los recursos que se estimen procedentes.
b) Los efectos del acto administrativo en el tiempo
El acto administrativo produce sus efectos desde su entrada en vigencia hasta su extinción.
Sin embargo, existen una serie de hechos que pueden condicionar su eficacia o en su caso
interrumpirla. Por su parte, también se debe determinar con precisión el momento en que
este acto va comenzar a producir los efectos que le son propios. Por tal razón, en este
apartado nos avocaremos a establecer el momento en que se inicia la eficacia del acto
administrativo (i), la posibilidad de que produzca efectos antes de su entrada en vigencia
(ii), la suspensión de sus efectos (iii) y los hechos que determinan su extinción (iv).
i. Momento en que el acto administrativo produce sus efectos. Regla general y excepciones.
La doctrina acostumbra a señalar que los actos administrativos producen eficacia

inmediata, es decir, una vez que se han cumplido con todas las etapas del procedimiento
administrativo. El artículo 51 LBPA, siguiendo muy de cerca a su modelo español,
establece que los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho administrativo
52Tal como lo señala SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso (2001): Principios de Derecho administrativo. T. II,
Madrid. Ramón Areces, p. 164, esta es una fórmula tradicional, tomada de la doctrina italiana, que expresa la
denominada de validez o legitimidad: una presunción juris tantum, con arreglo a la cual los actos
administrativos han de tenerse por ajustados a Derecho, hasta tanto su invalidez no sea declarada
formalmente por otro acto posterior o por una sentencia judicial. Sin embargo, esta expresión, que pretendía
explicar las causas jurídicas de la autotutela declarativa (los actos son capaces de modificar per se situaciones
jurídicas porque se presumen legalmente válidos), es técnicamente incorrecta: el que un acto se presuma
válido no supone, necesariamente, que pueda modificar por sí sólo, de modo autoritario, situaciones jurídicas
de otros sujetos. La presunción sólo expresa, de modo bastante críptico, la imposición al destinatario del acto
de la carga de recurrirlo si desea privarle de eficacia.
26
causan inmediata ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en que una disposición establezca
lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior.53
Como ya lo hemos visto, nuestra legislación confunde la eficacia con la ejecutoriedad del
acto administrativo, calidades no necesariamente coincidentes. Esto se debe a que un acto
administrativo puede producir sus efectos y ser ejecutivo desde el momento de su
dictación, salvo excepciones, a pesar de no encontrarse a firme o ejecutoriado, en la medida
que existan recursos pendientes, ya sean administrativos o jurisdiccionales. Por tal razón,
no es efectivo que los actos administrativos causen inmediata ejecutoriedad, sino que
producirán sus consecuencias jurídicas, por regla general, una vez que se haya puesto
término al procedimiento administrativo y mientras no se interrumpan los mismos
mediante un acto de la propia autoridad administrativa o del juez.
Sin embargo, la LBPA establece tres excepciones a esta regla, tomada de la legislación
española y no sin cierto cuestionamiento. Se exceptúan aquellos casos en que: a) una
disposición establezca lo contrario; b) o necesiten aprobación o autorización superior, c)
además que "[…] los decretos y las resoluciones producirán efectos jurídicos desde su notificación
o publicación, según sean de contenido individual o general” (inc. 2º). Existen, por tanto, tres
supuestos que impiden la inmediata eficacia del acto administrativo. Analicemos cada uno
de ellos.
a) El acto no produce eficacia inmediata en los casos en que “una disposición

establezca lo contrario”. En este punto nuestro legislador sigue a su modelo español, el cual
establece en términos más estrictos que “la eficacia quedará demorada cuando así lo exija el
contenido del acto” (artículo 57.2, actual 39.2). Es clásico el ejemplo que a este respecto
entrega GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, al señalar el caso de una orden para retirar
la nieve de las aceras de los propietarios de los negocios colindantes, la cual sólo surtirá
efectos cuando realmente haya nevado54. Lo cierto es que el ejemplo no es del todo claro
como pudiese parecer, ya que en este caso el acto produce sus efectos desde que se notifica,
el cual sólo se ha de cumplir cuando concurran los presupuestos previstos en él. Por tal
razón, bien señala SANTAMARÍA PASTOR, si uno analiza con detención este supuesto, se
puede constatar que lo que se aplaza en este caso no es la producción de efectos del acto
administrativo, sino la puesta en práctica real de su contenido. Así, por ejemplo, en caso de
una orden por la que el día 1 de un mes determinado un Alcalde decreta el cierre al tráfico
de una calle a partir del día 20 del mismo para realizar obras en la calzada, surte todos sus
efectos jurídicos desde la misma fecha de emisión de la orden; la orden no precisa de
actuación posterior alguna para su ejecución, gozando de plena fuerza de obligar desde el
53 El artículo 56 de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de España, al tratar de la eficacia de
estos actos, establecía que “[…] los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán
ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley”. Por su parte, el artículo 57.1 precisaba esta época al disponer
que “[…] los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y
producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”. Esta disposición se
encuentra actualmente en el artículo 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
54 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón (2008): Curso de Derecho administrativo. 14ª
ed. T. I, Madrid: Thomson Civitas, p. 589.
27
primer momento (como lo demuestra que puede ser objeto de recurso a partir de dicha
fecha).55
Sin embargo, nuestra norma es más amplia, de manera que los efectos del acto
estarán en suspenso cuando el mismo acto o una disposición, sea legal o reglamentaria,
dispongan otra cosa. Quizás el mejor ejemplo que se puede dar al respecto es el caso del
acto administrativo que contiene el nombramiento de un funcionario, el cual sólo
producirá sus efectos una vez que el funcionario haya aceptado el cargo y lo asuma, tal
como lo dispone nuestro Estatuto Administrativo.56
b) El segundo supuesto nos indica que el acto administrativo no producirá sus

efectos inmediatos cuando “necesiten aprobación o autorización superior”. En este caso,
estamos frente a un supuesto de competencia compartida, lo cual impide que el acto nazca
a la vida jurídica mientras no cuente con la autorización superior. Si se observa bien este
caso desde el punto de vista del procedimiento administrativo, lo que se produce es la falta
de un requisito o condición para que el acto nazca válidamente. Por tal razón, en estricto
rigor se trata de una excepción aparente, como ocurría en el caso anterior.
c) El único caso que constituye una excepción está constituido por la necesidad de
notificación o publicación, que ha de tener lugar respecto de todos los actos que afecten a
los derechos o intereses de quienes tienen la calidad de partes en un procedimiento (art. 51
inc. 2o). El acto, en este caso, es válido y perfecto, pero el deber de su cumplimiento no
surge sino cuando la notificación o publicación han sido correctamente realizadas.
ii. La retroactividad de los actos administrativos
Uno de los problemas asociados a los efectos del acto administrativo es la posibilidad de
que este pueda producir efectos respecto de hechos acaecidos con anterioridad a su entrada
en vigencia. Antes de la entrada en vigencia de la LBPA, la jurisprudencia de la
Contraloría General había sido constante en sostener el principio de la irretroactividad de
los actos administrativos, señalando que los decretos y resoluciones sólo pueden regir para
el futuro y una vez cumplida su total tramitación, de suerte que no podría disponerse que
entren a regir a contar de una data anterior a la de su total tramitación.57
El hecho de que los actos administrativos puedan poseer eficacia retroactiva siempre se ha
considerado con la misma desconfianza y posición restrictiva que la retroactividad de las
normas, por el peligro que siempre conlleva este tipo de regulaciones a la seguridad
jurídica. Sin embargo, la LBPA atenuó los alcances de la posición adoptada la Contraloría
y ha dispuesto que “[…] los actos administrativos no tendrán efecto retroactivo, salvo cuando
produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de terceros”. Así las
cosas, la retroactividad tiene un carácter excepcional, la cual opera en los casos y
condiciones que indica el precepto citado. Esta ha sido, por lo demás, la posición que ha
adoptado la Contraloría en el último tiempo, la cual ha señalado que “[…] la excepción al
principio de irretroactividad señalada en el citado artículo 52, atendida su naturaleza, debe ser
55 SANTAMARÍA PASTOR (2001), pp. 165-166. 

56 Vid. Artículo 22 del DFL Nº29/2005, del Ministerio de Hacienda, que fija el texto refundido, coordinado y
sistematizado de la Ley Nº 18.834.
57 Vid., entre otros, Dictámenes Nºs. 53.003, de 1957 y 9.161, de 2007, que dan cuenta de una jurisprudencia
constante sobre la materia.
28
interpretada y aplicada restrictivamente y, por ende, únicamente permite a la autoridad dictar actos
administrativos que afecten situaciones jurídicas ya consolidadas, en la medida que aquellos traigan
aparejadas consecuencias más favorables para los interesados y, que no se menoscaben o perjudiquen
los derechos de terceros”.58
Ahora bien, para que el acto administrativo pueda producir efectos retroactivos es
necesario que este produzca consecuencias favorables para los interesados y no lesionen
derechos de terceros. En el primer caso, el reconocimiento de una situación favorable
respecto de una persona exige que en aquella época se hayan verificado las condiciones o
supuestos de hecho que exigen tal reconocimiento. Así, por ejemplo, la Administración
puede reconocer a un funcionario, a posteriori, el derecho a percibir un bienio desde la
fecha en que habían transcurrido dos años al servicio del respectivo servicio, pero no con
anterioridad. En segundo lugar, se exige que acto favorable no lesione derechos de otras
personas a través de su retroacción. El problema que plantea este supuesto es la
imposibilidad de la retroactividad en los casos en que hubiesen comparecido personas con
intereses opuestos al interesado principal en el marco del procedimiento administrativo.
Por tal razón, algunos autores, como SANTAMARÍA PASTOR, sostienen que en este caso se
debe hacer una ponderación de intereses, de forma que la retroacción del acto favorable se
haga de la forma menos lesiva posible para los terceros interesados.59
iii. La enervación de la eficacia: la suspensión del acto administrativo
La ejecución de oficio del acto administrativo encuentra una excepción muy importante a
través de la medida de suspensión del mismo. Sin embargo, es bueno aclarar que un
elemento esencial de la suspensión en su carácter temporal, lo cual permite distinguirla de
la extinción definitiva del acto, aunque esta medida bien puede adoptar un carácter
definitivo, en los casos en que la resolución final acoja el recurso o determine la anulación
del acto.
Esta situación está prevista en términos generales en el artículo 3° inciso final LBPA,
aludiendo a la autoridad que lo puede ordenar: “Los actos administrativos gozan de una
presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en
vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa, salvo que mediare
una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento
impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional”.
Por tal razón, bien se puede sostener que no es necesario que un acto administrativo se
encuentre ejecutoriado para que se pueda ejecutar, ya que la interposición de un recurso
administrativo o jurisdiccional no suspende la ejecución de los actos impugnados. Esto
responde a la línea central seguida por nuestra LBPA en orden a garantizar el principio de
eficacia en la acción administrativa y así garantizar su continuidad. Sin embargo, esta
prerrogativa de la cual está dotada la Administración pueda significar un menoscabo a los
derechos de los destinatarios de dicha acción, la cual puede ser de difícil o imposible
reparación. Ante esta posibilidad se consagra la faculta de la autoridad administrativa para
ordenar la suspensión del acto, cuya regulación asume la LBPA
58 Vid. dictamen N°34.810, de 2006.

59 SANTAMARÍA PASTOR (2001), p. 167.
29
Esta idea se encuentra ratificada en el artículo 57 LBPA, al establecer que: “La interposición
de los recursos administrativos no suspenderá la ejecución del acto impugnado. Con todo, la
autoridad llamada a resolver el recurso, a petición fundada del interesado, podrá suspender la
ejecución cuando el cumplimiento del acto recurrido pudiere causar daño irreparable o hacer
imposible el cumplimiento de lo que se resolviere, en caso de acogerse el recurso”. De esta forma, la
medida de suspensión queda entregada a la decisión de la autoridad administrativa, la cual
sólo puede resolver a petición del interesado, ya que la misma disposición no considera la
actuación de oficio. Sin embargo, esto no puede enervar la aplicación del principio de
oficialidad consagrado en el artículo 8º LBGAE y, especialmente, el principio de legalidad,
servicialidad y promoción del bien común, reconocidos a nivel constitucional y legal, lo
cual permite a la autoridad administrativa decretar la suspensión del acto actuando de
oficio. Por lo demás, si de oficio puede constatar la ilegalidad de un acto y decretarla, bien
puede suspender su ejecución mientras se pronuncia sobre el fondo a fin de evitar un
perjuicio o daño irreparable.
Cuestión distinta es lo que ocurre en sede judicial, ya que la LBPA no da cuenta de las
facultades que sobre la materia tiene el juez, salvo por la breve remisión que hace el
artículo 3° inciso final. Sin embargo, se ha seguido el mismo principio en nuestra
legislación respecto de los contenciosos-administrativos especiales, como ocurre con el
reclamo de ilegalidad regional (art. 108 de la LOC Nº 19.175, sobre Gobierno y
Administración Regional) y el reclamo de ilegalidad municipal (art. 151 de la LOC Nº
18.695, de Municipalidades), en donde se faculta a la Corte de Apelaciones para decretar
una orden de no innovar cuando el acto produzca o pueda producir un daño irreparable.
Lo mismo se ha ocurrido respecto de la acción de protección, conforme lo prevé el inciso
final del apartado 3 del auto acordado relativo a su tramitación, aunque con un alcance que
excede a los de un contencioso.
Respecto del contencioso general, el silencio de nuestro legislador ha llevado a la doctrina

a aplicar las soluciones bajo el modelo del proceso civil, recurriendo en este caso a las
medidas precautorias que pueden solicitar la partes, las que no tienen un carácter taxativo
y bien puede el juez, cuando lo estime necesario, ordenarla, especialmente en los casos en
que se pudiere causar daño irreparable o hacer imposible el cumplimiento de lo que se
resolviere, en caso de acogerse el recurso.60
c) La ejecución de los actos administrativos
Uno de los puntos centrales de la teoría del acto administrativo y que permite afirmar que
el Derecho administrativo está dominado por su concepto61, lo constituye la posibilidad de
ser ejecutado de oficio por parte de la Administración, siendo al efecto el principal
elemento que permite sostener la existencia en nuestro ordenamiento jurídico de la figura
de la autotutela en su vertiente ejecutiva.
60 Vid. SOTO KLOSS, Eduardo (1995): Derecho administrativo. Bases fundamentales. T. II, Santiago, Editorial
Jurídica, p. 193.
61 Esta es la clásica afirmación de MAYER, Otto (1949): Derecho administrativo alemán. T. I, Buenos Aires,
Depalma, 1949, p. 125, cuya actualidad defiende en sus obras BOCANEGRA.
30
Sin embargo, huelga decir que lo habitual es que los destinatarios del acto lo cumplan de
forma voluntaria, de manera que la ejecución de las decisiones de la Administración
supone la reticencia del particular a llevar adelante la conducta prevista en dicha decisión
ejecutoria. Por tal razón, es necesario establecer de forma previa las condiciones que deben
concurrir para que la Administración se encuentre en condiciones de ejecutar
materialmente sus actos (i), para luego determinar los medios para lograr la ejecución
forzosa (i).
i) Las condiciones previas y necesarias para la ejecución forzosa
Nuestro Derecho positivo atribuye a la Administración una potestad genérica para

proceder a la ejecución forzosa de sus actos. Así lo establece el ya citado inciso final del
art. 3 LBPA al disponer que “[…] los actos administrativos gozan de una presunción de
legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia,
autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa”. Ahora bien, para poder
ejercer esta potestad son condiciones necesarias las siguientes:
1. En primer término, se requiere de la existencia de un título habilitante de la ejecución.

Para iniciar un procedimiento de ejecución del acto administrativo, aunque parezca
evidente, es condición necesaria la existencia de un acto administrativo formal. Así lo
ordena el art. 50 LBPA, al disponer que “[…] la Administración Pública no iniciará ninguna
actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que
previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico”.
2. En segundo lugar, no constituye una exigencia que el acto administrativo se encuentre a

firme o ejecutoriado. En efecto, tal como lo hemos señalado, la interposición de recursos
administrativos o jurisdiccionales no enervan la posibilidad de ejecutar el acto, salvo que
se ordene por la autoridad administrativa o judicial la suspensión del acto conforme ya
hemos explicado. La regla está enunciada en el art. 51 LBPA: “Los actos de la
Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo causan inmediata ejecutoriedad, salvo
en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o
autorización superior”.
3. En tercer lugar, la doctrina considera que el deber contenido en el acto este

suficientemente determinado o determinable, es decir, que no sea necesario un acto
administrativo ulterior que especifique la obligación contenida en el acto original o previo.
Se trata de un requisito que no está en la LBPA, pero que se aplica como una suerte de
solución analógica tomada desde el proceso civil de ejecución62. En este sentido y a modo
de ejemplo, no cabría la ejecución forzosa de una resolución municipal en el que se
ordenara al constructor de un edificio simplemente acomodarlo a las ordenanzas
municipales, sin indicar a cuáles.
4. Por último, es necesario la notificación de forma previa antes de la ejecución del acto, tal
como lo dispone el inc. 2º del art. 51, donde establece que “[…] el órgano que ordene un acto
de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la
resolución que autorice la actuación administrativa”.
62 En este sentido, vid. dictamen N° 64.519, de 1961.
31
ii. Los medios para la ejecución forzosa del acto administrativo
Después de destacar el carácter ejecutorio del acto administrativo y de establecer las

condiciones necesarias para materializar por la vía administrativa el deber contenido en él,
nuestra LBPA guarda absoluto silencio respecto de los medios ejecución forzada para
obtener su cumplimiento. Este constituye un vacío de nuestra ley, lo que pudiese parecer
grave si constituye una regulación de carácter supletoria, puesto que, ante la ausencia o
vacío en la normativa específica, podría producir una total falta de medios para obtener el
cumplimiento del acto administrativo.
En esta materia, la legislación española regula cuatro medios de ejecución forzosa: a) el

apremio sobre el patrimonio respecto de los supuestos en que el acto administrativo
impusiera la obligación de satisfacer una cantidad líquida; b) la ejecución subsidiaria, que
consiste en la realización de la conducta que el acto impone por las Administraciones
Públicas, bien por sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado; c) las
multas coercitivas, que consisten en la imposición de obligaciones pecuniarias adicionales a
la obligación principal establecida por el acto que se ejecuta; obligaciones que pueden
reiterarse por períodos sucesivos de tiempo con objeto de, mediante su acumulación,
vencer la resistencia del destinatario del acto a cumplirlo voluntariamente; y d) la
compulsión sobre las personas, que es el medio más enérgico y decisivo de ejecución
forzosa consiste, naturalmente, en el empleo de la fuerza física y que puede ser empleado
para la ejecución de los actos administrativos que impongan una obligación personalísima
de no hacer o soportar y siempre que exista una habilitación expresa por ley para cada tipo
de casos.
Tal como lo hemos señalado, ninguna de estas medidas o instrumentos se encuentra

reguladas en nuestra LBPA, lo cual podría dejar la ejecutividad de los actos
administrativos como un mero enunciado, carente de medios de compulsión destinados a
obtener su cumplimiento. Sin embargo, existe una suerte de legislación común sobre la
materia, en donde actúan las autoridades regionales y provinciales, especialmente el
Gobernador63, a través del cual se obtiene el auxilio de la fuerza pública para el
cumplimiento de las decisiones adoptadas por la autoridad administrativa. Por su parte, la
cobranza coactiva de las multas aplicadas por las autoridades administrativas está
entregada al Servicio de Tesorerías64, lo cual atenúa esta suerte de vacío legal y garantiza
la eficacia en el actuar de los órganos que integran la Administración del Estado.
6.3. La extinción de los actos administrativos
El acto administrativo deja de producir sus efectos y conlleva a su extinción por diversas
causas. Con el objeto de sistematizar las circunstancias que pueden dar lugar a su
extinción, distinguiremos entre causas objetivas (a) y subjetivas, considerando dentro de
esta última aquella que derivan de la decisión del destinatario (b); de los órganos del
Estado distinto de la Administración (c); y por parte de la propia Administración (d).
63 Vid. Artículos artículo 2º c) y 4º d) de la LOC Nº 19.175, de Gobierno y Administración Regional.

64 Vid. DFL Nº1/1994, del Ministerio de Hacienda, que establece el texto refundido, coordinado y
sistematizado del estatuto orgánico del Servicio de Tesorería.
32
a) La extinción del acto administrativo por causas objetivas
El acto administrativo puede dejar de producir sus efectos jurídicos sin que medie la
voluntad de sujeto alguno, es decir, por la desaparición de aquellos elementos o
circunstancias que le sirven de sustento. En este caso, la extinción se puede producir en
tres supuestos:
1. Por la consumación de sus efectos jurídicos, lo cual se traduce en la realización de una

actividad, la que una vez efectuada conlleva el agotamiento de los efectos del acto, como
ocurre, por ejemplo, con un permiso de construcción, el cual se extingue una vez
realizadas las obras. Sin embargo, es necesario que el objeto del acto administrativo sea de
carácter consuntivo, ya que en caso contrario no se producirá la extinción del acto, como
ocurre en los casos en que se otorga una situación jurídica o status de carácter permanente,
como ocurre con el otorgamiento de la nacionalidad, la cual no se agota con su mero
ejercicio.
2. Por la verificación de una modalidad que conlleva a la extinción del acto. Se trata de actos
administrativos que limitan sus efectos a un plazo, como ocurre con la licencia para
conducir o el permiso de construcción, o a una condición, como ocurre con el
nombramiento de un funcionario en calidad de suplente, cargo que está condicionado al
nombramiento de un funcionario en calidad de titular.
En la medida que el acto administrativo se encuentre sujeto a un plazo, se habla de

extinción por caducidad de sus efectos, como es el caso de los permisos de construcción65.
Ésta no se debe confundir con la caducidad sanción, que es la medida que puede aplicar la
Administración para poner término a un contrato o extinguir un derecho, como sería la
concesión sobre bienes fiscales, en caso de incumplimiento de las obligaciones del
contratante o el concesionario.
3. Por último, el acto se puede extinguir por la desaparición de su objeto. Esta causal se
presenta en los actos administrativos de carácter real, como ocurre con el acto de
concesión sobre un bien nacional de uso público, y respecto de actos de naturaleza
personalísima, como en el otorgamiento de una pensión de gracia.
b) La conducta del destinatario como causal de extinción
Los casos en que la conducta o decisión del destinatario implica la extinción del acto está
vinculada con los actos de carácter favorable, es decir, aquellos que crean una situación
jurídica que amplia o genera un beneficio en la esfera jurídica de un particular.
Esto puede ocurrir en los casos en que no se despliega la actividad necesaria para
materializar estos efectos favorables (omisión), como ocurre en los supuestos caducidad
65 El artículo 120 de la Ley General de Urbanismo y Construcción dispone que “La vigencia, caducidad y
prórroga de un permiso, como asimismo los efectos derivados de una paralización de obra o la ejecución de una obra sin
permiso, se sujetarán a las normas que señale la Ordenanza General”. Por su parte, el artículo 1.4.17 de la
Ordenanza dispone que “El permiso caducará automáticamente a los tres años de concedido si no se hubieren iniciado
las obras correspondientes o si éstas hubieren permanecido paralizadas durante el mismo lapso”.
33
por no haber actuado dentro de cierto plazo, siendo el mejor ejemplo el caso de los
permisos de construcción. Sin embargo, el caso más palmario lo constituye la renuncia a la
calidad o situación jurídica de la cual goza la persona, como en los casos de renuncia o
desvinculación de un funcionario público.
c) La decisión de órganos públicos distintos de la Administración
Este caso supone la intervención de autoridad legislativa y judicial, cuya determinación

hace cesar los efectos del acto administrativo.
En el primer caso, se trata de una regulación legislativa, la cual puede alterar el régimen
jurídico de un determinado sector, a cuyo amparo se dictaron un conjunto de actos
administrativos, los cuales han de dejar de producir efectos. Así ha ocurrido, en los casos
en que el sistema de transporte se basaba en la figura de permisos o autorizaciones, para
ser sustituido posteriormente por un régimen de concesiones de servicio público.
El segundo caso se refiere a la declaración de nulidad del acto administrativo por sentencia
judicial, con la consiguiente extinción del acto y de sus efectos.
d) La decisión de la Administración autora del acto
La propia Administración puede adoptar la decisión de poner fin a los efectos del acto
administrativo. En el marco de nuestra LBPA esta determinación puede basarse en
fundamentos de legalidad, y se puede adoptar a petición de parte, por la vía de los recursos
administrativos, o de oficio, mediante lo que se conoce como la invalidación. Pero esta
decisión también se puede basar en razones de mérito, oportunidad o conveniencia, en
cuyo caso adopta la denominación de revocación
i. La extinción por la vía de los recursos administrativos
La extinción de la eficacia de los actos puede producirse en virtud de una decisión de la

propia Administración que los dictó. Tal decisión, puede tener lugar al momento de
acogerse un recurso administrativo ordinario (reposición y jerárquico), extraordinario
(revisión) o especial, materia que tendremos ocasión de analizar en el marco del
procedimiento administrativo.
ii. La revisión de oficio de la Administración: invalidación y revocación
También el acto puede ser dejado sin efecto por decisión de la propia Administración, ya
sea mediante la invalidación frente a actos que sean contrarios a derecho (artículo 53
LBPA) o por razones de mérito, oportunidad o conveniencia, como sucede con la revocación
(artículo 60 LBPA). El análisis de ambas figuras lo haremos más adelante.
e) El decaimiento del acto administrativo
La doctrina latinoamericana ha acuñado como causal de extinción del acto administrativo

el denominado “decaimiento”, el cual se produce por la desaparición de sus presupuestos de
34
hecho o de derecho que sirvieron de base para su dictación66. En sus efectos, el

decaimiento producirá una inexistencia sobreviniente, pero solo de los efectos del acto,
pues éste, a lo menos desde el punto de vista formal, continuaría vigente, aunque estéril.67
Ahora bien, hay que tener presente que la figura del decaimiento comprende dos
categorías de las ya enunciadas: la extinción del acto por causas objetivas, como es la
existencia de circunstancias sobrevinientes o la desaparición de su objetivo; y por voluntad
de otros órganos del Estado, como sucede con el cambio de regulación hecho por el
legislador.
Dentro de las características del decaimiento, podemos señalar las siguientes68:
i) Supone que queda sin efecto un acto administrativo lícito o regular, atendido a
que desaparecen los motivos fácticos o de derecho invocados para su dictación.
ii) Produce efectos a futuro o ex nunc, ello dado que, en su origen, el acto
administrativo se encuentra plenamente ajustado a derecho.
Ahora bien, para que estemos frente a la figura del decaimiento como extinción del
acto administrativo o sus efectos, es necesario que se den los siguientes presupuestos69:
a) Que exista un acto administrativo esencialmente terminal, pues lo que trata de
resolver el decaimiento son los efectos que ocurren tras la dictación de un acto
que produce efectos ininterrumpidos o permanentes, y
b) Que concurra una circunstancia sobreviniente, que puede ser de tres tipos:
i. de carácter fáctico, que afecta la existencia del supuesto de hecho que

habilita para la dictación del acto;
ii. que afecte el objeto sobre el cual produce sus efectos el acto
administrativo, y
iii. de carácter jurídico, es decir, una alteración sobrevenida a la regulación de

los efectos del acto, sea que la derogue o que lo modifique
sustantivamente.
En definitiva podemos afirmar que “[…] el decaimiento se hace cargo de ilegitimidades
sobrevinientes que pueden afectar la legalidad de un acto administrativo, pero, dado que en su
origen éste es ajustado a derecho (porque es en ese momento en donde se deben analizar los vicios del
acto), el sistema legal ocupa el decaimiento para –sin cuestionar la legalidad ex post– considerar
que los efectos del acto no se pueden sostener porque los presupuestos reglados del acto
66 SAYAGUES LASO, Enrique (2002): Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Fundación Cultura
Universitaria, 8º edición, 2002, p. 520. En el mismo sentido, SILVA CIMMA, Enrique, Derecho Administrativo
Chileno y Comparado (Editorial Jurídica de Chile, 1995), pp. 160-161.
67 SILVA CIMMA (1995), pp. 160-161.
68 Así lo sostiene CELIS DANZINGER, Gabriel (2015): Acto y Procedimiento Administrativo (Ediciones
Jurídicas El Jurista, 1° Edición), p. 45.

69 En este sentido, siguiendo a CORDERO VEGA, Luis (2011): “El decaimiento del procedimiento administrativo
sancionador. Comentarios a las sentencias de la Corte Suprema del año 2010”, en Anuario de Derecho Público
(Universidad Diego Portales, 2011), pp. 246-247.
35
administrativo (supuesto de hecho, objeto y obligaciones) han desaparecido o se han alterado

sustancialmente por una regulación posterior”.70
§ 7. LA NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
7.1 Introducción
El problema de la validez de los actos administrativos y la forma cómo ésta ha de hacerse

efectiva, constituye sin lugar a dudas uno de los aspectos centrales del control
jurisdiccional de la actividad formal de la Administración, pero que no ha recibido en
nuestro derecho un análisis detenido y sistemático que permita determinar como en el caso
concreto el juez debe resolver estos problemas, más aun teniendo presente que estamos
frente cuestiones vinculadas a la nulidad de un acto de autoridad y no de cualquier acto
jurídico, como sucede con aquellos regidos por la legislación civil.
El punto de partida de este análisis requiere necesariamente establecer con claridad cuáles
son las razones y fundamentos para separar el régimen de la nulidad de los actos
administrativos respecto de la nulidad civil y, en su caso, comprender si tal separación
constituye sólo un artificio o responde a una cuestión casi esencial que no permite hacer
intercambiable uno y otro sistema (7.2.). Resuelto lo anterior, es necesario establecer cuál
es elemento central que determina la nulidad de los actos administrativos y dentro de
dicha labor determinar las posibles gradaciones respecto de la forma de sancionar dichas
infracciones (7.3.). Luego, nos corresponde analizar la forma cómo se ha resuelto el tema
de las causales de nulidad de los actos administrativos (7.4.) y la manera en que éstas
pueden ser ordenadas dentro de cierta estructura (7.5.). Esto nos permitirá realizar una
revisión del sistema de nulidad de los actos administrativos en nuestro ordenamiento
(7.6.).
En nuestra opinión los problemas de coherencia interna y externa que plantea la

denominada nulidad de derecho público (NDP) en Chile pueden ser resueltos dentro de un
sistema que permita ordenar los problemas de validez de los actos administrativo sobre la
base del principio de proporcionalidad y, a su vez, construir un sistema coherente respecto
de la validez de los actos administrativos teniendo la anulabilidad como el sistema general
en nuestro derecho.
7.2. La base de los sistemas de nulidad: El principio de legalidad y la autonomía de

la voluntad
El análisis de la nulidad de los actos administrativos aparece siempre lastrada por las
categorías civiles, atraída la más de las veces por su pretendido carácter de derecho
común71, por una parte, y por la autoridad de la cual siempre ha gozado producto de su
solidez dogmática, de cuyos conceptos y categorías se han servido otras disciplinas, entre
70Ídem.
71Véase VERGARA BLANCO, Alejandro (2010), El Derecho administrativo como sistema autónomo. El mito del
Código Civil como “Derecho común”, Santiago, Abeledo Perrot/LegalPublishing.
36
las cuales se encuentra el Derecho administrativo 72. Pesa también en este caso la
preeminencia que ha tenido tradicionalmente el Derecho civil en la formación jurídica, lo
cual ha marcado la forma de comprender y entender el Derecho por parte de los
operadores jurídicos más relevantes (servicios públicos, jueces, Contraloría, etc.).
Puestos en la labor, en primer término, debemos determinar si ambos sistemas de nulidad

se pueden asimilar o existe una incompatibilidad de tal envergadura que necesariamente se
trata de sistemas que se construyen sobre bases diversas. En nuestra opinión, en esta
materia existe un punto que justifica y explica la separación entre el régimen de la nulidad
administrativa y la nulidad civil.
En efecto, nuestro sistema político constitucional se construye sobre la base del

valor/principio de la libertad. Así lo declara el inc. 1º del artículo 1º de la Constitución al
establecer que las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos. De la misma
forma se puede reconocer a partir de diversas disposiciones contenidas en las Bases de la
Institucionalidad (artículo 5º) y de los derechos y deberes constitucionales (artículo 19,
que garantiza la libertad de expresión, la libertad de conciencia, la libertad ambulatoria, la
libertad/derecho a desarrollar actividades económicas, etc.). La libertad como valor,
principio y derecho constituye un atributo que sólo se puede predicar respecto de las
personas —individual o a través de grupos intermedios– frente al poder público o Estado.
Por tal razón, toda limitación o regulación de la libertad es objeto de reserva legal, tal
como lo establece nuestra Carta fundamental y lo ha reconocido nuestro Tribunal
Constitucional73. A su vez, mientras no exista una regulación o limitación prevista por la
ley, se entiende que la libertad se puede manifestar en toda su expresión en los diversos
ámbitos del ser humano, pues se trata de un atributo o condición propia e inherente al
mismo.
Ahora bien, nuestra legislación civil se construye sobre dichos pilares y entiende que la
libertad es un atributo de toda persona en las diversas manifestaciones de su existencia, ya
sea ésta en el seno de la familia o respecto de su patrimonio. En uno y otro caso, la libertad
constituye un presupuesto de la regulación civil desde su consolidación a partir del siglo
XIX sobre los pilares de la revolución francesa. Por su parte, es el propio legislador civil
que, por razones de interés general, orden público, moral o buenas costumbres, impone
limitaciones de distinta intensidad, como ocurre en materia de familia (mayor) respecto del
ámbito patrimonial (menor)74. Los principios de autonomía de la voluntad y de libertad
contractual son, quizás, las principales manifestaciones del elemento rector que domina el
derecho civil: la libertad, y esto ese expresará en el conocido aforismo qua non sunt
prohibita, permisae intelliguntur, es decir, todo lo que no está prohibido expresamente, se
entiende permitido.
72 Véase MARTÍN-RETORTILLO, Sebastián (1960). El Derecho civil en la génesis del Derecho Administrativo.
Sevilla, Instituto García Oviedo, publicado posteriormente en Madrid, Civitas, 1996.
73 Entre otras, se puede consultar las Sentencias del Tribunal Constitucional Rol Nºs. 146, de 1992; 167, de
1993; 254, de 1997; y 370, de 2003, entre otras.

