Cartilla-Participacion-Social-compr Aas

Documento técnico
Participación social y servicio a la

ciudadanía en salud en el Distrito Capital
“Bogotá Mejor para Todos” 2016-2020
Subsecretaría de Gestión Territorial, Participación y Servicio a la Ciudadanía

Alcaldía Mayor de Bogotá
Secretaría Distrital de Salud
Carrera 32 # 12-81
Alcalde Mayor
Enrique Peñalosa Londoño
Secretario Distrital de Salud

Luis Gonzalo Morales Sánchez
Subsecretario de Gestión Territorial, Participación y Servicio a la Ciudadanía

Gilberto Álvarez Uribe
Director de Participación Social

Juan Alvarado Solano
Directora de Servicio a la Ciudadanía

Beatriz Guerrero Africani
Textos Secretaría Distrital de Salud

Gilberto Álvarez Uribe
Yolanda Sepúlveda Medina
Colaboradores
Javier Hernando Suárez Uribe
Luz Mila Buitrago Jaime
Jefe de la Oficina Asesora de Comunicaciones en Salud

Ronald Ramírez López
Coordinación Editorial
María del Pilar Moreno Cruz
Corrección de estilo
Gustavo Patiño Díaz
Diseño y diagramación
Juan Carlos Vera Garzón
Campo Elías Franco Cuchía
Fotografía
Oficina Asesora de Comunicaciones SDS
Impresión
Secretaría General – Imprenta Distrital DDDI
Bogotá, agosto de 2018
Contenido 5.9. Ética, transparencia y lucha contra
la corrupción �� 45
Prólogo �� 8
5.9.1. Política pública de transparencia,
1. Presentación �� 11 integridad y no tolerancia con la
2. Antecedentes de la participación corrupción en Bogotá (PPTINTC) �� 46
comunitaria en Colombia �� 13 5.9.2. Agenda por la transparencia en
2.1. Antecedentes de la participación Bogotá, 2016-2019 �� 47
en el Distrito Capital .......................................................... 15 5.9.3. Índice de Transparencia de las
2.2. Antecedentes de los Encuentros Entidades Públicas (ITEP) �� 53
Ciudadanos en Bogotá �� 16
5.10.Gobernanza en Salud �� 54
2.2.1. Los actores de los Encuentros
Ciudadanos �� 16 6. Funciones de participación y control social
y servicio a la ciudadanía en salud �� 56
3. Antecedentes de la participación social
en salud �� 18 7. Contexto distrital, intersectorial y local
de participación social y servicio a la
4. Marco normativo �� 21
ciudadanía �� 58
4.1. Participación ciudadana y comunitaria
7.1. Participación social y servicio a la ciudada-
en salud �� 21
nía en salud en el ámbito distrital �� 60
4.2. La participación ciudadana y
comunitaria en el Modelo Integral de 7.2. Participación social y servicio a la ciudada-
Atención en Salud (MIAS) �� 26 nía en salud en el ámbito local �� 67
4.2.1. Cómo se participa en el Modelo 8. Contexto sectorial de la participación

Integrado de Atención en Salud �� 28 social y servicio a la ciudadanía en salud �� 69
4.3. Control social a lo público �� 30 9.. Propuesta de metas, actividades
4.4. Transparencia, integridad e indicadores ��77
y no corrupción �� 31
Referencias�� 78
4.5. Gobernanza en el SGSSS �� 32
Anexos�� 81
4.6. Intersectorialidad en salud �� 33
4.6.1. La intersectorialidad en el SGSSS �� 34
4.7. Normatividad Distrital �� 34
5. Marco teórico �� 36 Lista de figuras

5.1. Participación social��36 Figura 1.. Hitos de la participación
5.2. La planeación participativa��38 comunitaria en Colombia �� 14
5.3. Participación social en el Modelo Integral Figura 2.. Actores de los encuentros
de Servicios de Salud��39 ciudadanos y funciones �� 17
5.4. Participación social y
Figura 3.. Hechos importantes de la
la intersectorialidad�� 40
participación social en salud
5.5. Control social a lo público��41 en Colombia �� 26
5.6. La corresponsabilidad��42
Figura 4.. Participación ciudadana y comunitaria
5.7. Rendición de cuentas��42 en el Modelo de Atención Integral en
5.8. Servicio a la ciudadanía �� 42 Salud en Bogotá �� 29
Figura 5.. Pirámide de la participación social y Lista de tablas
espacios de gobernanza en salud en
Tabla 1.. Formas de participación social,
el Distrito Capital �� 33
funciones e intereses asociados �� 41
Figura 6.. Integración del sector público de
Tabla 2.. Ponderación de los factores del ITEP
salud en el Distrito Capital
e indicadores �� 53
(Acuerdo 641 de 2016) �� 59
Tabla 3.. Formas, instancias y espacios
Figura 7.. Pirámide de la participación ciudadana de participación social y servicio
y comunitaria en los ámbitos distrital y a la ciudadanía en salud en la
local �� 61 Subdirección territorial Red Centro
Oriente �� 73
Figura 8.. Ruta de la participación en el ámbito
local y distrital �� 62 Tabla 4.. Formas, instancias y espacios
de participación social y servicio
Figura 9.. Oportunidades de articulación,
a la ciudadanía en salud en la
distrital y local, para el desarrollo de
Subdirección territorial Red Norte �� 74
la participación social y servicio a la
ciudadanía en salud �� 66 Tabla 5.. Formas, instancias y espacios
de participación social y servicio
Figura 10..Contexto de la participación a la ciudadanía en salud en la
ciudadana y comunitaria en el ámbito Subdirección territorial Sur �� 75
local del Distrito Capital �� 68
Tabla 6.. Formas, instancias y espacios de
Figura 11.. Contexto sectorial de la participación participación social y servicio a la
social y servicio a la ciudadanía en ciudadanía en salud en la Subdirección
salud en el Distrito Capital �� 72 territorial Suroccidente �� 76
8 Secretaría Distrital de Salud
Prólogo
En el Plan de Desarrollo 2016-2020, Bogotá Me- talizarlas en estrategias y metodologías que favo-
jor para Todos, ocupa un lugar importante la par- rezcan el avance de la garantía de estos derechos
ticipación social efectiva de la ciudadanía para la para la población bogotana. Con ese propósito, se
construcción conjunta de ciudad, en una acción toman conceptos y postulados técnicos y políti-
clara de corresponsabilidad entre la administra- cos de diversos documentos, de la Defensoría del
ción distrital y los ciudadanos, en el ejercicio pleno Pueblo, del Centro Latinoamericano de Adminis-
de sus derechos. Es por esto que se vuelve fun- tración para el Desarrollo, del Ministerio de Salud
damental avanzar en el respeto, la protección, la y Protección Social, de la Organización Mundial de
promoción y el reconocimiento de derechos cons- la Salud, de la Organización Panamericana de la
titucionales relacionados con la participación social Salud, de Documentos CONPES, del Programa de
en salud, la atención a la ciudadanía, la veeduría y las Naciones Unidas para el Desarrollo, del Centro
de Estudios para la Equidad y Gobernanza en los
control social a lo público, la rendición de cuentas y
Sistemas de Salud, de la Veeduría Distrital y de la
la ética, transparencia y lucha contra la corrupción
Corporación Transparencia, entre otros autores re-
en salud. La Secretaría Distrital de Salud toma la ini-
visados, para construir el marco conceptual que
ciativa y construye un documento técnico que guie,
se presenta.
tanto a los servidores públicos como a la ciudada-
nía en general en estos temas. En primer lugar, se En último lugar, como resultado de las revisio-
revisan los antecedentes de la participación comunes anteriores y tomando en cuenta la reorgani-
nitaria en Colombia y en el Distrito Capital, hacien- zación del sector público de salud en Bogotá (año
do especial énfasis en los esbozos y avances de 2016) y el Modelo Integral de Atención en Salud, se
los encuentros ciudadanos y su trascendencia en enuncian en el documento las funciones de parti-
cipación y control social y servicio a la ciudadanía en
la planeación local en la ciudad; de igual manera,
salud de esta entidad. Se destaca la función rectora
se mencionan los antecedentes de la participación
de la Secretaría Distrital de Salud sobre los actores
social y atención a la ciudadanía en salud en el país
del Sistema General de Seguridad Social en Salud
y su implementación y avance en Bogotá.
en estos temas y en especial, la vigilancia del cum-
En segundo lugar, se consolida un marco nor- plimiento de la Constitución Política de Colombia,
mativo amplio desde la década del setenta, para la normatividad vigente relacionada y de las políti-
contar con un soporte desde el punto de vista legal cas públicas que ofrecen lineamientos administra-
y político; con un orientador acerca de las obligacio- tivos y técnicos para hacer realidad estos derechos.
nes y competencias desde lo público; con un sus- Son las formas e instancias de participación
tento para definir el alcance de cada uno de ellos; social en salud de las instituciones del Sistema Ge-
y finalmente, para propiciar una reflexión desde el neral de Seguridad Social en Salud y las organiza-
punto de vista ético y filosófico que los ubica en un ciones sociales con enfoque diferencial, el eje de
lugar prioritario en el quehacer de lo público, en el las acciones desde la SDS; también se enfatiza en
cumplimiento de los fines esenciales del Estado. el control social y veeduría en salud como ejercicios
fundamentales de participación de los ciudadanos
En tercera instancia, se plantea en el documento en el seguimiento de la inversión pública, que de-
un marco conceptual, que surge de la necesidad ben ser cualificados y robustecidos; y por último,
de concretar y precisar el qué, para qué y cómo en el desarrollo de estas funciones se avanza en
llevar a cabo las disposiciones normativas y cris- la identificación de oportunidades para realizar ac-
Participación social y servicio a la ciudadanía en salud en el Distrito Capital
“Bogotá Mejor para Todos” 2016-2020 9
ciones intersectoriales con otras entidades de la en conjunto contribuyen al logro de los grandes
administración, tanto en el ámbito distrital como lo- objetivos y metas propuestos en el Plan Territorial
cal, y en concretar y definir la participación en los de Salud para Bogotá, D. C. 2016-2020.
espacios e instancias que propician la gobernanza
En el documento se da cuenta de algunos de
en salud, en la ejecución del Plan Territorial de Sa-
estos avances, así: (i) Creación, conformación e
lud con enfoque de salud urbana.
inicio de funcionamiento de las Juntas Asesoras
En cuanto al servicio a la Ciudadanía en Salud, Comunitarias (22 JAC) y mejoramiento de la planea-
el documento se centra en la definición y presenta- ción y funcionamiento de 102 formas e instancias
ción de una oferta consolidada en el Distrito y en las de participación social en salud; (ii) Implementación
localidades, en la exploración de oportunidades de
de la Política Pública de Participación Social y cons-
mejora y en el incremento de la cobertura geográ-
trucción de planes de acción en cada una de las
fica en la ciudad, tanto con la presencia institucio-
nal en la Red CADE y SUPERCADE, los COIS y los Sub redes Territoriales, Norte, Centro Oriente, Sur y
CLAV, como a través de todos los canales de co- Suroccidente, conjuntamente con las comunidades
municación dispuestos para los ciudadanos. No se en espacios locales de planeación participativa; (iii)
deja de lado la cualificación del recurso humano y Realización del diplomado de Habilidades de lide-
la mejora de procesos de atención a la ciudadanía, razgo y participación ciudadana, que a la fecha ha
disminución y eliminación de trámites y facilidad de capacitado a trescientas cincuenta y ocho personas
acceso y consulta de la información pública pro- de la comunidad, servidores públicos y profesiona-
ducida en la entidad, para garantizar los ejercicios les en general interesados en el tema; (iv) Asesoría
de control social y la transparencia y lucha contra
y asistencia técnica para la intervención en filas de
la corrupción.
atención a la ciudadanía en las ESE; (v) Creación y
Y precisamente, en un tema que para la Bogo- reglamentación de la Comisión Distrital Intersec-
tá Mejor para Todos es trascendental, la ética, la torial de Salud y ajuste de funciones del Consejo
transparencia y la lucha contra la corrupción, Distrital de Seguridad Social en Salud; (vi) Diseño y
se toman referencias internacionales, nacionales
puesta en operación de un Call Center para la aten-
y distritales para construir un marco normativo y
ción a la ciudadanía y agendamiento de citas a los
conceptual, que permite dimensionar su alcance y
precisar la mejor forma de desarrollarlas y medirlas; usuarios de los servicios de salud de las Empresas
con ese último fin se revisa lo concerniente al índi- Sociales del Estado y (vii) Fortalecimiento de com-
ce de transparencia, en especial lo definido en la petencias de los representantes de la comunidad
Agenda por la Transparencia en Bogotá. en las Juntas Directivas de las ESE, son algunos de
los logros alcanzados.
La revisión y documentación realizada le permi-
te a la Secretaría Distrital de Salud clarificar, definir Es grato dar a conocer un documento de estas
y consolidar la oferta de servicios en participación características, que sin duda alguna, se convierte
social y atención a la ciudadanía en cada una de las en un aporte valioso de esta Secretaría para avan-
Sub redes territoriales, Norte, Centro Oriente, Sur
zar en la gran labor que realiza la administración
y Suroccidente, desagregada en los ámbitos sec-
distrital para garantizar el derecho a la participa-
torial local, distrital y local (político administrativo),
que se presenta al final del documento a manera ción social en salud y el ejercicio de otros derechos
de resumen, junto con una infografía de cobertura constitucionales de la población bogotana.
distrital. La concreción y desarrollo de esa oferta es
un componente significativo en la implementación
del Modelo Integral de Atención en Salud, en un
Luis Gonzalo Morales Sánchez
escenario, además, de un sector público de salud
Secretario Distrital de Salud
reorganizado a partir del Acuerdo 641 de 2016, que
1. Presentación
En el Plan de Desarrollo 2016-2020 se propone del planteamiento se basa en el incremento, de-

una estrategia para el fortalecimiento de la par- sarrollo y mejoramiento de las instancias de parti-
ticipación social como derecho en una “Bogotá cipación ciudadana y comunitaria en Bogotá y en
Mejor para Todos”, liderada por el Instituto Distrital un modelo de interacción entre la ciudadanía y
de la Participación y Acción Comunal (IDPAC), ar- la administración, en el que haya corresponsabi-
ticulada con todos los sectores administrativos lidad entre agentes y beneficiarios frente al me-
del Distrito Capital. Dicha estrategia, enfocada en joramiento del estado de salud de la población y
el mejoramiento y modernización de la participa- la sostenibilidad del Sistema General de Seguridad
ción ciudadana y comunitaria toma como modelo Social en Salud (SGSSS) en Bogotá (Secretaría Dis-
la corresponsabilidad y mediante la cualificación, trital de Salud [SDS], Plan Territorial de Salud, 2016).
la expresión de diversas formas y prácticas organi-
Con el Acuerdo 641 del 6 de abril de 2016 (Con-
zativas y el diálogo entre las personas, las organiza-
cejo de Bogotá) se reorganizó el sector salud de
ciones y las instituciones, logra el empoderamiento
Bogotá, D. C., se modificó el Acuerdo 257 de 2006
ciudadano y una participación social incidente en
en lo que a este sector se refiere y se ordenó la fu-
la ciudad (Alcaldía, Plan de Desarrollo, 2016).
sión de las veintidós Empresas Sociales del Estado
En ese orden de ideas, la Secretaría Distrital de (ESE) en cuatro Subredes Integradas de Servicios
Salud (SDS) plantea en el Plan Territorial de Salud de Salud: Sur ESE, Sur Occidente ESE, Norte ESE,
una línea estratégica denominada “Corresponsabi- y Centro Oriente ESE. La implementación de este
lidad en Salud” para desarrollar acciones orienta- Acuerdo requiere de un esquema administrativo
das al fortalecimiento de la participación ciudadana basado en el liderazgo y gobernanza del SGSSS
y comunitaria en salud en Bogotá, D. C. El énfasis en Bogotá; esto significa la reactivación y amplia-
ción de espacios ya existentes, como el Consejo Distrital de Seguridad So-

cial en Salud (CDSSS) en el ámbito sectorial y la creación de otros espacios
nuevos, como la Comisión Intersectorial de Salud (CIS) para el abordaje
de las políticas de salud con un enfoque de determinantes sociales y de
salud urbana.
El Acuerdo 641 le dedica un capítulo especial a la participación comuni-

taria, en el cual establece que se mantendrán las instancias de participación
existentes en el Distrito Capital; que las Asociaciones de Usuarios de las Em-
presas Sociales del Estado (ESE) objeto de la fusión actuarán en el ámbito
de las Unidades de Servicios de Salud (USS) para las que inicialmente se
conformaron; y de la misma manera, los Comités de Participación Comuni-
taria en Salud (Copacos) tendrán su ámbito de acción en las localidades y su
interacción con las ESE resultado de la fusión se dará según las localidades
que comprenden cada una de las subredes integradas de servicios de salud.
Adicionalmente, se amplían las instancias de participación comunitaria en

el Distrito a través de las juntas asesoras comunitarias (JAC). Los integrantes
de las JAC se seleccionarán de las asociaciones de usuarios de las USS (2
integrantes), de los Copacos (2 integrantes), de las asociaciones de usuarios
de las EPS (2 integrantes) y de las alcaldías locales del área de influencia de
la USS (1 integrante). Con estas JAC se amplían las instancias de participación
comunitaria en las subredes integradas de servicios de salud, y sus activida-
des tienen un énfasis en la corresponsabilidad entre la subred, la USS y la
comunidad que reside en su área de influencia.
Entre las JAC y los directores científicos de las USS se establecerá una co-
municación directa para trabajar conjuntamente en la identificación y abordaje
de determinantes sociales de la salud en su área de influencia, aportar infor-
mación sobre las inconformidades con el acceso y calidad de los servicios de
salud y participar activamente en procesos de planeación, ejecución y evalua-
ción de las acciones de salud que se realicen también en el área de influencia.
Por otro lado, las comunidades, a través de las JAC, asumen un compromiso
de corresponsabilidad en términos de implementar y desarrollar la política de
atención integral en salud y participar activamente en las iniciativas de salud
urbana, de promoción de la salud y de prevención de la enfermedad propues-
tas por la autoridad sanitaria. Además, el nuevo modelo de atención en salud
retoma la importancia del autocuidado en salud de las personas, así como el
cuidado de sus familias y sus comunidades, para lograr el mejor estado de
salud y bienestar.
Las metas de gestión territorial, participación y servicio a la ciudadanía del

Plan Territorial de Salud (PTS) aportarán al pilar del Plan de Desarrollo Bogotá
Mejor para Todos 2016-2020, “Gobierno Legítimo, Eficiencia Administrativa y
Eficiencia Local”, en el componente de “Gobernanza e influencia local, regio-
nal e internacional”.
2. Antecedentes de la participación comunitaria

en Colombia
Las Juntas de Acción Comunal creadas en Co- dad de intervenir en la orientación y asignación de
lombia en 1958, se convirtieron en uno de los pri- los recursos públicos; estas organizaciones avanza-
meros ejercicios de participación comunitaria en ron, de una reivindicación de beneficios al Estado a
el país y en uno de los mecanismos de articulación una exigencia de concertación y cogestión de polí-
con las comunidades, desde la entrada en vigen- ticas públicas de interés general (Arévalo, 2004).
cia del Frente Nacional. Fueron creadas a través de
Posteriormente, con la reforma constitucional
la Ley 19 de 1958, norma mediante la cual se realizó
de 1986 se incorporó la descentralización política
una reforma administrativa del Estado colombiano
administrativa a la organización del Estado colom-
y se institucionalizó la Acción Comunal en el país.
biano. Con este cambio se logró mayor presencia
Por medio de dichas juntas se mediaban las re- del Estado en las regiones y en términos de par-
laciones con el Estado y se gestionaban recursos ticipación democrática, se le dio la posibilidad a
para las comunidades; no obstante, se les restó la comunidad de elegir los alcaldes locales; tam-
autonomía a estas organizaciones por la influencia bién fueron creadas las juntas administradoras
de los partidos tradicionales. En los años setenta, locales (JAL), que en un primer momento fueron
con el desarrollo de los movimientos sociales y subdivisiones administrativas de los municipios,
sindicales en el país, surgió una nueva exigencia pero, posteriormente, con la Constitución Política
de participación en las políticas sociales, concerta- de 1991, se les atribuyó un papel más importante
ción de planes de desarrollo locales y la posibili- en la formulación de planes y programas, distri-
bución del presupuesto y control de la inversión en mesas de solidaridad, comités técnicos secto-
de los recursos públicos. La Ley 01 de 1992 creó riales, veedurías ciudadanas y asambleas de be-
las JAL en el Distrito Capital y estas fueron re- neficiarios, cuyas funciones se relacionaban con
glamentadas mediante el Acuerdo Distrital 066 la participación, negociación y concertación de
de 1992 (Arévalo, 2004).
acciones conducentes al fortalecimiento del diálo-
La participación comunitaria en la década go entre la ciudadanía y el Estado (Arévalo, 2004).
de 1970 se evidenció en algunos progra-
mas nacionales, como el de Desarrollo Rural Pero fue la Constitución Política de 1991 la que
Integrado (DRI) (Alfonso López Michelsen), en el le dio un lugar preponderante a la participación. A
cual la participación se ejerció mediante los comi- partir de ahí se considera un fin del Estado, un prin-
tés veredales de beneficiarios, con los objetivos de cipio, un derecho y un deber. Más recientemente
determinar las necesidades de la comunidad, ela- y en el marco de estos planteamientos se profun-
borar un plan de prioridades y ayudar en la ejecu- dizó en el propósito de la promoción y protección
ción de los programas; en la década de 1980, Plan
del derecho a la participación democrática median-
Nacional de Rehabilitación (Belisario Betancourt),
te la Ley Estatutaria de Participación Democrática;
en el que la participación comunitaria se dio a tra-
vés de los consejos de rehabilitación que tenían en cuanto a la participación social en salud ocu-
entre sus funciones canalizar las demandas de la rrió de manera similar y se hizo explícita en la Ley
población, colaborar con la organización comuni- Estatutaria de Salud, con acciones de obligatorio
taria, proponer las obras para ser ejecutadas por cumplimiento para respetar, proteger y reconocer
la comunidad y ejercer la veeduría ciudadana, en- el derecho a la participación.
tre otras; y en la década de 1990, la Red de So-
lidaridad (Ernesto Samper), enfocada en la lucha En la figura 1 se presentan los hitos de la
contra la pobreza y que en su operación estable- participación comunitaria en Colombia, según lo
ció una estrategia de control social representada mencionado.
Figura 1. Hitos de la participación comunitaria en Colombia
Comités Veredales
de Beneﬁciarios
(DRI)
Descentralización
Consejos de Política
Rehabilitación Administrativa Ley Estatutaria de
(PNR) Constitución Participación
Elección popular Política de Democratica
Mesas de de alcaldes Colombia
Solidaridad Promoción y
Creación de Participación: protección del
Creación de las Comités Técnicos las Juntas Fin esencial del derecho a la
Juntas de Acción (Red de Administradoras Estado, principio, participación
Comunal Solidaridad) Lo cales - JAL derecho y deber democrática
Década de los 70
1958 a la década de 1986 1991 2015
los 90
Fuente: Elaboración propia.

2.1 Antecedentes afrodescendientes y personas en condición de dis-

capacidad, entre otros. A pesar de que en Bogotá
de la participación
no se ha tenido claro para qué es la participación
en el Distrito Capital y lo que se espera de ella, la generación de múl-
Como ya se mencionó, en la década de los tiples espacios distritales y locales significa que se
ochenta empezó una nueva etapa de la participa- ha producido un cambio de las relaciones entre la
ción comunitaria en el país y, de igual manera, en la ciudadanía con el Estado y la administración que
ciudad, de la mano de los procesos de descentra- propicia decisiones más inclusivas de lo público
lización política y administrativa, con los cuales se (IDPAC, 2011).
fueron institucionalizando espacios de participación
ciudadana; por otro lado, estos espacios también Las veinte localidades del Distrito Capital son
fueron favorecidos por la necesidad de una mayor instancias administrativas y espacios políticos de
efectividad en la gestión pública y la búsqueda de trabajo donde se realizan acercamientos con los
una relación más directa entre el gobierno y la ciu- ciudadanos para la definición de planes de desa-
dadanía para ganar legitimidad. Entre los espacios rrollo local y para el ejercicio de veeduría y control
creados en ese momento se pueden mencionar las social; si bien es cierto que no se ha dado una ver-
juntas administradoras locales y las juntas directi- dadera descentralización en las localidades, sí se
vas de las empresas de servicios públicos munici- realizan ejercicios de elaboración de presupuestos
pales, y entre los mecanismos, la consulta popular locales con la participación de la ciudadanía y las
y la apertura a la contratación municipal con las organizaciones comunitarias (IDPAC, 2011).
organizaciones comunitarias (Instituto Distrital de la
Participación y Acción Comunal [IDPAC], 2011). Para precisar conceptos sobre la planeación lo-
cal, en primer lugar, nos referiremos a los Planes de
Con la Ley 11 de 1986 se empezaron a involucrar Desarrollo Local; estos se definen como:
las comunidades en las discusiones de los temas
Un instrumento de planeación y participación en la
públicos de carácter local y uno de sus principales
construcción de lo público, resultado de un proceso
propósitos fue asegurar la participación efectiva de
social permanente de identificación y análisis colecti-
ellas en las decisiones de lo público, con lo cual
vo de necesidades […] de estructuración de propues-
se acabó el monopolio de los alcaldes y concejos
tas de solución y concertación y negociación de
municipales que hasta ese momento imperaba.
En todo caso, pese a esta Ley, los avances en la partidas específicas para su aplicación.
participación no fueron muy notorios; es a partir en segundo lugar, la planeación participativa se de-
de la década de los noventa, después de la regla- fine como:
mentación de la Constitución Política de 1991, que
[…] un espacio donde interactúan diferentes actores
empieza el indiscutible impulso a la participación
con diversos intereses, implicando un proceso de
ciudadana y comunitaria. El Estatuto Orgánico de
cooperación, conflicto, consensos, disensos y nego-
Bogotá, Decreto Ley 1421 de 1993, incluyó y unificó
ciación, que busca construir entre los ciudadanos, las
en su texto definiciones sobre participación ciuda-
dana y comunitaria y estableció que es el Concejo comunidades y las autoridades locales, un horizonte
quien dicta las normas para garantizar las instancias deseado.
y mecanismos de participación ciudadana, comu- y en tercer lugar, los Encuentros Ciudadanos son
nitaria y de veeduría y control social a la gestión y considerados como:
contratación administrativa (IDPAC, 2011).
[…] la oportunidad para que la comunidad, en diálo-
Este proceso de apertura a la participación en go con las autoridades y la instancia de planeación
Bogotá permitió que en 2011 existieran alrededor local, defina los planes y programas de interés públi-
de 50 instancias que recogían los intereses en sec- co en su respectivo sector para ser tenidos en cuen-
tores representativos de la administración y de gru- ta en la elaboración del Plan de Desarrollo Local.
pos poblacionales como indígenas, desplazados, (IDPAC, 2011)
2.2 Antecedentes de los Encuentros Ciudadanos

en Bogotá
Las primeras evidencias de la realización de Encuentros Ciudadanos en
Bogotá, como un mecanismo de planeación participativa en las localidades,
datan de 1986, año en el cual se empiezan a elaborar planes de desarrollo
con participación de la ciudadanía, inicialmente para la incorporación de
obras en el presupuesto y posteriormente, a través de la organización de los
Comités de Salud. Pero fue en 1995 cuando efectivamente se realizó el pri-
mer ejercicio de Encuentros Ciudadanos para la elaboración de Planes de
Desarrollo Local (Decreto 425 de 1995), en la administración del alcalde An-
tanas Mockus; este ejercicio contó con poca divulgación, no hubo suficiente
conocimiento ciudadano, la participación fue escasa y el acompañamiento
de los sectores fue débil; sin embargo, se destacó: (i) la mayor transparencia
de los procesos; (ii) fueron los primeros encuentros de las autoridades loca-
les, las instituciones y la ciudadanía; (iii) se cambió de actitud en un proceso
nuevo y (iv) se logró un buen Plan de Desarrollo (IDPAC, 2011).
El segundo ejercicio relevante de Encuentros Ciudadanos en Bogotá se

realizó en la administración del alcalde Enrique Peñalosa (Decreto 425 de
1995), en el que los alcaldes locales convocaron a la ciudadanía y a las or-
ganizaciones en dos momentos: el primero, para la formulación del Plan
de Desarrollo Local y el segundo, para la identificación y selección de los
proyectos, insumos para la construcción del presupuesto de inversión lo-
cal. Posteriormente, para el tercer, cuarto y quinto ejercicios (2001, 2004 y
2008) de Encuentros Ciudadanos, con un marco legal diferente (Acuerdo
13 de 2000) que significó una mayor estabilidad, se crearon los Consejos
Locales de Planeación, se definió un cuerpo territorial a partir del Plan de
Ordenamiento Territorial y se le dio un carácter vinculante a las decisiones
de los ciudadanos, de tal forma que las autoridades locales y las JAL debían
respetar los acuerdos logrados en estos espacios.
2.2.1 Los actores de los Encuentros Ciudadanos

En la figura 2 se observan los actores que intervienen en los Encuentros
Ciudadanos y las funciones de cada uno de ellos en el proceso de pla-
neación local.
Figura 2. Actores de los encuentros ciudadanos y funciones
Actores Funciones
Es el motor de todo el proceso de Encuentros Ciudadanos en el Distrito

Alcalde Mayor
Capital, dependen de su interés y voluntad política.
• Convoca a la ciudadanía y a organizaciones de la localidad para la esco-

gencia de los miembros del Consejo de Planeación Local.
Alcalde Local
• Convoca a la ciudadanía y a organizaciones de la localidad para su ins-
cripción y participación en los Encuentros Ciudadanos.
Oficina de Planeación Local • Ofrece el apoyo técnico y logístico que ellos requieren (diagnósticos, in-
formes de gestión, presupuesto).
• Presenta la primera versión del Plan de Desarrollo Local.
Consejo de Planeación Local • Ajusta el proyecto del Plan de Desarrollo Local, a partir de los Encuentros
Comisiones de Trabajo Ciudadanos, con base en las observaciones del Plan de Desarrollo Local
para ser enviado a la JAL; si esta no lo aprueba, lo adopta por decreto.
• Adopta el Plan de Desarrollo Local en concordancia con el Plan de Desa-

rrollo Económico y Social y de Obras Públicas y el Plan de Ordenamiento
Territorial del Distrito.
Junta Administradora Local
• Aprueba el presupuesto anual del Fondo de Desarrollo Local (recursos
transferidos por el Distrito Capital a la localidad para financiar las deman-
das del Plan de Desarrollo Local).
• Entidades del sector central de la administración (salud): Orientan según

su misión institucional y sus competencias técnicas.
• Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal (IDPAC): Garantiza y
promueve la participación y el fortalecimiento de las organizaciones so-
ciales.
Entidades de la administración • Sistema Distrital de Participación: Comisión Intersectorial de Participación
(presidida por la Secretaría de Gobierno) y las comisiones locales inter-
en el nivel distrital y local
sectoriales de participación.
• Consejo Local de Gobierno: Coordina la territorialización de la política dis-
trital de las localidades y la coordinación de la acción de las entidades en
lo local y seguimiento y control de la ejecución de las políticas distritales
en las localidades.
• Todas las anteriores entidades e instancias distritales y locales apoyan.
Proponer programas y proyectos, como propuestas para ser revisadas en

Ciudadanos y organizaciones los encuentros ciudadanos; son presentadas por residentes en el sector en
sociales y comunitarias el que se realicen, a nombre propio o en nombre de una organización social
o comunitaria.

