PÚBLICO

DIVULGACIÓN SIMULTÁNEA

DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

DOCUMENTO DE MARCO SECTORIAL DE

POLÍTICA Y GESTIÓN FISCAL

DIVISIÓN DE GESTIÓN FISCAL

Noviembre de 2018

El presente documento fue preparado por la División de Gestión Fiscal (IFD/FMM). El equipo que
preparó el documento estuvo integrado por: Vicente Fretes Cibils (IFD/FMM), Jefe de División;
Gustavo García (IFD/FMM), Jefe de Equipo; Rodrigo Suescún (IFD/FMM), Jefe de Equipo Alterno;
Carlos Pimenta (IFD/FMM); Martín Ardanaz (FMM/CNI); Alberto Barreix (FMM/CCR); Edna
Armendáriz (IFD/FMM); Alejandro Rasteletti (FMM/CME); Rodrigo Azuero (IFD/FMM); Gerardo
Reyes-Tagle (IFD/FMM); Leslie Harper (IFD/FMM); Emilio Pineda (FMM/CAR); Andrés Muñoz
(FMM/CBR); Roberto de Micheli (IFD/ICS); Ida M. Fernández (IFD/FMM); María José Hernández
(IFD/FMM); Jasbleidy Orjuela (IFD/FMM); Luz Ángela García (KIC/KLD).

De conformidad con la Política de Acceso a Información, el presente documento se pone a disposición del
público de forma simultánea a su distribución al Directorio Ejecutivo para su información.
 ÍNDICE

RESUMEN EJECUTIVO ............................................................................................................... 1

I. EL DOCUMENTO DE MARCO SECTORIAL EN EL CONTEXTO DE LAS REGULACIONES

VIGENTES Y DE LA ESTRATEGIA INSITUCIONAL 2010-2020 ............................................... 3
A. El Documento de Marco Sectorial de Política y Gestión Fiscal como parte de las
Regulaciones Existentes......................................................................................... 3
B. El Documento de Marco Sectorial de Política y Gestión Fiscal y la Estrategia
Institucional del BID ................................................................................................ 3

II. EVIDENCIA INTERNACIONAL SOBRE LA EFICACIA DE PROGRAMAS DE POLÍTICAS Y GESTIÓN

FISCAL E IMPLICACIONES PARA EL TRABAJO DEL BANCO ................................................. 4
A El Rol de la Política Fiscal en el Crecimiento Económico y la Sostenibilidad y
Estabilidad Macroeconómica .................................................................................. 4
B. La Estructura de los Sistemas Impositivos y del Gasto Público y sus Efectos en la
Eficiencia Económica y la Productividad .............................................................. 10
C. El Impacto de la Política Fiscal en la Equidad y su Relación con la Eficiencia
Económica y la Productividad ............................................................................... 16

III. PRINCIPALES DESAFÍOS DE LA REGIÓN .......................................................................... 19

A. El Rol de la Política Fiscal en el Crecimiento Económico y la Sostenibilidad y
Estabilidad Macroeconómica ................................................................................ 19
B. La Estructura de los Sistemas Impositivos y del Gasto Público y sus Efectos en la
Eficiencia Económica y la Productividad .............................................................. 26
C. El Impacto de la Política Fiscal en la Equidad y su Relación con la Eficiencia
Económica y la Productividad ............................................................................... 37

IV. LECCIONES APRENDIDAS DE LA EXPERIENCIA DEL BANCO EN EL SECTOR ...................... 40

A. Informes de la Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE) .................................. 40
B. Resultados de la Matriz de Efectividad en el Desarrollo (DEM) ........................... 42
C. Lecciones Aprendidas de la Experiencia de las Operaciones del Banco ............. 42
D. Ventajas Comparativas del Banco en el Sector Fiscal ......................................... 46

V. META, PRINCIPIOS, DIMENSIONES DEL ÉXITO Y LÍNEAS DE ACCIÓN QUE GUIARÁN LAS
ACTIVIDADES OPERATIVAS Y DE INVESTIGACIÓN DEL BANCO EN EL SECTOR ................... 50
A. Meta y Principios del Trabajo en el Sector ........................................................... 50
B. Dimensiones de Éxito, Líneas de Acción y Actividades ....................................... 51
ANEXOS
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
 - ii -

SIGLAS Y ABREVIATURAS

ALC América Latina y El Caribe

APP Asociaciones Público-Privadas
ASD Análisis de Sostenibilidad de la Deuda
BEPS Base Erosion and Profit Shifting
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CE Comisión Europea
CEPAL Comisión Económica para América Latina y El Caribe
CIAT Centro Interamericano de Administraciones Tributarias
COPLAC Comunidad de Profesionales de ALC en GpRD
CPE Country Program Evaluation
CT Cooperación Técnica
CUT Cuenta Única de Tesorería
EP Empresas Públicas
ERP Enterprise Resource Planning
ESW Economic and Sector Work
DEM Matriz de Efectividad en el Desarrollo
DeMPA Debt Management Performance Assessment
F-e Facturación Electrónica
FMI Fondo Monetario Internacional
FTE Evaluación de Transparencia Fiscal
G20 Grupo de los 20
GAFI Grupo de Acción Financiera
GFP Gestión Financiera Pública
GpRD Gestión para Resultados en el Desarrollo
GSN Gobiernos Subnacionales
I&D Investigación y Desarrollo
IDRC International Development Research Center
INTOSAI International Organisation of Supreme Audit Institutions
IPSAS International Public Sector Accounting Standards
IPT Inversión Pública Tradicional
IRPF Impuesto a la Renta Personas Físicas
ISR Impuesto sobre la Renta
ITD International Tax Dialogue
ITF Impuesto a las Transacciones Financieras
IVA Impuesto al Valor Agregado
MFMP Marco Fiscal de Mediano Plazo
MGMP Marcos de Gastos a Mediano Plazo
N-e Nómina Electrónica
NF-e Nota Fiscal Electrónica
OBI Open Budget Index
OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos
OVE Oficina de Evaluación y Supervisión
PBL Policy Based Loan
PbR Presupuesto Basado en Resultados
PEFA Public Expenditure and Financial Accountability
PEP Plan de Ejecución Plurianual
PIB Producto Interno Bruto
POA Plan Operativo Anual
 - iii -

PTC Programas de Transferencias Condicionadas

PYMES Pequeñas y Medianas Empresas
RNNR Recursos Naturales No Renovables
ROSC Reports on the Observance of Standards & Codes
SAI Supreme Audit Institutions
SbR Subasta Electrónica Reversa
SEP Sistema de Evaluación PRODEV
SFD Documento de Marco Sectorial
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública
SPED Sistema Público de Escritura Digital
TADAT Tax Administration Diagnostic Assessment Tool
VfM Value for Money
ZFE Zona Franca de Exportación
 RESUMEN EJECUTIVO

Esta versión actualizada del Documento de Marco Sectorial de Política y Gestión Fiscal
responde al mandato del Documento GN-2670-1 (párrafo 1.20), según el cual los
Documentos de Marco Sectorial (SFD, por sus siglas en inglés) deben actualizarse cada
tres años y reemplaza al SFD aprobado en diciembre de 2015 (Documento GN-2831-3).

Este SFD refleja los desafíos, avances y lecciones aprendidas de la política y gestión
fiscal y el rol de la economía digital en los países de América Latina y el Caribe (ALC),
con énfasis en el diseño y ejecución de políticas que propicien un crecimiento robusto,
estable, sostenible y equitativo. El SFD presenta: (i) el rol de la política fiscal en el
crecimiento, en la sostenibilidad de la deuda pública y en la estabilidad macroeconómica;
(ii) los impactos de la estructura de los sistemas tributarios y del gasto público en el
crecimiento y la asignación eficiente de los factores productivos; y (iii) el impacto de la
política fiscal en la equidad y la productividad. El documento hace énfasis en el
fortalecimiento de las capacidades institucionales del sector público, tomando en cuenta
la naturaleza multidimensional de la política fiscal, y reconociendo las restricciones de
economía política. El SFD también cubrirá la transparencia presupuestaria y gestión
financiera del sector público en un Apéndice, los cuales serán desarrollados en el futuro
en el SFD de Transparencia e Integridad, pero temas tales como gasto sectorial en
educación, salud, energía, infraestructura, son abordados en sus respectivos marcos
sectoriales.

Este documento consta de cinco secciones. La Sección I define la temática y el alcance

de este SFD. La Sección II aborda los desarrollos ocurridos en años recientes en los
temas de política y gestión fiscal en la literatura relevante para el trabajo del Banco en el
sector y la experiencia y evidencia internacional sobre la eficacia de la gestión de políticas
fiscales en tres dimensiones: (i) rol de la política fiscal y las instituciones fiscales en el
crecimiento económico y en la sostenibilidad y estabilidad macroeconómica y financiera;
(ii) estructura de los sistemas impositivos y de las administraciones tributarias y sus
efectos en la asignación eficiente de recursos y la productividad; y (iii) los impactos en la
equidad de la política fiscal

La Sección III analiza las mismas dimensiones comentadas en la Sección II, pero desde
la perspectiva de los desafíos que enfrentan los países de la región, poniendo énfasis en
el rol de la política y gestión fiscal como instrumento fundamental para el desarrollo
económico y social en el contexto de los países de ALC. Esta sección también aborda
cómo la estructura del sistema tributario y del gasto público afectan la asignación eficiente
de recursos y la productividad. Además de ser una de las regiones de más lento
crecimiento, ALC es también una de las regiones más inequitativas del mundo. Dado
esto, esta sección analiza cómo la política fiscal impacta la equidad y la igualdad de
oportunidades en la región y la relación de esos impactos en la eficiencia económica y la
productividad.

La Sección IV presenta la experiencia del Banco en el Sector en años recientes,

describiendo el conjunto de operaciones de préstamo, cooperaciones técnicas, productos
de conocimiento y actividades de difusión de los últimos años. Esta sección refleja la
contribución de las experiencias, lecciones aprendidas y buenas prácticas del Banco en
 -2-

el Sector, resaltando las ventajas comparativas del Banco como proveedor confiable de
asistencia técnica y financiamiento en el diseño y gestión de políticas fiscales.
Por último, la Sección V describe las metas, principios, dimensiones del éxito y líneas de
acción que guiarán las actividades operativas y de conocimiento y difusión del Banco en
el sector. Este SFD propone como meta para el trabajo del Banco en el sector, promover
una gestión de políticas fiscales que propicien un crecimiento más dinámico, estable,
sostenible y equitativo. El Banco actuará bajo los siguientes principios: (i) fortalecer las
capacidades institucionales del sector público; (ii) tomar en cuenta la naturaleza
multidimensional de la política fiscal; (iii) reconocer las restricciones y dinámicas que
impone la economía política en las decisiones en el sector; y (iv) adaptar las
recomendaciones de gestión de políticas fiscales a la heterogeneidad y diversidad de los
países. Las cuatro Dimensiones de Éxito que guiarán las actividades del Banco serán:
(i) las políticas fiscales buscarán reforzar el crecimiento sostenido en un contexto de
sostenibilidad fiscal y estabilidad macroeconómica; (ii) los gobiernos fortalecerán las
capacidades institucionales del sector público para diseñar e implementar políticas
fiscales que mejoren la movilización y asignación eficiente de recursos; (iii) los gobiernos
promoverán políticas fiscales que mejoren la equidad y la inclusión social, en consistencia
con la asignación eficiente de recursos; y (iv) los gobiernos promoverán el fortalecimiento
de la eficiencia de las administraciones tributarias, de la gestión financiera y uso de los
recursos públicos y en la gestión de los riesgos fiscales.
 -3-

I. EL DOCUMENTO DE MARCO SECTORIAL EN EL CONTEXTO DE LAS REGULACIONES

VIGENTES Y DE LA ESTRATEGIA INSTITUCIONAL 2010-2020

A. El Documento de Marco Sectorial de Política y Gestión Fiscal como parte de

las Regulaciones Existentes

1.1 El Documento de Marco Sectorial (SFD, por sus siglas en inglés) expone las
metas del Banco en el Sector de Política y Gestión Fiscal (en adelante el Sector)
y se ha desarrollado de acuerdo con el documento “Estrategias, Políticas, Marcos
Sectoriales y Lineamientos del BID” (GN-2670-1), a fin de orientar al Banco en el
trabajo operativo, de diálogo y de generación de conocimiento con los países, sus
gobiernos y prestatarios privados.

1.2 El presente SFD reconoce la naturaleza multisectorial de la política y gestión fiscal

y es flexible y adaptable a las condiciones particulares y a las preferencias de cada
país, tanto en el diseño como en la implementación de los proyectos del Sector,
permitiendo al Banco atender los desafíos y contextos dinámicos que enfrentan
los 26 países miembros prestatarios, y orientando el financiamiento en el Sector
para operaciones con y sin garantía soberana. Esta versión actualizada del SFD
reemplaza la versión anterior (GN-2831-3) de acuerdo con lo establecido en el
párrafo 1.20 del Documento GN-2670-11.

B. El Documento de Marco Sectorial de Política y Gestión Fiscal y la Estrategia

Institucional del BID

1.3 Este SFD está enmarcado dentro de las cinco estrategias sectoriales del Banco2,
en particular con la Estrategia Sectorial sobre las Instituciones para el Crecimiento
y el Bienestar Social (GN-2587-2), y también es consistente con la Actualización
de la Estrategia Institucional 2010-2020: Una alianza con América Latina y el
Caribe para seguir mejorando vidas (AB-3008).

1.4 Este SFD contiene cinco secciones que ponen énfasis en la política y
administración tributaria dados los cambios en la materia en el contexto
internacional y revisión de literatura reciente. Por su parte, la política y gestión de
gasto tiene menor énfasis dado que otros SFD (BID 2015k, 2016f, 2017b, 2017c)
y la publicación insignia del Banco Desarrollo en las Américas (DIA) 2018, cuentan
con una discusión sustantiva sobre la materia. La Sección II expone,
selectivamente, la evidencia empírica internacional en políticas y programas del
Sector. La Sección III presenta los principales desafíos del Sector en América
Latina y El Caribe (ALC). La Sección IV contiene las lecciones aprendidas de la

1 Los SFD se deben actualizar cada tres años, de forma continua.

2 Estrategia de Infraestructura Sostenible para la Competitividad y el Crecimiento Inclusivo (GN-2710-5) y con
la Estrategia para una Política Social Favorable a la Igualdad y la Productividad (GN-2588-4) por el rol que
juegan las políticas de gasto y gestión financiera pública a través de la asignación y gestión de recursos en
los presupuestos de gastos, la planificación estratégica, los marcos fiscales de mediano plazo, los sistemas
de compras y contrataciones públicas, los sistemas de inversión pública y la transparencia fiscal y rendición
de cuentas; con la Estrategia Integrada de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático, y de Energía
Sostenible y Renovable (GN-2609-1), que indica la necesidad de contar con políticas e investigaciones
específicas en materia de gestión fiscal; y con la Estrategia Sectorial de Apoyo a la Integración Competitiva
Regional y Global (GN-2565-4), que incluye al fomento de la armonización fiscal y la regulación internacional
de los precios de transferencias.
 -4-

experiencia del Banco en el Sector. La Sección V incluye las metas, principios,

dimensiones de éxito, líneas de acción y actividades concretas que el Banco
priorizará en el Sector. Finalmente, el Anexo II presenta temas los temas de
gestión financiera y de transparencia fiscal, los cuales serán desarrollados en el
futuro SFD de Transparencia e Integridad.

II. EVIDENCIA INTERNACIONAL SOBRE LA EFICACIA DE PROGRAMAS DE POLÍTICAS Y

GESTIÓN FISCAL E IMPLICACIONES PARA EL TRABAJO DEL BANCO

A El Rol de la Política Fiscal en el Crecimiento Económico y la Sostenibilidad

y Estabilidad Macroeconómica

2.1 Política fiscal y crecimiento. Existe una amplia literatura empírica sobre las
diversas vías mediante las cuales la política y la gestión fiscal pueden impactar el
crecimiento. Muchas de ellas surgen a raíz de las teorías del crecimiento
endógeno (Romer, 1986 y 1990; Lucas, 1988; Aghion y Howitt, 1998; entre otros)3,
las cuales, a diferencia de las teorías neoclásicas del crecimiento, internalizan los
cambios en el capital humano, el gasto en Investigación y Desarrollo (I&D), el
cambio tecnológico, el incremento del ahorro y la inversión. Al incluir los efectos
de estos cambios, el rol de las políticas públicas y en particular, de la política fiscal,
cobran mayor relevancia para el crecimiento económico en el largo plazo
(Ter-Minassian, 2015). Más recientemente, la literatura resalta el papel que
pueden jugar las tecnologías digitales emergentes en impulsar el crecimiento
económico (Huawei y Oxford Economics, 2017) y promover el progreso fiscal
(FMI, 2017; FMI, 2018). Asimismo, la literatura analiza las contraposiciones (o
trade-offs) entre los objetivos de eficiencia y equidad que puede causar la política
fiscal y la influencia de los factores de economía política que condicionan las
decisiones de los ejecutores de políticas públicas.

2.2 Otra rama importante de la literatura sobre crecimiento resalta el papel

fundamental de las instituciones en la explicación de las diferencias en crecimiento
y desarrollo entre los países (Acemoglu y Robinson, 2008). Las instituciones
económicas, que incluyen a las instituciones fiscales, afectan el crecimiento
económico debido a que moldean los incentivos de los principales actores
económicos. Las instituciones presupuestales incluyen todos los sistemas, reglas,
procedimientos y procesos que gobiernan la planeación, aprobación e
implementación del presupuesto. Esta definición engloba todas aquellas
instituciones que aseguran la rendición de cuentas de los gobiernos y previenen
la desviación de los fondos públicos, las que incrementan la eficiencia en el uso
de los recursos públicos, las que fomentan la estabilidad y disciplina fiscal, y las
que promueven el cumplimiento de los objetivos estratégicos de la sociedad. En
particular, la literatura enfatiza innovaciones en el diseño de consejos fiscales,
reglas fiscales y marcos fiscales y de gasto de mediano plazo, y de instituciones
que promueven la transparencia (FMI, 2014a).

3 Para un resumen y presentación formal de las teorías del crecimiento ver Jones y Vollrath (2013). Para una
extensión de estos modelos y sus implicaciones sobre las políticas económicas para el crecimiento, ver Aghion
y Howitt (1998).
 -5-

2.3 Sostenibilidad fiscal. Una de las consecuencias más importantes de la Gran

Recesión (2008-09) ha sido el aumento de la deuda pública en las economías
desarrollas y, en consecuencia, la revisión de literatura sobre la relación entre el
endeudamiento público (medido como proporción del Producto Interno Bruto—
PIB) y el crecimiento (Kumar y Woo, 2010; Reinhart y Rogoff, 2010; y Panizza y
Presbitero, 2012). Esa relación tiende a ser negativa a partir de ciertos niveles de
endeudamiento, entre otras razones, debido a: (i) la incertidumbre sobre la
sostenibilidad de la deuda que presiona a la alza las tasas de interés por el
aumento en las primas de riesgo soberano, con impactos negativos a la inversión
privada y al espacio fiscal—limitando la posibilidad de implementar políticas
anticíclicas; (ii) las restricciones de gasto que afectan primordialmente a la
inversión pública, limitando aún más el crecimiento a corto y mediano plazo; y
(iii) las percepciones de los agentes económicos sobre un ajuste fiscal que
eventualmente será inevitable para eludir una situación de insolvencia del
gobierno mediante un aumento de la carga tributaria y/o una reducción
permanente del gasto4.

2.4 No hay un umbral crítico de endeudamiento similar para todos los países que
indique el nivel a partir del cual los gobiernos alcanzan una situación de
insolvencia, dado que esta relación no es lineal. Estos umbrales difieren para cada
país y dependen de diversos factores (Calderón y Fuentes, 2013; FMI, 2012b),
entre los cuales cabe mencionar: (i) el nivel de desarrollo y el grado de
diversificación económica de los países; (ii) la profundidad y grado de apertura de
los sistemas financieros locales; (iii) la calidad de las instituciones; y (iv) los
precedentes históricos de episodios de insolvencia o impago de la deuda pública
(Reinhart y Rogoff, 2013). Sin embargo, los niveles de endeudamiento mayores a
100% del PIB para economías desarrolladas y de 60% para economías en
desarrollo constituyen umbrales críticos cercanos a una situación peligrosa de
insolvencia (FMI, 2012b y 2018a-b; Gaspar y Jaramillo, 2018). Finalmente, los
costos de la insolvencia fiscal o de las crisis de deuda tienen efectos duraderos
sobre el crecimiento (Miller y Zhang, 2013), sobre el ingreso real de la población
en general y en particular, sobre los sectores de ingresos más bajos.

2.5 La dinámica de sostenibilidad de la deuda depende de un conjunto de variables

económicas, tales como el crecimiento económico, las tasas reales de interés, el
resultado fiscal primario y los niveles iniciales de endeudamiento5, pero hay otros
tres factores adicionales que pueden afectarla: (i) la composición de la deuda;
(ii) la vulnerabilidad de los países a paradas repentinas en los flujos de capital
externo (sudden stops) (Calvo et al., 2003; Calvo et al., 2004; y Calvo et al., 2008)6;
(iii) las discrepancias estadísticas entre las cifras de déficit primario (que
constituyen flujos) y los saldos de deuda (stocks) (BID, 2007).

