GUIDO SANTIAGO TAWIL

(Director)

Cátedra de Derecho Aílininístrativo - U B A -

Guido Santiago Tawll

Dereciio Procesal
Administrativo
928 LA A C C I Ó N Dü lESIVIDAD

que "el privilegio justificado de la acción de lesividad es más razonable que el injus-
tificado de la libre y arbitraria revocación de los actos declaratorios de derechos"
Entonces, frente a un acto administrativo que beneficia a un particular, que le
ha generado derechos subjetivos que comenzó a ejecutar, si la Administración ad-
vierte que existe una causal invalidante, cuenta con un poderoso instrumento que le
permite volver hacia atrás en el dictado de ese acto, susceptible de ser declarado nulo
en un proceso judicial.
Pese a la claridad de las normas contenidas en la L N P A , es frecuente encontrar CAPÍTULO L U I
hoy día interpretaciones contradictorias en punto a los supuestos que provocan la
intervención de la justicia para retirar del m u n d o jurídico un acto administrativo EL PROCESO D E LANZAMIENT©
que, en rigor, nunca debió haber producido efectos.
La indiscutible función que cumplen los órganos administrativos, en tanto ga-
•j, ! p o r FEDERICO CAMPOLIETI
rantes del interés público y de la legalidad, no debe conducirnos a una zona de i n -
certidumbre respecto de la eficacia de la acción de lesividad, útil en presencia de ac-
tos administrativos que contienen vicios especialmente graves o que, si bien son L CONSIDERACIONES rtiELiMiNAREs'
regulares, se ha generado a su respecto un halo de estabilidad que debe respetarse.
La ley 17.091 regula un proceso judicial abreviado que le permite al Estado na-
Resulta interesante citar, por último, las palabras empleadas por la Corte
cional recuperar rápidamente la tenencia de aquellos bienes del dominio público que
Constitucional de Colombia, que en ocasión de referirse al carácter insoslayable del
fueron cedidos a los particulares.
proceso de lesividad afirmó que " l a Administración puede cometer errores que, sean
Se trata de una verdadera acción de restitución disponible para el Estado nacio-
generadores de derechos en cabeza de un particular. Sin embargo, en esos casos, la
nal que procede al vencimiento del plazo de la concesión —en la medida en que el
Administración no puede alegar su propio error para hacer la revocación directa del
inmueble no .sea devuelto voluntariamente por el ocupante— o en caso de revoca-
acto, porque la propia ley, en defensa del particular y, por los motivos ya explicados,
ción del derecho previamente conferido al particular.
ha establecido los mecanismos que se deben emplear para corregir la equivoca-
ción" 33. El art. f d e la ley 17.091 establece que "en los casos en que se hubiere otorgado
la concesión de inmuebles de propiedad del Estado, afectados a la Administración
La contundencia de estas palabras abrevia la conclusión de este trabajo. El ini-
centralizada, descentralizada, empresa del Estado o entidades autárquicas, con o sin
cio del proceso judicial al que da lugar la acción de lesividad no es una decisión l i -
instalaciones o viviendas accesorias, para el desarrollo de actividades lucrativas o
brada a la discrecionaiidad administrativa. Por el contrario, es la solución que se
prestación de servicios de esta índole o cualquier otra actividad u objeto, una vez
desprende de previsiones normativas concretas que guardan la finalidad de evitar
vencido el plazo pactado o declarada su rescisión por la autoridad administrativa,
que los derechos de los administrados sean objeto de burla o, en el mejor de los ca-
el concesionario deberá restituir los bienes dentro del término de diez (10) días co-
sos, de prevenir posibles arbitrariedades de las autoridades públicas.
rridos. En caso contrario, el organismo competente, acreditando el cumplimiento de
los recaudos establecidos en el párrafo anterior, podrá requerir a la justicia el inme-
diato desalojo del concesionario o de cualquier otro ocupante. Efectuada la presen-
tación requerida, los jueces, sin más trámite, ordenarán el lanzamiento con el auxilio
de la fuerza pública, sin perjuicio de las acciones de orden pecuniario que pudieran
corresponder a ambos contratantes".
De esta manera, los bienes inmuebles de titularidad del Estado nacional gozan
de una protección jurídica adicional a las diversas acciones reguladas en el derecho
común, entre las que se destacan las acciones reales i , los interdictos 2 , las acciones
posesorias 3 y , finalmente, el proceso de desalojo común

