DERECHO

ADMINISTRATIVO
 Unidad 1: Derecho Administrativo. Funciones del Estado.

La administración pública como objeto de estudio puede ser visto:

• Por la ciencia de la administración: desde un aspecto no jurídico,
seocupará del accionar del Estado con eficiencia, eficacia, economicidad y
oportunidad. También abarca la administración desde el plano privado, como
es la de una empresa.
• Por el derecho administrativo: cuando el análisis se realiza desde el punto
de vista jurídico, y abarca a la administración pública.

La administración pública es definida como aquella función del Estado que

consiste en una actividad concreta, continuada, práctica y espontánea, de
carácter subordinado, que tiene por objeto satisfacer las necesidades
colectivas y el logro de los fines del Estado, dentro del orden jurídico
establecido y con arreglo a este.
La administración frente a la ley se encuentra en una relación de
subordinación; lo que funciona como garantía del sistema republicano y
democrático de derecho. Toda actividad del estado debe ser ejercida en forma
razonable y si no es razonable excede el marco de la constitución violándola;
por eso es que el sometimiento de la administración ala ley y su ejercicio
razonable, son los presupuestos y garantías del Estado de derecho.

1-Derecho administrativo.
Concepto.
Es el conjunto de normas y principios de derecho público interno que
regulan y rigen la organización, la actividad de la Administración Pública, su
control, y más específicamente la función administrativa.

El objeto de estudio es la función administrativa, entendida como una de

las vías de actuación jurídica formal -junto con la gubernativa, la legislativa y
la judicial-, para el ejercicio del poder como medio de la comunidad para
alcanzar sus fines.

 Caracteres del Derecho Administrativo.

1) Público: regula la actividad estatal y también la actividad de entes no
estatales que actúan en ejercicio de la función administrativa autorizada o
delegada por el Estado.
2) Común: brinda principios básicos y comunes de derecho público que
sirven para derechos específicos como: municipal, tributario, policial,
aduanero, ambiental, provisional, etc.
3) Dinámico: como necesita dar satisfacción al interés general y público, el
cual es cambiante constantemente, se integra de normas generales estables y
también de normativa de origen unilateral o bilateral y de efectos individuales
o generales.
4) Organizacional: la organización federal del país implica la existencia de
tres niveles institucionales, permitiendo la integración de las provincias en
regiones; y en el orden internacional, la inserción de la Nación en organismos
supraestatales.
5) Interno: rige la relación libertad-autoridad en lo interno de las distintas
organizaciones (Nación, provincia, municipio, ente no estatal con delegación,
etc.).
6) Local: lo ejerce la Nación, la provincia y el municipio, cada uno en el
ámbito de su competencia.

 Evolución.
El derecho surge en Francia como forma de justificar los servicios públicos,
lo que luego fue ampliándose.
El régimen jurídico en Argentina nace mirando a España. Con la creación
del virreinato del Rio de la Plata en 1776 se dictaron medidas que impedían
un gobierno absoluto. Con la Revolución de Mayo (1810) y la Declaración de
Independencia (1816) se reafirmó esto. Finalmente, en 1853, con la
consolidación del Estado argentino a partir de la sanción de la Constitución
Nacional, se consagra la forma federal de manera legal y definitiva, y con ella
se organiza administrativamente, a partir de la descentralización política de
tres estructuras de gobierno, coexistiendo el derecho administrativo nacional,
provincial y municipal.
Luego de la Segunda Guerra Mundial, a causa de los fenómenos sociales
que se iban produciendo, hace que los particulares no puedan continuar con
sus actividades industriales y de servicios, por lo que se da una reforma en el
Estado en base a la estatización, lo que se denomina intervención estatal. Ya
en la década del 90, se comienza a dar la privatización (con la Ley 23.696 de
Reforma del Estado), por la que se deja en manos de los particulares las
funciones que en principio deberían corresponderle al Estado.

Método.
Se entiende por método al procedimiento o el camino que sigue el
pensamiento humano para llegar al conocimiento de la verdad sobre el
contenido de determinada rama del saber.
Para una parte importante de la doctrina especializada en el derecho
administrativo, el método de interpretación ha de ser a la vez, esencialmente
finalista y realista. Se tiene en cuenta:
1) Los principios generales del derecho y los del ordenamiento jurídico
administrativo.
2) El interés público o bien común que persigue el Estado.
3) El derecho natural o la equidad.
Por otro lado, no debe perderse de vista el recurso de la auto integración
del ordenamiento jurídico el cual se realiza mediante el procedimiento de la
analogía. La analogía presupone la carencia histórica de norma aplicable al
caso e implica la realización de un proceso previo de adaptación e integración
con los principios y normas de la materia.

Codificación.
La propia organización federal de nuestro país producto del texto
constitucional hace que se haga bastante difícil su codificación y unificación
en un cuerpo homogéneo y sistemático como un código. Existe una
multiplicidad de normas y disposiciones administrativas tanto en el orden
nacional, provincial y municipal. Por el carácter “local” que posee el derecho
administrativo argentino impide dictar un Código Administrativo, como
legislación común aplicable a todo el país.
Cabe remarcar, que las provincias han avanzado hacia codificaciones
parciales en donde se aglutinan todas las normas de procedimiento
administrativo y en códigos procesales en lo contencioso administrativo, que
disciplinan las garantías del administrado y el Estado frente al órgano
judicial.

2-Fuentes del Derecho Administrativo.

Por fuente del derecho debemos entender de donde emerge o brota el
derecho o normas que lo contienen. Entre las fuentes del derecho
administrativo podemos mencionar:
 Constitución Nacional:determina en conjunto de principios y normas
superiores del ordenamiento positivo, cuya jerarquía es superior a las leyes y
reglamentos, imponiéndose a todos los actos que dicta la administración
pública. Es la fuente más importante para el derecho administrativo, porque
regula la estructura y el ejercicio de la función administrativa estatal.
 Tratados internacionales: el contenido de ciertos tratados versa sobre
materias que en el derecho interno son reguladas por el derecho
administrativo, pero que el derecho internacional público contempla porque
se trata de cuestiones que exceden el ámbito de un solo país (por ejemplo: la
navegación). Deben ser aprobados por el Congreso y firmados por el
presidente.
 Tratados de integración: delegan competencias y jurisdicción a
organizaciones supranacionales en condiciones de reciprocidad e igualdad
(art. 75 inc. 241).

1
Artículo 75.- Corresponde al Congreso:
24. Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en
condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las
normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes.
La aprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara. En el caso de tratados con otros Estados, el Congreso de la Nación, con la mayoría
absoluta de los miembros presentes de cada Cámara, declarará la conveniencia de la aprobación del tratado y
sólo podrá ser aprobado con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara,
después de ciento veinte días del acto declarativo.
La denuncia de los tratados referidos a este inciso, exigirá la previa aprobación de la mayoría absoluta de la
totalidad da los miembros de cada Cámara.
 Tratados de Derechos Humanos: tienen jerarquía constitucional.
 Leyes:la norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común,
emanada de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y
democráticamente elegidos y elaborada según el procedimiento establecido
por las constituciones de los Estados partes para la formación de las leyes.
En sentido material es todo acto o norma jurídica que crea, modifica o
extingue un derecho de carácter general y obligatorio; mientras que, en
sentidoformal, la ley consiste en el acto emanado del Poder Legislativo,
conforme a un procedimiento establecido.
En nuestro ordenamiento jurídico las leyes se clasifican en:
1) Leyes Nacionales de derecho común (art. 75 inc. 12 de la C.N.) y
Federales que regulan materias específicas y privativas del Congreso.
2) Leyes Provinciales, que dictan las legislaturas de cada provincia.
3) Las ordenanzas municipales que dictan los consejos deliberantes como
órganos deliberativos generales.
 Decretos de necesidad y urgencia: derivan de una expresa habilitación
legislativa para circunstancias que no admiten los tiempos normales que
requiere la elaboración legislativa.
 Constituciones provinciales: cada provincia dicta su propia Constitución, las
que contienen normas de carácter administrativo.
 Tratados interprovinciales: son aquellos celebrados entre dos o más
provincias, sin participación de la Nación, pero con conocimiento del
Congreso. Crean derecho interno regulatorio, sólo de aspectos administrativos
o ejecutivos.
 Reglamentos administrativos: es toda declaración unilateral efectuada en
ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales
en forma directa. Son dictados por la Administración.
 Jurisprudencia: ejerce una influencia renovadora sobre el derecho, dando
lugar a figuras nuevas y más progresivas, marcando la necesidad social.

Relaciones con otras ramas del derecho: Civil, Penal, Constitucional,

Político, Tributario y Previsional.
El derecho administrativo nunca ha tenido una existencia aislada e
independiente y ha constituido siempre una porción del ordenamiento
jurídico de cada época histórica. Por ello, mantiene con las otras ramas
jurídicas relaciones de jerarquía y subordinación, como acontece con el
derecho constitucional, o bien relaciones de contacto con el derecho civil y
comercial.
Con el derecho constitucional que refiere a la estructura fundamental del
Estado con sus principales órganos y de los derechos y deberes de sus
habitantes, constituyendo la base del ordenamiento administrativo y de las
demás ramas del derecho.
Con el derecho penal tiene innumerables relaciones sobre todo en lo que
hace al derecho penal disciplinario que impone el principio de jerarquía
administrativa, lo que es evidente que la potestad disciplinaria pertenece al
derecho público no obstante su contenido sancionatorio y represivo
corresponde al derecho administrativo. En doctrina existe una controversia
respecto al derecho penal administrativo que forma parte integral del derecho
penal, o en cambio, forma parte del derecho administrativo.
Con respecto a las relaciones con el Derecho Financiero, anteriormente
gran parte de lo hoy se considera derecho financiero o tributario integraba la
materia derecho administrativo. Este tuvo autonomía a partir de la primera
guerra mundial. Las principales materias, instituciones y procedimientos del
derecho financiero revisten substancia administrativa, tratándose en
definitiva de un derecho que regula una parte de la función administrativa
(no se debe olvidar que los tributos son instituciones del derecho público).
En cuanto al derecho procesal su vinculación se exterioriza en el ejercicio
de la actividad jurisdiccional de la administración en donde se aplican
numerosas normas y principios del derecho procesal, sobre todo en el
denominado proceso contencioso administrativo.
Respecto a la relación con el derecho civil, mientras este se apoya en las
ideas de igualdad, autonomía y limitación de los poderes jurídicos, que el
ordenamiento otorga a las personas; el derecho administrativo, respetando el
criterio de justicia, se articula sobre normas y principios que se derivan de la
posición preeminente del Estado (subordinación) y de los intereses comunes
que debe proteger. Cabe agregar, que en el Código Civil y Comercial existen
normas que no pertenecen exclusivamente al ámbito del derecho privado (por
ejemplo: prescripciones sobre bienes del dominio público).

3-Funciones Legislativa, Judicial y Administrativa del Estado.

Conceptos y diferencias.
Las funciones estatales pueden ser clasificadas desde distintos puntos de
vista:
 Sustancial o material: se analiza el contenido o naturaleza de la función (el
objeto, no quien lo realiza).
 La función legislativa, como actividad consistente en el dictando de
normas generales y obligatorias, que rigen para el futuro.
 La función administrativa, como aquella que tiende a la satisfacción de
necesidades colectivas, que actúa sobre el presente, que es continua,
permanente y no puede interrumpirse.
 La función jurisdiccional, es la que aplica el derecho en el caso concreto
cuando existe un conflicto de intereses. Actúa sobre el pasado.
Esta teoría es la que se aplica en nuestro país, ya que los tres poderes
realizan las tres funciones. Realizan función administrativa, por ejemplo,
cuando designan su personal o cuando llaman a licitación pública para
contratar algún servicio. En cambio, al dictar su reglamento interno propio,
cada organismo está realizando función legislativa. Y cuando juzgan la
conducta de sus empleados a los fines de aplicar una sanción, están
realizando la función jurisdiccional.
 Orgánico o subjetivo: la distinción se hace teniendo en cuenta el órgano del
que emana la función. Por lo tanto, para esta teoría, la función administrativa
sólo la realiza el órgano ejecutivo; la función legislativa la realiza el poder
legislativo; y la función jurisdiccional está a cargo del órgano judicial
exclusivamente.
 Formal: tiene en cuenta el procedimiento para su dictado y la forma
propiamente dicha del acto con prescindencia del órgano del que emane y de
la naturaleza del mismo. Por ello, todo acto que tenga forma de ley, será
actividad legislativa, aunque se trate de un acto individual y concreto.

En fin, cabe destacar entonces que: el poder es uno solo y radica en el

Estado. Los órganos del Estado son tres: el ejecutivo, el legislativo y el
judicial. Las funciones del Estado también son tres: administrativa, legislativa
y jurisdiccional.

Diferencia con la función gubernativa.

En primer lugar, corresponde expresar que el gobierno es la dirección
realizada mediante cargos electivos que se renueva con determinada
periodicidad(salvo el correspondiente a los jueces que duran en sus funciones
mientras gocen de buena conducta); en cambio, la administración
propiamente dicha, es la acción permanente y adicional al gobierno que se
encuentra constituida a nivel constitucional por los tres órganos de poder
(ejecutivo, legislativo y judicial).
Cabe diferenciar a la función administrativa de la función gubernativa que
es estrictamente el ejercicio de la función política y de gobierno. Esta última,
es realizada por los órganos superiores del Estado en las relaciones que
hacen a la subsistencia de las instituciones que organiza la constitución.
La teoría de la función de gobierno si bien se ha conservado como resabio
del absolutismo monárquico resulta necesaria al sistema republicano, por
que cual se excluyen determinados actos de la revisión judicial (para algunos
autores los consideran actos políticos y otros actos institucionales).
La función gubernativa ha sido caracterizada como aquella actividad de los
órganos de Estado, supremos en la esfera de sus competencias, que traduce
el dictado de actos relativos a la organización de los poderes constituidos.
Para Marienhoff la función gubernativa es la alta dirección del Estado y que
se debe a la impulsión de los negocios del Estado y del interés general.
Otra teoría (concepción institucional) considera a la administración desde
la óptica del realismo jurídico. En efecto la administración cuenta con
estabilidad y el Gobierno se encuentra sometida generalmente a la mutación
política (periodicidad de los mandatos). Esta teoría considera que la
administración persigue fines que asume como privativos, se halla compuesta
de un grupo humano (agentes públicos que tienen su propio estatuto), con
una tarea perdurable, que siguen en funciones aunque falte el gobierno y
cuenta con un servicio organizado que actúa con “fuerza propia” en forma
rutinaria e intermitente y que su actividad no se paraliza ni se detiene por las
crisis políticas del gobierno de turno.

4-Función Administrativa y Derecho Administrativo.

Cassagne considera que la función administrativa no se realiza por ningún
órgano en forma excluyente y dado que no se le reconoce un contenido propio
que la tipifique, ella debe definirse como toda actividad que desarrollan los
órganos administrativos y la actividad que realizan los órganos legislativos y
jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y los actos
materialmente legislativos y jurisdiccionales.
El Estado no es el único que realiza la función administrativa. Los entes
reguladores de los servicios públicos también realizan función administrativa,
ya que dictan resoluciones que son actos administrativos y que pueden ser
controlados por el órgano judicial mediante la vía contencioso administrativa.
También lo hacen algunas personas jurídicas públicas no estatales (por
ejemplo, los colegios profesionales cuando otorgan una matrícula), y las
personas jurídicas privadas, como por ejemplo: los concesionarios o
licenciatarios de un servicio público.

5-Función administrativa decisoria, de control, consultiva y material.

6-La actividad administrativa en general.

Actividad reglada y discrecional.
En primer lugar, es importante destacar que toda la actividad
administrativa es sub legal, es decir, que se encuentra subordinada al
ordenamiento jurídico, algo que se entiende en razón de la vigencia de un
Estado de derecho. Sin embargo, para la satisfacción de sus fines puede
hablarse de tipos de administración:
• En la actividad reglada, la administración actúa de acuerdo a normas
jurídicas que estructuran en detalle la conducta a desplegar por los órganos
de la misma.
 • En la actividad discrecional, la administración actúa con mayor libertad,
sin perjuicio de que hay una finalidad legal a cumplir. Se desarrolla conforme
a razones de mérito, oportunidad o conveniencia, sin perder de vista que debe
estar respaldada por el ordenamiento jurídico, ya que de lo contrario implica
una ilegalidad o arbitrariedad.

Tanto de una como de la otra, surgen actos administrativos que pueden

generar derechos subjetivos o intereses legítimos a favor de los administrados
o ciudadanos, razón por la cual, siempre deberán encontrarse sometidos, en
principio, a la revisión judicial.

A su vez, existen:
 Zonas de reserva legal absoluta: como todo o relativo a la libertad,
propiedad, deberes y garantías, aprobación de tratados, llamado a elecciones,
estado civil y capacidad de las personas, partidos políticos, régimen
tributario, entre otras cosas. En estas materias, la discrecionalidad es muy
restringida, y su ejercicio queda supeditado a cuestiones menores.
 Zonas de reserva legal relativa: todo aquello que no sea objeto de reserva
legal absoluta y exclusiva puede ser normado por los reglamentos autónomos
que dicta el departamento ejecutivo. Estos no se sujetan a ninguna ley
específica, sino directamente a los parámetros que brinda la Constitución
Nacional. Estas materias generalmente se relacionan con el diseño interno de
los órganos estatales y abarca a los reglamentos orgánicos y de servicios.

Antiguamente, los actos administrativos dictados en ejercicio de una

actividad discrecional estaban prácticamente excluidos del control judicial,
justificándose en que los jueces no podían apoyarse en ninguna norma legal,
exceptuando a la Constitución. Pero este criterio no fue receptado en la Ley
que regula el procedimiento contencioso administrativo en Córdoba (Ley
7182) que permite efectuar este control a los jueces, con evidentes limites, ya
que la revisión se efectuará cuando exista una arbitrariedad manifiesta del
acto administrativo; será luego de la emisión del acto y no implica revisar su
esencia, sino solo su inserción en el sistema legal y constitucional.
Se sostiene que la fuente de la discrecionalidad es la unidad del
ordenamiento jurídico.
Cuanto mayor sea el uso de la discrecionalidad, menor intensidad tendrá el
control judicial. Sin embargo, queda subsistente el control de gestión y de
oportunidad del obrar estatal a cargo de la Sindicatura General de la Nación y
de la Auditoria General de la Nación, o de los tribunales de cuentas en las
provincias.

A su vez, existen cuatro tipos de discrecionalidad en la función

administrativa:
a) Técnica: tiene que ver con las políticas distributivas y la asignación de
fondos a que le otorga prioridad la sociedad. Requiere una capacitación
específica, porque abarca un juicio científico, por ejemplo: mejorar un curso
de agua.
b) Política.
c) Profesional.
d) De planificación.

7-Administración activa: Hechos y actos de la administración.

El conjunto de actividades llevadas a cabo por la administración pública
produce efectos tanto en el plano externo, es decir, con respecto a los
administrados, como en el orden interno de la propia administración. Esto
genera una serie de hechos y actos que resultan necesarios clasificar por sus
implicancias:

 Hechos administrativos.
El Código Civil y Comercial da un concepto de importante:
Artículo 257. Hecho jurídico El hecho jurídico es el acontecimiento que,
conforme al ordenamiento jurídico, produce el nacimiento, modificación o
extinción de relaciones o situaciones jurídicas.
Los hechos son un “acontecimiento”, que debe considerarse distinto de una
declaración de voluntad.
Los hechos administrativos de carácter subjetivo constituyen una especie
de hecho jurídico con caracteres propios, en atención a la obligatoria
presencia de un órgano estatal para que se produzca su existencia. Más
precisamente, se traducen en comportamientos o conductas materiales u
operaciones que traducen el ejercicio de una actividad física de los órganos
administrativos.

Los hechos naturales u objetivos, los cuales son datos del mundo real que
no poseen valor jurídico en sí mismos, también influyen en el derecho
administrativo:
• El tiempo tiene importancia para computar los intervalos del derecho, por
ejemplo, en lo relativo al plazo de interposición de los recursos
administrativos, para el instituto de la caducidad y la prescripción.
• El espacio necesariamente se relaciona a la competencia de los órganos
administrativos en función del territorio donde desempeñan su cometido,
tanto para la administración centralizada como descentralizada.
• La medida de las cosas se encuentra regulada por diferentes normas (en
general, sistema de pesos y medidas, donde se utiliza el sistema métrico
decimal) y tiene suma importancia en todos los contratos y transacciones
comerciales que celebra la administración.

 Vías de hecho administrativas.

El concepto de vías de hecho administrativas pertenece al campo de la
ilegitimidad y comprende todos aquellos comportamientos materiales que sin
alcanzar a configurar una declaración, comporten una grosera o grave
violación del ordenamiento jurídico.
La Ley 19.549 en su art. 92 detalla dos situaciones:
a) que los comportamientos “materiales” sean lesivos de un derecho o
garantía constitucional.
b) la puesta en ejecución de actos hallándose pendiente algún recurso
administrativo que impliquen la suspensión de su ejecutoriedad.
Esta lesión tiene que implicar un ataque efectivo, un comportamiento
material que sea tangible, real y cierto, no bastando con la lesión potencial o
una mera amenaza.

 Actos administrativos.
Acto administrativo es toda declaración de un órgano estatal, en ejercicio
de la función materialmente administrativa y caracterizada por un régimen
exorbitante, que produce efectos jurídicos individuales, en forma directa, con
relación a los administrados
Se diferencia de:
• Los hechos administrativos, porque el acto administrativo implica una
declaración de voluntad, producto de un proceso intelectual del funcionario
que representa al órgano administrativo.
• Los actos inter-orgánicos o internos de la administración, en que los actos
administrativos producen efectos en el plano externo, es decir, frente a los
administrados.
• Los reglamentos, en que el acto administrativo es de alcance individual,
mientras que el reglamento tiene alcance general y su contorno jurídico se
acerca al de las leyes en sentido formal.

 Reglamentos.
García de Enterría conceptualiza a los reglamentos como “toda norma
escrita dictada por la Administración”.
Los reglamentos forman parte de la actividad administrativa del Estado y
deben ser considerados como actos administrativos en sentido formal a pesar
de su contenido “abstracto” y “general”, ya que en el sentido estrictamente
formal, el reglamento no es una ley (postura adopta el Tribunal de Justicia de
la Provincia de Córdoba al caracterizarlos).
Tiene diferencias sustanciales respecto al acto administrativo:
• La actividad reglamentaria, regula situaciones impersonales y objetivas.
• Tienen su propio régimen jurídico.
• Mientras que el reglamento se publica en el boletín Oficial; el acto
administrativo se notifica al administrado en forma personal y fehaciente.

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Articulo 9.-  La Administración se abstendrá:
a) De comportamientos que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía
constitucionales;
b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud de norma
expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose resuelto, no hubiere sido
notificado.
 • El reglamento no puede ser extinguido por un acto administrativo sino
únicamente por otro del mismo tenor, con esto se puede concluir que no se
encuentran en la misma jerarquía dentro de la pirámide normativa,
resultando superior el reglamento.

 Actos interorgánicos.
Es la actividad que genera una estrecha relación entre dos o más órganos
de la Administración integrantes de una misma persona pública estatal. No
producen efectos jurídicos directos e inmediatos sobre los administrados,
operando solo en el funcionamiento interno de la persona pública estatal.
Estos se clasifican en actos: de colaboración (propuestas); de conflicto
(controversias sobre competencia); de jerarquía (de trascendente importancia
por su contenido, que pueden ser en general, circulares e instrucciones);
consultivas (dictámenes, informes, etc.); de control (observación o visto bueno
de la Sindicatura General de la Nación y de la Auditoria General de la
Nación).

 Actos interadministrativos.
Esta relación se da tanto que se trate de una relación entre el Estado en
sentido lato y cualquiera de las personas jurídicas públicas estatales que
constituyen entidades descentralizadas, poseedoras de personalidad jurídica
propia. Cabe remarcar que siempre el Poder Ejecutivo tiene amplio control
sobre las entidades descentralizadas.

8-Administración consultiva: dictámenes, informes, estudios y

proyectos.
La administración consultiva es una actividad preparatoria de la
manifestación activa de la administración. Consiste en una función de
colaboración y previa al dictado de un acto.Se justifica por el carácter
“técnico” que revisten ciertas decisiones administrativas. Con ello se pretende
lograr que la decisión del funcionario de turno que tiene competencia para
dictar el acto sea la correcta o más conveniente.
Son órganos consultivos por ejemplo: el Tribunal de tasaciones en materia
de expropiación (es colegiado) o el Procurador del Tesoro de la Nación (es
individual).
En la administración que no resulta compleja el órgano consultivo puede
surgir del personal del mismo órgano; en cambio, cuando la actividad del
Estado resulta más compleja es conveniente la existencia de órganos
consultivos creados con ese propósito y con cualidades específicas.

 Dictámenes.
La jurisprudencia ha sostenido que “los dictámenes son actos propios del
ejercicio de la denominada administración consultiva que carecen de aptitud a
los efectos de la configuración de un precedente administrativo vinculante”.
 El dictamen solo es una opinión “técnica” que se traduce en una actividad
de órgano asesor.Son actos “internos” de la administración y no tienen fuerza
ejecutoria como los actos administrativos.
El dictamen que emite el órgano consultivo no libera de responsabilidad al
funcionario que ejecuta tal dictamen. El único responsable de la resolución
final es el órgano activo que la emite.
Hay tres clases de dictámenes:
1) Facultativos: la administración no está obligada a requerirlos.
2) Obligatorios: si bien la administración está obligada a solicitarlos no está
constreñida a seguirlos.
3) Vinculantes: son aquellos en que la Administración está obligada a
seguir sus conclusiones (algunos autores no los consideran como
consultivos).

 Informes.
Pueden ser considerados como una opinión objetiva sobre determinada
materia, por ejemplo, un informe de constatación sobre la cantidad de
personas que asisten a un local nocturno bailable, hecho que reviste mucha
importancia a la hora de ejercer el poder de policía sobre este tipo de
actividad.

 Estudios.

 Proyectos.
Es el pedido que realiza un órgano superior a otro inferior para que dicte
una determinada resolución, o que por sus específicos conocimientos se
configura como un plan a realizar.
Esto se da cuando se quiere llevar adelante una obra pública de cierta
relevancia en donde se requieren especiales conocimientos técnicos (por
ejemplo, sobre arquitectura, ingeniería, arte, medicina, etc.).

9-Administración de contralor: Concepto.

En toda organización administrativa debe existir un sistema de controles o
de medios de fiscalización de la actividad de la Administración Pública y de la
de quienes tratan con ella. Con ello, se tiende a constituir un conjunto de
garantías y de legitimidad y de oportunidad en la actividad administrativa, a
la vez que tiende lograr la eficiencia y moralidad dentro de la administración.
Existe un doble control: 1) de legalidad(que valora la legitimidad,
oportunidad, mérito o conveniencia y es estrictamente jurídico); y 2) contable
o financiero(que tiene su modalidad propia).
El control de la administración puede ser:
• A petición de parte: a través de los medios recursivos establecidos en las
distintas leyes de procedimiento administrativo (recurso jerárquico, recurso
de alzada).
• De oficio: la administración por si misma puede revocar sus actos siempre y
cuando no hayan generado derechos subjetivos a favor de los administrados;
de lo contrario,resulta necesario acudir a sede judicial para peticionar su
eliminación del mundo jurídico.

Existe un “derecho de vigilancia” o “control administrativo” del órgano

superior de la administración respecto del inferior producto del poder
jerárquico o poder de mando que existe en la actividad estatal, y siempre que
se encuentren dentro de la misma esfera de competencia constitucional.Una
forma de ejercitar el poder de vigilancia, es recurriendo a la avocación de los
poderes delegados por el superior en el organismo inferior; u otra forma es la
intervención cuando ocurren situaciones de gravedad o circunstancias
excepcionalmente anormales en el funcionamiento del órgano estatal.

En el orden nacional, en materia financiera, existe un órgano especializado

dependiente del Poder Ejecutivo como es la Sindicatura General de la Nación
como órgano de control interno (no tiene facultad de controlar la actividad de
los otros poderes del Estado). En cuanto al control externo lo realiza la
Auditoria General de Nación que es un órgano dependiente del Poder
Legislativo y de jerarquía constitucional (art. 85 de la C.N.).
A nivel provincial, los denominados “Tribunales de Cuentas” efectúan este
control de legalidad (externo) sobre los actos administrativos que emite el
departamento municipal (art. 126 y 127 de la Constitución Provincial).

10-Administración jurisdiccional: Controversia constitucional sobre su

procedencia. Doctrina y jurisprudencia.
Según Altamira Gigena, función judicial y jurisdiccional no pueden
interpretarse con sinónimos ya que el primero, engloba la función
estrictamente otorgada por la Constitución al órgano judicial; en cambio, la
función jurisdiccional puede ser asumida por tribunales administrativos que
resuelven contiendas y sus decisiones también se denominan “fallos” (por
ejemplo: a nivel provincial y municipal, los Tribunales de faltas; y en la órbita
nacional, el Tribunal Fiscal de la Nación).
Esta disputa acerca de la existencia de facultades “jurisdiccionales”
otorgadas a la administración, tuvo la oportunidad de ser tratada en un
trascendente fallo de nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación quien
en los autos: “Fernandez Arias, Elena y otros c/Poggio, José (Suc.)”. En dicha
causa, se discutía la validez de ciertas leyes sobre arrendamientos y
aparcerías rurales -13.246, 13.987 y 14.451-, admitiéndose por nuestro
Tribunal Supremo que la administración puede resolver como un tercero
independiente conflicto entre particulares, siempre que indefectiblemente, se
garantice a estos el debido acceso a la Justicia, y que esta pueda realizar el
denominado “control suficiente” de la decisión administrativa adoptada,
respetándose en su integridad el precepto constitucional que establece el
debido proceso (art. 18 de la C.N.).
Este acceso al debido control por parte de la justicia no se considera
configurado si las leyes establecen el acceso al control del Poder Judicial con
el mero recurso extraordinario contenido en el art. 14 de la Ley N° 48, ya que
este “recurso” no permite un debate amplio. Es decir, por lo menos siempre
debe existir al menos una instancia judicial.
Con relación las facultades jurisdiccionales de los entes de control de
determinados servicios públicos, nuestra máxima autoridad judicial ratificó
que estos organismos, únicamente tienen competencia para resolver
conflictos administrativos en donde puedan involucrarse facultades
sancionatorias a empresas que prestan determinados servicios, siempre que
el plexo legal las contenga, quedando completamente excluida la posibilidad
de que estos entes, puedan disponer la reparación a los usuarios reclamantes
por “daños y perjuicios”, función eminentemente judicial que no pueden
asumir bajo ningún concepto. La reparación de daños y perjuicios pertenece
al derecho común y resulta de resorte exclusivo de la justicia, con profundos
argumentos la Corte Suprema rechazó una demanda instaurada por la firma
“Ángel Estrada y Cía. S.A. c/Resol. N° 71/96 - Secretaría de Energía y Puertos”
en donde se pretendía que el ENRE otorgara una reparación que excedía el
art. 72 de la Ley N° 24.065 .

En la Provincia de Córdoba, las decisiones que adoptan o emite el ERSEP

(único ente de control de los servicios públicos) es considerado un acto
administrativo y por consecuencia, es pasible de ser revisado por los
Tribunales Judiciales con competencia en lo contencioso administrativo. El
art. 33 de la Ley 8835, establece que las resoluciones del Ente Regulador de
los Servicios Públicos causan estado y agotan la vía administrativa, sin
necesidad de recurso alguno, pudiendo ser materia de acción contencioso
administrativa, en los plazos y procedimientos establecidos en la Ley7182.
A nivel nacional no podemos decir lo mismo, ya que existen un ente de
control por cada sector de servicios públicos que se preste (electricidad, gas,
transporte, producción de energía nuclear, etc.) y las decisiones de estos son
pasibles de ser revisadas por intermedio de recursos directos que establecen
las distintas leyes de creación de los entes de control.

En conclusión, la postura imperante es que pueden crearse tribunales

administrativos, siempre que:
1) La “materia” no pertenezca al bloque del derecho común.
2) Se garantice el debido acceso a la revisión judicial suficiente ante los
órganos del poder judicial.
 Unidad 2: Personalidad del Estado.
Órganos y sujetos estatales y no estatales.

Hay un consenso mayoritario para considerar que los elementos más

trascendentes que integran el concepto de Estado son el “territorio”, la
“población”, el “poder” y el “gobierno”.
Los elementos mencionados (población y territorio) se encuentran integrados
en una “unión u orden” que es la causa formal del Estado. De este orden,
surgen como propios la autoridad (gobierno) y el ordenamiento jurídico
positivo (Constitución). La causa final o razón de ser del Estado es el bien
común.

1-La personalidad del Estado.

El Estado, como persona jurídica que es, tiene la posibilidad de llevar a
cabo relaciones jurídicas enmarcadas en el derecho público, como así
también en el derecho privado. Esto fue lo que llevo a la doctrina a crear
distintas posturas respecto a la personalidad del Estado, que serán
explicadas a continuación.
En el estado actual de evolución del derecho público puede reconocerse
que ha sido aceptada la existencia de la personalidad estatal. Así es que se
puede afirmar, que el Estado ostenta una personalidad jurídica, pero esta
reconoce como sustrato una personalidad preexistente, producto de la
realidad social. El Estado constituye un sujeto de derecho que se apoya sobre
la base de la personalidad moral.
El Estado ha sido concebido como una institución (o mejor dicho, la
institución de las instituciones) con los siguientes elementos:
a) una idea de obra a realizar por un grupo social.
b) el poder organizado y puesto al servicio de una idea directriz.
c) la manifestación de comunión de sus integrantes, tanto en la idea como en
los medios a emplear.

La personalidad jurídica constituye una cualidad o calificación de la

persona, y la circunstancia de que se acepte la actuación indistinta en los
campos del derecho público y del derecho privado, ya que el Estado es una
unidad, que actúa en diferentes ámbitos. Por esta razón hay que hablar de
dos actividades dentro de la personalidad única del Estado.
De esta manera ya sea se actúe ejercitando sus competencias de derecho
público o de derecho privado, como consecuencia de su personalidad
unitaria, será en ambos casos, plenamente responsable por sus actos, lo que
implica que podrá ser llevado a juicio al igual que un simple particular o
ciudadano.

En el fallo “Facultad de Ciencias Médicas (UNLP) c/ Universidad Nacional

de La Plata”, la Corte Suprema entendió que siempre resultará factible
admitir que los órganos internos de una universidad estatal a quien se le han
reconocido atribuciones para fijar cierto régimen de admisión de alumnos,
pueda demandar al órgano superior del mismo ente que invade dicha
competencia, por lo que Fiorini no es el único que piensa que esta facultad de
estar en juicio a pesar de carecer de personalidad, debe permitirse.
A su vez, se ha remarcado en doctrina que la personalidad (única) es un
atributo del Estado, y no de los órganos que la conforman.

 Evolución.
La idea de la personalidad del Estado encuentra sus raíces en la tradición
romanista.
El primer atisbo de personificación del Estado tiene su desarrollo
embrionario con la persona del “príncipe” quien es el único fenómeno de
personificación del órgano político; más adelante se divide la “corona” como
una persona jurídica distinta del “rey”, es decir un patrimonio separado de
este último.
Luego se elabora la teoría del fisco que supuso una distinción entre el
Estado que no tiene patrimonio, sino exclusivamente “poder soberano”, y el
“fisco” que no tiene poder público, sino un patrimonio que se crea mediante
una ficción a la que se la reconoce como persona jurídica privada. Su
desarrollo se consolida en el llamado Estado Policía, fue un recurso técnico
que hizo posible el sometimiento de la actuación estatal al derecho. Se partía
de la base de reconocer que algunos actos del Estado no se distinguían por su
naturaleza, de los actos que llevaban a cabo los individuos. Con ello se llegó a
posibilitar la demandabilidad del Estado ante los tribunales. De este modo
cuando el Estado expropiaba o imponía mandatos que generaban daños en el
patrimonio de los particulares aparecía la obligación del fisco de indemnizar
el perjuicio, conforme las normas del derecho civil.
Más adelante la teoría de la doble personalidad del Estado que distinguía
según que el mismo actuara en el plano del derecho privado o del derecho
público.
Es correcta la teoría de la institución que concibe al Estado como un
organismo que posee fines e instrumentos propios, para ejercitarlos de modo
que superen en poder y duración a las personas humanas que la integran.
 Viene a completar esta doctrina la teoría de la personalidad única del
Estado, lo que implica reconocer que el Estado siempre es una persona
jurídica única de derecho público que puede actuar que dos ámbitos
distintos, uno el propio del derecho público y en el otro, en el cual puede
llevar adelante actividades regidas o alcanzadas por el derecho privado.

Si bien el Código Civil y Comercial en su art. 146 y ss. reconoce al Estado

como una persona jurídica pública, desde el punto de vista normativo, la
personalidad del Estado surge de la Constitución y no precisamente del CCC,
aunque este se refiera concretamente a ella.

2-Personas Jurídicas públicas y privadas. Distinción.

El Código Civil y Comercial establece:
Artículo 145. Clases.- Las personas jurídicas son públicas o privadas.
Artículo 146. Personas jurídicas públicas.- Son personas jurídicas públicas:
a) el Estado nacional, las Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los
municipios, las entidades autárquicas y las demás organizaciones constituidas
en la República a las que el ordenamiento jurídico atribuya ese carácter;
b) los Estados extranjeros, las organizaciones a las que el derecho
internacional público reconozca personalidad jurídica y toda otra persona
jurídica constituida en el extranjero cuyo carácter público resulte de su derecho
aplicable;
c) la Iglesia Católica.
Artículo 147. Ley aplicable.- Las personas jurídicas públicas se rigen en
cuanto a su reconocimiento, comienzo, capacidad, funcionamiento, organización
y fin de su existencia, por las leyes y ordenamientos de su constitución.
Artículo 148. Personas jurídicas privadas.- Son personas jurídicas privadas:
a) las sociedades;
b) las asociaciones civiles;
c) las simples asociaciones;
d) las fundaciones;
e) las iglesias, confesiones, comunidades o entidades religiosas;
f) las mutuales;
g) las cooperativas;
h) el consorcio de propiedad horizontal;
i) toda otra contemplada en disposiciones de este Código o en otras leyes y
cuyo carácter de tal se establece o resulta de su finalidad y normas de
funcionamiento.
Artículo 149. Participación del Estado.- La participación del Estado en
personas jurídicas privadas no modifica el carácter de éstas. Sin embargo, la
ley o el estatuto pueden prever derechos y obligaciones diferenciados,
considerando el interés público comprometido en dicha participación.
 Esta distinción reviste importancia en atención a que las personas públicas
se rigen por el derecho administrativo y las personas privadas se rigen por el
derecho civil o comercial.

Hay varios criterios elaborados por la doctrina para discernir cuales son
personas jurídicas privadas y cuales públicas:
La creación del ente: sostiene que los entes públicos son creados por el
Estado en tanto que los privados por los particulares. La excepción a esta
regla es la iglesia que es un ente público que no integra la administración
pública y de igual forma, los Colegios Profesionales de Abogados,
Contadores, Arquitectos, etc. Este criterio resulta insuficiente, en atención
a la existencia de entidades públicas no creadas por el Estado y de
entidades privadas creadas por este.
La finalidad perseguida: según este criterio son personas jurídicas públicas
las que persiguen un fin público, o de interés público y son privadas las
persiguen fines privados. Si bien es insuficiente posibilita el
encuadramiento del ente según sus fines.
La existencia de prerrogativas de poder público: los entes públicos según
esta teoría se caracterizan por el ejercicio de prerrogativas de poder
público; por ejemplo: la facultad de recabar contribuciones o imponer la
asociación compulsiva de sus miembros (Colegios Públicos Profesionales).
También este criterio puede resultar insuficiente en razón que, a ciertas
personas privadas como los concesionarios de rutas, se le transfieren
potestades como la de solicitar la expropiación de bienes.
Por el grado de control estatal: esta distinción se apoya en el grado de
vigilancia ejercida por el Estado. No obstante advertirse que este control
es consecuencia y no causa de la naturaleza de la entidad.
Por la conformación de su patrimonio: los fondos que componen el
patrimonio de una persona pública tienen el mismo carácter, pero en
algunos casos los bienes de ciertas personas privadas, también pueden
tener dicho carácter, como por ejemplo ocurre en el caso de los
concesionarios de servicios públicos en donde se considera que parte de
sus bienes son inembargables al igual que los bienes del dominio público.
Por la conformación de su personal: en general, en las personas públicas en
personal que las compone se rige por el derecho público y en las personas
privadas por el derecho laboral o L.C.T., pero tampoco esto resulta una
regla estricta en atención a que cierta parte del personal de las sociedades
del estado o empresas del estado no son funcionarios públicos y se
encuentran alcanzados por el derecho privado.
Esta variedad de criterios, aunque insuficientes (por separado), de por sí,
suministran en conjunto importantes elementos de valoración para llegar a
caracterizar a una persona jurídica como pública o privada.
En general el problema se plantea no en los casos puros o extremos del
tipo de personas (por ejemplo: entidades autárquicas y sociedades anónimas),
sino en los casos intermedios, donde se produce una mixtura entre rasgos
publicísticos y del derecho privado, en las cuales la utilización de los distintos
criterios expuestos anteriormente, servirán para determinar si la entidad es
pública o privada.

