BL PENDULO ARGENTINO: tHASTA CUANDO? Ing. Marcelo Diamand El péndulo corriente popular - ortodoxia en la Argentina Las Ultimas décadas en la Argentina se han caracterizado por cambios muy bruscos y muy frecuentes de la politica econémica que muestran una oscilacién pendular entre dos corrientes antagénicas: la corriente expansionista o popular y la ortodoxia o el liberalismo econdémico. La corriente popular refleja las aspiraciones de las grandes masas De la poblacién. Sus ideas en materia econémica reconocen la in- fluencia del modelo keynesiano y del nacionalismo econémico. Sus principales objetivos son fa distribucién progresiva del ingreso y el pleno empleo. El primer objetivo se instrumenta mediante mayores beneficios sociales, aumentos nominales de salarios y a menudo controles de precios. También se recurre al manejo de los grandes instrumentos de politica econémica -fundamentalmente del tipo de cambio y de las tarifas de los servicios publicos- en funcién del objetivo prioritario de evitar que aumente el costo de vida. El segundo objetivo se logra asegurando un alto nivel de demanda. Las etapas expansionistas suelen comenzar con el aumento de los salarios reales, el crédito barato, el incremento de la actividad econémica y una euforia en el sector industrial y comercial. Sin embargo, en la mayoria. de las veces esta etapa no dura mucho. El déficit del presupuesto crece, la balanza comercial: se desequilibra, aparece el desborde sindical, surge el desabastecimiento y se acelera la inflacién. El proceso culmina en el agotamiento de reservas de! Banco Central y en una crisis de balanza de pagos. La expansion se detiene y sobreviene una situacién econémica cadtica. A medida ,que pasa el tiempo aumenta la oposicién de los estratos influyentes de la sociedad ¥, finalmente, sobreviene la caida del equipo econémico o del gobierno, Aunque Ja corriente popular admite algunos de sus errores y excesos, tiende a minimizar su importancia, y como justificacion prin- cipal de su fracaso alega «la insuficiencia del poder popular para manejar los resortes claves de la economia y la resistencia de poderosos grupos econémicos nacionales e internacionales. La cafda de la corriente popular provoca siempre un brusco vuelco hacia la ortodoxia econémica basada en la teoria neoclisica de la economia, tal como ésta se enseffa en las universidades del mundo occidental. Por estar identificada con lo "serio" en la economia, la ortodoxia resulta afin al pensamiento de lo que puede considerarse como Ja "opinién ilustrada" nacional e internacional, incluida la de las instituciones financieras internacionales y de los principales medios de difusién. Es asi que las politicas ortodoxas reflejan el pensar y el sentir del sector agropecuario, del financiero, del exportador tradicional y, algo paraddjicamente, de una gran parte del industrial. El acento se ve puesto sobre el orden, la disciplina, la eficiencia, el equilibrio del presupuesto, el ahorro, la confianza, la atraccion de los capitales del exterior y las virtudes del 'sacrificio popular. En general, los equipos ortodoxos Ilegan al poder en medio de las crisis de balanza de pagos. Su respuesta frente al problema son paquetes de medidas que involucran una brusca devaluacién, un aumento de los ingresos agropecuarios, una caida de los salarios reales, una dristica restriccién monetaria, una recesién de mayor © menor profundidad y’ un deliberado esfuerzo de atraccién de “capitales extranjeros. De acuerdo con las afirmaciones de la ortodoxia, la recesién y la cafda de los salarios reales no serian mds que perjuicios momentdneos que corresponderian a un periodo inevitable de sacrificio, necesario para ordenar y sanear la economfa. Gracias a él, se crearian las bases para el despegue y el crecimiento en beneficio del conjunto de la poblacion. Hasta ahora este saneamiento y despegue nunca se legaron a concretar. La politica puede lograr ciertos éxitos “al comienzo. La tasa de inflacién, que siempre aumenta inicialmente a raiz de la de- valuacién, mas adelante suele disminuir; los capitales financieros afluyen del exterior y los salarios reales en parte se recuperan. Sin embargo, en algin momento del proceso sobreviene una crisis de confianza. El flujo de capitales extranjeros se invierte. Los présta- mos del