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LIMA, LA HORRIBLE:
PROPIEDAD, ZONIFICACIÓN Y EL MITO
DEL PLANEAMIENTO URBANO*
ENRIQUE PASQUEL R.**

El presente artículo cuestiona la manera en que el Estado hace uso de la zonificación, limitando la
propiedad y la libertad de los individuos. En ese sentido, discute los fundamentos teóricos de esta
institución, analiza qué es lo que ha sucedido durante un siglo con la planificación urbana de Lima y
desarrolla el problema de los sobrecostos impuestos a la vivienda. Asimismo, busca demostrar que una
mejor salida al problema de los usos incompatibles de la tierra puede encontrarse en la regulación que
los mismos individuos establecen voluntariamente.

1. INTRODUCCIÓN zonificación es un instrumento fundamental de la

planificación urbana.
¿Le gustaría vivir al lado de una fábrica de harina de El presente artículo busca cuestionar la manera
pescado? A nosotros menos. Y probablemente a los en la que hoy en día el Estado hace uso de la zonifi-
dueños de la fábrica tampoco les gustaría vivir al cación, limitando la propiedad y la libertad de los
lado de un molesto vecino que constantemente se individuos.
queja de las actividades que realiza. Asimismo, buscamos demostrar que una mejor
Debido a que la tierra puede ser destinada para salida al problema de los usos incompatibles de la
una multiplicidad de usos, son necesarias las reglas tierra puede encontrarse en la regulación que los
que regulen la separación de los predios en zonas propios individuos establecen voluntariamente.
donde no se realicen actividades incompatibles entre Parafraseando el título de un conocido libro, para los
sí. Reglas que eviten problemas como discotecas ubi- problemas públicos las mejores soluciones suelen ser
cadas al lado de lugares residenciales o fábricas de las privadas1.
explosivos vecinas a centros comerciales. Primero, explicamos cómo la zonificación consti-
La respuesta tradicional a estos problemas es tuye una afectación a la propiedad privada. Luego,
establecer normas de zonificación que regulen los examinamos cuál es la función que teóricamente
usos que se le puede dar a un determinado predio. deben cumplir las normas de zonificación. Poste-
Y, de acuerdo con numerosas personas involucradas riormente explicamos cuáles son las razones que
en la gestión urbana, estas reglas, además, constitu- usualmente les impiden cumplir dicha función y que
yen un mecanismo para controlar el desarrollo orde- hacen imposible un desarrollo urbano planificado
nado y racional de las ciudades. Para ellos, la por el Estado. Asimismo, analizamos el caso de la

Revista de Economía y Derecho, Vol. 2, Nº 7 (Invierno 2005). Copyright © Sociedad de Economía y Derecho UPC. Todos los derechos
reservados.
* Agradecemos a Fernando Cantuarias S. y a José Luis Sardón por sus valiosos comentarios a las versiones preliminares de este trabajo.
Agradecemos también a Cristina La Torre y a Eduardo Joo por habernos ayudado en la investigación. Todas las opiniones y errores,
naturalmente, son solo del autor.
** Profesor a tiempo completo de la Facultad de Derecho de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC).

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ciudad de Lima para demostrar cómo nuestra teoría Las regulaciones que limitan parte de la propie-
tiene un correlato práctico. Además, explicamos la dad privada de una persona –como lo hace la zonifi-
manera en que las normas de zonificación pueden cación– pueden llegar a equipararse a una
crear sobrecostos para la vivienda. Finalmente, pro- expropiación. Cuando lo expropian, lo privan por
ponemos como una opción al actual sistema el desa- completo de su derecho de propiedad privada. A tra-
rrollo de zonificación privada, tal como existe en vés de una regulación pueden privarlo parcial o
alguna ciudad del extranjero. totalmente de los beneficios de su propiedad, por lo
que un proceso regulatorio debería despertarnos
2. PROPIEDAD PRIVADA VERSUS ZONIFICACIÓN preocupaciones similares a las que despierta un pro-
ceso expropiatorio.
Si no le hicieran daño a nadie, no habría razón para Efectivamente, la doctrina y jurisprudencia inter-
cuestionar la existencia de normas de zonificación. nacional y comparada reconocen que, junto a las
El problema es que estas regulaciones afectan uno de expropiaciones físicas, pueden encontrarse las indi-
los derechos más importantes que puede tener un rectas o regulatorias2. Y, de hecho, la United Nations
individuo: la propiedad privada. Conference on Trade and Development (UNCTAD)
Como casi toda regulación, un cambio de zonifi- ha reconocido que hoy en día el mayor peligro de
cación supone una limitación de la propiedad priva- abuso estatal no es una eventual expropiación física,
da. El derecho de propiedad privada comprende la sino una regulatoria3.
facultad de usar, disfrutar y disponer de un bien. Al afectar la propiedad privada, todo tipo de
Entonces, cualquier limitación a estos atributos regulación –como lo es la zonificación– puede ter-
supone la limitación del derecho de propiedad. minar perjudicando los incentivos que tienen las
Cuando el Estado nos dice que nuestro local personas para trabajar e invertir. De hecho, de
comercial ya no podrá ser utilizado para tal fin, acuerdo con un estudio realizado por el Banco
cuando decide que en nuestro campo de papas ya no Mundial entre 3.685 empresas en 69 países, uno de
será posible sembrar estos tubérculos, o cuando nos los principales obstáculos para invertir y hacer nego-
ordena que retiremos nuestra fábrica de la zona pues cios es precisamente la incertidumbre del costo de
ya no es compatible con la nueva zonificación, afec- las regulaciones4.
ta nuestro derecho de propiedad. Está tomando Por ser una limitación de la propiedad privada
parte del valor de nuestros bienes. Y, de esta forma, que incluso puede llegar a ser equivalente a una
a pesar de que no nos despoja físicamente de ellos, expropiación, deberíamos pensar con detenimiento
puede terminar o reducir su valor económico. si es que vale la pena conservar esta institución y si
Pero los cambios de zonificación no solamente es posible darle paso a otros mecanismos más efi-
afectan a los propietarios de terrenos cuyos predios cientes y menos peligrosos.
han sido rezonificados. También afectan a los pro- Hay quienes señalan que la zonificación es una
pietarios de predios adyacentes cuyas propiedades limitación legítima de la propiedad privada, pues –a
bajan de valor debido a que ahora soportan la utili- diferencia de una expropiación física– la zonificación
zación del predio vecino para un uso incompatible. afecta a todo el mundo. Esto tiene tanto sentido
Imagine, por ejemplo, que usted es propietario de como decir que si el Estado nos roba a todos enton-
una casa de tres mil metros cuadrados en una zona ces el robo es legítimo. La existencia de una afectación
residencial. Si mediante un cambio de zonificación generalizada de la propiedad es simplemente un tema
se permite que a su lado se instale un edificio de 30 formal que no es lo que debemos evaluar para califi-
pisos, un grifo o una discoteca, el valor de su predio car la legitimidad de un acto estatal. Lo que nos debe
puede caer drásticamente. Si bien la regulación esta- importar, al momento de evaluar la conveniencia de
tal no lo afecta directamente, es la causante de que una regulación, es cómo afecta los derechos de los
su propiedad pierda valor. Y ello podría ser peor si individuos y los incentivos económicos que genera5.
usted ha realizado una cuantiosa inversión para Al crear el peligro de que el valor de las propieda-
comprar varios terrenos con la finalidad de construir des disminuya por la acción estatal, la zonificación
una urbanización residencial de lujo y, gracias a un introduce un mayor factor de riesgo en el mercado,
cambio de zonificación, una planta de harina de pes- desincentivando de esta manera las inversiones y fre-
cado se instala al lado de su propiedad. Lo más pro- nando el desarrollo económico. Por eso –porque de
bable es que perdiese toda su inversión, pues su esta manera atenta contra el derecho fundamental a
propiedad ya no serviría para la finalidad para la que la propiedad–, es necesario cuestionarse acerca de si
la adquirió. realmente necesitamos zonificación.