74 Para explicar estas formas de limitación en el ámbito privado la doctrina civil ha recurrido
tradicionalmente a la distinción entre normas de orden privada y de orden público. Así se ha señalado que
“las leyes de orden público consideran más a la sociedad que a los hombres individualmente mirados pues se
inspiran en el interés general de aquélla más que en el de los particulares a quienes directamente rigen”. Cfr.
ALESANDRI R., Arturo, SOMARRIVA U., Manuel y VODANOVIC H., Antonio (2005), Tratado de Derecho civil,
partes preliminar y general, T. I, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, p. 212.
37
Sin embargo, en el caso del Derecho público y particularmente del Derecho

administrativo, el principio que funda y domina el conjunto de normas que lo integran es
el de legalidad. En efecto, los órganos del Estado —dentro de los cuales se comprende a la
Administración– sólo pueden hacer aquello que expresamente le faculta el ordenamiento
jurídico: quae no sunt permissae, prohibita intelliguntur. Regla por lo demás recogida
expresamente en el inc. 2º del artículo 7º de la Constitución: “Ninguna magistratura,
ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias
extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en
virtud de la Constitución o las leyes”. Desde sus orígenes en los postulados revolucionarios
liberales, este principio responde a la idea de dar la mayor protección y resguardo a la
libertad de las personas. Por lo tanto, el poder público, en la medida que constituye una
limitación o restricción de dicha libertad, es de carácter excepcional y debe ser
expresamente atribuido por la ley, pues en caso contrario dicha actuación será ilegal o
contraria a derecho.
Lo anterior permite comprender de mejor forma porque no es posible asimilar el régimen

de la nulidad civil con la nulidad de los actos administrativos. La nulidad civil se construye
sobre la base de la libertad de los individuos que les habilita para celebrar todo tipo de
actos y contratos, determinar su contenido y las partes, de forma tal que cualquier
limitación a dicha libertad sólo puede ser establecida expresamente por la ley. Y en este
caso, las causales de nulidad de los actos y contratos civiles son limitaciones a dicha
libertad (objeto ilícito, causa ilícita, ausencia de solemnidades, etc.) y se centran en ella
(voluntad viciada, incapacidad). Es a partir de aquello que se establece una regla elevada a
nivel de dogma: sólo son causales de nulidad aquellas que expresamente establece la ley,
por lo tanto, si la ley no ha previsto algún vicio que afecte la validez de un acto o contrato,
se entiende que éste es válido y que produce todos los efectos que le son propios. A su vez,
dicha regla guarda perfecta armonía con lo señalado: si la ley no establece un límite a la
autonomía de la voluntad o libertad contractual de los particulares, se entiende que ellos
pueden celebrar los actos que estimen conveniente para sus intereses.
Cuestión distinta es lo que sucede con los actos administrativos. Estos se encuentran
dominados por el principio de legalidad, de tal forma que toda actuación al margen o en
contra de la ley es, en principio, ilegal o nula. En este caso, bien se podría decir que existe
una gran causal de nulidad: toda actuación formal de la Administración contraria a la ley o
fuera de los márgenes previstos por ella es nula. Nuevamente aquello se explica en
relación a la libertad: toda actuación de la Administración fuera de los términos de la ley
pone en riesgo dicho valor.
Por lo tanto, el análisis y estudio de la nulidad del acto administrativo debe ser realizada
sobre la base de estas premisas, que colocan como eje del sistema al principio de legalidad,
y que marcan una distancia con la nulidad civil teniendo presente que los fundamentos de
una y otra son radicalmente diversos, aunque respondan a un factor común: el resguardo y
la protección de la libertad de las personas.75
75Este criterio ha sido seguido por la Corte Suprema, aun cuando lo hace bajo el supuesto que la nulidad de
derecho público constituye el contencioso anulatorio en Chile: “…tratándose de vicios incurridos en actos de
carácter administrativo la sanción de nulidad se encuentra regulada por el Derecho Público y no por el
38
7.3. Nulidad, legalidad y proporcionalidad
En la medida que la nulidad de los actos administrativos se encuentra estrechamente

ligada a la legalidad y, por tanto, toda ilegalidad debiera significar una eventual nulidad,
cabe determinar si esto es así o se reconocen algunos matices o variantes.
En primer término, debemos tener presente que la nulidad es un tipo de sanción que tiene
por objeto sacar del ordenamiento jurídico determinadas actuaciones formales de la
Administración y privarlas de efectos, en el entendido de que éstas deben desaparecer no
sólo en el plano formal o jurídico, sino también fáctico.
Esta es la propuesta más radical que se formula a partir de la conocida nulidad de derecho
público, formulada y acogida por la jurisprudencia judicial por más de dos décadas76. Se
trata de un aporte de gran magnitud en el marco de un sistema que tendía a no reconocer
la revisión de la legalidad de los actos administrativos en sede judicial, pero que también
da cuenta de diversas inconsistencias que no se corresponde con la regulación legal y los
criterios que ha ido sentando la jurisprudencia.
En efecto, uno de estos problemas se plantea en relación a la entidad de la sanción que se

aplicaría. Así, frente a un atentado al principio de legalidad, en los términos del artículo 7º
de la Constitución, la sanción sería la nulidad ipso iure del acto, sin posibilidad alguna de
poder convalidar o sanear el vicio que le pudiere afectar y sin plazo de prescripción. En
este caso, no importa la entidad del vicio, sólo basta que nos encontremos ante una
ilegalidad y de forma uniforme, radical y directa la sanción es una sola: nulidad de pleno
derecho.
Esta situación ya revela un serio problema en relación a uno de los principios que debe
regir a todo tipo de sanciones: la proporcionalidad. En el caso de la nulidad de derecho
público no hay margen alguno de ponderación, pues no importa la mayor o menor
gravedad de la infracción, la solución es una sola. A lo anterior, se agregan algunas
situaciones que son verdaderamente desconcertantes. En efecto, cómo es posible que esta
nulidad sea de pleno derecho, siendo que nuestro legislador presume la legalidad de los
actos administrativos (artículo 3º inc. final Ley Nº 19.880), principio que ya había sido
sostenido de forma reiterada por la jurisprudencia de Contraloría77, seguida por la Corte
Código Civil, tanto por el origen del vicio como por el bien jurídico que cautela” (considerando tercero,
Sentencia de 14 de marzo de 2013, Rol Nº 1163-2012).
76 Se pueden consultar los trabajos originales de SOTO KLOSS, Eduardo (1990), La nulidad de derecho público
en el Derecho chileno, en Revista de Derecho Público, Universidad de Chile, Nºs. 47-48; (1991-1992) La
nulidad de derecho público referida a los actos de la Administración, en Revista de Derecho, Universidad Católica
de Valparaíso, XIV; (1997) La nulidad de derecho público: su actualidad, en Revista de Derecho, Universidad
Católica de Valparaíso, XVIII; (2000) La nulidad de derecho público de los actos estatales y su imprescriptibilidad
en el derecho chileno, en Ius Publicum, 4. Respecto de su recepción por la jurisprudencia se puede consultar el
trabajo de PFEFFER URQUIAGA, Emilio (2005). La nulidad de derecho público; tendencias jurisprudenciales, en
Revista de Derecho Público, Universidad de Chile, 67, pp. 129-144.
77 En su dictamen Nº 1.589, de 1957, la Contraloría ya sostenía que “[…] un decreto supremo legalmente
tramitado tiene pleno valor y eficacia jurídica dentro de la Administración pública y debe por tanto ser cumplido y
respetado por funcionarios públicos, no siéndoles lícito excusarse de cumplirlo a pretexto de supuesta ilegalidad del
mismo, ya que una vez que ha sido tramitado y tomado razón por Contraloría se ha establecido una verdadera
presunción de legalidad”.
39
Suprema78. No será que los actos se presumen legítimos y, por tanto, mientras no sea
declarada su nulidad se entiende que producen todos los efectos que le son propios. En
buenas cuentas, para nuestro legislador y para nuestra jurisprudencia el régimen general
no sería la nulidad, sino la anulabilidad de los actos administrativos.
Más aún, en algunos casos el propio legislador ha previsto la posibilidad de que las
ilegalidades no produzcan una nulidad radical de los actos administrativos, ya sea con el
objeto de amparar la buena fe de terceros (artículo 63 Ley Nº 18.575) o exigiendo algunas
condiciones adicionales, como el perjuicio de los interesados bajo la forma del principio de
trascendencia (artículo 13 inc. 2º Ley Nº 19.880), dejando a firme el acto y dando lugar a
casos de vicios no invalidantes.
En este sentido, una construcción coherente del régimen de la nulidad exige establecer
una relación directa entre la gravedad del vicio y la sanción que se ha de aplicar. En el caso
chileno, las normas legales reconocen claramente la anulabilidad como el régimen general,
tal como lo hemos señalado. Así, un acto administrativo que adolezca de un vicio o
ilegalidad es en principio anulable. Sin embargo, a partir de dicha regla general se puede
establecer una gradación, considerando la gravedad de la infracción. Bien podría suceder
que el vicio sea de tal envergadura o entidad, que no se pueda sostener ni siquiera su
existencia (falta absoluta de investidura o competencia de la autoridad, no respetar las
formas mínimas). En este caso, estaríamos frente a un acto no sólo ilegal, sino que
inexistente, que bien podría dar lugar a la sanción más radical: la nulidad de pleno
derecho. Por el contrario, en el caso de encontrarnos frente a vicios no trascedentes o de
limitada importancia, se puede afirmar que constituirían ilegalidades que no afectan la
validez del acto administrativo, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa de los
funcionarios que intervinieron en el mismo.
Por lo tanto, pensamos que es posible construir un sistema de nulidad de los actos
administrativos que sea coherente y que al mismo tiempo responda a la proporcionalidad
que exige todo tipo de sanción: nulidad de pleno derecho, anulabilidad y vicios no
invalidantes.
7.4. No toda ilegalidad produce la nulidad del acto administrativo
Los criterios expuestos anteriormente han sido seguidos por la jurisprudencia, conforme a
la cual la existencia de un vicio que afecte a un acto administrativo no necesariamente
significará la nulidad del mismo, pues aquello va a estar sujeto a tres límites básicos:
a) El principio de conservación. En términos generales se ha señalado que el principio de

conservación establece que “[…] el acto administrativo debe poder mantenerse en vigor
en la mayor medida posible con el objeto de que pueda alcanzar el fin práctico conseguido”79.
Dos son las razones fundamentales que explican este principio respecto de un acto
administrativo: primero, en razón de que estos actos están orientados al bien común
y en la satisfacción de intereses generales y, segundo, para resguardar la acción
78 Se puede consultar el considerando quinto de la Sentencia Rol Nº 239-2006, de 21 de febrero de 2006 y

considerando undécimo de la Sentencia Rol Nº 5.370-2009, de 25 de junio de 2009, ambas de la Corte
Suprema.
79 BELADIEZ ROJO, Margarita. Validez y eficacia de los actos administrativos. Madrid, Marcial Pons, 1994, p. 46.
40
administrativa que busca satisfacer dichos intereses. En razón de aquello, bien se ha

sostenido que lo que determina la invalidez de un acto administrativo no es haber
incurrido en una ilegalidad, sino que esa ilegalidad impida alcanzar un fin que el
Derecho considera merecedor de protección80. Así, se han diseñado diversos
mecanismos de conservación del acto administrativo, como es: i. La convalidación, ii.
La nulidad parcial, iii. La conversión del acto nulo, y iii. La protección de confianza
legítima y buena fe frente a los derechos adquiridos por terceros.
De esta forma, la nulidad es un remedio carácter excepcional frente a la ilegalidad de

un acto administrativo, ella sólo será procedente si el vicio es grave y esencial. Así,
por lo demás, lo ha sostenido de forma reiterada la Excma. Corte Suprema en su
jurisprudencia: “Que, a su vez, uno de los principios que informan la nulidad de derecho
público es el de conservación, cuyo fundamento radica en que revistiendo la nulidad el
carácter de remedio excepcional frente a la ilegalidad de un acto administrativo, ella sólo
será procedente si el vicio es grave y esencial. Subyacen a este principio de conservación otros
principios generales del Derecho como la confianza legítima que el acto genera, así como la
buena fe de los terceros, el respeto a los derechos adquiridos y la seguridad jurídica.
Efectivamente, no cualquier irregularidad o defecto justifica la declaración de nulidad, sino
cuando dicha anomalía conculque las garantías de los administrados”81. Así, no cualquier
irregularidad o defecto justifica la declaración de nulidad (Corte Suprema, Tercera
Sala, 30 de marzo de 2015, Rol Nº 32091-2014. En el mismo sentido, misma Corte y
Sala, 16 de junio de 2015, Rol Nº 2614-2015 y 25 de junio de 2015, Rol Nº 2850-
2015).
b) El principio de trascendencia. El principio de trascendencia es una consecuencia del

principio de conservación y también se sustenta en el carácter excepcional que tiene
la nulidad de un acto administrativo. En tal sentido, no cualquier vicio de legalidad
conlleva a la nulidad del acto, ya que se requiere que este sea grave y esencial. Así lo
ha reconocido también la Excma. Corte Suprema en diversas sentencias 82, y ha sido
recogido por el legislador en el inc. 2º del artículo 13 de la Ley Nº 19.880 en los
siguientes términos: “El vicio de procedimiento o de forma sólo afecta la validez del acto
administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o
por mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado” (énfasis añadido).
c) La protección de la confianza legítima y la buena fe. La doctrina entiende que el

principio de confianza legítima es un derivado de los principios constitucionales de
Estado de Derecho (artículos 5º, 6º y 7º de la Constitución) y de seguridad jurídica
(artículo 19 N° 26 de la Constitución). En este caso se traduce en la seguridad que se
otorga a un ciudadano frente a las situaciones jurídicas que se han consolidado por la
actuación de la Administración pública, como consecuencia de actos que gozan de
imperio y que se presumen legales. Así, no pueden los órganos públicos ejercer sus
facultades legales de forma arbitraria, abusiva o con desviación de poder. Bajo este
80 Ídem, p. 71.
81 Corte Suprema, Tercera Sala, 26 de marzo de 2015, Rol Nº 5815-2011, considerando 8º. En el mismo
sentido, Sentencia de 30 de marzo de 2015, Rol Nº 32091-2014; de 16 de junio de 2015, Rol Nº 2614-2015 y
25 de junio de 2015, Rol Nº 2850-2015.
82 Corte Suprema, Tercera Sala, 10 de diciembre de 2014, Rol 16706-2014. En el mismo sentido Sentencias
Roles Nos. 5815-2011; 57-2011; 274-2010, y 3078-2013.
41
supuesto, si la Administración realiza un cambio en la interpretación de un precepto

legal o reglamentario, o altera el criterio que ha seguido al momento de regular
determinadas materias o resolver asuntos de su competencia, sólo lo puede hacer de
forma legítima en la medida que respete la confianza que sus propios actos han
generado en los ciudadanos.
Este principio ha sido reconocido por una jurisprudencia reiterada de la Contraloría

General de la República, quien ha señalado que “[…] la invalidación administrativa de
los actos irregulares -como los permisos a que se refiere el recurrente-, que tiene como límite
aquellas situaciones jurídicas consolidadas sobre la base de la confianza de los particulares en
la actuación legítima de los órganos de la Administración, de manera que las consecuencias
de aquéllas no pueden afectar a terceros que adquirieron derechos de buena fe al amparo de
las mismas, aspecto que debe ser debidamente ponderado por el titular de la potestad
invalidatoria en los casos que corresponda y conforme al mérito de los antecedentes
respectivos”.83
A su vez, este criterio también ha sido seguido por la jurisprudencia de la Excma.

Corte Suprema, quien ha señalado, por ejemplo, que estando establecido que un
tercero actuó de buena fe, éste no podría verse afectado por los supuestos errores de
la administración, pues este último no podría ser menoscabado por la supuesta
declaración de nulidad del acto administrativo.84
7.5. Las causales de nulidad del acto administrativo
El tratamiento que ha dado nuestra doctrina a las causales de nulidad es claramente

tributario de la doctrina y jurisprudencia extranjera. Así, la Corte Suprema ha sostenido
que son causales de nulidad de los actos administrativos la ausencia de investidura regular
del órgano respectivo, la incompetencia de éste, la inexistencia de motivo legal o motivo
invocado, la existencia de vicios de forma y procedimiento en la generación del acto, la
violación de la ley de fondo atinente a la materia y la desviación de poder85. Por su parte, la
Contraloría ha dado cuenta de los vicios del acto administrativo a partir de sus elementos.
Así, ha sostenido que los elementos del acto administrativo son subjetivos (órgano
administrativo, investidura y competencia), objetivos (motivos, objetivo y fin) y formales
(procedimiento y forma del acto)86. En este caso las causales serían la investidura irregular,
83 Dictamen Nº 1.008, de 2011. En igual sentido dictámenes Nºs. 2.936, de 2001; 29.192-2006; 33.451-2006;
16.238, de 2007, y 56.001, de 2010, entre otros.
84 Corte Suprema, Sentencia de 16 de mayo de 2006, Rol Nº 3.604-2005.
85 Corte Suprema, Sentencia de 9 de agosto de 2011, Rol N° 2.217-2009, considerando 10°. También en
Sentencia Rol Nº 3.744-2010, de 20 de enero de 2011. Con anterioridad había dado cuenta de algunas
causales similares, como ocurrió en la Sentencia de 24 de marzo de 1998 “Bellolio con Distribuidora Chilectra
Metropolitana”, en donde se sostiene en su considerando 5º que “[…] la doctrina nacional ha elaborado la teoría
de la nulidad de derecho público, que se puede producir por desviación de poder, ausencia de investidura regular,
incompetencia del órgano, violación de ley y vicios de forma del acto administrativo” (Revista de Derecho y
Jurisprudencia, t. XCV, 1998, 2ª parte, Sec. 1ª, pp. 23 y ss. Posteriormente en la Sentencia de 28 de octubre
de 2004, “Torres Concha con Fisco de Chile”, Rol Nº 938-2004 sostuvo que los vicios que en nuestro
ordenamiento jurídico provocan la nulidad de derecho público de los actos emanados de los entes
administrativos se producen por alguna de las circunstancias siguientes: “[…] ausencia de investidura regular
del agente; incompetencia de éste, irregularidad en la forma de gestación del acto; desviación de poder en el ejercicio de
la potestad”.
86 Véase, entre otros, Dictamen N° 45.191, de 2004.
42
incompetencia, inexistencia o ilegalidad en los motivos, desviación de poder, ilegalidad en el objeto

y vicio de forma.
Si se hace un análisis detenido de cada una de ellas, nuevamente aparece como elemento
común la regla ya enunciada anteriormente, esto es, que en principio toda ilegalidad
provoca la nulidad del acto administrativo. Esto es lo que justamente sucede con los actos
que emanan de una autoridad que no ha sido investida de forma regular o ha actuado al
margen de su competencia. Lo mismo sucede con los motivos, que son los supuestos de
hecho previstos en la ley y la ley misma que sirve de fundamento para la dictación del acto,
así como la legalidad de la decisión y el cumplimiento del fin específico que, a la sazón,
también deben estar previsto en la ley. Y qué decir de los vicios de forma, que no son sino
el incumplimiento de las normas de procedimientos y los requisitos externos que la propia
ley ha impuesto. Por lo tanto, aun cuando nuestro legislador no se haga cargo de cada una
de estas causales ni las mencione, las normas constitucionales (artículos 6° y 7°) y legales
(artículo 2° Ley N° 18.575) nos entregan una causal general de nulidad, como es la
violación de ley o, simplemente, la ilegalidad del acto.
No obstante, la ley se ha hecho cargo de algunas de estas causales y ha establecido algunas

reglas que son de particular interés. Veamos cada una de ellas.
a) La investidura irregular
La investidura es un procedimiento en cuya virtud una persona o conjunto de personas

asumen la calidad de titular dentro de órgano público. En este caso, debemos entender la
titularidad en sentido amplio, ya sea esta permanente (titular en sentido estricto) o
temporal (subrogante o suplente). Por tanto, en virtud de la investidura se entiende que
los actos de una persona natural se entienden realizados y son imputables a una persona
jurídica pública a la cual pertenece.
Ahora bien, el tema de la investidura no es una cuestión totalmente resuelta en nuestro

ordenamiento como una causal que derechamente provoque la nulidad de los actos
administrativos. Desde antiguo en nuestro ordenamiento y en la jurisprudencia
administrativa se ha reconocido la figura del funcionario de hecho, tal como da cuenta el
inciso 2° del artículo 16 del Estatuto Administrativo y lo reconoce el artículo 63 de la
LOC N° 18.575, después de la modificación introducida por la Ley N° 19.653, al disponer
lo siguiente:
Artículo 63.- La designación de una persona inhábil será nula. La invalidación no

obligará a la restitución de las remuneraciones percibidas por el inhábil, siempre
que la inadvertencia de la inhabilidad no le sea imputable.
La nulidad del nombramiento en ningún caso afectará la validez de los actos realizados
entre su designación y la fecha en que quede firme la declaración de nulidad. Incurrirá en
responsabilidad administrativa todo funcionario que hubiere intervenido en la
tramitación de un nombramiento irregular y que por negligencia inexcusable
omitiere advertir el vicio que lo invalidaba.
Si bien esta norma encuentra su antecedente directo en el Estatuto Administrativo y en la

jurisprudencia administrativa, se trata de una regla de antigua data que se remonta al
43
Derecho romano en un conocido pasaje del Digesto respecto del Pretor-esclavo Barbarius
Philippus87. Más aún, en estos casos nuestro ordenamiento jurídico reconoce
derechamente que los actos administrativos se entienden válidos, sin ni siquiera plantearse
la posición de los destinatarios del mismo, ya sean que se encuentren de buena o mala fe.
b) Incompetencia
A pesar que el concepto de competencia aparece como de fácil comprensión, esto no se

presenta con tanta claridad en la práctica. En efecto, en muchas ocasiones este concepto se
utiliza en sentido amplio, como comprensivo de estar habilitado o facultado para poder
actuar o ejercer una atribución, asimilándose al principio de legalidad en los términos del
inc. 2º del artículo 7º de la Constitución. En tales supuestos, se podría sostener que no es
competente para actuar aquella autoridad que no está investida en su cargo, que no está
habilitada por la ley, que actúa fuera de los supuestos de hecho previstos en la norma, que
ejerce sus facultades para una finalidad diversa de la establecida en el ordenamiento, etc.
En este alcance, la competencia se asimila a legalidad.
En sentido estricto, la competencia dice relación con la forma como la ley asigna y/o
distribuye determinadas atribuciones entre órganos de la Administración del Estado, con
el objeto de que en su ejercicio no se produzcan solapamientos y sea posible una mejor
gestión y ejercicio de las mismas. Así, la competencia se refiere a los ámbitos que fija el
legislador para el ejercicio de una potestad. Esta se divide tradicionalmente en relación al
ámbito material, el ámbito territorial, el ámbito temporal y el ámbito del grado o jerarquía.
En el primer caso, esto es, el ámbito material, la ley determina respecto de las materias o
contenidos se puede ejercer determinada potestad. En este caso, se traduce en que la
autoridad puede ejercer sus atribuciones en relación a contenidos específicos de actuación.
Así, si bien diversos órganos tienen potestad sancionadora (v.gr. Dirección del Trabajo,
Servicio Nacional de Aduana, Servicio de Impuestos Internos, Superintendencias, etc.),
ellos sólo la pueden ejercer respecto del ámbito específico de materias que determina el
legislador. De esta forma, bien puede un fiscalizador de un servicio constatar la infracción
respecto de materias ajenas a su competencia, pero esto no lo habilita para iniciar un
procedimiento sancionatorio, sin perjuicio de que pueda denunciar los hechos a la
autoridad competente.
En relación al ámbito territorial, esto se determina de acuerdo a la delimitación que el

propio legislador ha establecido: competencia nacional, regional, provincial o comunal. En
algunas ocasiones se han establecido límites territoriales diversos, como sucede con las
Corporaciones de Asistencia Judicial, que comprenden más de una región, o con algunos
servicios de salud, que abarcan más de una comuna, pero que no comprenden
necesariamente una provincia.
87 D. 1, 14, 3 Ulpianus libro 38 ad edictum. “Interesa saber la suerte de los actos cumplidos por los funcionarios de
hecho. Al respecto Ulpiano examina el caso de un esclavo fugitivo, Barbarius Philippus que, considerado como libre, fue
nombrado pretor y ejerció sus funciones. Como Philippus era esclavo, su nombramiento como pretor era nulo y todos los
actos realizados en su calidad de tal deberían también considerarse inválidos. Ulpiano, sin embargo, los considera
válidos, teniendo en cuenta los intereses y la buena fe de aquellos que actuaron con el pretor y, además, porque era
humano. Era humano porque, siendo ambiguo se debe, por razones de utilidad común, preferir la solución por la que se
llega a la validez de los actos.”.
44
Respecto del ámbito temporal, esto aparece asociada a aquellas facultades que se pueden
ejercer dentro de cierto tiempo o plazo. Así sucede, por ejemplo, cuando se solicita la
modificación de un permiso que ya ha caducado o se otorgan ciertos beneficios durante
cierto período.
Por último, la jerarquía o grado también constituye un elemento que determina la

competencia. En algunos casos es la ley y, en otros, son las normas administrativas las que
determinan la autoridad que puede ejercer una potestad. Así sucede respecto de la
adjudicación de los contratos de obras públicas, ya que el monto del mismo determina la
autoridad competente para su adjudicación.
c) Ausencia o ilegalidad de los motivos
Tradicionalmente los motivos o fundamentos son mencionados como elementos del acto
administrativo haciendo un símil con la causa propia del ámbito civil. Ahora bien,
considerando que la Administración del Estado siempre ha de tener un motivo objetivo,
que es el previsto por la ley, no es posible que este pueda variar al infinito y, menos aún,
éstos pueden derivar en una actuación arbitraria.
Estos motivos o fundamentos pueden ser de hecho o de derecho, ya sea que se encuentren
en los supuestos fácticos contenidos en la norma jurídica o sea la norma o normas jurídicas
que justifican su ejercicio. En este caso, nuevamente nos encontramos con un tema de
legalidad, pues estos motivos han de encontrar en las normas que integran el bloque de
legalidad su fundamento, incluyendo los supuestos de hecho que conllevan su ejercicio.
Así, para sancionar a un particular, se requiere que la ley otorgue dicha potestad (motivo
de derecho) y que éste haya realizado una conducta que para la ley sea constitutiva de
infracción (motivos de hecho). Sin embargo, este procedimiento no siempre es tan simple
como se presenta, pues existe un amplio abanico de factores que inciden en el mismo:
a) No sólo se debe determinar la existencia de los hechos, sino que se debe hacer una
calificación jurídica de los mismos. En este caso, la eventual nulidad del acto
derivaría de la ausencia de motivos de hechos o de la ilegalidad de los mismos
productos de una errónea calificación jurídica.
b) Normalmente el legislador utiliza conceptos jurídicos indeterminados, cuya apreciación

queda entregada en una primera etapa a la autoridad administrativa (utilidad
pública, interés nacional, orden público, etc.).
c) El ejercicio de la potestad puede ser discrecional, de forma tal que el control en su

ejercicio y su contenido también deriva en un control de los motivos que justifican
dicho obrar. En este caso, el margen de libertad o libre apreciación que el
legislador le entrega al órgano administrativo se transforma en un residuo como
consecuencia del control de los elementos reglados de la potestad (existencia de
habilitación legal, competencia, fin, determinación de los hechos que sirven de base
para su ejercicio), y que permiten mediante los principios generales del derecho
ejercer un control sobre la misma colocando un límite a una eventual arbitrariedad
45
(v. gr. proporcionalidad, igualdad, no discriminación, buena fe, confianza legítima,

etc.).88
d) Ilegalidad del objeto
El objeto se traduce en la manifestación concreta de la potestad, ya sea ésta una

declaración de voluntad, juicio o constancia. En muchos de estos casos, el objeto será ilegal
como consecuencia de un vicio en los motivos, pero también puede ser posible que la
ilegalidad sólo recaiga en el objeto, como consecuencia de una determinación que no
guarda relación o coherencia con los motivos.
Nuevamente el tema del vicio en el objeto no es sino un tema de legalidad en general. No

es posible que en el ejercicio de sus potestades públicos los órganos de la Administración
adopten determinaciones ilegales.
e) La desviación de poder
El caso de la desviación de poder constituye un ejemplo clásico de la elaboración