exterior que habian ingresado comienzan a huir. Se produce una fuerte presién sobre las reservas de divisas, una crisis en el mercado cambiario y una brusca devaluacién. Caen los salarios reales, disminuye la demanda, la tasa de inflacién otra vez aumenta vertiginosamente y se vuelve a caer en una recesién, mAs profunda ain que la anterior. La reaccién de Ja ortodoxia frente a su falta de éxito ha sido siempre similar a la de la corriente popular. Aunque admite errores conduccién, atribuye siempre su fracaso a la insuficiencia del poder politico para efectuar el saneamiento necesario en la administracién piblica, para eliminar las empresas ineficientes y para mantener los salari-s deprimidos por un tiempo suficiente como para que se genere un proceso autosostenido de crecimiento. El empate politico o Ia falta -de viabilidad Dado que las justificaciones que esgrime cada tendencia siempre alegan la insuficiencia de poder politico para concretar su proyecto, cobra fuerza el diagnéstico. de que los males econdmicos del pais se deben a un empate de fuerzas que impide la salida. De allf la opinién frecuentemente expresada por los observadores politicos de que, cualquiera que sea la politica, lo importante es que tenga estabilidad y que sea respaldada por un poder politico suficiente para durar y rendir sus frutos. 5 : : que es cierto que cualquier politica econémica para triunfar necesita un apoyo politico, ni la politica popular ni la politica ortodoxa, tal como se ejecutaron en el pasado, hubieran ‘podido triunfar aunque hubiesen contado una y la otra- con un poder politico total. La falta de viabilidad de ambas politicas se debe a la inadecuacién de los modelos intelectuales en los que se basan- keynesianismo y neoclasico- a la realidad, La determinacién de Ia causa de los ciclos pendulares tiene una gran importancia politica. Porque, si realmente esta causa es el empate de fuerzas, entonces cualquier 2jemno, para resolver el problema econdmico del pais, debe lograr una concentracién ees fal p poder, capaz de eliminar este empate. Para ello, sea cual fuere la tendencia por la que opte, debe descontar de antemano una fuerte oposicién de los intereses que quedaran afectados ¢ imponer en forma a autoritaria las politicas que emprenda: por més resistidas que estas resulten, con la seguridad de que el tiempo le daré la razény de que el futuro justificaré esa firmeza. Industrializacién y ventajas comparativas La Argentina pertenece al hoy numeroso grupo de paises exportadores primarios en proceso de industrializacion. Todos ellos inician su vida econmica especializandoseen la produccién y exportacién de determinados productos primarios, altamente eficiente gracias a las ventajas provistas por la naturaleza, tales como la tierra fértil, el clima favorable 0 la abundancia de recursos minerales. En esta etapa, la industria prdcticamente no existe, ya que no es capaz de defenderse de la competencia internacional. La causa del problema es la baja productividad inicial. sea, la aptitud para ser un pais industrial eficiente se logra Gnicamente a través de la _ industrializacién misma. En las primeras décadas de desarrollo, la productividad industrial tiene que ser forzosamente baja, con una neta desventaja de la industria frente al sector primario, favorecido por la naturaleza. Estruciura productiva desequilibrada 0 EPD Este nuevo modelo surge a partir del nacimiento de lo que he bautizado como la estructura productiva desequilibrada o, en forma abreviada, EPD. Se trata de una estructura compuesta de dos sectores ‘de niveles de productividad diferentes: el sector primario, en el caso argentino el agropecuario, de una alta productividad, que tabaja a precios internacionales y exporta y el sector industrial, de una productividad mucho més baja, que trabaja a precios sustancialmente superiores a los internacionales, fundamentalmente para el mercado interno. En las EPD como la Argentina, debido a su menor nivel de desarrollo, la industria tiene efectivamente una productividad mucho menor que las de los grandes pafses industriales. Pero la diferencia sefialada, que justifica un nivel de salarios reales mucho més bajo, nunca puede justificar la falta de competitividad internacional, ya que ésta tendria que lograrse con tun tipo de cambio apropiado. La