3. Antecedentes de la participación social

en salud
De tiempo atrás, los organismos internacionales el derecho y el deber de participar individual y co-
le han dado un lugar preponderante a la participa- lectivamente en la planificación y aplicación de su
ción social en salud, la han considerado un prin- atención de salud”.
cipio fundamental y una estrategia medular para
Posteriormente, en noviembre de 1986, en
la acción, especialmente en los temas relacionados
la I Conferencia de Ottawa se produjo la Carta de
con la promoción de la salud. González, Caro y Be-
Ottawa, orientada al logro del objetivo Salud para
doya (2011), hacen un recorrido por las conferencias
todos en el año 2000; en esta carta se precisó, entre
internacionales de atención primaria y promoción
otras cosas que:
de la salud en las que este ha sido un tema crucial
de discusión. La promoción de la salud radica en la participación
efectiva y concreta de la comunidad en la fijación de
En primera instancia mencionan la Declaración
prioridades, la toma de decisiones y la elaboración y
de Alma-Ata (Rusia, 1978), producida en la Con-
puesta en marcha de estrategias de planificación para
ferencia Internacional sobre Atención Primaria en
alcanzar un mejor nivel de salud.
Salud,convocada por la Organización Mundial de
la Salud (OMS), la Organización Panamericana Continúan las autoras en su recorrido y expre-
de la Salud (OPS) y Unicef, en la cual se estable- san que más adelante, en la Declaración de Yakarta
ció como uno de los postulados: “El pueblo tiene (1997), obtenida en la IV Conferencia Internacional
sobre Promoción de la Salud, Nuevos actores para ma de salud colombiano y lo dividieron en cuatro
una nueva era, guiando la promoción de la salud ha- momentos, comenzando desde la década de
cia el siglo XXI, con un claro enfoque de determi- los setenta hasta 2011. Un primer momento lo deno-
nantes, se estableció: minaron “participación como soporte de la Atención
Primaria en Salud”, lo describieron como de énfa-
Los pre-requisitos para la salud son la paz, la vivien-
sis colaborativo en la construcción y mejoramiento
da, la educación, la seguridad social, las relaciones
de la infraestructura hospitalaria y como uno de los
sociales, la comida, los ingresos, el empoderamiento
soportes de la estrategia de APS; lo anterior, en el
de las mujeres, un ecosistema estable, el uso sosteni-
marco de la reestructuración del Sistema Nacional
ble de los recursos […] Por encima de todo, la pobreza
de Salud Colombiano, en el cual se cambió la con-
es la mayor amenaza a la salud […] La participación es
cepción unicausal de los daños a un concepto mul-
esencial para mantener los esfuerzos.
ticausal, en el que tiene relevancia lo intersectorial y
Posteriormente mencionan la V Conferencia la interdisciplinariedad para el abordaje del proceso
Mundial de Promoción de la Salud, Hacia una ma- salud-enfermedad. En este momento se crearon la
yor equidad, realizada en Ciudad de México (junio Oficina de Participación Social en el Ministerio de
de 2000), en la cual se precisa que es trascendental Salud, las secciones de Trabajo Social en los depar-
en la promoción de la salud para el fortalecimiento tamentos, intendencias y comisarías y los departa-
de la capacidad de las comunidades y se planteó mentos de Trabajo Social en los hospitales de todo
como una preocupación, que en ese momento, el territorio nacional. En términos de participación
ni el gobierno ni el sector sanitario comprendían de las comunidades se inició la representación en
la promoción de la salud basada en la comunidad. las juntas asesoras en los niveles seccionales y se
Esta conferencia enfatizó en que uno de los as- crearon comités comunitarios de salud en los hos-
pectos fundamentales de la promoción de la sa- pitales, centros y puestos de salud, su participación
lud es lograr sistemas de salud equitativos y reitera se limitaba a la participación en la ejecución de pro-
la necesidad de “…enfocar esfuerzos para el forta- gramas y proyectos y no tenían ninguna injerencia
lecimiento de la capacidad de las comunidades y en planeación, control social o toma de decisiones
empoderamiento del individuo”. (Decretos 036 [sic] y 350 de 1975).
Para finalizar, las autoras mencionan la carta No obstante, en el período comprendido entre
emitida en la VI Conferencia Internacional sobre 1975 y 1993 es importante mencionar que se de-
Promoción de la Salud (agosto de 2005) en Tai- sarrollaron en todo el territorio nacional, con par-
landia, Carta de Bangkok, en la cual se afirmó que ticipación de las comunidades, las Unidades de
“las políticas y alianzas destinadas a empoderar a Rehidratación Oral Comunitarias (Uroc), las Uni-
las comunidades y mejorar la salud y la igualdad dades de Atención a la Infección Respiratoria Co-
en materia de salud deben ocupar un lugar central munitarias (Uairacs), las boticas comunitarias y
en el desarrollo mundial y nacional”. las jornadas nacionales de vacunación con partici-
Este recorrido permite evidenciar la forma como pación intersectorial y comunitaria, con resultados
los organismos internacionales han abordado positivos en el aumento de coberturas de vacuna-
la participación social en salud desde 1978 hasta ción (González, Caro & Bedoya, 2011).
2005, siempre como un tema central y fundamen- En un segundo momento, denominado “par-
tal en la promoción de la salud, en la implementa- ticipación con carácter representativo en la toma
ción de la estrategia de Atención Primaria en Salud de decisiones”, se menciona como antecedente el
(APS), en el enfoque intersectorial de la salud para Decreto 1216 de 1989, a través del cual se crearon
la actuación sobre los determinantes y en la bús- los Comités de Participación Comunitaria (CPC) en
queda de la equidad en salud. puestos, centros de salud y hospitales. Pero fue a
González, Caro y Bedoya (2011) también revi- partir de la Ley 10 de 1990 que los representantes
saron el desarrollo de la participación en el siste- de las organizaciones comunitarias de salud empe-
zaron a formar parte de las juntas directivas de los hospitales universitarios,

regionales y locales; una tercera parte de estas juntas estaba conformada por
representantes de los usuarios de los servicios de salud, quienes eran selec-
cionados por las organizaciones comunitarias de la zona o sector cubierto por
cada hospital. Así se pasó de una participación eminentemente colaborativa
a una participación representativa, cuya característica común, según las au-
toras, fue de “divorcio de los representantes con las bases que los eligen”
(González, Caro & Bedoya, 2011).
El tercer momento de la participación en salud, denominado “participación

como derecho”, se caracterizó por su concepción como principio, derecho y
deber; es el momento en que la Constitución de 1991 reconoce y eleva la par-
ticipación a principio regulador del Estado Social de Derecho, como garantía
de los derechos y también como deber de los ciudadanos. Posteriormente,
con la Ley 100 de 1993 se reafirmó la participación como un principio funda-
mental y mediante el Decreto 1757 de 1994, se reglamentó “La intervención
de la comunidad a través de los beneficiarios de la seguridad social en la
organización, control, gestión y fiscalización de las instituciones y del sistema
en su conjunto” (González, Caro & Bedoya, 2011). Con esto, a la participación
comunitaria en salud se le ofreció una nueva perspectiva que consistió en
tener injerencia dirigida y controlada en las instituciones del sector.
En cuanto al cuarto y último momento, “participación burocrática técnica”,

está influenciado por la Ley 1438 de 2011 que le dedica un apartado especial
a los usuarios del Sistema y establece que el Ministerio de Protección Social
definirá y reglamentará una política nacional de participación. También es im-
portante en este momento de la participación en salud la promulgación de
la Ley 1122 de 2007 porque define la figura de Defensor del Usuario y le asig-
na un rol de asesor y consultor en la Comisión de Regulación en Salud. Las
autoras concluyen la presentación de estos antecedentes con una postura
optimista sobre los escenarios y oportunidades que se ofrecen para la parti-
cipación en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, en términos de
hacer realidad la participación democrática y equitativa en los procesos de
promoción, prevención y atención en salud, en el ejercicio del control social
de la calidad de los servicios de salud y manejo de los recursos utilizados en
su prestación (González, Caro & Bedoya, 2011).
4. Marco normativo
4.1 Participación ciudadana ticipación efectiva en salud de las comunidades, el

Decreto 1216 de 1989, con el cual se reglamentó
y comunitaria en salud
la conformación y funcionamiento de los Comités
La participación ciudadana y comunitaria ha sido de Participación Comunitaria en los puestos y cen-
considerada como uno de los principios en los que tros de salud, hospitales locales y hospitales sede
se sustenta un Sistema de Salud. Los anteceden- de Unidad Regional. De la misma forma, este de-
tes normativos más importantes sobre la genera- creto reglamentó la elección de los representantes
ción de espacios de participación comunitaria se de la comunidad a la Junta Asesora de la Unidad
remontan a 1975 (Sistema Nacional de Salud), en el
Regional y a la Junta de los Servicios Seccionales
cual fueron promulgados los Decretos 056 (1975) y
de Salud.
350 de 1975; mediante estos decretos se estableció
la representación de las comunidades en las jun- Posteriormente, la Ley 10 de 1990, asoció la
tas asesoras en los niveles seccionales y se crearon participación ciudadana con el deber de conservar
comités comunitarios de salud en los hospitales, la salud personal, familiar y comunitaria, como tam-
centros y puestos de salud; no obstante, su parti- bién con la contribución a la planeación y gestión
cipación se limitó a la intervención en la ejecución de los servicios de salud; en relación con la par-
de programas y proyectos sin ninguna injerencia en ticipación comunitaria la ubicó como un derecho
planeación, control social o toma de decisiones. de las organizaciones sociales a tomar parte “en
También es necesario incluir como una de las los procesos de diagnóstico, formulación y elabo-
normas relevantes y que se constituyó como un ración de planes, programas y proyectos, toma de
antecedente significativo para el avance en la par- decisiones, administración y gestión, relacionados
con los servicios de salud”. Esta Ley le dio a la par- En cuanto al control social a lo público, el
ticipación social en salud una nueva dimensión, artículo 270 de la Constitución precisó y afirmó que
de acciones colaborativas de los comités comu- “La ley organizará las formas y los sistemas de par-
nitarios se pasó a la posibilidad de intervenir en la ticipación ciudadana que permitan vigilar la gestión
toma de decisiones en los hospitales, pues fue a partir pública que se cumpla en los diversos niveles admi-
de esta Ley que los representantes de estas orga- nistrativos y sus resultados”. La Carta Constitucional
nizaciones empezaron a hacer parte de sus juntas también garantizó la libertad de difundir y expresar
directivas, fuesen universitarios, regionales y loca- los pensamientos y opiniones y de “informar y reci-
les (artículo 19). bir información veraz e imparcial” (artículo 20); los
dos artículos posibilitaron el ejercicio de Control So-
Más adelante, el Decreto 1416 de 1990 re-
cial y Veeduría Ciudadana. Posteriormente, se es-
glamentó la Ley 10 en lo relacionado con la par-
tableció que la vigilancia de la gestión pública, sus
ticipación comunitaria, así: (i) creó los Comités
resultados y la prestación de los servicios públicos
de Participación Comunitaria en Salud (Copacos)
podía ser realizada por organizaciones civiles que
en todas las entidades de prestación de servicios
se hubieran constituido como Veedurías Ciudada-
de salud, en los niveles I y II de atención; (ii) esta-
nas o Juntas de Vigilancia nacional y territorial, esto
bleció que se podían conformar Asociaciones de
lo reglamentó la Ley 134 de 1994, artículo 100.
Usuarios y obtener su reconocimiento como ta-
les por autoridad competente para los efectos de Otro de los aspectos garantizados desde
participar en los Copacos y (iii) estableció la con- la Constitución (1991) es el derecho a presentar pe-
formación y funciones de las Juntas Directivas de ticiones respetuosas a las autoridades y a obtener
los organismos de salud de I, II y III nivel de atención, pronta resolución, hayan surgido estas de motiva-
en ese momento. ciones de interés general o particular (artículo 23).
En ese mismo sentido, se garantizó el derecho a
La Constitución Política de Colombia de 1991
acceder a documentos públicos, salvo aquellos
fue la que finalmente profundizó y exaltó la partici-
que la Ley exceptúe (artículo 74).
pación como un fin esencial, un principio, un de-
recho y un deber de los ciudadanos; a través de su En 1993 se promulgó la Ley 100, que creó
articulado se definieron los mecanismos para ha- el Sistema de Seguridad Social Integral en Colom-
cerla realidad. En el artículo 103 definió y precisó las bia. En su Capítulo I enunció los principios del Sis-
formas de participación democrática cuando afir- tema General de Seguridad Social, uno de ellos es
mó: “Son mecanismos de participación del pueblo la Participación y la definió como “la intervención de
en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, la comunidad a través de los beneficiarios de la se-
el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, guridad social en la organización, control, gestión
la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato”. y fiscalización de las instituciones y del sistema en
A continuación precisó: su conjunto”. Más adelante, en el Libro II, El Sistema
de Seguridad Social en Salud (artículo 153), enume-
El Estado contribuirá a la organización, promoción y
ró los fundamentos del servicio y la designó como
capacitación de las asociaciones profesionales, cívi-
una de las reglas del servicio público de salud, así:
cas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de
utilidad común no gubernamentales, sin detrimento El sistema general de seguridad social en salud estimu-
de su autonomía con el objeto de que constituyan lará la participación de los usuarios en la organización y
mecanismos democráticos de representación en las control de las instituciones del sistema general de se-
diferentes instancias de participación, concertación, guridad social en salud y del sistema en su conjunto.
control y vigilancia de la gestión pública que se es- El Gobierno Nacional establecerá los mecanismos
tablezcan. de vigilancia de las comunidades sobre las entidades
que conforman el sistema. Será obligatoria la partici-
De esta manera la Carta Constitucional dejó ex- pación de los representantes de las comunidades de
presamente establecida la participación democrá- usuarios en las juntas directivas de las entidades de
tica en el país. carácter público.
Adicionalmente, el artículo 155 de esta Ley, nu- Ética Hospitalaria, en un escenario de acción insti-
meral 7, precisó que son integrantes del Sistema tucional orientado al mejoramiento de la calidad de
General de Seguridad Social en Salud “Los comités los servicios de salud, control social sobre la ges-
de participación comunitaria ‘Copacos’ creados por tión y uso de los recursos públicos y el cumplimien-
la Ley 10 de 1990 y las organizaciones comunales to de deberes, respeto y promoción del derecho a
que participen en los subsidios de salud”. Tam- la salud. Por otro lado, se continuó con el espacio
bién, la Ley 100 le dedicó un capítulo especial a local de participación social, los Comités de Partici-
los usuarios (Capítulo IV, artículo 198) y ordenó que pación Comunitaria en Salud (Copacos), enfocados
“Las instituciones prestadoras de salud deberán en la planeación participativa en salud según las
garantizar un adecuado sistema de información de prioridades sanitarias y de desarrollo en el ámbito
sus servicios y atención a los usuarios, mediante la local del Distrito Capital.
implementación de una línea telefónica abierta con
atención permanente 24 horas”. En el texto de este decreto se enunciaron dos
formas de participación en salud: por un lado,
En este capítulo también se hizo explícita
la participación social como tal y por otro, la par-
la participación social a través de la promoción de
ticipación en las instituciones del Sistema General
las asociaciones de usuarios y estableció que:
de Seguridad Social en Salud (SGSSS). La primera
Para aquellas poblaciones no afiliadas al régimen forma comprende la participación ciudadana, que
contributivo, el gobierno promoverá la organización desafortunadamente se ha limitado a la disponibi-
de las comunidades como demandantes de servi- lidad de sistemas de quejas y reclamos y en cuan-
cios de salud, sobre la base de las organizaciones to a la participación comunitaria, el único espacio
comunitarias de que trata el artículo 22 de la Ley 11 previsto por el decreto es el Copacos. En la segun-
de 1986, y el Decreto 1416 de 1990, los cabildos indí- da forma de participación, es decir en las institu-
genas y, en general, cualquier otra forma de organi- ciones del Sistema General de Seguridad Social en
zación comunitaria. Salud, se estableció la creación de Asociaciones
o Alianzas de Usuarios y su representación en las
Juntas Directivas de las EPS públicas o mixtas, IPS
también de carácter público o mixto, los Copacos,
los Consejos Territoriales y los Comités de Ética Hos-
pitalaria de las IPS públicas o mixtas. (Decreto 1757
de 1994)
Dentro del componente de participación ciu-

dadana este decreto dio relevancia a los servicios
de atención a los usuarios en las EPS e IPS fuesen
estas públicas, privadas o mixtas y ordenó crear un
servicio de atención para los afiliados y vinculados
al Sistema; a través de este servicio se canalizarían
y resolverían las peticiones e inquietudes en salud
de la ciudadanía. La Superintendencia Nacional de
Salud, en ejercicio de las funciones de inspección,
vigilancia y control, expidió la Circular Externa 49
de 2008 (que modifica la Circular Única 047), me-
Posteriormente, el Decreto 1757 de 1994 regla- diante la cual les recuerda a los actores del SGSSS
mentó la Ley 100 en cuanto a las modalidades y el estricto cumplimiento de las normas existentes
formas que facilitan la participación social en salud, sobre la atención y protección del usuario en salud;
los servicios de información y atención a los usua- entre otras cosas, enuncia algunas reglas que se
rios, las asociaciones de usuarios y los Comités de deben aplicar.
En atención al usuario, especialmente hace én- la efectividad en la atención a los ciudadanos con
fasis en tres aspectos: (i) trato digno a los usuarios, oportunidad y calidad, de acuerdo con sus requeri-
que hace referencia al trato humano, respetuoso y mientos de información, trámites y servicios; dentro
cordial que se les debe brindar, y sobre el respeto de los medios para lograrlo se encuentran el mo-
de los mandatos constitucionales y legales que se delo de Gestión Pública Eficiente al servicio del ciu-
deben observar; (ii) Oficina de Atención al Usuario, dadano y las estrategias y acciones para apoyar la
establece que debe haber ventanilla preferencial implementación de la política en el nivel territorial.
para niños, niñas y adolescentes, personas ma- Todo esto en el marco del Buen Gobierno, entendi-
yores de 62 años y para discapacitados; (iii) preci- do como la capacidad del Estado para mejorar su
siones sobre lo que es un reclamo de los usuarios gestión, los espacios de participación y la interlo-
ante los actores del SGSSS y acciones de control en cución con la sociedad para cumplir con sus fines
el caso de desacuerdo con las respuestas de las esenciales, en términos de equidad social, regional
entidades; y (iv) obligación de las Empresas Admi- e intergeneracional.
nistradoras de Planes de Beneficios (EAPB) de tener,
En relación con la participación comunitaria en
al menos, un número telefónico local, uno gratuito
el Distrito Capital, se conformaron los Copacos por
regional y uno nacional, publicitados a través de los
cada una de las veinte localidades y con la partici-
medios de comunicación más apropiados.
pación en las instituciones del SGSSS se crearon las
En 2011, con la emisión de la Ley 1122 (2007), se Asociaciones de Usuarios; de entre sus miembros
creó la figura de Defensor del Usuario en Salud, con se han elegido sus representantes a las Juntas Di-
el fin de que sea “…vocero de los afiliados ante las rectivas de las ESE, al Consejo Distrital de Seguri-
respectivas EPS en cada departamento o en el Dis- dad Social en Salud, a los Copacos y a los Comités
trito Capital, con el fin de conocer, gestionar y dar de Ética Hospitalaria, según lo reglamentado en
traslado a las instancias competentes de las quejas cada uno de estos espacios de participación social
relativas a la prestación de servicios de salud”. en salud. En el caso del Comité de Ética Hospitala-
ria en las subredes integradas de servicios de sa-
Es importante revisar la normatividad nacional
lud y con el ánimo de fortalecer su conformación y
que sustenta el Servicio a la Ciudadanía, al respec-
funcionamiento, la Secretaría Distrital de Salud emi-
to vale la pena mencionar las que a continuación se
tió la Circular No 011 del 6 de marzo de 2018, que
enuncian. En primer lugar, el Decreto 2623 de 2009,
básicamente orienta a estas entidades sobre cómo
por el cual se creó el Sistema Nacional de Servicio
seleccionar a los representantes de las Asociacio-
al Ciudadano, como una instancia de coordinación
nes de las USS y de los COPACOS de su área de
de la administración pública de orden nacional, de
influencia para hacer parte de este Comité.
“…políticas, estrategias, programas, metodologías,
mecanismos y actividades…”, para fortalecer los ser- Es una apuesta de esta administración, Bogo-
vicios que se prestan a la ciudadanía. En segundo tá Mejor para Todos 2016-2020, fortalecer las for-
lugar, el Documento CONPES 3649 (DNP, 2010), mas e instancias de participación institucionales
que contiene los lineamientos generales y el alcan- y todos aquellos espacios distritales, locales e in-
ce de la Política Nacional de Servicio al Ciudadano, tersectoriales en los que deba estar representada
enfatiza en el incremento de la confianza y la sa- la ciudadanía y las organizaciones sociales, como
tisfacción de los ciudadanos con la administración una estrategia clara de participación efectiva e inci-
pública. dente en la toma de decisiones en políticas, planes,
programas y proyectos de salud en un escenario
Finalmente, también es necesario mencionar el
de fortalecimiento de la participación y de la gober-
Documento CONPES 3785 (DNP, 2013), mediante
nanza en salud en la ciudad.
el cual se adoptó la Política Nacional de Eficien-
cia Administrativa del Servicio al Ciudadano, que En años más recientes, en el ámbito nacional y
en esencia busca la colaboración, la eficiencia y con el mismo enfoque de derechos, se expidieron
la Ley Estatutaria de Salud 1751 de 2015 y la Ley Mediante la PPSS el gobierno nacional quiere
Estatutaria de Participación Democrática; la pri- garantizar la participación social respecto del dere-
mera reguló el derecho fundamental a la salud y cho a la salud, toma los principios establecidos en
la segunda, dictó disposiciones en materia de pro- las leyes estatutarias 1751 y 1757 de 2015 y lo regla-
moción y protección del derecho a la participación mentado desde 2011 a través de la Ley 1438, y los
social y democrática en el país. La Ley Estatutaria acoge como fundamentos de esta política. En ese
1751 de 2015 identificó la participación social como orden de ideas, genera responsabilidades para los
un mecanismo para proteger el derecho funda- actores del Sistema en términos de la garantía, el
mental a la salud y en el artículo 12, “Participación respeto, la promoción y la protección del derecho
en las decisiones del sistema de salud”, afirmó su a la participación en salud, así como también, es-
calidad de derecho, pues a través de él se materia- tablece deberes frente a la PPSS, entre los que se
liza la participación de la ciudadanía y las organiza- encuentran la defensa de lo público, la rendición de
ciones sociales en las decisiones del Sistema que cuentas a sus asociados y el seguimiento y evalua-
les interesan o los afectan. El ejercicio de este dere- ción que debe realizarse.
cho está representado en la posibilidad de partici-
Los ejes estratégicos que se establecen en la
par en la formulación, implementación y resultados PPSS se centran en el fortalecimiento institucional,
de políticas de salud; en la veeduría, control social el empoderamiento de la ciudadanía y las organi-
y seguimiento del SGSSS; y la decisión de inclusión zaciones sociales en salud, el impulso a la cultura
o exclusión de servicios y tecnologías, prioridades de la salud, el control social en salud y por último,
en salud y en otro tipo de decisiones que impliquen la gestión y garantía en salud con participación en
limitaciones o restricciones para el acceso a los ser- el proceso de decisión. Para cada uno de estos ejes
vicios de salud, entre otras. se definieron grandes líneas de acción que señalan
En 2017, el Ministerio de Salud y Protección So- los caminos a seguir con el fin de impactar en cada
cial adoptó la Política de Participación Social en Sa- una de las problemáticas agrupadas en estas áreas
lud (PPSS) a través de la Resolución 2063 de 2017, estratégicas, respetando la diversidad territorial,
en la cual se definieron dos grandes componentes institucional y poblacional.
para su implementación; en primer lugar, el alista- La visión y apuesta en el país y el Distrito Capital
miento institucional para el desarrollo de la política, de la participación social en salud como derecho de
con los recursos humanos y logísticos que se re- los ciudadanos ha permitido la estructuración de un
quieran; y en segundo lugar, el diseño de los planes arreglo normativo que brinda herramientas trascen-
de acción para el logro de los objetivos de la PPSS dentales para la acción pública en salud, orientada al
y el desarrollo de los ejes estratégicos definidos. respeto, protección, promoción y reconocimiento de
El MinSalud dispuso el obligatorio cumplimiento estos derechos. Es un escenario favorable, que junto
de esta política a los integrantes del SGSSS y esta- con la existencia de políticas públicas distritales en
el tema, la reorganización del sector salud público
bleció dos fases para su implementación: (i) la de
del Distrito Capital y la decisión política de lograr una
socialización y posicionamiento de la PPSS para
participación social más efectiva, se convierten en
garantizar su conocimiento y apropiación por parte
una oportunidad y un reto a la vez, para encaminar
de los actores del SGSSS y (ii) la de implementación
y lograr una participación y control social eficaces y
de la PPSS, para la cual sugiere tres estrategias: la
efectivos en salud que signifiquen un avance impor-
educativa, la comunicativa y la de gestión. Para el
tante en acciones concretas conducentes a garanti-
desarrollo de estas dos fases, el MinSalud esta-
zar derecho a la salud.
bleció la implantación progresiva de instrumentos
y metodologías que permitan la implementación En la figura 3 se presenta un resumen cronológi-
gradual de la política en los ámbitos territoriales co de lo que ha sido la participación social en salud
e institucionales. en Colombia, desde 1975 a la fecha.
Figura 3. Hechos importantes de la participación social en salud en Colombia
Ley 10
Participación
en toma de
decisiones de salud
Representación en Constitución
Juntas directivas Política de
de los Hospitales Colombia
Decreto 1416 La participación
Decreto 56 Reglamentó garantiza el derecho
Juntas Asesoras los COPACO; todas a estar informado y Ley 100
en Seccionales las entidades a tener acceso a la La participación
de Salud de prestación información pública, es un principio y
Decreto 350 Decreto 1216 de servicios, niveles recibir respuestas una de las reglas
Comités Creación y I y II oportunas a sus del servicio e
Comunitarios de funcionamiento Reglamentación solicitudes y a incluye a las formas
Salud en Unidades de los Comités participación en ejercer el control de participación
Regionales y de Participación Juntas Directivas social a la gestión como integrantes
Locales Comunitaria de los hospitales pública. del Sistema.
1975 1989 1990 1991 1993
Decreto 1757
Reglamenta Ley 1438
la participación Crea la Comisión Resolución 2063
ciudadana (atención Intersectorial de de 2017
al usuario), Salud Pública. Adopción
comunitaria Ordena al Ministerio de la Política de
(COPACOS) y de Protección Participación Social
la participación Social definir una Ley Estatutaria en Salud
en las instituciones Política Nacional de Salud Decreto Distrital
del SGSSS Participación Social 1751 812 de 2017
(Asociaciones Sistema único de Ley Estatutaria Creación del Comité
de Usuarios y Trámites en Salud Participación Intersectorial Distrital
su representación Ley 1122 Ley 1474 Democrática de Salud
en Juntas Creación de Estatuto 1757 e incorporación
Directivas ESE, la figura de Anticorrupción Acuerdo Distrital 641 de funciones
COPACOS, CTSSS Defensor del Plan Anticorrupción Creación de al Consejo Distrital
y Comités de Ética Usuario de y de Servicio al las Juntas Asesoras de Seguridad Social
Hospitalaria) servicios de salud Ciudadano Comunitarias en Salud
1994 2007 2011 2015-2016 2017
4.2 La participación ciudadana y primer caso, faculta al Estado para definir las políti-
cas que promueven el cumplimiento de los debe-
comunitaria en el Modelo Integral
res de las personas con el Sistema, deberes que son
de Atención en Salud (MIAS) expresión puntual de los deberes constitucionales;
La Ley Estatutaria de Salud 1751 de 2015 estable- y en el segundo caso, lo supedita al cumplimiento
ce como deberes de las personas con el Sistema de del deber del Estado de diseñar e implementar los
Salud, entre otros, “Propender por su autocuidado, programas de promoción y prevención que sean
el de su familia y el de su comunidad” y este con- pertinentes (Corte Constitucional, 2014).
cepto es reafirmado por la Corte Constitucional Co-
lombiana cuando expresa que se deben “Atender Mediante la Resolución 429 de 2016, el Ministe-
oportunamente las recomendaciones formuladas rio de Salud y Protección Social adoptó la Política
en los programas de promoción y prevención”; en el de Atención Integral en Salud (PAIS), cuyo objetivo
primordial es la generación de mejores condiciones • Delimitación Territorial del MIAS, que permite que
de salud de la población colombiana. Esta política el modelo se adapte a los tipos de ámbitos terri-
tiene la virtud de articular las acciones de las enti- toriales y las poblaciones en esos contextos, es-
dades territoriales encargadas de la gestión de la tos son urbanos, con alta ruralidad y dispersos.
salud pública, de las Entidades Administradoras de
• Redes Integrales de Prestadores de Servicios de
los Planes de Beneficios (EAPB) y de los prestado-
Salud (RIPSS), que garantizan el acceso y la aten-
res de servicios de salud. Cuenta con un marco es-
tratégico y un marco operacional; el primero incluye ción oportuna, continua, integral y resolutiva a la
cuatro grandes temas: población, a través de recursos humanos, técni-
cos, financieros y físicos que posibilitan la gestión
• Atención Primaria en Salud (APS), con enfoque de
adecuada de la atención en salud y sus resultados.
salud familiar y comunitaria.
• El cuidado. • Redefinición del papel del asegurador, quien debe
• La gestión integral del riesgo. fortalecer la gestión del riesgo financiero, su capa-
• El enfoque diferencial. cidad técnica para la gestión del riesgo en salud
de los afiliados, la interacción con los demás inte-
Esto facilita la articulación y armonización del
grantes del Sistema, la capacidad de gestión de
aseguramiento, la prestación de los servicios de
las redes integrales de prestación de servicios de
salud y el desarrollo de políticas y programas de
salud y la capacidad de gestión para representar
salud pública, según la situación de salud de las
personas, la familia y las comunidades. al usuario.
• Redefinición del esquema de incentivos a lo lar-
El marco operacional de la política lo constitu-
go de la cadena de la prestación de servicios de
ye el Modelo Integral de Atención en Salud (MIAS),
caracterizado fundamentalmente por estar centra- salud, con sistemas de pago que favorezcan la in-
do en las personas y constituido por el conjunto de tegralidad y la calidad de la atención, como tam-
procesos de priorización, intervención y arreglos bién el desempeño, la formación y la distribución
institucionales que ordenan el accionar de cada geográfica del recurso humano en salud.
uno de los integrantes del sistema. Según la Reso- • Requerimientos y procesos del sistema de infor-
lución 429 (MinSalud, 2016), este modelo tiene diez mación, que garantiza un conjunto mínimo de da-
grandes componentes: tos del ciudadano, la familia y la comunidad con
• Caracterización de la población, según el cur- estándares integrados de interoperabilidad, bajo
so de vida y los grupos de riesgo para que los arquitecturas modulares, con interfaces estanda-
servicios prestados sean coherentes con sus rizadas y otra tecnología disponible.
necesidades. • Fortalecimiento del Recurso Humano en Salud
• Regulación de Rutas Integrales de Atención en (RHS) en cuatro ejes especialmente: (i) la for-
Salud (RIAS), que aseguran la integralidad en la mación; (ii) la armonización con el esquema de
atención (entidad territorial, EAPB, prestadores y cuidado integral y provisión de servicios; (iii) el for-
otros sectores) en los entornos donde se desarro- talecimiento del responsable de la planeación y
llan las personas y las intervenciones necesarias gestión territorial de salud y (iv) el mejoramiento
para la prevención, diagnóstico, tratamiento, re- de las condiciones laborales.
habilitación de la discapacidad y la paliación. • Fortalecimiento de la investigación, innovación
• Implementación de la Gestión Integral del Ries- y apropiación del conocimiento, con el énfasis
go en Salud (GIRS), que anticipa la ocurrencia de en seis retos: (i) rectoría del sistema de salud;
eventos de interés en salud pública, control de (ii) sostenibilidad financiera del sistema de salud;
los riesgos para la salud del individuo, la familia (iii) gestión eficiente de los recursos humanos en
y la comunidad, prevención de enfermedades y salud; (iv) fortalecimiento de los sistemas de in-
traumatismos y la discapacidad ocasionada por formación efectivos y eficientes; (v) mecanismos
la enfermedad. efectivos de transferencia de conocimiento en
políticas públicas y (vi) acceso, utilización y garan- tan la “expansión de la libertad” en la que prevalece
tía de la calidad prestación de servicios de salud. la concepción de la persona como “sujeto con ca-
En el marco de este modelo y teniendo en cuen- pacidad de gestión de su propia vida” (Resolución
ta que se centra en las personas y sus relaciones 429, 2016).
en el ámbito familiar y comunitario, es crucial el 4.2.1 Cómo se participa en el Modelo
papel que asume la participación ciudadana y co-
Integrado de Atención en Salud
munitaria. En primer lugar, la participación de los
ciudadanos se da en el contexto de sus deberes con En la figura 4 se resume la participación ciuda-
el Sistema, especialmente en lo relacionado con el dana y comunitaria en el Modelo de Atención In-
cuidado que debe observar, entendido este cuida- tegral en Salud, que comienza con el autocuidado
do como “las capacidades, decisiones y acciones de la salud de los individuos, las familias y las co-
que el individuo toma para proteger su salud, la de munidades y de acuerdo con su calidad de partici-
su familia, la comunidad y el medio ambiente que lo pante en el SGSSS, afiliado a Régimen Contributivo
rodea, es decir, las responsabilidades del ciudada- o Régimen Subsidiado, va accediendo a los servi-
no consigo mismo y con la comunidad” (Resolución cios de salud de acuerdo con sus necesidades, a
429, 2016). través de IPS públicas y privadas. Estos servicios
de salud pueden ser de promoción y prevención,
En segundo lugar, la participación comunita-
diagnóstico, tratamiento y rehabilitación y pueden
ria tiene su accionar en la APS que va más allá del
ser intervenciones colectivas o individuales —las
componente asistencial e incluye “la territorializa-
colectivas son responsabilidad del ente territo-
ción, el fortalecimiento de la participación social
rial y las individuales de las Empresas Administra-
efectiva que empodera a la población en la toma
doras de Planes de Beneficios—. En el Modelo de
de decisiones, la gestión intersectorial y la integrali-
Atención Integral en Salud cobra gran importancia
dad de los servicios individuales y colectivos con un
la gestión del riesgo individual y el riesgo colec-
enfoque de salud familiar y comunitario”. Este enfo-
tivo, el primero es responsabilidad de las EAPB y
que exalta la promoción de estilos de vida saluda-
el segundo del ente territorial. Para el porcentaje
bles, fomenta la acción multisectorial y fortalece la
pequeño de personas que aún no están afiliadas
responsabilidad familiar y comunitaria en el mejo-
al Sistema de Salud, la responsabilidad total
ramiento de las condiciones de salud (Resolución de su atención y de la gestión del riesgo es del
429, 2016). ente territorial.
El enfoque de salud familiar y comunitaria en la
La figura también permite ver los espacios, ins-
prestación de servicios de salud del modelo pro-
tancias y formas de participación social y gober-
mueve la valoración social de la salud y contribuye
nanza en salud en los ámbitos distrital y local, en el
a la percepción social del riesgo; así la participación
contexto de la reorganización del sector público de
adquiere una dimensión más directamente relacio-
salud y el nuevo modelo de atención. Así mismo,
nada con los servicios de salud, en la medida en
las entidades e instancias locales y distritales crea-
que el individuo y la comunidad comprenden que
das para la atención a la ciudadanía y para proteger,
deben corregir prácticas, tanto personales como
promocionar y reconocer el derecho a la participa-
familiares y sociales en relación con el cuidado de
ción ciudadana y comunitaria y el derecho al acce-
su salud (Resolución 429, 2016).
so a la información pública. La participación social
El autocuidado involucra dos niveles: el indivi- se puede desarrollar de dos formas, la primera se
dual, que consiste en la capacidad que tienen los relaciona con la posibilidad que se les brinda a las
individuos para acumular autonomía, capital de organizaciones de participar en las decisiones de
salud y capital social y el de la sociedad y los sis- planes, programas y proyectos de salud de acuer-
temas de salud, que se relaciona con el deber de do con las necesidades de sus comunidades y la
realizar acciones que signifiquen ganancias en sa- segunda, con el ejercicio del control social a lo pú-
lud. Importante también mencionar que en el MIAS blico, en el que adquieren un lugar preponderante
se trasciende de la dimensión puramente técnica las veedurías ciudadanas y el proceso de rendición
de las acciones de salud hacia medios que facili- de cuentas.
Figura 4. Participación ciudadana y comunitaria en el Modelo de Atención Integral en Salud en Bogotá
Consejo Distrital de Seguridad