jurisprudencial del Consejo de Estado francés, desarrollada en el siglo XIX, y que tiene
por finalidad que se respete el contenido de la ley no sólo en su litera sino también en su
mens o sentido. En este caso, se busca velar porque el acto administrativo no sólo se dicte
para satisfacer un fin de interés general, sino el fin público específico previsto por la ley.
De esta manera, constituye una de las técnicas más valiosas para evitar las
interpretaciones torcidas de la ley, los resquicios legales, las argucias o leguleyadas, que
buscan alterar el sentido de la ley con el objeto de extender el ejercicio de una potestad
pública para casos no previstos, considerando el fin público específico que le asigna el
legislador. No debemos olvidar que bajo la coraza de interpretaciones extensivas en el
ámbito del Derecho público se olvida muchas veces que se coloca en peligro la libertad de
la persona, frente al ejercicio de un poder público que debe ser ejercido en los supuestos y
finalidades que la ley establece.
Uno de los ejemplos clásicos se encuentra en el arret Vernes, del 19 de mayo de 1858, por medio del
cual el Consejo de Estado Francés anuló la decisión del Alcalde de Trouville, que prohibía a los
bañistas vestirse y desnudarse en lugares distintos a los establecimientos municipales. Se consideró
que la prohibición establecida por el Alcalde no tenía como finalidad resguardar la seguridad y
moralidad pública —tal como lo exigía la ley del 19 de mayo de 1848, que había servido de
fundamento a dicha medida— sino que su propósito era, simplemente, favorecer los intereses
económicos municipales, mediante el cobro a los bañistas de las tasas por el uso de los
establecimientos públicos destinados al cambio de ropa.
En este sentido, hay que destacar como la jurisprudencia de la Corte Suprema ha hecho
aplicación de esta causal, especialmente en el ejercicio de potestades discrecionales, como
ha sucedido respecto de las facultades que tienen los jefes de servicios para trasladar a los
funcionarios, medidas que en muchas ocasiones ocultan sanciones larvadas o encubiertas
que evitan seguir el procedimiento legal previsto para el efecto:
88Sobre la materia se puede consultar el trabajo clásico de GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo (1983), Las luchas
contra las inmunidades del poder, Madrid, Civitas.
46
“Quinto: Que la desviación de poder consiste, según la doctrina, en que el fin del acto, que es
uno de sus elementos constitutivos, es distinto del fin general de interés público, que debe ser
el de toda actividad pública, del fin particular establecido para determinados actos por la
norma respectiva. Fin que puede ser de interés particular de la autoridad, como político,
religioso o personal, y que también puede ser de interés general pero distinto de aquel
específico que según la norma permitía la dictación del acto.
Sexto: Que siendo cinco los elementos del acto administrativo, esto es, la competencia, la
forma, el fin, los motivos y el objeto, puede existir ilegalidad del acto administrativo en
relación a cualquiera de ellos. En este caso dicha ilegalidad se configura en relación al
elemento fin del acto, lo que constituye un vicio que lo hace susceptible de anulación, siendo
además arbitrario por las razones ya señaladas”.89
f) Vicio de forma
Por último, nos encontramos con el vicio de forma, que comprende tanto el vicio de
procedimiento y de la forma que debe revestir el acto administrativo.
A este respecto, sólo se debe señalar que la jurisprudencia ha hecho aplicación del principio
de transcendencia, en cuya virtud no cualquier vicio de forma conlleva la nulidad del acto
administrativo. Esto quiere decir que se exige cierta gravedad y entidad que se requieren
en el contexto de los estándares del instituto de la nulidad del acto administrativo90, regla
que por lo demás, ha sido recogida en el artículo 13 inc. 2º de la Ley Nº 19.880.
A su vez, esto también aparece estrechamente vinculado con el principio de conservación del
acto administrativo, al cual ha recurrido de forma insistente la jurisprudencia de la Corte
Suprema en el último tiempo para sostener que no cualquier vicio conlleva la nulidad del
acto, señalando, por ejemplo, que “[…] los magistrados del mérito han resuelto acertadamente
al afirmar que en virtud del principio de conservación de los actos administrativos no toda omisión
puede dar lugar a una pretensión de nulidad…”91; o que “[…] en materia de nulidad de derecho
público se debe tener presente el principio de conservación de los actos administrativos, en cuanto
conduce al mantenimiento de aquellos que aun presentando una determinada irregularidad pueden
alcanzar el fin propuesto sin menoscabar o entorpecer las garantías que el ordenamiento brinda a
las libertades y derechos de los particulares”.92
7.6. Una revisión del sistema de nulidad de los actos administrativos
En una sentencia del año 2006, la Corte Suprema sostuvo que sólo constituían causales de
nulidad de un acto administrativo aquellos vicios externos, esto es, aquellos que miran a la
investidura, competencia y forma, tal como señala el inc. 1º del artículo 7º de la
Constitución93. Esta sentencia no constituye la regla general, pues en la gran mayoría de
89 Corte Suprema, 12 de abril de 2012, Rol Nº 1.148-2012. En el mismo sentido, Rol Nº 1.344-2011, de 6 de
mayo de 2011; Rol Nº 9.210-2010, de 24 de enero de 2011; Rol Nº 5.582-2010, de 23 de septiembre de 2010.
90 Corte Suprema, 24 de septiembre de 2010, Rol Nº 1.082-2010.
91 Considerando Sexto, Sentencia de 21 de junio de 2011, Rol Nº 1907-2009.
92 Considerando Cuarto, Sentencia de 4 de noviembre de 2011, Rol Nº 7.102-2009.
93 “Camacho Santibáñez, Gonzalo con Fisco”, Corte Suprema, 28 de junio de 2006, Rol Nº 3.132-2005. En
sentido similar, “Cuello Yáñez y otros con Fisco”, Corte Suprema, 30 de agosto de 2007, Rol Nº 3.689-2006.
47
los casos la Corte Suprema ha considerado como causales de nulidad de Derecho público
las tradicionales causales de anulabilidad del acto administrativo.94
La sentencia llamaba profundamente la atención, pues daba a entender que aun en el caso
de encontrarse frente a ilegalidades internas del acto, este no podía ser anulado,
remitiéndose en esta materia al artículo 6º de la Constitución, norma que entrega al
legislador la determinación de las responsabilidades y sanciones frente a un acto ilegal.
Dada tan singular doctrina, no se hicieron esperar los esfuerzos para encontrar una
solución, recurriendo incluso al Código Civil.95
Ahora bien, esta solución no parecería del todo desacertada si es puesta en el contexto de
un sistema de nulidad de los actos estatales, dentro del cual se inserta la nulidad de los
actos administrativos. Cómo se ha señalado, no es necesario recurrir a la Constitución para
sostener un sistema de nulidad (o anulabilidad) de los actos administrativos sobre la base
del principio general de legalidad, como causal genérica de nulidad. Tampoco es óbice que
este sistema acepte la presunción de legalidad de los actos administrativos, totalmente
compatible con un régimen general de anulabilidad. Sin embargo, bien puede suceder que
los vicios sean de tal entidad o gravedad que resulta absolutamente imposible sostener
siquiera la existencia del acto, ya sea porque es evidente la falta de investidura de la
autoridad, ésta es absolutamente incompetente o no se han respetado las formas mínimas.
En tal supuesto, no hay un acto administrativo, no se puede presumir legalidad alguna,
pues este acto nunca ha nacido a la vida jurídica o, si se quiere, es nulo de pleno derecho.
Con este criterio, es posible coordinar un sistema que contemple diversas sanciones frente
a un vicio de un acto formal de la Administración y que responda a una regla básica de
proporcionalidad entre la gravedad de la infracción cometida y la sanción aplicable. Así, es
posible delinear algunas bases centradas en los siguientes criterios:
a) Un régimen general basado en la anulabilidad de los actos administrativos, que

permite sostener una presunción de legalidad de los mismos, salvo que la
autoridad administrativa o judicial declaren lo contrario; basadas en una causal
genérica de violación de ley (investidura irregular, incompetencia, ausencia o
ilegalidad en los motivos, ilegalidad en el objeto, vicio de forma); y sujeta a los
plazos generales de prescripción, salvo que la que la ley disponga un plazo
especial. Además, se trataría de una acción ordinaria, sujetas a las normas
generales de competencia de los tribunales y de procedimiento.
b) Una nulidad de pleno derecho, que se basaría en vicios groseros o manifiestos

respecto de un acto que no puede ser aceptado como una actuación formal de la
Administración. Es una suerte “voie de fait” francesa, en donde no es posible
sostener la existencia de un acto administrativo, sino que de meras actuaciones
materiales que deben cesar. Por tal razón, se trata de una nulidad radical no
sometida a plazos de prescripción, en la medida que no se han respetado las
condiciones mínimas que permitan reconocerlo como un acto formal. Es en este
94Véase nota 9.
95Véase BERMÚDEZ SOTO, Jorge (2008), El principio de legalidad y la nulidad de Derecho Público en la
Constitución Política. Fundamentos para la aplicación de una solución de Derecho Común, en Revista de Derecho
Público, Universidad de Chile, 70.
48
ámbito donde la nulidad de derecho público encuentra un mejor acomodo y

permite proyectar su alcance no sólo a las actuaciones de los órganos
administrativos, sino también a pseudos actos legislativos o jurisdiccionales.
c) Por último, nos encontramos en los vicios no invalidantes, cuando no se satisface

la regla de la trascendencia (artículo 13 inc. 2º Ley Nº 19.880) y se hace
aplicación del principio de conservación del acto administrativo.
7.7. A modo de síntesis
Conforme a lo expuesto , es posible hacer la siguiente síntesis respecto del régimen de

nulidad de los actos administrativos:
1) El sistema de nulidad de los actos jurídicos, sean públicos o privados, entronca

necesariamente con el valor/principio de la libertad, aunque bajo en régimen
diversificado: libertad para los particulares y legalidad para las entidades públicas.
2) En razón de lo anterior, las causales de nulidad del derecho privado deben ser
expresamente establecidas por la ley, en la medida que implican una limitación a
dicha libertad, expresada en los principios de autonomía de la voluntad y libertad
contractual.
3) En materia de actos administrativos rige el principio de legalidad, como resguardo

y garantía de la libertad, por lo tanto, toda actuación al margen o contraria al
bloque de legalidad es en principio nula. En este sentido, existe una causal genérica
de nulidad que no requiere de menciones taxativas, aun cuando la doctrina y la
jurisprudencia hacen una particularización de aquellas (investidura irregular,
incompetencia, ausencia o ilegalidad en los motivos, ilegalidad en el objeto,
desviación de poder y vicio de forma).
4) En este contexto, la nulidad de derecho público no se justifica. Además, presenta

una serie de incoherencias dentro de la propia Constitución y con respecto de la
regulación legal. Por lo demás, su formulación más radical y uniforme no responde
al principio de proporcionalidad que se debe respetar en toda sanción, cuestión
directamente relacionada con la gravedad del vicio.
5) A partir de alguna jurisprudencia de la Corte Suprema y relacionando las normas

de la Ley Nº 19.880, es posible sostener un sistema de nulidad de los actos
administrativos que consideré la gravedad del vicio, en el siguiente orden: nulidad
radical o ipso iure (artículo 7º Const.); la anulabilidad, como regla general y sobre la
base de la presunción de legalidad de los actos administrativos; y los vicios no
invalidantes, respecto de aquellos vicios que no vulneran el principio de
transcendencia.
49
IV. LA ACTIVIDAD UNILATERAL Y FORMALIZADA DE LA

ADMINISTRACIÓN: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
§ 8. INTRODUCCIÓN: ACOTACIÓN DE LA ACTIVIDAD JURÍDICA UNILATERAL Y

FORMALIZADA
La actividad de los órganos públicos se caracteriza por ser marcadamente formal, lo cual
se aprecia en los actos del poder legislativo y judicial, en donde la ley y la sentencia son
fruto de un proceso regulado en todos sus extremos, como es el proceso legislativo y
judicial. La Administración no es ajena a esta realidad, de forma que sus actuaciones y
maneras de expresar su voluntad reconocen una regulación de cada una de sus fases o
etapas96.
En efecto, la Administración del Estado está compuesta por un conjunto de órganos y

personas jurídicas que tienen como finalidad satisfacer el interés público de la comunidad,
para lo cual el ordenamiento le atribuye un conjunto de potestades públicas o poderes
exorbitantes que son desconocidos en el ámbito del Derecho privado: la autotutela
administrativa, la potestad sancionadora, la potestad expropiatoria, etc.
Como ya nos consta, la Administración del Estado constituye un poder público

institucionalizado, que, como tal, es, en el Estado de Derecho, un poder jurídico, en el
sentido de que su actividad está plenamente sometida a la Ley y al Derecho (art. 6º y 7º de
la Constitución).
La actividad administrativa, según sabemos, puede tener o no inmediata relevancia

jurídica, según se despliegue buscando o no la directa producción de efectos jurídicos.
Justamente en tal alternativa descansa la clasificación de la misma en actividad
propiamente jurídica y actividad material, real o técnica (lo que no significa, obviamente,
que ésta no esté regida por el Derecho). La primera ha sido tradicionalmente y desde el
punto de vista del Estado de Derecho, la más importante con diferencia y sigue siendo
teniendo hoy una significación muy destacada. La razón de lo uno y de lo otro estriba en
que la actuación de los mecanismos de garantía de derechos e intereses afectados por la
actividad administrativa, incluyendo los propios del control o tutela judicial, han venido
dependiendo hasta ahora estrictamente (y en medida apreciable así continúa siendo) de un
pronunciamiento formal de la Administración sobre tales derechos e intereses;
pronunciamiento, que era (y aún es en gran parte) el que permitía justamente la
correspondiente impugnación y, en último término, la verificación de su legalidad por los
Tribunales. De ahí que la actividad material, real o técnica precisara, siempre y toda ella,
su previa conversión en actividad jurídica, como condición indispensable para el control de
su regularidad o conformidad a Derecho.
96Es por esta razón que algunos autores distinguen entre el concepto de proceso en sentido amplio y el de
procedimiento. Así, GORDILLO nos señala que en sentido amplio habría proceso en cualquier función estatal
y podríamos hablar entonces de: a) Proceso judicial (civil, penal, comercial, contencioso administrativo); b)
proceso legislativo (es decir, el conjunto de actos parlamentarios que tienen por fin el dictado de una ley); c)
proceso administrativo (el conjunto de actos de la administración que tienen por objeto la emanación de un
acto administrativo). GORDILLO, Agustín (2009): Tratado de Derecho Administrativo, 9 ed. T. 2, Buenos Aires,
Fundación de Derecho Administrativo, p. IX-1.
50
La actividad es jurídica, precisamente porque tiene inmediata relevancia para el Derecho,

declarando, confirmando, alterando o constituyendo situaciones jurídicas, es siempre una
actividad formalizada, en el sentido de que es preceptivo su desarrollo conforme a una
lógica y por unos cauces o procedimientos normativamente predeterminados. Esta
formalización está, incluso, constitucionalizada: el artículo 63 de la Constitución, con
motivo de reservar a la Ley, entre otras cosas, la regulación de las bases de los
procedimientos que rigen los actos de la Administración pública.
A través del cauce formal o procedimiento correspondiente, la actividad de que venimos

hablando conduce siempre a declaraciones finales con relevancia jurídica. Sucede que
mientras a unas les basta con la sola voluntad de la Administración de la que emanan para
producir los efectos que le son propios (aunque la de otras terceras personas pueda
complementar aquélla o ser precisa para la transformación sustitutiva de la actividad
unilateral en consensual), a otras les es necesaria para ello la concurrencia de otras
voluntades de tercera o terceras personas, públicas o privadas. Las primeras integran la
actividad unilateral, que es la que ahora nos interesa, y las segundas la actividad
multilateral y, más específicamente, contractual, a la que haremos referencia en él.
Como es obvio, esta actividad jurídica, formalizada y unilateral tiene como presupuesto
mismo, como cualquier otra de la Administración, la atribución de la pertinente potestad.
En función de ésta, aquélla se divide en dos grandes categorías, distintas por naturaleza.
De un lado, la que tiene por objeto producir normas o, en términos del artículo 32 Nº 6 de
la Constitución, reglamentos: su resultado es el establecimiento, para una pluralidad
indeterminada de sujetos, de reglas que se insertan en el ordenamiento jurídico, creando o
innovando el Derecho objetivo, bien a título de colaboración con la Ley formal (en
términos de complemento necesario e indispensable), bien en el marco definido por ésta.
De otro lado, la que se agota en la aplicación del Derecho objetivo, la que -en función de
éste— efectúa una declaración, cuya lógica y eficacia se circunscriben a un supuesto
concreto, por más complejo que éste pueda ser. La primera se estudia en el marco de las
fuentes del Derecho administrativo, por lo que aquí nos va a ocupar justamente la segunda
de dichas categorías, la que da lugar a la producción de los llamados actos administrativos.
En este punto conviene advertir que tal actividad de producción de actos administrativos
tiene, en lo que aquí interesa, un sujeto preciso: la Administración pública. Porque ocurre
que no todos los actos materialmente administrativos, es decir, sometidos sustantivamente
al Derecho administrativo, emanan subjetivamente de una Administración pública.
Otros poderes públicos, sin perjuicio de las funciones típicas que los caracterizan
constitucionalmente (por ejemplo, legislar y controlar políticamente el poder ejecutivo, en el caso
del poder legislativo; juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, en el del poder judicial), realizan también,
instrumentalmente, actividades administrativas (por ejemplo, las de organización interna, gestión
del propio personal, contratación para la satisfacción de necesidades propias), como solución más
idónea para salvaguardar su autonomía e independencia a la hora de cumplir aquellas otras
funciones típicas o principales. Dada la instrumentalidad del desarrollo de dichas actividades
materialmente administrativas y su identidad sustantiva con las homólogas que desarrolla la
Administración pública, los actos en que se materializan tienden a ser sometidos al Derecho
administrativo a los efectos de su sujeción, para la efectividad de la tutela judicial reconocida, como
ocurre en el caso de España. Sin embargo, en el caso de Chile la LBPA sólo limita su alcance a los
entidades que forman parte de la Administración del Estado, no obstante lo cual nada obsta a que
por su naturaleza los actos administrativos que tienen lugar al interior del Congreso Nacional y el
51
Poder Judicial puedan ser sometidos a sus normas, respetando la autonomía de dichos poderes
públicos, no sólo en lo que dice relación con su tramitación y el derecho que tienen los interesados
para poder ser partes, sino también para garantizar el acceso a la justicia, conforme a lo dispuesto en
los artículos 19 Nº 3, 38 inc. final y 76 de la Constitución.
Pues bien, la actividad y, por tanto, los actos que en este capítulo nos van a ocupar son los
administrativos en el doble sentido (subjetivo) de emanar de la Administración pública y
(objetivo) de estar sometidos al Derecho administrativo. Esta última precisión no es
superflua, toda vez que -como ya sabemos— la Administración puede desarrollar y
normalmente desarrolla también, en la práctica y sin perjuicio de la valoración
constitucional negativa que, en su caso, ello merece, actividades en régimen de Derecho
privado.
Acotada así la actividad administrativa que nos importa, ésta consiste siempre, desde un
punto de vista formal, en la realización concreta del Derecho de forma típica. En este
sentido (aunque sólo en él) es equiparable, funcionalmente, a la que corresponde al juez,
concretamente al del orden jurisdiccional. En ambos casos se trata de la determinación,
por el poder público (salvadas las distancias que a este respecto existen entre uno y otro,
dado que el judicial es un verdadero poder constitucional) de lo que sea el Derecho en un
supuesto concreto. Ocurre que, en razón a la división de poderes, el estatuto propio de la
Administración y la función constitucional del poder judicial, mientras la determinación
que efectúa la Administración no representa nunca la última palabra (en tanto que
susceptible de cuestionamiento y control), la que compete al juez es definitiva.
Volviendo a la actividad administrativa, su objeto radica en producir, al expresado efecto,

declaraciones finales o resolutorias, que han de ser el resultado de un proceso más o menos
complicado y dilatado. Ese proceso no es otra cosa que el diseñado por el procedimiento
legalmente predeterminado, que se traduce en una serie de actuaciones efectuadas con un
preciso orden, capaces de reflejarse documentalmente, por tanto, en los correspondientes
expedientes administrativos. De ello deriva que:
1. Ese proceso o serie de actuaciones, en cuanto avocado a una declaración final

relevante jurídicamente, no puede cumplirse sin la intervención de todos
cuantos -sean personas públicas o privadas— estén interesados o puedan verse
afectados en la esfera de sus derechos o intereses legítimos por aquella
declaración. Consecuentemente, el proceso da necesariamente lugar a una
relación jurídico-formal entre la Administración actuante y las aludidas
personas interesadas o afectadas, cuya articulación es justamente la función del
procedimiento legal. Quiere esto decir que el procedimiento se compone, en
último término, de una serie de actos de los sujetos de la citada relación; actos
dirigidos todos ellos a preparar y prefigurar la declaración final o acto
definitivo (no en el sentido, se insiste, de que sea la última palabra, inamovible,
sobre lo que sea Derecho en el caso concreto, sino en el relativo de resolutorio
del procedimiento, por relación a los actos de trámite).
2. La actividad unilateral y formalizada que nos ocupa se traduce, por tanto, en

actos, si bien éstos no forman un conjunto homogéneo, debiendo distinguirse:
a. Por su carácter y alcance:
52
i. Actos puramente preparatorios (actos de trámite), y

ii. Actos resolutorios (actos terminales) del correspondiente
procedimiento.
b. Por el sujeto que los realiza:

i. Actos de la Administración, es decir, titular del procedimiento
por serlo de la potestad y de la competencia de cuyo ejercicio se
trate y habilitante, por tanto, para la resolución de dicho
procedimiento.
ii. Actos de los otros sujetos de la relación procedimental, sean
éstos, a su vez, bien otros órganos de la Administración pública
o, en general, personas de Derecho público, bien ciudadanos o
administrados (personas físicas o jurídicas).
De entre todos estos actos, aquí interesan los realizados por la Administración actuante,
tanto los de trámite, como los definitivos.
En definitiva, pues, nos va a ocupar la actividad unilateral desarrollada, en ejercicio de la

correspondiente potestad y competencia, por la Administración pública a través de un
procedimiento formal y concretada en actos de trámite y terminales.
§ 9. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y FUNCIÓN
Ahora bien, para el ejercicio de estas potestades, constituye una condición previa la
existencia de una serie de etapas o fases que permitan a la Administración recopilar
información, escuchar a los interesados, instruirse y ponderar los intereses en juego para
adoptar una determinación, conformándose lo que se conoce como procedimiento
administrativo. Así, aquello implica un desarrollo formal de los actos que se requieren para
concretar la intervención administrativa necesaria para la realización de un determinado
objetivo, siendo su propósito la concreción de la decisión en un acto administrativo
terminal.
De esta forma, el procedimiento administrativo es una de las instituciones fundamentales

del Derecho administrativo. Además, otorga a los ciudadanos seguridad y garantía de
racionalidad en el ejercicio de los poderes públicos, pues obliga a respetar las etapas y los
estrictos pasos formales que otorgan estas garantías a los ciudadanos, marcando una gran
diferencia entre la actuación pública y la actividad privada.
Ahora bien, el fin primario del procedimiento administrativo es el de permitir dar satisfacción a
las necesidades colectivas de una forma rápida, ágil y flexible. Esta determinación del fin
principal del procedimiento resulta hoy plenamente conforme con la servicialidad del
Estado, tal como lo establece el art. 1º inc. 4º de la Constitución y el art. 3° inc. 1°
LBGAE.
En el marco de esta función general, también se puede reconocer otras funciones

específicas:
53
a) Es el cauce a través del cual la Administración ejerce las potestades

públicas que le atribuye la ley para cumplir su fin primario.
b) Constituye un mecanismo para recopilar la información necesaria que

permita a la autoridad emitir un pronunciamiento fundado.
c) Racionaliza el ejercicio de la función pública a través de normas objetivas y

preestablecidas aplicables tanto a la Administración como a los particulares.
d) Permite determinar los intereses públicos y privados en juego, a fin de

ponderarlos adecuadamente y adoptar una decisión.
e) Otorga a los interesados una serie de derechos y garantías que deben ser
respectados por la autoridad. En este sentido, el procedimiento cumple
también un fin de garantía, en cuanto cauce de la acción administrativa con
relevancia jurídica directa y, por tanto, susceptible de incidir en la esfera de
derechos e intereses legítimos de otras Administraciones o personas
públicas, así como de los ciudadanos (personas naturales o jurídicas
privadas,
f) Posibilita la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones por el

poder público administrativo. La importancia de la función participativa del
procedimiento ha ido creciendo a la par con la extensión, la intensidad y la
complejidad de las tareas públicas, de la intervención administrativa, de un
lado, y la generalización del fenómeno de entrega o remisión a la
Administración por el legislador de la toma de decisiones, de otro. Así, en la
actualidad desempeña un papel capital en materias o sectores de la realidad
de gran sensibilidad social, tales como la ordenación territorial, el
urbanismo o el medio ambiente, y
g) Constituye un importante instrumento de control social en el ejercicio de la

función pública, al dar constancia de los antecedentes que se han tenido
presente para adoptar una decisión y asegurar su transparencia y
publicidad.
Es en razón de la función que cumple, que los autores colocan el acento en su definición.
En este sentido, Adolf MERKL —autor que forjó la distinción entre proceso judicial y
procedimiento administrativo, desde la perspectiva de la teoría pura del Derecho– sostenía
que el procedimiento era el camino, el iter jurídicamente regulado a priori, a través del cual
una manifestación jurídica en el plano superior (generalmente una norma) produce una
manifestación jurídica en el plano interior (una norma de rango inferior o acto). En este
caso, el procedimiento administrativo sería la forma o manera en que se producen actos
administrativos. Desde otra perspectiva GORDILLO centra su definición en los interesados,
señalando que el procedimiento administrativo es “[…] la parte del derecho administrativo
que estudia las reglas y principios que rigen la intervención de los interesados en la preparación e
impugnación de la voluntad administrativa. Estudia por lo tanto la participación y defensa de los
interesados (un particular, un funcionario o una autoridad pública; una persona jurídica, p. ej. una
asociación de vecinos, usuarios, interesados o administrados) en todas las etapas de la preparación
54
de la voluntad administrativa (sea de tipo individual como general; en este último caso es
específicamente el procedimiento de audiencia pública el que debe también seguirse, sin perjuicio del
trámite administrativo corriente) y desde luego, cómo debe ser la tramitación administrativa en
todo lo que se refiere a la defensa, participación e intervención de dichos interesados”.97
La LBPA define el procedimiento administrativo desde una perspectiva formal, vinculado

los actos de trámites con el de término, indicando lo siguiente:
“El procedimiento administrativo es una sucesión de actos trámite vinculados entre

sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que
tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal” (artículo 18).
De esta forma el procedimiento administrativo supone: i) un conjunto de actos de trámites,

que tiene por finalidad iniciarlo e instruir a la autoridad para comprobar, conocer y
determinar ciertos antecedentes que son necesarios para su pronunciamiento; ii) está
orientado a la producción de un acto terminal que se pronuncie sobre fondo de la cuestión
que es objeto; iii) considera la intervención de la Administración y de particulares que
tienen la calidad de interesados.
En este sentido, el procedimiento es, por de pronto, una categoría jurídica formal, que
alude a una específica combinación de actos, concretamente aquella en la que los efectos
jurídicos de éstos están causalmente vinculados entre sí, como lo sostiene Jesús González
Pérez, que sigue en este punto a Francesco Carnelutti. Semejante combinación se cumple,
según el propio González Pérez, cuando:
1. Cada uno de los actos conservan, no obstante estar relacionados entre sí, su propia
individualidad.
2. La conexión entre los actos consiste en estar todos ellos encaminados a producir
una unidad de efecto jurídico.
3. Los actos se encuentran anudados causalmente unos a otros, de suerte que cada
uno de ellos supone el anterior y el último supone la totalidad o el conjunto de los
mismos.
El procedimiento administrativo no es más que una especie de la categoría general,

cabalmente aquélla que se cualifica por servir de cauce para el desarrollo por la
Administración pública de su actividad jurídica unilateral sujeta al Derecho
administrativo. Tiene, pues, una naturaleza formal, articulándose técnicamente como
complejo de actos que, si no hace perder a éstos su individualidad, los organiza sobre la
base de un vínculo común -la relación jurídica formal que hace surgir entre los sujetos
parte en el procedimiento— y en orden a la consecución de un fin único, al que todos ellos
sirven o contribuye98.
GORDILLO (2009), p. IX-9.

97
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón (2008): Curso de Derecho Administrativo,

98
Madrid, Thomson Civitas, 11ª ed., T. II, pp. 458.
55
Ahora bien, en esa serie no todos los actos son idénticos. Antes bien, su régimen y
naturaleza son diferentes. Así, y en lo que respecta a los actos de la Administración, la
LBPA emplea la expresión «acto administrativo» como apelación genérica de todos
(denominación del art. 3º LBPA), pero se distingue básicamente entre los «actos de
trámite» y los que terminan un procedimiento, decidiéndolo, para los que reserva el
término «actos terminales» (arts. 15, 18, 24, 40 y 41 LBPA). Todos ellos, como hemos
dicho, conservan su individualidad y, por ello, su misma producción puede responder a un
procedimiento específico, distinto del principal; cuentan con causa propia; su validez es
enjuiciable por separado y cabe, por tanto, su anulación independiente. Ocurre que, al
perseguir todos un único fin, como es la preparación de una resolución final del
procedimiento, el vínculo formal que los une determina una regla de orden: la
improcedencia, en principio, del cuestionamiento e impugnación por separado de los actos
administrativos dictados en el curso del procedimiento, salvo que determinen la
imposibilidad de continuar éste o produzcan indefensión (art. 15 inc. 2º LBPA).
La SCS Rol Nº 2054-2013, de Consejo Ciudadano de Lago Ranco con I. Municipalidad de Lago
Ranco resalta la diferencia entre los actos de trámite y los actos de término en cuanto a su
impugnabilidad en un procedimiento administrativo, como lo sería aquel para la modificación del
plan regulador comunal contenido en la Ley General de Urbanismo y Construcción en los términos
del art. 15 LBPA. Por su parte, el dictamen de Contraloría Nº 82.425, de 2015 también resalta esta
diferencia, en el sentido del cumplimiento de lo dispuesto en los arts. 40 y 41 LBPA, los cuales
exigen que el acto administrativo que pone fin al procedimiento incluya ciertos contenidos
específicos, lo cual no procedería en aquellos actos de trámite a través de los cuales un órgano de la
Administración toma conocimiento de hechos denunciados y da inicio al procedimiento de
fiscalización.
§ 10. LA REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN CHILE. LOS

ANTECEDENTES DE LA LEY Nº 19.880
La regulación de la actividad formal de la Administración en Chile encuentra sus bases en

la Constitución chilena de 1980, en la Ley de Bases Generales de la Administración Nº
18.575, que es de carácter orgánica constitucional, de 1986 y, fundamentalmente, en la Ley
Nº 19.880, de 2003 (LBPA).
Nuestra Constitución regula esta materia en cuatro normas básicas. En el artículo 7º

establece que la forma de actuación de todos los órganos del Estado es un requisito de
validez y que su incumplimiento tiene como sanción la nulidad de las mismas. Luego, se
consagran los principios de probidad y publicidad en el artículo 8º. Acto seguido, el
artículo 19 Nº 3 prescribe que los procedimientos deben ser racionales y justos, norma que
para el Tribunal Constitucional no distingue en cuanto a los procedimientos
administrativos o judiciales99. Luego, el artículo 63 Nº 18 prescribe que son materias de
99 Así lo ha señalado en sentencia 31 de agosto de 2007, Rol N° 747-07, Considerando 5°, con referencia a
los precedentes contenidos en las Sentencias Rol Nºs. 176, de 1993 y 478, de 2006. Así se ha indicado que:
“[...] los principios del artículo 19 N° 3 de la Constitución, en la amplitud y generalidad ya realzada, se aplican, en lo
concerniente al fondo o sustancia de toda diligencia, trámite o procedimiento, cualquiera sea el órgano estatal
involucrado, trátese de actuaciones judiciales, actos jurisdiccionales o decisiones administrativas en que sea, o pueda ser,
afectado el principio de legalidad contemplado en la Constitución, o los derechos asegurados en el artículo 19 N° 3 de
ella, comenzando con la igual protección de la ley en el ejercicio de los atributos fundamentales. Además y de los mismos
razonamientos se sigue que los principios contenidos en aquella disposición constitucional rigen lo relativo al proceso
racional y justo, cualquiera sea la naturaleza, el órgano o el procedimiento de que se trate, incluyendo los de índole
56
ley las que rigen las bases de los procedimientos que regulan los actos de la
Administración del Estado. Por último, el artículo 99 dispone que en el ejercicio de la
función de control de legalidad, el Contralor General tomará razón de los decretos y
resoluciones que, en conformidad a la ley deben tramitarse por la Contraloría o
representará la ilegalidad de la que puedan adolecer.
En tanto, la Ley Nº 18.575 no establece una regulación directa de los procedimientos

administrativos, pero regula a nivel de principios las disposiciones que le resultan
aplicables, como son los principios de oficialidad (artículo 8º), transparencia y publicidad
(artículo 13) y la de un justo y racional procedimiento en materia disciplinaria (artículo
19).
Por último, desde el año 2003 se encuentran reguladas en la Ley Nº 19.880 las bases que
rigen los procedimientos de los actos de la Administración del Estado, cuerpo normativo
que expresamente reconoce su carácter general y supletorio. Este texto legal tuvo su
origen en un proyecto de ley que solamente pretendía regular los plazos y el silencio
administrativo100, a fin de dar celeridad a los trámites administrativos con el objeto de
promover e impulsar la actividad económica101. Finalmente, el proyecto se transformó en
un conjunto de preceptos que además de disponer de plazos y regular los efectos del
silencio administrativo, estableció principios, los derechos de los interesados en el
procedimiento y una estructura procedimental de base y supletoria respecto de todos los
procedimientos ya existentes o futuros. Sin duda, esta transformación estuvo influenciada
por las leyes sobre procedimiento administrativo vigentes en España, Argentina y
Uruguay102.
La LBPA ha constituido un gran avance en nuestro ordenamiento, pues ha legalizado una

serie de conceptos e instituciones que sólo se habían formulado a nivel doctrinal y
jurisprudencial. Por otra parte, este cuerpo legal no se limita a regular el procedimiento,
ya que también establece normas muy relevantes en relación con el acto administrativo
(concepto, clasificación, efectos), así como de los plazos, la impugnación en sede
administrativa y la forma y condiciones en que se debe realizar su publicación y
notificación. Por último, tampoco se debe desconocer el sentido pedagógico que tiene este
cuerpo legal, especialmente por el conjunto de principios que establece y la forma como ha
ido uniformando los criterios de actuación en los órganos administrativos.
10.1. El sistema de ordenación normativa del procedimiento administrativo: el
carácter básico y supletorio de la Ley Nº 19.880
Siendo el procedimiento el cauce formal para el desarrollo de la actividad administrativa

formalizada, ha de adecuarse a las características organizativas y sustantivas diversas que
presenta dicha actividad, por razón de su diferente sujeto y objeto, en los distintos sectores
administrativa, especialmente cuando se ejerce la potestad sancionadora o infraccionar” (Sentencia de 21 de abril de