falta de competitividad en la EPD se debe a que en ella no actua el mecanismo de adaptacién cambiaria antes descripto. Habiendo dos sectores de productividades netamente diferentes ~ el primario y el industrial- el tipo de cambio puede traducir adecuadamente a nivel internacional a una sola de ellas. Dado que en. la Argentina este tipo de cambio se fija habitualmente en funcién de la capacidad exportadora del agro de la pampa humeda (o muy cerca de este nivel), el délar "pampeano" asi obtenido resulta demasiado bajo para reflejar los costos y precios de maquinas, herramientas o artefactos para el hogar. O sea, el alto precio en délares de estes ultimas actividades se debe a que su productividad, independientemente de si es baja o no en téminos absolutos, resulta baja en términos relativos cuan do se la compara con la del agro pampeano. A la luz del andlisis que se hizo antes, vemos que todo este estereotipo parte de bases falsas. El hecho de que los precios industriales en délares sean més. aftos que los internacionales no offece ninguna raz6n para deducir que la industria sea menos-eficiente de lo que le corresponderia ser en su actual grado de desarrollo. La unica conclusién valedera que permite sacar es que el sector industrial tiene efectivamente desventajas comparativas frente al sector agropecuario. Estrangulamiento del sector externo El segundo y principal problema que enfrentan las estructuras productivas desequilibradas en su desarrollo es la tendencia a las recurrentes crisis del sector externo. La industrializacion implica la creciente necesidad de productos intermedios, materias primas y bienes de capital de origen importado. O sea, lleva también a una necesidad cada vez mayor de divisas para 3sostener el crecimiento operado. Sin embargo, por limitaciones de la produccién, de 1a demanda mundial o de ambas, el crecimiento de las exportaciones primarias casi siempre es més lento que el crecimiento potencial de la industria. Por ello, en los periodos de expansi6n industrial las necesidades de divisas crecen mucho més répidamente que su provision. Cada periodo de expansién desemboca en el agotamiento de las reservas internacionales y en una crisis de las balanza de pagos. En resumen, el desarrollo en presencia de dos sectores de productividades diferentes -del sector primario que trabaja a precios internacionales, y del sector industrial que trabaja a precios més altos que los internacionales-, la imposibilidad o la dificultad de exportar ‘volimenes suficientes por parte de este sector industrial, su crecimiento mas répido que el del sector primario, el consecuente divorcio entre el consumo de divisas y la capacidad de proveerlas y una tendencia recurrente a recaer en cuellos de botella en el Sector externo, han Ievado a las reiteradas crisis argentinas y, ademés, segdn veremos, a muchos otros disturbios como las grandes devaluaciones, Iuchas por la distribucién de ingresos, hiperinflacién y endeudamiento externo acumulativo. Para enffentar exitosamente dicha problemética se necesita un apropiado modelo tedrico. Desafortunadamente, ninguno de los dos modelos que orientan a las dos tendencias en pugna en la Argentina se adapta al caso. Por un lado, el esquema keynesiano ignora la posibilidad de problemas en el sector externo, ya que ha sido elaborado en base a una hipétesis simplificada de una economia cerrada. Por el otro lado, la teoria neoclésica postula que los desequilibrios externos siempre se resuelven mediante una adecuada accién del mercado. La corriente popular y el sector externo Hasta ahora el advenimiento de la corriente popular al poder en la Argentina coincidié siempre con una acumulacién circunstancial de las reservas en el Banco Central debido a una coyuntura internacional favorable o a una recesién previa La corriente popular generalmente, mientras podia, ignoraba el problema de la EPD e incluso, con frecuencia contribufa a agravarlo. Asi, a fin de mantener bajos los precios de los alimentos, solia atrasar el tipo de cambio — y con él los precios agropecuarios- frente al nivel de costos internos. Tampoco recibian apoyo las exportaciones industriales, ya que, debido a una serie de equivocos ideolégicos, la corriente popular ha tenido una fuerte propensién a creer en una antinomia entre produccién para el