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3. LOS CONTRADICTORIOS FINES TEÓRICOS DE comerciales y ambientales que va sufriendo en su
LA ZONIFICACIÓN desarrollo. Ninguna de las grandes metrópolis del
planeta podría existir si en algún momento no se
Un gran problema que tiene que enfrentar la zonifica- hubiesen cambiado las normas de zonificación que
ción es que, teóricamente, tiene que servir para una solamente permitían la construcción de casas o edi-
gran gama de fines, muchos de ellos contradictorios. ficios de pocos pisos en áreas que hoy se caracterizan
Por un lado, la racionalidad del establecimiento de por albergar enormes rascacielos e importantes zonas
normas de zonificación es evitar las externalidades que industriales o comerciales.
pueden generar los usos incompatibles del suelo. Por Por eso, este tipo de normas contempla siempre
ejemplo, las normas de zonificación buscan impedir procedimientos para cambios de zonificación especí-
que las empresas no se ubiquen junto a zonas residen- ficos y, periódicamente, los municipios desarrollan
ciales o que estas últimas estén alejadas del bullicio de cambios de zonificación muy generales en función
las zonas comerciales. Entonces la zonificación, teóri- de cómo varía su plan de desarrollo urbano.
camente, debería servir para proteger la propiedad Aquí empiezan los problemas. Como puede verse,
privada. Manteniendo separados los distintos usos del la normativa sobre zonificación busca dos finalidades
suelo, permitiría que el uso de un predio no sea afec- difícilmente compatibles. Por un lado, quiere estable-
tado por un uso incompatible en el predio vecino. cer reglas claras y estables que eviten los usos incom-
Imaginemos una zona muy exclusiva donde patibles de predios cercanos y que mantengan las
todos los predios están destinados a viviendas de características de una zona que le dan un particular
lujo. Construir un edificio de 20 pisos al lado de una valor a los predios ubicados en ella. Por otro lado,
de ellas afectará el valor comercial de estas últimas. pretende establecer un sistema de reglas lo suficiente-
Una zona muy exclusiva se caracteriza por contar mente flexibles para que la zonificación cambie cada
con una densidad poblacional muy baja, poco trán- vez que las necesidades de la ciudad lo requieran.
sito vehicular, edificaciones de pocos pisos que man- Estos problemas se expresan en los dos tipos de
tengan la estética arquitectónica de la zona, etcétera. demandas relativas a zonificación que se suelen
Todo ello le suele dar un mayor valor comercial a sus encontrar. Por un lado, como señala Fischel, tene-
predios. Si se permite la construcción de edificios de mos las demandas de vecinos molestos porque se
20 pisos en dicha zona, perderá tales características y cambió la zonificación de su vecindario, permitien-
es muy probable que los propietarios vean cómo dis- do construcciones y actividades que les resultan
minuye la valorización comercial de sus propieda- molestas. Por otro lado, tenemos las demandas de los
des. E imagine cómo caería el valor de dichas constructores, que objetan las negativas de los
viviendas si, en vez de ese edificio, se construyese gobiernos locales de no rezonificar un área necesaria
una ruidosa fábrica. para algún nuevo proyecto6.
La finalidad de evitar que predios contiguos se Sin embargo, como veremos, los problemas no
utilicen para finalidades incompatibles está recogida se limitan a que teóricamente la zonificación busca
en las normas que regulan la zonificación de nuestra proteger dos finalidades incompatibles. Las mayo-
ciudad. El artículo 27 de la Ordenanza 620 del 1 de res complicaciones surgen porque en la práctica
abril de 2004, emitida por la Municipalidad de Lima, varias circunstancias vuelven casi imposible cum-
señala que “la Zonificación es el conjunto de normas plir con cualquiera de las dos teóricas finalidades de
urbanísticas que regulan el uso del suelo en función la zonificación.
de las demandas físicas, económicas y sociales de la
población, permitiendo la localización compatible, 4. ¿POR QUÉ LA ZONIFICACIÓN NO FUNCIONA EN
equilibrada y armónica de sus actividades [...]”. LA PRÁCTICA?
El problema es que la normativa de zonificación
no solo persigue la finalidad de establecer reglas cla- Los grandes planes de desarrollo urbano –para bien
ras acerca de los usos permitidos de la propiedad pre- o para mal– no se cumplen o se modifican constan-
dial. También busca que exista la posibilidad de que temente por varias razones. Las principales son dos.
esos usos sean cambiados, si es que se vuelve más Primera, que los planificadores urbanos no cuentan
conveniente que los predios de una determinada con la información necesaria para decidir cómo
zona sean utilizados para una finalidad distinta de la organizar o reorganizar el uso de la tierra. Segunda,
originalmente concebida. Y es que el crecimiento de que las razones que determinan la implementación
las ciudades demanda que su geografía urbana se vaya de un plan de desarrollo urbano, zonificación o rezo-
adaptando, entre otros, a los cambios poblacionales, nificación terminan siendo políticas y no técnicas.

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4.1. La falta de información de los planificadores por Callahan acerca de la importancia del sistema de
Es curioso cómo varias de las mismas personas que precios. Él señala que Lew Rockwell contaba que al
rechazan la planificación de la economía abogan por secretario de prensa de Mijaíl Gorbachov se le pregun-
la planificación del desarrollo urbano. Si no creemos tó cuál era el mundo ideal. Él respondió que deseaba
en lo primero, difícilmente deberíamos creer en lo ver que todo el mundo abrazara el socialismo, con la
segundo. Como resalta Nelson, la planificación excepción de Nueva Zelanda. Cuando se le preguntó:
urbana –al igual que las intenciones de planificación “¿Por qué no Nueva Zelanda?”, él respondió: “Bueno,
socialista en diversos campos– presume poder prede- necesitamos algún sitio del cual sacar los precios”8.
cir los eventos económicos, poder desarrollar un Lo que hacen los planificadores urbanos es, en
conocimiento científico centralizado sobre ellos y gran medida, algo similar a lo que sucedía en nues-
tener la capacidad de manejar asuntos humanos que tro ejemplo anterior. Ellos deciden en buena parte
los planificadores desconocen7. cómo es que se utilizarán los distintos predios que se
Imagine, por ejemplo, que el gobierno decide encuentran en el mercado de las tierras. Si bien no
que dispondrá del uso del acero en nuestro país y a limitan quién le puede vender a quién, sí limitan los
usted le encomienda encargarse de dicha tarea. usos que se le puede dar a la tierra. Planificar centra-
Usted tiene que decidir qué porcentaje de la pro- lizadamente cómo se utilizará la tierra, es igual que
ducción nacional de acero se utilizará para la fabrica- planificar cómo se utilizará cualquier otro bien.
ción de automóviles, maquinaria pesada, armas, Como señala Siegan, el mayor problema de la zonifi-
barcos, relojes y esculturas modernas. Y es una tarea cación es que el “plan maestro” limita la producción
especialmente compleja, debido a que la cantidad de arbitrariamente con efectos adversos en la demanda,
acero producida es limitada, lo que supone que este los precios y la competencia9.
metal no podrá ser destinado a cubrir todas las fina- Para un predio determinado, ¿cuál será su utiliza-
lidades. ¿Cómo decide cuál será la distribución más ción más valiosa? ¿La agrícola, la comercial, la indus-
eficiente de recursos? Pues no puede. La razón es que trial o la residencial? Pues no lo sabremos, a menos
no cuenta con el único indicador que lleva a los que exista un sistema de precios (que solamente se
empresarios en un mercado libre a decidir cómo forma si es que existe un mercado libre, es decir, no
asignar sus recursos de manera eficiente: el sistema regulado) que nos indique quién valora más los pre-
de precios. dios existentes, si los empresarios agrícolas, los
En un mercado libre el acero se asignará a su uso comerciantes, los industriales o quienes los desean
más valioso. Los productores de acero venderán cada para fines de vivienda. Siegan nos ofrece otro buen
unidad del mismo a quien se encuentre dispuesto a ejemplo de la poca información con la que cuentan
pagar un mayor precio por dicha unidad, es decir, a los planificadores para tomar sus decisiones. ¿Cómo
quien valore más la misma. En algunos casos serán se evalúa la ganancia que obtendrían los enfermos
los fabricantes de barcos; en otros, los de maquina- del corazón con la llegada a la urbanización de un
ria; en otros, los escultores. Todo depende, principal- nuevo hospital especializado en enfermedades car-
mente, de las preferencias de los consumidores y de diacas, que bajo el esquema actual de zonificación no
los costos de producción del acero y de los bienes de puede instalarse? ¿No es uno de los tantos intereses
los que es materia prima. Asimismo, quienes necesi- que deberían valorarse? Además, podríamos pregun-
ten acero podrán decidir si es conveniente comprar- tar cómo se compara ese beneficio con el perjuicio
lo en función del precio que cobren los productores. causado a los vecinos que tendrán que soportar una
Si el costo de producción del acero se vuelve mayor mayor congestión vehicular, el ruido de las ambulan-
que el precio que se encuentran dispuestos a pagar cias y la perturbación de la paz de su urbanización
los relojeros por el mismo, ello quiere decir que no residencial. Y no estaría de más cuestionar a los pla-
es eficiente que los relojeros utilicen el acero, pues nificadores acerca de cómo introducir dentro de
costaría más producir la materia prima que el bene- dicha evaluación los factores de los nuevos puestos
ficio que se obtendría de su utilización. Sin embar- de trabajo que generará el hospital, la cantidad de
go, solamente es probable percibir ello y tomar estas desperdicios tóxicos con los que ahora tendrá que
decisiones porque existe un sistema de precios que lidiar esta zona y los costos de no destinar dicho pre-
surge gracias a la existencia de un libre mercado. dio a la construcción de un edificio de exclusivas ofi-
Al no existir un sistema de precios, es imposible cinas corporativas y tiendas comerciales10.
determinar la asignación más eficiente de recursos. Y Hay quienes sostienen que la medida que debe
ello es lo que llevó a los países de economías planifica- utilizarse para determinar cuál uso es más conve-
das al desastre económico. Hay una anécdota citada niente para un determinado terreno es el valor