4 Si se genera una percepción de que se acudirá al financiamiento monetario para cubrir los déficits fiscales, se
producirá un aumento de las expectativas inflacionarias y, en consecuencia, presiones al alza de las tasas de
interés, acentuándose el desplazamiento de la inversión privada y la reducción del espacio fiscal por aumento
en el servicio de la deuda, más allá de otros efectos nocivos que produce la inflación, particularmente en la
distribución del ingreso.
5 Para una revisión de la literatura sobre dinámica de sostenibilidad de la deuda, ver Buiter (1983, 1985 y 1990);
van Wijnbergen (1989); Fischer y Easterly (1990); y FMI (2003).
6 Estas publicaciones constituyen un aporte importante del BID sobre el tema en general y en particular, para
el análisis de la sostenibilidad fiscal y la gestión de deuda pública en la región.
 -6-

2.6 El análisis de sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas se utilizan los
Análisis de Sostenibilidad de la Deuda (ASD) obtenidos sobre la base de la deuda
bruta registrada o reconocida formalmente por el gobierno, aunque pueden
resultar insuficientes, por lo que es conveniente complementarlos con la inclusión
de: (i) la deuda del sector público consolidado, incorporando la deuda garantizada
de las empresas públicas y de los Gobiernos Subnacionales (GSN) y de
fideicomisos públicos que no están usualmente incluidos en la deuda registrada;
(ii) los pasivos contingentes, tales como las garantías sobre los depósitos
bancarios y de otras entidades financieras, acciones legales contra el estado que
pueden dar lugar a futuros compromisos de gastos, y otras garantías implícitas,
como los déficit actuariales de los sistemas de pensiones públicos de contribución
definida no asociada a una cuenta de capitalización individual o pay-as-you-go
(Bloch y Fall, 2015); y (iii) los compromisos firmes y contingentes (tales como
garantías explícitas) de las Asociaciones Público-Privadas (APP)7.

2.7 El gasto anual en pensiones de vejez en países avanzados está proyectado a

aumentar casi tres puntos porcentuales del PIB para el 2050 (FMI, 2011a). Así, la
Comisión Europea (CE), junto con sus países miembros, proyecta cada tres años
el gasto por envejecimiento poblacional, y a partir del año 2012 comenzó a
extender el ASD de cada país para hacerlo con tres niveles o pilares de medición:
(i) el ASD convencional, con la deuda pública registrada e incorporando los
análisis estocásticos en las proyecciones (fan charts); (ii) incorpora el impacto del
envejecimiento poblacional, en las proyecciones ante diferentes escenarios;
(iii) un nuevo módulo a partir de 2014 incorpora los pasivos contingentes (CE,
2012b y 2014)8.

2.8 La materialización de los pasivos ocultos y contingentes en algunos países

europeos como España, Portugal e Islandia, durante la Gran Recesión, demuestra
que aún es insuficiente su tratamiento, tanto en los ASD como en las cuentas
públicas de los países. Un ejemplo reciente del efecto de la falta de registro de
pasivos firmes o contingentes ocurrió como efecto de la gran recesión en Portugal.
La deuda de Portugal creció del 76% del PIB en 2009 a 130% en 2014. La mitad
de ese incremento se debió a la reclasificación de entidades que estaban fuera de
las cuentas del gobierno general —mayormente empresas públicas, y varias
APP— y a intervenciones para sostener instituciones financieras (Cangiano et al.,
2014). En promedio, los países que tienen programas de APP que han sido
exitosos a través del tiempo son aquellos que tienen una adecuada estructura y
una fuerte capacidad institucional para llevar adelante dichos programas. Esto
incluye capacidad para planear, gestionar y monitorear los APP (Reyes-Tagle y
Garbacik, 2016).

7 En el ASD se recomienda incluir el flujo de pagos futuros firmes y los riesgos relacionados a las APP como
parte del gasto primario.
8 La proyección actual del ASD de países con acceso al mercado financiero en los análisis del FMI tiene un
horizonte de cinco años, dejando fuera la posibilidad de incluir el impacto del gasto en salud y pensiones, los
que se espera se materialicen en el largo plazo, pero recomienda incorporarlos cuando las presiones de gasto
se materialicen rápido. En este caso, recomienda a sus equipos ejercer flexibilidad en alargar el horizonte de
proyección. En otros casos, recomienda agregar un ítem de memorándum como el valor presente de los
costos de pensiones y de salud como porcentaje del PIB. También recomienda incorporar riesgos potenciales
de la realización de pasivos contingentes, básicamente en sus test de estrés de la deuda (FMI, 2013b).
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2.9 La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)

recomienda, entre otros lineamientos, mejorar el proceso de selección de las APP
promoviendo el uso de técnicas costo-beneficio, reforzando el marco legal e
institucional, y transparentando los compromisos de gasto y los pasivos
contingentes (OCDE, 2012c). Otras recomendaciones incluyen limitar el monto de
los proyectos a ser ejecutados a través de APP con techos específicos anuales
y/o acumulados, establecer límites cuantitativos a las garantías y, finalmente,
registrar como deuda los compromisos asumidos, incluso en el caso de
concesiones puras, ya que, desde un punto de vista contable, una APP solo
sustituye una deuda pública contraída con el concesionario9 (Irwin, 2007; Funke
et al., 2012). De acuerdo con el FMI, las garantías otorgadas por los gobiernos en
los contratos de APP deberían tener en cuenta ciertos términos de transparencia
(Anexo I, Cuadro 1).

2.10 Con respecto a la minimización del riesgo fiscal de las empresas públicas, la
literatura sugiere: (i) reducir la discrecionalidad en la relación fiscal entre el
gobierno central y las empresas públicas para reducir las expectativas de un
rescate (Musacchio et al., 2015; Ter-Minassian, 2017); (ii) reducir las asimetrías
de información entre el gobierno central y las empresas públicas a través del
establecimiento de unidades centralizadas de monitoreo (Musacchio et al., 2015)
o fortalecimiento de la supervisión del mercado (Wagner, 2017); (iii) introducir un
marco de regulación al endeudamiento de las empresas públicas basado en
reglas y sus ingresos (Ter-Minassian, 2017); y (iv) mejorar la gobernanza
corporativa de las Empresas Públicas (OCDE, 2016a).

2.11 En cuanto al resto de pasivos contingentes, la Gran Recesión reveló fallas en el

conocimiento que tenían muchos gobiernos de la posición fiscal subyacente y de
los shocks que podrían afectarla10. Además, los riesgos fiscales asociados al
cambio climático y los desastres naturales tienen mayor frecuencia y son de mayor
impacto. No obstante, dichos riesgos asociados podrían ser trasladables a
algunos mercados, tales como los llamados bonos catastróficos o las pólizas de
seguro.

2.12 Finalmente, para identificar y mitigar las distintas fuentes de riesgo fiscal, es
necesario mejorar las normas y prácticas de transparencia fiscal incluyendo:
(i) una cobertura más completa de las instituciones y transacciones del sector
público; (ii) la presentación de informes más integrales de activos y pasivos
públicos; y (iii) la presentación de informes fiscales más frecuentes y puntuales
(Cotarelli, 2012). Hay varios países que identifican al menos algunos de los
riesgos fiscales, y preparan un informe que acompaña a la presentación del
presupuesto anual, como Australia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Francia,

9 El enfoque correcto sería aplicar la normativa NICSP (Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector
Público) o IPSAS 32 (International Public Sector Accounting Standards). Esta norma provee un marco para
reducir el sesgo a favor de las APP; cuando el control del activo está en manos del concedente—el gobierno,
éste deberá registrar la deuda a medida que el activo se va construyendo.
10 En 10 países que experimentaron los mayores incrementos imprevistos de la deuda pública bruta como
proporción del PIB entre 2007 y 2010, el 23% del aumento se debió a información incompleta sobre la posición
fiscal subyacente del gobierno. Las obligaciones ocultas o implícitas con empresas públicas y APP fuera del
perímetro del gobierno general perjudicaron las finanzas públicas cuando la crisis se desató en Alemania,
Estados Unidos, Grecia, Islandia y Portugal. En España, Grecia y Portugal, el sistema presupuestario y
contable de base caja, y el de presentación de informes de los gobiernos, no pudo plasmar ni controlar los
compromisos de gasto, lo cual resultó en la acumulación de pagos atrasados antes y durante la crisis.
 -8-

Nueva Zelandia, Reino Unido, entre otros. En general, la obligación de reportar

riesgos fiscales en estos países está incorporada en las Leyes de
Responsabilidad Fiscal (Cebotari et al., 2009).

2.13 Estabilidad. Otro rol importante que le corresponde jugar a la política fiscal es la
de estabilizar la demanda agregada interna, para moderar la volatilidad
macroeconómica, y como consecuencia, contribuir al crecimiento en el mediano
plazo (Fatas y Mihov, 2011; Aghion y Marinescu, 2008; FMI, 2015a). Además,
estudios recientes encuentran que la volatilidad económica puede afectar de
manera importante el bienestar de personas con bajo capital humano o de las
personas que son desplazadas de sus trabajos (Mukoyama y Sahin, 2006; Krebs,
2007). Por otro lado, la volatilidad económica puede afectar al crecimiento de una
economía en el mediano plazo, principalmente a través de la reducción de
inversiones productivas por la incertidumbre que genera (Aghion et al., 2005;
Aghion y Banerjee, 2005). La política fiscal puede jugar un rol importante en la
moderación de estos efectos negativos a través de estabilizadores automáticos,
política fiscal discrecional bajo ciertas condiciones, reglas fiscales, Marcos
Fiscales de Mediano Plazo (MFMP) y Marcos de Gastos de Mediano Plazo
(MGMP), fondos de estabilización, así como consejos fiscales.

2.14 Los estabilizadores automáticos son la principal herramienta para lograr que la
política fiscal cumpla su función de estabilización (Debrun y Kapoor, 2010;
Baunsgaard y Symansky, 2009). En los países desarrollados los estabilizadores
automáticos explican la mayor parte de la capacidad estabilizadora de la política
fiscal y están fuertemente correlacionados con menores niveles de volatilidad
macroeconómica (Fatas y Mihov, 2001; Gali, 1994). A diferencia de las
intervenciones discrecionales de política económica, los estabilizadores
automáticos no sufren de rezagos en su implementación y se revierten rápida y
fácilmente con los cambios del ciclo, asegurando una respuesta oportuna y
simétrica de la política fiscal ante choques (Blanchard et al., 2010).

2.15 Por su parte, la política fiscal discrecional puede ser necesaria bajo ciertas
condiciones tales como: (i) presencia de choques significativos e inesperados que
requieren de un complemento adicional a los estabilizadores automáticos;
(ii) marcos de política rígidos y/o contextos donde el margen de maniobra de la
política monetaria está limitado; (iii) estabilizadores automáticos de tamaño
reducido, como ocurre en la mayoría de los países en desarrollo; y (iv) mercados
laborales con elevados niveles de informalidad carentes de seguros de desempleo
o de protección limitada. Sin embargo, el uso indebido de la misma puede socavar
el impacto de los estabilizadores automáticos y puede contribuir a la generación
de problemas de sostenibilidad (FMI, 2015a). Con respecto a otros riesgos de la
política fiscal discrecional, los incentivos de los diferentes actores políticos pueden
introducir un sesgo deficitario y procíclico en la política fiscal (Alesina y Perotti,
1995; Alesina y Tabellini, 1990). Mecanismos para corregir y mejorar dichos
incentivos incluyen a las instituciones presupuestarias, que abarcan un conjunto
amplio de reglas, procedimientos e instrumentos.

2.16 Las reglas fiscales de procedimiento determinan las funciones, responsabilidades

y prerrogativas de los actores que participan en las negociaciones del presupuesto
(Alesina y Perotti, 1995). Las reglas más jerárquicas que concentran el poder en
aquellos actores con mayores intereses en mantener las finanzas bajo control
 -9-

(Poterba y von Hagen, 1999; Alesina et al., 1999) contribuyen a reducir los déficits
fiscales, facilitan la implementación de programas de consolidación fiscal y
pueden contribuir a la sostenibilidad fiscal (Hallerberg et al., 2009a). Mientras que
las reglas fiscales numéricas establecen restricciones cuantitativas sobre ciertos
agregados fiscales, tales como el tamaño máximo de la deuda pública, límites al
déficit (primario o global) permitido, límites sobre el nivel máximo de gasto público,
o de los ingresos tributarios (Kopits y Symansky, 1998).

2.17 Las reglas que han demostrado ser más exitosas en alentar la disciplina fiscal son
aquellas que cuentan una amplia cobertura institucional, restringen variables
directamente relacionadas con la sostenibilidad fiscal, son fáciles de entender y
monitorear, y alientan políticas fiscales contra cíclicas, particularmente cuando
ocurren eventos de magnitudes considerables (Eyraud et al., 2018). Otros
instrumentos fiscales que se han demostrado ser eficaces en promover la
disciplina hacendaria son los MFMP y MGMP (Debrun et al., 2008; Fabrizio y
Mody, 2006). Estos instrumentos les permiten a los gobiernos comprometerse a
metas fiscales más allá de un ejercicio fiscal anual, internalizando la restricción
presupuestaria inter temporal (BM, 2012).

2.18 Los fondos de estabilización, comunes en los países con abundancia en RNNR,
constituye otro tipo de institución presupuestaria que conlleva a un conjunto de
normas para el ahorro y utilización de recursos durante el ciclo de precios de las
materias primas, suavizando el gasto público y por ende la demanda agregada.
La volatilidad del gasto total en países con abundancia de RNNR que cuentan con
fondos de estabilización es 13% menor en relación con países similares que no
adoptan este tipo de instrumentos (Sugawara, 2014). Este instrumento requiere
de: (i) un buen diseño, lo que implica incluir reglas claras para la acumulación,
inversión y uso de los recursos; (ii) estándares de transparencia y rendición de
cuentas en el cumplimiento de las normas e inversión de los recursos (Bacon y
Tordo, 2006; Asfaha, 2007); y (iii) reglas fiscales complementarias para evitar la
emisión de deuda para aumentar el gasto en períodos de auge de los precios de
las materias primas y acumulación de ingresos.

2.19 Por último, los consejos fiscales11 pueden contribuir a mejorar la calidad de la
política fiscal a través del fortalecimiento de los mecanismos de control del
cumplimiento de las políticas fiscales, reduciendo los sesgos de déficits y políticas
procíclicas. Así, los consejos fiscales también pueden reforzar la efectividad de
las reglas fiscales, los MFPM y MGMP, y los fondos de estabilización. Los países
que cuentan con consejos fiscales tienden a presentar proyecciones
macroeconómicas y presupuestarias oficiales más precisas y menos sesgadas, e
incrementan la probabilidad de que se cumplan con las reglas fiscales (Beetsma
et al., 2018; Debrun y Kinda, 2014; Kopits, 2013; Frankel y Schreger, 2012). La
efectividad de los consejos fiscales también depende de su independencia política
e institucional, su capacidad de realizar proyecciones macroeconómicas para los
ejercicios presupuestarios anuales y de mediano plazo, que tengan una fuerte

11 Un consejo fiscal es una agencia permanente con un mandato legal o ejecutivo para evaluar, pública e
independientemente de la influencia partidista, las políticas fiscales, planes y rendimiento gubernamental,
contra objetivos macroeconómicos relacionados a la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas,
a la estabilidad macroeconómica a corto y medio plazo, y a otros objetivos oficiales (Debrun et al., 2009).
 - 10 -

presencia en el debate público, y que jueguen un rol explícito en el monitoreo de

las reglas fiscales (FMI, 2013a).

B. La Estructura de los Sistemas Impositivos y del Gasto Público y sus Efectos

en la Eficiencia Económica y la Productividad

2.20 Sistemas tributarios. Varios estudios han analizado los impactos de diferentes
tributos sobre el crecimiento y la productividad (Antón, Hernández y Levy, 2012;
Myles, 2009a, 2009b, 2009c; OCDE, 2010c, Martínez-Vázquez et al., 2013;
Mirrleess et al., 2011; Pages, 2017). Las conclusiones más importantes son
(Ter-Minassian, 2015): (i) los impuestos a la propiedad inmobiliaria son los menos
probables de afectar el crecimiento y distorsionar la asignación de recursos para
el ahorro y la inversión; (ii) los impuestos tipo Impuesto al Valor Agregado (IVA)
no afectan la decisión de ahorro-inversión; (iii) los impuestos indirectos selectivos
al consumo no parecieran tener efectos en el crecimiento y el efecto final en el
consumo dependerá del tipo de bienes sobre los cuales recaen; (iv) los impuestos
a la nómina afectan los niveles de empleo y la tasa de informalidad; (v) el Impuesto
a la Renta sobre Personas Físicas (IRPF), en alto grado de progresividad puede
tener efectos negativos en las tasas de ahorro a partir de un determinado nivel; y
(vi) los impuestos a la renta empresarial son los que muestran un impacto adverso
mayor en el crecimiento, por la sensibilidad de la inversión de las empresas.

2.21 Normativamente, Mirrlees et al. (2001) señalan entre otras cosas que es deseable
que todo sistema tributario genere suficientes recursos para financiar las
necesidades de gasto que tienen los países, sea progresivo, neutral (no afecte las
decisiones de los agentes económicos) y simple. Mientras no todos los impuestos
deben ser progresivos, es deseable que el sistema en conjunto lo sea. De igual
forma, la imposición directa es la mejor forma de alcanzar la progresividad,
mientras que los otros instrumentos del sistema tributario deberían enfocarse en
la búsqueda de la eficiencia y la suficiencia en la generación de recursos. Existe,
pues, una relación entre el logro de progresividad y la minimización de la pérdida
de eficiencia económica, lo que se conoce como neutralidad12.

2.22 En décadas recientes se identifican cuatro tendencias a nivel global en materia de

política tributaria, lideradas mayormente por países de la OECD. La primera busca
un mayor equilibrio entre neutralidad y progresividad, intentando modificar el
IRPF, el impuesto más importante en la estructura tributaria de los países OCDE
(33,5%)13. Así, la introducción de esquemas duales en el impuesto de la renta de
las personas físicas en los países nórdicos, mediante los cuales las rentas del
trabajo y de capital son gravadas de forma separada, han generado un quiebre en
los sistemas de diseño simplificado, en los cuales todos los tipos de rentas son
gravados de manera similar para un mismo nivel de ingresos. Otros países
desarrollados han introducido esquemas semi-duales, con un tratamiento
diferenciado de las rentas de capital, pero no así de los rendimientos mixtos,
incluyendo España, Alemania, Eslovenia, Austria, Polonia, Bélgica, Italia,
Portugal, Grecia, Francia y Holanda. La evidencia muestra cambios en la

12 Por neutralidad se entiende que personas y actividades económicas similares deben tener un tratamiento
tributario análogo, evitando la discriminación y minimizando las distorsiones económicas que afectan la
asignación de los recursos y la productividad de los factores. No obstante, existe una serie de actividades que
generan externalidades negativas o positivas, para los cuales un tratamiento diferenciado se justifica.
13 Estimaciones propias con base en OCDE (2015e).
 - 11 -

composición del ahorro de las familias por el traslado de activos no financieros

hacia activos financieros como consecuencia de la mayor neutralidad introducida
por el sistema dual (Strand, 1999; Picos, 2003).

2.23 La segunda tendencia es que la gran mayoría de los países de la OCDE (con
excepción de 6 países) se ha movido hacia el sistema de imposición corporativa
basado en la renta territorial (Gráfico 1) aunado a una tendencia a la baja en la
tasa estatutaria del ISR corporativa, incluyendo a los Estados Unidos con la
reforma tributaria que entró en vigor a comienzos de 2018.

Gráfico 1. Número de países miembros de la OCDE con sistema de renta territorial

Fuente: PWC (2013).

Nota: No incluye a los países de ALC miembros de la OCDE.

2.24 La tercera tendencia, disparada por dos eventos de carácter global14 que
produjeron un cambio fundamental en los procesos de cooperación internacional,
incluye el esfuerzo en materia de transparencia tributaria y lucha contra la evasión
en las últimas dos décadas, promovidos por el Grupo de los 20 (G20) y liderados
por la OCDE. Las tres líneas de acción son: (i) el esfuerzo global contra el Lavado
de Activos y el Financiamiento del Terrorismo (LA/FT)15; (ii) el desarrollo
conceptual y la implementación práctica de los estándares de transparencia

14 Los ataques del 11 de septiembre de 2001 marcaron el inicio del esfuerzo global contra el LA/FT con el
fortalecimiento del Grupo de Acción Financiera (GAFI), y el segundo hito fue el estallido de la Gran Recesión
que impulsó el desarrollo conceptual y la implementación práctica de los estándares de transparencia tributaria
y el intercambio de información.
15 El GAFI es la institución rectora contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo, en especial
actuando sobre el sistema financiero y conexos a la propiedad (inmobiliarias, notarios, salas de juego, etc.),
conformado por 190 jurisdicciones que se han comprometido en aplicar sus estándares. El GAFI emite
estándares internacionales, denominadas (40) recomendaciones interpretativas, evalúa el cumplimiento de
los países (define metodologías y buenas prácticas), da seguimiento a los países con deficiencias y puede
ejercer medidas coercitivas.
 - 12 -

tributaria y el intercambio de información16; y (iii) el combate de la evasión y la

elusión producto de la planificación fiscal agresiva de grandes empresas
multinacionales (proyecto Erosión de la base imponible y traslado de beneficios—
Base Erosion and Profit Shifting—BEPS17) para trasladar sus beneficios a países
de escasa o nula tributación para eludir el pago del impuesto sobre sociedades
(Barreix, Roca y Velayos, 2016).

