DERECHO FINANCIERO

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1. CONCEPTO DE DERECHO FINANCIERO . 2. ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO . 3. INGRESOS

PÚBLICOS Y GASTO PÚBLICO . 3.1 INGRESOS PÚBLICOS . 3.2 G ASTOS PÚBLICOS . 4. E L DERECHO
PRESUPUESTARIO .

1. CONCEPTO DE DERECHO F INANCIERO

Los diversos conceptos de Derecho Financiero se distinguen en cuanto al enfoque particular de cada
corriente, pero todas concluyen en el común denominador representado por los ingresos y gastos del Estado
como objeto de estudio de esta rama del Derecho.
En cuanto a su denominación, autores como Mauricio Plazas Vegas, sostienen que la denominación correcta
debería ser Derecho de la Hacienda Pública en lugar de Derecho Financiero, al respecto, Plazas Vega señala
que en opinión de Sainz de Bujanda “si la gestión que desarrolla el Estado para el cumplimiento de sus fines
se conoce como actividad financiera no se requiere mayor esfuerzo para concluir que la disciplina jurídica
que la regula debe denominarse Derecho Financiero. (…) Si bien es acertada en principio la expresión
Derecho Financiero para aludir al conjunto de normas que regulan los mecanismos de financiación del sector
privado o cuasiprivado, como ocurre con el derecho bursátil o el derecho bancario, lo cierto es que en rigor
debería referirse de manera exclusiva a la Hacienda pública.” 1
Empero, la mayoría de la doctrina coincide en su preferencia por la denominación de Derecho Financiero.
En los inicios de ésta rama del Derecho, tratadistas como Mario Pugliese señalaban que "el Derecho
Financiero es aquella disciplina que tiene por objeto el estudio sistemático del conjunto de normas que
regulan la recaudación, gestión y gasto de los medios económicos necesarios al Estado y a los demás entes
públicos para el desarrollo de sus actividades; y el estudio de las relaciones jurídicas entre los poderes y los
Órganos del Estado, entre los ciudadanos y el Estado, y entre los propios ciudadanos que se derivan de la
aplicación de tales normas"2.
El Derecho Financiero según Saínz De Bujanda desde una perspectiva estática, es "La rama del derecho
público interno que organiza los recursos constitutivos de la Hacienda del Estado y de las restantes entidades
públicas, territoriales e institucionales, y regula los procedimientos de percepción de los ingresos y de
ordenación de los gastos y pagos que tales sujetos destinan al cumplimiento de sus fines" 3. Es decir, el
Derecho Financiero es, desde este punto de vista complementario del anterior, el conjunto de normas y
principios que regulan la Hacienda Pública.
Ingrosso, citado por Chapoy Bonifaz, conceptualiza al Derecho Financiero como "el conjunto de normas
jurídicas que regulan la actividad del Estado y de las entidades menores de derecho público, considerada en
la composición de los Órganos que la ejercen, en el ordenamiento formal de sus procedimientos y actos, y
en el contenido de las relaciones jurídicas que ella origina". Dicho autor enfoca el Derecho Financiero en
su aspecto objetivo como ordenamiento de la Hacienda del Estado y de otros entes públicos, y en su aspecto
subjetivo como el conjunto de normas que regulan la obtención de ingresos y el gasto público. 4

1
Mauricio Plazas Vega, Derecho de la hacienda pública y derecho tributario, Bogotá, Temis, 2000, p. 254-255
2
Mario Pugliese, Instituciones de derecho financiero, Mexico, Fondo de Cultura Económica, 1939, p. 8
3
Fernando Sainz de Bujanda, Derecho financiero, Madrid, Universidad Complutense, 1979, p 33
4
Dolores Beatriz Chapoy Bonifaz, Derecho financiero, Mexico, Mc Graw Hill, 1997, p.3
Para Carlos Giuliani Fonrouge "el Derecho Financiero tiene como finalidad estudiar el aspecto jurídico de
la actividad financiera del Estado en sus diversas manifestaciones, y tanto por su naturaleza y contenido,
como por su objeto, constituye una disciplina integrante del derecho público" 5
En síntesis el derecho financiero “es el conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera del
estado, en sus tres momentos, a saber: en el establecimiento de tributos y obtención de diversas clases de
recursos, en la gestión o manejo de sus bienes patrimoniales y en la erogación de recursos para los gastos
públicos, así como las relaciones jurídicas que en el ejercicio de dicha actividad se establecen entre los
diversos órganos del estado, o entre dichos órganos y los particulares ya sean deudores o acreedores del
estado.”6
2. ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
El Estado, tiene ciertos objetivos o fines que cumplir y, para poder alcanzarlos requiere de recursos
económicos necesarios a fin de financiar los gastos que exigen el cumplimiento de esos fines. Por ello, para
la realización de sus fines debe llevar a cabo muchas funciones, desde la formulación de objetivos hasta la
obtención de los recursos, sean pecuniarios o de otro tipo y la gestión de ellos, estudiados como actividad
financiera del estado.
