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Las ciases populares en la era democrática
(Argentina,- 1983-2003) 2" -edición

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ción de. presión a fin de obtener beneficios institucionalizados" 34 . Se comprende
así la plena inserción de estas clases populares en el sistema político: participan
en las elecciones cuando el terreno electoral lo permite, salen a la calle, utilizan
las redes clientelares... Esto no impide que sean particularmente vulnerables a las
variaciones de coyuntura. Las clases populares se encuentran en una situación de
fuerte dependencia política y su capacidad de influir en los cambios depende poco una aLouirnia aL Revés
de ellas mismas. Volvemos a observar la posición del Estado determinada por la o cómo conveRTIR TRaeaJaDoRes en Poses
necesidad de las clases populares de encontrar en él un agente institucional del que
depende la supervivencia y un garante de la integración. Al referirse a sus derechos,
Quand le "blé de Guinde" est mar, II arrive que des
las clases populares pueden ampliar el horizonte demadrático, pero su margen de fiévres se r'épandent; la seule fa9on d'éviter cette fiévre
maniobra se encuentra drásticamente reducido. El Estado como administrador de est de donner des présents de ce bid aux pauvres.

Fas políticas sociales se desdobla en, y al mismo tiempo se confunde con, el Estado
como garante de la integración. De ahí la dificultad de mantener una relación de Marcel Mauss
actor a adversario (como le gustaría a Touraine ya otros buscadores del "Sujeto"),
pues esa relación es fácilmente transformada en relación entre un Estado asistencial
y una colectividad asistida.
Consideradas las cosas desde el punto de vista de las clases populares, uno de
los principales andariveles por los que se movió la Argentina democrática es el de
las políticas sociales. Dada la violenta reestructuración social que vivió el país, la
orientación de las políticas públicas en el terreno social tuvo naturalmente inmensas
repercusiones sobre las clases populares y su relación con el proyecto democrático.
Veremos cómo la reorientación política de la intervención social contribuyó a formar
un interlocutor nuevo para las clases populares al modificar el tipo de intervención
institucional con que éstas deberían lidiar. Vaya una prueba más, si hace falta, de que
política y sociedad no pueden ser sistemáticamente observadas por separado.
Una acción enérgica fue implementada con el objetivo de reorientar la acción
del Estado y de modificar el viejo sistema de acción incorporando nuevos actores
en el terreno de las políticas sociales. La reorientación política de la intervención
social fue importante por varias razones. En primer lugar porque esta iniciativa,
llevada adelante desde lo alto de la sociedad, influyó notablemente sobre los cam-
bios que estaban fermentando por abajo: la reorientación de las políticas sociales
contribuyó a (y se articuló con) la producción de una nueva politicidad popular. En
segundo lugar porque a través del diagnóstico que proporcionaron sobre lo que se
llamó entonces una "nueva cuestión social", las ciencias sociales contribuyeron
directamente en tanto actores políticos a definir el contexto intelectual del proyecto
democrático, tal como éste se presentó en los años ochenta y noventa.
"Sigal, Silvia, "Marginalidad espacial, Estado y ciudadanía", en Revista Mexicana de Sociología N° 4/81 Una vez más, en este terreno la Argentina no se encontró sola, ya que en buena
México, 1981, p. 1570.
medida sufrió influencias desde el exterior (que fueron conducidas de la mano de

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intelectuales, principalmente sociólogos). Se destaca en este sentido el contexto comenzada en el capítulo 1 sobre la relación de los intelectuales argentinos con la
de los anos ochenta y comienzos de los noventa, en el que muchos creyeron y pro- política y con el proyecto democrático. Como veremos, las ciencias sociaies con-
movieron "el fin del trabajo" y la aparición consecuente de una nueva cuestión tribuyeron ampliamente a los debates sobre la cuestión social, a los que proveyeron
social, cuya formulación más lúcida fue escrita por la pluma de Pierre Rosanva- tanto los estudios como las bases conceptuales. Yen este terreno tampoco se en-
llon. 2 No fue sino en la segunda mitad de los años noventa que en el campo de contraron limitadas al ámbito universitario. Además de trabajar en la Universidad,
las ciencias sociales la cuestión del trabajo comenzó a recobrar la centralidad que encontramos ahora a los sociólogos como "expertos" en el seno de las distintas
nunca debería haber perdido. Como se sabe, la monumental obra de Robert Castel agencias internacionales, las burocracias y las ONG. Llama la atención el carácter
dio un saludable bálsamo de realismo a la discusión al insistir en las lentas meta- técnico al que restringieron su labor y el escaso contenido "político" que hicieron
morfosis de la cuestión por encima de los cantos al fin de la Historia y al eterno explícito en sus trabajos. Sin duda el ámbito institucional en el que lo desarrollaron
resurgir de lo "nuevo". influyó fuertemente en ello, y sin duda influyó también el hecho de que desde los años
Pero el terreno de los actores políticos extrauniversitarios evolucionó a otro ochenta concibieron mucho menos que antes su trabajo en términos de intelectual
ritmo. Recién hacia 2002 (y la caída de la Argentina en 2001 contribuyó mucho tota1. 3 El hecho es que, como podremos ver, la reflexión sobre "lo social" que sus
a ello) el consenso acumulado desde el comienzo de los años ochenta comenzó a textos alimentaron se encontró significativamente desconectada de la reflexión sobre
ser cuestionado (sin que sus premisas se hubieran agotado completamente en el "lo político" que otros intelectuales llevaban a cabo en el mismo momento.
momento en que escribimos estas páginas). Mencionamos en los capítulos anteriores algunos ejemplos de la reorientación
Como veremos, el eje del problema estuvo dado por un cambio en los modos política de las intervenciones sociales en Argentina durante los años 1980 y 1990.
de concebir la cuestión social, por una reorientación de la energía pública inver- Son los casos ya evocados del Plan Alimentario Nacional (PAN), del Plan Alimentario
tida en materia social y por la consolidación de un nuevo sistema de acción. Para integral y Solidario (Pais), del Plan de justicia social para la reparación histórica
describir este proceso, situaremos a la Argentina en el seno de América Latina. del conurbano bonaerense, de las manzaneras de la provincia de Buenos Aires,
No tanto porque el impacto de las transformaciones en el área social haya sido del Programa de protección de la pequeña infancia en los ámbitos de la salud y la
homogéneo (no lo fue, evidentemente) sino, como ya se ha dicho, porque las orien- nutrición (Nom)), Y de los sucesivos planes Trabajar y Jefas y Jefes de Hogar. 4 No
taciones que influyeron en el giro traspasan el marco nacional, y fundamentalmente proporcionaremos aquí más descripción o análisis sobre la instauración de estos
porque fueron impulsadas por las organizaciones internacionales de mayor peso programas sociales ni sobre su impacto efectivo. Lo que nos interesa es analizar
en la región: el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial las orientaciones que inspiraron estas políticas.
(BM) y algunas de las agencias de Naciones Unidas, principalmente la Comisión El objetivo en el que vamos a centrarnos tiene dos dimensiones: la del con-
Económica para América Latina (Ctrat) y el Programa de las Naciones Unidas para tenido teórico de las nuevas orientaciones en materia de política social y la de la
el Desarrollo (Nur)), aunque otras organizaciones como la UNICEF y UNESCO jugaron consiguiente aparición de^ un nuevo sistema de acción. Intentaremos establecer
papeles también importantes. este diferencial de "nuevo" a partir de una comparación de estas tendencias con
Debemos abrir aquí un pequeño paréntesis a fin de retomar el hilo de la reflexión las tradicionales orientaciones de la intervención social y de los antiguos sistemas
de acción que controlaron este terreno en América Latina durante tres cuartos del
siglo XX. Para el caso de Argentina, establecemos dos períodos precisos. El primero
se abre en 1904 cuando el gobierno encarga al ingeniero Juan Bialet Massé la

De valor teórico muy diferente entre sí, dos libros se destacan por el impacto público que alcanzaron en
la promoción de la idea del "fin del trabajo)': Rifkin, Jeremy, La fin du Rayan, La Découverte, París, 1996
[The End of Work, 1995; hay versión castellana: El fin del trabajo. Nuevas tecnologías contra puestos de
trabajo: el nacimiento de una nueva era, trad.:Guillermo Sánchez, Paidás, Barcelona, 1996] y Gorz, André,
Métamorphoses du travail. Quétes do seas, Galilée, Paris, 1988.
2 Rosanvallon, Pierre, La nouvelle question sociale, Seuil, París, 1995. (Hay versión castellana: La nueva 'Remitimos aquí al texto citado de Silvia Sigal sobre los intelectuales: Intelectuales y...
cuestión social. Repensar el Estado providencia, trad.: Horacio Pons, Manantial, Buenos Aires, 1995.] ° Un abanico de iniciativas locales (a nivel provincial y municipal) sería también digno de mención.

