REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

UNIVERSIDAD RAFAEL BELLOSO CHACÍN

VICERRECTORADO DE INVESTIGACIÓN Y POSTGRADO
DOCTORADO EN CIENCIAS POLÍTICAS

CÁTEDRA: GESTIÓN PÚBLICA Y ENTES PRIVADOS

EL MODELO DE GESTIÓN PÚBLICA VENEZOLANA

ELABORADO POR:

MSC. JORGE ELIÉCER MORÁN

C.I: 12.134.147
Email: [email protected]
MSC. KIMBERLY CASTILLO
C..I: 20.579.729
Email: [email protected]

17/09/2016
 RESUMEN

Este artículo se dirigió a analizar al Modelo de Gestión Pública Venezolano a partir de

los Modelos Burocrático Populista, el Modelo de Gestión Descentralizado y el Modelo
Burocrático Populista Militarista con base en los planteamientos de Cordova, (2007),
Ochoa (1997), Pelekais y otros (2006), y Bastidas, D y Pisconte, J (2009). El tipo de
investigación fue de tipo documental y descriptiva. Se analizaron diversos
documentos, utilizando la revisión de contenidos. Los resultados producto del análisis
de contenidos, sugieren que el modelo de gestión pública venezolano tiene como
fundamento el burocratismo. El modelo descentralizado, si bien intentó combatir la
esencia del burocratismo, no pudo consolidar y madurar su propuesta. La
descentralización político administrativa es uno de los pocos logros destacables. El
modelo de gestión iniciado en 1999 expandió el tamaño del Estado, complejizando
aún más las principales tareas del gobierno. La excesiva participación militar en la
gestión pública, es otro aspecto negativo a resaltar. La influencia ideológica es notoria
en las características de cada modelo y en su acción

Palabras clave: Burocracia, Gestión Pública, Populismo, Descentralización.

1. INTRODUCCIÓN
La gestión pública Venezolana ha sufrido transformaciones importantes a partir del
arribo de la democracia en 1958. A partir de ese momento el Estado Venezolano ha
realizado importantes esfuerzos para constituir una administración pública capaz de darle
respuesta de manera eficiente a las crecientes necesidades y demandas de la población.
A pesar de alcanzar logros significativos en este sentido, las constantes crisis de carácter
económico, el desgaste institucional y la perdida de legitimidad de los principales actores
políticos, han impedido consolidar un modelo de gestión pública que dinamice la
administración pública. De los intentos de reforma de corte técnico-burocrático, iniciados
en 1958, y que se extendieron a lo largo de las décadas de los sesenta y setenta, se
suman las reformas neoliberales planteadas a finales de la década de los ochenta de la
mano de la descentralización política y administrativa. El anquilosamiento del sistema
bipartidista y el fracaso de las reformas en los años noventa, permitieron el surgimiento de
un liderazgo fresco y brioso, encarnado en la figura de Hugo Chávez, que se planteó la
construcción de un nuevo Estado, que implicaría, por ende, una nueva manera de asumir
la gestión pública. La Constitución de 1999 ofrece elementos de participación política
nunca vistos antes y plantea un ambicioso proyecto de democracia participativa y
protagónica, Así mismo, se ha impulsado la creación de instancias de participación y de
articulación de servicios que ha terminado por empoderar al pueblo venezolano. Sin
embargo, 17 años después, los resultados en términos económicos y sociales son
negativos.

Revisar modelo de gestión pública, partiendo del enfoque que hace Cordova (2007),
de los Modelos Burocrático Populista, el Modelo de Gestión Descentralizado y el Modelo
Burocrático Populista Militarista resulta muy importante, pues a partir de estos pueden ser
explicadas y entendidas las características del funcionamiento de la Gestión Pública
Venezolana. En esta investigación se hará un breve acercamiento los modelos de gestión
pública mencionados, utilizando un tipo de investigación documental y descriptiva.
 2. LA GESTIÓN PÚBLICA. APROXIMACIONES GENERALES
El estudio de la administración pública y de la gestión pública por parte de la ciencia
política, está más que justificado, ya que son ambos aspectos cruciales en el buen
desempeño del Estado, en tanto este tiene como función responder a las demandas de la
colectividad y satisfacer sus necesidades, a través del conjunto de políticas públicas que
diseña y ejecuta. La gestión pública, en particular, puede jugar un papel importante en la
consolidación y profundización democrática, en la medida que los procesos relacionados
con las políticas públicas estén dirigidos, no solo a la eficiencia y la eficacia, sino también
hacia la transparencia y participación ciudadana.

Esta creencia se sostiene a partir de los cambios políticos, económicos y tecnológicos

que han ocurrido en los últimos veinticinco (25) años, tales como la desaparición de la
URSS, el surgimiento del fenómeno de la globalización, los procesos de integración
económica, la irrupción de innovaciones que facilitan la puesta en marcha de modalidades
de gobierno electrónico, la crisis del modelo de Estado del bienestar, generan inevitables
transformaciones en la institucionalidad pública, al tiempo que quedan en evidencia
algunas problemáticas muy marcadas: la ineficiencia de la acción gubernamental, la falta
o poca legitimidad de las instituciones y el incremento del déficit fiscal (Bozeman. 2001).

