Politica Nacional de Empleo Digno

MINISTERIO DE TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL
Con el apoyo de la oficina de la OIT para América Central,

Haití, Panamá y República Dominicana.
Ministerio de Trabajo y Previsión Social

Diagramación: Iki Medios
Guatemala, Abril de 2017
POLÍTICA NACIONAL
DE EMPLEO DIGNO
2017-2032
CRECIMIENTO ECONÓMICO SOSTENIDO,
INCLUSIVO Y SOSTENIBLE
GUATEMALA, ABRIL DE 2017
5
CONTENIDO
Acrónimos y abreviaturas 9
1. Presentación 11
2. Justificación 14
¿Cuáles son las principales restricciones para alcanzar el Empleo Digno?

2.1. El moderado desempeño económico del país 14
2.2. El tenue desarrollo de la competitividad 15
2.3. La productividad y los bajos ingresos 16
2.4. Los flagelos de la pobreza y la desigualdad 17
2.5. La alta incidencia de la informalidad 18
2.6. La evolución de la población en edad de trabajar y de la población económicamente activa 19
2.7. La relación directa entre la falta de oportunidades de trabajo y la migración 20
2.8. El dilema de la población ocupada con empleos precarios 20
2.9. El reto de fortalecer la educación y la formación profesional 23
2.10. La brecha entre las personas que buscan empleo por medio de servicios de intermediación
laboral y los vinculados laboralmente 24
3. Marco legal y jurídico 25

3.1. Constitución Política de la República 25
3.2. Ley Orgánica del Organismo Ejecutivo, Decreto 114-97 25
3.3. Código de Trabajo, Decreto 1441 26
3.4. Convenios internacionales firmados y ratificados por Guatemala 26
3.5. Vinculación de la PNED con otras políticas públicas de Estado 27
4. Enfoques y principios rectores de la Política 28

4.1. Derechos humanos 28
4.2. Trabajo decente 28
4.3. Territorialización 28
4.4. Sostenibilidad 28
4.5. Diálogo social tripartito 28
4.6. Corresponsabilidad 28
4.7. Inclusión 29
4.8. Equidad de género 29
5. Objetivo general y lineamientos estratégicos de la PNED 29

5.1. Objetivo general 30
5.2. Resultado esperado 30
5.3. Metas 30
7
Política Nacional de Empleo Digno 2017-2032 – Crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible
6. Ejes de la Política: Resultados y acciones 31

6.1. Eje 1: Generación de empleo 31
6.1.1. Principales obstáculos 32
6.1.2. Objetivo, resultados y acciones 32
6.2. Eje 2: Desarrollo del capital humano 34
6.3. Eje 3: Entorno propicio para el desarrollo de empresas 37
6.4. Eje 4: Tránsito a la formalidad 39
7. Proceso de implementación 42
7.1. Planes de implementación 43
7.2. Comisión Nacional de Empleo Digno 43
7.3. Subcomisiones de la MTI-CONED 44
8. Evaluación y monitoreo 44
9. Bibliografía 45
10. Glosario 47
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1. Producto interno bruto por origen de la población, 2012, en GTQ millones
Tabla 2. Ingresos laborales mensuales por características seleccionadas, 2015, en GTQ
Tabla 3. Indicadores de desigualdad para el consumo, 2014
Tabla 4. Evolución de la población en edad de trabajar
Tabla 5. Porcentaje de población ocupada que vive en pobreza extrema, 2014
Tabla 6. Características de la población ocupada, 2015
ÍNDICE DE GRÁFICAS
Gráfica 1. Tasa de crecimiento del PIB, serie histórica

Gráfica 2. Pobreza por departamento, 2014
Gráfica 3. Población ocupada por categoría ocupacional, 2015
Gráfica 4. Población ocupada por rama de actividad económica, 2015
Gráfica 5. Tasa neta de cobertura, ciclo diversificado, 2011-2015
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ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS
BM Banco Mundial
CELADE Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía
CONADUR Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural
CONED Comisión Nacional de Empleo Digno
CIJ Centros de Información Juvenil
CTAIT Comisión Tripartita de Asuntos Internacionales del Trabajo
ENCOVI Encuesta Nacional de Condiciones de Vida
ENEI Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos
GPR Gestión por Resultados
IED Inversión Extranjera Directa
ICEFI Instituto de Centroamericano de Estudios Fiscales
IDH Índice de Desarrollo Humano
INE Instituto Nacional de Estadística
INTECAP Instituto Técnico de Capacitación y Productividad
MINTRAB Ministerio de Trabajo y Previsión Social
MINECO Ministerio de Economía
MINEDUC Ministerio de Educación
MIDES Ministerio de Desarrollo Social
MINEX Ministerio de Relaciones Exteriores
MIPYME Micro, Pequeña y Media Empresa
MTI Mesa Técnica Interinstitucional
NINIS Se refiere al sector poblacional de 15 a 25 años que no estudia ni trabaja
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
OIT Organización Internacional del Trabajo
OML Observatorio del Mercado Laboral
PEA Población Económicamente Activa
PEI Población Económicamente Inactiva
PET Población en Edad de Trabajar
PNED Política Nacional de Empleo Digno
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PIB Producto Interno Bruto
PRONACOM Programa Nacional de Competitividad
SEGEPLÁN Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
SNFT Sistema Nacional de Formación para el Trabajo
TIC Tecnologías de Información y Comunicación
VUME Ventanillas Únicas Municipales de Empleo
9
10
1. PRESENTACIÓN
Hace 20 años, con la firma de los Acuerdo de Paz, Guatemala se propuso avanzar por la senda
del desarrollo para alcanzar el bienestar de sus pueblos. A pesar de las inmensas dificultades
que el país ha enfrentado durante este período, aún se tienen grandes retos que motivan a
seguir trabajando para transformar la vida de millones de guatemaltecos.
El libre acceso a las oportunidades, al mundo del trabajo digno y de calidad, donde cada per-
sona se sienta feliz constituye uno de los pilares más importantes para alcanzar el bienestar de
la población; sin embargo, el empleo digno en los últimos años apenas ha presentado avances
favorables y, en consecuencia, millones de guatemaltecos se han visto obligados a ocuparse en
trabajos de baja calidad o a optar por el camino de la migración.
Los grupos poblacionales que más han visto desplazado su derecho a un trabajo digno son
los conformados por las mujeres y los jóvenes, aún en mayor grado en el área rural y en las
comunidades indígenas. De cada 4 jóvenes, 1 no está estudiando ni trabajando y su
proyecto de vida se vuelve cada vez más incierto. En este sentido, cada vez se pierde más
oportunidad de aprovechamiento del bono demográfico del país.
De acuerdo con la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos –ENEI–, durante el último cuatre-
nio, la tasa de desempleo ha oscilado entre el 2.4% y el 3.2%. Sin embargo, las cifras de des-
empleo no reflejan plenamente los desafíos del mercado de trabajo en Guatemala.
De cada 10 guatemaltecos, 7 se desempeñan en trabajos que no están regulados por un con-
trato de trabajo, por lo que tampoco gozan de su derecho a la seguridad social.
Diversas son las causas que conllevan a tener uno de los niveles de informalidad laboral más
altos de América Latina. El país tiene un gran reto por resolver vinculado con la for-
mación de su capital humano. Según la ENEI del tercer cuatrimestre de 2016, del total
de personas ocupadas, el 74% tenía a lo sumo el diversificado incompleto y tan solo el 3.6%
completó sus estudios de educación superior. Sin duda, esta es una de las principales causas
que afectan la productividad laboral del país.
Otro gran reto se relaciona con la necesidad de diversificar las oportunidades labo-
rales en el país, dada la mayor concentración del empleo en actividades económicas tradicio-
nales. Del total de guatemaltecos que laboran en el país, casi el 60% lo hace en las actividades
de muy baja productividad vinculadas con el campo, el comercio y los servicios. Paradójica-
mente, solo el 19% de la población se ocupa en actividades económicas que exigen una mayor
formación de capital humano, con mayor presencia en centros urbanos.
El país necesita evolucionar hacia una nueva cohorte de empresas y de negocios
11
para responder al reto de generar más y mejores empleos a lo largo del territorio.
Según el Directorio Nacional de Empresas y sus Locales –DINEL– 2013, en Guatemala existían
en ese año alrededor de 80 mil empresas urbanas, lo cual conlleva a establecer que la densidad
empresarial del país se encuentra cerca de las 10 empresas urbanas por cada 1,000 habitantes,
siendo de las más bajas de América Latina.
Diversas políticas públicas tienen un papel determinante para superar estos retos, entre las
cuales jugará un papel muy importante todo lo que Guatemala impulse para formar un
capital humano más moderno y calificado, aunado a la integración de esfuerzos con un
enfoque de corresponsabilidad para generar más oportunidades.
En efecto, la Política Nacional de Empleo Digno –PNED– que se presenta en esta publi-
cación establece las estrategias y las acciones conducentes a ampliar las oportunidades para
que en Guatemala, las mujeres y los hombres cuenten con el derecho a un empleo digno y de
calidad. Esto se logrará si integramos esfuerzos con otras políticas públicas y con todos los ac-
tores públicos y privados que estén comprometidos con el fomento del crecimiento sostenido,
inclusivo y sostenible.
Una de las condiciones para avanzar en el desarrollo del país y, en consecuencia, en la gene-
ración de empleo digno se vincula con una mayor tasa de crecimiento de la economía, según
la Política Económica 2016-2021. Este mayor crecimiento depende de significativos au-
mentos de la inversión pública y privada, acompañada de una mayor productividad
y competitividad para generar empleos modernos de mayor calidad.
Adicionalmente, el manejo de la política económica también juega un rol importante para que
la PNED genere impactos positivos. En este sentido, el manejo fiscal, cambiario y moneta-
rio de los próximos años, así como la promoción de la inversión y la proyección del
sector externo serán también otros condicionantes vitales de la política nacional de
empleo digno.
Existe una instancia con el compromiso de poner en marcha la PNED. Se trata de la

Comisión Nacional de Empleo Digno –CONED–, integrada por los Ministros de Tra-
bajo y Previsión Social, de Economía, de Desarrollo Social y de Educación. La CONED
tiene el mandato de coordinar y sumar a otras instancias públicas y de la sociedad civil. En este
espacio también es vital el aporte del diálogo tripartito con la participación de trabajadores y
empleadores, delegados desde la Comisión Tripartita de Asuntos Internacionales del Trabajo.
La Mesa Técnica Interinstitucional –MTI–, integrada por los profesionales y técnicos
de la CONED, tendrá la tarea de poner en marcha y dar seguimiento a los programas y pro-
yectos que se vinculen con la PNED y a buscar el fortalecimiento institucional que demandará
la implementación de la política. Este es el espacio ideal para que, mediante alianzas con las
12
organizaciones de trabajadores, empleadores, la cooperación internacional, la sociedad civil y la
academia sumen sus aportes para que podamos abrir nuevas oportunidades mediante la creación
y fortalecimiento de más y mejores empleos dignos para los guatemaltecos.
Finalmente, la Política Nacional de Empleo Digno tiene una vigencia de 15 años, coincidiendo
con el Plan Nacional de Desarrollo. Se diseñarán planes de implementación quinquenales y se
evaluarán cada cinco años.
Aura Leticia Teleguario