3-Personas públicas no estatales.

De acuerdo a los expresado, se aprecia que existen personas jurídicas
públicas que pueden distinguirse según sean estatales o no estatales.
Hay personas colectivas que indudablemente no son estatales, porque no
pertenecen a la colectividad, ni integran la administración pública,aunque
dichas instituciones son regidas en todo o en parte por normas de derecho
público, porque el legislador las crea con el carácter de públicas, es decir,
tienen un reconocimiento expreso por parte del Estado quien:
• Les otorga personalidad (universidades privadas).
• Les reconoce personalidad –porque fueron creadas con anterioridad- (Iglesia
Católica).
Los autores sostienen que la principal diferencia entre una u otra es la
pertenencia de su patrimonio, así es que: cuando el mismo sea
exclusivamente de propiedad del Estado o mayoritariamente le pertenezca,
será de carácter estatal; en cambio, cuando el patrimonio sea de origen
privado o la participación estatal en el mismo sea muy reducida, será de
carácter no estatal.
A su vez, en estas, los dependientes se vinculan con ella por medio de
contratos de trabajo regulados por el derecho privado. Y en lo que respecta a
su responsabilidad, queda circunscripta a la propia persona, no debiendo el
Estado responder por la actuación de la misma.
Son ejemplos: la Iglesia Católica, el PAMI, los Colegios Profesionales
(abogados, contadores, etc.), entre otros.

4-Las personas Públicas Supranacionales.

En primer lugar, cabe remarcar que lo supranacional, es aquello que
traspasa las fronteras de un país y que por consiguiente interesa y afecta a
más de un Estado.
Nacen con motivo o en ocasión de un tratado bilateral o multilateral; por
necesidades de interés general, donde el régimen jurídico que las regula,
emana del tratado y tienen autonomía funcional, individualidad jurídica-
administrativa de derecho público y un patrimonio propio.El CCC les
reconoce personalidad jurídica pública en el art. 146 inc. b.
Por ejemplo: el Ente Binacional “Yaciretá” que construye y administra la
represa hidroeléctrica, perteneciente aArgentina y Paraguay. Otro caso es la
Unión Europea, que tiene autonomía política y económica en sus
autoridades.

5-Entidades autárquicas.
 La autarquía comprende la competencia para autoadministrarse de
acuerdo a normas dictadas por otra entidad, que conserva sobre ella
potestades de contralor. No hay que confundirla con la “autonomía” que
implica la facultad de darse sus propias reglas y regirse por ellas.
De acuerdo con el art. 146 del CCC, la entidad autárquica es una persona
jurídica, que además reviste carácter estatal. Uno de sus aspectos más
importantes es su pertenencia a la organización administrativa.

a-Elementos de la autarquía.
Los elementos constitutivos de la entidad autárquica son:
a) Personalidad jurídica propia de carácter público.
b) Patrimonio propio: tienen un sustratoeconómico-financiero que permita la
constitución de un patrimonio estatal de afectación a fines determinados.
c) Fin público: cumplimiento de una finalidad específicamente estatal(es
decir, no industrial ni comercial).

b- Clases.
Existen distintas clases de clasificaciones de las entidades autárquicas
entre las cuales tenemos:
 Las creadas por el Congreso en ejercicio de facultades constitucionales
propias (Universidades) o por decreto del Poder Ejecutivo.
 Nacionales, provinciales o municipales.
 Por la actividad que realizan de servicios públicos, de previsión social, de
fomento agropecuario, de obras públicas (Dirección Nacional de Vialidad),
actividades bancarias (B.C.R.A., Comisión de Valores), universitarias
(Universidades Nacionales, Consejo Nacional de Educación), de defensa
(D.G.F.M.), etc.
 La que las distingue entre “corporaciones” e “instituciones”; en las
primeras los particulares o administrados que reciben la prestación de la
actividad del ente participan en su constitución y funcionamiento; en
cambio, en la segunda, los destinatarios de la actividad del ente no
cumplen funciones activas dentro de la entidad.
 Según la distinción entre “territoriales” donde lo importante es que
funcionan en un determinado ámbito geográfico; e “institucionales” donde
lo destacable es que pueden ceñirse a cumplir un fin público determinado
(es decir, importa la actividad que realiza), sin importar en ámbito donde
se presta como por ejemplo: la Administración Federal de Ingresos
Públicos (A.F.I.P.).

Régimen jurídico.
En nuestro país no existe una regulación normativa uniforme, pero sus notas
comunes son:
a) En materia de procedimientos y recursos se aplican a ellas las normas de
procedimientos administrativos (Ley Nº 19.549 y regímenes provinciales
similares).
b) En materia de actos unilaterales y contratos rigen los mismos principios de
la administración central, aunque excepcionalmente puedan celebrar actos de
objeto mixto.
c) El personal se encuentra alcanzado por las normas que regulan el empleo
público(salvo en el caso de la A.F.I.P. donde sus empleados se rigen por el
laudo arbitral Nº 15/91).
d) En materia de bienes pueden ser titulares de bienes del dominio público.
e) En materia de la facultad de llegar a una transacción con los
administrados, esta pertenece al Poder Ejecutivo.
f) Excepcionalmente puede acudir al “arbitraje” (en materia de contratos
administrativos).

Control.
En cuanto al Control de sus actos tenemos, en general, el sistema de los
recursos administrativos, particularmente por el denominado “recurso de
alzada”, pero este control varía según se trate de una entidad creada por el
Poder Ejecutivo o haya sido creada por ley en ejercicio de facultades
constitucionales (bancos, universidades).
Además, de este control puede también tener un control represivo
consistente en su “intervención” de carácter sustitutivo a los fines de
mantener la autoridad y unidad administrativa. La intervención no requiere
de una norma autorizante del Poder Ejecutivo. En las entidades creadas por
ley del congreso se puede reglamentar las causales de intervención y su
procedimiento que compete como órgano de contralor al Ejecutivo.

 El caso de los municipios.

Antes de la reforma de la Constitución Nacional en 1994 existía la
discusión sobre si los municipios eran entidades autárquicas o autónomas,
hasta que la Corte Suprema en el caso “Rivademar” (año 1989) considero que
los municipios resultan entidades autónomas.
En la Constitución de la Provincia de Córdoba esta discusión fue zanjada
con anterioridad a la reforma de la constitución a favor de la autonomía
municipal. En este sentido el art. 123 de la C.N. reconoce la “autonomía” de
los municipios en materia financiera y administrativa, siempre respetando el
alcance que le dieran las constituciones provinciales.

6-Empresas del estado.

Son entidades descentralizadas de la Administración Pública que se
caracterizan por tener fines específicos, y que pueden desarrollar su actividad
actuando como un monopolio o bien, en concurrencia con el sector privado.
Tienen su origen en Francia con los “llamados establecimientos públicos
comerciales o industriales”. La asunción por parte del Estado de actividades
industriales y comerciales entre las dos guerras mundiales provocó una crisis
en la noción de establecimiento público, por lo que esta categoría no pudo
absorber el proceso en toda su magnitud, con la flexibilidad de régimen
jurídico que las nuevas actividades requerían.
Con las Leyes 13.653, 14.380 y 15.020, se ha optado por instrumentar un
nuevo tipo de entidad descentralizada;pero el desconocimiento de la nueva
institución y de su distingo con la entidad autárquica, han dado lugar a que,
muchas veces, se haya atribuido a las Empresas del Estado el carácter o la
condición de las entidades autárquicas.
Son ejemplos actuales: YPF, Aerolíneas Argentinas, entre otras.

a- Régimen Jurídico.
El régimen jurídico de estas entidades es mixto, pues quedan sometidos,
según los casos, a derecho público o al derecho privado.
A nivel nacional se encuentran reguladas en la Ley 13.653 (de 1949) y sus
modificatorias. Estas quedan bajo la dependencia del Poder Ejecutivo,
aunque tal dependencia no reviste carácter estrictamente jerárquico, sino que
configura una relación administrativa que implica el sometimiento a un
control administrativo.
a) Los funcionarios superiores de dichas empresas son funcionarios públicos.
b) Su plan de acción y presupuesto deben ser aprobados por el Poder
Ejecutivo.
c) La Auditoría General de Nación se halla habilitada para fiscalizarlas
mediante un control contable y presupuestario, al igual que la Sindicatura
General de la Nación.
d) Se le aplica supletoriamente la ley de obras públicas3.

En cuanto a su objeto pueden realizar tanto actividades industriales y

comerciales como servicios públicos de ese carácter.

En cuanto a su creaciónal no encontrarse la pertinente atribución en la

Constitución Nacional correspondería, aplicar el principio que rige la creación
de las entidades autárquicas. Sin embargo, la ley le atribuye la facultad al
Poder Ejecutivo.

Pueden celebrar tanto contratos administrativos como contratos de objeto

privado y emitir actos unilaterales que caen bajo la órbita tanto del derecho
público como del derecho privado; por lo que será aplicable la ley de
procedimientos administrativos respecto a los actos o contratos que revistan
tal carácter.

En cuanto al personal de trabajo:

• Sus cuadros directivos se encuentran alcanzados por las normas de empleo
público.

3
Art. 11 (13.653) – En todo cuanto no provea la presente ley, los estatutos específicos de cada empresa y las
reglamentaciones pertinentes serán de aplicación la Ley de Contabilidad y la de Obras Públicas 13.064.
• En los demás casos (cuando no son cargos directivos), la vinculación se
regula por el derecho laboral.

 Caracteres.
a) Poseen personalidad jurídica propia, teniendo competencia para
administrarse a sí mismas.
b) Su patrimonio reviste carácter estatal (patrimonio de afectación).
c) Se encuentran sujetas al contralor del Estado Nacional a través de la
Sindicatura General de la Nación (Ley 24.156).
d) El régimen jurídico de sus actos acusa una marcada interrelación e
injerencia recíproca entre los derechos público y privado, sin que ninguno de
estos sea predominante.
e) En sus vinculaciones con la administración central se rige por las reglas
atinentes a las relaciones interadministrativas de derecho público.
f) No pueden ser declaradas en quiebra, quedando a cargo del Poder
Ejecutivo la determinación de su destino en caso que se resuelva su
liquidación o disolución.
g) Cuando prestan una actividad industrial o comercial bajo el régimen del
derecho público, se encontrarán regidas por el derecho administrativo de
acuerdo a los principios que imperan en la materia.

b- Control.
El primer control es el ejercido por la propia Administración a través del
recurso de alzada (ya que son considerados entes públicos descentralizados) a
los fines de agotar la vía administrativa. Luego, procede el control judicial.
A su vez, resulta aplicable el art. 85 de la CN y la Ley 24.156.
 Fiscalización interna: la realiza la Sindicatura General de la Nación
mediante un seguimiento contable y presupuestario.
 Fiscalización externa: la realiza la Auditoria General de la Nación.

7-Formas societarias.
Las distintas formas societarias se utilizan para canalizar la realización de
actividades económicas del Estado, entendiendo dentro de este concepto
aquellas que se organizan para la producción o intercambio de bienes o la
satisfacción de necesidades generales.
La característica en nuestro derecho es la coexistencia de formas públicas
y privadas para encuadrar la actuación empresarial del Estado.

a- Personas de propiedad del estado o personas públicas estatales.

En las diferentes formas societarias que en nuestro ordenamiento utiliza el
Estado (Sociedades del Estado, Sociedades Anónimas de participación estatal
mayoritaria, Sociedades de Economía Mixta, etc.) la actividad de tal tipo de
entes se rige en principio por el derecho privado. Ese principio tiene
excepciones de carácter general como específicas derogaciones impuestas por
la normativa de cada tipo societario.

b- Sociedades de economía mixta.

Los orígenes de las Sociedades de Economía Mixta se remontan a las
compañías de Indias, donde, con el fin de colonización y explotación de las
riquezas naturales, se crearon entidades sobre la base de la asociación del
Estado y los particulares.
En Argentina, esta forma de regulación empezó a declinar a partir de la
política de estatizaciones del primer gobierno peronista (1946), porque en la
mayor parte de los casos, no se les ofrece a los particulares una participación
que le asegure el poder de decisión suficiente para prevalecer en las
Asambleas y en el Directorio, a lo cual hay que agregar el otorgamiento al
Estado del derecho de Veto (ver art. 8).
Son creadas por el Decreto-Ley N° 15.349/46 que establece:
Art. 1° – Se denomina sociedad de economía mixta la que forma el Estado
Nacional, los Estados provinciales, las municipalidades o las entidades
administrativas autárquicas dentro de sus facultades legales, por una parte, y
los capitales privados por la otra, para la explotación de empresas que tengan
por finalidad la satisfacción de necesidades de orden colectivo o la
implantación, el fomento o el desarrollo de actividades económicas.
Art. 2° – La sociedad de economía mixta puede ser persona de derecho
público o de derecho privado, según sea la finalidad que se proponga su
constitución.
El art. 3, establece que será de aplicación supletoria la regulación legal de
las sociedades anónimas.
Art. 7° – El presidente de la sociedad, el síndico y por lo menos un tercio del
número de los directores que se fije por los estatutos, representarán a la
administración pública y serán nombrados por ésta debiendo ser argentinos
nativos.
En caso de ausencia o impedimento del presidente, lo reemplazará, con todas
sus atribuciones, uno de los directores que represente a la administración
pública. Los demás directores serán designados por los accionistas
particulares.
Art. 8° – El presidente de la sociedad, o en su ausencia cualquiera de los
directores nombrados por la administración pública, tendrán la facultad de
vetar las resoluciones del Directorio o las de las asambleas de accionistas,
cuando ellas fueren contrarias a esta ley o la de su creación o a los estatutos
de la sociedad, o puedan comprometer las conveniencias del Estado
vinculadas a la sociedad.
En ese caso se elevarán los antecedentes de la resolución objetada a
conocimiento de la autoridad administrativa superior de la administración
pública asociada, para que se pronuncie en definitiva sobre la confirmación o
revocación correspondiente del veto, quedando entre tanto en suspenso la
resolución de que se trata. Si el veto no fuere conformado por dicha autoridad
dentro de los veinte días subsiguientes al recibo de la comunicación que
dispone este artículo, se tendrá por firme la resolución adoptada por el
Directorio o por la asamblea de la sociedad en su caso.
Cuando el veto se fundamentase en la violación de la ley o de los estatutos
sociales, el capital privado podrá recurrir a la justicia de la resolución definitiva
dictada.
El art. 11 indica que este tipo societario no quiebra.
El art. 14 expresa que la responsabilidad de la administración pública, se
limitará exclusivamente a su aporte societario; y que la administración
pública no responderá por los actos del Presidente, los Directores y el Síndico.
Un ejemplo de este tipo fue GAMSUR en la ciudad de Río Cuarto.
El aporte que realice el Estado puede ser de diversas formas, ya que puede
estar constituido por: concesión de privilegios, exención de impuestos,
aportes tecnológicos, anticipos financieros y aportes efectivos, concesión de
bienes de uso público, etc.
Respecto al régimen jurídicos aplicable a los recursos humanos, el personal
inferior de la sociedad queda comprendido en la normativa de derecho
laboral, al igual que los directivos que representan al capital privado; en
cambio, el cuerpo directivo que representa al capital público, se rige por
normas de derecho público.

c- Sociedad de Estado. Concepto. Fines. Condición jurídica. Régimen

jurídico. Control.
Se encuentra regulada por la Ley 20.705, que en su primer artículo la
define:
Artículo 1º — Son sociedades del Estado aquellas que, con exclusión de toda
participación de capitales privados, constituyan el Estado Nacional, los
Estados provinciales, los municipios, los organismos estatales legalmente
autorizados al efecto o las sociedades que se constituyan en orden a lo
establecido por la presente ley, para desarrollar actividades de carácter
industrial y comercial o explotar servicios públicos.
El art. 2 indica que: “se someterán, en su constitución y funcionamiento, a
las normas que regulan las sociedades anónimas, en cuanto fueren
compatibles con las disposiciones de la presente ley”. En lo que respecta al
régimen de las sociedades anónimas, la principal derogación es la
imposibilidad que los particulares participen en el capital social.
Artículo 5º — No podrán ser declaradas en quiebra. Sólo mediante
autorización legislativa podrá el Poder Ejecutivo resolver la liquidación de una
sociedad del Estado.
Artículo 6º — No serán de aplicación a las sociedades del Estado las leyes
de contabilidad, de obras públicas y de procedimientos administrativos.
Su objeto es desarrollar actividades industriales y comerciales, además de
prestar la explotación de los servicios públicos.
No se aplican a estas entidades los recursos de la ley de procedimientos
administrativos (recurso de alzada) por su forma mercantil. (el libro dice una
cosa, y el material otra).
 Para Cassagne su personal no se rige en todos los casos por el derecho
público sino por el derecho privado. Según Bustamante (libro de cátedra) se
aplican el régimen legal público al cuerpo directivo, mientras que a los demás
empleados el régimen laboral de derecho privado.

 Sociedad Anónima con participación estatal mayoritaria.

Se encuentra contemplada en la Ley 19.550 -aunque tuvo su origen en la
Ley 17.318-, como un tipo específico de Sociedad Anónima.
Artículo 308. — Quedan comprendidas en esta Sección las sociedades
anónimas que se constituyan cuando el Estado nacional, los estados
provinciales, los municipios, los organismos estatales legalmente autorizados
al efecto, o las sociedades anónimas sujetas a este régimen sean propietarias
en forma individual o conjunta de acciones que representen por lo menos el
Cincuenta y uno por ciento (51 %) del capital social y que sean suficientes para
prevalecer en las asambleas ordinarias y extraordinarias.
Artículo 309. — Quedarán también comprendidas en el régimen de esta
Sección las sociedades anónimas en las que se reúnan con posterioridad al
contrato de constitución los requisitos mencionados en el artículo precedente,
siempre que una asamblea especialmente convocada al efecto así lo determine
y que no mediare en la misma oposición expresa de algún accionista.
Artículo 312. — Las modificaciones al régimen de la sociedad anónima
establecidas por esta Sección dejarán de aplicarse cuando se alteren las
condiciones previstas en el artículo 308.
Cabe aclarar que tampoco pueden ser declaradas en quiebra y su
liquidación será cumplida por la autoridad administrativa que designe el
Estado (Poder Ejecutivo).

8- Entes reguladores y las audiencias públicas.

El Estado respecto de la prestación de los servicios públicos puede tomar
dos caminos:
• Los brinda por sí mismo, en forma directa, sin intervención de los
particulares.
• Delega en el sector privado su prestación.
Con la Ley 23.696 (año 1989 – Reforma integral del Estado), se optó por la
segunda opción, quedando a cargo de la Administración el rol de controlador.
Para esto, se crearon los entes reguladores, que son los encargados de
fiscalizar los servicios públicos privatizados y tienen especial incidencia en la
denominada gestión indirecta de los servicios públicos.Son entes
administrativos con personalidad jurídica (autarquía) y patrimonio propio con
competencias especiales y específicas. Por ejemplo: a nivel nacional,
ENERGAS, CNT, entre otros; y a nivel provincial, el ERSEP.
Entre las funciones de los entes se encuentran las de dictar “reglamentos”
y aprobar “tarifas”, además de fijar las Condiciones técnicas del servicio.
También, pueden Controlar los costos de funcionamiento del servicio y todo lo
atinente a los bienes que se afectan a la prestación de dicha actividad,
determinar las áreas de servicio y su extensión, fijar un sistema de
contabilidad para su adecuado control, aprobar los presupuestos y planes de
inversión, siempre teniendo presente el marco regulatorio específico de cada
servicio público.
El art. 42 de la CN 4 establece la obligación de crear estos organismos por
parte del Estado, procurando la participación de representantes de la
ciudadanía o de asociaciones de consumidores, algo que no se cumple en la
actualidad, ya que los miembros de estos Entes son designados por el Poder
Ejecutivo.
Esta facultad reglamentaria que tienen los entes de control puede modificar
la regulación técnica del servicio en sí misma, en tanto que no afecte la
ecuación económica-financiera que hace al equilibrio de la concesión o
licencia, debe respetar el debido respeto por el usuario, debiéndose acudir
para tomar las decisiones más importantes al procedimiento de la “audiencia
pública” con el objetivo de lograr la participación ciudadana en cuestiones
importantes, para lograr mayor transparencia y evitar la corrupción
administrativa. La audiencia pública es una instancia de participación en el
proceso de toma de decisión, en la cual la autoridad responsable habilita a la
ciudadanía un espacio institucional para todo aquel que pueda verse afectado
o tenga un interés general o particular, exprese su opinión. A se vez, consiste
en una especie de procedimiento administrativo, que tiene distintas etapas
(apertura, inscripción, debate, prueba, alegatos y clausura), en el cual el ente
de control, previo a resolver sobre una situación, dispone la citación del
usuario del servicio para oírlo. Finalmente, la autoridad de aplicación deberá
dictar un acto administrativo donde resuelva el tema sometido a tratamiento
en la audiencia pública. En la provincia de Córdoba el ERSEP es el encargado
de convocar al procedimiento de audiencias públicas (Ley 8835).

Por último, cabe resaltar que los usuarios tienen la facultad de hacer valer
sus derechos invocando las normas de la Ley de Defensa del Consumidor (Ley
24.240) que resulta reglamentaria del art. 42 de la Constitución Nacional que
permite el control de la calidad y eficiencia de los servicios públicos.
Ahora, ¿qué derecho tiene un usuario con respecto a si puede exigir la
prestación efectiva del servicio? La mayoría de la doctrina entiende que tiene
un derecho subjetivo a que el servicio le sea prestado y en caso de
incumplimiento puede reclamar los daños y perjuicios contra el Estado. Sin
embargo, el derecho del usuario no es absoluto y está obligado a ejercitarlo
conforme a las leyes que reglamentan el servicio. En algunos servicios la
4
Artículo 42.-  Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la
protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de
elección, y a condiciones de trato equitativo y digno.
Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la
competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al
de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y de
usuarios.
La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos, y los marcos
regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las
asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control.
relación será contractual (gas, electricidad, transporte, etc.) y en otros
meramente reglamentaria (servicio educativo).

Unidad 3: Estructura de la Administración.

Órganos y sujetos estatales.
Principios jurídicos de la organización administrativa.

1-Concepto de órgano.
La personalidad del Estado es un recurso técnico para atribuir derechos y
obligaciones a un ente como un nuevo centro de imputación jurídica. Surgen
entonces los interrogantes respecto a ¿Cómo actúa en el mundo jurídico?
¿Cómo exterioriza su voluntad y se relaciona con los demás sujetos de
derecho? Es evidente que necesitan a una persona humana que actúe por el
ente y que ejerza sus derechos y contraiga obligaciones. En esto, han surgido
teorías:
Teoría del mandato: la persona humana actúa como mandataria de la
persona jurídica. La críticaestá en que no se explica como la persona
jurídica puede exteriorizar su voluntad para otorgar el mandato (que es
un contrato).
Teoría de la representación: la persona humana es un representante legal
de la persona jurídica. En este caso, la representación no emana de la
voluntad de las partes sino de la ley (como un tutor o los padres que
ejercen la responsabilidad parental).
Teoría del órgano: el órgano que actúa integra la estructura de la persona
jurídica, y cuando actúa el órgano es como si actuara la propia persona
jurídica; ambos son expresión de una misma realidad que es la persona
jurídica. No existe representación. Esta teoría parte de la base de que la
persona jurídica tiene una voluntad propia, distinta de los entes
individuales que integran al ente; y a su vez, requiere de dos elementos:
  Elemento objetivo: es el conjunto de competencias otorgadas por ley (es
decir, el conjunto de poderes y facultades para actuar).
 Elemento subjetivo: es la voluntad y capacidad de las personas humanas
que desempeñan la titularidad del órgano y cuya voluntad se imputa a
éste.

Órgano administrativo es aquella unidad funcional abstracta perteneciente

a una Administración Pública que está capacitada para llevar a cabo
funciones con efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tiene
carácter obligatorio; que a su vez, cada uno de estos órganos, inscribe como
titular a una o máspersonas humanas, a fin de actuar las correspondientes
funciones y atribuciones jurídicas, cuya actuación o ejercicio se imputa
directamente al ente del que forman parte (definición sacada de internet).
En conclusión, el Estado como persona jurídica que es, manifiesta su
actividad y su voluntad a través de sus órganos. Estos, a su vez, forman parte
de la persona jurídica pero no son sujetos de derecho, es decir, no tienen
personalidad jurídica propia.

Clasificación según la estructura y según la función del órgano.

 Según la estructura del órgano.
 Teniendo en cuenta su origen:
 Órganos constitucionales: son aquellos previstos en la Constitución, por
ejemplo: el Presidente, el Gobernador, el Defensor del Pueblo, la Auditoria
General de la Nación, etc.
 Órganos meramente administrativos: aquellos que no están previstos en la
Constitución ni en las leyes, por ejemplo: Dirección Nacional de Vialidad,
Universidad Nacional de Córdoba, Edecom, etc.

 Teniendo en cuenta su integración:

 Órganos unipersonales: tienen como titular a una sola persona humana,
por ejemplo: el Intendente, el Gobernador, el Presidente.
 Órganos colegiados: tienen como titular a varias personas humanas, por
ejemplo: el Consejo Directivo de la Facultad.

 Teniendo en cuenta su complejidad estructural:

 Órganos simples: integrados por un solo órgano (independientemente que
sea unipersonal o colegiado).
 Órganos complejos: integrados por dos o más órganos (sean unipersonales
o colegiados).

 Según la función del órgano.

 Órganos activos: aquellos que emiten y ejecutan actos administrativos.
 Órganos consultivos: aquellos que sólo emiten actos internos o
interorgánicos de asesoramiento para los órganos activos, y se expresan a
través de informes, pareceres o dictámenes.
 Órganos de contralor: aquellos que fiscalizan y vigilan la actuación de los
órganos activos. Ese control puede ser previo o posterior.
2-Relaciones interorgánicas.
Si bien los órganos no son sujetos de derecho, los que integran una misma
persona jurídica pública estatal pueden relacionarse entre sí, como sucede
cuando el Intendente es controlado por el Tribunal de Cuentas Municipal, o
cuando el Presidente requiere asesoramiento jurídico a la Procuración del
Tesoro de la Nación.
Las relaciones interorgánicas son los vínculos jurídicos que se entablan
entre los órganos de una misma persona jurídica pública estatal. Estas
relaciones pueden ser:
 De colaboración: como las propuestas que un órgano puede formular a
otro.
 De conflicto: como las cuestiones de competencia, ya sea positivas (dos
órganos se atribuyen competencia) o negativa (ninguno se considera
competente).
 De jerarquía: como las ordenes que un órgano jerárquicamente superior
puede dirigir a un inferior (da lugar a las relaciones de subordinación).
 Consultivas: como los pareceres o dictámenes que los servicios jurídicos
permanentes pueden poner a disposición de los órganos activos.
 De control: como las observaciones que el Tribunal de Cuentas puede
hacer a la actuación de órganos activos.

3-Relaciones de subordinación.
Son las relaciones que existen entre los órganos inferiores respecto de los
superiores; es decir, existe una relación interorgánicas de jerarquía.

4-Jerarquía. Concepto.
Contempla las relaciones entre los órganos de una misma persona jurídica.
Se distingue:
 Línea: comprende un conjunto de órganos que pueden estar en un mismo
nivel (línea horizontal), por ejemplo, las distintas secretarias que pertenecen a
un mismo ministerio; o que están en distinto nivel (línea vertical), por ejemplo,
entre el gobernador y un ministro.
 Grado: posición que cada uno de los órganos ocupa en la línea. Por
ejemplo: dentro de la línea jerárquica del Ministerio de Finanzas, el
gobernador está en primer grado, el ministro en segundo, un secretario en
tercero, y así sucesivamente.

Consecuencias.
a) Los órganos de grado superior pueden dirigir la actividad de los órganos
de grado inferior emitiendo ordenes, instrucciones o circulares.
b) Los órganos inferiores tienen un deber de obediencia respecto de las
órdenes de los órganos superiores.
c) Los órganos superiores controlan a los inferiores. El control puede ser:
  Por la voluntad del superior, de oficio, a través de pedidos de informes,
rendición de cuentas, investigaciones, etc.
 Por pedido de parte interesada a través de los recursos administrativos.
d) El superior puede avocarse al dictado de actos que corresponden a la
competencia del inferior.
e) El superior puede delegar al inferior el dictado de actos que correspondan
a la competencia del primero.
f) El superior común resuelve los conflictos de competencia que susciten
entre órganos inferiores.

La tutela administrativa.

5- Potestades administrativas: imperativa, sancionadora,

reglamentaria y jurisdiccional.

6-Competencia: Concepto.
La competencia es el conjunto de facultades que un órgano puede
legítimamente ejercer y que está prevista por ley.

Caracteres.
1) Objetividad: siempre surge de la ley, por lo que los órganos
administrativos tienen competencia para hacer sólo aquello para lo cual han
sido expresamente facultados.
2) Obligatoriedad: se trata de un poder-deber, por lo que el ejercicio de la
competencia es obligatorio para el órgano al cual se le atribuye.
3) Improrrogable: salvo por delegación, cuando este expresamente autorizada
por ley; o por avocación, cuando no este expresamente prohibida por ley.
4) Irrenunciable: porque pertenece al órgano y no a la persona humana que
lo integra.

Clases.
 En razón del grado: se vincula con el orden jerárquico. Un órgano inferior
no puede ejercer facultades que corresponden al superior (salvo por
delegación); así como el superior no puede ejercer facultades del inferior
(salvo por avocación).
 En razón del territorio: cada órgano ejerce sus facultades dentro de ciertos
límites geográficos.
 En razón de la materia: cada órgano es titular únicamente de facultades
para la realización de sus fines, por lo que la ley prevé que actividades puede
ejercer legítimamente cada órgano. Fuera de ellas, el órgano es incompetente.
  En razón del tiempo: cada órgano puede ejercer sus facultades dentro de
cierto periodo de tiempo; fuera de este, es incompetente.

Delegación y avocación.
La delegación es una excepción al principio de improrrogabilidad de la
competencia, que consisten en el desprendimiento de competencias por parte
de un órgano superior, que transfiere su ejercicio a otro inferior, por lo que
este último entiende en un asunto para el cual, en principio, era
incompetente. A su vez, puede ser:
 Delegación legislativa: como los reglamentos delegados que autoriza el art.
76 de la CN.
 Delegación administrativa: cuando un órgano transfiere a otro el ejercicio
de la competencia.
Según el art. 3 de la Ley 19.549 (nación) 5 y el art. 3 de la Ley 6.658
(provincia)6, es necesaria una norma que autorice la delación, es decir, que
este expresamente permitida.

La avocación también es una excepción al principio de improrrogabilidad

de la competencia, pero en este caso se da cuando un órgano superior asume
facultades que son propias de la competencia de un órgano inferior.
Según el art. 3 de la Ley 6.658 de la provincia, es necesaria que una ley la
autorice.
En cambio, el art. 3 de la Ley 19.549 de la nación, establece que procede la
avocación a menos que una norma expresamente lo prohíba.
Cabe aclarar que la avocación no procede cuando la competencia es
atribuida a un órgano inferior en virtud de una idoneidad especial, por
ejemplo: por cuestiones técnicas.

Sustitución.
En este caso, no constituye una excepción al principio de
improrrogabilidad de la competencia por que mediante la sustitución no se
modifica a competencia del órgano sino la persona del funcionario, por
ejemplo: por mal desempeño de lasfunciones del titular de órgano, entre otros
motivos.
El art. 3 de la Ley 19.549 y la Ley 6.658 indican que es necesaria una
norma que autorice la sustitución.

Se distingue de la suplencia en que esta consiste en la modificación de la

titularidad de un órgano en razón de que el titular del mismo está

5
Competencia del órgano.- Articulo 3.-  La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según
los casos, de la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su
ejercicio constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable, a menos que
la delegación o sustitución estuvieren expresamente autorizadas; la avocación será procedente a menos que una
norma expresa disponga lo contrario.
6
Determinación de la Competencia.- Artículo 3º- La competencia de los órganos administrativos será la
establecida por la Constitución de la Provincia, las leyes orgánicas administrativas y los reglamentos que dicten el
Poder Ejecutivo y las Entidades Autárquicas, cuando estuvieren facultadas. La competencia es irrenunciable e
improrrogable y será ejercida por los órganos administrativos que la tengan atribuida, salvo los casos de
delegación, sustitución o avocación previstos por las disposiciones normativas pertinentes.
imposibilitado de ejercer sus funciones y es temporal, por ejemplo: por una
licencia por enfermedad.

Intervención.
Ante supuestas irregularidades cometidas en el marco de un órgano
inferior, el órgano superior puede disponer la intervención administrativa del
mismo, separando transitoriamente al funcionario a cargo y nombrando un
interventor.
Va a proceder en razón de causas graves y como consecuencia del poder de
vigilancia que tiene el órgano superior. Durará el tiempo necesario para
normalizar la situación.

Conflictos de competencia.
Se plantean en la interpretación de las normas que atribuyen competencia
a los órganos. Pueden ser:
 Positivas: dos órganos se atribuyen competencias.
 Negativas: ninguno se considera competente.
La solución la va a brindar el superior común, por lo que, si el conflicto se
da entre órganos que dependen del mismo ministerio, resolverá el ministro;
pero si es entre distintos ministerios, deberá resolver el poder ejecutivo.

7-Centralización y descentralización.
El principio de centralización sostiene que hay una sola persona jurídica
estatal que se ocupa de resolver todas las cuestiones, y que es la
Administración Central. A su vez, pueden optar por seguir el principio de
concentración (un solo órgano) o el principio de desconcentración (hay varios
órganos).
La Administración Central es la única legitimada para estar en juicio como
actor o demandado.
Las relaciones entre la administración serán relaciones interoganicas.

En cambio, el principio de descentralización indica que las cuestiones de

importancia se encuentran repartidas entre la Administración Central y las
entidades descentralizadas que tienen personalidad jurídica propia; es decir,
coexisten más de una persona jurídica. A su vez, internamente, tanto la
administración central como las demás personas jurídicas, pueden optar para
su organización por el principio de concentración o por el de desconcentración.
Todas las personas jurídicas están legitimadas para estar en juicio.
Las relaciones entre los distintos entes serán relaciones
interadministrativas.

Relaciones interadministrativas
Son los vínculos entre dos o más personas jurídicas públicas estatales; es
decir, vínculos entre sujetos de derecho (lo que lo diferencia de las relaciones
interorgánicas). Es de carácter externo. Por ejemplo: la relación entre el
Estado nacional y una Provincia.
8-Concentración y desconcentración.
La concentración implica que en el marco de una misma persona jurídica
existe un solo órgano que reúne todas las potestades y facultades.
En la desconcentración sucede que en una misma persona jurídica hay
varios órganos que se reparten las potestades y facultades. Pero estos
órganos no son sujetos de derecho (porque no son personas jurídicas) por lo
que no pueden estar en juicio, sino que la legitimada para hacerlo es la
propia persona jurídica.
En cuanto a las relaciones entre los distintos órganos son relaciones
interorgánicas.
Entre el órgano superior y los órganos desconcentrados hay una relación
jerárquica, por lo que procede contra los actos de estos últimos el recurso
jerárquico ante el órgano superior por el que este último podrá hacer un
control amplio (tanto de legitimidad, como de oportunidad, mérito y
conveniencia) pudiendo confirmar, revocar, modificar o sustituir el acto 7.

9-Breve noción sobre Autonomía y Autarquía.

La autonomía es la potestad que tiene un ente para dictar normas
generales obligatorias dentro de su ámbito jurisdiccional, es decir, poder
darse su propia reglamentación dentro de los límites establecidos por el poder
soberano.

En cambio, la autarquía consiste en la potestad de un ente de

administrarse a sí mismo o de autoadministrarse. Implica la facultar de
ejecutar las normas sancionadas por un ente autónomo.

La autonomía municipal y universitaria en la reforma constitucional

de 1994. Distinción entre ellas con un especial enfoque desde el punto
de vista del derecho administrativo.
En cuanto a la autonomía municipal, el art. 5 de la CN 8 exige a las
provincias que aseguren el régimen municipal, pero durante mucho tiempo
fue discutido en doctrina si el régimen jurídico de los municipios respondía a
una autonomía municipal o a una entidad autárquica o descentralización del
poder provincial.
En la jurisprudencia de la Corte Suprema se impuso esta última postura
hasta el año 1989, cuando se dictó el fallo “Rivademar” en el que se reconoció
la autonomía municipal, sosteniendo y fundamentando que:
• Los municipios tienen origen constitucional, en cambio las entidades
autárquicas son de origen meramente legal.

7
Se distingue del recurso de alzada en que, en este, la Administración Central realiza un control de legalidad, pero
no de oportunidad, merito o conveniencia, y que a su vez, podrá confirmar o revocar el acto por cuestiones de
legalidad, pero no podrá modificarlo ni sustituirlo.
8
Artículo 5º.- Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de
acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración
de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante
a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.
• El municipio tiene una base sociológica (la población); y las entidades
autárquicas no.
• La imposibilidad de supresión o desaparición de los municipios; es algo que
no sucede en las entidades autárquicas.
• Los municipios son personas jurídicas públicas de carácter necesario; en
cambio, las entidades autárquicas son de carácter contingente o posibles.
• Existe una diferencia sustancial entre las ordenanzas municipales y las
resoluciones administrativas que dictan las entidades autárquicas.
• Las resoluciones municipales alcanzan a todos los habitantes; en cambio,
las resoluciones de las entidades autárquicas alcanzan sólo a las personas
vinculadas a ella.
• La elección popular de las autoridades municipales, no se da en las
entidades autárquicas.
• La esencialidad de los municipios, no es tal en las entidades autárquicas.
Posteriormente, en el año 1994, con la reforma constitucional y la
incorporación del art. 1239 se acabaron las dudas.
En cuanto a la provincia de Córdoba, desde el año 1987, el art. 180 de la
Constitución Provincial10 reconocía la autonomía municipal.
Sin embargo, de acuerdo al art. 123 de la CN queda claro que la autonomía
municipal no tiene el mismo alcance y la misma amplitud que la autonomía
provincial, ya que la misma deberá ser reglada por la Constitución de cada
provincia (algunos autores entienden que es una “autonomía relativa” o “de
segundo grado”).
La provincia de Córdoba, en su Ley Orgánica Municipal (Ley 8.102)
distingue:
 Autonomía plena: las ciudades que superan los 10.000 habitantes
pueden darse sus propias cartas orgánicas.
 Autonomía restringida: los municipios entre 2.00 y 10.000 habitantes
no pueden dictarse su propia carta orgánica, sino que se rigen por la
Ley Orgánica Municipal.
 Autonomía más restringida: es la que corresponde a las comunas, que
tienen población inferior a los 2.000 habitantes y se rigen por la Ley
Orgánica Municipal.

9
Artículo 123.-  Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el Artículo 5° asegurando
la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero.
10
Artículo 180.-  Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural fundada en la
convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa, económica,
financiera e institucional.
Los Municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones, conforme a esta
Constitución y las leyes que en su consecuencia se dicten.
 En cuanto a la autonomía universitaria, el art. 75 inc. 19 de la CN 11
consagra la autonomía universitaria que alcanza no solo al ámbito
académico, sino también a la capacidad de autogobernarse (nombramiento y
remoción de docentes y autoridades, definición de planes de estudios, etc.)
sin interferencia de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial. Esto no
implica que gocen de un poder soberano, sino que deberán ajustarse a la
reglamentación de educación superior que dicte el Congreso Nacional. A su
vez, serán pasibles del debido control judicial de sus actos cuando ello
corresponda.

Unidad 4: La actividad de la Administración y el acto administrativo

1- Diferentes tipos de actos de la administración: Simples actos, actos

administrativos definitivos, reglamentos, actos políticos o de gobierno.
La propia administración puede dictar diferentes tipos de actos cuyo efecto
variara en cada uno, estos pueden ser:
 Simples actos:
Son aquellos que resultan preparatorios de otros actos administrativos y por
ello no producen efectos jurídicos directos sobre los administrados. Por
ejemplo: los dictámenes e informes que puede emitir un órgano consultivo.
 Actos administrativos definitivos:
El acto administrativo es toda declaración de un órgano estatal, en ejercicio
de la función materialmente administrativa y caracterizada por un régimen
exorbitante, que produce efectos jurídicos individuales, en forma directa, con
relación a los administrados. A su vez, son revisables judicialmente. Por
ejemplo: el otorgamiento de una beca universitaria.