^ En particular, la acción reivindicatoría prevista en los arts. 2758 y ss., C C i v . , cuyo objeto
es la protección del derecho real de dominio del propietario que ha perdido la posesión de la cosa.
^ De modo especial, el interdicto de recobrar regulado en los arts. 614 y ss., C P C C N , que
protege la posesión o tenencia de una cosa frente a la desposesión con violencia o clandestinidad.
D R O M Í CASAS, José R., "Acción de lesividad", cit., p. 210. ^ Art. 2490, C C i v .
Sentencia T-315/1996. " Arts. 679 y ss., C P C C N .
930 EL PROCESO DE LANZAMIENTO FEDERICO CAMPOLIETI 931

El fundamento último de esta acción restitutoria —regida por el derecho adminis- jurídicas que se plantean en este tipo de proceso hacen necesaria la aplicación de nor-
trativo descansa en la necesidad de la Administración de recuperar sin dilaciones el mas y principios de derecho administrativo
inmueble cedido una vez extinguido el derecho del pardcular, dejando a salvo l a repa- Establecida la competencia federal y contencioso administrativa en la especie,
ración de los eventuales perjuicios que l a desocupación del bien pudiere ocasionar <>. corresponde estarse a los criterios generales sentados en el Código Procesal Civil y
El proceso de lanzamiento regulado en la ley 17.091 —cuyas disposiciones son de Comercia! de la Nación y , desde esta perspectiva, tanto el lugar de cumplimiento de
orden público ''— ofrece ciertas notas diferenciales con el resto de los procesos conten- la obligación como el domicilio del demanjiado justificarían la competencia en ra-
cioso administrativos, las que serán objeto de análisis a continuación. zón del lugar 12. , ' '

I I . C A R A C T E R Í S T I C A S ESPECÍFICAS D E L P R O C E S O D E L A N Z A M I E N T O 4. El carácter de los bienes cuya restitución se persigue

1 . Condiciones de procedencia de la acción 4.1. La acción procede únicamente respecto de bienes del doniinio público