Ministra de Trabajo y Previsión Social
Rubén E. Morales Monroy

Ministro de Economía
Oscar Hugo López Rivas

Ministro de Educación
José Guillermo Moreno Cordón

Ministro de Desarrollo Social
13
2. JUSTIFICACIÓN
Guatemala tiene una tasa de crecimiento poblacional de 2.4%,1 una de las más altas de la región latinoamericana. Según la
CELADE, se estima que en 2030 cerca del 65% de la población será menor de 35 años, generándose una presión de deman-
da para acceder a servicios básicos en educación, salud, vivienda y trabajo. El país seguirá moviéndose entre una población
joven vinculada a un bono demográfico que puede extenderse por unos cuantos años más. Muchos de los problemas que
se presentan a continuación recaen principalmente sobre la población joven del país.
Los desafíos que enfrenta el país para alcanzar mejores niveles de empleo digno vienen dados por diversos factores relacio-
nados con su crecimiento económico, el desarrollo de su productividad y competitividad, los altos niveles de pobreza y, en
especial, las debilidades que son evidentes en la formación de su capital humano.
¿Cuáles son las principales restricciones para alcanzar el Empleo Digno?
2.1. El moderado desempeño económico del país
La tasa de crecimiento de la economía ha sido baja y fluctuante. Como puede observarse en la siguiente gráfica, en los
últimos 14 años alcanzó un máximo de 6.3% en 2007 (único año en que se logró la meta de los Acuerdos de Paz de un 6%
de promedio anual), con un promedio de 3.6% anual. Según el Plan Nacional de Desarrollo K’atun: Nuestra Guatemala
2032, se plantea una meta de crecimiento entre 3.4% y 5.4% para el quinquenio 2015-2020 (SEGEPLÁN/CONADUR: 226).
Gráfica 1
Tasa de crecimiento del PIB. Serie histórica
6.3
5.4
4.2 4.2 4.1

3.9 3.7
3.2 3.3 3.3
2.9 3.0
2.5
0.5
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Fuente: Cálculos propios con información del BANGUAT.
1
Instituto Nacional de Estadística, Caracterización estadística, 2012.
14
Resulta evidente que dicho crecimiento se encuentra muy distante del potencial que posee el país. Al respecto, el Banco
Mundial (2014) indica que el crecimiento de Guatemala está por debajo de economías similares y que ello es el resultado
del bajo crecimiento de la productividad.
Por otro lado, también es bajo el crecimiento del PIB per cápita real, que registra un incremento promedio de
0.9% anual entre 2000 y 2014, lo que significa casi un punto porcentual menos que el resto de países de América Latina y
el Caribe y más bajo aún que otros países de ingresos medios. En los años 2011-2013, la mayor contribución al crecimiento,
entre los factores de la producción, provino de la fuerza laboral, con un modesto y reducido aporte de la formación de
capital (Banco Mundial, 2014: 6 y 7).
Por rama de actividad económica, los sectores con mayor crecimiento promedio entre 2002 y 2015 son la in-
termediación financiera y de seguros (9.7%) y transporte y comunicaciones (8.6%), que se encuentran entre las
actividades menos intensivas en empleo; en tanto que las ramas con mayor número de ocupados (agricultura, comercio e
industria) tuvieron un desempeño menor al promedio ya señalado de 3.6%, siendo la construcción la más baja, con 1.1%.
Tabla 1
Producto interno bruto por origen de la producción, 2012, en GTQ millones
No. Rama de la actividad económica PIB Tasa de Estructura

nominal crecimiento porcentual
1. Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 41,657.8 1.4 10.6
2. Explotación de minas y canteras 8,604.2 -18.2 2.2
3. Industrias manufactureras 75,472.7 9.1 19.1
4. Suministro de electricidad y captación de agua 8,736.3 15.8 2.2
5. Construcción 16,446.1 11.6 4.2
6. Comercio al por mayor y al por menor 73,792.7 10.0 18.7
7. Transporte, almacenamiento y comunicaciones 30,515.0 4.8 7.7
8. Intermediación financiera, seguros y actividades auxiliares 12,953.7 12.5 3.3
9. Alquiler de vivienda 31,712.8 4.2 8.0
10. Servicios privados 53,832.2 6.5 13.6
11. Administración pública y defensa 40,999.5 1.9 10.4
Producto Interno Bruto 394,723.0 6.4 100.0
Fuente: Elaborado con base en datos del Banco de Guatemala.
Por el lado del gasto, el PIB depende principalmente del consumo al que se destina (sobre la base de información de 2012)
el 96.3% de producto nacional, en tanto que a la formación bruta de capital solamente se destina el 15%. Este porcentaje
bajó considerablemente con respecto a 2001, cuando alcanzó el 19.7%. Por el lado del ingreso, el excedente de explotación
bruto (ganancias de las empresas) asciende a 41.5%, mientras que las remuneraciones de los asalariados representan el
30.1%, lo que también se redujo con respecto a 2001, cuando captaban el 33.4%.
2.2. El tenue desarrollo de la competitividad

Entre 2006 y 2016, Guatemala avanzó 13 posiciones en el Índice Global de Competitividad del Foro Económico
Mundial, pasando del puesto 91 al 78, superando a Honduras (88), El Salvador (95) y Nicaragua (108), pero estando aún
muy lejos de Costa Rica (52).
15
Los indicadores con mayor aporte al desarrollo de la competitividad del país son el mercado financiero, la
eficiencia del mercado de bienes, la sofisticación de los negocios y el entorno macroeconómico, mientras que
los más rezagados son la modernización de las instituciones, la salud y educación primaria, la educación superior y entre-
namiento, la innovación, la eficiencia del mercado laboral, la preparación tecnológica, la infraestructura y el tamaño del
mercado. Como se puede apreciar, muchos de los indicadores rezagados se asocian con la formación del capital
humano del país.
La atracción de inversión extranjera directa (IED), de acuerdo con datos del Banco de Guatemala, ascendió en 2015 a USD
1,208 millones, con una reducción de 13% al comparar con 2014, cuando ascendió a USD 1,388.7 millones. De la IED de
2015, el 31% se destinó al sector eléctrico, el 16% a la industria, el 10% a bancos y seguros, y 9% a telecomunicaciones.
Con relación al PIB, según datos del Banco Mundial, la IED en Guatemala equivale al 1.8%, en tanto que el promedio de
América Latina y el Caribe es de 4%, siendo el más bajo de la región centroamericana (11% en Panamá, 6.6% en Nicaragua,
6.5% en Honduras, 6.1% en Costa Rica y 2% en El Salvador). Es también importante anotar que, de acuerdo con un estudio
de ICEFI (2013: 2-3), Guatemala tuvo un saldo desfavorable en cuanto a egresos por rentas de la IED, pues estos fueron
equivalentes al 127% de los ingresos por dicho concepto. Desde el punto de vista macroeconómico, este es uno de los
aspectos que más influyen en la capacidad de la economía de generar nuevos empleos.
2.3. La productividad y los bajos ingresos

La baja productividad también se correlaciona con la precariedad laboral y la pobreza. Entre 2006 y 2014, la productividad
en la agricultura, la rama que genera más empleo en el país, disminuyó en 3.3%, en tanto que la industria (incluyendo la
explotación de minas y canteras) la incrementó en 21.1%, y el comercio, en 6.8%.
Algunos estudios sobre productividad y salarios reales señalan en sus conclusiones que el sector agropecuario es el de más
baja productividad, seguido por las actividades de construcción, y las del comercio, segundo generador de empleo. En
conjunto, la productividad del trabajo es baja a lo largo del periodo 2002-2015, a pesar de que tuvo un creci-
miento de 24%.
En cuanto a los ingresos se indica que los más bajos corresponden a la población ocupada en el sector de agri-
cultura, seguidos por los de servicios (casi la mitad del salario mínimo vigente en 2015). En un nivel interme-
dio se encuentran los ingresos en la industria, construcción, comercio, transporte y actividades de alojamiento
y comidas (valores cercanos al salario mínimo vigente en 2015).
Los ingresos más altos corresponden a las actividades de información y comunicaciones, financieras y de seguros, inmobi-
liarias, y profesionales, científicas, técnicas, de servicios administrativos y de apoyo, y administración pública; las primeras
se caracterizan por el elevado nivel de productividad laboral, pero con la observación de que estas actividades absorben
menos del 15% de los ocupados.
Con respecto a los ingresos, se sabe que, por la pérdida del poder adquisitivo, los ingresos promedio anuales de la
población ocupada, en términos reales, muestran una tendencia constante o un ligero incremento entre 2012
y 2015 para las actividades con más bajas remuneraciones, y que los ingresos más altos presentan un compor-
tamiento decreciente en estos mismos años. Una situación similar se da para los trabajadores afiliados a la seguridad
social.
Lo anterior lleva a concluir que, en el conjunto de la economía, la productividad media del trabajo creció entre 2002 y 2015,
que se redujo el salario promedio real de los afiliados al IGSS, y que el ingreso promedio real de los ocupados tuvo una
ligera alza, lo que amplía la brecha entre productividad y salario promedio real (Coyoy, 2016: 21 y 22).
16
2.4. Los flagelos de la pobreza y la desigualdad
De acuerdo con la Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI) de 2014, la pobreza afectaba al 59.3% de la población, y la
pobreza extrema, al 23.4%, observándose un incremento de 3.1% en la pobreza general y de 7.7% en la pobreza extrema,
por lo que Guatemala no pudo cumplir con las metas de reducción de la pobreza señaladas en los Objetivos de
Desarrollo del Milenio.
Sin duda, con una pobreza que afecta a tres cuartas partes de población en zonas rurales y a casi el 80% de
los pueblos indígenas, el acceso al empleo digno se convierte en una utopía para millones de guatemaltecos.
En la siguiente gráfica se presentan los datos de pobreza por departamento, donde se observa que aquellos con mayores
porcentajes de población indígena son los que presentan niveles superiores al promedio nacional.
Gráfica 2
Pobreza por departamento, 2014
83.1
80.9
77.5
74.7
73.8
70.6
67.2
66.3
66.1
63.8
62.7
60.2
60.8
59.9
56.1
56.0
55.9
54.3
53.2
52.9
41.1
33.3
Guatemala
Sacatepéquez
Escuintla
El Progreso
Santa Rosa
Zacapa
Quetzaltenango
Retalhuleu
Izabal
San Marcos
Petén
Jutiapa
Suchitepéquez
Chimaltenango
Baja Verapaz
Jalapa
Chiquimula
Huehuetenango
Quiché
Totonicapán
Sololá
Alta Verapaz
Fuente: INE.
Otra de las principales causas de la pobreza es el bajo nivel de ingresos de los trabajadores. En 2002, el ingreso laboral
mensual promedio era de GTQ 1,216 y para 2015 ascendía a GTQ 2,055, lo que equivale al 75% del salario mínimo vigente
de ese año para las actividades agrícolas y no agrícolas, cuyo monto era de GTQ 2,747.04. La siguiente tabla muestra que,
en materia de ingresos, la situación es también bastante desfavorable para los habitantes rurales, los trabajadores indígenas,
así como también para las mujeres y los jóvenes entre 15 y 24 años.
17
Tabla 2
Ingresos laborales mensuales por características seleccionadas, 2015, en GTQ
Total 2,055
Área de residencia
Urbana 2,444
Rutal 1,584
Sexo
Hombre 2,098
Mujer 1,962
Grupo Étnico
No Indígena 2,354
Indígena 1,418
Grupo de Edad
Entre 15 y 24 1,565
Mayor de 25 2,238
Fuente: INE.
Estrechamente vinculada con la pobreza se encuentra la desigualdad, que como se muestra en la siguiente tabla, tiene en
Guatemala un elevado nivel. Según el Informe sobre de Desarrollo Humano 2014 del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD, 2014: 184), el índice de desarrollo humano (IDH) de Guatemala era de 0.628 para 2013, pero al
ajustarlo por la desigualdad baja a 0.422, con lo que se pierden ocho posiciones en el rango del IDH.
Tabla 3
Indicadores de desigualdad para el consumo, 2014
Indicador Valor
Coeficiente de Gini 0.53
Proporción del quintil de ingresos más bajos en el ingreso total 3.3
Proporción del quintil de ingresos más altos en el ingreso total 57.3
Fuente: INE.
2.5. La alta incidencia de la informalidad