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 elaboración de un "Informe sobre el estado de la clase obrera" como paso previo a
totalidad de los países latinoamericanos. Ahora bien: tradicionalmente, en este
la preparación de la primera Ley Nacional del Trabaja En 1980, la publicación por
continente la "cuestión social" ha sido una prerrogativa de los Estados, y es a
el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEc) del "Mapa de la pobreza" clau-
nivel de las políticas nacionales que evolucionaron las sucesivas políticas públicas.
sura este período (y abre el segundo) con una descripción precisa de la distribución
Este capítulo tiene como primer objetivo el análisis de un proceso transnacional de
territorial de
la pobreza, así como de los componentes que definirían este mal. Este instauración de una política pública de lucha contra la pobreza
Este proceso no se
informe inauguró las nuevas formas de monitoreo de lo social a través del concepto
despliega como una sustitución de los Estados por organizaciones internacionales,
"pobreza". El segundo período se volverá a cerrar, quizá, con los acontecimientos
sino que se desencadena más bien a partir de una intervención creciente de estos
de 2001 y la intervención del nuevo gobierno en el año 2003.
organismos supranacionales en el tratamiento de la cuestión social, y a partir del
Este capítulo toma como fuente dos tipos de información. En primer lugar, un
nuevo papel que se asigna ahí a las clases populares.
análisis de documentos y textos que ilustran las distintas maneras de concebir la
Se impone una descripción del nuevo sistema de actores implicados en el diag-
cuestión social y de orientar la acción pública en América Latina En segundo lugar,
nóstico, la elaboración y la ejecución de la lucha contra la pobreza en América
el resultado de las observaciones que pude realizar durante mi participación en la
Latina. Desde hace alrededor de veinte años, se asiste a una reconfiguración del
evaluación, la planificación o la puesta en marcha de numerosos proyectos de inter-
vención social y de lucha contra la pobreza antiguo sistema de actores, que se basaba esencialmente en el papel conjunto de
por parte de agencias internacionales, sindicatos y Estado, y esto a través de la instauración de un sistema de acción que
gobiernos, ONG e incluso empresas privadas en varios países del continente.
gira en torno a tres polos institucionales: el Estado (descentralizado y reformado),
las organizaciones internacionales y las ONG de desarrollo y organizaciones de
habitantes. La producción de este nuevo sistema de protagonistas se engrana con

Las estrategias transnacionales de un desplazamiento de la problemática social. Una fuerte tradición, tanto intelectual
lucha contra la pobreza
como política, pretende que en América Latina la cuestión social ha sido definida
a lo largo del siglo XX en torno a la problemática del trabajo. Sin embargo, desde
La puesta en marcha de estrategias de lucha contra la pobreza
por parte de principios de los años ochenta, se opera un cambio semántico que se inicia con
la mayoría de los organismos internacionales anuncia un intento de construcción el corrimiento de la problemática del trabajador hacia la del pobre. Este cambio
transnacional de una política pública. No en vano, la mayoría de los organismos de problemática en la definición y en el tratamiento de la cuestión social dibuja
internacionales, y, en particular, los principales proveedores de fondos, se encuen- el segundo objetivo de nuestro capítulo: averiguar qué articulación existe entre la
tran comprometidos en este combate. Las Naciones Unidas declararon el período redefinición de la cuestión social 'en términos de pobreza y la formación de una
1997-2006 "Primer decenio de las Naciones Unidas para la erradicación de la nueva politicidad de las clases populares.
pobreza" y el Banco Mundial se embarcó en una aspiración:
"Our dream: a Word
Free of Poverty" 5,
recientemente reafirmado por el lanzamiento en 2001 de los
"Documentos estratégicos de lucha contra la pobreza", en los que define las orien-
taciones de su política. 6 Una operación de re clasificación: los trabajadores se descubren pobres
Esta nueva estrategia adoptada por organizaciones internacionales debe ser
ubicada en un contexto de transformaciones y crisis social que afecta a la casi
Ya que toda concepción de lo social implica una cuestión moral, y ya que las
distintas concepciones morales construyeron distintos modelos para comprender
la cuestión social, se vuelve legítimo preguntarse sobre el papel político de las
'Banco Mundial, Our Dream. A Word FreQof Poverty, ciencias sociales. Enfrentado a una descripción sobre las condiciones materiales
Washington, 2000.
6Cling, Jean-Pierre, Razafindrakoto, Mireille y Roubaud, Franbois (dirs.), de vida de las clases populares, el sociólogo se cuestiona inevitablemente acerca
tionales de lutte contre la pauvreté, Economica/Dial, París, 2002. Les nouvelles stratégies interna-
de lo que explica esta situación de desamparo. ¿Se trata de la explotación de los

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POBRES CIUDADANOS 119
 trabajadores? ¿Hay un problema concerniente a la insuficiencia de los bienes
lugar posteriormente.' Pueden citarse también las normas favorables a las mujeres
disponibles en la sociedad? ¿Se trata de problemas vinculados con la (des)
(en lo referido a la autoridad parental, el divorcio o las licencias por maternidad).
regulación del mundo del trabajo? ¿Cuál es la dosis de política en el contenido
Por otro lado, hay que añadir al campo de lo social la creación de empresas es-
de estas cuestiones sociales? ¿Es cuestión de individuos, son sus característi-
tatales (producción y distribución de electricidad, ferrocarriles, mataderos, etc.),
cas psicológicas o morales las que explicarían su infortunio? ¿Es un problema
la creación del Banco Hipotecario, la creación del sistema público de enseñanza
debido al "subdesarrollo" o incluso una cuestión de "dependencia", como se
secundaria y universitaria, todo rematado por un sólido sistema de Salud Pública.
decía antes?
"Este conjunto de medidas hizo del Uruguay una democracia social única en el
Estas maneras de abordar la cuestión social fueron objeto de largos debates
continente y probablemente incluso en el mundo, modelo al que se acercaron más
así como de luchas políticas de primer orden en la América Latina de los veinte
tarde los regímenes socialdemócratas de Escandinavia, Alemania y Austria." 8
últimos años. Las distintas formas de cuestionamiento reflejan otras tantas
No deben obviarse los casos de Chile y Argentina, países que comenzaron en
visiones de la sociedad y cada punto de vista designa una manera de hacer
las primeras décadas del siglo la implantación de un sistema de protección social
frente a la cuestión; lo que pone de relieve las encrucijadas de la acción social
que se consolidará en los años cuarenta. Incluso en aquellos países en los que
y prefigura las formas posibles de acción llevadas a cabo por los actores.
la extensión de las protecciones sociales y de las regulaciones era mucho menos
¿Se debería proceder por la garantía de los derechos sociales o más bien
importante, estos sistemas sociales habían comenzado a cubrir a los asalariados
por un apoyo al desarrollo y la asunción por parte de las poblaciones de sus
de los sectores modernos y formales de la economía, en particular en las grandes
propios problemas? Esta última pregunta conduce los debates políticos (y
ciudades de países como Brasil, México, Venezuela o Colombia. Heterogéneo, este
académicos) sobre la cuestión social. La primera posición es apoyada por los
conjunto de leyes, instituciones y políticas reguladoras de lo social iba a extenderse
que defienden una problematización de la misma en términos de trabajo; la
por todas partes en el continente tras la instalación de los regímenes populistas,
segunda, por los que, por el contrario, proponen investigar y actuar en función
de la pobreza observada. a raíz de la coyuntura de posguerra, y a situarse en el seno de las estrategias de
desarrollo que guiaron la política del continente hasta los años setenta. Dado que la
intervención estatal oficiaba de garante de la cohesión, "lo social" latinoamericano
se inscribió en una filosofía que aspiraba a la universalidad de los derechos sociales,
generalmente consagrados en las Constituciones.
La tradición latinoamericana: protección social y regulación del trabajo
El continente no tuvo sus "frente glorieuses" 9, y obviamente la cobertura real
de estos sistemas alcanzó niveles muy variados, siendo objeto de disparidades
América Latina tiene una larga tradición en el desarrollo de sistemas de protec-
importantes dentro de cada país y cuestionando generalmente la supuesta uni-
ción social y normas de regulación del trabajo. Las primeras leyes de regulación del
versalidad de estos derechos. Esta variabilidad respondía especialmente al nivel
mercado laboral y de institucionalización de las protecciones sociales fueron promul-
de consolidación del trabajo asalariado, que cubría en los años setenta a más de
gadas en algunos de estos países ya desde principios del siglo pasado, precediendo
dos tercios de la población activa en Argentina, Chile y Uruguay, entre un 60 y un
a menudo a los Estados Unidos y a Europa. Es el caso ciertamente excepcional del
Uruguay, donde las reformas iniciadas bajo el mandato del presidente José Battle
y Ordóñez, a partir de 1903, siempre se consideraron extremadamente avanzadas
para su época. Por un lado pueden citarse las leyes favorables a los sindicatos, que Supervielle, Marcos y Quiñones, Mariela, "Reforma laboral y nuevas funciones del sindicalismo en
Uruguay", en Estudios del trabajo
N' 22, Ami, Buenos Aires, 2° semestre de 2001. Asimismo, acerca de
obtuvieron así la prohibición del trabajo de noche en las panaderías, la jornada de esta evolución véase Barbagelata, I-1. H., Derecho del trabajo. Evolución del derecho laboral ene/Uruguay
ocho horas, la prohibición del trabajo de menores, un sistema de jubilación, entre Conceptos fundamentales, FCU, Montevideo, 1995.
lburaine, Alain, op. cit., p. 270.
otros. En este contexto, el sindicalismo se desarrolló en Uruguay como un actor
'Se llama así en Francia al período de treinta años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, caracte-
central del sistema político, más allá de las evoluciones que hayan podido tener rizados por el crecimiento económico, el pleno empleo, el aumento de los salarios y el desarrollo de las
protecciones sociales.

