Departamento de Trabajo Social (FCS) Discusiones en Curso Área Políticas Sociales 1

Difusión de políticas de seguridad ciudadana:

caso Plan 7 Zonas
Florencia Sosa, Pablo Fioroni

 de ellas, sin desconocer el potencial explicativo de las demás.

Resumen — Para este trabajo el enfoque teórico de la difusión Entre estas, algunas perspectivas ponen atención a diversos
de políticas presenta un potencial explicativo, ya que permite aspectos de la participación de los actores -y la influencia de sus
realizar una aproximación al proceso de adopción en Uruguay de ideas- en los procesos de las políticas. Un concepto relevante
una iniciativa ya implementada en otros países de la región. En tal
es el de las comunidades epistémicas, como un conjunto de
caso, se parte de la hipótesis de que el Plan 7 Zonas, en tanto
dispositivo para dar respuesta a temas de seguridad y convivencia, profesionales que comparten valores y creencias; principios
no puede ser explicado exclusivamente por factores domésticos, causales sobres los problemas que estudian; criterios para
debido a que se encuentran convergencias que lo enmarcan en un validar conocimiento en sus dominios de especialización y una
modelo de intervención que combina programas de atención a la orientación de los proyectos que deberían llevarse a cabo en el
población en situación de pobreza, obras de infraestructura en área de dominio. Los análisis al respecto se enfocan en la
diferentes aspectos de la trama urbana, con medidas de seguridad
influencia de las redes de expertos en la configuración de las
desde una concepción de policía más cercana a la sociedad. Estos
procesos de difusión no serían producto de una coordinación políticas (Hass apud Garcé 2015).
intencional en el marco de acuerdos internacionales, aunque se Por otra parte, el enfoque de las coaliciones promotoras -
puede inferir que algunos organismos internacionales pueden Advocacy-Coalition - considera las arenas políticas como un
haber oficiado como actores promotores de la difusión de estas lugar de encuentro de coaliciones rivales, comprendidas por
ideas. En tanto la temática de seguridad ocupa un lugar diversos actores como ser políticos, periodistas, expertos, entre
preponderante en la agenda pública, este estudio propone la
otros. Las ideas, en los análisis de las coaliciones, son
hipótesis de que en el proceso de difusión de esta política podría
estar operando el mecanismo de aprendizaje, sin descartar la relevantes, ya que permiten identificar las dinámicas de
interacción con otros mecanismos como el de la emulación. cooperación de los diferentes actores que intervienen en las
políticas (Sabatier & Jenkins-Smith apud Garcé 2015).
I. APORTES DEL ENFOQUE DE LA DIFUSIÓN PARA EL ANÁLISIS Existen otros enfoques de análisis, como los referidos a las
DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: LAS IDEAS EN MOVIMIENTO transferencias y la difusión de las políticas, que centran la
En la larga trayectoria de análisis de las políticas públicas se atención en la búsqueda de explicaciones acerca de la movilidad
han utilizado diversos enfoques. En el último tiempo, ha ganado de las ideas. En palabras Dolowitz y Marsh, estos estudios se
espacio teórico el rol que ocupan las ideas en los diversos enfocan en:
procesos de las políticas, como la formulación, los cambios, la los procesos por los cuales el conocimiento acerca de las
políticas, arreglos administrativos, instituciones e ideas en un
difusión y transferencia, entre otros. Las ideas son entendidas
sistema político (pasado o presente) es utilizado en el desarrollo
de forma amplia como creencias, valores, paradigma de de las políticas, arreglos administrativos, instituciones e ideas
políticas o conocimiento especializado (Garcé, 2015). de otro sistema político (Dolowitz y Marsh apud Paulo, 2016:
Particularmente, en el marco del análisis de las políticas: 325).
las ideas moldean cómo entendemos los problemas políticos, Si bien se comprende que el análisis de las políticas públicas,
definimos nuestros objetivos y estrategias, y son la vía que particularmente sobre su convergencia entre diferentes países,
usamos para comunicarnos acerca de política. A través de una
puede ser abordado desde diversos enfoques, en este caso, se
definición dada a nuestros valores y preferencias, las ideas nos
proveen de un marco interpretativo que nos hace ver algunos
considera de mayor relevancia el de la difusión de las políticas
aspectos como importantes y otros como de menor importancia para comprender cómo una innovación particular -sobre
(Béland & Cox apud Paulo, 2016: 323). seguridad ciudadana- en un sistema social se adopta en otro.