11
Artículo 75.- Corresponde al Congreso:
19. Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la
economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del
valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento.
Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas
que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado
será Cámara de origen.
Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las
particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de
la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades
sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y
la autonomía y autarquía de las universidades nacionales.
Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de las obras del autor; el
patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales.
 Reglamentos:
Son una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función
administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa y de
carácter abstracto. Por ejemplo: una acordada que convoca a concurso para
ingresar al Poder Judicial.
 Actos políticos o de gobierno:
Son aquellos que emanan de la función gubernativa del Estado, cuya
conceptualización ha tenido su origen en la jurisprudencia del Consejo de
Estado Francés y éste adopto la postura de que este tipo de actos no podía
ser revisado ya que el departamento ejecutivo necesita completa libertad de
acción; esta postura ha sido seguida en similar medida por los tribunales
argentinos. Cabe destacar que solamente resulta ajeno al debido control
judicial el propio acto político (también llamado acto institucional por otros
autores), como podría ser la ley que declara la intervención federal de una
provincia, pero no la normativa reglamentaria posterior que ejecuta dicha
orden, ya que si esta afecta derechos subjetivos o intereses legítimos, será
plenamente revisable.
Entre los actos más trascendentes que, en principio, no son revisables por el
Poder Judicial esta:
• La intervención federal a una provincia.
• La declaración del Estado de sitio.
• Designación de magistrados de la Corte Suprema.
• Convocatoria a sesiones extraordinarias.
• Promulgación o veto de leyes.
• Apertura de sesiones ordinarias del Congreso.
• Juicio político a magistrados o funcionarios.
• Entre otros.
La CSJN ha considerado que de los actos mencionados sólo se puede revisar
si se ha cumplido con los procedimientos establecidos en la norma a los fines
de no afectar el orden constitucional.

2-El acto administrativo.

Noción histórica.

Concepto. Estructura y acto.

Los actos administrativos son declaraciones de voluntad emanadas de un
órgano en ejercicio de función administrativa (que puede ser estatal, de un
ente público no estatal o de una persona jurídica privada) que producen
efectos jurídicos directos, individuales y concretos.
Son una especie de acto jurídico.
Para que exista un acto administrativo debe haber una manifestación de la
voluntad y una actividad del intelecto humano (también llamado un “juicio de
conocimiento”).
A su vez, debe emanar de un órgano de la Administración Pública o de una
persona jurídica publica no estatal (el Colegio de Abogados cuando otorga
una matrícula) o privada (la Universidad Católica de Córdoba cuando entrega
un título), que se encuentre ejerciendo función administrativa. También
dictan actos administrativos los poderes legislativo y judicial (por ejemplo:
cuando designan a su personal).
Los actos administrativos producen efectos jurídicos (crean, modifican o
extinguen derechos) directos (una vez dictados y notificados no necesitan de
otro acto jurídico para resultar exigibles) y de alcance individual (porque
afecta a un numero de personadas determinadas o determinables).
Cabe distinguir que, para la nación, según el art. 11 de la Ley 19.549 12, el
acto administrativo adquiere eficacia solo a partir de la notificación al
administrado afectado por el mismo. En cambio, para la provincia de
Córdoba, de acuerdo al art. 100 de la Ley 6.658 13, el acto administrativo
produce efectos desde su dictado, salvo que se disponga otra cosa (es
contradictorio, ya que poco podría controlarse si el acto produce efectos antes
de notificarse).

Elementos esenciales y Elementos accidentales.

 Elementos accidentales.
Son aquellos elementos que pueden estar o no en el acto, pero de existir,
producen efectos en el mismo, ellos son:
• Condición.
• Plazo.
• Modo.

 Elementos esenciales:
Son los requisitos o partes que deben concurrir en la conformación, sin
vicios, para que un acto administrativo sea plenamente válido.
Cabe distinguir que, en Córdoba, la Ley 6.658, no contiene una disposición
que efectúe una enumeración expresa de los elementos, aunque los mismos
surgen de su articulado. En cambio, en la Nación, la Ley 19.549 en su art. 7
establece cuales son, a los que se le agregan los dos que postula Comandira
(la forma –en virtud del art. 8-, y la voluntad).
1) Competencia: deberá “ser dictado por autoridad competente”.
Lo que implica que el órgano debe estar autorizado por ley para ejercer
dicha facultad.
2) Causa: “deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de
causa y en el derecho aplicable”.
Es el conjunto de antecedentes jurídicos y facticos que justifican la emisión
del acto. Responde a la pregunta ¿Por qué se dicta el acto? Por ejemplo, el
acto que impone una multa incluye tanto la conducta irregular del autor,
como la norma que previamente tipifica de ilegal a la conducta y prevé la
sanción.
12
Eficacia del acto: Notificación y publicación.- Articulo 11.- Para que el acto administrativo de alcance particular
adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al interesado y el de alcance general, de publicación. Los
administrados podrán antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para el
derecho de terceros.
13
Eficacia del acto administrativo.- Artículo 100.- Los actos administrativos tienen la eficacia obligatoria propia de
su ejecutividad, y acuerdan la posibilidad de una acción directa coactiva como medio de asegurar su
cumplimiento. Producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
La ejecución quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditado a su notificación,
publicación o aprobación superior.
 3) Objeto:“el objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible, debe
decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no
propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte
derechos adquiridos”.
Es el contenido del acto, es decir, aquello que el acto decide o resuelve a
través de la declaración pertinente. Se relaciona con el verbo de la parte
resolutiva del mismo, por ejemplo: un acto sancionatorio dirá
“Suspéndase…”.
4) Procedimiento:“antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos
esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del
ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas
especiales, considérase también esencial el dictamen proveniente de los
servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar
derechos subjetivos e intereses legítimos”.
Consiste en el conjunto de etapas y solemnidades que deben cumplirse
antes del dictado del acto. Por ejemplo: el acto de adjudicación de una
concesión de obra pública debe estar precedido del correspondiente
procedimiento licitatorio.
5) Motivación:“deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las
razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos
indicados en el inciso b) del presente artículo”.
Es la expresión escrita de la causa en el contenido del acto, que a su vez
debe ser suficiente. Existen dos tipos de motivación:
• Formal: la mera enunciación de la causa.
• Fondo: se constituye en el razonable justificativo de la decisión.
En el orden nacional como en el provincial se incluyen a ambos tipos de
motivación.
6) Finalidad: “habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas
que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir
encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican
el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser
proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. Los contratos que celebre el
Estado, los permisos y las concesiones administrativas se regirán por sus
respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las
normas del presente Título, si ello fuere procedente”.
Es el horizonte u objetivo que insta al dictado del acto, que responde a la
pregunte de ¿Para qué se dicta? Debe ser el mismo fin que la ley estableció al
otorgarle competencia al órgano que dictó el acto.
7) Forma:“el acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito;
indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad
que lo emite; sólo por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá
utilizarse una forma distinta”.
Se integra por aquellas solemnidades que deben cumplirse en la
declaración, así como también con las que correspondan tanto al
procedimiento de integración de la voluntad como a los requisitos de
publicidad necesarios para su vigencia.
8) Voluntad: consiste en la unión de la voluntad del órgano individuo con la
voluntad del legislador. Para algunos autores no es un elemento en sí.
3-Clasificación del acto administrativo. Diversos parámetros.
Parte de la doctrina, entiende a los simples actos y a los reglamentos, como
parte del género de “actos administrativos”. Por eso, cabe en primer lugar,
distinguirlos:
 Simples actos: son aquellos que resultan preparatorios de otros actos
administrativos y por lo tanto no producen efectos jurídicos directos.
 Acto administrativo propiamente dicho: son aquellos que producen efectos
directos, individuales y concretos.
 Reglamentos: son actos generales que constituyen actos normativos
emitidos por la administración, que son abstractos y de alcance general; y
que, para entrar en vigencia, requieren de la publicación oficial.
Luego de esta primera clasificación, corresponde clasificar de acuerdo a los
diversos parámetros que se utilizan para distinguir los actos administrativos
en particular:
 Desde el punto de vista de la especial función administrativa de la que
emanan, pueden ser:
 Actos decisorios: contienen una decisión expresa de la administración
activa (por ejemplo: aprobar una equivalencia en una materia por parte
de la Universidad).
 Actos de juicio: cuando la administración resuelve un conflicto en su
ámbito, el cual puede ser revisado judicialmente luego (por ejemplo:
cuando el juez de faltas aplica una sanción a una infracción de
tránsito).
 Actos de contralor: la administración fiscaliza la actuación de un órgano
interno o de una persona jurídica distinta (por ejemplo: cuando un
órgano auditor aprueba un informe contable o una rendición de
cuentas).

 De acuerdo a la zona de alcance de sus efectos serán:

 Actos internos: sus consecuencias permanecen en la administración
(por ejemplo: la sanción a un agente público).
 Actos externos: sus efectos trascienden las fronteras de la
administración (por ejemplo: el otorgamiento de un subsidio).

 De acuerdo a la cantidad de órganos que deben emitirlo:

 Actos simples: participa un solo órgano en el dictado.
 Actos complejos: participar varios órganos para darle validez al acto.

 Según el tipo de consecuencias jurídicas que acarreen:

 Actos creadores de derechos: por ejemplo, aquel que otorga una beca a
un alumno universitario.
 Actos modificadores de derechos: por ejemplo, la decisión del intendente
de trasladar a un empleado de una repartición pública a otra.
 Actos extintores de derechos: por ejemplo, la revocación de una
concesión.
4-Caracteres del acto administrativo.
Son los rasgos esenciales que permiten su diferenciación del resto de los
actos jurídicos:
1) Presunción de legitimidad: el art. 12 de la Ley 19.549 expresa que “El
acto administrativo goza de presunción de legitimidad”. Esta calidad implica
que los actos administrativos se presumen legales y sólo pierden dicha
calidad si es demostrado que adolecen de algún vicio grave que afecte alguno
de sus elementos. Implica una presunción iuris tantum de que el acto fue
dictado con arreglo a las normas jurídicas; pero esto no se establece con un
valor absoluto sino como una hipótesis de carácter práctico, que implica que
la presunción desaparece cuando el acto contiene un viciomanifiesto que
invalida al mismo o cuando se prueba a través de los recursos
correspondientes que existe algún vicio -que puede no ser manifiesto-.
En la causa “Pustelnik”, se realizó una interpretación de esta presunción y
se expresó que sólo existe si el acto no contiene una invalidez evidente y
manifiesta.
Se justifica este principio, por un lado, en el origen del acto, que es
procedente de una autoridad pública que tiene el deber de respetar la ley; y
por otro, en la finalidad de asegurar la ejecutabilidad de éstos, para evitar que
la simple oposición de un particular pueda paralizar los efectos de la acción
administrativa, resultando poco práctico que la administración deba probar la
legalidad de cada acto que dicta.
Esta presunción, se transforma en certeza de legalidad cuando no se
presentan pruebas contundentes que puedan desvirtuar la presunción, lo que
está en cabeza de los administrados probar estos extremos e implica la
imposición al particular de la carga de recurrir el acto. A su vez, no alcanza
con la simple impugnación, sino que requiere además una declaración formal
de invalidez.

2) Ejecutividad: existe tres sectores:

a) El primero, sostiene que la ejecutividad sólo refiere a la exigibilidad y
obligatoriedad del acto (seria más de los mismo).
b) El segundo, trata indistintamente a la ejecutividad y la ejecutoriedad.
c) El tercero, le da un efecto procesal que algunos actos administrativos
tendrían.
Este último es el correcto, ya que este carácter implica una aptitud
procesal del acto administrativo que puede ser cumplimentado en un proceso
de ejecución en cortos periodos de tiempo (a través de un juicio ejecutivo); y
que a su vez conlleva la facultad de la Administración de dictar
unilateralmente títulos de deuda que son ejecutivos.
3) Ejecutoriedad:para algunos autores (en el que se incluye a Novo) es una
prerrogativa del acto y no un carácter.
Implica la facultad que tiene la Administración para hacer cumplir el acto
sin intervención judicial; es decir, llevar a cabo la ejecución del acto, aun en
contra de la voluntad del administrado, incluso haciendo uso de la fuerza
pública, sin necesidad de requerir una declaración de la justicia. La
Administración puede hacer cumplir el acto, coercitivamente, en forma
directa o indirectamente (a través de sanciones); sin embargo, cuando se
procure avanzar sobre la libertad o la propiedad de las personas será
necesario hacerlo por intermedio de la Justicia (es el límite de la
ejecutoriedad).
Se fundamenta en:
a) La necesidad de que la satisfacción de los intereses generales no se vea
obstaculizada por la acción de los particulares.
b) La presunción de legitimidad de los actos administrativos.
c) El carácter público de la actividad ejercida mediante el acto
administrativo.
4) Impugnabilidad: los actos administrativos son susceptibles de ser
impugnados en sede administrativa y judicial. En principio, no paraliza los
efectos del acto, pero si va a evitar que el mismo obtenga la certeza de
legalidad.
5) Estabilidad: a partir del caso “Carman de Cantón”, se elaboró la doctrina
de la inmutabilidad de los actos administrativos firmes, consentidos y que
hubieran generado derechos subjetivos beneficiando a terceros; por lo tanto,
aquellos actos administrativos notificados, que otorgaron derechos subjetivos
a los administrados, sin que estos conocieran vicio alguno, adquieren
estabilidad, lo que implica la imposibilidad de revocarlo por parte de la
Administración en sede administrativa, por lo que, si ésta advierte la
existencia de vicios graves en forma posterior a su dictado, sólo podrá instar
al órgano judicial competente para que éste lo declare nulo cuando se
acredite el vicio del acto.
En Córdoba, la norma otorga una menor estabilidad que a nivel nacional,
ya que posibilita la invalidación en sede administrativa del acto cuando
adolezca de vicios de nulidad absoluta; en cambio, si adolece de vicios que
acarrean nulidad relativa y no hubiera existido dolo, sólo podrá invalidarse
acudiendo a sede judicial mediante acción de lesividad14.

5-Los vicios del acto administrativos.

Son las patologías o irregularidades que afectan o pueden afectar la validez
de los actos administrativos y que se encuentran en los elementos esenciales
del acto (puede afectar uno o más elementos), por ejemplo:
Competencia: la incompetencia. Por ejemplo: el Ministro de Economía
aplica una sanción disciplinaria a un agente de AFIP (que es una entidad
autárquica descentralizada).
Causa: la falsa o falta de causa. Por ejemplo: cuando se dicta un acto
expresando una causa que no es la real (falsa causa) o se omite expresar
la causa (falta de causa).

14
Invalidación.- Artículo 106.- Los actos son invalidables en sede administrativa. No serán invalidables en esta
sede los actos relativamente nulos, salvo en el supuesto de dolo, en que la autoridad administrativa puede
revocarlos por sí.
Procedimiento de Invalidación.- Artículo 107.-  En los casos de actos anulables, salvo el supuesto de dolo previsto
en el artículo anterior, en los que se pretenda la declaración de nulidad absoluta "ex tunc" de los actos, el Fiscal
de Estado demandará su invalidación o anulación en causa contencioso administrativa, dentro del término de seis
meses a contar de la emisión del acto presuntamente irregular.
Motivación: puede ser por ausencia de motivación (se omite expresar los
argumentos), por insuficiencia en la motivación (cuando es demasiado
breve) o ilógica motivación (cuando el justificativo no se condice con la
decisión tomada).
Objeto: puede ser por objeto ilícito (cuando se designa un agente público de
manera directa, sin previo concurso público cuando este es obligatorio), u
objeto imposible licita (un gobernador designa a un juez federal) o
materialmente (si el ministro de salud dicta un decreto ordenando a una
persona que se cure), o también de objeto irrazonable o absurdo
(intendente que adjudica a favor de un vecino una vivienda en Marte).
Finalidad: cuando implica una desviación de poder. Por ejemplo: se
traslada a un empleado público a una repartición a la que no quiere,
pretendiendo que renuncie por la incomodidad.
Forma: cualquier omisión en el cumplimiento de las solemnidades
esenciales prescriptas por la ley. Por ejemplo: la falta de la firma de la
autoridad competente.
Procedimiento previo: se omite respetar algún derecho vinculado con la
garantía del debido proceso adjetivo. Por ejemplo: cuando se aplica una
sanción a un empleado público sin el sumario administrativo previo que
la ley exige.
Voluntad: pueden ser vicios objetivos (en la preparación o en la emisión de
la voluntad) o vicios subjetivos (arbitrariedad, error, dolo, violencia, etc.).

Nulidad absoluta y relativa. Nulidad y anulabilidad. Cotejo entre ley

nacional y ley provincial al respecto.
En lo que respecta al régimen legal de nulidades, existe una diferencia en
la ley provincial respecto a la legislación nacional.
La Ley 19.546 contempla el sistema de la gravedad del vicio, que es el
elegido por la Nación, que entiende que si el vicio en uno o varios elementos
es grave o gravísimo el acto es nulo de nulidad absoluta; en cambio, cuando el
vicio es leve, el acto es anulable y permite la subsanación ya que es de
nulidad relativa.
En cambio, para la provincia de Córdoba, la Ley 6.658 ha optado por otro
criterio según el cual: será de nulidad absoluta cuando el vicio sea manifiesto;
en cambio, corresponde la nulidad relativa cuando el vicio se encuentre
oculto.
Sin embargo, el TSJ en el fallo “Patiño de Chavez” adecuo el régimen de las
nulidades al fijado por la Ley 19.549, por lo que depende, también en el
ámbito provincial, de la gravedad de la irregularidad que ostenta (y no
depende de que el vicio sea manifiesto u oculto).

6-Revocación e invalidación del acto administrativo.

 Revocación.
Es la decisión de la autoridad competente de extinguir el acto por sí, ya sea
de oficio (por ilegalidad, conveniencia u oportunidad) o como consecuencia de
una impugnación de parte interesada (cuando hay vicios de legalidad).
 Se concreta mediante el dictado de un nuevo acto que deja sin efecto al
anterior.
La Ley 19.549 en su art. 17 15 establece que quien dicta un acto
administrativo o el órgano superior con competencia, tiene la obligación de
revocar aquellos actos que adolezcan de vicios graves en alguno de sus
elementos esenciales (actos irregulares), excepto en aquellos casos en que
hubiera generado derechos subjetivos a favor de terceros y el acto estuviere
firme y consentido, ya que en este supuesto, deberá requerir la declaración de
nulidad del acto mediante una acción judicial de lesividad (por lo que en este
caso, no procede la revocación, sino que es el Poder Judicial el que anula el
acto). La doctrina a entendido que es necesario que no concurran las
excepciones previstas en la segunda parte del art. 18, es decir: que el
beneficiario haya conocido el vicio; que la revocación, modificación o
sustitución del acto lo favorezca; que el derecho otorgado sea a titulo
precario; o que se indemnicen los daños causados.
En lo que respecta a los actos administrativos regulares (sin vicios o con
vicios leves), la Ley 19.549 en el art. 18 establece que todos son susceptibles
de ser revocados en sede administrativa, salvo aquellos que otorgaron
derechos subjetivos a favor del administrado (que no conoció el vicio, que el
nuevo acto no lo favorece y que el derecho otorgado no es precario).

En lo que respecta a la legislación provincial, la Ley 6.658 establece:

Invalidación. Artículo 106.- Los actos son invalidables en sede
administrativa. No serán invalidables en esta sede los actos relativamente
nulos, salvo en el supuesto de dolo, en que la autoridad administrativa puede
revocarlos por sí.
Procedimiento de Invalidación. Artículo 107.- En los casos de actos
anulables, salvo el supuesto de dolo previsto en el artículo anterior, en los que
se pretenda la declaración de nulidad absoluta "ex tunc" de los actos, el Fiscal
de Estado demandará su invalidación o anulación en causa contencioso
administrativa, dentro del término de seis meses a contar de la emisión del
acto presuntamente irregular.
Autoridad competente. Artículo 108.- La autoridad competente para invalidar
los actos nulos, es la misma que los emitió, o el órgano que hubiese sido
competente. Al efectuarse la revocación se expresarán bajo pena de nulidad los
motivos de hecho y de derecho en que ella se funda.
Lo que se entiende es que todos los actos administrativos son “invalidables”
(se entendió que el legislador quiso decir “revocables”) en sede administrativa,
salvo los actos relativamente nulos cuyos vicios no incluyan el dolo de algún
interesado, que sólo podrán ser objeto de una acción judicial de lesividad si
15
Revocación del acto nulo.- Articulo 17.-  El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular
y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto
hubiere generado prestaciones que estuviere en vías de cumplimiento solo se podrá impedir su subsistencia y la
de los efectos aun pendientes mediante declaración judicial de nulidad.
Revocación del acto regular.- Articulo 18.- El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos
subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa
una vez notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el
interesado hubiere conocido el vicio, si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar
perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También podrá ser
revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios
que causare a los administrados.
se pretende su extinción. Si bien la ley sólo incluye expresamente la
posibilidad de dejar sin efecto los actos administrativos viciados, sin decir
nada respecto a la revocación por oportunidad, merito o conveniencia, lo
cierto es que ello no implica la prohibición, por lo que también esto también
es usado por las autoridades cordobesas.

 Invalidación.
Procede en los casos en que el Poder Judicial extingue el acto por contener
irregularidades.

7-El saneamiento y la conversión de los actos administrativos. Los

diferentes casos.
 Saneamiento.
El saneamiento o convalidación de los actos administrativos es la técnica
mediante la cual la Administración le otorga plena validez a un acto afectado
por un vicio leve o no manifiesto.
La Ley 19.549 en su art. 19 lo prevé de dos formas:
Saneamiento. Articulo 19. El acto administrativo anulable puede ser saneado
mediante:
Ratificación. a) ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido
emitido con incompetencia en razón de grado y siempre que la avocación,
delegación o sustitución fueren procedentes.
Aquí, el órgano competente reconoce como propios los actos realizados por
otro órgano. Sólo es viable en actos de nulidad relativa.
Confirmación. b) confirmación por el órgano que dictó el acto subsanando el
vicio que lo afecte.
En este caso, el mismo órgano que dicto el acto subsana el vicio leve
mediante el dictado de uno nuevo corregido.
Los efectos del saneamiento se retrotraerán a la fecha de emisión del acto
objeto de ratificación o confirmación.

 Conversión.
Es la transformación de un acto viciado en un acto valido mediante la
emisión de un nuevo acto en el que se transcriben las partes no viciadas del
primero.
Debe ser dictado por el mismo órgano que dicto el acto parcialmente
viciado.
En este caso, no tiene efectos retroactivos, por lo que los mismos se
producirán a partir del dictado del nuevo acto.
Se exige que el nuevo acto tenga autonomía y trascendencia jurídica.
Conversión.Articulo 20.- Si los elementos válidos de un acto administrativo
nulo permitieren integrar otro que fuere válido, podrá efectuarse su conversión
en éste consintiéndolo el administrado. La conversión tendrá efectos a partir
del momento en que se perfeccione el nuevo acto.

8-Otras formas de extinción del acto administrativo.

La extinción es la cesación de los efectos jurídicos del acto administrativo.
Puede darse por:
 El cumplimiento del objeto que justificó su dictado.
 La imposibilidad de cumplimiento del objeto por hecho posterior a su
dictado.
 La expiración del plazo que se fijó para su vigencia.
 El acaecimiento de una condición resolutoria.
 La renuncia del derecho por parte del destinatario del acto.
 La revocación del acto por parte del órgano que lo dictó o de uno
jerárquicamente superior con competencia para ello.
 La declaración judicial de nulidad del acto.
 La caducidad del acto cuando es dictada por la Administración,
constituyendo una sanción en perjuicio del administrado ante el
incumplimiento de éste de las obligaciones correlativas a los derechos
que obtenía del mismo.

Unidad 5: Los Reglamentos

1-Reglamentos. Concepto.
Un reglamento es una declaración unilateral de voluntad realizada en
ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales
con alcance abstracto y en forma directa.
• Declaración unilateral: implica que estos instrumentos nacen y se
perfeccionan con la sola voluntad del órgano administrativo competente que
los emite, sin necesidad de un acuerdo común o del asentimiento de la
persona a quien va dirigido.
 • En ejercicio de la función administrativa: implica que la potestad
reglamentaria estatal es inherente a la función administrativa por lo que
pueden ser dictados por los órganos ejecutivos, legislativos y judiciales. Esto
es así, siguiendo el criterio sustancial material para definir la función
administrativa, que entiende que cualquier órgano puede ejercer función
administrativa en la medida en que no se refiere a sus funciones específicas.
• Efectos jurídicos generales en forma directa: estas son las consecuencias
jurídicas del reglamento; que sean generales implica que son dictados para
una serie indeterminada de casos o personas; que su alcance seaabstracto
implica que es indeterminado e impersonal; y que los efectos se den en forma
directa alude a que el reglamento es por sí mismo susceptible de producir
efectos cuando tenga la publicidad debida.
• Competencia: si bien la definición no lo contempla, es necesario el poder
de dictarlos esté expresamente previsto en la ley o en la Constitución, ya que
en materia administrativa, la incompetencia es la regla y la competencia la
excepción16.

Corresponde remarcar que en virtud del principio de separación de

poderes, corresponde al Poder Legislativo emitir disposiciones de carácter
general; y que a su vez, no existe una potestad reglamentaria del Poder
Ejecutivo reconocidacomo tal en la Constitución, sino que existen supuestos
puntuales que deben considerarse como excepciones a la prohibición general
de emitir disposiciones de carácter legislativo, de lo que se deduce que la
facultad de dictar reglamentos de carácter general por parte de los órgano
administrativos, es de carácter excepcional.

Aunque tiende a ser similar a una ley que es una norma general de
carácter obligatorio, tiene diferencias sustanciales:
 La ley emana de un procedimiento de sanción previsto
constitucionalmente; mientras que el reglamento requiere de otro tipo de
procedimiento administrativo específico.
 La ley puede ser general o particular; mientras que el reglamento
siempre es general.
 La ley emana de un órgano competente único y especifico (Congreso); en
tanto que el reglamento puede emanar de cualquier órgano competente en
ejercicio de función administrativa.
 También encuentran diferencias en su objeto o contenido: existen
cuestiones que deben ser reguladas exclusivamente por ley; otras que pueden
ser reguladas por ley o por un reglamento indistintamente; y otras, que
exclusivamente puede ser reguladas por un reglamento y que se encuentran
excluidas del ejercicio de la función legislativa.

Cabe acotar que, en la mayoría de los casos, el reglamento es de orden

secundario y subalterno respecto de las leyes, aunque en algunos casos, por
16
Competencia del órgano.- Articulo 3.-  La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según
los casos, de la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su
ejercicio constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable, a menos que
la delegación o sustitución estuvieren expresamente autorizadas; la avocación será procedente a menos que una
norma expresa disponga lo contrario.
su relevancia, especialidad y excepcionalidad, pueden ubicarse casi en un
mismo plano de igualdad que las leyes, como ocurre con el caso de los
decretos de necesidad y urgencia previstos en el régimen nacional y los
reglamentos autónomos, que únicamente se subordinan a la Constitución
Nacional y los tratados con similar jerarquía.

Por regla general, los reglamentos mantienen su vigencia hasta tanto sean
derogados por una ley o por un reglamento posterior o porque se extinga su
eficacia por otras circunstancias. No obstante ello, es posible que la
Administración decida modificar o revocar un reglamento siempre y cuando
no se afecten los derechos adquiridos al amparo de normas anteriores y
previendo una indemnización de los daños efectivamente sufridos por los
administrado. Esto es así porque no son estables, como los actos
administrativos particulares.Sin embargo, tales modificaciones no pueden ser
con efectos retroactivos.
El decreto reglamentario 1759/72 expresa:
Artículo 83.- Derogación de actos de alcance general. Los actos
administrativos de alcance general podrán ser derogados, total o parcialmente,
y reemplazados por otros, de oficio o a petición de parte y aun mediante
recurso en los casos en que éste fuere procedente. Todo ello sin perjuicio de los
derechos adquiridos al amparo de las normas anteriores y con indemnización
de los daños efectivamente sufridos por los administrados.
Modificar importa adecuarlo en cualquier momento a nuevas conveniencias
públicas; en tanto que entre los supuestos de revocación tacita podemos
nombrar cuando se dicta una nueva reglamentación que resulta incompatible
con la anterior, o cuando una ley deroga a otra anterior por tanto quedan
derogados los reglamentos que se dictaron en virtud de la ley anterior, o
cuando se sanciona una ley que resulta incompatible con un reglamento
anterior.
También se admite que pueda declararse la nulidad o anular judicialmente
un reglamento por cuestiones de ilegitimidad, siempre que haya existido una
abierta contracción al marco legal en que debió operar el poder administrador
(jurisprudencia de la CSJN).

De acuerdo al principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, se

impide a cualquier autoridad administrativa dejar sin efecto un acto de
alcance general o reglamento para un caso particular.Se deriva de ello que el
administrado bajo ningún punto de vista puede quedar excluido de la
aplicación del reglamento sin su pertinente derogación o modificación, ya
que, si se admitiera que mediante el dictado de un acto administrativo
individual de la autoridad que lo dictó o una superior se podría suspender su
cumplimiento respecto del solicitante, se vulneraría el principio de igualdad
ante la ley previsto en el art. 16 de la CN.

Clases de Reglamentos.
1) Reglamentos de ejecución: están expresamente autorizados en el art. 99
inc. 2 de la CN, pero con límites precisos, ya que no pueden regular, directa o
indirectamente, derechos de los ciudadanos, habitantes o usuarios.
 2) Reglamentos autónomos: son típicos reglamentos de organización
administrativa y que no aparecen reconocidos como tales en la Constitución.
3) Reglamentes delegados: son aquellos que surgen de la expresa
autorización de una ley para un caso puntual y se encuentran en el art. 76 de
la CN.
4) Reglamentos de necesidad y urgencia: se encuentran contemplados en el
art. 99 inc. 3 de la CN, que establece las condiciones y limites en los que
podrán ser dictados.

Diferencia con el acto administrativo particular.

Existen varias diferencias, aquí se remarcan algunas:
a)La prelación jerárquica del reglamento y la imposibilidad de establecer
excepciones singulares y concretas: el principio de inderogabilidad
singular de los reglamentos significa que el acto administrativo está
subordinado al reglamento. De estos derivan 3 consecuencias:
1) La misma Administración no puede derogar un reglamento a través del
dictado de un acto administrativo singular y concreto.
2) En virtud del principio de jerarquía entre los órganos de la
Administración es posible que un órgano de jerarquía superior derogue, a
través de un reglamento, a otro emanado de uno inferior.
3) No se admite que un órgano, aun siendo superior, dicte actos
administrativos de excepción que no se ajusten al reglamento dictado por
uno interior.
b) La publicidad: como el acto administrativo tiene un alcance individual,
sólo producirá efectos una vez que sea notificado en forma personal y
fehaciente al interesado; en cambio, los reglamentos, que tienen un
alcance general, es necesario que el mismo sea publicado en un medio
oficial.
c)Extinción: mientras los reglamentos son esencialmente revocables en sede
administrativa; el acto administrativo es en principio irrevocable, ya que
rige para éste la presunción de estabilidad.
d) Silencio administrativo: en materia reglamentaria no rigen las
disposiciones relativas al silencio administrativo 17, ya que solo se
producen mediante una manifestación expresa de declaración, por lo que
resulta inviable que existan “reglamentos tácitos”.
e)Instancia de preparación y elaboración: no requieren la intervención previa
del administrado; mientras que en la producción del acto particular debe
necesariamente tener participación aquel a quien va dirigido como
garantía de debido proceso adjetivo.
f) El acto administrativo implica el ejercicio de la función administrativa en
un sentido material y objetivo, pero con un preciso alcance particular; en
cambio, el reglamento importa el ejercicio de una actividad materialmente
legislativa; es decir, su alcance es normativo y general.
17
Silencio o ambigüedad de la Administración.- Articulo 10.-  El silencio o la ambigüedad de la Administración
frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo
mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previeren
un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de sesenta días. Vencido el plazo que
corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin producirse dicha
resolución, se considerará que hay silencio de la Administración.
Publicidad.
La validez y eficacia de los reglamentos está sujeta a un requisito esencial,
que es su publicación oficial, es decir, que de ello depende su ejecutividad ya
que sólo así adquieren obligatoriedad respecto de los administrados.
En tanto que la no publicación o la publicación incompleta acarrean la
invalidez del acto general y constituye un vicio que no se subsana con una
notificación posterior. Esta deficiencia no obsta a su vigencia, pero sí incide
sobre su eficacia, la cual será adquirida na vez que se hayan anoticiado los
interesados.
La publicación debe realizarse en el Boletín Oficial y debe contener la
transcripción íntegra del reglamento. Sin embargo, hay reglamentos que
quedan exceptuados de esta regla, y alcanza con que lleguen a conocimiento
de los interesados mediante alguna forma de exposición pública (a través de
vitrinas, murales, publicaciones, entre otros), como sucede con los
reglamentos internos de organización administrativa.
Siguiendo los principios generales establecidos para las leyes, el
reglamento produce sus efectos desde el día de su publicación o desde el día
que determine el mismo, o si no se designa tiempo, serán obligatorios
después de los 8 días corridos siguientes al de su publicación.
No producen efectos retroactivos, salvo disposición en contrario; pero en
ningún caso podrá afectar derechos amparados por garantías
constitucionales.

 Forma.
En cuanto a la forma de emisión, los reglamentos no están sujetos a
formalidades especiales, sino que sólo requieren que sean preparados y
dictados por la autoridad competente y que lo hagan a través de “una
manifestación expresa de declaración”.
En la práctica, se dictan bajo la denominación de decretos, resoluciones,
acordadas, circulares, ordenanzas, instrucciones, etc.

Impugnación.
 Régimen nacional.
En virtud del principio de tutela judicial específica, es que los reglamentos
requieren una fiscalización judicial, ya que la Administración no goza de una
potestad normativa incondicionada.
Corresponde señalar que se reconocen dos formas de impugnación:
• Recurso directo: es de manera genérica y abstracta, y procede contra la
validez total o parcial del reglamento, donde no se requiere de actos
administrativos de aplicación. Se trata de un proceso facultativo y autónomo
de impugnación. Es decir, se ataca directamente al reglamento sin que sea
necesario que haya aplicado algún acto, en virtud de ese reglamento, que
afecte derechos subjetivos.
• Recurso indirecto: es una forma concreta y específica, en la que se interpone
contra los actos particulares que resultan de la aplicación del reglamento.

La Ley 19.549 establece:

Impugnación judicial de actos administrativos.
Articulo 23.- Podrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance
particular:
a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las
instancias administrativas.
b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la
tramitación del reclamo interpuesto.
c) cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el
artículo 10.
d) cuando la Administración violare lo dispuesto en el artículo 9.

Articulo 24.- El acto de alcance general será impugnable por vía judicial:
a) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e
inminente en sus derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la
autoridad que lo dictó y el resultado fuere adverso o se diere alguno de los
supuestos previstos en el artículo 10.
b) cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado
aplicación mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado
sin éxito las instancias administrativas.
Plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnación (por vía de acción o
recurso)

Articulo 25.- La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá

deducirse dentro del plazo perentorio de noventa (90) días, computados de la
siguiente manera:
a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificación al
interesado;
b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere
formulado reclamo resuelto negativamente por resolución expresa, desde que
se notifique al interesado la denegatoria;
c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de actos
individuales de aplicación, desde que se notifique al interesado el acto expreso
que agote la instancia administrativa;
d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos
ocurrieren.
Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo
deba hacerse por vía de recurso, el plazo para deducirlo será de treinta (30)
días desde la notificación de la resolución definitiva que agote las instancias
administrativas.

 La impugnación judicial directa, en el ámbito nacional (art. 24 inc. a y art.

25 inc. b) requiere:
1) Afectación cierta e inminente de los derechos subjetivos o intereses
legítimos: supone la existencia de una lesión, o amenaza real y cierta de
lesión, de los derechos de un particular. Es necesario que exista un vínculo
entre la ilegalidad y el perjuicio que el acto o reglamento provoca sobre una
persona determinada o grupo de personas, por lo tanto, no alcanza con la
defensa de legalidad o la invocación genérica de perjuicios (se ha rechazado la
legitimación del Defensor del Pueblo).
2) Que se haya interpuesto un reclamo administrativo ante la autoridad que
dictó el acto general: se trata de un reclamo impropio ya que no se requiere
agotar la instancia administrativa, ni hay plazos para su resolución, aunque
el particular tiene a su favor el plazo genérico de 10 días 18, sin perjuicio de
que se configure el silencio administrativo19.
3) Decisión definitiva acerca del reclamo: esta debe ser contraria a la
pretensión del particular, debe haberle sido notificada, o bien, puede
configurarse el supuesto de silencio administrativo.

 La impugnación judicial indirecta, prevista en el art. 24 inc. b y art. 25 inc.

c, requiere:
1) Aplicación actual del reglamento mediante actos definitivos: significa que la
impugnación recaerá sobre el acto particular que resulta de la aplicación
concreta del reglamento.
2) Contra tales actos definitivos debe haberse agotado, sin éxito, la instancia
administrativa: implica que debe existir una decisión administrativa emanada
del órgano de máxima jerarquía en la organización administrativa y que,
como tal, es la última instancia obligatoria antes de recurrir a la vía judicial.
Cabe remarcar que en este caso es plenamente aplicable el plazo genérico
de caducidad, previsto en el art. 25, de 90 días para interponer la demanda
judicial.

A su vez, el sistema legal, debe ser interpretado en conjunto con los arts.
73 y 83 del decreto reglamentario 1759/72:
Artículo 73.- Recursos contra actos de alcance individual y contra actos de
alcance general. Los actos administrativos de alcance individual, así como
también los de alcance general, a los que la autoridad hubiera dado o
comenzado a dar aplicación, podrán ser impugnados por medio de recursos
administrativos en los casos y con el alcance que se prevé en el presente título,
ello sin perjuicio de lo normado en el artículo 24 inciso a) de la Ley de
Procedimientos Administrativos Nº 19.549, siendo el acto que resuelve tal
reclamo irrecurrible. Los recursos podrán fundarse tanto en razones vinculadas
a la legitimidad, como a la oportunidad, mérito o conveniencia del acto
impugnado o al interés público.
Artículo 83.- Derogación de actos de alcance general. Los actos administrativos
de alcance general podrán ser derogados, total o parcialmente, y reemplazados
18
Artículo 1.- Las normas del procedimiento que se aplicará ante la Administración Pública Nacional, centralizada y
descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los organismos militares y de defensa y seguridad,
se ajustarán a las propias de la presente ley y a los siguientes requisitos:
e) En cuanto a los plazos:
4) Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realización de trámites, notificaciones y citaciones,
cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y contestación de traslados, vistas e informes, aquél será de diez
(10) días;
19
Silencio o ambigüedad de la Administración.- Articulo 10.- El silencio o la ambigüedad de la Administración
frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo
mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previeren
un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de SESENTA días. Vencido el plazo que
corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros TREINTA días sin producirse dicha
resolución, se considerará que hay silencio de la Administración.
por otros, de oficio o a petición de parte y aun mediante recurso en los casos en
que éste fuere procedente. Todo ello sin perjuicio de los derechos adquiridos al
amparo de las normas anteriores y con indemnización de los daños
efectivamente sufridos por los administrados.

El primero, ratifica el principio de la impugnabilidad indirecta de los

reglamentos en sede administrativa mediante la interposición de los recursos
administrativos previstos en la ley nacional (reconsideración, jerárquico,
alzada y queja) contra los actos individuales de aplicación concreta y actual
del acto de alcance general reglamentario. A su vez, este remedio lo es sin
perjuicio de la posibilidad de impugnar judicialmente en forma directa el
reglamento cuando afecte en forma cierta e inminente los derechos subjetivos
del interesado.
El segundo, admite la derogación total o parcial de un reglamento a través
de un recurso sólo en los supuestos en que aquellos fueran procedentes, esto
es, cuando se ataque en forma indirecta un reglamento mediante la
interposición de recursos previstos legalmente contra un acto particular de
aplicación.
En definitiva, se trata de dos supuestos diferentes, que dependen de
determinados acontecimientos, y por lo tanto:

Acto de alcance general que en Aplica el art. 24 inc. a: impugnación

forma cierta e inminente afecta judicial directa o reclamo indirecto de
derechos subjetivos o intereses la norma reglamentaria.
legítimos de un particular. Excluye la instancia recursiva
administrativa.
Acto particular dictado por la Aplica el art. 24 inc. b y el art. 73 del
autoridad administrativa en decreto-reglamentario.
aplicación de un reglamento, y que Deberá agotar la instancia
afecta derechos subjetivos o administrativa impugnando el acato
intereses legítimos. de aplicación e indirectamente el acto
de alcance general, para luego acceder
a la vía judicial.