La procedencia de esta acción restitutoria se encuentra sujeta al cumplimiento La ley 17.091 no hace distinción'en cuanto a la naturaleza del bien inmueble
de dos requisitos: i) que el derecho otorgado al particular sobre el inmueble se haya cuya restitución se persigue. ,^ i
extinguido por revocación o por vencimiento del plazo y ii) que el concesionario o Sin embargo, es p r A i s o s e ñ a l a r l e aun cuando el art. 1502 del Código Civil
cualquier otro ocupante no haya restituido el bien inmueble al Estado en el término dispone que los arrendamientos de bienes estatales se rigen por las normas del dere-
de diez días corridos. cho administrativo la circunstancia de que el régimen aplicable a los bienes del
dominio privado del Estado sea preponderantemente el derecho privado lleva a
2. Naturaleza de la pretensión procesal concluir que la posibihdad de utilizar el proceso de lanzamiento respecto de tales bie-
La pretensión procesal en el proceso de lanzamiento es de naturaleza personal * nes se halla excluida, si de otra manera no se hubiera establecido 1^.
y se encuentra dirigida a obtener la restitución de un bien inmueble que se encuentra C o m o la ley 17.091 es una norma de derecho público, no correspondería su
ocupado por quien carece de título jurídico suficiente para mantener la tenencia y, aplicación directa a las relaciones jurídicas regidas por el derecho privado, por una
consecuentemente, tiene la obligación de restituirlo. simple razón de unicidad de régimen jurídico. Sería, además, u n contrasentido pre-
tender extender —sin norma que lo autorice— esta prerrogativa procesal regida por
3. Competencia el derecho público a la gestión ordinaria de los bienes del dominio privado, donde
normalmente el interés público se encuentra ausente. En tales supuestos, el Estado
La ley 17.091 no contiene disposiciones especiales que determinen el juez o t r i -
nacional contaría con las mismas acciones procesales que cualquier particular tiene
bunal competente para conocer las acciones que se promuevan con fundamento en
disponibles en casos análogos.
ella. Por lo tanto, la competencia para entender en los procesos de lanzamiento debe
ser establecida en función de diversos criterios concurrentes.
En p r i m e r término, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha recono-
cido el carácter federal de la ley 17.091, derivándose de esa circunstancia la competen-
cia de los tribunales federales en todas las causas en las que se requiera la aplicación de C. Nac. Cont. Adm. Fed„ en pleno, 23/1 1/1982, "Empresa Ferrocarriles Argentinos v. Ba-
dicha norma rracas Palermo, SRL", ED 103-148.
Por otra parte, se ha reconocido que el proceso de lanzamiento es materia con- ' ^ Art. 5", inc. 3° C P C C N . A los fines de establecer el juez competente en un proceso de lan-
tencioso administrativa en los términos de la ley 13.998 i " , por cuanto las cuestiones zamiento no debe considerarse la disposición contenida en el art. 5°, inc. 1 C P C C N , pues allíso-
lamente se hace referencia a las acciones reales mencionadas en el art. 2 7 5 7 , C C i v . La acción
de lanzamiento es, por el contrario, de naturaleza personal. En este sentido, C. Nac. Cont. Adm,
' C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4", 28/3/1995, "Ferrocarriles Metropolitanos SA v. Intrusos Fed., sala 4", 20/10/1994, "Empresa Ferrocarriles Argentinos v. Compañía Mach Materiales de
y/u ocupantes del inmueble Castillo y vías", LL 1996-C-SO. Construcción SA", LL 1995-B-7.
^ Nota elevada al Poder Ejecutivo nacional acompañando el proyecto de ley del 29 de di-
" El art. 1502, C C i v . , establece que "los arrendamientos de bienes nacionales, provinciales
ciembre de 1966 ( A D I A XXV(-C-1673). y municipales, o bienes de corporaciones, o de establecimientos de utilidad pública, serán juzga-
^ Art. 2°, ley 17.091. dos por las disposiciones del derecho administrativo o por lasque le sean peculiares. Sólo en sub-
* PALACIO, Lino E., Derecho procesal civil, t. V l i , Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1982, p. 78. sidio lo serán por las disposiciones de este Código".
Al igual que en el proceso de desalojo común, la pretensión sólo implica la invocación de un de- B u L i R i C H , Rodolfo, Curso de derecho administrativo, t. I, Biblioteca Jurídica Argentina,
recho personal a exigir la restitución del bien, de manera que excede el ámbito del proceso toda Buenos Aires, 1929, p. 83. Los bienes del dominio privado, enumerados en el art. 2342, CCiv., los
controversia relativa al derecho de propiedad o posesión de las partes intervinientes. usa el Estado como usa el particular los propios.
* Fallos 302:1280, "Empresa Ferrocarriles Argentinos v. Ale Gaiad SA". El art. 4 6 3 , Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires,
El art. 45 de la ley 13.998 dispone que los jueces en lo Contencioso Administrativo de la ha legislado un proceso de características similares al establecido en la ley 17.091, pero expresa-
Capital Federal serán competentes para conocer "a) de las causas contencioso administrativas...". mente limitado a la recuperación de los bienes del dominio privado de la Ciudad.
932 EL PROCESO DE LANZAMIENTO
FEDERICO CAMPOLIETI 933