Según la ENEI 1-2016, la población económicamente activa (PEA) es de 6.6 millones de personas, de las cuales, 4.4 millo-
nes son trabajadores por cuenta propia y de pequeñas empresas que no están vinculadas a la regulación de las actividades
económicas. En el 2016, el 68% de la PEA no tenía un contrato de trabajo y únicamente el 22.9% contaba con afiliación al
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. Además, estas condiciones se agravan por la brecha existente entre lo urbano
y lo rural, así como entre hombre y mujer y entre ladinos e indígenas.
18
2.6. La evolución de la población en edad de trabajar y de la población
económicamente activa
Como puede observarse en la siguiente tabla, en 2012 la población en edad de trabajar representaba el 63.1% del total de
la población. Su crecimiento ha sido constante y para el 2016 esta proporción era de 66.9%, un crecimiento de 3 puntos en
4 años. Si el país tiende a seguir siendo de población joven, la oferta de trabajo potencial seguirá creciendo. El
reto principal a enfrentar consiste en mantener el vínculo a la educación de una gran parte de la población
que está en edad de trabajar hasta que alcance mejores niveles de educación técnica y profesional. En la me-
dida que el país invierta en esta franja de la población, se restará presión a la población que prematuramente va en busca
de oportunidades de trabajo.
En términos relativos, el comportamiento de la PEA ha sido estable para los últimos 4 años e incluso con tendencias a la
baja. En 2012 era del 65.2% y en el 2016 descendió al 60.9%. Es probable que este decrecimiento guarde relación
con la desmotivación de algún grupo de la población que renuncia a seguir buscando una oportunidad de
trabajo y que pase a ser parte de la población económicamente inactiva (PEI) o que decida buscar el camino
de la migración. Buena parte de esta población que renuncia a buscar una oportunidad laboral también puede ingresar
a la categoría de los que no estudian ni trabajan, denominados NINIS.
La tendencia observada en años recientes en la reducción de la tasa de participación laboral, acompañada de un relativo
estancamiento de la tasa de ocupación, permite, en parte, explicar la reducción de la tasa de desempleo.
Tabla 4
Evolución de la población en edad de trabajar
ENEI ENEI ENEI ENEI ENEI

Indicador 2012 2-2013 2-2014 2-2015 3-2016
Población Total 15,168,875 15,676,682 16,079,357 16,309,282 16,721,561
% de población en Edad de
Trabajar (PET ) de la 63.1% 63.1% 65.3% 65.6% 66.9%
población total
% de población
económicamente activa 65.2% 60.5% 60.2% 61.1% 60.9%
de la PET
% de población
ocupada de la PEA 97.1% 97.0% 97.1% 97.3% 97.6%
% de población
ocupada de la PEA 74.5% 69.2% 65.8% 68.8% 67.8%
% de población
desempleada de la PEA 2.9% 3.0% 2.9% 2.7% 2.4%
% de población
subempleada visible 17.8% 14.4% 11.7% 9.2% 9.4%
de la PEA
Fuente: INE.
19
2.7. La relación directa entre la falta de oportunidades de trabajo y la migración

Como reflejo de esta situación frente a la precariedad en el empleo, la válvula de escape se asocia con el aumento de la
migración de guatemaltecos, principalmente hacia el norte, en búsqueda de oportunidades para alcanzar mejores condi-
ciones de vida.
El Banco de Guatemala registró en 2016 el ingreso de divisas por remesas familiares más alto de toda la historia por un
monto de US $7,160 millones2, representando el 10% del PIB neto del país. La población migrante que más aporta en
remesas se encuentra en el rango de 15 a 35 años de edad. Es importante mencionar el aumento de las deportaciones por
parte de EE.UU., ya que entre el 2014 y 2015 se registraron más de 200 mil guatemaltecos indocumentados deportados.
2.8. El dilema de la población ocupada con empleos precarios

A primera vista, Guatemala es un país con pleno empleo, así lo estarían evidenciando las bajas tasas de desempleo abierto
registradas en la ENEI en los últimos años; sin embargo, al hacer un análisis a profundidad del mercado de trabajo, se puede
observar que 8 de cada 10 personas ocupadas no tienen un empleo en condiciones de trabajo decente que al menos se
regule por un contrato de trabajo y se beneficie de la seguridad social.
En 1989, el 11.7% de la población ocupada vivía en condiciones de pobreza extrema. Un cuarto de siglo después, la misma
proporción ha ascendido al 20.1% de la población, lo que confirma la paradoja de la aparente situación de pleno
empleo que en realidad se ve afectado por maneras de trabajo que impiden alcanzar una vida digna para
muchos guatemaltecos.
Tabla 5
Porcentaje de población ocupada que vive en pobreza extrema, 2014
Indicador 1989 2000 2006 2011 2014 Evolución
Porcentaje de la población
ocupada que vive en 11.7 12.9 12.7 10.5 20.1 NEGATIVA
pobreza extrema
Fuente: SEGEPLÁN, Informe final de cumplimientos de los ODM, 2015.
Como se aprecia en la siguiente tabla, más del 75% de los ocupados no están cotizando a la seguridad social, generándose
una de las brechas más preocupantes que afecta a la productividad laboral.
Pero además de la desvinculación de la seguridad social que afecta el desarrollo del capital humano guatemalteco, también
es evidente el déficit educacional en la población ocupada. Casi tres cuartas partes de la población que dice estar ocupada
tienen a lo sumo un nivel de diversificado incompleto, generándose otra brecha alrededor de la productividad y la compe-
titividad del país.
2
Banco de Guatemala, Ingreso de divisas por remesas familiares periodo 2010-2017.
20
Tabla 6
Características de la población ocupada, 2015
Total 100.0
Afiliación al IGSS
Asegurado 23.7
No asegurado 76.3
Sector económico
Informal 69.8
Formal 31.2
Nivel educativo
Ninguno 14.8
Primaria incompleta 23.1
Primaria completa 18.9
Diversificado incompleto 17.7
Diversificado completo 20.3
Superior incompleto 2.1
Superior completo 3.1
Contrato de asalariados
No tiene 66.3
Por tiempo indefinido 29.0
Temporal o término fijo 4.7
Fuente: SEGEPLÁN, Informe final de cumplimientos de los ODM, 2015.
En las gráficas siguientes se presenta la distribución de la población ocupada por categoría ocupacional y actividad eco-
nómica, donde se destaca que la mayor ocupación se registra en la categoría de empleado privado (37%), seguida de los
trabajadores por cuenta propia, agrícolas y no agrícolas, que alcanzan alrededor del 26%; así como la distribución de los
ocupados por rama de actividad económica, donde destaca que casi una tercera se desempeña en la agricultura.
Más de una cuarta parte de la población ocupada está vinculada con actividades del campo en las categorías de los jorna-
leros y peones y los trabajadores por cuenta propia agrícola. Otro aspecto que llama la atención se identifica con la baja
proporción de ocupados bajo la categoría de patrón, con tan solo el 2.6%, siendo este un factor que genera concentración
de capitales y desigualdad.
3
El INE clasifica en el empleo informal a todos aquellos ocupados en las siguientes categorías: empleadores, empleados y obreros de empresas de menos de 6
personas; todos los trabajadores por cuenta propia o autónomos, excluyendo profesionales y técnicos, todos los familiares no remunerados y los ocupados en
servicio doméstico.
21
Por tipo de ocupación, el mayor porcentaje corresponde a vendedores de comercio y mercados, donde se ubica uno de
cada cuatro ocupados, reflejando la importancia que tienen el pequeño comercio y los mercados, seguida de ocupaciones
elementales y agricultores. Estas tres categorías concentran más de dos tercios de la población ocupada.
Gráfica 3
Población ocupada por categoría ocupacional, 2015
Empleado privado 37.2

Trabajador por cuenta propia no agrícola 17.2
Jornalero o peón 15.3
Trabajador no remunerado 9.9
Trabajador por cuenta propia agrícola 9.2
Empleado de Gobierno 5.8
Empleado en casa particular 2.8
Patrón 2.6
Fuente: INE.
Gráfica 4
Población ocupada por rama de actividad económica, 2015
Agricultura 32.1
Comercio y alojamiento 25.1
Industria manufactureras 13
Administración pública y enseñanza 9.9
Otros servicios 7.1
Construcción 5.6
Transporte y almacenamiento 3.2
Actividades profesionales 2.7
Comunicaciones 0.8
Suministro de electricidad, gas y agua 0.4
Fuente: INE.
22
2.9. El reto de fortalecer la educación y la formación profesional
La veloz transformación que atraviesa el mundo del trabajo, unida a la necesidad de aprovechar las oportunidades que
emergen de la integración de la economía mundial, han colocado a la educación como el principal desafío para
avanzar en el desarrollo económico y social de los países.
En Guatemala, la tasa bruta de cobertura educativa4 se redujo entre 2014 y 2015, al pasar de 38% a 37.7%. Quiere decir
que solo 4 estudiantes de 10 están cursando estudios en el nivel que corresponde con su edad. Por su parte, la tasa neta
de cobertura5 del ciclo diversificado presenta altibajos en el período 2011 a 2015, como se muestra en la gráfica siguien-
te. Esto indica que alrededor de una cuarta parte de los jóvenes que tienen la edad para cursar estudios de diversificado,
efectivamente están matriculados en este nivel. El resto, tres cuartas partes de los jóvenes del país con edad para
cursar el diversificado, no están o no van a tener la oportunidad de cursar estudios en este nivel y, por ende,
se enfrentarán a menores oportunidades para acceder a un trabajo digno.
Gráfica 5
Tasa neta de cobertura, ciclo diversificado, 2011-2015
24.4%
24.2%
24.1%
24.0%
23.5%
2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: Elaboración propia en base a cuadros estadísticos web, MINEDUC.
4
Relación porcentual entre los alumnos matriculados en un nivel de enseñanza específico, independiente de la edad que estos tengan.
5
El número de alumnos del grupo de edad correspondiente teóricamente a un nivel de educación dado, expresado en porcentaje de la población total de ese
grupo de edad.
23
En 2015 en el ciclo diversificado se ofrecieron 179 carreras y los 10 programas con mayor demanda absorbie-
ron el 71% de los 287,156 inscritos. La carrera de magisterio de primaria fue sustituida en 2014 por el bachillerato en
ciencias y letras con orientación en educación y captó solamente el 3.67% de la inscripción de 2015.
La carrera con mayor número de inscritos en 2015 fue la de perito contador con orientación en computación con 42,266,
seguida de bachillerato en ciencias y letras por madurez con 41,404, y bachillerato en ciencias y letras con orientación en
computación con 34,175 inscritos.
Por el lado de la educación superior, actualmente funcionan 15 universidades; de las cuales, la Universidad de San Carlos
de Guatemala, como universidad pública, cuenta con 10 facultades, 13 centros o sedes departamentales y 33 unidades de
investigación. Adicionalmente existen 14 universidades privadas. Actualmente, de acuerdo con datos proporcionados por
los colegios profesionales, hay un total de 132,904 profesionales inscritos en 11 de los 13 colegios existentes.
En cuanto al INTECAP, entre 2013 y 2015, las cinco especialidades con mayor demanda en los eventos denominados con
contraparte (realizados dentro de convenios de cooperación) en las que participaron un total de 357,016 personas, fue-
ron las de administración (66%), informática (11%), gastronomía (10.5%), confección artesanal (6.5%) y seguros (5.5%).
En tanto que las cinco especialidades con mayor demanda en los eventos abiertos al público, en las cuales participaron
221,421 personas, fueron informática (40.5%), gastronomía (16.7%), administración (16.2%), mecánica automotriz (13.8%)
y esteticismo (12.5%).
2.10. La brecha entre las personas que buscan empleo por medio de servicios de
intermediación laboral y los vinculados laboralmente
En 2015, el Servicio Público de Empleo del MINTRAB inscribió a 38,004 personas que buscaban oportunidades de empleo.
Simultáneamente se ofertaron 87,484 plazas y efectivamente se vincularon 11,878 personas, lo que representa un 31% de
efectividad en la colocación.
El bajo porcentaje de personas colocadas se atribuye a deficiencias en habilidades blandas y habilidades para la vida, como
la elaboración del curriculum vitae, la forma de abordar la entrevista, además de la baja formación académica y las debili-
dades en competencias básicas de lecto-escritura y matemática. También es posible que las personas que habitan en áreas
rojas o tienen deudas y demandas penales por conflictos financieros también se enfrenten a dificultades para encontrar un
trabajo.
Para el sector productivo resulta complejo encontrar fuerza de trabajo calificada que pueda desempeñarse en puestos
técnicos, especialmente recursos humanos con formación técnico-profesional y dominio de un idioma extranjero, princi-
palmente el inglés.
Existe una brecha entre la demanda por parte de las empresas y la oferta de trabajo en especialidades técni-
cas de electricidad, telefonía, aire acondicionado, manejo de herramientas, maquinaria y equipo, entre otras.
En las ocupaciones que requieren un nivel educativo superior, incluso de posgrados, la situación es bastante similar; la
población que alcanza a finalizar los estudios universitarios y posee experiencia para desarrollar funciones específicas en
determinada ocupación es escasa.
24
Las ocupaciones de auxiliar administrativo, auxiliar contable, secretaria oficinista, recepcionista, conserje, agente de llama-
das en español, colocador, impulsador, auxiliar de bodega, atención al cliente, mensajero y piloto representan una oportu-
nidad real para las personas con experiencia previa registrada.
En contraposición, las ocupaciones que presentan mayor oferta de mano de obra, en la búsqueda de una relación laboral
como asalariado, son aquellas que requieren menor cualificación y un nivel educativo no superior al diversificado.
3. MARCO LEGAL Y JURÍDICO
3.1. Constitución Política de la República