Como señalan Martín Queralt y Lozano Serrano, “todo grupo social organizado tiene unos objetivos que
cumplir, para cuya consecución necesita realizar unos gastos y obtener unos ingresos con los que poder
financiar los referidos gastos. La actividad encaminada a la obtención de los ingresos y realización de los
gastos, con los que poder subvenir a la satisfacción de determinadas necesidades colectivas, puede
calificarse como actividad financiera” 7.
“El estado y los ente públicos según Abbamonte, no detraen de las economías de los particulares el dinero
para acumularlo en las cajas públicas, sino para gastarlo; pero, a su vez, la actividades de gasto tampoco se
justifica por sí misma, el Estado y otros entes púbicos no gastan por gastar, sino para realizar otro tipo de
actividades. La actividad financiera no es por ello imaginable sin la existencia de otro tipo de actividades
materiales a cuya realización sirve.”8
La actividad financiera del Estado, “Es el conjunto de operaciones del Estado, que tiene por objeto tanto la
obtención de recursos como la realización de gastos públicos necesarios para movilizar las funciones y
servicios que satisfagan las necesidades de la comunidad” 9. Es decir, se denomina actividad financiera a
aquella actividad del estado destinada a la obtención de ingresos y su posterior empleo en forma de gasto
para la consecución de ciertos fines. Dicho de otro modo, son aquellas acciones encaminadas a la obtención
de los medios económicos necesarios para proceder ulteriormente a su gestión y empleo o gasto público y
atender de esa forma a los fines que el ordenamiento le impone.
También se puede señalar que son aquellas actividades que realiza el Estado con la finalidad de obtener los
recursos necesarios para satisfacer los gastos públicos destinados a la satisfacción de las necesidades
colectivas y en general a la realización de sus metas y objetivos.
En la actualidad, la actividad financiera no tiene como única finalidad la obtención de ingresos suficientes
para cubrir el gasto público, sino que pretende, además, impulsar la economía, aspecto en el que las
relaciones entre el derecho y la economía se entrelazan de tal manera que son difíciles de disociar, estos y
otros aspectos inherentes a la materia que son estudiados por el Derecho Financiero. Para Alejandro
Altamirano el Derecho Financiero es “la rama del Derecho Público que tiene por objeto de estudio el sistema
de ingresos y gastos del Estado y demás entes públicos. Específicamente se ocupa de los instrumentos
jurídicos de percepción de los ingresos y de los mecanismos de realización de los gastos.” 10

5
Carlos M. Giuliani Fonrouge, Derecho financiero, 4a. ed., obra actualizada por Susana Camila Navarrine y Ruben
Oscar Asorey, Buenos Aires, Depalma, 1987, p. 31.