En síntesis, los bienes del dominio público son, en principio, los únicos alcan- sujetos a las reglas de policía de las cosas públicas ^2. En otras palabras, por la consa-
zados por las disposiciones de la ley 17.091 Es la naturaleza de estos bienes la que gración especial a la que se encuentran afectados, estos bienes se encuentran fuera del
justifica la existencia de este proceso de excepción. comercio: no son enajenables n i prescriptibles, ni pueden ser embargados o ejecuta-
dos 23. Tampoco son susceptibles de afectación en garantía de pago de deudas ^4.
4.2. Criterios para definir los bienes del dominio público Sin embargo, este tipo de bienes, además del uso común al que se hallan desti-
nados, puede ser objeto de u n uso diferencial en tanto no se desvirtúen los fines que
Los bienes del dominio público, enunciados en el art. 2340 del Código Civil, determinaron su afectación-2^. Dé^állí que él Estado pueda, en ciertos casos, otorgar
son aquellos de propiedad estatal que se hallan afectados al uso directo o indirecto concesiones o permisos de uso sobre tales bienes.
de la comunidad, sometidos a un régimen sustancialmente distinto al que rige el do-
minio privado 4.3. Atitotutela administrativa vs. acción judicial ^
Dentro del concepto de uso indirecto —condición suficiente para que pueda
predicarse que un bien pertenece al dominio público del Estado—, en el derecho ar- Es un lugar común en el derecho admit^istrativo sostener que el régimen parti-
gentino se impone el criterio que incluye en dicha categoría a los bienes afectados a cular al que se hallan sometidos los bjenes del dominio público autoriza al Estado a
actuar por sí mismo ejerciendo la fapiMtad dejautotutela, sin necesidad de recurrir a
un servicio público
la autoridad judicial 2 6 . * ' 'i'^'
En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que para
reconocer que un determinado bien pertenece al dominio público es necesario: i) que En el ordenamiento' nacional, la Administración puede —-de manera general—
forme parte del patrimonio del Estado, ii) que se encuentre destinado al uso común ejercer la facultad de tutelar por sí misma una situación jurídica determinada 2 7 , con
fundamento en el art. 12 de la L N P A 28. La excepción más importante a la posibi-
o afectado a un servicio público y iii) que exista una declaración del poder público
lidad de actuación propia se verifica cuando la Administración necesita utilizar la
que reconozca dicho carácter ' 3 .
fuerza o la coacción contra las personas o sus bienes, resultando necesaria, en este
De esta manera, el derecho argentino se adscribe a la tesis sostenida por H a u -
caso, la orden judicial pertinente 29. N o obstante, la jurisprudencia ha reconocido
riou en Francia ^o, según la cual los bienes pertenecientes al dominio público son
que no hay necesidad de recurrir a la autoridad judicial cuando se trate de proteger
propiedades del Estado afectadas a la utilidad común, ya sean aquellos bienes de uso
el dominio público 30.
directo o indirecto de la población, incluyéndose en esta última categoría a los bienes
afectados a la prestación de un servicio público ^ i .
Respecto de sus caracteres principales, cabe señalar que la inalienabilidad halla funda-
El régimen jurídico de los bienes del dominio público se caracteriza por conte-
mento legal en la aplicación armónica de los arts. 9 5 3 , 2336 y 2604, C C i v . , mientras que la im-
ner notas especiales. Estos bienes son inalienables, imprescriptibles y se encuentran prescriptibilidad se sostiene en lo dispuesto en los arts, 3951 y 4019, inc. r , del mismo cuerpo
legal.
^' Fallos 48:195, "Abate Hnos, v. Municipalidad de Tucumán".