2005, Rol N° 437, considerando 17).
100 Véase el mensaje de dicho proyecto ley disponible en el Boletín Nº 2594-06.
101 Véase la explicación de Luis Cordero sobre el origen de la ley de procedimiento administrativo chilena en
Cordero Vega, 2015: 324 y ss., y Vergara Blanco, 2013: 257 y ss.
102 Moraga Klenner, 2011: 358.
57
de la realidad social. Esto ha determinado desde siempre una específica tensión entre la
generalidad y la especialidad en el campo procedimental.
El orden constitucional plantea la cuestión, así, en coordenadas nuevas, concretamente las

determinadas por las distintas exigencias derivadas de sus órdenes sustantivo y
organizativo; coordenadas, para cuya interpretación y ajuste resulta ya, además de
insuficiente, inadecuada la dialéctica tradicional entre los valores de generalidad y
especialidad y que son las siguientes:
1. La que establece un elenco único de derechos y deberes constitucionales, inclusivo

del derecho y principio de igualdad, que debe ser no sólo respetado, sino hecho
efectivo por los poderes públicos constituidos; y de ahí su penetración en el orden
organizativo bajo la forma de prescripciones (art. 19 Nº 2 inc. 1º de la
Constitución) y prohibiciones (art. 19 Nº 2 inc. 2º de la Constitución).
2. La que fracciona el poder constituido, en términos complejos, por materias y

funciones en relación con ellas.
Surge de esta suerte una específica tensión entre unidad esencial del orden y pluralismo
del poder público definido para la tutela y configuración de éste, en tanto que mientras el
primero postula la identidad sustancial del status del ciudadano (no sólo en las relaciones
jurídico-públicas materiales, sino también en las formales o procedimentales), el segundo
pretende la diversidad de las políticas públicas (y de su formalización normativa) en cuanto
a su objeto y a los procedimientos a observar para su ejecución.
El texto constitucional busca el equilibrio de ambos planteamientos estableciendo dentro

de las materias de ley aquellas que fijan bases de los procedimientos que rigen los actos de
la administración pública (artículo 63 Nº 18). La ordenación general del procedimiento
común no consiste, pues, en el establecimiento de uno o varios procedimientos generales,
sino en la determinación de las instituciones comunes a la totalidad de las actuaciones
derivadas del desarrollo de la actividad formalizada de cualesquiera Administraciones. Con
esta ordenación puede coexistir, en efecto, una pluralidad de ordenaciones
procedimentales, es decir, de procedimientos especiales. Pues, por mandato constitucional,
esta última integra la regulación procedimental constitutiva del marco vinculante de
cualesquiera normas de dicho carácter.
De ahí el sistema diseñado por la LBPA que cede ante la específica del procedimiento
concreto de que se trate, si bien funge en todo caso como supletoria (en su calidad de Ley
de Bases).
Sin embargo, sobre este punto debemos hacer alguna precisión. Como hemos señalado, la
Constitución dispone que son materias de ley “[…] las que fijen las bases de los
procedimientos que rigen los actos de la administración pública” (artículo 63 Nº 18). Cumpliendo
dicho mandato, la LBPA dispone en su artículo 1º que “La presente ley establece y regula las
bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado”, pero acto
seguido dispone: “En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la
presente ley se aplicará con carácter de supletoria”. Por lo tanto, estamos ante una ley básica y,
58
al mismo tiempo supletoria respecto de aquellas leyes que regulan procedimientos

administrativos especiales, lo que puede plantear algunos reparos.
En efecto, una ley es de bases en la medida establece los principios y normas fundamentales
que rigen a todo procedimiento administrativo. Por su parte, es supletoria en la medida que
se aplica en el caso que no exista una regulación o norma en un procedimiento
administrativo especial. En buenas cuentas, sería una ley supletoria tendría un carácter
general.
La cuestión no sería relevante, salvo por la particular forma que tiene el reparto de
competencias normativas en nuestro ordenamiento jurídico. Lo cierto es que a la ley le
corresponde sólo regular los aspectos básicos del procedimiento, mientras que al
reglamento le corresponde disciplinar los aspectos complementarios o de detalle que le
dan fisonomía a los diversos procedimientos103. Sin embargo, en este caso aquella no ha
sido la solución adoptada por el legislador, ya que se ha preferido regular en todos sus
extremos el procedimiento administrativo, transformando una ley básica en una ley
general, común o supletoria, pisando los espacios normativos del reglamento. No obstante,
el autor de senda inconstitucionalidad ha sido el propio órgano afectado, esto es, el titular
de la potestad reglamentaria, ya que el Presidente de la República ha sido el autor del
mensaje y de la posterior indicación sustitutiva que ha dado cuerpo a la actual LBPA.
A pesar de los reparos formulados, lo cierto que, a más de dos lustros de la entrada en
vigencia de esta ley, todos los operadores jurídicos (doctrina, Contraloría, tribunales, etc.),
han aplicado la LBPA como ley general y supletoria, dando algunas reglas al respecto.
Ahora bien, la regulación supletoria de la LBPA respecto de los procedimientos

administrativos regulados en normas especiales, no va a tener siempre el mismo nivel o
intensidad, ya que aquella va depender de varios factores. Por tal razón la doctrina ha
distinguido tres niveles de supletoriedad104:
a) En un primer nivel o grado de supletoriedad, la supletoriedad opera de forma plena, y

dice relación con aquellos casos en que la dictación de un acto administrativo
carece de toda regulación legal o aquella se encuentra en normas reglamentarias.
Sobre este último punto, se debe tener presente que la regulación del
procedimiento administrativo es de reserva legal, por lo que, frente a una
antinomia entre la LBPA y un reglamento, ha de primar la primera. Así lo ha
sostenido también la Contraloría General de la República en diversos dictámenes:
“[…] que la supletoriedad de la ley N° 19.880, que limita la aplicación de sus
disposiciones a aquellos aspectos o materias no previstos en la normativa sectorial,
concierne únicamente a los procedimientos establecidos en una ley, comoquiera que el inciso
primero del artículo 1° de ese cuerpo legal da tal alcance supletorio sólo "en caso de que la
ley establezca procedimientos administrativos especiales". Por lo mismo, si tales
procedimientos se encuentran establecidos en reglamentos, no cabe que en ellos se limite o
restrinja la aplicación de la ley N° 19.880, por motivo de supletoriedad […] las
103 CORDERO, Eduardo (2009): El sentido actual del dominio legal y la potestad reglamentaria, en Revista de
Derecho, PUCV, Nº 32, pp. 409-440.
104 CORDERO VEGA, Luis (2006): La supletoriedad de la Ley de Procedimiento Administrativo, en Acto y
Procedimiento Administrativo, Segunda Jornadas de Derecho Administrativo, Valparaíso, EUVAL, pp. 49-70.
59
disposiciones de la ley N° 19.880 tienen una aplicación directa e inmediata, sin que sea
pertinente indagar acerca de la mayor o menor extensión de la regulación del
procedimiento especial, con miras a limitar su alcance al criterio de la supletoriedad,
puesto que, en la especie, tal procedimiento se encuentra en un reglamento y no en una ley”.
b) Un segundo nivel o grado de supletoriedad se presenta en los casos en que la

regulación legal del procedimiento administrativo especial es parcial o no
comprende todos sus aspectos, como puede ocurrir con los actos de instrucción,
los plazos o los recursos administrativo. En este caso, se aplican la regulación
básica contenida en la LBPA para integrar la regulación especial y colmar esta
laguna o vacío. En todo caso, la jurisprudencia de Contraloría ha establecido un
límite relevante en los casos en que la norma básica contenida en la LBPA debe
ser compatible con la naturaleza del procedimiento administrativo especial, pues
en caso contrario no resulta posible su aplicación supletoria: “[…] la aplicación
supletoria en referencia procederá en cuanto ella sea conciliable con la naturaleza del
respectivo procedimiento especial, toda vez que su objetivo es solucionar los vacíos que éste
presente, sin que pueda afectar o entorpecer el normal desarrollo de las etapas o
mecanismos que dicho procedimiento contempla para el cumplimiento de la finalidad
particular que le asigna la ley”.105
c) Por último, el tercer nivel o grado de supletoriedad se producen en los casos en que
existe una regulación íntegra del procedimiento administrativo por parte de una
ley especial. Sin embargo, los principios generales y el estándar de derechos y
garantías contenidos en la legislación básica (LBPA), deben seguir guiando al
operador jurídico al momento de interpretar y aplicar las normas especiales,
debido al carácter básico y general que tiene dicha normativa, considerando
además el respecto del principio de igualdad y el deber de promoción de los
derechos de las personas que les corresponde a todo órgano público.
10.2. El ámbito objetivo y subjetivo de aplicación y sus límites
La LBPA establece su ámbito de aplicación sobre la base de dos elementos, uno de carácter
subjetivo, vinculado con las entidades que están sometidas a sus disposiciones, y otra de
carácter objetivo, relacionado con los actos que regula.
Desde un punto de visto subjetivo, la LBPA somete a sus prescripciones a todos los
órganos que forman parte de la Administración del Estado, conforme al artículo 1º de la
Ley Nº 18.575, de Bases Generales de la Administración del Estado. Las únicas entidades
excluidas son el Banco Central, sujeto a su normativa orgánica constitucional106, y las
105 Dictámenes Nºs. 33.255, de 2004. En el mismo sentido, los dictámenes Nºs. 3.835 y 31.414, ambos de
2005.
106 El Banco Central en Chile es definido por la Constitución como un órgano autónomo y de carácter
técnico (artículos 108 y 109). En la actualidad está regulado por la Ley Nº 18.840, Orgánica Constitucional
del Banco Central de Chile, que en su artículo 2º dispone que “El Banco, en el ejercicio de sus funciones y
atribuciones, se regirá exclusivamente por las normas de esta ley orgánica y no le serán aplicables, para ningún efecto
legal, las disposiciones generales o especiales, dictadas o que se dicten para el sector público. Subsidiariamente y dentro
de su competencia, se regirá por las normas del sector privado”.
60
empresas públicas creadas por ley, ya que en razón de sus actividades se encuentran
sujetas, por regla general, a la legislación común107.
También se deben entender excluidas las entidades privadas que tienen participación de
entidades públicas, ya sean sin fines de lucro (corporaciones y fundaciones) o con fines de
lucro (sociedades estatales), tal como lo ha sostenido la jurisprudencia administrativa 108.
Sin embargo, en el último tiempo existe una tendencia de extender la LBPA a
determinados actos, ya sea por disposición legal o por la vía de la jurisprudencia judicial 109.
Desde una perspectiva objetiva, la LBPA sólo comprende las actuaciones formales de estos
órganos administrativos que se dicten en ejercicio de una potestad pública y en el marco
de un procedimiento administrativo. Aquello significa que se excluyen los actos formales
dictados al margen de un procedimiento administrativos, las actuaciones materiales y
técnicas, así como aquellos actos sometidos a la legislación común.
Alguna discusión se ha planteado respecto de los reglamentos. En efecto, a nivel

dogmático no es posible subsumir el reglamento dentro de la categoría de acto
administrativo definido por la Ley Nº 19.880, aun cuando desde la perspectiva positiva se
asimile su régimen jurídico para efectos del procedimiento y el régimen de recursos110.
10.3. Clasificación de los procedimientos
Teniendo en cuenta la pluralidad de procedimientos específicos que se contienen en

nuestro ordenamiento, que han de vincularse con la ordenación común regulada en la
LBPA, pueden establecerse las siguientes clasificaciones:
107 En nuestro ordenamiento se le niego iniciativa empresarial a las entidades administrativa, salvo que una
ley de quórum calificado así lo autorice. Al efecto, inciso 2º del artículo 19 Nº 21 de la Constitución dispone
que “El Estado y sus organismos podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo si una ley de
quórum calificado los autoriza. En tal caso, esas actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a los
particulares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deberá ser, asimismo,
de quórum calificado”.
108 Este sector ha sido denominado por la doctrina como “Administración invisible del Estado”. Así, Reyes y
Soto Kloss, 1980, y la jurisprudencia de la Contraloría General de la República ha sido uniforme en

establecer que estas entidades no forman parte de la Administración del Estado, por lo cual no se encuentran
sujetas a la LBPA. Véanse dictámenes Nºs. 12.726, de 1995; 24.058, de 2007, 33.622, de 2008, y 37.493, de
2010.
109 Así, la Ley Nº 20.283, sobre recuperación del bosque nativo y fomento forestal, que hace aplicable la Ley
Nº 19.880 a la Corporación Nacional Forestal, que es una entidad privada. Por su parte, en un reciente
pronunciamiento la Corte Suprema hace aplicable la legislación administrativa al Instituto de Fomento
Pesquero, que es fundación privada (Sentencia de 5 de enero de 2017, Rol Nº 40.605-2016).
110 En efecto, mientras que los reglamentos pueden ser derogados en cualquier momento, los actos
administrativos sólo pueden ser revocados en tanto que no lesionen derechos adquiridos por terceros
(artículo 62 LBPA). Si bien dicha autoridad tiene la posibilidad de modificar o derogar el reglamento, aquello
sólo lo puede hacer de forma general. Cualquier inaplicación para el caso particular no sólo implica una
vulneración del principio de igualdad, sino también del principio de legalidad, dado que el reglamento forma
parte del marco de validez dentro del cual debe actuar la propia autoridad administrativa. Esto demuestra,
por su parte, la mayor importancia cualitativa que tiene el reglamento respecto del acto administrativo y su
sustancial diferencia cualitativa: norma y acto, que se ha expresado en principio de la inderogabilidad
singular de los reglamentos. El trabajo de mayor influencia sobre el tema ha sido el de GARCÍA DE
ENTERRÍA (1958). Observaciones sobre el fundamento de la inderogabilidad singular de los reglamentos. En
Revista de Administración Pública, Nº 27, pp. 63-86, recogido posteriormente en GARCÍA DE ENTERRÍA,
Curso, pp. 204-207.
61
1. En razón a su regulación y ámbito de aplicación, cabe distinguir entre:
a. Procedimientos generales; y
b. Procedimientos especiales.
Como señala el mensaje de la LBPA, la regulación de los procedimientos se ha encargado a

la ley, “[p]ero no a una ley cualquiera, sino a una de “bases”. Por tanto, ella debe establecer sólo los
elementos básicos, fundamentales y esenciales de la regulación, dejando a la potestad reglamentaria
del Presidente de la República la regulación de los procedimientos. Esta fórmula se justifica
plenamente por la complejidad de los procedimientos, la posibilidad, más o menos frecuente, de
mutación y el grado de desarrollo técnico que estas materias muchas veces asumen”.
Siendo el «procedimiento común», pues, la regulación única de las instituciones

procedimentales que deben ser observadas en cualesquiera actuaciones formalizadas de
todas las precedentes Administraciones, no puede prejuzgar la determinación de los
diferentes procedimientos concretos, en cuanto que tal determinación ha de responder a
las características materiales de la actividad administrativa de que se trate.
Por ello mismo y en función de las aludidas características, resulta posible la coexistencia
de un procedimiento general o que intenta disciplinar ampliamente el desarrollo de la
actividad administrativa formalizada (más allá y con independencia de las materias en que
ésta se concrete) y procedimientos especiales o de disciplina de actuaciones de
características muy concretas, como sucede con los procedimientos disciplinarios,
expropiatorios, concesionales, etc.
2. En función del grado de ordenación de las actuaciones:
a. Procedimientos formalizados; y
b. Procedimientos no formalizados.
Los primeros son aquellos cuya tramitación está predeterminada por la normativa en cada
caso de aplicación, de suerte que la Administración actuante goza de poco margen para
configurar el iter de sus actuaciones. Los segundos se caracterizan, por contra, por la
escasa regulación normativa concreta de dicho iter, lo que permite a la Administración
organizar la tramitación según las circunstancias del caso.
Contra lo que pudiera parecer en principio, esta clase de procedimientos son muy
frecuentes. En ellos se pone de manifiesto la importancia de una regulación unitaria de la
actuación procedimental, toda vez que ésta determina los principios generales de obligada
observancia y las instituciones, técnicas y herramientas a usar en la ordenación de dicha
actuación.
En Chile podemos encontrar distintos grados de formalización del procedimiento. Entre

ellos podemos ver el procedimiento administrativo contemplado en la LBPA, que entrega
distintas opciones a la autoridad que los instruye, pudiendo o no adoptar medidas
provisionales, abrir un término probatorio, solicitar informes o abrir período de consulta
ciudadana, entre otras. Por otro lado, podemos encontrar procedimientos muy
62
formalizados, como sucede con la investigación sumario y el sumario administrativo

regulados en el Estatuto Administrativo, Ley Nº 18.834 (arts. 119 a 145), que establecen
con detalle las etapas y actuaciones que puede realizar el instructor, no dejando espacio
para la aplicación supletoria de la LBPA.
3. Desde el punto de vista de la relación o no con otras actuaciones administrativas:
a. Procedimientos independientes; y
b. Procedimientos conexos, subdividiéndose éstos básicamente en:
i. Procedimientos complejos; y
ii. Procedimientos interdependientes.
Los procedimientos independientes son autosuficientes, ya que no presentan vinculación

alguna con ningún otro procedimiento. A través de los mismos y, concretamente del acto
definitivo o resolutorio que les ponga término, puede alcanzar la Administración el fin
perseguido con el ejercicio de la potestad-competencia actuada en el caso.
Los procedimientos conexos son aquellos que están relacionados o vinculados, en mayor o
menor medida, con otros procedimientos, de suerte que la consecución del fin perseguido
por la actividad administrativa depende de la adecuada interacción de los mismos. Según
sea esta interacción, cabe hablar de procedimientos complejos, cuando varios procedimientos
se integran para formar un solo procedimiento (es el caso, por ejemplo, del sistema de
evaluación ambiental regulado por la Ley Nº 19.300, de Bases del Medio Ambiente), y de
procedimientos interdependientes, cuando varios procedimientos, aun conservando su
autonomía, están unos en función de los otros, como sucede, por ejemplo, con el
procedimiento de ejecución o del procedimiento de recurso o impugnación administrativa,
que tienen como presupuesto un procedimiento previo finalizado por acto susceptible de
ser ejecutado o impugnado, respectivamente.
4. En función de los sujetos que intervienen o son partes:
a. Procedimientos intraadministrativos;
b. Procedimientos entre la Administración y los ciudadanos.
Los primeros son aquellos que se sustancian íntegramente en el seno de una

Administración, dando lugar a relaciones entre diversos órganos o unidades de la misma,
como, por ejemplo, una autorización que debe otorgar el Ministerio de Hacienda para
otorgar una garantía estatal por el endeudamiento de un servicio público.
Los segundos, finalmente, no vienen a ser sino los procedimientos más típicos y
tradicionales, resultantes del ejercicio, ad extra o con relación a los ciudadanos, de sus
potestades por la Administración, pudiendo subclasificarse en lineales y triangulares. Los
procedimientos lineales son aquellos que vincula a la Administración actuante con uno o
varios ciudadanos, actuando aquélla como parte y resolutor. Por su parte, los triangulares
son los que en la Administración asume, con relación a dos o más ciudadanos con intereses
contradictorios entre sí, una posición neutral o arbitral. No puede dejar de observarse que,
en la práctica, no es infrecuente que un mismo procedimiento presente mezcladas las
características de estos tipos o clases.
63
5. Por su finalidad:
a. Procedimientos declarativos;
b. Procedimientos ejecutivos; y
c. Procedimientos de gestión.
Los procedimientos declarativos tienen por objeto la producción de una decisión

administrativa, como sería el otorgamiento de un permiso o de una concesión, la
imposición de una sanción, la invalidación, etc. Los procedimientos ejecutivos se centran
en llevar a puro y debido efecto, en la realidad, una previa decisión adoptada en
procedimiento declarativo, como ocurre en el procedimiento de ejecución subsidiaria de
una obra a cargo del particular obligado a ello o el de apremio sobre sus bienes por una
obligación a favor de la Administración. Finalmente, los procedimientos de gestión limitan
su contenido a facilitar, en el ámbito del funcionamiento administrativo interno, la
adecuada resolución de los otros procedimientos.
6. En razón de la forma, de la complejidad del objeto y de los plazos de los trámites para
su instrucción:
a. Procedimientos ordinarios;
b. Procedimientos de urgencia.
El segundo de estos tipos de procedimiento se diferencia del primero en la reducción de los

tiempos en que éstos han de ser verificados. En este tipo de procedimientos, la reducción
meramente temporal se debe a la premura del interés público perseguido por la actividad
administrativa. Así, el artículo 23 LBPA establece, con carácter general, la obligatoriedad
de los términos y plazos legalmente fijados, no sólo para los ciudadanos interesados, sino
también para las autoridades y personal de la Administración. Pero el artículo 63 del
mismo texto legal autoriza a la Administración para, cuando razones de interés público así
lo aconsejen, acordar, de oficio o a petición del interesado, la aplicación al procedimiento
de la tramitación de urgencia, con reducción a la mitad de los plazos establecidos para el
procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos.
§ 11. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Las tendencias legislativas recientes, cuya técnica no es difícil de cuestionar, ha llevado a

la formulación de principios con rango legal, los cuales han de inspirar y dar fundamento a
las diversas normas positivas, especialmente en el proceso de interpretación y aplicación
de dichas disposiciones.
Ya es difícil encontrar en la doctrina una concepción más o menos asentada de lo que son
los principios jurídicos o principios generales del derecho. Mucho más complejo se torna el
panorama a la hora de encontrar algún consenso respecto de cuáles serían estos principios
aplicables a las diversas disciplinas dogmáticas y, en su caso, a parcelas de la misma, como
sería en este caso: los principios que rigen el procedimiento administrativo.
Ha querido el legislador solucionarnos este problema, y alzándose como jurista nos ha

entregado, en una suerte de lex mosaica, un listado pródigo de principios. Ahora bien,
64
muchas veces debemos valorar esta obra en base a la buena intención de su autor, pero no
creo que sea suficiente con decir que la intención es lo que vale, cuando nos encontramos con
una sarta de principios con denominaciones impropias, contradictorios no sólo entre sí,
sino con las disposiciones que están en el propio cuerpo de la ley, y que plantean serias
dudas respecto de su naturaleza y forma de ser aplicado. Sea pues esto un llamado a
nuestro legislador para haga lo que le corresponde, esto es, legislar, pues ya la doctrina y
la jurisprudencia se ocuparán y tendrán el tiempo de ordenar sus ideas y rescatar, en lo
profundo de las mismas, sus buenas intenciones.
En el ámbito del Derecho administrativo esta tendencia comienza apreciarse con la

reforma de la Ley Nº 19.653 de 1999, que dejó sembrado en el artículo 4 inc. 2° LOC Nº
18.575, de Bases generales de la Administración, un conjunto de principios aplicables a
toda la Administración del Estado, aunque se debe reconocer que aquello fue la
legalización de criterios ya asentados en la doctrina y la jurisprudencia111. Pues bien, esto
se ha repetido el año 2003, colocando en el artículo 4 LBPA doce principios que orientan
al procedimiento administrativo:
Artículo 4º. Principios del procedimiento. El procedimiento administrativo estará

sometido a los principios de escrituración, gratuidad, celeridad, conclusivo, economía
procedimental, contradictoriedad, imparcialidad, abstención, no formalización,
inexcusabilidad, impugnabilidad, transparencia y publicidad.
11.1. Naturaleza de los principios del procedimiento administrativo y su

enumeración
La doctrina distingue entre principios y reglas, ambas entendidas como mandatos cuyos
destinatarios son los operadores jurídicos que deben hacer aplicación de la misma, como
también los sujetos que van a ser objeto de tal aplicación. En este caso, vamos a entender
que los principios y reglas se pueden enunciar de forma condicionada, es decir, dado un
determinado supuesto de hecho, se atribuye una consecuencia jurídica. Sin embargo, en el
caso de los principios el supuesto de hecho aparece formulado de forma abierta, mientras
que en las reglas se hace de forma cerrada, aunque en ambos casos nos vamos a encontrar
con mandatos que se deben cumplir de forma plena112. Así, por ejemplo, la regla puede
111 Esta disposición establece lo siguiente: “La Administración del Estado deberá observar los principios de
responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinación, impulsión de oficio del procedimiento, impugnabilidad de los actos
administrativos, control, probidad, transparencia y publicidad administrativas, y garantizará la debida autonomía de
los grupos intermedios de la sociedad para cumplir sus propios fines específicos, respetando el derecho de las personas
para realizar cualquier actividad económica en conformidad con la Constitución Política y las leyes”.
112 En esta materia seguimos a Manuel Atienza y Juan Ruiz Manero. El problema se plantea respecto de la
tesis sostenida por Robert Alexy, quien afirma que los principios son mandatos de optimización que se
cumplen en distinto grado. Para Atienza y Ruiz Manero, aquello depende del tipo de principio. Tal situación
se podría dar respecto de los principios que contienen directrices o normas programáticas, pero no con los
principios en sentido estricto. Como bien señalan, «[…] de los principios en sentido estricto cabe decir que
son mandatos de optimización únicamente en el sentido de que, al estar configuradas de forma abierta sus
condiciones de aplicación, la determinación de su prevalencia o no en un caso individual determinado exige
su ponderación, en relación con los factores relevantes que el caso presente, con principios y reglas que
jueguen en sentido contrario; pero una vez determinado que en ese caso prevalece el principio, éste exige un
cumplimiento pleno. Las directrices, por el contrario, al estipular la obligatoriedad de utilizar medios
idóneos para perseguir un determinado fin, dejan también abierto el modelo de conducta prescrito: las
65
establecer que, frente a los retrasos injustificados en la resolución de un expediente, se

debe aplicar una medida disciplinaria al funcionario, mientras que los principios son
formulados de manera abierta, sobre la base que se deben respetar principios como el de
probidad, eficacia y eficiencia, sin indicar los supuestos de hecho en que resultan aplicables.
Esta distinción resulta plenamente válida en el caso que estamos analizando, puesto que la
LBPA no sólo contiene reglas básicas sobre el procedimiento administrativo, sino también
se establece un conjunto de principios legales que si bien, en muchos casos aparecen
formulados de forma abierta, contienen mandatos precisos para el operador jurídico. Por lo
demás, muchos de estos principios legales vienen acompañados de reglas específicas, como
sucede con el principio de abstención (muy discutible como principio) y de impugnabilidad.
Por otra parte, también se debe reconocer que la LBPA contienen otros principios no
enunciados expresamente en su artículo 4º, pero que son de gran importancia, como
sucede con los principios de trascendencia y conservación, insertos en los incisos 2º y 3º de
su artículo 13.
Como hemos visto, los principios cumplen diversas funciones, dentro de las cuales
destacan su función interpretativa, de integración y sistematizadora.
11.2. Análisis particular de cada principio
La LBPA hace un listado de 12 principios que rigen el procedimiento administrativo

general en su artículo 4º, para posteriormente dedicar sus artículos 5º a 16 su desarrollo
particular. Nos corresponde ahora hacer un análisis particular de cada uno de ellos.
a) Principio de escrituración
Dispone el artículo 5º que el procedimiento administrativo y los actos administrativos a

los cuales da origen, se expresarán por escrito o por medios electrónicos, a menos que su
naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia. Si bien la
redacción no es la más afortunada (la expresión por escrito puede ser en formato de papel
o electrónica, dando a entender que sólo la primera lo es), lo cierto es que la regla general
es que las actuaciones en el expediente administrativo deberán expresarse por escrito, ya
sea en formato de papel o electrónico, aunque se admiten otras formas que den a la
Administración una mejor forma de dan constancia de la misma, como pueden ser
expresiones gráficas, planos, fotografías, sonido, videos, etc. Así también en algunos
procedimientos la oralidad constituye una forma válida de actuación, sin perjuicio de su
constancia posterior.113
La Contraloría, en su dictamen Nº 60.490, de 2008, profundizó sobre este principio en el contexto

de una solicitud de pronunciamiento formulada en contra de la Municipalidad de La Reina. En lo
que interesa, la entidad edilicia se habría negado verbalmente a la solicitud de la recurrente para
instalar un kiosco en la vía pública que indica, razón por la cual la interesada solicitó se le diera una
directrices sí pueden, en efecto, ser cumplidas en diversos grados». Vid. ATIENZA, MANUEL Y RUIZ
MANERO, JUAN, “Sobre principios y reglas”, en DOXA, Cuadernos de Filosofía del Derecho, Nº 10,1991, pp.
101-119.
113 Así da cuenta el Dictamen Nº 25.110, de 2016, de la Contraloría General de la República.
66
respuesta por escrito. Así las cosas, el órgano contralor concluyó que no resulta suficiente una
respuesta de carácter verbal a una solicitud formalmente presentada ante la autoridad —en este
caso municipal—, en virtud del principio de escrituración, por lo que dicha entidad edilicia debió dar
una respuesta en forma fundada y por escrito a la recurrente, acerca de la decisión adoptada sobre su
solicitud.
La Contraloría en su jurisprudencia ha establecido limitaciones a la utilización de medios

electrónicos en las interacciones de los particulares con la Administración, especialmente
cuando con ello se pueda generar una situación de discriminación arbitraria. Así las cosas,
en su dictamen Nº 69.268, de 2016, en el contexto de un reclamo en contra del folleto
“Contraloría y Ciudadano”, de esta entidad, concluyó que aun cuando se puedan disponer
mecanismos electrónicos para facilitar la relación entre la Administración y la ciudadanía,
ello es sin perjuicio a que la Administración debe mantener mecanismos que permitan
proceder por la vía de soporte de papel, en virtud del principio de escrituración, evitando
con ello limitaciones al acceso de los usuarios a determinadas prestaciones o servicios.
En todo caso, nuestra legislación ha ido imponiendo el soporte electrónico de los expedientes
administrativo, como ha sucedido en materia de contratación pública con la Ley Nº 19.886, y con
una combinación entre expediente escrito e información electrónica, como sucede con los
procedimientos regulados por la Ley Nº 19.300, particularmente en el sistema de evaluación
ambiental y los procedimientos sancionadores. En todo caso, se está tramitando en el Congreso un
proyecto de iniciativa presidencial que modifica la LBPA en materia de documentos electrónicos
(Boletín Nº 11882-06), que establece como regla general los expedientes electrónicos: “Artículo 19.
Uso obligatorio de plataformas electrónicas. Los órganos de la Administración estarán obligados a disponer y
utilizar adecuadamente plataformas electrónicas para efectos de llevar expedientes electrónicos, las que
deberán cumplir con estándares de seguridad, interoperabilidad, interconexión y ciberseguridad”.
El único inconveniente se plantea frente a la imposibilidad real que tienen los ciudadanos de acceder
a medios electrónicos, unidos muchas veces a lo que se denomina “analfabetismo digital”, que no es
el desconocimiento para poder utilizar dichos medios. Por tal razón, la iniciativa legal introduce al
artículo 18 un nuevo inciso disponiendo: “Aquella persona que carezca de los medios tecnológicos, no
tenga acceso a medios electrónicos o sólo actuare excepcionalmente a través de ellos, podrá solicitar por medio
de un formulario, ante el órgano respectivo, autorización para efectuar presentaciones dentro del
procedimiento administrativo en soporte de papel”.
b) Principio de gratuidad
El artículo 6º nos señala una regla conocida: en el procedimiento administrativo, las