En este sentido, cobra relevancia el institucionalismo En el enfoque de difusión se entiende que, la información
discursivo, agrupando diferentes modelos de análisis sobre los sobre políticas nuevas, es transmitida por los miembros de un
procesos de las políticas públicas que utilizan a las ideas como sistema social de forma descoordinada, a otros sistemas
variable explicativa (Garcé, 2015). A continuación, se sociales, afectando las posibilidades de efectuarlas por quienes
presentan algunas categorías de análisis relevantes para el no la han aplicado. (Levi-Faur apud Osorio & Vergara, 2016).
estudio del caso de este trabajo, aunque se profundizará en una En este sentido, la difusión implica una mirada dual entre los

Este documento se elaboró para la aprobación del curso Análisis de Políticas la Licenciatura en Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Sociales.
Públicas del Diploma de Especialización en Políticas Sociales (Departamento Actualmente el/la autor/a se desempeña como (cargo) en (institución).
de Trabajo Social, Facultad de Ciencias sociales, Universidad de la República). Dirección de correo electrónico:
Su organización sigue las pautas para ser utilizado como material didáctico en
 Departamento de Trabajo Social (FCS) Discusiones en Curso Área Políticas Sociales 2

factores domésticos donde se aplica la política y los factores que nos permiten identificar qué motivaciones orientan la
regionales- globales donde la política se ha diseminado, adopción de determinada política, y cuáles son los medios
infiriendo que la adopción de una política no se debe utilizados para ese proceso de adopción. En este sentido no se
únicamente a razón de los procesos políticos internos (Roger pretende realizar una estricta clasificación de los casos, debido
apud Osorio & Vergara, 2016). a que existen puntos de contacto entre los mecanismos
Sobre este punto, si las opciones políticas de un país afectan presentados. Principalmente, interesa explicitar los referidos a
las de otros, se puede hablar de convergencia de políticas por la emulación y el aprendizaje. La emulación tiene como
procesos de difusión, poniendo en cuestión la hipótesis nula que motivación imitar una política con valor simbólico, sin
coloca las condiciones domésticas como factor exclusivo en el embargo, puede conjugarse con la motivación de unos
cambio de las políticas (Meseguer & Gilardi, 2008). Sin resultados exitosos de la política (Meseguer apud Osorio &
embargo, no significa que la convergencia se determine de Vergara, 2016). Mientras tanto, el clasificar la difusión de una
forma coordinada entre los gobiernos, por procesos de política por el mecanismo de aprendizaje, basado en el
cooperación internacional o por coerción de agentes con poder, conocimiento profundo de la política, no significa afirmar que
sino que se plantea una posición mixta, es decir, la motivación por el valor simbólico no haya formado parte de
interdependencia en el sentido de influencia entre países o la decisión (Osorio & Vergara, 2016).
mediante un actor que cumple el rol de transmisor (Elkins y Tomando los aportes de Meseguer y Giraldi (2008) sobre las
Simmons apud Osorio y Vergara, 2016). motivaciones en el análisis de los mecanismos de difusión, se
Otros componentes, que interactúan en la configuración de entiende que los objetivos formales de una política no siempre
los procesos de difusión, son la cercanía entre los países - dejarán ver cuáles son las motivaciones de su adopción, ya que
convergencia regional- y la similitud de las características el gobierno se puede estar orientando principalmente por una
principales de las políticas, pero con diferencias en otros efectividad en los resultados, pero también podría argüirse la
componentes. En referencia al último punto, sobre el objeto de expectativa sobre la obtención de recompensas, sea a raíz de
la difusión, es significativo diferenciar si se trata de un modelo intereses electorales o preferencias políticas. Desde este
o de un principio. El primer caso, implica la difusión de una enfoque los hacedores de política resolverían la introducción de
política o programa particular que se replica. El segundo se un determinado cambio si la utilidad esperada es mayor que el
refiere a la difusión de un principio orientador, es decir, una statu quo, utilidad que resultaría del balance entre efectividad y
conceptualización general que guía las decisiones sobre recompensas.
determinadas políticas (Weyland apud Osorio y Vergara, 2016).