6
Sergio Francisco De la Garza, Derecho Financiero Mexicano, México, Porrúa, 1978, p. 5
7
Martín Queralt, J. y Lozano Serrano, C.: Curso de Derecho financiero y tributario, Tecnos, Madrid, 1990, p. 23
8
Sonia Maurucio Surbirana, derecho Financiero y Tributario, Valencia, Tiranta Tributario, 2013, p 26
9
Héctor Villegas, Curso de finanzas, derecho financiero y tributario, Buenos Aires, Astrea, 2009, p. 14
10
Alejandro Altamirano, Derecho tributario teoría general, Buenos Aires, Marcial Pons, 2012, p. 17
Para Sainz de Bujanda, la actividad financiera del Estado “es la acción del Estado y demás entes públicos
que se dirige a obtener los ingresos necesarios para poder realizar los gastos que sirven al sostenimiento de
los servicios públicos entendidos en su sentido más amplio”11
De lo señalado se deduce que la actividad financiera puede identificarse, sintéticamente, con los ingresos y
gastos públicos.
En consecuencia, la actividad financiera del estado comprende tres etapas o momentos: la obtención de
ingresos, la gestión o administración de los recursos obtenidos y la realización del gasto público.
3. INGRESOS P ÚBLICOS Y GASTO P ÚBLICO
En la actividad financiera del estado existen dos ámbitos que constituyen las dos grandes cuestiones en torno
a las que se articula o estructura el Derecho Financiero: el ingreso y el gasto públicos.
3.1 INGRESOS P ÚBLICOS
Ingreso público es toda cantidad de dinero percibida por el Estado y demás entes públicos, cuyo objetivo
esencial es financiar los gastos públicos.12
Los entes públicos obtienen ingresos con los que financian los distintos gastos públicos por diversas vías,
todas ellas reguladas jurídicamente. Los ingresos públicos pueden ser clasificados tomando en cuenta
diversos criterios o puntos de vista en tributarios, precios públicos, patrimoniales y monopolísticos, deuda
pública y sanciones pecuniarias.
La principal fuente de ingresos para los entes públicos son los tributarios, “el tributo constituye además la
figura esencial de financiación pública en términos cuantitativos toda vez que porcentualmente la mayor
parte de los ingresos públicos provienen de dicha figura.” 13
La segunda fuente de ingresos comprende los precios públicos que no tienen carácter tributario, por el
contrario son contraprestaciones pecuniarias debidas a los entes públicos por prestación de servicios y
actividades en régimen de derecho público cuando los mismos no resulten esenciales para los ciudadanos y
sean prestados, además, por otros entes privados. En tales casos, los entes públicos concurren en
competencia con otros operadores económicos y la contraprestación de tales servicios no se considera un
tributo, sino un pago voluntario al ente público por la contratación de determinados servicios que podrían
haberse contratado con otro ente privado.14
La tercera clase de ingresos son los ingresos patrimoniales y monopolísticos, que son aquellos que obtiene
el estado por la explotación, enajenación y/o venta de determinados bienes de su propio patrimonio sea de
forma directa o a través de entidades privadas en concesión de explotación de recursos naturales. Los
ingresos monopolísticos son aquellos que obtiene el estado como consecuencia de la explotación de un
monopolio fiscal, esto es, de llevar a cabo una actividad lucrativa que el propio estado se ha reservado con
exclusión de otros posibles empresarios y con el fin último de percibir unos ingresos constantes a lo largo
del tiempo.
Otra fuente de ingresos públicos está constituido por los que derivan de la Deuda pública, entendiendo por
tales los que el Estado obtiene como consecuencia del recurso al crédito sea de entidades privadas o públicas
internacionales. Es decir, deuda pública es toda cantidad debida por el Estado a acreedores diversos, y puede
contraerse bien acudiendo directamente a prestamistas institucionales (entidades financieras
internacionales) u otros inversores del mercado de capitales a través de la emisión de títulos valores.
Asimismo, es importante señalar que la deuda pública se encuentra conformada por la deuda pública interna
y la deuda pública externa.