actuaciones que deban practicar los órganos de la Administración del Estado serán
gratuitas para los interesados, salvo disposición legal en contrario. La LBPA no contiene
ninguna previsión general autorizatoria de la exigencia de prestación económica alguna
por tramitación de procedimientos. Por tanto, en la medida que el cobro constituye una
carga o tasa, necesariamente debe ser la ley la que establezca los casos en que se hace
excepción al principio de gratuidad.
En virtud de este principio, la Contraloría ha concluido que la ausencia de recursos

destinados en el presupuesto de un organismo para financiar una actividad fijada por ley,
no justifica el cobro de derechos a particulares para financiar dicho fin.
Así, en el contexto del proceso de postulación al Premio Nacional a la Gestión de Excelencia

convocado por el Centro Nacional de la Productividad y la Calidad (ChileCalidad), se dispuso el
cobro de un derecho de inscripción y postulación de cargo de las instituciones aspirantes en la
señalada competición, con el objetivo de financiar los costos de administración del concurso, en
67
consideración a que no se contaba con presupuesto público destinado para ese fin y que se trataba de
una actividad encargada por ley. Sin embargo, la Contraloría, mediante su dictamen Nº 24.964, de
2012, dispuso que no era procedente que el organismo exigiera la entrega de recursos asociados a
ese fin, aun si su presupuesto no contemplaba fondos para solventar los gastos que le originaba
dicha actividad, ya que este debe sujetar su actuación al principio de gratuidad, conforme al cual los
servicios públicos se encuentran impedidos de exigir retribución por el desempeño de las funciones
que les impone el ordenamiento jurídico, salvo que una ley lo autorice expresamente para ello, lo
que no acontecía en este caso.
c) Principio de celeridad
Acogiendo la terminología utilizada por la doctrina española, el artículo 7° consagra el

principio de celeridad, no obstante confundirlo con el principio de oficialidad, ya previsto
en nuestro ordenamiento (artículo 8° LBGAE).
En efecto, en doctrina la oficialidad se traduce en el deber de impulsar de oficio el

procedimiento en todos sus trámites, mientras que la celeridad se vincula con el principio
de economía, en el sentido que pretende asegurar que la instrucción de los expedientes se
lleve a cabo sin trámites innecesarios y de forma ágil.
Sin embargo, el mentado artículo 7° establece que el procedimiento, sometido al criterio de

celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites. Se explica, así, que la LBPA
conceda a la Administración actuante facultades para apreciar previamente la conveniencia
de la apertura del procedimiento (art. 29 inc. 2°); iniciar e impulsar éste y, por tanto,
dirigir las actuaciones procedimentales: puede incoar de oficio el procedimiento y no sólo a
instancia de parte interesada (art. 28 y 29); ha de proceder al despacho ordenado de los
asuntos, impulsando y dando celeridad a los procedimientos (arts. 7º y 9º); instruir,
acordando de oficio los actos necesarios para la determinación, conocimiento y
comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución (art.
34); acordar por iniciativa propia la apertura de un período de prueba (art. 35); y resolver
decidiendo todas las cuestiones planteadas por los interesados, sin perjuicio de la potestad
de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, con la interesante
determinación de la interdicción de la abstención de resolver so pretexto de silencio,
oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso (art. 41).
En la doctrina no es infrecuente, utilizando la referencia al supuesto modelo de la

neutralidad del juez en el proceso judicial, la presentación bajo una cierta luz negativa de
esta posición directiva del procedimiento reconocida a la Administración (ésta sería al
mismo tiempo juez y parte). Hay que decir que tal postura carece de verdadera
justificación. La posición del juez en el proceso no puede utilizarse aquí de modelo y la
reconocida, en su ámbito propio, a la Administración es una consecuencia necesaria de la
opción constitucional por el régimen administrativo. La Administración es un poder
público caracterizado por la actuación con eficacia al servicio objetivo del interés general y
la operación en dicha actuación con criterio de eficiencia (art. 5º inciso primero LBGAE),
es decir, de la satisfacción real de las necesidades colectivas. El procedimiento no es sino el
cauce formal para el desarrollo de aquella actuación (cuando deba tener relevancia jurídica
directa), de suerte que no es legítimo intentar alterar la economía y la lógica de la
actividad administrativa a través de una sustantivación total, de su conversión en fin
absorbente o único, de aquél.
68
De otro lado, la Administración ha de proceder siempre con objetividad y con

sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, por lo que no puede esgrimirse tampoco la
posible patología en que la acción administrativa pueda incurrir en el caso concreto (como
cualquier otro poder público) para desacreditar el principio inquisitivo. Para corregir los
supuestos patológicos están los correspondientes mecanismos, en especial los propios del
control y de la tutela judiciales.
El imperativo de la celeridad lleva aparejado un verdadero deber legal de las autoridades

públicas y los organismos a actuar de manera diligente, para con ello evitar una
prolongación injustificada del procedimiento administrativo, caso en el cual se puede hacer
efectiva la responsabilidad administrativa correspondiente114. Ahora bien, esta
prerrogativa no debe entenderse en términos absolutos, ya que la celeridad de los
procedimientos no es razón suficiente para sacrificar otros bienes jurídicos comprometidos
en el ejercicio de la función pública.
En este sentido, la Excma. Corte Suprema, en su sentencia Rol Nº 27.989-2016, de Aguas del
Altiplano S.A. con Superintendencia de Servicios Sanitarios, concluyó que el principio de celeridad
debe observarse con un mínimo de equilibrio entre los distintos deberes que asume la
Administración, ya que de otra manera “[…] los derechos e intereses del Estado y de los administrados
habrían de ceder y quedar subordinados a la celeridad, conclusión irracional que no puede ser admitida” (cº
7). Ello justificaría, por ejemplo, por qué la jurisprudencia en general ha reconocido que los plazos
para la Administración no son fatales.
d) Principio conclusivo
Nuestro legislador entiende por principio conclusivo la circunstancia que todo el

procedimiento administrativo está destinado a que la Administración dicte un acto
decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en la cual exprese su voluntad
(artículo 8º LBPA). Esto constituye lo que se conoce como el deber de resolver. Sin embargo,
este deber no necesariamente ha de cumplirse en la práctica, puesto que el procedimiento
administrativo no termina necesariamente con un acto decisorio final, pues existen las
denominadas causas anormales por las cuales se pone término al procedimiento (v.gr.
abandono del procedimiento, desistimiento, causas sobrevinientes, etc.).
El fundamento de este principio y del cual deviene consecuentemente el deber de resolver

para la Administración, radica en “[…] evitar que el procedimiento administrativo se
mantenga inconcluso indefinidamente” en palabras de la Corte Suprema115. Así las cosas, el
órgano administrativo debe dar respuesta a todos los procedimientos que se inicien ante él,
pronunciándose sobre cada una de las peticiones formuladas por los interesados, mediante
un acto formal en el que exprese su voluntad. Por tal razón, la Contraloría ha declarado
ilegal una actuación por vulnerar el principio conclusivo consagrado en el artículo 8º,
habida cuenta que de los antecedentes examinados se desprendía que la primera petición
del interesado no fue debidamente resuelta.116
114 Dictamen Nº 32.424, de 2017, de la Contraloría

115 SCS Rol Nº 34.788, de 2016, cº 29.
116 Dictamen Nº 55.861, de 2012.
69
Esta idea se repite posteriormente en el artículo 14 bajo la denominación de principio de

inexcusabilidad, cuya diferencia sustantiva no se deja ver y solo cabe señalar que se trata
de una mera repetición o redundancia con la norma que estamos analizando.
e) Principio de economía procedimental.
Este principio está estrechamente vinculado con el principio de celeridad, pero que nuestro
legislador confunde con el principio de oficialidad. Al respecto, el artículo 9° dispone que
la Administración debe responder a la máxima economía de medios con eficacia, evitando
trámites dilatorios. Para tal efecto, entrega algunas reglas concretas que son aplicación de
dicho principio, pero que bajo ningún respecto acotan o restringen su alcance:
a) Se decidirán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un
impulso simultáneo, siempre que no sea obligatorio su cumplimiento sucesivo.
b) Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá
consignarse en la comunicación cursada el plazo establecido al efecto.
c) Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se

refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, a
menos que la Administración, por resolución fundada, determine lo contrario.
Ahora bien, el alcance de este principio cuenta con una importante proyección que supera
a la mera agilidad de los procedimientos. En efecto, en virtud de él la Contraloría ha
suprimido posibles vías de actuación de los interesados frente a la Administración, cuando
ellas constituyan obstáculos que puedan afectar o entorpecer el normal desenvolvimiento
de un procedimiento administrativo. Por ejemplo, ha limitado la procedencia de recursos
administrativos en contra de actos aclaratorios o rectificatorios, ya que en su entender
autorizar una recursividad sucesiva e indefinida atentaría contra el principio de economía
procedimental.117
f) Principio de contradictoriedad
El principio de celeridad y su claro predominio no significan en modo alguno la posibilidad

del desarrollo de los procedimientos con desconocimiento de los derechos e intereses
legítimos a los que la resolución que recaiga en ellos pudiera afectar. Resulta
contrapesado, pues, por el principio de contradicción, que postula el otorgamiento de
adecuada y suficiente posibilidad de defensa de tales derechos e intereses.
Este principio constituye una manifestación del derecho constitucional a un procedimiento

racional y justo, dentro del cual se comprende el derecho a la defensa (artículo 19 N° 3 de
la Constitución), tal como lo ha sostenido nuestro Tribunal Constitucional118. Ocurre que
el peso de este principio y, por tanto, su relación con el de celeridad dependen obviamente
del objeto del procedimiento, es decir, de la relación o las relaciones jurídicas sustantivas
que estén en su base y, por tanto, de la naturaleza y el alcance de los derechos e intereses
de personas distintas a la Administración actuante en el implicados, así como el grado de
esta implicación. Lo que en ningún caso significa la contradicción, dada la función
117 Dictamen Nº 86.712, de 2015.
118 STC Rol N° 3770-17, considerando trigésimo quinto.
70
institucional del procedimiento administrativo y la naturaleza de la actividad a la que sirve

de cauce, es la absoluta igualdad posicional entre la Administración actuante y las demás
partes en dicho procedimiento y, menos aún, la equiparación de la posición de aquélla a la
del Juez en el proceso.
Este principio se expresa bajo la denominación de contradictoriedad o contradicción

(Artículo 10, inc. 1° y final). Ambas expresiones se entienden sinónimas y esto puede dar
razón de la utilización indistinta que hace el legislador de las mismas.
La LBPA consagra expresamente (art. 10) y articula correctamente el principio de

contradictoriedad: los interesados pueden provocar la actuación administrativa y, en todo
caso, participar en el procedimiento, recurriendo a la asistencia de asesor (art. 30, en
relación con los arts. 17, 22 y 37); tienen derecho a conocer el estado de tramitación,
formular alegaciones y aportar documentos en cualquier momento y hasta el trámite de
audiencia y a proponer las actuaciones instructoras que requieran su intervención o
constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos, así como -en general— a la
realización de los actos de instrucción que requieran su intervención de la forma que les
resulte más cómoda y sea compatible con sus obligaciones laborales o profesionales (arts.
10, 17 letra e), 37 y 34); están facultados para alegar en cualquier momento los defectos de
tramitación (art. 10 inciso segundo); pueden proponer la práctica de pruebas y asistir a la
verificación de la misma (art. 36); pueden formular, además, alegaciones y aportar
documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que
deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de
resolución (artículo 17 letra f)), con independencia de que la Administración proceda a
acordar un período de información pública (con las consiguientes posibilidades de
comparecencia y alegación en él); y tienen, en fin, derecho a una resolución expresa en
tiempo y congruente con sus peticiones, de suerte que las no debatidas en el procedimiento
deben someterse a contradicción para su inclusión válida en dicha resolución (art. 40, en
relación con los arts. 8º y 41).
En el entendido que este principio no sólo es un derecho, sino que constituye un deber
para la Administración, se establece que, en cualquier caso, el órgano instructor adoptará
las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de
igualdad de los interesados en el procedimiento (art.10 inc. 4º).
La Contraloría ha destacado la importancia de este principio, recalcando que el derecho de

defensa o de contradicción es un elemento fundamental del debido proceso en el ámbito
administrativo, y por el cual se verifica un “[…] sistema de garantías que procura la obtención
de decisiones justas, coherente con las necesidades públicas”119. En ese mismo sentido, la Corte
Suprema ha señalado que el principio de contradictoriedad busca materializar el derecho
de defensa de los particulares frente a la Administración, como manifestación del debido
proceso.120
119 Dictamen Nº 4.473, de 2017.

120 SCS Rol Nº 62.128-2016, cº 15.
71
g) Principio de imparcialidad
El artículo 11 de la LBPA consagra el principio de imparcialidad, pero con un alcance que

no es del todo preciso. En efecto, identifica el principio de imparcialidad con los principios
de objetividad y probidad, cuya asimilación no es plena. Al efecto, dispone que la
Administración debe actuar con objetividad y respetar el principio de probidad consagrado
en la legislación, tanto en la substanciación del procedimiento como en las decisiones que
adopte.
En primer término, no resulta posible sostener que la Administración sea una entidad
imparcial al momento de actual, ya que por definición y en razón de la función que debe
cumplir, sus actos deben estar orientados a satisfacer los intereses generales en todo
ámbito (seguridad y salubridad pública, medio ambiente, urbanismo, derechos de los
consumidores, etc.). De esta forma, su posición es claramente parcial: garantizar intereses
generales, pero de forma objetiva.
Por tal razón, es importante distinguir la posición institucional que tiene la Administración,
que tendrá siempre un interés general que defender y garantizar, frente a la posición de las
autoridades y funcionarios, que en su actual deben evitar cualquier situación que le reste
imparcialidad en al actuar, especialmente en los denominados conflicto de interés, lo cual
desarrolla bajo la particular denominación de “principio de abstención” el artículo 12 de la
LBPA.
En el primer sentido, la objetividad dice relación con el objeto en si mismo, con

independencia de la propia manera de pensar o de las valoraciones personales que tenga la
autoridad o el funcionario. En este caso, la objetividad opera en el ámbito del principio de
legalidad, y se traduce en que las autoridades y funcionarios deben interpretar y aplicar la
ley conforme a la voluntad objetiva de la norma, alejado de cualquier valoración personal.
Para algunos autores este deber constituye una exigencia de conjunto de la
Administración, la que debe ser fiel a los fines que el ordenamiento jurídico le atribuye en
el ejercicio de sus potestades, y ponderar todos los intereses en juego que la ley ordena
proteger, ya sea mediante los criterios que la propia norma establece o sobre la base de
criterios técnicos de congruencia o razonabilidad121.
Aquello explica que la objetividad aparezca vinculada con el principio de probidad y la

fundamentación de los actos administrativo. Así, nuestro ordenamiento al consagrar el
principio de probidad en la LBGAE, luego dispone que “El interés general exige el empleo de
medios idóneos de diagnóstico, decisión y control, para concretar, dentro del orden jurídico, una
gestión eficiente y eficaz” (artículos 52 y 53 de la LBGAE). En la línea de actuar conforme al
orden jurídico, el inciso 2º del articulo 11 de la LBPA dispone que “[…] los hechos y
fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de
los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo
ejercicio, así como aquéllos que resuelvan recursos administrativos”, regla que alcanza no sólo a
los actos administrativos terminales (regla consagrada además con carácter general en el
121 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, Principios de Derecho Administrativo, 2ª ed. Madrid, Iustel, 2009, p.
83.
72
artículo 41 de la LBPA), sino también a los actos de trámite que produzcan esta afectación,
como sería una medida provisional de cese de actividades, clausura o traslado de un
funcionario.
La jurisprudencia tiende a confundir la objetividad que se debe exigir a la Administración, frente a

la imparcialidad. Así, la Corte Suprema ha resuelto que este principio se traduce en el imperativo de
la autoridad administrativa que adopte una decisión final, de hacerlo evitando circunstancias que la
inhabiliten por existir un interés o por haber conocido de los antecedentes necesarios para poder
emitir pronunciamiento, y así sea independiente para resolver el asunto sin un sesgo que altere su
“objetividad”, de manera previa a la resolución del asunto (SCS Rol Nº 970-2018, cº 7). Por su parte,
la Contraloría en su dictamen Nº 30.145, de 2018, identifica el concepto de “objetividad” con el
actuar “sin preferencia o animadversión con ningún interesado”. Como se verá en el apartado siguiente,
tales circunstancias se encuentran expresamente previstas en el artículo 12 de la LBPA que recoge
el principio de abstención, lo que reafirma lo expresado en párrafos anteriores.
h) Principio de abstención
Cuesta comprender que la abstención pueda constituir un principio por sí mismo, tal como
lo consagran los artículos 4º y 12 de la LBPA, suponiendo que la Administración siempre
justifica su existencia en el actuar y los deberes que debe cumplir, de ahí la idea de la
oficialidad y celeridad que rige sus actos.
Ahora bien, en realidad la abstención constituye un mecanismo para garantizar la

imparcialidad de las autoridades y funcionarios en los asuntos que deben conocer y
resolver, para precaver un potencial conflicto de intereses. En este sentido, no estamos
ante un principio, sino que ante un medio que mira el aspecto subjetivo del principio de
objetividad, es decir, con el deber que tiene cada servidor público de actuar en la forma
imparcial, lo cual se manifiesta en la prohibición de otorgar preferencias o disfavores, a
unas u otras personas al margen del ordenamiento. Por tal razón, bien se sostiene que en
este aspecto la imparcialidad es un correlato o consecuencia del principio de igualdad en la
aplicación de la ley122. Si bien puede resultar compleja la distinción, lo cierto es que la
imparcialidad opera como un mecanismo preventivo que —como señala GARCÍA COSTA—
tiene por finalidad garantizar y proteger la buena imagen de la Administración, necesaria
para recabar la confianza misma de los administrados. Así, el funcionario tiene la
obligación de interpretar y aplicar la ley sin que exista en dicha labor ningún interés o fin
personal alguno123.
De esta forma, la manera de garantizar este principio es mediante la abstención del

funcionario para conocer y pronunciarse en aquellos asuntos en donde pueda existir falta
de imparcialidad, y el mecanismo que tienen los particulares afectados es a través de la
abstención de oficio por parte del propio funcionario o mediante un procedimiento de
recusación.
En el caso de Chile, en principio las cuestiones de imparcialidad fueron tratadas en casos

específicos, como ocurre en materia de procedimientos disciplinarios respecto de las causales que
pueden afectar a un Fiscal o actuario. Así, el Estatuto Administrativo dispone en su artículo 133
que: “Se considerarán causales de recusación, para los efectos señalados en el artículo anterior, sólo las
122Ídem.
123 GARCÍA COSTA, Francisco Manuel, Delimitación conceptual del principio de objetividad: objetividad,
neutralidad e imparcialidad, en Revista Documentación Administrativa, 289, enero-abril 2011, pp. 31-32.
73
siguientes: a) Tener el fiscal o el actuario interés directo o indirecto en los hechos que se investigan; b) Tener
amistad íntima o enemistad manifiesta con cualquiera de los inculpados, y c) Tener parentesco de
consanguinidad hasta el tercer grado y de afinidad hasta el segundo, inclusive, o de adopción con alguno de
los inculpados”. Más aún, el mismo cuerpo legal dispone que “El fiscal o el actuario podrán declararse
implicados por algunas de las causales mencionadas en el artículo 133 o por algún otro hecho que a su juicio
les reste imparcialidad” (artículo 134 inciso 3º). Posteriormente la Contraloría extendió el alcance
del principio de imparcialidad con carácter general, como una manifestación del principio de
probidad. Así, ha señalado que la probidad administrativa establece el deber de todo funcionario
de tener siempre en cuenta, en el ejercicio de sus labores, la necesidad de priorizar el interés
público sobre el privado, actuando con objetividad, imparcialidad y transparencia en su gestión 124.
Así, ha aplicado los principios de imparcialidad y objetividad en los procesos de calificación de los
funcionarios125 y en una clara separación entre las funciones de instrucción y de decisión en un
sumario administrativo126. A su vez, también ha sido clara en señalar que una posible enemistad
que exista entre los funcionarios puede dar lugar a la falta de imparcialidad, viciando un
procedimiento de calificación, como es la existencia de públicas discrepancias y desencuentros
entre aquellos127.
Sin embargo, con la Ley Nº 19.653 se estableció con mayor precisión el alcance del principio de
imparcialidad vinculado con la probidad, al establecer en el actual artículo 62 Nº 6 los supuestos
que darían lugar a su infracción: “Artículo 62.— Contravienen especialmente el principio de la probidad
administrativa, las siguientes conductas: […] 6. Intervenir, en razón de las funciones, en asuntos en que se
tenga interés personal o en que lo tengan el cónyuge, hijos, adoptados o parientes hasta el tercer grado de
consanguinidad y segundo de afinidad inclusive. Asimismo, participar en decisiones en que exista cualquier
circunstancia que le reste imparcialidad. Las autoridades y funcionarios deberán abstenerse de participar en
estos asuntos, debiendo poner en conocimiento de su superior jerárquico la implicancia que les afecta”. De
esta forma, el legislador consideró que cualquier circunstancia que le reste imparcialidad a un
funcionario, necesariamente lo obliga a abstenerse de intervenir. En este caso, además se hace
cargo expresamente de una de estas causales, como es la existencia de un interés personal o de los
parientes cercanos en los asuntos que debe intervenir en razón de sus funciones. Por lo tanto, las
causales de abstención son de numerus apertus, es decir, no hay una enumeración taxativa de las
mismas. Por su parte, Contraloría ha aplicado esta norma con carácter general, haciéndola
aplicable a todas las actuaciones y procedimientos de la Administración, conforme al criterio que
ya había establecido en su jurisprudencia. 128
Como hemos señalado, el contenido preciso del principio de imparcialidad se encuentra en

el artículo 12 de la LBPA, que establece las causales de abstención, fijando los efectos que
124 Dictámenes Nºs 30.504, de 1998 y 761, de 1999.

125 Dictámenes Nºs. 23.372, de 1982, 29.151, de 1992, 25.141, de 1993 y 5.709, de 1994.
126 Dictamen Nº 25.936, de 1982.
127 Dictámenes Nºs. 13.651, de 2006, y 33.487, de 2008. En dictamen Nº 781, de 1999, se señala que “[…]
aunque no existe norma legal o reglamentaria que en relación con el proceso calificatorio de los académicos de la
Universidad de Chile contemple causales de inhabilitación o recusación respecto de los integrantes de las comisiones que
en el intervienen, en resguardo de la objetividad e imparcialidad que, en general, debe imperar en los procesos
calificatorios, ante una situación como la ahora analizada, en que existe constancia previa de la opinión que a los
integrantes de las comisiones referidas les merece la actividad de un académico sujeto a su evaluación, corresponde que
el miembro de la Comisión Calificadora o informante, en su caso, se abstenga de participar en los acuerdos que esos
órganos adopten respecto del funcionario ocurrente”.
128 Dictamen Nº 17.701, de 2008. En este caso se señala lo siguiente: “[…] la imparcialidad de la autoridad
llamada a intervenir en la evaluación de un funcionario, es un elemento esencial para garantizar la transparencia y

objetividad de un proceso calificatorio, y si bien la normativa que rige la materia no contempla causales de inhabilidad
o recusación respecto de los intervinientes en él, lo cierto es que el artículo 62, N° 6, de la ley N° 18.575, Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en armonía con lo dispuesto en el artículo 12 de la
ley N° 19.880, que establece las bases del procedimiento administrativo que rige los actos de los órganos de la
Administración del Estado, obliga a los funcionarios a inhibirse de actuar cuando se configure una situación que les
reste imparcialidad”.
74
pueden tener respecto de la validez de los actos dictados y la responsabilidad de los

funcionarios, así como algunos aspectos de procedimiento. Esta disposición complementa
la regulación contenida en el artículo 62 Nº 6 de la LBGAE, al dar cuenta de algunos
supuestos o circunstancias que le restan imparcialidad a una autoridad para emitir un
pronunciamiento. Sin embargo, en nuestra opinión, con esta enumeración no se cierran los
supuestos de falta de imparcialidad que puedan afectar a una autoridad o funcionario en el
ejercicio de sus funciones, por aplicación del ya citado artículo 62 Nº 6. Por lo demás, el
artículo 12 de la LBPA limita su alcance a la existencia de un procedimiento
administrativo, lo que confirma la amplitud y mayor vigencia de la LBGAE en esta
materia, que se extiende a toda actuación formal o material.
Ahora bien, las circunstancias que obligan a estar personas a abstenerse de intervenir en el
procedimiento:
a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución

pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o
tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad

dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores
de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores,
representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así
como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el
asesoramiento, la representación o el mandato.
c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas

mencionadas anteriormente.
d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de

que se trate.
e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada

directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios
profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
En lo que dice relación con la sanción que se aplicará en caso de incumplimiento, se

establece expresamente que la actuación de autoridades y los funcionarios de la
Administración en los que concurran motivos enumerados no implicará, necesariamente,
la invalidez de los actos en que hayan intervenido, lo cual es sin perjuicio de la
responsabilidad que fuere procedente (administrativa o penal).
La Contraloría señala que el deber de abstención tiene por objeto prevenir que en la Administración
se adopten decisiones en que la falta de imparcialidad de sus servidores pueda importar que aquéllas
no sean objetivas. Con todo, en su resolución, el órgano de control agrega un elemento interesante
para la configuración efectiva de este deber: el resultado. De acuerdo a esta entidad, si bien la
concurrencia de alguno de los motivos de abstención no implica necesariamente la anulación del
acto en que haya intervenido, su validez se reafirma cuando existiendo una preferencia o cercanía
con el interesado, la autoridad adopta una decisión que no evidencia un favoritismo. 129
129 Dictamen Nº 61.361, de 2015.
75
i) Principio de no formalización, de conservación y trascendencia
El principio de no formalización contenido en el artículo 13 LBPA entrega reglas

interesantes en relación con los vicios de procedimiento o forma que pueda tener el
procedimiento. En efecto, la citada disposición señala que el procedimiento debe
desarrollarse con sencillez y eficacia, de modo que las formalidades que se exijan sean
aquéllas indispensables para dejar constancia indubitada de lo actuado y evitar perjuicios a
los particulares.
Ahora bien, la existencia de un vicio de procedimiento o de forma no conlleva

necesariamente la nulidad del acto administrativo, lo que guarda coherencia con los
principios de conservación y trascendencia también contenidos en este articulado. Este
punto es muy relevante al momento de analizar los elementos formales del acto
administrativo y las causales de nulidad.
Conforme al inciso 2º del art. 13 de la LBPA, el vicio de procedimiento o de forma sólo

afecta la validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito esencial del
mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio
al interesado. Conforme a la jurisprudencia de nuestra Corte Suprema, en él se encuentra
consagrado el llamado “principio de trascendencia”.
La Excma. Corte Suprema ha señalado que el principio de trascendencia establece que no hay
nulidad sin perjuicio (“pas de nullité sans grief”), por lo que no basta con denunciar irregularidades o
que estas efectivamente se presenten en un proceso para invalidar un acto administrativo, sino que
se debe demostrar que ellas inciden de manera concreta en el quebrantamiento de derechos del
particular (SCS Rol Nº 11.485-2017, cº 30).
A su vez, la misma disposición permite la convalidación o saneamiento de los vicios de

forma, al disponer que la Administración podrá subsanar los vicios de que adolezcan los
actos que emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros (art. 13 inc. 3º).
De la misma manera que en el caso anterior, la jurisprudencia de nuestro máximo tribunal
de justicia ha encontrado en esta disposición el conocido “principio de conservación”. En
términos generales, su prerrogativa principal dicta: “[…] el acto administrativo debe poder
mantenerse en vigor en la mayor medida posible con el objeto de que pueda alcanzar el fin práctico
conseguido”130. Dos son las razones fundamentales que explican este principio respecto de
un acto administrativo: primero, en razón de que estos actos están orientados al bien
común y en la satisfacción de intereses generales y, segundo, para resguardar la acción
administrativa que busca satisfacer dichos intereses.
De esta forma, la nulidad es un remedio carácter excepcional frente a la ilegalidad de un

acto administrativo, ella sólo será procedente si el vicio es grave y esencial. Así, por lo
demás, lo ha sostenido de forma reiterada la Corte Suprema en su jurisprudencia.
En este sentido, ha señalado que: “Que, a su vez, uno de los principios que informan la nulidad de derecho
público es el de conservación, cuyo fundamento radica en que revistiendo la nulidad el carácter de remedio
excepcional frente a la ilegalidad de un acto administrativo, ella sólo será procedente si el vicio es grave y
130 BELADIEZ ROJO, Margarita. Validez y eficacia de los actos administrativos. Madrid, Marcial Pons, 1994, p.
46.
76
esencial. Subyacen a este principio de conservación otros principios generales del Derecho como la confianza
legítima que el acto genera, así como la buena fe de los terceros, el respeto a los derechos adquiridos y la
seguridad jurídica. Efectivamente, no cualquier irregularidad o defecto justifica la declaración de nulidad,
sino cuando dicha anomalía conculque las garantías de los administrados”. Así, no cualquier irregularidad
o defecto justifica la declaración de nulidad (SCS Rol Nº 32091-2014, cº 24. Mismo criterio
contenido en SCS Rol Nº 2614-2015, SCS Rol Nº 2850-2015, entre otras).
Por su parte, la Contraloría concluye que el objeto del inciso 3º de la disposición en

estudio es evitar que por la vía de la invalidación se ocasionen consecuencias más
perniciosas que las que produciría la convalidación de los actos administrativos afectados,
como es, por ejemplo, la vulneración de situaciones jurídicas consolidadas de buena fe.131
j) Principio de inexcusabilidad
Reafirmando el deber de resolver que recae sobre la autoridad, el artículo 14 LBPA

dispone que la Administración estará obligada a dictar resolución expresa en todos los
procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación, tal como ya lo
indicaba en términos menos afortunados en el artículo 8°. Aquello se denomina principio
conclusivo.
Por su parte, se establecen diversas reglas que emanan de este principio:
a) Requerimiento ante órgano incompetente. Requerido un órgano de la Administración

para intervenir en un asunto que no sea de su competencia, enviará de inmediato
los antecedentes a la autoridad que deba conocer según el ordenamiento jurídico,
informando de ello al interesado (art. 14 inc. 2º).
b) Fundamentación de los actos que ponen termino anormal del procedimiento. En los casos
de término anormal de procedimiento (prescripción, renuncia del derecho,
abandono del procedimiento, desistimiento de la solicitud, desaparición
sobreviniente del objeto del procedimiento), la resolución consistirá en la
declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los
hechos producidos y las normas aplicables (art. 14 inc. 3º).
Como ya se advertía en apartados anteriores, el principio de inexcusabilidad solo viene a

reiterar el ya estudiado principio conclusivo, por el cual la Administración está obligada a
pronunciarse sobre todos los procedimientos iniciados ante ella y que sean de su
competencia. Sin embargo, la Contraloría ha intentado entregarle un sentido diverso a
ambos principios, señalando que en virtud del primero la Administración debe ponerle fin
al procedimiento, mientras que por el segundo debe pronunciarse sobre el asunto de fondo
que originó dicho proceso.132
k) Principio de impugnabilidad
Confirmando un principio ya consagrado en el artículo 10 LBGAE, el artículo 15 LBPA

dispone que todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los
131 Dictamen Nº 8.221, de 2019.