mercado interno y dichas exportaciones. Cuando las reservas se agotan, la accién sobre el sector extemo tiende a descansar en los controles, cuya misiOn serfa asegurar el uso selectivo de divisas. Finalmente, en cuanto a la salida de capitales, se trata de restringirla mediante controles de cambio. Estos controles efectivamente contribuyen a frenar la salida de capitales contabilizados oficialmente pero crea fuertes incentivos para la sobrefacturacién de importaciones y la subfacturacién de exportaciones. Dada otra caracteristica habitual de los regimenes populares, que fue eluso de tasas de interés reales negativas, estos capitales no contabilizados tienden a fugarse al exterior. De este modo, la brecha entre la cotizacién oficial del délar y la paralela se mantiene alta Y con ella los incentivos para la sobrefacturaciOn y subfacturacién, perpetudndose asi el problema. ‘Més tarde o més temprano los controles se agotan, el pafs queda al borde de una cesacién de pagos externos y sobreviene el desabastecimiento. La capacidad productiva tiende éparalizarse debido a la\ incapacidad del pais de pagar los insumos y bienes de capital esenciales importados. La paralizacién avanza hasta que la produccién descienda al njvel del cuello de botella en el sector externo, poniéndose asi de manifiesto la limitacion extema ala que se hizo referencia _anteriormente. Planes de estabilizacién recesivos Las crisis de la balanza de pagos provocan generalmente el advenimiento al poder de la corriente ortodoxa. Esta dispone de dos politicas aplicablesa los paises como la Argentina. La primera sonlos programas recesivos de estabilizacién, los que se suelen adoptar en respuesta a las crisis agudas de la balanza de pagos. Estos programas coinciden 4ccon los famos0s planes de estabilizacién del FMI, pero no necesariamente involucran un acuerdo formal con esta institucién. El segundo tipo de politicas, que se adopta cuando los problemas de Ia balanza de pagos son menos agudos, frecuentemente como la segunda fase de los programas recesivos, son las politicas de endeudamiento externo acumulativo. Los programas recesivos empiezan siempre con una brusca devaluacién. Pero en la Argentina, las exportaciones y las importaciones son muy incldsticas a corto plazo. En materia de exportaciones agropecuarias, e! aumento de produccién necesario ara incrementar la oferta nunca puede darse en forma instanténea. De modo que, por lo menos a corto plazo, dichas exportaciones responden poco al tipo de cambio. Finalmente, Ja importaciones en su gran proporcién o son esenciales o se efectian en los rubros ‘en los que su reemplazo por Ia produccién nacional es dificil y complejo. El equilibrio externo termina restableciéndose, pero més que todo por obra del efecto ingreso. La elevacién del tipo de cambio provoca un aumento de costos de todos los productos importados que se propaga a los precios. También aumenta por arrastre el precio de muchas materias primas basicas producidas localmente, —directamente Competitivas con las importaciones. Por iltimo, el aumento de precios que reciben en moneda nacional los exportadores de productos agropecuarios _provoca, también por arrastre, aumentos similares en el mercado interno, lo que se traduce en el alza de precios de los alimentos. . De este modo, por tres caminos simulténeos aumentan fuertemente los costos y_precios internos. Caen los salarios reales v se produce una transferencia de ingresos a favor de los productores agropecuarios y de los exportadores tradicionales. Ademas, en los planes recesivos, las autoridades monetarias se niegan a expandir el circulante. La restriccién monetaria que sobreviene hace subir las tasas de interés (bancarias 0 extrabancaria, segiin el crédito bancario esté regulado 0 no) reforzando asf el primer efecto recesivo, La recesién que se desencadena hace bajar el consumo, la inversion y la produccién. Descienden las importaciones de productos terminados, de los bienes de capital, de las materias primas y de productos intermedios. Aparece el superdvit de la balanza comercial y el sector externo se equilibra gracias a la disminucién del nivel de actividad. Pero la restriccién monetaria y la recesién tienen otro propésito simulténeo que es estimular la produccién agropecuaria. Esto es posible si los precios de