11
Fernando Sainz de Bujanda, Lecciones de derecho financiero, Madrid, Facultad de derecho Universidad
Complutense, 198, p. 1
12
Martín Queralt, J. y Lozano Serrano, C.: Curso de Derecho financiero y tributario, Tecnos, Madrid, 1990, p. 40
13
Isaac Merino Jara, Derecho financiero y tributario, Madrid, Tecnos, 2014, p.33
14
Isaac Merino Jara, Derecho financiero y tributario, Madrid, Tecnos, 2014, p.34
Además de las categorías de ingresos señalados existen otras relativas a las sanciones pecuniarias cobradas
por los entes públicos al producirse infracciones al ordenamiento jurídico. Tiene una consideración residual
puesto que su finalidad no es recaudatorio, por el contrario, es la represión de comportamientos antijurídicos,
de modo que el interés jurídico protegido por esas normas no es el interés financiero. Sin embargo, siendo
ello cierto, esas normas o institutos jurídicos no son totalmente ajenas al Derecho Financiero en cuanto
pueden generar ingresos públicos.
3.2 GASTOS P ÚBLICOS
El segundo aspecto que comprende la actividad financiera del Estado es el gasto público, que según
Mauricio Plazas Vega “está constituido por las erogaciones que realiza el Estado para cumplir sus fines” 15.
Los gastos públicos “son las erogaciones dinerarias que realiza el Estado, en virtud de ley, para cumplir con
la satisfacción de las necesidades públicas” 16, los mismos, que a partir de la exigencia constitucional,
realizan una asignación equitativa de los recursos públicos y que su programación y ejecución responda a
los principios de eficiencia y economía. Los procesos jurídicos mediante los que se adoptan, ejecutan y
controlan las decisiones relativas a la utilización de los recursos económicos del Estado, se articulan en
torno a una institución básica denominada presupuesto.
Algunos autores clasifican el gasto público en ordinarios y extraordinarios. Los gastos ordinarios
corresponden a la actividad normal del estado y comprenden los destinados a la conservación de las
fronteras, o de defensa; los destinados a mantener el orden público interno, o de justicia y gastos para prestar
servicios a los particulares cuando los particulares no puedan proveerlos. Los gastos extraordinarios son
gastos ocasionales y se presentan en casos de emergencia nacional o la realización de obras públicas
urgentes.
Otros autores clasifican los gastos públicos en gastos de funcionamiento y de inversión. Los gastos de
funcionamiento son aquellos que el Estado realiza para hacer posible su operación y cumplimiento de sus
funciones. Los gastos de inversión son las erogaciones que realiza el Estado para incrementar o consolidar
el patrimonio productivo de la colectividad en el orden económico social. 17
4. DERECHO P RESUPUESTARIO
Otro de los ámbitos que comprende la actividad financiera del Estado, es la ordenación jurídica del gasto
público, es decir el Presupuesto del Estado.
El presupuesto es el acto legislativo mediante el cual se autoriza el monto máximo de los gastos que el
ejecutivo puede realizar durante un período de tiempo determinado, generalmente un año, en los fines que
detalladamente se especifican y se prevén los ingresos que se obtendrán para cubrir esos gastos. Al respecto
Héctor Villegas señala que el presupuesto “(…) es un acto de gobierno mediante el cual se prevén los
ingresos y los gastos estatales, y se autorizan estos últimos para un periodo futuro determinado, que
generalmente es de un año”18
Señala Rodríguez Bereijo que, “al margen de los aspectos económicos y contables, el Presupuesto se nos
presenta como una institución jurídica que tiene un carácter normativo: constituye la expresión jurídica del
plan financiero del Estado –esto es, el programa racional y ordenado de las necesidades del ente público y
de los medios económicos con que cuenta para cubrirlas- para un período de tiempo determinado.”19. Añade
el citado autor que la institución presupuestaria no es, únicamente, una mera relación contable de las
cantidades que el Estado prevé que se realizarán en concepto de ingresos y de gastos en un período de tiempo
determinado, sino que, sobre todo, el Presupuesto constituye la expresión jurídica de las obligaciones y de
los derechos, de las potestades y de los deberes que competen a la Administración en materia financiera. El

15
Mauricio Plazas Vega, Derecho de la hacienda pública y derecho tributario, Bogotá, Temis, 2000, p. 289
16
Héctor Villegas, Curso de finanzas, derecho financiero y tributario, Buenos Aires, Astrea, 2009, p. 39
17
Mauricio Plazas Vega, Derecho de la hacienda pública y derecho tributario, Bogotá, Temis, 2000, p. 240-241
18
Héctor Villegas, ob. Cit., p. 125
19
Rodríguez Bereijo, A., Introducción al estudio del derecho financiero, IEF, Madrid, 1976, p. 172
Presupuesto es un conjunto de normas que dan efectividad y relevancia jurídica al plan financiero del ente
público.