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comercial del mismo. Si el valor comercial aumenta Metropolitano de Planificación (IMP) y actual
como consecuencia del planeamiento urbano, gerente de desarrollo local de la Municipalidad de
entonces la política implementada es conveniente. Surco–, respecto a cómo deben prepararse los muni-
Esto es tan cierto como decir que una política agra- cipios limeños para la explosión comercial que se
ria será efectiva si se triplica el precio de las papas. vive en la ciudad. Él señala que uno de los efectos
Quizá será conveniente para los agricultores, pero –si que deben estudiarse sobre la creación de los centros
las características del producto y los salarios se man- comerciales es el sacrificio de las calles comerciales
tienen igual– puede ser terrible para las grandes limeñas. En palabras del arquitecto, “en muchas ciu-
masas de consumidores. Igualmente, si el valor de la dades de Estados Unidos este es un proceso a estu-
tierra aumenta en una zona determinada, esto puede diar: sus calles no tienen vida. Miraflores, con Ripley
ser muy conveniente para los propietarios, pero y Saga, podría terminar de destruir Larco, salvo que
puede ser perjudicial para los individuos que desea- esta se convierta en una avenida con una oferta
ban adquirir un terreno en dicha zona y que ahora comercial muy especializada, como la Quinta
tienen que pagar un precio más elevado. Es cierto Avenida, en Manhattan”12. Así, factores tremenda-
que en algunos casos el aumento del precio de un mente subjetivos como si las tiendas por departa-
bien refleja una mayor preferencia de los consumi- mentos deben desplazar a las boutiques, o si las calles
dores. Por ejemplo, el valor comercial de un terreno perderán “vida”, influyen en el planeamiento urbano.
puede elevarse debido a que ahora tiene mayor acce- Al final del día, la respuesta a la pregunta: ¿cuál
so a servicios públicos, lo cual lo convierte en un es el mejor uso para un terreno?, o ¿cómo tendrá
bien más cotizado para las personas que buscaban un mayor valor?, si no existe un mecanismo de precios,
terreno. Pero si el valor de un predio se eleva sola- varía según a quien se la formulamos. Quizá para
mente debido a un cambio legislativo –como lo es una compañía constructora, el terreno sería adecua-
una rezonificación– y no debido a cambios en las do para un centro comercial, pero para una empresa
características intrínsecas del mismo, es muy proba- textil el terreno debería tener un uso industrial.
ble que lo único que tengamos sea una ley que dis- Quizá a los vecinos de una zona residencial les parez-
torsiona los precios del mercado. ca conveniente que se prohíba la instalación de una
Asimismo, no debemos dejar de lado que evaluar fábrica contigua a sus propiedades. Pero los poblado-
cómo variará el precio de cualquier bien luego de un res de una urbanización muy pobre que se encuentra
cambio legislativo es algo tremendamente especulati- en las cercanías preferirían que el terreno aledaño
vo. Para ello, sería necesario contar con información tenga un uso industrial o comercial. De esta mane-
precisa acerca de los costos, la oferta existente y las ra, existirá más trabajo o tiendas cerca de sus casas y
preferencias subjetivas de millones de consumidores tendrán que gastar menos en transporte. Y si le pre-
del bien. Información dispersa e inaccesible, salvo que guntamos a un movimiento ecologista, probable-
alguien tenga el poder de la omnisciencia. Incluso las mente nos pedirá que en el terreno se construya un
propias empresas no cuentan con esta información, parque y se prohíba cualquier tipo de edificaciones.
razón por la cual es bastante común que suelan tener ¿A cuál de estos intereses irreconciliables deberán
un stock sobrante de producción excesiva o, por el atender los planificadores? ¿Acaso hay alguna forma
contrario, que produzcan menos de lo que realmente de medir con precisión qué tierra es mejor para los
se demandaba. Los planificadores, por su parte, suelen distintos usos posibles? De hecho, en las controver-
contar con menos información, pues la que obtienen sias sobre zonificación suelen presentarse testimo-
suele ser de segunda mano, de parte de las empresas nios contrapuestos de expertos en la materia que
constructoras y de algunos vecinos del distrito. sostienen que el terreno debe utilizarse para finalida-
Además –y quizá lo más importante–, los precios del des distintas, lo que demuestra que la planificación
mercado de tierras se encuentran tremendamente dis- urbana está lejos de ser una ciencia exacta.
torsionados por la regulación estatal y no reflejan las Es cierto que, como señalamos al inicio, un mer-
reales valoraciones de los individuos. cado absolutamente libre del uso de las tierras podría
Por todo ello, como señala Siegan, es esperable generar numerosas externalidades. Pero los funcio-
que las decisiones que tomen se basen en sus particu- narios estatales tampoco tienen ninguna posibilidad
lares creencias y experiencias11. Por estas razones, los real de lograr una asignación de recursos óptima.
planificadotes urbanos toman en cuenta una serie de Más bien, como veremos, los mercados libres –en
factores tremendamente subjetivos. Buen ejemplo de estos casos– desarrollan mecanismos más eficientes
ello lo encontramos en una entrevista realizada a Luis que los estatales para lidiar con estos problemas de
Consiglieri –ex director ejecutivo del Instituto externalidades.

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Los planificadores, además, tampoco tienen el también la regla que ha imperado en Lima, la capi-
don de la clarividencia para determinar cómo es que tal de nuestro país.
cambiarán las condiciones que influyen en el creci- Quienes promueven las regulaciones de zonifica-
miento de la ciudad y, en consecuencia, en el uso y ción suelen ser las personas que creen que los buró-
el valor de los predios. Y esto es un problema parti- cratas y políticos que tendrán esta labor a su cargo
cularmente complicado si tenemos en cuenta la compartirán, como señala Richard Babcock, las
forma en la que Lima se ha desarrollado en los últi- siguientes características: hombres felices, perfecta-
mos años. Felipe Ortiz de Zevallos, citando a Peter mente informados, con un coeficiente intelectual de
Drucker, señala que “una transformación demográfi- 150, que toman decisiones con absoluta libertad y
ca como la dada en ciudades como Lima solo se sin interferencia alguna de grupos de presión. Pero la
compara en la historia con la que se dio hace cerca realidad es que es muy difícil encontrar este tipo de
de diez mil años, cuando las tribus cazadoras empe- burócratas y políticos17.
zaron a dejar de ser nómadas y se instalaron en la tie- Antes que nada, tenemos que tener en cuenta
rra para ser pastores y agricultores. Pero esta que, como señala Fischel, la zonificación es el pro-
transformación tomó miles de años en materializar- ducto de un proceso político y sirve los intereses de
se, mientras que la masiva migración del campo a la quienes controlan ese proceso18.
ciudad apenas ha tomado un siglo”13. La primera muestra de que lo que determina un
Tales cambios van más allá de los impresionantes esquema de zonificación no son factores técnicos es
movimientos migratorios hacia nuestra ciudad. que para cambiar la regulación de una determinada
Hace diez años, por ejemplo, las municipalidades no zona, es necesario realizar una consulta entre los
tenían cómo prever la manera en la que iba a desa- vecinos. Ello a pesar de que a menudo los afectados
rrollarse la actividad comercial en Lima. Hoy en día, también serán individuos que no viven en la zona.
en Lima existen 11 centros comerciales que no exis- Curiosamente, los defensores de la zonificación
tían hace diez años y existen 12 proyectos más en argumentan que la regulación del uso de la tierra es
preparación, que supondrán aproximadamente una algo tremendamente complejo y técnico, cuando al
inversión de 140 millones de dólares durante los final del día –paradójicamente– el público y sus
próximos dos años14. Esto ha supuesto y supondrá representantes son los que toman las decisiones19.
un desarrollo urbano imposible de prever hace algu- Por más bien pensado que se encuentre un
nos pocos años. esquema de planeamiento urbano y zonificación,
Como veremos, sin embargo, los problemas que terminará siempre afectando a varios grupos y bene-
enfrentan los planificadores no son los principales ficiando a otros. Lo que sucederá en la práctica es
factores que determinan que la zonificación y el pla- que los desfavorecidos empezarán a presionar para
neamiento urbano no cumplan con sus objetivos, que se realicen cambios específicos en la zonifica-
pues quienes finalmente toman las decisiones son los ción. Quienes conseguirán sus objetivos serán los
políticos electos, que responden a presiones electora- grupos de interés pequeños y mejor organizados,
les y de grupos de interés. pues a las grandes mayorías –como explicó Mancur
Olson– les es más costoso organizarse para conse-
4.2. ¿Bajo qué criterios se cambia la zonificación guir sus metas20. Esta es una de las razones por las
en la realidad? que las empresas contaminantes suelen terminar
Una cosa es la finalidad de las normas de zonifica- ubicadas cerca de poblaciones de pocos recursos y
ción en la teoría y otra la finalidad que terminan escaso poder político, mientras que las grandes
cumpliendo en la práctica. Curiosamente, los plani- zonas residenciales, donde viven individuos con
ficadores urbanos rara vez logran sus objetivos, como bastante cercanía al gobierno, suelen ser más rara-
demostró en la década de 1960 Jane Jacobs con su mente afectadas de esta manera.
influyente libro The Death and Life of Great Como sucede habitualmente, los políticos locales
American Cities15 y como han documentado más reciben la presión de grupos de interés y toman deci-
recientemente autores como Kenneth Kolson. Este siones que maximicen sus posibilidades de ser elegi-
último, en un libro publicado en el año 2001 titula- dos, beneficiando a los grupos de electores que los
do Big Plans. The Allure and Folly of Urban Design16, pueden colocar en el cargo público. Estas presiones e
demuestra cómo es una regla que en ciudades de intereses son los que determinarán, entre otras cosas,
países como Estados Unidos, Inglaterra, Holanda y cómo es que cambiará la zonificación.
Francia, los intentos de planificación urbana fallan Así, todo lo que hemos venido explicando deter-
sistemáticamente. Y, como analizaremos, esta es mina el fracaso de la zonificación y el planeamiento