En este tipo de procesos, pueden interactuar diversos II. SEGURIDAD Y CONVIVENCIA EN URUGUAY: PLAN 7 ZONAS
objetivos que deben ser estudiados para una comprensión El presente trabajo se propone estudiar el caso del Plan 7
integral de los mecanismos de difusión que operan. Los canales zonas, como iniciativa política en materia de seguridad
mediante los cuales se procesa la difusión implican diversos ciudadana, durante el gobierno del Frente Amplio en el período
medios y motivaciones, configurando cuatro tipos distintos de 2010 – 2015. El mismo se configura como una estrategia
mecanismos: coerción, competencia, emulación y aprendizaje intersectorial, suponiendo altos niveles de articulación
(Milner apud Meseguer & Gilardi, 2008). interinstitucional, tanto en el momento de su diseño como en su
La difusión mediante coerción, que opera en sentido vertical implementación.
e involuntario, consiste en la imposición de medidas a los Es una experiencia que buscó explorar nuevas formas de
Estados por parte de organismos o gobiernos poderosos. Los abordaje de algunas de las manifestaciones actuales de la
demás mecanismos actúan de forma horizontal y voluntaria cuestión social, principalmente de las asociadas a los procesos
entre los actores. Uno de ellos es el mecanismo de competencia, modernos de urbanización, expresados a través de crecientes
el cual significa un proceso de disputa por recursos, llevando a niveles de segregación y segmentación social y territorial
los gobiernos a tomar las posturas de sus oponentes a fin de no dentro de las grandes ciudades. Dado su carácter innovador se
sufrir pérdidas. En segundo lugar, la convergencia de políticas implementó como una iniciativa piloto, para luego, a la luz de
por intermedio de la emulación, implica la adopción por la los resultados, evaluar la conveniencia de amplificar el
dispositivo a otros territorios que compartieran características
valoración social de las políticas - impacto en la legitimación y
similares, tanto en sus indicadores sociales como en los índices
el estatus- más que por el análisis racional de las variables
de criminalidad que formaron parte del diagnóstico.
domésticas (Osorio & Vergara, 2016). Por último, la relación Esta política se inscribe en un contexto regional
causal sobre la decisión de adoptar determinadas políticas caracterizado por un resurgimiento del papel del Estado en
formuladas por otros Estados, puede deberse a un proceso de diferentes esferas de la vida social, cobrando mayor peso, al
conocimiento de la misma, en otras palabras, se aprende de una menos en un plano discursivo, el derecho como fundamento de
experiencia. Sobre este mecanismo de aprendizaje, es las políticas públicas (Filgueira, 2015). La convergencia del
importante distinguir entre uno estrictamente racional, que modelo neoliberal en Latinoamérica en la década del 90, tuvo
implica la revisión de la relación causal entre la política y los como consecuencia el debilitamiento de las formas clásicas de
resultados; y otro limitado, basado en la extracción de la subsistencia y de protección social, estas últimas caracterizadas
información pertinente para los gobiernos (Meseguer & Gilardi, por un fuerte arraigo al modelo contributivo que se había
2008). construido hasta entonces. En relación a las políticas sociales se
Los mecanismos explicitados son construcciones teóricas constató una tendencia generalizada a la focalización, primando
 Departamento de Trabajo Social (FCS) Discusiones en Curso Área Políticas Sociales 3

el interés por disminuir los costos fiscales y por ser más realiza una presentación formal del Plan 7 Zonas, haciendo
eficientes en la llegada a los sectores más pobres, es decir énfasis en sus principales componentes.
quienes más necesitan de la protección social (Filgueira, 1998). El mismo comienza a ejecutarse en setiembre de 2013, pero
Este es un contexto que como plantea Kaztman (2004) integra en su órbita programas que ya venían siendo
intensifica los procesos de segregación territorial. Para el caso implementadas desde el 2011. No se cuenta con información
uruguayo, ya en la década del 40 se registran traslados de los precisa en relación al momento de su finalización, ya que esto
sectores más adinerados hacia el Este de la ciudad, asimismo en no fue comunicado oficialmente. De todas maneras, se puede
las décadas del 60 y 70 la población más empobrecida deja las asegurar que esta iniciativa piloto ya no estaría funcionando
zonas centrales para trasladarse hacia la periferia. Lo novedoso como tal, más allá de que muchos de sus componentes sigan
es que a partir de los 80 este fenómeno se acrecienta, por lo que operativos.
la distribución espacial de la población afectada por los Según fuentes oficiales1, el Plan 7 Zonas surge como
procesos de movilidad, muestra una acentuación de la propuesta para territorializar la “Estrategia por la Vida y la
diferenciación de clases según la localización en la ciudad. Convivencia”2 , la cual fue diseñada desde el Gabinete de
En tal sentido los autores van a decir que, si la ciudad Seguridad integrado en ese entonces por el Ministerio de
anteriormente era vista como una unidad territorial integrada, Desarrollo Social (MIDES), Ministerio del Interior (MI),
con barrios y zonas definidas por una unidad funcional que Ministerio de Defensa Nacional (MDN) y Presidencia.