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 70% en Colombia y Costa Rica, cerca del 60% en México y en torno a un 52% en como la CEPAL o la UNIcEF, así como por los medios de comunicación y las ciencias

Brasil.'° La masa salarial sigue siendo obviamente un fenómeno predominantemente sociales, pasando por los principales proveedores de fondos que actúan en la región,

urbano, mucho más relativizada en los países de importante población rural. Así como el BM o el BID. ¿Pueden comprenderse las transformaciones de la cuestión

pues, en esta época, sólo el 27% de la población activa de Bolivia trabajaba en la social bajo la única etiqueta del pobre? ¿La lucha contra la pobreza es el mejor
medio de encarar la cuestión social en el continente? Son cuestiones difíciles de
economía formal, mientras que un 34% lo hacía en la agricultura tradicional. Para
Perú estas proporciones eran del 41% y el 38% respectivamente, y en Brasil un responder que, como veremos a continuación, suponen el abandono de una larga

tercio de los trabajadores estaba empleado en la agricultura tradicional. Es cierto, tradición intelectual.

entonces, que en la mayoría de los países "lo social" nunca amparó al campesinado
y que en las ciudades cubría principalmente a los trabajadores del sector formal.
Eso no impide constatar que este modelo orientaba las políticas y sobre todo que
Clases sociales, democracia y desarrollo
era centro de las disputas sociales. Las luchas de lis clases populares podían tomar
como referente la Ley y denunciar la ilegitimidad del Estado dado el escaso respeto
con que éste observaba el Derecho. Desde su fundación, las ciencias sociales latinoamericanas, herederas de las
Hayan llegado o no a niveles más o menos importantes de desarrollo, todos los teorías clásicas elaboradas en Europa, siguieron una problematización en la que
sistemas de protección social del continente se encontraban en proceso de franco se analizaba a la sociedad como un conjunto de clases sociales que evolucionaban
retroceso hacia finales de los años ochenta. Sufrieron particularmente el peso en el marco de un Estado-nación. En este marco, y más allá de la influencia de
insoportable de las dificultades financieras" e, in fine, de la desagregación tanto las corrientes europeas, la especificidad de las situaciones nacionales inspiró un
del modelo de acumulación como de los pactos de solidaridad que habían hecho trabajo de teorización prolífico y original en América Latina. Las conceptualiza-
posible su institucionalización. En efecto, el conjunto de los paises de América ciones y los debates resultantes de las investigaciones y elaboraciones teóricas
Latina ya estaban entonces bajo el golpe de los cambios que afectaban al conjunto destinadas a explicar las especificidades de las sociedades latinoamericanas dieron
de la sociedad. Estas convulsiones desestabilizaron las vías de la integración social indudablemente a las ciencias sociales del continente sus cartas de nobleza: rica
y las formas de socialización política, sobre todo, para las clases populares. fue la polémica en torno a la "marginalidad", conducida en su versión culturalista-
Es en respuesta a esta crisis que las políticas sociales fueron objeto de nuevas modernista por Gino Germani' 3 y en su versión marxista por José Nun" o Aníbal
orientaciones. Lo que sorprende es que estas transformaciones concernientes Quijano's; ricos fueron también los debates generados alrededor de la "Teoría de
al conjunto de la sociedad fueran tratadas principalmente como problemas de la dependencia" de Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto 16. Además, el tema
"pobreza". En efecto, el tratamiento de la cuestión social se hace entonces muy de las clases sociales y de la formación de la clase obrera fue objeto de un gran
frecuentemente por medio de observaciones sobre el aumento y sObre la intensi- número de trabajos, de los autores mencionados y de otros, en estudios aparecidos
ficación de la pobreza, o sobre la amplitud creciente del coeficiente Gini.k 2 Es en
estos términos que el problema es concebido por agencias internacionales tales

•
"Germani, Gino, El concepto de marginalidad, Nueva Visión, Buenos Aires, 1980.
HNun, José, "Sobre población relativa, ejército industrial de reserva y masa marginal", en Revista Lati-
noamericana de Sociología N° 2, Buenos Aires, 1969, pp. 178-236. El autor publicó recientemente una
'° Las cifras corresponden a la proporción de población activa en el sector formal. Cf. Thorp, Rosemary, síntesis de los debates suscitados por este célebre artículo en Nun, J., Marginalidad y exclusión social,
Propia, pauvreté et exclusion. Histoire économique de l'Amérique !atine au 20e siécle, BID-UF, Wash- FCE, Buenos Aires, 2001.
ington, 1998. "Acerca de los debates en torno a la marginalidad véase Fassin, Didier, "Marginalidad et marginados. La construc-
"CL BID, Progreso económico y social en América Latina. Tema especial: seguridad social, tion de la pauvreté urbaine en Amérique Latine", en Paugam, S., L'exclusion, retal des savoirs, La Découverte,
Washington,
1991. París, 1996.Cf. también Merklen, Denis, "Marginalidad: posibilidades de un concepto frente a las ideas de pobreza
" El coeficiente Gini permite cuantificar el grado de desigualdad en la distribución de los ingresos de un y exclusión", en Relaciones N°167, Montevideo, 1998, pp. 20 y ss.
país midiendo la distancia existente entre las rentas más altas y las más bajas. • nardos°, Fernando H. y Faletto, Enzo, Dependencia y desarrollo en América Latina, Siglo XXI, México, 1971.

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en revistas como la Revista Latinoamericana de Sociología, la Revista Mexicana de de los hombres de Estado sin recurrir a teorías ya enviadas al cajón de los recuerdos.
Sociología e incluso en los primeros años de Sociologie du travail, en un debate del El nuevo tratamiento les permite concentrarse en la amplitud de la pobreza. Después
que también participaron autores de otras nacionalidades, sobre todo franceses y de todo, "todo el mundo sabe lo que es un pobre".
estadounidenses. Así pues, "el aumento y la profundización de la pobreza", la aparición de una
Estas contribuciones tuvieron una influencia importante sobre los países del "nueva pobreza", el "empobrecimiento creciente", los "nuevos y los viejos pobres", se
Tercer Mundo en los años cincuenta, sesenta y setenta. Tal fue el caso de las convirtieron en algunos de los tópicos más corrientemente frecuentados por la literatura.
teorías sobre el "deterioro de los términos de intercambio" de Raúl Prebisch o el En este contexto, aunque la universidad haya desempeñado un papel importante,
de las contribuciones de Hernando de Soto' ) sobre la economía "informal". Estas fueron los organismos internacionales los que se beneficiaron de la legitimidad
consideraciones no formaban parte solamente del ámbito de la investigación o la intelectual, así como de los recursos económicos y de la capacidad de orientar
especulación teórica; mucho más allá, se integraron a los proyectos . políticos por los cambios y los debates. Por ejemplo, en 1996, el BID, el BM, la CEPAL y cinco
su alcance programático. gobiernos pusieron en marcha un programa sobre la "mejora de los estudios y de
Estas perspectivas teóricas privilegiaban los conflictos relativos al trabajo ya las la medida de las condicione S de vida en América Latina y el Caribe" 9 . En este
clases obrera y campesina en el análisis de la cuestión social. Estas representaciones programa se invirtieron 23 millones de dólares con el fin de generar la información
de las sociedades latinoamericanas como sociedades de clases se afirmaron a partir de primera calidad necesaria para el diseño y la gestión de programas que apuntaran
de la consolidación de las clases trabajadoras. Agotadas estas condiciones históricas, "a la reducción de la pobreza y a una mayor equidad social".
las representaciones en términos de clases se volvieron anticuadas, lo que parece,
a primera vista, "natural". La crisis de esta manera de ver a la sociedad coincide
a nivel político con la crisis del modelo desarrollista. Esta importante corriente,
recordémoslo, influyó sobre la totalidad de América Latina durante dos décadas La construcción de una nueva cuestión social en términos de pobreza
desde los años cincuentals, y no sólo influyó sobre la mayoría de los gobiernos,
sino que también justificó la creación de dos organismos internacionales: el Banco Evidentemente, los "datos" justificaron ampliamente la utilización del término
Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisión Económica Para la América Latina "pobreza": los niveles de pobreza y de indigencia eran en 1995 similares a los
(CEpAt.), de Naciones Unidas. Según su concepción, el progreso social se derivaba registrados veinte años antes, y muy superiores a los de 1980. 20 Según las cifras
esencialmente de la democratización, la industrialización y la modernización de del Banco Mundial 21 , el número de pobres aumentó un 20% en América Latina
la agricultura. El proyecto desarrollista se apoyaba en una alianza capital-trabajo
entre 1989 y 1996 y en una década de pujanza económica, la proporción de' los
orientada por los técnicos y los planificadores del Estado.
que viven con menos de un dólar al día se estabilizó: 15,3% de la población en
Sin embargo, desde el principio de los años ochenta asistimos a una proliferación 1987 y 15,6 en 1998: El empobrecimiento no hizo sino acelerarse desde la crisis
de diagnósticos sobre la pobreza. Ahora bien, la definición de estos diagnósticos no se financiera de 1997, cuando la situación se deterioró en todos los países de la región
realiza a través de una nueva elaboración teórica sino a partir del perfeccionamiento sin excepción —con niveles críticos de regresión social en Argentina y Uruguay: Pero
de las técnicas de investigación, en particular de las estadísticas. Un excedente de
información y datos viene a colmar el vacío dejado por la teoría. Obviamente, la ilusión
empírica tiene un efecto tranquilizador ante la "crisis de los paradigmas". Tanto más
"El programa "Improvement of surveys and the measurement of living conditions in Latin America and
cuanto que el científico puede, con el respaldo de datos, responder a las solicitudes
the Caribbean" (Mécovi por sus iniciales en español) comprendía estudios a nivel regional y nacional en
cinco países en su primera fase: la Argentina, Colombia, El Salvador, el Paraguay y Perú.
"cf. BID, América Latina tras una década de reformas. Progreso económico y social, Washington,
1997.
21 El BM considera pobres a las personas que viven con menos de 2 dólares americanos por día. Para las
"De Soto, Hernando, El otro sendero, La Oveja Negra, Bogotá, 1987.
cifras véase Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 2000/2001: La lucha contra la pobreza,
"Hermet, Cuy, Culture et développement, Presses de Sciences Po, París, 2000.
Washington, 8000.