Así pues, frente a estos nuevos retos, los gestores públicos deben prepararse y a los
estudiosos de la ciencia política les corresponde abundar en el conocimiento de esta
disciplina: En este sentido, se realizará un abordaje teórico sobre el tema en cuestión

2.1 La Gestión Pública

En primera instancia es oportuno aclarar la diferencia entre administración pública y

gestión pública. En primer lugar, se pudiera considerar a la administración pública como
una organización conformada por normas, instituciones y un conjunto de funcionarios, es
decir, la noción de la administración pública en tanto estructura. Esta comprende a los
organismos que efectúan una actividad de interés público, principalmente de suministro
de servicios y de regulación de las conductas ciudadanas, del mercado, así como del
mismo Estado y sus instituciones (Bastidas y Pisconte. 2009)

Pero más allá de esta apreciación, la diferencia que se quiere marcar con respecto a
la gestión pública pasa por el alcance de ambos conceptos. En este sentido, la acción de
la gestión pública va más allá de la administración pública. Administrar puede significar
“..regir, seguir instrucciones, gestionar es hacer diligencias para la consecución de algo o
la tramitación de un asunto; esto es, conseguir resultados” (Pelekais y otros. 2006:31).

La gestión pública es más amplia, se puede entender como el conjunto de acciones a

través de las cuales las entidades públicas buscan la consecución de sus fines, objetivos
y metas, establecidos previamente en los planes y proyectos gubernamentales. Ambos
conceptos se interrelacionan, ya que la gestión pública está configurada por los espacios
institucionales y los procesos a través de los cuáles el Estado diseña e implementa
políticas, provee bienes y servicios y emplea regulaciones con el fin de cumplir sus
atribuciones (Bastidas y Pisconte. 2009).
 La gestión pública entonces, procura el uso de los recursos apropiados para alcanzar
un fin colectivo. Como disciplina se encuentra emparentada con otras como la ciencia
política, el derecho, la administración o la economía. Es parte de su naturaleza realizar
labores de planeación, gobierno, dirección y control. Su objetivo primordial es satisfacer
las necesidades de los ciudadanos.

2.2 Teorías sobre la Gestión Pública

La gestión pública es inicialmente una derivación de la teoría administrativa, aunque

luego adquiriera matices propios. En ese orden de ideas es oportuno hacer mención de
las corrientes teóricas que le dieron origen a la administración como ciencia, a partir del
trabajo de dos pioneros, Fayol y Taylor. Estos dos personajes sentaron las bases de la
llamada administración científica, que surge de la necesidad de atender los problemas de
gestión ocasionados por el crecimiento acelerado de las empresas. Este enfoque
introduce herramientas y métodos científicos al proceso administrativo y pone en práctica
cuatro principios que hoy en día son de uso corriente en la administración: la Planeación,
la preparación, el control y la ejecución (Pelekais y otros. 2006).

En los últimos treinta (30) años, las ciencias de la administración han transitado de la
administración a la gerencia, y de la gerencia a la gobernanza. Los modelos alternativos
de gestión pública refieren un cambio constante en el enfoque de la ciencias gerenciales,
desde el modelo burocrático de gestión basado en la división de tareas y la subordinación
jerárquica, hasta la nueva gestión pública que propone nuevos requerimientos como el
desarrollo de una cultura de la cooperación y de capacidades específicas orientadas a la
gestión por resultado. Algunos de estos modelos serán analizados a continuación,
revisando su utilización en Venezuela.

.
3. LOS MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA EN VENEZUELA
Para facilitar el análisis de los modelos de gestión pública establecidos en Venezuela
y siguiendo la línea de trabajo de Ochoa (1997) y Cordova (2007), se tomará como punto
de partida la caída de la dictadura Perezjimenista en 1958 y la consecuente instalación de
la democracia, que supuso la puesta en marcha de un modelo de desarrollo, soportado en
un acuerdo de elites para la gobernabilidad.