Social en Salud Alcaldía Mayor de
Comité Intersectorial Distrital de Salud Bogotá, D. C.
Secretaría Alcaldía Local

Distrital de Salud Junta Administradora Local
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD

SOCIAL EN SALUD EN BOGOTÁ
COPACOS
Juntas de Acción Comunal

Red Integrada de
RÉGIMEN RÉGIMEN Servicios de Salud Organizaciones sociales
CONTRIBUTIVO SUBSIDIADO autónomas de salud
EPS EPS
Capital Salud
Comité Directivo de Red Orientación e información a la ciudadanía en salud
EPS-S
Oficinas de Oficinas de
Participación Social Participación Juntas Asesoras Comunitarias
Subredes integradas de Supercades
y Servicio a la Social y Servicio
Ciudadanía a la Ciudadanía servicios de salud Asociaciones de Usuarios
160 Unidades de Servicios de
Salud Comités de Ética
Asociaciones de
Hospitalaria Cades
Usuarios
Asociaciones de Asociaciones de
Usuarios Juntas Directivas de las ESE
Usuarios
Centros locales
Gestión Oficinas de Participación de atención a
del riesgo Social y Servicio a la víctimas del
individual en Ciudadanía Gestión conflicto armado
salud del riesgo
IPS colectivo en
PRIVADAS salud COIS
IPS ac
tiv Pre
PRIVADAS ida sta
de ci
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d ua Individuos ivi rest
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Familia d i
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Comunidad sa ole e
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as
Fuente: Elaboración propia. AUTOCUIDADO

29
4.3 Control social a lo público de los planes de acción y el monitoreo del avance
que se vaya logrando en la garantía de los dere-
En el campo del control social a lo público, ade- chos de la población.
más de lo ordenado por la Constitución Política
de Colombia y otras normas, lo reafirma, define y En cuanto a la metodología para la Rendición de
describe exhaustivamente la Ley Estatutaria 1757 Cuentas, la ley indicó que debía existir un Manual
de Participación Democrática (2015). En el Capítu- Único y lineamientos para el proceso, como guía de
lo V de dicha ley se precisó el objeto, el alcance, observancia obligatoria para las entidades públicas
las modalidades, los objetivos, los aspectos de la de la Rama Ejecutiva de orden nacional y territo-
gestión pública que pueden ser sujetos al control rial. Expresó también que deben cumplirse para la
social y los principios del control social a lo público. Rendición de Cuentas los términos y condiciones
Esta ley definió el control social como “el derecho y previstos en el artículo 78 de la Ley 1474 de 2011,
el deber de los ciudadanos a participar de manera elaborar anualmente una estrategia e incluirla en
individual o a través de sus organizaciones, redes el Plan Anticorrupción y de Atención a los Ciuda-
sociales o instituciones, en la vigilancia de la ges- danos; precisó que en esta estrategia también se
tión pública y sus resultados”; enunció como objeto debían incluir los instrumentos y mecanismos de
del control social: Rendición de Cuentas, lineamientos de Gobierno
en Línea, documentación de audiencias públicas y
El seguimiento y evaluación de las políticas públicas y
otras formas permanentes de control social. Final-
a la gestión desarrollada por las autoridades públicas
mente y como una iniciativa del Comité de Apoyo
y por los particulares que ejerzan funciones públicas;
[…] La ciudadanía, de manera individual o por interme-
de la Política de Rendición de Cuentas, se aprobó el
dio de organizaciones constituidas para tal fin, podrá Manual único de Rendición de Cuentas (Presiden-
desarrollar el control social a las políticas públicas y cia de la República-Secretaría de Transparencia,
a la equitativa, eficaz, eficiente y transparente presta- Departamento Administrativo de la Función Pública
ción de los servicios. y Departamento Nacional de Planeación, 2014) para
ser utilizado por las entidades públicas en el desa-
Para el fortalecimiento y continuidad del ejercicio
rrollo de sus procesos de Rendición de Cuentas.
de control social, como también el apoyo financiero,
operativo y logístico, la ley prevé que se podrán rea- La Rendición de Cuentas también se previó para
lizar alianzas con ONG, fundaciones, universidades, las instancias de participación, en por lo menos
gremios empresariales, medios de comunicación y una sesión de trabajo anual, en Audiencias Públi-
otros. Con el propósito de robustecer el control so- cas Participativas, convocadas y organizadas por
cial en las entidades públicas, la ley también permi- las entidades de la administración para evaluar la
te y brinda la oportunidad de realizar las prácticas, gestión y resultados de las intervención de los ciu-
pasantías o trabajo social para la obtención del títu- dadanos y organizaciones sociales.
lo, a los estudiantes de secundaria de último grado, Desde 2010, mediante el Documento CONPES
universitarios, carreras técnicas o tecnológicas, con 3654 (DNP, 2010), “Política de Rendición de Cuentas
las organizaciones de la sociedad civil que realicen
de la rama ejecutiva a los ciudadanos”, se suminis-
control social.
traron a las autoridades del ejecutivo lineamientos
Igualmente, en el Título IV identificó la Rendición de política para ese proceso. La política pretendía
de Cuentas como una expresión de control social cimentar las bases conceptuales y metodológicas
que incluye acciones de petición de información y que permitieran la comprensión y la práctica de
explicaciones y evaluación de la gestión; listó sus los diferentes tipos de Rendición de Cuentas en
principios y elementos y le imprimió obligatoriedad Colombia, pero su énfasis estaba realmente en la
a la administración pública nacional y territorial de “Rendición de Cuentas Social”, en la que se privile-
rendir cuentas ante la ciudadanía para informar y giaba la relación entre la rama ejecutiva del poder
explicar sobre la gestión realizada, los resultados público y los ciudadanos.
El objetivo fundamental de esa política es el 4.4 Transparencia, integridad y no

mejoramiento de la Rendición de Cuentas que las
corrupción
autoridades del ejecutivo realizan a la ciudadanía y:
La Ley 1474 de 2011 dejó cimentada la creación
La necesidad de mejorar la transparencia del sector
de un programa de la Presidencia de la República
público colombiano y fortalecer la generación de
información, los controles sobre el desempeño y la
para la modernización, eficiencia, transparencia y
gestión de las entidades públicas, la responsabilidad lucha contra la corrupción, encargada de precisar
de las autoridades públicas por la gestión realizada los lineamientos técnicos y metodológicos para el
ante los ciudadanos y la petición de cuentas en ejer- diseño de los instrumentos que permitieran llevar
cicio del control social. a cabo y realizar seguimiento a las acciones orien-
tadas al fortalecimiento de la transparencia y la
Uno de los problemas identificados en la lucha lucha contra la corrupción en la administración pú-
contra la corrupción en el país es la debilidad del blica; posteriormente se convirtió en la Secretaría
control social en su prevención, el ejercicio de con- de Transparencia de la Presidencia de la República.
trol ciudadano es muy débil y no logra prevenirla. Esta Secretaría (Transparencia por Colombia), junto
El Documento CONPES 167 (DNP, 2013), Estrategia con la Veeduría Distrital lideran el desarrollo de este
nacional de la política pública nacional anticorrup- tema en el Distrito Capital; como resultado de esta
ción, identificó como las causas de la debilidad en alianza se concretó el documento “Agenda por la
el Control Social las siguientes: (i) insuficiente infor- transparencia en Bogotá 2016-2019”, que sirve de
mación y capacidad para el ejercicio del control so- guía para el diseño de un plan de acción que da
cial en la prevención de la corrupción; (ii) aplicación respuesta a las recomendaciones en él presenta-
limitada de las auditorías visibles como mecanismo das acerca de la Participación Ciudadana, la Rendi-
de control social para promover la transparencia en ción de Cuentas y la Atención a la Ciudadanía.
la gestión pública; (iii) insuficiente consolidación de
El Decreto 2641 de 2012 obligó a las entidades
la Rendición de Cuentas en todos los niveles del
públicas a seguir las “Estrategias para la construc-
Estado. Es importante insistir en que el objetivo de
ción del plan anticorrupción y de atención al ciuda-
esta política es precisamente “…fortalecer las herra-
dano”, elaborado por Transparencia por Colombia y
mientas y mecanismos para la prevención, inves-
sugirió su utilización para el diseño del Plan Antico-
tigación y sanción en materia de lucha contra la
rrupción y de Atención al Ciudadano por parte de
corrupción en los ámbitos público y privado, con
las entidades públicas. Más recientemente, con el
incidencia nacional y territorial…”.
Decreto 124 de 2016, la Presidencia de la Repúbli-
Una de las formas de realizar control social es ca, el Departamento Administrativo de la Función
mediante la Veeduría Ciudadana, que la Ley 850 de Pública y el Departamento Nacional de Planeación,
2003 definió como: expidieron nuevas directrices acerca de la elabo-
ración y seguimiento del Plan Anticorrupción y de
Mecanismo democrático de representación que le
permite a los ciudadanos o a las diferentes organiza-
Servicio al Ciudadano y del Mapa de Riesgo de Co-
ciones comunitarias ejercer vigilancia sobre la gestión rrupción y definieron las dependencias responsa-
pública, respecto a las autoridades administrativas, bles en cada una de las entidades públicas. Dentro
políticas, judiciales, electorales, legislativas y órga- de los ajustes importantes se destaca la inclusión
nos de control, así como de las entidades públicas o de acciones de transparencia y acceso a la infor-
privadas, organizaciones no gubernamentales de ca- mación pública; la Ley 1712 de 2014 ya había regula-
rácter nacional o internacional que operen en el país do ese derecho, los procedimientos que permiten
encargadas de la ejecución de un programa, proyec- su ejercicio y la garantía e información pública que
to, contrato o de la prestación de un servicio público. está exceptuada de publicación.
Con ese derecho, para los ciudadanos surgió facilitar y favorecer la intervención de los determi-
la obligación por parte de los sujetos obligados nantes en salud; según la misma ley, ese espacio
(artículo 5) de producir o capturar la información de coordinación territorial debe ser asumido por el
mediante procedimientos de archivo que garanti- Consejo Territorial de Seguridad Social en Salud,
cen la disponibilidad y oportunidad de documen- pero con la participación de instituciones, entida-
tos electrónicos auténticos. Este es un compromiso des y organizaciones en su conformación cuya mi-
institucional que involucra a varias dependencias, sión se relacione con los determinantes de salud.
según los roles de cada uno de ellos en el proce- Con estos lineamientos del nivel nacional, el
so, en la garantía de ese derecho a la población, en Distrito Capital promulgó el Decreto 812 del 28 de
todo caso, la ley también establece un mínimo de diciembre de 2017, por el cual, en primer lugar, se le
información obligatoria que debe ser publicada por incorporaron algunas funciones al Consejo Distrital
las entidades para el fácil acceso de la ciudadanía. de Seguridad Social en Salud, organismo asesor de
la Secretaría Distrital de Salud por excelencia, con
el ánimo de actualizar sus funciones de acuerdo
4.5 Gobernanza en el SGSSS con los mandatos de la Ley 1438 (2011) y el Acuer-
Además de las formas de participación social en do 645 (2016) de nivel distrital; en segundo lugar,
salud ya mencionadas, en el SGSSS fueron crea- se reglamentó y se asignaron funciones al Comité
dos espacios de gobernanza para asesoría (Cons- Intersectorial Distrital de Salud, encargado funda-
mentalmente de articular la gestión del Plan de In-
titución, artículo 175) y los Consejos Territoriales de
tervenciones Colectivas (PIC) en el Distrito Capital,
Seguridad Social en Salud para asesorar a los entes
con la participación no solo del sector salud sino de
territoriales en la formulación de los planes, estrate-
otros sectores de la administración distrital.
gias, programas y proyectos de salud. En el Distrito
Capital, el Decreto Distrital 112 de 2002 reglamentó La reorganización del sector salud con el Acuer-
la conformación, funciones y funcionamiento del do 641 de 2016 en el Distrito Capital mantiene las
Consejo Distrital de Seguridad Social en Salud, en instancias de participación y control social ya exis-
operación actualmente. tentes, reactiva y fortalece otras e incluye nuevas,
todas fundamentales para el desarrollo de la parti-
cipación y la gobernanza en salud en el Distrito Ca-
pital. Este acuerdo también prevé un mecanismo
de gobernanza, coordinación y articulación de la
RISS, que consiste en un Comité Directivo de Red,
integrado por el Secretario Distrital de Salud, los
gerentes de cada una de las ESE, el gerente de Ca-
pital Salud EPS y el gerente de la Entidad Asesora
de Gestión Administrativa y Técnica (EAGAT).
En la figura 5 se incorporan las instancias y es-
pacios de participación y gobernanza creados con
el Acuerdo 641 y se mantienen las ya existentes,
conformando de esta manera una pirámide en
cuya base se ubica la ciudadanía en general, que
continúa con instancias de participación y gober-
nanza de nivel local; además, se evidencian las
formas de participación en salud en cada uno de
los niveles y las juntas directivas de las Empresas
Por otro lado, la Ley 1438 de 2011 (Capítulo 1, Sociales del Estado, hasta culminar en la máxi-
artículo 7, parágrafo 1) creó, en el orden nacional, ma instancia de gobernanza del sector salud en
una Comisión Intersectorial de Salud Pública para la ciudad, el Consejo Distrital de Seguridad Social
coordinar la ejecución del Plan Decenal de Salud y en Salud.
Figura 5. Pirámide de la participación social y espacios de gobernanza en salud

en el Distrito Capital
Consejo Distrital
de Seguridad
Social en Salud
l
cia Comité Intersectorial
l So Distrital de Salud
ntro Juntas Directivas

Co
Cuatro Subredes Integradas de Servicios
y
uría de Salud
ed
Ve Juntas Asesoras Comunitarias
Asociaciones de Usuarios (USS/EPS)

Comités de Ética Hospitalaria
COPACOS
Autoridades de la Administración Local del Distrito Capital:
Alcaldías Locales y Juntas Administradoras Locales (JAL)
Usuarios de servicios de salud

Ciudadanía en general
Organizaciones sociales autónomas, juntas de acción comunal y otras
4.6 Intersectorialidad en salud La atención primaria entraña la participación, además

del sector sanitario, de todos los sectores y campos
La intersectorialidad en salud en las Américas de actividad conexos del desarrollo nacional y comu-
tuvo sus bases en la Declaración de Alma Ata en nitario, en particular la agricultura, la zootecnia, la ali-
1978, “Salud para Todos”, en la Carta de Ottawa del mentación, la industria, la educación, la vivienda, las
año 1986, en la cual se profundizó en el tema de obras públicas, las comunicaciones y otros sectores y
la promoción de la salud y se avanzó en la región exige esfuerzos coordinados de todos esos sectores.
en el desarrollo de los Sistemas Locales de Salud (OPS-OMS, 2015a)
(SILOS). Los SILOS fueron parte de una serie de La intersectorialidad en salud no es un tema
cambios político-administrativos de la región ca- nuevo en salud en la región. Se ha reconocido en
racterizados por la democratización, reorganización el ámbito internacional y nacional que los determi-
y reorientación de los sistemas de salud en escena- nantes sociales de la salud y las decisiones toma-
rios de descentralización y desarrollo local; también das por otros sectores del ámbito público pueden
con la decisión de reforzar y renovar la estrategia de afectar negativa o positivamente la salud de la po-
APS en la región, enfocándola en la búsqueda de la blación. En ese orden de ideas, el abordaje de los
equidad con solidaridad y justicia para la población. problemas tan complejos de salud exigen políticas
que coordinen a los diferentes sectores, que haya
El enfoque de determinantes sociales de la sa- eficiencia en el manejo de los recursos públicos y
lud y la necesidad de disminuir las inequidades en que se tengan en cuenta los efectos en la salud de
salud obligó a pensar en el desarrollo de un tra- las decisiones que se toman fuera del sector sa-
bajo conjunto entre el sector de la salud y otros lud. Es entonces cuando surge a nivel internacional
sectores del gobierno que tienen influencia en “La salud en todas las políticas (STP)”, que la OMS
esos determinantes y en esas inequidades (OPS- define como “un enfoque de las políticas públicas
OMS, 2015). Dentro de esta misma agenda de la en todos los sectores que sistemáticamente tenga
región se encontraba la intersectorialidad, pues se en cuenta las implicaciones de las decisiones sobre
pensaba que: la salud, busque sinergias y evite efectos nocivos a
la salud para mejorar la salud de la población y la estableció líneas de trabajo, sus objetivos, metas e
equidad en salud”. El propósito es que las decisio- indicadores de seguimiento.
nes de política de todos los demás sectores tengan
La Ley 1438 de 2011 había dejado cimentadas
efectos neutros o sean beneficiosos en los determi-
las bases para hacer realidad la intersectorialidad
nantes sociales de la salud (OPS-OMS, 2015b).
y había previsto la creación de la Comisión Inter-
La Declaración de Adelaida, en 2010, sobre la sectorial de Salud en el orden nacional. En el orden
STP hizo un llamado a todos los sectores para or- distrital, el Comité Intersectorial Distrital de Salud
ganizar una gran alianza con el fin de impulsar a (Decreto 812 del 28 de diciembre de 2017) se encar-
nivel mundial el desarrollo humano, la sostenibi- gará de identificar, acordar e implementar acciones
lidad y la equidad y para buscar mejores resulta- intersectoriales, conjuntamente con otros sectores
dos en salud. Esto mediante un nuevo enfoque de de la administración distrital, para hacer realidad el
formulación de políticas y gobernanza e inversión abordaje de los determinantes sociales de la salud
en liderazgo de los gobiernos en sus diferentes en la ciudad.
niveles y en todos sus sectores. Esta Declaración
fue reforzada por otras similares en las que se hace
énfasis en la intersectorialidad para el abordaje de
4.7 Normatividad Distrital
los determinantes, así: (i) la Declaración Política de En relación con las funciones de participación
Río de Janeiro sobre determinantes sociales de la social y servicio a la ciudadanía mencionadas se
salud, en 2011; (ii) Declaración Política de la Reu- encuentra, en primer lugar, que en el Distrito Ca-
nión de Alto Nivel de la Asamblea General de las pital existen el Sistema Distrital de Participación y
Naciones Unidas sobre la Prevención y Control de el Sistema Distrital de Servicio a la Ciudadanía, de
Enfermedades no Transmisibles y el documento filos cuales hace parte la Secretaría Distrital de Sa-
nal de la Conferencia de las Naciones Unidas Rio+2, lud; en segundo lugar, en la creación, desarrollo y
titulado, “El futuro que queremos”, 2012. Finalmente, funcionamiento de estos sistemas ya han sido esta-
se emitió la declaración de Helsinki sobre la “Salud blecidas las políticas públicas y los mecanismos y
en todas las políticas”, como resultado de la Octava lineamientos de coordinación y articulación a nivel
Conferencia Mundial de Promoción de la Salud, en distrital y local para desarrollar armónicamente la
la cual se identificaron claramente acciones inter- Participación Social y el Servicio a la Ciudadanía.
sectoriales y políticas públicas saludables orienta-
El Sistema Distrital de Participación fue creado
das a la promoción de la salud, equidad en salud y
por el Decreto 448 de 2007, el cual lo define como
a la concepción de la salud como un derecho hu-
un mecanismo de articulación entre la adminis-
mano (OPS-OMS; 2015b).
tración distrital, las instancias de participación, las
organizaciones sociales y comunitarias y redes, or-
4.6.1 La intersectorialidad en el SGSSS ganizaciones y alianzas, con el fin de garantizar el
derecho a la participación en las Políticas Públicas
En Colombia, la Ley 1438 de 2011 estableció las
del Distrito Capital. Los espacios de coordinación
condiciones para que se diseñara un Plan Decenal
y articulación de este Sistema son la Comisión In-
de Salud Pública (PDSP), enmarcado en la estra-
tersectorial de Participación (CIP), a nivel distrital
tegia de APS y en el cual se integrarían todos los
y la Comisión Local Intersectorial de Participación
sectores para abordar la salud desde el enfoque
(CLIP), en el nivel local.
de determinantes sociales de la salud, es decir, se
instaurarían acciones concretas intersectoriales en El Sistema Distrital de Servicio a la Ciudadanía fue
el desarrollo de las políticas de salud. La idea del creado por el Decreto 197 de 2014, con él se adoptó
PDSP era contar con una política en salud que tras- también la Política Pública Distrital de Servicio a la
cendiera los períodos de gobierno y se ampliara en Ciudadanía en la ciudad de Bogotá, D. C., precisan-
el tiempo la ejecución de las estrategias y acciones do el marco conceptual, su enfoque de derechos,
en él propuestas. Este Plan fue adoptado con la Re- corresponsabilidad ciudadana y principios. El es-
solución 1841 de 2013, emitida por el MinSalud, que pacio de coordinación y articulación intersectorial
distrital es la Comisión Intersectorial de Servicio a la bleció sus funciones, obligaciones y otros aspectos
Ciudadanía, presidida por la Subsecretaría de Ser- relacionados con el ejercicio de ellas.
vicio a la Ciudadanía de la Secretaría General de la
El Defensor de la Ciudadanía en la SDS es el Di-
Alcaldía y a la cual asiste en representación del sec-
rector de Servicio a la Ciudadanía o quien haga sus
tor salud la Dirección de Servicio a la Ciudadanía de
veces, quien tendrá un suplente designado por el
la SDS. Secretario Distrital de Salud; en esa función se con-
De acuerdo con la normatividad de orden nacio- vierte en el vocero de la ciudadanía que requiere
nal y distrital sobre el Defensor del Usuario, median- de los servicios que la entidad brinda y en el pro-
te el Decreto Distrital 392 de 2015 se estableció que tector de sus derechos. En el desarrollo del nuevo
en Bogotá, en todas las entidades y organismos del modelo de atención en salud, la gestión del Defen-
Distrito Capital, debe existir el Defensor de la Ciu- sor del Ciudadano de la SDS se articula con la de
los defensores del ciudadano de las cuatro subre-
dadanía, quien, en primera instancia, debe ser el
des integradas de servicios de salud y quien hace
Representante Legal de la entidad u organismo y
sus veces en la EPS-S Capital Salud, con el fin de
en segunda instancia, un delegado por él, del nivel
articular la defensa del ciudadano en el sector pú-
directivo de la entidad; la función del Defensor de
blico de salud de la ciudad.
la Ciudadanía está enfocada en “…garantizar la aten-
ción y prestación de los servicios a la ciudadanía, a La planeación participativa en las localidades
través de la formulación, orientación y coordinación distritales fue reglamentada mediante el Acuerdo
de las políticas, planes y programas…” para lograr la 13 de 2000 del Concejo de Bogotá, a partir de ahí
mejor atención a los ciudadanos. se crearon los Encuentros Ciudadanos con el fin de
propiciar un espacio para que las comunidades lo-
En la SDS, por medio de la Resolución 1121 de cales, en diálogo con las autoridades e instancias
2016, se definió la directriz normativa distrital y se de planeación local, revisaran y definieran los pro-
adoptó la figura del Defensor de la Ciudadanía, con gramas y proyectos prioritarios de cada sector para
la finalidad de garantizar la efectiva prestación de ser tenidos en cuenta en el Plan Local de Desarrollo.
servicios a los ciudadanos, mediante la formulación Es una instancia de participación importante donde
e implementación de políticas, programas y planes los ciudadanos y organizaciones comunitarias loca-
que se diseñen en la entidad con ese propósito. les pueden tener algún grado de incidencia en la
Esta Resolución también reglamentó la designación toma de decisiones de proyectos de salud priorita-
del Defensor de la Ciudadanía de la entidad, esta- rios para su bienestar y calidad de vida.
5. Marco teórico
5.1 Participación social roamericana de Participación Ciudadana en la