La Constitución Política de la República de Guatemala establece que el acceso al trabajo es un derecho inherente a la per-
sona y califica a los derechos laborales como derechos sociales esenciales que fundamentan la legislación del trabajo y la
actividad de tribunales de justicia laboral.
La Política Nacional de Empleo Digno se fundamenta sobre principios constitucionales establecidos en los siguientes artículos:
• Artículo100.- Seguridad social.
• Artículo101.- Derecho al Trabajo.
• Artículo102.- Derechos sociales mínimos de la legislación del trabajo.
• Artículo106.- Irrenunciabilidad de los derechos laborales.
3.2. Ley Orgánica del Organismo Ejecutivo, Decreto 114-97

En su Artículo 40 establece las atribuciones y obligaciones que corresponden al Ministerio de Trabajo y Previsión Social, al
cual se le encomienda hacer cumplir el régimen jurídico relativo al trabajo, la formación técnica y profesional y la previsión
social; para tales objetivos se establecen las siguientes obligaciones:
• Formular la política laboral, salarial y de salud e higiene ocupacional del país.

• Promover y armonizar las relaciones laborales entre los empleadores y los trabajadores.
• Prevenir los conflictos laborales e intervenir, de conformidad con la ley, en la solución extrajudicial de estos, y
propiciar el arbitraje como mecanismo de solución de conflictos laborales; todo ello, de conformidad con la ley.
• Estudiar, discutir y, si fuere de beneficio para el país, recomendar la ratificación y velar por el conocimiento y la
aplicación de los convenios internacionales de trabajo.
• En coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, representar al Estado en los organismos internacionales
relacionados con asuntos de su competencia y en los procesos de negociación de convenios internacionales sobre
el trabajo, así como velar por la aplicación de los que estuvieren vigentes.
• Administrar, descentralizadamente, sistemas de información actualizada sobre migración, oferta y demanda en el
mercado laboral, para diseñar mecanismos que faciliten la movilidad e inserción de la fuerza laboral en el mercado
de trabajo.
• Velar por el cumplimiento de la legislación laboral en relación con la mujer, el niño y otros grupos vulnerables de
trabajadores.
• Diseñar la política correspondiente a la capacitación técnica y profesional de los trabajadores. La ejecución de los
programas de capacitación será competencia de los órganos privados y oficiales correspondientes.
• Formular y velar por la ejecución de la política de previsión social, propiciando el mejoramiento de los sistemas
de previsión social y prevención de accidentes de trabajo.
25
3.3. Código de Trabajo, Decreto 1441

El Código de Trabajo es el instrumento normativo que establece los derechos y obligaciones de los empleadores y trabaja-
dores; busca la resolución de conflictos; prohíbe la discriminación laboral por motivos de raza, religión, credos políticos o
estrato socioeconómico. También contiene normas sobre salarios, jornadas de trabajo y descansos, días de asueto y vaca-
ciones anuales. Además facilita la aplicación del derecho al trabajo desde el ámbito público, por lo que en su aplicación, el
interés privado debe de ceder ante el interés social o colectivo.
3.4. Convenios internacionales firmados y ratificados por Guatemala

Los convenios internacionales firmados y ratificados por Guatemala también acuerpan el marco normativo en materia
laboral. El Convenio 122 sobre la política de empleo (1964), adoptado por la OIT y ratificado por el Estado de Guatemala,
es el instrumento en el cual los Estados miembros se comprometen a formular y llevar a la práctica una política activa de fo-
mento del pleno empleo, productivo y libremente elegido, orientada a estimular el crecimiento y el desarrollo económico,
elevar el nivel de vida, satisfacer las necesidades de mano de obra y resolver el problema del desempleo y del subempleo,
basadas en el diálogo social, consultando a los principales interesados en las medidas que se hayan de adoptar en relación
con la política del empleo, en especial con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, con el objeto de tener
plenamente en cuenta sus experiencias y opiniones.
Algunos convenios internacionales de la OIT ratificados por Guatemala:
• Convenio sobre la política de empleo, 1964 (núm. 122).

• Convenio sobre la fijación de salarios mínimos, 1970 (núm. 131).
• Convenio sobre la consulta tripartita, 1976 (núm. 144).
• Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).
• Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
• Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29).
• Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105).
• Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111).
• Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100).
• Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138).
• Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182).
26
3.5. Vinculación de la PNED con otras políticas públicas de Estado
• Acuerdos de Paz Firme y Duradera: los acuerdos alcanzados sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria
enlistan una serie de acciones que el Estado de Guatemala debe llevar a cabo para lograr los objetivos de la plena
participación de todos los sectores que integran la sociedad en el desarrollo económico y social; brindar capacitación
para el trabajo; garantizar el derecho al trabajo y la seguridad social.
• Plan Nacional de Desarrollo K’atun 2032: la PNED se alinea el Plan K’atun y comparte los objetivos del eje
denominado “Riqueza para todas y todos”, en donde es prioridad nacional el desarrollo y el establecimiento de
condiciones que dinamicen las actividades económicas productivas con la intención de generar acceso a fuentes de
empleo y autoempleo digno, así como a ingresos que permitan cubrir las necesidades de la persona y su familia, además
de mecanismos que reduzcan la brecha de pobreza y desigualdad para que más grupos de población puedan incorporarse
y permanecer en la dinámica productiva del país.
• Política General de Gobierno 2016-2020: la PNED se enmarca dentro de los lineamientos generales establecidos
en la Política Nacional de Gobierno, los cuales están orientados a contribuir a disminuir las brechas de inequidad entre
los distintos grupos sociales; además tiene vinculación directa con la meta planteada sobre el fomento de las MIPYME,
turismo, vivienda y trabajo digno y decente.
• Política Económica 2016-2021: se vincula en su objetivo de lograr tasas de crecimiento económico más altas y sostenibles
y que dicho crecimiento se evidencie con la generación de empleos decentes y de calidad. Además, ambas políticas se
complementan en la búsqueda de promover el empleo de jóvenes, contribuir a reducir la pobreza, promover una
economía incluyente, dinamizar la economía local y lograr sostenibilidad económica, social y ambiental.
• Agenda Nacional de Competitividad: la PNED se alinea con la agenda en los ejes estratégicos 1, contar con una
sociedad sana, educada, capacitada e incluyente; 5, sobre el fortalecimiento de infraestructura productiva y tecnológica;
y 6, sobre el fortalecimiento del aparato productivo; así como comparte temas transversales como el fortalecimiento
al capital humano, generación de un clima de negocios y el de realizar inversiones estratégicas para elevar el nivel de vida
de los guatemaltecos.
• Política Nacional para el Desarrollo de las MIPYME: en sus objetivos por mejorar la productividad y competitividad
de las MIPYME y sus efectos en combatir la pobreza, incremento de inversión, fomento de empleabilidad de los
trabajadores, generar empleo y calidad de trabajo.
• Política Nacional de Desarrollo Rural Integral: en su objetivo por lograr avances progresivos y permanentes en la calidad de
vida de los habitantes de los territorios rurales, identificando al empleo digno y de calidad como un medio para lograrlo.
• Política Nacional en Discapacidad: en lo establecido en su objetivo general sobre generar las oportunidades de integración y
participación de las personas con discapacidad en la sociedad de crear oportunidades de integración y participación para las
personas con discapacidad, teniendo un acceso equitativo e igualitario en temas como la educación, a las actividades generadoras
de ingresos y ocupación, así como al empleo.
• Política Pública para la Convivencia y La Eliminación del Racismo y La Discriminación Racial: de acuerdo al
eje económico social de esta política, para garantizar la inclusión de los pueblos indígenas al empleo y emprendimiento
en igual de oportunidades.
• Política Nacional de Emprendimiento: en su objetivo por fortalecer el emprendimiento sostenible, que genere
riqueza y por ende más y mejores fuentes de empleo; también se vincula en la generación de condiciones necesarias para
el fomento, fortalecimiento y establecimiento de nuevas empresas.
• Política Nacional de Juventud: vinculada principalmente en atender a un sector vulnerable de la población, alineando
objetivos para promover la vigencia plena de los derechos de las y los jóvenes, así como a mejorar sus condiciones de vida a través
de intervenciones directas, como lo es la generación de empleo.
• Política Nacional de Promoción y Desarrollo Integral de las Mujeres: se vincula principalmente en su naturaleza
multisectorial, priorizando a las mujeres mayas, garífunas, xincas y mestizas; además busca la integración de este sector
en las esferas económicas y sociales para lograr mejoras de las condiciones de vida.
27
4. ENFOQUES Y PRINCIPIOS RECTORES DE LA POLÍTICA
4.1. Derechos humanos

La PNED ha incorporado la equidad y los derechos humanos como elementos clave en su formulación: “El enfoque de
Derechos constituye un marco conceptual que incluye dos aspectos: El normativo y el operacional. El primero se refiere a
que está orientado por los instrumentos jurídicos internacionales que establecen mecanismos de exigibilidad ciudadana. El
segundo tiene su base en el respeto, la protección y el cumplimiento de los Derechos Humanos”.6
4.2. Trabajo decente

La PNED integra como parte de sus principios rectores y desde una perspectiva de transversalidad el enfoque de Trabajo
Decente de la OIT. Según la OIT, tener un trabajo decente significa “contar con oportunidades de un trabajo que sea
productivo, que produzca un ingreso digno, seguridad en el lugar de trabajo y protección social para las familias, mejo-
rando perspectivas de desarrollo personal e integración en la sociedad, libertad para que la gente exprese sus opiniones,
organización y participación en las decisiones que afectan a sus vidas, e igualdad de oportunidades y trato para todas
las mujeres y hombres”.7 Colocar la creación de empleos decentes en el corazón de la las políticas económicas y sociales,
además de crear oportunidades de trabajo decente, favorecerá un crecimiento más sólido e inclusivo que permitirá reducir
las desigualdades.
4.3. Territorialización
Uno de los principales desafíos que enfrenta la operativización de una política pública es su implementación y alcance a
nivel territorial. La PNED desde su inicio procuró realizar un proceso de construcción inclusivo tanto a nivel nacional, sec-
torial como a nivel territorial, utilizando como plataforma las Mesas de Competitividad, que operan en el marco del CONA-
DUR, bajo la administración de PRONACOM, del Ministerio de Economía. Adicionalmente, se tuvo en cuenta la Agenda de
Competitividad vinculada con la propuesta de sistema de ciudades intermedias, como lugares propicios para el desarrollo.
4.4. Sostenibilidad
Para que la PNED sea sostenible, se ha procurado en primer lugar, su legitimación ante los distintos actores sociales desde
su formulación; en segundo lugar, la política se materializa en un plan de acción con responsabilidades compartidas en su
ejecución. Para el efecto, las instituciones de gobierno se han comprometido con la destinación presupuestaria necesaria
para la efectiva implementación de la Política; así mismo la PNED se constituye en el marco estratégico que orienta la ali-
neación de la cooperación internacional en términos de la asistencia técnica y financiera.
4.5. Diálogo social tripartito