En lo que respecta a los efectos de la declaración judicial de nulidad de un

reglamento la CSJN fijó su postura en la causa “Monges” (1996), en la que
reconoció que los efectos de las sentencias que anulan un reglamento por
ilegítimo son erga omnes e irretroactivos (es decir, operan hacia el futuro y
para todos). Sin embargo, los jueces siempre conservan la facultad de
graduar el efecto retroactivo de la invalidación.

 Régimen de la provincia de Córdoba.

El art. 1 de la Ley 7182 (Código de procedimiento contencioso-
administrativo) establece que la impugnación es para actos individuales, y no
para actos generales; por lo que excluye la posibilidad de recurrir o accionar
judicialmente en forma directa contra un reglamento.
Se exige un reclamo administrativo previo, para que la Administración dicte
un acto particular, y que éste sea el que habilite la vía recursiva
administrativa. Esto es así, ya que sólo se lleva a contienda judicial “un acto
de aplicación” dictado por la autoridad administrativa en cumplimiento de un
reglamento.
El reglamento, sólo podrá ser atacado directamente por una acción
declarativa de inconstitucionalidad.

Si bien en la normativa provincial no se encuentra expresamente prevista

la posibilidad de impugnar directamente en sede administrativa los
reglamentos, la jurisprudencia del TSJ lo ha hecho de manera pretoriana.
Para ello, deberá utilizarse el recurso de reconsideración en contra del
reglamento, plazo que comenzará a correr desde la publicación del mismo en
el boletín oficial de la provincia (art. 80 y, posteriormente, el recurso
jerárquico contenido en el art. 83).
La postura adoptada por el Superior Tribunal implica crear por la vía
interpretativa la impugnación “directa” de un reglamento mediante los
recursos administrativos obligatorios previstos en la Ley 6.658
(reconsideración, primero, y jerárquico, después). Esto genera como
consecuencia que, a diferencia de lo que ocurre en el régimen nacional, sí
existe un plazo de interposición del “recurso” que cuestiona de manera
directa el reglamento por el mencionado reconocimiento jurisprudencial.
Esto se convierte en una sana postura que permite a los justiciables
agilizar la vía de impugnación de los reglamentos, pero sin perder de vista que
resulta una postura originada exclusivamente en la jurisprudencia, que
podría llegar a cambiar en el futuro, por lo que resulta imperativa su
regulación expresa en la normativa que disciplina el procedimiento
administrativo provincial.

2-Reglamentos de Ejecución.
Son reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo en su ámbito
organizacional para hacer posible la mejor aplicación de una ley formal
material y lograr un más amplio conocimiento y explicitación de ella por los
administrados, ya que para ello es necesario que es especifiquen detalles y
aspectos accesorios no incluidos expresamente en la ley, con la finalidad de
complementarla en su desarrollo particularizado.
Tiene como objeto reducir el arbitrio en la interpretación de la ley.
Se ha considerado que el reglamento es como si formara parte de la ley
misma.
Artículo 99 de la CN.- El Presidente de la Nación tiene las siguientes
atribuciones: […]
2. Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la
ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con
excepciones reglamentarias. […]
La Constitución de la provincia de Córdoba expresa:
Artículo 144.- El Gobernador tiene las siguientes atribuciones y deberes: […]
2. Participa de la formación de las leyes con arreglo a esta Constitución, las
promulga y publica, y expide decretos, instrucciones o reglamentos para su
ejecución, sin alterar su espíritu. […]

La restricción que imponen las normas constitucionales a estos

reglamentos es que debe cuidarse de no alterar el espíritu de la ley con
excepciones reglamentarias. A su vez, exige que la reglamentación sea
razonable, es decir, que encuadre en la sustancia de la norma.
Altamira Gigena sostiene que, si bien la competencia para reglamentar una
ley la tiene el Poder Ejecutivo, no se advierte impedimento alguno para que
también lo hagan otros entes administrativos, siempre y cuando se trate de
materia propia, exclusiva y excluyente de cada uno de esos organismos. Esta
postura, encuentra su fundamento en el art. 144 inc. 18 de la Constitución
Provincial:
Artículo 144.- El Gobernador tiene las siguientes atribuciones y deberes: […]
18. Organiza la Administración Pública, sobre la base de los principios
consagrados en el artículo 174 y puede delegar en forma expresa y delimitada,
con arreglo a la ley, determinadas funciones administrativas, las que puede
reasumir en cualquier momento. […]

Un ejemplo de este tipo de reglamento podría ser: el reglamento de

ejecución de una ley tributaria que indicara como se va a cobrar, pero no
puede modificar quienes son los contribuyentes.

Reglamentos Autónomos.
Provienen de la facultad genérica que se reconoce al administrador para
organizar y establecer su régimen administrativo interno. Se trata de
“reglamentos de organización” que se fundamentan en la necesidad del
órgano administrador de tener competencia para desarrollar los principios de
su propia organización y fundamento.
Tienen su origen en el ámbito de reserva reconocido en la esfera de la
Administración Pública.
Si bien no están vinculados directamente a ninguna ley en concreto, se
encuentran subordinados obligatoriamente a todo el ordenamiento jurídico
legal.
Artículo 99 de la CN.- El Presidente de la Nación tiene las siguientes
atribuciones:
1. Es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la
administración general del país. […]
Artículo 144 de la CP.- El Gobernador tiene las siguientes atribuciones y
deberes:
1. Es el jefe del Estado Provincial, al que representa, tiene a cargo su
administración, formula y dirige políticas y ejecuta las leyes.[…]
En principio se trata de una competencia que le corresponde al Jefe
Supremo de la Administración (presidente, gobernador), pero de acuerdo a
nuestro sistema, este poder reglamentario autónomo reside también en
cabeza de los diferentes órganos de la Administración Pública, entes
descentralizados y órganos de control, cuando tengan competencia para ello.
 Sin perjuicio de ello, en el régimen nacional, luego de la reforma de 1994, el
Jefe de Gabinete de Ministros es el órgano que tiene competencia para
expedir actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades
que le atribuye el art. 100 de la CN y aquellas que le delegue el Presidente,
por lo tanto, el Poder Ejecutivo ejerce una competencia implícita en lo
general, que puede ejercerse sobre las mismas materias delegadas en el Jefe
de Gabinete.
Se destaca que, como se dijo anteriormente, también tienen competencia
reglamentaria tanto el Poder Legislativo como el Poder Judicial.
Un ejemplo: los reglamentos internos de cada Cámara del Congreso de la
Nación.

Reglamentos delegados.
Son aquellos que dicta el Ejecutivo con motivo de una habilitación que le
otorga el legislador. En este caso, la ley establece un marco general dejando
que la Administración complete, integre o interprete el contenido normativo;
por lo tanto, no emanan de la facultad reglamentaria normal del Poder
Ejecutivo, sino que se trata de una expresa autorización legislativa, para dar
cumplimiento a los requisitos de integralidad y completividad que debe
contener una ley.
Se realiza a través de resoluciones, ordenanzas, circulares, etc.
Artículo 76.- Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo
en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con
plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el
Congreso establezca. […]
El acto reglamentario que dicta el Poder Ejecutivo integra la ley habilitante,
por lo tanto, goza de los mismos caracteres y podría ser enjuiciado por las
mismas vías que la ley que integra (por ejemplo: inconstitucionalidad); pero
no es susceptible de impugnación administrativa.
A su vez, son revisados por la Comisión Bicameral Permanente del
Congreso de la Nación.

Jurisprudencia de la CSJN anterior y posterior a la reforma de la

Constitución de 1994.
Antes de la reforma: la doctrina se encontraba dividida:
• Por un lado, se negaba totalmente la posibilidad de delegar funciones
legislativas en el Poder Ejecutivo, ya que ello no estaba previsto en la
Constitución, sumado a la prohibición expresa del art. 29 de la CN de 1853.
• Por otro lado, estaban quienes admitían la posibilidad de delegar estas
funciones siempre que le delegación se ejerciera dentro de ciertos límites.
En el fallo “A.M. Delfino y Cía.” la CSJN sostuvo que no se podía admitir
que el Congreso delegase en el Poder Ejecutivo o en otro órgano de la
Administración ninguna de las atribuciones que le han sido expresamente
conferidas (delegación impropia) fundándose ello en el art. 29 de la CN de
1853; aunque si concibió la posibilidad de otorgar cierta autoridad a estos
para regular los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de una ley
(delegación impropia).
 Similar postura adopto la Corte Suprema en fallos posteriores, en el
sentido en que admitió la delegación impropia entendiendo que no existe una
transferencia de competencia, sino que el legislador define la materia que
quiere regular, la estructura y sistematiza y dispone que el Ejecutivo aplique,
concrete o ejecute la ley según el estándar que el legislador estableció.

Después de la reforma, la situación fue clarificada al establecerse

expresamente en el art. 76 la prohibición de delegar funciones legislativas en
el Poder Ejecutivo, haciendo la salvedad “en materias determinadas de
administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y
dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca”.

Principio constitucional. Excepciones. Requisitos.

Artículo 76 de la CN.- Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder
Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia
pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la
delegación que el Congreso establezca. […]
La propia Constitución establece como principio general: la prohibición de
la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo.

Luego, menciona los supuestos de excepción:

1)Materias de administración: sin embargo, hay cuestiones de índole
administrativa que han sido expresamente atribuidas al Poder Legislativa,
que son:
Artículo 2 de la Ley 25.148 — A los efectos de esta ley, se considerarán
materias determinadas de administración, aquellas que se vinculen con:
 a) La creación, organización y atribuciones de entidades autárquicas
institucionales y toda otra entidad que por disposición constitucional le
competa al Poder Legislativo crear, organizar y fijar sus atribuciones. Quedan
incluidos en el presente inciso, el correo, los bancos oficiales, entes impositivos
y aduaneros, entes educacionales de instrucción general y universitaria, así
como las entidades vinculadas con el transporte y la colonización;
b) La fijación de las fuerzas armadas y el dictado de las normas para su
organización y gobierno;
c) La organización y atribuciones de la Jefatura de Gabinete y de los
Ministerios;
d) La creación, organización y atribuciones de un organismo fiscal federal, a
cargo del control y fiscalización de la ejecución del régimen de coparticipación
federal;
e) La legislación en materia de servicios públicos, en lo que compete al
Congreso de la Nación;
f) Toda otra materia asignada por la Constitución Nacional al Poder Legislativo,
que se relacione con la administración del país.

2)Situación de emergencia: debe presentarse de una manera súbita y ser de

tal gravedad que incluso ponga en riesgo la subsistencia del estado; la CSJN
la ha definido como “una situación extraordinaria que gravita sobre el orden
económico social, con su carga de perturbación acumulada en variables de
pobreza, penuria e indigencia, que origina un estado de necesidad al que hay
que ponerle un fin; que incluso tiene consecuencias sobre el Estado y la
sociedad, al influir sobre la subsistencia misma de la organización política y
jurídica, o el normal desenvolvimiento de sus funciones.
La emergencia no crea el poder, sino que da la ocasión para su ejercicio
(funciona como causa o motivación del mismo). A su vez, debe ser
interpretada en sentido estricto, y será valorada por el Congreso.
Se admite la emergencia como causa de restricción de derechos cuando
sea:
• Excepcional.
• Acotada en el tiempo y en sus alcances.
• Fundada en argumentos razonables.
• Respete el contenido esencial del derecho sin desnaturalizarlo.
• Proporcional al fin.
• Restricción general (no discriminatoria).
Es similar a la que justifica los reglamentos de necesidad y urgencia, la
diferencia radica en que, mientras en le delegación, la actuación del Congreso
es anterior, por lo que se habilita la delegación; en los de necesidad y
urgencia, existe una inactividad del Congreso por estar imposibilitado de
seguir el procedimiento ordinario de sanción de la ley, y su actuación es con
posterioridad, aprobando o no el reglamento dictado.

En cuanto a los requisitos de validez que da el artículo, esta:

 Temporal: exige la determinación de un plazo dentro del cual se podrá
ejercer la delegación.
 Institucional: la delegación estará subordinada a que se establezca cual es
la política legislativa adoptada en la ley de habilitación; es decir, los criterios
y la finalidad.
 Refrendo del Jefe de Gabinete de Ministros: este requisito lo exige el art.
100 inc. 12 de la CN20.
 Elevación a la Comisión Bicameral Permanente: así lo indica el art. 12 de la
Ley 26.12221, que exige que dentro de los 10 días de dictado el reglamento,
deberá ser elevado por el Poder Ejecutivo a la Comisión Bicameral
Permanente; y que ésta, se expedirá acerca de la validez o invalidez del
mismo, elevando el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso
tratamiento.

En la provincia de Córdoba, la Constitución establece:

Artículo 13.- Ningún magistrado o funcionario público puede delegar sus
funciones en otra persona, ni un Poder delegar en otro sus atribuciones
constitucionales, salvo en los casos previstos en esta Constitución, y es
insanablemente nulo lo que cualquiera de ellos obrase en consecuencia.
20
Artículo 100.- El jefe de gabinete de ministros y los demás ministros secretarios cuyo número y competencia
será establecida por una ley especial, tendrán a su cargo el despacho de los negocios de la Nación, y refrendarán
y legalizarán los actos del presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia.
12. Refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarán sujetos al control
de la Comisión Bicameral Permanente.
21
Elevación - Articulo 12. — El Poder Ejecutivo, dentro de los diez días de dictado un decreto de delegación
legislativa lo someterá a consideración de la Comisión Bicameral Permanente.
Delegaciones preexistentes.
La segunda parte del art. 76 de la CN establece: La caducidad resultante
del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de
las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en
consecuencia de la delegación legislativa.
Conforme a la primera parte del artículo, se alude a que el ejercicio de la
potestad delegada debe estar limitado en el tiempo, por lo tanto, resultara
invalidado si el reglamente es emitido fuera del plazo previamente fijado.
La necesidad del plazo lo es tanto para la sanción como para la vigencia del
reglamento.
El establecimiento de este plazo de caducidad es plenamente válido para
las delegaciones que se dieron luego de la reforma y asegura que son
plenamente válidas las relaciones jurídicas que hubieran nacido al amparo de
las delegaciones legislativas preexistentes al procedimiento de reforma.
Esto debe integrarse con la cláusula octava de las disposiciones
transitorias, incorporada en la Constitución Nación de 1994, especificando
que: toda la legislación delegada preexistente que no tuviera plazo establecido
para su ejercicio caducaría automáticamente en el plazo de cinco años, salvo
que el Congreso la ratificara expresamente en una ley. Dicha ratificación se
dio por las leyes 24.148 y 26.135 que prorrogaron el plazo.

Reglamentos de necesidad y urgencia y el control del Congreso de la

Nación.
Artículo 99.- El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:
3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las
promulga y hace publicar.
El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e
insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los
trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las
leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o
de régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de
necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros
que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días
someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente,
cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones
políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de
diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de
inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la
mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el
trámite y los alcances de la intervención del Congreso.
Son disposiciones de carácter legislativo, emitidas por el Poder Ejecutivo –
que no ha sido autorizado previamente por el Congreso- que ejerce una
competencia “asumida” en forma exclusiva y excepcional por circunstancias
excepcionales que hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos
por la Constitución Nacional para el dictado de las leyes.
 Por una circunstancia extraordinaria se admite que el Poder Ejecutivo
regule materias que deberían ser tratas por una ley formal del Congreso.
La CSJN enumero los requisitos que debe contener:
1) Realidad de la emergencia: que exista una situación de emergencia que
imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad.
2) Legitimidad de la normativa que la imponga: que la ley tenga como
finalidad legitima, la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a
determinados individuos.
3) Razonabilidad: que la moratoria se razonable, acordando un alivio
justificado por las circunstancias; es decir, que no pueda seguirse el trámite
ordinario de sanción de las leyes porque existe un grave riesgo social.
4) Transitoriedad: que su duración sea temporal y limitada al plazo
indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la
moratoria.
Los autores agregan que esta facultad debe limitarse a lo estrictamente
razonable y sin superar jamás las barreras constitucionales ya que esta
emergencia nunca puede ser fuente de un poder mayor al que prescribe la
Constitución para los órganos gubernamentales. Esto responde al principio de
proporcionalidad que debe tenerse ineludiblemente en cuenta.

Son revisables judicialmente, pero no por vía impugnativa en sede

administrativa; en virtud del principio del control de juridicidad y el derecho a
la tutela judicial efectiva, se permite su revisión judicial cuando afecten
derechos subjetivos o intereses legítimos a fin de asegurar la supremacía
constitucional.
Este control, no recaerá sobre la esencia de la decisión, sino sólo sobre el
contorno externo del ejercicio de la actividad discrecional, es decir: sobre la
competencia, el procedimiento, las cuestiones de hecho, etc.
El control judicial finaliza cuando se comprueba que se ha elegido una
alternativa entre varias igualmente válidas para el derecho, no pudiendo
revisar ni sustituir el núcleo político-discrecional interno.

La misma Constitución le pone el límite en cuanto a la materia, indicando

que no podrá recaer sobre materia:
• Penal. • Tributaria. • Electoral. • Régimen de los partidos políticos.

El dictado de los reglamentos de necesidad y urgencia se encuentra

sometido a un procedimiento especial que contempla la CN y la Ley 26.122,
que establecen:
1) Los sanciona el Poder Ejecutivo, con acuerdo general de los ministros y
del Jefe de Gabinete quienes deben refrendarlo.
2) En el término de 10 días debe ser enviado por el Jefe de Gabinete al
Congreso de la Nación para que se someta al estudio de la Comisión
Bicameral Permanente (que se encuentra compuesta por 8 diputas y 8
senadores).
Articulo 18. — En caso de que el Jefe de Gabinete no remita en el plazo
establecido a la Comisión Bicameral Permanente los decretos que reglamenta
esta ley, dicha Comisión se abocará de oficio a su tratamiento. Para ello, el
plazo de diez días hábiles para dictaminar, se contará a partir del vencimiento
del término establecido para la presentación del Jefe de Gabinete.
3) La Comisión Bicameral Permanente tiene 10 días para emitir un
dictamen –que carece de efectos vinculantes- y elevarlo al plenario de cada
Cámara.22
4) Luego, se sigue lo que prescribe el artículo 21: “Elevado por la Comisión
el dictamen al plenario de ambas Cámaras, éstas deben darle inmediato y
expreso tratamiento”.
En tanto que el artículo 22 establece que:“Las Cámaras se pronuncian
mediante sendas resoluciones. El rechazo o aprobación de los decretos deberá
ser expreso conforme lo establecido en el artículo 82 de la Constitución
Nacional”.
Si bien el art. 82 de la CN23 indica que la falta de tratamiento por el
Congreso o su demora en hacerlo jamás podría ser interpretada como una
aceptación o sanción tácita, lo cierto es que si el órgano legislativo no se
pronuncia por la confirmación o derogación de la norma, en caso de silencio,
el acto dictado por el Ejecutivo seguirá vigente.
Cabe remarcar que la función de la Comisión será la de expedirse sobre la
validez e invalidez del reglamento, pero no está habilitada para expedirse
sobre la conveniencia o no del acto.

En la provincia de Córdoba, tal facultad no se encuentra contemplada en la

Constitución Provincial por lo que al Gobernador se le reconoce sólo la
potestad de dictar reglamentos autónomos y de ejecución, pero no así de
necesidad y urgencia. Sin embargo, en el año 2001 se emitieron Decretos de
Necesidad y Urgencia para declarar la “emergencia económico-financiera-
administrativa” en la provincia; y en otra ocasión para disponer la suspensión
de leyes dictadas por la legislatura provincial.
La jurisprudencia de Córdoba en la causa “Spinosa de Ruiz Moreno” tuvo
la oportunidad de declarar la inconstitucionalidad de un DNU, remarcando
que dicha institución no se encuentra incorporada por el constituyente al
derecho público provincial.

En Río Cuarto, si se encuentra contemplada en la Carta Orgánica

Municipal:
Necesidad y urgencia - Artículo 84.- Solamente cuando circunstancias
excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos en
esta Carta Orgánica para la sanción de ordenanzas y no se trate de normas
que regulen materia contravencional, tributaria, electoral o de partidos políticos,
el Departamento Ejecutivo puede dictar decretos por razones de extrema
22
Dictamen de la Comisión Bicameral Permanente - Articulo 10.  — La Comisión Bicameral Permanente debe
expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su
expreso tratamiento.
El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la adecuación del decreto a los requisitos formales y
sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado.
Para emitir dictamen, la Comisión Bicameral Permanente puede consultar a las comisiones permanentes
competentes en función de la materia.
23
Artículo 82.- La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la
sanción tácita o ficta.
necesidad y urgencia. Deben ser decididos en Reunión Ampliada de Gabinete y
presentados el mismo día de dictados al Concejo Deliberante para su
aprobación. Si éste se encontrase en receso debe ser convocado a tal fin dentro
de los cinco (5) días siguientes.
Dichas disposiciones quedan derogadas si no son aprobadas, dentro de los
treinta (30) días de su publicación, y los derechos adquiridos a su amparo
nacen en forma precaria, sujeta su subsistencia a la aprobación del decreto por
parte del Concejo Deliberante.
Esta norma establece que los derechos que nacen bajo su dictado tienen
carácter precario, salvo que resulte ratificado el decreto por ordenanza
municipal.

En cuanto a los reglamentos autónomos u orgánicos, podemos

encontrarlos a manera de ejemplo en el Concejo Deliberante cuando dicta su
reglamento interno (art. 63).
Artículo 63.- Son atribuciones del Concejo Deliberante:
2. Dictar su Reglamento Interno y su propio presupuesto, elegir sus
autoridades y ejercer funcionesadministrativas dentro de su ámbito.
En cuanto los reglamentos de ejecución, claramente se encuentran previstos
en el art. 87, inc. 2º de la Carta Orgánica Municipal, sin que se haya
realizado la necesaria aclaración de que en su dictado se debe respetar el
espíritu de la norma a reglamentar.
Artículo 87.- Son atribuciones del Intendente:
2. Promulgar, publicar, cumplir y hacer cumplir las ordenanzas y
reglamentarlas cuandocorresponda.
 Unidad 6: Los Contratos Administrativos
1- Contrato administrativo. Concepto.
Es el acuerdo de voluntades, generador de obligaciones, celebrado entre un
órgano del Estado, en ejercicio de las funciones administrativas que le
competen, con otro órgano administrativo o con un particular o administrado,
para satisfacer finalidades públicas.
Cualquiera de los tres poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial puede
celebrar contratos administrativos, siempre que actúe en ejercicio de la
función administrativa que le compete, como también contratos de derecho
común.

 Diferencias con otras figuras.

Se distingue del acto administrativo porque en estos no existe diversidad u
oposición de intereses y además el acto administrativo es una declaración
unilateral.

Pero para distinguir un contrato administrativo de un contrato de derecho

comúnse han elaborado distintos criterios, entre ellos:
• Subjetivo: el hecho de encontrar a la Administración como parte del
contrato le otorga el carácter de contrato administrativo, independientemente
del contenido.
• Formal: considera contratos administrativos aquellos que están sujetos a un
procedimiento especial regulado por la Administración para su celebración.
• Objeto: todo aquello que concierne a la organización y funcionamiento de los
servicios públicos.
• Por contener cláusulas exorbitantes de derecho común.
• Procesal: según queden sujetos al fuero contencioso-administrativo, o a la
jurisdicción civil y comercial.
Finalmente, en la interpretación que le dio la CSJN a la cuestión, se dan
dos etapas bien diferenciadas:
Hasta el año 1984, considero necesario para su existencia, aparte de la
presencia del Estado, que estén destinados a cumplir fines de interés público,
sumado al régimen especial de contrataciones que regía en determinadas
empresas del Estado.
Luego de 1984, pone el centro en la sustancia del mismo, considerando
que un contrato es administrativo cuando está destinado a cumplir un fin
público y contiene, explícita o implícitamente, cláusulas exorbitantes del
derecho común.

 Cláusulas exorbitantes de derecho común.

Las cláusulas exorbitantes de derecho común pueden caracterizar algunos
de los contratos públicos y que, en un contrato de derecho común, deberían
ser consideradas ilícitas por contrariar el orden público. Por ejemplo:
1) La que faculta a rescindir el contrato a la administración por sí y ante sí.
2) La que dispone que la administración da instrucciones al co-contratante
acerca de cómo debe cumplir con el contrato.
3) La que le confiere poderes de control fuera de lo común (control
preventivo).
4) Cuando concede ciertas prerrogativas a terceros como expropiar, imponer
servidumbres administrativas, etc. Estas cláusulas pueden ser expresas o
implícitas.

 Clasificación.
 Por su objeto: 1) Concesión de servicios públicos; 2) Construcción de obra
pública; 3) Concesión de obra pública; 4) Concesión de bienes del dominio
público; 5) Empleo público; 6) Contrato de suministro con un fin público;
7) Contrato de transporte de correspondencia del Estado; 8) Empréstito
público; entre otros.
 Nominados o innominados: según estén regulados o no.
 Por las funciones de las partes: pueden ser de atribución o de colaboración,
en el primer caso, se da cuando se le conceden ciertas ventajas a los
administrados; en el segundo, cuando el cocontratante se obliga hacia el
Estado a realizar una función eminentemente estatal.
 Según las partes intervinientes: bilateral o plurilateral.
 Por el tipo de prestación: conmutativa o aleatoria.
 Onerosos o gratuitos.
 Entre otras clasificaciones de derecho común.

Elementos.
1) Sujetos: uno de ellos necesariamente debe ser el Estado o una persona
jurídica que ejerza funciones administrativas.
2) Objeto o contenido: debe ser cierto, lícito y posible.
3) Causa: los antecedentes de hecho y de derecho tenidos en cuenta para la
contratación.
 4) Consentimiento: es la unión de voluntades del Estado y del particular, que
deben estar libres de cualquier vicio (dolo, error, violencia).
5) Forma: la manera en que se materializa el acuerdo de voluntades en un
documento propio y específico.
6) Formalidades previas: es el procedimiento de selección del contratista que
debe cumplir la Administración para contratar válidamente.
7) Finalidad: la satisfacción del interés general en forma directa o indirecta.

Caracteres.
 Se rigen por normas del derecho público o por un régimen jurídico
especial (por ejemplo: el contrato de obra pública).
 Pueden contener cláusulas exorbitantes de derecho común.
 Los contratantes no se encuentran en un plano de igualdad, ya que el
cocontratante se encuentra en un estado de subordinación respecto a la
Administración.
 Tiende a la satisfacción de las funciones esenciales o especificas del
Estado.
 Quedan sometidos a la competencia del fuero contencioso-administrativo.
 La Administración tiene la facultad del ius variandi que le permite mutar
el contrato dentro de ciertos límites, mientras no se altere la ecuación
económica del contrato.
 Inaplicabilidad de la “exceptio non adimpleti contractus” (la excepción de
incumplimiento).

2-Procedimiento de formación de los contratos.

El contrato para formarse requiere de dos cosas fundamentales:
1) Que las partes exterioricen su voluntad.
2) Que el contrato se perfeccione, lo que sucede cuando hay acuerdo de
voluntades.
Puede darse a través de dos formas:
• La libre discusión de sus cláusulas hasta llegar a un acuerdo.
• Por adhesión, cuando el contratante simplemente adhiere a las cláusulas
prefijadas por el Estado (generalmente se da así).

El marco legal nacional se encuentra previsto en el Decreto 1023/01

(complementado con el Decreto 893/12) que, entre otras cosas, prevé:
Art. 3° — Principios generales. Los principios generales a los que deberá
ajustarse la gestión de las contrataciones, teniendo en cuenta las
particularidades de cada una de ellas, serán:
a) Razonabilidad del proyecto y eficiencia de la contratación para cumplir con
el interés público comprometido y el resultado esperado.
b) Promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre
oferentes.
c) Transparencia en los procedimientos.
d) Publicidad y difusión de las actuaciones.
e) Responsabilidad de los agentes y funcionarios públicos que autoricen,
aprueben o gestionen las contrataciones.
f) Igualdad de tratamiento para interesados y para oferentes
Desde el inicio de las actuaciones hasta la finalización de la ejecución del
contrato, toda cuestión vinculada con la contratación deberá interpretarse
sobre la base de una rigurosa observancia de los principios que anteceden.

 Principios que rigen la contratación administrativa.

1) Razonabilidad: que apunta a la proporcionalidad de las prestaciones entre
los contratantes.

2) Eficiencia: que apunta a lograr la mayor calidad en la prestación de los

servicios públicos.

3) Concurrencia: que significa que todo aquel interesado en participar en un

procedimiento licitatorio y contratar con la administración, puede hacerlo si
cumple con las condiciones fijadas por la ley podrá participar del mismo;
impidiendo que el licitante imponga trabas o restricciones arbitrarias que
también importarían violación del principio de igualdad.
El art. 17 del decreto 1023/01 establece:“El principio de concurrencia de
ofertas no deberá ser restringido por medio de recaudos excesivos, severidad
en la admisión de ofertas o exclusión de éstas por omisiones intranscendentes,
debiéndose requerir a los oferentes incursos en falta las aclaraciones que sean
necesarias, dándoseles la oportunidad de subsanar deficiencias
insustanciales, no pudiendo alterar los principios de igualdad y transparencia
establecidos en el artículo 3° de este régimen, de acuerdo a lo que establezca la
reglamentación.”

4) Transparencia: implica el deber de publicidad de las actuaciones, lo que

permite un mayor control de las mismas. Tiene que ver con la ética de
quienes ejercen la función pública y pretende evitar hechos y actos de
corrupción.
En este orden de ideas, el art. 19 refiere a que “Toda persona que acredite
fehacientemente algún interés, podrá en cualquier momento tomar vista de
las actuaciones referidas a la contratación […]”.

5) Publicidad: que tiene por objeto lograr la mayor afluencia de interesados.

El art. 18 indica: “La comprobación de que en un llamado a contratación se
hubieran omitido los requisitos de publicidad y difusión previa […] dará lugar
a la revocación inmediata del procedimiento, cualquiera fuere el estado de
trámite en que se encuentre, y a la iniciación de las actuaciones sumariales
pertinentes.”
En tanto que el art. 32 establece cómo y por cuántos días se efectuará la
publicación y también con cuántos días de antelación deberá hacerse la
publicación.

6) Responsabilidad del Estado y de sus funcionarios: el art. 14 establece que

“Los funcionarios que autoricen, aprueben o gestionen las contrataciones
serán responsables por los daños que por su dolo, culpa o negligencia
causaren al Estado Nacional con motivo de las mismas.”
7) Igualdad: entre interesados y oferentes que debe respetarse durante el
procedimiento de selección hasta la adjudicación y firma del contrato.Es
consecuencia del art. 16 de la CN. Debe abarcar todos los estados del
procedimiento de selección, impidiendo que durante el desarrollo del mismo o
durante la ejecución del contrato se modifiquen las bases de la licitación para
favorecer o perjudicar a alguien.

8) Principio de legalidad:procurar el debido respeto por el derecho vigente

tomando en ordenamiento jurídico en su totalidad; por lo que la validez y
eficacia de los contratos administrativos se supeditan al cumplimiento de las
formalidades exigidas por la ley.
A su vez, en el caso “Pradera del Sol” se estableció que los contratos
constituyen ley para las partes, en ellos el principio es siempre el
cumplimiento de lo pactado (pacta sunt servanda).

9) Buena fe: implica que los contratos deben celebrarse, interpretarsey

ejecutarse de buena fe y de acuerdo a lo que las partes verosímilmente
entendieron, obrando con cuidado y previsión.

10) Confianza legítima: que hace referencia a la “expectativa razonable” que

puede tener la parte al participar en un procedimiento licitatorio.

11) Seleccionabilidad: significa que cuando la administración contrata debe

seleccionar.

12) Confianza legítima: permite exigir a las partes un comportamiento

coherente ajeno a los cambios de conducta perjudiciales, desestimando toda
actuación que implique un obrar incompatible con la confianza que se ha
suscitado en el otro contratante.

3-El principio general de riesgo y el mantenimiento de la ecuación

económico financiera.
Al ser la mayoría de los contratos administrativos de ejecución continuada
o de tracto sucesivo siempre existirá un riesgo para el particular que contrata
con el Estado, pero este debe ser normal y no de tipo imprevisto que
desequilibre la situación tenida en cuenta al contratar. Los autores sostienen
que uno de los derechos sustanciales del contratista particular es el
mantenimiento de la ecuación económico financiera; lo que implica que las
normas regulatorias que se dicten deben proteger esta garantía hasta sus
últimas consecuencias.

Teoría del hecho del príncipe.

Puede ocurrir que la de intervención de algún órgano del Estado (Ejecutivo,
Legislativo o Judicial) tenga por resultado afectar de cualquier manera las
condiciones jurídicas del acuerdo. Puede manifestarse a través de decisiones
jurídicas o materiales, pero siempre causando lesión en el cocontratante.
 Se da el hecho del príncipe cuando el desequilibrio ha sido provocado como
consecuencia de una medida de carácter general dictada por el Estado. Esta
medida altera la ecuación económica financiera del contrato, estableciendo
mayores cargas u onerosidad que las que tenía previstas originariamente y
modificando el cálculo en cuanto a la equivalencia de derechos y obligaciones
de las partes.
La reparación produce o genera un resarcimiento “integral”.
Se consideran nulas aquellas cláusulas contractuales en donde se
renuncia a reclamar por el hecho del príncipe.

Teoría de la imprevisión.
Se debe a situaciones extraordinarias o anormales e imprevisibles
posteriores a la celebración del contrato administrativo que alteran la
ecuación económica financiera del contrato. En este caso, el hecho dañoso
para el cocontratante proviene de acontecimientos imprevisibles y
extraordinarios ajenos o extraños a la voluntad del Estado.
La reparación consiste en el restablecimiento del equilibrio económico del
contrato.
Se diferencia de la “fuerza mayor” en donde el cumplimiento del contrato se
hace imposible, en cambio en la teoría de la imprevisión la ejecución de
contrato se hace más onerosa.

4-Cumplimiento. Resolución de los contratos. Incidencias de las

prerrogativas de la Administración. Límites a la potestas variandi.

5-Sistemas de selección del cocontratante.

En general la administración no puede elegir libremente a su
cocontratante, salvo excepciones como son los contratos de escasa magnitud,
por lo que se exige una amplia publicidad en la elección del mismo, para
evitar de esta manera una desviación de poder o alguna sospecha de
inmoralidad en la negociación o selección del cocontratante.
En lo que respecta al cocontratante, se exige que:
1) No exista una “prohibición” de contratar con una determinada persona
como establece el art. 28 del Decreto N° 1023/0124.
2) Contar con cierta solvencia técnica y financiera a efecto de poder
ejecutar con seguridad las prestaciones establecidas en los respectivos
contratos.
3) Inscribirse en el registro de proveedores del Estado (SIPRO).
4) Presentar el certificado fiscal para contratar emitido por la A.F.I.P.
En el ámbito nacional se ha creado la “Oficina Nacional de Contrataciones”
que es el órgano rector del sistema de contrataciones que depende de la
Jefatura de Gabinete y tiene facultades de interpretación y aclaración del
citado régimen.

Licitación pública y licitación privada.

La licitación es un procedimiento de selección sobre la base de una previa
justificación de idoneidad moral, técnica y financiera. Tiende a establecer que
persona o entidad, es la que ofrece el “precio” más conveniente para la
administración, procurando la concurrencia de distintos oferentes, que
reúnan las condiciones establecidas por la Administración.
A su vez pueden ser:
• Privadas: son de carácter restringido, ya que intervienen quienes son
invitados por la Administración.
• Publicas: cuando es abierta, lo que implica que pueden participar todos
aquellos que cumplan los requisitos fijados por ley.

En lo que respecta a la licitación pública en el ámbito provincial, municipal

y federal, podemos mencionar que tiene las siguientes etapas:
1) Confección del “pliego de condiciones” por el órgano administrativo
competente que detalla quien es la persona o ente del Estado que contrata, el
tipo de normas que regula la contratación y la selección del contratista, el
producto u obra que se necesita, si la licitación es nacional o internacional,
etc. También se incluye un “pliego de especificaciones técnicas”, el costo de
los pliegos y las garantías necesarias.
24
Art. 28. — Personas no habilitadas. No podrán contratar con la Administración Nacional:
a) Las personas físicas o jurídicas que se encontraren sancionadas en virtud de las disposiciones previstas en los
apartados 2. y 3. del inciso b) del artículo 29 del presente.
b) Los agentes y funcionarios del Sector Público Nacional y las empresas en las cuales aquéllos tuvieren una
participación suficiente para formar la voluntad social, de conformidad con lo establecido en la Ley de Etica
Pública, N° 25.188.
c) (Inciso derogado por art. 19 de la Ley N° 25.563 B.O. 15/2/2002. Vigencia: a partir de su promulgación)
d) Los condenados por delitos dolosos, por un lapso igual al doble de la condena.
e) Las personas que se encontraren procesadas por delitos contra la propiedad, o contra la Administración Pública
Nacional, o contra la fe pública o por delitos comprendidos en la Convención Interamericana contra la Corrupción.
f) Las personas físicas o jurídicas que n• o hubieran cumplido con sus obligaciones tributarias y previsionales, de
acuerdo con lo que establezca la reglamentación.
g) Las personas físicas o jurídicas que no hubieren cumplido en tiempo oportuno con las exigencias establecidas
por el último párrafo del artículo 8° de la Ley N° 24.156.
h) Los empleadores incluidos en el Registro Público de Empleadores con Sanciones Laborales (REPSAL) durante
el tiempo que permanezcan en dicho registro.
2) Llamado a licitación, que no es otra cosa que la convocatoria a personas
humanas o jurídicas que cumplan con los requisitos del pliego para adquirir
la calidad de oferentes que debe hacerse a través del Boletín Oficial y en
diarios de amplia circulación provincial o nacional.
3) Presentación de las ofertas que tiene directa relación con la fijación de un
día, hora y lugar para la presentación de los pliegos de ofertas.
4) Análisis de las ofertas, que se realiza en general por un comité evaluador
que confecciona un grilla u orden de mérito con el puntaje para cada
oferente, y también resuelve las impugnaciones.
5) Adjudicación, que hace referencia a la elección que hace el órgano licitante
del oferente que realiza la oferta más conveniente, dictándose el
correspondiente acto administrativo que elige entre las ofertas válidas,
devolviéndose las garantías de los demás oferentes.
6) Firma del contrato y aprobación, que se da una vez que se acreditan las
garantías necesarias fijadas en el procedimiento licitatorio, emitiéndose en
algunos casos, el correspondiente decreto aprobatorio del Poder Ejecutivo.

Durante el procedimiento de licitación la administración exige una serie de

garantías que tienen por finalidad cubrir la responsabilidad frente a los
incumplimientos en que pudieran incurrir lo oferentes:
• Garantía del mantenimiento de la oferta: mientras dure el procedimiento
de selección hasta la adjudicación. Se la considera una garantía provisional y
que tiene como objetivo que los oferentes no se retiren caprichosamente de la
licitación.
• Garantía de impugnación de ofertas: que exige la constitución de una
caución como condición para la procedencia de la impugnación de otras
ofertas y que tiene como objetivo evitar la presentación de impugnaciones
carentes de fundamentos o que tiendan a generar escenarios de negociación
entre oferentes. El monto que se exige se fija generalmente entre medio y uno
por ciento del monto del contrato.
•Garantía de ejecución cumplimiento del contrato: esta tiene la misma
vigencia que el plazo de duración del contrato, al que debemos sumar el que
transcurre entre la entrega provisoria y la recepción definitiva.
•Garantía por anticipo del precio: que se da cuando la Administración
conforme el contrato adelanta parte del dinero, el que solamente podrá ser
retirado cuando este cumplimentada esta garantía.
•Garantía por fondo de reparo: que opera en los contratos de obra pública
que, al certificarse el avance de la misma, la misma en cada certificado se
reserva el derecho a retener un porcentaje del precio que va pagando en cado
uno de estos certificados.
Todas las garantías deben devolverse en caso de no triunfar en la licitación
dentro de los 10 días de presentada la garantía de cumplimiento del contrato
y al adjudicatario una vez integrada la garantía de cumplimiento o cuando se
ha ejecutado el contrato.

La ventaja que otorga el procedimiento de licitación pública es la

transparencia y publicidad que tiene el mismo, posibilitando un amplio
control de quienes participan en él. Sobre el control, podemos mencionar que
aquellas personas que participan en una licitación tienen el derecho a tomar
“vista” de las actuaciones hasta la extinción del contrato.