Gestión Pública (Centro Latinoamericano de Admi-
Para llevar a cabo el ejercicio de participación nistración para el Desarrollo [CLAD], 2009), expresa
social es necesario revisar algunos elementos con- que es:
ceptuales y filosóficos que la definen, le dan su al-
El proceso de construcción social de políticas públi-
cance y brindan orientaciones para su desarrollo.
cas que, conforme al interés general de la sociedad
Velásquez y González (2003) definen la participa-
democrática, canaliza, da respuesta o amplía los de-
ción social como “un proceso social que resulta de
rechos económicos, culturales, políticos y civiles de
la acción intencionada de individuos y grupos en
las personas y, los derechos de las organizaciones o
busca de metas específicas, en función de intere-
grupos en los que se integran, así como los de las
ses diversos y en el contexto de tramas concretas
comunidades y pueblos indígenas.
de relaciones sociales y de poder”. En un sistema
democrático la participación no se limita a la polí-
La participación ciudadana en la gestión pública
tica, sino que se reconoce como un principio de la
favorece la expresión y defensa de sus intereses,
vida social, se extiende a los espacios cotidianos de
potencia su posición activa en las comunidades,
desarrollo de las personas y se convierte en un me-
propicia la creación de una cultura de mayor dis-
canismo que articula las relaciones entre ellas en el
posición para informarse de los asuntos públicos y
ejercicio de la cultura democrática (Defensoría del
ayuda a adquirir conciencia de la oportunidad que
Pueblo, 2003).
se ofrece de participar en el abordaje de los pro-
Especialmente importante, por el objetivo de blemas y conflictos y la búsqueda de soluciones. La
este documento, es la definición de la Carta Ibe- participación ciudadana en la gestión pública impli-
ca, en primer lugar, un derecho activo exigible y en puedan expresar sus puntos de vista en nuevas ágo-
segundo lugar, una responsabilidad cívica por ser ras. Este es el espacio de la opinión pública -no solo
miembros de una comunidad, sea esta expresada publicada-, indispensable en sociedades pluralistas,
de forma individual o a través de organizaciones o que hoy se amplía en el ciberespacio, pero sigue re-
movimientos organizativos (CLAD, 2009). clamando lugares físicos de encuentro, de debate
cara a cara, porque nada sustituye la fuerza de la co-
Esta Carta también define que la participación
municación interpersonal.
ciudadana en la gestión pública puede adoptar
distintas formas según se trate de la toma de de- Agrega que:
cisiones públicas, la actividad administrativa o la Un paso más consistiría en delimitar, como mínimo,
evaluación de sus resultados; si se realiza de forma una parte del presupuesto público, y dejarla en ma-
individual o colectiva o se institucionaliza a través nos de los ciudadanos para que decidan en qué debe
de procedimientos o instancias; y según los tipos invertirse, mediante deliberación bien institucionali-
de sujetos sociales involucrados. Adicionalmente, zada y controlada, aprendiendo de experiencias […].
para garantizar la participación individual y colecti- (Cortina, 2013)
va la administración pública debe garantizar: (i) ac-
También es importante mencionar que la parti-
ceso y difusión de la información de interés general;
cipación social se da en varios niveles, el primero
(ii) invitación pública a la ciudadanía a vincular-
se relaciona con la obtención de información so-
se con la administración; (iii) respuesta oportuna y
bre temas o decisiones específicas o la emisión de
adecuada a toda consulta, solicitud o propuesta;
opiniones sobre diversos aspectos; el segundo, tie-
(iv) provisión de mecanismos participativos inclu-
ne que ver con la identificación de problemas y la
sivos y (v) definir mecanismos para estructurar y
propuesta de iniciativas para su solución; y el tercer
acordar la representatividad interna de las orga-
nivel se evidencia en espacios de concertación y
nizaciones y comunidades, respetando el tejido
negociación o fiscalización de acuerdos y decisio-
social existente y convocando públicamente a las
nes previas (Cortina, 2013). Este último nivel com-
organizaciones sociales (CLAD, 2009).
prende el control social, es decir el ejercicio de “La
Enriquece el concepto que nos ocupa, Adela ciudadanía, de manera individual o por intermedio
Cortina (2013), quien expresa que las formas en que de organizaciones constituidas para tal fin, podrá
se desarrolla la participación social están mediadas desarrollar el control social a las políticas públicas y
por los modelos de democracia representativa que a la equitativa, eficaz, eficiente y transparente pres-
se establezcan en una sociedad. Plantea tres mo- tación de los servicios” (Corte Constitucional, 2014).
delos: (i) democracia emotiva, en la cual las mayo-
La participación social también está pensada
rías se forman por manipulación de los sentimientos
para que asuma un papel determinante en la orien-
de los ciudadanos; (ii) democracia agregativa, en la tación y formulación de las políticas públicas, en la
que se reconoce que las sociedades son plurales transformación de las relaciones entre la ciudada-
y los desacuerdos inevitables, pero en las cuales nía y las autoridades locales y en el mejoramiento
se debe llegar a acuerdos por mayoría a través de de la eficiencia y la eficacia de la gestión pública.
la suma de los intereses individuales y (iii) demo- Esto solo es posible con el cumplimiento de por lo
cracia comunicativa, en la que “…los ciudadanos menos dos condiciones: la primera, una firme deci-
intentan forjarse una voluntad común en cuestio- sión de los gobiernos (nacional, regional y local) de
nes de justicia básica, a través del diálogo sereno y crear oportunidades, espacios e instancias para la
la amistad cívica”. participación y la segunda, que existan ciudadanos,
Esta autora también expresa, en ese escenario organizaciones sociales y otros agentes participati-
de democracia comunicativa, que: vos que hagan uso de ellas para la democratización
y cualificación de la gestión pública (Velásquez &
Es necesario multiplicar las instancias de deliberación
González, 2003).
pública, en comisiones, comités y otros lugares cuali-
ficados de la sociedad civil, impulsar las conferencias En Colombia existe una oferta participativa de
de ciudadanos, y abrir espacios para que las gentes iniciativa estatal en la que los agentes, funciones
y alcances fueron definidos por los actores políti- 5.2 La planeación participativa
cos tradicionales, de acuerdo con los lineamientos
del gobierno de turno y el Congreso de la Repú- La planeación participativa es uno de los esce-
blica, sin ninguna concertación con la ciudadanía, narios ideales para construir consensos alrededor
movimientos y organizaciones sociales. Adicional- de las problemáticas que afectan a una comunidad
mente, en las administraciones locales se han ido dada y las mejores iniciativas para solucionarlas. En
creando otros espacios formales de participación, ella se conjugan dos elementos, uno eminente-
reglamentados localmente, de acuerdo a las ne-
mente técnico que aporta conocimientos y meca-
cesidades, intereses o demanda de la ciudadanía.
nismos para conocer y abordar el entorno real de la
Paralelamente también se establecen espacios in-
formales de participación, más flexibles y adapta- problemática y el elemento socio-político, que de-
bles a las circunstancias, en la mayoría de los casos fine la dinámica del proceso social de construcción
propiciadas por los gobiernos locales para la con- de acuerdos colectivos a partir de intereses, valo-
certación de políticas y planes de acción que bene- res, necesidades y proyectos comunes (Velásquez
fician a la comunidad (Velásquez & González, 2003). & González, 2003).
La participación a nivel local puede asumir dos Así, la planeación participativa se convierte
categorías: (i) la participación-argumentación, en la en una herramienta pedagógica en democracia,
cual prima el componente racional-comunicativo mediante la cual se concientiza a los nuevos ciu-
que se traduce en la capacidad de “dialogar con
dadanos y se les insta a participar en el acuerdo y
otro para exponer argumentos sobre un determina-
definición de asuntos públicos; con ella se reafirma
do tema y convencerlo de que mis argumentos son
más válidos que los suyos” y (ii) la participación-ac- y consolida la descentralización y se fortalece la
ción, en la cual se da paso a un componente más autonomía política de los entes territoriales y ad-
práctico que argumentativo o racional y a través de ministraciones locales; favorece el surgimiento y la
la interacción con otros se definen cursos de acción cualificación de líderes comunitarios; y cambia las
(Velásquez & González, 2003). formas de relacionarse las administraciones loca-
No obstante lo descrito, según algunas expe- les con la ciudadanía, privilegiando la apertura a los
riencias en el ejercicio de la participación social en diversos mecanismos de participación social, ren-
el ámbito local, se encontró que esa complejidad dición de cuentas, control social a la gestión públi-
es aún mayor y se pueden documentar las siguien- ca, asignación eficiente de recursos, presentación
tes estrategias: (i) la participación-formalidad, como de iniciativas ciudadanas y formulación de políticas
un requisito de ley que es preciso llenar; (ii) la parti- públicas inclusivas (Velásquez & González, 2003).
cipación “sin alas”, no pone en cuestión la lógica ni
las estructuras de poder vigentes; (iii) la participa- Es dentro de este enfoque que tiene una gran
ción-integración-cooptación, en la que las autori- oportunidad de implementación y desarrollo la Po-
dades locales promueven la participación efectiva, lítica de Participación Social en Salud (Resolución
pero no favorecen la ganancia de autonomía y ca- 2063 de 2017) en el Distrito Capital que pretende,
pacidad de interlocución con el Estado, sino que los mediante el fortalecimiento institucional, pero so-
instan a acogerse a las orientaciones de los grupos bre todo el empoderamiento de la ciudadanía y las
políticos dominantes; (iv) la participación-concerta-
organizaciones sociales, hacer cambios sustancia-
ción, en la que el énfasis se hace en la construcción
les en la cultura de salud de la ciudad, en la cual
colectiva de acuerdos según los objetivos comu-
se involucre activamente la ciudadanía y participe,
nes y los medios para lograrlos y (v) la participa-
ción-modo de vida, en la que se convierte en un tanto en la planeación y decisión de programas y
valor y una norma social adoptada desde la infan- proyectos de salud, como en el seguimiento a su
cia, a través de la cual busca el beneficio y bienestar ejecución con acciones de veeduría, control social
colectivos (Velásquez & González, 2003). y rendición de cuentas.
5.3 Participación social en turales y características personales”. Las estrategias

para el desarrollo de aptitudes personales en salud
el Modelo Integral de Servicios
se relacionan con el autocuidado, la autogestión y
de Salud la educación, también haciendo uso de todos los
El Modelo Integral de Atención en Salud (MIAS) avances tecnológicos en el campo de la informa-
está centrado en las personas, las familias y las ción y las comunicaciones. Es cierto que no se
comunidades y desde ese enfoque es que se vis- puede obligar a una persona o a un grupo a que
lumbra la participación ciudadana y comunitaria realice un cambio conductual en salud cuando
en salud. El modelo parte de la premisa de que las este no haga parte de sus necesidades e intereses;
personas tienen un gran deber en relación con el sin embargo, la presencia de entornos apropiados
autocuidado y el cuidado de la salud de sus familias favorecidos por políticas públicas propicia que las
y el de las comunidades de las cuales hacen parte, personas y grupos poblacionales tengan opciones
para lograr los mejores niveles de salud y bienes- de conductas saludables (OPS-OMS, 2002).
tar. Estos temas no son nuevos en salud, han sido El enfoque de la promoción de la salud de la
abordados y estudiados de tiempo atrás en el mun- Carta de Ottawa tiene en cuenta que las personas
do, especialmente a partir de la Carta de Otawa en pueden mejorar y controlar su salud a través del au-
1986, considerado uno de los documentos más im- tocuidado, redes sociales de apoyo, la capacidad
portantes sobre la promoción de salud en el mun- de elegir las más saludables maneras de vivir y la
do, a partir de la cual se pasó de la teoría a la acción participación en la creación de mejores ambientes,
y se amplió su alcance hacia el terreno político y de también para vivir. Bajo estas premisas y según los
intersectorialidad (MinSalud, 2016).
ejes estratégicos del MIAS se mencionan a conti-
nuación los aspectos que se deben tener en cuen-
ta en el tema de participación: (i) fortalecimiento
de las acciones comunitarias y participación de las
personas en las decisiones sobre su vida y su salud;
(ii) desarrollo de aptitudes personales para tomar
opciones saludables; y (iii) creación de ambientes
físicos, sociales y culturales propicios para el desa-
rrollo humano, de la sociedad y para la disminución
de inequidades en salud (OPS-OMS, 2002).
La aplicación de estos conceptos se privilegia

en el ámbito local, en donde se pueden conocer a
ciencia cierta las necesidades de la población, sus
recursos, factores sociales, económicos, políticos,
culturales, entre otros, que ofrecen la posibilidad
de desarrollos locales basados en el conocimiento
La Carta de Otawa da un gran valor a los pro- y aplicación de factores de éxito en las intervencio-
cesos de empoderamiento de los grupos y de las nes programadas y ejecutadas. Es en el nivel local
personas para que desarrollen su máximo poten- donde sucede el desarrollo y mejoramiento de las
cial de salud, es ahí donde es fundamental el de- condiciones de vida y salud de las comunidades,
sarrollo de aptitudes personales que tienen que ver por tanto, estas acciones de participación y de pro-
con el concepto de estilos de vida saludables, que moción no son exclusivas del sector salud, sino que
consisten en “… la manera general de vivir basada articulan acciones de todos los sectores sociales
en la interacción entre las condiciones de vida, en que intervienen en el logro de una sociedad en la
su sentido más completo, y las pautas individuales que todos sus miembros logren buenas y mejores
de conducta, determinadas por factores sociocul- condiciones de vida y salud (OPS-OMS, 2002).
En este contexto es claro que la participación no que los afectan y el segundo se relaciona con el
solo se da de manera individual, sino que se con- fortalecimiento de la gestión pública transparente
vierte en un proceso de vida en comunidad ligado y responsable en una democracia, en la medida en
al “empoderamiento”, que brinda la real posibilidad que las comunidades y los grupos de la sociedad
de procesos participativos concretos y consolida- civil participan en el desarrollo, implementación y
dos. El empoderamiento al que se hace alusión se evaluación de políticas públicas (MEDICC, 2015).
refiere a la creación de poder, es decir, las condi- La concepción de la participación social en la
ciones necesarias para que los individuos y las co- intersectorialidad depende de la visión de la salud
munidades excluidas socialmente adquieran poder que se tenga en una sociedad, si se orienta a inter-
para decidir y controlar aspectos que afectan su venciones sobre la enfermedad, el énfasis con la
cotidianidad. Así es que se adquiere la “capacidad población y sociedad civil es meramente informa-
de la comunidad” para intervenir directamente en la tivo y excluye el control social; cuando esa visión
identificación de sus necesidades y el planteamien- de la salud se asocia a la prevención y promoción,
to de las soluciones (OPS-OMS, 2002). cuyo objetivo es el cambio de hábitos y comporta-
mientos, la participación se enfoca en la difusión,
información y asesoramiento; y cuando el eje neu-
5.4 Participación social y ral lo constituye la producción social de la salud, la
la intersectorialidad participación adquiere un papel estratégico funda-
mentado en la deliberación y empoderamiento de
La intersectorialidad “es un proceso político, ad-
la ciudadanía para el logro de las transformaciones
ministrativo y técnico que involucra negociación y
sociales que se requieran (OPS-OMS, 2015a).
distribución del poder, recursos y capacidades (a
nivel técnico e institucional) entre diferentes secto- En el terreno de la intersectorialidad se parte de
res”. La acción intersectorial surge por la necesidad la idea de que los resultados positivos en el avan-
de tratar un tema de lo público con visión social o ce de la disminución de inequidades en salud exi-
por una intención política concreta del gobierno, gen sinergias con la participación social. Esto está
por lo tanto, exige una gran capacidad de gestión influenciado por los estilos de participación social
de los involucrados. Se convierte en un desafío que favorecen o no procesos de empoderamiento
para la administración pública el desarrollo efectivo de los actores involucrados en las acciones inter-
de la intersectorialidad en las políticas de salud y sectoriales. Más importante que las posibilidades
ayuda a superar las limitaciones existentes, el for- de influir y controlar la toma de decisiones en me-
talecimiento de las capacidades en cuatro áreas: nor o mayor medida, es la búsqueda de formas o
la intersectorialidad, la participación social, mayor vías para que la mayoría de la población tenga la
actuación del sector salud y la vigilancia de las in- posibilidad de definir la naturaleza y los términos de
equidades en salud (MEDICC, 2015). su participación. Un aspecto fundamental de la par-
ticipación es la evaluación de su alcance, si es solo
Las estrategias de la participación social se cons-
una herramienta para obtener una mayor eficacia
tituyen en un elemento determinante en el sistema
de los proyectos, o si la participación es un proceso
de salud para hacer frente a las desigualdades en
que le permite a las personas el mejoramiento de
salud, especialmente la de los grupos más desfa-
su propia vida y propicia el cambio social a favor de
vorecidos de la sociedad. La importancia radica en
los más desfavorecidos (OPS-OMS, 2015a ).
que a través de ellas se obtiene, de primera mano,
evidencia sobre las causas de las desigualdades En la tabla 1 se evidencia cómo los estilos y for-
en el acceso a los servicios de salud y ofrece alter- mas de participación definen su alcance; expresan
nativas para actuar sobre esas causas y sobre los la intencionalidad de los actores involucrados, de
determinantes sociales de la salud. La participación arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba; y en últi-
social es un derecho, tiene un valor intrínseco y uno mas, las formas de participación reflejan cómo son
instrumental; el primero, faculta a los ciudadanos y vistos y considerados los participantes, como obje-
a las comunidades para participar en las decisiones tos, medios o agentes.
Tabla 1. Formas de participación social, funciones e intereses asociados

Intereses de Intererses de abajo Participantes
Forma Función
arriba a abajo a arriba vistos como:
Nominal Exhibir Legitimación Inclusión Objetos
Funcional Mostrar
Instrumental Medio Eficiencia Reducción de costos Medios

Representación Sostenibilidad Influencia
Representativa Actores
Voz Información Rendición de cuentas
Transformadora Medio y fin Empoderamiento Empoderamiento Agentes
Fuente: Villalba (2006), a partir de White (1996) y Cornwall y Gaventa (2001), citado en OMS (2015a).
Uno de los principales desafíos de la participa- ción de los organismos públicos, las organizaciones
ción social tiene que ver con la “representatividad no gubernamentales y los ciudadanos organizados
social” en órganos tipo comisiones, consejos, comi- que realizan control social (Defensoría, 2003).
tés, etc., en los que solo unos entran. Los represen-
Para que el control social tenga impacto debe
tantes designados para participar en estos espacios
ser propositivo y proactivo, con el fin de mejorar dos
pueden ser instados a ser solo funcionales para los aspectos: por un lado, la forma en que se suminis-
intereses dominantes, en una reproducción clara tran los bienes y servicios para satisfacer necesida-
de exclusión social, originada en desigualdades so- des de la ciudadanía y por el otro, la apropiación y
cioeconómicas que se traducen en desigualdades el uso que de ellos hace la ciudadanía (Defensoría,
políticas. Uno de los aspectos que origina asime- 2003).
trías en la representación social es la exclusión de
sectores no organizados, minorías y el ciudadano Para que el control social tenga incidencia en la
“de a pie” (OPS-OMS, 2015a). gestión pública debe tener las siguientes caracte-
rísticas (Defensoría, 2003):
• Realismo, para entender las posibilidades reales
5.5 Control social a lo público de la administración con el fin de ejecutar cabal-
Una de las formas de participación es el ejerci- mente su gestión; saber qué pedir, qué esperar y
cio del control social a lo público, es un derecho y de cuál instancia de la administración.
un deber de los ciudadanos y comunidad organiza- • Responsabilidad, para asumir las consecuencias
da, que les permite: positivas y negativas de las acciones que se ade-
Influir en las condiciones de modo, tiempo y lugar lanten.
como se desarrolla la gestión pública. Es decir, orien- • Solidaridad, en representación de las comunida-
tar, corregir, rectificar las decisiones, la administración des destinatarias de su gestión.
y manejo de recursos, el tiempo y lugar de realización
• Conocimiento, solicitando con precisión lo que se
de servicios y programas del Estado, todo ello con el
requiere, promoviendo que la administración en-
fin de contribuir al logro de los objetivos propuestos,
tregue la información de forma clara, suficiente y
la eficiente y transparente utilización de recursos, la
oportuna y haciendo una revisión seria de ella.
prestación equitativa de los servicios y el cumplimien-
to de los fines sociales del Estado. • Actitud respetuosa, asumiendo que a través del
control social los ciudadanos son colaboradores
La efectiva democracia participativa requiere de de la administración.
un Estado y una sociedad en mutua interrelación, en
la cual lo público integre a los funcionarios y a los • Oportunidad, buscando un impacto preventivo de
ciudadanos, esto se refleja en una activa participa- su acción, informando en el momento adecuado.
• Propuestas, que orienten a la administración so- la ciudadanía es la responsabilidad pública, enten-