2.25 Por último, las innovaciones tecnológicas en los procesos de digitalización y la

industria de Tecnología de la Información y Comunicaciones (TIC) en la última
década han producido cambios en el marco tributario internacional y fiscal en dos
vertientes. Primero, la digitalización de la información y conformación de grandes
bases de datos que pueden ser estructuradas, procesadas y transmitidas en
tiempo real representa una gran oportunidad para la toma de decisiones de
políticas públicas y la gestión fiscal, tanto para las administraciones tributarias y
aduaneras, como para la gestión financiera y del gasto público (FMI, 2014c).

2.26 La segunda vertiente de la digitalización es el surgimiento de nuevos modelos de

negocios operando en plataformas digitales a nivel global en el sector de servicios
intangibles y creación de valor por elevados volúmenes de transacciones, sector
denominado “economía digital”. Estas actividades pueden operar en cualquier
jurisdicción, haciendo uso de bienes públicos locales y de infraestructura pública
y/o privada para generar valor, sin pagar por ello. Al no cancelar impuestos ni
tarifas por el uso de la infraestructura local de telecomunicaciones, estas
actividades compiten con proveedores locales de servicios similares, los cuales
quedan en desventajas. Además, estas actividades implican un riesgo de
exacerbación de BEPS por la creación de valor en las jurisdicciones locales en las
cuales operan sin la correspondiente contribución tributaria (OCDE, 2014e).

2.27 La economía digital presenta un desafío complejo para la política tributaria

(OCDE/G20, 2018). Primero, la política tributaria no debería perjudicar ni
desestimular la innovación tecnológica ni la creación de nuevos negocios.
Segundo, la generación de valor económico debería ir acompañada del pago de
IVA e impuesto a la renta corporativa. Sobre el IVA, la experiencia indica que
resulta fácil de implementar, mientras que el ISR corporativa es más complejo, ya

16
El Foro Global, actualmente integrado por 151 países y con su Secretaría ejercida por la OCDE, ha
desarrollado los Estándares de Trasparencia Tributaria e Intercambio de Información (ETTII). Los ETTII y su
aplicación han ido evolucionando y con ello, la complejidad técnica de los requisitos a cumplir por las
jurisdicciones. Los ETTII se desarrollan alrededor de tres pilares, la disponibilidad de información, el acceso
que tienen las autoridades tributarias a esta información, y el eventual intercambio que hacen de esta
información. Los principales desafíos emanados de la aplicación de los ETTII se concentran en tres áreas
principales: (i) el levantamiento del secreto bancario, en especial para las transacciones financieras, y la
eliminación de las acciones al portador; (ii) el intercambio de información tributaria, tanto automático como a
requerimiento; y (iii) la implementación de conocimiento del beneficiario final a lo largo de la cadena de la
propiedad (Ultimate Beneficial Owner, UBO por su sigla en inglés) que proviene conceptualmente de las
acciones del GAFI. En todos los casos debe garantizarse la plena confidencialidad en el tratamiento de la
información transmitida.
17 El proyecto BEPS aporta avances sustanciales en: (i) la obligación de medir y monitorear los resultados
concretos obtenidos por los países tras haber adoptado alguna o todas las medidas propuestas; (ii) la
obligación de las empresas (y asesores fiscales) de revelar a las administraciones tributarias los esquemas
de planificación agresiva antes de ponerlos en práctica, so pena de sanciones; (iii) la estandarización, mejora
e individualización país por país (country-by-country reporting) de la información tributaria en materia de
precios de transferencia de las multinacionales; y (iv) el establecimiento de mecanismos ágiles para resolver
las controversias de doble tributación entre países, incluso acudiendo al arbitraje tributario en última instancia.
 - 13 -

que la determinación proporcional en cada jurisdicción donde operan estas

plataformas no es sencilla, particularmente si no hay una cooperación
internacional efectiva, incluido el intercambio sistemático y transparente de
información. Finalmente, la determinación del valor y por lo tanto de la base
imponible por la captura de información masiva de los usuarios de estas
plataformas, cuyo uso posterior también es fuente de generación de valor, también
es complejo y objeto de debate en el contexto de las discusiones del Proyecto
BEPS. Sobre lo único que existe consenso es: que la imposición sobre estas
actividades debe ser proporcional y compartida entre las jurisdicciones donde
operan las plataformas digitales de estas empresas, que la imposición no impida
la neutralidad tributaria y, además, que se evite la doble imposición.

2.28 Política y gestión del gasto. El impacto de largo plazo de un aumento en el

tamaño del gasto público es difícil de predecir y estimar con precisión. Una
correlación positiva entre gasto y crecimiento, la cual sería compatible con la
visión keynesiana, no implica causalidad, ya que puede existir causalidad reversa:
los países tienden a tener mayores gobiernos a medida que se van desarrollando,
con lo cual la correlación entre gasto público y crecimiento actúa en ambas
direcciones. Además, el aumento del gasto también puede asociarse a un menor
crecimiento del PIB ya que el gobierno puede llegar a desplazar al sector privado
(crowding-out) al absorber recursos, y es probable que esa relación tenga forma
de U invertida, donde aumenta la tasa de crecimiento para niveles bajos de gasto
público, para luego desacelerarse a medida que el gasto se incrementa (Tanzi y
Zee, 1997). A pesar de que el análisis empírico inicial no encontró evidencia
contundente sobre el impacto del tamaño del gasto en el crecimiento, estudios
recientes con mejores datos y métodos econométricos (Afonso y Jalles, 2014;
Bergh y Henrekson, 2011 y 2015) encuentran que, a partir de determinado nivel,
un mayor gasto está asociado con un menor crecimiento, en particular para los
países más desarrollados.

2.29 El impacto del aumento del gasto en el largo plazo va a depender tanto de la
composición del cambio (expenditure switching) como de los efectos de cada una
de las categorías individuales. Los gastos que entran en la función de producción
(gastos productivos en capital físico y humano) afectan la tasa de crecimiento,
mientras que los gastos que afectan la función de utilidad (gastos no-productivos)
afectan el crecimiento en menor medida dependiendo de cómo se financien. Los
estudios que desagregan el gasto en sus componentes, usualmente en gasto de
consumo y gasto de capital (Barro, 2003) o en niveles más desagregados,
encuentran que el gasto corriente o de consumo del gobierno son menos efectivos
o que incluso disminuyen el crecimiento, en contraposición con la inversión pública
en infraestructura o en capital humano (Acosta-Ormaechea y Morozumi, 2013).
Más específicamente, el multiplicador del gasto corriente es virtualmente cero a
mediano plazo, mientras que el efecto de un aumento en un dólar en la inversión
pública es alrededor de un aumento en un dólar en el PIB, en promedio, y asciende
cuanto menor es el stock de capital público inicial (Izquierdo et al., 2017), o
mayores son los niveles de eficiencia del gasto (Furceri y Li, 2017; Abiad et al.,
2016). Para países de la OCDE, mayor gasto en salud, educación e infraestructura
favorecería el crecimiento de largo plazo, mientras que el aumento en otros tipos
de gastos parece reducirlo (Gemmel et al., 2009; Barbiero y Cournède, 2013).
 - 14 -

2.30 En cuanto al gasto productivo, tanto capital físico como capital humano, el gasto
en infraestructura que aumenta el stock de capital físico tiene efectos positivos
sobre el crecimiento (para Asia: Straub y Terada-Hagiwara, 2012; para países
OCDE: Erget et al., 2009; para América Latina: Calderón y Servén, 2010 y Lanau,
2017). Además, hay algunos estudios sobre el impacto de la infraestructura en la
reducción de la desigualdad de ingresos (para economías en desarrollo: Furceri y
Li, 2017; para África: Calderón y Servén, 2008; para América Latina: Calderón y
Servén, 2004; para EE.UU: Hooper et al., 2017). La inversión pública no parece
plantear “trade-offs” entre la eficiencia y la equidad, sino que tiende a mejorar los
resultados tanto macroeconómicos como distributivos (Furceri y Li, 2017).

2.31 El impacto del gasto público también depende de su eficiencia y calidad. La

eficiencia del gasto puede ser tanto asignativa (priorización sectorial del gasto)
como operativa (eficiente prestación de servicios). La literatura reciente se
concentró casi exclusivamente en esta última, dando por sentado que la
asignación del gasto es óptima o dada, o quizás difícil de abordar. Para medir la
eficiencia técnica u operativa, la literatura propone un número de indicadores de
resultado intermedio, producto u output y de resultado final, o outcome, para
diferentes categorías de gasto público.

2.32 El análisis de la eficiencia del gasto público requiere indicadores de costos, que
son controlados directamente por los ejecutores de política. La ineficiencia
asignativa del gasto puede ser elevada para determinados países en
determinados momentos de su historia o inclusive a lo largo de ella. La asignación
debería estar basada en un análisis de costo-beneficio social de los mismos. Los
indicadores de desempeño vinculan las opciones de política con los resultados y,
por lo tanto, miden la eficacia y la eficiencia de las políticas. Los indicadores
compuestos desarrollados por Afonso et al., 2005 y CAF, 2012, son una
herramienta útil para la comparación entre países (CEPAL, 2013). Estos
indicadores y la medición de la eficiencia técnica son útiles para identificar
ineficiencias relativas, pero no son herramientas capaces de explicar a qué se
debe la diferencia en las ineficiencias. Los indicadores deben considerarse como
un instrumento más dentro del análisis de la calidad del gasto público y
complementarse con análisis cualitativos y por sectores específicos (Barrios y
Schaechter, 2009).

2.33 El impacto social y económico de la inversión pública depende también de la

eficiencia en la gestión (Agénor, 2010). La comparación del valor del capital
público y medidas de calidad y cobertura de infraestructura entre países revela
una ineficiencia en el proceso de inversión del 30%, aproximadamente18. El
dividendo económico de cerrar esta brecha de eficiencia es, por lo tanto,
sustancial—fortalecer la gestión de la inversión pública puede llegar a cerrar hasta
dos tercios de la brecha de eficiencia de la inversión (Gupta et al., 2014; Dabla
Norris et al., 2011; FMI, 2015c)19.

18 Un componente significativo del capital público es la infraestructura, y el sector público continúa siendo el
máximo proveedor.
19 Para una experiencia interesante en la gestión del gasto de inversión en asociación con el sector privado, ver:
Infrastructure Ontario.
 - 15 -

2.34 Para mejorar en la eficiencia de los diferentes rubros de gasto, los países de la
OCDE adoptaron diversos enfoques, incrementando la descentralización20 y
devolución de responsabilidades; reforzando la competencia a través de la
transformación de la estructura y tamaño de los recursos humanos; cambiando
prácticas y procedimientos en el presupuesto; y, en particular, introduciendo
enfoques orientados a resultados para los presupuestos y el gerenciamiento
(Curristine et al., 2007). Más allá de cambios estructurales, que podrían necesitar
de nuevas leyes o decretos, el instrumento más adecuado que relaciona los
indicadores de eficiencia con la ejecución es el Presupuesto basado en
Resultados (PbR) (Schick, 2006). Ello requiere definir indicadores de productos
y/o resultados que sean informativos sobre el programa y el resultado que se
quiera medir, y publicarlos en forma periódica. Estos indicadores podrían
combinarse con el MPMP o MGMP, reforzando más el mecanismo y posibilitando
mejoras en la eficiencia, asignación, ejecución, monitoreo y evaluación del gasto.

2.35 Otros instrumentos complementarios para mejorar la calidad y eficiencia del gasto
son las revisiones periódicas del gasto público, práctica común en países de la
OCDE y del Banco Mundial (BM) (Pradhan, 1996). Dos instrumentos
complementarios son las encuestas de seguimiento al gasto público (PETS, por
sus siglas en inglés) que permiten detectar los flujos de recursos financieros desde
su aprobación hasta el nivel de unidad administrativa más cercana a la provisión
del servicio (Reinikka y Svensson, 2004) y las encuestas que permiten generar
indicadores de calidad en la entrega de servicios públicos (Bold et al., 2010). Por
último, otro instrumento21 son las evaluaciones de gasto de programas específicos
que, si bien son deseables dada la profundidad del análisis, llevan más tiempo y
tienden a tener recomendaciones menos concretas que indicadores simples.
Todas estas evaluaciones deberían ser publicadas regularmente.

2.36 Finalmente, en años recientes varios países vienen concibiendo y adoptando

tecnologías digitales en apoyo a la gestión del gasto, con aplicaciones específicas
para: (i) mejorar la planeación de las inversiones públicas, buscando alinearla
mejor con las prioridades de política y demandas de la población, por ejemplo, a
partir del cruzamiento y análisis de información masiva de brechas de
infraestructura; (ii) mejorar la focalización de programas sociales basados en
esquemas de identificación digital biométrica y cruzamiento de datos entre
instituciones involucradas, para reducir filtraciones; y (iii) aumentar el uso de la
información financiera pública producida por los Sistemas Integrados de
Administración Financiera (SIAF), con fines de mejorar la eficiencia en la ejecución
del gasto y promover su seguimiento y control.

20 Gran parte del gasto público, especialmente en educación y salud, es ejecutado por los GSN, que poseen
baja capacidad institucional y escasos incentivos para la implementación eficiente del gasto público. No
obstante, los gobiernos nacionales, como parte de la política y gestión del gasto, además de las transferencias
de libre disponibilidad a los GSN, tienen a su disposición las transferencias condicionadas y las de igualación,
que podrían ser herramientas útiles para incentivar mejoras en la eficiencia y en la equidad del gasto (McLure
y Martínez-Vázquez, 2000; Oates, 2006; BID, 2015c y 2018e).
21 También muchas veces se clasifica como subcomponente de PbR.
 - 16 -

C. El Impacto de la Política Fiscal en la Equidad y su Relación con la

Eficiencia Económica y la Productividad

2.37 El sistema tributario y de transferencias juega un rol fundamental en la disminución

de la pobreza y la desigualdad. En esencia, el análisis de incidencia fiscal arroja
los efectos de primer orden, es decir, antes de que las respuestas de
comportamiento o el impacto de equilibrio general se presenten22 (Musgrave, 1959;
Pechman, 1985; Martínez-Vázquez, 2008). El análisis de incidencia comienza por
definir los conceptos de ingreso utilizados—ingresos de mercado, disponible,
consumible (post-fiscal) y final23.

2.38 Algunos estudios indican que los impuestos progresivos a la renta personal
disminuyen la desigualdad de ingresos, mientras que los impuestos a la renta
corporativa también tienen un efecto sobre la desigualdad de ingreso, pero se
diluyen con la globalización o apertura de la economía. Las contribuciones a la
seguridad social y los impuestos a la nómina, al igual que los impuestos indirectos,
tienden a incrementar la desigualdad de ingresos. Al mismo tiempo, del lado del
gasto, mayores transferencias sociales, de educación, salud y vivienda pública,
tienen un impacto positivo individual y colectivo sobre la distribución del ingreso
(Martínez-Vázquez et al., 2012). Sin embargo, las políticas redistributivas tales
como impuestos progresivos o las transferencias monetarias pueden reducir los
incentivos a trabajar en el sector formal o a ahorrar e invertir en capital físico y
humano24.

2.39 Las políticas de gasto, sin embargo, resultan más efectivas que las de
progresividad en el sistema impositivo para reducir la desigualdad. De hecho, el
bajo efecto que tienen los impuestos directos sobre el Gini del ingreso disponible
muestra que los impactos en desincentivos incrementan el Gini de ingreso de
mercado, contrarrestando los efectos progresivos de los mismos sobre el ingreso
disponible (Poterba, 2007). Este hecho también explica en parte la diferencia en
desigualdad entre países europeos y los Estados Unidos. Mientras que este último
tiene uno de los impuestos a la renta más progresivos en el mundo, ejerce poco
poder redistributivo a través del gasto. En contraste, los países europeos en

22 Los ejercicios involucran tanto supuestos sobre la carga y distribución económica de los impuestos y
transferencias, así como supuestos sobre evasión fiscal y cobertura de los beneficios. La información para
llevar a cabo el análisis de incidencia fiscal proviene de combinar los micro datos de encuestas de hogares
con la información administrativa sobre los montos y las características del sistema tributario, los programas
de transferencias, los sistemas de educación, seguridad social y salud, y los esquemas de subsidios al
consumo.
23 El ingreso de mercado es el ingreso corriente total antes de impuestos. El ingreso disponible es igual al ingreso
de mercado más las transferencias directas del gobierno menos los impuestos directos y las contribuciones a
la seguridad social. El ingreso consumible o post-fiscal se define como el ingreso disponible más los subsidios
indirectos y menos los impuestos indirectos. El ingreso final se define como el ingreso consumible más las
transferencias públicas en especie bajo la forma de servicios gratuitos o subsidiados en educación y salud
(Lustig y Higgins, 2013).
24 Esto va a depender de las elasticidades de la oferta laboral y del ahorro a cambios en impuestos y
transferencias, que se manifiestan a través de la elasticidad salario, ingreso y tasa de interés (post-impuesto).
La elasticidad de la oferta de trabajo tiende a ser mayor en la parte inferior de la distribución del ingreso,
especialmente para madres solteras (McClelland y Mok, 2012; Bargain et al., 2014), por lo que medidas
redistributivas seguramente la afectaran. En cuanto al ahorro, hay evidencias de efectos negativos de la tasa
de interés y en particular de los impuestos sobre el mismo, aunque en teoría el efecto es ambiguo (Attanasio
y Weber, 2010).
 - 17 -

promedio utilizan mucho más la política de gasto para disminuir la desigualdad

(Doerrenberg y Peichl, 2014).

2.40 La inversión en capital humano de calidad es el determinante más importante en

el mediano plazo para la reducción de la pobreza y la desigualdad. La política fiscal
debería mejorar la acumulación de capital humano de calidad de los grupos más
pobres de la población, ya que las clases medias y altas tienen a su disposición
medios para invertir adecuadamente (Becker, 1964; 1995). De hecho, en los
países de la OCDE, los mejores sistemas educativos son los que combinan alta
calidad con equidad25.

2.41 La gestión del gasto además ayuda a balancear los objetivos de equidad y
eficiencia, tradicionalmente vistos como objetivos en competencia. Los beneficios
del gasto adicional en disminuir la pobreza y la desigualdad deberían igualarse en
el margen con políticas para incrementar la inversión en capital físico y humano. Y
en esta elección que hacen los países entre gasto en transferencias monetarias, y
servicios educativos y de salud, por otro, deben también distribuir el gasto
analizando las tasas de rendimiento de cada inversión en el margen, y no tratando
de maximizar los beneficios políticos de la redistribución en el corto plazo.

2.42 Hay situaciones transitorias de aumentos en la desigualdad, como el que preocupa

a los gobiernos producto de una consolidación fiscal. Típicamente, la consolidación
fiscal lleva a una reducción en el corto plazo en el PIB y el empleo, lo que implica
menores salarios reales. Esto lleva a una mayor desigualdad del ingreso de
mercado si los asalariados están representados mayormente en los grupos de
menores ingresos26. Sin embargo, las consecuencias de no efectuar la
consolidación fiscal podrían ser peores. Cuando hay crisis fiscales o financieras
tienden a bajar los salarios reales, a incrementarse la pobreza, y aunque la
evidencia no es conclusiva, también puede ser mayor la desigualdad (Pessino,
1993, 1996; McKenzie, 2004; McIntyre y Pencavel, 2004; Lopez Boo, 2010). La
lección de estas experiencias es que la evaluación de los efectos sobre la pobreza
y la desigualdad en el corto y largo plazo de políticas de consolidación fiscal deben
hacerse contra el verdadero contra fáctico, que es la posibilidad de una crisis
sistemática o agregada no resuelta o prolongada.

2.43 Si la desigualdad en el ingreso de mercado es producto de políticas o instituciones

que, aunque bien intencionadas, distorsionan la asignación de recursos, éstas
deben corregirse antes de tratar de remendarlas con otras políticas que pudieran
agravar y distorsionar aún más la situación inicial o generar presiones de
sostenibilidad fiscal. Esta es la situación de muchos países de Europa y ALC que
instituyeron la seguridad social, comenzando a fines del Siglo XIX, y la
consolidaron luego de la Segunda Guerra Mundial. Estas políticas de la seguridad
social, con cobertura de salud y de pensión para la vejez, se implementaron solo

25 La OCDE enfrenta diversos problemas en la combinación equidad y calidad de la educación, entre los que se
cuentan: (i) una tasa de abandono de la escuela secundaria del 20%; (ii) alrededor del 19% de los estudiantes
de 15 años no tiene habilidades básicas de lectura o son iliteratos; y (iii) los estudiantes de mayor riesgo de
fracaso escolar son aquellos con bajo nivel educativo de los padres o bajo nivel socioeconómico.
26 En muchos casos, este incremento en la desigualdad es apaciguado por el diseño de las medidas de ajuste
y acompañadas por medidas de compensación. En al menos dos tercios de las economías, las medidas
fiscales llevaron a que cayera o fuese parcialmente contrarrestada la desigualdad del ingreso disponible
causada por el incremento en la desigualdad del ingreso de mercado (FMI, 2014b).
 - 18 -

para empleados formales (Kaplan y Levy, 2013). Sin embargo, este diseño podría
generar incentivos a que empresas y trabajadores sigan operando en el sector
informal en actividades de baja productividad (Antón, Hernández y Levy, 2012;
BID, 2010; Busso et al., 2012). A su vez, la falta de cobertura social de los
trabajadores informales y la alta evasión generan inequidad e incentivos para
incurrir en regímenes paralelos de seguridad social. En respuesta, la política social
junto con los pilares no contributivos, han promovido aumentos de cobertura y
ayuda social a los trabajadores informales, compitiendo con los pilares
contributivos, transformándose de facto en subvenciones a la informalidad (Levy,
2015).