Concurso público.
Es un medio de elección de la persona para el cumplimiento de una tarea
específica y apunta a cumplimentar el requisito de la idoneidad, es decir
elegir al cocontratante que tiene mayores capacidades técnicas, científicas,
culturales, etc.

Contratación directa.
Se da en casos particulares, por ejemplo:
 Cuando por el monto menor de la obra pública que fija el régimen de
contrataciones del Estado contenido en el Decreto Nº 1023/01.
 Cuando se trate de trabajos complementarios a una obra pública.
 Por razones de urgencia o de circunstancias imprevistas.
 Cuando la seguridad del Estado exija una gran reserva (ciertas
contrataciones militares). Cuando se exige una determinante capacidad
científica, artística, etc.
 Cuando queda desierta una licitación pública o no se hubiesen
presentado oferentes admisibles.
El acto administrativo que decide optar por esta especial forma de
contratación debe estar suficientemente motivado.

Remate.
El remate público o subasta pública consiste en la venta de bienes al mejor
postor. La administración puede actuar como vendedora o como compradora;
y puede recaer sobre inmuebles, muebles, objetos de arte o históricos.

Concurso de precios.
Es la actividad dentro del proceso de compras, en el que se invita a
distintos proveedores de un mismo rubro, a presentar su oferta en sobre
cerrado, indicándole las condiciones técnicas y comerciales particulares del
Proyecto, a considerar para la elaboración y presentación de la oferta.

Iniciativa privada.
En materia de participación ciudadana en la gestión de la cosa pública;
tiende a estimular a los particulares a participar en la elaboración de
proyectos de infraestructura, sean estos de obras públicas, de concesión de
obras públicas, servicios públicos, licencias y/o cualquier otra actividad a
desarrollarse mediante los sistemas de contratación regulados por las Leyes
13.064, 17.520 y 23.696.

6-Facultades y obligaciones del co-contratista.

El decreto 1023/01 establece:
Art. 13. — Facultades y obligaciones de los cocontratantes. Sin perjuicio de
las facultades y obligaciones previstas en la legislación específica, en sus
reglamentos, en los pliegos de bases y condiciones, o en la restante
documentación contractual, el cocontratante tendrá:
a) El derecho a la recomposición del contrato, cuando acontecimientos
extraordinarios o imprevisibles de origen natural, tornen excesivamente
onerosas las prestaciones a su cargo.
b) La obligación de ejecutar el contrato por sí, quedando prohibida la cesión o
subcontratación, salvo consentimiento expreso de la autoridad administrativa,
en cuyo caso el cocontratante cedente continuará obligado solidariamente con
el cesionario por los compromisos emergentes del contrato.
Para ello se deberá verificar que el cesionario cumpla con todos los requisitos
de la convocatoria al momento de la cesión.
c) La obligación de cumplir las prestaciones por sí en todas las circunstancias,
salvo caso fortuito o fuerza mayor, ambos de carácter natural, o actos o
incumplimientos de autoridades públicas nacionales o de la contraparte
pública, de tal gravedad que tornen imposible la ejecución del contrato.

7-Conclusión de los contratos administrativos.

Los contratos administrativos pueden extinguirse por distintas razones:
a) Normalmente:
 Vencimiento del plazo.
 Cumplimiento de la obra.
b)Anormalmente:
 Revocación:es un acto unilateral de la administración; que constituye un
medio de extinción por razones de “oportunidad, mérito o conveniencia” o por
razones de ilegitimidad para satisfacer actuales exigencias de interés público,
generando el consiguiente derecho del contratista a ser indemnizado.
 Anulación: se da en sede judicial.
 Caducidad:esta se da cuando el cocontratante incurre en incumplimiento
de las obligaciones a su cargo y siempre que dicho incumplimiento le sea
imputable. Esta se debe encontrar debidamente incluida en el contrato
administrativo.Su naturaleza es “represiva” (sancionatoria), de carácter
definitivo, utilizable por la administración previa intimación a la parte
cocontratante.
 Renuncia:se da en los contratos de atribución, ya que estos se celebran
principal y directamente en el interés privado o particular del cocontratante
(generalmente se produce en el contrato de empleo público).
 Rescate:se da por una decisión unilateral del Estado y opera
principalmente, por razones de interés público o general.Se limita a los
contratos de colaboración.Es una medida administrativa de reorganización
del servicio, destinada a sustituir la concesión por una prestación directa del
Estado. En este caso procede la indemnización al cocontratante. Requiere
base legal y contractual que la asegure.
 Rescisión:puede ser bilateral, por acuerdo de partes; y unilateral por
voluntad de una de las partes. Si esta prevista en el contrato la
administración la hace valer por sí y ante sí (prerrogativa de la administración
que puede definirse con una cláusula exorbitante de derecho común).
 Muerte del cocontratante.
 Quiebra del cocontratante.
 Unidad 7: Principales Contratos Administrativos
1-Contrato de obra pública. Concepto.
El contrato de obra pública es aquel por el cual una persona humana o
jurídica se vincula con el Estado para construir, demoler o realizar
refacciones de importancia, en una obra pública en las condiciones fijadas
por la Administración y mediante el pago de un precio en dinero.
El resultado querido por la Administración es la obra pública, es decir: la
construcción o trabajo destinado a satisfacer el interés general. 25
Una característica central es que la obra se realiza con fondos provenientes
del Tesoro estatal.
Se encuentra contemplado su régimen legal a nivel nacional en la Ley
13.064 y a nivel provincial en la Ley 8.614.

25
Artículo 1 (13.064) -  Considérase obra pública nacional toda construcción o trabajo o servicio de industria que se
ejecute con fondos del Tesoro de la Nación, a excepción de los efectuados con subsidios, que se regirán por ley
especial, y las construcciones militares, que se regirán por la ley 12.737 y su reglamentación y supletoriamente
por las disposiciones de la presente.
Elementos: sujeto, objeto, finalidad, plazo y precio.
 Sujetos: uno de los sujetos es el Estado (nacional, provincial o municipal)
o una entidad autárquica; y el otro, será una persona humana o jurídica que
se selecciona para realizar la obra, normalmente por un procedimiento de
licitación pública.
Se trata de un contrato intuito personae por lo que impide al contratista
elegido transferir a otro la ejecución del mismo, siendo ello una causal de
rescisión; salvo que la propia Administración autorice la subcontratación.
Los empleados de la Administración Publica se encuentran inhabilitados
para contratar. A su vez, el contratista debe encontrarse inscripto por ante
los organismos recaudadores del Estado; además de tener declarados todos
sus empleados en relación de dependencia y contar con cobertura por
accidentes laborales.
 Objeto: puede ser la construcción, mantenimiento o refacción de un
inmueble; como también la realización de una escultura o pintura; o la
realización de estudio, proyectos o incluso la dirección de una obra.
 Finalidad: es la satisfacción del interés público, por lo que se procura que
el trabajo se realice con materiales aptos y de probada durabilidad, que deben
estar especificados en el pliego licitatorio y controlados por el Estado.
 Plazo: el plazo de ejecución de la obra debe ajustarse estrictamente a los
estipulado en el pliego y en el contrato licitatorio. Puede contarse a partir de
la suscripción del contrato o desde el comienzo de ejecución de la obra. El
contratista debe presentar un plan de avance de obra, el que deberá ajustarse
en los tiempos a lo que prevea el pliego licitatorio, y que implicará llevar un
ritmo de obra.
Cuando la obra se encuentra terminada, la Administración antes de recibirla
debe realizar todas las inspecciones correspondientes para luego aceptar la
misma, lo que se hará constar en un acta.
El cumplimiento en tiempo y forma servirá como antecedente positivo para
próximas licitaciones.
 Precio: es pagado por el Estado o por la Administración que ha encargado
la obra. Como estas obras, por lo general, suelen tener un plazo de ejecución
bastante amplio, es necesario que mensualmente (o en otro periodo que se
determine) se constate la cantidad de obra realizada, a través del Certificado
de Avance de Obra ejecutada lo que permitirá que con contratante pueda ir
cobrando a medida que vaya avanzando (es lo más normal, luego veremos
otros sistemas de contratación).

 Derechos de las partes.

Son derechos de la administración:
1) Exigir el cumplimiento intuitu personae.
2) El derecho a la garantía de ejecución contractual (es la forma de garantizar
el total cumplimiento del contrato, es una pena convencional provisional).
3) El derecho de designar un inspector para la dirección, inspección o
tasación de la obra.
4) El derecho a la ejecución directa de la obra.
5) El derecho de aplicar sanciones.
6) El derecho de rescindir el contrato.
7) El derecho a continuar la obra con los herederos del contratista.
8) El derecho a recibir provisionalmente la obra hasta que se subsanen los
defectos de la misma.
9) A exigir un fondo de reparos, constituido entre un 5 o 10% de la obra.

Son derechos del contratista:

1) Pedir autorización a la administración para ceder, transferir o
subcontratar.
2) El derecho a la recepción de la obra.
3) El derecho a cobrar intereses por la mora en que incurriera la
administración,
4) El derecho al pago del precio.
5) A designar su representante técnico, que será el canal de comunicación
con el inspector de la obra designado por el Estado.
6) El derecho a recusar al inspector de la obra.

1a.-Sistemas de contratación:
Unidad de medida.
En este sistema, la Administración realiza un cómputo métrico detallado,
completo y se acompaña con un presupuesto de cada uno de los rubros que
se realizaran. Una vez realizada la obra, se hace la medición pertinente a
efectos de certificar el avance de obra y lo liquidará de acuerdo a las medidas
efectivamente construidas y oportunamente presupuestadas.
Es el más usado, porque prácticamente no hay riesgo; por ejemplo: $1000
el km de ruta.

Ajuste alzado.
En este caso, se contrata por un precio cierto, previo, invariable y único
para toda la obra, o bien, por un precio global para cada uno de los rubros
que componen el presupuesto oficial del pliego licitatorio.
Es de aplicación en los contratos de plazos cortos y de escasa envergadura
económica.

Coste y costas.
El coste, refiere a los gastos de la obra de la construcción, donde se
incluyen todos los gastos. En tanto que las costas, son las utilidades o
ganancias que va a percibir el contratista, que generalmente se calculan
sobre un porcentaje del monto de la obra.

Otros sistemas.
Se puede utilizar un sistema combinado, por ejemplo: de unidad de medida
y ajuste alzado, en las obras que existe dificultad para establecer el cómputo
métrico exacto con anticipación.

1b- Certificado de obra pública.

El procedimiento de certificación es el conjunto de actos emanados de la
Administración comitente con la participación del contratista particular,
destinados a inspeccionar, reconocer y evaluar distintos presupuestos de
hecho a los que el régimen normativo y contractual de la obra pública hace
producir efectos jurídicos en relación al pago de la obra.
En tanto que el documento, por el cual la Administración, luego del
procedimiento indicado, reconoce una deuda al contratista, se denomina:
certificado de obra pública.
Por lo tanto, podemos decir que el certificado de obra pública es un
documento que extiende la administración donde constan las tareas
ejecutadas, con la conformidad de la misma. Este documento es el título que
al contratista le permite cobrar el monto de la obra efectivamente ejecutada.
Si el certificado no se paga dentro del plazo convenido generaran intereses
por mora.
Puede haber certificados parciales, uno final y otro de variación de costos.
De este certificado se descuenta un porcentaje que va a parar al fondo de
reparos que sirve para garantizar las deficiencias de la obra.

Fondo de reparos.
Está destinado a garantizar la materialización de las reparaciones que se
requieran hacer en la obra, se constituye con un porcentaje (generalmente del
5%) que se detrae de cada certificado de obra pública.
En caso de no ser necesarias reparaciones, se devuelve al final de la obra al
contratista. Por supuesto que este fondo de reparos puede ser sustituido por
el contratista con otras garantías que le resulten menos onerosas y que el
Estado acepte.

Causales de rescisión.
El contrato se puede extinguir por diversas causas, la más usual es por el
cumplimiento de su objeto, esto es cuando hay una recepción parcial o
definitiva de la obra. Existe una recepciónprovisoria, donde finaliza la
responsabilidad del contratista por vicios aparentes, debiendo dejarse
constancia en el acta de recepción todas las observaciones formuladas por el
inspector y el plazo para subsanarlas. En cuanto a la recepción definitiva,
vencido el plazo de garantía se terminan todas las garantías ofrecidas por el
contratista para cubrir la obra y debe ser devuelto el fondo de reparos,
terminando en principio la garantía por vicios ocultos.
El contrato también se extingue generalmente por la muerte del
contratista, su quiebra o concurso, posibilitándose de esta forma, su
rescisión automática.
También, la administración puede rescindir el contrato cuando existe un
fraude grave o una lenta ejecución por incumplimiento de los plazos.
Existe la posibilidad de que el contratista rescinda el contrato cuando la
administración genera modificaciones que exceden un 20% del valor de la
obra pública o cuando ordene suspender los trabajos por un plazo mayor de
tres meses, no se entreguen los terrenos o no se realice el replanteo de la
obra.

Recepción de la obra.
2- Contrato de concesión de obra pública. Concepto.
Es un modo de ejecución de las obras en que el Estado realiza un contrato
con un particular para que realice un trabajo determinado, y el precio será
pagado en definitiva por quien la utilice o se beneficie con la obra.
Para ello, la Administración otorga facultades especiales para que cobre o
perciba la retribución o precio durante el plazo fijado en el contrato de
concesión.
La empresa que asume el compromiso de hacer y explotar la obra deberá
realizar los cálculos económicos-financieros, con proyección al plazo del
contrato y a la inversión que debe realizar para poner en funcionamiento la
obra y también para su mantenimiento.
Se encuentra previsto en el régimen de la Ley 17.520 que fuera modificada
por la Ley 23.696 de reforma del Estado.

Caracteres.
• Es un contrato intuito personae.
• Intervienen tres personas (Administración – contratante – beneficiario).
• Quien paga la obra, en principio, no es el Estado, sino el beneficiario.
• Generalmente, se comienza a pagar una vez que la obra está terminada y
habilitada.
• La obra la construye el concesionario a su costo y riesgo y la administración
le otorga el privilegio de explotarla por un determinado lapso de tiempo.
• Esta concesión puede ser a título oneroso, ser subvencionada o gratuita en
donde el Estado no participa en los beneficios de la explotación.
• El concesionario podrá aplicar sanciones a los usuarios; y de igual manera,
el Estado a través de los entes reguladores podrá aplicar sanciones a los
contratistas que no cumplan con sus obligaciones contractuales y respecto a
los usuarios.

Ejecución: derechos y deberes del concesionario.

Originariamente, eran entregadas en concesión las obras ejecutadas por
contratistas y a su costa o parcialmente. Pero con la sanción de la Ley 23.696
de reforma del Estado, se estableció que se podían otorgar en concesión las
obras ya construidas por la administración estatal u otro contratista, para
reparación o mantenimiento.

En cuanto a lasmodalidades en su ejecución, pueden ser:

1) A título oneroso, donde el Estado percibe un beneficio de la explotación de
la obra de manera conjunta con el contratista.
2) A título gratuito, donde la Administración no percibe ni participa en los
beneficios de la explotación.
3) Cuando se otorga de manera subvencionada, que implica el otorgamiento
por parte del Estado de subsidios al contratista para así evitar pérdidas al
concesionario o beneficiar a los usuarios.

La remuneración.

Extinción.
Se extingue en forma normal: por cumplimiento del plazo contractual. En
este caso, las obras pasan a manos del Estado para que las explote
directamente o para que llame a licitación nuevamente para que un particular
las explote.
En cambio, será en forma anormal: por razones de fuerza mayor o caso
fortuito; o por razones de interés público; o de común acuerdo; por causas
imputables al concedente o al concesionario.

3- Contrato de suministro. Noción conceptual.

Es un contrato administrativo mediante el cual la administración obtiene la
provisión de elementos necesarios para su desenvolvimiento, mediante el
pago de una remuneración en dinero.
Resultará un contrato administrativo, cuando su objeto se vincule con
funciones esenciales o específicas del Estado o contenga clausulas
exorbitantes de derecho común.

Caracteres.
 Generalmente sirve para la adquisición de cosas muebles (por ejemplo:
abastecimiento de papel).
 Es bilateral: ya que el particular se obliga a entregar determinadas cosas
a la Administración y ésta a abonar un precio.
 Es formal: ya que debe realizarse previa licitación pública o privada.
 Puede ser de ejecución instantánea o de ejecución sucesiva.

 Elementos.
• Los sujetos: que por un lado está la Administración publica; y por el otro,
una persona humana o jurídica, de carácter privado, que deberá estar
inscripto en el Registro de Proveedores del Estado, o bien podría ser una
sociedad del Estado o una sociedad de economía mixta.
• El objeto: será una cosa mueble que debe estar de acuerdo con lo requerido
en el pliego licitatorio o en el pedido de compra.
• El fin: es la satisfacción es un interés público, de manera directa o indirecta.

Semejanzas y diferencias con el contrato de compraventa del derecho

privado.
Ejecución.
En este tipo de contrato, no hay suscripción escrita de contrato, por lo que
el particular adquiere el carácter de contratante con la recepción de la orden
de compra, y es desde allí que comienzan a computarse los plazos de
ejecución del mismo.
Luego de la entrega, comienzan a correr los plazos para el pago y para las
entregas posteriores.
La falta de entrega en tiempo y forma, trae como consecuencia que la
Administración intime el cumplimiento según los pliegos y en su caso decrete
la caducidad del contrato, lo que podría quedar como constancia de ello en el
Registro de Proveedores del Estado.

Conclusión del contrato.

La extinción del contrato se produce por cualquiera de los medios que se
aplican a los demás contratos administrativos; y de manera particular, por la
no entrega en tiempo y forma de los suministros contratados, o que difiera la
calidad o no se ajuste a las especificaciones solicitadas.

4- Régimen jurídico de la función pública.

Se denomina empleado público a toda persona que presta sus servicios a
favor de entes públicos estatales centralizados y descentralizados, en el marco
de una relación de subordinación y dependencia del trabajador para con la
Administración Publica y a cambio de una remuneración.
Por otro lado, se llaman agentes públicos a aquellos que sólo ejecutan
ordenes mediante comportamientos materiales, con una remuneración
intermedia o baja y con menos carga de responsabilidad.
En tanto que los funcionarios públicos son aquellos que deciden cuestiones
de relevancia, por lo que gozan de una remuneración mayor debido a la alta
carga de responsabilidad.
Sin embargo, en muchas ocasiones resulta difícil precisar con exactitud
qué rol ocupa una persona, por lo que no resulta conveniente que el legislador
las distinga, ya que puede llevar a confusiones.

Contrato de Función o Empleo Público. Noción conceptual.

Naturaleza jurídica de la relación de empleo o función público.

Han existido dos posturas principales:
 Especie de relación estatutaria: se prioriza el régimen legal por sobre la
eventual trascendencia que puede tener el consentimiento de las partes; así lo
sostuvo la CSJN en sus primeros fallos sobre el tema.
 Contrato administrativo: la expresión de voluntades de las partes se
manifiesta tanto en el origen como en la ejecución de la relación. Es la
postura actual de la CSJN y de la doctrina en general que no admite dudas.
Sistema de selección del empleado público.
La Administración no es libre de contratar con quien desee la autoridad de
turno, sino que debe procurar la selección de aquellos más idóneos para el
logro del interés general.
La libertad de concurrencia que es uno de los principios de la contratación
administrativa, persigue doble finalidad:
• Proteger los intereses económicos de la Administración buscando la máxima
competencia posible.
• Garantizar el acceso a la contratación con la Administración.

 El concurso aparece como el método pertinente de selección, que implica

un procedimiento de selección de una persona humana en razón de la
capacidad técnica, cultural o artística entre varios intervinientes para ejercer
un cargo en la administración Pública.
Apunta a factores personales, más que económicos.
Debe respetar el debido proceso adjetivo que prescribe el art. 18 de la CN.
A su vez, se garantiza el acceso al empleo público mediante un proceso que
respete la igualdad y sin otra condición que la idoneidad (como exige el art.
16 de la CN).

 Clasificación de los concursos.

1)Concurso público: aquellos que permiten la participación de un grupo
indeterminado de aspirantes. A su vez, encontramos subgrupos:
 Cerrados o internos:sólo participan los agentes de la repartición
convocante.
 Semiabiertos o generales: pueden participar los agentes de cualquier
repartición.
 Abiertos: puede participar cualquier persona.
2)Concurso privado: aquellos que sólo se invita a participar a personas
identificadas individualmente.

El criterio más objetivo es el concurso público, que puede constar de una

evaluación de oposición, antecedentes, entrevista y además, los exámenes
psicofísicos. La Administración debe procurar la mayor apertura posible de
cada concurso y la mayor concurrencia.

Sin embargo, existen otros mecanismos de selección:

 Contratación directa: en el caso de los empleados contratados
temporalmente para una cuestión especial.
 Designación directa: para los agentes de la planta política (ministros o
secretarios).
 Elección popular: de aquellos funcionarios que ocupan cargos electivos
(intendente).
Estos últimos son los cargos de naturaleza política, susceptibles de ser
cubiertos en cada periodo, por lo que nacen y cesan en conjunto con el
mandato de las autoridades para las cuales prestan servicios.
Requisitos e impedimentos para el ingreso.
La Ley 25.164 establece el régimen de empleo público en la Administración
Nacional; en tanto que la Ley 7233 lo hace para el ámbito provincial:
 Requisitos para el ingreso.
Artículo 4 (25.164) — El ingreso a la Administración Pública Nacional estará
sujeto a la previa acreditación de las siguientes condiciones:
a) Ser argentino nativo, por opción o naturalizado. El Jefe de Gabinete de
Ministros podrá exceptuar del cumplimiento de este requisito mediante
fundamentación precisa y circunstanciada de la jurisdicción solicitante.
b) Condiciones de conducta e idoneidad para el cargo, que se acreditará
mediante los regímenes de selección que se establezcan, asegurando el
principio de igualdad en el acceso a la función pública. El convenio colectivo de
trabajo, deberá prever los mecanismos de participación y de control de las
asociaciones sindicales en el cumplimiento de los criterios de selección y
evaluación a fin de garantizar la efectiva igualdad de oportunidades.
c) Aptitud psicofísica para el cargo.

Artículo 12 (7233).- Son requisitos para el ingreso:

a) Ser mayor de dieciocho (18) años de edad, salvo los casos expresamente
previstos en las subcategorías escalafonarias “A” y “B”, en que la edad mínima
será de catorce (14) años, en cuyo supuesto deberá contarse con dictamen
favorable del organismo pertinente de Protección al Menor, valorando la
situación económica - social de cada caso.
b) Gozar de buena salud y aptitud psico-física para la función a la cual se
aspira ingresar, salvo casos expresamente contemplados en la legislación
vigente.
c) Poseer condiciones de moralidad y buena conducta.
d) Cumplir los requisitos particulares que para cada grupo ocupacional
establezca el régimen escalafonario pertinente.
e) No tener pendiente proceso criminal por hecho doloso referido a la
Administración Pública o que no refiriéndose a la misma, cuando por sus
circunstancias afecte el decoro de la función o el prestigio de la Administración.
Son requisitos para el reingreso del agente, los establecidos en los incisos a),
b), c) y e) del presente artículo.

 Impedimentos para el ingreso.

Artículo 5 (25.164) — Sin perjuicio de lo establecido en el artículo anterior no
podrán ingresar:
a) El que haya sido condenado por delito doloso, hasta el cumplimiento de la
pena privativa de la libertad, o el término previsto para la prescripción de la
pena.
b) El condenado por delito en perjuicio de la Administración Pública Nacional,
Provincial o Municipal.
c) El que tenga proceso penal pendiente que pueda dar lugar a condena por los
delitos enunciados en los incisos a) y b) del presente artículo.
d) El inhabilitado para el ejercicio de cargos públicos.
e) El sancionado con exoneración o cesantía en la Administración Pública
Nacional, Provincial o Municipal, mientras no sea rehabilitado conforme lo
previsto en los artículos 32 y 33 de la presente ley.
f) El que tenga la edad prevista en la ley previsional para acceder al beneficio
de la jubilación o el que gozare de un beneficio previsional, salvo aquellas
personas de reconocida aptitud, las que no podrán ser incorporadas al régimen
de estabilidad.
g) El que se encuentre en infracción a las leyes electorales y del servicio militar,
en el supuesto del artículo 19 de la Ley 24.429.
h) El deudor moroso del Fisco Nacional mientras se encuentre en esa situación.
i) Los que hayan incurrido en actos de fuerza contra el orden institucional y el
sistema democrático, conforme lo previsto en el artículo 36 de la Constitución
Nacional y el Título X del Código Penal, aun cuando se hubieren beneficiado
por el indulto o la condonación de la pena.
Artículo 6 (24.164) — Las designaciones efectuadas en violación a lo
dispuesto en los artículos 4º y 5º o de cualquier otra norma vigente, podrán ser
declaradas nulas, cualquiera sea el tiempo transcurrido, sin perjuicio de la
validez de los actos y de las prestaciones cumplidas durante el ejercicio de sus
funciones.

Artículo 13 (7233).- No podrán ingresar, ni reingresar, ni permanecer en la

Administración Pública Provincial, según corresponda:
a) El que hubiere sido condenado por delito en perjuicio o contra la
Administración Pública o cometido en el ejercicio de sus funciones.
b) El fallido o concursado, mientras permanezca inhabilitado judicialmente.
c) El infractor a las leyes vigentes sobre enrolamiento y servicio militar
obligatorio.
d) El que tenga condena criminal por hecho doloso referido a la Administración
Pública o que no refiriéndose a la misma, cuando por sus circunstancias afecte
el decoro de la función o prestigio de la Administración.
e) El que está inhabilitado para el ejercicio de cargos públicos.
f) El que hubiere sido exonerado de la Administración Pública Provincial,
Nacional o Municipal.
g) El que hubiere sido dejado cesante de la Administración Pública Provincial,
Nacional o Municipal mediante sumario previo resuelto definitivamente (hasta
cumplidos CINCO (5) años desde la fecha de su cesantía), o por las causales
previstas en este Estatuto que no den lugar a indemnización, hasta CINCO (5)
años después de la fecha de su cesantía.
h) El que se encuentre en situación de inhabilidad o incompatibilidad en virtud
de las normas vigentes.
i) Eliminado por art. 1° l. n° 8459
i) El que hubiere sido condenado como deudor moroso del Fisco, mientras no
haya regularizado su situación.
j) Los contratistas o proveedores del Estado Provincial.

Derechos y deberes del agente.

 Derechos.
 Son aquellas prestaciones y reconocimientos que pueden exigir los
empleados públicos a la Administración, de acuerdo a lo precisado por la ley.
Entre los más importantes están:
 Retribución: es la contraprestación por los servicios prestados por el agente,
que se concreta a través de doce salarios mensuales con más uno
complementario, generalmente abonado en dos partes cada seis meses.
 Carrera y ascenso escalafonario: implica la igualdad de oportunidades a la
promoción o avance del agente en el marco del organigrama administrativo
de la repartición donde presta sus servicios. Este derecho va de la mano
con la capacitación permanente.
 Licencia: es el descanso ordinario anual de carácter general; y el descanso
extraordinario estatuido para contingencias precisadas en las normas
(licencias por enfermedad, estudio, maternidad, etc.).
 Libre afiliación sindical y negociación colectiva: implica la facultad del
empleado de afiliarse al sindicato o incluso de no hacerlo.
 La estabilidad del empleado público: implica la facultad del agente de
permanecer en su cargo hasta su jubilación mientras cumpla con los
deberes estatutarios.

Artículo 16 (25.164).- Las personas vinculadas laboralmente con la

Administración Pública Nacional, según el régimen al que hubieren ingresado,
tendrán los siguientes derechos, de conformidad con las modalidades
establecidas en las leyes, en las normas reglamentarias y, en cuanto
corresponda, en los convenios colectivos de trabajo:
a) Estabilidad.
b) Retribución justa por sus servicios, con más los adicionales que
correspondan.
c) Igualdad de oportunidades en la carrera.
d) Capacitación permanente.
e) Libre afiliación sindical y negociación colectiva.
f) Licencias, justificaciones y franquicias.
g) Compensaciones, indemnizaciones y subsidios.
h) Asistencia social para sí y su familia.
i) Interposición de recursos.
j) Jubilación o retiro.
k) Renuncia.
l) Higiene y seguridad en el trabajo.
m) Participación, por intermedio de las organizaciones sindicales, en los
procedimientos de calificaciones y disciplinarios de conformidad con que se
establezca en el Convenio Colectivo Trabajo.
La presente enumeración no tiene carácter taxativo, pudiendo ser ampliada por
vía de la negociación colectiva.
Al personal comprendido en el régimen de contrataciones y en el de gabinete de
las autoridades superiores sólo le alcanzarán los derechos enunciados en los
incisos b), e), f), i), j), k) y l) con salvedades que se establezcan por vía
reglamentaria.
Artículo 18(25.164).- El personal tiene derecho igualdad de oportunidades en
el desarrollo de carrera administrativa, a través de los mecanismos que se
determinen. Las promociones a cargos vacantes sólo procederán mediante
sistemas de selección de antecedentes, méritos y aptitudes. El Convenio
Colectivo de Trabajo deberá prever los mecanismos de participación y de
control que permitan a las asociaciones sindicales verificar el cumplimiento de
los criterios indicados.
Artículo 22(25.164).- La renuncia es el derecho a concluir la relación de empleo
produciéndose la baja automática del agente a los treinta (30) días corridos de
su presentación, si con anterioridad no hubiera sido aceptada por autoridad
competente.
La aceptación de la renuncia podrá ser dejada en suspenso por un término no
mayor de ciento ochenta (180) días corridos si al momento de presentar la
renuncia se encontrara involucrado en una investigación sumarial.

Artículo 25 (7233).- El personal tiene derecho a:

a) Estabilidad.
b) Carrera Administrativa.
c) Jornada de Trabajo.
d) Retribución Justa.
e) Ropa de Trabajo.
f) Higiene y Seguridad en el Trabajo.
g) Salas Maternales y Jardín de Infantes.
h) Becas para sus hijos.
i) Capacitación.
j) Compensaciones e Indemnizaciones.
k) Bonificación por Jubilación.
l) Traslados y Permutas.
ll) Licencia Anual.
m) Licencia Sanitaria.
n) Licencias, Justificaciones y Franquicias.
ñ) Menciones y Premios.
o) Agremiación.
p) Asistencia Social y Sanitaria.
q) Reincorporación.
r) Reingreso.
s) Renuncia.

 Deberes.
Son aquellas obligaciones que los empleados públicos deben acatar,
estando establecidas expresamente en las leyes que rigen sus relaciones con
la Administración. Dentro de los más importantes están:
 Prestación personal: la actividad que cumple el empleado público es intuito
personae.
 Guardar fidelidad a la ley: sus funciones deben adecuarse a los que
establece el ordenamiento jurídico en miras del bien común.
 Declarar bajo juramento su situación patrimonial.
 Actuar con decoro y cortesía: con respecto de los administrados y de sus
compañeros de trabajo.
 Respeto jerárquico y deber de obediencia: implica la subordinación lógica a
sus superiores y la obligación de cumplir con las ordenes de aquellos,
siempre que las mismas fueran impartidas dentro del ámbito de su
competencia.
 Dedicación: el agente debe tener el empleo público como actividad laboral
principal.
 Cuidado de los bienes del Estado: debe velar por su conservación y
mantenimiento, y avisar cuando los bienes se encuentren en peligro o en
ruina.
 Elevar a las autoridades competentes información: vinculada a
irregularidades que puedan perjudicar a la administración.

Artículo 23 (25.164) — Los agentes tienen los siguientes deberes, sin

perjuicio de los que en función de las particularidades de la actividad
desempeñada, se establezcan en las convenciones colectivas de trabajo:
a) Prestar el servicio personalmente, encuadrando su cumplimiento en
principios de eficiencia, eficacia y rendimiento laboral, en las condiciones y
modalidades que se determinen.
b) Observar las normas legales y reglamentarias y conducirse con
colaboración, respeto y cortesía en sus relaciones con el público y con el resto
del personal.
c) Responder por la eficacia, rendimiento de la gestión y del personal del área a
su cargo.
d) Respetar y hacer cumplir, dentro del marco de competencia de su función, el
sistema jurídico vigente.
e) Obedecer toda orden emanada del superior jerárquico competente, que reúna
las formalidades del caso y tenga por objeto la realización de actos de servicio
compatibles con la función del agente.
f) Observar el deber de fidelidad que se derive de la índole de las tareas que le
fueron asignadas y guardar la discreción correspondiente o la reserva
absoluta, en su caso, de todo asunto del servicio que así lo requiera, en función
de su naturaleza o de instrucciones específicas, con independencia de lo que
establezcan las disposiciones vigentes en materia de secreto o reserva
administrativa.
g) Declarar bajo juramento su situación patrimonial y modificaciones ulteriores
con los alcances que determine la reglamentación.
h) Llevar a conocimiento de la superioridad todo acto, omisión o procedimiento
que causare o pudiere causar perjuicio al Estado, configurar delito, o resultar
una aplicación ineficiente de los recursos públicos. Cuando el acto, omisión o
procedimiento involucrase a sus superiores inmediatos podrá hacerlo conocer
directamente a la Sindicatura General de la Nación, Fiscalía Nacional de
Investigaciones Administrativas y/o a la Auditoría General de la Nación.
i) Concurrir a la citación por la instrucción de un sumario, cuando se lo requiera
en calidad de testigo.
j) Someterse a examen psicofísico en la forma que determine la reglamentación.
k) Excusarse de intervenir en toda actuación que pueda originar
interpretaciones de parcialidad.
l) Velar por el cuidado y la conservación de los bienes que integran el
patrimonio del Estado y de los terceros que específicamente se pongan bajo su
custodia.
m) Seguir la vía jerárquica correspondiente en las peticiones y tramitaciones
realizadas.
n) Encuadrarse en las disposiciones legales y reglamentarias sobre
incompatibilidad y acumulación de cargos.

Articulo 17 (7233).- Sin perjuicio de los deberes que particularmente le

impongan las leyes, decretos y resoluciones especiales, el agente está obligado
a:
a) A la prestación personal del servicio con eficiencia, responsabilidad y
diligencia en el lugar y condiciones de tiempo y forma que determinen las
disposiciones reglamentarias correspondientes.
b) A observar en el servicio y fuera de él una conducta decorosa y digna de la
consideración y confianza que su estado oficial exige.
c) A conducirse con tacto y cortesía en sus relaciones de servicio con el público,
conducta que deberá observar asimismo respecto de sus superiores,
compañeros y subordinados.
d) A obedecer toda orden emanada de un superior jerárquico con atribuciones y
competencias para darla, que reúna las formalidades del caso y tenga por
objeto la realización de actos de servicio compatibles con la función del agente.
e) A rehusar dádivas, obsequios, recompensas o cualquier otra ventaja con
motivo de sus funciones.
f) A guardar secreto de todo asunto del servicio que deba permanecer en
reserva por razón de su naturaleza o de instrucciones especiales, obligación
que subsistirá aún después de haber cesado en sus funciones.
g) A permanecer en el cargo en caso de renuncia por el término de TREINTA
(30) días corridos computados a partir de la fecha de recepción de la misma,
salvo que antes fuera reemplazado, aceptada su dimisión o autorizado a cesar
en sus funciones.
h) A declarar sus actividades de carácter lucrativo, a fin de establecer si son
compatibles con el ejercicio de sus funciones.
i) A declarar bajo juramento su situación patrimonial y modificaciones
ulteriores, cuando desempeñe cargos de nivel y jerarquía superior o de
naturaleza peculiar.
j) A cuidar los bienes del Estado, velando por la economía del material y la
conservación de los elementos que le fueran confiados a su custodia, utilización
o examen.
k) A encuadrarse en las disposiciones legales y reglamentarias sobre
incompatibilidad y acumulación de cargos.
l) A usar la indumentaria de trabajo que al efecto le haya sido suministrada.
m) A elevar a conocimiento de la superioridad todo acto o procedimiento que
pueda causar perjuicio a la Administración Pública, configurar delito o
irregularidad administrativa.
n) A cumplir el tratamiento y las prescripciones médicas indicadas en los casos
de licencia por enfermedad.
ñ) A cumplir con sus obligaciones cívicas y militares, acreditándolo ante el
superior correspondiente.
o) A presentar las declaraciones juradas que le fueran solicitadas al ingresar a
la Administración Pública o en el transcurso de su carrera.
p) A cumplir suplencias o interinatos hasta TREINTA (30) días corridos en el
año calendario, continuos o discontinuos.
q) A seguir la vía jerárquica correspondiente en las peticiones y tramitaciones,
debiendo el funcionario responsable imprimir a las mismas el curso debido.
r) A excusarse de intervenir en toda actuación que pueda originar
interpretaciones de parcialidad o incompatibilidad moral.
s) A participar en los cursos de capacitación, cuando las necesidades de la
Administración así lo requieran, salvo caso de fuerza mayor debidamente
comprobada.
t) A prestar apoyo a las actividades de capacitación y perfeccionamiento que
establezca el Poder Ejecutivo a través de la Unidad de Capacitación de la
Dirección General de Personal.
u) A cumplir horas extras de trabajo cuando las circunstancias de fuerza mayor
del servicio así lo requieran.
v) A someterse a la jurisdicción disciplinaria y ejercer la que le compete por su
jerarquía y declarar en calidad de testigo en las investigaciones y sumarios
administrativos.
w) A someterse a examen psico - físico cuando lo disponga la autoridad
competente.
x) A declarar la nómina de los familiares a su cargo, y comunicar dentro del
plazo de los treinta (30) días de producido el cambio de estado civil o variantes
de carácter familiar, acompañando en todos los casos la documentación
correspondiente, y mantener permanentemente actualizada la información
referente al domicilio.
y) A pasar en comisión dentro o fuera de la jurisdicción en que revista, a fin de
cumplir una misión específica y concreta.
z) A cumplir los traslados en comisión.

Estabilidad del empleado público.

Ha sido definida como el derecho a conservar la función o el cargo mientras
una causa legal no determine la extinción del vínculo creado por el empleo.

Evolución e involución.
En nuestro país, esta figura fue incorporada a la Constitución Nacional en
la reforma de 1957, aunque bien tuvo su origen en la Constitución de 1949.
Con la incorporación constitucional se procuró evitar la consumación de
los “despojos” que periódicamente se sucedían en los cambios de gobierno y
renovación de cargos electivos, ya que el partido que obtenía el triunfo en las
elecciones efectuaba una sustitución de los empleados públicos que
ostentaban los cargos por nuevos empleados adherentes a sus ideas políticas.
De esta forma, el acto electivo redundaba en contra de la libertad de elección
de los agentes que ocupaban el cargo, ya que estos no elegían a quienes
consideraban más idóneos sino a quien les aseguraba mantener el empleo
(esto constituía un vicio de la democracia según los constituyentes).
 Alcance material: al principio existía la duda si es derecho a la estabilidad
comprendía solo el de la permanencia en el cargo o también la justicia en el
ingreso y el derecho a la carrera. De un análisis de las palabras de los
constituyentes se estableció que no sólo se limita a la protección contra el
despido arbitrario, sino que tiene mayor amplitud en cuanto a ella se vincula
a la justicia en el ingreso y al escalafón; y en fin, a la garantía de la defensa
frente a la posibilidad de la cesantía.

Alcance federal: otra consecuencia de la imprecisión del lenguaje fue la

duda si lo consagrado en la Constitución Nacional, alcanzaba a comprender a
los empleados públicos provinciales y municipales también. Finalmente se
adopto está postura, pero estableciendo que en este caso la reglamentación
incumbe al derecho público provincial.

Alcance intrínseco del derecho: es lo que más dudas a generado, respecto

al límite cierto del derecho a la estabilidad, en cuanto al carácter absoluto o
relativo del mismo.
En el plano jurisprudencial, la CSJN al principio entendió que la
estabilidad consagrada en el art. 14 bis era la impropia, es decir, no comporta
un derecho absoluto a la permanencia en el empleo, sino el derecho a un
equitativo resarcimiento (indemnización integral) cuando el agente es
separado de su cargo.
Frente a esta postura, algunos autores se manifestaron en contra,
entendiendo que la estabilidad propia es la única que rige en el régimen
administrativo sustentado en la Constitución; ya que la estabilidad impropia
es una referencia a las rupturas del contrato laboral de derecho privado, pero
no de los agentes públicos que se encuentran insertos en la realización
continua y regular de los servicios administrativos del Estado.
Sostenían además, que el propio articulo expresa en forma determinada la
diferencia al garantizar la protección contra el despido arbitrario (refiriéndose
a contratos privados) y luego, la estabilidad del empleado público,
entendiendo que existen dos garantías jurídicas distintas.
Otra distinción –realizada por Bidart Campos- radicaba en la diferencia
entre “derecho absoluto a la estabilidad” y la “estabilidad absoluta”. Entendió
que, decir que el derecho a la estabilidad no es absoluto quiere decir que la
ley puede regularlo, pero no que esté negada la estabilidad absoluta. En
cambio, la estabilidad propia o absoluta refiere al derecho a no ser privado del
empleo sin un procedimiento de cesantía o con una cesantía injustificada y
sin el debido proceso, y que, en caso de violación, provoca la nulidad y obliga
a reincorporar.