132 Dictamen Nº 35.880, de 2012.
77
recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del
recurso extraordinario de revisión y de los demás recursos que establezcan las leyes
especiales.
Ahora bien, de esta disposición se desprende cuatro reglas básicas:
a) Por regla general, sólo son impugnables los actos que ponen término al
procedimiento, en el entendido que son aquellos que se pronuncian sobre el fondo
del asunto que ha sido objeto del mismo. La razón de esta regla es que la
impugnación del acto terminal supone, en principio, la impugnación de los actos de
trámites que le han servido de fundamento. Así, por razones de economía
procedimental, carece de sentido impugnar un acto, tramite o diligencia dentro del
procedimiento, si aquella en definitiva sólo será estimada o desestimada en el
pronunciamiento final, respecto del cual se debe abrir la vía recursiva.
b) También por regla general, no son impugnables los actos de trámite ya que, como
se ha indicado, aquellos no conllevan necesariamente un pronunciamiento
definitivo de la autoridad y sólo serán ponderados en el acto terminal.
c) Excepcionalmente se permite la impugnación de un acto de trámite en dos

supuestos:
i. Cuando determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento, esto es,

cuando ponen término al procedimiento de forma anormal sin pronunciarse
sobre el fondo, como ocurre en los casos prescripción, renuncia del derecho,
abandono del procedimiento, desistimiento de la solicitud, desaparición
sobreviniente del objeto del procedimiento. Recordemos que estos actos no
sólo son recurribles, sino que se exige expresamente que deben ser fundados
(artículo 14).
ii. Cuando produzcan indefensión, que tiene lugar cuando no se respeta un

procedimiento racional y justo, comprensivo del derecho a la defensa. Esto
comprende actuaciones como la denegación en la apertura de un término
probatorio o la declaración de inadmisibilidad de determinados medios de
prueba, pero también respecto de aquellos actos que pueden implicar una
afectación de derechos, como algunas medidas provisionales, pues se trata de
actos no sólo fundados (artículo 11), sino también impugnables.
d) Finalmente, agrega que la autoridad que acogiere un recurso interpuesto en contra

de un acto administrativo, podrá dictar por sí misma el acto de reemplazo (artículo
15 inc. 3º).
La Corte Suprema ha reconocido que el fundamento del principio de impugnabilidad reside en la

tutela judicial efectiva de los particulares frente a la Administración, garantizada a nivel
constitucional en el artículo 38 inc. 2º de la Constitución Política de la República (SCS Rol Nº
31.176-2016, cº 6). No obstante a su fundamento constitucional, la Contraloría ha señalado que
mediante una norma legal expresa se puede limitar la posibilidad de impugnar actos administrativos
(v.gr.: Dictamen Nº 7.596, de 2014). Así entonces, los actos administrativos son impugnables solo
en cuanto: (i) sean actos finales; (ii) sean actos trámites que determinen la imposibilidad de
78
continuar un procedimiento o produzcan indefensión; y (iii) una ley expresamente no haya limitado
su procedencia.
l) Principios de transparencia y publicidad
Cierra este repertorio los principios de transparencia y publicidad. En la actuación y, por

tanto, en el procedimiento administrativo existe una tensión específica entre el secreto y la
reserva, a los que tiende por propia lógica la Administración, y la publicidad, que busca la
transparencia como una técnica más al servicio tanto de la objetividad y del sometimiento
pleno a la Ley y al Derecho de ésta en su acción, como de la prosecución efectiva del
interés general.
Ahora bien, este principio se ha consagrado de forma expresa en la legislación

administrativa desde el año 1999 mediante la Ley Nº 19.653, incorporándose como
principio general en el actual artículo 13 LBGAE y, desde el 2005, ha pasado a constituir
unas de las bases de la institucionalidad aplicable a todos los órganos del Estado en el
artículo 8° de la Constitución.
Sin embargo, su análisis requiere de algunos matices en relación con la posición que tenga
el sujeto que ejerce este derecho, ya sea un i) interesado o parte, o ii) a los ciudadanos en
general.
En el primer caso, el artículo 17 de la LBPA se aborda esta cuestión para el círculo de

personas interesadas, es decir, partes del procedimiento de que se trate, sin alcanzar,
consecuentemente, a la persona sin mayor cualificación jurídica. En este caso, el principio
de publicidad es aquí coextenso con los principios de contradicción y de defensa de los
derechos e intereses legítimos de los afectados por la resolución que deba poner fin al
procedimiento. Además, el nivel de acceso que tienen los interesados es más intenso del
que corresponde a una persona ajena al procedimiento, ya que puede acceder a información
que respecto de terceros puede ser reservada o secreta, como sucede con los antecedentes
personales que puede haber aportado al mismo.
El citado precepto legal [literales a) y b)] otorga, en efecto, a quienes tengan la condición
de interesados los derechos a conocer en cualquier momento el estado de tramitación del
procedimiento y obtener copias de los documentos en el contenido, así como a identificar a
las autoridades y al personal bajo cuya responsabilidad se tramite.
En estén sentido, Contraloría ha sostenido que de conformidad con lo prescrito en el artículo 17,
letra a), de la ley N° 19.880, las personas, en sus relaciones con la Administración, tienen derecho a
conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan
la condición de interesados, y obtener copia autorizada de la documentación pertinente. Al efecto, si
bien la citada ley N° 19.880 no ha establecido un procedimiento específico para hacer efectivo el
derecho contemplado en dicho precepto, ello no puede constituir un obstáculo para su ejercicio,
debiendo la autoridad competente adoptar las medidas necesarias a fin de que las personas que
tienen la calidad de interesadas en el respectivo procedimiento, en cualquier momento, accedan a los
documentos que conforman el correspondiente expediente y obtengan copias de ellos, debiendo dar
lugar a ese tipo de requerimientos en la medida que no exista una causal legal de reserva que lo
impida (Dictámenes Nos. 27.945, de 2017, y 30.016, de 2018).
Cuestión distinta en lo que sucede con la Ley Nº 20.285, sobre acceso a la información
pública, que –conforme al artículo 8º de la Constitución- reconoce dicho derecho de acceso
79
y conocimiento a todos los ciudadanos sin mayor cualificación y establecen el régimen

general del mismo, precisando que incluye el acceso a la información contenida en actos,
resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información
elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga,
salvo las excepciones legales. En todo caso, no se puede soslayar las reglas de reserva que
pueden hacer presente la Administración cuando su publicidad, comunicación o
conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido (v.gr. si
es en desmedro de la prevención, investigación y persecución de un crimen o simple delito
o se trate de antecedentes necesarios a defensas jurídicas y judiciales, o que se trate de
antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política);
afecte los derechos de personas (v.gr. seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o
derechos de carácter comercial o económico); la seguridad de la Nación y el interés
nacional (artículo 20 de la Ley Nº 20.285).
De este régimen legal general del derecho de acceso e información conviene resaltar los
siguientes aspectos:
a) No legitima el acceso directo a los archivos y, por tanto, los documentos, salvo
cuando se ejercite el derecho de acceso a la información pública en el procedimiento
en los términos del artículo 21 de la LBPA.
En efecto, la Contraloría lo ha señalado de esta manera expresamente en su Dictamen Nº 27.945, de

2017, al señalar: “En efecto, la Ley de Transparencia establece un procedimiento tendiente a que cualquier
persona acceda a la información de los órganos de la Administración del Estado, mientras que el citado
artículo 17 ampara, específicamente, el derecho de quien tiene la calidad de interesado en un determinado
procedimiento administrativo para acceder al respectivo expediente. Por lo tanto, este último precepto
garantiza expresa y especialmente el derecho de los interesados para acceder a determinada información, sin
supeditar su ejercicio a un procedimiento especial. De esta manera, no resulta aceptable exigir, para efectos de
solicitar la exhibición de los respectivos expedientes, que el interesado recurra al mecanismo de la Ley de
Transparencia”.
b) Su ejercicio requiere solicitud individualizadora de los documentos que se desee

consultar (requisito que actualiza los problemas a los que acabamos de aludir), sin
que la Administración esté obligada jurídicamente a atender las solicitudes de
consulta formuladas genéricamente por materias o conjunto de materias (art. 20
letra c) Ley Nº 20.285).
El Reglamento de la Ley Nº 20.285 (Decreto Nº 13, de 2009, del Ministerio Secretaría General de
la Presidencia) define en su artículo 7º, letra c), qué se entiende por solicitud “genérica”, en los
siguientes términos: “Se entiende por requerimientos de carácter genérico, aquellos que carecen de
especificidad respecto de las características esenciales de la información solicitada, tales como su materia, fecha
de emisión o período de vigencia, autor, origen o destino, soporte, etcétera”. En virtud de dicha disposición,
el Consejo para la Transparencia ha señalado que una solicitud se encuentra debidamente
especificada cuando de ella se desprenden elementos suficientes que permitan identificar el objeto de
la solicitud (SCT Rol Nº C 1950-13, cº8).
c) En todo caso, la Administración Pública debe proceder a la periódica publicación

de la relación de los documentos obrantes en su poder sujetos a un régimen de
transparencia activa (art. 7º Ley Nº 20.285).
80
§ 12. LOS SUJETOS DE LA RELACIÓN PROCEDIMENTAL O PARTES EN EL PROCEDIMIENTO
12.1. La Administración actuante: abstención y recusación
Para que haya procedimiento administrativo es precisa la presencia y la actuación cuando

menos de un órgano administrativo, que utilice justamente aquél como cauce para su
actuación. El sujeto principal de la relación procedimental es, por ello, la Administración
titular de la potestad cuyo ejercicio motive la tramitación del procedimiento.
Obviamente la Administración, en cuanto organización, ha de operar a través de sus

órganos. Adquiere así importancia el órgano administrativo específicamente competente
para la tramitación y resolución del procedimiento. A su vez, las competencias atribuidas a
los órganos han de ser actuadas por las personas naturales que sean capaces de imputar
sus actos a dichos órganos como propios de éstos, bien por contar por si solas con título
suficiente para ello (órganos unipersonales), bien por ser, en su seno y en calidad de
miembros, titulares de las funciones correspondientes (órganos colegiados o
pluripersonales).
Desde este punto de vista y a fin de salvaguardar la imparcialidad y la objetividad de las

referidas personas, precisa para conseguir la efectividad de estos valores en el plano
orgánico, la LBPA regula las causas de abstención y recusación, es decir, los motivos
determinantes de la improcedencia de la intervención en concreto asunto y, por tanto,
procedimiento de las autoridades y funcionarios correspondientes, aun cuando sigan
estando facultados para dicha intervención con carácter general y en cualesquiera otros
asuntos. La jurisprudencia enfatiza, por ello, el deber de dichas autoridades y funcionarios
de abstenerse de intervenir en el procedimiento cuando concurra en ellos un interés legal
en el objeto de éste.
Cuando concurra en ellos alguna de las causas legales de abstención, las autoridades y, en
general, el personal al servicio de la Administración debe sustraerse de intervenir en el
procedimiento y comunicarlo así a su superior jerárquico inmediato para que resuelva lo
procedente (art. 12 LBPA y art.64 n°6 inciso 3 LBGAE). La no abstención, cuando
proceda, no determina por si sola la invalidez de los actos en que se haya concretado la
intervención indebida, pero sí la responsabilidad de la autoridad o del personal
correspondiente (12 inciso 3).
La concurrencia de idénticas causas autoriza en todo caso a los interesados en el

procedimiento para promover la recusación de la autoridad o funcionario afectado,
cualquiera que sea el estado de la tramitación; promoción, que debe hacerse por escrito,
con indicación de la o las causas en que se funda (12 inciso 6 LBPA).
12.2. Los interesados: capacidad y representación
a) La condición de interesado y sus clases
En la medida en que los procedimientos administrativos abocan normalmente en

declaraciones de la Administración con relevancia jurídica inmediata, es decir, declarativas,
constitutivas, modificativas o extintivas de situaciones jurídicas concretas, implican
81
necesariamente la intervención de otras partes, cabalmente aquellas cuya esfera jurídica

esté relacionada con el objeto del correspondiente procedimiento.
Estas otras partes del procedimiento pueden ser tanto otros órganos de la Administración
o personas de derecho público, como personas jurídico-privadas (naturales o jurídicas).
La calidad de parte se refiere justamente a la relación jurídico-procedimental y se traduce

en derechos de este carácter que ya nos constan (artículo 17 LBPA), y encuentran su causa
siempre en el plano de las relaciones jurídicas sustantivas, es decir, en una situación
jurídica protegida bien como potestad-competencia, bien como derecho-deber, interés
legítimo, ya sea individual o colectivo, y deriva o de la iniciativa para la incoación del
procedimiento (por pretenderse de la Administración la producción de un acto) o, en otro
caso, del dato -independiente de dicha iniciativa— de poder resultar afectada la esfera
jurídica de la correspondiente persona por el referido acto a dictar. Debe existir, pues, una
determinada relación entre el objeto del procedimiento o relación jurídico-procedimental,
y la esfera jurídica de las personas que puedan o deban ser parte de ésta, en su dimensión
consistente precisamente en derechos subjetivos o intereses.
Por derecho subjetivo debe entenderse toda posición jurídica individualizada y activa
traducible en pretensiones frente a la Administración de realización de prestaciones a las
que esté obligada (con independencia del título constitutivo de la obligación), de
reconocimiento o protección de situaciones jurídicas reconocidas normativamente o por la
propia Administración o de respeto de ámbitos de libertad establecidos por el
ordenamiento jurídico.
El interés legítimo es un concepto más amplio que el de derecho subjetivo, y consiste en

toda situación jurídica individualizada, caracterizada por singularizar una o más personas
concretas (sus respectivas esferas jurídicas) respecto de la generalidad de los sujetos y
dotada de consistencia y lógica jurídico-administrativa propias, independientes -en todo
caso— de su apoyo, derivación o conexión con verdaderos derechos subjetivos; situación
que, desde el punto de vista procedimental, supone una específica relación de la misma con
el objeto del procedimiento.
La jurisprudencia de nuestra Corte Suprema ha dicho que por interés legítimo se debe entender que
«no se trata del mero y simple interés, como el de un ciudadano por el interés en la observancia de la
legalidad; ha de tratarse de un interés protegido por el ordenamiento jurídico y que haya de afectarle, sea
individualmente o, en su caso, cuando se trate de una afectación colectiva» (STC Rol N° 21.993-2014,
Sociedad Química de Chile S.A. (SQM) con Comisión de Evaluación Ambiental de Tarapacá).
La LBPA (art. 21) establece una regulación conforme con las precisiones anteriores y a
tenor de la cual puede decirse que existen básicamente dos clases de interesados:
a) Los interesados necesarios, sin contar con los cuales no es posible la tramitación,
desarrollo y conclusión válidos del procedimiento por defecto en la conformación
de la correspondiente relación jurídica procedimental. Son los siguientes:
i. Quienes promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses
legítimos individuales o colectivos, precisión esta última, que concede gran
amplitud a la noción de interés legítimo.
82
ii. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
La necesidad de contar con este círculo de interesados no deriva de su espontánea

comparecencia en el procedimiento (aunque ésta pueda producirse, en función
exclusivamente de la voluntad de la persona correspondiente, cual ocurre, por
definición, en la hipótesis de iniciativa para la incoación), pues depende
exclusivamente del dato de una suficiente relación entre sus derechos y el objeto
del procedimiento (en términos de afección de los primeros por la resolución de
éste).
Se satisface el status de interesado necesario con el otorgamiento de posibilidad

bastante para intervenir en el procedimiento, bien por noticia suficiente de la
existencia de éste, bien por llamada expresa y concreta al mismo. No garantiza
dicho status, pues, la intervención real en las actuaciones, pues ésta depende
únicamente de la conducta imputable al propio interesado: su comparecencia
efectiva y su participación activa.
b) Los interesados posibles o eventuales, con los que sólo ha de contarse en la tramitación
del procedimiento en la medida y a partir del momento en que se personen ellos, de
propia iniciativa, en el mismo.
A esta clase de interesados se refiere el literal c) del artículo 21 LBPA: aquéllos

cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos puedan resultar afectados por la
resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución
definitiva.
b) La capacidad jurídica y de obrar
Para ser interesado, es decir, parte en un procedimiento administrativo se requiere,

naturalmente, contar con la necesaria capacidad jurídica y de obrar. En este sentido, el
artículo 20 de la LBPA dispone:
Artículo 20. Capacidad para actuar. Tendrán capacidad de actuar ante la Administración,
además de las personas que gocen de ella o la ejerzan con arreglo a las normas generales,
los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya
actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la
persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los
menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa
de los derechos o intereses de que se trate.
En general, se sostiene que esta norma no se corresponde con la regla general contenida
por la legislación civil (artículos 1446 y 1447 del Código Civil), y establecería un régimen
más amplio y generoso en materia de capacidad que se explica por la naturaleza misma del
Derecho administrativo y el antiformalismo que le es propio. Sin embargo, esta disposición
no conversa necesariamente con nuestro régimen general de capacidad, aun cuando se
llega en definitiva a la solución general prevista en el Código Civil.
83
En efecto, el artículo 20 es una disposición que se ha tomado de forma literal del artículo
30 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 133, y que constituye una excepción al
régimen general de capacidad prevista en la legislación española.
En nuestro caso, debemos analizar esta disposición con detenimiento:
a) Capacidad para actuar. Tienen capacidad para actuar ante la Administración:
i. Las personas capaces, conforme a las reglas generales, esto es, artículo
1446 del Código Civil.
ii. Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus

derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento
jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria
potestad, tutela o curatela. Ahora bien, no tenemos una norma general
sobre la materia en la legislación administrativa, por lo que en este caso
opera lo dispuesto en el artículo 251 del Código Civil que dispone que “El
hijo se mirará como mayor de edad para la administración y goce de su peculio
profesional o industrial”. En este caso se vincula con el artículo 1447 del
mismo Código, que nos señala que la incapacidad de los menores adultos
no es absoluta, y sus actos pueden tener valor en ciertas circunstancias y
bajo ciertos respectos, determinados por las leyes, como sucede con un
menor adulto que inicia actividades ante el Servicio de Impuestos
Internos para desarrollar una actividad comercial.
iii. Nada se dice respecto de los disipadores que se hallen bajo interdicción de
administrar lo suyo. En este caso, se aplica el régimen general de
incapacidad relativa prevista en citado artículo 1447.
c) Incapacidad para actuar:
i. La disposición establece que “[…] se exceptúa el supuesto de los menores

incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y
defensa de los derechos o intereses de que se trate”. Ahora bien, la mala
redacción es evidente, pues para nuestro ordenamiento todos los menores
son incapacitados. En este caso, parece evidente que la norma se refiere a
los impúberes, que son considerados para nuestro ordenamiento
absolutamente incapaces.
ii. Por último, nada se dice sobre el demente y los sordos o sordomudos que
no pueden darse a entender claramente. En este caso, se mantiene lo
133 El texto es el siguiente: “Artículo 30. Capacidad de obrar. Tendrán capacidad de obrar ante las
Administraciones Públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad
para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento
jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el
supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los
derechos o intereses de que se trate”.
84
previsto en la legislación general, que los considera absolutamente

incapaces.
En definitiva, a pesar de lo entreverado de la norma, en nuestra opinión no se ve alterado

el régimen de capacidad prevista en los artículos 1446 y 1447 del Código Civil, en donde la
regla general es la capacidad, salvo que la ley los considere incapaces absolutos o relativos.
c) La actuación personal y la representación
Para las actuaciones en el procedimiento también se aplican reglas igualmente flexibles y

antiformalistas. Así, la actuación que puede ser tanto personal, como a través de
representante, sin que —en este último caso— se exija cualificación profesional alguna,
puesto que —a diferencia del proceso judicial— en el procedimiento administrativo no es
precisa legalmente la intermediación de profesional experto.
Si los interesados optan por actuar por medio de representante, la representación invocada
vale como tal en la medida que conste en escritura pública o documento privado otorgado
ante notario, requiriéndose siempre que conste en escritura pública en aquellos casos en
que el acto administrativo produzca efectos que exijan tal solemnidad (art. 22 inc. 2º),
como lo sería la compraventa de un bien fiscal ante el Ministerio de Bienes Nacionales
conforme al Decreto Ley Nº 1939, de 1977.
§ 13. ACTUACIONES PRE PROCEDIMENTALES: INFORMACIÓN PREVIA Y MEDIDAS

PROVISIONALES
Previo a revisar las distintas etapas del procedimiento administrativo mismo, cabe hacer
presente que la LBPA considera algunas actuaciones que pueden tener lugar previo a su
inicio. Estas son la información previa y las medidas provisionales.
13.1 Período de información previa
El artículo 29 de la LBPA dispone que, con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el

órgano competente abrir un período de información previa con el fin de conocer las
circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. Este
período tiene por objeto determinar si los antecedentes con los cuales se disponen, tienen
mérito suficiente para iniciar un procedimiento. Esto cobra particular importancia en los
procedimientos disciplinarios o sancionadores, en los cuales se debe determinar, con la
mayor precisión posible, los hechos susceptibles que motivan el inicio del procedimiento,
la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las
circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.
Ahora bien, una vez abierto este período y realizada las diligencias, se deben ponderar los
antecedentes recopilados y evaluar la conveniencia abrir un expediente. Si bien en algunos
casos estos antecedentes pueden ser claros y evidentes, de forma que la única alternativa
posible es iniciar el procedimiento, como ocurre en los casos de potestades estrictamente
regladas (v.gr. procedimientos disciplinarios), en otros puede existir dudas al respecto o no
se cuentan con antecedentes sólidos. En estos supuestos, se deberá dictar una resolución
que orden el archivo de los antecedentes y justifique la determinación de no iniciar el
procedimiento.
85
13.2. Las medidas provisionales
El artículo 32 de la LBPA regula las medidas provisionales que puede adoptar el órgano
administrativo antes de la iniciación del procedimiento o ya iniciado éste. Conforme a
dicha disposición, estas medidas tienen un objeto muy preciso: asegurar la eficacia de la
decisión que pudiera recaer en el procedimiento, esto es, de la resolución final. A su vez, no
se establece un listado de estas medidas. En este caso, la determinación queda entregada a
la decisión de la propia autoridad en razón del fin que deben alcanzar: son las medidas que
estime oportunas para asegurar la eficacia de la decisión.
En todo caso, se trata de una resolución que ha de ser fundada, en la medida que su
procedencia está determinada por la existencia de «elementos de juicio suficientes para ello».
Así, la medida provisional no se justifica en sí misma, sino en relación con la decisión final
que se va a adoptar en un procedimiento administrativo, cuya eficacia se debe garantizar.
Por lo tanto, el acto en virtud del cual se adopta dicha medida debe indicar claramente el
acto cuya eficacia va a asegurar y, especialmente, la forma en que la medida adoptada
garantiza dicha eficacia. Por tal razón la doctrina ha señalado que una adecuada
motivación de las medidas provisionales permitirá conocer las circunstancias tenidas en
cuenta para apreciar la necesidad de las mismas, así como el como el correcto ejercicio de
esta facultad, además de ser indispensable para la alegación y prueba que pueden hacer los
sujetos afectados y el control judicial de la medida. 134
Se pronuncia en este sentido la Corte de Apelaciones de Santiago, que en el recurso de protección

con rol ingreso de Corte Nº 75.102-2016, señala: “Que, el artículo 32 de la ley 19.880, en el marco de un
procedimiento administrativo, permite a la autoridad adoptar de oficio o a petición de parte, medidas
provisionales, que deben ser oportunas para asegurar la eficacia de la decisión que pudiere recaer, si existieren
elementos de juicio suficientes para ello. Así las cosas, en el procedimiento que se sigue en contra de la
recurrente, que lleva más de siete meses de tramitación, no se advierte de qué modo se asegura la eficacia de la
decisión, si respecto de ella, dado el tiempo transcurrido, no se ha tomado decisión alguna, habiendo señalado
en el mismo acto que se impugna, que los hechos que la determinan son graves e incluso cita en sus
motivaciones que la contratista infringe el artículo 45 letra a) del Decreto 127/77, pero sin que se haga uso,
por la autoridad competente, de esta disposición que resulta del todo pertinente (considerando 7º). Que, como
ha procedido la autoridad, la Seremi Metropolitana de Vivienda y Urbanismo, no se corresponde con el caso
que se recurre, pues sin tener la competencia habilitante para eliminar o suspender a la contratista del registro
del Decreto N° 127 de 1977, pretende ese objetivo a través de una medida provisional que no está concebida
para esos fines, ni se explica debidamente, ya que, como se dijo, existen las normas que permiten obrar del
modo que le interesa, por lo que el proceder de esta forma es indicativo de algún grado de arbitrariedad que
no es admisible para los casos en que la autoridad pública debe resolver decisiones que producen efectos sobre
terceros, en donde se le exige constitucional y legalmente, actuar en el marco estricto de su competencia,
razonada y fundadamente, resultando además, en este caso, que con ello se atenta contra el principio de
igualdad ante la ley que consagra la Constitución Política (considerando 8º).”
Otro límite importante que «no se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar
perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados, o que impliquen violación de derechos
amparados por las leyes». Dada la redacción de la norma, es difícil que se puedan adoptar
medidas provisionales como la paralización de obras, la clausura de establecimientos, la
prohibición para ejercer una actividad o comercio, el traslado y suspensión de sus labores
de un funcionario objeto de una investigación disciplinaria, ya que implican una «violación
MARINA JALVO, Belén (2007), “Medidas Provisionales en la Actividad Administrativa”, Lex Nova,
134
Madrid, 2007, p. 134.
86
de derechos», salvo que la ley expresamente lo establezca, como sucede en materia

ambiental, sanitaria o funcionarial.135
En cuanto a la oportunidad para la adopción de dichas medidas, cabe hacer la siguiente

distinción:
i. Iniciado el procedimiento (art. 32 inc. 1º).
ii. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo. En este caso el órgano

competente, de oficio o a petición de parte, en los casos de urgencia y para la
protección de los intereses implicados, podrá adoptar las medidas
correspondientes (art. 32 inc. 2º). Al tratarse de una actuación pre
procedimental, cabe precisar que “estas medidas provisionales deberán ser
confirmadas, modificadas o levantadas en la iniciación del procedimiento, que deberá
efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del
recurso que proceda” (art. 32 inc. 2º). Sobre este punto, la Corte Suprema ha
sostenido que este plazo sería de caducidad, por lo que, una vez cumplido sin
haber confirmado dichas medidas, quedarían sin efecto por el solo ministerio de
la ley.136
Por su parte, el órgano instrumento puede alzar o modificar las medidas provisionales, de
oficio o a petición de parte, en virtud de circunstancias sobrevinientes o que no pudieron
ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción (art. 32 inc. 4º). Por último, dado el
carácter accesorio que tienen en relación con la resolución final, estas medidas se
extinguen cuando se ponga fin al procedimiento correspondiente (art. 32 inc. 5º).
§ 14. EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO
Conforme al artículo 28 de la LBPA, el procedimiento puede iniciarse tanto de oficio (es

decir, por propia iniciativa de la Administración), como a solicitud de persona interesada.
No existen reglas generales que determinen los supuestos de procedencia de una u otra
forma de iniciación, pues ésta depende obviamente de la clase de procedimiento de que en
cada caso se trate.
135 Un caso particular es el que se ha presentado con el denominado «bloqueo» del timbraje de documentos
tributarios por parte del Servicio de Impuestos Internos. Esta figura surge con la Circular Interna Nº 32, del
17 de diciembre de 1991, del Servicio de Impuestos Internos, en el cual se estableció todo un sistema de
Bloqueo y Desbloqueo de Timbraje de Documentos, configurando causales que permitían a los funcionarios
«impedir el timbraje», constituyendo una auténtica medida provisional creada por la vía de una norma
administrativa. Se han dado un número de casos importantes en que se ha recurrido de protección frente a
estos bloqueos, en cuyos casos el SII se ha defendido invocando el art. 6 letra a) del Código Tributario, a
pesar de que esta norma sólo le otorga facultades interpretativas. Actualmente esta materia se encuentra
regulada en la Circular Nº 19, de 11 de mayo de 1995. Por su parte, se han emitido diversas sentencias en
uno y otro sentido, siendo la más relevante un pronunciamiento de la Corte Suprema de 2004, en el cual
sostuvo que «[…] no existiendo norma legal que permita al SII efectuar el bloqueo de timbraje de boletas a un
contribuyente como se ha indicado, y menos por supuesta actuaciones de un tercero, ni hay tampoco disposición legal que
lo autorice a retener indefinidamente la devolución de remanentes de impuestos personales sin observar el procedimiento
que la ley establece, se concluye que son ilegales las actuaciones realizadas por el SII» (c. 6º, Sentencia Rol N° 28-04,
de 20 de enero de 2004).
136 SCS Rol Nº 61.291-2016,
87
14.1. Iniciación de oficio
El hecho de que la Administración tenga la iniciativa para incoar un procedimiento

administrativo, procede cuando a través de éste se van a ejercitar potestades que
demandan una actuación positiva de la Administración para la satisfacción del interés
público o la implantación y prestación por la misma de un servicio público, sin relación
directa con la actividad de los particulares. Así, por ejemplo, la realización de las obras
públicas, el cuidado de la seguridad ciudadana o pública, la verificación de actividades de
inspección y vigilancia o la imposición de sanciones.
Los supuestos establecidos en la legislación para que la Administración pueda iniciar un

procedimiento de oficio son (art. 29 LBPA inc. 1º):
1º. Orden superior
2º. Petición de otros órganos
3º. Denuncia.
Se debe tener en consideración de que el procedimiento no ha nacido a la vida del derecho

hasta que el órgano competente dicte un acto formal de incoación. Sin embargo, tal como
henos visto, previo a la iniciación de éste, el órgano competente podrá abrir un período de
información previa, con la finalidad de conocer las circunstancias del caso concreto y si es
conveniente o no iniciar dicho procedimiento (art. 29 LBPA inc. 2º).
En relación con la denuncia, cabe tener presente que aquel es el acto de poner en
conocimiento de la Administración de un hecho que la habilita para actuar de oficio, como
sucede de forma habitual con las infracciones administrativas. En estos casos, el
denunciante no tiene la calidad de parte ni los derechos que aquella situación conlleva, sin
perjuicio de que se puedan dar los supuestos previstos en el artículo 21 de la LBPA para
poder ser parte o interesado, lo cual es independiente a la calidad de denunciante.
14.2. Iniciación a instancia del interesado
a) Los supuestos en que procede: las posiciones desde las que cabe incoar la
actuación de la Administración
La iniciación a solicitud de persona interesada, puede ser realizada por un ciudadano o

persona privada. Tiene su campo propio cuando se trata de la aplicación, una vez
culminado el procedimiento administrativo, de regulaciones jurídico-administrativas que
pueden establecer una intervención o un control por parte de la Administración de las
actividades propias de los particulares (como sucede con las autorizaciones de actividad o
permisos); o bien reconocer en favor de éstos derechos, posibilidades de actuación o
cualesquiera beneficios o ventajas (caso de una concesión, subsidio o subvención), así como
cuando el afectado por una previa actuación administrativa precisa levantar la carga que
supone la regla de acto previo o de la impugnación del que se hubiera ya producido. En
todo caso procede cuando se pretende del órgano competente el reconocimiento, la
modificación o la desaparición de un derecho o una situación jurídica en general.
Debe distinguirse claramente a este respecto las dos posiciones básicas desde las que se
puede interesar la actuación administrativa, con puesta en marcha del pertinente
procedimiento:
88
a) La genérica, basada en el derecho fundamental de petición, consagrado expresamente

en la Constitución, en su artículo 19 Nº 14, que establece: “El derecho de presentar
peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto de interés público o privado, sin otra
limitación que la de proceder en términos respetuosos y convenientes”. En todo caso, aquello
no se debe confundir con la posición específica para presentar solicitudes a la
autoridad, aunque la jurisprudencia administrativa tiende erróneamente a
identificarlas, como lo veremos más adelante.
b) La específica otorgada por un derecho subjetivo o un interés individual o colectivo, tal

como lo señala el art. 21 de la LBPA.
Que la iniciativa se haga desde una u otra posición depende estrictamente de la legislación
material aplicable y las relaciones jurídicas que la misma funde o a las que históricamente
haya dado lugar.
Sobre esta materia, en el Derecho español la distinción entre una y otra está claramente establecida
por la jurisprudencia contencioso-administrativa, para la cual únicamente la segunda determina el
deber de la Administración de tramitar y resolver conforme a Derecho el procedimiento en sentido
pertinente, es decir, da lugar a una verdadera instancia o solicitud (inicial o en fase de reclamación o
impugnación), mientras que la primera consiste en una simple petición, que, en cuanto basada hoy
en un derecho fundamental, determina la actuación administrativa, si bien no obliga a una
determinada resolución de fondo; actuación administrativa efectiva y resolución, que son
susceptibles de control judicial cuando menos desde el punto de vista formal (SsTS de 15 de julio de
1982; 8 de mayo de 1985; 15 de octubre de 1986; 10 de abril de 1987; y 18 de febrero de 2003; R.
Az. 4382, 2339, 8037, 2301 y 2117, respectivamente).
El derecho de petición, para el caso español, no determina obligación estricta para la