2.44 Para incorporar a un mayor número de trabajadores a los sistemas de seguridad

social puede ser necesario subsidiar las contribuciones, particularmente las de las
personas de menores ingresos (CEPAL, 2012; Bosch et al., 2013b) a partir de
recursos generales como el IVA o el IRPF, o desligar completamente el
financiamiento de la seguridad social de los impuestos al trabajo (como se ha
hecho en el caso del seguro de salud en algunos países; Levy, 2008; Antón y Leal,
2013; BID, 2013b). Sin embargo, ello tiene implicaciones sobre el trabajo formal.
En promedio, uno de cada seis empleados en la UE durante 2008-09 tuvo un
trabajo informal como su ocupación más importante. La tasa de informalidad es de
11% en los países nórdicos, 15% en el este, 16% en el oeste y 28% en el sur27. Un
análisis descriptivo de países de la OCDE y de Europa del Este revela que los
desincentivos al trabajo formal estimados con una medida que incorpora tanto los
desincentivos de los impuestos al trabajo, pero también de dejar de percibir las
subvenciones al entrar en la formalidad, son especialmente altos para los
trabajadores de bajos salarios (Koettl y Weber, 2013).

2.45 Con el objetivo de combatir la informalidad, muchos países han implantado un

sistema de regímenes especiales de tributación para pequeñas empresas. Estos
sistemas establecen tasas efectivas de tributación proporcionales al tamaño de
las firmas. También es común utilizar argumentos redistributivos para justificar la
imposición de este tipo de políticas. Sin embargo, la evidencia disponible en
países en desarrollo sugiere que el efecto de estos sistemas sobre los niveles de
informalidad es reducido o nulo (de Andrade, Bruhn y McKenzie, 2014; Galiani,
Meléndez y Navajas, 2017; Slemrod, 2016). Además, no hay garantías de que
estas políticas logren efectos redistributivos por dos razones. Primero, la
progresividad de esta política se da sobre firmas y no personas. Segundo, estos
programas pueden generar distorsiones que afectan negativamente los niveles de
productividad en la economía, como resultado de desincentivos a que las
empresas crezcan, pues muchos negocios preferirán limitar su tamaño con el
objetivo de acceder a beneficios tributarios (Garicano et al., 2016; Best et al.,
2015; La Porta y Shleifer, 2014; Hsieh y Klenow, 2009).

27 Entre los empleados, la mayor proporción de trabajadores sin contratos están en Chipre (casi la mitad), Grecia
(un tercio) e Irlanda (más de un cuarto) (Hazans, 2011).
 - 19 -

III. PRINCIPALES DESAFÍOS DE LA REGIÓN

A. El Rol de la Política Fiscal en el Crecimiento Económico y la Sostenibilidad

y Estabilidad Macroeconómica

3.1 Política fiscal y crecimiento. ALC registra un crecimiento bajo e inestable por un
período de varias décadas (Gráfico 2), quedándose rezagada con otras
economías emergentes. Desde el punto de vista fiscal, este resultado de un
crecimiento bajo e inestable durante varias décadas ha estado determinado entre
otras razones por: (i) marcos fiscales-institucionales que todavía muestran ser
débiles y pocos efectivos para asegurar la sostenibilidad fiscal y reducir la
volatilidad macroeconómica y financiera, (Gavin et al., 1996; Gavin y Perotti, 1997;
de Ferranti et al., 2000; BID, 2013c; BID 2015e; BID 2015j, BID 2018d)28;
(ii) impactos de políticas tributarias que han introducido distorsiones en la
asignación eficiente de recursos, particularmente en el mercado laboral, con
elevados niveles de informalidad y baja productividad (BID, 2018d); (iii) bajos
niveles de ahorro e inversión, lo que ha generado entre otras consecuencias, un
envejecimiento y deterioro de la calidad de la infraestructura pública (BID, 2016g;
BID 2018d; y Serebrisky et al., 2018); (iv) bajos niveles de calidad y eficiencia del
gasto público, particularmente en educación (Levy y Schady, 2013; BID, 2016f); y
(v) bajos niveles de eficiencia en la movilización, gestión y uso de los recursos
públicos.

Gráfico 2. Crecimiento del PIB real per-cápita, América Latina y el Caribe

Fuente: BID (2018d) en base a datos de Penn Word Table 9.0.

Nota: La serie de PIB real se expresa en unidades de (Paridad de Poder Adquisitivo) PPA de USD de 2011. Las
series fueron filtradas utilizando Holdrick-Prescott con parámetro de suavizamiento λ=7 para eliminar las
fluctuaciones cíclicas. El promedio regional se calcula como el promedio simple (no ponderado) por país. La tasa
de crecimiento promedio de todo el período (1961-2017) y tres subperíodos (sombreados) están ilustrados en el
gráfico.

3.2 Durante el inicio del milenio el avance de las instituciones presupuestales en la

región fue notorio, principalmente por la adopción de Marcos Fiscales y de Gastos
de Mediano Plazo (MFMP y MGMP respectivamente) y de reglas fiscales. Entre
1998 y 2008, 14 países de ALC implementaron formalmente un MFMP para, en
principio, introducir una perspectiva de mediano plazo en las decisiones anuales
de presupuesto (BM, 2013). Un número similar de países también adoptó reglas

28 La volatilidad de la política fiscal explica al menos 15% del exceso de volatilidad macroeconómica en la región
vis a vis la OCDE entre 1975 y 1999 (de Ferranti et al., 2000).
 - 20 -

fiscales (FMI, Fiscal Rules Dataset, 1985-2015). Desafortunadamente, la

intención original de los MFMP no fue fortalecer el vínculo entre política fiscal,
presupuesto y planeación estratégica dentro de una perspectiva multianual, ni la
reforma del comportamiento presupuestal tradicional (presupuesto incremental,
orientado a insumos y presupuestación histórica). El objetivo fundamental fue la
promoción de uno de sus principales beneficios, la disciplina fiscal, dejando de
lado los potenciales beneficios en materia de eficiencia asignativa y técnica de los
recursos. Sin embargo, ante los diversos choques económicos y financieros, no
se redujo la prociclicidad de la política fiscal y con excepción de muy pocos países,
el espacio fiscal para financiar de manera sostenible el desarrollo económico y
social, es muy limitado. Por tal razón muy pocos países han logrado pasar de un
MFMP a uno de presupuesto o de gasto (MGMP) y menos aún de desempeño.
En la mayoría de los casos, los MFMP son casi exclusivamente un mero ejercicio
de proyección de mediano plazo que se revisa anualmente para la presentación y
aprobación de los presupuestos anuales, sin una visión estratégica de crecimiento
y desarrollo y con escaso compromiso con la restricción presupuestaria de
mediano plazo y menos aún inter temporal.

3.3 Por el lado de las reglas fiscales, en algunos países el desempeño fiscal no ha
mejorado después de su implementación (Corbacho et al., 2010; BID, 2015j), y en
varios casos las metas fueron incumplidas o modificadas en reformas sucesivas,
socavando la credibilidad del marco fiscal general (Celasun et al., 2015).
Adicionalmente, el diseño de muchas de las reglas ha tenido un marcado sesgo
procíclico (como las reglas de equilibrio presupuestario o de límites de gasto) y en
muchos casos no se han incorporado cláusulas de escape ante circunstancias
excepcionales, lo cual se hizo evidente con los impactos en la región de la Gran
Recesión y más recientemente por el choque de precios de materias primas de
2014 en adelante. En contraposición con los avances institucionales de los países
desarrollados, los Consejos Fiscales Independientes (CFI) apenas están haciendo
su entrada en la región, en donde sobresale el caso de Perú. En algunos casos,
los CFI tienen funciones muy limitadas y específicas (proyección de precios de
materias primas y/o de crecimiento) o carecen realmente de independencia por su
diseño institucional, aunque se definan como tales formalmente. Por estas
razones, son muchos los desafíos que enfrenta la región en el avance y
fortalecimiento de sus instituciones fiscales y presupuestales (BID, 2015j;
Ter-Minassian, 2010; García, 2012; Kopits, 2013).

3.4 Las políticas procíclicas tampoco han sido simétricas, caracterizándose por
recortes en los gastos de inversión en los ciclos recesivos, y por aumento de los
gastos corrientes en las fases de expansión, incluyendo compromisos de gastos
difíciles de revertir (BID, 2014b, 2015e, 2015j; CEPAL, 2009; Izquierdo et al.
2017). Estas circunstancias han reducido aún más el espacio fiscal en la región
para implementar políticas anticíclicas, afectando la efectividad y eficiencia en el
gasto de inversión en infraestructura pública (BID, 2015e; CEPAL, 2015a; FMI,
2015c), y limitando aún más el tamaño y efectividad de los multiplicadores fiscales
asociados al gasto de inversión.

3.5 Sostenibilidad y espacio fiscal. Durante el auge de los precios de las materias
primas entre 2003 y 2012 y la expansión económica que se produjo en la región
en esos años, varios países de la región lograron mejorar su posición fiscal,
 - 21 -

disminuyendo los niveles de endeudamiento29. Sin embargo, ante la disminución

en los precios de las materias primas que ocurrió a fines de 2013 y muy
particularmente de los hidrocarburos, aquellos países que no acumularon ahorros
fiscales y no tomaron a tiempo los correctivos necesarios para compensar la caída
de los ingresos fiscales, la deuda pública aumentó nuevamente. Por su parte,
varios de los países del Caribe y Centroamérica que no son productores de
materias primas sino importadores de petróleo o combustibles por sus
necesidades energéticas, sufrieron un deterioro de su situación fiscal y de cuenta
corriente30. Estas circunstancias estuvieron acompañadas de una desaceleración
del crecimiento (en parte por la reducción del gasto público que varios países se
vieron forzados a realizar) y un ligero aumento en las tasas de interés a nivel global
en años recientes, razón por la cual la recaudación fiscal en general disminuyó y
el servicio de la deuda se incrementó ligeramente, debilitando aún más la posición
fiscal en muchos países.

3.6 Por estas circunstancias entre 2014 y 2017, los países de ALC acentuaron la
pérdida de espacio fiscal, principalmente por el aumento en los gastos corrientes
y rígidos en los años previos de expansión del precio de las materias primas y del
crecimiento, por lo que en muchos casos se recortó el gasto de inversión, con sus
efectos recesivos. Esto comprometió la sostenibilidad fiscal en la región, bien
porque muchos países ya han alcanzado niveles elevados de deuda con respecto
al PIB y/o porque han registrado resultados primarios negativos que no son
consistentes con la estabilidad de esa relación a mediano plazo. Algunos países,
si bien no registran una situación de endeudamiento o resultados primarios
comprometedora, tampoco disponen de espacio fiscal para asumir los retos del
desarrollo económico y social de manera sostenida31 (Gráfico 3), incluyendo la
eventualidad de choques reales y/o financieros.

3.7 Hay razones para pensar que las presiones fiscales aumentarán en el mediano y
largo plazo por la tasa envejecimiento de la población en la región. La tasa de
dependencia de la vejez (la proporción de personas de 65 años o más y las
personas que se encuentran en edad productiva, de 15 a 64) se multiplicará por
3 para 2050. Esto implica un aumento del gasto en pensiones de 8 puntos
porcentuales del PIB, al pasar el 4% del PIB en la actualidad aproximadamente,

29 Los precios de los hidrocarburos sufrieron una baja considerable durante el primer semestre de 2009 como
consecuencia de la Gran Recesión. Sin embargo, después de seis meses el precio de estos productos se
recuperó rápidamente, extendiéndose el período de elevados precios hasta el tercer trimestre de 2013.
30 Estos países se beneficiaron de la disminución de los precios del petróleo a partir de fines de 2013, pero la
situación fiscal de varios de ellos ya había quedado comprometida.
31 Existen muchas definiciones de espacio fiscal, así como de formas para calcularlo y hacerlo operacionalmente
práctico para la toma de decisiones. Pare efectos de este documento se adopta la definición de espacio fiscal
como la capacidad de los gobiernos para adoptar decisiones discrecionales de políticas públicas, bien sea
mediante el aumento del gasto o la disminución de los impuestos, sin poner en riesgo la sostenibilidad de la
deuda pública ni el acceso a los mercados financieros a un costo y riesgos razonables (Heller 2005; y IMF,
2018a). Este concepto debe verse de manera dinámica y no estática, entre otras cosas, por la cantidad de
variables (exógenas y endógenas) que entran en la definición de sostenibilidad de la deuda en el mediano y
largo plazo.
 - 22 -

a 12% del PIB hacia 205032. A los problemas de sostenibilidad de los sistemas
contributivos, hay que añadir el costo presente y futuro de las Pensiones No
Contributivas (PNC). El gasto promedio en PNC en ALC se sitúa en promedio en
torno al 0,5% del PIB por año, y dicho gasto también podría llegar a triplicarse en
términos de PIB (Bosch et al., 2013b).

Gráfico 3. Espacio fiscal disponible o ajuste fiscal requerido

Fuente: BID (2018d).

Nota: El esfuerzo fiscal requerido se define aquí como la diferencia entre el balance primario promedio del
período 2016–17 y el balance primario requerido para mantener una proporción de deuda/PIB, bajo supuestos
de que el crecimiento es igual al potencial y una tasa de interés real estimada; las definiciones de deuda bruta
varían según país. Un signo negativo indica que la deuda está aumentando y que se requiere un esfuerzo fiscal
para mantener una proporción constante de deuda, mientras que un signo positivo indica que la deuda está
disminuyendo. Perú y Chile muestran el ajuste fiscal requerido para mantener el nivel de deuda constante, si
bien podrían perseguir una expansión fiscal dados los bajos niveles de deuda y crecimiento por debajo del
potencial. Jamaica muestra el ajuste requerido para continuar con la disminución de deuda. El nivel de deuda de
Barbados incluye la deuda del gobierno central con el esquema nacional de seguros (National Insurance
Scheme). Venezuela fue omitido por falta de datos comparables.

3.8 Varios países de la región tienen un margen reducido para aumentar sus espacios
fiscales por la vía impositiva, ya que sus cargas tributarias se acercan a niveles
similares o iguales a los de muchos países desarrollados o al promedio de la
OECD, a pesar de las diferencias en grados de desarrollo económico,
reduciéndose significativamente los grados de libertad para el diseño y
composición de políticas tendientes a evitar un mayor crecimiento de la deuda
pública y/o generar espacios para programas de inversión destinados a aumentar
el crecimiento potencial. Este es el caso de la mayoría de los países del Cono Sur
y algunos países del Caribe, los cuales tienen niveles elevados y crecientes de
deuda y cargas tributarias altas (Gráfico 3 y Gráfico 5). Por el contrario, la mayoría
de los países de la Región Andina y Centroamérica tienen cargas tributarias bajas
que se ubican por debajo de sus niveles de desarrollo y algunos de ellos registran
niveles crecientes o ya elevados de deuda pública. Para el primer grupo de países,
las opciones de políticas para estabilizar la deuda y aumentar el espacio fiscal se
concentran en mejoras en la efectividad de sus administraciones tributarias y
particularmente en políticas destinadas a mejorar la eficiencia del gasto y la
calidad de los servicios públicos. Para los países de la región andina y
32 Cuando se toman en cuenta las medidas de reformas paramétricas que algunos países de la región están
adoptando, la magnitud del aumento es menor (FMI, 2010). Asimismo, no se consideró en esta aproximación
que una parte del gasto en pensiones en poco menos de la tercera parte de los países es administrada por
fondos privados de pensión. Sin embargo, incluso con estos sistemas en vigencia, los gobiernos se están
haciendo cargo de pensiones mínimas y han asumido pensiones solidarias para aquellas personas que por
razones de empleo no contribuyeron en estos sistemas.
 - 23 -

Centroamérica, todas las opciones están abiertas en cuanto a la combinación de

políticas públicas para aumentar el espacio fiscal y contener el crecimiento de la
deuda pública.

3.9 Las limitaciones de espacio fiscal y elevados o crecientes niveles de deuda que
presentan varios países de la región hacen inevitable la implementación de
medidas fiscales para evitar una crisis macroeconómica y financiera de mayores
repercusiones, particularmente en los sectores de bajos ingresos de la población.
Esa es una de las razones por las cuales se generan resistencias sociales y
políticas importantes, las cuales se hacen más agudas mientras más exigentes
son los ajustes requeridos y mayor es la insatisfacción de la población por la
deficiente calidad de los servicios públicos, las denuncias de corrupción y falta de
transparencia en el uso de los recursos públicos. Estas circunstancias hacen que
el contrato social que garantiza la estabilidad democrática e institucional sea vea
afectado con relativa frecuencia en varios países de la región. En este sentido,
cinco conclusiones transversales se desprenden de estas reflexiones. La primera
es que el mejor ajuste económico es aquel que se evita o no se requiera, por el
consenso social existente para preservar la sostenibilidad fiscal de largo plazo y
la estabilidad macroeconómica y financiera. La segunda es que los ajustes
fiscales deben hacerse con miras a preservar o promover el crecimiento y el
empleo. La tercera es que deben hacerse esfuerzos para proteger a los sectores
de bajos ingresos o más pobres de la población, los cuales siempre son finalmente
los más afectados cuando no se preserva la restricción presupuestaria
intertemporal. La cuarta es sobre la necesidad de mejorar sustancialmente la
calidad de los servicios públicos y la eficiencia del gasto. El espacio fiscal que se
puede generar a mediano plazo puede ser sustancial, en muchos casos con
importantes impactos distributivos positivos que contribuirían a generar
consensos para restablecer el contrato social y la estabilidad democrática en
muchos países33. Además, las nuevas tecnologías digitales representan una gran
oportunidad para producir ganancias en la calidad de los servicios públicos a bajos
costos. Finalmente, una parte importante de las reformas que requiere la región,
tanto para mejorar la eficiencia del gasto como para reconstruir el contrato social
en muchos países, es el fortalecimiento de la transparencia fiscal y rendición de
cuentas en base a resultados en el uso de los recursos públicos34.

3.10 La vulnerabilidad de la sostenibilidad fiscal también puede estar afectada por otros
pasivos firmes o contingentes que regularmente no son registrados en la
contabilidad de la deuda pública ni en los cálculos de riesgos fiscales
tradicionales. Sería conveniente que la región comience a estimar y difundir los
pilares adicionales de la CE como complementos indicativos a los análisis
tradicionales de sostenibilidad fiscal, de manera que se produzca un nivel de
comprensión de los retos de sostenibilidad fiscal que enfrenta la región en el
mediano y largo plazo.

3.11 Dadas las limitaciones de espacio fiscal en la región en el mediano y largo plazo,
resulta imperioso crear las condiciones necesarias para una mayor participación
del sector privado no sólo en la actividad económica en general, sino también en

33 Ver nueva publicación del DIA, BID (2018g), Mejor Gasto para Mejores Vidas. Cómo América Latina y el
Caribe puede hacer más con menos.
34 Ver BID (2015j) y el Anexo II de este documento.
 - 24 -

la provisión de ciertos bienes y servicios públicos, particularmente en la inversión

de infraestructura pública. Así se generaría un espacio importante para estimular
el crecimiento económico, al mismo tiempo que se movilizarían recursos privados
en áreas que muchas veces se han reservado al sector público y en las cuales el
aporte en términos de tecnologías y capacidad gerencial privado pueden generar
beneficios importantes en términos de eficiencia. Las modalidades de
participación del sector en la provisión de bienes y servicios públicos pueden ser
diversas, tales como contratos de gestión administrativa y gerencial, concesiones
o leasings para explotar determinadas actividades, fondos de inversión a riesgo
para proyectos infraestructura pública, y APP. Cualquiera de estas modalidades
requiere de análisis para identificar, cuantificar y gestionar los riesgos fiscales
implícitos o explícitos que pudieran generarse bajo algunas de estas modalidades
de participación del sector privado en la provisión de bienes y servicios públicos,
con el fin de que se eviten problemas de pasivos contingentes, ya que, si éstos se
materializaran, se afectaría negativamente la sostenibilidad de la política fiscal.

3.12 Las APP han sido la modalidad que más se ha generalizado en la mayoría de los
países ante la reducción de los espacios fiscales. De hecho, varios países de la
región implementaron marcos legales de APP después de la crisis del 200835. Sin
embargo, el mayor impulso ocurre durante la actual década por la escasez de
recursos públicos para el financiamiento de obras de infraestructura y el interés
de los gobiernos de atraer recursos privados para tal fin (Reyes-Tagle, 2018). Los
países que tradicionalmente han cumplido con una adecuada estructura y fuerte
capacidad institucional son Brasil, Colombia, Chile, México y Perú. Sin embargo,
contados son los casos en donde se lleva a cabo una estimación y registro de los
pasivos contingentes como los casos de Chile, Colombia y Perú.