Es importante destacar dos aspectos importantes relativos al tema de estudio. En

primer lugar, el modelo de gestión pública está determinado por el modelo de desarrollo
imperante en cada período histórico. En el caso venezolano es evidente esa relación.
Cada cambio en el modelo de desarrollo ha traído consigo la implementación de un
modelo de gestión pública afín al primero. Lo segundo a destacar, es que Venezuela,
como plantea Cordova (2007:) la organización político-administrativa de Venezolana ha
seguido las tendencias implantadas en el resto de los países de América Latina. Partiendo
de un modelo bastante centralizado, a un esquema donde se profundiza la
descentralización, pasando por arreglos institucionales que buscan recuperar la eficiencia
en la gestión, la gobernabilidad y abrir espacios de participación, como respuesta a una
creciente demanda de mayor participación ciudadana. Todo esto ha redundado en
diferentes reformas de Estado, de mediano éxito, pero que no terminaron de llenar las
expectativas de la sociedad ni se tradujeron en una mayor eficiencia gubernamental.
 A los fines de esta investigación, se analizarán tres modelos de gestión; el modelo
burocrático populista, el modelo de gestión descentralizado y el modelo burocrático
populista militarista, describiendo brevemente sus características y la manera como
fueron llevados a cabo en Venezuela

3.1 MODELO BUROCRÁTICO POPULISTA

El modelo de gestión burocrático, inspirado en el trabajo de Max Weber, fue el
arquetipo de reforma administrativa de los años 50 y 60. Este modelo impuso una
racionalidad que combinaba lo legal y lo gerencial-burocrático, que ya había regido la
edificación de los estados liberales del derecho, pero también inspiró el modelo que, luego
de la segunda guerra mundial, contribuyó a la construcción institucional de los Estados en
desarrollo como la de los grandes servicios nacionales de los Estados de Bienestar
(Bastidas y Pisconte. 2009).

Weber concebía la burocracia como el tipo de organización mediante el cual actúa un

régimen político legal. Los sistemas que se sostienen en la burocracia se anteponen a los
sistemas de “dominación carismática y tradicional, que no son racionales porque no se
basan en la obediencia a la norma legal”. La designación legal o racional del modelo
weberiano, supone que el interés público desde una óptica primordialmente
“administrativista” supone reclutar, desarrollar y conservar expertos en el campo de la
administración, la ingeniería y el trabajo social, entre otros. Así como el logro de
resultados en función de la especialización de los expertos y bajo una fuerte orientación
de inversión pública, además de la legitimación de la selección de los técnicos y
funcionarios y que estos den uso a sus conocimientos y normas profesionales para
atender los problemas existentes en sus campos de especialización (Bastidas y Pisconte.
2009).
.
En Venezuela, a partir de la llegada de la democracia en 1958, se instala un modelo
de desarrollo inspirado en los parámetros establecidos por el modelo de sustitución de
importaciones. El uso de la renta petrolera ya se hace importante en el impulso de este
modelo. La discusión acerca del destino de la renta petrolera ya había marcado una pauta
en el debate público venezolano, sobre todo a partir de la muerte del dictador Juan
Vicente Gómez en 1935, cuando ya el petróleo se había convertido en la primera fuente
de ingreso nacional. La Constitución de 1961 consolidó un Estado de Bienestar, que
redistribuye la renta petrolera, a través de mecanismos como los subsidios, préstamos de
la banca pública e inversión pública directa en infraestructura, educación y salud Dicho
modelo de desarrollo se sustenta entonces en el gasto público pero con un enfoque
centralista del poder y generando un importante crecimiento burocrático, a partir de la
creación de diversas instituciones y empresas públicas que sostuvieran y articularan la
creciente inversión pública.

Desde una perspectiva política, el arribo de la democracia y de la Constitución del 61

trae consigo el ejercicio de una serie de derechos políticos, económicos y sociales casi
inédito en el país. Los partidos políticos se constituyen en verdaderas correas de
transmisión, que median entre los intereses de los ciudadanos y el Estado, en el marco de
la representatividad, ejercida fundamentalmente con el voto: Esta relación luego
produciría dos vicios que mellaría este modelo: el clientelismo político y la corrupción.

El Estado se plantea una reforma de la administración pública, en la búsqueda de una

mayor eficiencia de su desempeño. Para ello se contó con la asesoría técnica de
Naciones Unidas, “cuyas propuestas centraron la atención en la modernización del nivel
operativo de la administración pública: procedimientos, administración del personal
ejecutor, etc” (Ochoa. 1997:126). A tal fin, se creó la Comisión de Administración Pública
(CAP), cuyo principal producto fue el proyecto de la Ley de Carrera Administrativa, pero
no generó ningún cambio profundo o significativo.

El modelo de gestión, durante la década de los sesenta, se sustenta en el gasto

público, pero sin mayor vinculación entre los procesos de planificación, evaluación y
formulación de políticas públicas. La toma de decisiones en el sector público descansaba
en militantes de los partidos y empresarios, siempre bajo el control centralista del poder.
El crecimiento del aparato del estado respondía a la necesidad de seguir satisfaciendo
necesidades a partir del gasto público y a la intervención del Estado en la economía, ya
como empresario (Capitalismo de Estado) o como regulador. A principios de la década de
los setenta se plantea una nueva reforma, nuevamente de la mano de Naciones Unidas y
la CAP presenta un proyecto con la intención de procurar una reforma global de la
administración pública. Dicha propuesta pone en primer lugar de importancia el proceso
de planificación, incorporando de hecho a la CAP a la Oficina de Coordinación y
Planificación (CORDIPLAN). Supone el interés en evitar la duplicidad de esfuerzos y
fortalecer el rol de los ministerios como entes rectores sectoriales (Ochoa. 1997:126).