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urbano. Esto lo podremos verificar analizando la his- (1933)21. En las décadas de 1940 y 1950, por ejem-
toria de estas normas y políticas urbanas en la ciudad plo, nadie podía predecir las enormes invasiones de
de Lima. terrenos por parte de emigrantes que darían lugar a
San Cosme, San Pedro, El Agustino y, posteriormen-
5. LIMA:UN SIGLO DE INÚTIL ZONIFICACIÓN Y te, Ciudad de Dios y Comas. Y una vez que estos
PLANEAMIENTO URBANO asentamientos ya eran una realidad, ningún gobier-
no municipal tuvo la posibilidad real de controlar su
¿Puede decir que Lima es una ciudad ordenada que crecimiento ni desarrollo.
se ajusta a un deseable patrón urbanístico de alguna En tercer lugar, los cambios en los grandes planes
ciudad moderna? Nosotros tampoco. Nuestra capi- de desarrollo urbano de Lima eran una perfecta
tal sufre de delincuencia, congestión vehicular, excusa para atender a las presiones políticas y econó-
ruido, contaminación, desorden, suciedad, etcétera. micas de grupos de interés. Si un gobierno local
Y es usual escuchar que “Lima, la horrible” –como quiere cambiar la zonificación y el planeamiento de
la llamó Sebastián Salazar Bondy– es una ciudad varias zonas para favorecer a distintos grupos, la
caótica debido a que ha crecido sin planificación. mejor estrategia para ello es señalar que es necesario
No es extraño toparse con el argumento de que un cambio en el planeamiento urbano de la ciudad
Lima podría haber sido una ciudad ordenada y por razones de “interés público”.
moderna si es que alguien se hubiese tomado el De igual modo, no debemos dejar de lado que en
tiempo de planificar su desarrollo. Pero la realidad nuestro país es y ha sido tremendamente común que
es que Lima sí ha tenido varios planes de desarrollo las iniciativas de los gobiernos locales encuentren
urbano. A Lima no le ha faltado planificación. De interferencias por parte del gobierno central. En el
hecho, como demostraremos en las siguientes pági- caso de la planificación urbana, las disposiciones de
nas, le ha sobrado. los grandes planes suelen haber sido modificadas en
El problema es que ninguno de los planes de desa- la práctica por políticas populistas y “cortoplacistas”
rrollo de Lima se ha ejecutado debido a los problemas de vivienda del gobierno central. Es conocido, por
inherentes a la planificación urbana que hemos expli- ejemplo, que el general Manuel A. Odría (1948-
cado en páginas anteriores. Por ello, nunca han sido 1956) distribuyó terrenos entre los invasores con la
más que hermosos y enormes elefantes blancos. finalidad de conseguir apoyo político. Este fue el
Los planes de desarrollo urbano de Lima han sido caso de la invasión que hoy constituye el distrito de
numerosos. Pero cada plan, que supuestamente tenía San Martín de Porres. Originalmente, este lugar fue
una vigencia de alrededor de 20 años, ha tenido una llamado “Distrito Obrero-Industrial 27 de Octu-
duración formal bastante menor. En primer lugar, bre”, en honor a la fecha en la que Odría dio su
porque ha sido bastante común que con los sucesi- golpe de Estado. Odría, además, conquistó el sopor-
vos gobiernos haya habido un cambio de plan de te político de sus habitantes mediante las labores
desarrollo metropolitano. En algunos casos, porque asistenciales del Fondo Nacional de Salud y
la nueva administración simplemente tenía una con- Bienestar Social creado por Ley 11672, promulgada
cepción distinta de cómo debía desarrollarse Lima. el 31 de diciembre de 1951. Y 40 años después
Como en todas las profesiones (más aún en las que Fujimori utilizaba una táctica similar, creando por
no trabajan con ciencias exactas), suelen existir bas- doquier pueblos jóvenes que eran bautizados con los
tantes discrepancias entre los planificadores urbanos nombres de sus familiares. Por actitudes guberna-
respecto de cómo debe desarrollarse una determina- mentales irresponsables como aquellas es que casi la
da ciudad. Por ello, es esperable que en varias ocasio- cuarta parte de los distritos de Lima se crearon con
nes los nuevos planificadores cambien la estrategia la finalidad de atender promesas electorales.
diseñada por los anteriores planificadores. Finalmente, no olvidemos que los grandes planes
En segundo lugar, porque, como hemos visto, los se van cambiando poco a poco con solicitudes de
planificadores suelen contar con limitada informa- rezonificación individuales, que responden también
ción acerca de cómo se comportarán los millones de a corrupción, presiones políticas y presión de grupos
individuos cuyas vidas intentan determinar. Por de interés. Así, a pesar de que formalmente se haya
ejemplo, en nuestra ciudad, las municipalidades no continuado con el plan original por un tiempo, en
tenían cómo prever los movimientos migratorios o la práctica era cambiado paulatinamente por peticio-
los crecimientos poblacionales. Era tremendamente nes particulares. De tal forma que, varios años
complicado pronosticar cuál sería el futuro de los después, el plan terminaba convertido en algo bas-
asentamientos de Armatambo (1928) y Leticia tante distinto de su concepción original.

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A continuación, analizaremos los intentos de pla- gratuitamente al Estado los servicios públicos cons-
nificación urbana de Lima más trascendentes. Si truidos y una porción del área urbanizada.
bien en 1873 se aprobó un Plano Regulador Oficial Durante los siguientes años las intervenciones en
de la Ciudad de Lima22 (en razón del cual, para la planificación urbana y las políticas de vivienda
orientar el crecimiento de la ciudad, se dispuso siguieron siendo vigorosas. Se modificó el
demoler las murallas de la ciudad), nuestro análisis Reglamento de Urbanizaciones de 194129, se pro-
se limitará al siglo XX, dividiéndolo en cinco perio- mulgó el proyecto de Ley Orgánica de la Corpo-
dos que van desde 1915 hasta la actualidad23. ración Nacional de Vivienda y se creó la Oficina
Nacional de Planeamiento Urbano (ONPU)30. La
5.1. Las primeras intervenciones (1915-1960) función de este último organismo era coordinar y
En los inicios del siglo XX podemos ya encontrar dirigir la labor urbanística de las diferentes reparti-
ciertas disposiciones legislativas cuya finalidad era ciones del gobierno y municipios, formulando pla-
lograr cierto tipo de orden en el desarrollo urbano. nes reguladores de extensión de las ciudades.
De acuerdo con un estudio del Instituto Libertad y Asimismo, durante el gobierno de Odría, se pro-
Democracia (ILD), existe, por ejemplo, una orde- mulgó el Plan Regulador de la Ciudad de Lima, cuya
nanza del 21 de junio de 1915, que regulaba la expe- primera etapa se estructuró como un plan piloto31.
dición de licencias de construcción para evitar que se El esquema de crecimiento urbano previsto por este
construya sin haber ejecutado las obras de infraes- plan, no obstante, como señala Dorich, terminó
tructura vial y sanitaria24. siendo ampliamente rebasado por la imprevisible
Asimismo, pudimos encontrar un Decreto expansión urbana32.
Supremo del 16 de octubre de 1922, mediante el cual En 1955 se aprobó el Reglamento de Urbani-
se le otorga a la Dirección de Salubridad la facultad zaciones y Subdivisiones de Tierras33, el que fue pos-
de autorizar o prohibir la formación de nuevas urba- teriormente modificado numerosas veces34. Dicha
nizaciones. Y es bastante conocido el reglamento del norma desarrollaba extensamente todos los aspectos
2 de febrero de 1924 de la Inspección Técnica de del desarrollo de las urbanizaciones. Entre otras
Urbanizaciones y Construcciones25. Esta norma cosas, sometía cualquier proyecto urbanístico a la
prohibía la habilitación de zonas urbanas si no se aprobación de una Comisión Calificadora confor-
cumplía primero con reglamentos sobre obras sanita- mada por representantes de numerosas entidades
rias, de ornato público y de facilidades de tránsito. públicas. Asimismo, disponía la exigencia de un plan
Posteriormente, mediante el Decreto Ley 725726, se regulador y de zonificación aprobado por el
le encargó a la Dirección de Obras Públicas y Vías de Ministerio de Fomento y Obras Públicas.
Comunicación del Ministerio de Fomento el hacer Posteriormente, en 1952, se promulgó el
cumplir el Reglamento de Obras y Urbanizaciones. Reglamento General de Construcciones para Lima y
En el gobierno de Óscar R. Benavides (1936- Callao35. Asimismo, en abril de 1955, el gobierno
1939) se desarrollaron los primeros planes de vivienda decidió reservar terrenos para urbanizaciones popu-
que respondieron a un intento de planificación metro- lares en los alrededores de Lima, como una medida
politano. Se construyeron las agrupaciones habi- para intentar controlar el inmanejable crecimiento
tacionales denominadas “barrios obreros” y “barrios de Lima36. Luego, el 28 de junio de 1955, se dicta-
fiscales” en lugares como el Rímac, La Victoria y el ron normas para el desarrollo de urbanizaciones de
Callao27. Los barrios obreros son un ejemplo de cómo tipo popular.
las políticas de vivienda del Estado afectaban negativa-
mente la planificación urbana, pues casi la totalidad de 5.2. Regulando los pueblos jóvenes y constru-
ellos se convirtieron en barrios caracterizados por el yendo residenciales (1961-1967)
hacinamiento y la “tugurización”. El 14 de febrero de 1961, en el segundo gobierno de
Finalmente, en el primer gobierno de Manuel Manuel Prado (1956-1962), se promulgó la Ley
Prado (1939-1945) se promulgó el Reglamento de Orgánica de Barrios Marginales37 en un intento por
Urbanizaciones28, el cual quería controlar los costos de ordenar la ciudad. Su iluso y fallido objetivo era que
la vivienda. Este reglamento establecía numerosas desaparecieran las barriadas, que se convirtieran en
barreras burocráticas para el desarrollo de urbanizacio- urbanizaciones populares y se integraran a los cen-
nes. Además, sujetaba el desarrollo de las mismas al tros urbanos. Además, también fallidamente, prohi-
plano regulador de la zona formulado por la Dirección bió nuevas invasiones de terrenos. Por otro lado,
General de Fomento y Obras Públicas, obligaba a facultó a la Corporación Nacional de Vivienda a
reservar áreas libres para múltiples finalidades y cedía autorizar la formación de “urbanizaciones populares