El caso “Madorrán”: En el año 2007, la CSJN dictó el fallo “Madorrán,

María Cristina c/ Dirección General de Aduanas”, y puso fin a la discusión
receptando la concepción propia del concepto de estabilidad del empleado
público. A su vez, estableció los siguientes argumentos:
 El art. 14 bis de la CN comprende al trabajo en relación de dependencia en
sus diversas formas, tanto en el empleo privado como en el público.
 La misma norma trata en forma diferenciada la protección contra el
despido arbitrario de los empleados públicos y la estabilidad del empleado
público.
 De la interpretación de lo expresado por los constituyentes en 1957 se
extrajo: primero, la razonabilidad como parámetro de actuación de la
Administración frente a los empleados públicos de la amplia
discrecionalidad del empleador privado que puede despedir a sus
dependientes de acuerdo a su conveniencia, abonando una indemnización;
por otro lado, se sostuvo que la incorporación de éste derecho imponía el
abandono de la consideración como “botín de guerra” a los cargos
estatales, y la prohibición en delante de los despidos sin causa (o
“despojos”).
 La estabilidad propia, es la única coherente con la búsqueda de elegir a los
más idóneos y mantenerlos en el empleo público.
 También encontró sustento en el principio “in dubio pro justicia social”.
 El hecho de que el derecho a la estabilidad sea relativo permite al Congreso
reglamentarlo (delimitar, restringir y regular su alcance), pero no
fulminarlo, ya que existe un núcleo inherente a su sustancia que no puede
ser afectado.
 Por último, que el carácter propio de la estabilidad posibilita al empleado
público irregularmente separado del cargo, es decir, sin la cesantía con
causa justificada y el debido proceso, a reincorporarse al trabajo en la
misma categoría.

Personal contratado.
La ley26 permite que el vínculo con el empleado público se dé,
excepcionalmente, a través de un contrato especial para los casos en que la
actividad a desarrollar por el empleado sea temporaria y funcional.
El Estado sólo puede vincularse con empleados públicos mediante la
suscripción de un contrato, sin dictarse el acto administrativo de designación
por tiempo indeterminado, cuando la actividad o el servicio a prestar por el
agente no sea habitual de esa Administración y se prevea un tiempo preciso
de duración de la relación. Pero si estas actividades se constituyeran por el
paso del tiempo y por la necesidad publica en servicios habituales y por
tiempo indeterminado, lo correcto sería incorporar dichas funciones al
organigrama en cargos permanentes.

26
Artículo 7 (7233 – Cba.).- PERSONAL Contratado es aquél cuya relación laboral está regida por un contrato de
plazo determinado y presta servicios en forma personal y directa. Este personal se empleará exclusivamente para
realizar trabajos que a juicio de la autoridad no puedan ser ejecutados o no convenga sean realizados por el
personal permanente, dada la especialidad de los mismos.
Artículo 9 (25.164 – Nación) — El régimen de contrataciones de personal por tiempo determinado comprenderá
exclusivamente la prestación de servicios de carácter transitorio o estacionales, no incluidos en las funciones
propias del régimen de carrera, y que no puedan ser cubiertos por personal de planta permanente.
El personal contratado en esta modalidad no podrá superar en ningún caso el porcentaje que se establezca en el
convenio colectivo de trabajo, el que tendrá directa vinculación con el número de trabajadores que integren la
planta permanente del organismo.
Dicho personal será equiparado en los niveles y grados de la planta permanente y percibirá la remuneración de
conformidad con la correspondiente al nivel y grado respectivo.
La Ley de Presupuesto fijará anualmente los porcentajes de las partidas correspondientes que podrán ser
afectados por cada jurisdicción u organismo descentralizado para la aplicación del referido régimen.
 Sin embargo, en la práctica, los gobiernos han utilizado esta figura para
“escaparle” al mandato constitucional que ordena respetar el derecho a la
estabilidad del empleado público, además de otros beneficios, como son:
evitar el aumento del número de la planta de empleados permanentes; poder
contratar en forma directa a quienes quieran (manteniendo así “rehenes
electorales” y retornando a la “teoría de los despojos”).

Fallo Ramos:en el año 2010, la CSJN dictó el fallo "Ramos, José Luis
c/Estado Nacional (Min. de Defensa -ARA) s/Indemnización por despido"; por
el que un trabajador que prestó servicios como "contratado" desde el año
1976, hasta 1998 (lo máximo permitido eran 5 años), se encontró con que su
vínculo fue resuelto por decisión administrativa basada en restricciones
presupuestarias.Con motivo de ello, promovió demanda reclamando se
condene al Estado Nacional al pago de una indemnización por la ruptura del
vínculo de empleo; pero tanto en primera como en segunda instancia, habían
desestimado el planteo.
A su turno, la Corte Suprema, por el voto de la mayoría, analizó la relación
mantenida entre las partes bajo el prisma del principio de primacía de la
realidad, apartándose de las figuras jurídicas utilizadas por entender que con
ellas la administración obró "con una evidente desviación de poder que tuvo
como objetivo encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un
contrato por tiempo determinado", figura ésta autorizada legalmente para
casos excepcionales.Con ese obrar, generó en el trabajador "una legítima
expectativa de permanencia laboral que merece la protección que el artículo
14 bis de la Constitución Nacional otorga al trabajador contra el despido
arbitrario".Aclara la Corte, que esa expectativa se limita al derecho de obtener
una reparación pecuniaria por el despido arbitrario, ya que el mero
transcurso del tiempo, no convierte el vínculo del personal contratado, en uno
con la estabilidad garantizada al empleado público.
En síntesis, la Corte consagró la estabilidad impropia para el trabajador
contratado por la Administración cuando el vínculo se hubiere prolongado por
más de un año.

Extinción de la relación: Clases tradicionales.

Los empleados contratados a tiempo determinado, extinguen la relación al
vencimiento del plazo para el que fueron contratados o una vez logrado el
objeto que dio origen a la contratación.
En cuanto a los agentes de planta política, su designación caduca una vez
fenecido el mandato de las autoridades que los designaron o cuando dichos
funcionarios revocan tal designación.
Respecto a los empleados públicos permanentes, la vía ordinaria de
extinción de la relación seria por jubilación o renuncia aceptada. También se
extingue en caso de muerte (porque la prestación es inherente a la persona);
en tanto quela comisión de faltas, infracciones o incumplimientos de los
deberes correspondientes a su cargo pueden dar lugar a:
• Cesantía: es la declaración unilateral de voluntad de la Administración
mediante la cual ésta da por terminada la relación; equivale al despido en el
derecho privado, con la particularidad que es obligatorio, bajo pena de
nulidad, la instrucción de un sumario previo en el que se respeten las
garantías del debido proceso. Los motivos son varios, por ejemplo:
inasistenciainjustificada por varios días, faltas reiteradas, calificación
deficiente, incumplimiento de deberes funcionales, etc.
• Exoneración: también es una declaración unilateral de voluntad de la
Administración, y que constituye la sanción más grave de las previstas, ya
que el agente puede incluso llegar a perder los derechos jubilatorios y la
posibilidad de reingresar a la Administración Publica. Son motivos, por
ejemplo: delitos de carácter doloso o infamante, delitos contra la
Administración, indignidad moral, etc.

A su vez, la Ley 25.164 establece:

Causales de egreso - Artículo 42. — La relación de empleo del agente con la
Administración Pública Nacional concluye por lassiguientes causas:
a) Cancelación de la designación del personal sin estabilidad en los términos
del artículo 17.
b) Renuncia aceptada o vencimiento del plazo de conformidad con lo previsto
en el artículo 22.
c) Conclusión o rescisión del contrato en el caso del personal bajo el régimen de
contrataciones.
d) Vencimiento del plazo que le correspondiere de conformidad con lo previsto
en el artículo 11 por reestructuración o disolución de organismos.
e) Razones de salud que lo imposibiliten para el cumplimiento de tareas
laborales.
f) Aplicación de sanciones de cesantía o exoneración.
g) Baja por jubilación, retiro o vencimiento del plazo previsto en el artículo 20.
h) Por fallecimiento.

Nuevas formas de extinción:

Supresión del cargo: entendida como la eliminación de puestos de trabajo o
cargos en el marco del Sistema de Organización Administrativa.

Reducción organizacional:

Incapacidad sobreviniente:

Deficiente rendimiento:

Ineptitud:es la falta de capacidad de una persona para realizar

adecuadamente una actividad, función o trabajo.

Emergencia:
Inhabilidad sobreviniente:se constituye por el incumplimiento de alguno de
los requisitos formales y personales que se exigen para ser agente de la
Administración.

Incompatibilidad:responde a la prohibición de acumular más de un empleo

o función.

Inhabilitación: la dispone la Justicia Penal, en tanto que el condenado cesa

en sus funciones como empleado público, sin necesidad que la
Administración dicte la correspondiente resolución extintiva (aunque se
recomienda que dicte el acto administrativo que así lo declare).

Unidad 8: Los Servicios Públicos

1-Servicio Público: Noción.
Es la actividad satisfecha por la Administración en forma directa o
indirecta –a través de concesionarios-, que tiende a satisfacer una sentida
necesidad pública, alcanzado por un régimen principalmente de derecho
público.

Existen distintas teorías o criterios para analizar cuando una actividad

puede ser considerada como servicio público:
 • Por el régimen jurídico: los primeros administrativistas franceses se
basaban en la existencia de cláusulas exorbitantes.
• Una teoría objetiva, que apuntaba hacia quién iba dirigido la actividad, es
decir, es “un servicio para el público”.
• La teoría orgánica define al servicio público en atención al ente o persona
que lo realiza (aunque es insuficiente, porque lo puede prestar un privado
también); es decir, se entendía que el servicio público es una parte de las
actividades del Estado.
En fin, la postura más acertada respecto a la noción de servicio público ha
sido delineada por Cassagne que expresa: “La idea objetiva del servicio
público se combina con dos aspectos complementarios que permiten
configurar el llamado servicio público propio a saber:
a) la declaración legislativa que una actividad de prestación configura un
servicio público (publicatio).
b) las notas que perfilan los caracteres de su régimen jurídico (regularidad,
continuidad, igualdad, obligatoriedad y prerrogativas de poder público).

El servicio público puede estar a cargo de la administración (servicio

propio) o también prestarse por intermedio de particulares o concesionarios
(servicio impropio). En cuanto a los servicios públicos impropios (por ejemplo:
taxis y remises), el principio general lo constituye la falta de monopolio; en
tanto que en los propios, es frecuente la existencia de monopolios.

Por otro lado, el servicio público, puede tener usuarios indeterminados o

determinados que reciben una utilidad concreta o particular, porque se
benefician individualmente con la prestación. El primer supuesto comprende
los servicios públicos “uti universi”, en que se beneficia a la sociedad toda y
generalmente se cubren mediante los impuestos, como por ejemplo: la
recolección de basura. El segundo caso comprende los servicios “uti singuli”
(teléfono, energía eléctrica, transporte, gas, agua corriente, educación
primaria secundaria, universitaria, etc.), que principalmente se cubren con el
pago de los mismos y excepcionalmente mediante el pago de impuestos (por
ejemplo: la educación).

 Notas distintivas.
 El Servicio Público es parte de la actividad administrativa que efectúa el
Estado (no se puede incluir en ella a la actividad judicial ni legislativa).
 Es desarrollado por una entidad Estatal directa (ella misma o un ente
descentralizado autárquico de la administración) o indirectamente
(concesionario, permisionario, licenciatario, locador, cooperativa, etc.).
 Tiene por finalidad satisfacer necesidades individuales de importancia
colectiva.
 Se encuentra normada y asegurada por el derecho público, mediante la
“publicatio” o mediante un régimen exorbitante

Reseña histórica.
 En 1853, el Estatuto de Hacienda y Crédito es la primera norma nacional
que utiliza el concepto de “servicio público”. En tanto que, en 1855, la Ley 24
estableció el carácter de regularidad de la prestación del servicio público, el
de continuidad del servicio por la discontinuidad o suspensión por un año
que autorizaba a la caducidad de la concesión y se estableció la posibilidad de
utilizar la potestad expropiatoria
En sus orígenes, lo que hoy puede considerarse “servicio público” fue una
actividad que estuvo preferentemente a cargo de los particulares; era
consecuencia del liberalismo económico. Pero posteriormente, en gran parte
debido a la influencia de ideas socialistas, las cosas cambiaron en los
principales países de Europa continental. Como consecuencia de ello, los más
importantes servicios públicos pasaron a manos de entes estatales. A partir
de los años 40 y posteriormente a la Segunda Guerra Mundial, estos servicios
públicos comenzar a ser aglutinados en su gran mayoría por el Estado por
influencia de las concepciones estatistas del denominado “estado de
bienestar”;hasta la década del 90 en que se privatizaron la mayoría de los
servicios públicos.

Forma de prestación.
1) A cargo del Estado con exclusividad:existen servicios públicos que por su
prestación son obligatorios y que, además, por su importancia o relevancia la
Constitución ha establecido que se brinden únicamente por el Estado. Por
ejemplo: lo atinente a la defensa nacional que es brindado por las Fuerzas
Armadas y otras fuerzas de seguridad como Prefectura, Gendarmería, etc.
2)En concurrencia con los administrados: en otros casos se permite la
participación de privados y entes públicos en la prestación del servicio
público, como ocurre en el servicio educativo correspondiente a los tres
niveles primario, secundario o universitario.
3) Por los particulares a través de un permiso: que es un acto administrativo
unilateral que otorga el Estado a un particular (permisionario) para utilizar
determinados bienes del dominio público, que en general se otorgan por
tiempo indeterminado, quedando facultada la administración a dar por
extinguido el mismo en cualquier momento. El permiso es revocable y no
genera derecho a ser indemnización.
4) Por los particulares a través de la concesión de servicios públicos: es el
acto mediante el cual el Estado encomienda a una persona individual o
jurídica por tiempo determinado la organización y funcionamiento de un
servicio público.
5) Por los particulares a través de licencias:es una especie de autorización
emanada del Estado para la prestación de algunos servicios públicos como el
de Telecomunicaciones o radiodifusión.

Clasificación.
 Por la titularidad del servicio:servicios municipales, provinciales y
nacionales.
 Por el carácter de la prestación: obligatorios (mediante la Constitución o
la ley se obliga a prestarlos a los entes estatales, por ejemplo: el servicio de
correos), o voluntarios (el Estado los crea según su conveniencia, necesidad u
oportunidad).
 Por la necesidad de su prestación: esenciales (agua potable, recolección
de residuos, etc.) o no esenciales (comunicaciones, gas natural, etc.).
 Por el carácter de la utilización que deban o puedan hacer los usuarios: de
utilización necesaria obligatoria (agua potable, educación primaria) o
facultativa (telecomunicaciones, transporte de pasajeros).
 Por los posibles beneficiarios: en universales (uti universi) los cuales
tienen por destinatarios a la población en general (la defensa nacional), y en
singulares (uti singuli) que tienen por destinatarios a individuos determinados
o determinables (el transporte).
 Por quien preste el servicio: serán propios, los que presta directamente el
Estado y sus reparticiones descentralizadas; e impropios, los que son
prestados por particulares con subordinación a la administración pública.

La creación, modificación y supresión del servicio público.

 Creación.
Es la manifestación de voluntad del Estado frente a una necesidad
colectiva por la cual se declara que está en adelante será satisfecha por medio
del sistema jurídico de servicio público.Implica sustraer una determinada
actividad del ámbito privado individual, por lo que, en adelante, los
particulares no podrán ejercerla sin concesión o delegación del Estado.
La creación del servicio público debe ser por una ley formal emanada del
Poder Legislativo competente. En tanto que en doctrina es discutido si puede
ser creado por el Ejecutivo (la cátedra entiende que no).
La Constitución provincial establece que:
Artículo 75.- Los servicios públicos corresponden originariamente, según su
naturaleza y características a la Provincia o a los Municipios; pueden prestarse
directamente, o por medio de cooperativas o sociedades de economía mixta, y
por particulares.En el control de su prestación participan los usuarios según lo
establecen las leyes u ordenanzas respectivas.

 Organización.
Implica precisar las reglas generales y particulares que regirán ese servicio
y adecuar los medios materiales necesarios para el desarrollo de esa
actividad.
El órgano competente para su organizaciónrequiere de un acto legislativo
formal (solo el órgano legislativo), sin perjuicio de admitir poderes o
potestades reglamentarias de los órganos o entes administrativos
(reglamentos de ejecución y reglamentos delegados).

 Modificación.
Significa alterar las normas de organización, es decir, variar las reglas
sobre cuya base se estructuro ese servicio. La competencia para modificar un
servicio público corresponderá al mismo órgano del cual emano el acto que se
modifica, sea una ley formal o un acto administrativo.

 Supresión.
 Supone una manifestación del Estado respecto a una necesidad colectiva
por la cual se dispone que ella deja de ser satisfecha por el procedimiento de
servicio público, pudiendo entregarse a la iniciativa privada o no hacerse
lugar a la provisión por ser innecesaria. La competencia para ello la tendrá
quien dictó el acto.
Sin embargo, no alcanza a los Servicios Públicos creados por la norma
constitucional, lo que evidentemente no pueden ser suprimidos sin la
correspondiente reforma constitucional (por ejemplo: servicio de correos).

Régimen jurídico.
Por el interés público que reviste la actividad, el marco jurídico aplicable es
de derecho público, que implica un régimen exorbitante al de derecho
privado. Sin embargo, en algunos casos, se presenta un régimen jurídico
mixto, con cuestiones de derecho privado y de derecho público.
La prestación del servicio público supone que el Estado ejerce prerrogativas
de poder, ya sea que lo preste directa o indirectamente. Cuando es prestado
por los particulares, el Estado le transfiere el ejercicio de las potestades o
prerrogativas publicas inherentes al servicio en cuestión. En este caso,
también el Estado ejerce el poder de policía de manera exclusiva y excluyente,
a través de organismos de control, lo que implica el derecho a realizar
inspecciones, dictar medidas para mejorar el servicio, aprobar modificaciones
de tarifas y precios, controlar los planes de inversión y el mantenimiento de
los bienes afectados al servicio, aplicar sanciones, etc. A su vez, el
concesionario tiene el derecho a exigir que el concedente le cumpla con todo
lo estipulado en el contrato suscripto.
En lo que respecta a los bienes, en las licencias la propiedad de estos es del
licenciatario; en tanto que, en la concesión, pueden ser del particular o del
Estado.
Lo que refiere al personal afectado a la prestación del servicio público
depende de quien lo tenga a su cargo, es decir, si es el propio Estado el que
presta el servicio, quedaran sujetos a un régimen de empleo público; en
cambio, si es un particular, se regirá por el derecho privado.
En caso de conflictos, habrá que determinar que jurisdicción es
competente, por lo que se establece que:
• Si el servicio es prestado directamente por el Estado, será jurisdicción
contencioso administrativa.
• Si es prestado por un concesionario, y el conflicto es con el Estado
concedente, corresponde la jurisdicción contencioso administrativa.
• Si se da entre el concesionario y un usuario, la doctrina no es pacifica;
algunos entienden que será jurisdicción civil y comercial si versa sobre una
relación de derecho privado; pero si está comprometida alguna norma de
derecho público, será jurisdicción contencioso administrativa.
• Si se da entre el concesionario y un tercero, existiendo una relación
contractual de derecho privado, será competencia civil y comercial.

2-Intervención estatal vinculada a los servicios públicos: regulación,

desregulación, estatización, monopolización. Privatización.
3- Principios de continuidad, regularidad, igualdad y obligatoriedad.
 Continuidad:apunta a que la necesidad se satisfaga oportunamente, es
decir, que se preste toda vez que la necesidad respectiva así lo requiera.
Apunta a la no interrupción y oportunidad del servicio.
En algunos la continuidad es absoluta (agua potable, electricidad); y en otros
es relativa (bomberos que actúan cuando hay un incendio).
 Regularidad:el servicio debe prestarse de acuerdo a las reglas, normas y
condiciones que hayan sido preestablecidas para ese fin por una norma
jurídica positiva. Implica la existencia de una regulación técnica y funcional.
 Igualdad:refiere, por un lado, a una igualdad de condiciones, que se aplica
a los beneficios del servicio como también a las cargas. Y también a la
igualdad como garantía para los usuarios, de acuerdo a los previsto en el art.
42 de la CN que prevé un trato equitativo y digno a los usuarios de los
servicios públicos.
 Obligatoriedad:es el deber que pesa sobre quien tiene a su cargo la
realización de un servicio para la prestación del mismo, considerándose la
negativa de prestación una falta grave por transgredir la razón de interés
público y general que dio origen a ese servicio.
 Generalidad:implica que todos los habitantes tienen derecho a gozar del
servicio con arreglo a la ley y a sus reglamentos, sin que se pueda negar a
unos, sin causa debida, lo que se concede a otros. Este carácter impide que
haya exclusiones arbitrarias e indebidas en la utilización de un servicio
público.
 Calidad del servicio:los prestadores de los servicios públicos deben cumplir
acabadamente con las especificaciones del bien o del servicio a proveer.

La huelga y los servicios públicos.

En virtud del principio de continuidad, el derecho de huelga o el lock out
patronal no puede afectar el servicio que siempre debe prestarse. Por otro
lado, el derecho de huelga en materia de servicios públicos, se encuentra
reglamentado disponiéndose la necesidad de recurrir al arbitraje obligatorio

4-Naturaleza jurídica de la relación entre usuarios y prestadores de

servicio.
Los usuarios son las personas que efectivamente utilizan el servicio
público, es decir, aquellos en cuyo beneficio ha sido creado. Posee un derecho
subjetivo a usar el servicio público dentro de los límites que imponen las
normas reglamentarias pertinentes.
Respecto a la naturaleza jurídica de la relación, es discutida en doctrina, ya
que algunos entienden que es de derecho privado; otros, que es de derecho
público; y otros, que depende de cada caso.

Retribución del servicio.

La retribución es el pago por percibir la prestación del servicio, que a su
vez puede ser:
 Oneroso: cuando el usuario debe abonar una suma por el pago de la
prestación. Es lo que equivale a cubrir o retribuir el costo de la prestación
que asume el Estado por su gestión directa o en el caso del concesionario o
permisionario, cuando se presta por gestión indirecta.
 Lucrativo: cuando cubre el costo y además tiene un porcentaje de beneficio
a favor de quien realiza la prestación.
 Gratuito: no es cierto que sean gratuitos totalmente, podría decirse que es
una gratuidad relativa, porque en realidad se costean con los impuestos que
paga la población.
La expresa retribución que paga el usuario se denomina tasa, precio o
contribución de mejoras, excluidos los que se solventan con los impuestos.
Las tarifas, tasas, canon y precios.
 Tarifa: es la lista de tasas y precios.
 Tasa: es la retribución correspondiente a los servicios públicos cuya
utilización es legalmente obligatoria para el administrado, como por
ejemplo: el servicio de agua. En este caso, la relación es “reglamentaria” y
no contractual con el usuario, además de ser de naturaleza
tributaria.Este servicio que se abona con la tasa es “divisible” y donde la
prestación debe ser efectiva y no potencial.Se diferencia del impuesto
porque se paga en retribución a un beneficio concreto, en tanto que en el
impuesto no se recibe ningún beneficio especifico.
 Precio:es la contraprestación que paga el usuario por un servicio público
uti singuli, donde la vinculación es “facultativa”, de carácter contractual,
pudiendo el usuario a su voluntad, utilizar o no el servicio, como por
ejemplo: el transporte público.El precio incluye una determinada utilidad
o ganancia, que se denomina tasa de rendimiento del capital invertido,
que se podrá calcular en porcentaje.
 Canon: lo abona el privado al Estado por la posibilidad de explotación del
servicio. Por ejemplo: los remises que deben pagar la oblea; o el que
pagan algunos propietarios de fundos para obtener de esta forma el riego
de sus terrenos; o también, el caso de la extracción de áridos de las
márgenes de los ríos.

En lo que respecta a la naturaleza jurídica de las tarifas, para algunos

autores tiene el carácter de reglamentaria, ya que desde la perspectiva del
administrado, la tarifa es fijada por la Administración; para otros, es
contractual, ya que desde el punto de vista del concesionario es el contrato el
que indica como se fijará; y para un tercer sector, es de doble naturaleza
jurídica, debido a que es aprobada por reglamento y al mismo tiempo integra
el contrato administrativo.

Su fijación.
En general el sistema de fijación de la tarifa debería quedar en manos del
ente regulador correspondiente quien resulta el órgano con mayor
conocimiento y “especialidad” en la temática vinculada a los servicios
públicos. Hay dos sistemas:
1) Sistema de regulación por tasa de rentabilidad o costo de servicio (pass
through): que fue utilizado hasta fines de los 80, y que en este caso, la
autoridad regulatoria fija una tasa de retorno razonable para el prestador que
se aplica sobre el costo total de explotación del servicio. Por lo que la tarifa
queda compuesta de: 1- los costos de explotación (que abarca los costos
operativos y los costos de inversión); 2- las amortizaciones; y 3- la tasa de
retorno. Esta última, puede mantenerse invariable durante todo el periodo de
la concesión.
En el país fue utilizado principalmente en el sector de transporte terrestre,
ferroviario y marítimo.
Se le ha criticado que no incentiva la eficiencia del prestador dado que
mientras más invierta, mayor será la remuneración, por lo que incentiva la
sobreinversión, lo que hace necesario un intenso control de los entes
reguladores a los fines de verificar la necesariedad de las inversiones.
2) Sistema de precio tope (price cap): tiene su origen en el Reino Unido y
consiste en establecer una tarifa máxima destinada a regir para un periodo de
tiempo, durante el cual es reajustada sobre la base de un índice de precio
minorista. Este tope máximo es fijado por la autoridad regulatoria en función
de un estándar de eficiencia media.
El sistema estimula la eficiencia, dado que el prestador extremara los
esfuerzos para lograr reducir sus costos y así aumentar su rentabilidad; a su
vez, la labor del ente regulador es más sencilla; incluso puede tender a bajar
la tarifa si se comprueba que el prestador ha obtenido grandes ganancias.
Este sistema se utilizó en el país durante el periodo de privatizaciones de la
década del 90.

Principios.
 Principio de igualdad: en virtud del art. 16 de la CN, se exige que sea igual
para todos los usuarios.
 Principio de causalidad o realismo: sólo será legitima la tarifa, si la
prestación se ha prestado efectivamente o al menos ha sido puesta a
disposición del usuario.
 Principio de certeza: para que tengan validez deben ser establecidas y
autorizadas por la autoridad competente con una debida publicación.
 Principio de razonabilidad: entre la prestación y la retribución debe mediar
una aproximada, adecuada y discreta equivalencia.
 Principio de justicia: las tarifas deben ser justas, evitando hacer
discriminaciones arbitrarias respecto a los usuarios.
 Principio de proporcionalidad: debe existir una razonable correspondencia
entre los precios efectivamente pagados por los usuarios y la prestación,
calidad y cantidad del servicio público suministrado.
 Principio de irretroactividad: la vigencia de la tarifa y su eficacia se produce
desde su publicación y para el futuro.

5-Concesión de Servicios Públicos. Concepto.

Es el contrato administrativo por el cual el Estado faculta a un particular
por un tiempo determinado a organizar y hacer funcionar un servicio público
a su costa y riesgo, percibiendo una retribución, que puede consistir en un
precio pagado por los usuarios o en subvenciones otorgadas por el Estado o
ambas a la vez, sujetándose a un control por parte de un ente estatal.Existe
una transferencia transitoria de potestades públicas que ejerce el Ejecutivo
dentro de la zona de reserva de la administración.
La facultad de conceder o celebrar el contrato de concesión de un servicio
público pertenece al Poder Ejecutivo y no al Congreso Nacional. Actualmente,
en la mayoría de los servicios más importantes (electricidad, gas, teléfonos) se
debe tener presente el régimen de audiencias públicas que es una especie de
procedimiento administrativo que tiende a dar transparencia y favorece la
participación de los usuarios como bien dispone el art. 42 de la C.N.
  Diferencias con otras figuras.
Licencia: implica un verdadero título habilitante con un régimen jurídico
distinto a las concesiones, por el cual la Administración, mediante un acto
administrativo, autoriza el ejercicio de una potestad pública o remueve los
obstáculos que impiden su ejercicio. Otorga un derecho pleno pero revocable,
y que para quitarla, se debe pagar los daños y perjuicios.
Permiso: es una tolerancia concedida en beneficio de un particular, en
forma discrecional y que no crea ningún derecho subjetivo a favor del sujeto;
por esto se lo considera un derecho precario, y que en caso de retirárselo, no
obliga a indemnizar.

Responsabilidad de los concesionarios de servicios públicos.

El concesionario, para la prestación del servicio público, se vincula con el
Estado, con los usuarios, con su personal y con sus proveedores.
 Con respecto al concedente (Estado): el órgano de control aplicará las
sanciones que correspondan y ante la gravedad o su reiteración se podrá
decretar la extinción del contrato.
 Con respecto a los usuarios: deberá responder por la omisión o por la
prestación defectuosa del servicio público, correspondiendo a la justicia
resolver los asuntos, no siendo competente el ente regulador para ello.
 Con respecto a su personal: tiene la obligación de cumplir con todas las
disposiciones de los CCT y de las normas de derecho privado.
 Con sus proveedores: es responsable por las obligaciones que contraiga, las
que en caso de controversia serán resueltas en la justicia ordinaria.
A su vez es responsable como contribuyente, lo que implica que debe
ajustarse a las disposiciones de los Códigos Tributarios. También se
encuentra obligado respecto de la normativa ambiental.

Ejecución del contrato: derechos y obligaciones de las partes.

Situación jurídica de los bienes afectados al servicio.

Los bienes pueden pertenecer al concedente o al concesionario, o pueden
ser algunos de aquel y otros de este. Se ha considerado que los bienes del
Estado que el concesionario utiliza para la prestación del servicio público,
pertenecen al dominio público. En tanto que los bienes suyos que afecte a la
prestación del servicio, serán de propiedad privada del mismo. Incluso la
jurisprudencia de la CSJN ha considerado que el concesionario tiene sobre
los bienes un verdadero derecho de propiedad o dominio.
La Administración tiene el poder de impedir que el concesionario sustraiga
del servicio bienes o cosas que deben permanecer afectados al mismo.
Es frecuente que en las concesiones de servicio público se establezca que al
finalizar las mismas algunos bienes del concesionario pasen al dominio del
concedente -Estado- con o sin indemnización o cargo.

Extinción del contrato.

 El contrato de concesión de servicio público puede concluir por cualquiera
de los medios por los que concluyen los contratos administrativos, aunque
con particularidades propias.
Se extingue por: muerte o desaparición del concesionario; vencimiento del
plazo del contrato; renuncia del concesionario, previa aceptación por el
concedente; por rescisión bilateral o unilateral (por causas expresadas); por
incumplimientos del concedente o del concesionario; por fuerza mayor; por
caducidad de la concesión (como medida sancionatoria). En este último caso,
la caducidad debe estar precedida de una notificación o intimación al
concesionario para que en un plazo razonable cese el incumplimiento de sus
obligaciones (deber de constituirlo en mora).

El rescate.
Es una forma de extinción del contrato de concesión por el cual el Estado
decide ponerle fin por razones de oportunidad, merito o conveniencia,
quedando a cargo de éste la prestación del servicio. Da derecho a una
indemnización justa.
El órgano competente para disponerlo es la Administración a través de un
acto administrativo, este prevista en el contrato o no, la facultad de dictarlo,
ya que, en el último caso, se entiende que se trata de una cláusula
exorbitante implícita.

6- Los Entes Reguladores nacionales y provinciales.

Los entes reguladores son los encargados de fiscalizar los servicios públicos
privatizados y tienen especial incidencia en la denominada gestión indirecta
de los servicios públicos.
Son entes administrativos con personalidad jurídica y patrimonio propios
con competencias especiales y específicas.
Zemma considera que una interpretación armónica del art. 42 de la CN se
cumple permitiendo la integración de los representantes provinciales en este
tipo de entes autárquicos de control, ya que el propio diseño federal de
nuestro país, lleva a concluir que resulta necesaria su futura y rápida
incorporación a su directorio. Esto no debe confundirse la competencia y
potestad que tiene el Estado Federal para llevar adelante el procedimiento de
selección del o los concesionarios del servicio público en materia ferroviaria,
telecomunicaciones,electricidad, gas, etc., mediante la correspondiente
licitación pública.
Con esta participación de asociaciones de usuarios y miembros de las
provincias, se cumpliría con el principio de quién concede no puede a la vez
controlar, logrando de esta forma dotar al marco de los servicios públicos de
una mayor transparencia y eficiencia en lo que respecta al control de los
prestadores del servicio público interjurisdiccional.
Entre las funciones de los entes se encuentran las de dictar Reglamentos y
aprobar tarifas, además de fijar las Condiciones técnicas del servicio.
También, pueden controlar los costos y bienes afectados al servicio,
determinar las áreas del servicio y su extensión, fijar un sistema de
contabilidad, aprobar los presupuestos y planes de inversión.
 Esta facultad reglamentaria que tienen los entes de control puede modificar
la regulación técnica del servicio en sí misma, en tanto que no afecte la
ecuación económica financiera que hace al equilibrio de la concesión o
licencia. Por cuanto el ente regulador o el concedente -Estado- están
habilitados para dictar esas normas reglamentarias, lo que no pueden hacer,
es cambiar las reglas del contrato vía la modificación de los reglamentos.

En el caso "Ángel Estrada y Cía. S.A.", de fecha 24/05/2005, en donde esta

firma solicito una indemnización por daños y perjuicios superior a la fijada en
el anexo del contrato de concesión del servicio público eléctrico al ENRE (Ente
Nacional Regulador de Electricidad). La CSJN fallo en definitiva resolviendo
que los entes reguladores no tienen competencia para resolver un planteo de
daños y perjuicios de neto corte civil ya que esta materia esta fuera de las
facultades que les confiere la ley de creación y, que por otra parte, admitir
que pueden resolver un reclamo de esta índole implicaría invadir las
exclusivas facultades jurisdiccionales otorgadas por la Constitución al Poder
Judicial.

En la Provincia de Córdoba, existe un único ente de control de los servicios

públicos provinciales el denominado ERSEP creado por la Ley Provincial N°
8835. Esta última, establece un procedimiento reglado para reclamar por los
incumplimientos y afectaciones que produjera una incorrecta prestación del
servicio, requiriendo previamente, que se reclame ante el “ente prestador del
servicio” para que luego de 10 días, se pueda acudir ante el ERSEP y luego de
vencido el plazo de 30 días que establece la normativa a este último queda
agotada la vía administrativa pudiendo el usuario acudir a la revisión y
reclamo judicial en el fuero contencioso administrativo.
 Unidad 9: Responsabilidad del Estado
Introducción.
En primer lugar, corresponde definir la responsabilidad (según la RAE),
que es la aceptación por parte de un sujeto de las consecuencias de un hecho
o acto realizado con plena libertad.

En épocas pasadas, de monarquías absolutas, se impuso el dogma de la

irresponsabilidad del Estado, en general fundado en que rey no podía
equivocarse, cuya justificación podía encontrarse en el origen divino del poder
real. Luego, con la creación del Consejo de Estado Francés, se abre camino la
firme creencia de que el Estado como persona jurídica, debía hacerse
responsable por sus actos, que implicaban en aquella época, que debía
indemnizar aquellas faltas objetivas que se producían en la prestación de los
servicios públicos. Esto se produjo en Francia en el año 1873, al dictar el
Consejo de Estado el “Arret Blanco” donde se responsabilizó por primera vez
al Estado por vía jurisprudencial.

El Estado, al igual que los particulares, al desarrollar relaciones con otros

sujetos de derecho dentro de la vida social, tiene derechos y obligaciones, y es
factible que su actividad pueda provocar efectos perjudiciales, los cuales no
debe ser soportado por los ciudadanos directamente afectando sus bienes o
derechos.

1-La responsabilidad contractual.

El contrato es ley para las partes, y en el derecho público, se rigen por las
cláusulas insertas en el mismo y supletoriamente por las normas de la Ley
19.549.

Articulo 10 (26.944) — La responsabilidad contractual del Estado se rige por

lo dispuesto en las normas específicas. En caso de ausencia de regulación, se
aplica esta ley en forma supletoria.
Las disposiciones de la presente ley no serán aplicadas al Estado en su
carácter de empleador.
 El primer marco que rige el conflicto derivado de un incumplimiento
contractual, es el propio contrato y el marco regulatorio específico que en el
ámbito nacional se encuentra previsto en el Decreto 1023/2001 y la Ley
13.064 que regula el contrato de obra pública.

El art. 14 de la Constitución Provincial indica “… El Estado es responsable

por los daños que causan los hechos y actos producidos por todos sus
funcionarios y agentes.” que viene a recepta la responsabilidad directa y
objetiva del Estado.

Cabe expresar que la indemnización en materia de daños por la revocación

por razones de oportunidad, mérito o conveniencia en materia contractual –
actividad lícita- en la jurisprudencia de la Corte Suprema ha tenido un
camino zigzagueante ya que en fallo “Sánchez Granel” (1984) se reconoció que
la indemnización debía se integral (incluiyendo el lucro cesante. Dicho criterio
fue limitado en fallo “Motor Once S.A.” donde se rechazó la indemnización
integral del daño, correspondiendo solo indemnizar el daño emergente. Pero
en años recientes, en el precedente “El jacarandá S.A. c/Estado Nacional”
vuelve a reconocer que se debe indemnizar el lucro cesante, al igual que en el
fallo “Malma Trading S.R.L. c/Estado Nacional”.
En materia de responsabilidad contractual por actividad ilegítima, la
reparación debe resultar integral.

 Teorías que justifican la obligación de responder por el Estado.

 Teoría de la expropiación: cuyo fundamento se encuentra en el art. 17 de la
CN expresando que el beneficio o provecho de los particulares debe darles
prioridad a los intereses de la comunidad basados en la utilidad pública.
 Teoría del sacrificio especial: que justifica que el Estado responda en
función que todo perjuicio o daño que afecte a un individuo de manera
desigual y desproporcionada debe ser restaurado por el Estado. Es por
ello, que se debe compensar el sacrificio especial que sufre el individuo.
 Teoría de la igualdadante las cargas públicas: que expresa que ningún
ciudadano debe sufrir más otros las cargas impuestas en interés del
conjunto de la sociedad.
 Teoría del riesgo:al ponerse en funcionamiento los servicios públicos se
genera un riesgo a un individuo o grupo de personas, generándose lo que
se denomina responsabilidad por el riesgo creado.
 Teoría de los principios del Estado de Derecho: el Estado responde en
atención al conjunto de derechos y obligaciones que surgen de noción de
Estado de Derecho.
Lo cierto es que ya sea para restablecer el principio de igualdad o de
equidad, de estricta justicia, su fundamento debe buscarse en este primordial
objetivo del texto constitucional y que si alguno de sus miembros sufre un
perjuicio no deseado provocado por la administración, esta debe indemnizar
los daños ocasionados.

 Condiciones necesarias para determinar su aplicación.

 Una actividad estatal claramente definida y comprobable:el acto debe ser
imputable materialmente al Estado o respecto de algunos de sus órganos,
sin importar si el accionar es caracterizable como lícito o ilícito, basta que
la actividad del Estado provenga del ejercicio o en ocasión de sus
funciones.
 Relación de causalidad adecuada: implica que la actividad desplegada por
el Estado o sus órganos tiene una evidente conexión causal con el daño
producido al particular.
 Daño o perjuicio indemnizable:que el perjuicio sea cierto y estar
individualizado en el patrimonio del administrado, excluyéndose de esta
forma aquellos perjuicios eventuales o hipotéticos.

La responsabilidad extracontractual del Estado.

Todo aquel accionar activo u omisivo, por hechos o actos que no provengan
de la ejecución de un contrato administrativo o civil celebrado por el Estado.

Diferencia.
 Distinción entre falta de servicio y falta personal del funcionario o
agente.
La “falta de Servicio” se originó al asumir el Estado la prestación de los
servicios públicos. Evidentemente, cuando este producía daños a los
particulares o usuarios por el funcionamiento irregular o defectuoso se
consideró que el Estado debía responder directamente por este accionar
negligente.
El art. 3 de la Ley 26.944 en su inciso d, establece: d) Falta de servicio
consistente en una actuación u omisión irregular de parte del Estado; la
omisión sólo genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un
deber normativo de actuación expreso y determinado.