bre lo que quiere la comunidad y por qué. dida como “la obligación de rendir cuentas y asumir
• Argumentos y razones objetivas que les permitan responsabilidades ante los ciudadanos, impuesta a
explicar a la administración lo que observan de aquellos que detentan el poder el Estado”. Parte de
su gestión. la premisa de que debe existir total transparencia
en el uso de los recursos públicos, que este es un
5.6 La corresponsabilidad imperativo de la democracia y se traduce en ciu-
dadanos que exigen que “los recursos que se ad-
Este concepto surge de la visión en la cual se debe
ministren tengan el destino confiable para producir
ampliar el margen de acción del control social e in-
los beneficios colectivos que fundamentan los es-
cluir a todos los ciudadanos que han sido elegidos
como representantes y voceros de los intereses de quemas tributarios redistributivos y los planes de
las comunidades; la corresponsabilidad se funda- desarrollo” (Defensoría, 2003).
menta en que el Estado: La Rendición de Cuentas es “Un sistema que
No realiza ni pretende realizar todo, sino que acepta combina indicadores, información, medición, va-
la existencia de espacios públicos que pueden y de- lores éticos, cumplimiento de metas y calidad del
ben estar en manos de las organizaciones de la so-
desempeño como aspectos centrales del desarro-
ciedad civil. La corresponsabilidad evidencia cómo
llo de las tareas por parte de la administración”. No
lo público, lo privado, lo estatal y lo gubernamental
se deben armonizar como un sistema de gestión
es un ejercicio unilateral sino que implica la interac-
que favorece la responsabilidad compartida. (Defen- ción del Estado con la sociedad, las explicaciones
soría, 2003) surgen en escenarios de intercambio de informa-
ción y negociación entre los grupos sociales. La
Esto no significa que el Estado deje de realizar
gran responsabilidad en el ejercicio del poder en lo
sus responsabilidades públicas, ni que los ciudada-
nos se desborden y realicen todo lo que conside- público es la toma de conciencia de los límites de
ren. A la luz de estas precisiones surge la necesidad las atribuciones legales y legítimas y la transparen-
de crear escenarios de democratización y rendi- cia en la utilización de los recursos.
ción de cuentas a las organizaciones y comunida-
des a las que pertenecen y representan a través
de diversos medios y canales de comunicación
5.8 Servicio a la ciudadanía
(Defensoría, 2003). La frase “Servicio a la ciudadanía” está inmersa en
la definición y esencia de la función pública en un
5.7 Rendición de cuentas Estado social y democrático, en el cual no es sufi-
ciente cumplir con las responsabilidades legales de
atender los requerimientos de la ciudadanía, sino
que tiene que avanzar en ofrecer un servicio más
equitativo e igual para todas las personas. Además,
Significa prestar un servicio más amable, respetuo-
so, digno, cálido y humano, ofreciendo más y mejor
información sobre la Administración, sus planes, su
gestión, su contratación y sus servicios; fortalecer los
canales de comunicación y condiciones para que la
ciudadanía y servidores se sientan cómodos en el
proceso y puedan interactuar sencillamente; de ma-
Una de las estrategias por desarrollar para generar nera que el resultado sea un servicio ágil, eficiente y
confianza y mejorar las relaciones entre el Estado y efectivo. (Decreto 197 de 2014)
Sobre cómo llamar a los destinatarios o bene- a la coordinación y al impulso de iniciativas integrales
ficiarios directos o indirectos de las actividades de mejoramiento de atención de los canales de las
derivadas del ejercicio de las funciones públicas entidades.
se han dado discusiones de tiempo atrás, más te- Desde el punto de vista de lo que los ciudada-
niendo en cuenta la naturaleza, principio y fines del nos valoran para sentirse satisfechos acerca de la
Estado social en Colombia. Se han utilizado indistin- atención recibida por parte de los servidores públi-
tamente términos como “usuario”, “cliente” o “con- cos, cobra especial relevancia para ellos la actitud
sumidor”, sin tener en cuenta lo que significa cada y el buen trato. Esto hace fundamental consolidar
término; usuario, ha sido tradicionalmente aplicado una cultura alrededor del servicio que ubica al ciu-
a las personas que son destinatarias de algún ser- dadano como el centro estratégico del accionar y
vicio público o privado, en la que se convierte en requiere del diseño de perfiles, procesos de selec-
un mero receptor; y cliente, se utiliza para describir ción, capacitación y evaluación de los servidores
el sujeto que accede a un producto o servicio por públicos, con enfoque de servicio al ciudadano,
medio de una transacción financiera u otra forma incluido el conocimiento de herramientas que fo-
de pago, llegando a ser equiparado con “consu- menten la vocación por el servicio. Es importante
midor” en la legislación financiera (CONPES 3649, también que la formación y capacitación se orien-
DNP, 2010). ten a la aplicación del principio de la buena fe y la
gestión pública innovadora para disminuir y evitar
Pero el término que más se ajusta al espíritu de pasos y reprocesos innecesarios entre funciona-
la Constitución Política de Colombia es el de ciu- rios, entidades y hacia la ciudadanía en general
dadano, que contempla de manera más amplia (DNP, 2013).
los procesos de participación de la ciudadanía y la
En la Encuesta de Cultura Política de 2011, reali-
efectividad de los derechos fundamentales, toda
zada por el Departamento Nacional de Planeación
vez que las acciones del gobierno persiguen obje-
(DNP), se halló que el 18 % de los mayores de 18
tivos superiores como la redistribución y la equidad
años habían realizado algún trámite o solicitud de
y esto requiere una mayor sensibilidad a las condi-
información a una entidad pública en el último año
ciones de ciudadanía. De esta forma, y cerca de la mitad de este porcentaje calificó el
Dentro de las actividades estatales, tanto los servicios servicio como regular o malo. En otra encuesta de
como los programas deben cumplir, entre otros, con percepción que había realizado la misma entidad
un atributo especial que es el despliegue de activi- en el año 2010 se encontró que el 49 % de los en-
dades para fortalecer la capacidad de los titulares de cuestados se declaró satisfecho con el servicio re-
derechos para pedir el respeto y efectividad de los cibido, el 53 % con los espacios físicos en los que
mismos (o incluso para ejecutar labores encamina- se prestaba el servicio y el 56 % con los servidores
das a su efectiva restitución), así como a facilitar la públicos que realizaban esa función; esta encuesta
labor de los obligados a garantizarlos. (CONPES 3649, también evidenció que las personas habían asistido
DNP, 2010). más de dos veces a realizar trámites ante las enti-
dades (DNP, 2013).
De la misma manera, el Documento CONPES
3785 (DNP, 2013), Política Nacional de Eficiencia Ad- En la encuesta de percepción realizada en el
año 2012, el 24 % de los encuestados señaló que lo
ministrativa al Servicio al Ciudadano, hace especial
más importante para ellos era la rapidez con que
énfasis en lo que este servicio significa y establece
la administración gestionaba los trámites, el 19 % la
cuatro ejes de intervención:
sencillez con que se hacían y el 18 % la amabilidad
(i) Mejorar el tratamiento de las solicitudes del ciuda- de los funcionarios; también se encontró que, en
dano que accede a los servicios de la administración promedio, en 11 entidades evaluadas, se gastaban
pública; (ii) cualificar los equipos de trabajo; (iii) fortale- 23 días hábiles en la gestión total de los trámites.
cer el enfoque de servicio al ciudadano y (iv) contribuir Estos resultados dejan entrever que los ciudadanos
esperan ante todo, a la hora de tener que realizar nes de género, orientación sexual, pertenencia étnica,
algunos trámites con la administración pública, que edad, lengua, religión o condición de discapacidad.
ésta sea ágil y eficiente. De igual manera, en relación
con los canales dispuestos para la atención de los Esta definición toma sus referentes concep-
ciudadanos, la Encuesta Política del DANE conclu- tuales de documentos técnicos de organismos
yó que el 87 % de los ciudadanos prefiere el canal internacionales y de la Dirección de Servicio a la
presencial; no obstante, con el avance y acceso a
Ciudadanía, entre estos conceptos se unifican: ac-
las tecnologías de la información y comunicaciones
tores del servicio, desarrollo humano, valor público
ha aumentado el uso de los canales virtuales, es
así como en la encuesta de Cifras y Conceptos-In- y parte interesada (Decreto 197 de 2014).
fométrika para la Dirección de Gobierno en Línea Lo más importante de esta Política es su enfo-
de MinTIC (2012) se encontró que el 50 % de los ciu- que de derechos y por ello acentúa en la garantía
dadanos y 78 % de las empresas interactúan con el
del derecho de la ciudadanía a recibir respuestas
Estado a través de medios electrónicos (DNP, 2013).
oportunas y de calidad a sus solicitudes, al acceso
Lo expuesto orienta hacia dónde y en qué te- a la información pública y a la disminución o elimi-
mas se deben enfocar los recursos para lograr sa- nación de trámites innecesarios, todo esto con un
tisfacer con oportunidad, calidad y eficiencia las enfoque diferencial, poblacional, de género y de
expectativas de la ciudadanía en lo relacionado
derechos humanos. Se privilegia en todo momento
con sus demandas de trámites, información y soli-
la comunicación e interlocución de la administra-
citudes de toda índole a la administración pública.
El Documento CONPES 3785 establece seis estra- ción pública y la ciudadanía, aumentando las for-
tegias para el desarrollo de la Política Nacional de mas, los canales, la oportunidad y la calidad de esa
Eficiencia Administrativa del Servicio al Ciudadano: comunicación. Surge también en el contexto de
(i) fortalecimiento de los arreglos institucionales; esta Política el concepto de “Corresponsabilidad
(ii) mejora de trámites, procesos y procedimientos Ciudadana” relacionado con la actitud que se debe
internos; (iii) servidores públicos comprometidos asumir en la construcción de ciudad y ciudadanía
con la excelencia en la prestación de los servicios; en la cual: “El goce pleno de los derechos solo es
(iv) cobertura y fortalecimiento de los canales de posible cuando la ciudadanía se apropia de sus
acceso; (v) certidumbre y lenguaje claro y (vi) cum-
derechos y de la defensa y cuidado de lo públi-
plimiento y experiencia de servicio (DNP, 2013).
co como un valor común y de todos” (Decreto 197
Ahora bien, en el ámbito distrital se ha avan- de 2014).
zado en la consolidación de un Sistema Distrital
de Servicio a la Ciudadanía que articula entidades, En el Distrito Capital se han establecido los si-
actores, procesos, lineamientos técnicos y tecno- guientes principios para el Servicio a la Ciudadanía
lógicos, herramientas, normas y mecanismos para (Resolución 1841 de 2013): (i) la Ciudadanía como
ofrecer un mejor servicio y estar a la altura de las razón de ser; (ii) respeto; (iii) transparencia; (iv) par-
demandas y expectativas de la población. Uno de ticipación; (v) equidad; (vi) diversidad; (vii) identidad;
esos mecanismos es la Política Pública Distrital de (viii) solidaridad; (ix) titularidad y efectividad de los
Servicio a la Ciudadanía que define este servicio
derechos; (x) perdurabilidad; (xi) corresponsabilidad;
como:
(xii) territorialidad; (xiii) atención diferencial preferen-
El derecho que tiene la ciudadanía al acceso oportu-
cial; (xiv) coordinación, cooperación y articulación;
no, eficaz, eficiente, digno y cálido a los servicios que
presta el Estado para satisfacer las necesidades y es- (xv) la comunicación e interacción entre los acto-
pecialmente, para garantizar el goce efectivo de los res del servicio; (xvi) cobertura; (xvii) accesibilidad;
demás derechos sin discriminación alguna o por razo- (xviii) inclusión; (xix) innovación y (xx) oportunidad.
5.9 Ética, transparencia y lucha decimos que “…puede ser entendida como un con-
junto de estrategias y prácticas basadas en una am-
contra la corrupción
plia apertura y disponibilidad de información, que
Es una preocupación nacional y de los orga- contribuyen a la gobernabilidad y a la rendición
nismos internacionales la transparencia y la lucha de cuentas”. Las políticas de transparencia tienen
contra la corrupción, desde los años noventa es- como eje central brindar a la ciudadanía la mayor
tos temas se han incluido de forma prioritaria en cantidad de información existente sobre la gestión
las agendas internacionales y se ha instado a los de los programas y proyectos públicos y facilitar los
Estados y a las administraciones públicas a diseñar medios de acceso, evaluación y seguimiento de
políticas y estándares comunes de transparencia, esa información (PNUD, 2013).
controles y rendición de cuentas. No obstante la
existencia de estas políticas, el éxito tiene que ver En relación con la definición de corrupción, la
más con la eficiencia de las instancias guberna- Organización Transparencia Internacional la define
mentales y de los sistemas judiciales, pero más re- como “el mal uso del poder encomendado para ob-
levante aún, con factores culturales, especialmente tener beneficios particulares”; se observan en esta
el valor que se le dé al respeto de la ley en la socie- definición tres componentes: (i) un poder encomen-
dad (PNUD, 2013). dado, que puede estar en el sector privado o en el
público; (ii) un mal uso de ese poder y (iii) un bene-
Para el propósito de este documento se entien-
ficio particular para quien hace mal uso del poder,
de la ética como el estudio de “…los fundamentos y
para sus familiares o para sus amigos (PNUD, 2013).
explicaciones que las diferentes culturas y comu-
nidades se han dado a sí mismas, para ordenar su Otras definiciones de corrupción se centran
propio funcionamiento, estableciendo puntos en en el cargo público y la consideran como el com-
común y puntos de diferencia entre todos los sis- portamiento inadecuado que desvía a quien lo
temas de normas”. Es necesario diferenciar la éti- desempeña de las obligaciones de la función pú-
ca de la moral, que se refiere a “…pautas, valores blica, ya sea por motivos familiares, pecuniarios o
y normas de grupos, comunidades, sociedades y de estatus. Los economistas en cambio, ubican la
culturas determinadas”; la actividad ética incluye un corrupción en el campo del mercado, dicen que el
nivel moral y un nivel ético, el primero hace alusión funcionario público corrupto utiliza su cargo como
a las normas que cada persona sigue y son asumi- una unidad de maximización y su sueldo depende
das también por los grupos sociales; el nivel ético
de la situación del mercado y de su habilidad para
toma esas normas, las observa, analiza y visualiza
encontrar el punto de máxima utilidad. Los que la
las consecuencias que se darían en las relaciones
definen desde el interés público afirman que en la
entre las personas si su aplicación fuera universal,
corrupción se privilegia el beneficio privado a costa
todo esto en función del bien común. El nivel mo-
del público y claramente se observa una desviación
ral es básico y es necesario para que las personas
de las obligaciones de la función pública y un com-
obedezcan y apliquen normas de comportamiento
portamiento totalmente inadecuado y sancionable
en el grupo social en el que viven; y el nivel ético
es reflexivo, revisa las normas reguladoras de los desde el punto de vista social y penal (PNUD, 2013).
grupos sociales y decide si se siguen o no, teniendo La Organización de las Naciones Unidas (ONU)
como eje fundamental el bien común (PNUD, 2013). fue uno de los primeros organismos internacionales
Cuando se habla de políticas de transparencia que instó a los estados miembros a diseñar e im-
se hace en un sentido metafórico, pues lo que se plementar políticas de transparencia y lucha contra
quiere decir es que a través de ellas se ve lo que la corrupción e hizo recomendaciones puntuales a
está del otro lado; desde el punto de vista político través del Manual de Medidas Prácticas contra la
la transparencia es lo opuesto a la corrupción, que Corrupción. Este documento sugiere las siguien-
se da de manera oculta. Para unificar un concepto tes estrategias en la lucha contra la corrupción
de “política de transparencia” en este documento, (PNUD, 2013):
• Fortalecimiento y construcción institucional: A públicas, que impiden la gestión responsable de lo

través de figuras como las agencias anticorrup- público y generan riesgos de corrupción” (Alcaldía,
ción; fortalecimiento del poder institucional y Veeduría, 2015). De acuerdo con estos problemas,
rendición de cuentas (accountability); códigos la PPTINTC plantea como objetivo general “…gene-
de conducta; fortalecimiento de los gobiernos rar cambios culturales sostenibles, en la ciudadanía
locales. y las instituciones, orientados a tener comporta-
mientos tendientes al cuidado y a la gestión íntegra
• Prevención: Declaraciones de activos y pasivos y transparente de lo público, para prevenir y sancio-
de funcionarios públicos; pactos de integridad y nar la corrupción”.
transparencia; grupos de coordinación de infor-
mación, cooperación anti-corrupción del sector Para lograr el objetivo general de la PPTINTC se
privado, reducción en la complejidad de los pro- plantearon tres objetivos específicos centrados en
cedimientos y de la discrecionalidad. tres grandes temas: más ciudadanía, mejores de-
cisiones y mejor gestión. Más ciudadanía se centra
• Desarrollo de acciones para la toma de concien- en incrementar la valoración de la corresponsabili-
cia: Acceso a la información pública; movilización dad ciudadana en la construcción y el cuidado de
de la sociedad civil a través de campañas; pla- lo público; las mejores decisiones hacen alusión a la
nes de acción anticorrupción; capacitación de la transparencia de las decisiones en términos de que
prensa y periodismo de investigación. sean socialmente legítimas, que tengan en cuen-
ta el modelo de ciudad y que estén fundamenta-
5.9.1 Política pública de transparencia, das en aspectos técnicos; y mejorar la gestión, se
integridad y no tolerancia con la relaciona con el fortalecimiento de los procesos y
corrupción en Bogotá (PPTINTC) controles institucionales para prevenir y sancionar
En 2015, la Veeduría Distrital con el acompa- la corrupción, como una acción fundamental en
ñamiento del Plan de las Naciones Unidas para el la búsqueda de la transparencia e integridad de la
Desarrollo (PNUD), coordinaron la formulación de gestión en lo público (Alcaldía, Veeduría, 2015).
la PPTINTC y a través de un ejercicio participativo
Para el logro de los objetivos específicos, la
amplio, local y sectorial, que involucró a los ciuda-
PPTINTC plantea varias estrategias, a saber: (i) cul-
danos en el ejercicio de diferentes roles, elabora-
tura ciudadana; (ii) participación y control social;
ron un diagnóstico de la transparencia, integridad y
(iii) información de calidad, oportuna y asequible;
corrupción en Bogotá y además, unos lineamientos
(iv) entorno de negocios y comercio justo; (v) ges-
técnicos de política que enfatizan en la invitación
tión preventiva; (vi) estrategia de control y sanción
a los habitantes de la ciudad a hacer prevalecer el
y (vii) formación, comunicación y asistencia técnica.
bien general sobre el particular, a actuar en favor
Finalmente, otro de los aspectos en que el docu-
del cuidado y defensa de lo público, de lo que nos
mento de política orienta es en las líneas estratégi-
une, de aquello que es de todos y de lo cual de-
cas que deben desarrollar las entidades distritales
pende el bienestar de la sociedad (Alcaldía, Vee-
para lograr sus grandes objetivos en transparencia
duría, 2015).
y lucha contra la corrupción en el Distrito Capital
En ese ejercicio participativo se determinaron (Alcaldía, Veeduría, 2015).
dos problemas específicos: el primero se presenta
desde la perspectiva de la ciudadanía y consiste en Tratándose de un tema tan importante para la
que en la ciudad “prevalecen creencias, compor- ciudad, la Dirección de esta Política está en ca-
tamientos y condiciones que incentivan la cultura beza del Alcalde Mayor y es la Secretaría General
del atajo, el todo ‘vale’, la apropiación cultural del de la Alcaldía la entidad encargada de orientar su
‘vivo’ y las justificaciones para incumplir la Ley”; y el implementación, seguimiento y evaluación. Las di-
segundo, desde la perspectiva de las instituciones ferentes entidades y organismos del Distrito la im-
y se trata de que existen “reglas, normas formales plementan y ejecutan y la Comisión Intersectorial
y no formales y procesos y procedimientos en la de Gestión Ética del Distrito articula las acciones
gestión de lo público y en la toma de decisiones entre ellas.
5.9.2 Agenda por la transparencia en formales, condiciones institucionales e instru-

Bogotá, 2016-2019 mentos de gestión de la información, que en la
implementación activa de estos lineamientos
La Veeduría Distrital y Transparencia por Colom-
(Veeduría, 2015).
bia en conjunto, elaboraron el documento “Agen-
da por la Transparencia en Bogotá, 2016-2019” a Solo el 43 % de las entidades del Distrito Capital
finales de 2015, con el propósito de generar ideas ha desarrollado el Registro de Activos de Informa-
y propuestas en tres grandes temas: transparencia, ción y el 11 % el Índice de Información Clasificada
integridad y la no tolerancia a la corrupción. Este y Reservada; la importancia de estos procesos ra-
documento sirvió de guía para la construcción del dica en que permiten que las entidades tengan
Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos, per- claridad sobre la información con la que cuentan
mitió articular la implementación de una estrategia y qué de esa información pueden publicar sin
de transparencia, integridad y lucha anticorrupción, restricción legal, para el acceso de la ciudadanía
más aún cuando es bastante sentida la desconfian- de Bogotá, D. C. También se encontró que en la
za de la ciudadanía en las instituciones del Distrito mayoría de los sitios web de las entidades muy
Capital y muy notoria la falta de capacidad del go- pocos documentos están publicados en datos
bierno y la sociedad para llevar a buen término las abiertos (con estandarización e interoperabilidad),
expectativas de la ciudadanía. lo que no permite a los ciudadanos procesar y
reutilizar la información publicada. La mayoría
Este documento parte de la idea central de que de la información es publicada en formato PDF,
el Estado y la ciudadanía deben reconocer como solo el 7,5 % de los documentos revisados fue-
principios rectores de las actuaciones, la transpa- ron publicados en formato Excel lo que permite
rencia, la integridad y la lucha contra la corrup- el procesamiento y reutilización de la información
ción; también de la creencia compartida que en (Veeduría, 2015).
los asuntos de gestión de la ciudad intervienen de
manera activa el sector privado, las organizaciones
sociales y políticas y la ciudadanía en general. Se
toman de este documento cifras y estadísticas de
trabajos, diagnósticos y documentos de la Veeduría
Distrital y Transparencia por Colombia, elaborados
de forma individual por cada una de estas entida-
des o en conjunto (Veeduría, 2015).
5.9.2.1 Problemáticas y retos para una

gestión distrital transparente
5.9.2.1.1 Acceso a la información de la gestión
pública
• Se aborda el acceso a la información pública
como un derecho de la ciudadanía que se hace
realidad a través del despliegue y apropiación
de lineamientos, acciones y prácticas de trans-
parencia activa en la información de los asuntos
públicos. En el Distrito Capital se evidencian dé-
biles desarrollos institucionales para garantizar
el acceso a la información pública, las entidades
del Distrito Capital han avanzado en un 72 % en
la implementación de los estándares básicos de
ley, pero han hecho más énfasis en los diseños
No hay articulación de los sistemas de informa- desconfianza de la ciudadanía por la falta de clari-
ción que permitan el seguimiento a la ejecución dad en las cuentas públicas (Veeduría, 2015).
física y presupuestal y el análisis de la gestión
distrital en su conjunto, entre ellos el SEGPLAN
5.9.2.1.2 Diseño institucional y procesos centrales
(Seguimiento al Plan de Desarrollo Distrital), PRE-
de la gestión pública
DIS (sistema de Presupuesto Distrital) y la MUSI
La debilidad en el desarrollo e implementación de
(Matriz Unificada de Seguimiento a la Inversión);
procesos y procedimientos estratégicos y de apoyo
esta situación demanda de la ciudadanía un
en las entidades del Distrito Capital, como la con-
esfuerzo adicional en el análisis de la gestión y
tratación pública, la planeación, la gestión presu-
además, se desaprovecha la oportunidad de pro-
puestal y del talento humano, representan riesgos
ducir información útil para la toma de decisiones
para la gestión eficiente y de corrupción.
(Veeduría, 2015).
• En deuda con la transparencia activa: las entidades • Debilidad institucional de la gestión contractual:
del Distrito no han divulgado en sus páginas web Lo que resalta en las entidades del Distrito Capital
de manera proactiva información acerca del talento es el excesivo uso de la contratación directa, no
humano, programación presupuestal y sus estados menos de diez sectores de la administración cen-
financieros. En cuanto a la información básica so- tral, a excepción de integración social, educación
bre servicios, planes y procesos, se encontró: (i) el y movilidad, contratan más del 50 % de los recur-
22 % de las entidades distritales publica información sos disponibles por la modalidad de contratación
sobre los servicios que prestan; (ii) el 41 % no tiene directa. Otros hallazgos son los siguientes: (i) el
publicado el Plan de Desarrollo Distrital o el víncu- 45,2 % del presupuesto de inversión del Distrito
lo que lo redireccciona no es funcional; (iii) el 24,5 % Capital se ha ejecutado a través de la modalidad
no publica sus planes estratégicos y (iv) el 16,3 % no de contratación directa; (ii) el 92 % de los contra-
publica sus planes de acción (Veeduría, 2015). tos generados han sido por contratación directa y
(iii) el 67 % de las entidades distritales utilizan más
Acerca de la publicación de información del
de la mitad de su presupuesto en la contratación
talento humano, las entidades dan a conocer en
directa (Veeduría, 2015).
sus sitios web quienes trabajan en ellas, pero fal-
ta información sobre el talento humano que apoya La información publicada en el portal único de con-
la gestión a través de contratos de prestación de tratación pública (SECOP) no siempre corresponde
servicios. Los hallazgos en relación con este tema con la publicada por las entidades del Distrito Ca-
son los siguientes: (i) el 57 % de las entidades publi- pital, solo el 75 % de los contratos del Distrito (en
ca alguna información sobre los contratistas, pero 2014) fueron publicados en el SECOP. La ciudada-
falta adicionar las funciones, los perfiles y los ran- nía no tiene información clara, completa y oportuna
gos salariales de los servidores públicos; (ii) solo sobre el total de contratación y esto afecta sustan-
el 57 % de las entidades publica los perfiles de los cialmente el ejercicio del control social a lo público
funcionarios directivos; (iii) el 59 % de las entidades (Veeduría, 2015).
publica manual de funciones y competencias y
(iv) el 67 % de ellas brinda información de las esca- • Debilidades en la gestión del talento humano dis-
las salariales de sus funcionarios (Veeduría, 2015). trital: Sobresalen en este aspecto los siguientes
En cuanto a la información presupuestal se en- hallazgos: (i) solo el 35 % de los trabajadores en
contró que alrededor del 30 % de las entidades el Distrito Capital estaban vinculados, en 2014, en
carrera administrativa con plenas garantías labo-
no publicó su presupuesto en ejecución (2015) y
rales; (ii) el 56 % se vincularon a través de contrato
el 25 % de ellas no permitió consultar en línea su
de prestación de servicios profesionales y (iii) el
histórico presupuestal de los últimos tres años. La
9 % como trabajadores temporales. Estas estadís-
consecuencia de esto es que se dificultan los pro-
ticas dejan en evidencia un gran problema en la
cesos de control social e institucional y se genera
calidad del empleo en el Distrito y la insuficiencia
de las plantas de personal para el cumplimiento ♦ Los procesos de participación ciudadana y

de la función pública. Contar con más del 50 % de comunitaria están altamente deslegitimados
la fuerza laboral vinculada a través de la modali- y tienen poca credibilidad de los ciudadanos,
dad de prestación de servicios, deja en evidencia especialmente por la poca incidencia en la
un problema estructural de las entidades y una gestión de lo público. En una encuesta de la
afectación de las garantías laborales para los tra- Veeduría Distrital se encontró que el 45 % de
bajadores (Veeduría, 2015). los encuestados estaba de acuerdo con que
la participación ha servido para fortalecer el
En 2014 se hicieron estudios técnicos y se forma- poder de los políticos y el 39 %, que la parti-
lizaron las plantas de personal de los 13 sectores cipación había sido manipulada por la politi-
de la administración distrital y 36 entidades forma- quería y la corrupción.
lizaron el empleo a través de plantas temporales,
♦ Para garantizar la representatividad territorial
que debían desvincularse en su mayoría el 31 de
en temas de participación se han creado un
diciembre de 2015. En cuanto a la evaluación del
sin número de instancias en el Distrito y las
desempeño (2015) se encontró que se cumple
localidades, sean sectoriales o poblacionales
muy parcialmente, se realizó solo en el 57 % de los
(más de 230), y se han observado dos efec-
funcionarios de nivel profesional, el 22 % del nivel
tos indeseados: por un lado, se ha perdido el
asesor y 35 % del nivel directivo. El hecho de no rea-
propósito para el cual fueron creados y por
lizarse este proceso en las personas vinculadas en
el otro, se incrementó la inestabilidad y hubo
provisionalidad hace que se pierda su propósito,
poca continuidad en las dinámicas y meto-
pues no se generan los incentivos que se esperan
del proceso y tampoco se mejora la calidad del ser- dologías de participación.
vicio público (Veeduría, 2015). ♦ En relación con la Planeación Participativa se
encontraron dos dificultades en el Distrito, la
• Controles internos ineficaces: En el Distrito Capital primera es la debilidad del Consejo Territorial
sucede que el control interno y el control discipli- de Planeación en el seguimiento y evalua-
nario no son asumidos por la Alta Dirección como ción del Plan de Desarrollo Distrital y la se-
una de sus responsabilidades, según la evalua- gunda, tiene que ver con vacíos y debilidades
ción realizada por la Personería Distrital, solo 19 del Acuerdo 13 en relación con la articulación
entidades (de 62 entidades) tienen oficinas espe- de los planes locales de desarrollo con el
cíficas para realizar control interno disciplinario. Se Plan de Desarrollo Distrital, la articulación de
mencionan algunos ejemplos de la efectividad instancias de participación diferentes a los
de estas oficinas, como el de la Secretaría Distrital Consejos Locales de Planeación y la no de-
de Salud, en la que solamente hubo una sanción finición del alcance de las decisiones de los
disciplinaria en 6 años de trabajo y en la Secreta- Consejos Locales de Planeación.
ría de Educación Distrital en la cual, solo el 10 %
de los procesos disciplinarios terminó en sanción
• Bajo interés de la ciudadanía en los procesos
(Veeduría, 2015).
participativos del Distrito: Se refleja en las si-
guientes cifras: (i) el 75 % de los que contestaron
5.9.2.1.3 Participación Ciudadana, rendición de
cuentas y atención al ciudadano la Encuesta de Percepción Ciudadana (2015) no
ha participado en algún grupo u organización en
• Debilidad del diseño institucional de la participa- el último año; (ii) el 88,4 % de los que respondieron
ción en el Distrito: A pesar de haberse fortalecido la Encuesta Bienal de Culturas (2013) no conoció
el ejercicio de participación en el Distrito a través el proceso de cabildos desarrollados por la ad-
de mecanismos e instancias permanentes de diá- ministración de la Bogotá Humana para la cons-
logo, también se han generado consecuencias trucción del Plan de Desarrollo y la priorización de
no deseables, a saber (Veeduría, 2015): sus temas; (iii) el 90,1 % no conocía los espacios
de participación de Presupuestos Participativos y al Ciudadano (PAAC) y su mapa de riesgos se re-

(iv) el 82,9 % los de Encuentros Ciudadanos. salta que de 92 entidades evaluadas (46 de nivel
Otras cifras mencionadas en el documento (Ve- central, 3 órganos de control, el Concejo Distrital, 20
eduría, 2015) se relacionan con que solo el 45 % alcaldías locales y 22 hospitales), tan solo el 10 % no
realizó la publicación de su PAAC, no obstante, solo
de las entidades distritales realizan procesos de
el 38 % de las que lo publicaron cumplieron con los
formación ciudadana, el 61 % publica sus meca-
estándares exigidos, esto según el análisis realiza-
nismos formales de participación ciudadana en
do por la Veeduría Distrital en 2015; (ii) en la elabora-
sus sitios web y el 59 % publica sus mecanismos
ción de los mapas de riesgos se observa que en la
no formales de participación.
mayoría de las entidades existen deficiencias rela-
cionadas con la identificación de los riesgos asocia-
• Debilidad de los procesos de rendición de cuen-
dos a los procesos administrativos y esta es una de
tas: Este proceso no se ha entendido bien en tér-
las principales condiciones para generar acciones
minos de convertirlo en un proceso permanente verdaderamente eficaces y efectivas en la preven-
de diálogo con la ciudadanía, de entrega oportu- ción de la corrupción (Veeduría, 2015).
na y completa de información y en oportunidades
que propicien e incentiven el ejercicio de control • Debilidades en la denuncia de los hechos de co-
social. Se ha reducido a la realización de audien- rrupción: Existen temores de los servidores pú-
cias públicas organizadas por la administración en blicos para denunciar la corrupción, el 18,9 % de
las que no se facilita el diálogo con la ciudadanía. los servidores, que respondieron la Encuesta de
Algunas cifras distritales reflejan esta situación, Ambiente y Desempeño Institucional Departa-
solo el 18,4 % de las entidades de nivel central se mental y Distrital (EDID) 2014, temían ser objeto de
han preocupado por garantizar que la información represalias laborales, el 11,7 % temía ser objeto de
sea comprensible y el 37 % que la información sea represalias contra su integridad o vida, el 10,9 %
completa; esto refleja una gran debilidad en la en- afirmaba que no habían garantías en la seguridad
trega de información y la dificultad en el desarrollo de los denunciantes y el 10,8 % que los casos de-
de un diálogo público y de retroalimentación de la nunciados no se investigaban ni castigaban.
ciudadanía (Veeduría, 2015). • Ambiente institucional que favorece las prácticas
irregulares: De los servidores públicos que con-
• Debilidades del Servicio de atención al ciudada- testaron la Encuesta de Ambiente y Desempeño
no: A pesar de notarse el avance en la atención Institucional Departamental y Distrital (EDID) 2014
y solución de quejas y peticiones en el Distrito, acerca de qué favorece la corrupción, el 70,9 %
persisten debilidades principalmente en el cum- consideró que la ausencia de valores en las enti-
plimiento de los tiempos establecidos, en cuan- dades, el 56 % lo atribuyó a la falta de control ad-
to a los derechos de petición, y en la posibilidad ministrativo, el 55,4 % consideró que a la falta de
de la ciudadanía para interponer una queja por la sanción, el 45 % a los vacíos o falta de claridad en
atención a través de canal telefónico. Se mencio- la legislación, el 38,3 % a la presión por parte de los
na como una debilidad también que solo el 44,8 % directivos y el 35,2 % a los bajos salarios.
(de 49 entidades) había completado el proceso
• En Bogotá, en 2008, el 82 % de las personas con-
de simplificación, racionalización o eliminación de
sideraba que más de la mitad de los funcionarios
trámites; en cuanto a la interoperabilidad de trámi-
públicos eran corruptos, esta cifra aumentó al
tes en 43 entidades distritales se evidenció que, el
89 % en 2011 y se mantuvo estable en 2013. En
41,8 % informó no hacerlo (Veeduría, 2015).
la encuesta de la Cámara de Comercio de Bogo-
tá de Riesgos empresariales, el 96 % de las em-
5.9.2.1.4 Medidas anticorrupción
presas contestaron que hay ausencia de políticas
Las herramientas para prevenir y luchar contra la
claras y debilidad en la cultura ética y el 90 %, que
corrupción en el Distrito no son aplicadas efectiva-
existen competidores dispuestos a ofrecer sobor-
mente, algunos hallazgos son los siguientes: (i) en
nos. El 89 % de los empresarios desconfía de la
relación con el Plan Anticorrupción y de Atención
transparencia en los trámites de la mayoría de esta administración, para verificar el cumplimiento

entidades estatales y el 23 % considera que hay de las acciones propuestas y sus impactos. En este
corrupción en las licitaciones. monitoreo y seguimiento se deben involucrar las
5.9.2.2 Recomendaciones para una gestión Oficinas de Control Interno de las entidades y la Ve-
distrital transparente eduría Distrital.
• La lucha contra la corrupción y la integridad es
Para fortalecer la visión de ciudad del Plan de Desa-
una apuesta política que requiere el respaldo del
rrollo “Bogotá Mejor para Todos 2016-2020”, es ne-
cesario materializar las apuestas de transparencia Alcalde Mayor y del gabinete en pleno.
e integridad que a continuación se presentan. Se • Para fortalecer tanto el control preventivo como
proponen acciones compartidas entre el Estado y el control posterior y la sanción de los hechos de
la sociedad civil para cambiar y transformar creen- corrupción, la Alcaldía Mayor debe diseñar rutas
cias, comportamientos y condiciones que cultural- de acción con los órganos autónomos, externos
mente favorecen “el atajo”, el “todo vale”, el “vivo” y a la Alcaldía, la Contraloría Distrital, la Personería
las múltiples justificaciones para el incumplimiento
Distrital, la Procuraduría General de la Nación y la
de la ley (Veeduría, 2015).
Fiscalía General de la Nación.
5.9.2.2.1 Adopción e implementación de la
Política pública de transparencia, integridad y no Para la adopción de la política es necesa-
tolerancia a la corrupción distrital (PPTINTC) rio abordar de forma especial cuatro temas clave
El principal avance en el Distrito Capital dirigido a (Veeduría, 2015):
prevenir y controlar la corrupción es la PPTINTC. • Medidas específicas anticorrupción. El documen-
Para su adecuada implementación en el documen- to recomienda (i) revisar y fortalecer la infraes-
to Agenda por la Transparencia en Bogotá, se reco- tructura ética del servicio público distrital; (ii) crear
mienda (Veeduría, 2015): un sistema de identificación de servidores públi-
• Diseñar y adoptar los arreglos institucionales y cos y candidatos a cargos públicos que por sus
presupuestales necesarios para la implementa- condiciones personales puedan ser proclives a
ción de la política, el éxito depende de contar con la corrupción; (iii) establecer un sistema distrital
los recursos suficientes para su ejecución y de la
para la recepción de denuncias de hechos de co-
voluntad política de los gobernantes.
rrupción, vinculado al Sistema Distrital de Quejas
• Ampliar las acciones de socialización de la PP- y Soluciones ya existente; (iv) crear Unidades de
TINTC, no solo a los servidores públicos sino Reacción Inmediata Anticorrupción; (v) impulsar la
también a la ciudadanía, especialmente a organi- creación de Unidades de Análisis Sectoriales para
zaciones de la sociedad civil y a grupos sociales conocer cómo ocurre la corrupción a nivel secto-
significativos. rial y cómo se plantean acciones preventivas; (vi)
• Es recomendable enfatizar en la implementación establecer lineamientos para combatir el soborno
de la política en el nivel local, pues es en cada de forma generalizada en las entidades públicas
una de las localidades y de las entidades donde del Distrito Capital y (vii) promover la implemen-
la ciudadanía tiene los primeros contactos con la tación del Índice de Transparencia del Distrito
administración distrital. Capital, que evalúa tres aspectos, la visibilidad, la
• Realizar el monitoreo y evaluación de la política a institucionalidad y el control y la sanción.
través de los instrumentos diseñados con ese pro-
• Fortalecimiento de capacidades de gestión con-
pósito, entre ellos, el Observatorio de Transparencia
tractual en el Distrito.
e Integridad, el Índice de Integridad Percibida y el Ín-
dice de Transparencia. Estos podrían integrarse con • Fortalecer el talento humano de la administración
el Observatorio de Cultura Ciudadana, iniciativa de distrital.
• Fortalecer el Control Interno y Control Interno actores involucrados, en un ejercicio de transpa-