los productos no comercializables internacionalmente y los salarios permanecen atrasados frente al tipo de cambio y este propésito se logra solamente manteniendo la economia en recesién. Finalmente, la restriccién monetaria tiene un tercer objetivo simulténeo que es desalentar la fuga de capitales propios e incentivar una afluencia de capitales extranjeros. Inflacién cambiaria En la vida real la evolucién de los planes de estabilizacién recesivos no responde al esquema. del FMI. Segin vimos, la devaluacién eleva sustancialmente los costos y los precios, 0 sea tiene un fuerte impacto inflacionario inicial. La brusca reduccién de los salarios reales y de los precios relativos de los productos no comerciables internacionalmente que se opera enfrenta una gran resistencia social. Los sectores afectados -la industria y los asalariados- presionan por la reconquista en la participacién en el ingreso. Simultaneamente, se acumulan las presiones en contra de la recesién, tanto las provenientes de distintos — sectores productivos, como las originadas en'el seno del mismo gobierno, generalmente en el Ministerio de Trabajo, Accién Social, o en la Presidencia. Finalmente, la recesién se hace dificil de mantener por razones puramente econémicas, a raiz del inevitabléincremento del déficit del presupuesto. Sin embargo, uno de los efectos principales de la cafda de las actividades y de la iliquidez es un brusco descenso de la capacidad contributiva del pals, que reduce las recaudaciones estatales. Es asi que, a pesar de que los gobiernos generalmente hacen lo posible para bajar los gastos fiscales, el déficit del presupuesto siempre crece debido a que la caida de los ingresos estatales ¢s mayor que la reduccién de los gastos. Tarde o temprano se hace inevitable recurrir a la emisién monetaria. Sobreviene el temido efecto reactivante y los salarios empiezan a subir. La espiral inflacionaria, desatada por la devaluacién, tiende a cerrarse y el agro pierde las ventajas conquistadas. 5Para restituir los msmos recesivos, equilibrantes del sector externo, e] gobierno tiene que volver a devaluar. Pero cuando lo hace inicia una nueva espiral, desaténdose de este modo un tipo especial de inflacién, caracteristico de las EPD: inflacién cambiaria. En resumen, la dificultad principal que enfrentan a mds largo plazo los programas estabilizadores recesivos es que entran en conflicto con una distribucién de ingresos aceptable para la sociedad. Es por ello que en la préctica, apenas la mejora de la situacién de divisas, operada gracias a Jos mecanismos _recesivos, o permite, los gobiernos terminan desistiendo de sus programas recesivos primitivos y vuelven a retrasar nuevamente el ritmo de las devaluaciones con respecto a los precios intemos. De este modo producen una paulatina re-transferencia de ingresos desde _el sector agropecuario a los sectores ‘urbanos y en particular al sector asalariado y la economia se vuelve a reactivar. Pero a medida que se produce esta reactivaci6n, las importaciones vuelven a crecer. A su vez, el retraso de las devaluaciones frente a Ja inflacién hace que el agro vaya perdiendo las ventajas de precio que habia obtenido en virtud de la devaluacién inicial. El unico mecanismo equilibrante es el endeudamiento extern, De este modo, los programas de estabilizacién recesivos desembocan en su segunda fase que es la del endeudamiento externo acumulativo (siempre y cuando no haya retornado mientras tanto la poder la corriente popular). El endeudamiento externo acumulativo Una caracteristica comin a todas las EPD es la busqueda permanente de inversiones y préstamos financieros del exterior. Sin embargo, este recurso nunca constituye una solucién sino, lo sumo, un parche que permite paliar momentdneamente el problema a costa de agravarlo. Los préstamos (0 las inversiones) ingresan en divisas. Por lo tanto, las amortizaciones v los intereses (0 los dividendos) también deben ser pagados en divisas. Si estos aportes extranjeros se invirtieran en una nueva capacidad exportadora ose canalizaran hacia los rubros sustitutivos, harfan que el pais 1 aumente su disponibilidad de divisas. En estos casos serian autoamortizables. Pero el destino més frecuente de los aportes extranjeros es prover un respiro en el sector extemo que permita evitar una recesién