En cambio, la “falta personal” cuando el funcionario o agente se extralimita

en sus funciones, obrando con mala intención, es decir, persigue un fin
“doloso” con una clara intención de dañar a quien recibe este accionar, sin
que exista causa de justificación, para que el administrado o ciudadano tenga
que soportar el menoscabo o desequilibrio patrimonial. Aquí, el agente actúa
fuera de todas las competencias y existe dolo.
La obligación de responder se encontrará exclusivamente a cargo del
agente o funcionario, liberándose al Estado de las consecuencias ilícitas que
provoca el obrar de sus dependientes conforme a lo previsto en el art. 9 de la
Ley 26.944:
Articulo 9° — La actividad o inactividad de los funcionarios y agentes
públicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera
irregular, incurriendo en culpa o dolo, las obligaciones legales que les están
impuestas, los hace responsables de los daños que causen.
La pretensión resarcitoria contra funcionarios y agentes públicos prescribe a
los tres (3) años.
La acción de repetición del Estado contra los funcionarios o agentes causantes
del daño prescribe a los tres (3) años de la sentencia firme que estableció la
indemnización.
Regulación federal prevista en la Ley N° 26.944.
Desde los comienzos del derecho administrativo existió la discusión a que
normativa acudir en caso de tener que resolver o plantear un “caso concreto”
en donde se pretenda hacer “responsable” al Estado o algún órgano de la
Administración.
La jurisprudencia -tanto federal como provincial-, hasta el dictado de la Ley
26.944 se había inclinado por la aplicación analógica de las normas
contenidas en el Código Civil. El nuevo marco normativo previsto en la Ley
26.944, regula de manera independiente y deficiente el tema de la
responsabilidad del Estado, prohibiendo de manera criticable la aplicación
analógica del CCC, en tanto que esta, en sus art. 1764 y 1765 establece que
sus normas no resultan aplicables a la responsabilidad del Estado de manera
directa o subsidiaria, y dispone que la responsabilidad del Estado se
encuentra regulada por las normas del derecho administrativo nacional o
provincial.
Entiende Zemma que el derecho es uno solo, como también, el instituto
general de la responsabilidad es único, solo que al llevarlo al campo del
derecho público o privado, se hará aplicación de sus principios y
particularidades; y que la prohibición total de la aplicación analógica es
equivocada ya que situaciones no previstas que no tuvieran expresa
regulación en el derecho público no podrían solucionarse acudiendo al
derecho privado analógicamente.
Articulo 1° — Esta ley rige la responsabilidad del Estado por los daños que
su actividad o inactividad les produzca a los bienes o derechos de las
personas.
La responsabilidad del Estado es objetiva y directa.
Las disposiciones del Código Civil no son aplicables a la responsabilidad del
Estado de manera directa ni subsidiaria.
La sanción pecuniaria disuasiva es improcedente contra el Estado, sus agentes
y funcionarios.
Articulo 2° — Se exime de responsabilidad al Estado en los siguientes casos:
a) Por los daños y perjuicios que se deriven de casos fortuitos o fuerza mayor,
salvo que sean asumidos por el Estado expresamente por ley especial;
b) Cuando el daño se produjo por el hecho de la víctima o de un tercero por
quien el Estado no debe responder.

2-Responsabilidad del Estado por actividad ilegal.

 Jurisprudencia.
En el año 1933 la CSJN dicto el fallo “Tomás Devoto y Cía. c/Gobierno
Nacional s/daños y perjuicios”, se dejó definitivamente de lado el dogma
vigente hasta ese momento de la irresponsabilidad de la Administración por
los actos ilícitos de sus dependientes. En esta causa la responsabilidad de la
Administración se originó por un incendio que causaron empleados del
Estado (Empresa de Telégrafos Nacional) al reparar una línea de telégrafos,
producto de las chispas generadas por un brasero. Este incendio produjo
cuantiosos daños a los fundos aledaños de la empresa propietaria de estos
que accionó en contra del Estado a los fines de obtener el correspondiente
resarcimiento económico. En este precedente la Cortefunda la obligación de
reparar el daño producido por los dependientes de la administración en
normas del derecho civil.
Sin embargo, el error fue haber acudido a la noción de culpa cuando en
realidad podría haber aplicado la teoría de la “falta de servicio”. Así y todo,
sirvió de importante base para apartarse del criterio de irresponsabilidad de
la Administración.
Luego, en 1938 la CSJN entendióen la causa “Ferrocarril Oeste de Buenos
Aires c/Provincia de Buenos Aires”, en que la incorrecta emisión de un
informe del Registro de la Propiedad de la Provincia de Bs. As.origino que la
accionante comprara un inmueble a quien no era su dueño, resultando
vencida en juicio reivindicatorio. Fue la primera vez que se acudió a la teoría
de la “falta de servicio” acuñada por el Consejo de Estado Francés; aunque
aplico subsidiariamente el Código Civil.
Finalmente, la jurisprudencia se consolidó en la causa “Vadell, Jorge F.
c/Provincia de Buenos Aires”, donde se volvió a condenar al Estado por la
emisión de un certificado registral erróneo, fundamentando solamente en la
falta de servicio, y dejando de lado el derecho privado.

Supuestos requeridos para su procedencia.

Articulo 3° — Son requisitos de la responsabilidad del Estado por actividad e
inactividad ilegítima:
a) Daño cierto debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en
dinero;
b) Imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal;
c) Relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano
y el daño cuya reparación se persigue;
d) Falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte
del Estado; la omisión sólo genera responsabilidad cuando se verifica la
inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado.
Si resulta criticable que en el inciso d, al exigir el requisito de la falta de
servicio, lo límite para el caso que "la omisión sólo genera responsabilidad
cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación
expreso y determinado”, ya que no siempre los deberes resultan expresos,
porque pueden encontrarse fijados por la costumbre administrativa, lo que
deviene irrazonable esta la limitación.

3-Responsabilidad del Estado por actividad legal.

En general esta responsabilidad se genera por actos administrativos,
reglamentos, decretos y leyes que gozan de presunción de legitimidad,
presupuesto básico donde se dispone que el acto ha sido emitido siguiendo
todos los requisitos formales establecidos por el ordenamiento jurídico.
En este caso, el Estado responde de manera objetiva y directa con la
salvedad que la reparación solo puede incluir el daño emergente (se excluye el
lucro cesante).
El fundamento se encuentra en el principio de igualdad ante las cargas
públicas que lo establece el art. 16 de la CN. Sumado al principio de
intangibilidad del patrimonio y que todo sacrificio especial de los derechos de
los particulares debe ser compensado o reparado de manera justa.

Condiciones de procedencia.
En general, la jurisprudencia exige los mismos presupuestos de
procedencia que para el caso de la responsabilidad por acto ilegítimo, salvo el
referido a la falta de servicio, agregando otros dos, por lo tanto, se requiere:
a) Actividad material o inmaterial imputable al Estado.
b) Daño cierto debidamente acreditado y mensurable en dinero.
c) Relación de causalidad adecuada.
d) Existencia de un sacrificio especial.
e) La ausencia de un deber jurídico de soportar el daño.

4-Responsabilidad por actos y hechos administrativos.

 Por actos administrativos.
Como el dictado por parte del Estado de actos administrativos, goza de
presunción de legitimidad (art. 12 de la Ley N° 19.549), se autoriza a la
Administración a materializar su ejecución por sí misma, inclusive, cuando se
encuentra pendientes recursos en contra del acto. Podría haber
responsabilidad, si la Administración ejecuta el acto, y con posterioridad, en
sede judicial, se comprueba la ilegalidad del mismo.
También puede suceder que la Administración por razones de oportunidad,
mérito o conveniencia decida revocar un acto que adquirió estabilidad y ha
generado derechos subjetivos a favor de los administrados; en este caso,
deberá indemnizar los daños y perjuicios ocasionados.

 Por hechos administrativos.

Por un acontecimiento desprovisto de una declaración de voluntad, el
Estado debe responder e indemnizar sus consecuencias. Por ejemplo: la caída
de un árbol sobre su vehículo cuando se encontraba estacionado en la vía
pública, ya que la municipalidad tiene a su cargo la guarda del arbolado de la
ciudad.

Responsabilidad por actos legislativos.

Si bien las leyes se presumen legítimas, esto no las excluye como actos que
puedan producir una afectación del patrimonio de un sujeto que no tiene la
obligación de soportarlo (incluso cuando la ley efectivamente sea legitima y no
sólo presumiblemente).
Por ejemplo: si con el dictado de una ley se prohíbe el ejercicio de una
determinada actividad comercial o financiera por considerar que afecta el
interés general o la balanza de pagos (como el cierre de las importaciones), y
si los particulares en su legítimo derecho de realizar actos de comercio, con
anterioridad al dictado de ley celebraron contratos validos por ejemplo, de
importación de ciertos productos esto produce la obligación por parte del
Estado a indemnizar los perjuicios ocasionados.
En este caso, es inevitable la declaración de inconstitucionalidad del Poder
Judicial.
Responsabilidad por actos judiciales. Su extensión y naturaleza
jurídica.
Es el ámbito del Estado donde es más difícil admitir la responsabilidad
ante los particulares.
El art. 5 de la Ley 26.944 expresa: “Los daños causados por la actividad
judicial legítima del Estado no generan derecho a indemnización.”
Lo que para algunos autores (Zemma por ejemplo) resulta irrazonable e
inconstitucional, ya que entienden que va en contra del Pacto San José de
Costa Rica27.
La jurisprudencia de la Corte se encuentra consolidada al no admitir la
responsabilidad del Estado por actividad judicial lícita, y lo justifica, entre
otras cosas, en que no se tratan de decisiones de naturaleza política para el
cumplimiento de fines comunitarios, sino de actos que resuelven un conflicto
particular.
En la provincia de Córdoba el art. 42 de su Constitución establece que “La
privación de la libertad durante el proceso tiene carácter excepcional, sólo
puede ordenarse en los límites de esta Constitución y siempre que no exceda el
término máximo que fija la ley. Las normas que la autoricen son de
interpretación restrictiva. En caso de sobreseimiento o absolución, el Estado
puede indemnizar el tiempo de privación de libertad, con arreglo a la ley”.
La mayor cantidad de casos exponenciales se han dado es en el ámbito
penal, por ejemplo, cuando la detención es arbitraria y se extiende por un
plazo que excede lo razonable. En cambio, es más discutida la posibilidad de
admitir el resarcimiento por error judicial en materia civil, comercial o
laboral.
De producirse, la indemnización debe ser integral.

5-Prescripción.
Implica la extinción por paso del tiempo de la posibilidad de reclamarle al
Estado algo.
A nivel nacional, la ley 26.944 unifico el plazo para el caso de actividad
legitima e ilegítima:
Articulo 7° — El plazo para demandar al Estado en los supuestos de
responsabilidad extracontractual es de tres (3) años computados a partir de la
verificación del daño o desde que la acción de daños esté expedita.
Con anterioridad al dictado de la Ley 26.944, la unificación del plazo de
prescripción había sido delineada por la Corte Suprema en la causa:
“Cipollini, Silvano Luis c/Dirección Nacional de Vialidad”.
Sin embargo, la ley nada dice sobre la suspensión o interrupción de la
prescripción, y al prohibirse recurrir a las normas del CCC, estaríamos en
presencia de una laguna legal. Es otro motivo por el cual se considera
inconstitucional la prohibición del art. 1 de la ley.

27
Artículo 63 -  1. Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la
Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados.  Dispondrá
asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado
la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada. […]
 Unidad 10: Dominio público y
Limitaciones administrativas a la propiedad
1-Dominio público y privado del Estado.
Concepto y ubicación en nuevo Código Civil y Comercial unificado.
El dominio públicoesuna masa o conjunto de bienes, que se encuentran
sometidos a un régimen especial y que tienden a satisfacer fines públicos.
Marienhoff define al dominio público señalando los cuatro elementos
constitutivos. De esta forma, para el autor, el dominio público es: un
conjuntode bienes (elemento objetivo) que, de acuerdo al ordenamiento
jurídico (elementonormativo o legal), pertenecen a la comunidad política
(elemento subjetivo),hallándose destinados al uso público —directo o
indirecto— de los habitantes (elementoteleológico o finalista).
A su vez, es un “concepto jurídico” ya que su existencia depende de la
voluntad del legislador.
La ley no contiene una definición del dominio público, sino que solo
distinguen que bienes encuadran en cada categoría (público o privado), en el
CCC en los arts. 235 y ss.

En tanto que los bienes del dominio privado del Estado se encuentran en la
misma situación que los bienes de los particulares, pudiendo ser objeto de
idénticas operaciones. El CCC establece:
Articulo 236.- Bienes del dominio privado del Estado. Pertenecen al Estado
nacional, provincial o municipal, sin perjuicio de lo dispuesto en leyes
especiales:
a) los inmuebles que carecen de dueño;
b) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas, sustancias fósiles y toda
otra de interés similar, según lo normado por el Código de Minería;
c) los lagos no navegables que carecen de dueño;
d) las cosas muebles de dueño desconocido que no sean abandonadas, excepto
los tesoros;
e) los bienes adquiridos por el Estado nacional, provincial o municipal por
cualquier título.

Distinción.
La diferencia entre el dominiopúblico y privado del Estado radica en el
distinto “régimen jurídico” que se aplica enuno y otro caso. Por ello, es de
gran importancia saber cuándo un bien queda sometidoal régimen jurídico
del dominio público ya que de él se derivan consecuencias tales comola
inalienabilidad e imprescriptibilidad de dicho bien. En cambio, si el bien se
encuentrasometido al dominio privado, el régimen aplicable será el de la
propiedad privada contodas sus características ordinarias. Para que un bien
quede sometido al régimen deldominio público, es menester que este se
encuentre afectado al uso público, ya sea directa
o indirectamente.

Elementos del dominio público.

1) Elemento subjetivo:el titular del dominio público es el Estado o alguna de
sus entidades estatales.
2) Elemento objetivo:los objetos o cosas susceptibles de integrar el dominio
público.
 3) Elemento normativo: se requiere que el carácter de dominio público de un
bien resulte de una norma legal expresa, ya que no hay bienes públicos
por naturaleza.
4) Elemento teleológico:se refiere a la finalidad a que debe responder la
inclusión de la cosa o bien en el dominio público, que es la utilización del
mismo sea en forma directa o indirecta.

Caracteres.
Articulo 237.- Determinación y caracteres de las cosas del Estado. Uso y goce.
Los bienes públicos del Estado son inenajenables, inembargables e
imprescriptibles. Las personas tienen su uso y goce, sujeto a las disposiciones
generales y locales.
La Constitución Nacional, la legislación federal y el derecho público local
determinan el carácter nacional, provincial o municipal de los bienes
enumerados en los dos artículos 235 y 236.
 Inalienabilidad: al estar destinados a la utilidad y la comodidad de toda
lasociedad, se encuentran fuera del comercio privado.
 Imprescriptibilidad: se deriva de la inalienabilidad el hecho de que no
puedan embargarse tales bienes; el fundamento jurídico de tal
prohibiciónderiva del carácter “extracomercial” de aquellos.
 Imprescriptibilidad: no pueden adquirirse por prescripción; primero, porque
están fuera del comercio; segundo, porque los particulares no ejercen la
posesión exclusiva y excluyente de los mismos.

Clasificación.
• Por la materialidad de los bienes: puede clasificarse en inmuebles, muebles
o bienes “estrictu sensu” (objetos inmateriales y derechos).
• Por su composición geofísica: terrestres, hídricos, terrestres hídricos y
aéreos.
• Por su jurisdicción: pueden ser nacionales, provinciales y comunales.
• Por el origen de la cosa: puede ser natural (ríos y sus costas, mares y sus
costas, etc.) o artificial (caminos, calles, plazas, etc.).

Bienes que integran el dominio público.

El dominio público se ejerce sobre bienes idénticos a aquellos sobre los que se
ejerce la propiedad privada. Tratándose de inmuebles no solo se integrará con
su superficie, sino que también incluye al espacio aéreo y el subsuelo (art.
235, inc. e). Esta noción, incluye a los bienes accesorios como por ejemplo de
los árboles de una plaza, un puente en un camino público, etc. (debe tener
carácter permanente).
Con respecto a las cosas muebles tendrían calidad dominial: las armas de las
fuerzas de seguridad, las aeronaves del Estado, las colecciones de los museos,
los libros de las bibliotecas públicas, entre otros.
Además de los que contempla el art. 235 del CCC, cabe agregar los que
pueden crearse por ley especial (por ejemplo: la Ley de Parques Nacionales).

 Precisión de las normas civiles.

Articulo 235.- Bienes pertenecientes al dominio público. Son bienes
pertenecientes al dominio público, excepto lo dispuesto por leyes especiales:
a) el mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados
internacionales y la legislación especial, sin perjuicio del poder jurisdiccional
sobre la zona contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma
continental. Se entiende por mar territorial el agua, el lecho y el subsuelo;
b) las aguas interiores, bahías, golfos, ensenadas, puertos, ancladeros y las
playas marítimas; se entiende por playas marítimas la porción de tierra que las
mareas bañan y desocupan durante las más altas y más bajas mareas
normales, y su continuación hasta la distancia que corresponda de
conformidad con la legislación especial de orden nacional o local aplicable en
cada caso;
c) los ríos, estuarios, arroyos y demás aguas que corren por cauces naturales,
los lagos y lagunas navegables, los glaciares y el ambiente periglacial y toda
otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés
general, comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio
regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas
en la medida de su interés y con sujeción a las disposiciones locales. Se
entiende por río el agua, las playas y el lecho por donde corre, delimitado por la
línea de ribera que fija el promedio de las máximas crecidas ordinarias. Por
lago o laguna se entiende el agua, sus playas y su lecho, respectivamente,
delimitado de la misma manera que los ríos;
d) las islas formadas o que se formen en el mar territorial, la zona económica
exclusiva, la plataforma continental o en toda clase de ríos, estuarios, arroyos,
o en los lagos o lagunas navegables, excepto las que pertenecen a particulares;
e) el espacio aéreo suprayacente al territorio y a las aguas jurisdiccionales de
la Nación Argentina, de conformidad con los tratados internacionales y la
legislación especial;
f) las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública
construida para utilidad o comodidad común;
g) los documentos oficiales del Estado;
h) las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos.

Afectación y desafectación. Efectos.

 Afectación.
La afectación implica la manifestación de voluntad del poder público de la
que resulta la incorporación de un bien al dominio público, y a través de ella,
el Estado pone a disposición de los particulares su uso general.La autoridad
competente para afectarlos es el Congreso, la legislatura o los respectivos
órganos municipales.
A su vez, requiere hacer efectiva la satisfacción de una necesidad o de un
interés público de manera actual (y no potencial).
En los casos vinculados al dominio público “natural” (mar territorial, ríos,
etc.) la determinación de su condición jurídica importa su afectación.

 Desafectación.
Significa sustraerlo de su destino de uso público, haciéndolo salir por lo tanto
del dominio público para ingresar al dominio privado sea del Estado o de los
administrados.
La desafectación puede darse por un acto legislativo o por un acto
administrativo, pero siempre existe una declaración de voluntad expresa del
Estado en este sentido. Excepto cuando se da por hecho de la naturaleza (por
ejemplo: el hundimiento de un barco perteneciente al dominio público del
Estado).
El efecto principal de la desafectación consiste en el cambio de condición
jurídica del bien, que de públicopasará al dominio privado; y cuya titularidad,
en principio, le seguirá correspondiendo al Estado. Es decir, no actúa como
causa extintiva del dominio, sino como simplemente modificatoria de un
régimen jurídico.

2-El uso del dominio público.

El artículo 237 dispone que “las personas tienen su uso y goce, sujeto a las
disposiciones
generales y locales” de los bienes del dominio público del Estado.

Distintas formas y condiciones: alquiler, uso, permiso, concesión,

comodato.
 Alquiler.
El art. 1187 del CCC establece: “Hay contrato de locación si una parte se
obliga a otorgar a otra el uso y goce temporario de una cosa, a cambio del pago
de un precio en dinero”.
Algunos autores consideran que puede adquirirse el uso a través de una
locación, pero ello no es así, ya que en esta hay un interés privado de las
partes, que se opone al interés general que debe procurar la Administración.
 Uso.
El uso “común o general” es aquel que puede hacer todo habitante de una
ciudad sin necesidad de solicitar autorización, pero con la obligación de
respetar la normativa que regla su uso. Se caracteriza como libre, gratuito,
impersonal e ilimitado, aunque sin un carácter absoluto. Por ejemplo: la
contemplación de monumentos; el uso del agua de río para bañarse; etc.
En cuanto al uso “especial o privativo” es el que únicamente pueden realizar
aquellas personas que hayan adquirido la respectiva facultad conforme el
ordenamiento jurídico correspondiente (sujeto claramente individualizado),
donde se encuentra determinado que tipo o parte del bien dominial puede ser
usada u ocupada. Es privativo y exclusivo. Por ejemplo: la derivación de
aguas para riego o abastecimiento de poblaciones; la utilización del agua para
fuerza motriz; etc.
Se requiere un acto expreso del Estado en cuyo mérito ese derecho resulte
otorgado o reconocido(teóricamente esos medios son: el permiso y la
concesión).
 Permiso.
Consiste en un acto unilateral de la administración a favor de un sujeto
determinado. También tiene carácter precario, como elemento distintivo, lo
que significa que no genera un derecho subjetivo para su titular, por lo que
existe posibilidad de ser revocado en cualquier momento por la autoridad
públicaque lo confirió sin generar derecho a indemnización.
El permiso de uso solo constituye una “tolerancia” de la administración.
 Concesión.
Constituye un contrato administrativo, es decir, un acuerdo de voluntades
que genera derechos y obligaciones,es decir: es un acto administrativo que
posee carácter bilateral y crea a favor del concesionario un derecho subjetivo
pleno que le otorga la posibilidad de reclamar su protección judicial y solicitar
la indemnización de los daños y perjuicios por la afectación que pudiera sufrir
por el menoscabo al mismo.
En caso de una duda interpretativa siempre será en contra de los
concesionarios; ello se deriva de que nada debe tenerse por concedido (criterio
de la CSJN).
 Comodato.
El art. 1533 del CCC lo define: “Hay comodato si una parte se obliga a
entregar a otra una cosa no fungible, mueble o inmueble, para que se sirva
gratuitamente de ella y restituya la misma cosa recibida”.
Tiene las mismas críticas que la locación.

3-Extinción de la dominicalidad pública.

Se produce mediante la desafectación, en virtud de la cual el bien cambia su
condición jurídica, pasando a ser de dominio privado del Estado o de los
particulares.

4-Restricción administrativa: Naturaleza y caracteres jurídicos.

Son definidas como aquellas condiciones legales del ejercicio normal u
ordinario del derecho de propiedad.
Constituyen una especie dentro del género “limitaciones” al dominio.
Tienen por objeto impedir que la actividad de la administración pública
resulte obstaculizada por el absolutismo de los derechos de propiedad
privada. Tiende a lograr una concordancia o armonía entre derechos de
propiedad de los administrados y los intereses públicos que aquella debe
satisfacer.
Cabe remarcar que el derecho de propiedad sufre una reducción en su
carácter de “absoluto” en virtud de lo dispuesto en el mencionado art. 14 de
la CN ya que está limitado por las leyes que reglamentan su ejercicio.

 Diferencia entre limitación y restricción.

No hay que confundir las restricciones administrativas con las limitaciones
administrativas, donde estas últimas, pueden ser parciales o totales. Como
limitación parcial encontramos a las servidumbres y como limitación total
aparece el instituto de la expropiación.
La restricción no afecta los caracteres de exclusivo y perpetuo que tiene el
dominio, sino que únicamente tiende a generar una limitación en su carácter
“absoluto”. Las restricciones pueden consistir en un “no hacer” y en un “dejar
hacer”, excepcionalmente en obligaciones de “hacer”.

 Diferencia entre restricción civil y administrativa.

Las restricciones son civiles cuando tienden a proteger intereses privados que
se concretan en relaciones de vecindad, tienden a proteger al vecino
individual; en cambio, las restricciones administrativas tienden a proteger a
la comunidad.

 Caracteres de la restricción administrativa.

 Generalidad: porque rigen para todos los propietarios en igualdad de
condiciones.
 Actualidad: porque constituyen límites normales y permanentes de la
propiedad.
 Constancia: porque dada su razón de ser existen siempre.
 Ejecutorias: la Administración puede hacerlas cumplir e imponer sanciones
por incumplimiento.
 No extinción por el no uso.
 No indemnizabilidad.
 No implican sacrificio alguno para el propietario, desde el punto de vista
técnico.

 Límites.
 Razonabilidad: deben ser proporcionales a la necesidad pública.
 Integridad: no deben implicar un desmembramiento del derecho de
propiedad.

Casos:
 Urbanismo.
El Derecho Urbanístico regula todo lo referido a la planificación, desarrollo,
reforma y ampliación de los edificios y espacios de las ciudades, estableciendo
patrones de habitabilidad y ocupación del suelo. Generalmente, estas
normas, son dictadas por cada municipalidad. Por ejemplo: cierta altura en
determinada zona.
 Protección del medio ambiente.
Está en el Derecho Ambiental la necesidad de tutelar el medio ambiente y
preservar los recursos naturales, para asegurar la calidad de vida de la
especie humana y preservarla para las generaciones futuras. Por ejemplo:
preservar la flora y la fauna.
 Protección de bienes culturales.

 Protección del patrimonio histórico.

Bienes culturales: Regulación jurídica.

Legitimación activa para la defensa.

5-Servidumbres administrativas: naturaleza y caracteres jurídicos.

Es el derecho real de carácter administrativo, constituido por el Estado o
alguna de sus entidades estatales, sobre un bien del dominio privado o del
dominio público, con el objeto de que tal bien sea usado por el público en la
forma que resulte del acto o hecho constitutivo del gravamen.
Los casos más comunes son: un gaseoducto, un acueducto, el camino de la
sirga, etc.
 Caracteres.
 Es un derecho real.
 Su titular es una entidad pública.
 Recae sobre un inmueble ajeno.
 Queda afectado a un uso público.
 Son indemnizables: se deriva como necesario ya que el propietario del
fundo sirviente ve reducida la disponibilidad plena y exclusiva del bien.
 En general implican obligaciones de no hacer.
 Son imprescriptibles.

Diferencia con las servidumbres privadas.

El CCC en su art. 2162, dispone “…La servidumbre es el derecho real que se
establece entre dos inmuebles y que concede al titular del inmueble dominante
determinada utilidad sobre el inmueble sirviente ajeno. La utilidad puede ser
de mero recreo…”.

Modos de constitución y extinción.

Se constituyen por:
• Ley formal.
• Acto administrativo fundado en ley.
• Contrato administrativo.
• Accesión (se da cuando una servidumbre civil sobre un inmueble, y este
inmueble es adquirido por la Administración, y pasa a integrar el dominio
público).

En cuanto a su extinción, puede ocurrir por un acto legislativo (por ejemplo:

si se desafecta un aeródromo, desaparecen las servidumbres aeronáuticas
sobre los fundos vecinos), por convenio o distracto, por renuncia y por
destrucción de la heredad sirviente.

6-Expropiación: Concepto.
La expropiación es el acto por el cual el Estado priva a una persona de la
propiedad de un bien determinado, con fines de utilidad pública o interés
general calificado por ley y mediante una justa y previa indemnización.
No solo hace referencia al Estado general, sino a cualquier órgano integrante
del mismo, provincia, municipio, entidad autárquica, como así a personas
autorizadas al efecto por el Estado.
Es un modo de resolver equitativamente un conflicto de intereses existente
entre el Estado que necesita adquirir un bien para afectarlo a un fin de
utilidad pública, y el titular de éste que no desea desprenderse de su
propiedad.
Se encuentra regulada por la Ley 21.499 (y a nivel provincial, por la Ley
6394).
  Sujetos.
Articulo 2º — Podrá actuar como expropiante el Estado Nacional; también
podrán actuar como tales la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, las
entidades autárquicas nacionales y las empresas del Estado Nacional, en
tanto estén expresamente facultadas para ello por sus respectivas leyes
orgánicas o por leyes especiales.
Los particulares, sean personas de existencia visible o jurídicas, podrán actuar
como expropiantes cuando estuvieren autorizados por la ley o por acto
administrativo fundado en ley.
Articulo 3º — La acción expropiatoria podrá promoverse contra cualquier clase
de personas, de carácter público o privado.

 Elementos.
a) Elemento subjetivo: que lo constituyen las partes de la relación, el sujeto
expropiante y el sujeto expropiado.
b) Elemento objetivo: lo constituye el objeto destinado a la satisfacción de la
utilidad pública, que pueden ser material o inmaterial, susceptible de valor
económico.
c) Elemento teleológico: es la finalidad, que es la satisfacción del bien común.
d) Elemento material: la indemnización que debe ser previa, integral y en
dinero.
e) Elemento formal: es el procedimiento expropiatorio.

Requisitos constitucionales de procedencia.

La CN establece:
Artículo 17.- La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede
ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación
por causa de utilidad pública, debe ser calificada por ley y previamente
indemnizada. […]

1) Declaración de utilidad pública: es lo que inicia el proceso expropiatorio. Los

bienes a expropiar deben ser afectados a un destino específico por medio
de una ley. Este requisito funciona como garantía constitucional en
resguardo del derecho de propiedad de los particulares.
Por utilidad pública se entiende a todo aquello que satisface una
necesidad generalmente sentida o las conveniencias del mayor número.
El control judicial sobre la declaración de utilidad pública únicamente se
da cuando ha mediado una grosera arbitrariedad en el acto legal de
afectación o es irrazonable.
Articulo 1º — La utilidad pública que debe servir de fundamento legal a la
expropiación, comprende todos los casos en que se procure la satisfacción del
bien común, sea éste de naturaleza material o espiritual.

2) Indemnización previa:es la contraprestación que el expropiante debe pagar

al expropiado, es decir al titular de la cosa. Se paga en dinero en efectivo,
ya que la indemnización en especie sólo es válida con la conformidad del
expropiado.
Articulo 10. — La indemnización sólo comprenderá el valor objetivo del bien y
los daños que sean una consecuencia directa e inmediata de la expropiación.
No se tomarán en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos,
ganancias hipotéticas, ni el mayor valor que pueda conferir al bien la obra a
ejecutarse. No se pagará lucro cesante. Integrarán la indemnización el importe
que correspondiere por depreciación de la moneda y el de los respectivos
intereses.
La indemnización y sus caracteres.
La indemnización debe procurar sustituir el valor de los bienes expropiados
de modo tal que el patrimonio del expropiado se mantenga inalterado. Es
decir que la expropiación no lo beneficie ni lo perjudique.

La indemnización es previa a que se materialice el perjuicio; por lo que el

pago debe ser anterior o al menos concomitante al momento de la privación
del bien.
Es justa cuando restituye al propietario el mismo valor económico de que se
lo priva, y cubre además, los daños y perjuicios que son consecuencia directa
e inmediata de la expropiación.Se indemniza el valor objetivo del bien,
incluido el valor llave, gastos de mudanza, etc. pero no el lucro cesante ni el
valor panorámico.

La regla principal para establecer el monto indemnizatorio es que ambas

partes acuerden en estimarlo. La ley favorece estos avenimientos
premiándolos con un 10 % sobre el valor máximo estimado. En caso de
disidencia lo fijará el juez competente (sólo podrá discutirse el valor de la
expropiación; pero no su procedencia).
Articulo 15. — No habiendo avenimiento respecto del valor de los bienes
inmuebles, la cuestión será decidida por el juez quien, respecto a la
indemnización prevista en el artículo 10 y sin perjuicio de otros medios
probatorios, requerirá dictamen del Tribunal de Tasaciones de la Nación, el que
deberá pronunciarse dentro de los noventa días.
Si se trata de bienes inmuebles el valor de la indemnización la debe fijar el
Tribunal de Tasaciones de la Nación. En Córdoba el organismo competente es
el Consejo General de Tasaciones, creado por la Ley Nº 5350.En el caso de los
bienes muebles, intervienen las Oficinas Técnicas para brindar información
sobre su valor económico.
El momento al que debe fijarse el monto de indemnización se encuentra
directamente vinculado a la desposesión del bien o cuando el sujeto
expropiado se ve privado del bien

Expropiación irregular.
Cuando un bien se encuentra afectado por la declaración de utilidad pública
y no se concretan los trámites para materializar dicha expropiación. Esta
declaración de utilidad pública que debe tender a dificultar su explotación
económica, genera cierta indisponibilidad que causa perjuicios o dificulta la
explotación económica de un bien.
Articulo 51. — Procede la acción de expropiación irregular en los siguientes
casos:

a) Cuando existiendo una ley que declara de utilidad pública un bien, el Estado
lo toma sin haber cumplido con el pago de la respectiva indemnización.
b) Cuando, con motivo de la ley de declaración de utilidad pública, de hecho
una cosa mueble o inmueble resulte indisponible por evidente dificultad o
impedimento para disponer de ella en condiciones normales.
c) Cuando el Estado imponga al derecho del titular de un bien o cosa una
indebida restricción o limitación, que importen una lesión a su derecho de
propiedad.
Articulo 53. — El que accione por expropiación irregular está exento de la
reclamación administrativa previa.

Retrocesión.
Es el acto por el cual el expropiado readquiere sus derechos sobre el bien del
cual fue desapoderado a causa de la no afectación o desafectación del bien al
objeto de la utilidad pública;es decir cuando se le da un destino diferente o
cuando no se le da destino alguno al bien.Tiene como efecto volver las cosas a
su estado anterior.
El sujeto expropiado recuperara el bien del que fue privado, reintegrando el
monto recibido, más la actualización monetaria y el pago de las mejoras que
se realizaron.
Esta acción prescribe a los tres años
Articulo 35. — Procede la acción de retrocesión cuando al bien expropiado se le
diere un destino diferente al previsto en la ley expropiatoria, o cuando no se le
diere destino alguno en un lapso de dos años computado desde que la
expropiación quedó perfeccionada en la forma prevista en el artículo 29.
Articulo 39. — Cuando al bien no se le hubiere dado destino alguno dentro del
plazo mencionado en el artículo 35, a efectos de la acción de retrocesión el
expropiado deberá intimar fehacientemente al expropiante para que le asigne
al bien el destino que motivó la expropiación; transcurridos seis meses desde
esa intimación sin que el expropiante le asignara al bien ese destino, o sin que
hubiere iniciado los respectivos trabajos, los que deberá mantener conforme a
los planes de obra aprobados, la acción de retrocesión quedará expedita, sin
necesidad de reclamo administrativo previo.
Si al bien se le hubiere dado un destino diferente al previsto en la ley
expropiatoria, deberá formularse el reclamo administrativo previo.
Articulo 42. — Para que la retrocesión sea procedente se requiere:
a) Que la expropiación que la motive haya quedado perfeccionada, en la forma
prevista en el artículo 29.
b) Que se de alguno de los supuestos que prevé el artículo 35 y en su caso se
cumpliese lo dispuesto en el artículo 39.
c) Que el accionante, dentro del plazo que fije la sentencia, reintegre al
expropiante lo que percibió de éste en concepto de precio o de indemnización,
con la actualización que correspondiere. […]

Abandono.
Articulo 33. — Se tendrá por abandonada la expropiación —salvo disposición
expresa de ley especial— si el expropiante no promueve el juicio dentro de los
dos años de vigencia de la ley que la autorice, cuando se trate de llevarla a
cabo sobre bienes individualmente determinados; de cinco años, cuando se
trate de bienes comprendidos dentro de una zona determinada; y de diez años
cuando se trate de bienes comprendidos en una enumeración genérica.
Cuando el expropiante no realiza los tramites tendientes a hacer efectivo el
proceso expropiatorio se produce una presunción iure et de iure de que el
Estado es desinteresado de la expropiación.

7-La ocupación temporal. Noción. Presupuestos. Caracteres.

La administración se posesiona materialmente, y en forma transitoria, de un
bien o cosa ajena para satisfacer un requerimiento de utilidad pública.
Solo transfiere el uso y goce.
Articulo 57. — Cuando por razones de utilidad pública fuese necesario el uso
transitorio de un bien o cosa determinados, mueble o inmueble, o de una
universalidad determinada de ellos, podrá recurrirse a la ocupación
temporánea.

 Clases.
Articulo 58. — La ocupación temporánea puede responder a una necesidad
anormal, urgente, imperiosa, o súbita, o a una necesidad normal no inminente.
 Anormal.
Articulo 59. — La ocupación temporánea anormal, puede ser dispuesta
directamente por la autoridad administrativa, y no dará lugar a indemnización
alguna, salvo la reparación de los daños o deterioros que se causaren a la cosa
o el pago de daños y perjuicios debidos por el uso posterior de la cosa en
menesteres ajenos a los que estrictamente determinaron su ocupación.
Articulo 60. — Ninguna ocupación temporánea anormal tendrá mayor duración
que el lapso estrictamente necesario para satisfacer la respectiva necesidad.

Sus caracteres son:

 Necesidad anormal, urgente, imperiosa o súbita.
 No es indemnizable.
 Puede disponerla directamente la autoridad administrativa, sin
necesidad de declaración legal previa.
 Su duración es el lapso estrictamente necesario para satisfacer la
necesidad que le dio origen, y depende de cada caso en particular.
 Normal.
Articulo 61. — La ocupación temporánea por razones normales, previa
declaración legal de utilidad pública, podrá establecerse por avenimiento; de lo
contrario deberá ser dispuesta por la autoridad judicial, a requerimiento de la
Administración Pública.

Sus caracteres son:

 Necesidad normal no inminente.
 Declaración legal previa de utilidad pública.
 Debe ser indemnizada.
  Puede darse por avenimiento o por decisión de la autoridad judicial a
requerimiento de la Administración.
 El plazo máximo de duración es de dos años.

 Límite temporal.
Articulo 64. — Ninguna ocupación temporánea normal puede durar más de dos
años; vencido este lapso, el propietario intimará fehacientemente la devolución
del bien. Transcurridos treinta días desde dicha intimación sin que el bien
hubiere sido devuelto, el propietario podrá exigir la expropiación del mismo,
promoviendo una acción de expropiación irregular.

8-La requisición. Concepto. Sujetos. Objeto. Efectos. Procedimientos

de requisa.
La ocupación o adquisición coactiva de un bien por parte del Estado, a
efectos de satisfacer una exigencia de utilidad pública originadas por una
situación general que afecta a toda la sociedad o a un sector de ella. Es una
medida de aplicación general y se hace efectiva y se concreta sobre bienes de
cualquier persona.
Existen dos clases:
• Civil.
• Militar.
El art. 17 de la CN, en su última parte establece: “Ningún cuerpo armado
puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie.”
La norma refiere al desapoderamiento de bienes de particulares o la exigencia
de auxilios personales dispuestos por las Fuerzas Armadas en época de
desorganización nacional y sin que exista intervención de un juez.
La prohibición constituye una garantía para las personas.
Para que la requisa sea constitucional, requiere:
1) Como causa eficiente una guerra o emergencia grave.
2) Una ley que lo autorice.
3) El pago de la indemnización correspondiente.

La Ley 23.554 de Defensa Nacional, establece:

Art. 34. – En caso de guerra o ante su inminencia, el Poder Ejecutivo Nacional
podrá disponer requisiciones de servicio o de bienes, convocatorias y sus
excepciones para satisfacer necesidades de la Defensa Nacional. En la
reglamentación de la presente Ley se determinará el procedimiento y los
recaudos a los que se ajustaran las requisiciones.
Los habitantes de la Nación y las personas de existencia ideal con asiento en
el país tienen la obligación, limitadas a las necesidades de la Defensa
Nacional, de proporcionar la información, facilitar los bienes y prestar los
servicios que le sean requeridos por autoridad competente. La información
obtenida tendrá carácter de reservada y no podrá tener otro destino ni otro uso
que el de satisfacer esas necesidades.
 Unidad 11: Poder De Policía
1-Policía del Estadoy Poder de Policía. Distinción y precisión
conceptual.
La denominación de “poder de policía” aparece en 1827 en la jurisprudencia
de la Corte Suprema de Estados Unidos (causa “Brown vs Maryland”).
Novo define alpoder de policía como la función estatal que se materializa con
el ejercicio de potestades públicas legislativas, limitando o restringiendo los
derechos individuales y colectivos hasta lo necesario y razonable, con el fin de
compatibilizarlos y armonizarlos en procura del bienestar general.
En cambio, la policía del Estado (o policía administrativa) es la actividad que
ejercer los órganos de la Administración Pública con el fin de asegurar la
observancia o acatamientos por los administrados de las normas (que
provienen del poder de policía), y que sólo tiene por objeto la protección de las
personas, la moral pública y la incolumidad de las personas. Se materializa a
través de una actividad de prevención, de prohibición y de represión de
determinados actos de los particulares que comprometen el bien común, y
alcanzan penas como el arresto o la multa.