El diálogo social, y en particular el diálogo social tripartito, se constituye en uno de los pilares fundamentales del ciclo de
políticas de empleo. En la construcción de la PNED se ha establecido el diálogo social para priorizar los ejes y las acciones
en favor del empleo digno. Este principio también será aplicado en las fases de implementación, monitoreo y evaluación.
4.6. Corresponsabilidad
La PNED tiene responsabilidades compartidas para alcanzar sus metas y objetivos, con la participación directa de las ins-
tituciones públicas, el sector privado, las organizaciones de trabajadores y empleadores y otros actores aliados como la
cooperación internacional.
6
El enfoque de Derechos Humanos en las Políticas Públicas: Ideas para un debate en Ciernes. Giménez. 2010. Página 59.
7
“Trabajo decente”, Informe del Director General, Conferencia Internacional del Trabajo, 87.ª reunión, (Ginebra, 1999).
28
4.7. Inclusión
La PNED es incluyente y procura lograr la igualdad de oportunidades en el empleo para todas las personas, identificando
acciones específicas para atender las necesidades particulares de todos los sectores de la población, priorizando a jóvenes,
indígenas, mujeres, migrantes y personas con discapacidad. Así mismo se busca garantizar que todas las personas tengan
libertad para escoger el empleo y que cada trabajador tenga las posibilidades de utilizar para el empleo las facultades que
posea, sin que se tenga en cuenta su raza, sexo, edad, religión, opinión política u origen social.
4.8. Equidad de género

Busca lograr que las mujeres y los hombres cuenten con igual acceso a los beneficios del empleo digno, promoviendo la
equidad entre hombres y mujeres, en el marco de la igualdad de oportunidades y el ejercicio de los derechos. Esto implica
acceder a un empleo bien remunerado, productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana.8
5. OBJETIVO GENERAL Y LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS DE LA PNED

En concordancia con la Agenda Global de Desarrollo (ODS), el Plan Nacional de Desarrollo K’atun 2032, La Polí-
tica General de Gobierno y las prioridades identificadas en los diálogos sectoriales y territoriales, la PNED se ha
propuesto alcanzar un objetivo general incluyente, integrado con otras políticas, apuntando a reducir la pobreza
y la desigualdad con énfasis en los pueblos indígenas, las mujeres y los jóvenes.
La PNED se compone de 4 ejes estratégicos, de los cuales se derivan los respectivos programas y proyectos que
forman parte de la planificación operativa de la política, integrados a un sistema de gestión por resultados (GPR).
Bajo este sistema, los ejecutores de la política establecerán los recursos necesarios (humanos, financieros y tecnológicos
aportados por el sector público, el sector privado y la cooperación internacional) para la consecución de resultados
previamente establecidos.
8
Visión de la OIT acerca de la igualdad entre mujeres y hombres, Discusiones generales de la Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT, junio 2009.
29
5.1. Objetivo general

Ampliar las oportunidades para que en Guatemala las mujeres y los hombres tengan un empleo digno y productivo,
por medio de un esfuerzo integrado de la política económica y social y de los sectores público y privado, que fomente
el crecimiento sostenido, inclusivo y sostenible y la reducción de la pobreza y la desigualdad, en especial de los pueblos
indígenas, el área rural, las mujeres y los jóvenes.
5.2. Resultado esperado

Se ha reducido la precariedad laboral mediante la generación de empleos decentes y de calidad, el mayor desarrollo del
capital humano, la promoción de un entorno propicio para el desarrollo de empresas sostenibles, el mejoramiento de las
MIPYME y de los trabajadores por cuenta propia y el incremento de la formalidad laboral.
5.3. Metas9
La Política Nacional de Empleo Digno busca contribuir al cumplimiento de las metas sobre empleo establecidas en el Plan
Nacional de Desarrollo K’atun 2032. Es por ello que en la presente política se asumen como propias las siguientes metas
a 2032:
5.3.1 Disminución gradual de la informalidad a partir del último dato disponible: 67.8%.
5.3.2 Disminución gradual de la tasa de subempleo a partir del último dato disponible: 9.4%.10
5.3.3 Disminución gradual de la tasa de desempleo a partir del último dato disponible: 2.4%.
5.3.4 Eliminación del porcentaje de trabajadores que viven en pobreza extrema.11
9
Los últimos datos disponibles corresponden a ENEI 3-2016 del Instituto Nacional de Estadística (INE).
10
Dato correspondiente a la tasa de subempleo visible.
11
Según SEGEPLAN (Informe final de cumplimientos de los ODM, 2015), la población ocupada en pobreza extrema en 2014 fue de 20.1%.
30
6. EJES DE LA POLÍTICA: RESULTADOS Y ACCIONES
6.1. Eje 1: Generación de empleo

Se entiende por generación de empleo el resultado de la combinación equitativa y eficiente de los recursos humanos,
financieros y naturales que permite lograr innovaciones y un aumento en la productividad, a través de la articulación y
cooperación entre el gobierno, la empresa y la sociedad, lo cual se traduce en la capacidad de las unidades económicas de
poder generar espacios laborales. El empleo es un elemento clave en las sociedades para la superación de la pobreza y para
lograr el desarrollo y la inclusión social, que determina en parte significativa las relaciones entre las personas.12
Con este eje temático busca colocar la generación de empleos en el centro de la elaboración de las políticas
económicas y de los planes de desarrollo; esto permitirá crear oportunidades de empleo decente, en el marco de un
crecimiento más sólido e inclusivo que permita reducir las desigualdades y genere oportunidades en sectores poblacionales
menos favorecidos, entre estos, las mujeres, los y las jóvenes y los pueblos indígenas. Es un círculo virtuoso que beneficia
tanto a la economía en su conjunto, como a la población en general.
El crecimiento económico es una condicionante fundamental para incrementar la cantidad y la calidad del
empleo; por ello, una condición necesaria para lograrlo consiste en acelerar el ritmo de crecimiento de la economía. Por lo
tanto, este eje temático se relaciona con las políticas que promueven el crecimiento económico con generación de empleo
decente.
Además busca la transición progresiva de la dependencia de la producción y exportación de productos agrícolas y otros pro-
ductos industriales con escaso valor agregado hacia estructuras económicas más diversificadas con mayor valor agregado,
sobre la base del emprendimiento y la innovación.
Generación de empleo
12
OTI. (2008). Conferencia Internacional del Trabajo, Junio de 2007: Conclusiones relativas a la promoción de empresas sostenibles.
31
6.1.1. Principales obstáculos

• La generación de empleo no se encuentra posicionada en el centro de las políticas macroeconómicas.
• El país se enfrenta a bajos niveles de inversión pública y privada.
• La estructura productiva no está suficientemente diversificada.
• Existen bajos niveles de competitividad en infraestructura productiva y tecnológica.
• Hay debilidades en el Servicio Público de Empleo y en el Sistema Nacional de Información Laboral.
6.1.2. Objetivo, resultados y acciones

Objetivo específico del eje 1: promover un crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible que
genere nuevas unidades económicas formales y fortalezca las existentes a fin de generar empleo decente.13
Resultado 1.1. El impacto del crecimiento económico sobre la creación de empleo decente ha sido
maximizado, integrando desde un enfoque coherente los objetivos de empleo decente, con las políticas
macroeconómicas y sectoriales.
Resultado 1.2. El país cuenta con niveles de inversión que generan mayores oportunidades de empleo
decente.
Resultado 1.3. La estructura económica del país favorece el desarrollo de actividades económicas más
productivas que demandan más empleo decente.
Resultado 1.4. La competitividad del país favorece un crecimiento económico que genera mayor empleo
decente.
Resultado 1.5. Se ha fortalecido el Servicio Público de Empleo del MINTRAB y se ha establecido un Sistema
Nacional de Información Laboral.
ACCIÓN PRIORITARIA 1
Plan Nacional para la generación de empleo digno
Objetivo: generar empleo digno en los sectores con mayor aporte al crecimiento económico y a la com-
petitividad del país, en función de la mayor inversión productiva proyectada para los próximos años.
Este plan tendrá como base la Agenda de Desarrollo (red de ciudades intermedias, plan nacional de
logística aplicado a 5 nodos regionales, 2 ciudades portuarias y 2 ciudades logísticas) con PRONACOM y
desde la estrategia de clústers con mayor expectativa de desarrollo y de generación de nuevos empleos
en frutas y vegetales; forestal, muebles, papel y hule; alimentos procesados, bebidas; textil, confección y
calzado; metalmecánica; manufactura ligera; turismo y servicios de salud; tecnologías de la información
y la comunicación (TIC), software y contact center; transporte y logística y construcción.
13
Véase supra en capítulo 4: definición del concepto de Trabajo Decente de la OIT.
32
Programa Nacional de Migración para el Desarrollo
Objetivo: generar empleo digno mediante el aprovechamiento del known how de los migrantes guatemal-
tecos con largos períodos de permanencia en el exterior, aplicable al desarrollo del país y al fomento de
la inversión productiva.
Programa para el fortalecimiento del Servicio Público de Empleo
Objetivo: promover la generación de empleo digno mediante la operación de la Red Nacional de Servicios
de Empleo para la orientación en emprendimiento, formación laboral y la intermediación laboral, com-
puesta por el conjunto de Ventanillas Únicas Municipales de Empleo ( VUME), los Centros de Información
Juvenil (CIJ) y otras oficinas públicas y privadas que sean reconocidas oficialmente por el MINTRAB, el
MINECO y la MTI.
Sistema Nacional de Información laboral integrado por el INE
Objetivo: poner en marcha el sistema de evaluación y monitoreo de la PNED mediante la integración del
INE, el Observatorio del Mercado Laboral –OML– del MINTRAB, el Observatorio del empleo del INTECAP,
tanques de pensamiento y otros.
33
6.2. Eje 2: Desarrollo del capital humano
Se entiende por desarrollo del capital humano al aumento en la capacidad de la producción del trabajo alcanzada con me-
joras en las capacidades de los trabajadores; la Recomendación 195 de OIT sobre el desarrollo de los recursos humanos en
educación, formación y aprendizaje establece que los Estados deben de velar por el cumplimiento de un aprendizaje per-
manente en donde se engloben todas las actividades de aprendizaje realizadas a lo largo de la vida con el fin de desarrollar
las competencias y cualificaciones que junto a un entorno laboral digno generan beneficios a los trabajadores, empleadores
y a la sociedad en su conjunto.14
Este eje temático busca generar recursos humanos calificados a través de un sistema de educación y formación
técnica profesional que prepare adecuadamente a la fuerza de trabajo, en especial a los y las jóvenes, con miras a su in-
corporación al mercado laboral y a mejorar sus condiciones laborales actuales, a facilitar el tránsito a la formalización, así
como a incrementar los niveles de productividad empresarial.
Con ello se genera un círculo virtuoso en el que, al mejorar la calidad y la disponibilidad de la enseñanza y la formación,
se fomenta la innovación, la inversión, el cambio tecnológico, el desarrollo empresarial, la diversificación económica y la
competitividad para fomentar la creación de más y mejores empleos que en consecuencia fortalezcan la cohesión social.15
Por lo tanto, en este eje se incluyen las intervenciones que buscan mejorar la calidad de la oferta laboral y el desarrollo de
las competencias de la población para impactar en la productividad de las empresas, la empleabilidad de los trabajadores y
la capacidad integradora del crecimiento económico.

• Baja cobertura y calidad de la educación.
• Limitadas oportunidades de educación y formación para todos, pero en especial para los grupos
Desarrollo del capital humano
más vulnerables.
• Bajas tasas netas y brutas de escolaridad.