3.13 Estabilidad macroeconómica y reglas fiscales. Un factor limitante para lograr

una mayor estabilidad macroeconómica obedece en primer lugar, al hecho de que
los estabilizadores automáticos en la región son relativamente pequeños y, por lo
tanto, inefectivos para moderar la volatilidad del producto durante los ciclos
económicos regulares (BID, 2013c; Suescún, 2008). Esto se debe a una
estructura tributaria caracterizada por una baja participación del ISR,
particularmente el IRPF y al rol limitado que juegan los seguros al desempleo,
como resultado de la informalidad y baja capacidad financiera de los fondos de
estos seguros. En segundo lugar, el deterioro de la posición fiscal subyacente se
explica en parte por algunas limitaciones que enfrenta la implementación de la
política fiscal discrecional en la región. Por un lado, la composición de los
paquetes de estímulo fiscal introducidos entre 2008 y 2010 incluyó en la mayoría
de los países aumentos importantes en ciertas categorías de gasto público
(salarios y transferencias) que son difíciles de revertir cuando las condiciones
económicas mejoran). A su vez, existe evidencia sobre el comportamiento
asimétrico de la política fiscal en varios países: los balances fiscales estructurales
tienden a empeorar cuando la producción se encuentra por debajo de su potencial
(BID, 2014b), pero la posición fiscal subyacente no mejora significativamente en
los tiempos buenos (cuando la brecha del producto es positiva), lo que reduce el
espacio fiscal. En tercer lugar, existe a su vez, un comportamiento cíclico diferente

35 Perú (2008), Guatemala y Honduras (2010), Uruguay (2011), Colombia, México y Trinidad y Tobago (2012),
El Salvador y Paraguay (2013), Jamaica (2014), Ecuador (2015), Argentina, Costa Rica y Nicaragua (2016)
(Reyes-Tagle, 2018).
 - 25 -

entre las categorías de gasto público (Ardanaz e Izquierdo 2017; Clements et al.,
2007; Akitoby et al., 2006): mientras que los gastos corrientes aumentan en los
buenos tiempos, no disminuyen en los malos. Por el contrario, el gasto de
inversión pública se reduce en los malos tiempos, y no se recupera totalmente en
la fase alta del ciclo (Gráfico 4)36. En cuarto lugar, a pesar de los avances en la
implementación de reformas presupuestarias tendientes a reforzar la
sostenibilidad fiscal durante los últimos veinte años, existe espacio para mejorar
la calidad de las instituciones presupuestarias, en varias de sus dimensiones
(Dabla-Norris et al., 2010; BID, 2006a) tales como en las reglas fiscales (Corbacho
et al., 2010; Celasun et al., 2015).

Gráfico 4. Sesgo procíclico del gasto de capital

Fuente: Ardanaz e Izquierdo (2017).

Nota: El sesgo se mide por la correlación entre el componente cíclico del gasto de capital y el PIB, valores más
altos indican mayor nivel de prociclicidad.

3.14 Las lecciones aprendidas durante los años posteriores a la Gran Recesión
muestran la necesidad de mejorar el diseño e implementación de los instrumentos
fiscales, especialmente en lo referente a las reglas fiscales (Schaechter et al.,
2012b; García, 2012; Ter-Minassian, 2010). De manera similar, la experiencia con
los fondos de estabilización en la región sugiere que estos mecanismos suelen
sufrir cambios frecuentes y no siempre son utilizados de la manera esperada,
razón por la cual no muestran vinculación alguna con el desempeño fiscal
(Villafuerte et al., 2010). En lo que respecta a los MFMP, la cobertura, el grado de
profundidad, y, sobre todo, el uso de estos instrumentos con metas
presupuestarias o fiscales de obligatorio cumplimiento y no meramente
indicativas, es todavía limitado (Filc y Scartascini, 2010; BID, 2006a).

3.15 En términos de reglas procedimentales, a pesar de que se evidencia de facto un

avance hacia la centralización de las decisiones presupuestarias en manos de los
ministerios de finanzas o de hacienda, persisten debilidades en los procesos
presupuestarios anuales, tales como la sub y sobre estimación discrecional de
proyecciones macroeconómicas y/o de ingresos, modificaciones recurrentes
durante el ejercicio fiscal anual que socaban la credibilidad presupuestaria,

36 El sesgo está definido por el signo y el tamaño de la correlación de país entre el componente cíclico del
PIB y la inversión pública en períodos para los cuales la brecha del producto es negativa. Los valores
positivos (negativos) indican reacciones procíclicas (contracíclicas). El valor medio para los países de
América Latina y el Caribe (0,14) es el doble del de los países europeos en desarrollo o Asia (para el país
promedio de la OCDE, la correlación es–10) (Ardanaz e Izquierdo, 2017).
 - 26 -

problemas de sobre o sub ejecución (Hallerberg et al., 2009a) y baja cobertura del
sector público, incluyendo las transacciones extrapresupuestarias. Por último, a
pesar de los méritos y beneficios asociados a la introducción de instituciones tales
como los consejos fiscales independientes, la región no ha contribuido a su
expansión en los últimos años: solo Chile, Colombia, Perú y Brasil tienen consejos
fiscales realmente independientes en ALC y en una perspectiva comparativa, en
algunos casos sus funciones dentro del proceso presupuestario son limitadas
(Debrun y Kinda, 2014; Kopits, 2013; Santiso y Varea, 2013).

B. La Estructura de los Sistemas Impositivos y del Gasto Público y sus

Efectos en la Eficiencia Económica y la Productividad

3.16 Sistemas tributarios. Los sistemas tributarios también han tenido una incidencia
importante en el crecimiento económico de la región. Los resultados encontrados
más recientemente para el conjunto de los países de ALC (Martínez-Vázquez et
al., 2013) arrojan conclusiones similares a las encontradas para otros países
(particularmente de la OCDE) sobre los efectos de determinados impuestos sobre
el crecimiento, aunque de menores tamaños o dimensiones. Esto último puede
explicarse por el peso importante que tienen los ingresos fiscales provenientes de
materias primas (particularmente de recursos no renovables) y al limitado peso
que ocupan en la región los impuestos a la propiedad inmobiliaria y el IRPF. Sin
embargo, el efecto más importante que puede mencionarse es que los sistemas
tributarios de la región presentan una gran dispersión en cuanto a la presión
tributaria. En un grupo mayoritario de países no se generan suficientes ingresos
de acuerdo con su nivel de desarrollo mientras que, en otro grupo más reducido,
la carga tributaria es sumamente elevada (Gráfico 5). Sin embargo, en promedio,
la tendencia mostrada por los países de ALC durante las últimas tres décadas
indican que la recaudación impositiva37, aumentó en más de 54%
(aproximadamente, 8 puntos porcentuales) pasando de un promedio de 14% en
1990, a 22% del PIB en 2016 (BID/CIAT/CEPAL/OCDE, 2018i; y BID 2013c). Este
crecimiento de la presión tributaria fue impulsado en gran medida por el IVA (24%)
y desde 2003 por el impuesto a la renta de personas jurídicas, en buena parte
debido al alza en los precios de materias primas. Por otro lado, el IRPF es el de
menor crecimiento a lo largo de todo el período analizado.

3.17 A pesar del crecimiento de la carga impositiva en la mayoría de los países de ALC,
la región todavía muestra deficiencias en cuanto a la suficiencia y composición del
sistema tributario, comparada con los países de la OCDE. En estos últimos, las
Contribuciones a la Seguridad Social (CSS) y el IRPF continúan siendo los dos
pilares fundamentales (25,8% y 24,4% de la recaudación total en 2016), versus el
16% y 9,5% del total en los países de ALC. Por el contrario, el IVA y otros
impuestos indirectos sobre bienes y servicios ocupan un peso mucho mayor en
los países de ALC (28,6% y 21,7% de la recaudación total), comparado con los
países de la OCDE (20% y 12,4% respectivamente). En términos de PIB, estas
diferencias son muy pronunciadas en cuanto al peso de las CSS y el IRPF (9% y

37 La presión impositiva se define como la recaudación en porcentaje del PIB por concepto de impuestos,
independientemente del nivel de gobierno que lo recauda; la presión tributaria, definida como aquella que
además incluye lo recaudado por contribuciones a la seguridad social; y la Presión Fiscal Equivalente (PFE),
como aquella que suma a la anterior las contribuciones obligatorias a la seguridad social privada (pensiones
y salud) y los ingresos netos de libre disponibilidad transferidos por las empresas que explotan recursos
naturales al gobierno (BID/CIAT/CEPAL/OCDE, 2015).
 - 27 -

8,4%, respectivamente) en los países de la OCDE, versus en ALC (3,7% y 2,2%

respectivamente). En el resto de los impuestos las diferencias oscilan en no más
de 1% del PIB (BID/CIAT/CEPAL/OCDE, 2018i; y BID 2013c).

Gráfico 5. Ingresos tributarios en % del PIB en países de ALC, 2016

Fuente: OCDE/CEPAL/CIAT/BID (2018)

Nota: Las cifras excluyen los ingresos subnacionales de Argentina (aunque se incluyen los ingresos de las
provincias), Las Bahamas, Barbados, Cuba, República Dominicana, Honduras y Venezuela dado que los datos
no se encuentran disponibles. 1. Representa el promedio de los países miembros de la OCDE. Chile y México
forman también parte del promedio del grupo de la OCDE (35). 2. Representa el promedio no ponderado de 25
países de América Latina y el Caribe.

3.18 En las últimas dos décadas de reformas en materia tributaria han tenido como
denominador común y foco principal la mejora en la recaudación, dejando de lado
aspectos tales como los impactos en el crecimiento económico y la eficiencia
(particularmente en la generación de ahorro y los incentivos al trabajo), y la
capacidad de redistribución del sistema fiscal en su conjunto (Focanti et al., 2013).
En efecto, la recaudación sigue siendo volátil y altamente dependiente de los
ciclos de los precios de las materias primas (Gráfico 6). Para los países
productores de RNNR, el porcentaje promedio de los ingresos fiscales derivados
de éstos pasó de 19% en 1994-98, a 26% del total en 2016, habiendo alcanzado
un máximo de 28% entre 2013-14, acentuándose su relevancia en los ingresos a
disposición del Estado, así como la vulnerabilidad del recaudo total ante caídas
de precios en los mercados internacionales (BID, 2013c; Ossowski y Gonzáles,
2012). La dependencia de los precios de las materias primas que exhibe la
recaudación tributaria se convierte en una debilidad del sistema tributario cuando
los ingresos provenientes de recursos naturales renovables y no renovables
efectivamente desplazan el esfuerzo tributario realizado por los países. Asimismo,
la volatilidad de los ingresos afecta negativamente el ciclo del gasto e inversión
pública. En consecuencia, un importante desafío para la región consiste en reducir
la dependencia asociada al ciclo de precios de las materias primas y en suavizar
la volatilidad de los ingresos tributarios.
 - 28 -

Gráfico 6. Ingresos Fiscales y Precios de Materias Primas en ALC

Fuente: Elaboración propia con base en datos del FMI

3.19 Las estructuras tributarias de la región también se caracterizan por abundantes

incentivos fiscales y tratamientos preferenciales a cierto tipo de contribuyentes,
sectores, e impuestos de baja calidad. En ALC los incentivos fiscales han sido
extensamente utilizados con la intención de atraer inversión extranjera con miras
a propiciar de esta forma el crecimiento económico o corregir una falla de mercado
(BID, 2014a). En la actualidad un 88% de países en la región concede algún tipo
de exención fiscal, 32% ofrece tasas reducidas, 52% ofrece deducciones por
inversiones en bienes de capital o deducciones por el pago de intereses38, y
12% por inversión en investigación y desarrollo (James, 2013). Si bien su
efectividad no ha sido mostrada, sus costos en cuanto a eficiencia y a pérdida
recaudatoria han sido documentados. Así, Cubeddu et al. (2008) cuantifican en
5,5% del PIB el monto del gasto tributario generado por los incentivos fiscales
otorgados en el caso particular del Caribe. En general, ALC renuncia a ingresos
tributarios en un rango que oscila entre 0,5-6% del PIB (Villela et al., 2009).
Asimismo, los incentivos distorsionan la toma de decisiones de los agentes en la
asignación y localización, erosionan la base tributaria, generan inequidades
horizontales en el sistema y en algunos casos pueden causar que el gobierno
renuncie a su capacidad para gravar a residentes domésticos para evitar tratos
preferenciales y distorsivos hacia las empresas extranjeras. Además, complican
la función de la administración tributaria y en no pocas ocasiones su opacidad
genera terreno fértil para la corrupción (FMI, 2011c). De igual forma, muchos de
los incentivos otorgados tienden a producir beneficios sustanciales y, por lo tanto,
generan grupos de interés que presionan por convertirlos en beneficios
permanentes o extenderlos en el tiempo (BID, 2014f). Las Zonas Francas de
Exportación (ZFE), otro instrumento de incentivo fiscal, han sido ampliamente

38 A raíz de la Gran Recesión, las excesivas deducciones del pago de intereses en el ISR de las personas
jurídicas han sido objeto de una profunda revisión (de Mooji, 2011; Slemrod, 2009; FMI, 2009c). En la práctica,
estas deducciones han generado un sesgo excesivo en favor del endeudamiento de las empresas para
financiar sus inversiones, en contra de los aportes de capital, constituyéndose de facto en un desincentivo al
ahorro. Adicionalmente, muchas empresas multinacionales utilizan esquemas de financiamiento
intra-corporativo con sus filiales (particularmente localizadas en países en desarrollo) para trasladar la
totalidad de los beneficios que generan a jurisdicciones con baja tributación, erosionando la base imponible
del ISR.
 - 29 -

utilizadas en la región. Mediante estos esquemas se proporcionan elevados

beneficios a las empresas beneficiarias cuya eficacia es modesta, se encuentra
concentrada en empresas de gran tamaño, y facilitan la evasión fiscal mediante
precios de transferencia (Artana y Templado, 2012; BID, 2015g).

3.20 La región también enfrenta desafíos en materia de competitividad para la atracción

de IED por dos motivos. En primer lugar, durante las dos últimas décadas se ha
producido una baja considerable de las tasas estatutarias de este impuesto a nivel
global (Gráfico 7), si bien a menor ritmo en ALC, razón por la cual la región puede
estar siendo desfavorecida para la atracción de IED. Sin embargo, la tasa
estatutaria de la renta corporativa es muy poco informativa como medida de la
erosión de la posición competitiva de la región, por lo que es necesario calcular
tasas marginales efectivas de tributación. Bazel y Mintz (2017), calculan la Tasa
Efectiva de Tributación sobre la Renta de Capital para una muestra de 43 países,
entre los que se encuentran 5 de ALC (Brasil, Chile, Colombia, México y Perú).
Antes de la reforma de diciembre de 2017, Colombia y EEUU tenían las tasas
estatutarias más altas de la muestra. Las tasas estatutarias de Brasil, Colombia
(en 2018 cae a 33%) y México son superiores al 30% y superiores al promedio de
las observadas en la OCDE y el G-20 (Gráfico 8). En términos de tasas efectivas,
Colombia, Perú y México muestran tasas inferiores a las de EEUU, G-20 y OCDE.
Entre los países de la muestra, Brasil y luego Japón, exhiben las tasas efectivas
más altas. Segundo, a diferencia de los países de la OCDE que transitaron a un
sistema de renta territorial, la mayoría de los países de la región tienen un sistema
de impuesto a la renta global, también en detrimento de la competitividad
internacional para la atracción de IED.

Gráfico 7. Tasa Estatutaria Promedio de Impuesto a la Renta Corporativa

Fuente: KPMG Online Tax Rates Tool.

 - 30 -

Gráfico 8. Tasa de impuesto a la renta corporativa 2017, estatutaria y marginal

efectiva (%)

Fuente: Mintz (2018); Bazel, Mintz y Thompson (2018); Bazel y Mintz (2017).
Nota: En el caso de Brasil, la alta tasa marginal efectiva se explica la no devolución del IVA en las compras de
bienes de capital. En otros casos son importante los impuestos a la riqueza y los impuestos a las
transferencias de activos fijos y activos financieros.

3.21 La necesidad de movilización de recursos domésticos en la región ha llevado a la

búsqueda e implementación de impuestos que recauden rápidamente sin atender
a las grandes distorsiones que causan. En el caso del Impuesto a las
Transacciones Financieras (ITF), en la actualidad 7 países los incluyen entre sus
impuestos permanentes, recaudando 0,8% del PIB en promedio. La evidencia
(Kirilenko y Summers, 2003; Arbeláez et al., 2005; Kirilenko y Perry, 2004) indica
que el rendimiento del ITF cae en el mediano plazo al no tener la capacidad de
constituirse en una fuente eficiente de recursos. Es más, la desintermediación
financiera que se genera en el largo plazo no es reversible incluso con la abolición
del impuesto. Mientras que los ingresos a la producción o ingresos brutos existen
solo como ingresos de gobiernos subnacionales en algunos países de la región.
Aunque las tasas son relativamente bajas, estos impuestos pueden llegar a
representar una carga impositiva similar o muy cercana al impuesto a la renta de
las empresas, ya que no tienen deducciones o éstas son muy pocas, además de
que producen efectos cascadas agua abajo, por lo cual pueden ser
significativamente distorsivos, desalentando la inversión privada y la asignación
eficiente de recursos destinados a la producción de bienes y servicios.

3.22 Además, los sistemas tributarios de la región muestran poca utilización de los
impuestos para la corrección de externalidades negativas, particularmente de
aquellas asociadas al cambio climático. Esta característica que se considera
fundamental para la movilización de recursos para el desarrollo y la eficiencia de
los sistemas tributarios, con el fin de corregir externalidades negativas (como las
producidas por los combustibles fósiles, el uso de vehículos y la congestión del
tránsito en grandes ciudades, las emisiones de carbono producidas por algunas
industrias, la sobreexplotación de RNNR y el consumo de alimentos con alto
contenido calórico y otros productos perjudiciales a la salud) tiene limitado uso en
la región. Los gravámenes más frecuentemente utilizados en ALC para lidiar con
estos problemas son los impuestos selectivos sobre combustibles, bebidas
alcohólicas, tabaco, y más recientemente impuestos sobre la comida rápida, las
tasas sobre vehículos motorizados (BID, 2013c), y las bebidas azucaradas. No
obstante, estos impuestos al ser inicialmente concebidos como medios para
 - 31 -

recaudar y no para corregir externalidades, se alejan de las tasas óptimas que

harían que los agentes interiorizaran los costos de las externalidades producidas
(congestión, polución, costo de accidentes, enfermedades, entre otros), así como
los costos de mantenimiento. Por ello, el reto consiste en mejorar el diseño de
estos tributos a fin de minimizar las pérdidas de eficiencia y promover su
incorporación dentro de las estructuras tributarias de un mayor número de países.

3.23 Otro desafío existe en la región es el bajo nivel de desarrollo en la tributación a la

propiedad inmobiliaria (predial). Si bien la literatura muestra que los impuestos
sobre la propiedad inmobiliaria pueden ser eficientes y equitativos, estos no han
sido aprovechados en ALC. Su principal fortaleza radica en que son una base
relativamente inmóvil y su progresividad está asentada en la fuerte correlación
que existe entre la propiedad del inmueble y el nivel de ingreso (FMI, 2011c).
Mientras que en la OCDE el recaudo del impuesto a la propiedad inmobiliaria se
ha incrementado durante la última década, pasando del 0,9% al 1,2% del PIB, en
América Latina el nivel de recaudación ha permanecido prácticamente estancado
en alrededor del 0,4% del PIB. Ello pone de manifiesto el potencial significativo
del impuesto a la propiedad inmobiliaria en el contexto de los GSN (BID, 2014e).
Factores de economía política y restricciones en la capacidad administrativa de
los gobiernos locales, principalmente relacionados con la actualización y
mantenimiento del catastro, limitan el desempeño del impuesto. Uruguay,
mediante su iniciativa Innova Catastro, está superando los problemas logísticos y
de costos de mantenimiento del registro de inmuebles, a través del uso de drones
e imágenes satelitales.

3.24 Dado el poco nivel de recaudación que supone el impuesto a la renta personal, el
principal elemento que afecta la asignación de los factores de producción y
encarece el factor trabajo viene dado por las contribuciones y aportes a la
seguridad social que recaen sobre los salarios de los trabajadores (Gráfico 9)
(Bosch et al., 2013b). Dado su alto costo y que en efecto es únicamente pagado
por trabajadores asalariados, las contribuciones a la seguridad social constituyen
la carga más importante que distorsiona el mercado laboral, como demuestran
Antón et al. (2012) para el caso de México.
Gráfico 9. Impuesto a la renta y contribuciones a la seguridad social del empleado y
empleador como % de los costos laborales, 2013

Fuente: OCDE/CEPAL/CIAT/BID (2018).

 - 32 -

3.25 El elevado nivel de informalidad en la región ha llevado a que la mayoría de los

países implemente medidas tributarias para paliar la situación (Anexo I, Cuadro
2). En este sentido, se ha optado por regímenes especiales sustitutivos del ISR y
tratamientos especiales a pequeños contribuyentes. Estos sustitutos del ISR se
diseñaron con la intención de aumentar la recaudación, ampliar la base imponible
e incrementar el número de contribuyentes, intentando así reducir la evasión
tributaria (Bulutoglu, 1995). No obstante, la aplicación de impuestos mínimos
encubre los problemas de las administraciones tributarias y las fallas legales en la
definición del ISR, por lo que el objetivo recaudatorio queda, en última instancia,
erosionado por la disminución del esfuerzo fiscal que puede traer esta medida
(Baer, 2006). Asimismo, cuando el pago mínimo opera por encima del impuesto
determinado a la renta, se desestimulan las inversiones productivas en virtud de
que se gravan las existencias, las maquinarias y otros bienes de uso, pudiendo
resultar en descapitalización de las empresas, cualquiera sea su modalidad (suma
fija, porcentaje de activos, ingresos brutos, etc.); de hecho, al gravar por encima
de los ingresos netos, se transforma en un impuesto al capital (BID, 2013c).