124 DENIS MERKLEN POBRES CIUDADANOS 125

 esta situación no basta para explicar el tan radical cambio de problematización que estrategias de supervivencia consustanciales a los pobres. Esta representación fue
intentamos comprender. determinante para la concepción de las políticas sociales y en consecuencia para
Nos preguntamos entonces acerca de las condiciones de formación de un con- la actitud del Estado frente a las poblaciones; en particular, frente a los habitantes
senso alrededor de la figura de la pobreza a comienzos de los años ochenta y su de los barrios populares.
transformación en estrategias de lucha contra la pobreza diez años más tarde. En
efecto, el mayor empobrecimiento de amplios estratos de su población coincide con
un cambio de perspectiva en el tratamiento de los problemas sociales. En adelante
"cuestión social" será sinónimo de pobreza, lo que no se deriva necesariamente El camino teórico de la nueva problematización
de una observación "objetiva" del fenómeno, puesto que otros aspectos fueron
observados sin que por ello pasaran a integrar ni las problematizaciones ni las es-
Conviene explorar las implicaciones conceptuales y prácticas de lo que llamare-
trategias para hacer frente a los nuevos retos (en particular, al aumento gradual del mos el gran deslizamiento de la problemática del trabajador a la del pobre. 24 Por
desempleo y la degradación acelerada de la relación salarial). ¿Por qué la cuestión
supuesto que este resbalar de un término a otro representa mucho más que una
social se reformula en referencia al pobre? evolución semántica: implica la redefinición social de una problematización que
Tal como se produjo, la irrupción del tema de la pobreza en América Latina
se produce en un momento dado, cambio que contribuye a redeterminar el campo
consistió en una operación de clasificación en el sentido que Pierre Bourdieu da de lo posible en el ámbito de la acción.
a ese término. 22 Ésta es una "operación cognitiva que, Por una parte, asigna una En 1979 la CEPAL publica un importante trabajo de Oscar Altimir con el objetivo
identidad social por la clasificación de los individuos en una categoría", y por otra de determinar la amplitud de la pobreza en América Latina. Por el método que pro-
parte "compromete también una relación práctica —efectiva e incluso programática—
ponía, este estudio influyó en los institutos públicos de estadísticas de cada país así
entre clasificadores y clasificados" 23 . En primer lugar, la denominación de pobres de como en otros numerosos centros de investigación que se lanzaron a evaluaciones
los qué eran considerados hasta entonces trabajadores comporta una redefinición de de la pobreza. 25 En efecto, en tanto organismo de las Naciones Unidas y a raíz de
los problemas sociales y de los dispositivos capaces de servir al combate de la nueva
su prestigio como agencia intelectual, la CEPAL ocupa una posición que le permite
plaga. A continuación, esta nueva problematización forma parte de la manera en
irradiar a la vez hacia lo académico y en dirección a los Estados.
que los individuos "viven" su situación, lo que la hace entrar así en relación directa
Luego, cada agencia internacional produjo su propio método para determinar el
con las modalidades de la movilización colectiva. Cuando las políticas sociales con-
umbral de pobreza. Esto implica diferencias importantes en la contabilización del
. . templan una lucha contra la pobreza, las organizaciones de barrio y sus dirigentes número de pobres por país y, en particular, en la determinación del "contenido" de la
encuentran frente a ellos a sus principales interlocutores (el Estado, las ONG y las
pobreza. Así puede oponerse el índice de la "pobreza humana" del PNUD (compuesto
organizaciones internacionales), intentando definir la situación y lo que está en
juego según las posibilidades otorgadas por una palabra clave: la pobreza.
Este redescubrimiento de la cuestión social configura el contexto de una gran
cantidad de proyectos de intervención social. De este modo, la mayoría de los pro: " Merklen, Denis, 'Da travailleur...", pp. 171-96.
25 Cf. Altimir, Oscar, "La dimensión de la pobreza en América Latina", Cuadernos de la CEPAL N° 27,
blemas sociales fue considerada como una consecuencia del aumento de la pobreza,
Santiago de Chile, 1979. El autor establece un método que permite trazar una línea de demarcación o
y la acción colectiva de los habitantes se interpretó casi siempre en el marco de las "umbral" de la pobreza para once países del continente (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, Honduras, México, Perú, Uruguay y Venezuela). Según la metodología elaborada por Altimir,
un primer límite permite considerar el umbral de la "pobreza absoluta" a partir de la conjugación de un
criterio "absoluto" que determina las necesidades de alimento de supervivencia y de un criterio "relativo"
que tenga en cuenta las particularidades de as tradiciones alimenticias de cada país. Este criterio se
22 cf. Bourdieu, Pierre, "Classes et classements", en
La distinction. Critiquesociale do jugement, Minuit, aplica en todos los países de América Latina excepto México, donde se utiliza un índice sobre la base de
París, 1979, pp. 543 y ss. [Hay traducción al español: La distinción: criterios y bases sociales de/gusto, un conjunto predeterminado de bienes considerados como elementales. Actualmente, fa mayoría de los
trad.: María-Carmen Ruiz de Elvira Hidalgo, Taurús, Madrid, 1991.] detalles técnicos del "método Altimir" ha sufrido modificaciones, aunque ninguna de estas modificaciones
To pa I ov, Christian, Naissance du chónieur 1880-1910, Albin Michel;París, 1994, pp. 192-3. - cambiaron el método fundamentalmente.

126 DENIS MERKLEN POBRES CIUDADANOS 127

por tres dimensiones: longevidad, educación y condiciones de vida decentes) al de la cuestión social requiere inevitablemente una discusión acercado las modali-
método minimalista del BM, con su famoso límite máximo de los "dos dólares por dades de participación en la creación de la riqueza y de su distribución dentro de
día" y por persona (método en adelante "enriquecido") —lo que ajusta los estudios cada sociedad y entre los países. Pensar la agenda social en términos de lucha
de América Latina a los realizados sobre otras regiones del mundo. 29 contra la pobreza tiene consecuencias directas: cuanto más se hace la guerra a la
Ahora bien, estas diferencias pueden considerarse como matices dentro de pobreza, más se fija nuestra mirada sobre los pobres, y menos se trabaja sobre los
un consenso o de una misma estrategia política. Efectivamente, las diferencias, e dinamismos sociales que configuran la causa del empobrecimiento. En el mejor de
incluso los desacuerdos, en lo referente a técnicas de medida de la pobreza desa- - los casos, se pretende promover las asociaciones de habitantes y se habla entonces
parecieron en favor de una conceptualización de los problemas sociales más bien de nempowering the poorn 28; lo que se traduce a menudo en una invitación a los
homogénea en la que la pobreza fue considerada como "la" dimensión privilegiada pobres a participar en la gestión de su propia asistencia.
de la cuestión social. ¿Cuáles son los elementos que caracterizaron teóricamente En segundo lugar se evita la palabra conflicto, como si se tratara de una mala
la producción de este consenso? palabra. Se quiere inscribir la lucha contra la pobreza en modelos de tipo winner-
Como vimos, no hay nada de asombroso en que la pobreza constituya una de winner (donde todos ganarían). Se termina entonces por limitar las estrategias de
las principales preocupaciones de América Latina, pues es la región donde la dis- intervención social a ideas impracticables corno "la autonomización de los pobres
tribución del ingreso es la más desigual del mundo. 22 Sin embargo, la definición a escala comunitaria" o la instauración de "medios de existencia duraderos" con
de este aspecto de la agenda política latinoamericana en términos de lucha contra el fin "de mantener a los pobres en su medio ambiente". Como dice Else Oyen,
la pobreza pone de relieve una orientación en la evolución de los sistemas políticos "algunos reducen a estas primeras medidas la política en favor de los pobres, los
que no se encuentra siempre aclarada. En efecto, la definición colectiva de una cuales, una vez dotados de estos recursos elementales, deberían volar con sus
"cuestión social" supone la determinación de una cuestión central con relación a propias alas" 29 . Esto es lo que sobresale del análisis de la evolución del discurso
la cual una multitud de problemas sociales encuentran su explicación, y la cuestión del Banco Mundial en sus documentos estratégicos de lucha contra la pobreza de
de la "pobreza" tiende a redefinir el campo conceptual de los debates. 1990 a 2001. Si en su último informe el BM 3° evolucionó hacia un discurso que
Cada vez que se oye hablar de pobreza, dos fenómenos aparecen conectados: muestra la complejidad del fenómeno de la pobreza y que no duda en incluir a la
el primero es que cuanto más se hace hincapié en los pobres, menos escuchamos macroeconomía entre sus recomendaciones, su discurso se vuelve vago e impreciso
sobre las cuestiones societales y las relaciones de poder. Ahora bien, la comprensión desde el punto de vista de la acción: si la desigualdad influye en la pobreza, no
es, "se diría tras la lectura del informe [...1, porque ella oponga los intereses de
los unos a los de los otros, una posición que parecería más convincente si no fuera
tan sistemática. No es necesario predicar la lucha de clases para constatar que -
26 En cuanto a los institutos oficiales de estadísticas, éstos miden la pobreza según dos métodos: el de la hay casos, numerosos, donde los intereses de ricos y pobres se oponen y donde
Linea de Pobreza (LP) y el de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Actualmente, la mayoría de los
los arbitrajes políticos son necesarios. Puesto que ignora estas posibilidades, el
países utiliza variaciones y combinaciones de estos dos métodos. Julio Bolvinik tiene una descripción deta-
llada de las alternativas utilizadas en el continente. Bolvinik, Julio, "Métodos de medición de la pobreza. informe es [...1 de una utilidad limitada para los dirigentes políticos regularmente
Una evaluación crítica", en Socialis N° 1 y 2, Rosario, 1999-2000. En cuanto a las técnicas empleadas en enfrentados a estos problemas." 31
América Latina por las organizaciones internacionales, deben distinguirse tres métodos: la de la CEPAL que
ya describimos, el del BM y el del PNUD. Para un estudio comparado de los dos últimos, véase Benicourt,
Emmanuelle, "La pauvreté selon le Mudo et la Banque mondiale", en Etudes rurales N° 159/160, EHESS,
Paris, julio-diciembre de 2001, pp. 35-54. Para un análisis general y comparado de las técnicas surgidas
de las resoluciones tomadas en las conferencias internacionales (Copenhague, Jomtien, Pekín, El Cairo, le UNESCO, Unesco's Strategy on Development and Poverty Eradication, Executive Board, 106° Session -
Río de Janeiro), véase Razafindrakoto, Mireille y Roubaud, Francois, "Les dispositifs existants de suivi de Provisional agenda, París, setiembre de 2000.
la pauvreté: faiblesses des enquétes classiques auprés des ménages", en Cling, J.-P. etal., op. cit. 29 0yen, Else, "Les aspects politiques de la réduction de la pauvreté", en Recae Internationale de Sciences

y Cf. Kliksberg, Bernardo (comp.), Pobreza. Un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial, Sociales N° 162, Paris, diciembre de 1999, pp. 527-33.
CLADIFCEINuo, México, 1993, y Kliksberg, Bernardo, Repensando el rol del Estado para el desarrollo "Banco Mundial, Rapport sur le développement dans le monde, Eska, París, 2001.
social. Más allá de dogmas y convencionalismos, Seminario sobre Modelos Avanzados de Gestión Social, 32 Cling, Jean-Pierre, "Une analyse critique du discours de la Banque mondiale sur la lutte contre la pau-

Buenos Aires, 1998. vreté", en Cling,J.-P., Razafindrakoto, M. y Roubaud, F. (dirs.), op. cit., p. 40.