A mediados de los setenta el modelo de sustitución de importaciones lucía agotado.

Sin embargo, el aumento de los precios del petróleo y la llegada al poder de Carlos
Andrés Pérez le dan un nuevo impulso al modelo de desarrollo fundamentado en la
distribución de la renta petrolera. Su proyecto, denominado “La Gran Venezuela”,
pretende dinamizar la economía venezolana a través de una fuerte inyección de recursos
públicos y consolidar un sólido aparato productivo venezolano. En esta dinámica de
cambios se replantea la figura de la CAP y nace la Comisión de Reforma Integral de la
Administración Pública (CRIAP), dirigida por Pedro Tinoco, un reconocido empresario. El
énfasis de la propuesta gira en torno a las Empresa Públicas, a las que se les quiere dotar
de un criterio de eficiencia y productividad en su gestión. Es la formalización del estado
Empresario.

Estas empresas se agruparían en un gran Consorcio Nacional, desvinculándose de la

red burocrática tradicional. Dicha propuesta finalmente no fue aprobada dada por la
oposición de diversos sectores, pero se impusieron algunos criterios en las empresas
públicas que hizo posible una mayor participación en la toma de decisiones de
empresarios y técnicos, desplazando un poco a la militancia de los partidos en el proceso
de selección y reclutamiento del funcionario público. Se trata de incorporar procedimientos
y técnicas administrativas modernas en dichas empresas, que además fueron adscritas a
la Corporación Venezolana de Guayana (CVG) y al Fondo de Inversiones de Venezuela
(FIV), creando un espacio alternativo de administración pública con uns fuerte influencia
tecnocrática.

La década de los ochenta (80) está marcada por la grave crisis fiscal que impide que
el Estado Venezolano mantenga el ritmo de gasto público de la década anterior. El
modelo burocrático populista comienza a ser cuestionado desde sectores políticos y
académicos. Esto motiva al liderazgo político a crear en 1984 la Comisión Presidencial
para la Reforma del Estado (COPRE), con el propósito de llevar adelante una reforma del
Estado que procure construir un Estado moderno, eficiente y más democrático. Las
propuestas de la COPRE apuntan, entre otras cosas, a la descentralización política-
administrativa, la profesionalización de la gerencia, la simplificación de los procesos
administrativos, privatización de empresas pública y reorganización del aparato central.

3.2 EL MODELO DE GESTIÓN DESCENTRALIZADO

El conjunto de propuestas de la COPRE no fueron puestas en marcha sino hasta la

llegada al poder, por segunda vez, del Presidente Carlos Andrés Pérez en 1988. Dichos
planteamientos se adecuan a las orientaciones internacionales que marcaban tendencia
en materia de reforma del Estado.

La descentralización es el principal aspecto de este conjunto de medidas,

considerándola como clave para el logro de la eficiencia y la profundización de la
democracia. El segundo gobierno de Pérez, cuyo proyecto fue bautizado como “El Gran
Viraje”, instrumentaliza una serie de reformas para impulsar la economía de mercado y
propugnar la descentralización, a través de la aprobación de la Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público,
transfiriendo competencias a las gobernaciones de Estado. Así mismo, se aprueba la Ley
de Elección y Remoción de Gobernadores, que permitió elegir de manera directa a los
gobernantes regionales y se hizo una reforma a la Ley Orgánica del régimen Municipal,
para crear la figura del Alcalde. El grueso de las competencias transferidas se centraron
en los servicios de aeropuertos, puertos, carreteras y puentes y en menor medida,
educación, salud y deporte.

El modelo de descentralización desarrolla varias maneras de privatización como el

otorgamiento de concesiones para la operación de diversos servicios, como los
mencionados anteriormente, en consonancia con los esfuerzos de impulsar la economía
de mercado, ofreciendo un viso tecnocrático, al buscar ante todo la eficiencia de los
servicios prestados, sin tomar en cuenta las posibilidades de los usuarios.

La atención que la COPRE le destinó al tema de la profesionalización de la gerencia

pública, va de la mano con la discusión acerca de las limitaciones del concepto de
administración pública frente al de gestión pública. Se impone la tesis de que la gestión se
preocupa por los recursos y su manejo racional, en el cumplimiento de sus objetivos, en
contraposición con el tradicional modelo burocrático, que puede soslayar los resultados,
siempre y cuando se cumplan los procedimientos formales (Ochoa. 1997).