Objetivo específico del eje 2: Promover que la fuerza laboral, en igualdad de oportunidades, cuente con
un nivel adecuado de capacitación técnica y formación profesional para brindar las competencias laborales
necesarias para acceder a un empleo decente.
14
OIT. (2005). Recomendación 195 sobre el desarrollo de los recursos humanos: educación, formación y aprendizaje permanente.
“Conclusiones sobre calificaciones para la mejora de la productividad, el crecimiento del empleo y el desarrollo”. Conferencia Internacional del Trabajo, 2008.
15
Organización Internacional del Trabajo. Ginebra. Pág. iii.
34
Resultado 2.1. El país cuenta con capital humano con un nivel básico de desarrollo que permite llevar a
cabo acciones de capacitación técnica y formación profesional.
Resultado 2.2. El país cuenta con un sistema que facilita la transición de la escuela al trabajo, y el ingreso
y las transiciones dentro del mercado laboral y productivo.
Resultado 2.3. El Sistema Nacional de Formación Laboral ha logrado la cobertura, calidad y pertinencia
que demanda la actividad económica, así como elevar la empleabilidad de la población trabajadora y
las oportunidades de inserción al mercado laboral.
Resultado 2.4. El país cuenta con mecanismos que promueven la empleabilidad de grupos vulnerables de
la población.
Programa nacional de formación para jóvenes en competencias transversales y específicas
Objetivo: promover la formación de capital humano para el empleo en el marco del Sistema Nacional
de Formación para el Trabajo (SNFT) y las 10 familias ocupacionales seleccionadas por MINEDUC para el
fomento de la empleabilidad.

Programa para el fortalecimiento del nivel del diversificado
Objetivo: promover la transición de la escuela al mundo del trabajo con carreras que siguen la línea de la
Agenda de Desarrollo Territorial de Guatemala y de otros hitos vinculados con el desarrollo de la compe-
titividad del país. Este proyecto ya tiene diseños con el apoyo del Plan de la Alianza para la Prosperidad.
Programa Nacional de Becas e Incentivos
Objetivo: impulsar el desarrollo de la empleabilidad de jóvenes de grupos vulnerables mediante el otor-

gamiento de becas e incentivos para la formación técnico profesional. Este programa cuenta con experien-
cias aplicadas por el MIDES.
35
Programa de inclusión social (empléate inclusivo)
Objetivo: promover el desarrollo de la empleabilidad en población en condiciones de discapacidad.

Este proyecto ya cuenta con diseños y experiencias aplicadas por el MINTRAB.
Programa de certificación de competencias laborales
Objetivo: promover la certificación laboral en población con formación empírica y de migrantes retorna-
dos en el marco del SNFT. Este proyecto ya cuenta con diseños y experiencias aplicadas por INTECAP y la
institución Fe y Alegría.
36
6.3. Eje 3: Entorno propicio para el desarrollo de empresas
Se entiende por entorno propicio para el desarrollo de empresas a los distintos factores políticos, sociales, financieros y
legales necesarios para incrementar la capacidad de las empresas para crear oportunidades de empleo, fomentar la innova-
ción, conseguir sustentarse y generar bienestar para trabajadores y empleadores. La Conferencia Internacional del Trabajo
estableció condiciones para un entorno propicio para el desarrollo de empresas, algunos de ellas son: paz y estabilidad
política; diálogo social, respeto de los derechos humanos; comercio e integración económica sostenible; entorno jurídico
y reglamentario propicio; infraestructura material; entre otras.16
Este eje busca la creación y el mejoramiento de un ambiente propicio para el establecimiento y desarrollo de las pequeñas
unidades productivas, que van desde el trabajo por cuenta propia,17 agrícola y no agrícola, hasta las empresas de cinco o
menos trabajadores, los trabajadores no remunerados y a las PYME.
Estas categorías tienen en común la precariedad de ingresos y de condiciones de trabajo. En el caso de los trabajadores por
cuenta propia que requieren del trabajo no remunerado de familiares –donde predomina el trabajo infantil y que se trata
de un sector poco estudiado– dependen del trabajo familiar por no tener capacidad económica para contratar trabajadores
asalariados.
En consecuencia, el entorno propicio para el desarrollo de empresas,18 especialmente de las micro y pequeñas empresas,
y de los trabajadores por cuenta propia, es fundamental para aumentar la cantidad y la calidad del empleo existente en
Guatemala. Estos productores son los más vulnerables dentro de la población no asalariada y los que enfrentan mayores
restricciones y, dentro de ellos, por su situación generalmente más precaria, debe asignarse prioridad a los residentes en
las áreas rurales, los indígenas, los jóvenes entre 15 y 24 años y las mujeres.
El fomento al emprendimiento por oportunidad es un pilar fundamental para la generación de fuentes de empleo, por lo
cual de manera paralela a la Política Nacional de Emprendimiento “Guatemala Emprende” se busca que esta dinámica sea
generadora de oportunidades especialmente entre mujeres y jóvenes.

• Baja productividad e ingresos precarios.
Entorno propicio para el desarrollo de empresas

• Limitado acceso a la tierra productiva.
• Dificultades para el acceso al crédito.
• Trámites administrativos engorrosos para la formalización de negocios.
• Deficiente infraestructura para la productividad.
• Vulnerabilidad de las MIPYME y de los emprendimientos.
• Falta de información y acceso a mercados y encadenamientos productivos.
• Debilidad institucional y lentitud en la ejecución de políticas públicas.
• Incremento de inseguridad laboral y ciudadana.
• Marco jurídico y reglamentario poco propicio.
16
OTI. (2008). Conferencia Internacional del Trabajo, Junio de 2007: Conclusiones relativas a la promoción de empresas sostenibles.
17
La Clasificación Internacional de la Situación en el Empleo (CISE-93), adoptada por la Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (CIET), define que
los trabajadores por cuenta propia son “aquellos que, trabajando por su cuenta o con uno o más socios, tienen el tipo de empleo definido como empleo indepen-
diente y no hay contratado a ningún empleado de manera continua”.
18
El Acuerdo Gubernativo Número 211-2015 del 21 de septiembre de 2015 define microempresa como la unidad de producción que tiene hasta un máximo de
10 trabajadores y ventas anuales hasta por un máximo de 90 salarios mínimos mensuales de actividades no agrícolas, equivalentes a Q 473,139.90 para 2016.
37

Objetivo específico del Eje 3: promover un entorno propicio para el desarrollo de empresas sos-
tenibles, basadas en el emprendimiento, la creación de empresas y el mejoramiento de las con-
diciones de los micro y pequeños empresarios y de los trabajadores por cuenta propia, para ge-
nerar oportunidades de empleo decente y facilitarles una inserción favorable en el mercado de
producción de bienes y servicios, atendiendo prioritariamente a los grupos vulnerables de población.
Resultado 3.1. Se ha fortalecido el marco institucional vinculado con la promoción del desarrollo
empresarial.
Resultado 3.2. Se han mejorado las condiciones para el desarrollo de las empresas sostenibles en el ámbito
rural promoviendo condiciones para el desarrollo productivo agrícola y la diversificación económica.
Resultado 3.3. Se han aumentado las capacidades productivas de las empresas y facilitado una incorpo-
ración exitosa y sostenible de las MYPES al mercado de bienes y servicios.
Programa Nacional de apoyo a la MIPYME
Objetivo: promover el fortalecimiento de las MIPYME para propiciar la generación de nuevos empleos, con
enfoque de cadenas de valor y de clústers estratégicos (acción prioritaria 1), con el apoyo de las PROMI-
PYME y de servicios financieros (Fortalecimiento de la MIPYME).
Entorno propicio para el desarrollo de empresas
Plan de desarrollo rural una revolución agropecuaria
Objetivo: promover el empleo digno en las áreas rurales con la participación de asociación de produc-
tores y la implementación de planes de inversión productiva para el campo y de paquetes tecnológicos.
Programa Nacional de Apoyo al Emprendimiento
Objetivo: promover la creación de empleo mediante la generación de emprendimientos vinculándolos

con el enfoque de clústers y cadenas de valor (MINECO-PRONACOM), en el marco de la política nacional
de emprendimiento.
38
Programa Nacional de Compras Estatales e Inversiones Intensivas en Empleo
Objetivo: promover la creación de empleo mediante la facilitación e incremento en el acceso de las MYPE
a las compras públicas, promoviendo además, programas de inversión intensivos en empleo para la gene-
ración de oportunidades laborales de grupos poblacionales prioritarios ( jóvenes y mujeres).
6.4. Eje 4: Tránsito a la formalidad
Se entiende como tránsito a la formalidad al conjunto de acciones de política que: 1) faciliten la transición de los trabajado-
res y las unidades económicas desde la economía informal a la economía formal, 2) promuevan la creación, preservación
y sostenibilidad de las empresas y de empleos decentes en la economía formal, y 3) prevengan la informalización de los
empleos de la economía formal.19
Este eje temático busca que empleadores y trabajadores puedan gozar de los beneficios de la formalidad, ya que como se
establece en el Plan K’atun 2032, la informalidad es uno de los elementos del mercado de trabajo que, en buena medida,
condicionan la calidad de vida de las personas y reflejan el escaso aporte al crecimiento económico y a la generación de
fuentes de trabajo decentes y de calidad.
La Recomendación 204 de la OIT sobre la transición de la economía informal a la economía formal, adoptada por la
Tránsito a la formalidad
Conferencia Internacional de Trabajo de 2015, señala que deben respetarse los derechos fundamentales de los trabajado-
res, garantizando oportunidades de seguridad de los ingresos, medios de sustento y emprendimiento. Al mismo tiempo
se promueve la creación, preservación y sustentabilidad de empresas y de empleos decentes en la economía formal
(Artículo 1), y recuerda que el trabajo informal se observa en todos los sectores, tanto en espacios públicos como en espa-
cios privados (Artículo 1.5).
19
Recomendación sobre la transición de la economía informal a la economía formal, 2015 (núm. 204). Ginebra, 104ª reunión CIT (12 junio 2015).
39
La Recomendación sugiere a los Estados miembros que, al formular estrategias coherentes e integradas para facilitar la
transición a la economía informal, deben tener en cuenta, entre otros aspectos:
1. La diversidad de características, circunstancias y necesidades de los trabajadores y las unidades económicas

informales, de lo que se desprende la posibilidad y la necesidad de aplicar diversas y múltiples estrategias para
facilitar la transición.
2. La necesidad de coherencia y coordinación entre un rango amplio de áreas de políticas.
3. La necesidad de prestar atención especial a las personas y grupos particularmente vulnerables ante los déficits más
graves de trabajo decente en la economía informal.
4. La necesidad de contar con un enfoque equilibrado que combine incentivos y medidas de cumplimiento de la
legislación. Combinar la prevención y la persuasión con la coerción.
5. La necesidad de prevenir y sancionar la conducta de evitar y abandonar deliberadamente la economía formal para
evadir el pago de impuestos y el cumplimiento de la legislación social y laboral.

• La magnitud del fenómeno de la informalidad ha crecido desbordadamente.
• Limitada cobertura de la seguridad social con escasa llegada a una tercera parte de los ocupados.
• Escasa información y sensibilización a los trabajadores y empresas.
• Asalariados no cotizantes sin acceso a la seguridad social.
• Trabajadores por cuenta sin acceso propia a la seguridad social.
• Coordinación Interinstitucional débil, con poca corresponsabilidad y complementariedad.
• Excesivo número, duración y costo de trámites.