Administración de producir una determinada resolución de fondo (pues sólo si la estima fundada
debe adoptar las medidas correspondientes), pero sí la de comunicación de la decisión que se tome
(que nunca puede perjudicar al peticionario).
Por otro lado, la titularidad de una situación jurídica material individualizada

(paradigmáticamente un derecho subjetivo) otorga el derecho a iniciar el correspondiente
procedimiento mediante la presentación de la solicitud (art. 30 LBPA).
b) La formalización de pretensiones ante la Administración: la solicitud; sus

requisitos formales y materiales
La LBPA regula en sus artículos 30 y 31, el cumplimiento de ciertas formalidades por

parte del interesado al presentar su solicitud, que a su vez tiene correlación con la
obligación legal de la Administración de resolver dentro del plazo establecido al efecto
(art. 23 LBPA). La forma a través de la cual se ejercita ese derecho ante la Administración
es la instancia o solicitud (esta última, es la denominación legal).
La solicitud debe contener los determinados requisitos generales, señalados en el art. 30

de la LBPA. En todo caso, aquello es sin perjuicio de los requisitos adicionales que pueda
establecer la legislación sectorial específicamente aplicable. Estos requisitos generales son
los siguientes:
89
1. Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de su apoderado, así como la

identificación del medio preferente o del lugar que se señale para los efectos de
notificaciones.
2. Hechos, razones y peticiones en que consiste la solicitud. Sobre este punto, cabe
señalar que la norma establece que en el caso de que las pretensiones tengan un
contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser
formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los
procedimientos específicos dispongan otra cosa).
3. Lugar y fecha.
4. Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada
por cualquier medio habilitado.
5. Órgano administrativo al que se dirige.
En definitiva, los particulares tienen derecho a iniciar un procedimiento administrativo y

la efectividad de éste, queda sujeto al cumplimiento de los requisitos materiales y formales
a los cuales está sujeta una determinada solicitud.
c) La presentación de la solicitud
Es de suma importancia de la presentación de la solicitud, como de cualquier otro escrito,

ante la Administración. A partir de la lectura del artículo 30 de la LBPA (inc. 4º) se infiere
que las solicitudes, comunicaciones y escritos se presentan en las oficinas de la
Administración, es decir, del órgano respectivo y, añade la norma, que los interesados
podrán exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación,
admitiéndose como tal una copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la
oficina.
También, se debe advertir que, a tenor del inciso final del artículo 30 de la LBPA, los
solicitantes podrán acompañar los documentos que estimen convenientes para precisar o
completar los datos del formulario, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta
por el órgano al que se dirijan.
d) Los formularios y sistemas normalizados de solicitudes
Para facilitar tanto el funcionamiento de la Administración, como el ejercicio de sus

derechos por los particulares, la Administración deberá establecer formularios de
solicitudes, cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de
una serie de procedimientos. Los formularios mencionados estarán a disposición de los
ciudadanos en las dependencias administrativas (art. 30 inc. 5º LBPA).
Igualmente, los solicitantes podrán acompañar los documentos que estimen convenientes
para precisar o completar los datos del formulario, los cuales deberán ser admitidos y
tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan (art. 30 inc. 6º LBPA).
90
e) Las deficiencias y defectos en las solicitudes
Conforme a lo señalado en el art. 31 de la LBPA, los defectos en la presentación de una

solicitud se pueden subsanar, teniendo en cuenta lo siguiente:
i. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos señalados en el artículo 30 de la

LBPA y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al
interesado para que, en un plazo de cinco días, subsane la falta o acompañe los
documentos respectivos, con indicación de que, si así no lo hiciere, se le tendrá por
desistido de su petición. Por tanto, los defectos de que adolezcan las solicitudes son
subsanables, debiendo requerir la Administración al interesado al efecto y con indicación
de que, de no producirse la subsanación en el plazo conferido, se le tendrá por desistido.
En la misma línea se ha pronunciado la Contraloría General de la República, al señalar que «[…] la

letra d) del inciso primero del artículo 30 de la aludida ley [Nº 19.880], sostiene que si el procedimiento se
inicia a petición de parte interesada, la solicitud que se formule deberá contener la firma del solicitante o la
acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio habilitado. Según el inciso
primero del artículo 31 de esa misma normativa, si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos señalados
en el artículo 30 y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado
para que, en un plazo de cinco días, subsane la falta o acompañe los documentos respectivos, con indicación de
que, si así no lo hiciere, se le tendrá por desistido de su petición. De las normas transcritas, es posible
desprender que cuando el procedimiento administrativo es iniciado a petición del interesado, su solicitud debe
ser firmada por él o por su apoderado, caso este último en que además se debe acompañar el poder respectivo,
que debe constar en escritura pública o documento privado suscrito ante notario. Luego, si alguno de esos
requisitos —o ambos– fueren omitidos por el peticionario, el organismo público deberá requerirle para que en
un plazo de cinco días subsane la falta o acompañe el documento necesario» (Dictamen Nº 63.421, de
2015).
Es importante tener presente que la resolución que declara este «desistimiento tácito»
constituye un acto trámite que pone término al procedimiento, razón por la cual es
impugnable a través de los recursos que franquea la ley (artículo 15 de la LBPA). A su vez,
la exigencia de estos antecedentes debe estar previstos en la ley, no siendo suficiente una
norma de carácter reglamentario o infralegal. En caso contrario, se debe entender que
dichos antecedentes deberán ser acompañados en la etapa de instrucción, para que sean
apreciados por la Administración en su resolución final.
Sin embargo, la Contraloría ha entendido que esta exigencia –a pesar del texto expreso de la ley-
podría estar contenida en una norma reglamentaria, haciendo efectivo el «desistimiento tácito»
previsto en el artículo 31 de la LBPA. Así ha señalado que «[…] en consideración al tenor literal del
artículo 56 [del Reglamento del sistema nacional de control de los productos farmacéuticos de uso
humano], como también al contexto de la preceptiva en la cual se enmarca, es inconcuso sostener que los
certificados en cuestión requieren ser acompañados al momento de presentarse la solicitud de renovación de
registro sanitario ante el ISP y que, en consecuencia, tal exigencia se encuentra prevista en la regulación
específica que rige la materia. En mérito de lo expuesto, atendido que la normativa sanitaria no precisa de
qué manera debe proceder la autoridad administrativa si el solicitante no cumple la aludida obligación y dado
el carácter supletorio de la ley N° 19.880, cabe concluir que, en tal evento, es pertinente aplicar lo estatuido en
el referido artículo 31 de dicho cuerpo legal, debiendo otorgarse al interesado un plazo de cinco días para que
acompañe los certificados en comento, con indicación de que, si así no lo hiciere, se le tendrá por desistido de su
petición» (Dictamen Nº 17.346, de 2015).
91
ii. Además, en los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano

competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntaria de los
términos de aquélla. De ello, se levantará acta sucinta, que se incorporará al
procedimiento. En este sentido, la Administración no puede requerir de los interesados
en el procedimiento más que la aportación de los datos y documentos indispensables
para fijar los elementos de juicio necesarios para la resolución del asunto.
§ 15. LA ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO: LOS PLAZOS Y SU CÓMPUTO
Una vez iniciado, las actuaciones procedimentales precisan estar adecuadamente

organizadas como condición para que el procedimiento pueda cumplir su función
institucional de cauce de la actividad de la Administración; actividad que, como nos consta,
ha de ser imparcial, eficaz y conforme al Derecho en el servicio al interés general. De ahí
que en la ordenación del procedimiento tengan clara repercusión los principios generales
de la actuación administrativa.
15.1. La ordenación de la tramitación del procedimiento
Desde esta perspectiva se entienden las reglas de tramitación que se establecen en los arts.
7, 9 y 18 de la LBPA:
a) En aplicación del principio de celeridad, el procedimiento ha de impulsarse de

oficio en todos sus trámites (art. 7º inc. 1º LBPA).
b) En el despacho de los expedientes se debe guardar el orden riguroso de incoación

en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad
administrativa se de orden motivada en contrario, de la que quede constancia (art.
7º inc. final LBPA).
Es ésta una regla importante en su doble vertiente organizativa del trabajo

administrativo y garantizadora de la objetividad de éste y, por tanto, de los
derechos e intereses de los interesados. Sin embargo, en general la jurisprudencia
no otorga a su infracción más trascendencia que la específica de la responsabilidad
del funcionario correspondiente, que es inoperante en la práctica, cuando menos
hasta hoy.
La regulación legal vigente enfatiza la responsabilidad disciplinaria del personal a

cargo del despacho de los asuntos, con previsión de la posibilidad de su exigencia
por los interesados, sobre la base del deber legal directo que se impone a dicho
personal de asegurar una tramitación normal de los correspondientes
procedimientos, adoptando -si fuera necesario— las medidas precisas para remover
los obstáculos que pudiere afectar a su pronta y debida decisión (arts. 7º inc. 2º
LBPA).
c) Los trámites que deban ser llevados a cabo por la Administración y los
particulares, deben serlo dentro en los plazos legales y concretados a tal fin. Por
ello, al solicitarse de otros órganos administrativos la verificación de trámites o
actuaciones, debe consignarse en la comunicación el plazo establecido al efecto (art.
9º inc. 3º LBPA).
92
15.2. Los términos y los plazos
Estas reglas están evidentemente relacionadas con las más generales que sobre términos y
plazos se contienen en los artículos 23 a 27, ambos inclusive, de la LBPA, y que pueden
sintetizarse así:
a) Los términos y plazos obligan a las autoridades y personal al servicio de la

Administración, así como a los interesados en los correspondientes procedimientos
(art. 23 LBPA).
Sin embargo, Contraloría ha sostenido que, si bien los términos contemplados en el

procedimiento administrativo no son fatales para la Administración y que su demora
no afecta la eficacia de los actos, “[…] trae aparejada las eventuales responsabilidades
administrativas de parte de los funcionarios públicos encargados”137. En un sentido similar
se pueden encontrar algunos pronunciamientos de la Corte Suprema138, aunque frente
a las dilaciones extremas ha utilizado la figura del «decaimiento» del procedimiento
administrativo, dejando sin efecto todas las actuaciones que producto de la dilación
carecen de utilidad o son derechamente ilegítimas, aunque en sentido estricto estamos
ante la caducidad del procedimiento, especialmente en el ámbito de las sanciones
administrativas.
En este sentido, la Corte Suprema ha señalado que «[…] la Superintendencia de Salud demoró dos
años y cinco meses en resolver la aplicación de la multa, contados desde la fecha de formulación de cargos
ocurrido el 24 de marzo de 2014 y la dictación de la Resolución Exenta IP/No 1468 de fecha 28 de
septiembre de 2016, dilación indebida e injustificada, que genera el referido efecto jurídico de decaimiento del
procedimiento administrativo sancionador, esto es, su extinción y pérdida de eficacia, al verse afectado su
contenido jurídico que se ha tornado inútil o abiertamente ilegítimo» (SCS Rol Nº 257-2019, cº4).
b) La tramitación del procedimiento no será suspendida por cuestiones incidentales que

se presenten en el proceso, aun cuando se refirieran a la nulidad de actuaciones, salvo
que la Administración, por resolución fundada, determine lo contrario (art. 9 inc. 4°).
Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se

refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, a menos
que la Administración, por resolución fundada, determine lo contrario.
c) Los plazos se computan según los términos de su fijación.
El cómputo de los días establecidos en la LBPA es siempre de días hábiles,

entendiendo que son inhábiles los días sábados, domingos y festivos. Para distinguirlo
de los plazos judiciales, en la práctica de habla de «días hábiles administrativos».
Ahora bien, si para un procedimiento se tuviera que computar de manera distinta, así
lo deberá establecer la ley que lo regula debido a la aplicación supletoria de la LBPA.
137 Dictamen Nº 957, de 2010.

138 SCS Roles Nºs. 97.686-2016 y 20.770-2018.
93
Todos los plazos expiran siempre en día hábil, por lo que cuando el último día del
plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente (art. 25 inc.
final LBPA).
Los plazos se cuentan, estén expresados en meses o años o en días, a partir del día
siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se
trate o a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio
administrativo. Respecto de los fijados en meses o años, si en el mes de vencimiento no
hay día equivalente al de comienzo del cómputo, se entiende que el plazo expira el
último día del mes (art. 25 inc. 2º LBPA).
d) Salvo disposición en contrario, los plazos son ampliables, por decisión de la

Administración de oficio o a petición de los interesados, hasta en la mitad de su
duración si las circunstancias lo aconsejan y no se perjudiquen derechos de tercero
(art. 26 inc. 1º LBPA).
La solicitud de ampliación (caso de producirse) y en todo caso la decisión sobre ella —

que no es recurrible— debe producirse antes el vencimiento del plazo de que se trate.
Nunca puede ser objeto de ampliación un plazo ya vencido (art. 26 incs. 2º y 3º LBPA).
e) Salvo los de presentación de solicitudes y recursos, los plazos son también reducibles,
por razones de urgencia, a la mitad de su duración (no cabe recurso independiente
contra la decisión que ordene la tramitación de urgencia) (art. 63 LBPA).
f) A fin de imprimir al procedimiento la mayor rapidez (principio de celeridad y de

economía procedimental), todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una
impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo, deben acordarse en
un sólo acto (art. 9º inc. 2º LBPA).
§ 16. LA INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO
La instrucción del procedimiento tiene por objeto, según se desprende del artículo 34
LBPA, la realización de los actos necesarios para la determinación, el conocimiento y la
comprobación de los datos (fácticos y jurídicos) en virtud de los cuales deba pronunciarse
el acto terminal, es decir, el acto definitivo que ponga fin a dicho procedimiento. En efecto,
la autoridad administrativa para efectuar un pronunciamiento debe recabar antecedentes,
pruebas, hacer consultas, etc., con la finalidad de formarse un juicio fundado y emitir su
parecer. Este cúmulo de antecedentes permitirá formar la convicción a la autoridad y dará
cuenta de los “motivos objetivos”, tanto de derecho o de hecho que ha tenido en
consideración para emitir su decisión.
Ahora bien, todos estos actos de instrucción, junto con la valoración y razonamiento que
realiza la autoridad de los mismos, conforman los motivos del acto administrativo, los cuales
posteriormente se deben expresar claramente en el acto terminal (motivación o fundamentación),
en los casos que determine la ley, como sucede respecto de todo acto o resolución final
(artículo 41 LBPA) o en aquellos que no siendo actos terminales, afecten derechos de los
particulares (artículo 11 del mismo texto legal).
94
La verificación de estos actos o diligencias de instrucción deben disponerse de oficio por la

Administración, sin perjuicio del derecho de los interesados de proponer aquellas
actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o
reglamentariamente establecidos.
16.1. Actos o diligencias instructorios típicos de la Administración: la prueba y los

informes
a) Prueba
En el procedimiento administrativo los hechos relevantes para su resolución pueden

acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, apreciándose en
conciencia (art. 35 LBPA). La apertura de un período probatorio puede decidirse tanto de
oficio, como a petición de cualquier interesado, pero en modo alguno es un trámite
necesario con carácter general.
La regulación legal es en este punto escueta, lo que lejos de significar una escasa
importancia de la prueba, revela la flexibilidad en el procedimiento administrativo de la
actividad probatoria.
Por su parte, la jurisprudencia administrativa ha destacado el rol que le corresponde a la
Administración en el control de dicha actividad, a la que pertenece la facultad de apreciar la
relevancia de los hechos que se pretenden probar y la pertinencia de los medios de prueba que se
propongan por los interesados139. En ese sentido, la Contraloría entiende que si bien le corresponde
cautelar la regularidad del proceso, no puede sustituir a la Administración activa en la ponderación
de los elementos de convicción en un procedimiento administrativo, los que deben ser analizados en
conciencia por la autoridad competente.140
El período probatorio es preceptivo, debiendo acordarse de oficio, cuando la

Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la
naturaleza del procedimiento lo exija, teniendo una duración (común para la proposición y
práctica) entre un mínimo de diez y un máximo de treinta días (art. 35 inc. 2º LBPA).
Las pruebas propuestas por los interesados sólo pueden ser rechazadas mediante
resolución fundada, cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias (arts. 35
inc. 3º LBPA).
Los interesados tienen derecho a intervenir en la práctica de las pruebas, a cuyo efecto
deben ser notificados no sólo del comienzo de las actuaciones necesarias para la realización
de las que hayan sido admitidas, sino también y en el caso concreto del lugar, fecha y hora
de cada práctica, con advertencia de poder contar con la asistencia de peritos propios que
le asistan (art. 36 LBPA).
139 Dictámenes Nºs 21.093, de 2015; 85.689, de 2013, y 62.113, de 2006.

140 Dictamen Nº 1.161, de 2019.
95
Por su parte, en ausencia de regulación específica al respecto, rige en el procedimiento

administrativo el principio de libertad de los medios probatorios y el de valoración de los
utilizados por la Administración actuante.141
b) Informes
Actuaciones suministradoras de importantes datos a efectos de la resolución final y cuya

realización corresponde normalmente a la Administración actuante, son los informes, a los
que se refieren los artículos 37, 37 bis y 38 LBPA. A través de ellos, la autoridad
administrativa recaba antecedentes, formula consultas, para formar su convicción.
En ese sentido, los informes son un típico ejemplo de actos de juicio o dictamen, de los que
señala el artículo 3º de la LBPA, los que solo contienen una opinión, y no son, por regla
general, vinculantes. Por ello, se trata, de actos de trámite que no se pueden impugnar
separadamente.
En este sentido, Contraloría ha concluido que los informes solicitados por los Órganos de la
Administración para resolver un procedimiento administrativo no son impugnables a través de los
recursos que contempla la Ley Nº 19.880. En particular, resolvió que las opiniones emitidas por las
Comisiones Regionales de Uso del Borde Costero a través de informes, en el procedimiento de
tramitación de concesiones marítimas, no revisten la naturaleza de decisiones formales en las cuales
se contengan declaraciones de voluntad, sino que solo constituyen antecedentes a considerar por el
Ministerio de Defensa Nacional para resolver los otorgamientos requeridos, por lo que, en
definitiva, no son susceptibles de los recursos que contempla la LBPA (Dictamen Nº65.515, de
2011).
Debe solicitarse en todo caso la emisión de aquéllos que sean preceptivos por disposiciones
legales y los que, aún no teniendo dicho carácter, se consideren necesarios para resolver,
citando el precepto que los exija, en el primer caso, o fundamentando la conveniencia de
reclamarlos, en el segundo caso, y especificando el extremo o extremos sobre los que se
desea la formulación de juicio, en ambos supuestos (art. 37).
Los informes o dictámenes pueden ser, por tanto y en función de la exigencia legal de su
emisión en el procedimiento:
1. Preceptivos
2. Facultativos.
A su vez y desde el punto de vista de la incidencia del juicio que contengan sobre la
formación de la voluntad del órgano administrativo competente para resolver el
procedimiento, pueden ser:
1. Vinculantes
2. No vinculantes
Ambas clasificaciones son compatibles, aunque la combinación más frecuente entre las
mismas es la que da lugar a:
i. Los informes o dictámenes preceptivos y, además, vinculantes. Ejemplo

característico es el informe de la comisión de peritos en los procedimientos
141 Dictamen Nº 64.965, de 2015.
96
expropiatorios que fija el monto de la indemnización provisional, regulado por el DL

Nº 2.186, de 1978;
ii. Los informes o dictámenes preceptivos, pero no vinculantes. Así ocurre con el
informe del fiscal en un sumario administrativo; y el informe de la Comisión de
Evaluación en los procesos licitatorios, y
iii. Los informes o dictámenes ni preceptivos (facultativos), ni vinculantes, que es la

regla general conforme a lo establecido por el artículo 38 de la LBPA.
Los informes o dictámenes deben ser emitidos en el plazo fijado al efecto, de suerte que su
no evacuación en tiempo permite a la Administración solicitante, proseguir las actuaciones
hasta su terminación, así como desconocer, es decir, no tener en cuenta, los emitidos fuera
de plazo (art. 38 inc. 2º).
Con la Ley Nº 21.000 se estableció un mecanismo de coordinación en los casos en que un

órgano de la Administración del Estado debe dictar actos administrativos con carácter
general –es decir, con carácter normativo– y que pueda incidir en las competencias de
otros órganos, pudiendo dar lugar a disposiciones contradictoria. En estos casos, se debe
solicitar informes a estas entidades, el cual deberá ser evacuado en el plazo de treinta días
(art. 37 bis. inc. 1º y principio del 2º). Remitido el documento, la entidad solicitante deberá
valorar el contenido de la opinión del órgano requerido, expresándolo en la motivación del
fallo conforme al artículo 41, y en caso de que no sea evacuado oportunamente, se
procederá de la misma manera que en el artículo 38 inciso 2º (art. 37 bis. inc. 2º).
Este procedimiento no es aplicable en los casos en que el acto administrativo de carácter

general requiera aplicación inmediata o en el más breve plazo posible, atendida su
naturaleza y urgencia, circunstancia que deberá ser justificada y de la cual se dejará
constancia en su texto (art. 37 bis. inc. 4º). Una vez dictado dicho acto, el órgano
solicitante deberá remitirle a los otros órganos administrativos competentes todos los
antecedentes tenidos a la vista y requerir de éstos un informe, con el propósito de cumplir
con los objetivos ya señalados, en la aplicación del acto administrativo respectivo (art. 37
bis. inc. 5º).
Por último, considerando la dimensión y envergadura que pueden tener los informes, la
propia ley dispone que “La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la
resolución cuando se incorporen al texto de la misma” (artículo 41 inciso final). Por lo tanto,
desde que la autoridad hace suyo el contenido de un informe y sus conclusiones, se
entiende que aquel pasa a formar parte de la “motivación” del acto o resolución final, lo
que permite dar sustento a la decisión que ha adoptado.
16.2. Los actos o diligencias instructorios típicos de los interesados en el

procedimiento: información pública
La tensión que vimos en su momento existe, en el plano material y a efectos de

legitimación para ser interesado en el procedimiento, entre interés individual o colectivo,
pero acotado, de un lado, e interés difuso, común o social, de otro, a los efectos de la
constitución de la necesaria legitimación para intervenir en el procedimiento, se da
97
también, en el plano procedimental, entre el trámite ahora analizado (articulado en función

de las personas legitimadas por razón de un interés legítimo, individual o colectivo) y el de
información pública, configurado en atención justamente a la legitimación que proporciona
el interés común o generalizado y que es otorgada por ello mediante la llamada acción
pública.
En la información pública se concede la oportunidad de formular alegaciones a todos los

ciudadanos. A este trámite se refiere el artículo 39 de la LBPA, precisando que la
comparecencia en el no otorga, por si misma, la condición de interesado; condición que
requiere, como nos consta, el sustrato representado por la conexión del procedimiento con
un derecho o un interés legítimo, como lo sostiene la jurisprudencia142. En todo caso,
quienes presenten alegaciones u observaciones tienen derecho a obtener de la
Administración una respuesta razonable, que puede ser común para todas aquellas
alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.
Dadas las características del trámite, su ordenación concreta es cosa más bien de la
legislación sectorial correspondiente, que en ocasiones lo configura como preceptivo y
obligatorios (como ocurre con los procedimientos de aprobación y modificación de los
instrumentos de planificación territorial, conforme a la Ley General de Urbanismo y
Construcciones y su Ordenanza, y en el procedimiento de evaluación ambiental, ya sea
bajo la forma de un EIA o de una DIA).
El artículo 39 LBPA, no obstante, autoriza con carácter general a la Administración

actuante para acordar un período de información pública, cuando la naturaleza del
procedimiento lo requiera, procediendo a su anuncio en el Diario Oficial o en un diario de
circulación nacional, a fin de que cualquier persona — física o jurídica — pueda examinar
el procedimiento o la parte del mismo que se indique (a cuyo efecto el anuncio debe señalar
el lugar de exhibición y precisar el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso
puede ser inferior a diez días). Así como la comparecencia en la información pública no
otorga por sí misma la condición de interesado, la incomparecencia no impide tampoco a
los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del
procedimiento (art. 39 inc. 4º).
Se trata de un instrumento que permite la participación ciudadana, otorgando legitimidad

a la determinación que adopte la autoridad en el procedimiento, especialmente en aquellos
casos en que están en juego no sólo los intereses o derechos de las partes, sino también de
terceros y de la comunidad en general.
La participación ciudadana se ha constituido como uno de los elementos capitales en orden a

superar la obsolescencia de las instituciones clásicas de la democracia, particularmente radicada en
el parlamento. Debido a la profunda crisis que se ha experimentado por una acentuada y progresiva
disociación del poder público y la ciudadanía, se ha levantado con fuerza la idea de la participación
ciudadana en la Administración pública durante la segunda mitad del siglo XX, al punto de elevarla
a la categoría de un principio constitucional143. Aquello no es consecuencia sino del traslado del eje
142SCS Rol Nº 21.993-2014, de 6 de abril de 2015, cº 27.

143Así se dirá, en el caso de España, que el principio de participación se expresa con carácter general en el
artículo 9º, apartado 2, de la Constitución, según el cual corresponde a los poderes públicos promover las
condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y
efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los
98
central del Estado desde el parlamento al Gobierno y la Administración, concentrando un enorme

poder público en el diseño, implementación y ejecución de políticas públicas, contando con un gran
aparato burocrático que le permiten tener una incidencia gravitante en la sociedad. Por lo demás, la
dinámica económica-social y la evolución de la ciencia y la tecnología, hacen que el legislador
descargue buena parte de las decisiones fundamentales que inciden sobre el cuerpo social en la
Administración144. Sin embargo, la relación entre la Administración y el ciudadano no genera
siempre instancias que permitan dar una legitimación democrática a las determinaciones que adopta
y, por tanto, plantea serios problemas al momento de poder implementarlos frente al desapego
social que generan.
Por tal razón, la idea de “crisis de participación”, “ausencia de participación ciudadana” o “falta de
legitimidad democrática en las decisiones públicas”, han levantado la necesidad de reflexionar sobre el
punto y promover diversas modificaciones normativas en los ordenamientos positivos, tendencia
que se ha proyectado a Latinoamérica145 y que ha llegado a nuestro país.146
Ahora bien, existen diversos mecanismos de participación. En algunos casos, (i) se utilizan fórmulas
orgánicas, mediante la integración de miembros representantes de la comunidad en órganos
administrativos, normalmente de carácter consultivo 147, aunque también existen algunos con
carácter activo o decisorio148; en otros casos existen (ii) fórmulas de participación procedimental,
estableciendo mecanismos de audiencias o información pública 149 o de consulta preceptiva de todo o
ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Véase: Sánchez Morón, Miguel (1979): El principio de
participación en la Constitución española, en: Revista de Administración Pública, 89, p. 174-174. Sobre la
materia también se puede ver Muñoz Machado, Santiago (1977): Las concepciones del Derecho
administrativo y la idea de participación en la Administración, Revista de Administración Publica, 84, pp.
519 y ss.; Sánchez Morón, Miguel (1980): La participación del ciudadano en la Administración Pública,
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales; García de Enterría, Eduardo (1989): Principios y modalidades
de participación en la vida administrativa, Libro homenaje al profesor José Luis Villar Palasí, coord. por
Rafael Gómez-Ferrer Morant, pp. 437-452; Pérez Moreno, A. (1989): Crisis de la participación
administrativa, Revista de Administración Pública, 119, p. 91.
144 Véase Parejo Alfonso, Luciano (2000): El Estado social administrativo: Algunas reflexiones sobre la
“crisis” de las prestaciones y los servicios públicos, en Revista de Administración Pública, 153, pp. 238-239.
145 En el caso de Perú se puede consultar el trabajo de Danós, Jorge (2006): La participación ciudadana en el
ejercicio de las funciones administrativas en el Perú, en: Revista de Derecho Administrativo, Nº 1, pp. 121-164;
en Colombia Nader, Rachid (2008): La participación ciudadana como principio de la función administrativa
en el contexto de la descentralización, en: Derecho y Realidad, 12, pp. 281-286; en Argentina Rey Vázquez,
Luis Eduardo (2016): Estado, Administración y Realidad: la participación del ciudadano en la gestión
pública, en: Revista Digital Asociación Argentina de Derecho Administrativo, Nº 1, pp. 119-171.
146 En este sentido, Pedro Pierry ha sostenido que en la Administración Pública contemporánea aparece
como uno de los aspectos más importantes, la necesidad de buscar diversas formas de participación del
administrado en la toma de decisiones. Todas ellas tienden a acercar la Administración al administrado y
aunque no signifique dotarlos de atribuciones decisoria, ya que ellas radican por regla general en la
autoridad, permiten que la decisión logre un mayor grado de aceptación social. Véase Pierry, Pedro (1989-
1990): Las audiencias públicas, en: Revista de Derecho, Valparaíso, XIII, pp. 165-174. También se puede
consultar Mirosevic, Camilo (2013): Mecanismos de participación ciudadana en el ordenamiento jurídico,
Santiago, Librotecnia.
147 Así sucede con el Consejo Económico y Social Provincial (conocido también como CESPRO), que es un
órgano de asesoría y participación ciudadana a nivel provincial en Chile, establecido por la Ley 19.175,
Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional. También está el Consejo Comunal de
Organizaciones de la Sociedad Civil es un órgano de participación ciudadana de las municipalidades, que
reemplazaron al Consejo Económico Social Comunal (CESCO), y cuyo objetivo es asegurar la colaboración y
participación de la comunidad local en el progreso económico, social y cultural de la comuna.
148 Así sucede con los Consejos Zonales de Pesca, que tienen por objeto contribuir a descentralizar las
medidas administrativas que adopte la autoridad y hacer efectiva la participación de los agentes del sector
pesquero en el nivel zonal, en materias relacionadas con la actividad de pesca y acuicultura.
149 La información pública o participación ciudadana es regulado con carácter facultativo en el artículo 39 de
la Ley Nº 19.880, pero que es un trámite esencial en algunos casos, como ocurre los procedimientos de
aprobación y modificación de los instrumentos de planificación territorial, conforme a la Ley General de
99
parte de los miembros de la comunidad, como ocurre con la Consulta Indígena. Por último, también
se considera como mecanismo de participación (iii) la legitimación de las organizaciones sociales
para impugnar por la vía jurisdiccional los actos administrativos que puedan afectar al interés
general o colectivo.150
No obstante, no es posible agotar todas las instancias de participación que utiliza la Administración,
como ocurre muchas veces con la consulta públicas de políticas, planes y programas que realizan los
ministerios o servicios públicos, así como las consultas no vinculantes que se realizan a la
comunidad por parte de las municipalidades.
Los fundamentos de la participación ciudadana en Chile se encuentran en la Constitución, a partir

del reconocimiento de nuestro país como una república democrática (artículo 4º) y el deber que ha
de asumir el Estado en orden a “[…] promover la integración armónica de todos los sectores de la Nación
y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional”
(artículo 1º inciso final).
A su vez, en el ámbito de las entidades territoriales, se insiste en la participación de la ciudadanía en

la generación de sus autoridades (artículo 113 y 119) y como la ley debe establecer formas de
participación de la comunidad en las actividades que realizan estas entidades (artículo 118 inciso 2º).
En el año 2011 entró en vigor la Ley Nº 20.500, sobre asociaciones y participación ciudadana en la
gestión pública. En este sentido, dicha iniciativa estaba orientada a hacer efectivo el derecho de las
personas a participar en igualdad de oportunidades en la vida nacional, el cual se encuentra
consagrado en el inciso final del artículo 1º de la Constitución. Así, se afirmaba en su mensaje que:
“La participación ciudadana, como eje central de un régimen democrático moderno, concibe la relación entre
el Estado y el individuo como una cooperación entre ambos y no como una relación vertical o de sumisión de
los sujetos a la autoridad. Una relación de cooperación Estado-individuo, piedra angular del principio
participativo, trae como consecuencia una activa intervención de la sociedad civil en la elaboración de la
voluntad estatal, esto es, un involucramiento superior de la ciudadanía en el diseño o elaboración de las
decisiones públicas, superando el carácter recepticio, pasivo o de meros sujetos, que existe en un régimen de
sujeción vertical de los individuos frente a la autoridad y carente de una ciudadanía organizada, activa y
responsable. En estas condiciones, la existencia de un marco que favorezca una participación ciudadana
efectiva, por un lado, hace partícipes de las decisiones a los propios ciudadanos, posibilitando el
ensanchamiento de la democracia. Por el otro, permite una actuación eficiente de los órganos del Estado
encargados de tomar decisiones públicas, toda vez que se toma conocimiento de los distintos intereses en juego,
del grado de aceptación de las medidas y se perfeccionan técnicamente las decisiones con aportes externos”.151
Una de las modificaciones más importantes se hizo a la LBGAE, introduciendo un nuevo Título IV
“De la participación ciudadana en la gestión pública”. A este respecto, es importante destacar que estas
normas se aplican a todos los órganos de la Administración del Estado (artículo 2º) 152, salvo aquello
que están expresamente excluidos (artículo 21)153. Así, se reconoce la participación como un derecho
Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza, y en el procedimiento de evaluación ambiental, ya sea bajo la

forma de un EIA o de una DIA.
150 Sobre la tipología de las técnicas de participación, véase Santamaría Pastor, Juan Alfonso (2016):
Principios de Derecho administrativo, 4ª ed. T. I, Madrid, Iustel, p. 93-94.