encontraba su eje en el mundo del trabajo estatal e industrial En relación a la opción metodológica y conceptual de
formal, con las transformaciones desarrolladas en esta órbita, focalizar la intervención en ciertos territorios, en documentos
hacia el empleo informal y precario, esta realidad se transformó. oficiales se argumenta que “...sobre todo en el área
Una de las consecuencias de este proceso va a ser el crecimiento metropolitana, se sigue dando un proceso de desigualdad
de los barrios empobrecidos en zonas periféricas, así como de persistente nacido de la segregación y exclusión social de 30
los asentamientos irregulares que se consolidan como estrategia años de modelo neoliberal, y donde aún permanecen fenómenos
de solución habitacional de parte de la población. de exclusión social y segregación territorial” (MIDES, 2013: 4).
Wacquant (2006) desarrolla el concepto de “parias urbanos” Desde esta política, el territorio es entendido como “…un
para definir nuevas formas de pobreza que empiezan a surgir en factor clave de producción y reproducción de desigualdad y
las grandes ciudades. Plantea que son formas profundamente exclusión, razón por la cual intervenir en él para transformar la
arraigadas a la sociedad, que adquieren una importante trama urbana, es decir el soporte donde se asientan poblaciones,
cronicidad, a la vez que comienza a generarse una es una tarea sustantiva para revertir la desigualdad persistente.”
concentración en determinados barrios o zonas de la ciudad. (MIDES, 2013: 7).
Estas son las manifestaciones de la nueva pobreza que el autor De manera complementaria, se realiza una lectura
denomina como “marginalidad urbana avanzada”; nuevas georreferenciada de algunos índices de criminalidad, que
formas de marginalidad, donde confluyen procesos sociales de permiten ubicar los barrios con mayor concentración de delitos.
segregación territorial, con fuerte efecto estigmatizante de la Es así que la selección de los territorios estaría dada por un
población que habita estos “márgenes urbanos” y sociales, así criterio que conjuga variables asociadas a la vulnerabilidad
como de los propios territorios que son vistos como social, y a temas de seguridad. Sobre esto último es importante
especialmente malos. destacar el énfasis puesto en un discurso más integral sobre los
A partir de esta nueva configuración de la Cuestión Social, y problemas de seguridad, adquiriendo mayor relieve la noción
del lugar que la cuestión territorial comienza a ocupar dentro de de convivencia.
ésta, la dimensión territorial y comunitaria adquiere nuevos
Los componentes del Plan 7 Zonas
sentidos, ocupando cada vez más la atención de las políticas
públicas y sociales. Es así que a comienzos de este siglo 1. Fortalecimiento de Programas Sociales en territorio.
empiezan a desarrollarse nuevas estrategias de intervención en Lidera MIDES. Este componente incluyó el reforzamiento de
lo social, con importante convergencia a nivel regional. En los Programas de Proximidad 3; creación de nuevos centros
términos generales se constata una ampliación de la malla de CAIF y ampliación de cupos en los ya existentes; creación de
protección social por medio de políticas asistenciales, de Bonos de Cuidado para niños de 0 a 4 años; programas de
carácter no contributivo, o no dependiente de la condición de alfabetización para mayores de 15 años, entre otros (MIDES,
trabajador formal. Dentro de esta tendencia toman impulso 2013).
políticas de transferencia de renta condicionada, así como una 2. Mejoramiento de la infraestructura y de equipamientos de
serie de estrategias que combinan la focalización territorial con uso público. Lideran conjuntamente MIDES y MI, en
la focalización por categoría poblacional. coordinación con MVOTMA e Intendencias. En este sentido
El caso de estudio seleccionado se entiende solidario con estuvo planteada la mejora de infraestructura en plazas;
estas nuevas lógicas de la política pública. A continuación se

1
La intervención en 7 zonas como parte de la reforma social. (2013).
3
Recuperado en: Los Programas definidos por el Gobierno como Prioritarios y que luego se
http://www.mides.gub.uy/innovaportal/file/24463/1/la_intervencion_en_7_zo redefinieron como de Proximidad son: “Uruguay Crece Contigo” antes en la
nas_como_parte_de_la_reforma_social.pdf órbita OPP y actualmente en MIDES, “Cercanías” y “Jóvenes en Red”
ejecutados por MIDES.