Objetivo específico del Eje 4: facilitar el tránsito hacia la formalización de unidades económicas y traba-
jadores que actualmente se encuentran en la economía informal, a efecto de lograr que los trabajadores se
beneficien del acceso al empleo decente y las empresas aumenten su rentabilidad y sostenibilidad.
Resultado 4.1. Se ha incrementado el número de trabajadores que tiene acceso a los beneficios de la for-
malización laboral.
Resultado 4.2. Se ha aumentado la cobertura por el régimen de seguridad social de los trabajadores asa-
lariados.
Resultado 4.3. Se ha promovido y facilitado la incorporación de los trabajadores por cuenta propia al
régimen de seguridad social.
Resultado 4.4. Se han fortalecido los espacios de diálogo social tripartito y los mecanismos de fijación y
ajuste de los salarios mínimos, orientados por una política nacional de salarios que garanticen su sufi-
ciencia y cumplimiento.
40
Estrategia Nacional para la formalización
Objetivo: generar las condiciones para la promoción de la formalización de las unidades económicas y
los trabajadores de la economía informal a la economía formal, por medio de la integración de acciones
vinculadas al incremento de la cobertura de la protección social, la facilitación de trámites administra-
tivos, la simplificación tributaria, la formación profesional y de acciones dirigidas al incremento de la
productividad, con la participación del Programa PROMIPYME.
Programa de fortalecimiento de la Inspección General del Trabajo
Objetivo: fortalecer los mecanismos de inspección para una efectiva verificación del cumplimiento de la
legalidad laboral.
Política Nacional de Salarios
Objetivo: generar las condiciones para que, con base al diálogo social tripartito, en el país se defina una
política orientada a mejorar la estructura salarial de los trabajadores, entre otras cosas, por medio del
fortalecimiento del diálogo social tripartito en materia de salario mínimo, garantizar el efectivo cum-
plimiento del salario mínimo tanto en la economía formal como informal, fortaleciendo la negociación
colectiva y las medidas legales contra la discriminación; además, ampliar los espacios de diálogo más
allá de los trabajadores de la economía formal.20
20
Plan Nacional de Desarrollo K’atun 2032. Lineamientos del resultado 1.1., inciso f. Pág. 232.
41
7. PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN
La PNED, en alineación el “Plan Nacional de Desarrollo K’atun: Nuestra Guatemala 2032”, establece un proceso de segui-
miento y evaluación en base al principio de transparencia, que tiene, en la rendición de cuentas y la auditoría social, las
herramientas necesarias para que la ciudadanía cuente con información sobre las metas y resultados de los desafíos y prio-
ridades planteados en los diálogos ciudadanos del K’atun.
Acorde a los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo, el seguimiento y la evaluación de toda política
pública parten de una noción dinámica del desarrollo, de los esfuerzos por alcanzarlo y de la oportunidad y versatilidad
para replantear o redimensionar las metas y resultados propuestos.
En ese sentido, el Plan Nacional de Desarrollo K’atun: Nuestra Guatemala 2032, establece que, para alcanzar los propósitos
establecidos en una política, se requiere un sistema que permita darle seguimiento a la ejecución de la misma por parte de
cada una de las instituciones públicas involucradas, evaluando sus resultados en diferentes plazos y estadios.
Esto implica disponer de una línea base revisada y actualizada por parte de las instituciones rectoras, a efecto de que las
prioridades nacionales, las metas y los resultados tengan un responsable específico y plazos definidos para alcanzarlos. Las
instituciones vinculadas deben realizar un análisis detallado que vincule las acciones de su competencia con los campos de
acción y resultados definidos.
La PNED tiene vigencia de 15 años para su implementación, monitoreo y evaluación. Los planes de acción se definirán quin-
quenalmente y al finalizar cada periodo se realizará un ejercicio de evaluación que permitirá, de ser necesario, el reajuste
de sus indicadores.
Para la efectiva implementación de la PNED, se continuará con metodología utilizada durante su construcción. Las Comi-
siones de Competitividad y Empleo Digno y las Mesas de Competitividad constituirán el espacio propicio para incidir en la
implementación de acciones que favorezcan el empleo digno.
Continuar con los espacios de diálogo social y los actores del tripartismo se constituye en una finalidad determinante para
el éxito en las políticas públicas de empleo, en particular desde el enfoque del trabajo decente que orienta la actual Política
de Empleo Digno. Es por ello que el MINTRAB propiciará la participación de todos los sectores en todo el proceso. En el
caso del diálogo social tripartito, el MINTRAB establecerá los mecanismos que sean necesarios para garantizar sinergias en
la etapa de implementación de la PNED con la Comisión Tripartita de Asuntos Internacionales del Trabajo (CTAIT).
Igual importancia reviste la articulación interinstitucional de la Política, específicamente de la Comisión Nacional de Em-
pleo Digno, liderada por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, que establecerá los mecanismos de coordinación para
el desarrollo de la PNED.
La CONED cuenta con un espacio técnico: la Mesa Técnica Interinstitucional para el Empleo Digno y Decente – MTI-, coor-
dinada por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Tiene como propósito coordinar la puesta en marcha de las acciones
propuestas en las políticas públicas para fortalecer la empleabilidad de la población guatemalteca, para lo cual podrá con-
formar las subcomisiones que la CONED considere necesarias, e incorporar a otras instituciones, públicas ó privadas que
por su naturaleza desarrollen actividades relacionadas con el fomento al empleo digno y decente, así como a representantes
de las organizaciones de trabajadores y empleadores.
42
7.1. Planes de implementación
Para el logro de los objetivos y resultados planteados en la presente política se han identificado acciones prioritarias, algu-
nas de las cuales ya están ejecutándose, y otras nuevas que deberán implementarse. Para poner en marcha dichas acciones
se formulará un plan operativo con un enfoque de marco lógico en el cual se establecerán los programas y proyectos que
le darán soporte a la Política.
Dicho proceso estará orientado por la amplia participación de los actores sociales (Organizaciones de Trabajadores y Em-
pleadores) y representantes de la sociedad civil, sobre la base de espacios de articulación y coordinación interinstitucional
a nivel del Gobierno Central en estrecho vínculo con los espacios de diálogo territorial (Consejos Nacionales de Desarrollo
Urbano y Rural).
En principio, se identificarán los productos y las acciones a realizar para cada Eje y Resultado Esperado de la PNED, el
indicador de cumplimiento, el instrumental técnico que servirá de apoyo para la realización de las acciones, estableciendo
además, las responsabilidades según las funciones de cada institución relacionada.
7.2. Comisión Nacional de Empleo Digno

La Comisión Nacional de Empleo Digno se consolidó con el objetivo de promover el empleo digno y decente en el país, y
está encaminada a reducir el déficit de empleo, la informalidad, aumentar la productividad y la competitividad; promover
el desarrollo económico, en general, contribuyendo a superar la pobreza y elevar los niveles de inclusión social; con visión
holística y efectiva participación social.
La Comisión está integrada por los ministerios de Estado relacionados al área temática del empleo, siendo estos:
• Ministro de Trabajo y Previsión Social (MINTRAB), quien lo preside.

• Ministro de Educación (MINEDUC).
• Ministro de Economía (MINECO).
• Ministro de Desarrollo Social (MIDES).
La Comisión podrá invitar a funcionarios de otras instituciones del Estado, representantes de Organizaciones de Trabajado-
res, Organizaciones de Empleadores, academia y de la sociedad civil organizada a participar en las reuniones que celebren,
cuando la especificidad de los temas lo amerite.
Organigrama de la Comisión Nacional de Empleo Digno – CONED –
Comisión Nacional de Empleo Digno

-CONED-
Mesa Técnica Interinstitucional

-MTI-
Espacios
Tripartitos
Subcomisión Subcomisión Subcomisión Subcomisión

Generación Desarrollo de Entorno Propicio para Tránsito a la
de Empleo Capital Humano el Desarrollo Empresarial Formalidad
43
Esta Comisión se reunirá ordinariamente una vez al mes y extraordinariamente las veces que sean necesarias y a su cargo
se encuentran las siguientes atribuciones:
• Coadyuvar con el Ministerio de Trabajo y Previsión Social en la definición o actualización de la Política Nacional de Empleo.
• Sugerir estrategias para fomentar la formación para el trabajo.
• Apoyar y sugerir estrategias e instrumentos de promoción de empleo y la empleabilidad en sintonía con las
necesidades del mundo de trabajo.
• Apoyar el fomento de creación de condiciones propicias y necesarias para la generación, acceso y mantenimiento
de empleos dignos, contribuyendo a la mejora de los ingresos de los trabajadores y su productividad laboral.
• Sugerir el análisis de la normatividad para el empleo para hacerla más compatible con la realidad económica,
política y social del país.
• Sugerir la adopción de un régimen compatible con los derechos fundamentales en el trabajo en los términos
de las normas constitucionales y de las normas internacionales de la OIT ratificadas por Guatemala.
• Armonizar y unificar criterios en las instituciones que intervienen en la Comisión.
• Sugerir proyectos y programas que coadyuven a la promoción del empleo digno.
7.3. Subcomisiones de la MTI-CONED

Las subcomisiones técnicas de la MTI se encargan de trabajar sobre la ingeniería de los programas y proyectos que respon-
den a los lineamientos estratégicos de la PNED. Adicionalmente pueden evaluar y monitorear los programas y proyectos de
la PNE y se conformará por técnicos ministeriales respaldados por nombramientos oficiales.
Tanto la MTI como la subcomisiones MTI-CONED componen espacios interinstitucionales que abarcan diferentes minis-
terios e instituciones, así también constituyen un espacio tripartito en el que participan activamente organizaciones de
empleadores y trabajadores.
8. EVALUACIÓN Y MONITOREO
La CONED es la responsable de realizar la evaluación y el monitoreo de la PNED de manera anual; para lo cual deberá de
identificar o elaborar los instrumentos que se ajusten a la medida de los aspectos a evaluar; dichos instrumentos deben
responder a la naturaleza estratégica de la política identificando qué indicadores cualitativos y cuantitativos son los que de
mejor manera permitirán medir los resultados logrados.
La evaluación de la PNED permitirá la identificación de los obstáculos y limitaciones que enfrenta la política; así como los
posibles mecanismos de corrección para la correcta implementación. Para ello se deben evaluar tres grandes aspectos: su
diseño; su implementación y sus resultados o impactos. Los resultados y recomendaciones contenidos en la evaluación
serán de carácter público y de libre acceso.
44
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46
10. GLOSARIO
TÉRMINO DEFINICIÓN REFERENCIAS

Se suele definir como labores de agricultores que “princi- OIT. El trabajo decente y la eco-
Agricultura de palmente” producen para el consumo en su propio hogar. nomía informal, Informe VI, 90.a
Se caracteriza por una baja producción y una baja dotación reunión de la Conferencia Interna-
subsistencia de capital. La OIT la clasifica como empleo informal. cional del Trabajo (Ginebra, 2002).
Se entiende por “crecimiento económico inclusivo” la re- Programa de las Naciones Unidas
Crecimiento ducción de la pobreza y las desigualdades, y la promoción para el Desarrollo (PNUD) 2010.
económico del desarrollo y el bienestar humanos que se alcanzan me- Informe sobre Desarrollo Humano
inclusivo diante la contribución y la participación en el crecimiento 2010: La verdadera riqueza de las
económico de todas las personas, especialmente las más naciones: Caminos al desarrollo
marginadas. El objetivo 8 de los Objetivos de Desarrollo humano (Nueva York, 2010).
Sostenible define como finalidad expresa: “Promover el
crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el
empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos”.
El desarrollo inclusivo tiene múltiples dimensiones: a) una Islam (OIT). A. Chowdhury (CES-
Desarrollo reducción sostenida y notable de la pobreza de ingreso y PAP): The limits of conventional
otras dimensiones de la pobreza; b) una reducción soste- macroeconomics: Why one needs
inclusivo nida y notable de la proporción de personas en riesgo de to focus on structural transforma-
caer en la pobreza; c) un avance notable en el logro del tion and inclusive development.
empleo pleno y productivo y salarios y condiciones de tra-
bajo decentes, y d) niveles bajos y estables o una reducción
sostenida y notable de la desigualdad.
El desarrollo social es uno de los tres pilares del desarro- Departamento de Asuntos Eco-
llo sostenible. Aunque no hay una definición reconocida de nómicos y Sociales de Naciones
Desarrollo
manera uniforme de desarrollo social, suele referirse a los Unidas, División de Desarrollo
social Sostenible (Sede de las Naciones
aspectos del desarrollo relacionados con el bienestar huma-
no y tiene por objeto crear una sociedad con mejores con- Unidas): “Rethinking and Stren-
diciones de vida. Por ejemplo, la Cumbre Mundial sobre De- gthening Social Development in
the Contemporary World: Progress
sarrollo Social, celebrada en Copenhague en 1995, impulsó
in Advancing Social Development
objetivos de desarrollo social basados en la erradicación de and Lessons Learned”, Reunión
la pobreza, el apoyo del empleo pleno y la promoción de la del Grupo de Expertos (Nueva
integración social. York, 2014).
Organization for Economic

Co-operation and Development
(OECD). 2013: “Measuring We-
ll-Being for Development”. Docu-
mento para el debate presentado
en el Foro Mundial sobre Desa-
rrollo (Global Forum on Develop-
ment) de la OCDE.
47