La CSJN ha expresado que: la reglamentación del ejercicio de los derechos

individuales es una necesidad derivada de la convivencia social, por lo que
reglamentar un derecho implica hacerlo compatible con el ejercicio del derecho
de los demás dentro de la comunidad y con los intereses superiores de esta
última. La CN le ha confiado al Poder Legislativo la función de reglamentar el
ejercicio de los derechos, aunque poniendo limites a esa facultad.
Se completa el ejercicio de la policía cuando el órgano administrativo aplica
concretamente la norma de policía o ejerce por delegación función legislativa
de contenido restrictivo para la compatibilización o armonización de derechos
subjetivos.
En síntesis, la actividad de policía y el poder de policía son conceptos
distintos, aunque dependientes, desde que la función de policía se realiza con
el material que crea el poder de policía.

2-Concepto amplio y restringido de Policía.

Existen dos clases que distinguen los alcances del objeto del poder de policía:
• En Europa (más precisamente en Francia) se adoptó un modelo restrictivo
de la función policial, en tanto que el ejercicio se concentró en proteger tres
bienes jurídicos:
1) Moralidad. 2) Seguridad. 3) Salubridad.
• Mientras que el sistema jurídico de Estados Unidos (excepto en el periodo de
1887 a 1937) reconoció un criterio amplio, estableciendo, además de los tres
bienes jurídicos mencionados, tres más:
4) Tranquilidad pública.5) Bien común y bienestar. 6) Desarrollo
económico.

 Jurisprudencia nacional.
La CSJN siguió el criterio restringido desde 1869, en el fallo “Plaza de Toros
c/ Gobierno de Buenos Aires”; hasta que en el año 1922 cambio, en el fallo
“Ercolano, Agustín c/ Lanteri de Renshaw, Julieta s/ consignación”.

3-Fundamento constitucional y sus límites.

 Fundamento constitucional.
La CN en su Artículo 14 expresa:“Todos los habitantes de la Nación gozan de
los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio…”
Este articulo alcanza a todos los derechos individuales y colectivos.
Consagra el principio de relatividad de los derechos, de lo que se desprende
que en nuestro ordenamiento jurídico no hay derechos absolutos, quedan
habilitado el Congreso para armonizar el ejercicio de los derechos por todos
los integrantes de la comunidad. Esto último, se convierte en una necesidad,
para lograr que todos los derechos puedan ser utilizados por las personas de
manera armónica, evitando que los derechos de unos impidan a otros ejercer
los suyos, como también para hacerlos operativos y para facilitar la
convivencia social y el bienestar general.
  Límites.
El primer limite radica en la legalidad, surge del art. 14 de la CN que indica
que la restricción o reglamentación de los derechos sólo puede provenir de
una ley en sentido formal emanada de un órgano con competencia legislativa.
El segundo impedimento refiere a la intimidad, en cuanto el Estado no puede
inmiscuirse en ella, ni en la privacidad de los individuos, mediante el dictado
de leyes reglamentarias de derechos, debiendo procurar imponer el mínimo
de sacrificio con el máximo de los resultados; esto es en respeto de lo que
establece el art. 19 de la CN: el Estado no puede reglamentar las acciones que
no afecten a terceros, ni al orden, ni a la moral pública.
El otro limite se encuentra en la razonabilidad, que implica que la actividad
legislativa debe estar basada en la necesidad de conciliar el ejercicio del
derecho de cada uno con el de los demás. Abarca el principio de
proporcionalidad que consiste en la relación que media entre el fin que se
quiere alcanzar y las medidas restrictivas que se adopten; excluyendo la
posibilidad de hacer un uso arbitrario del poder. En virtud de lo que indica el
art. 28: “Los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores
artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio”.
La CSJN se ha expresado indicando que: una ley reglamentaria de derechos
no puede ni debe constitucionalmente alterar el derecho que está llamada a
reglamentar, porque debe considerar incólume y en su integridad ese
derecho, no pudiendo degradarlo, ni mucho menos extinguirlo en todo o en
parte.

Competencias.
Es competencia del Congreso de la Nación, ya que se impone que la
reglamentación debe serlo por una ley formal, no permitiendo que tal
actividad sea suplida por el Poder Ejecutivo.
En el caso de las provincias o municipios, serán competentes las legislaturas
provinciales o concejos deliberantes.

4-Especies de Policía. Enunciación.

Podemos encontrar dos clases dentro del concepto de policía administrativa:
1) Según la jurisdicción: de acuerdo al sistema federal, la potestad es
concurrente entre le Nación, las Provincias y las Municipalidades.

2) Según la materia: depende de los derechos a armonizar.

 Seguridad: refiere a todo lo relacionado con la libertad individual y
colectiva que tiene por finalidad proteger la tranquilidad pública. Por
ejemplo: la policía de tránsito, horarios máximos habilitados para vender
alcohol, etc.
 Sanitaria y de ambiente: protege la salud general de la población,
preservando al mismo tiempo el medio ambiente. Por ejemplo:
vacunaciones, tratamiento de residuos patógenos, etc.
 De industria y comercio: protege el funcionamiento de locales industriales
y comerciales cuyas actividades puedan resultar riesgosas o peligrosas
 para la población. También incluye la protección de los consumidores.
Por ejemplo: prohibir la publicidad engañosa.
 Moralidad y buenas costumbres: refiere a los actos externos de las
personas que puedan afectar a los principios y valores morales de la
comunidad. Por ejemplo: prohibición de la prostitución.
 Del trabajo: persigue el acatamiento de las leyes laborales y de las
normas jurídicas que protegen las condiciones dignas y equitativas de
labor. Por ejemplo: la provisión de elementos de seguridad.
 De la propiedad: persigue la preservación de la integridad de la
propiedad. Por ejemplo: el Registro de la Propiedad.
 Urbanismo: son normas de planificación urbana que persigue el
desarrollo de la ciudad con criterios razonables que tienen por finalidad
asegurar el bienestar general a partir de una política de planificación
ordenada. Por ejemplo: prohibición de instalar fábricas en barrios
residenciales.
 Económico-financiera: por ejemplo: la ley de convertibilidad.
 De los servicios públicos privatizados o concesionados: a esta función la
realizan los entes reguladores de los servicios públicos y algunos
organismos administrativos creados por la Administración para el
seguimiento de los contratos administrativos que delegaron a los
particulares la prestación de los servicios públicos.
 Libertad de contratar.
 Profesiones liberales:normas relativas al ejercicio de las profesiones que
exigen títulos habilitantes.
 Transporte: normas que imponen el deber a las empresas de transporte
que el pasajero llegue a destino sano y salvo.
 Espectáculos públicos: normas que limitan la capacidad.

 Formas jurídicas de ejercicio de la policía administrativa.

Se manifiesta a través de actos administrativos que pueden consistir en
sanciones, como son:
 Multa: pago de una suma en dinero.
 Clausura: es la prohibición o cesación de na actividad por un tiempo
determinado o en forma permanente.
 Decomiso: es la perdida de la propiedad de un bien mueble para ser
destruido por su peligrosidad.
 Arresto: implica la privación de la libertad.
 Apercibimiento: es una sanción menor, que implica un llamado al orden.
 Inhabilitación: es la incapacidad para ejercer una determinada actividad.
 Demolición: es la destrucción de una construcción por violar las normas de
edificación por ejemplo.
 Suspensión registral: es una sanción que se aplica a quienes están
inscriptos en registros especiales y los inhabilita para desarrollar la
actividad mientras dure la suspensión.

5-Policía de la emergencia. Concepto y análisis.

Se denomina poder de policía de la emergencia al poder de policía que, en
razón de las especialísimas circunstancias que acarrea una situación de
emergencia económica, financiera o social, faculta a los órganos legislativos
competentes a dictar normas que limiten o restrinjan, de manera más
intensa, los derechos de los particulares, siempre y cuando dicha
reglamentación se haga por ley y sea razonable, necesaria y provisional.
De acuerdo a la necesidad de afrontar los daños o riesgos creados por esa
situación de emergencia, la potestad reglamentaria del Congreso se hace más
amplia y profunda, con una mayor injerencia del Estado en el régimen de los
derechos.
No se encuentra receptado en la CN de manera expresa, pero surge de una
interpretación general.
Debe haber:
• Verificación material de la existencia de la emergencia.
• Valoración o apreciación de tales hechos en función de la determinación de
los comportamientos a seguir.
• Fundamento fáctico y jurídico de la emergencia, competencia, forma y fin.
• Razonabilidad.
• Temporalidad.

A su vez, el control judicial no puede revisar ni sustituir el núcleo político

discrecional interno esto es, el porqué de un remedio en lugar del otro, ya que
tales aspectos quedan dentro del ámbito de reserva del legislador.
La CSJN en general se ha expresado por la constitucionalidad de este poder,
expresando que: si bien la emergencia no crea poderes inexistentes, ni
disminuye las restricciones impuestas a los atribuidos anteriormente, permite
encontrar una razón para ejercer aquellos existentes, de modo tal que, ante
acontecimientos extraordinarios, el ejercicio del poder de policía atribuido
constitucionalmente al Congreso permita satisfacer las necesidades de una
comunidad perturbada, y que en caso de no ser atendidas, comprometerían
la paz social y el interés general.

Diferencia con la actividad de fomento.

El Fomento es la acción de la Administración encaminada aproteger o
promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidos a
losparticulares que satisfacen necesidades públicas o se estiman de utilidad
general, sin usar lacoacción, ni crear servicios públicos.
Existen dos elementos esenciales: el teleológico,determinado por la finalidad
de proteger o promover aquellas actividades que satisfacen elinterés general o
las necesidades públicas; y el técnico, que no está dado por la coacción,
sinopor la persuasión, por convencer al particular para que haga algo u omita
algo.
Es una actividad interventora del Estado distinta a la de Policía, ya que no se
trata de unadelimitación de los derechos ni utiliza el Estado la coacción –por
lo general para que los particulares realicen una actividad determinada-, sino
que mediante el fomento seprocura alentar, incentivar o sugerir la realización
de ciertas actividades de carácter económico,cultural, artístico, entre otras,
para beneficio no sólo del que se encuentra comprendido por estadecisión
estatal, sino también indirectamente por la comunidad.
 Unidad 12: Las situaciones jurídico-subjetivas en el Derecho
Administrativo. El procedimiento administrativo.
1-Situación jurídica y relación jurídica:
Las situaciones jurídicas que pueden presentarse pueden ser de hecho
(acción u omisión) o de derecho, afectar de alguna manera a los intereses o
derechos de los particulares.

Los derechos subjetivos.

Es una facultad o poder concreto atribuido por el ordenamiento jurídico a
una persona determinada. Tiene la característica de exclusividad (es lo que lo
autoriza a reclamar indemnización).
Cuando un obrar ilegitimo de la Administración afecta a un particular (o
varios particulares) determinado de manera personal, directa y exclusiva, su
titular podrá:
• Reclamar la revocación del acto que le resulta lesivo.
• Exigir de la Administración: el restablecimiento de sus derechos y la
indemnización de daños y perjuicios.

Los derechos debilitados o condicionados.

Son aquellos derechos recocidos a los particulares pero que se encuentran
con una cierta limitación que los debilita en cierta forma. Por ejemplo:
relación contractual con la Administración que se encuentra sujeta a un
plazo o condición.

Los derechos expuestos a debilitamiento.

Los intereses legítimos.

Se da una situación en que un grupo de particulares vinculados de manera
no exclusiva con el acto que se reputa ilegal o arbitrario dictado por la
Administración que únicamente legitima a los integrantes de ese grupo para
reclamar individualmente la revocación del acto cuestionado, y
excepcionalmente, la indemnización por daños sufridos.
Puede distinguirse entre:
 Interés legitimo común: existe una norma jurídica que determina cuál es
la conducta debida, y la concurrencia de varios individuos que se
encuentran en condiciones de exigir la mencionada actividad.
 Interés legitimo especial: carece de una norma específica que imponga
un límite concreto al obrar de la Administración, sino que deberá
enmarcarse dentro del ordenamiento jurídico en general y responder al
principio de razonabilidad.

Un caso excepcional en que se otorgaron daños y perjuicios sucedió en Río

Cuarto, cuando una persona que se presentó a concursar para docente de la
UNRC, se lo excluyo por cuestiones morales (acusado de ser “buchón” de la
dictadura”). Se falló a su favor en sede judicial, pero la UNRC sacó la materia
del plan de estudio, por lo que no cumplió con la sentencia. Por esto, la
persona reclamo la indemnización por daños y le fue otorgada.

Los intereses simples.

Se atacado cuando un obrar irregular de la Administración sólo afecta a la
población en general, en sentido amplio, y de manera indirecta; lo que
habilita a los individuos integrantes de la población únicamente a denunciar
ante las autoridades el hecho reprochable.
En este caso, el afectado no está en situación de exclusividad ni de
concurrencia. Por lo tanto, luego de hacer la denuncia administraiva, no
participará del proceso, por lo que no se le notificará de nada y no podrá
interponer recursos ni reclamos. Solamente pone en conocimiento de la
Administración una situación, pero no podrá reclamar daños y perjuicios, ni
tampoco la nulidad.
Por ejemplo: la deficiente prestación de un servicio público.
Los derechos difusos o derechos de incidencia colectiva.
Se refiere a aquellos que son indivisibles y de uso común, sobre los cuales no
hay derechos subjetivos en sentido estricto. Los bienes protegidos no
pertenecen a la esfera individual sino social y no son divisibles en modo
alguno. En tanto que el interés es del grupo, no pudiéndose apreciar el
número determinado de afectados.
La CSJN reguló a través de acordadas las denominadas “acciones de clase”.
Puede recaer sobre el medio ambiente, sobre algún servicio público, entre
otras cosas.
La CN legitima para iniciar la acción: al afectado, a las organizaciones
colectivas (que tengan ese objeto) y al Defensor del Pueblo.
Por ejemplo: la causa Mendoza por contaminación del Riachuelo.

2-El procedimiento Administrativo. Concepto.

Es el conjunto de actos jurídicos, simple actos de la Administración y hechos
administrativos que se cumplen previamente al dictado de un acto
administrativo definitivo.
Se inicia de oficio o a instancia de un particular (reclamo, denuncia, recurso,
etc.) que finaliza con la declaración de voluntad de la Administración,
plasmada en un acto administrativo.
Este procedimiento, siempre se asienta en un expediente administrativo que
es el cuerpo material del procedimiento y debe respeta un conjunto de
principios jurídicos.
A su vez puede responder a un régimen general, cuando hay un marco que
regula el procedimiento administrativo en general (Ley 19.549 para la Nación
y Ley 6658 de Córdoba) y que se aplica de manera subsidiaria al resto; o
especial, cuando tiene una normativa particular, como es el caso de los entes
de control de los servicios públicos.

Principios Constitucionales y administrativos28 del procedimiento.

28
Artículo 1 (19.549).- Las normas del procedimiento que se aplicará ante la Administración Pública Nacional,
centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los organismos militares y de
defensa y seguridad, se ajustarán a las propias de la presente ley y a los siguientes requisitos:
Requisitos generales:
Impulsión e instrucción de oficio.a) Impulsión e instrucción de oficio, sin perjuicio de la participación de los
interesados en las actuaciones;
Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites.b) Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los
trámites quedando facultado el Poder Ejecutivo para regular el régimen disciplinario que asegure el decoro y el
orden procesal. Este régimen comprende la potestad de aplicar multa de hasta cien pesos -cuando no estuviere
previsto un monto distinto en norma expresa- mediante resoluciones que, al quedar firmes, tendrán fuerza
ejecutiva.
Informalismo.c) Excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y que
puedan ser cumplidas posteriormente;
Debido proceso adjetivo.f) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad:
Derecho a ser oído.1) De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisión de actos que
se refieren a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar
profesionalmente. Cuando una norma expresa permita que la representación en sede administrativa se ejerza por
quienes no sean profesionales del Derecho, el patrocinio letrado será obligatorio en los casos en que se planteen
o debatan cuestiones jurídicas.
Derecho a ofrecer y producir pruebas.2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, debiendo la
administración requerir y producir los informes y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos
todo con el contralor de los interesados y sus profesionales, quienes podrán presentar alegatos y descargos una
vez concluido el período probatorio;
1) Debido proceso adjetivo: como en todo proceso, debe asegurarse a las
partes el derecho a ser oído, de ofrecer y producir prueba, y de obtener
una decisión lógicamente fundada.
2) Oficialidad: el trámite debe ser impulsado por la Administración, cuando el
interesado no lo haga, salvo que el trámite sea en exclusivo interés de un
administrado (se relaciona con la obtención de la verdad real).
3) Verdad real: debe obtenerse la verdad sobre lo ocurrido en la realidad, en
interés de la Administración; por lo que no alcanza con la verdad formal
simplemente.
4) Formalismo moderado: también se lo nombra como informalismo a favor del
administrado, por el cual algunas formalidades no esenciales pueden ser
omitidas por los administrados sin que ello afecte a sus derechos (por
ejemplo: la denominación exacta de la autoridad a quien va dirigido).
5) Sencillez: procura evitar la burocratización de la Administración por la cual
los administrados se ven frustrados en sus reclamos por cansancio y por
la cantidad de trabas que aquella le pone en su reclamo.
6) Publicidad: todo expediente debe ser susceptible de revisión por los
administrados, ello responde al principio de publicidad de los actos
oficiales.
7) Legalidad objetiva: el procedimiento es objetivo ya que debe procurar
mantener el imperio de la legalidad y la justicia en el funcionamiento
administrativo.
8) Juridicidad: toda actuación del procedimiento debe estar inserta en el
orden jurídico.
9) Igualdad de partes: prohíbe hacer discriminaciones arbitrarias por parte de
la Administración.
10) Celeridad: es un principio propio del derecho administrativo, que
procura llevar a cabo en el menor tiempo posible el procedimiento
administrativo.
11) Economía: menor costo posible para la Administración.
12) Eficacia:

Procedimiento Administrativo y Proceso Administrativo. Distinción.

El proceso alude esencialmente a la sucesión de actos que se realizan ante el
órgano jurisdiccional tendientes a la obtención del dictado de una sentencia;
en cambio, el procedimiento refiere a los actos sucesivos y correlacionados
entre sí, a través de los cuales se obtiene un pronunciamiento de un
organismo de la Administración a través de un acto administrativo.
El primero, tiene como fin esencial alcanzar la verdad y la satisfacción de las
pretensiones de las partes por una instancia natural e independiente de ellas,
en el Poder Judicial, con el obrar de un tercero imparcial que es el juez; el
segundo, además de constituir una garantía de los derechos de los
administrados (garantía del debido proceso y garantía de defensa), persigue,
fundamentalmente, la pronta y eficaz satisfacción del interés general,

Derecho a una decisión fundada.3) Que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales
argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solución del caso.
mediante la actuación de los órganos de la Administración, y que además, al
momento de dictar una resolución no actúa como órgano imparcial.

Efectos del pedido de vista de un expediente.

La vista implica consultar las actuaciones administrativas que constan en un
expediente.
En el régimen nacional, de la Ley 19.549: suspende los plazos de
procedimiento y también los plazos para interponer los recursos
administrativos.
En el régimen provincial, de la Ley 6658: no suspende los plazos.

3-Las denuncias administrativas. Concepto. Procedencia. Objeto.

Es el acto jurídico mediante el cual el titular de un interés simple hace saber
a la Administración de la presencia en su seno de una irregularidad. Queda
en la Administración la responsabilidad de acoger a ella e investigar o
archivar la causa, ya que el denunciante no es parte en el procedimiento que
se abra a consecuencia de la denuncia.

4-Los reclamos administrativos. Concepto. Procedencia. Objeto.

Es el acto jurídico mediante el cual el titular de un interés simple o de un
derecho subjetivo solicita a la Administración que restablezca el orden
jurídico alterado por una irregularidad que lo afecta.
En este caso, se presenta el reclamo cuando la Administración omite respetar
la ley pero no ha dictado aun ningún acto administrativo expresando esa
irregularidad; es decir, no se ha negado expresamente a cumplir la ley, pero
en los hechos las está violando.
Por ejemplo: el reclamo de un jubilado ante la falta de pago actualizado de un
haber previsional.

5-La denuncia de ilegitimidad. Concepto. Procedencia. Objeto.

Es aquella herramienta que puede utilizar el titular de un interés legítimo o
de un derecho subjetivo, afectado por un acto administrativo, procurando su
protección y defensa cuando se han vencido los plazos para impugnar dicho
acto.
En este caso, la Administración puede receptarlo y darle curso, o rechazarlo
(se vuelve definitivo e irrecurrible). En éste último caso, no procede la vía
judicial para el administrado (excepto que la propia Administración vaya a la
justicia), salvo que se niegue la denuncia, lo que admite al administrado
pedirle al Poder Judicial que revea esa decisión que puede implicar obligar a
la Administración a hacer lugar a la denuncia, pero no expedirse sobre el
acto.
Puede ser el caso, por ejemplo, de una persona exiliada.
Esta receptado en el régimen nacional, y no en el provincial:
Art. 1.- e) Interposición de recursos fuera de plazo.6) Una vez vencidos los
plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perderá el
derecho para articularlos; ello no obstará a que se considere la petición como
denuncia de ilegitimidad por el órgano que hubiera debido resolver el recurso,
salvo que éste dispusiere lo contrario por motivos de seguridad jurídica o que,
por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medió
abandono voluntario del derecho;

6-Los recursos administrativos. Concepto amplio y restringido.

Los recursos administrativos son los actos jurídicos mediante los cuales los
titulares de un interés legítimo o de un derecho subjetivo afectado por el
dictado de un acto administrativo, lo impugnan, haciéndole saber a la
Administración que se ha equivocado y que ha sancionado un acto con vicios
en sus elementos esenciales, todo a los fines de su revocación en sede
administrativa.

Requisitos formales y sustanciales.

 Requisitos sustanciales.
1. Afectación de un derecho subjetivo o de un interés legítimo.
2. Agravios o vicios del acto (se deben poner de manifiesto).
3. Cumplir con los plazos fatales.
4. Ofrecer la prueba: que en general serán las actuaciones administrativas,
pero nada obsta a que sean otras también.

 Requisitos formales.
1. Nombre, apellido, y demás datos personales del recurrente.
2. Nominación del recurso.
3. Nombre del órgano ante quien va dirigido.
4. Individualización del acto que se impugna.
5. Domicilio real y especial.
6. Firma.
7. El poder, en caso de actuar por representante.

Los recursos en el procedimiento general nacional y provincial.

El régimen nacional se encuentra regulado por la Ley 19.549 y su decreto
reglamentario 1759/72.
En tanto que el régimen provincial, esta normado por la Ley 6658.
Son recursos ordinarios: el de reconsideración, el jerárquico y el de alzada.
Es recurso extraordinario: el de revisión.

 Reconsideración.
El régimen nacional establece:
Artículo 84.- Recurso de reconsideración. Podrá interponerse recurso de
reconsideración contra todo acto administrativo definitivo o que impida
totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del administrado y contra
los interlocutorios o de mero trámite que lesionen un derecho subjetivo o un
interés legítimo. Deberá interponerse dentro de los DIEZ (10) días de notificado
el acto ante el mismo órgano que lo dictó, el cual será competente para resolver
lo que corresponda conforme a lo dispuesto por el artículo 82.
Artículo 85.- Si el acto hubiere sido dictado por delegación, el recurso de
reconsideración será resuelto por el órgano delegado sin perjuicio del derecho
de avocación del delegante. Si la delegación hubiere cesado al tiempo de
deducirse el recurso, éste será resuelto por el delegante.
Artículo 86.- El órgano competente resolverá el recurso de reconsideración
dentro de los TREINTA (30) días, computados desde su interposición, o, en su
caso, de la presentación del alegato —o del vencimiento del plazo para hacerlo
— si se hubiere recibido la prueba.
Artículo 87.- Si el recurso de reconsideración no fuere resuelto dentro del plazo
fijado, el interesado podrá reputarlo denegado tácitamente sin necesidad de
requerir pronto despacho.
Artículo 88.- El recurso de reconsideración contra actos definitivos o asimilables
a ellos, lleva el recurso jerárquico en subsidio. Cuando expresa o tácitamente
hubiera sido rechazada la reconsideración, las actuaciones deberán ser
elevadas en el término de CINCO (5) días de oficio o a petición de parte según
que hubiere recaído o no resolución denegatoria expresa. Dentro de los CINCO
(5) días de recibidas por el superior podrá el interesado mejorar o ampliar los
fundamentos del recurso.
Artículo 100.- Las decisiones definitivas o con fuerza de tal que el PODER
EJECUTIVO NACIONAL, el JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, los Ministros o
los Secretarios de la PRESIDENCIA DE LA NACIÓN dictaren en recursos
administrativos y que agoten las instancias de esos recursos sólo serán
susceptibles de la reconsideración prevista en el artículo 84 de ésta
reglamentación y de la revisión prevista en el artículo 22 de la Ley de
Procedimientos Administrativos. La presentación de estos recursos suspende el
curso de los plazos establecidos en el artículo 25 de la Ley de Procedimientos
Administrativos.

El régimen provincial establece:

Recurso de reconsideración. Forma, plazo y procedimiento - Artículo 80.- El
recurso de reconsideración deberá interponerse por escrito y fundadamente
dentro del plazo de cinco (5) días siguientes al de la notificación, por ante la
autoridad administrativa de la que emanó el acto.
Sustanciación de la reconsideración - Artículo 81.- El recurso de
reconsideración se resolverá sin sustanciación por la autoridad de la que
emanó el acto, salvo el caso previsto por el artículo 87. Esta autoridad sin
embargo, podrá disponer cuando lo estimare conveniente, de oficio o a petición
de parte, medidas para mejor proveer.
La decisión recaída al resolver este recurso, será impugnable por vía de recurso
jerárquico o de alzada.
Improcedencia de la reconsideración - Artículo 82.- No procederá la
interposición del recurso de reconsideración cuando se pretenda impugnar una
decisión administrativa emitida presuntamente por silencio, o que se ha
limitado a resolver un recurso.

Síntesis: Procede contra actos que impiden proceder en el trámite (por

ejemplo: la caducidad) pero no se expiden sobre el fondo de la cuestión.
El plazo para la nación es de 10 días contados desde la notificación; en
cambio para la provincia de es 5 días.
No requiere representación.
Es obligatorio para la provincia; en cambio, es optativo en la nación.
Los 30 días que la ley le otorga para resolver es un plazo ordenatorio (pasado
esos días la Administración incurre en mora).
En el régimen nacional lleva en subsidio el recurso jerárquico aunque no se
mencione, por lo que, en caso de rechazo, se eleva la causa por el jerárquico.

 Recurso jerárquico.
El régimen nacional establece:
Artículo 89.- Recurso jerárquico. El recurso jerárquico procederá contra todo
acto administrativo definitivo o que impida totalmente la tramitación del
reclamo o pretensión del administrado. No será necesario haber deducido
previamente recurso de consideración; si se lo hubiere hecho no será
indispensable fundar nuevamente el jerárquico, sin perjuicio de lo expresado
en la última parte del artículo anterior.
Artículo 90.- El recurso jerárquico deberá interponerse ante la autoridad que
dictó el acto impugnado dentro de los QUINCE (15) días de notificado y será
elevado dentro del término de CINCO (5) días y de oficio al JEFE DE GABINETE
DE MINISTROS, el Ministerio o la Secretaría de la PRESIDENCIA DE LA
NACIÓN en cuya jurisdicción actúe el órgano emisor del acto.
El JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, los Ministros y Secretarios de la
PRESIDENCIA DE LA NACION resolverán definitivamente el recurso; cuando el
acto impugnado emanare del JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, de un
Ministro o de un Secretario de la PRESIDENCIA DE LA NACION, el recurso será
resuelto por el PODER EJECUTIVO NACIONAL, agotándose en ambos casos la
instancia administrativa.
Artículo 91.- El plazo para resolver el recurso jerárquico será de TREINTA (30)
días, a contar desde la recepción de las actuaciones por la autoridad
competente, o en su caso de la presentación del alegato —o vencimiento del
plazo para hacerlo— si se hubiere recibido prueba. No será necesario pedir
pronto despacho para que se produzca la denegatoria por silencio.
Artículo 92.- Cualquiera fuera la autoridad competente para resolver el recurso
jerárquico, el mismo tramitará y se sustanciará íntegramente en sede de la
Jefatura de Gabinete de Ministros, del Ministerio o de la Secretaría de la
PRESIDENCIA DE LA NACION en cuya jurisdicción actúe el órgano emisor del
acto; en aquellos se recibirá la prueba estimada pertinente y se recabará
obligatoriamente el dictamen del servicio jurídico permanente.
Si el recurso se hubiere interpuesto contra resolución del Jefe de Gabinete de
Ministros, de Ministro o de Secretario de la PRESIDENCIA DE LA NACIÓN;
cuando corresponda establecer jurisprudencia administrativa uniforme, cuando
la índole del interés económico comprometido requiera su atención, o cuando el
Poder Ejecutivo Nacional lo estime conveniente para resolver el recurso, se
requerirá la intervención de la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN.

El régimen provincial establece:

Recurso jerárquico. Forma, plazo y procedimiento - Artículo 83.- El recurso
jerárquico se interpondrá por escrito y fundadamente, por ante la autoridad
administrativa de la que emanó el acto impugnado, en forma subsidiaria con el
de reconsideración o dentro de los diez (10) días siguientes al de la notificación
o fecha de producción presunta por silencio de la denegatoria de aquél.
Cuando sea procedente, se elevarán las actuaciones y sus antecedentes al
Ministro del ramo o al Poder Ejecutivo, según correspondiere, a fin de que se
resuelva. En los asuntos en que las leyes considerasen corresponden al
régimen económico y administrativo de sus respectivos departamentos, los
Ministros serán la autoridad con facultad para decidir en última instancia en
sede administrativa y contra sus actos en esta materia no procederá el recurso
jerárquico.
Corresponderá la vista al Fiscal de Estado sólo en aquellos recursos
jerárquicos que deban ser resueltos por el Poder Ejecutivo.

Síntesis: Se acude al órgano de mayor jerarquía (Ministros o el representante

del Poder Ejecutivo) y allí se agota la vía administrativa.
El plazo de 15 días para la nación; es de 10 para la provincia.
Hay apertura a prueba y posteriormente alegatos.
En ambos hay 30 días para resolver.
Previo a resolver, requiere un dictamen jurídico otorgado por la Asesoría
Jurídica, en el caso de la nación; y por el Fiscal General en la provincia.
Si la decisión la dicto la máxima jerárquica (Gobernador – Presidente), va
directamente reconsideración y allí se agota la vía administrativa porque no
hay otra jerarquía mayor.

 Recurso de alzada.
El régimen nacional establece:
Artículo 94.- Recurso de alzada. Contra los actos administrativos definitivos o
que impiden totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del recurrente
-emanadas del órgano superior de un ente autárquico, incluidas las
universidades nacionales- procederá, a opción del interesado, el recurso
administrativo de alzada o la acción judicial pertinente.
Artículo 95.- La elección de la vía judicial hará perder la administrativa; pero la
interposición del recurso de alzada no impedirá desistirlo en cualquier estado a
fin de promover la acción judicial, ni obstará a que se articule ésta una vez
resuelto el recurso administrativo.
Artículo 96.- El JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, el Ministro o el Secretario
de la PRESIDENCIA DE LA NACIÓN en cuya jurisdicción actúe el ente
autárquico, será competente para resolver en definitiva el recurso de alzada.

El régimen provincial establece:

Recurso de Alzada. Forma, plazo y procedimiento - Artículo 84.- Contra las
decisiones definitivas de los entes autárquicos, deberá interponerse recurso de
reconsideración en los términos previstos en la presente ley. Desestimado éste
procederá a opción del interesado, el recurso de alzada o la vía contencioso
administrativa.
El recurso de alzada, será resuelto por el Poder Ejecutivo, previa vista al Fiscal
de Estado.
Se interpondrá por escrito y fundadamente por ante la autoridad
administrativa de la que emanó el acto impugnado, en forma subsidiaria con el
de reconsideración o dentro de los diez (10) días siguientes al de la notificación
o fecha de producción presunta por silencio de la denegatoria de aquél.

Síntesis: Transfiere la potestad decisoria a la máxima autoridad de la

Administración centralizada.
Se puede desistir para ir al Poder Judicial, pero no a la inversa.
Tiene un plazo de 15 días en el régimen nacional; y de 10 días en el
provincial.
Si el acto es emanado del Poder Legislativo o una entidad dependiente de él,
sólo procede el control de legalidad; en cambio, para el resto de la
Administración procede un control amplio (legalidad, merito, conveniencia y
oportunidad).

 Revisión.
El régimen nacional establece:
Articulo 22 (19.549).- Podrá disponerse en sede administrativa la revisión de
un acto firme:
a) Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, háyase pedido o
no su aclaración.
b) Cuando después de dictado se recobraren o descubrieren documentos
decisivos cuya existencia se ignoraba o no se pudieron presentar como prueba
por fuerza mayor o por obra de tercero.
c) Cuando hubiere sido dictado basándose en documentos cuya declaración de
falsedad se desconocía o se hubiere declarado después de emanado el acto.
d) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o
cualquier otra maquinación fraudulenta o grave irregularidad comprobada. El
pedido deberá interponerse dentro de los DIEZ (10) días de notificado el acto en
el caso del inciso a). En los demás supuestos podrá promoverse la revisión
dentro de los TREINTA (30) días de recobrarse o hallarse los documentos o
cesar la fuerza mayor u obra del tercero; o de comprobarse en legal forma los
hechos indicados en los incisos c) y d).

El régimen provincial establece:

Recurso de revisión - Artículo 89.- Podrá disponerse en sede administrativa la
revisión de un acto firme:
a) Cuando resultaren contradicciones en su parte dispositiva.
b) Cuando aparezcan documentos de valor decisivo para la resolución del
asunto, ignorados al dictarse el acto o en tal momento de imposible aportación
al expediente.
c) Cuando hubiere sido dictado fundándose en documentos o circunstancias
declarados falsos por sentencia judicial firme.
d) Cuando hubiere sido dictado mediante cohecho, prevaricato, violencia o
cualquier otra maquinación fraudulenta o grave irregularidad comprobada.
El pedido deberá interponerse ante el Poder Ejecutivo, dentro de los diez (10)
días de notificado el acto en el caso del inciso a); en los demás supuestos,
podrá promoverse la revisión dentro de los veinte (20) días de recobrarse o
descubrirse los documentos o de que cesare la fuerza mayor u obrar de tercero;
o de comprobarse en legal forma los hechos indicados en los incisos c) y d).
Casos en que no procede la revisión - Artículo 90.- El recurso por las causales
del artículo anterior no procederá en el caso del artículo 107.

Síntesis: es extraordinario.
Sirve para cuestionar actos firmes, excepto el inciso a del art. 22 que se
superpone con la aclaratoria, por lo que el acto no estaría firme.

Efectos de su presentación.
El régimen provincial establece:
Efectos de la interposición de los recursos - Artículo 91.- La interposición de
cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado. La
Administración podrá disponerla cuando, siendo ésta susceptible de causar un
grave daño al administrado, estimare que de la suspensión no se derivará una
lesión al interés público.
También podría suspender en caso de una nulidad absoluta. Pero en ningún
otro caso más.

7-El silencio administrativo y el deber de resolver.

El silencio en sí no tiene valor, pero la ley de procedimiento le da un valor
negativo para la Administración. La Ley 19.549 establece:
Articulo 10.- El silencio o la ambigüedad de la Administración frente a
pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se
interpretarán como negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá
acordarse al silencio sentido positivo. […]

Sistemas de regulación.

El Pronto Despacho.
La ley provincial indica:
Plazos máximos para cumplir actos de procedimiento - Artículo 67.- Toda vez
que para un determinado trámite no exista un plazo expresamente establecido,
deberá ser producido dentro de los plazos máximos que a continuación se
determinan:
h) Decisiones definitivas para resolver recursos administrativos: treinta (30)
días.
Presunción de resolución denegatoria - Artículo 69.- Vencido el plazo previsto
por el artículo 67 inc. f), se presumirá la existencia de resolución denegatoria.
Pronto despacho y presunción de resolución denegatoria - Artículo 70.- A fin de
agotar la vía administrativa, vencidos los plazos previstos en los incs. g) y h)
del Art. 67 y no más allá del término de tres meses, el interesado deberá
presentar "pronto despacho".
Transcurrido veinte (20) días desde esta presentación, se podrá considerar por
el administrado la existencia de resolución denegatoria, quedando habilitada
la vía contencioso administrativa.

En tanto que la Ley 19.549, para la Nación, establece:

Silencio o ambigüedad de la Administración - Articulo 10.- El silencio o la
ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella
un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando
disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas
especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no
podrá exceder de SESENTA días. Vencido el plazo que corresponda, el
interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros TREINTA días
sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la
Administración.

El Amparo por Mora.

Articulo 28 (19.549) - El que fuere parte en un expediente administrativo podrá
solicitar judicialmente se libre orden de pronto despacho. Dicha orden será
procedente cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los
plazos fijados- y en caso de no existir éstos, si hubiere transcurrido un plazo
que excediere de lo razonable- sin emitir el dictamen o la resolución de mero
trámite o de fondo que requiera el interesado. Presentado el petitorio, si la
justicia lo estimare procedente en atención a las circunstancias, requerirá a la
autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre
las causas de la demora aducida. Contestado el requerimiento o vencido el
plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolverá lo pertinente acerca de la
mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa
responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca
según la naturaleza y complejidad del dictamen o trámites pendientes.

Sirve para obtener una respuesta, afirmativa o negativa, pero respuesta al fin,
al silencio de la Administración.
Se presenta ante el juez quien analiza si es procedente o no. Puede exigir a la
Administración que informe porque no responde y expedir la orden de pronto
despacho compeliendo a ésta a que dicte la resolución por la afirmativa o por
la negativa; sin que el juez pueda indicar como debe dictarse la resolución.
Tiene como finalidad directa que el juez en la sentencia establezca que la
Administración se está demorando injustificadamente y que orden el pronto
despacho. Y como finalidad indirecta, que la Administración dicte el acto.

A nivel provincial, la Ley 8508 tiene rango constitucional, y establece:

Artículo 1º- Procedencia. Legitimación activa. Toda persona tiene derecho a
interponer Acción de Amparo por Mora de la Administración contra
Funcionarios, Reparticiones o Entes Públicos Administrativos que no hubieran
cumplido debidamente dentro de un plazo determinado un deber concreto
impuesto por la Constitución, una ley u otra norma, siempre que la omisión
afecte un derecho subjetivo o un interés legítimo.
Artículo 10º- Sentencia. La sentencia que admita el amparo contendrá el
mandamiento de cumplir el deber dentro de un término prudencial. Podrá
también disponer se notifique al Superior Jerárquico de la Autoridad
Administrativa que hubiera incurrido en mora, a los efectos que hubiere lugar.
Artículo 11º- Recursos. Las resoluciones serán irrecurribles. Contra la sentencia
las partes podrán interponer solamente los recursos extraordinarios previstos
por Ley Nº 7182.
Es decir, solo procede el recurso de inconstitucionalidad y el de casación.

8- La trascendencia del agotamiento de la vía administrativa.

El agotamiento de la vía administrativa es el conjunto de actos jurídicos
(reclamos y recursos administrativos), hechos y actos administrativos que
deben cumplimentarse previamente para que el titular de un interés legítimo
o de un derecho subjetivo afectado por una omisión o comisión por parte de
la Administración, acceda al control judicial de dichas conductas públicas.
El fundamento de dicha exigibilidad surge, por un lado, a partir de que el
administrado colabore con la Administración advirtiéndole que se ha
equivocado; y por otro, para evitar que la Administración sea llevada a juicio
por un acto o conducta que materializo el órgano inferior sin que el órgano
jerárquicamente superior haya tenido posibilidad de corregirlo o revocarlo
previamente.
En Córdoba es una exigencia constitucional:
Demandas contra el estado - Artículo 178.- El Estado, los Municipios y demás
personas jurídicas públicas pueden ser demandadas ante los tribunales
ordinarios sin necesidad de formalidad ni autorización previa de la Legislatura
y sin que en juicio deban gozar de privilegio alguno.
La actuación del Estado, los Municipios y demás personas jurídicas públicas
en el ejercicio de función administrativa, quedan sometidos al control judicial
de acuerdo con lo que determine la ley de la materia y sin otro requisito que el
interesado haya agotado la vía administrativa.

En el régimen nacional, es obligatorio sólo el recurso jerárquico.

En el régimen provincial, es obligatorio el recurso de reconsideración y el
recurso jerárquico.