2
Estrategia por la vida y la convivencia. (2012). Recuperado de:
http://medios.presidencia.gub.uy/jm_portal/2012/noticias/NO_E582/Estrategi
a.pdf
 Departamento de Trabajo Social (FCS) Discusiones en Curso Área Políticas Sociales 4

luminaria vial; erradicación de basurales, entre otros (MIDES, Convergencias en Seguridad y Conviviencia
2013).
3. Mejoramiento de la seguridad en la zona. Lidera MI. Esto En la región, se identifican algunas ciudades donde se
incluía acciones de inteligencia policial para desarticular redes realizaron intervenciones que responden al nuevo esquema
delictivas; fortalecimiento de la policía comunitaria en las conceptual de la seguridad y la convivencia, entre las cuales se
zonas y nuevos sistemas de patrullaje (MIDES, 2013). pueden destacar Bogotá, Medellín, Quito, Guayaquil, Diadema,
Por último, se contó con información precisa en relación a Monterrey y Rosario; así como la Política Integral de
las zonas y población que se contemplaron para ser Convivencia y Seguridad Ciudadana para Honduras 2011 -
intervenidas. El Plan comprendió a 31.151 personas ubicadas 20224.
en cuatro zonas de Montevideo (Marconi, Cantera del Zorro, A continuación se presentan dos de las experiencias más
Chacarita de los Padres y Santa Teresa, y Barrio Ituzaingó), y 3 relevantes de este nuevo enfoque, que encuentran grandes
en el departamento de Canelones (Vista Linda y Obelisco en la puntos de contacto con los componentes centrales del Plan 7
ciudad de las Piedras, y Villa Manuela en Barros Blancos). Zonas, en lo que respecta a los esquemas interpretativos que
funcionaron como base en el diseño de políticas de seguridad
I. LA DIFUSIÓN DE POLÍTICAS DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA ciudadana.5
Para este trabajo se tomará el enfoque teórico de la difusión Corresponde señalar en primer término la iniciativa de los
de políticas, ya que el objetivo es realizar una aproximación al Proyectos Urbanos Integrales (PIU) de la ciudad colombiana de
proceso de adopción en Uruguay de una iniciativa ya Medellín, en tanto se tomó como modelo para el diseño de
implementada en otros países de la región. En tal caso se parte políticas en importantes ciudades de la región, pudiéndose
de la hipótesis de que el Plan 7 Zonas, en tanto dispositivo para identificar referencias directas por ejemplo con las Unidades de
dar respuesta a temas de seguridad y convivencia, no puede ser Pacificación Policial (UPP) implementadas por el gobierno
explicado exclusivamente por factores domésticos. municipal de Río de Janeiro.
Se pueden establecer referencias directas a otras experiencias Los PIU se describen como una intervención focalizada en el
en la región, que representan un movimiento hacia una nueva Municipio de Medellín, sobre las zonas de la ciudad con
conceptualización de la seguridad y la convivencia, en la mayores niveles de conflictividad. La integralidad de la
búsqueda de soluciones a las problemáticas que se han generado estrategia se define por acciones articuladas en varias esferas,
históricamente entorno a la fragmentación de las grandes con un componente muy claro en relación al mejoramiento de
ciudades, y la concentración de la pobreza en zonas específicas. la infraestructura urbana; acciones de intervención policial en
Es así que cobra relevancia también la identificación de los combate directo al narcotráfico y los núcleos de poder
procesos de internacionalización de nuevos criterios e ideas generados por éste, en combinación con un nuevo perfil policial
sobre cómo abordar estos fenómenos. más cercano a la comunidad (Pedraza & Duarte, 2017); y la
De alguna manera estas políticas de corte más integral puesta en práctica de programas de prevención enfocados
representan una ruptura con un modelo de intervención anterior, principalmente a la población de mayor exposición a
basado principalmente en la contención del delito. Los nuevos situaciones conflictivas (perspectiva de género y
diagnósticos integran otras dimensiones de la convivencia generaciones).6
ciudadana desde una perspectiva de derechos, generando un Las UPP surgen inspiradas por el modelo colombiano, a
modelo de intervención que combina programas de atención a partir de la visita del Gobernador de Río en el año 2008.7 Una
la población en situación de pobreza, obras de infraestructura de las problemáticas centrales de dicha ciudad es la enorme
en diferentes aspectos de la trama urbana, con medidas de cantidad de favelas (968 favelas) y a su vez la proporción de
seguridad desde una concepción de policía más cercana a la población que vive en estos barrios (casi un 15% de su
sociedad. población).8 De forma similar al caso de Medellín, las redes de
Asimismo se destaca que la mirada estará puesta en la narcotráfico tienen un gran poder de gestión del territorio en
identificación de contenidos discursivos que transversalizan las estos barrios, limitando en gran medida la presencia del Estado
experiencias que se tomarán como referencia, considerando la en sus múltiples expresiones. La ausencia del Estado, y los altos
información que se pudo relevar en documentos oficiales, así niveles de homicidios y otros crimines, son algunas de las
como en diferentes medios de prensa escrita. Conviene advertir alarmas que dan lugar a la estrategia de las UPP.