y haga posible que siga el crecimiento de la produccién para el mercado interno. A medida que logran su objetivo, aumenta ain més el consumo de divisas. Se agrega, ademés, el pago de los intereses por los nuevos préstamos, incrementando asi por dos motivos simuiténeos el déficit externo inicial. Para mantener el equilibrio en el mercado cambiario es necesario que los créditos se vayan renovando cada vez que vencen. Se genera asi un proceso de endeudamiento acumulativo que tarde o temprano tiene que desembocar en una nueva crisis de la balanza de pagos, mds grave que la que se pretendié evitar. El atraso cambiario Hay que tener presente que lo que determina los incentivos para endeudarse en el exterior no son exactamente las altas tasas reales de interés, medidas como la diferencia entre las tasas nominales y la inflacién. Lo que importa son las tasas nominales por un lado y por el otro las. tasas de interés en délares en el exterior mds la tasa de devaluacién. Basta seguir, pues, retrasando el ritmo de las devaluaciones respecto a la inflacién para que los incentivos a la toma de préstamos en el exterior aumenten. Mientras dure este proceso de atraso cambiario, persiste un fuerte incentivo para la entrada de capitales del exterior, compatible con tasas reales de interés bajas y por lo tanto, con un efecto recesivo reducido, : El atraso cambiario, provee asf, aparentemente, un remedio ideal. Al crear ‘altisimos rendimientos para los aportes extranjeros, induce a su ingreso masivo al pais, Aumentan bruscamente las reservas del Banco Central. El salario real se recupera y el nivel de actividad crece. Aparece esa sensacién general de bienestar. Todo esto, con la Unica condicién de que el tipo de cambio se siga retrasando cada vez més. Pero este progresivo atraso tiene un alto costo econémico, ya que desestimula las exportaciones e incentiva las importaciones, agravando el déficit externo de base, que es necesario compensar. El proceso se vuelve muy inestable. La continuidad de afluencia de los préstamos depende de la confianza de los prestamistas del exterior en la capacidad del pais de pagarlos. A su vez, 6para que esa capacidad se pueda mantener es necesaria la afluencia de cada vez més préstamos. En las etapas finales surge la conciencia de que el endeudamiento alguna vez tiene que explotar. Surge la desconfianza. Una parte de los créditos a corto plazo, se deja de renovar. Hay una corrida sobre el mercado cambiario y el gobierno se ve obligado a devaluar. No queda otro remedio que emprender un nuevo programa recesivo, pero con un nivel de endeudamiento externo mds alto, la necesidad de un programa recesivo més dréstico y una caida de la produccién més acentuada El pénduto y los circulos viciosos Seguin vimos, existe un cierto paralelismo entre las gestiones de la corriente popular y las gestiones ortodoxas. Las primeras descuidan las inversiones y el sector externo y duran mientras aguanten las reservas. Las segundas se inician generalmente cuando no hay reservas y el pais esté al borde de una cesacién de pagos. A corto plazo reconstituyen estas reservas a ‘costa de una recesion y gracias a la afluencia de nuevos créditos. Pero, més a largo plazo, su politica del sector externo fracasa porque su modo de incentivar la produccién genuina de divisas se hace incompatible tanto con ia reactivacién como con el nivel minimo de los salarios reales a los que obliga una economia reactivada. Finalmente, como tnica fuente de financiamiento quedan los préstamos y las inversiones externas y la expansién y el crecimiento resisten lo que resista la capacidad de endeudamiento del pais. EI panorama no parece muy alentador. Las politicas de altos ingresos populares y de alto nivel de actividad finalmente se estrellan contra el sector externo. En cambio, las politicas que apuntan a reforzar el sector externo lo hacen reduciendo los salarios reales y la demanda, 1o que también lleva a la recesién e impide el crecimiento. Se ve asi que el péndulo argentino efectivamente tiene causas mucho més profundas que el Mamado empate politico. Los ciclos de expansién-retraccién obedecen siempre a un problema no resuelto de la balanza de pagos que por una via u otra (segin sea la tendencia gobernante) aflora como un resultado inherente a la politica que se aplica.