El objetivo de esta propuesta consistía en sustituir en la administración pública a los

militantes de los partidos políticos con responsabilidades en la toma de decisiones a
niveles de supervisión, en la mediana y alta gerencia, con el fin de anular las tradicionales
prácticas clientelares. Sus sustitutos serían gerentes que trabajarían bajo criterios de la
gerencia pública moderna, buscando siempre la eficiencia y l transformación económica.
Para contar con número suficiente de gerentes con este perfil, la propuesta incluía la
creación de un Instituto de Alta Gerencia Pública, además de instrumentos legales que
regularan la carrera administrativa de estos gerentes. Sin embargo este proyecto quedó
trunco, el Instituto de Alta Gerencia no inició actividades nunca. A pesar de ello y gracias
al apoyo de instituciones internacionales como el BID, se pudo lograr algunos avances en
materia de profesionalización de la gerencia en algunos sectores de la administración
pública, como fue el caso de la administración tributaria venezolana.
 La reorganización de la estructura central del Estado, por su parte, pasaba por una
reforma a Ley de Administración Central, que implicaba la reducción de los ministerios,
para hacerlos más ágiles, agrupándolos con criterios sectoriales, así como desconcentrar
y adaptar la administración central al proceso de descentralización, entre otros aspectos.
Esta reducción del aparato central lleva a otro punto de la propuesta de la COPRE: la
simplificación administrativa del aparato central. Esto suponía una desregulación y
agilización de los procedimientos.

Por último, la propuesta de las privatizaciones de las empresas públicas hecha por la
COPRE se incorpora en el VIII Plan de la Nación de 1990. Su fundamento consiste en
desprenderse de empresas públicas improductivas, que representarán pérdidas
importantes para el Estado y al mismo tiempo obtener con su venta, recursos que pdrían
destinarse a otros servicios o necesidades. La crítica a este proceso de privatizaciones
descansó sobre el hecho de que la mayoría de las empresas privatizadas no era
ineficiente ni generaban perdidas (Ochoa. 1997).

Este proceso de reformas se vio interrumpida por la conflictividad política sucedida,

sobre todo, a partir de 1992, sufriendo en algunos casos, su paralización o retroceso. El
gobierno de Rafael Caldera, electo en 1993, dio marcha atrás, por ejemplo, al esquema
de privatizaciones. Sin embargo, durante su gestión se aprobaron leyes importantes para
el proceso de descentralización, como la Ley de Asignaciones Económicas Especiales
(LAEE), que le devolvía a los Estados productores de petróleo y minas, algún porcentaje
de los ingresos generados por la extracción de esos recursos. Así mismo se creó el
Servicio Nacional Integrado de administración Tributaria (SENIAT), que con un alto
enfoque gerencial funcionaba de manera eficiente.

Es indudable el aporte que hace la concepción de la Nueva Gestión Pública (NGP), a

los planteamientos de la COPRE. La NGP busca la consolidación de una administración
eficiente y eficaz, que satisfaga las necesidades reales de la ciudadanía al menor coste
posible, permitiendo para ello la introducción de mecanismos de competencia que
permitan la elección de los usuarios y al mismo tiempo, impulsen el desarrollo de servicios
de mayor calidad. Para ello, se debe contar con un de sistemas de control que confiera
una total transparencia de los procesos, planes y resultados, que mejore el sistema de
elección y propugne la participación ciudadana (López. 2003).

La NGP se cimenta en las discusiones planteadas sobre la “transición desde un

paradigma burocrático de la administración pública hacia un nuevo paradigma gerencial
que considere las transformaciones en el medio e incorpore instrumentos gerenciales
probados con éxito en el mercado” (Fleury. 2001:17).

Este período de reformas orientadas a la descentralización y a la nueva gestión

pública terminaría con la elección en 1998 de Hugo Chávez, quién se convertiría en
Presidente de la Republica, abriendo una nueva época política.

3.3 EL MODELO BUROCRÁTICO POPULISTA MILITARISTA

La aprobación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) en
1999, representa el inicio de la institucionalización del modelo de gestión pública que el
Presidente Chávez ideó para Venezuela. .Como ya fue mencionado, todo modelo de
gestión responde a un modelo de desarrollo y este, a una visión ideológica en particular.
En el caso de Chávez y el movimiento que lo dio a conocer en el año 1992, siendo el líder
de la intentona golpista del 4 de Febrero, hay en su discurso y proyecto político una
constante evocación al ideario bolivariano, sumándole algunos elementos del
pensamiento de Simón Rodríguez y de Ezequiel Zamora, lo que devino en una fórmula
política conocida como el Árbol de Tres Raíces, que agrupaba el pensamiento de los tres
personajes. Chávez fue el principal impulsor del proceso constituyente que concluyó en la
aprobación de la CRBV, y por ende tuvo una gran incidencia en la concepción de la
misma. Algunos de sus principales rasgos son la ampliación de los derechos políticos,
sociales, económicos y culturales; la introducción del concepto de democracia
participativa; la conformación de cinco poderes, agregando a la tradicional división
tripartita del poder, legislativo, ejecutivo y judicial, los poderes electoral y ciudadano y por
último; la definición del Estado Venezolano como, ya no solo Federal, como había sido
costumbre desde 1863, sino también descentralizado, lo que supone una obligación
apostar por el proceso descentralizador como estrategia de gestión en busca de le
eficiencia, además de ser un elemento que profundiza el ejercicio democrático.