Fallos 320:1003, "Díaz, G , v. Estado nacional - Secretaría de Transporte",
C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5", 1 2 / 9 / 2 0 0 6 , "Organismo Nacional de Administración de
Bienes v. Intrusos y/o ocupantes de Castañeras e/Círal. Paz y vías". Fallos 303:640, "Dirección Nacional de Vialidad v. Municipalidad de Lules". El art. 2839,
CCiv., autoriza esta posibilidad al disponer que "el usufructo no puede establecerse sobre bienes
''' VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín, Derecho administrativo, t. IV, Tipográfica Editora Argen-
del Estado o de los Estados, o de las municipalidades, sin una ley especial que lo autorice".
tina, Buenos Aires, 1 9 5 2 , p. 8 8 .
MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, cit., t. V, p, 3 2 3 . En el mis-
MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, t. V, Abeledo-Perrot, Buenos
mo sentido, C R E C C O , Carlos M., "Autotutela administrativa y proceso judicial. A propósito de la
Aires, 1 9 8 8 , p. 1 3 1 .
ley 1 7.091", LL 1980-B-906.
" Fallos 1 4 6 : 3 0 4 , "Provincia de Buenos Aires v. Mar del Plata Golf Club". En el mismo sen-
2'' Dicha facultad es reconocida a los particulares únicamente con carácter excepcional y en
tido. Fallos 1 5 8 : 3 5 8 , "Puebla C . v. Provincia de Mendoza". Coincidentemente, la Procuración del
supuestos específicos, como en el caso de la defensa de la posesión propia (art. 2470, CCiv.) y el
Tesoro de la Nación ha sostenido que el art. 2 3 4 0 , inc. 7°, CCiv. —al establecer los bienes que son
derecho de retención (art. 3939, CCiv.), entre otros.
considerados del dominio público—, incluye no sólo los bienes de uso directo sino aquellos de
uso indirecto o mediato, entre los que se encuentran las cosas afectadas a los servicios públicos. El art, 12, LNPA, establece que "el acto administrativo goza de presunción de legitimidad;
Ver Dictámenes 2 3 5 : 4 4 6 , "Consejo Nacional del Menor y la Familia" ( 2 0 0 0 ) . su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios — a
menos que la ley o la naturaleza del acto exigieren la intervención judicial—,..".
H A U R I Ü U , Maurice, Précis de droit administratif. Recueil Sirey, Paris, 1 9 1 9 , p. 7 1 9 : "Cette
conception d'un domaine public: propiéfé administrative affectté a l'utilité publique". ^ ' A r t . 18, C N .
^' El criterio opuesto fue defendido por Berthélemy en Francia, al sostener que la condición 3 " Así se han interpretado en el ordenamiento nacional los principios y las excepciones esta-
necesaria para la pertenencia de un bien al dominio público era la utilización directa por la co- blecidos en el art, 12, LNPA, Ver CASSACNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, t. II, AbeledoPe-
munidad, no bastando la afectación del bien ai servicio público. Adoptando esa definición, la per- rrot, Buenos Aires, 2008, p. 331. En el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, estos principios fueron
tenencia de un bien al dominio público es muy excepcional. BERTHÉLEMY, Henri, Traite elémentaire positivizados en el art. 12, decreto 1510/1997. Esta norma dice: "El acto administrativo goza de
de droit administratif, Rousseau, Paris, 1 9 2 0 , p. 4 5 0 : "Des espaces laissés á l'usage de tous..., et presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponc-rio en práctica
portions du territoire non susceptibles de propiélé privée. Si cette définition est exacte, un édifice por sus propios medios, a menos que deba utilizarse la coacción contra la persona o bienes de los
ne peuf étre une dépendance du domaine public qu'á titre exceptionnei". administrados, en cuyo caso será exigible la intervención judicial. Sólo podrá la Administración