Disciplinario como elementos eficaces para la rencia activa; (ii) reconocer y desarrollar enfoques
prevención de la corrupción en la administración de participación territoriales, poblacionales y
distrital. sectoriales; y (iii) adoptar e implementar acciones
específicas para el fortalecimiento de formas e
5.9.2.2.2 Diseño y adopción de una política
instancias de participación (Veeduría, 2015).
distrital de acceso a la información pública
Se recomienda diseñar y adoptar una política pú- Se propone que para la Ruta del control social se
blica distrital de acceso a la información, orientada potencien los Observatorios Ciudadanos, las Vee-
entre otras cosas a: (i) generar una directriz para to- durías Especializadas y las Alianzas.
dos los sujetos obligados de la Ley de Transparen-
cia y Derecho de Acceso a la información pública;
(ii) armonizar los lineamientos de gestión docu-
mental y de archivo, con los mecanismos y canales
para la transparencia activa y de atención al ciuda-
dano; (iii) fortalecer la capacidad de las entidades,
organismos y empresas distritales para cumplir con
las demandas de información pública de la ciuda-
danía; (iv) desarrollar mecanismos para identificar
información “socialmente útil” a la ciudadanía, es-
pecialmente la oferta institucional de las entidades
públicas distritales; (v) sensibilizar sobre la informa-
ción como bien público que garantiza un derecho
en sí mismo y contribuye a la realización de otros
derechos; (vi) el acceso a la información como base
para la participación ciudadana y comunitaria, tanto
en el proceso de gestión como el control social a
lo público y (vii) garantizar la visibilidad de los pro-
• Robustecimiento de la rendición de cuentas a
cesos de toma de decisiones para la gestión de la
la ciudadanía: Se debe convertir en un diálogo
ciudad como una condición fundamental de trans-
permanente entre el Estado y la sociedad civil,
parencia e integridad (Veeduría, 2015).
en vez de un monólogo unidireccional una vez
5.9.2.2.3 Fortalecimiento de la participación al año, como se hace con frecuencia, y para ello
ciudadana, la rendición de cuentas y el servicio a se deben fortalecer sistemas de información que
la ciudadanía garanticen confiabilidad, oportunidad y claridad
El documento sugiere tener en cuenta: de los informes de la gestión pública. Tratándose
de un proceso permanente se debe disponer de
• Fortalecimiento de la participación ciudadana: herramientas que favorezcan el diálogo público
Mediante la construcción de ciudadanía activa y la presentación y explicación de decisiones en
y deliberativa, con ciudadanos y comunidades la gestión pública. Apoyados en el uso de mo-
participando en los asuntos públicos, más allá de dernas tecnologías se debe facilitar la entrega
la mera información y la consulta. La expresión de información permanente sobre el proceso de
más clara de la participación efectiva es el con- gestión, diálogo y deliberación representante-re-
trol social, desde su propuesta hasta su gestión y presentados y evaluación y retroalimentación de
ejercicio concreto en la gestión pública. Se debe la gestión.
organizar la oferta institucional pensando en la
generación de condiciones favorables para que En últimas, la rendición de cuentas es un mecanis-
los ciudadanos intervengan, tomando en cuenta: mo que contribuye al control social y debe conver-
(i) que toda la información generada por la Alcal- tirse en una acción fundamental para la promoción
día y sus entidades sea conocida por todos los de la participación ciudadana y comunitaria.
• Reforzar el sistema de atención a la ciudadanía: como “la posibilidad de que ocurran hechos de
En cuatro grandes temas, el primero, fortalecer la corrupción en las entidades públicas a partir de la
capacidad institucional para dar respuesta a los existencia de ciertas condiciones institucionales y
derechos de petición y quejas de manera oportu- […] y prácticas de los actores gubernamentales, aso-
na y pertinente, de fondo y de forma; el segundo, ciados al proceso de gestión administrativa” (Cor-
capacitación y formación a los servidores públi- poración Transparencia, 2015).
cos que atienden a la ciudadanía para que lo ha-
El índice tiene tres grandes factores, visibilidad,
gan de la mejor forma; el tercero, se relaciona con
institucionalidad y control y sanción. La visibilidad,
el desarrollo e impulso de nuevas tecnologías
tiene que ver con la capacidad que tienen las en-
para reforzar el servicio de atención al ciudada-
tidades públicas de hacer visibles sus políticas,
no y favorecer la interoperabilidad de trámites en
procedimientos y decisiones, con suficiencia, opor-
el Distrito Capital; y cuarto, propiciar y promover
tunidad y claridad; la institucionalidad se relaciona
la simplificación, racionalización o eliminación de
con la capacidad de la entidad en su conjunto, ser-
trámites que requiere la ciudadanía.
vidores públicos y administración, para el cumpli-
5.9.3 Índice de Transparencia de miento de normas y estándares en el proceso de
las Entidades Públicas (ITEP) gestión de lo público; y el control y sanción se re-
laciona con la capacidad institucional para la ge-
Este índice es definido como una herramienta neración de acciones de control y sanción, como
de control social y tiene como objetivo “…monitorear resultado de procesos internos (control interno) o
y evaluar los niveles de riesgos de corrupción en de órganos de control externos, además de la aper-
las entidades públicas de orden nacional, departa- tura y favorecimiento de espacios de participación
mental y municipal”. Lo que se quiere con la me- (Corporación Transparencia, 2015).
dición de este índice es fortalecer las instituciones
públicas en la lucha por la transparencia y contra En la tabla 2 se observa la ponderación de los
la corrupción, entendiendo “riesgo de corrupción” tres factores y los indicadores que los componen.
Tabla 2. Ponderación de los factores del ITEP e indicadores

Factor Peso factor Indicadores
Divulgación de la información pública
Divulgación de la gestión administrativa
Visibilidad 30 %
Divulgación de la gestión presupuestal y financiera
Divulgación de los trámites e información sobre servicio al ciudadano
Políticas y medidas anticorrupción
Gestión de planeación
Políticas de comportamiento ético y organizacional
Institucionalidad 40 %
Gestión de la contratación
Gestión de talento humano
Gestión del control fiscal
Sistema de PQRS
Rendición de cuentas a la ciudadanía
Control y sanción 30 % Control social
Control institucional
Control interno disciplinario y de gestión
Fuente: ITEP 2013-2014.
5.10 Gobernanza en Salud procedimientos –formales e informales-. Los actores

estratégicos utilizan recursos de poder para influir
El Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos en la toma de decisiones. (Centros de Estudios para
2016-2020 incluye el eje transversal “Gobierno legí- la Equidad y Gobernanza en los Sistemas de Salud
timo, fortalecimiento local y eficiencia” claramente [CEGSS], 2010)
orientado al favorecimiento de la Gobernanza, en-
tendida como: Algo interesante de mencionar en este punto es
Procesos de acción colectiva que organizan las diná- que las decisiones tomadas pueden no satisfacer
micas de actores y normas sociales, con los cuales a todos los actores, no beneficiar a la mayoría o no
una sociedad determina su conducta. La conducta de estar alineados con algún objetivo social de política
una sociedad se refiere a la manera de tomar y eje- pública; en estos escenarios de toma de decisio-
cutar decisiones referidas al conjunto social, y a los nes hay ganadores y perdedores y existen algunas
arreglos de los actores entre sí. Estos procesos com- decisiones que generarán más conflicto entre los
prenden a la vez los actores, las acciones colectivas actores, por ejemplo, compra de tecnología e in-
y las normas, tanto formales como informales. (Velás- sumos médicos o la reasignación de presupuestos
quez & González, 2003) públicos. En conclusión, es fundamental en el des-
pliegue de la gobernanza entender la forma en que
En el ámbito de la gobernanza, los procesos, los el poder y las relaciones de poder afectan la toma
actores y las normas pueden ser formales (recono- de decisiones (CEGSS, 2010).
cidos por los actores con funciones de autoridad en Esas relaciones de poder en la gobernanza
la sociedad observada) o informales, es decir, defi- de los sistemas de salud pueden cambiar rápida-
nidos por la práctica de los actores (Hufty, Báscolo mente e incluir como actor estratégico a quienes
& Bazzani, 2006). usualmente no lo son, es el caso de organizaciones
En el campo específico de los sistemas de sa- sociales y grupos poblacionales que no han sido
lud la gobernanza permite incluir aspectos y acto- tenidos en cuenta. Hay un ejemplo interesante en
res sociales que tradicionalmente no se han tenido los países de la región y se relaciona con el caso de
en cuenta. Su aplicación es muy reciente, en 1998 Brasil en el que representantes de la ciudadanía se
la Organización Mundial de la Salud (OMS) la de- convirtieron en actores estratégicos de los sistemas
finió como: “La participación de actores a los cua- de salud, a través de los consejos municipales de
les les concierne la definición e implementación salud. Cuando se habla de gobernanza necesaria-
de políticas, programas y prácticas que promue- mente se trasciende de una visión centrada en la
ven sistemas de salud equitativos y sostenibles”. prestación de servicios de salud hacia el valor que
Sin embargo, esta definición se queda corta por- el Estado y la sociedad le dan a una vida saludable
que solo hace alusión a la participación de actores, y la prioridad que a esto se le da en las políticas
pues si bien es cierto ellos hacen parte de la gober- públicas. Además de los actores tradicionales de
nanza, las normas o reglas de juego y las organiza- los sistemas de salud, los que prestan los servicios
ciones son elementos cruciales del proceso. Dado médicos y los que conducen y ejercen la rectoría
que la esencia de la gobernanza es la toma de de- de los servicios de salud, se deben tener en cuenta
cisiones, surge entonces otro criterio importante a los gobiernos locales, los grupos organizados de la
la hora de estudiarla y son las relaciones de poder sociedad civil (de base comunitaria), instancias aca-
(Hufty, 2010). démicas y los agentes económicos (CEGSS, 2010).
Una definición más completa de gobernanza Entre las bondades de la gobernanza aplica-
aplicable a los sistemas de salud es: da a los sistemas de salud se puede mencionar
(Hufty, 2010):
Procesos para la toma de decisiones que afectan
de forma directa o indirecta al sistema de salud. En • Permite identificar espacios de incidencia política,
estos procesos interactúan actores estratégicos y or- la participación social y el fortalecimiento de la
ganizaciones que aplican las reglas de juego y otros ciudadanía en salud; en espacios de gobernanza
la participación social no se conforma con cola- públicas. Finalmente, los procesos de gobernanza
borar en la implementación de políticas y progra- de los sistemas de salud deben estar presididos
mas, sino que avanza a verdaderos procesos de por los principios rectores, entre ellos, equidad, so-
diálogo en la definición e implementación de po- lidaridad, participación social y derecho a la salud
líticas públicas. (CEGSS, 2010).
• Contribuye a comprender las relaciones de poder Ahora bien, la gobernanza de la salud para las
y los intereses de los diferentes actores y la in- ciudades también debe reconocer que existen múl-
fluencia que cada uno de ellos. tiples niveles de influencia para la salud de las per-
• Obliga a tener un pensamiento estratégico a tra- sonas y la mejor forma de identificarlos y abordarlos
vés del cual se identifiquen factores preponde- es a través de la participación activa de todos los in-
rantes en contextos específicos; se contribuye a volucrados. La dinámica del urbanismo de nuestras
identificar e implementar decisiones viables des- ciudades produce beneficios y oportunidades para
de el punto de vista técnico y político. las personas, pero así mismo los expone a efectos
negativos para la salud humana. Graves fallas en la
En este punto es necesario precisar que la go- gobernanza de estas ciudades pueden producir re-
bernanza del sistema de salud se diferencia de la sultados inequitativos en calidad de vida y salud de
rectoría del sistema de salud; esta última se refiere a la población (OPS, 2007).
mecanismos formales de autoridad y de regulación
en los sistemas de salud, mientras que la gobernan- En el marco de la reorganización del sector salud
za identifica actores estratégicos, las reglas y proce- en el Distrito Capital “se plantea la implementación
dimientos formales e informales que se desarrollan, de principios de gobernanza de forma transversal a
para tratar de explicar las debilidades de la función los proyectos planteados, esto con el fin de lograr la
rectora. La participación social es relevante en estos articulación adecuada entre los diferentes actores
procesos de gobernanza en los sistemas de salud, del sistema…” La Gobernanza y Liderazgo es uno de
se traduce en demandas justas y en rendición de los elementos constitutivos de un Sistema de Sa-
cuentas por parte de las autoridades públicas. Una lud, “implica el establecimiento de prioridades para
gobernanza democrática propicia que los ciudada- el mantenimiento y mejora de la salud de la pobla-
nos interactúen con expertos y autoridades en los ción. Además evalúa el progreso hacia el logro de
espacios públicos en los que se toman decisiones estas prioridades, y asegura que todos los actores
sobre intereses sociales, como también en la im- relevantes lleven a cabo sus funciones adecuada-
plementación, evaluación y monitoreo de políticas mente para dar cuenta de sus acciones” (SDS, 2016).
6. Funciones de participación y control social

y servicio a la ciudadanía en salud
Como autoridad sanitaria en la ciudad, la Secretaría transparencia en la comunicación y rescate de la

Distrital de Salud debe realizar rectoría, asesoría y confianza entre la administración y la ciudadanía.
asistencia técnica en Participación Social y Servicio
2) Fomentar y cualificar las formas e instancias de
a la Ciudadanía en Salud de acuerdo con lo estable-
participación institucionales existentes, median-
cido en la normatividad vigente y las políticas públi-
te acciones concretas de asesoría y asistencia
cas relacionadas, tanto nacionales como distritales,
técnica; y favorecer y coadyuvar en la creación
que sean aplicables al sector salud entendido su
de organizaciones autónomas en salud con ca-
quehacer en el ámbito sectorial, pero también en el
pacidad de incidencia en políticas públicas y
intersectorial y local del Distrito Capital.
control social a lo público, privilegiando organi-
Las líneas estratégicas planteadas para dar zaciones con enfoque diferencial poblacional,
cumplimiento a lo que hasta aquí se ha expuesto territorial y étnico, con especial énfasis en po-
son las siguientes: blación víctima del conflicto armado.
1) Reforzar el desarrollo institucional de la partici- 3) Fortalecer los conceptos de autocuidado y cui-
pación y Servicio a la Ciudadanía en salud en el dado de la salud de las personas, las familias, la
Distrito Capital, con el mejoramiento de las es- comunidad y las organizaciones sociales, con el
tructuras institucionales que tienen como función propósito de favorecer el cúmulo de autonomía,
propiciar, fomentar y favorecer la participación so- capital de salud y capital social, en el marco del
cial en salud, la calidad y oportunidad de los ser- desarrollo del Modelo Integral de Servicios de
vicios y trámites que requieren los ciudadanos, la Salud en el Distrito Capital.
4) Articular acciones locales, distritales, regionales, pación y atención a la ciudadanía efectivas en

nacionales e internacionales para fomentar la ese ámbito.
Participación Social y Servicio a la Ciudadanía en
6) Promover y facilitar el derecho al Control Social
Salud, utilizando y optimizando los espacios de
a la gestión pública en salud en el Distrito Ca-
gobernanza y de coordinación interinstitucional
pital, mediante acciones de seguimiento y eva-
e intersectorial de formulación, ejecución y se-
luación de las políticas públicas y proyectos de
guimiento de políticas públicas para favorecer la salud y procesos estructurados de rendición de
participación incidente en la toma de decisiones cuentas; esto en un escenario de garantía del
de la ciudadanía en temas que afectan su cali- derecho al acceso a la información pública y en
dad de vida y salud y favorecer el control social a el desarrollo de un ejercicio de transparencia y
la gestión pública. lucha contra la corrupción en el sector, con el
5) Gestionar y articular la participación social y el propósito de hacer seguimiento a la asignación
servicio a la ciudadanía en el ámbito local, a tra- y ejecución de recursos públicos en salud y re-
vés de acciones en las localidades del Distrito cobrar la confianza de la ciudadanía en la admi-
Capital en coordinación con las autoridades lo- nistración pública.
cales (alcaldías locales y juntas administradoras 7) Asesorar y asistir técnicamente a las alcaldías
locales), con los aseguradores y prestadores de locales en la formulación y seguimiento de pro-
servicios de salud y otros sectores de la admi- yectos de salud financiados con recursos de los
nistración local, con el fin de lograr una partici- fondos de desarrollo local.
7. Contexto distrital, intersectorial y local de

participación social y servicio a la ciudadanía
La estructura orgánica del Distrito Capital, con de salud: Sur, Norte, Suroccidente y Centro Orien-
los sectores central, descentralizado y de las loca- te. Continúa la sociedad de economía mixta Capital
lidades, garantiza adicionalmente mecanismos de Salud EPS-S SAS como entidad vinculada especial;
coordinación sectorial e intersectorial/transectorial y se crearon dos entidades mixtas sin ánimo de lu-
para el desarrollo de políticas públicas transver- cro: la Entidad Asesora de Gestión Administrativa y
sales, con el propósito de dar cumplimiento a los Técnica (EAGAT) y el Instituto Distrital de Ciencia,
grandes objetivos de la administración pública en Biotecnología e Innovación en Salud (IDCBIS).
el Distrito Capital. El sector central de la administra-
ción distrital está conformado por quince sectores, La reorganización del sector salud también in-
algunos de ellos con entidades descentralizadas cluyó el fortalecimiento de los mecanismos de go-
adscritas y vinculadas; en el nivel local existen vein- bernanza en salud. Como ya se mencionó en este
te alcaldías locales, con sus respectivas juntas ad- documento, se fortaleció el Consejo Distrital de
ministradoras locales. Seguridad Social en Salud y se creó la Comisión
Intersectorial Distrital de Salud, que hacen realidad
El Acuerdo 641 (Concejo de Bogotá, 2016) reor- el ejercicio de la gobernanza y la intersectorialidad
ganizó el sector salud del Distrito Capital y la SDS en salud en Bogotá, en el marco del MIAS. (Decreto
continúa siendo la cabeza de sector; se organizó la
812 del 28 de diciembre de 2017).
oferta pública de prestación de servicios de salud
en una Red Integrada de Servicios de Salud, estruc- De igual manera, de acuerdo con la reorganiza-
turada con cuatro subredes integradas de servicios ción del sector público de salud en el Distrito Capi-
tal, se creó un Comité Directivo de Red, cuyo propósito principal es coordinar y articular la Red Integrada de
Servicios de Salud. Dicho Comité está conformado por el Secretario de Salud, los gerentes de cada una de
las ESE, el gerente de Capital Salud EPS y el gerente de la EAGAT.
También se prevé en el Acuerdo 641 de 2016 la creación de otros comités en el distrito, sectoriales o
intersectoriales, que se consideren necesarios para el cumplimiento de las funciones y mandatos constitu-
cionales y legales que le corresponden al sector salud. En la figura 6 se observa de forma esquemática la
estructura del sector salud en el Distrito Capital.
Figura 6. Integración del sector público de salud en el Distrito Capital

(Acuerdo 641 de 2016)
Organismos asesores
Secretaría Distrítal de Salud, Consejo Territorial de Seguridad Social en Salud
cabeza de sector Comité Intersectorial Distrital de Salud
Comité Directivo de Red
ENTIDADES ADSCRITAS ENTIDADES CON VINCULACIÓN

ESPECIAL
Sociedad de Economía Mixta:

Establecimiento Público-Fondo
Capital Salud EPS-S S.A.S.
Financiero Distrital de Salud.
Entidad sin ánimo de lucro

Empresas Sociales del Estado mixta: Entidad Asesora de
Gestión Administrativa y
Técnica.
Subred Integrada de Servicios de

Entidad sin ánimo de lucro
Salud Sur-ESE.
mixta: Instituto Distrital de
Ciencia, Biotecnología e
Subred Integrada de Servicios de Innovación en Salud
Salud Norte-ESE.

Salud Suroccidente-ESE

Salud Centro Oriente-ESE.
En este escenario de reorganización del sector plantean las acciones necesarias en el marco de la
público de salud en Bogotá —y sus interrelaciones Ley Estatutaria de Salud, Ley Estatutaria de Partici-
con otros actores del SGSSS y con otros sectores de pación Democrática y todos los mandatos relacio-
la administración distrital— es en el que se desarro- nados con un servicio a la ciudadanía más eficiente
lla la participación social y servicio a la ciudadanía en y oportuno, así como la garantía de derechos de la
salud, tanto en el ámbito distrital como local, y se ciudadanía.
Ahora bien, la reorganización del sector público Capital, responsable de la formulación del Plan de
de salud en el Distrito Capital se fundamentó en la Desarrollo.
prestación de servicios en una Red Integrada de
También a manera ilustrativa, pedagógica y
Servicios de Salud (RISS), con cuatro subredes inte-
como complemento de la pirámide de la partici-
gradas de servicios de salud; de la misma manera,
pación en salud, se muestra, en la figura 8, lo que
se ajustó la gestión de la Subsecretaría de Gestión
sería la ruta a seguir para participar, como ciuda-
Territorial, Participación y Servicio a la Ciudadanía
dano o como organización social en salud, en el
de la SDS y se organizó en cuatro subdirecciones
nuevo modelo de atención, tanto en espacios e
territoriales que se ajustan a la división geográfica
instancias distritales como en las localidades. Esta
de la RISS (ESE) en la ciudad.
ruta comienza en el ámbito local donde viven los
Esto significa que, tomando como eje central individuos, las familias y las comunidades, donde
la RISS y sus áreas geográficas, desde el punto de también ejercitan sus deberes (autocuidado) y ac-
vista de las acciones de estas subdirecciones te- ceden al derecho a la salud y donde van encon-
rritoriales, necesariamente incluyen a otros acto- trando oportunidades para el ejercicio del derecho
res sectoriales e intersectoriales en esas áreas de a la participación en salud, veeduría, control social
la ciudad. Estas acciones se articulan en el ámbito y rendición de cuentas; las oportunidades de esta
local con las RISS, las autoridades administrativas y participación se dan por medio de espacios e ins-
políticas de orden local y otros sectores de la admi- tancias institucionales o autónomas y van ascen-
nistración distrital que tienen su accionar también diendo a espacios de asesoría y gobernanza del
en lo local. Además, se participa como sector y en SGSSS en Bogotá en el nivel distrital.
representación de él en espacios de coordinación
interinstitucional, distritales y locales, creados con 7.1 Participación social y servicio a
el propósito de articular la implementación de po-
la ciudadanía en salud en
líticas públicas transversales en el Distrito Capital.
el ámbito distrital
A manera de ilustración y como conclusión
de lo expresado de manera general en este nu- El abordaje de la salud con enfoque de determi-
meral, en la figura 7 se presenta una pirámide nantes y de salud urbana en el Distrito Capital exi-
que en su base contiene a la ciudadanía y la co- ge revisar el funcionamiento y las competencias de
munidad en general, actores trascendentales en los demás sectores de la administración, para op-
timizar los espacios de coordinación intersectorial
el ejercicio de fortalecimiento de la participación
de desarrollo de políticas públicas ya existentes y
ciudadana y comunitaria en la ciudad. De for-
plantear la creación de otros, es así como en el año
ma ascendente y de acuerdo con los diferentes
2017 se creó y reglamentó el Comité Intersectorial
niveles de actuación (área geográfica, adminis-
Distrital de Salud (Decreto 812 de 2017).
trativa y política de influencia) se observan los es-
pacios e instancias de participación que existen, En relación con la participación social en salud
los nuevos, y aquellos que brindan oportunidades en el Distrito y por pertenecer la SDS al Sistema
de actuación, tanto en entidades u organismos del Distrital de Participación, se prevé una acción arti-
SGSSS, como en las alcaldías locales. La pirámide culada con el Instituto Distrital de Participación y la
continúa con los organismos asesores y de articu- Acción Comunal (IDPAC), que tiene como función
lación e implementación de políticas de salud en garantizar el derecho a la participación ciudadana y
el Distrito y termina en los niveles de SDS y Alcal- realizar acciones para fortalecer las organizaciones
día Mayor de Bogotá, la primera, cabeza del sector sociales en la ciudad. El espacio de coordinación
salud de la ciudad responsable de la formulación distrital es la Comisión Intersectorial de Participa-
del Plan Territorial de Salud; y la segunda, máxima ción, liderada por el IDPAC y de la que hace parte
instancia de autoridad administrativa del Distrito la SDS.
Figura 7. Pirámide de la participación ciudadana y comunitaria en los ámbitos distrital y local
INSTANCIAS Y ESPACIOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Formulación Plan
de Desarrollo
Alcalde
Secretario Formulación Plan Territorial
IAL
Distrital de de Salud
C
salud
SO
Representación de la comunidad
OL
Consejo Distrital de
R
Seguridad Social en Salud
(asociaciones de usuarios)
NT
CO
11 sectores, preside el
Comité Intersectorial
Y
Distrital de Salud
gobierno, se hace política
A
RÍ
U
Formulación del Plan de Desarrollo
ED
Alcaldes Locales Local, veedurías ciudadanas
VE
Juntas Administradoras Locales (JAL), Representación de
Ediles la comunidad
Juntas Directivas ESE por Representación de la

Subred comunidad
Subredes Integradas de Servicios de Salud, Representación de

Comité de Ética Hospitalaria la comunidad
Unidades Prestación de Servicios de Salud (USS), Juntas Asesoras Representación de

Comunitarias la comunidad
COMUNIDAD EN GENERAL
Fuente: Alvarez, G.; Suárez, J. Presentación modelo de atención en salud/Subsecretaria de Gestión Territorial, Participación y Servicio a la Ciudadanía-SDS (documento de trabajo).
61
62
Figura 8. Ruta de la participación en el ámbito local y distrital
Ruta de la Participación
Ciudadana en Salud,
Veeduría y Control Social
Alcaldía
Mayor
Concejo
Distrital
Secretario
Distrital de
Salud
Consejo
Territorial
Seguridad
Social Salud
Junta
Administradora
Local
Juntas
Directivas
Subred
Integrada
Junta
Asesora
Comunitaria
Formas de
Participación
Social
Familia
Autocuidado
Fuente: Alvarez, G.; Suárez, J. Presentación Subsecretaría de Gestión Territorial, Participación y Servicio a la Ciudadanía (documento de trabajo).
En cuanto a otros sectores con los cuales se

coordinan acciones para el fortalecimiento de la
participación, se menciona en primer lugar, la Se-
cretaría Distrital de Integración Social, con quien
se articulan las acciones de participación social en
salud con enfoque poblacional, diferencial y territo-
rial; el espacio de articulación es la Comisión Inter-
sectorial Poblacional, liderado por esa Secretaría.
En ese espacio se articula la implementación de
las políticas con enfoque poblacional, diferencial y
territorial en el Distrito, en las cuales un aspecto de
gran relevancia es la participación social.
En segundo lugar, hay una articulación con la