Sin embargo, el modelo de desarrollo de Chávez fue evolucionando con el paso del
tiempo y la profundización de la diatriba política, hacia posiciones cada vez más ubicadas
a la izquierda, hasta que declara al Socialismo como nuevo norte político y proponer de
hecho, la construcción teórica y práctica de un nuevo socialismo, el socialismo del siglo
XXI. En esa medida, la acción gubernamental apunta hacia el crecimiento del aparato
estatal, creando de hecho una administración pública paralela, tremendamente
centralizada. Esta institucionalidad paralela tiene como punto de inicio el ao 2003, cuando
se crean las primeras Misiones Sociales, las llamadas Misiones Robinson, Rivas, Sucre y
Barrio Adentro, que surgieron como una respuesta política a la crisis experimentada a
partir de Abril del 2002, del paro petrolero del mismo año y sobre todo, como una
estrategia de recuperación ante la inminencia de un referéndum revocatorio que
terminaría efectuándose a mediados del 2004 (Cordova. 2007).

El modelo impulsa una frenética inversión pública de corte asistencialista, soportada

en una nueva bonanza petrolera aún mayor que la vivida en los años setenta. Así mismo,
destaca Cordova (2007), el gobierno central contó con la eficiente labor recaudatoria del
Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), el manejo discrecional
de las reservas internacionales, gracias a una reforma de la Ley del Banco Central de
Venezuela (BCV) y con un mayor control sobre Petróleos de Venezuela (PDVSA). Esto le
ha dado plena potestad al gobierno central para emprender proyectos que han supuesto
una gran inversión pública, en especial a partir de la deriva ideológica hacia el socialismo
Esta dinámica ha estado acompañada de una agresiva política de expropiaciones y
nacionalizaciones de empresas productoras y distribuidoras de alimentos, cementeras,
prestadores de servicios en el sector petrolero, por mencionar solo algunas áreas claves
para el desarrollo económico.

A esta dinámica estatizadora e intervencionista, se suma la política de control

cambiario y de precios, que sumado a una serie de regulaciones económicas, convierten
al Estado Venezolano en un actor preponderante para el desarrollo económico y social del
país. Esto hace que, evidentemente, el Estado crezca de manera descontrolada,
poniendo en riesgo su eficiencia de gestión y su capacidad de respuesta a las
necesidades ciudadanas y abandonando cualquier. Hoy día y de acuerdo al portal web
www.gobiernoenlinea.ve, el gobierno central está conformado por veintinueve Ministerios,
además de 15 Misiones, cuyos propósitos y funciones suelen solaparse entre sí.
 A pesar que la CRBV refuerza el carácter descentralizador del estado Venezolano, el
gobierno central ha detenido de hecho los avances que en ese aspecto se venían
logrando desde 1989, al revertir el manejo de competencias en puertos, aeropuertos,
carreteras y hospitales, que anteriormente habían sido transferidos a los gobiernos
regionales. A esto se le puede sumar la aprobación en abril del 2008 de la Ley de
Contribución Especial sobre Precios Extraordinarios del Mercado Internacional de
Hidrocarburos. Esta ley, también conocida como ley del impuesto a la ganancia súbita,
permite el aumento de la tasa que se cobra por los ingresos extraordinarios del petróleo
para que estos recursos se transfieran al Fondo de Desarrollo Nacional, priva a los
Estados y Municipios de esos recursos extraordinarios, que quedan a plena disposición
del gobierno central.

La nueva institucionalidad eliminó o sustituyó también, algunos instrumentos legales

que profundizaban e instrumentalizaban la descentralización, en particular la Ley del
Fondo Intergubernamental de Descentralización (FIDES), que destinaba un porcentaje de
lo recaudado en materia de IVA a las regiones y municipios, así como las anteriormente
comentadas Ley de Asignaciones Económicas Especiales (LAEE) y Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público. En
su lugar la CRBV crea el Consejo Federal de Gobierno, el Fondo de Compensación
Interterritorial (FCI), los Consejos Locales de Planificación (CLPP), los Consejos
Estadales de Planificación y la Hacienda Pública Regional.
.
El FCI forma parte del Consejo Federal de Gobierno, teniendo como razón de ser
financiar las inversiones públicas dirigidas a promover el desarrollo equilibrado de las
regiones, la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de
las distintas entidades públicas territoriales y apoyar la dotación de obras y servicios
esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo. La Ley Orgánica
del Consejo Federal de Gobierno (2010), señala que este es un órgano para la
planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de
descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los estados y
municipios. Es un órgano exclusivamente consultivo.