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de interés social”, encargándole la planificación de reglamento de zonificación para Lima Metropolitana.
su desarrollo y zonificación. De acuerdo con su artículo 4, la Dirección General de
Asimismo, durante este gobierno de Prado, se Desarrollo Urbano del MVC estaba facultada para
desarrollaron programas de vivienda bajo los que evaluar el proceso de crecimiento urbano y proponer
nacieron las denominadas “ciudades-satélite”. Estos las modificaciones necesarias a la zonificación general
programas fueron también un precario intento de de Lima Metropolitana.
planificación urbana. Mediante ellos, se intentó El 22 de junio de 1971 se creó el Sistema
extender la ciudad ubicando a la población de escasos Nacional de Apoyo a la Movilización Social
ingresos en zonas periféricas. Las ciudades-satélite (Sinamos)43. Dentro de las funciones que le asignaba
proyectadas fueron Ciudad de Dios, Ventanilla y San la ley se encontraba hacer cumplir la Ley Orgánica
Juan. En principio, debían convertirse en ciudades de Barrios Marginales dictada en el gobierno de
autosuficientes, modernas, con todos los servicios, Prado y sus modificatorias. Así, Sinamos tenía la
zonas comerciales, industriales, residenciales, etcétera. supuesta misión de adaptar los “barrios marginales”
El fracaso de esos programas fue absoluto. Ninguna a las normas básicas de planeamiento urbano44.
de las ciudades-satélite se convirtió en algo más que Como es bien conocido, Sinamos fue realmente
poblados alejados de Lima, sin servicios básicos y sin un organismo dedicado a la difusión de la perversa
un sistema de transporte público eficiente38. ideología del gobierno militar. Sus actividades fue-
Por su parte, el primer gobierno de Fernando ron guiadas por factores absolutamente políticos, sin
Belaúnde (1963-1968) generó también una serie de lograr ningún impacto en la organización urbana de
planes de vivienda que precisamente rompía con las los pueblos jóvenes. Como señala De Soto, buena
características de las zonas en las que fueron desarro- parte del fracaso de Sinamos se debió a que las orga-
llados. Los dos más conocidos fueron la residencial nizaciones privadas eran mucho más eficientes para
San Felipe y la residencial Santa Cruz, proyectos de efectos de resolver los problemas prácticos de las
vivienda multifamiliar instalados en plenas zonas comunidades, a diferencia del sistema burocratizado
residenciales. y centralista que se había creado45.

5.3. Desde el Plandemet de Bedoya hasta el 5.4. Los planes de Orrego, Barrantes y Del
Sinamos de Velasco (1967-1980) Castillo (1981-1990)
En 1967, durante la alcaldía de Luis Bedoya Reyes Con los cimientos del Plandemet se había aprobado
(gracias a un convenio firmado entre la ONPU y la un Plan de Zonificación de Lima Metropolitana
Municipalidad de Lima), se realizó el primer gran 1977-1990, el cual fue modificado por el gobierno
plan de desarrollo urbano de Lima y Callao que seña- militar pocos años después. En 1981 tuvo nuevas
ló proyecciones de crecimiento y lineamientos bási- modificaciones, pues en la gestión del alcalde
cos de expansión. Fue denominado Plan de Eduardo Orrego Villacorta se llevó a cabo el Proyecto
Desarrollo Metropolitano Lima-Callao, Esquema de Desarrollo Urbano de Lima Metropolitana.
Director (Plandemet). Es sorprendente cómo recién Las modificaciones continuaron, pues de 1984 a
en 1967 se llevó a cabo una estrategia de estas carac- 1986, siendo alcalde Alfonso Barrantes, se realizó el
terísticas, cuando la ONPU –entidad encargada de Plan de Estructuración Urbana de Lima Metro-
estas materias– existía desde hace 20 años. Sobre la politana, que, supuestamente, planificaría el desarro-
base del Plandemet se aprobó el Plan de Zonificación llo de Lima a 1996. Como se verá, para 1989 el plan
de Lima Metropolitana 1977-1990. Pocas de sus ya habría sido modificado por el siguiente alcalde.
intenciones, sin embargo, lograron concretarse. Cabe resaltar un suceso ocurrido en esta época
Casi paralelamente, en 1969 el gobierno del dicta- que ejemplifica cómo el Estado, no pudiendo luchar
dor Juan Velasco Alvarado (1968-1975) creó el contra las normas que él mismo estableció, a menu-
Ministerio de Vivienda y Construcción (MVC)39. Esta do actúa en contra de los planes urbanos diseñados.
institución absorbió las funciones que correspondían a El 15 de julio de 1984, siete mil familias realizaron
la ONPU. Como hemos visto, una de las tareas de esta una invasión a la altura del kilómetro 18 de la
cartera era precisamente la remodelación y planifica- Carretera Central, cerca de la quebrada de Huaycán.
ción urbana. En ejercicio de tales funciones, en 1970, Según De Soto, dicha invasión fue acordada, planea-
aprobó el nuevo reglamento de construcciones40. da y organizada por la Municipalidad de Lima con la
Este mismo ministerio, en febrero de 197941, apro- venia del MVC. Los invasores pertenecían a grupos
bó los reajustes al “Estudio de Zonificación General de interés que mantenían cercanas relaciones con la
de Lima Metropolitana” de 197742. Allí aparecía un municipalidad, por lo que lograron que la misma

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permitiera y colaborara con la invasión. Esta fue la cuenta una historia similar sobre la ciudad de Nueva
alternativa a seguir con los costosos e interminables York. La primera ordenanza sobre zonificación se dio
trámites de adjudicación del terreno. Así, debido a en 1916, estableciendo tres tipos de zonas: residencial,
presiones de grupos de interés, la municipalidad des- comercial y sin restricciones. Para 1990, Nueva York
conoció los procedimientos y normas de planea- ya contaba con alrededor de 70 zonas distintas53.
miento urbano que ella misma había impuesto46. Un intento de solución a este problema fue reali-
En 1987, durante la alcaldía de Jorge del Castillo, zado por la Municipalidad Metropolitana de Lima
se creó el denominado Plan de Desarrollo –durante el gobierno de Alberto Andrade– en 1997.
Metropolitano (Plan-Met)47, que nuevamente intro- En ese año se aprobó una ordenanza que reglamenta-
duciría cambios en la planificación urbana realizada ba la actualización y reajuste del plano de zonifica-
hasta ese entonces. Luego, en 1989, se aprobó el ción general de usos de suelos de Lima
Plan de Desarrollo Metropolitano de Lima-Callao Metropolitana54. Esta norma, además, indicaba que
1990-201048, a pesar de que a mediados de la déca- anualmente se realizaría un reajuste de la zonificación
da de 1980 –durante el gobierno municipal de general de usos de suelos de Lima Metropolitana,
Barrantes– ya se había aprobado un plan que supues- pudiendo ser mayor la frecuencia de existir “interés
tamente duraría hasta 1996. público”55. También establecía un complicado proce-
dimiento de oposición de los vecinos al cambio de
5.5. Los últimos años: Belmont, Andrade y zonificación56. Según este, por ejemplo, un vecino de
Castañeda (1990-2005) Comas que quisiera oponerse a la rezonificación soli-
Durante la alcaldía de Ricardo Belmont, se conside- citando un referéndum vecinal, podría necesitar más
ró conveniente crear un nuevo organismo dedicado de 12.500 firmas de electores de su distrito, las cua-
a la planificación urbana. Así, en 1991, se creó el les deberían ser verificadas por la Oficina Nacional de
Instituto Metropolitano de Planificación (IMP)49. Procesos Electorales (ONPE)57. Ello, evidentemente,
Asimismo, a fines de mayo de 1991, se inició la solo le garantizaba un referéndum vecinal, mas no la
revisión, evaluación y actualización del Plan de protección de su derecho. Así, se permitía que la
Desarrollo Metropolitano de Lima-Callao 1990- municipalidad fácilmente pusiera en riesgo los dere-
2010, aprobado durante la gestión de Del Castillo. chos de propiedad de numerosos habitantes de Lima.
En 1992, se declaró vigente dicho plan, a pesar de Al año siguiente se rediseñó la planificación del
todas las modificaciones sufridas50. Centro de Lima mediante el Plan Maestro del
En los años que siguieron, específicamente de Centro de Lima58.
1990 a 2003, se concluyeron y aprobaron numero- En el año 2003, en un nuevo intento de solucio-
sos estudios complementarios y planes de desarrollo. nar el caos urbano (para ese momento ya existían
Por ejemplo, el Plan Maestro de Desarrollo de la más de 35 tipos de zonas diferentes), se aprobó el
Costa Verde, el Plan Director del Desarrollo Urbano Reglamento de Acondicionamiento Territorial y
del Callao, el Plan del Centro de Lima, el Desarrollo Urbano y se establecieron los lineamien-
Reglamento del Centro Histórico, el Plan Vial tos y procedimientos para la aprobación del Plan de
Metropolitano, el Plan de Transporte Urbano y el Acondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano y
Sistema de Terminales Terrestres, entre muchos Esquemas de Zonificación que deberían seguir todas
otros51. Así, se introducían nuevas y numerosas las municipalidades del país59. Dicho sea de paso, la
modificaciones al Plan-Met de Del Castillo. norma que aprobó estas disposiciones no regulaba
Asimismo, de 1990 a 2002 se aprobaron más de un procedimiento de oposición vecinal al cambio de
60 planos de zonificación distrital. Se reconocieron zonificación, sino que simplemente exigía una con-
más de 35 zonas diferentes (contando con más de diez sulta a la cual no se le da carácter vinculante.
tipos de zonificación residencial) y se emitió una gran El año 2004 la Municipalidad de Lima, durante
cantidad de normas de zonificación y de índices de la alcaldía de Luis Castañeda, reglamentó, mediante
uso, cuya aplicación era sumamente confusa52. Ello, a una ordenanza, el proceso de aprobación del Plan
pesar de que en 1991 se había creado el IMP, encarga- Metropolitano de Acondicionamiento Territorial y
do de organizar, promover y conducir la planificación Desarrollo Urbano de Lima, de los planes urbanos
del desarrollo local de Lima. Esta situación, en la que distritales y de la Actualización de la Zonificación de
las normas de zonificación empiezan como un esque- los Usos del Suelo de Lima Metropolitana60. Esta
ma sencillo y terminan convertidas en una telaraña ordenanza, entre otras disposiciones, establecía una
legal es bastante común en otras partes del mundo, nueva regulación de la zonificación y de los procedi-
debido a las razones que ya hemos explicado. Siegan mientos para el cambio de la misma.