sobre los limitados alcances de una indagación preliminar como En términos muy sintéticos, este plan consta de un primer
la que se presenta aquí, en tanto un análisis más acabado ingreso masivo de la policía militarizada de Río, de forma tal
requeriría de mayor profundidad y rigurosidad metodológica en de ganar territorio para la posterior instalación de las UPP
el estudio del caso. dentro del barrio de forma permanente. Una vez abierto el paso
por la policía militar, las Unidades de Pacificación Policial
pretendían instalar otra lógica de relacionamiento con las
comunidades, con vínculos de mayor cercanía y colaboración.
En esta experiencia se constata una mayor dificultad en la

4 7
Para ampliar información: Las UPP fueron creadas en 2008, después de un viaje del gobernador de Río
https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2016/10605.pdf de Janeiro a Colombia, donde visitó Bogotá y sobre todo Medellín. Cabral
volvió inspirado por el modelo que combinaba una fuerte presencia policial con
6
Infomación extraída de la Guía para la prevención local: hacia políticas de obra de infraestructura y reforma urbana de impacto.
cohesión social y seguridad ciudadana, (2009). 8
Información extraída de https://elordenurbano.com/favelas-rio-janeiro/
 Departamento de Trabajo Social (FCS) Discusiones en Curso Área Políticas Sociales 5

articulación entre los distintos componentes, entiéndase Asimismo es necesario considerar las dificultades señaladas
programas sociales y mejoramiento de la infraestructura que no acerca de la viabilidad de clasificar una acción tras un único
llegaron al mismo ritmo que la intervención policial. mecanismo, entendiéndose que pueden operar motivaciones y
medios diversos, por lo que no debería descartarse una
El enfoque de difusión en funcionamiento proximidad con el mecanismo de emulación. En este sentido el
tipo de política que se elija para atender el problema, puede
Esta escueta presentación da visibilidad a los niveles de estar orientado por conferir un status simbólico, una búsqueda
convergencia en el marco conceptual en que se inscriben las de legitimidad, como también para ser parte de una tendencia
intervenciones, confluyendo en los tres principales regional.
componentes que integran la perspectiva de la seguridad y Sobre este aspecto podría profundizarse en el análisis que
convivencia. A partir de esto se entiende que se habría dado proponen Meseguer y Giraldi (2008) sobre la utilidad que puede
difusión a un mismo principio orientador, que en términos proporcionar la adopción de esta nueva perspectiva de la
discursivos, pretende replicar un modelo exitoso como es el seguridad y convivencia. Cuán efectiva ha sido la
caso de Medellín, pero que en su operacionalización encuentra implementación del Plan 7 zonas, y qué tipo de recompensas
importantes líneas de divergencia, debido a los criterios de resultan de elegir este tipo de intervenciones por sobre otras,
adopción y factores domésticos. son preguntas que permitirían profundizar sobre la naturaleza
Ahora bien, se destaca que estos procesos de difusión no del proceso de difusión de este cuerpo de políticas.
serían producto de una coordinación intencional en el marco de
acuerdos internacionales, aunque se pueden establecer II. REFLEXIONES FINALES
interdependencias que influyen en la toma de decisiones de los En este trabajo se optó por generar un primer acercamiento
diferentes gobiernos para adoptar esta política. A partir de este al Plan 7 Zonas desde el enfoque de la difusión de políticas
acercamiento preliminar al caso, se puede inferir que algunos públicas, con la motivación de dar visibilidad a los procesos de
organismos internacionales pueden haber oficiado como interacción entre factores externos e internos, en las decisiones
actores promotores de la difusión de estas ideas, por medio de de adopción de un nuevo cuerpo conceptual sobre seguridad y
actividades mediadoras (Osorio, 2015), fomentando la convivencia en nuestro país. Interpelar la realidad desde este
investigación y la discusión de tendencias internacionales, enfoque implica asumir que existen relaciones de
presentando resultados, entre otras acciones. En este sentido interdependencia, aunque de manera descoordinada, entre las
Medellín se presenta como una experiencia exitosa, generando experiencias analizadas. Por este motivo el papel de las ideas y
instancias internacionales de intercambio colaborativo como la los discursos regionales en esta materia adquieren especial
iniciativa de Medellín Lab, o por medio de su participación importancia, siendo el sustento principal para comprender la
protagónica en la red de ciudades seguras, o ciudades resilientes convergencia de políticas afines en un contexto disímil,
del Banco Mundial. 9 Uno de los recursos utilizados es la poniendo a prueba la hipótesis nula que explica las
producción de documentos e informes (paquete de ideas) para transformaciones exclusivamente por factores domésticos.