<V3
934 EL P R O C E S O DE LANZAMIENTO
FEDERICO CAMPOLIETI 935

Sin embargo, dicha protección unilateral del dominio público por parte de la tos casos, desde el momento en que el derecho fuera revocado o feneciera el plazo por
Administración mediante el uso de la fuerza púbÜca — n o autorizada judicialmen- el cual fue otorgadai la cesión, la tenencia original del bien por parte del particular rever-
te—, sólo puede ser admitida en casos de urgencia, dirigida contra actos o hechos tiría en posesión viciosa en los términos de los arts. 2355 y 2364 del Código Civil.
que pongan en peligro la integridad del bien en cuestión. De otro modo, el Estado Tanto en el caso del permiso como de la concesión de uso de bienes del dominio
no estaría exento de utilizar las vías legales correspondientes. público, expirado el plazo establecido o revocado el derecho conferido, si el ocupan-
Toda vez que la ley 17.091 requiere la previa intervención judicial en los casos te no restituyera el bien dentro del término de diez días corridos, el Estado estaría ha-
por ella regulados, la Administración no puede efectuar por sí el lanzamiento, sino bilitado para promover la áccióií de lanzamiento.
que debe solicitarlo al Poder Judicial. Pero de la circunstancia de que la acción de lanzamiento sea procedente tam-
bién contra "cualquier otro ocupante" se infiere t]ue no sólo se encontrarían alcan-
5. Legitimación activa zados los casos en que el Estado otorga el uso y goce del bie» inmueble mediante tí-
De conformidad con lo dispuesto en el art. 1 ° de la ley 17.091, el Estado nacional tulo especial, sino también todos aquellos supuestos en los que la posesión adquirida
—Administración central y descentralizada— nene legitimación activa para promover por el particular fuera viciosa en su origen 34.
la acción de lanzamiento. Los particulares interesados no se hallan habilitados, en Sería incorrecto sostener que ni^es admisible la acción de lanzamiento contra
ocupantes que no hayai^adquijridcí lííienencia del bien inmueble mediante concesión
principio, para interponer este tipo de acción, toda vez que carecen de la posibilidad
o permiso, puesto que djcha tesis supondría que, frente a dos posesiones viciosas de
de subrogarse en las prerrogativas procesales del Estado nacional.
carácter actual, por ejemplo, un ex concesionario y un mero ocupante, el Estado no
En particular, la jurisprudencia ha determinado que, como regla general, el
podría desalojar por este procedirniento a uno de ellos en razón del origen de la po-
concesionario de servicios públicos 3 i no se encuentra legitimado para ejercer esta
sesión, lo que resultaría absurdo.
acción contra permisionarios u ocupantes de bienes inmuebles afectados al servicio
Sin embargo, la jurisprudencia ha sido vacilante y no siempre ha equiparado
concedido 32. Como excepción, el concesionario —o cualquier persona no estatal—
ambas situaciones, registrándose casos en los que se ha rechazado la acción de lan-
sólo podría hallarse habilitado para promover la acción de lanzamiento en la medi-
zamiento con fundamento en que la ocupación del inrhueble se había producido en
da en que exista una delegación de dicha facultad por parte del Estado.
forma clandestina, sin previa concesión o permiso 3S.

6. Legitimación pasiva 7. Trámite

La mención realizada en el art. 1° ds la ley 17.091 al concesionario o a "cual-
Con carácter previo a la promoción de la acción de lanzamiento, la Adminis-
quier otro ocupante" permite concluir que la legitimación pasiva debe ser entendida tración debe intimar fehacientemente al particular a que restituya el inmueble en el tér-
en sentido amplio. mino de diez días corridos. La jurisprudencia ha destacado que esta intimación previa
La acción de lanzamiento procedería contra concesionarios, permisionarios o es una condición de admisibilidad de la pretensión procesal de lanzamiento 36.
cualquier otro ocupante de los bienes del dominio público. De este modo, quedarían Habiendo cumplido con este recaudo, sí el particular no restituye el inmueble
comprendidos todos los contratos relativos a la ocupación temporaria, como las en el plazo indicado, la Administración queda habilitada para solicitar judicialmente
concesiones y los permisos precarios de uso de bienes del dominio público 33. En es- el lanzamiento.