128 DENIS MERKLEN POBRES CIUDADANOS 129

 Aparece, en tercer lugar, la dificultad de unificar situaciones incomparables entre
sí. Las situaciones de pobreza son de una tal heterogeneidad que se vuelve difícil La otra gran línea de fuerza viene dada por la territorialidad, lo que nos lleva
encontrarle una unidad al objeto, sea éste objeto de estudio o de acción. Cuando la a la cuestión de las organizaciones locales, a menudo mencionadas como actores

unidad se busca a través de un método (como el del umbral de pobreza), la simplifi- centrales de las nuevas políticas. En el centro de las formas de solidaridad que

cación oculta más de lo que muestra. El pobre puede ser un campesino minifundista, rodean la figura del pobre,, se encuentran efectivamente siempre organizaciones

un temporero agrícola, un empleado municipal, el habitante de una toma ilegal de afianzadas en un territorio preciso. En principio porque, como lo indica Caste',

tierras, un inmigrante clandestino, un trabajador informal. El pobre es un indígena en la asistencia tiene siempre contornos locales, y después porque, a falta de otros

su comunidad y sigue siéndolo cuando llega a la ciudad. El pobre puede ser un obrero vínculos de pertenencia y de solidaridad institucionalizados, las clases populares

de los años cincuenta o un joven "supernumerario" de los suburbios de final del siglo, construyen a menudo su identidad alrededor de una comunidad local, sea el

pero mientras que el primero se encuentra integrado, el segundo piensa que no hay barrio o la comunidad campesina o rural, aspecto éste reforzado por el carácter
comunitario de la asistencia.
en este mundo un lugar respetable para él. Entre todas estas figuras, no hay casi nada
en común (excepto los "menos de dos dólares diarios"), y las puertas de salida a cada Así pues, cuando se habla de lucha contra la pobreza se vuelve a caer a

una de ellas son todas muy diferentes, pues los cuadros relacionales que se asocian menudo sobre los mismos tópicos. Sin cesar se vuelve al "apoyo a las iniciativas
a su condición no son los mismos. La diversidad de estas situaciones no puede ser la de los habitantes", y las acciones públicas encuentran su objetivo en cada uno
causa de acciones ni constituir un objeto de investigación. de los fenómenos asociados a las distintas condiciones del pobre: de la mujer

Esta manera de tratar la nueva cuestión social hace de la pobreza una condición a la infancia, de la salud al acceso al agua potable, de la mejora del marco de
social constitutiva de identidades y acciones. Se puede observar allí una doble pirueta vida urbano a la protección del medio ambiente local.

del pensamiento. Por una parte, ya lo sabemos, la homogeneidad de la situación con En resumen, cuando la sociedad (léanse las políticas públicas, las agencias
respecto al acceso a los bienes y a los servicios (la condición de pobreza) nunca ha internacionales, las ONG, las ciencias sociales, los medios de comunicación)
bastado para la creación de un curso de acción, cualquiera sea éste. La pobreza por designa ya a ciertos grupos de individuos como pobres, los posibles repertorios

sí sola no da lugar a !a constitución de un protagonista colectivo y "los pobres" no de acción se encuentran un tanto predefinidos. Y, lo que tiene efectos más
constituyen un sujeto para la acción social. profundos, las iniciativas públicas se esfuerzan por encontrar actores sociales
Sólo hay dos líneas de fuerza que cruzan la historia y el espacio de variabilidad del allí donde no están haciendo sino definir segmentos de población (clasificados
fenómeno. La primera viene dada por la relación de los pobres con la asistencia. Tal como pobres).

como Simmel lo definió, se considera como pobres a la5 poblaciones que recurren a la
ayuda, generalmente en forma de asistencia pública. 32 Según esta definición, los pobres
no pueden constituir un colectivo, excepto cuando está basado en la solicitud de ayuda:
Pueden, no obstante, desarrollar una "cultura" resultante de compartir condiciones de
Cuando el Estado mira sus clases obreras: el ejemplo del "Informe Bialet
vida (como es el caso en las descripciones de Oscar Lewis 33 ), pero estos individuos son
Massé"
incapaces de constituir una fuerza social en tanto pobres.
A inicios del siglo XX, lo que es como decir a principios de su industria-
lización, la Argentina conoció una de las primeras iniciativas del Estado para
n S imm el , Georg, Les pauvres ed. alemana: Der Arme, 1908), PUF/Quadrige, París, 1998. (Hay ver- establecer un' á la "cuestión social". ¿Cómo se concibió ésta en
sión castellana. Es el cap. 8 ("El pobre") de Sociología (2
tomos), trad.: José Pérez Pances, Espasa-Calpe ese momento? Sin duda había muchos pobres entre las clases populares. Sin
Argentina, Buenos Aires, 1939, t. 2.1
"Cf. Lewis, Oscar, Antropología de/a pobreza. Cinco familias, FCE, México, 1960; embargo, no se razonó en términos de pobreza, como se lo haría tres cuartos
La vida, une famille
pottoricaine dans une cultura de pauvreté: San Loan et New York, Gallimdrd, París, 1969, y Les enfants de de siglo más tarde.
Sanchez. Autobiographie d'une familia mexicaine, Gallimard, París, 1981 (1961:
The Children of Sanchez.
Autobiography of a Mexican Family). Mediante decreto del 21 de enero de 1904, Joaquín V. González, ministro
de Interior del segundo gobierno de Julio A. Placa 0898:1904), encarga la

130 DENIS MERKLEN

POBRES CIUDADANOS 131
elaboración de un informe sobre el estado de las clases obreras argentinas 34 , otro al lado de las trilladoras y tomado la guadaña para cortar la alfalfa y
informe que será confeccionado por el ingeniero español Juan Bialet Massé. El hecho medio jornal sentado en la segadora, al rayo del sol, en mangas de
objetivo del gobierno indicado era la elaboración de un proyecto para la Ley 'Na- camisa.
cional de Trabajo que iba a presentarse al Parlamento. Este proyecto de ley fue En otros oficios he aprovechado mi práctica, como en el de albañil, picape-
una iniciativa ambiciosa en respuesta a lo que se ubicaba en aquella época como drero y todos los que se relacionan con el arte de la construcción."
el centro de la cuestión social. Para Bialet Massé, la cuestión social reside esencialmente en las condiciones de
El análisis de este informe nos permite evaluar mejor, por contraste, la manera vida de las clases obreras. Su llamada a la acción pública se apoya en la convicción
en que se concibe hoy la cuestión social. Efectivamente, la problematización de lo de que las condiciones de vida de los trabajadores impiden el desarrollo industrial
social en torno al trabajo que toma forma en la época en que Bialet Massé elaboró y en consecuencia el de la nación en su conjunto.
su informe y del cual ésta es una de las primeras expresiones, se cerrará en 1980 El ingeniero opina que el trabajador es el creador de la riqueza, el motor de la
con la publicación del "Mapa de la pobreza en Argentina" 35 . El "Informe sobre el nación, el que con su fuerza de trabajo es productor de todos los bienes: "el trabajo
estado de las clases obreras argentinas" y los estudios actuales sobre la pobreza creó el capital, y es justo que por lo menos tome el rango que esa paternidad le
deben compararse alrededor de tres registros: ¿cómo está representada la cuestión asigna". La cuestión social es así una consecuencia del hecho de que el capital
social (clase obrera versus pobres); ¿cómo se enfrenta el Estado a estas distintas no considera a las clases trabajadoras convenientemente al tratarlas "como trata
cuestiones sociales (una Ley Nacional del Trabajo destinada al establecimiento de a un animal, a un caballo o un buey, explotándolo sin brindarle a éambio más que
las primeras medidas de protección de los trabajadores versus la descentralización lo necesario para que no muera de hambre. [El resultado de este error es que] el
y la focalización de las políticas sociales); ¿cómo tratan las ciencias sociales estos obrero criollo, menospreciado, tildado de incapaz, se ve como un paria en su tierra,
problemas (los debates sobre el lugar del trabajo en el seno de la sociedad versus trabajando de más, haciendo trabajos en los que es irremplazable, y percibiendo
la cuantificación de los pobres y la descripción de sus modos de vida). un salario como para no morirse".
Bialet Massé centra su informe en torno a la situación de los trabajadores, to-
"¡La previsión del porvenir! ¿Acaso podía tenerla? f...1 ¡Hábitos de ahorro y
mando también en cuenta la situación de las economías regionales, de la industria
de acumulación! ¿Para qué? ... cuando quedaba en el campo o sirviendo en
y de sus posibilidades de desarrollo, de las inversiones públicas y de las "idiosin-
la ciudad, bajo un régimen semejante a la servidumbre, con una disciplina
crasias de la gente del pueblo" y de los dirigentes.
casi militar, recibiendo escasamente lo indispensable para no morirse de
"Mi modo de proceder en el desempeño de esta comisión ha sido [...] ver
hambre... Y ahora mismo el vale maldito de la proveeduría le saca hasta la
el trabajo en la fábrica, en el taller o en el campo, tomar los datos sobre él última gota de su sangre.
y después ir a buscar al obrero en su rancho o en el conventillo, sentir con
No podía, ni aun hoy mismo puede ser, en gran parte del país, sino fatalista
él, ir a la fonda, a la pulpería, a las reuniones obreras, oírle sus quejas; pero
como un musulmán, espiando la ocasión de gozar la vida; entregado al amor,
también oír a los patrones y capataces. L..]
a la guitarra y al alcohol; aceptando la vida como es y echándose en brazos
He penetrado en el toldo del indio y recorrido los puestos de las estancias. de una religión que f...] le promete las delicias eternas.
Donde he podido y mis fuerzas o mis conocimientos han alcanzado, he
La inseguridad y la miseria de la vida no pueden producir sino el deseo
tomado las herramientas y hecho el trabajo por mí mismo, para sentir las
de placer en el momento; el mañana no existe para quien no espera me-
fatigas; así he entrado en las bodegas de los buques, he pasado un día y
jorar."