151 Mensaje Presidencial de 8 de junio de 2004, Boletín Nº 3.562.
152 Esta disposición establece que: “La Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las
Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función
administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las
Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas creadas
por ley”.
153 Esta norma dispone que: “Las normas del presente Título no se aplicarán a la Contraloría General de la
República, al Banco Central, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos
Regionales, a las Municipalidades, al Consejo Nacional de Televisión y a las empresas públicas creadas por ley, órganos
que se regirán por las normas constitucionales pertinentes y por sus respectivas leyes orgánicas constitucionales o de
quórum calificado, según corresponda”.
100
que el Estado debe respetar: “El Estado reconoce a las personas el derecho de participar en sus políticas,
planes, programas y acciones”. Por tal razón se dispone que “[…] es contraria a las normas establecidas
en este Título toda conducta destinada a excluir o discriminar, sin razón justificada, el ejercicio del derecho
de participación ciudadana señalado en el inciso anterior” (artículo 69).
c) Otros actos o diligencias de instrucción: las alegaciones y la audiencia
Las alegaciones
Con carácter general, los interesados pueden -tal como determinan los artículos 10 y 17
letra f) de la LBPA — formular alegaciones y aportar documentos (u otros elementos de
juicio) en cualquier momento a lo largo de todo el procedimiento, siempre que sea antes
del otorgamiento del trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el
órgano competente al redactar la propuesta de resolución.
La apuntada limitación (anterioridad a la audiencia) no rige, además, para las alegaciones

que tengan por objeto poner de relieve defectos de tramitación (especialmente los que
supongan paralización), infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de
trámites subsanables.
Consecuentemente, la aportación al procedimiento de datos fácticos y jurídicos por los

interesados, de iniciativa propia, no presenta problema alguno.
La audiencia
Este derecho de los interesados de formular alegaciones (y aportar documentos u otros

elementos de juicio) tiene su contrapunto en la facultad de la Administración actuante de
otorgar a los mismos una específica ocasión procedimental para defender sus derechos e
intereses en el seno del procedimiento: es la que se conoce como trámite de audiencia. Sin
embargo, se deben hacer algunas precisiones:
i. La audiencia se ha entendido en un sentido amplio, como la posibilidad que se le

otorga a los interesados para poder formular observaciones o hacer alegaciones en
el marco de un procedimiento administrativo. Por tal razón, aquella puede tener
lugar mediante una actuación por escrito dentro de cierto plazo o mediante una
exposición oral.
ii. La regla general es que la posibilidad de dar audiencia es una atribución de la

Administración, salvo en los casos en que la audiencia sea obligatoria, ya sea que lo
determine la propia ley, como sucede en los casos de invalidación de un acto
administrativo (art. 53 de la LBPA) o que sea una exigencia derivada de la garantía
constitucional de un procedimiento justo y racional (artículo 19 Nº 3 de la
Constitución).
Nuestro Tribunal Constitucional ha sostenido que todo acto de efectos desfavorables exige de las
garantías de un procedimiento justo y racional (artículo 19 Nº 3 inciso 6º de la Constitución). Así,
en la Sentencia Rol Nº437, de 2005, señala que:“[…] los principios del artículo 19 Nº 3 de la
101
Constitución, en la amplitud y generalidad ya realzada, se aplican, en lo concerniente al fondo o sustancia de

toda diligencia, trámite o procedimiento, cualquiera sea el órgano estatal involucrado, trátese de actuaciones
judiciales, actos jurisdiccionales o decisiones administrativas en que sea, o pueda ser, afectado el principio de
legalidad contemplado en la Constitución, o los derechos asegurados en el artículo 19 Nº 3 de ella,
comenzando con la igual protección de la ley en el ejercicio de los atributos fundamentales. Además y de los
mismos razonamientos se sigue que los principios contenidos en aquella disposición constitucional rigen lo
relativo al proceso racional y justo, cualquiera sea la naturaleza, el órgano o el procedimiento de que se trate,
incluyendo los de índole administrativa, especialmente cuando se ejerce la potestad sancionadora o
infraccional”154. Por su parte, el principio del racional y justo procedimiento implica, a su vez, un
conjunto de garantías reconocidas por nuestra jurisprudencia constitucional, una de las cuales es el
derecho a la defensa jurídica (artículo 19 Nº 3 inciso 2°). Al efecto, la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional ha sido clara en sostener la aplicación de esta garantía en el marco del ejercicio de la
potestad sancionatoria de la Administración155. De esta forma, no resultan admisibles aquellos
procedimientos que no permiten a una persona hacer valer sus alegaciones o defensas o las restrinja
de tal forma que la coloque en una situación de indefensión o inferioridad. 156
Si bien la Corte Suprema ha seguido un criterio similar en materias de sanciones administrativas,

como da cuenta el conocido caso “Corpbanca con SBIF”157, ha limitado en algunos casos la necesidad
de audiencia previa, no alcanzando necesariamente a todos los actos desfavorables, como ha
sucedido con la declaración de monumento nacional de un inmueble. En efecto, en el caso “Villa San
Luis” ha sostenido que dicha declaración no requiere de la audiencia previa con el interesado, ya que
tal exigencia solo está establecida como excepción en el caso de los procedimientos administrativos
sancionatorios. En ese sentido, agrega que “[…] los procedimientos administrativos no contemplan la
participación de la persona que puede ser afectado por el acto, sin perjuicio que con posterioridad pueda
reclamar por este”158. En el mismo sentido, respecto de la declaración como monumento nacional de la
“Casa Italia”, la Corte Suprema sostuvo: “De este modo, la prevención que efectúa la autoridad recurrida
acerca de ser necesario un procedimiento sancionatorio para hacer aplicable el contenido de la Ley N°19.880
[en particular, sobre el art. 10 de la LBPA, respecto del principio de contradictoriedad, y del art. 21,
acerca de la calidad de interesado], pareciera verse igualmente satisfecho de aquel modo en que si bien no
existe la imposición directa de un castigo, se advierte la prescripción de cargas y gravámenes que pueden
devenir en multas en caso de contravención, de forma que al menos como una hipótesis de amenaza concreta,
aquel requisito, aunque innecesario, podría entenderse satisfecho”.159
Sin perjuicio de lo anterior, con carácter general —ya sea en el marco de un procedimiento
administrativo o fuera de él— la Ley Nº 20.730, que regula el lobby y las gestiones que
representen intereses particulares ante las autoridades y funcionarios, establece una
regulación general sobre la solicitud de audiencia.
154 STC Rol Nº437, de 2005, cº17. En el mismo sentido STC Nº 437, considerado 5º, con referencia a los
precedentes contenidos en las STC N°s. 176, de 1993, y 478, de 2006; STC Rol Nº 616, c. 18; STC Rol Nº
808, c. 10; STC Rol Nº 1393, c. 7; STC Rol Nº 2111, cc. 16 y 17, entre otras. Además, se puede consultar
CORDERO, Eduardo (2013): “Concepto y naturaleza de las sanciones administrativas en la doctrina y
jurisprudencia chilena”, en Revista de Derecho (UCN), Vol. 20 Nº 1, pp. 79-103.
155 Así, en la sentencia Rol Nº 376, afirmó que el artículo 19 N° 3 “[…] consagra el principio general en la
materia, al imponer al legislador el deber de dictar las normas que permitan a todos quienes sean, o puedan ser
afectados en el legítimo ejercicio de sus derechos fundamentales, ser emplazados y tener la oportunidad de defenderse de
los cargos que le formule la autoridad administrativa” (c. 30°). Por lo demás, “[…] el derecho a la defensa jurídica
debe poder ejercerse, en plenitud en todos y cada uno de los estadios en que se desarrolla el procedimiento, en los cuales se
podrán ir consolidando situaciones jurídicas muchas veces irreversibles” (c. 37°).
156 Véase las STC Rol Nº 1411, c. 7; STC Rol Nº 1429, c. 7; STC Rol Nº 1437, c. 7; STC Rol Nº 1438, c. 7;
STC Rol Nº 1449, c. 7; STC Rol Nº 1473, c. 7; STC Rol Nº 1535, c. 18; STC Rol Nº 1994, c. 24; STC Rol Nº
2053, c. 22; STC Rol Nº 2166, c. 22; STC Rol Nº 2546, c. 7; STC Rol Nº 2628, c. 6; STC Rol Nº 2748, c. 14;
STC Rol Nº 2757, c. 40; STC Rol Nº 3107, c. 9.
157 SCS Rol Nº 62.128-2016, de 9 de mayo de 2017.
158 SCS Rol Nº 8.136-2018, c. 6.
159 SCS Rol Nº 38.745-2017, c. 6.
102
§ 17. EL TÉRMINO O FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
Los distintos modos de terminación del procedimiento contemplados en el artículo 40

LBPA se suelen clasificar, atendiendo a la función misma de dicho procedimiento, en
normales (el dictado de la resolución final) y anormales (el desistimiento del
procedimiento, la renuncia al derecho en el que se funde la solicitud, la declaración de
abandono del procedimiento, y la imposibilidad material de continuar el procedimiento por
causas sobrevenidas).
17.2. La terminación normal
a) La terminación por acto unilateral: resolución expresa y presunta (silencio

administrativo)
El modo ordinario de terminación del procedimiento consiste en que la Administración

dicte la resolución que le pone fin, lo resuelve (por eso recibe la denominación legal de
resolución). Ocurre, sin embargo, que esa resolución puede ser expresa o presunta, cuando,
ante el silencio de dicha Administración y para salvaguardar los derechos de los
interesados, especialmente el de tutela judicial, la Ley otorga a ese silencio observado por
la Administración —transcurrido un determinado tiempo y bajo determinados
presupuestos— la condición, a todos o a determinados efectos, de resolución.
i. La resolución expresa
Lo normal es ciertamente que, proyectando la Administración su autotutela declarativa

sobre el ejercicio de la potestad administrativa que esté en juego en el procedimiento de
que se trate, la resolución que dicte poniendo fin a éste exprese exclusivamente su
voluntad. En consecuencia, conforme al artículo 41 LBPA, la resolución que ponga fin a un
procedimiento ha de tener un determinado contenido material y formal mínimo, además de
observar y respetar ciertos principios y límites.
Materialmente, la resolución ha de contener la decisión tomada por la Administración;

decisión, que siempre ha de abordar todas las cuestiones, hayan sido planteadas por los
interesados o se deriven en todo caso del procedimiento, y debe ser motivada en los
supuestos determinados por el artículo 11 LBPA y en los casos que expresamente así lo
señale la ley (v.gr. artículo 9º inc. 4º, 35 inc. 3º y 40 inc. 2º de la LBPA), es decir, los que
dan lugar a la categoría de actos precisados de motivación. En todo caso, y como hemos
señalado, la aceptación de informes o dictámenes sirve de motivación, siempre que
aquéllos se incorporen al texto de la resolución.
La resolución puede tratar cuestiones conexas que no hayan sido planteadas por los
interesados. Pero en este caso se requiere que previamente hayan sido puestas en
conocimiento de éstos en un plazo de quince días y para formulación de alegaciones y
aportación, en su caso, de medios de prueba (art. 41 inc. 2º LBPA).
En ningún caso puede la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio,

oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, pudiendo, sin embargo,
103
inadmitir las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento

jurídico o manifiestamente carentes de fundamento (art. 41 inc. 5º LBPA), sin perjuicio del
derecho de petición del art. 19 Nº14 de la Constitución.
La decisión debe observar los principios de congruencia (con las pretensiones formuladas por
los interesados) y contradicción en los términos que ya nos constan y debe respetar la
prohibición de agravación de la situación inicial de los interesados, que está vinculado con
los procedimientos incoados a solicitud de interesado y sin perjuicio de la posibilidad de la
incoación de oficio de otro procedimiento distinto (art. 41 inc. 3º LBPA).
Desde el punto de vista formal, la resolución debe explicitar el texto íntegro de la decisión
(comprensivo, en su caso, de la motivación) y expresar los recursos que contra ésta
procedan, órgano administrativo o judicial ante el que deban deducirse y plazo para
interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan formular cualquier otro que
entiendan pertinente (art. 41 inc. 4º LBPA).
ii. La resolución presunta (estimatoria o desestimatoria) por el juego del silencio (positivo o
negativo)
Debido a que en Derecho administrativo es frecuente que el ciudadano necesite de un acto

administrativo para la legítima realización de una actividad y, en todo caso, el acceso al
control mediante la tutela judicial está construido en base a la impugnación de las
decisiones, de suerte que la existencia de un acto previo es presupuesto de dichos control y
tutela, la simple actitud de la Administración de no resolver expresamente sobre las
pretensiones deducidas por los administrados constituye un riesgo de quiebra del entero
sistema jurídico-administrativo y, en todo caso, del Estado de Derecho.
La técnica del llamado silencio administrativo se dirige derechamente a cubrir ese riesgo y
conjurar el peligro consiguiente, disponiendo la producción de determinadas
consecuencias, ya sea el surgimiento de un acto administrativo o la simple presunción de
su surgimiento a los efectos de despejar la vía judicial, según se trate del silencio positivo o
negativo. Se está, pues, ante una institución de garantía de los particulares que, por tanto,
tiene por ámbito de aplicación los procedimientos iniciados a solicitud de interesado.
b) La terminación anormal: supuestos
Cinco son los supuestos legales de terminación anormal: tres referidos a los
procedimientos iniciados a solicitud de interesado; uno a los incoados de oficio; y uno
indistintamente a uno y otro tipo de procedimiento.
i. Los supuestos referidos a los procedimientos iniciados a solicitud de interesado
Tres son los supuestos contemplados en el artículo 40 LBPA: el desistimiento, la renuncia

y la declaración de abandono.
- El desistimiento y la renuncia
104
Los dos primeros, contemplados conjuntamente en el artículo 42 LBPA, precisan ser

adecuadamente deslindados.
El desistimiento tiene un alcance puramente procedimental, es decir, supone tan sólo

abandonar la solicitud deducida en su momento, por lo que no produce efecto alguno en el
plano sustantivo de los derechos e intereses legítimos hechos valer en el seno del
procedimiento. Quiere decirse con ello que, desistido un interesado de su solicitud, no por
ello pierde o se perjudican de cualquier otro modo los derechos o intereses del mismo;
derechos e intereses que dicho administrado puede perfectamente hacer valer en
procedimiento distinto, incluso iniciando a su iniciativa uno nuevo con el mismo objeto
que aquél en que se materializó el desistimiento.
La renuncia, por su parte, tiene ya por objeto los derechos subjetivos o intereses legítimos
sustantivos mismos, por lo que —una vez formulada— éstos no pueden ser hechos valer
de nuevo, ni por tanto pueden servir de fundamento a pretensión otra alguna deducida
ante la Administración.
Conviene advertir, no obstante, que —dada la diferencia de los efectos de una y otra figura
y la trascendencia de los de la segunda— su efectiva concurrencia no puede determinarse
sólo a partir de la denominación o calificación formal que se le haya dado por el interesado
a su propio acto, siendo preciso efectuar una calificación sustantiva del mismo a la vista de
su contenido real.
Tanto el desistimiento como la renuncia pueden hacerse por cualquier medio que permita
su constancia y formularse en cualquier estadio del procedimiento, pero sólo producen
efectos respecto de los interesados que efectivamente las realicen. Así, este acto no afecta a
los restantes, si hubieran sido varios los que dedujeron la solicitud inicial, quien
continuarán la tramitación del procedimiento.
En nuestro ordenamiento nada se dice, pero en el Derecho español, ellas deben ser aceptadas de
plano por la Administración, salvo que existan terceros interesados que sean parte en el
procedimiento, que insten la continuación del procedimiento en el plazo de diez días desde la
notificación del desistimiento.
- La declaración de abandono
La declaración de abandono del procedimiento tiene lugar, conforme al artículo 43 LBPA,

por la paralización de éste por causa imputable al interesado por más de 30 días, en cuyo
caso, la Administración le advertirá que, si no efectúa las diligencias a su cargo en el plazo
de 7 días, declarará el abandono del procedimiento. Transcurrido el plazo señalado sin
realizar dichas actividades, la Administración declarará el abandono y ordenará su archivo,
notificándoselo al interesado (art. 43 inc. 1º y 2º LBPA).
En todo caso, el abandono no implica, por si solo, la prescripción de las acciones

ejercitadas en el procedimiento (tanto las del particular, como las de la Administración),
pero el procedimiento abandonado no interrumpe dicha prescripción (art. 43 inc. final
LBPA).
105
En este caso, la prevalencia del interés general puede enervar los efectos de estos actos
cuando la cuestión suscitada afecte el interés general o fuera conveniente continuarla para
su definición y esclarecimiento (art. 44 LBPA).
ii. El supuesto referido a todo tipo de procedimiento
La imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas supervivientes es una

causa de terminación del procedimiento mediante resolución específica, limitada a la
apreciación de la referida imposibilidad.
La finalización de las actuaciones no es aquí automática, por mas que la Administración no

esté obligada a pronunciarse sobre el fondo del asunto. Pues debe tener lugar una
resolución expresa, preceptivamente motivada incluso, si bien limitada a declarar la causa
de terminación de las actuaciones (art. 40 inc. 2º LBPA).
§ 18. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO: FORMAS, REQUISITOS, EFECTOS Y ACREDITACIÓN
a) Consideraciones generales
La regulación del silencio administrativo, junto a la regulación de los plazos, fueron los
propósitos que en principio pretendía regular la LBPA, no obstante a que con
posterioridad se convirtiera en definitiva en la ley de bases que tenemos actualmente. Así,
se concebía como una garantía para el ciudadano ante la dilación de los procedimientos
seguidos ante la Administración, para con ello asegurarle una respuesta a su solicitud, sea
esta positiva o negativa, y así ejercer sus derechos correspondientes.
Así entonces, nuestro legislador definió el silencio administrativo como “[…] una ficción
que supone la falta de respuesta del órgano administrativo, previo el requerimiento del
interesado”.160
b) El presupuesto legal de la técnica: la obligación legal de resolver todo

procedimiento administrativo
La obligación legal de resolución dentro del plazo máximo legal es el presupuesto y la

pieza basal del mecanismo del silencio administrativo (art. 8º LBPA). Esta obligación de
actuación administrativa se extiende a todos los procedimientos administrativos sin
excepción (tanto los incoados a iniciativa de interesado, como los de que lo sean de oficio)
y tiene por objeto no sólo el dictado mismo de la resolución finalizadora del
procedimiento, sino también su notificación (o, así debe entenderse, publicación
sustitutiva), la cual debe producirse igualmente, en efecto, dentro del plazo máximo legal
fijado para aquélla (por regla general, no superior a seis meses) y, excepcionalmente, en el
de tres meses en caso de procedimiento de urgencia (art. 63 LBPA).
El plazo máximo que esté fijado en cada caso puede ser objeto de ampliación (hasta un
tiempo equivalente a dicho plazo máximo), de oficio o a petición de los interesados, que no
160 Historia de la Ley Nº 19.880, página 7.
106
exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se

perjudican derechos de tercero (art. 26 LBPA).
Sin embargo, la técnica del silencio que se ofrece hoy resulta ciertamente insuficiente para
lograr la adecuada transformación, mediante ficción legal, de la falta de pronunciamiento
en la existencia de un acto presunto (sobre todo cuando éste resulta equiparado a un
verdadero acto administrativo). Como se verá en su oportunidad, en la práctica se ha
transformado en un instrumento jurídico de poca relevancia práctica, especialmente tras
los matices que la jurisprudencia ha concebido sobre su regulación.
c) Condiciones para que opere el silencio administrativo
Para que puede operar el silencio administrativo, deben concurrir tres condiciones básicas:
i. Que la ley establezca un plazo para emitir la resolución final;
ii. Que la autoridad no haya dictado el acto administrativo dentro de dicho plazo;
iii. Que la ley establezca un efecto ante la falta de pronunciamiento, ya sea que se
entienda aceptada la solicitud (silencio positivo) o rechazada (silencio negativo);
iv. Que el interesado presente ante la autoridad la denuncia por no haberse emitido
dicho pronunciamiento. Se debe tener presente que los plazos para la
Administración no son fatales, por lo que el silencio debe ser provocado por el
interesado (no cabe su declaración de oficio).
v. Que, realizada la denuncia, la autoridad no se pronuncie dentro del plazo de cinco

días. Cumplida esta condición, ope legis opera el silencio.
d) Clases de Silencio: Silencio Positivo y Negativo
Dos tipos de silencio derivado del incumplimiento por la Administración de su deber legal
de resolución expresa se contemplan en la LBPA: el positivo, cuyo juego determina la
estimación de lo pedido, es decir, el surgimiento ex lege de un acto en tal sentido; y el
negativo, cuyo juego provoca la presunción de la denegación de lo pedido.
i. Silencio positivo
Conforme al artículo 64 de la LBPA, transcurrido el plazo legal para resolver acerca de

una solicitud que haya originado un procedimiento, sin que la Administración se
pronuncie sobre ella, el interesado podrá denunciar el incumplimiento de dicho plazo ante
la autoridad que debía resolver el asunto, requiriéndole una decisión acerca de su solicitud.
Dicha autoridad deberá otorgar recibo de la denuncia, con expresión de su fecha, y elevar
copia de ella a su superior jerárquico dentro del plazo de 24 horas.
Si la autoridad que debía resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de cinco días

contados desde la recepción de la denuncia, la solicitud del interesado se entenderá
aceptada (art. 64 inc. 2º).
107
En los casos previamente señalados, el interesado podrá pedir que se certifique que su
solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal. Dicho certificado será expedido sin
más trámite (art. 64 inc. 3º).
ii. Silencio negativo
Conforme al artículo 65 de la LBPA, se entenderá rechazada una solicitud que no sea

resuelta dentro del plazo legal cuando ella afecte el patrimonio fiscal. Lo mismo se aplicará
en los casos en que la Administración actúe de oficio, cuando deba pronunciarse sobre
impugnaciones o revisiones de actos administrativos o cuando se ejercite por parte de
alguna persona el derecho de petición consagrado en el numeral 14 del artículo 19 de la
Constitución Política.
En dichos casos, el interesado podrá pedir que se certifique que su solicitud no ha sido
resuelta dentro de plazo legal. El certificado se otorgará sin más trámite, entendiéndose
que desde la fecha en que ha sido expedido empiezan a correr los plazos para interponer
los recursos que procedan (art. 65 inc. 2º).
Ahora bien, la amplitud de los supuestos de silencio negativo, ha hecho que en la práctica
sea la regla general:
i. Cuando la resolución afecte el patrimonio fiscal, es decir, que implique algún gasto o
afectación de los bienes de las entidades públicas. Por su parte, Contraloría ha
sostenido que la expresión “patrimonio fiscal” se debe interpretar en sentido
amplio, como comprensiva de patrimonio público161, conforme a la historia de la
disposición.162
ii. Casos en que la Administración actúe de oficio. No se debe olvidar que conforme al
artículo 8º de la LBAE rige el principio de oficialidad, conforme al cual “Los órganos
de la Administración del Estado actuarán por propia iniciativa en el cumplimiento de sus
funciones, o a petición de parte Cuando la ley lo exija expresamente o se haga uso del
derecho de petición o reclamo, procurando la simplificación y rapidez de los trámites”. En
el mismo sentido, el artículo 7º de la LBPA dispone que “[…] el procedimiento,
sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites”.
iii. Cuando deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos

administrativos. En estos casos se comprende los recursos administrativos
(ordinarios y extraordinarios), regulados con carácter general en los artículos 59 y
60 de la LBPA, así como los procedimientos de revisión de un acto administrativo,
ya sea de invalidación o revocación (artículos 53 y 61 LBPA).
161Dictamen Nº 58.899, de 2011.

162Señala Contraloría: “Si se considera que de la historia fidedigna del establecimiento de ese precepto aparece que la
expresión “patrimonio fiscal" debe ser entendida en términos amplios, comprensivos del patrimonio público (Senado,
Discusión en Sala, Legislatura 345, Sesión 04. Fecha 3 de octubre de 2001; Senado Discusión en Sala, Legislatura
347, Sesión 29. Fecha 11 de septiembre de 2002), lo que armoniza, además, con la jurisprudencia de esta Contraloría
General contenida en el dictamen N° 27.274, de 2010”.
108
iv. Cuando se ejercite por parte de alguna persona el derecho de petición consagrado
en el numeral 14 del artículo 19 de la Constitución Política. En este caso, se debe
distinguir entre el derecho que tiene toda persona para hacer peticiones a la
autoridad, de la solicitud en el marco de un procedimiento administrativo
específico. Si sólo se ejerce el derecho constitucional de petición, la falta de
pronunciamiento da lugar al silencio negativo. En cambio, si se presenta una
solicitud en el marco de un procedimiento que tienen una regulación legal
particular (permisos de edificación, invalidación de un acto, concesiones, permisos,
etc.), en ese caso debiera aplicarse la regla inversa, esto es, silencio negativo. Sin
embargo, Contraloría ha entendido que toda solicitud debe entenderse
comprendida dentro del derecho constitucional de petición, con lo cual el efecto es
el silencio negativo. Aquello constituye una aporía, porque el silencio
administrativo es una institución vinculada a una solicitud que se entiende aceptada
(positivo) o rechazada (negativo). Al ser comprendida dentro del derecho de
petición, inexorablemente conlleva a un efecto negativo, que es la regla contraria a
la establecida por la ley.
En este sentido, se puede ver el Dictamen Nº 42.540 del año 2013, al vincular el derecho de
petición al silencio administrativo negativo: «Sobre el particular, el artículo 8°, letra b), de la ley N°
20.129, que Establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior,
dispone que la CNA tiene la función de pronunciarse acerca de las solicitudes de autorización que le
presenten las agencias encargadas de la acreditación de carreras y programas de pregrado […] Ahora
bien, es del caso anotar que la citada ley N° 20.129 no establece el plazo dentro del cual la comisión debe
resolver la petición de autorización en estudio, razón por la cual resultan aplicables las normas sobre
silencio administrativo previstas en la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos
Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, cuyo artículo 1° le
confiere un carácter supletorio en aquellos casos en que la ley no establezca procedimientos
administrativos especiales. […] Conforme al artículo 65 del citado cuerpo legal, se entenderá rechazada
una solicitud que no sea resuelta dentro del plazo legal, en los casos en que la Administración deba
pronunciarse, cuando se ejercite por parte de alguna persona el derecho de petición consagrado en el Nº
14 del artículo 19 de la Constitución Política de la República».
d) Efectos del silencio administrativo
De acuerdo con el artículo 66 de la LBPA, los actos administrativos que concluyan por
aplicación de las disposiciones de los artículos precedentes tendrán los mismos efectos que
aquéllos que culminaren con una resolución expresa de la Administración, desde la fecha
de la certificación respectiva.
109

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§ 10. La regulación del procedimiento administrativo en Chile. Los antecedentes de la

La regulación legal con carácter general del acto y el procedimiento administrativo en

Estas circunstancias han permitido un salto sustancial del régimen administrativo en

Esta particular circunstancia puede llamar la atención si se considera el rol preponderante

Internacional: https://www.transparency.org. En los últimos diez años Chile ha experimentado un leve

Bordalí Salamanca, 2008, y Ferrada Bórquez, 2011: 251-277.

realizados bajo la lógica de la europea continental y, especialmente, dentro de la idea del

Ahora bien, un sistema construido sobre la base de la desregulación, necesariamente

En dicho contexto, y al alero de la contingencia política, se dicta en mayo de 2003 la Ley

7 Ferrada Bórquez, 2000: 99-138.

II. LA ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN. CONCEPTO Y

La Administración del Estado está llamada a cumplir un sinnúmero de funciones, todas

Sin embargo, la doctrina tiende a clasificar la actuación de la Administración con dos

a) Primero, con el objeto de establecer el régimen jurídico aplicable, para lo cual se

b) Por otra parte, y con una finalidad sistematizadora, se atiende al contenido

Ahora bien, nuestro estudio va a comenzar con el análisis de la actuación unilateral y

III. EL ACTO ADMINISTRATIVO

§ 1. DERECHO ADMINISTRATIVO Y ACTO ADMINISTRATIVO: EL PROBLEMA DE SU

En este sentido, existe un acuerdo en entender que el Derecho administrativo se forma en

Esta posición privilegiada se ha de manifestar en la forma de ejercer el poder público, bajo

§ 2. LA CONCEPTUALIZACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

dotado por sí mismo de la fuerza de obligar21. De esta forma, el acto administrativo se

El concepto de acto administrativo analizado se limita a aquellos actos sometidos al

§ 3. EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO EN CHILE Y SUS CARACTERÍSTICAS

Nuestra doctrina desde antiguo ha seguido la concepción pandectística o de negocio

Por su parte, la jurisprudencia de Contraloría ha seguido igual criterio al sostener que el

No obstante, también se le reconoce al acto administrativo el carácter de acto autoritario,

“Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad

En definitiva, nuestro concepto de acto administrativo viene determinado por el

c) Es un acto de imperio, porque se dicta en ejercicio de una potestad pública, la cual

En todo caso, sobre esta materia es necesario hacer algunas puntualizaciones:

i. En primer término, debemos tener presente que la presunción es una

ii. Se trata de una presunción iuris tantum, es decir, admite prueba en

iii. Cuestión bastante compleja es determinar el alcance de esta presunción, ya

iv. Por último, esta regla de la presunción de validez de los actos de la

f) Goza de inmediata ejecutoriedad, es decir, que produce efectos jurídicos inmediatos,

§ 4. CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Los actos administrativos admiten distintas clasificaciones que tienen importancia en

a) En cuanto a su contenido, se distingue entre actos que contienen una declaración de

i. No siempre resulta sencillo distinguir entre un acto favorable o

iii. Los actos favorables no se pueden revocar, en la medida que se trate de

forma de extinción o que, por su naturaleza, la regulación legal del acto

iv. El acto desfavorable ilegal siempre se puede invalidar, en cambio —según

d) También en cuanto a los efectos, se distinguen entre actos administrativos

e) Desde el punto de vista procedimental, se distingue entre actos administrativo de

distinción se encuentra en el principio de impugnabilidad sobre la base de las

i. Por regla general, todo acto administrativo terminal es impugnable por el

§ 5. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

5.1. Elementos subjetivos

En segundo lugar, se encuentra la investidura, que consiste es un procedimiento a través

En tercer término, nos encontramos con la competencia, que es el ámbito de atribuciones

5.2. Elementos objetivos

- Motivos del acto administrativo

Madrid, Thomson Civitas, 14 ed., T. I, pp. 562.

de legalidad, ya que en ellos se interrelacionan las cuestiones de hecho con las de

- Objeto del acto administrativo

El objeto del acto administrativo se traduce en la manifestación concreta de la potestad, ya

37 GARCÍA DE ENTERRÍA, Curso, p. 562.

Administrativo, 3ª ed., Madrid, Civitas, 102 p.

55 SANTAMARÍA PASTOR (2001), pp. 165-166. 