utilizar la fuerza contra la persona o bienes del administrado, sin intervención judicial, cuando
en cualquier momento sin derecho a resarcimiento alguno. En este sentido. DIEZ, Manuel M . , De-
deba protegerse el dominio público, desalojarse o demolerse edificios que amenacen ruina, o ten-
recho administrativo, t. IV, Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, 1969, p. 487. La existencia de un
gan que incautarse bienes muebles peligrosos para la seguridad, salubridad o moralidad de la po-
plazo en el permiso en modo alguno modifica su precariedad, en tanto sólo marca para el permi-
blación, o intervenirse en la higienización de inmuebles".
sionario un tiempo máximo de tenencia. Ver MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de derecho adminis-
3 ' En los casos en que los inmuebles afectados a la prestación del servicio público son otor- trativo, c i t , t. V , p. 394; C. Nac. Cont. Adm. Fed,, sala 2-', 22/2/2000, "Buenos Aires Coutainers
gados en concesión, el concesionario sólo mantiene la tenencia de tales bienes ya que, por tratarse Terminal S A v . Administración C r a l , de Puertos", LL 2001-A-14. En contrapartida, en la concesión
de bienes del dominio público estatal, son insusceptibles de posesión por parte de as particulares. de uso de bienes del dominio público, la prerrogativa que nace para el concesionario constituye
El art. 2352, CCiv., dispone que "el que tiene efectivamente una cosa, pero reconociendo en otro un derecho subjetivo perfecto, una propiedad en el sentido constitucional del término. En con-
la propiedad, es simple tenedor de la cosa, y representante de la posesión del propietario, aun- secuencia, si se revocara el derecho otorgado, correspondería indemnizar los dallos produci-
que la ocupación de la cosa repose sobre un derecho". Si se trata de bienes del dominio público, dos al concesionario. En este sentido, VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín, Derecho Administrativo,
ningún particular podría desconocer la titularidad estatal de tales bienes. La tenencia del coipus ciL, L. tV, p. 244.
carecería de animus doinini.
A favor de este criterio amplio, C. Nac. Cont. Adm, Fed,, sala 5", 12/9/2006, "Organismo
3^ C . Nac. Cont. Adm. Fed,, sala 2", 2 7/8/2002, "Aeropuertos Argentina 2000 SA v. Estado Na- Nacional de Administración de Bienes v. Intrusos y/o ocupantes de Castarleras e/Gral, Paz y vías",
cional", LL 2002-E-743. En el mismo sentido, C. Fed. La Plata, 1/9/2003, "Aeropuertos Argentina
3 ' Ver, por ejemplo, C, Nac, Cont, Adm, Fed,, sala 3", 21/2/1995, "Femesa v. Intrusos y/u ocu-
2000 SA V. Interbaires SA", Dj 2004-1-965.
pantes", LL 1995-E-491.
33 El carácter precario del permiso —como acto de mera tolerancia— es la nota esencial que
3^ C, Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1', 3/3/2005, "Organismo Nacional de Administración de
lo distingue de la concesión, de lo cual resulta que el primero puede ser extinguido por el otorgante
Bienes v. Intrusos Estación Retiro",
 FEDERICO CAMPOLIETI 937
936 tL PROCESO DE LANZAMIENTO

La sentencia que ordena el lanzamiento funciona, en la práctica, c o m o una

El proceso de lanzamiento tramita inaudita parte. La actividad judicial queda
simple medida cautelar innovativa. El particular podrá discutir la legitimidad del
limitada a una simple constatación del cumplimiento de los requisitos de admisibi-
obrar administrativo o reclamar la indemnización correspondiente en un proceso
lidad y procedencia de la acción. En la medida en que dichos requisitos se verifiquen
en el caso, el juez, sin más trámite, debe ordenar el lanzamiento con el auxilio de la distinto. Pero mientras dicho proceso tramite, la posesión del inmueble ya habrá
fuerza pública. sido recuperada por el Estado.