Este término se definió en el informe de la Comisión Brun- OIT. El trabajo decente para un de-
dtland de 1988 como una forma de desarrollo capaz de sarrollo sostenible, Informe I (A),
“satisfacer las necesidades del presente sin comprometer 96.a reunión de la CIT (Ginebra,
la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer las 2007).
Desarrollo suyas propias” y se basa en los tres pilares interrelaciona-
sostenible dos de desarrollo social, económico y ambiental. La Agen-
da 2030 para el Desarrollo Sostenible incluye 17 objetivos
transformativos, conocidos como Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS), que engloban todos los aspectos del de-
sarrollo sostenible.
El término “diálogo social” designa la participación de los OIT. Diálogo social: Discusión re-
trabajadores, los empleadores y los gobiernos en la toma currente en el marco de la Decla-
de decisiones relativas a su empleo y lugar de trabajo. Eng- ración de la OIT sobre La justicia
Diálogo social loba todo tipo de negociaciones, consultas e intercambios social para una globalización equi-
de información entre los representantes de esos grupos tativa, Informe VI, Conferencia
sobre intereses comunes con respecto a las políticas eco- Internacional del Trabajo, 102.ª
nómicas, laborales y sociales. reunión (Ginebra, 2013).
Este término hace referencia al conjunto de actividades OIT. Resolución relativa al trabajo
económicas desarrolladas por los trabajadores y las uni- decente y la economía informal,
Economía dades económicas que, tanto en la legislación como en la Conferencia Internacional del Tra-
informal práctica, están insuficientemente contempladas por siste- bajo. (2002).
mas formales o no lo están en absoluto.
El término se refiere a las competencias y calificaciones OIT. Guía para la formulación de

transferibles que refuerzan la capacidad de las personas políticas nacionales de empleo.
para aprovechar las oportunidades de educación y forma- Disponible en línea: http://www.
Empleabilidad ción que se les presentan con miras a encontrar y conser- ilo.org/wcmsp5/groups/public/---
var un trabajo decente. ed_emp/---emp_policy/documents/
publication/wcms_214250.pdf
Trabajo efectuado a cambio de pago. También se refiere Tesauro de la OIT. Disponible en lí-
al número de personas bajo un régimen de autoempleo o nea: http://www.ilo.org/thesaurus/
Empleo
empleo remunerado. defaultes.asp
Empleo que genera suficientes ingresos derivados del tra- OIT. Guía para la formulación de
bajo para permitir que el trabajador y sus familiares a cargo políticas nacionales de empleo.
logren un nivel adecuado de consumo e ingresos que satis- Disponible en línea: http://www.
Empleo productivo faga sus necesidades básicas. ilo.org/wcmsp5/groups/public/---
ed_emp/---emp_policy/documents/
Este término se refiere a la interacción del gobierno, los Glossary of labour law and indus-
empleadores y los trabajadores (a través de sus represen- trial relations (referencias especia-
Estructura
tantes) como asociados iguales e independientes para bus- les a términos de la Unión Euro-
Tripartita pea), Organización Internacional
car soluciones a asuntos de interés común. La estructura
de la OIT está basada en ese principio. del Trabajo (Ginebra, 2005).
48
El derecho a organizarse y a formar organizaciones de em- OIT. Declaración de la OIT sobre
pleadores y de trabajadores. El principio de la libertad de los principios y derechos funda-
Libertad de asociación y la libertad sindical figura en el preámbulo de mentales en el trabajo. (1988).
asociación y la Constitución de la OIT y es uno de los valores funda-
libertad sindical mentales de la Organización. OIT. Convenio sobre la libertad sin-
dical y la protección del derecho de
sindicación, 1948 (núm. 87).
A los efectos del Convenio sobre la negociación colectiva, OIT. Convenio de la OIT sobre el
1981 (núm. 154), «la expresión negociación colectiva com- derecho de sindicación y de nego-
prende todas las negociaciones que tienen lugar entre un ciación colectiva, 1949 (núm. 98).
empleador, un grupo de empleadores o una organización
Negociación o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y OIT. Convenio sobre la negocia-
colectiva una organización o varias organizaciones de trabajadores, ción colectiva, 1981 (núm. 154).
por otra» con el fin de fijar las condiciones de trabajo y
empleo o de regular las relaciones entre empleadores y
trabajadores.
Las normas internacionales del trabajo son instrumentos Sitio web de la OIT. Véase: http://
jurídicos elaborados por los mandantes de la OIT (gobier- www.ilo.org/global/standards/
Normas nos, empleadores y trabajadores) en los que se establecen introduction-to-international-la-
internacionales los principios y derechos fundamentales en el ámbito labo- bour-standards/international-la-
del trabajo ral. Estos pueden ser convenios, tratados internacionales bour-standards-creation/lang--es/
jurídicamente vinculantes que pueden ser ratificados por index.htm
los Estados Miembros, o recomendaciones, que son orien-
taciones no vinculantes.
La reglamentación laboral nacional constituye un medio Sitio Web de la OIT. Véase: http://
para regular el empleo y las relaciones laborales a fin de www.ilo.org/ifpdial/areas-of-work/
Normas garantizar el trabajo decente y promover el Estado de dere- labour-law/lang--es/index.htm
cho. En virtud de la Constitución de la OIT, la Oficina se ha
laborales
comprometido a prestar servicios de asesoramiento a los
Estados Miembros para que valoren, reajusten o revisen su
legislación nacional del trabajo.
Por lo general, la definición de pyme varía según los países OIT.

y suele basarse en el número de trabajadores, el volumen Pequeñas y medianas empresas y
Pequeñas y de negocio anual o el valor de los activos de la empresa. creación de empleo decente y
medianas Habitualmente, se entiende por microempresa toda em- productivo, Informe IV, Conferen-
empresas presa que ocupa hasta 10 trabajadores; las pequeñas em- cia Internacional del Trabajo, 104.ª
( pyme) presas son aquellas que tienen entre 10 y 100 trabajadores reunión (Ginebra, 2015).
y las medianas, aquellas que cuentan con una plantilla de
entre 100 y 250 trabajadores.
Los pisos de protección social son conjuntos de garantías OIT. Recomendación sobre los
básicas de seguridad social definidos en cada país para pre- pisos de protección social, 2012
Piso de venir o aliviar la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusión (núm. 202).
social. Estas garantías deberían asegurar como mínimo
protección
que, a lo largo de su vida, todas las personas necesitadas
social tuvieran acceso a una atención de salud esencial y a una
seguridad básica de los ingresos.
49

Población Comprende todas las personas mayores de cierta edad es- Resolución de la 13.a CIET.
económicamente pecificada que satisfagan las condiciones necesarias para su
activa inclusión entre las personas empeladas o desempleadas.
Se define como las personas mayores de 15 años, aunque OIT. Guía para la formulación de
esta edad puede variar ligeramente según el país. La norma políticas nacionales de empleo.
Población en de la OIT para el límite inferior de edad es de 15 años. Disponible en línea: http://www.
edad de trabajar ilo.org/wcmsp5/groups/public/---
Personas de 15 años o más que, durante la semana de refe- Encuesta Nacional de Empleo e
rencia, hayan realizado durante una hora o un día, alguna Ingresos 1-2014. Disponible en
actividad económica, trabajando en el período de referencia línea: http://www.ine.gob.gt/siste-
Población
por un sueldo o salario en metálico o especie o ausentes ma/uploads/2014/11/19/L2DEWN-
ocupada temporalmente de su trabajo; sin interrumpir su vínculo la- 0Bo9ArlcqCpcFPSVOzoeFKflME.
boral con la unidad económica o empresa que lo contrata, pdf
es decir, con empleo, pero sin trabajar.
La OIT define la protección social como el conjunto de OIT. Informe sobre el trabajo en el
medidas públicas que una sociedad adopta para proteger mundo 2000: La seguridad de los
a sus miembros ante las dificultades económicas y sociales ingresos y la protección social en
Protección que pueden resultar de la falta o la reducción sustancial un mundo en plena transforma-
social de los ingresos provenientes del trabajo debido a diver- ción. (Ginebra, 2000).
sas contingencias (enfermedad, maternidad, accidente de
trabajo, desempleo, invalidez, vejez y muerte del sostén
de familia), e incluye también la asistencia sanitaria y las
prestaciones para las familias con hijos.
Este término se acuñó en la Memoria del Informe del Di- OIT. “Trabajo decente”, Informe
rector General presentada en la reunión de 1999 de la Con- del Director General, Conferencia
Trabajo ferencia Internacional del Trabajo (87.ª reunión), y se basa Internacional del Trabajo, 87.ª reu-
en cuatro pilares: empleo, protección social, derechos en nión (Ginebra, 1999).
Decente
el trabajo y diálogo social. Juntos, estos cuatro elementos
conforman el Programa de Trabajo Decente de la OIT.
Trabajador independiente y que no emplea a otras perso- OIT. Guía para la formulación de
nas en forma permanente. políticas nacionales de empleo.
Trabajador por Disponible en línea: http://www.
cuenta propia ilo.org/wcmsp5/groups/public/---
50
Con el apoyo de la oficina de la OIT para América Central,
Haití, Panamá y República Dominicana.

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MINISTERIO DE TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL

Con el apoyo de la oficina de la OIT para América Central,

Ministerio de Trabajo y Previsión Social

GUATEMALA, ABRIL DE 2017

¿Cuáles son las principales restricciones para alcanzar el Empleo Digno?

3. Marco legal y jurídico 25

4. Enfoques y principios rectores de la Política 28

5. Objetivo general y lineamientos estratégicos de la PNED 29

6. Ejes de la Política: Resultados y acciones 31

Gráfica 1. Tasa de crecimiento del PIB, serie histórica

Existe una instancia con el compromiso de poner en marcha la PNED. Se trata de la

Aura Leticia Teleguario

Rubén E. Morales Monroy

Oscar Hugo López Rivas

José Guillermo Moreno Cordón

¿Cuáles son las principales restricciones para alcanzar el Empleo Digno?

2.1. El moderado desempeño económico del país

4.2 4.2 4.1

Fuente: Cálculos propios con información del BANGUAT.

No. Rama de la actividad económica PIB Tasa de Estructura

2.2. El tenue desarrollo de la competitividad

2.3. La productividad y los bajos ingresos

2.5. La alta incidencia de la informalidad

ENEI ENEI ENEI ENEI ENEI

Población Total 15,168,875 15,676,682 16,079,357 16,309,282 16,721,561

2.7. La relación directa entre la falta de oportunidades de trabajo y la migración

2.8. El dilema de la población ocupada con empleos precarios

Indicador 1989 2000 2006 2011 2014 Evolución

Fuente: SEGEPLÁN, Informe final de cumplimientos de los ODM, 2015.

Fuente: SEGEPLÁN, Informe final de cumplimientos de los ODM, 2015.

Empleado privado 37.2

2011 2012 2013 2014 2015

3. MARCO LEGAL Y JURÍDICO

3.1. Constitución Política de la República

3.2. Ley Orgánica del Organismo Ejecutivo, Decreto 114-97

• Formular la política laboral, salarial y de salud e higiene ocupacional del país.

3.3. Código de Trabajo, Decreto 1441

3.4. Convenios internacionales firmados y ratificados por Guatemala

Algunos convenios internacionales de la OIT ratificados por Guatemala:

• Convenio sobre la política de empleo, 1964 (núm. 122).

4. ENFOQUES Y PRINCIPIOS RECTORES DE LA POLÍTICA

4.1. Derechos humanos

4.2. Trabajo decente

4.5. Diálogo social tripartito

4.8. Equidad de género

5. OBJETIVO GENERAL Y LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS DE LA PNED

5.1. Objetivo general

5.2. Resultado esperado

5.3.4 Eliminación del porcentaje de trabajadores que viven en pobreza extrema.11

6.1. Eje 1: Generación de empleo

6.1.1. Principales obstáculos

6.1.2. Objetivo, resultados y acciones

Nacional de Información Laboral.

Plan Nacional para la generación de empleo digno

Programa Nacional de Migración para el Desarrollo

Programa para el fortalecimiento del Servicio Público de Empleo

Sistema Nacional de Información laboral integrado por el INE

6.2. Eje 2: Desarrollo del capital humano

6.2.1. Principales obstáculos