Martín Queralt y Lozano Serrano consideran que, en su sentido actual, los Presupuestos consisten en una
ley que recoge la totalidad de gastos e ingresos del Estado previstos para cada año, y mediante la cual el
legislador autoriza a las diferentes Administraciones estatales para realizar dichos gastos, con los límites y
el destino en ella especificados “El presupuesto aparece hoy configurado como la ley anual de autorización
del gasto, mediante la que se fija su importe, su destino y se aprueban las reglas que ha de observar la
administración en su erogación”20
De lo anterior se puede señalar las siguientes características:
La primera, que aparece claramente dibujada en su devenir histórico, es la de que en él se contiene y expresa
el “plan de actuación financiera de los entes públicos para cada año autorizando sus gastos con carácter
limitativo y previendo los correspondientes ingresos”. Los entes públicos, como sujetos de decisiones
económicas, no pueden sustraerse a la exigencia de formular los fines perseguidos y de ordenar los medios
de que se dispone en pro de su logro, y a cubrir esta necesidad se dirige esta primera función del Presupuesto.
La segunda característica es que el presupuesto es “un instituto plenamente constitucional, en cuyo seno se
refleja el equilibrio y separación de poderes”, al corresponder al ejecutivo la elaboración y ejecución de los
Presupuestos y al legislativo su aprobación y posterior control. Así se erige en un conjunto normativo
regulador de la actividad financiera pública. Ésta es, desde la perspectiva jurídica, la significación
primordial del Presupuesto, como ley que aprueba y autoriza la realización de unos determinados gastos,
disciplinando al mismo tiempo su destino, modalidades y límites. Significación que se halla en la entraña
de la institución presupuestaria desde sus más remotas manifestaciones y que la ha convertido en pieza
esencial de la ordenación jurídica de la Hacienda Pública y de la actividad financiera.
Una tercera característica del Presupuesto, en evidente conexión con la anterior, consiste en el cumplimiento
del principio de reserva de ley en materia de gasto público, al haberse atribuido desde sus inicios al órgano
legislativo la adopción de las decisiones fundamentales en torno a la Hacienda pública para cada ejercicio
Finalmente una cuarta característica, el presupuesto “es una norma atributiva de competencia, por cuanto al
autorizar los gastos, con su límite y su destino, el legislador permite a la administración perseguir ciertas
finalidades, pudiendo disponer de los fondos previstos para ellas” 21
En el mismo sentido que los anteriores, Pérez Royo sostiene que “la ordenación jurídica del gasto público,
en sus aspectos financieros –asignación de recursos, ejecución del proceso de gasto, control del mismo- se
desarrolla en torno al presupuesto, que es el acto del legislativo mediante el cual se aprueba el plan anual de
gastos, estableciendo límites precisos a la acción del ejecutivo, que es a quien corresponde su realización.”22
Por lo señalado, según Rodríguez Bereijo, el Derecho presupuestario es un “conjunto de normas y principios
jurídicos que regulan la preparación, aprobación, ejecución y control del Presupuesto del Estado y de los
demás entes públicos. Entendiendo por Presupuesto del Estado el acto legislativo mediante el cual se
autoriza el montante máximo de los gastos que el Gobierno puede realizar durante un período de tiempo
determinado en las atenciones que detalladamente se especifican y se prevén los ingresos necesarios para
cubrirlos.”23
El Derecho presupuestario constituye una ordenación jurídica de los gastos públicos, puesto que la Ley de
Presupuestos no implica, en materia de ingresos públicos, para la Administración ni una autorización ni una
obligación de recaudar los ingresos, ni tampoco un límite que deba respetarse, sino tan sólo una previsión
de carácter contable. Es decir, el Derecho presupuestario debe considerarse –desde el punto de vista de los
efectos y del valor jurídico de la institución presupuestaria- como un Derecho de los gastos públicos: “como

20
Martín Queralt, J. y Lozano Serrano, C., Curso de derecho financiero y tributario, Tecnos, Madrid, 2012, p. 692.