Los Consejos Comunales y las Comunas son otras dos figuras político-administrativas
creadas que merecen un comentario. Ambas se establecen, según las leyes que las
constituye, como instancias de participación, además de entidades territoriales, a través
de las cuáles los ciudadanos pueden, de manera directa, darle respuesta sus
necesidades, ejerciendo de manera la gestión directa de las políticas públicas. Son
mecanismos para la participación directa en la gestión pública. Estas deberían articularse
y coordinar la planificación de sus objetivos y proyectos, con el Consejo Federal de
Gobierno, el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), los Consejos Locales de
Planificación (CLPP) y los Consejos Estadales de Planificación.
.
Todas estas instancias de planificación, coordinación, dirección, consultoría y gestión
pública, deben estar articulados en un complejo Sistema Nacional de Planificación
Pública, plasmado en la Ley Orgánica de Planificación Pública del 2001 (LOPP). El
artículo 236 de la CRBV establece lo relativo al Plan de Desarrollo Social y Económico de
la Nación (PDSEN) que debe contener las políticas, objetivos, medidas, metas y acciones
que van a darle dinamismo y vida al proyecto nacional que prefigura la CRBV, mediante la
intervención planificada y coordinada de los órganos y entes del Poder Público e
instancias de participación popular. El PDSEN debe ser el instrumento rector de la
planificación pública, a lo que además hay que agregar los Planes Estadales de
Desarrollo, el Plan Municipal de Desarrollo y el Plan Comunal de Desarrollo

El Título III de la LOPP define los planes en el marco de la administración pública. En

este sentido, los planes son instrumentos que se establecen en forma metódica y
coherente para lograr el cumplimiento de los objetivos, estrategias y metas planteadas,,
incorporando los proyectos, acciones y recursos que se emplearán. Los planes, a su vez,
se clasifican como estratégicos y operativos, entendiendo los primeros como aquellos
formulados por los órganos, entes e instancias de participación popular, sujetos a la Ley,
en atención a los objetivos sectoriales e institucionales que le corresponden de
conformidad con el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación; en tanto que los
planes operativos son aquellos formulados por los órganos, entes e instancias de
participación popular, sujetos a la presente Ley, con la finalidad de concretar los
proyectos, recursos, objetivos y metas, trazados en los planes estratégicos.

Entre los planes estratégicos se destacan:

• El Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social de la Nación.
• Los Planes de Desarrollo Regional
• Los Planes de Desarrollo Estadal.
• Los Planes Municipales de Desarrollo.
• Los Planes Comunales de Desarrollo
• Los Planes estratégicos de los órganos y entes del Poder Público.
• Los Planes sectoriales elaborados por los órganos de la Administración Pública
Nacional.

Entre los planes operativos se mencionan:

• El Plan Operativo Anual Nacional.
• Los Planes Operativos Anuales Estadales.
• Los Planes Operativos Anuales Municipales.
• Los Planes Operativos Comunales
• Los Planes Operativos Anuales de los Órganos y Entes del Poder Público

Este modelo de desarrollo y de gestión pública tiene la impronta del fuerte liderazgo
de Hugo Chávez, que impuso un estilo de gobernar basado en su personalidad
carismática y avasalladora, logrando una conexión especial con los sectores populares
recurriendo siempre de la mano del estilo populista dirigencial. El populismo, de acuerdo a
Bobbio (1985:1280-1281), son aquellos métodos y formas políticas en las que el pueblo
es considerado de manera homogénea y es el “depositario exclusivo de valores positivos,
específicos y permanentes, es fuente principal de inspiración y objeto constante de
referencia”. La perspectiva populista involucra también el uso del clientelismo como factor
de cohesión político-social, que se deriva de las “expectativas construidas en los procesos
de participación social y política” (Cordova. 2007:107).

Otro elemento característico del modelo actual de gestión pública es sin duda la
extendida presencia militar en posiciones de diverso nivel en la administración pública. La
CRBV les otorgó a los militares el derecho al voto y propició la participación de estos de
manera regular en la política venezolana, de la mano del propio Chávez. Así pues, los
militares, ya en condición de retiro o activos, son diputados, gobernadores, alcaldes,
ministros de diversas áreas, presidentes de institutos autónomos, dirigen corporaciones
regionales, entre otros. Esto es producto, principalmente, de la visión de que los militares
son “pueblo uniformado” (Cordova. 2007:108), propugnada por Chávez, que se dio a
conocer ante la opinión pública como un Teniente Coronel que lideró una intentona
golpista en 1992. El Plan Bolívar 2000, un operativo de corte asistencial llevado a cabo
por militares, constituye el primer eslabón en la ya larga cadena de participación
castrense en la administración pública y en la política nacional.

La influencia militar es evidente en la toma de decisiones y en el sostenimiento del

proyecto político que lideró Hugo Chávez y que hoy continúa Nicolás Maduro como
Presidente de la República; movimiento que nació en los cuarteles. Pardo (2014) define el
militarismo como “la abusiva injerencia de las fuerzas armadas, como institución, o de sus
miembros individualmente, en la conducción política de un Estado”. El militarismo suele
asignar principios y maneras de comportamiento de tipo castrenses a otros espacios
sociales, en los que son extraños e inoportunos. No es solo la toma del poder, sino
también la imposición a la sociedad de los valores y categorías militares. Esto puede
aplicar también para la gestión pública.