3.26 Estos regímenes tributarios especiales para pequeñas empresas se hallan

ampliamente difundidos en la región. De hecho, con la excepción de El Salvador39,
Panamá y Venezuela, todos los países de la región han implementado algún
sistema de tratamiento diferencial. La evidencia sugiere que este tipo de políticas
logra, en el mejor de los casos, incrementos poco significativos y transitorios en
las tasas de formalidad (Galiani et al., 2017; Rocha et al. 2018), y genera mayores
incentivos para la evasión, pues muchas firmas preferirán sub-declarar su nivel
real de actividad económica para reducir su tasa efectiva de tributación. En Perú
hay evidencia que sugiere que estos regímenes promueven la evasión y
desestimulan el crecimiento empresarial (Gráfico 10), (Azuero et al., 2017).
Además, como se mencionó en el Capítulo 2, la evidencia internacional sugiere
que, al subsidiar al sector menos productivo de la economía, estas políticas
pueden generar reducciones en las tasas de productividad de hasta 25%. Aunque
no hay evidencia contundente sobre el efecto de estas políticas en la productividad
para América Latina y el Caribe, estos regímenes podrían estar contribuyendo de
manera importante a generar una asignación ineficiente de recursos productivos.
Además, estos regímenes pueden generar incentivos a dividir un negocio en
varias unidades productivas para gozar de beneficios tributarios (SUNAT, 2018).
Busso, Madrigal y Pagés (2013) estiman que, si se eliminaran las asignaciones
ineficientes de recursos productivos en los sectores de manufacturas en América
Latina y el Caribe se podrían ver ganancias en productividad del orden del 41% al
122%.

39 Aunque no existe un régimen especial para pequeñas empresas en El Salvador, la Ley de Fomento,
Protección y Desarrollo para la Micro y Pequeña Empresa de 2014, ordena al Ministerio de Hacienda la
creación de un régimen especial para pequeñas y medianas empresas.
 - 33 -

Gráfico 10. Distribución de firmas y umbral de elegibilidad para el régimen especial de

impuesto a la renta corporativa en Perú

Fuente: Azuero, et al. (2017).

Nota: Distribución de firmas registradas en el régimen especial de impuesto de renta (RER). Las firmas que
tienen ingresos anuales inferiores a 525,000 soles pueden acogerse voluntariamente al (RER). En este régimen
pagan 1,5% de impuestos sobre sus ingresos, sustituyendo así el impuesto a la renta corporativa que equivale
al 29,5% de la renta anual. En la gráfica, se evidencia un exceso de masa alrededor del umbral de elegibilidad.
Este hecho es consistente con que las firmas tienen incentivos a limitar su tamaño o sub-reportar sus ingresos
con el objetivo de verse beneficiadas de los beneficios tributarios otorgados por el RER.

3.27 La imposición de estos regímenes, además, incrementa el riesgo de que

actividades gravadas con el régimen ordinario o el impuesto personal a la renta,
se intenten pasar a actividades sometidas al régimen sustituto. De igual forma,
estos sistemas simplificados presentan un evidente riesgo de emisión de facturas
falsas al quedar desvinculados del régimen general, tributar por una cuota fija o
un valor que no está en función del volumen de los ingresos. Ello acrecienta el
estímulo a la evasión tanto en el IVA como en el ISR. Recientemente, apalancadas
en la facturación electrónica y en el uso de big data/data analytics, algunas
administraciones tributarias, como la de la Secretaría de Hacienda de
Pernambuco, Brasil, vienen implementando sistemas de alertas en el registro de
contribuyentes, buscando indicios primarios de riesgos tributarios, como
probables empresas fachada o negocios establecidos para el cobro de créditos
tributarios.

3.28 Uno de los impactos más importantes que se espera de la economía digital, la
robótica y automatización de procesos, y el aprendizaje de los ordenadores
(machine learning) será sobre el mercado laboral, lo cual se encuentra todavía en
fase de exploración. Estos impactos, en conjunto con los efectos de la
globalización y el cambio demográfico, tendrá efectos en la cantidad y calidad de
los mercados laborales futuros y en consecuencia, en los sistemas tributarios y en
los programas de protección social, incluidos los sistemas de pensiones (OECD
2018). Como fue mencionado anteriormente, las contribuciones a la seguridad
social constituyen uno de los tres pilares fundamentales de los sistemas tributarios
de ALC después del IVA y el ISR de las empresas. Esto afectará sin duda las
estructuras de los sistemas tributarios y los niveles de recaudación en el futuro
 - 34 -

por los cambios que se producirán en la composición de los mercados laborales

tanto a nivel global como en la región.

3.29 Administración tributaria. Muchas administraciones tributarias de la región han

acelerado en años recientes procesos de modernización institucional y
tecnológica. Sin embargo, todavía existen rezagos tecnológicos y de procesos
importantes en varios países, incluyendo el registro de contribuyentes, la cuenta
corriente de los contribuyentes, la fiscalización manual y no electrónica basada en
riesgo, y el uso de técnicas sofisticadas, como analítica de datos, inteligencia
artificial y el uso de big data para el cruzamiento de información. Muchos sistemas
dentro de las administraciones tributarias todavía operan como silos separados,
no integrados para una visión de 360 grados de los contribuyentes, con una
visualización de todos los procesos en todos los tributos. Una de las áreas de
menor integración son los procesos aduanales, los cuales carecen de envío de
información y declaración anticipada en formato electrónico. En general, la
administración tributaria y aduanera se gestiona sin una visión integrada ni una
cultura organizacional de gestión del riesgo, aunque con diferencias significativas
entre países. Esto explica en gran medida las razones por las cuales los niveles
de evasión tributaria siguen siendo elevados, tanto en el IVA como en el ISR, y en
este último tanto de individuos como de empresas (Pecho et al., 2012).

3.30 Hay un entramado institucional necesario para acompañar la función recaudadora

(regímenes sancionatorios, tribunales fiscales, comités éticos y administrativos).
Las instituciones que deben acompañar a las administraciones en algunas de las
funciones de recaudación demandan procesos de fortalecimiento más generales
o globales. En este sentido, el desarrollo del Modelo de Código Tributario
(BID/GIZ/CIAT, 2015) es un avance importante que busca normar y generar
mayores niveles de estabilidad al regular las relaciones entre las administraciones
tributarias y los contribuyentes.

3.31 La Factura Electrónica (F-e) es el aporte de la región a la lucha contra la evasión,

la punta de lanza de la digitalización en las administraciones tributarias y
aduaneras y el apoyo a la transparencia tributaria en el ámbito doméstico.
Inicialmente, la F-e fue introducida por las administraciones tributarias como un
control documental del proceso de facturación, tanto para evitar omisiones de
declaraciones de venta, como para evitar que las empresas declarasen compras
falsas (Barreix y Zambrano, 2018). Brasil, Chile y México son los más avanzados,
particularmente en el desarrollo completo de la F-e, incluyendo la F-e de comercio
exterior y hasta el nivel del consumidor, además en el uso intensivo de internet
para todos los procesos de declaración y pago de impuestos. Además, este
concepto se fue extendiendo a otras áreas de control tributario, por ejemplo, la
N-e como los casos de Argentina y México y Perú, o la vigilancia de la mercadería
en tránsito y la contabilidad electrónica en Brasil, así como nuevos servicios, como
el caso del factoring en Chile o los precios de referencia de consumo masivo en
los estados brasileños.

3.32 En efecto, la F-e no solamente permite una mejor fiscalización de las

transacciones tributarias, sino que ha ofrecido innovaciones que benefician al
contribuyente prestándole servicios que favorecen su competitividad, reduciendo
los tiempos y costos de cumplimiento con altos niveles de seguridad. Además,
profundizar los esfuerzos de digitalización de las administraciones tributarias y del
 - 35 -

uso de tecnologías emergentes tienen el potencial de mejorar la eficiencia

recaudatoria (Barreix y Zambrano, 2018). En Brasil, por ejemplo, se estima que la
Nota Fiscal Electrónica (NF-e), ha permitido reducir la tasa de evasión de
impuestos sobre el valor agregado de 32% a 25% (Instituto Brasileño de
Planeamiento Tributario), al mismo tiempo que ha agilizado los negocios privados,
reducido la informalidad y disminuido el consumo de papel, entre otros beneficios
adicionales a la recaudación (McKinsey, 2014)40.

3.33 Política y gestión del gasto41. En ALC las políticas de gasto público confrontan
desafíos importantes de mediano y largo plazo que, de no ser resueltos, pueden
perjudicar el crecimiento económico, la consolidación fiscal y la equidad. ALC
tiene espacio para mejorar la eficiencia del gasto público en muchas áreas, pero
en particular el gasto en infraestructura y en salud y educación por su importancia
para el crecimiento, y para generar ahorros en subsidios energéticos, de
transporte y en la filtración de transferencias condicionadas (BID 2015k, 2016f,
2017b, 2017c, 2018g). Para el corto y mediano plazo, ALC puede mejorar la
consolidación fiscal a través de ahorros en gastos espurios y otras ineficiencias,
incluyendo las mejoras en la gestión de los sistemas de compras, la gestión de
recursos humanos, y los subsidios explícitos (transferencias condicionadas y
pensiones no contributivas) e implícitos (precio de la energía, tarifas en la
provisión de determinados servicios públicos, y los gastos tributarios. En el
mediano plazo, el planeamiento estratégico debe mejorar la asignación,
focalización y composición del gasto y su calidad para: (i) maximizar el crecimiento
y aumentar la productividad; y (ii) reducir la pobreza y la desigualdad. La
combinación óptima dependerá de las circunstancias y prioridades estratégicas
de cada país.

3.34 Los subsidios explícitos e implícitos absorben un volumen importante de recursos

en los países de ALC, siendo los más importantes los subsidios a la energía, los
gastos tributarios y las filtraciones en las pensiones no contributivas y en las
transferencias condicionadas. Aún, aquellos programas cuyas evaluaciones han
resultado muy positivas en la reducción de la pobreza, como las llamadas
transferencias condicionadas, presentan filtraciones importantes hacia sectores
no pobres de la población. Por otra parte, existen subsidios (particularmente los
implícitos) que carecen de justificación en términos de eficiencia económica o de
equidad fiscal, ya que se extienden a toda la población y en consecuencia se filtran
en proporciones importantes hacia los sectores no pobres. Este es el caso en los
precios de la energía, particularmente en el subsidio implícito de los combustibles,
en las tarifas de determinados servicios públicos, y en los gastos tributarios (los
cuales constituyen un subsidio tributario que debería ser incorporado de manera
explícita como un gasto en los presupuestos anuales de los países). En promedio,
los países de ALC gastan en subsidios 2.6% del PIB, incluido los dos programas
sociales mencionados anteriormente, los subsidios a la energía y los gastos
tributarios. De estos subsidios, alrededor de dos tercios (65,4% ó 1,7% del PIB)
se filtran hacia sectores no pobres de la población, lo cual demuestra un espacio
importante para mejorar la sostenibilidad fiscal en algunos países o para canalizar

40 NF-e y SPED aumentaron el riesgo para evasores de ser identificados y contribuyeron para reducir la
informalidad del empleo en Brasil en los últimos diez años (de 55% a 40%).
41 Esta sección del documento presenta sólo una síntesis sobre la política y gestión del gasto público en ALC,
ya que el DIA 2018 “Mejor Gasto para Mejores Vidas. Cómo América Latina y el Caribe puede hacer más con
menos” (BID, 2018g) presenta un análisis exhaustivo sobre el tema.
 - 36 -

recursos de manera más eficiente hacia la inversión en capital humano e

infraestructura pública (BID 2018g) para potenciar el crecimiento en otros países.

3.35 Desde esta perspectiva de mediano plazo, la contribución de la inversión pública

al gasto total ha venido disminuyendo de manera secular (Izquierdo, Puig y Vuletin
2018; Serebrisky, 2018). Adicionalmente, la región tiene uno de los menores
stocks de capital público real per cápita, y su evolución en el tiempo contrasta con
el comportamiento observado en los países de Asia emergente, que han
experimentado periodos de crecimiento acelerado (Gráfico 11). Como resultado,
ALC perdió terreno en materia de competitividad en relación con sus pares y
competidores. Sobre la base de un análisis de fronteras de eficiencia (FMI,
2015e), existe un espacio importante para mejorar la eficiencia de la inversión
pública en AL, ya que ésta podría aumentar en un 27% con el mismo nivel de
inversión.

Gráfico 11. Stock de capital público per cápita (PPA, 2011)

Fuente: Ardanaz et al. (2018) con base en Investment and Capital Stock Dataset 2017 del FMI.

3.36 Tendencias recientes de uso de tecnologías digitales prometen contribuir a la

mejoría de la eficiencia de la gestión de inversiones, permitiendo el acceso a
información relevante de brechas de infraestructura y necesidades de las
poblaciones con el cruzamiento y análisis complejos de datos de múltiples fuentes,
al igual que con la adopción de sistemas informáticos para gerenciar todo el ciclo
de proyectos, de manera automatizada, transparente, oportuna e inteligente.

3.37 En ALC muchos países descentralizaron una parte importante del gasto hacia los
GSN a partir de la década del 80. El gasto público subnacional en Argentina, Brasil
y México es superior al 40% del gasto total, por lo que la forma de asignación de
responsabilidades y el grado de correspondencia fiscal en facultades tributarias
son importantes determinantes de los incentivos para proveer servicios básicos
con un mínimo de calidad (tales como salud, educación e infraestructura). Hay
oportunidades para introducir ahorros fiscales racionalizando el sistema de
transferencias entre diferentes niveles de gobierno y ejerciendo un mejor
seguimiento y control del gasto y sus resultados. Las transferencias
intergubernamentales condicionadas y las de igualación pueden ser mejoradas al
alinearse con los objetivos estratégicos del país. Las reformas de la movilización
de recursos subnacionales en ALC es esencial para impulsar el desarrollo a nivel
local. El SFD de Descentralización y GSN es una fuente de referencia para
 - 37 -

conocer el diagnóstico, desafíos y políticas sobre estos temas en ALC

(BID, 2018e).

C. El Impacto de la Política Fiscal en la Equidad y su Relación con la Eficiencia

Económica y la Productividad

3.38 Los efectos distributivos de las políticas tributarias en ALC han sido ampliamente
evaluados. Los primeros estudios para la región (Barreix et al., 2006 y 2009a-b)
evalúan el impacto neto de la política tributaria y del gasto público que la misma
financia y encuentran que el impuesto a la renta personal es muy progresivo, pero
es pagado por muy pocos. Además, muestran que el IVA puede ser progresivo o
regresivo dependiendo del método empleado para su estimación. Así, es
regresivo cuando su estimación se realiza sobre el ingreso declarado, pero la
regresividad disminuye significativamente desaparece cuando las estimaciones
se efectúan en relación con el consumo, por aporte de los grupos de ingresos a la
recaudación y cuando se evalúa el efecto combinado de ingresos-gastos. Más
recientemente, Lustig et al. (2015) encuentran que los impuestos directos y las
transferencias monetarias reducen la desigualdad y la pobreza en Argentina,
Brasil y Uruguay, en menor medida en México, y relativamente poco en Bolivia y
Perú. Asimismo, encuentran que los impuestos directos son progresivos, aunque
su impacto redistributivo es insignificante dado que el recaudo de los impuestos
directos como porcentaje del PIB es muy bajo.

3.39 Los sistemas tributarios en ALC están afectados por los altos gastos tributarios,
los cuales se definen como aquellos recursos a los que el Estado renuncia por el
otorgamiento de incentivos o beneficios que reducen la carga impositiva de
determinados contribuyentes (Villela, Lemgruber y Jorrat, 2009; Pecho, 2014). En
América Latina, los países han dejado de recaudar por este concepto, en
promedio, 4,3% del PIB durante el quinquenio de 2008-2012. Para una región que
en promedio recauda 22% del PIB, el gasto tributario es alto (18% de la
recaudación impositiva promedio regional) y más aún si se consideran casos
extremos como Guatemala, donde la renuncia tributaria supera el 50% de la
recaudación fiscal. Peores son los efectos que muchos de los gastos tributarios
tienen sobre la equidad del sistema. Los incentivos fiscales otorgados a empresas
generan inequidades horizontales entre contribuyentes dependiendo del sector o
actividad en la que se desarrollen las actividades.

3.40 Por otra parte, conviene tener presente las repercusiones en la equidad en los
países de ALC de las deducciones al IRPF (aproximadamente 1,6% del PIB)
derivadas del pago de intereses de hipotecas, gastos en educación privada de los
hijos a cierta edad, gastos médicos y otros que solo benefician a los sectores de
mayor ingreso, por lo que constituyen una especie de gasto tributario muy
regresivo. De igual forma, la renuncia tributaria en el IVA por tipos impositivos
reducidos, tasas cero (para actividades distintas a las exportaciones) o
diferenciadas que pretenden mejorar la progresividad del impuesto terminan
generando un gasto tributario regresivo por errores de focalización o inclusión
(Barreix et al., 2009), ya que muchos de estos beneficios terminan beneficiando
en mayor proporción a los sectores de ingresos más altos.

3.41 El efecto de los impuestos y transferencias directas decrecen, en promedio, la

desigualdad en los 12 países de ALC en solo 5% comparado con una muestra de
 - 38 -

países de la OCDE y la UE que la disminuyen en 40% (Gráfico 11). Primero, los

países que reducen más la desigualdad en ALC (entre 9% y 14%) son, en orden
de importancia, Uruguay, Argentina y Brasil, que son los que tienen mayor gasto
social en la región. Sin embargo, aún comparado con estos países, los países
avanzados reducen la desigualdad cuatro veces más. El bajo peso que tienen
algunos impuestos directos, como el IRPF y el predial, en la mayoría de los países
de ALC explica en buena parte estos resultados. Segundo, el efecto redistributivo
del gasto en pensiones es mínimo. En pensiones contributivas, el promedio de
gasto para los 12 países es de 4,1% del PIB, mientras que para la OCDE es de
8,7%42. A pesar de que hay países de ALC que gastan en pensiones una cifra
aproximada al promedio de la OCDE como porcentaje del PIB, la diferencia entre
el Gini con y sin pensiones es mínima en dichos países, pero es mucho más
grande en la OCDE43. Tercero, las transferencias directas en ALC presentan
problemas de focalización con filtraciones hacia los no pobres, comparado con las
mismas en OCDE. En promedio, en ALC aproximadamente 40% de los
beneficiarios de las transferencias condicionadas y 50% de los de PNC no son
pobres (Robles et al., 2015).

Gráfico 12. Efecto de la política fiscal sobre la Distribución del Ingreso

(Coeficiente de Gini) del ingreso de mercado al ingreso final.
Países selectos de ALC y el promedio de la UE-27 circa 2010

Fuente: BID/OCDE (2016) con base en Lustig y Pessino (2014) y Lustig (2015).

3.42 Una de las razones principales de las filtraciones del gasto es la alta informalidad
de la región, la cual afecta a todo el sistema de bienestar y de redistribución, tanto
en la recaudación efectiva de impuestos como en la redistribución de los
recursos44. La informalidad, que es utilizada por algunos contribuyentes para
evadir determinados impuestos (sobre todo a la nómina o al factor trabajo) y
beneficiarse de algunas de las transferencias sociales, dificulta la operación y
efectividad del sistema de bienestar, y limita la recaudación efectiva de ingresos
y su capacidad redistributiva (Birdsall et al., 2008). Obviamente, lo mejor sería

42 Para la OCDE esta cifra incluye tanto las pensiones contributivas como las no contributivas; no así para los
países de ALC.
43 Con pensiones, el Gini del ingreso de mercado baja solo de 0,523 a 0,516 en ALC, mientras que en la OCDE
baja de 0,482 a 0,366; su efecto igualador es de poco más del 1% en ALC contra casi el 25% de poder
igualador en la OCDE (Lustig y Pessino, 2014; Lustig, 2015). Esto se debe a la baja cobertura de los sistemas
de pensiones contributivas en la mayoría de los países de ALC, en promedio del 41%, que incluyen solamente
a trabajadores formales y no cubren a los trabajadores informales, que son mayoritariamente de bajos
ingresos (Bosch et. al, 2013b).
44 El estado de bienestar necesita conocer a los sujetos con nombre, apellido, número de identidad y domicilio,
para ser efectivo y conocer las transacciones, el patrimonio y los ingresos en el mercado.
 - 39 -

generar los incentivos económicos para disminuir el problema de la informalidad

y, en consecuencia, las subvenciones necesarias para contrarrestar sus efectos
no deseados. Paralelamente, los sistemas de focalización pueden y deben ser
mejorados. Varios países de la región utilizan sistemas con focalización
estadística (means-tested) o geográfica, que es una estimación del ingreso per
cápita o del consumo basado en características demográficas y posesión de
activos, que sin embargo solo explica 50% o 60% de la variabilidad observada en
los estándares de vida (Robles et al., 2015). Los sistemas integrados de
información implementados en Argentina en 1997 y en Brasil en 2001, podrían ser
modelos iniciales para mejorar la focalización en países de la región (Pessino y
Fenochietto, 2007; Azevedo et al., 2011).