ser utilizados en el diseño de estrategias de prevención de la Para tales efectos, sería fundamental avanzar en la
delincuencia y la violencia10, exhortando a los gobiernos a identificación de actores involucrados, en particular del lugar
impulsar políticas específicas (Osorio, 2015). que pueden haber tenido las comunidades epistémicas, la
Además de poder visualizar el funcionamiento de este tipo existencia de coaliciones promotoras de estas nuevas ideas, o
de redes operando como canales de transferencia de una sobre el desempeño de los diferentes actores del sistema
política, uno de los principales aportes de los estudios de político en el proceso de adopción. Estos aspectos no fueron
difusión es poder comprender a partir de qué motivaciones se explorados en profundidad en este trabajo, aunque de manera
adoptan ciertas políticas. Es así que sumados a los medios, las tentativa se problematizó sobre el papel de los organismos
motivaciones serán las que nos permitan identificar los internacionales desde la generación de actividades mediadoras,
mecanismos que están operando en la difusión. Como fue dicho rol fundamental para la difusión de experiencias que se
anteriormente, el carácter preliminar de este trabajo permite presentan como exitosas.
esbozar algunas hipótesis, pero para concluir efectivamente los Ahora bien, este enfoque permite tanto el estudio de la
mecanismos que operan se debería avanzar en estrategias de convergencia entre políticas así como la identificación de
investigación. Ahora bien, tomando el esquema que propone factores de divergencia. Sobre esto el caso estudiado brinda una
Osorio (2015), puede interpretarse una motivación interna o pauta clara; así como se constata la existencia de un principio
intrínseca, en tanto la temática de seguridad ocupa un lugar orientador común en materia de seguridad y convivencia,
preponderante en la agenda pública11, lo que se corresponde con convergiendo por momentos en modelos de acción muy
la creciente incorporación de la temática en la agenda de similares, también surgen a la vista importantes diferencias en
gobierno. Según la autora este tipo de motivación aparece la ejecución de las políticas. En este sentido la experiencia de la
asociado al mecanismo de aprendizaje, por lo que la medida se ciudad de Medellín, parecería contar con buenos niveles de
adopta en consideración a sus posibilidades de ser efectiva. efectividad en relación a la problemática que se propuso
abordar. Por otro lado la iniciativa de las UPP de Río tuvo

9 11
Se detallan ejemplos en la página web de la Agencia de Cooperación e En base a Latinobarómetro 2018 Uruguay, en relación al resto de los
Inversión Medellín: http://acimedellin.org/medellin-lab/ países de Latinoamérica, muestra que un porcentaje importante de la población
10
Como es el caso de la Guía para la prevención local: hacia políticas de tiene temor a ser víctima de un delito.
cohesión social y seguridad ciudadana, (2009).
 Departamento de Trabajo Social (FCS) Discusiones en Curso Área Políticas Sociales 6

buenos niveles de impacto en los primeros años de su ejecución, -Osorio Gonnet, C. (2015). Mecanismos de difusión de los
aunque en los últimos años se han revertido gran parte de sus Programas de Transferencia Condicionada en América Latina:
logros. Cabe destacar que esta última parecería haber otorgado el caso chileno. Íconos, revista de Ciencias Sociales (53), 31 –
mayor énfasis al componente de la acción policial, pero con 48.
cierto rezago en las dimensiones de infraestructura urbana y -Osorio, C., & Vergara, J. M. (2016). La difusión de políticas
programas sociales. públicas. Estado del arte y contribuciones para la disciplina en
A modo de esbozar algunas posibles explicaciones sobre las América Latina. Política. Revista de Ciencia Política, 54(2),
divergencias entre estas experiencias, futuros estudios podrían 235-254.