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Finalmente, el actual gobierno municipal tiene Así, muy probablemente, el mejor programa de
un plan de desarrollo de la región Lima acceso a la vivienda sea la desregulación de la zonifi-
Metropolitana al año 2006, que es definido por el cación, en vez del subsidio a la construcción de
alcalde metropolitano de Lima como “el primer viviendas, cuyo costo es encarecido por las normas
esfuerzo de conocimiento de la realidad de la ciudad que el propio Estado dicta. Ello especialmente porque
capital considerada como región, orientado a trazar quienes sufren más de los costos artificiales impuestos
un rumbo cierto y posible a mediano plazo, así como por estas normas son precisamente los más pobres.
de sentar las bases para el establecimiento de políti- De hecho, como señala Siegan, la gente que más
cas de desarrollo sostenible a largo plazo”61. se opone a la zonificación son precisamente los más
Por lo tanto, es falso decir que Lima es una ciudad pobres. La zonificación eleva los costos de la vivien-
que creció sin planificación urbana. El uso de la tierra da y crea urbanizaciones homogéneas que ellos no
en nuestra ciudad ha sido profundamente regulado y necesitan. Ellos preferirían poder llegar a pie a los
planificado. Lo que sucede es que, como explicamos, negocios, pues el transporte les resulta tremenda-
los técnicos difícilmente cuentan con información mente caro. Para los pobres esto no es solo un tema
suficiente para realizar un plan viable y los políticos de conveniencia, es un tema de necesidad.
suelen aprobar regulaciones sobre la base de intereses Asimismo, los pobres temen que la zonificación
particulares y no suelen respetar la planificación que reduzca el empleo en la construcción y en industrias
ellos mismos y sus antecesores realizaron. vinculadas64. Y como las grandes masas de pobres no
suelen tener vínculos estrechos con el poder político,
6. LA ZONIFICACIÓN Y LOS COSTOS DE LA les es complicado influir en las autoridades para que
CONSTRUCCIÓN la zonificación responda a sus intereses.

Otro elemento al que no debemos restarle importan- 7. OPTANDO POR LA REGULACIÓN PRIVADA
cia al evaluar los problemas de la zonificación son los
enormes costos que la misma puede imponer a la Una opción que puede tomarse frente a los enormes
vivienda. problemas que plantea la zonificación es olvidarnos
Las limitaciones a los usos y las construcciones de ella y cederle el paso a la regulación privada.
establecidas por las normas de zonificación suponen Si no tuviésemos zonificación, las personas ten-
una serie de costos que pueden llegar a ser seriamen- drían que lidiar con los problemas de los usos
te relevantes. incompatibles de alguna forma. Y probablemente la
De acuerdo con un estudio de Edward Glaeser y manera más común sería, como señala Nelson,
Joseph Gyourko, las normas de zonificación y las mediante los condominios y las asociaciones de pro-
restricciones a la construcción son las principales res- pietarios que actualmente ya existen.
ponsables de los altos costos de vivienda en varias En lo que Nelson llama condominios, cada pre-
zonas de Estados Unidos. Estos autores señalan que dio es de absoluta titularidad de su propietario,
en algunas zonas este tipo de normas eleva el costo mientras que las áreas comunes son copropiedad de
de la vivienda en casi 40 por ciento62. todos. En lo que llama asociaciones de propietarios,
No sorprendería encontrar que en nuestro país la titular de las áreas comunes es una persona jurídi-
sucede algo similar. El ILD estimó que, a mediados ca cuyos miembros son los propietarios. Las áreas
de la década de 1980, cumplir con los trámites seña- comunes incluyen las pistas, veredas, parques y algu-
lados por el entonces vigente reglamento nacional de nos otros elementos65.
construcción (Decreto Supremo 063-70-VI), demo- Estos se constituyen, generalmente, mediante las
raba unos 40 meses de diligencias burocráticas. empresas urbanizadoras. Ellas desarrollan y constru-
Asimismo, determinó que solamente el trámite de yen la nueva urbanización, constituyendo el estatuto
habilitación demoraba 28 meses63. Y, hoy en día, o el reglamento de la asociación o condominio, al
según cifras de esta misma institución ofrecidas en el que se tienen que adherir los compradores. Esta
Conferencia Anual de Ejecutivos (Cade) 2004, sola- regulación hace las veces de zonificación privada,
mente obtener la declaratoria de fábrica –requisito pues suele normar elementos como qué se puede
esencial dentro de los varios exigidos para llevar a construir, qué actividades se pueden realizar y a qué
cabo la construcción de una vivienda– cuesta alrede- horas o, incluso, cuántas personas pueden vivir en
dor de 1.125 dólares. Existen, entonces, varios indi- uno de los predios. De hecho, las regulaciones de
cios de que la zonificación puede también estar estas organizaciones suelen ser mucho más específi-
elevando el costo de la vivienda en nuestro país. cas que la regulación municipal, y llegan a cubrir en

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varios casos los detalles arquitectónicos y estéticos de incluso pueda resultar expropiatorio. La municipali-
las casas, la pintura de las fachadas, etcétera. dad puede emitir una ordenanza que modifique una
Lo que describe Nelson es algo similar a lo que normatividad previa sin mayores problemas.
tenemos en las playas de Asia, al sur de Lima. Los Y esto es más problemático cuando nos encontra-
terrenos que ellas ocupan son invasiones. El inicio de mos fuera de la capital del distrito judicial o en un
estas urbanizaciones fue tan informal como el de los sitio en el que no existan diarios de avisos judiciales,
pueblos jóvenes, con la diferencia que fue la clase si tenemos en cuenta que para el Tribunal
acomodada limeña la que invadió tales terrenos. Y Constitucional la publicidad que debe realizar una
hoy en día todos los problemas de usos incompati- municipalidad para un cambio de zonificación en
bles se regulan por convenios privados que, hasta dichos escenarios puede ser mínima. En el expedien-
donde conocemos, se hacen cumplir por presión te 0021-2003-AI/TC, el Colegio de Biólogos y el
social sin siquiera recurrir al sistema legal. Los regla- Colegio de Arquitectos del Perú interpusieron una
mentos de estas urbanizaciones suelen establecer acción de inconstitucionalidad contra la Ordenanza
regulaciones como que el color de las paredes debe Municipal 006-2002-MPP, que aprobó el cambio de
de ser blanco, los techos de caña o madera, la canti- zonificación de un terreno en el distrito de Paracas,
dad de pisos depende de la fila en la que se encuen- para que pudiese operar una planta de fracciona-
tre la casa frente al mar, las horas en las que se puede miento de la empresa Plus Petrol Corporation S. A.
hacer ruido, etcétera. Los reglamentos, incluso, regu- Estas operaciones, de acuerdo con los demandantes,
lan las reglas de comportamiento de los propietarios. afectarían la Reserva Nacional de Paracas. El princi-
Sería interesante realizar un estudio comparativo pal fundamento de la demanda era que no se le dio
de los problemas urbanos de los distritos con mayo- publicidad adecuada a la ordenanza. El Tribunal
res índices de vivienda informal y aquellos que Constitucional resolvió señalando que “la garantía
ostentan los mayores índices de vivienda formal. Sin de la publicidad formal de las ordenanzas municipa-
contar con datos precisos al respecto, por lo que lidades expedidas situadas en circunscripciones que
hemos podido observar, aquellos distritos y urbani- no son capital de distrito judicial, se perfecciona con
zaciones que han nacido y crecido en un estado la existencia de bandos públicos y carteles públicos
mayormente informal no sufren de mayores proble- fijados en lugares visibles y en locales municipales,
mas urbanos que otros en los que se ha hecho cum- sin que sea requisito esencial la certificación judicial
plir con mayor frecuencia las normas de para considerarlas publicadas”. Asimismo, señaló
zonificación. Si el resultado es el mismo, se apliquen que, al no existir diarios de avisos judiciales en Pisco,
o no estas leyes, ¿para qué incurrir en sus costos? eran suficientes los carteles.
En Estados Unidos, el caso que sí se ha estudiado Con la normativa privada, la cosa es distinta,
con detenimiento es el de la ciudad de Houston, pues cualquier cambio de las reglas debe sujetarse a
donde no existen normas de zonificación. Los usos de los procedimientos establecidos por la autorregula-
la tierra se determinan por la oferta y la demanda, los ción. No hay una municipalidad que pueda, con un
acuerdos entre privados y una serie de normas estata- solo pincelazo, borrar del mapa las reglas de juego.
les mínimas. Ellas, principalmente, regulan el tránsito Así, la propiedad se encuentra mucho más segura.
vehicular, cuestiones ambientales y algunos requisitos Además, cualquier incumplimiento –fuera de poder
de construcción. Los códigos de construcción, sin ser cuestionado judicialmente, como sucede con la
embargo, fueron redactados en su mayoría por orga- zonificación municipal– es sancionado socialmente
nizaciones privadas. Y si bien hay quienes no gustan por las personas que comparten el condominio o la
de ciertos patrones estético-urbanos de Houston, asociación. Y esto es un factor muy poderoso tenien-
fuera de discrepancias subjetivas de este tipo, parece do en cuenta que la presión proviene de vecinos con
que no se puede demostrar que en dicho lugar se los que nos vemos forzados a convivir diariamente.
sufren problemas de orden urbano mayores que en Esta presión, en numerosos casos, puede ser bastan-
localidades de características similares y que se te más disuasoria que el temor de enfrentar una
encuentran sujetas a normas de zonificación66. demanda judicial.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que la Por otro lado, la zonificación municipal se
regulación privada tiene varias ventajas frente a la encuentra sujeta al juego político. Los gobernantes de
zonificación municipal. En primer lugar, es mucho los municipios suelen verse influidos por presiones
más predecible. A pesar de que la ley establezca hoy políticas para cambiar la zonificación en desmedro de
en día una zonificación determinada, nada nos garan- los intereses de grupos o individuos no influyentes
tiza que el día de mañana se realizará un cambio que políticamente. Y esto, como vimos, suele perjudicar a