3.43 La mayoría de los estudios de la incidencia del gasto público sobre la desigualdad
y la pobreza no toma en cuenta el efecto regresivo de los subsidios energéticos,
los cuales son económicamente ineficientes y no están bien focalizados, razón
por la cual son calificados como subsidios pro-ricos45 —en varios países, los
subsidios al gas propano, gasolina, diésel y electricidad benefician a los sectores
de mayores ingresos, donde el decil 10 recibe un cuarto de todos los beneficios,
mientras que el decil más pobre recibe solo 5%, es decir, los sectores de altos
ingresos reciben 5 veces más subsidios que los pobres (Llerena et al., 2015;
Paz-Arauco et al., 2014). Estos subsidios son distorsionantes al generalizarse a
toda la población por vía del precio de venta final de estos productos,
independientemente del nivel de ingreso de los usuarios. Y para revertir las
distorsiones, los subsidios energéticos generalizados deberían ser reemplazados
por transferencias focalizadas (Arze del Granado et al., 2012; BID, 2015b y 2017b;
OECD/BID, 2016). Las transferencias valuadas al costo en el análisis de
incidencia de la política fiscal son altamente progresivas en promedio,
disminuyendo la desigualdad—aún más que las transferencias directas.

3.44 A partir de los noventa, la mayor parte de los países, comenzando con México,
Venezuela y luego Brasil, desarrollaron los Programas de Transferencias
Condicionadas (PTC) en dinero. Para garantizar que dichas transferencias no se
conviertan en una necesidad permanente, las mismas deben estar condicionadas
directamente a la inversión de dichos hogares en capital humano, particularmente
en salud, nutrición y educación, sobre todo de los niños (Levy, 2015). A su vez, los
montos deben estar limitados y no ser permanentes para evitar desestímulos a la
superación y el empleo (BID. 2015k, 2016f, 2017b, 2017c).

3.45 La excesiva carga impositiva sobre el empleo formal, con un sistema de seguridad
social que discrimina a favor de los trabajadores formales, impide una mayor
captura de los beneficios esperados de los PTC. Esta circunstancia ha obligado de
facto a la región a crear programas no contributivos de seguridad social paralelos,
tanto en salud como en pensiones, aunque desfavorables en comparación con los
beneficios de los sistemas de seguridad social para los trabajadores formales. No
existen seguros al desempleo ni pólizas contra los accidentes e incapacidad laboral
en el sector informal. Dada además la baja proporción de capital productivo en el
sector informal y el tamaño limitado de las firmas o empresas informales, en

45 Si el coeficiente de concentración o Cuasi-Gini del subsidio es positivo, significa que éste beneficia a la
población de mayores ingresos.
 - 40 -

muchos casos para evadir impuestos laborales y no laborales, la productividad

resulta sumamente baja en la mayor parte de esta actividad económica (BID,
2017c)46. En consecuencia, la región ha alcanzado un punto en el cual grava con
varias cargas fiscales (laborales y no laborales) la formalidad y subvenciona de
diversas maneras la informalidad. Estas circunstancias no sólo limitan el
crecimiento de la productividad y el ingreso real de los trabajadores informales,
sino que también discrimina inequitativamente en cobertura y calidad de la
seguridad social, impide romper con el círculo vicioso de informalidad y pobreza y
para lo cual se diseñaron los PTC, y genera una presión importante sobre la
sostenibilidad fiscal (Levy, 2015). Esta dinámica entre pobreza, equidad, eficiencia
y sostenibilidad fiscal es quizás uno de los desafíos más importantes para el
desarrollo económico de la región.

3.46 Finalmente, un aspecto fundamental de la relación entre la equidad y la política y

gestión fiscal del que todavía existe evidencia limitada, teórica y empírica, es el
impacto de estas últimas en la equidad de género (Grown y Valodia, 2010). Dichos
impactos se pueden evaluar en tres aspectos relevantes de la política y gestión
fiscal: política tributaria, presupuesto y compras públicas. En general, los sistemas
tributarios en ALC presentan un sesgo implícito negativo hacia los hogares
liderados por mujeres, especialmente en el caso de los impuestos directos, aun
cuando no existen sesgos explícitos en los códigos tributarios, mientras que en el
caso de los impuestos indirectos el sesgo depende de la medida de bienestar que
se utilice (BID, 2015i). Por otro lado, los países de ALC aún realizan bajos
esfuerzos por examinar los impactos de las asignaciones presupuestarias en las
brechas de género, sin embargo, deben destacarse los esfuerzos en la materia
iniciados por Trinidad y Tobago y San Vicente y las Granadinas en el Caribe
(Christie y Thakur, 2016), así como en México, Ecuador, Bolivia y El Salvador a
nivel de Latinoamérica (Pérez Fragoso y Rodríguez Enríquez, 2016). En cuanto a
compras públicas, la región ha hecho importantes avances en algunos países de
ALC como Chile y República Dominicana, cuyos modelos han reportado efectos
positivos no solo desde el punto de vista de la inclusión y el empoderamiento de
la mujer, sino en materia de crecimiento económico. Por lo que se hace necesario
fortalecer la capacidad institucional en los diferentes países de la región, con miras
a reducir las barreras de ingreso y promover la participación de empresas
lideradas por mujeres en la contratación pública.

IV. LECCIONES APRENDIDAS DE LA EXPERIENCIA DEL BANCO EN EL SECTOR

A. Informes de la Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE)

4.1 Esta sección está basada en las conclusiones y recomendaciones de

evaluaciones recientes de OVE: (i) la evaluación del rol del Banco en materia de
política y administración tributaria (BID, 2017d); (ii) las más recientes

46 Colombia aprobó a fines de 2012 una reforma tributaria (Ley 1607) en la cual se redujeron las cargas fiscales
sobre el factor trabajo, o impuestos a la nómina, con el fin de estimular el empleo formal y aumentar la
productividad. La pérdida en recaudación, producto de estas medidas, se neutralizó con un ajuste en el
impuesto a la renta corporativa y una simplificación de las tasas en el IVA. La reforma produjo un aumento en
el empleo formal y una disminución en la tasa de desempleo, a la vez que aumentó la recaudación, producto
de una mejora en el crecimiento (Steiner, 2014; Antón, 2014; Bernal et al., 2015).
 - 41 -

Evaluaciones del Programa de País (CPE, por sus siglas en inglés), en lo referente
a la relevancia del Sector en la Estrategia de País; y (iii) el Informe Anual
2013-2014 (BID, 2015h).

4.2 La evaluación del respaldo del Banco a la política y la administración

tributarias, 2007-201647. El Banco ha combinado su labor en materia de
tributación con la gestión del gasto público y aspectos macro-fiscales que
acumulan aprobaciones por un monto total US$15.100 millones desde el 2007,
además de los productos de conocimiento y actividades de difusión. El informe
resalta que el Banco ha acumulado una importante experiencia en política
tributaria, y que se ha posicionado como un asesor de confianza en los países de
la región y congruente con las prioridades de los países, el Banco enfatizó el
incremento en ingresos sobre todo en los países con menor capacidad para
generarlos.

4.3 Las principales recomendaciones de OVE incluyen: (i) continuar trabajando para
entender y abordar las implicaciones que las reformas tributarias tienen para la
equidad y la eficiencia; (ii) apoyar el papel de asesor de confianza, asegurando
que internamente se continúe teniendo los conocimientos técnicos incluso si se
da una rotación de personal; (iii) fomentar una mayor cooperación e intercambio
de conocimiento entre las autoridades tributarias de ALC; y (iv) seguir procurando
sinergias entre el apoyo a la política tributaria y la administración de ingresos y
una combinación adecuada de instrumentos; y (v) adaptar los procesos y
procedimientos del Banco para facilitar un respaldo continuo y de más largo plazo,
incluso después de que concluya una operación. El Banco realizó un plan de
acción para implementar las recomendaciones a lo largo de cuatro años.

4.4 Con respecto a los CPE recientes48 (aprobados desde 2015), OVE destaca el
apoyo del Banco en el diseño de reformas tributarias (El Salvador, Guatemala,
República Dominicana) y de gestión de gasto (Bolivia, Surinam, Trinidad y
Tobago), el fortalecimiento de la capacidad de instituciones fiscales (Ecuador,
Uruguay), avances en la gestión financiera (Nicaragua), y mejoras en las
administraciones tributarias y aduaneras (Perú). OVE también resalta que aún hay
espacio para que el Banco continúe apoyando a los países para avanzar hacia
sistemas tributarios más eficientes y progresivos (Ecuador), aumentar la
capacidad recaudatoria (Guatemala), mejorar la calidad, equidad y eficiencia del
gasto público (Argentina, Ecuador, Guatemala, República Dominicana,
Nicaragua), apoyar la consolidación fiscal (El Salvador, Ecuador), mejorar la
eficiencia y sostenibilidad de la inversión pública (Nicaragua).

4.5 Finalmente, OVE resalta la importancia del uso de los PBL como una de las
principales herramientas para apoyar la sostenibilidad fiscal y el logro de reformas
estructurales en la región. OVE subraya que el Banco equilibre las necesidades

47 OVE también realizó una evaluación del rol del Banco en el sector fiscal entre 1990-2004, previo a la existencia
de una estrategia o marco sectorial. Los principales logros y recomendaciones se resumen en la primera
versión del SFD (BID, 2015j) y en la evaluación misma (BID, 2006b).
48 En la primera versión del SFD (BID, 2015j) se resumen las conclusiones y recomendaciones de CPE
aprobados antes de 2015. Los CPE que se resumen en el presente SFD incluyen: BID 2015l-n, 2016a-e,
2017a, 2018a-c.
 - 42 -

fiscales a corto plazo con el apoyo a largo plazo para reformas fiscales,
institucionales y reglamentarias significativas (BID, 2015h).

B. Resultados de la Matriz de Efectividad en el Desarrollo (DEM)

4.6 La efectividad en el desarrollo para los proyectos del Sector continuó mejorando
durante el periodo 2015-17, alcanzado calificaciones similares al resto de la
cartera del Banco y superior a la calificación para el Sector en 2014. Ello
demuestra un mejor entendimiento de las acciones que deben llevarse a cabo
para atender los principales desafíos del Sector.

C. Lecciones Aprendidas de la Experiencia de las Operaciones del Banco

4.7 El Departamento de Conocimiento, Innovación y Comunicación (KIC) y IFD/FMM

realizaron un estudio para extraer lecciones aprendidas sobre una muestra de
19 operaciones con garantía soberana de la cartera del Sector en la mayoría de
los países del Banco aprobados desde 201549 basado en documentación50 de los
proyectos seleccionados51 y en entrevistas a Jefes de Equipo.

1. Lecciones transversales en el Sector:

4.8 El Banco lidera el diálogo de consenso. El Banco en un aliado clave de los

países para diseñar e implementar reformas fiscales, generando confianza para
atravesar este tipo de procesos que tienden a ser complejos política e
institucionalmente. En Perú, la continuidad del diálogo técnico permitió mantener
el programa de reforma tributaria (4428/OC-PE) en un contexto de transición
política, mientras que las reformas de México (4071/CH-ME y 4074/OC-ME) y
Argentina (4569/OC-AR) demuestran la importancia de contar con un sólido
consenso político, tanto a nivel nacional como subnacional, apoyándose en la
participación del Banco en foros y en el desarrollo de diagnósticos para impulsar
reformas de responsabilidad fiscal. También ha resultado crucial promover el
diálogo con el sector privado desde una etapa temprana, dado que esto facilita el
entendimiento de los beneficios de la reforma tributaria en el largo plazo, permite
alcanzar acuerdos con un mayor consenso político, y limita los riesgos para su
sostenibilidad. En México, el Banco colaboró (3676/OC-ME) para lograr el
Acuerdo de Certidumbre Tributaria alcanzado con el sector privado. En Colombia
(4552/OC-CO) el Banco apoyó técnicamente al gobierno para que la Comisión de
Reforma Tributaria Estructural Integral lograra un consenso en torno a la reforma
tributaria aprobada en diciembre de 2016.

49 Para el SFD anterior se analizaron 22 operaciones con garantía soberana y las lecciones aprendidas se
resumen en esa versión (BID, 2015j).
50 Entre los documentos analizados se incluyen Propuestas y Contratos de Préstamos, Matriz de
Resultados, Matriz de Riesgos, Informe de Evaluación de la Capacidad Institucional (SECI), Reglamentos
Operativos, Plan de Ejecución Plurianual (PEP) y Plan Operativo Anual (POA), Cooperaciones Técnicas
de apoyo a los préstamos, Informe de Seguimiento de Progreso (PMR), Informes de Evaluación
Intermedia y Final, Informe de Terminación de Proyecto (PCR)—si está disponible—y evaluaciones de
OVE.
51 4460/OC-BR, 4459/OC-BR, 4458/OC-BR, 4436/OC-BR, 3452/OC-DR, 4114/OC-DR, 3541/BL-HO,
3511/OC-JA, 3880/OC-JA, 3676/OC-ME, 4071/CH-ME, 4072/OC-ME, 4428/OC-PE, 4500/OC-AR,
4552/OC-CO, 4554/OC-BR, 4569/OC-AR, BR-L1511, BR-L1512, BR-L1513.
 - 43 -

4.9 Acciones de capacitación para catalizar la sostenibilidad de los resultados.

El Banco ha apoyado acciones de capacitación hechas a la medida según las
necesidades institucionales de los distintos ejecutores. En Honduras
(3541/BL-HO), el Banco apoyó la contratación de un consultor-gerente temporal
para el fortalecimiento de la dirección de recursos humanos del SAR, y financió la
organización de capacitaciones dirigidas al personal. En México (4071/CH-ME y
4074/OC-ME), el Banco facilitó la capacitación dirigidas a funcionarios de alto nivel
antes de reformas legislativas fiscales para evitar demoras en la aplicación de la
normativa. Y en Argentina (4500/OC-AR), dado que la Administración Federal de
Ingresos Públicos (AFIP) ya cuenta con personal con alta formación académica,
el Banco optó especializar a un grupo selectivo de funcionarios de distintas áreas
de la administración tributaria en herramientas de advanced analytics.

4.10 Creación de sinergias con otros sectores del Banco. Entre los años 2012 y
2017, el Banco aprobó 198 préstamos del Sector haciendo uso del double-booking
(23% del total de operaciones aprobadas con garantía soberana). El uso de este
mecanismo en préstamos del Sector refleja los esfuerzos de colaboración de los
especialistas del Banco, responde a una actitud propositiva para solucionar los
desafíos que enfrentan los países, y allana el terreno para futuros préstamos.
IFD/FMM colaboró con: la Unidad de Mercados Laborales (SCL/LMK) en Jamaica
en el FISPEG III (3880/OC-JA), con la División de Competitividad, Tecnología e
Innovación (IFD/CTI) en Argentina (4569/OC-AR), con el Sector de Integración y
Comercio (INT/TIN) en Argentina (4500/OC-AR), y con la División de Innovación
para Servir al Ciudadano (IFD/ICS) en Honduras (3541/BL-HO).

2. Crecimiento económico a través de medidas fiscales sostenibles:

4.11 Reformas fiscales dirigidas a fomentar el crecimiento económico. Los

programas fiscales son diseñados desde una perspectiva integral y
comprehensiva, adoptando también una visión de largo plazo y articulando
respuestas adecuadas a favor del crecimiento económico del país. El FISPEG
(3148/OC-JA, 3511/OC-JA, 3880/OC-JA) apoyó al país a alcanzar una senda
fiscal sostenible a través de distintas medidas fiscales52. En México
(4071/CH-ME y 4074/OC-ME), el apoyo al diseño e implementación de la Ley de
Disciplina Financiera de Estados y Municipios respondió a los desafíos de
endeudamiento a nivel estatal para asegurar la sostenibilidad del país. En
Argentina, el PBL (4569/OC-AR) incluyó un paquete integral para atender los
desequilibrios económicos del país53. En Colombia, el PBL (4552/OC-CO) apoyó
reformas estructurales54 para enfrentar un escenario económico adverso,
resultante de la caída del precio internacional del petróleo.

52 Entre las que se incluyen, la reforma tributaria, acciones para la mejora de la eficiencia de la administración
tributaria y aduanera, actividades para un mayor control del gasto presupuestario y acciones para
incrementar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Seguros, entre otras.
53 Se incluyen medidas para mejorar el clima de inversión como la eliminación de impuestos distorsionantes,
la reducción de costos transaccionales y de financiamiento para empresas, la mejora de la eficiencia de
la inversión pública, incluyendo la inversión de empresas públicas, entre otras.
54
Incluyendo la mejora la gestión del gasto y deuda pública, así como de los pasivos contingentes, la
implementación un modelo de factura electrónica alineado a las necesidades del país, entre otras
medidas.
 - 44 -

4.12 Eliminación de distorsiones como medida para fomentar el crecimiento. Ante

la existencia de impuestos distorsivos, que afectan negativamente la
productividad, la inversión extranjera y la competitividad de las empresas, el
Banco apoya a los gobiernos en la creación de espacio fiscal tales como: la
reforma a la Ley de Responsabilidad Fiscal en Argentina (4569/OC-AR)55, y la
eliminación de subsidios energéticos por su carácter regresivo en México
(3676/OC-ME).

3. Especialización en otras áreas de la gestión fiscal:

4.13 Monitoreo centralizado de las Empresas Públicas (EP) como herramienta

para mitigar la asimetría de información. La evidencia operacional acumulada
en países como Perú, Chile, y Brasil, indica que el establecimiento de una unidad
de supervisión y monitoreo en empresas públicas produce una reducción
significativa del déficit operativo. En Argentina, la creación de una unidad
centralizada de monitoreo de las EP en la Jefatura de Gabinete de Ministros junto
con la introducción de los Lineamientos de Buen Gobierno aprobados en el marco
del Programa para Impulsar el Crecimiento (4569/OC-AR), han estado asociados
con una reducción del déficit operativo de las EP.

4.14 Profundización en las distintas etapas del ciclo de inversión. El accionar del
Banco entre los años 2000 – 2017 en el área de gestión de la inversión pública
(Ardanaz, Briceño y García, 2018) subraya la necesidad de mantener una visión
integral de todas las etapas del ciclo de proyectos, incluyendo la introducción de
un balance adecuado de la influencia de los SNIP, la generación de capacidades
para gestionar la inversión pública en sus distintas etapas y enmarcar las
inversiones en los planes de desarrollo de mediano plazo del país, entre otros
aspectos. En Perú (4428/OC-PE), el Banco apoya el fortalecimiento de la
arquitectura institucional de la inversión pública, destacándose: (i) el mejoramiento
de la estructura organizacional; (ii) el desarrollo de modelos de gestión de la
inversión; y (iii) la programación multianual de la inversión pública.

4. El rol de la digitalización en el Sector:

4.15 Mayor eficiencia y transparencia en la gestión fiscal. El uso de tecnologías

digitales y el análisis de datos permite reducir ineficiencias en la ejecución de los
recursos públicos. En Perú (4428/OC-PE) y en Colombia (4552/OC-CO) el Banco
apoyó la utilización digital para: (i) el establecimiento de precios de referencia para
licitaciones, a partir del uso de la información de factura electrónica; y (ii) la
implementación del Sistema Electrónico de Contratación Pública II, con acuerdos
marco de precios que vinculan almacenes de grandes superficies a la Tienda
Virtual del Estado. En Brasil, el PROFISCO II (BR-X1039), posibilitó apalancar
más en el Sistema Público de Escrituración Digital (SPED) y en los SIAF la
explotación de los datos con tecnologías emergentes, como las herramientas de
minería de datos.

4.16 Mejor desempeño de las administraciones tributarias. En Brasil, el

PROFISCO I logró un aumento en la eficiencia de los controles fiscales de los

55 En especial, estos son el impuesto sobre el cheque, a los ingresos brutos y a las altas tasas marginales
del impuesto sobre la renta.
 - 45 -

estados y un aumento de la recaudación del Impuesto a la Circulación de

Mercaderías y Servicios (ICMS) mediante la implementación de la F-e, la NF-e, la
Escrituración Fiscal Digital, la Escrituración Contable Digital y el SPED. En
Colombia (4552/OC-CO), el acompañamiento permitió la modificación del modelo
de factura electrónica, pasando de un modelo asincrónico sin validación previa
por parte de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), a uno
basado en tiempo real con validación previa.

4.17 Herramientas innovadoras para mejorar la ejecución. El PROFISCO II

incorpora importantes lecciones aprendidas derivadas de la primera fase, entre
otras: (i) la metodología Madurez y Desempeño de la Gestión Fiscal (MD-GEFI);
y (ii) el Plan de Aceleración de la Ejecución, ello complementa a los instrumentos
formales—como el PMR—de forma satisfactoria, apoyando la transparencia y el
logro de resultados.

4.18 Eficiencia en la atención al contribuyente. El accionar del Banco en Argentina,

Chile, Ecuador, México, Perú y Brasil subraya que el uso de nuevas tecnologías
digitales en los servicios dirigidos al contribuyente aumenta el cumplimiento
voluntario, derivando en una mayor recaudación tributaria. En Argentina
(4500/OC-AR), el uso de datos ha apoyado una mejora en la gestión de la relación
con los ciudadanos a través del Sistema de Gestión de Atención Institucional,
logrando mayor eficiencia y efectividad.