centrar el análisis en: condicionamientos del escenario del -Paulo Bevilacqua, L. (2016). Trazos e influencias de los
contexto social, económico y político; características y Programas de Transferencia de Renta Condicionada / Outlines
magnitud de la problemática a la que se pretende dar respuesta; and influences of the Cash Conditional Transfers. Textos &
configuración del escenario institucional involucrado; prioridad Contextos, 15(2), 322. https://doi.org/10.15448/1677-
presupuestal asignada; y un factor clave sería la adquisición de 9509.2016.2.25459.
estatus como política de Estado asegurando su continuidad en - Pedraza Beleño, J. A., & Duarte Herrera, L. K. (2017). La
el tiempo. incorporación de la política pública de seguridad y convivencia
Considerando este último aspecto, el dinamismo del mapa en la agenda gubernamental de Medellín 1990-2005. sociedad
político actual en la región, pone en cuestión el devenir del y economía, (33), 99-121
esquema conceptual sobre seguridad y convivencia, por lo que -Wacquant, L. (2006). Castigar a los parias urbanos. Antípoda.
sería un elemento a considerar en próximos estudios. Revista de Antropología y Arqueología, (2), 59-66.
En alusión al caso estudiado, por último interesa mencionar que
si bien el Plan 7 Zonas como experiencia piloto no continúa en V. FUENTES DOCUMENTALES
funcionamiento, muchas de las políticas y acciones en materia
de seguridad ciudadana (por ejemplo intervención territorial en -BBC. Brasil: ¿descubrieron la fórmula mágica contra la
Casavalle), darían cuenta de la vigencia del principio orientador violencia urbana?. Página Web:
de la seguridad y convivencia. https://www.bbc.com/mundo/noticias/2010/12/101202_brasil_
operacion_violencia_modelo
III. PREGUNTAS PARA EL DEBATE -Gabinete de segridad (2012) Estrategia por la vida y la
¿Cuáles son los principales aportes de las teorías sobre la convivencia. Recuperado de:
difusión de políticas públicas al análisis del caso seleccionado? http://medios.presidencia.gub.uy/jm_portal/2012/noticias/NO_
¿Qué tipos de preguntas nos permite responder un enfoque E582/Estrategia.pdf
como el de las teorías de difusión? -Informe Latinobarómetro 2018. Recuperado en:
Piense algunas acciones posibles para profundizar en el http://www.latinobarometro.org/lat.jsp
estudio del caso desde la perspectiva de la difusión. -Mides (2013). La intervención en 7 zonas como parte de la
¿El Plan 7 Zonas, se puede considerar como resultado de la reforma social. (2013). Recuperado en:
adopción de un principio orientador o más bien de un modelo? http://www.mides.gub.uy/innovaportal/file/24463/1/la_interve
¿Visualiza otras políticas que puedan ser analizadas a la luz ncion_en_7_zonas_como_parte_de_la_reforma_social.pdf
del enfoque de la difusión? - ONU HABITAT & Universidad Alberto Hurtado (2009) Guía
para la prevención local: hacia políticas de cohesión social y
seguridad ciudadana. Recuperado en:
IV. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS http://www.prevenciondelaviolencia.org/system/files/recursos/
-Filgueira, F. (1998) El nuevo modelo de prestaciones sociales 33_guia_prevencion_local.pdf
en América Latina: residualismo, eficiencia y ciudadanía - Página Web: Agencia de Cooperación e Inversión Medellín:
estratificada” in Brian Roberts (ed.) Ciudadanía y Política http://acimedellin.org/medellin-lab/
Sociales, -Página web, El orden mundial en el siglo XXI:
-Filgueira, F. (2015) Modelos de desarrollo, matriz del Estado https://elordenurbano.com/favelas-rio-janeiro/
social y herramientas de las políticas sociales latinoamericanas -Secretaria de Estado de Honduras. Política Integral de
en Instrumentos de protección social Caminos latinoamericanos Convivencia y Seguridad Ciudadana para Honduras 2011 -
hacia la universalización. Cap. II, 49 – 82. CEPAL 2022. Recuperado en:
-Garcé, A. (2015). El institucionalismo discursivo como https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2016/106
oportunidad: La ciencia política latinoamericana y el estado del 05.pdf
arte en la literatura sobre el poder político de las ideas. Política
y gobierno, 22(1), 199-226.
-Kaztman, R. et all (2004): “La ciudad fragmentada: mercado,
territorio y marginalidad en Montevideo”.
-Meseguer, C., & Gilardi, F. (2008). Reflexiones sobre el debate
de la difusión de políticas. Política y gobierno, 15(2), 315-351.