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menudo a los más pobres, quienes suelen tener poca estatuto asociativo– determinar procedimientos para
influencia política. Asimismo, la zonificación muni- su cambio. Quienes prefieran reglas más rígidas
cipal es presa fácil de individuos corruptos, que podrán establecerlas, y quienes gusten de normas
sobornan a los funcionarios municipales para lograr más flexibles, también. Quizá algunos, por ejemplo,
los cambios urbanísticos de su conveniencia. requieran el consenso de todos los vecinos para
Todo ello no sucede en la regulación privada. No poder destinar su predio a un uso distinto. Otros
existen presiones políticas, pues las reglas que gobier- requerirán mayorías calificadas o simples. E incluso
nan las relaciones de los vecinos son puramente con- algunos –que prefieren vivir en una zona donde
tractuales. Y no hay campo para la corrupción, pues todos tengan amplia libertad para destinar a cual-
no hay alguien que tenga el absoluto poder de cam- quier uso su predio– pueden decidir que no es nece-
biar las reglas de juego. En todo caso, si alguien no sario realizar consulta alguna. Hoy en día, todos nos
puede convencer a los propietarios para que cambien vemos sometidos a las mismas reglas, las que, ade-
las reglas a las que ellos mismos se han sujetado, puede más, pueden ser cambiadas de un plumazo por el
intentar comprarles sus derechos legalmente. De esa legislador. Por último, no debemos olvidar que si la
forma, todos los involucrados en la transacción salen necesidad de realizar un cambio en la ciudad es de
ganando. manifiesta y extrema necesidad pública, existe la
Es esperable también que las regulaciones priva- posibilidad de recurrir a la expropiación.
das contengan reglas más convenientes que la zonifi- Finalmente, como toda actividad estatal, la regu-
cación municipal. En primer lugar, porque las reglas lación municipal del desarrollo urbano cuesta. Por
de organización que le convienen a cada grupo son cada sol que el Estado destina a esta actividad, tene-
distintas. Los habitantes de dos zonas residenciales, mos un sol menos invertido en carreteras, policías u
por ejemplo, pueden querer regular las características hospitales. Dejar a los privados la regulación de los
de las viviendas y los posibles usos de manera dife- usos de la tierra permitiría destinar cuantiosos recur-
rente. Con la regulación estatal, todos nos sujetamos sos a necesidades sociales más urgentes.
al mismo paquete de reglas. En segundo lugar, por-
que los urbanizadores, al estar más cerca de los veci- 8. CONCLUSIONES
nos, conocen con detalles sus preferencias y pueden
crear las regulaciones que más les convengan a ellos. Hemos visto que debemos dudar profundamente de
Y de hecho, tienen mejores incentivos que los fun- las bondades de las normas de zonificación, las cua-
cionarios municipales para crear reglas eficientes, les se convierten a menudo en un riesgo para la pro-
pues, a diferencia de estos últimos, ellos lucrarán piedad privada.
más si lo logran. Además hemos examinado cómo el sistema insti-
No le falta razón a Fischel cuando señala que “las tucional en el que se soportan estas normas no per-
ciudades son maquinarias tremendamente complica- mite que cumplan sus contradictorias finalidades
das. Su asignación actual de recursos definitivamente teóricas. Un siglo de inútil y contraproducente utili-
no es la óptima. Pero el mecanismo del planeamien- zación de esta institución en nuestra ciudad debería
to descentralizado, el mercado de la tierra, tiene una demostrárnoslo.
ventaja en un aspecto: el afán de lucro de los propie- Por otro lado, la zonificación impone elevados
tarios los fuerza a considerar muchos usos alternati- costos a la vivienda, que perjudican principalmente
vos y comparar unos con otros. Ningún planificador a los más pobres.
tiene un incentivo tan poderoso para obtener infor- Finalmente, hemos analizado cómo una opción
mación sobre cada parcela de la ciudad”67. más razonable al sistema actual es cederle el paso al
Quizá alguien piense que la zonificación privada desarrollo de la regulación privada.
creará reglas estáticas, que hagan imposible el cam- De acuerdo con el acta de la fundación de Lima, los
bio de la ciudad. Eso no es cierto. En primer lugar, fundadores repartieron los solares de acuerdo con la
no debemos olvidar que hoy en día los procesos de traza hecha por la voluntad del único Dios, para que la
rezonificación son tremendamente complejos y cos- fe sea sembrada entre la gente bárbara –desviada del
tosos para quienes no tienen influencia política y no verdadero conocimiento– y para lograr que “indios y
existe evidencia que demuestre que la zonificación caciques” sean reducidos a la verdadera religión68.
privada sería más resistente aún al cambio, o que A pesar de que muchos años nos distancian de
enfrentaría costos de transacción mayores. En segun- Francisco Pizarro, hay cosas que todavía no cam-
do lugar, los privados, dentro de las reglas que esta- bian. Grupos que persiguen sus propios intereses
blecen, pueden –como en cualquier contrato o siguen dominando las reglas que se les imponen a los

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individuos, justificándose en ser dueños del real protección que tiene un propietario contra un cambio de
conocimiento de lo que es bueno para el resto. Y, en zonificación es la consagrada en el artículo 74 de la Ley de
el camino, terminan dañando con mayor fuerza a los Tributación Municipal (Decreto Legislativo 776). Este
más pobres y necesitados, de los que suelen auto- señala que un cambio de zonificación no es oponible al
nombrarse defensores. Por eso, en el próximo aniver- titular de una licencia de funcionamiento dentro de los
sario de Lima, piense dos veces antes de celebrar, y primeros cinco años de producido el cambio. Fuera de
recuerde a los “indios y caciques” de ayer y hoy a los ello, según el Tribunal, cualquier afectación a la propiedad
que tantas normas les privaron de su propiedad y de privada es legítima y no compensable. Al respecto, pueden
su libertad. verse los expedientes 2153-2002-AA, 541-1999-AA,
En lo que respecta a las políticas urbanas (como 1497-2001-AA-TC, 203-96-AA y 18-95-AA.
en muchas otras cosas), lo correcto es devolverles a 6 Fischel, William. The Economics of Zoning Laws. The
las personas su libertad de elegir. Eso, quizá, sea lo Johns Hopkins University Press, 1985, p. 42.
mejor que podamos hacer para quitarle a Lima el 7 Nelson, Robert. Privatizing the Neighborhood: A Proposal
apelativo de “la horrible”. to Replace Zoning with Private Collective Property Rights to
Existing Neighborhoods. En: George Mason Law Review.
Vol. 7 (Summer, 1999), pp 837-838.
8 Callahan, Gene. Economics for Real People. The Ludwig
NOTAS von Mises Institute. 2002, p. 169. La traducción es
1 Nos referimos a Soluciones privadas a problemas públicos, nuestra.
editado por Cristián Larroulet y publicado por el Instituto 9 Siegan, Bernard. Land Use Regulations Should only Preserve
Libertad y Desarrollo (IL y D) en 1991. Este libro descri- Vital and Pressing Governmental Interests. En: Cato
be cómo Chile introdujo exitosas reformas de libre merca- Journal. Vol. 10. N° 1. Spring-Summer 1990, p. 130.
do que permitieron que las empresas privadas se 10 Siegan, Bernard. Land Use Regulations Should only Preserve
involucraran en áreas como la salud, la educación, las tele- Vital and Pressing Governmental Interests. En: Cato Journal.
comunicaciones y los transportes, entre otras. El texto Vol. 10. N° 1. Spring-Summer 1990, p. 134.
puede encontrarse en: http://www.lyd.com/biblioteca/ 11 Siegan, Bernard. Property and Freedom. Transaction
libros/pubs3.html. Publishers. 1997, p. 185.
2 Sobre esta figura en el derecho internacional puede verse: 12 Ver: Navarro, Christian. Zona de impacto. Informe sobre el
UNCTAD. Taking of Property. UNCTAD Series on Issues in crecimiento de la actividad comercial en Lima, publicado
International Investment Agreements. United Nations en “Día 1”. Suplemento del diario El Comercio. Lunes 28
Publication, 2000. Dolzer, Rudolf. Indirect Expropiations: de marzo de 2005, pp. 12-13.
New Developments? New York University School of Law 13 Ortiz de Zevallos, Felipe. “El desafío de crear comunida-
Enviromental Law Journal. Vol. 11. Appleton, Barry. des urbanas”. En: Perú Económico. Volumen XXV, N° 9,
Regulatory Takings: The Internacional Law Persperctive. setiembre 2002, p. 1.
New York University School of Law Enviromental Law 14 Ver: Navarro, Christian. Zona de impacto. Informe sobre el
Journal. Vol. 11. Sobre esta figura en el derecho estadou- crecimiento de la actividad comercial en Lima, publicado
nidense ver principalmente: Epstein, Richard. Takings. en “Día 1”. Suplemento del diario El Comercio. Lunes 28
Harvard University Press. 1985. Siegan, Bernard. Property de marzo de 2005, pp. 12-13.
and Freedom. Transaction Publishers, 1997. Fischel, 15 Jacobs, Jane. The Death and Life of Great American Cities.
William. Regulatory Takings. Harvard University Press, The Modern Library. 1993.
1995. Fischel, William. The Economics of Zoning Laws. 16 Kolson, Kenneth. Big Plans. The Allure and Folly of Urban
The Johns Hopkins University Press. 1985. Design. The Johns Hopkins University Press. 2001.
3 UNCTAD. Taking of Property. UNCTAD Series on Issues in 17 Babcock, Richard. The Zoning Game: Municipal Practices
International Investment Agreements. United Nations and Policies. University of Wisconsin Press, 1977.
Publication. 2000, p. 6. 18 Fischel, William. “Zoning and Land Use Regulation”, p.
4 Brunetti, Aymo; Kisunko, Gregory; y Weder, Beatrice. 404. El artículo puede encontrarse en la página web:
Institutional Obstacles to Doing Business: Region by Region http://encyclo.findlaw.com/2200book.pdf.
Results from a Worldwide Survey of the Private Sector. En: 19 Siegan, Bernard. Property and Freedom. Transaction
World Bank Policy Research Working Paper N° 1759. Publishers. 1997, p. 186.
1997, p. 70. 20 Olson, Mancur. La lógica de la acción colectiva: bienes
5 Esto, lamentablemente, no es lo que le importa a nuestro públicos y la teoría de los grupos. Limusa, 1992.
Tribunal Constitucional que no considera la posibilidad 21 Al respecto puede verse: Sánchez León, Abelardo y
de una expropiación regulatoria. Para el Tribunal, la única Calderón Cockburn, Julio. El laberinto de la ciudad.