La cuestión social se manifiesta entonces a través de los problemas del alcoho-

lismo, el vagabundeo y la delincuencia. Pero "ni bien se le aseguran al trabajador
" El célebre informe ha tenido diversas ediciones. Tomamos aquí Bialet Massé, Juan, Informe sobre el condiciones de paz y prosperidad, vuelve rápidamente a la tarea productiva con mayor
estado de la clase obrera, Hyspamérica, Madrid, 1985.
fuerza e ímpetu que ningún otro". El autor sostiene que a partir de 1880 (una vez
" iNDEC, op. cit.

132 DENIS MERKLEN POBRES CIUDADANOS 133

 que las guerras civiles hubieron tocado a su fin) los trabajadores han desarrollado 1980 que en 1904 (el país está más industrializado, el número de asalariados es
un papel sin precedentes en el desarrollo de la industria nacional, en el agro y en mayor y la historia social reciente está más cerca del mundo del trabajo). Con todo,
los ferrocarriles, y que si se continuase el mejoramiento de las condiciones de vida las maneras de abordar la cuestión social parecen impermeables a estas verifica-
de los trabajadores por un tiempo sostenido y se corrigiesen los errores en los que ciones, incluso para los investigadores que elaboran estas estadísticas. Dicho de
caen los industriales, la mejoría de los trabajadores sería continua. otro modo: hay una voluntad de ver al trabajador desde 1900, igual que hay una
"Hoy no puede discutirse que el trabajo industrial depende del esfuerzo ins- voluntad de ver al pobre a partir de los años ochenta.
tantáneo del obrero." Pero algunas condiciones adicionales son necesarias para
_
que la clase trabajadora se integre plenamente a la vida del trabajo. Es necesario
•_
crear un Estado nacional donde el trabajador pueda adquirir un sentimiento de
Una transformación que va bastante más allá del corrimiento semántico
dignidad. El autor menciona de esta manera el problema de las institucioi neis: a
pesar "de un siglo de democracia, libertad e igualdad legal", la situación impide
"la realización de las espléndidas instituciones políticas que el país se dio corno Los países latinoarnericaños precedieron a las corrientes reaganianas y thatcherianas
ideal". La fractura social "que separa la masa popular de la dirigente [se terminará en la desarticulación de los antiguos modelos de desarrollo económico yen la consiguiente
gracias a la acción de] la escuela pública y la universidad por una parte, y por el aplicación de los modelos neoliberales. Las dictaduras militares que tomaron el poder
progreso agrícola e industrial por otra". durante los años setenta (Brasil en 1968, Chile y Uruguay en 1973, Argentina en 1976),
Elegimos exponer el Informe Bialet Massé por el valor ilustrativo de su ejemplo, se ocuparon con virulencia del desmantelamiento de la antigua sociedad e iniciaron,
pues esta visión pone de relieve dos cosas: ilustra el inicio de una construcción de con grados de éxito variados pero con una gran firmeza, la aplicación de programas de
lo social que Argentina recorrería durante más de setenta años, pero además echa reformas radicales. Más allá de las importantes diferencias que distinguen las últimas
luz sobre el cambio que se aprecia entre una visión que considera que la cuestión dictaduras militares latinoamericanas entre sí, éstas tuvieron como punto común terminar
social reside en el hecho de que los trabajadores están en la miseria y otra en la con todo lo que identificaban con los regímenes populistas y desarrollistas instaurados tras
.que se abandona el trabajo y donde no se ve ya al trabajador en el individuo pues la Segunda Guerra Mundial. Los militares en el poder y las élites que los acompañaron
sólo se atisba en él al pobre. definían estos regímenes como la fuente de todos los conflictos sociales.
Podemos ahora observar que este cambio de perspectiva no corresponde nec- Los regímenes llamados nacional-populistas habían transformado la economía en
esariamente a una mirada "objetiva" sobre la realidad de las transformaciones sino una cuestión expresamente política. Esto tinto como consecuencia el arraigo de los sec-
más bien a una autonomización de una de las dimensiones de las mismas. tores populares en la política nacional, dado que el Estado debía abrir las puertas a su
En la época del Informe Bialet Massé, lo social coincide efectivamente con participación. Desde entonces, los sectores populares se integraron en una configuración
la formación de las clases obreras. Por ello el tema se aborda en el informe y por empresarial que solicitaba su participación activa y reforzaba sus organizaciones sindicales.
ello también la sociedad —incluido el gobierno— percibe así el problema. Son los Así pues, estos sectores populares se integraban a la sociedad por medio de la Nación,
signos de la época. Durante todo el siglo XX, la cuestión social se piensa a partir adoptando la identidad de un pueblo trabajador.
de la constatación de las malas condiciones de vida y trabajo de los trabajadores, Esta revolución desde arriba completaría su ciclo a lo largo de los años ochenta y
del estado de iniquidad al que se los somete, o destacando la imposibilidad de las noventa con la puesta en marcha de las políticas denominadas del Consenso de Wa-
"masas marginales" de integrarse en el mundo del empleo. Por cierto, dado el bajo shington.36 Estas políticas se basaron, como es sabido, en la reducción del tamaño del
nivel de industrialización de Argentina en 1904, no se puede decir que los pobres
sean naturalmente obreros o proletarios, y el informe de Bialet Massé lo pone de
S 6 Cf. Wilhamson, J., "The Washington Consensus revisited", en
relieve. Pero aun ante esta evidencia, se trata siempre de trabajo, tanto para los Deyelopement Thinking and Practice,
Conference, I- DP, Washington, 3-5 de setiembre de 1996. Para un análisis de las políticas del Consenso
dirigentes como probablemente para la población en su conjunto. de Washington, véase Stewart, -Frances, "La insuficiencia crónica del ajuste", en Bustelo, E. y Minuffn, A.
(eds.), Todos entran. Propuestas para sociedades incluyentes, UsicsF/Santil lana, Colección "Cuadernos de
Se podría decir que es mucho más cuestión de "trabajo" que de "pobreza" en
debate", Bogotá, 1998, pp. 25-65.

134 DENIS MERKLEN POBRES CIUDADANOS 135

Estado, la liberalización la economía, la apertura de los mercados, las privatizaciones, La crisis del marxismo y el abandono por parte de las ciencias sociales de la
problemática de las clases sociales se encuentran entre los factores que confluyeron
la f lexibi I ización de las relaciones sociales en el mundo del trabajo. En los años
ochenta, las políticas se concentraron en la ortodoxia financiera, la liberalización en un tratamiento de la cuestión social en términos de pobreza. Sin embargo, la
y la apertura a los mercados internacionales. En un segundo momento, los años estrecha relación de los Estados con los organismos internacionales de crédito y
noventa muestran un cambio de terminología: "en adelante, ya no se hablará tanto de los intelectuales con las agencias internacionales es otra.
de liberalización como de reforma, y sobre todo de reforma estructural" 37 . Había Fue durante los años cincuenta que tuvieron lugar en América Latina las primeras

llegado la hora de las privatizaciones. intervenciones de los "nuevos" organismos internacionales, en particular, del Fondo

Las reformas tuvieron como principal efecto poner fin a la injerencia del Es- Monetario Internacional. 33 Pero se volvieron más importantes en los años sesenta,
.
tado en la economía, desactivar los sistemas de protección social y desarticular la y masivos a partir de los ochenta. La crisis de la deuda externa dejó entonces a los
intervención de los sindicatos en la arquitectura del Estado. Es asombroso ver este Estados latinoamericanos en una situación de dependencia financiera que indujo al
modelo completamente desguazado en un país como Argentina, donde la herencia recurso cada vez más frecuente de los gobiernos a tales organismos. Este fenómeno
populista era precisamente de las más fuertes. Así pues, los sectores populares que se volvió especialmente visible durante las crisis financieras, como la atravesada
habían invertido medio siglo en constituirse como clase obrera bajo la identidad de por Brasil en 1999 o cuando el FMI acordó un "blindaje financiero" a la Argentina
a finales de 2000." Pero también en algunos momentos de crisis política, como
un pueblo trabajador, se convirtieron en pobres en el espacio de los veinte años que
conforman nuestro período de estudio. Ése también es el caso de los obreros, de los en la intervención del BID a raíz del levantamiento de las comunidades indígenas y
mineros o los campesinos en Bolivia, Chile, Perú y en todas partes en el continente: del golpe de Estado en Ecuador en 1999-2000. Del mismo modo, el BID intervino
ellos son, de ahí en adelante, los "pobres" identificados por las estadísticas. El masivamente en Uruguay para salvar al sistema bancario de la aceleración de la
cambio estructural transita así también por un cambio de las identidades colectivas fuga de capitales del 2002.
atizado por un fenómeno de clasificación. Ahora bien, no sólo los ministros de economía conocen las misiones que envían
los organismos internacionales de crédito, que por otra parte no se limitan sólo a
las decisiones "macro" sobre el control de la inflación o del déficit fiscal. Desde
los años ochenta, algunas misiones tienen también por objeto orientar el trabajo
de los funcionarios y técnicos de varios campos de intervención del Estado, lo que
La formación de un nuevo sistema de acción incluye el de las políticas sociales» Estas intervenciones de las misiones ocupan

It is highly significant that the Forum on Social Reform and

Beverly should be held hora in Washington, and that it takes
place at the Bank. It is perhaps a sigo of things to come. 39 Cf. Thorp, op. cit., pp. 185 y ss.