21
Martín Queralt, J. y Lozano Serrano, C.: Curso de derecho financiero y tributario, Tecnos, Madrid, 2012, p.692-
693
22
Fernando Pérez Royo, Derecho financiero y tributario. Parte general, Civitas, Madrid, 2000, p. 353
23
Rodríguez Bereijo, A., Introducción al estudio del derecho financiero, IEF, Madrid, 1976, p. 177.
conjunto de normas que regulan la gestión, administración y erogación de los recursos económicos del
Estado y demás entes públicos”24
Pérez Royo señala que se puede identificar la ordenación jurídica del gasto público con el concepto de
Derecho presupuestario, comprendiendo bajo el mismo “el conjunto de los principios y normas que rigen la
institución a lo largo de todo el ciclo presupuestario. Conceptuando el presupuesto como el acto a través del
cual el Parlamento establece la cifra máxima que la Administración está autorizada a gastar durante el
ejercicio, desglosada convenientemente en cada una de las diferentes atenciones o líneas de gasto y
acompañada de la previsión de los ingresos que se espera obtener mediante la aplicación de las leyes
tributarias y demás normas concernientes a los ingresos públicos”25
Sin embargo de lo anterior, la afirmación que se ha mantenido sobre los efectos de la Ley de Presupuestos
respecto a los ingresos y a la configuración del Derecho presupuestario como un Derecho de los gastos
públicos no implica necesariamente que el presupuesto en materia de ingresos públicos sea irrelevante y
carezca de toda significación. Recogiendo las palabras de Rodríguez Bereijo, el estado de ingresos del
Presupuesto cumple la función de explicar, dar sentido y justificar los gastos consignados en el mismo. No
en el sentido de que los ingresos justifican a los gastos, porque ocurre exactamente lo contrario: puesto que
hay unos gastos, es preciso cubrirlos. Sino más bien en el sentido de que el cálculo o estimación de los
ingresos para un ejercicio presupuestario constituye el punto de conexión necesario e imprescindible para
valorar la política de gasto público del Gobierno; y, por tanto, medio imprescindible del control político-
financiero del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo26
Finalmente, es importante destacar que la trascendencia jurídica que comporta la inclusión de las previsiones
respecto de los ingresos en los Presupuestos, Martín Queralt y Lozano Serrano han observado que la
significación que hay que atribuir a la Ley de Presupuestos no es sólo la de erigirse como norma constitutiva
del gasto público, función y efecto jurídico primordial del crédito presupuestario, sino incluso como
expresión, en el terreno normativo, de la conexión inescindible entre las dos vertientes de la actividad
financiera, la de obtención y la de empleo de recursos. En este sentido, insisten, la diversidad de efectos
jurídicos de la ley presupuestaria respecto a ingresos y gastos, no puede ocultar que unos y otros se explican
mutuamente y que las decisiones sobre ambos aspectos se presentan íntimamente relacionadas y sin posible
disociación. En función de esa conexión mantiene su pleno sentido la inclusión de los ingresos en la Ley de
Presupuestos27
La Constitución Política del Estado en el artículo 321señala que “I. La administración económica y
financiera del Estado y de todas las entidades públicas se rige por su presupuesto.
II. La determinación del gasto y de la inversión pública tendrá lugar por medio de mecanismos de
participación ciudadana y de planificación técnica y ejecutiva estatal.”

24
Rodríguez Bereijo, A., Ob. Cit., p. 174 y 176.
25
Fernando Pérez Royo, Ob, cit, p. 353.
26
Rodríguez Bereijo, A., Introducción al estudio del derecho financiero, IEF, Madrid, 1976, p. 177.
27
Martín Queralt, J. y Lozano Serrano, C., Curso de Derecho financiero y tributario, Tecnos, Madrid, 2012, p. 692.