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REVISTA DE ECONOMÍA Y DERECHO INVIERNO 2005 / 80
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Políticas urbanas del Estado 1950-1979. Desco, 1980, p. 78. 38 Ver: Sánchez León, Abelardo y Calderón Cockburn, Julio.
22 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). El laberinto de la ciudad. Políticas urbanas del Estado 1950-
Tendencias del crecimiento urbano de Lima Metropolitana al 1979. Desco, 1980. 116, 124. En la página 123 se deta-
año 2005, p. 5 llan todos los otros programas de vivienda menores del
23 Antes de esa época, sin embargo, hubo ciertos intentos de gobierno de Prado.
regular el crecimiento urbano. El primer intento de planear 39 Decreto Ley 17528.
el desarrollo de Lima lo encontramos en el siglo XV. El 40 Decreto Supremo 063-70, del 15 de diciembre de 1970.
plano de la fundación de Lima (originalmente encomenda- 41 Ver Resolución Suprema 045-79-VC-5500, del 5 de febre-
do a Diego de Agüero) constaba de 117 (9 x 13) manzanas ro de 1979.
o cuadras, de 450 por 450 pies, y se preveía una zona alre- 42 Aprobado por Decreto Supremo 033-77-VC, el cual fue
dedor de la ciudad como tierras de reserva para su creci- promulgado el 27 de agosto de 1977.
miento (Ver: INEI. Tendencias del crecimiento urbano de 43 Decretos leyes 18896 y 19352.
Lima Metropolitana al año 2005, p. 3 y Dorich T., Luis. Al 44 Estas funciones fueron transferidas en el gobierno de
rescate de Lima. 1996, p. 10). Francisco Morales Bermúdez al Ministerio de Vivienda y
24 Giufra, Franco. “¿La ciudad ideal?”. En: Caretas, 4 de Construcción por el Decreto Legislativo 22088, promul-
noviembre de 1985, p. 32. El artículo es un resumen de gado el 14 de febrero de 1978.
investigaciones del ILD a cargo de María Murillo, 45 Soto, Hernando de. El otro sendero. Instituto Libertad y
Mariano Cornejo y Fernando Chávez. Democracia, 1987, p. 51.
25 A este reglamento le fue dado carácter legal mediante la 46 Soto, Hernando de. El otro sendero. Instituto Libertad y
Ley 6159 promulgada el 22 de agosto de 1924. Democracia, 1987, pp. 56-57. De Soto, en esta obra, narra
26 Promulgado el 5 de agosto de 1931. también cómo fracasó esta invasión debido a que la muni-
27 Durante el gobierno de Benavides se construyeron los cipalidad decidió obviar las instituciones informales exis-
siguientes barrios obreros: Barrio Obrero de La Victoria (60 tentes dentro del fenómeno de las invasiones.
casas independientes), Barrio Obrero del Rímac (44 casas 47 Ver Decreto de Alcaldía 094, del 18 de diciembre de 1987.
independientes), Barrio Obrero Avenida Bolognesi (16 48 Acuerdo de Consejo Metropolitano 287, del 21 de diciem-
casas independientes y bloque de 40 departamentos) y bre de 1989.
Barrio Obrero Avenida Bolognesi II Sección (bloque 49 Acuerdo del Consejo Metropolitano 032, del 7 de febrero
de 206 departamentos). Asimismo, se construyeron cinco de 1991. El estatuto que define sus funciones generales fue
barrios fiscales en el Callao. Ver: Sánchez León, Abelardo y aprobado mediante acuerdo del Consejo Metropolitano y
Calderón Cockburn, Julio. El laberinto de la ciudad. Políticas de la Alcaldía de Lima 119, del 2 de mayo de 1991.
urbanas del Estado 1950-1979. Desco, 1980, p. 113. 50 Decreto de Alcaldía 127, del 13 de agosto de 1992.
28 Resolución Suprema del 20 de enero de 1941. Se le dio 51 Ver: Considerando de la Ordenanza 620 de la Muni-
fuerza de ley mediante la Ley 9807 promulgada el 19 de cipalidad Metropolitana de Lima, del 1 de abril de 2004.
febrero de 1943. Sin embargo, de acuerdo con Sánchez 52 Ver: Considerando de la Ordenanza 620 de la Muni-
León y Calderón Cockburn, este reglamento no llegó a cipalidad Metropolitana de Lima, del 1 de abril de 2004.
aplicarse en la práctica. Sánchez León, Abelardo y Calderón 53 Siegan, Bernard. Land Use Regulations Should only Preserve
Cockburn, Julio. El laberinto de la ciudad. Políticas urbanas Vital and Pressing Governmental Interests. En: Cato
del Estado 1950-1979. Desco, 1980, p. 52. Journal. Vol. 10. N° 1. Spring-Summer 1990, p. 134.
29 Mediante Resolución Suprema del 23 de julio de 1943. 54 Ordenanza 134-MML, aprobada el 19 de diciembre de
30 Mediante Ley 10723, promulgada el 26 de noviembre 1997 y publicada el 25 de diciembre de 1997.
de 1946. 55 Ver artículo 12.
31 Mediante Resolución Suprema 258, del 12 de setiembre 56 Ver artículos 16 y 18.
de 1949. 57 El cálculo ha sido efectuado tomando en cuenta las
32 Dorich T., Luis. Al rescate de Lima. 1996, p. 9. siguientes cifras. De acuerdo con información recogida de
33 Mediante un Decreto Supremo del 20 de enero de 1955. la página web de la ONPE (www.onpe.gob.pe), en las
34 Ver el Decreto Supremo del 15 de junio de 1962, el últimas elecciones municipales se emitieron 250.591
Decreto Supremo del 2 de abril de 1963, la Resolución votos en el distrito de Comas. El artículo 17 de la norma
Suprema del 20 de mayo de 1953 y la Resolución Suprema exige no menos del 5 por ciento de firmas de los electores
del 1 de enero de 1953. distritales, por lo que sería necesario 12.529 firmas revisa-
35 Resolución Suprema del 17 de junio de 1952. das por la ONPE. Realmente, el resultado debería ser aún
36 Mediante Decreto Supremo promulgado el 15 de abril mayor, pues habría que tomar en cuenta el número de
de 1955. votantes empadronados. Esta información, sin embargo,
37 Ley 13517. no aparece en la página web.

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58 Ordenanza 201, del 21 de diciembre de 1998. Books, 1972. Siegan, Bernard. Property and Freedom.
59 Decreto Supremo 027-2003-Vivienda, publicado el 6 de Transaction Publishers, 1997.
octubre de 2003. 67 Fischel, William. The Economics of Zoning Laws. The
60 Ordenanza 620, aprobada el 1 de abril de 2004. Johns Hopkins University Press. 1985, p. 259. (La tra-
61 Ver: http://www.munlima.gob.pe/region/index.htm. ducción es nuestra). Fischel señala, sin embargo, que esto
62 Glaeser, Edward y Gyourko, Joseph. Zoning’s Steep Price. no es motivo para descartar el planeamiento urbano y la
En: Regulation. Vol. 25. N° 3. Fall 2002, pp. 24-30. zonificación. Considera que el Estado no debe dedicarse a
63 Giufra, Franco. “¿La ciudad ideal?”. En: Caretas, 4 de planificar el crecimiento de la ciudad, pero que debe con-
noviembre de 1985, p. 32. El artículo es un resumen de trolar las externalidades existentes entre urbanizaciones.
investigaciones del ILD a cargo de María Murillo, Fischel opina que los privados tienen mecanismos sufi-
Mariano Cornejo y Fernando Chávez. cientemente eficientes para eliminar las externalidades que
64 Siegan, Bernard. Property and Freedom. Transaction se generan mutuamente los vecinos. Pero cree que la inter-
Publishers. 1997, p. 184. vención estatal puede estar justificada para eliminar las
65 Nelson, Robert. Privatizing the Neighborhood: A Proposal externalidades que surgen entre urbanizaciones. Ver espe-
to Replace Zoning with Private Collective Property Rights to cialmente: Fischel, William. Zoning and Land Use
Existing Neighborhoods. En: George Mason Law Review. Regulation, pp. 410-411. El artículo puede encontrarse en
Vol. 7 (Summer, 1999), p. 830. la página web: http://encyclo.findlaw.com/2200book.pdf.
66 Sobre la experiencia de Houston puede consultarse: 68 El acta de la fundación de Lima puede encontrarse en: http:/
Siegan, Bernard. Land Use Without Zoning. Lexington www.yachay.com.pe/especiales/lima/actafundacion.htm.