.40 En Argentina, su influencia se volvió decisiva a partir de la dictadura de 1976, y más concretamente
Enrique Igle:sias 38 cuando se constituyeron en verdaderos actores del sistema político bajo los gobiernos de Raúl Alfonsín
y de Carlos Menem, sobre todo dada la situación de dependencia financiera en la que se encontró el
Estado. Bajo la gestión de Alfonsín, los organismos ya intervinieron en los conflictos entre negociadores
gubernamentales y grupos sociales, y a partir del primer gobierno de Menem (1989-1994) participaron
directamente en la toma de las decisiones.
4, En tres oportunidades he tenido la ocasión de participar personalmente en la planificación de políticas

públicas en Argentina con el apoyo de los organismos internacionales de crédito. Se trató de los programas
Justicia socialy Desarrollo urbano, del Ministerio de Acción Social, y del proyecto de acceso al agua potable
y al saneamiento del Gran Buenos Aires, del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Financiadas al 50%
"Cf. Thorp, op. cit., p. 249. por créditos internacionales, estas políticas dependían de decisiones que los organismos (en estos casos
00 Iglesias, Enrique,
Address Given in the Closing Session of the Forum en Social Reform and Poverty,
el BID y el BM) tomaban a menudo en el curso de las "misiones". Para el caso del Programa de desarrollo
Washington, 13 de febrero de 1993. Enrique Iglesias es el presidente del Banco Interamericano de Desar-
urband, por ejemplo, el BID condicionaba la atribución del préstamo (destinado a obras de infraestructura,
rollo: "Es muy significativo que el Foro Reforma Social y Pobreza haya tenido lugar aquí, en Washington,
como el alcantarillado) a la realización, por parte del municipio en cuestión, de un "plan de ajuste".
y que tenga lugar en el Banco. Es tal vez un signo para el porvenir".

136 DENIS MERKLEN

POBRES CIUDADANOS 137
 un buen lugar en los medios de comunicación, y se integran mediante ellos en el rápidamente una posición clara de liderazgo, tanto en el ámbito de, la producción
debate público. de datos como en el de la definición de la problemática y la producción de he-
Esta estrecha proximidad entre los Estados y los organismos internacionales rramientas conceptuales. En segundo lugar, a nivel de las condiciones de acceso
de crédito es también una consecuencia del peso adquirido por las concepciones a la ayuda financiera, ya nue a partir de 1980 una buena parte de la ayuda es
neoliberales, comunes a la mayoría de estos organismos y a los gobiernos de la condicionada por la toma de iniciativas de lucha contra la pobreza y no sólo por la
época. En cuanto al tratamiento de la cuestión social, la principal consecuencia adopción de las "reformas". Por último, a nivel de la acción directa, pues en los
de estas posiciones procede de la voluntad de separar la cuestión social de la años noventa tanto el BID como el BM se constituyen en proveedores de fondos
economía. Según esta concepción, habría que dejar funcionar a la economía según directbs para proyectos de lucha contra la pobreza. Observamos entonces en estas
sus propias leyes a fin de liberar todas su potencialidades. La superación de los instituciones la elaboración de verdaderas políticas transnacionales en el ámbito
problemas sociales, reducidos únicamente al empobrecimiento, se consideraba de la acción social.
en los años ochenta un resultado previsto de la recuperación económica y las in- El impacto es inmediato. En un contexto de reducción de gastos y de crisis finan-
tervenciones gubernamentales frente a los efectos "perversos" o "colaterales" del ciera de las administraciones, los gobiernos salen a la caza de estbs fondos puestos
ajuste y las reformas. Una vez aceptada esta separación, la pobreza se convierte en a disposición en la línea social de los créditos. La obtención de los financiamientos
un asunto de política social y no de política económica, considerándose al Estado estimula obviamente la adopción del punto de vista de los proveedores de fondos
como responsable de las políticas sociales a condición de mantener la separación en un contexto donde los Estados se encuentran en una posición de inferioridad.
entre economía y sociedad y, sobre todo, de no dejar la cuestión social pasar a ser
una cuestión económica.
A fines de los años noventa, se advierte un cambio importante en la actitud
de las agencias internacionales, en particular del BID y del BM. Algo evidente se Modernización de/Estado: focalización y descentralización de las políticas
produce: veinte años de "ajuste estructural" y de "reformas" no mejoraron _la si- sociales
tuación social; al contrario: incluso los períodos de crecimiento sostenido (como en
Argentina entre 1991 y 1996) no fueron posibles sino al precio de la destrucción Las estrategias de lucha contra la pobreza se inscribirán de esta manera en el
de los antiguos modelos de integración social. Se acepta entonces que no basta con
marco de una "modernización" que va en el sentido de una nueva institucional idad
"sanear" la economía. Así pues, tanto el BID como el BM deciden intervenir en lo
de lo social, dada especialmente por una transformación del papel del Estado y
social. ¿Cómo? Multiplicando los esfuerzos -para luchar contra la pobreza Por eso el
de su relación con las clases populares. 42 En un primer momento, la mayoría de
señor- Iglesias encontraba "highlysignificanf", en 1993, que el BID organizara un
las reformas tuvo por objeto obtener una participación del sector privado en la
"Foro sobre la reforma social y la pobreza": Este muy significativo es susceptible de
provisión de los servicios sociales. El Estado podría concentrar así su acción sobre
al menos dos lecturas: desde un determinado punto de vista, se puede observar un
las poblaciones cuyos recursos no les permitieran hacer frente a los costos de los
cambio de actitud de estos organismos de crédito con respecto a la pobreza (en el
servicios privatizados —por ejemplo, en salud o educación. En una segunda etapa,
caso del BID, después de los años ochenta, en que se hacía hincapié en las reformas
este movimiento modernizador propuso una reorientación de las políticas. Se trataba
estructurales, la atención se centró en las estrategias de lucha contra la pobreza.
de abandonar las pretensiones universalistas para focalizar las acciones sobre las
Algunos años más tarde, en el BM se observó una evolución similar). Desde otra
perspectiva, el muy significativo del señor Iglesias pone de relieve el liderazgo de
estos organismos en la conceptualización y el tratamiento de la cuestión social.
42 Hay un análisis de los diferentes programas creados en Argentina, Brasil, Chile y México en Faundez,
De ahí en adelante, un nuevo actor se instala legítimamente en la escena pú- Alejandra, Modernización de las Políticas Sociales en América Latina, UNESCP/FLASCO, Santiago de Chile,
blica en el campo de la cuestión social. Este actor va a actuar en tres registros: en 1998. Véase también la impresionante recopilación de opiniones y recomendaciones elaborada conjunta-
mente por el BID y el Patio: Social Reform and Poverty. Toward a Comprehensive Agenda for Development,
primer lugar, a nivel intelectual, ya que los organismos internacionales adquieren Washington, 1993.

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categorías de pobres más afectadas por las dificultades. Para eso, el movimiento de fenómeno es crucial por los efectos que tendrá sobre estas organizaciones locales.

focalización debe acompañarse de una descentralización de las responsabilidades Las nuevas orientaciones de las políticas sociales abren una vía considerable a la
del Estado central en beneficio de los gobiernos locales, que permitiera mejorar la participación de las organizaciones locales, que fue aprovechada ampliamente por
eficacia de las políticas en términos tanto de costos como de impacto. las organizaciones barriales. Es en parte gracias a esta orientación de las políticas
-
Por focalización se entiende la orientación de las políticas sociales hacia los sociales hacia la participación y la focd/
a/iza0n que ciertas organizaciones populares
distintos grupos que deben asistirse y sobre los diferentes tipos de problemas so- pudieron ampliar su participación en el juego de las políticas sociales.
ciales asociados a la pobreza. Se asiste entonces a una multiplicación de programas La participación de las organizaciones barriales en la gestión de las políticas
que toman como población blanco a los pobres (urbanos o rurales): las mujeres, sociales es mucho más antigua que el movimiento de reorientación de las políticas
la infancia, la juventud y la tercera edad, los indígenas o los minusválidos. Así, públicas. Las que habían sido descritas como "masas marginales" hace ya cuatro
la fragmentación institucional se deriva de los temas de los programas: la lucha décadas estaban muy acostumbradas a participar en la gestión de las políticas
contra el Sida o la droga, la mejora del hábitat en villas, la asistencia alimentaria, sociales. La novedad procede de varios factores reunidos por la coyuntura en la
la planificación familiar. que se inscriben las estrategias de lucha contra la pobreza." En primer lugar, la
En lo que se refiere a la descentralización, se contemplan dos objetivos. Por precarización del empleo y el deterioro de los sistemas de protección social dejan
una parte, la transferencia de las responsabilidades hacia los niveles locales de a una cantidad creciente de familias fuera del alcance de los antiguos sistemas
gobierno. Los municipios se convierten así en los nuevos protagonistas de las sociales apoyados por los sindicatos y el Estado: los mismos que se tenían por
políticas sociales del Estado, paralelamente a una pérdida de importancia de las trabajadores son hoy invocados bajo el apelativo de pobres.
instancias nacionales. Eso acompaña al fenómeno de la focalización, con la idea de En segundo lugar, alentados por las nuevas orientaciones políticas de las
que las políticas sociales no deben tener un carácter universal. Se trata de ayudar organizaciones internacionales, los Estados se propusieron construir este tipo de
a los sectores de la población desamparada y para eso "es necesario estar sobre el interlocutor político." El estatuto político de las organizaciones locales cambia, se
terreno". Por otra parte, la totalidad de los documentos, coloquios y declaraciones las deja de identificar con los barrios "marginales" y con los movimientos "basistas"
producidos por los expertos predican un aumento de la participación social. Ahora para pasar a reconocerlas como un "capital social" del que los respectivos gobiernos
bien, esta participación adquiere una forma específica ya que significa siempre la no pueden ignorar ya la existencia." En este sentido, las agencias internacionales
implicación a escala local de las . poblaciones definidas como objetivo y nunca el realizaron un esfuerzo importante para convencer a los partidos políticos, los go-
refuerzo del papel de los sindicatos, por ejemplo; sobre todo teniendo en cuenta biernos y las élites —a menudo demasiado reticentes a integrar al juego político
que la cuestión social no es ya la cuestión de los trabajadores y de sus organiza- a los representantes de ocupantes ilegales de tierras, por ejemplo— de que éstos
ciones: el objeto de las políticas sociales es en adelante una población pobre y no constituían un partenaire respetable (y necesario) para la implementación de Las
una clase trabajadora. nuevas estrategias. En este marco, los trabajos de Robert Putnam sobre el capital