4. METODLOGÍA
Para esta investigación se utilizó una metodología documental, por cuanto el mismo
descansó en el análisis de documentos. En ese sentido, Sierra (2005), propone que los
estudios documentales se fundamentan en el análisis de informaciones basadas en
documentos, los cuales se organizan para generar a un nuevo conocimiento.

Así es una investigación descriptiva, puesto que se analiza y describe la evolución de

los modelos de gestión pública en Venezuela. Según Sabino (2006) las investigaciones
descriptivas proponen conocer grupos homogéneos de fenómenos, de acuerdo a criterios
sistemáticos, para descubrir su comportamiento, sin considerar la verificación de
hipótesis, sino de la descripción de hechos a partir de un criterio o de una teoría
previamente definida

5. CONCLUSIONES
El modelo de gestión pública venezolano tiene en el burocratismo una tendencia
siempre presente, pero con matices, en las tres modalidades de gestión analizadas. En la
primera etapa sirvió para construir la legitimación que el sistema requería, contribuyendo
a un modelo de desarrollo que fue exitoso por momentos, pero suponiendo un esquema
de administración costoso, centralista que terminaría siendo poco eficiente y que
terminaría por abrir la puerta de entrada a prácticas como el clientelismo y a la
enfermedad de la corrupción.

El modelo descentralizado, a pesar de contar con propuestas que intentaron minimizar

las prácticas típicas del burocratismo, no pudo profundizar y sobre todo, consolidar, el
corolario de medidas de reforma propuestas por la COPRE, que apuntaban a una gestión
pública más eficiente y moderna. La concreción de la descentralización político
administrativa es uno de los logros más resaltantes de este modelo, a pesar de algunos
cuestionamientos que se han hecho en torno a su alcance. Por otra parte, la incorporación
de Venezuela a la tendencia privatizadora, impulsada por organismos multilaterales no
puede catalogarse de exitosa, dado los resultados sociales y políticos que produjo y que
generaron a su vez, rechazos generalizados en la sociedad venezolana, que terminaron
por frenar este modelo.
 El modelo de gestión iniciado en 1999 surgió en medio de una gran expectativa de
cambios sociales, políticos y económicos, otorgándole una gran legitimidad, acrecentada
por la nueva arquitectura institucional y un nuevo auge de los precios petroleros, dándole,
por lo tanto, capacidad de maniobra. La construcción de una burocracia paralela, lejos del
control fiscal y administrativo, ha permitido algunos objetivos en materia de atención
social, rindiendo muchos frutos en términos políticos. Sin embargo, este modelo ha
repetido y magnificado prácticas heredadas, como la del centralismo, el clientelismo, la
corrupción y una gran ineficiencia que impacta de manera negativa, por ejemplo, en la
calidad de los servicios públicos fundamentales.

La excesiva injerencia castrense en la gestión pública, es otro aspecto negativo a

resaltar, siendo que el sector militar no está formado, necesariamente, para labores
gerenciales, desde una perspectiva civil. Así mismo, el desproporcional crecimiento del
Estado, interviniendo en aspectos que notoriamente no deben ser su prioridad, hace más
difícil lograr un desempeño eficaz y eficiente.

La influencia ideológica es notoria en las características de cada modelo y en su

proceder. Pero también lo es el petróleo y sus constantes fluctuaciones de precio en el
mercado internacional. En los años sesenta y setenta la renta petrolera permitió financiar
un modelo intervencionista, inspirado en el enfoque desarrollista y el modelo de
sustituciones de importaciones, con una amplia base de legitimidad. Pero cuando la renta
petrolera se tornó insuficiente, el modelo de desarrollo y en consecuencia, el de gestión
pública, hicieron crisis y se apostó por la apertura económica, la descentralización y la
nueva gerencia pública. Pero la anhelada diversificación de la economía no se terminó de
concretar y por lo tanto se seguía dependiendo, en buena medida, de la renta petrolera.

El proyecto de Chávez se construye también sobre la bonanza petrolera, la más

grande de la historia venezolana. El gasto público experimentado durante las gestiones de
Hugo Chávez y la de Nicolás Maduro es también la más grande vivida en Venezolana.
Cuando finalmente llegó la caída de los precios del crudo, la crisis hizo evidente lo
dependiente que es el modelo burocrático populista militar del ingreso petrolero.

La Gestión Pública debe adaptarse a las nuevas realidades. Aprovechar las ventajas
que ofrecen las TICs en búsqueda de la transparencia, eficiencia y una mayor
democracia. Lograr una verdadera profesionalización de la administración pública, y que
esta deje de ser un botín que se reparten los partidos políticos. Esto requiere una
reorientación del modelo desarrollo y la voluntad política de los grandes decisores
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