Secretaría Distrital de Gobierno en acciones con-
cretas con las alcaldías locales, entre ellas, coor-
dinar la representatividad del sector salud en los
consejos locales de gobierno para todo lo que
tenga relación con la gestión local en salud y en
la asesoría y asistencia técnica en el proceso de ciales para su cualificación en los procesos de par-
formulación y seguimiento de proyectos de salud ticipación y control social y rendición de cuentas,
financiados con recursos de los fondos de desarro- la SDS, en cabeza de la Subsecretaría de Gestión
llo local. En este último caso se incluye acompañar Territorial, Participación y Servicio a la Ciudadanía,
“la propuesta de territorialización de un documento inició en 2017 un proceso de formación ciudadana
que explicite cuáles son los criterios que sustentan y comunitaria para su cualificación en estos temas;
la distribución territorial de los recursos y cuál es la lanzó con éxito el Diplomado en Habilidades de Li-
localización espacial de la inversión en el territorio derazgo y Participación Ciudadana en Salud, como
en aquellos casos donde la georreferenciación es una estrategia de formación de semilleros de nue-
posible” (Decreto Distrital 101 de 2010). vos líderes comunitarios para fortalecer los cana-
les de comunicación entre la SDS y la Comunidad,
En tercer lugar, se articulan acciones de parti- convirtiéndose en una herramienta fundamental
cipación social con el sector de Mujer y equidad y en la socialización y apropiación del nuevo modelo
género, especialmente en tres espacios de parti-
de salud.
cipación: (i) Consejo Consultivo de Mujeres; (ii) Co-
mités Locales de Mujer y Géneros y (iii) Consejos Se espera seguir formando a la comunidad y ciu-
Locales de Mujeres; también se desarrollan accio- dadanía en general en diversos temas relacionados
nes de participación social en salud en las Casas con el liderazgo, derecho a la salud y el derecho a
de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres la participación, con el propósito de ir avanzando
en Bogotá. hacia una participación efectiva e incidente en sa-
lud en el Distrito Capital.
En la cualificación de la ciudadanía y las organi-
zaciones para ejercer el derecho a la participación Adicionalmente, la SDS inició el proceso de im-
social efectiva, es fundamental lo que se pueda plementación de la Política de Participación Social
hacer desde la SDS en términos de la formación en Salud, expedida por el Ministerio de Salud y Pro-
y capacitación, tanto a los ciudadanos y organiza- tección Social, en junio de 2017. De acuerdo con
ciones, como a los profesionales y técnicos de las las fases y tiempos establecidos en la Resolución
entidades públicas que tienen a cargo estos temas. 2063 de 2017 para la implementación de política de
Conscientes de la necesidad de capacitación y PPSS, la SDS, con el concurso de la comunidad y
educación de la comunidad y organizaciones so- las formas de participación de las cuatro subredes
integradas de servicios de salud, dando aplicación la transparencia y la lucha contra la corrupción. En

a sus principios, inició la primera fase de socializa- el Distrito y con el ánimo de mejorar estos proce-
ción y posicionamiento de la política en septiem- sos, se han realizado acciones coordinadas con la
bre, que se extendió hasta noviembre de 2017. Veeduría Distrital, entidad de quien se recibe ase-
soría en lineamientos técnicos y en orientaciones
Desde el punto de vista metodológico, se tuvo para conformar e implementar Veedurías Ciuda-
el acompañamiento del MSPS en la presentación danas; y de la Personería Distrital, para cumplir con
de la PPSS y sus antecedentes y la SDS se hizo los requisitos legales que las acreditan como tal.
cargo de la convocatoria, el diseño metodológico,
la conformación de mesas de trabajo y la relatoría, En 2017, la SDS planteó el trabajo de asesoría y
consolidación y conclusiones de las acciones rea- acompañamiento de los veedores y los ciudadanos
lizadas en las mesas, como un primer avance en la interesados en el ejercicio del control social a la sa-
implementación de la Resolución 2063 de 2017. lud, en líneas de acción estratégicas del Plan Terri-
torial de Salud, del Plan de Desarrollo 2016-2020,
Se realizaron cuatro jornadas de trabajo, una por Bogotá Mejor para Todos; las líneas son las siguien-
cada una de las subredes territoriales, en las cua- tes: (i) nuevos hospitales en Asociación Público-Pri-
les participaron los Copacos, las asociaciones de vada (APP); (ii) Plan de Intervenciones Colectivas
Usuarios de las Unidades de Prestación de Servi- (PIC); (iii) derecho a la salud plena en las mujeres,
cios de Salud y de las EPS, veedurías ciudadanas, con enfoque diferencial; (iv) Proyectos de Inversión
juntas asesoras comunitarias y líderes comunita- Local (PIL) y (v) proyecto de infraestructura para
rios, entre otros, que generaron como producto en Centros de Atención Prioritaria en Salud (CAPS).
cada una de las cuatro subredes, planes de acción El marco de referencia, normativo y concep-
para el fortalecimiento y garantía del derecho a la tual, para el desarrollo de las acciones de veeduría
participación en salud en los próximos dos años. y control social a la salud se encuentra en los ca-
Así se inició en la SDS y en las subredes un ejer- pítulos 4 y 5 de este documento; el desarrollo del
cicio de planeación participativa orientado a lograr control social a lo público debe propiciar un diálogo
incidir en otros espacios de toma de decisiones de directo y permanente entre la administración distri-
programas y proyectos de salud en el ámbito local, tal y la ciudadanía, por medio de mecanismos cla-
tal como se establece en la PPSS. Se anexan a este ros y eficientes de acceso a información pública y
documento los planes de acción resultado del ejer- rendición de cuentas, de tal manera que se logre
cicio mencionado (anexo 1). el propósito del control social y se fortalezcan lazos
Además, con la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Alta de confianza con la ciudadanía y el interés conjunto
Consejería para los Derechos de las Víctimas, la Paz por la transparencia y la lucha contra la corrupción
y la Reconciliación (ACDVPR), se articulan acciones en salud en Bogotá.
de participación social y de servicio a la ciudadanía Las acciones de servicio a la ciudadanía están
para la población víctima del conflicto armado; para articuladas con las políticas, directrices y lineamien-
los dos procesos se desarrollan acciones de fortale- tos de la Subsecretaría de Servicio a la Ciudadanía
cimiento de la participación efectiva de las víctimas de la Secretaría General, que lidera en el Distrito el
y acciones de información, orientación y resolución desarrollo de la Política Distrital de Servicio a la Ciu-
de dificultades en el acceso a los servicios de salud
dadanía; ha puesto a disposición de las entidades
en los siete Centros Locales de Atención a Víctimas
y organismos distritales, infraestructura, procesos
del conflicto armado (CLAV) existentes en Bogotá.
y herramientas para desconcentrar y garantizar la
El ejercicio del derecho de los ciudadanos a la oportunidad de atención, entre ellos, el Sistema
veeduría y control social a la salud contribuye a su Distrital de Quejas y Soluciones (SDQS) y la Red
vinculación con los asuntos públicos de la salud, CADE y SuperCADE. El espacio de coordinación
con el firme propósito de mejorar la eficiencia admi- distrital es la Comisión Intersectorial de Servicio a la
nistrativa, la participación ciudadana y comunitaria, Ciudadanía, liderada por la Secretaría General y en
la cual participan todos los sectores de la adminis- ya mencionados, serán integrantes de ese Comi-
tración distrital, incluida la SDS. té: (i) Secretario Distrital de Planeación; (ii) Secre-
tario Distrital de Hacienda; (iii) Secretario Distrital
En esa articulación distrital, se realiza, principal-
de Educación; (iv) Secretario Distrital de Ambiente;
mente, lo siguiente:
(v) Secretario Distrital de Movilidad; (vi) Secretario
• Informar y orientar en salud a la ciudadanía, por Distrital de Hábitat; (vii) Secretario Distrital de Cul-
medio de mecanismos y herramientas óptimas tura; y (viii) Secretario Distrital de Desarrollo Econó-
y adecuadas, sobre derechos, deberes en salud, mico. La participación social en salud es un tema
rutas de acceso a los servicios, de acuerdo con trascendental en el abordaje de la salud con enfo-
su situación en el SGSSS y con el portafolio de que de determinantes sociales de la salud, este es-
servicios de las Subredes Integradas de Servicios pacio se convierte entonces en un escenario ideal
de Salud y guía de trámites y servicios ante la para articular acciones intersectoriales que poten-
SDS. Para esto brinda atención personalizada en cien la participación social en salud y fortalezcan
la Red CADE y SuperCADE y también se brinda los procesos de atención a la ciudadanía.
atención a través de otros canales, como el tele-
fónico (Línea Salud para Todos), virtual y escrito
(anexo 2).
• Gestionar integralmente el Sistema Distrital de
Quejas y Soluciones, “Bogotá te Escucha”, como
cabeza del Sector Salud en el Distrito; la SDS ad-
ministra la operación del SDQ para la gestión de
las respuestas a los diversos requerimientos de
los ciudadanos presentados en el orden Distri-
tal, especialmente relacionados con el acceso y
la calidad en la prestación de servicios de salud;
esta gestión implica la coordinación y articulación
con las dependencias internas de la SDS, con las
Oficinas de Servicio a la Ciudadanía de las RISS,
de EAPB del Régimen Subsidiado y Contributi-
vo de Bogotá, D. C., así como con la Superinten-
dencia Nacional de Salud y órganos de control,
entre otras.
• Administrar los contenidos del portafolio de trá-
mites y servicios de la SDS, su publicación y
actualización periódica en el marco de su racio-
nalización, de acuerdo con lineamientos de orden
nacional y distrital.
• Desarrollar acciones orientadas a fortalecer la
publicación y acceso a la información pública por
parte de la ciudadanía, para los ejercicios de ve-
eduría, control social y rendición de cuentas en
cumplimiento de la Ley de Transparencia.
Otra oportunidad de articulación de la partici- En la figura 9 se esquematizan, de manera ge-
pación y servicio a la ciudadanía en salud en el neral, las interrelaciones de las entidades y organis-
Distrito surge con la creación del Comité Intersec- mos en el orden distrital y con las localidades en los
torial Distrital de Salud (Decreto 812 de 2017), en temas de participación social y servicio a la ciuda-
el cual se establece que, además de los sectores danía en salud.
66
Figura 9. Oportunidades de articulación, distrital y local, para el desarrollo de la participación social y servicio a la
ciudadanía en salud
SECTOR CENTRAL SECTOR DESCENTRALIZADO LOCALIDADES
RED INTEGRADA DE
SERVICIOS DE SALUD:
CUATRO SUBREDES: NORTE,
Centros locales de CENTRO ORIENTE, SUR Y
ALCALDÍA MAYOR Alta Consejería para los atención a víctimas SUROCCIDENTE
DE BOGOTÁ Derechos de las Víctimas, la Paz del conflicto armado
y la Reconciliación
(CLAV)
ASOCIACIONES DE USUARIOS
JUNTAS ASESORAS
SECRETARÍA DISTRITAL DE SALUD COMUNITARIAS
OFICINAS DE PARTICIPACIÓN
SOCIAL Y SERVICIO
A LA CIUDADANÍA
Consejo Distrital de Seguridad
Social en Salud EPS CAPITAL SALUD
Comité Intersectorial Distrital
de Salud
ASOCIACIONES DE USUARIOS
SUBSECRETARÍA DE GESTIÓN TERRITORIAL, OFICINAS DE PARTICIPACIÓN

SOCIAL Y SERVICIO A LA ALCALDÍAS
PARTICIPACIÓN Y SERVICIO A LA CIUDADANÍA JUNTAS
CIUDADANÍA LOCALES ADMINISTRADORAS
LOCALES
SUBSECRETARÍA DE CONSEJOS LOCALES

GESTIÓN LOCAL DE GOBIERNO
CONSEJOS LOCALES
SUBSECRETARÍA PARA LA DE PLANEACIÓN
GOBERNABILIDAD Y
SECRETARÍA DISTRITAL GARANTÍA DE DERECHOS CONSEJOS LOCALES DE
DE GOBIERNO INSTITUTO DISTRITAL PARA POLÍTICA SOCIAL
LA PARTICIPACIÓN Y LA
DIRECCIÓN DE DERECHOS ACCIÓN COMUNAL CONSEJOS LOCALES
HUMANOS DE JUVENTUD
SECRETARÍA DISTRITAL
CONSEJOS LOCALES
DE LA MUJER Y EQUIDAD SUBSECRETARÍA DE FORTA- DE DISCAPACIDAD
DE GÉNERO LECIMIENTO DE CAPACIDA-
DES Y OPORTUNIDADES CONSEJOS LOCALES
DE MUJERES
SECRETARÍA DISTRITAL DE
INTEGRACIÓN SOCIAL DIRECCIÓN POBLACIONAL
COMITÉS DE PARTICI-
SUBSECRETARÍA DE PACIÓN COMUNITARIA
SECRETAR Í A GENERAL SERVICIO A LA CIUDADANÍA EN SALUD
CENTROS DE ORIENTA-
CADES CIÓN E INFORMACIÓN
EN SALUD
SUPERCADES (COIS)
7.2 Participación social y servicio a En cada una de las localidades existen Copacos,
a los cuales se les asesora y acompaña permanen-
la ciudadanía en salud temente en la elección de sus miembros y en su
en el ámbito local funcionamiento. A partir de 2016, en una acción ar-
La estructura orgánica del Distrito Capital facilita ticulada con las alcaldías locales, se crearon e ini-
que las acciones sectoriales e intersectoriales de ciaron su funcionamiento los Centros de Orientación
participación social y servicio a la ciudadanía ten- e Información en Salud (COIS) en las sedes de las
gan su despliegue y desarrollo en las localidades; alcaldías locales, con el fin de orientar, informar y
en ese ámbito se replican estas instancias y tienen resolver dificultades en el acceso a los servicios de
sus propias dinámicas, para eso se requiere la ar- salud; con esto se mejoró la cobertura geográfica de
ticulación precisa entre los sectores y las alcaldías la atención y se acercó el servicio a los ciudadanos.
locales. La participación social en salud en ese ám-
bito tiene oportunidades de acción en el Consejo En las acciones de servicio a la ciudadanía, ade-
Local de Planeación, Consejo Local de Política So- más de atención en los COIS en las alcaldías locales,
cial, Consejo Local de Juventud, Consejo Local de se hace efectiva la desconcentración del servicio
Discapacidad y Consejo Local de Mujeres. en las localidades mediante la atención en la Red
Es especialmente importante la articulación de CADE y SuperCADE que, como ya se mencionó,
acciones de participación en salud de la comunidad están ubicados estratégicamente en las diferentes
en el Consejo Local de Planeación y los Encuentros localidades del Distrito Capital, son administrados
Ciudadanos (Acuerdo 13 de 2000), para ser efecti- por la Subsecretaría de Servicio al Ciudadano de la
vos en términos de la participación de la comuni- Secretaría General y gestionados en conjunto con
dad en la definición de los planes y programas de los demás sectores de la administración distrital.
interés público en el sector salud, como un insumo
importante en la elaboración del plan de desarro- En la figura 10 se observan con más detalle los
llo local. Eso requiere formación, acompañamiento espacios de participación social en las localidades,
y asesoría y asistencia técnica a las organizaciones las responsabilidades de la Subsecretaría de Ges-
comunitarias para que realmente se desempeñe y tión Territorial, Participación y Servicio a la Ciudada-
se logre el propósito de ese papel de la comunidad. nía y la normatividad que las sustenta.
68
Figura 10. Contexto de la participación ciudadana y comunitaria en el ámbito local del Distrito Capital
JUNTA ADMINISTRADORA FONDO DE DESARROLLO

ALCALDE LOCAL
LOCAL (JAL) LOCAL
COMISIÓN PERMANENTE DE
BIENESTAR, SALUD Y AMBIENTE ESPACIOS DE PARTICIPACIÓN Y SERVICIO A LA CIUDADANÍA Y OTRAS FUNCIONES DE LA SECRETARÍA
LOCAL. DISTRITAL DE SALUD EN EL SECTOR LOCALIDADES DEL DISTRITO CAPITAL
ESPACIOS DE PARTICIPACIÓN RESPONSABILIDADES DE LA SUBSECRETARÍA CONTEXTO NORMATIVO

Representar al sector salud en las sesiones

Decreto Distrital 340 de 2007; Acuerdo
CONSEJOS LOCALES DE GOBIERNO ordinarias y extraordinarias; territorialización de la
101 de 2010
inversión en salud en las localidades y seguimiento.
Asesorar y asistir técnicamente a los Copacos en

COMITÉ DE PARTICIPACIÓN el proceso de elección de sus representantes en Decreto 1757 de 1994: Acuerdo 641
COMUNITARIA (Copacos) los espacios de gobernanza en salud; asesoría y de 2016.
asistencia técnica para su funcionamiento.
Asesorar, asistir técnicamente y acompañar las

formas de participación social en salud y a la
COMITÉ DE PLANEACIÓN LOCAL Y
ciudadanía en general de las localidades, en los Acuerdo 13 de 2000
ENCUENTROS CIUDADANOS
encuentros ciudadanos y en la formulación y
adopción de los planes de desarrollo local.
COMISIÓN LOCAL INTERSECTORIAL DE
PARTICIPACIÓN SOCIAL (CLIP) CONSEJO
Decreto Distrital 546 de 2007; Decreto
LOCAL DE POLÍTICA SOCIAL (CLOPS) Participar en esos espacios intersectoriales de nivel
Distrital 448 de 2007; Decreto 460 de
CONSEJO LOCAL DE DISCAPACIDAD (CLD) local, como miembros de ellos o como invitados, para
2008; Acuerdo 137 de 2004; Decreto 858
CONSEJO LOCAL DE JUVENTUD (CLJ) promover y proteger el derecho a la participación
de 2001; Decreto Distrital 115 de 2005;
CONSEJO LOCAL DE NIÑOS, NIÑAS Y ciudadana y comunitaria en esos mismos espacios.
Decreto 121 de 2012.
ADOLESCENTES
Asesorar y asistir técnicamente a las alcaldías

EQUIPO DE PROYECTOS DE SALUD/
locales en la formulación, ejecución y seguimiento
FINANCIADOS CON RECURSOS DE Acuerdo 101 de 2010
de proyectos en salud financiados con recursos de
LOS FONDOS DE DESARROLLO LOCAL
los fondos de desarrollo local.

8. Contexto sectorial de la participación social

y servicio a la ciudadanía en salud
Dentro de las competencias que como cabeza de en el Capítulo 4 de este documento y en lo con-
sector tiene la SDS en el Distrito Capital, se encuen- ceptual, en lo enunciado en el Capítulo 5. Adicio-
tran funciones de rectoría y autoridad sanitaria, in- nalmente, se tiene en cuenta el Acuerdo 641, que
cluidas aquellas relacionadas con la garantía del reorganizó el sector público de salud y demás nor-
derecho a la participación de los usuarios y orga- mas del SGSSS que definen los actores del sistema
nizaciones en el Sistema de Salud y el ejercicio de en el Distrito.
veeduría y control social de lo público; la garantía
En ese orden de ideas, las acciones de partici-
del derecho a presentar peticiones, quejas y recla-
pación social de la SDS con los actores del Sistema,
mos de manera respetuosa y a recibir respuestas
se orientan a:
oportunas; la garantía de realizar trámites y solici-
tar servicios de manera ágil y eliminando trabas y • Asesorar y acompañar las formas e instancias de
demoras innecesarias; y la garantía de ofrecer a la participación social de las ESE, de la EPS-S Capi-
ciudadanía acceso a la información pública genera- tal Salud y de las EPS-C que operan en Bogotá;
da por el sector salud, de acuerdo con las directri- con las ESE son, Asociaciones de Usuarios, Comi-
ces de la Ley de Transparencia y los principios del tés de ética Hospitalaria y las JAC; y en las EPS-S
Buen Gobierno. y EPS-C las Asociaciones de Usuarios.
El desarrollo de estas funciones se fundamenta, Las JAC fueron reglamentadas con el Decreto
desde el punto de vista normativo, en lo expuesto Distrital 475 de 2016. Esta es una instancia de
participación social en salud que surge en el laria. Se deben seleccionar de entre ellos cuatro
marco de la reorganización del sector público de representantes, dos de las Asociaciones de Usua-
salud en el Distrito Capital en 2016, claramente rios y dos de los Copacos, para la conformación
orientada a la asesoría, apoyo y mejoramiento del Comité de Ética de cada una de las ESE. La
de la calidad y oportunidad en la prestación de Circular 011 del 6 de marzo de 2018 estableció los
los servicios de salud, en un ejercicio de parti-
lineamientos técnicos y orientaciones para el pro-
cipación articulado y coordinado con las cua-
ceso de elección de estos representantes de la
tro subredes integradas de servicios de salud y
comunidad en estas instancias de participación.
la SDS.
En servicio a la ciudadanía se realizan las siguientes
En 2017 se inició la aplicación del Decreto 475
para lo cual se sensibilizó, orientó y capacitó a las acciones:
asociaciones de usuarios de las ESE y de las EPS, • Gestionar el sistema de información y monitoreo
de los Copacos y, finalmente, se conformaron de las problemáticas relacionadas con el acce-
las veintidós JAC, una por cada una de las USS
so y la calidad de los servicios de salud (SIDMA)
de las subredes. Las JAC creadas se encuentran
prestados por las ESE y las EPS-S y EPS-C, en
en diferentes grados de desarrollo y operación;
Bogotá. Se analizan las causas de PQR, solicitu-
algunas ya adoptaron el reglamento interno de
des e información de los ciudadanos de forma
funcionamiento y eligieron el presidente y otras,
periódica, presentados en los puntos de aten-
además de esto, ya construyeron el plan de tra-
bajo y el cronograma de reuniones. En todo caso, ción presenciales y los conocidos por todos los
todas han sesionado mensualmente, según la canales dispuestos por la SDS para atender a la
periodicidad establecida en Decreto 475 de 2016. ciudadanía; los resultados se convierten en un
insumo importante para el seguimiento de me-
• Asesorar y acompañar a las dependencias u ofi-
tas institucionales y toma de decisiones para la
cinas de las ESE y EPS-S Capital Salud y de las
disminución de barreras de acceso a los servicios
EPS-C que lideran el tema de la participación so-
de salud.
cial en esas instituciones.
• Asesorar y acompañar en la elección de los re- • Asesorar, acompañar y asistir técnicamente a las
presentantes de la comunidad a las Juntas Direc- subredes integradas de servicios de salud y a las
tivas de las ESE y capacitación de los elegidos EPS-S y EPS-C para el fortalecimiento, tanto de
para su cualificación en los temas relevantes re- los procesos de servicio a la ciudadanía, como
lacionados con la misión y objetivos de las ESE; de los puntos de atención al usuario propiamen-
también, en la selección de los representantes de te dichos. Esta asesoría incluye: intervención en
la comunidad en el Consejo Distrital de Seguridad filas, gestión resolutiva y efectiva de las proble-
Social en Salud, organismo asesor del sector sa- máticas identificadas, formulación y acompaña-
lud en la ciudad. miento en la implementación de acciones de
• Asesorar y acompañar a las Asociaciones de mejora en los procedimientos de atención, por-
Usuarios de las USS y a los Copacos del área de tafolio de servicios, fortalecimiento del recurso
influencia de cada una de las cuatro subredes in- humano, aspectos tecnológicos y aspectos de
tegradas de servicios de salud, en el proceso de infraestructura, todo esto para brindar una aten-
elección de los representantes de estas formas ción adecuada y humanizada a los usuarios de
de participación a los Comités de Ética Hospita- los servicios de salud.
En la figura 11 se observan las entidades y organismos del SGSSS en Bo-

gotá con sus dependencias de participación social y atención a los usuarios,
las formas e instancias de participación social, las responsabilidades de la
Subsecretaría de Gestión Territorial, Participación y Servicio a la Ciudadanía
y la normatividad que se las asigna.
Para finalizar y a manera de resumen, en las tablas 3, 4, 5 y 6 se presen-

tan de forma consolidada por cada una de las subredes territoriales, Norte,
Centro Oriente, Sur y Suroccidente, lo siguiente: la RISS que corresponde a
cada subred, el número de Unidades de Servicios de Salud, puntos de aten-
ción a la ciudadanía en la subred, las asociaciones de usuarios conformadas,
sus comités de ética y las JAC conformadas y en funcionamiento. Así mis-
mo, se observan los puntos de la Red CADE y SuperCADE ubicados en cada
una de las subredes territoriales, en los cuales está presente la SDS; también
se incluyen los CLAV ubicados en cada subred, en los cuales la SDS presta
atención, información, orientación, resolución de casos especiales y fortaleci-
miento de la participación en salud de las víctimas del conflicto armado.
En cuanto a los actores locales, se relacionan las alcaldías locales de cada

una de las subredes territoriales y los centros locales de orientación e infor-
mación en salud (COIS). Finalmente, también se incluye información sobre los
Copacos en cada subred.
72
Figura 11. Contexto sectorial de la participación social y servicio a la ciudadanía en salud en el Distrito Capital
ESPACIOS DE PARTICIPACIÓN RESPONSABILIDADES DE LA SUBSECRETARÍA CONTEXTO NORMATIVO
Asesoría y asistencia técnica a las asociaciones

CONSEJO DISTRITAL DE de usuarios de servicios de salud en el proceso de Ley 100 de 1993; Decreto 1438
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD elección de sus representantes en ese espacio de de 2011; Decreto Distrital 112 de
gobernanza. 2002
EMPRESAS ADMINISTRADORAS DE Asesoría y asistencia técnica a las oficinas de

Ley 100 de 1993; Decreto 1757
PLANES DE BENEFICIOS (EAPB) C y S participación social. Oficinas de servicio a la
de 1994
10 EPS-C y 2 EPS-S ciudadanía y asociaciones de usuarios.
RED INTEGRADA DE COMITÉ DIRECTIVO

Acuerdo Distrital 641 de 2016

SERVICIOS DE SALUD DE RED
Asesoría y asistencia técnica en el proceso

CUATRO SUBREDES CUATRO JUNTAS
de elección de representante de las Acuerdo Distrital 641 de 2016
INTEGRADAS DE SERVICIOS DIRECTIVAS DE
organizaciones sociales de usuarios de
DE SALUD ESE LAS ESE
servicios de salud.
OFICINAS DE
PARTICIPACIÓN
Asesoría y asistencia técnica a las oficinas de Ley 100 de 1993; Decreto 1757
SOCIAL, OFICINAS
participación social y servicio a la ciudadanía. de 1994
DE SERVICIO A LA
CIUDADANÍA
JUNTAS
160 UNIDADES DE Asesoría y asistencia técnica a las organizaciones
ASESORAS Acuerdo Distrital 641 de 2016
SERVICIOS DE SALUD (USS) sociales en el proceso de elección de
COMUNITARIAS
representante según el Acuerdo 641.
ASOCIACIONES Artículo 103 de la CPC; Ley

DE USUARIOS Asesoría y asistencia técnica en la organización 100 de 1993; Decreto 1757 de
COMITÉS DE ÉTICA y mantenimiento de las formas de participación 1994; Ley 1474 de 2011; Decreto
HOSPITALARIA social de los usuarios de los servicios de salud; 2641 de 2012; Ley 850 de 2003;
ASOCIACIONES DE monitoreo a su funcionamiento e incremento CONPES 167 de 2013; Ley 1712
PACIENTES de sus miembros, para la participación efectiva de 2014; Ley Estatutaria 1751 de
OTRAS FORMAS DE (decisiones de política y control social a lo público). 2015; Acuerdo Distrital 641 de
PARTICIPACIÓN 2016
VEEDURÍA Y CONTROL SOCIAL A LA GESTIÓN EN SALUD

Tabla 3. Formas, instancias y espacios de participación social y servicio a la ciudadanía

en salud en la Subdirección territorial Centro Oriente
SUBDIRECCIÓN TERRITORIAL RED CENTRO ORIENTE ESE
Candelaria
San
Santa Fe Cristóbal
Los
Mártires Antonio
Nariño Rafael
Uribe
ÁMBITO SECTORIAL (LOCAL) ÁMBITO DISTRITAL ÁMBITO LOCAL

SUBRED INTEGRADA DE PUNTOS DE ATENCIÓN EN LA RED SEIS LOCALIDADES
SERVICIOS DE SALUD CENTRO CADE Y SUPERCADE
ORIENTE ESE Alcaldía Local de Santa Fe
CADE SANTA LUCÍA Centro de Orientación e
Gerente de Subred Av. Caracas # 41B-30 Sur Información en Salud (COIS)
Una Junta Directiva Carrera 2 # 4-10
Tres miembros de la Junta son de CADE LA VICTORIA
la comunidad Diagonal 38 Sur # 2-00 Este COPACOS Santa Fe
SUPERCADE 20 DE JULIO Alcaldía Local de Los Mártires

Veintinueve unidades de servicios
de salud (USS) Carrera 5A # 30D-20 Sur COIS
Carrera 14 bis # 21-04, piso 3
Dieciocho formas e instancias de CLAV Rafael Uribe Uribe
Calle 22 Sur # 14 A-99 COIS Bakatá
participación social y oficinas de Calle 10 # 17-53
participación social y servicio a la
ciudadanía en salud COPACOS Los Mártires
Seis juntas asesoras comunitarias Alcaldía Local de Antonio Nariño

Seis asociaciones de usuarios COIS
Seis comités de ética hospitalaria Calle 17 Sur # 18-49
Un jefe de subred de participación COPACOS Antonio Nariño

social y servicio a la ciudadanía en Alcaldía Local de La Candelaria
salud
COIS
Veinticinco puntos de Atención al Calle 12 D # 3-22
Usuario en la subred COPACOS La Candelaria
Capital Salud EPS-S Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe
Puntos de Atención al Usuario COIS
Avenida Caracas # 31D-13
PAU USS Santa Clara
Cra. 15 # 1-59 Sur COPACOS Rafael Uribe
PAU USS La Victoria Alcaldía Local de San Cristóbal

Dg. 39 Sur # 30-20 Este COIS
Avenida 1º de Mayo # 1-40 Sur
PAU Misericordia
Av. Caracas # 1C-46 COPACOS San Cristóbal


en salud en la Subdirección territorial Norte
SUBDIRECCIÓN TERRITORIAL RED NORTE ESE
Chapinero
Usaquén
Barrios
Unidos
Teusaquillo
Suba
Engativá

SUBRED INTEGRADA DE PUNTOS DE ATENCIÓN EN LA RED SEIS LOCALIDADES
SERVICIOS DE SALUD NORTE ESE CADE Y SUPERCADE
Gerente de Subred Alcaldía Local de Usaquén
CADE Servitá
Una Junta Directiva Calle 165 # 7-52 COIS PAS Servitá
Tres miembros de la Junta son de la Calle 165 # 7-52
comunidad CADE La Gaitana
Transversal 126 # 133-32 COPACOS Usaquén
Treinta y dos unidades de servicios
de salud (USS) CADE Santa Helenita Alcaldía Local de Chapinero
Carrera 84 bis # 71-53 COIS
Dieciseis formas e instancias de
participación social y oficinas de SUPERCADE Suba Carrera 13 # 54-74
participación social y servicio a la Avenida calle 145 # 103-90 COPACOS Chapinero
ciudadanía en salud
SUPERCADE Engativá Alcaldía Local de Suba
Cinco juntas asesoras comunitarias Transversal 113B # 66-54 COIS Casa del Deporte
Seis asociaciones de usuarios
Calle 146B # 90-26
Cinco comités de ética hospitalaria SUPERCADE CAD
Carrera 30 # 25-90 COPACOS Suba
Un jefe de subred de participación
social y servicio a la ciudadanía en CLAV Chapinero Alcaldía Local de Engativá
salud Calle 63 # 15-58 COIS
Veintinueve puntos de Atención al Calle 71 # 73-44
CLAV Suba
Usuario en la subred Transversal 126 # 133-32 COPACOS Engativá
Capital Salud EPS-S Alcaldía Local de Barrios Unidos
Puntos de atención al usuario COIS
Calle 74 A # 63-04
PAU USS Engativá
Tv. 100 # 80A-50 COPACOS Barrios Unidos
PAU Calle 73 Alcaldía Local de Teusaquillo