"La formación de los actores locales a partir de la nueva coyuntura social que se abre en los años ochenta
La participación, punto de articulación de una nueva relación política es precisamente el objeto central de mi tesis de doctorado: Merklen, Denis, lnscription territoriale.... Para
Brasil, véanse los trabajos de Vidal, Dominique, La politiqueau quartier. Rapportssociaux el citoyennetéau
Recife, Fondation de la Maison des sciences de l'homme, París, 1998, y de Goirand, Camilla, La t'afinque
Paralelamente a los cambios promovidos a nivel estatal, se apoya una re- des favelas, Ceri-Karthala, París, 2001.
44 11n ejemplo de la promoción de las orientaciones metodológicas que se están señalando: BID, Libro de
definición y una redistribución de los papeles de los distintos actores encargados
consultó sobre participación, Washington, 1997.
de implementar las políticas sociales. En efecto, la nueva _problematización de lo "Merklen, Denis, "Más allá de la pobreza: cuando los olvidados se organizan. Las organizaciones locales
social en términos de pobreza se ve acompañada por unsaumento del papel de las como capital social frente a los problemas de integración en barrios marginales", en Kliksberg, B. y To-
massini, L., Capital social ycultura: claves estratégicas para el desarrollo, BID/Fund. Herrera/University of
ONG y de las asociaciones de beneficiarios o de las organizaciones barriales. Este Maryland/FCE, Buenos Aires, 2000, pp. 245-62.

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 social han estado a menudo en el centro de los coloquios y publicaciones de los
organismos internacionales." Es sobre la base de esta tensión que la ciudadanía encuentra sus distintas
En tercer lugar, las nuevas estrategias contribuyeron a modificar la relación declinaciones, y el impacto de las estrategias de lucha contra la pobreza se vuelve
con lo político de las claes populares, lo que puede observarse al menos bajo dos más claramente visible. Al orientar la distribución de recursos, estas estrategias
puntos de vista diferentes. En términos de sistema de acción, el juego triangular se inscriben en una lógica de 'proyectos", es decir, en la definición de cursos de
entre agencias internacionales (proveedores de fondos), ONG y gobiernos ocinvoca acción limitados en el tiempo y en el espacio: la localización y el corto plazo domi-
a las organizaciones locales como actor privilegiado, representando a las clases nan la acción. En teoría, las acciones deben desencadenar dinámicas destinadas
populares. Esto se basa en•un refuerzo de las organizaciones de base territorial así a volver más "autónomos"" a sus beneficiarios. Pero, en realidad, la
lucha contra
como del juego político Ideal. la pobreza se construye en oposición a otra lógica: la que incita a participar en la
En cuarto lugar, el tipo de relación con la política promovido por las estrategias institucionalización de dinámicas sociales capaces de estabilizar la vida cotidiana
de lucha contra la pobreza
pian tea una cuestión a nivel de la ciudadanía. Como lo de los individuos y los hogares —lo que constituye otra forma de autonomización,
recuerda Camille Goirand a partir de las observaciones que realizó en las favelas de en este caso por medio de la instauración de soportes necesarios para la soberanía
Río de Janeiro, la concepción republicana clásica de la ciudadanía supone que el de los individuos en la construcción de su destino.
Estado garantiza los derechos de los ciudadanos a cambio de la obligación de éstos En los Contextos de inestabilidad y vulnerabilidad (a ménudo extremos) en los
de respetar la Ley. Sin embargo, para los más pobres el Estado constituye "una que se encuentran las clases populares, una acción pública esencialmente definida
entidad alejada y ausente"", y las nuevas iniciativas orientadas por el en términos de 'Proyecto" puede alimentar una forma reforzada de heteronomía."
empower-
ing the poor
no tienen por objeto reducir la distancia institucional de las clases Por un lado contribuye a la territorialización de las inscripciones colectivas Qen
populares respecto del Derecho. detrimento de la ciudadanía?), y por el otro al estrechamiento del horizonte temporal
No obstante, mientras el Estado funde la legitimidad de su acción pública sobre la de las movilizaciones colectivas. Por ello encontramos a menudo a las asociaciones
base de "derechos" (incluso cuando se muestra incapaz de garantizarlos), y mientras y a los grupos de habitantes en una perpetua búsqueda de recursos que son dis-
los hogares pobres dependan de recursos distribuidos por el Estado, una tensión se tribuidos demasiado puntualmente para que puedan inscribirse en una dinámica de
instala configurando al menos parcialmente la politicidad de las clases populares. regularidad social (lo que está representado por el concepto de conquistas sociales.
Sobre esta tensión avanza la movilización colectiva. Efectivamente, si se adopta el En este caso, los proyectos de lucha contra la pobreza no permiten nunca que algo
punto de vista de las clases populares, se observa que la relación con el sistema sea "conquistado" de una vez y para siempre). Es de esta forma que las nuevas
político se encuentra tironeada desde un flanco por la urgencia de obtener recursos políticas públicas fomentadas por las organizaciones internacionales consolidan un
indispensables para la supervivencia (alimentos para el comedor popular, medica- nuevo sistema de acción en el cual los individuos distan mucho de poder prever su
mentos para el centro de salud, servicios esenciales como el agua potable, subsidios futuro como "agricultores" que pueden organizar sus esfuerzos a partir de la previsión
sociales, etc.), 'y desde el otro por la existencia de una ciudadanía consagrada por la_ de ciclos más o menos regulares. Los pobres se encuentran más bien empujados
Constitución y la Ley, pero también por las tradiciones políticas sobre la base de las a desarrollar estrategias de tipo "cazador", es decir, don un refinado conocimiento
cuales las clases populares construyen, pese a todo, su voluntad de integración."

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46 Una buena muestra de las políticas resultantes de este tipo de proyectos de lucha contra la pobreza en
véase por ejemplo el Forum "Culture et Développement" realizado en el marco de la 50' Assemblée de
Gouverneurs del BID en París, 12 y 13 de marzo de 1999. Una América Latina se expone en la política del Banco Mundial. En su libro Our Dream. A World Free of Poverly el
síntesis de los trabajos fue elaborada por BM muestra sus iniciativas en 18 países, entre los cuales hay cinco latinoamericanos: Argentina, Bolivia,
Cuy Hermet y publicada en francés, español y portugués en Hermet, Cuy,
41 00irand, C., op. cit., op. cit. Colombia, Perú y El Salvador. Otros numerosos ejemplos de este tipo de proyecto están descritos en una
pp. 335 y ss.
4 recopilación publicada por el BID, cf. lustig, Nora (ed.), Shielding the Poor. Saciel protection in the de-
a Sobre este plan, momentos "míticos" generalmente dados por experiencias populistas grabadas per- veloping World, IADB, Washington, 2001.
durablemente en la memoria sirven de punto de referencia simbólico, como ejemplo de un tratamiento ,
o Desde ese punto de vista, no puede sorprender la mirada quizá demasiado optimista deJacques Donzelot
respetable de /os gobernantes hacia los trabajadores, come es el caso del "battlismo" en Uruguay, del
"peronismo" en Argentina, del "varguismo" en Brasil, etc. hacia las políticas "incitadoras" de tipo empowerment, de las cuales da una imagen estilizada a partir de
las obsemciones hechas en Estados Unidos. Donzelot, Jacques et aL, Faire société. La politique de la
ville aux États-Unís et en France, Seuil, París, 2003.

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POBRES CIUDADANOS 143

de los sistemas políticos locales y de los recursos que cada temporada pone a su
disposición: si hoy hay una línea de subsidios destinados a la infancia, entonces
se convierten en expertosen la protección infantil; si mañana hay una campaña de
prevención del Sida, se convertirán en los campeones de la higiene pública.

***

Se le puede reprochar a nuestra reflexión el ser demasiado general. Hemos

considerado a América Latina como una unidad en relación con su pasado y su
tradición social, como lo hicimos también respecto de la promoción de las nuevas
estrategias de lucha contra la Pobreza. Así, hemos pasado por alto las distintas
situaciones y los contextos nacionales y regionales en lo que se refiere, en particular,
a las clases populares y al Estado. Del mismo modo, hemos asimilado las distintas
estrategias de cada organización internacional a una unidad, mientras que dentro
incluso de cada uno de estos organismos hay disensos importantes. Más aún, no
hemos descrito la variedad de las políticas sociales en cada país (políticas de salud,
de alojamiento, de protección social, de asistencia, etc). Sólo hicimos referencia a
una orientación, de mucho peso ciertamente, en la cual agencias internacionales,
Estados, ONG y organizaciones de habitantes se han dado cita.
Con todo, el nivel de generalidad en el cual nos situamos no procede de una
asimilación torpe sino de una voluntad específica. Sólo en la oposición de dos
problematizaciones distintas en torno a la cuestión social se vuelve visible la cons-
trucción de dos sistemas de acción diferentes. Y es gracias a esta misma operación
de generalización que podemos entrever algúnos de los principales impactos de las
políticas públicas llevadas a cabo durante casi dos décadas.
Podemos identificar la manera ent que esta reorientación política de las inter-
venciones sociales contribuyó a la aparición de una nueva politicidad de las clases
populares sobre tres planos. En primer lugar, porque al redefinir la orientación de
las políticas sociales, éstas contribuyeron a modificar el marco institucional de la
acción política a escala local. Las iniciativas de lucha contra la pobreza ofrecieron
un interlocutor conveniente para la acción de base territorial. En segundo lugar,
porque al centrar la acción pública en la figura del pobre en detrimento de la del
trabajador, contribuyeron a desactivar una manera tradicional de inscripción de las
demandas ciudadanas en el horizonte democrático a través del Derecho. Finalmente,
porque aumentaron la cantidad de recursos accesibles a través de las estrategias
de tipo t‘cazador" —lo que hemos visto sobre el plano de la acción colectiva en los
capítulos 2 y 3, y que veremos en el plano individual en el capítulo 6.

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