8. El derecho de defensa en el marco del proceso de lanzamiento 9. Costas ; ' '

D a d o que el proceso de lanzamiento tramita inaudita parte, es una cuestión
Por las características propias que ofrece, particularmente por prescindir de la
muy debatida si corresponde la condena en costas al demandado.
intervención procesal del demandado, parte de la doctrina ha sostenido que el pro-
La tesis que niega ta! posibilidad se funda en que la imposición de costas supone
ceso de lanzamiento es inconstitucional, por no resguardar debidamente el derecho
de defensa 37. la existencia de bilaterahdad. Por lo tanto, ijo puede tenerse por vencido a quien no
tuvo la posibilidad de asumir una posición jurídica en el pleito.
Sin embargo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reconocido en varias
En contrapartida, la posición q ^ se pronuncia por la afirmativa sostiene que
oportunidades la validez del procedimiento instituido por la ley 17.091 para que la
la imposición de costastieñe cómo áfitecedente el hecho objetivo de la derrota, por
Administración recupere, sin debate judicial, los bienes del dominio público cedidos
lo que no es necesario q^ie exista efectlvamehte debate o controversia. En el marco
previamente a los particulares 38.
del proceso de lanzamiento, es el demandado quien, a pesar de haber, sido intimado
En realidad, parece razonable la regulación de un proceso tendiente a evitar las
por el Estado, no cumple oportunamente con su obhgación de restituir el inmueble
dilaciones inútiles a las que estaría sujeta la simple restitución del inmueble si tuviera
y, de esa manera, provoca con su conducta el inicio de proceso. La ausencia de de-
que ser debatida en el marco de un proceso ordinario 39. Si efectivamente se confi-
volución extrajudicial del bien genera la obligación de resarcir los gastos procesales.
guran los extremos exigidos por la ley 17.091, no parece posible que el ocupante dis-
Esta discusión fue saldada en un fallo plenario en et que prevaleció esta última
ponga de una defensa útil que impida la devolución del bien al Estado.
posición y se determinó como doctrina legal que "en los juicios de lanzamiento tra-
Por supuesto que el resto de las cuestiones relativas a la vinculación jurídica en-
mitados con arreglo a lo establecido en la ley 17.091, corresponde un pronuncia-
tre el particular y el Estado pueden ser debatidas en una instancia judicial diferente.
miento sobre las costas en los términos del art. 68 del C P C C N , aun cuando se trate
En este sentido, la sentencia que se dicta en el proceso de lanzamiento se limita a dis-
de un procedimiento irtaudiia parte" ^o.
poner la desocupación del inmueble cuando fuere procedente, pero en modo alguno
se pronuncia sobre las cuestiones de fondo involucradas.
En efecto, el juez no se encuentra habilitado para revisar la legitimidad del acto
administrativo que revoca el derecho otorgado o que declara extinguido el plazo de
la cesión, ni para determinar los daños y perjuicios sufridos por ambos contratantes.
En esas condiciones, el particular no se encuentra privado de ningún derecho suscep-
tible de defensa.

GORDiLLO, Agustín A., "Intrusos y ex concesionarios en inmuebles del Estado", LL 1995-E-

491.
^' Fallos 30.5:932, "Empresa Ferrocarriles Argentinos v. Rocalom SRL". En idéntico sentido.
Fallos 302:997, "Empresa Ferrocarriles Argentinos v. Retiro SRL y otros"; Fallos 301:1028, "Empre-
sa Ferrocarriles Argentinos v. Copetín San Martín SRL", entre otros.
Al respecto, basta imaginar una hipotética audiencia entre el juez y el demandado:
Juez: - - ¿Es éste el contrato de concesión que lo vinculaba a U d . con el Estado nacional?
l^emandado: — Sí, su señoría.
Juez; — Aquí dice que el plazo de la concesión venció hace más de un mes. ¿Por qué razón
Ud. permanece en el inmueble?
¿Cuántas razones atendibles podría esgrimir el demandado que justifiquen el desarrollo de un
proceso judicial —con apelación incluida— que demande varios'años? En su caso, las defensas
del particular estarían necesariamente vinculadas con la legitimidad de la revocación, con el
modo de computar el plazo de la cesión o con reclamos de naturaleza patrimonial. Este tipo de
C. Nac. Cont. Adm. Fed., en pleno, 29/3/2003, "Fuerza Aérea Argentina v. Asociación Civil
cuestiones remite a discusiones que la ley 17.091 ha pretendido evitar en esta instancia para que
Campo de Pato 'La Tranquera'", LL 2004-A-488.
el proceso sea realmente efectivo.