Cra. 29C # 73-23 COIS
PAU Servitá Calle 39B # 19-30
Cll. 165 # 7-38 COPACOS Teusaquillo
PAU Suba
Cll. 146A # 92-46

en salud en la Subdirección territorial Sur
SUBDIRECCIÓN TERRITORIAL RED SUR ESE
Usme Sumapaz
Tunjuelito
Ciudad Bolívar

SUBRED INTEGRADA DE PUNTOS DE ATENCIÓN EN LA RED CUATRO LOCALIDADES
SERVICIOS DE SALUD SUR ESE CADE Y SUPERCADE
Alcaldía Local de Usme
Gerente de subred CADE Candelaria
COIS PAS Virrey
Una Junta Directiva Calle 60A Sur # 28-80
Calle 91 Sur # 3C-24 Este
Tres miembros de la junta son de
CLAV Lucero
la comunidad COPACOS Usme
Carrera 17F # 69A-32 Sur
Cuarenta y ocho unidades de servi-
cios de salud (USS) Alcaldía Local de Sumapaz
Dieciocho formas e instancias de COIS
participación social y oficinas de Atención itinerante en la localidad,
participación social y servicio a la de acuerdo con programación
ciudadanía en salud intersectorial
Seis juntas asesoras comunitarias COPACOS Sumapaz

Seis asociaciones de usuarios
Seis comités de ética hospitalaria Alcaldía Local de Ciudad Bolívar
Un jefe de subred de participación COIS
social y servicio a la ciudadanía en Diagonal 62 Sur # 20F-20
salud COPACOS Ciudad Bolívar
Cuarenta puntos de atención al
usuario en la subred Alcaldía Local de Tunjuelito
COIS
Capital Salud EPS-S Calle 51 Sur # 7-35
Puntos de atención al usuario
COPACOS Tunjuelito
PAU Tunal
Cra. 25 # 47B-41 Sur
PAU Usme
Cll. 74B # 12-51 Sur
PAU La Candelaria
Cra 20A # 64-54 Sur


en salud en la Subdirección territorial Suroccidente
SUBDIRECCIÓN TERRITORIAL RED SUROCCIDENTE ESE
Puente
Aranda
Fontibón Kennedy
Bosa

SUBRED INTEGRADA DE PUNTOS DE ATENCIÓN EN LA RED CUATRO LOCALIDADES
SERVICIOS DE SALUD CADE Y SUPERCADE
SUROCCIDENTE ESE Alcaldía Local de Bosa
CADE Plaza de Las Américas Centro de Orientación e
Gerente de subred Información en Salud (COIS)
Una Junta Directiva Carrera 71D # 6-94 Sur Centro Co-
mercial Plaza de Las Américas Carrera 80 # 61-05 Sur
Tres miembros de la junta son de la
comunidad Locales 1132-1134 COPACOS Bosa
Cincuenta y un unidades de servi- CADE Fontibón Alcaldía Local de Kennedy
cios de salud (USS)
Diagonal 16 # 104-51 Centro COIS
Diecisiete formas e instancias de Comercial Viva Fontibón Transversal 78K # 41A-4 Sur
participación social y oficinas de
SUPERCADE Suba COPACOS Kennedy
participación social y servicio a la
ciudadanía en salud Avenida Calle 145 # 103B-90 Acaldía Local de Fontibón
Cinco juntas asesoras comunitarias COIS Casa de la Justicia
Siete asociaciones de usuario SUPER CADE Bosa
Calle 19 # 99-67
Avenida Calle 57R Sur # 72D-12
Cinco comités de ética hospitalaria COPACOS Fontibón
SUPERCADE Las Américas
Un jefe de subred de participación Avenida Carrera 86 # 43-55 Sur Alcaldía Local de Puente Aranda
social y servicio a la ciudadanía en
salud COIS
CLAV Bosa Metrovivienda
Carrera 31D # 4-05
Cuarenta y cuatro puntos de aten- Calle 69 A Sur # 92-47
ción al usuario en la subred COPACOS Puente Aranda
CLAV Kennedy - Patio Bonito
Capital Salud EPS-S Carrera 87 # 5B-21
Puntos de atencón al usuario Barrio Patio Bonito
PAU USS Fontibón CLAV La Sevillana
Tv. 104 # 20C-21 Calle 44D Sur # 72-13
PAU Kennedy Barrio La Sevillana
Tv. 73D # 38C-52 Sur
PAU Bosa
Cll. 63 # 80C-31 Sur

9. Propuesta de metas, actividades e indicadores

Norte
Centro Oriente
Sur
Sur
Occidente
Para la propuesta de las metas y actividades a de- En el Plan Territorial de Salud quedó estableci-
sarrollar en el período de gobierno 2016-2020 se tu- do el componente o línea de acción denominada
vieron en cuenta las funciones ya mencionadas en “Corresponsabilidad en Salud” a través de la cual
el numeral 6 de este documento, la reorganización se planteó el desarrollo de las actividades de la
del sector público de salud en el Distrito Capital en Subsecretaría de Gestión Territorial, Participación y
cuatro Subredes Integradas de Servicios de Salud, Servicio a la Ciudadanía. La corresponsabilidad en
el nuevo modelo de atención, los demás actores del salud se refiere a la participación ciudadana y co-
SGSSS, otros sectores, los espacios de gobernanza munitaria y a la responsabilidad compartida entre
de Sistema de Salud en Bogotá, otras entidades e agentes y beneficiarios frente al mejoramiento del
instancias de orden distrital y local y la normatividad, estado de salud de la población, así como a la sos-
también de orden nacional y distrital sobre Participa- tenibilidad y mejoramiento del SGSSS. A través de
ción Social y Servicio a la Ciudadanía. esta línea se trabajará incansablemente para elevar
De acuerdo con la propuesta de Plan de Desa- la calidad, mejorar el acceso y hacer un mayor con-
rrollo Bogotá Mejor para Todos 2016-2020, las ac- trol social de los servicios de salud.
ciones de Gestión Territorial, Participación Social y Las metas acordadas en Plan de Desarrollo Bo-
Servicio a la Ciudadanía se incluyeron en el cuarto gotá Mejor para Todos y evaluables de esta línea de
eje transversal: Gobierno legítimo, fortalecimiento acción, son las siguientes:
local y eficiencia. Ese eje se fundamenta en esta-
blecer condiciones de buen gobierno distrital y lo- • A 2020, ciento dos agentes del SGSSS y otras
cal en la ciudad, eficacia y eficiencia en la gestión instancias distritales y locales participarán activa-
pública, promoción de la participación ciudadana mente en procesos del sector salud y en control
en la toma de decisiones, fortalecimiento de los social en salud.
procesos de rendición de cuentas y control social • A 2019, el 100 % de las Juntas Asesoras Comuni-
a lo público, garantía del derecho al acceso a la tarias estarán conformadas y operando por cada
información pública como una estrategia para la una de las Redes Integradas de Servicios de Sa-
transparencia y en general, para el establecimiento lud del Distrito Capital.
de estrategias y mecanismos de lucha contra la co- • A 2019 se habrá aumentado la cobertura de Ser-
rrupción (Peñalosa, 2016). vicio a la Ciudadanía del sector salud en 10 %.
Constitución Política de Colombia. (1991). Bogotá:

Referencias Legis.
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Índice de Transparencia Nacional (ITN). Bogotá.
del Plan de Desarrollo Económico y Social para
Corte Constitucional Colombiana. (29 de mayo de
las diferentes Localidades que conforman el
2014). Comunicado 21, Expediente PE-040-Senten-
Distrito Capital y se dictan otras disposiciones.
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Cortina, A. (2013). Los tres modelos de democracia
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de Adela Cortina. Recuperado de http://www.
Acuerdo 641, por medio del cual se efectúa la reorgani-
acfilosofia.org/materialesmn/filosofia-y-ciuda-
zación del sector salud en Bogotá, Distrito capital, se
dania-3013/filosofia-moral-y-politica-democra-
modifica el Acuerdo 257 de 2006 y se expiden otras
cia-ciudadanis/7758-los-tres-modelos-de-de-
disposiciones. Bogotá: Concejo de Bogotá. Registro
mocracia-de-adela-cortina.
Distrital 5809 del 7 de abril de 2016.
Decreto 056 de 1975, por medio el cual se sustituye el
Acuerdo 645 de 2016, por medio del cual se adopta el
Decreto Ley 654 de 1974 y se dictan otras disposi-
Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y
ciones. Bogotá: Presidencia de la República. Dia-
de Obras Públicas para Bogotá, D.C., Bogotá Mejor
rio Oficial 34260 del 19 de febrero de 1975.
para Todos. Bogotá: Concejo de Bogotá. Registro
Decreto 101 de 2010, por medio del cual se fortalece
Distrital 5850 del 9 de junio de 2016.
institucionalmente a las Alcaldías Locales, se for-
Alcaldía Mayor de Bogotá, Veeduría Distrital. (2015).
talece el esquema de gestión territorial de las enti-
Política pública de transparencia, integridad y no
dades distritales en las localidades se desarrollan
tolerancia con la corrupción en Bogotá. Docu-
instrumentos para una mejor gestión administra-
mento técnico de soporte. Bogotá.
tiva y se determinan otras disposiciones. Bogotá:
Alcaldía Mayor de Bogotá. (2016). Plan de Desarrollo Alcaldía Mayor de Bogotá. Registro Distrital 4392
Bogotá Mejor para Todos 2016-2020. Bogotá. del 12 de marzo de 2010.
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vancia? Guatemala. cionales de Salud y de las Unidades Regionales.
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instrucciones generales y remisión de la informa- 34288 del 3 de abril de 1975.
ción para la inspección, vigilancia y control conte- Decreto 1416 de 1990, por el cual se dictan normas re-
nida en la Circular Externa No. 47 (Circular Única). lativas a la organización y establecimiento de las
Bogotá: Superintendencia Nacional de Salud. modalidades y formas de participación comunita-
Circular 011 del 6 de marzo de 2018, por la cual se es- ria en la prestación de servicios de salud. Bogotá:
tablecen los lineamientos de elección de represen- Presidencia de la República de Colombia. Diario
tantes de la comunidad ante el Comité de Ética Oficial 39453 del 5 de julio de 1990.
Hospitalaria de la subred integrada de servicios de Decreto 1757 de 1994, por el cual se organizan y se esta-
salud. Bogotá: Secretaría Distrital de Salud. blecen las modalidades y formas de participación
social en la prestación de servicios de salud. Bogo- Departamento Nacional de Planeación. (2013). Docu-
tá: Presidencia de la República de Colombia. Dia- mento CONPES 3785, Política Nacional de Eficien-
rio Oficial 41477 de agosto 05 de 1994. cia al Servicio al Ciudadano y concepto favorable
Decreto 197 de 2014, por medio del cual se adopta la a la nación para contratar un empréstito externo
Política Pública Distrital de Servicio a la Ciudada- con la Banca Multilateral hasta por la suma de
nía en la ciudad de Bogotá, D.C. Bogotá: Alcaldía USD20 millones destinado a financiar el proyecto
Mayor. Registro Distrital 5362 de mayo 23 de 2014. de eficiencia al servicio del ciudadano. Bogotá:
Decreto 2623 de 2009, por el cual se crea el Sistema DNP.
Nacional de Servicio al Ciudadano. Bogotá: Pre- Determinantes sociales de salud, cobertura univer-
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Decreto Distrital 812 de 2017, por el cual se incorporan adopción de los Planes de Desarrollo Local en el
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en Salud y se reglamenta la integración y funcio- Ley 10 de 1990, por medio de la cual se organiza el
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mas orientadas a fortalecer los mecanismos de Desarrollo, Bogotá 2016-2019. Bogotá Mejor para
prevención, investigación y sanción de actos de Todos. Documento para el Consejo Territorial de
corrupción y la efectividad del control de la gestión Planeación. Bogotá.
pública. Bogotá: Congreso de Colombia. Diario Presidencia de la República, Secretaría de Trans-
Oficial 48128 de 12 de julio de 2011. parencia, Departamento Administrativo de la
Ley 1712 de 2014, por medio de la cual se crea la Ley de Función Pública y Departamento Nacional de
Transparencia y del derecho al acceso a la infor- Planeación. (2014). Manual Único de Rendición de
mación pública nacional y se dictan otras dispo-
Cuentas. Bogotá: Presidencia.
siciones. Bogotá: Congreso de Colombia. Diario
Resolución 1112 de 2016, por la cual se adopta y regla-
Oficial 49084 de marzo 6 de 2014.
menta la figura del Defensor de Ciudadano en la
Ley 19 de 1958, sobre reforma administrativa. Congreso
Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, D. C. Bo-
de Colombia. Bogotá; 1958.
gotá, Secretaría Distrital de Salud. 26 de julio de
Ley 850 de 2003, por medio de la cual se reglamentan
2016.
las Veedurías Ciudadanas. Bogotá: Congreso de
Resolución 1841 de 2013, por la cual se adopta el Plan
Colombia. Diario oficial 45376 del 19 de noviem-
Decenal de Salud Pública, 2012-2021. Bogotá: Mi-
bre de 2003.
nisterio de Salud y Protección Social. 28 de mayo
Ley Estatutaria 1751, por medio de la cual se regula el
de 2013.
derecho fundamental a la salud y se dictan otras
Resolución 2063 de 2017, por la cual se adopta la Polí-
disposiciones. Bogotá: Congreso de Colombia.
tica de Participación Social en Salud. Bogotá: Mi-
Diario Oficial 49427 del 16 de febrero de 2015.
nisterio de Salud y Protección Social. 9 de junio
Ley Estatutaria 1757, por la cual se dictan disposiciones
de 2017.
en materia de promoción y protección del derecho
a la participación democrática. Bogotá: Congreso Resolución 8429 de 2016, política de Atención Integral
de Colombia. Diario Oficial 49565 de 6 de julio de en Salud: Hacia un nuevo modelo de atención in-
2015. tegral en salud. Bogotá: Ministerio de Salud y Pro-
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Organización Panamericana de la Salud (OPS), Or- miento de la capacidad institucional de gobernan-
ganización Mundial de la Salud (OMS). (2015a). za. Bogotá: SDS.
Intersectorialidad y equidad en salud en América Secretaría Distrital de Salud. (2016). Plan Territorial de
Latina: una aproximación analítica. Programa Es- Salud para Bogotá 2016-2020, Bogotá Mejor para
pecial de Desarrollo Sostenible y Equidad en Salud Todos. Bogotá.
(SDE). Washington: OPS-OMS. Veeduría Distrital, Corporación Transparencia por Co-
Organización Panamericana de la Salud (OPS), Orga- lombia. (2015). Agenda por la transparencia en Bo-
nización Mundial de la Salud (OMS). (2015b). Im- gotá 2016-2019. Bogotá.
pulsar el enfoque de la salud en todas las políticas Velásquez, F., & González, E. (2003). ¿Qué ha pasa-
en las Américas: ¿Cuál es la función del sector sa- do con la participación ciudadana en Colombia?
lud? Breve guía y recomendaciones para promover Bogotá: Fundación Corona.
Anexos
Anexo 1. Plan de acción participación social, vigencia 2018. Dirección de Participación
Social, Gestión Territorial y Transectorialidad, Secretaría Distrital de Salud
EJE
META ACTIVIDADES INDICADOR RESPONSABLES
TEMÁTICO
Adelantar la gestión necesaria Gestión de los recursos finan- Pocentaje de recursos gestio- Director(a) de Participación
para la consecución del cieros para la operación de nados para el cumplimiento Social, Gestión Territorial y
100% de recursos necesarios los procesos de Participación del Plan de Acción de Partici- Transectorialidad.Director(a)
para la ejecución de las ac- Social y Servicio a la Ciudada- pación Social 2018 de Servicio al Ciudadano.Sub-
ciones contenidas en el Plan nía en cuanto a los aspectos directores(as) Territoriales
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
de Acción de la Subsecretaría logísticos y del talento huma- Lidera: Subsecretario(a) de

de Gestión Territorial, Partici- no. Asimismo, se propenderá Gestión Teritorial, Participa-
pación y Servicio a la Ciuda- por el mejoramiento de la ción y Servicio a la Ciudadanía
danía, vigencia 2018. operación del proceso de
Participación Social y Servicio
a la Ciudadanía en las Subre-
des Integradas de Servicios de
EJE 1:
Salud ESE y las EAPB.
A diciembre de 2018 contar Diseño e implementación de Una estrategia de cualifica-

con el diseño e implemen- una estrategia de cualificación ción diseñada e implemen-
tación de una estrategia de del talento humano de la Sub- tada.
cualificación del talento. secretaría de Gestión Territorial,
Participación y Servicio a la
Ciudadanía para favorecer
los procesos de participación
social y la humanización de los
servicios.
A diciembre de 2018 contar Diseño o actualización, so- Número de lineamientos

FORTALECIMIENTO
con el diseño o actualización, cialización y seguimiento de diseñados o actualizados,

INSTITUCIONAL
socialización y seguimiento los lineamientos técnicos del socializados y con seguimiento

de los lineamientos técnicos. proceso de Gestión Social del Proceso de Gestión Social
EJE 1:
en Salud tendiente al fortale- en Salud.

cimiento de la participación
ciudadana y comunitaria.
EJE
TEMÁTICO
A diciembre de 2018 con- Formulación de una propues- Una propuesta formulada. Subdirectores(as) Territoriales
tar con una propuesta de ta de Escuela de Formación Lidera: Subdirector (a) Territo-
EMPODERAMIENTO DE LA CIUDADANÍA Y LAS
Escuela de Formación en en Participación Social en Sa- rial de la Red Suroccidente

Participación Social en Salud lud con enfoque poblacional
con enfoque poblacional y y diferencial que favorezca la
ORGANIZACIONES SOCIALES
diferencial, formulada. renovación generacional en la

participación social. La escue-
la considerará el principio de
formador de formadores.
EJE 2:
A diciembre de 2018 se Formulación e implementa- Plan formulado y desarro-

adelantarán acciones de ción del plan de formación llado,
formación y capacitación a la de capacitación 2018 a la
ciudadanía en temas relacio- cuidadanía para fortalecer el
nados con el ejercicio de la ejecicio de la participación
participación social en salud. social y la humanización del
servicio.
A diciembre de 2018 se de- Formulación y desarrollo Una estrategia de recono-

berá haber formulado y de- de una estrategia de reco- cimiento formulada a nivel
sarrollado una estrategia de nocimiento a los Líderes distrital y local.
EMPODERAMIENTO DE LA CIUDADANÍA Y LAS ORGANIZACIONES SOCIALES
reconocimiento a la gestión de Participación Social en

y liderazgos en participación Salud por su gestión y a las
social distrital y local. Formas, Instancias y Orga-
nizaciones Sociales por sus
experiencias exitosas. La
estrategia incluirá diferen-
tes eventos distritales o de
Subred Integrada de Ser-
vicios de Salud ESE, según
corresponda.
A diciembre de 2018 contar Articulación con la Oficina Una estrategia distrital de

con una estrategia de comu- Asesora de Comunicaciones comunicaciones operando.
nicaciones. y TIC de la Secretaría Distrital
de Salud para el diseño de
EJE 2:
una estrategia de comunica-

ciones que permita visibilizar
la voz de la comunidad, los
espacios locales de partici-
pación social y las acciones
adelantadas por la Entidad
en participación social en
salud.
A diciembre de 2018 se deberá Coordinar con las Subredes Un seguimiento semestral.

haber realizado el seguimiento Integradas de Servicios de
al cumplimiento del suministro Salud ESE y las EAPB la ga-
de recursos físicos, tecno- rantía de los recursos físicos,
lógicos y logísticos para el tecnológicos y logísticos
funcionamiento de las formas para el funcionamiento de las
e instancias de Participación formas e instancias de Partici-
Social en Salud. pación Social en Salud.
EJE
TEMÁTICO
A 2018 la comunidad habrá Coordinar con el compo- Número de personas informa- Subdirectores(as) Territoriales
recibido información sobre nente de Salud Urbana de das sobre la implementación Lidera: Subdirector (a) Territo-
la implementación de esta las Subredes Integradas de de la estrategia de Salud rial Red Centro Oriente.
estrategia de Salud Urbana. Servicios de Salud ESE la di- Urbana.
fusión de información relacio-
nada con la implementación
de esta estrategia dirigida a la
comunidad.
IMPULSO A LA CULTURA DE LA SALUD
A 2018 la comunidad habrá Articular acciones con el Número de acciones ejecu-

sido vinculada a las acciones componente de Salud Ur- tadas por el componente de
de Salud Urbana. bana de las Subredes Inte- Salud Urbana de las Subredes
gradas de Servicios de Salud Integradas de Servicios de
ESE para la vinculación de Salud con participación co-
EJE 3:
los líderes de la comunidad munitaria.

en la implementación de
acciones relacionadas con
esta estrategia.
A 2018 la comunidad habrá Coordinar acciones con Número de acciones ejecu-
sido vinculada a procesos de el componente de Salud tadas por el componente de
sensibilización del cuidado Urbana de las Subredes Salud Urbana de las Subredes
(colectivo) y autociudado Integradas de Servicios de Integradas de Servicios de
(individual) con enfoque dife- Salud ESE para sensibilizar a Salud dirigidas a la comuni-
rencial. la comunidad en procesos de dad en el cuidado individual y
cuidado individual y colectivo colectivo.
con enfoque población y
diferencial.
A 2018 la Dirección de Partici- Articulación Número de acciones reali- Subdirectores(as) Territoriales

pación Social, Gestión Territo- interinstitucional para cua- zadas/número de acciones Lidera: Subdirector (a) Territorial
rial y Transectorialidad habrá lificar a la ciudadanía en proyectadas. Red Sur.
adelantado acciones de articu- temáticas que promuevan
lación para la cualificación de la implementación del ejer-
la ciudadanía en el ejercicio del cicio del control social y las
control social soportado en los veedurías ciudadanas en
valores institucionales. salud, de manera incidente
y soportada en la aplicación
de los valores institucionales
como la Humanización, Res-
CONTROL SOCIAL EN SALUD
peto, Vocación de servicio,

Tolerancia, Responsabilidad,
Lealtad Institucional, Probidad
y Honestidad.
A 2018 creación de un Ob- Implementar una mesa de Observatorio Distrital de Con-
EJE 4:
servatorio Distrital de Control trabajo comunitaria e interins- trol Social y Transparencia en

Social y Transparencia en titucional para la creación de Salud.
Salud. un Observatorio Distrital de
Control Social y Transparencia
en Salud.
A 2018 la ciudadanía habrá Vincular a la ciudadanía en Número de ciudadanos vin-

desarrollado acciones para la el ejercicio del control social culados al seguimiento a los
vinculación de la ciudadanía para el seguimiento a los pla- planes, programas y proyectos.
para el seguimiento de los nes, programas y proyectos
planes, programas y proyectos que adelantan la Secretaría
que adelantan la Secretaría Distrital de Salud y las Subre-
Distrital de Salud y las Subre- des Integradas de Servicios
des Integradas de Servicios de de Salud ESE.
Salud ESE.
Anexo 2. Canales de Atención
CANALES DE ATENCIÓN A LA CIUDADANÍA

Secreta r í a D i s tr i ta l d e S a l u d
Telefónicos Virtuales Presenciales
Página web:
www.saludcapital.gov.co
Correo electrónico: Secretaría Distrital de Salud:

[email protected] Carrera 32 # 12–81. Tel.: 364 9090,
extensiones: 6656, 6657, 6658, 6659
Sistema Distrital de Quejas y
y 6660.
Soluciones (SDQS):
www.saludcapital.gov.co.
Línea Única Distrital de Citas
Médicas para la Red Pública
Red CADE:
Candelaria, Santa Lucía, La Victoria,
Redes sociales CC Plaza de las Américas, Fontibón,
Santa Helenita, Gaitana, Servitá y Toberín.
Lunes a viernes: 7:00 a.m.
Twitter: a 1:00 p.m. y 2:00 a 4:00 p.m.
@sectorsalud
Fan page:
secretariadistritaldesalud
YouTube: Red SuperCADE:
Secretaría Distrital de Salud Bosa, Veinte de Julio, Américas, Suba,
Instagram: Engativá y Centro Administrativo Distrital.
Línea Psicoactiva Línea Púrpura Secretariasaludbogota Lunes a viernes: 7:00 a.m. a 4:30 p.m.
018000 11 2439 018000 11 2137 Sábado: 8:00 a.m. a 12:00 m.
Centros de Orientación e Centros Locales de Atención

a Víctimas del Conﬂicto
Información en Salud (COIS) Armado (CLAV)
Subred Norte 1 Bosa: Calle 69A Sur # 92-47
Suba: Calle 146B # 90-26, Casa del Deporte 2 Rafael Uribe Uribe: Calle 22 Sur # 14A-99
Chapinero: Carrera 13 # 54-74, Alcaldía Local
Teusaquillo: Calle 39B # 19-30, Alcaldía Local 3 Suba: Transversal 126 # 133-32
Engativá: Calle 71 # 73A-44, Alcaldía Local 4 Chapinero: Calle 63 # 15-58
Usaquén: Calle 165 # 7-52, PAS Servitá 5 Ciudad Bolívar: Carrera 17F # 69A-32 Sur
Barrios Unidos: Calle 74A # 63-04, Alcaldía Local
6 Sevillana: Calle 44D Sur # 72-13
Subred Centro Oriente 7 Kennedy: Carrera 87 # 5B-21 (CADE), Patio Bonito
Los Mártires: Carrera 14 bis # 21-04, piso 3
La Candelaria: Calle 12D # 3-22, Casa Comunitaria La Concordia N
Subred Norte
Subred Centro Oriente
Antonio Nariño: Calle 17 Sur # 18-49, Alcaldía Local 4
Bakatá: Calle 10 # 17-53, Centro de atención integral
San Cristóbal: Avenida 1° de Mayo # 1-40 Sur, Alcaldía Local 2
3 Subred Sur
Santa Fe: Carrera 2 # 4-10
Rafael Uribe Uribe: Avenida Caracas # 31D-13 Sur
Subred Suroccidente
6 5
7
Subred Suroccidente
1
Bosa: Carrera 80I # 61-05 Sur, Alcaldía Local
Kennedy: Transversal 78K # 41A-4 Sur, Alcaldía Local
Puente Aranda: Carrera 31D # 4-05, Alcaldía Local
Fontibón: Calle 19 # 99-67, Casa de la Justicia
Subred Sur
Usme: Calle 91 Sur # 3C-34 Este, PAS Virrey
Ciudad Bolívar: Diagonal 62 Sur # 20F-20
Tunjuelito: Calle 51 Sur # 7-35, Alcaldía Local
Sumapaz: Atención itinerante en la localidad

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Documento técnico

Participación social y servicio a la

Subsecretaría de Gestión Territorial, Participación y Servicio a la Ciudadanía

Secretario Distrital de Salud

Subsecretario de Gestión Territorial, Participación y Servicio a la Ciudadanía

Director de Participación Social

Directora de Servicio a la Ciudadanía

Textos Secretaría Distrital de Salud

Jefe de la Oficina Asesora de Comunicaciones en Salud

4.2.1. Cómo se participa en el Modelo 8. Contexto sectorial de la participación

5. Marco teórico ��������������������������������������������������������������� 36 Lista de figuras

En el Plan de Desarrollo 2016-2020 se propone del planteamiento se basa en el incremento, de-

ción de espacios ya existentes, como el Consejo Distrital de Seguridad So-

El Acuerdo 641 le dedica un capítulo especial a la participación comuni-

Adicionalmente, se amplían las instancias de participación comunitaria en

Las metas de gestión territorial, participación y servicio a la ciudadanía del

2. Antecedentes de la participación comunitaria

Figura 1. Hitos de la participación comunitaria en Colombia

Fuente: Elaboración propia.

2.1 Antecedentes afrodescendientes y personas en condición de dis-

2.2 Antecedentes de los Encuentros Ciudadanos

El segundo ejercicio relevante de Encuentros Ciudadanos en Bogotá se

2.2.1 Los actores de los Encuentros Ciudadanos

Figura 2. Actores de los encuentros ciudadanos y funciones

Es el motor de todo el proceso de Encuentros Ciudadanos en el Distrito

• Convoca a la ciudadanía y a organizaciones de la localidad para la esco-

• Adopta el Plan de Desarrollo Local en concordancia con el Plan de Desa-

• Entidades del sector central de la administración (salud): Orientan según

Proponer programas y proyectos, como propuestas para ser revisadas en

Fuente: Elaboración propia.

3. Antecedentes de la participación social

zaron a formar parte de las juntas directivas de los hospitales universitarios,

El tercer momento de la participación en salud, denominado “participación

En cuanto al cuarto y último momento, “participación burocrática técnica”,

4.1 Participación ciudadana ticipación efectiva en salud de las comunidades, el

Dentro del componente de participación ciu-

Figura 3. Hechos importantes de la participación social en salud en Colombia

1975 1989 1990 1991 1993

1994 2007 2011 2015-2016 2017

Fuente: Elaboración propia.

Consejo Distrital de Seguridad

Secretaría Alcaldía Local

SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD

Juntas de Acción Comunal

Fuente: Elaboración propia. AUTOCUIDADO

El objetivo fundamental de esa política es el 4.4 Transparencia, integridad y no

Figura 5. Pirámide de la participación social y espacios de gobernanza en salud

ntro Juntas Directivas

Asociaciones de Usuarios (USS/EPS)

Usuarios de servicios de salud

Fuente: Elaboración propia.

4.6 Intersectorialidad en salud La atención primaria entraña la participación, además

5.1 Participación social roamericana de Participación Ciudadana en la

5.3 Participación social en turales y características personales”. Las estrategias

La aplicación de estos conceptos se privilegia

Tabla 1. Formas de participación social, funciones e intereses asociados

Instrumental Medio Eficiencia Reducción de costos Medios

• Propuestas, que orienten a la administración so- la ciudadanía es la responsabilidad pública, enten-

• Fortalecimiento y construcción institucional: A públicas, que impiden la gestión responsable de lo

5. Marco teórico �� 36 Lista de figuras