5. Equidad de género y efectos del cambio climático en el Sector:

4.19 Rol activo en la inclusión de equidad de género en operaciones del Sector.

En el contexto de la limitada literatura sobre la integración del enfoque de género
en la política fiscal, el Banco ha perseguido una estrategia que muestra
importantes avances. Para las operaciones del Sector, el Banco aumentó la
capacidad—asignando especialistas y consultores de género—para apoyar en el
diseño de los proyectos para identificar brechas, evitar distorsiones adicionales e
introducir medidas correctivas. En particular, los elementos de género incluidos
en las operaciones del Sector se refieren a capacitaciones para sensibilizar a
personal de la administración pública en temas de género, así como la promoción
de investigaciones que analicen la existencia de disparidades laborales como
resultado de brechas de género (BID, 2018h). En República Dominicana
(4114/OC-DR), el Banco promovió la reducción de la brecha de género en el
manejo de las relaciones corporativas en la Dirección General de Impuestos
Internos a través de acciones de fortalecimiento de los recursos humanos con
enfoque de género. En Perú (4428/OC-PE) se incorporó una perspectiva
multipropósito en la formulación de proyectos, introduciendo variables como la
equidad, cobertura territorial y resiliencia al cambio climático56.

56 En Uruguay, el Programa de Desarrollo y Fortalecimiento de la Gestión Fiscal y de Servicios

Subnacionales (3792/OC-UR) ha apostado por fortalecer las capacidades de los funcionarios en gestión
del riesgo medioambiental, en la elaboración de guías metodológicas para la formulación de proyectos, y
en la promoción de proyectos de prevención de erosión en costas o zonas vulnerables, como medidas de
adaptación al cambio climático.
 - 46 -

D. Ventajas Comparativas del Banco en el Sector Fiscal

4.20 Préstamos. Desde 2007 hasta 201757, el Banco aprobó un monto total de
US$17.400 millones de dólares para el Sector (177 préstamos)58, representando
alrededor del 14% de las aprobaciones totales de créditos soberanos y el 70% de
dichos recursos aprobados fueron PBL. Con estos proyectos el Banco ha apoyado
las principales reformas y mejoras de la gestión fiscal de la región.

4.21 Entre 2015-2017, el Banco aprobó 24 préstamos por casi US$3.000 millones,
apoyando a las principales reformas del Sector en la región, incluyendo en
Argentina, Brasil, Colombia, Jamaica y México. En Argentina (4569/OC-AR), la
reforma de la Ley de Responsabilidad Fiscal incluye la promoción de la inversión
y el empleo mediante la reducción de la tasa marginal de las ganancias
corporativas. En Brasil, el PROFISCO II (BR-X1039) recoge lecciones del
PROFISCO I y continúa apoyando a la sostenibilidad fiscal de los estados
(Recuadro 1). En Colombia (4552/OC-CO) el PBL incorpora reformas
institucionales y legales y profundiza el uso de la factura electrónica. En Jamaica,
el FISPEG (3148/OC-JA, 3511/OC-JA, 3880/OC-JA) apoyó: (i) el fortalecimiento
de la recaudación tributaria; (ii) el aumento de la eficacia de la administración
tributaria y aduanera; y (iii) mayores controles sobre el gasto presupuestario. En
México (4071/CH-ME y 4074/OC-ME), el Banco apoyó el diseño y la
implementación de la Ley de Disciplina Financiera de los Estados y Municipios
para: (i) limitar la contratación de nuevos endeudamientos y al crecimiento de
gastos de las entidades federativas y municipios; y (ii) registrar las obligaciones
en el Registro Público Único.

Recuadro 1. PROFISCO Y PROCONFIS

En 2008, el Gobierno de Brasil solicitó al BID el apoyo para un Programa de Integración y Fortalecimiento
de la Gestión Fiscal de los Estados (PROFISCO), a través de una Línea de Crédito Condicional para
Proyectos de Inversión (CCLIP, por sus siglas en inglés). Esta línea de crédito fue aprobada por US$500
millones y ampliada en 2013 a US$700 millones, permitiendo la aprobación de 23 operaciones individuales
con los estados, además de un préstamo con el mismo fin para el Ministerio de Hacienda del Gobierno
Federal. Este programa tuvo como objetivo general la modernización de la gestión fiscal, financiera,
presupuestaria y patrimonial de los fiscos. Los objetivos específicos fueron: i) aumentar los ingresos
propios; (ii) aumentar la eficiencia y eficacia del gasto público; y (iii) proveer mejores servicios a los
ciudadanos. Mediante este programa se apoyó la implantación del Sistema Público de Registro Contable
Digital (SPED) y la Nota Fiscal Electrónica (NF-e). La contabilidad digital promovida por el SPED captura
en formato electrónico la información fiscal y contable de los contribuyentes. La NF-e permite el registro y
acceso en tiempo real por parte de las administraciones tributarias de los estados y del Gobierno Federal,
de todas las transacciones de compras y ventas entre empresas (B2B) y las ventas a los consumidores
finales a través de la Nota Fiscal Electrónica al Consumidor Final (NFC-e).
El PROFISCO también apoyó la implementación del Sistema de Control Electrónico del Transporte de
Mercancías en tiempo real, a través del documento de Conocimiento de Transporte Electrónico (CT-e) y
el Manifiesto Electrónico de Documentos Fiscales (MD-e) los cuales, conjuntamente con la NF-e y NFC-e,
han permitido un mayor control para reducir la evasión en el Impuesto a la Circulación de Mercancías y
Servicios (ICMS)59. La información generada por este sistema ha permitido no sólo un control tributario
sumamente efectivo, sino que también ha facilitado el comercio interregional, ha reducido los costos de
transporte mediante la disminución del tiempo de circulación de la carga a través de la inspección
electrónica de esta última y ha mejorado la seguridad del transporte de carga. Finalmente, en algunos

57 Para la evolución histórica de aprobaciones del Sector, ver Cuadro 3 en el Anexo I.

58 Se incluyen todas las operaciones con garantía soberana que cuentan con al menos un componente
relacionado con el Sector.
59 El ICMS es impuesto tipo IVA administrado por los estados en Brasil.
 - 47 -

estados se implantó el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), para mejorar la

planificación y ejecución del presupuesto, mejorando el control entre las etapas del gasto devengado,
comprometido y ejecutado, propiciando así una gestión de caja más eficiente y un mejor el uso de los
recursos públicos.
El PROFISCO tuvo un impacto positivo en el aumento de la recaudación del ICMS, ya que los estados con
proyectos en fase adelantada de desembolsos la aumentaron en promedio en 1,1% del PIB, mientras que
los demás tuvieron un crecimiento de apenas 0,3% en promedio. Este aumento se logró a pesar de que
Brasil ha tenido una prolongada recesión a partir de 2013, con una reducción del PIB del 10% en cuatro
años. Para profundizar y consolidar los logros alcanzados y dar continuidad a la modernización fiscal de
los estados, el Ministerio de Hacienda solicitó al Banco una nueva línea de créditos (CCLIP), el PROFISCO
II, la cual fue aprobada en 2017 por un monto de US$ 900 millones El objetivo del PROFISCO II es
contribuir a la sostenibilidad fiscal a través de la modernización de la gestión hacendaria, el fortalecimiento
de la administración tributaria y el mejoramiento de la gestión del gasto público, a través de: (i) la
complementación del SPED con la auditoría fiscal electrónica, eliminando 12 declaraciones tributarias
mensuales de los contribuyente; (ii) la reducción de los costos y tiempos de procesamiento de las compras
públicas, con la utilización de precios de referencia provenientes de la factura electrónica; (iii) la
centralización y automatización del pago de los impuestos relacionados con el comercio exterior; y (iv) la
actualización tecnológica de los Sistemas Integrados de Administración Financiera (SIAF). Al momento de
escribir este documento ya se habían aprobado 6 operaciones individuales que representan el 30% de la
línea de crédito y otras 5 que representan el 26% de la línea, se encentran en proceso de preparación.
A través de los Programas de Consolidación del Equilibrio Fiscal (PROCONFIS), el Banco también apoyó
a varios estados con préstamos basados en políticas (PBL por sus siglas en inglés) como parte del
Programa de Reestructuración y Ajuste Fiscal (PAF) acordado entre los estados y el gobierno federal para
reducir el endeudamiento público y alcanzar un superávit primario sostenible. Los PROCONFIS tuvieron
como objetivos: (i) ampliar la capacidad de inversión pública; (ii) aumentar la recaudación; (iii) limitar el
crecimiento del gasto y optimizar su eficiencia; y (iv) mejorar la provisión de los servicios públicos. Con
este propósito, los PROCONFIS tuvieron un abordaje intersectorial, promoviendo una mayor interacción
con los sectores de seguridad ciudadana, transporte, turismo y gestión de recursos hídricos. Para la
contención del gasto público se destacan las medidas de políticas relacionadas con: (i) los sistemas de
compras públicas; (ii) la auditoria de la nómina; y (iii) los programas de revisión y racionalización de costeo
de los gastos. En total se aprobaron cinco PROCONFIS por un monto total de US$2,043 millones 60.
Varias lecciones se desprenden de estos dos programas con los cuales el BID ha apoyado a Brasil. La
primero es que la tecnología digital representa una gran oportunidad para mejorar la administración
tributaria, la calidad de los servicios públicos y atención a los ciudadanos, y la modernización la gestión
hacendaria y financiara. La factura electrónica exitosamente desarrollada por Brasil se ha convertido en
una nueva tecnología de administración tributaria que se ha extendido a varios países de la región con
resultados prometedores, al igual que el control electrónico de la movilización de carga, la cual es también
una tecnología poderosa para mejorar la seguridad, reducir el contrabando y la circulación de cualquier
otro tipo de mercancías ilícitas. La segunda es que la combinación de préstamos de inversión y programas
basados en políticas permite una sincronización óptima entre las reformas que requieren cambios legales
e institucionales y el financiamiento para hacer las inversiones de mediano plazo que permitan la
modernización del sector público. De esta manera se maximiza la efectividad de las reformas de políticas
en el mediano plazo. La tercera es sobre la efectividad de la colaboración entre el gobierno federal o central
(para países no federales) y los gobiernos subnacionales por un programa de reformas compartido con
objetivos y beneficios comunes, con un permanente intercambio de experiencias y lecciones aprendidas,
dispuestos a ayudarse los unos a los otros. Esto último ha sido particularmente importante en la ejecución
de PROFISCO I. Finalmente, el acompañamiento técnico permanente por parte del Banco, especialmente
en el fortalecimiento de las unidades ejecutoras de los programas, ha resultado un factor clave del éxito,
especialmente en la ejecución temprana de los programas y en la coordinación entre múltiples
participantes para el intercambio de experiencias y lecciones aprendidas61.

60 Los siete proyectos para cinco estados fueron: (i) PROCONFIS Bahía I y II por US$409 millones y
US$600 millones, respectivamente; (ii) PROCONFIS Rio Grande del Sur I y II, ambos con valores de
US$200 millones; (iii) PROCONFIS Pernambuco por US$400 millones; (iv) PROCONFIS Amazonas por
US$184 millones; y (v) PROCONFIS Alagoas por US$250 millones.
61 Para mayores detalles, ver BID (2018e), Cap. 4.
 - 48 -

4.22 Cooperaciones Técnicas (CT). Las CT son un importante instrumento de apoyo

en el Sector, orientadas a fortalecer entidades públicas; realizar trabajos
analíticos; facilitar la construcción de bases de datos; apoyar la formulación de
operaciones; propiciar intercambios regionales de buenas prácticas; y apoyar
iniciativas estratégicas de conocimiento y divulgación del Banco62. Entre
2015-2017, el Banco aprobó recursos de cooperación técnica para el Sector por
unos US$42 millones (91 CT) con énfasis en impulsar soluciones digitales para la
gestión fiscal63, incluyendo la factura electrónica.

4.23 Productos de conocimiento del Sector. El Banco generó un amplio rango de

productos de conocimiento en el Sector, lo cual ha permitido al Banco fortalecer
su reputación en materia fiscal y posicionarse como un asesor de confianza para
los países (BID, 2017d). La experiencia y conocimiento especializado del Banco
también permitieron adecuar los distintos instrumentos financieros a las
necesidades fiscales específicas de los países de la región. Algunas de las
publicaciones recientes incluyen: la actualización de estadísticas tributarias
(BID/CIAT/CEPAL/OCDE, 2015; BID/CIAT, 2017; Barreix, et al., 2017), balances
fiscales estructurales (Ardanaz et al., 2015), estudios sobre factura electrónica
(Ramírez et al., 2018; Bérgolo et al., 2018; Templado y Artana, 2018) y sobre
impuestos (Barreix, Roca y Velayos, 2017; Barreix, Benítez y Pecho, 2017). El
Banco publicó varios libros: Gestión Financiera Pública en ALC (BID, 2015f),
Panorama de las Administraciones Públicas–ALC 2017 (OCDE/BID, 2017), y
Bringing PPPs into the Sunglight: Synergies Now and Pitfalls Later? (Reyes-Tagle,
2018). El Banco también publicó sobre: (i) empresas públicas (Musacchio, Pineda
y García, 2015; Kaufmann, 2017; Wagner, 2017; Ter-Minassian, 2017); (ii) APP
(Reyes-Tagle, 2018; Reyes-Tagle y Tejada, 2015; Reyes-Tagle y Garbacik, 2016);
(iii) diversos documentos de trabajo en el Sector, muchos de ellos financiados
con recursos de productos de Economic and Sector Work (ESW); y
(iv) diagnósticos orientados a abordar los desafíos del Sector en los países de la
región incluidos en el marco de las Estrategias de País.

4.24 Bajo el liderazgo de IFD/FMM y en conjunto con otros departamentos (IFD, RES
y SCL), el Banco realizó estudios multidisciplinarios sobre la calidad y eficiencia
del gasto público que incluye la cuantificación y análisis de sostenibilidad de los
pasivos actuariales de los sistemas de pensión en los países de ALC, los impactos
en la sostenibilidad fiscal, en el largo plazo, producto del envejecimiento
poblacional. Dichos estudios son insumos para el Desarrollo en las Américas
(DIA—ATN/AA-14695-RG y ATN/FI-14694-RG). Finalmente, el Banco ha liderado
en los últimos dos años importantes actividades de conocimiento y difusión
orientadas a destacar la importancia de incorporar el impacto en la equidad de
género en las decisiones de política fiscal (Aguirre, 2016; Orjuela, 2018).

4.25 Trabajo de divulgación del Sector. El Banco ha realizado una intensa labor de
divulgación de conocimiento del Sector entre los países de la región, para generar
oportunidades de aprendizaje en la preparación y ejecución de sus programas.

62 Varias de las cooperaciones técnicas mencionadas en esta sección han sido financiadas gracias a los aportes
del Fondo Coreano para la Creación de Capacidad Pública, al Fondo de Fortalecimiento de Capacidad
Institucional, el Programa Especial de Desarrollo Institucional, y el Fondo de Transparencia.
63 Por ejemplo, ATN/OC-15893-RG, ATN/AA-16486-RG, ATN/OC-16249-RG, ATN/OC-16403-RG, entre otras.
 - 49 -

Esto incluyó: (i) blogs (Recaudando Bienestar cuenta con más de 100 artículos de
2015 a la fecha y más de 48 mil suscriptores); (ii) talleres y diálogos regionales;
(iii) visitas de campo; y (iv) organización y participación de conferencias,
presentaciones y seminarios internacionales. El Banco ha participado activamente
en distintas redes incluyendo el International Tax Dialogue (ITD)64; el co-patrocinio
con la CEPAL del Seminario Regional de Política Fiscal65; el copatrocinio de la
Red de Diálogo Regional de Políticas en Gestión Fiscal y Municipal, la cual incluye
el Foro de Tesorerías Gubernamentales de ALC (FOTEGAL); el copatrocinio de
la Red Interamericana de Compras Gubernamentales, junto a la Organización de
Estados Americanos (OEA) y el International Development Research Center
(IDRC); y el copatrocinio de la Red de ALC de APP, junto a la OCDE y el FMI. En
cuanto a la perspectiva de género en temas fiscales, junto con otros multilaterales,
el Banco promueve estudios y herramientas de participación inclusiva de la mujer
en el mercado público, y desde el 2015 junto con la Red Interamericana de
Compras Gubernamentales (INGP) creó un grupo de trabajo de promoción de la
mujer en la contratación pública.

4.26 Colaboración y complementación en el Sector con otros organismos

internacionales. El Banco participa activamente en diversas actividades e
iniciativas promovidas por otros organismos internacionales, tales como la
iniciativa sobre los BEPS promovida por la OECD; el Tax Administration
Diagnostic Assessment Tool (TADAT) bajo el liderazgo del FMI; el Public
Expenditure and Financial Analysis (PEFA) bajo el liderazgo del BM; la aplicación
del Nuevo Manual de Transparencia Fiscal bajo el liderazgo del FMI; y las
Estadísticas de Recaudación Fiscal en los países de ALC promovida por el BID
en conjunto con CIAT, la OECD y la CEPAL.

4.27 El trabajo del Banco en el Sector se complementa con el de esas instituciones, a

través de los instrumentos financieros de préstamos y cooperaciones técnicas que
financian la implementación de las reformas fiscales y programas de
fortalecimiento institucional, que se desprenden de los análisis de las diversas
iniciativas mencionadas en el párrafo anterior, ya que –con excepción del BM–
esas instituciones carecen de ese tipo de instrumentos financieros. En el caso del
BM existe un diálogo permanente para evitar la duplicación de esfuerzos y
coordinar tanto la asistencia técnica como el financiamiento de algunos programas
conjuntos.

4.28 Todo lo anterior ha sido posible dada la capacidad de liderazgo del Banco en el
diálogo con los países, la adecuación de los instrumentos financieros y de
cooperación técnica a las necesidades de los países, así como las sinergias
creadas con otros sectores, basado en: (i) dotación de especialistas en la
diversidad de temas fiscales, con amplia cobertura en el terreno; (ii) utilización
cohesiva de los distintos instrumentos; y (iii) adaptación a la heterogeneidad entre
los países y al interior de los mismos.

64 El ITD es una iniciativa conjunta de la CE, el Banco, FMI, OCDE, el Grupo del BM y el CIAT.
65 Además del Banco, el evento cuenta con el copatrocinio del FMI, el BM, la OCDE, bajo los auspicios del
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) y del Ministerio de Hacienda de Chile.
 - 50 -

V. META, PRINCIPIOS, DIMENSIONES DEL ÉXITO Y LÍNEAS DE ACCIÓN QUE GUIARÁN

LAS ACTIVIDADES OPERATIVAS Y DE INVESTIGACIÓN DEL BANCO EN EL SECTOR

A. Meta y Principios del Trabajo en el Sector

5.1 La meta principal del Banco en el Sector es promover una gestión de políticas
fiscales que propicien un crecimiento robusto, estable, sostenible y equitativo. Las
líneas de acción y actividades operativas propuestas responden al diagnóstico de
la Sección III, y a las ventajas comparativas del Banco identificadas en la
Sección IV. El SFD presenta también actividades de conocimiento y difusión,
claves para la generación de las futuras innovaciones en el Sector. El Banco
diseñará las intervenciones en función de las condiciones específicas de cada
país y en acuerdo con los principios del trabajo del Sector. Estos principios,
surgidos del análisis de la evidencia internacional (Sección II) y de las lecciones
aprendidas (Sección IV), incluyen:

a. Fortalecer las capacidades institucionales del sector público. El Sector

promoverá el desarrollo de las capacidades del sector público para efectuar
una gestión fiscal más efectiva y eficiente para incrementar la productividad y
la eficiencia económica, incluyendo la eficiencia y transparencia en la gestión
de los recursos públicos y mejorar los impactos en la equidad.

b. Tomar en cuenta la naturaleza multidimensional de la política fiscal. La

acción de la política y la gestión fiscal tiene impactos macroeconómicos y
microeconómicos (multidimensionales). Los objetivos y decisiones de la
política y la gestión fiscal pueden tener efectos contrapuestos (trade offs) en
el corto, mediano y largo plazo, por lo que las decisiones tienen que colocarse
en una perspectiva de equilibrio general, con una visión dinámica e inter
temporal para evaluar la totalidad de sus impactos y diseñar medidas de
mitigación que correspondan.

c. Reconocer las restricciones y dinámicas que impone la economía

política en las decisiones del Sector. Dado los efectos múltiples y
transversales que tienen las decisiones de política y gestión fiscal, afectando
diversos actores e intereses (parlamentarios, ejecutivos—nacional y
subnacional, gremios, medios de comunicación y sociedad civil) y factores
(sindicatos, empresarios, socios comerciales, entre otros), las restricciones de
economía política condicionan las decisiones del Sector. Las lecciones
aprendidas por el trabajo del Banco en el Sector, permiten concluir que las
restricciones que impone la economía política pueden ser suavizadas o
reducidas mediante: (i) el involucramiento de sectores políticos y sociales en
el diálogo para propiciar reformas, incluyendo los sectores afectados en el
corto y mediano plazo; (ii) con transparencia y mayor rendición de cuentas, las
resistencias a las reformas disminuyen; y (iii) el acompañamiento de medidas
tributarias o de restricción del gasto con medidas compensatorias dirigidas a
los sectores de bajos ingresos de la población.

d. Adaptar las recomendaciones de gestión de políticas fiscales a la

heterogeneidad y diversidad de los países. La región es heterogénea en
desarrollo económico, fortaleza institucional y dotación de recursos. Las
 - 51 -

recomendaciones para el Sector incorporarán las diversidades para alcanzar

los mejores resultados posibles y factibles.

B. Dimensiones de Éxito, Líneas de Acción y Actividades66

5.2 Dimensión de Éxito 1. Las políticas fiscales buscarán reforzar el crecimiento

sostenido en un contexto de sostenibilidad fiscal y estabilidad
macroeconómica. Las intervenciones promoverán del uso de reglas con metas
cuantitativas que aseguren el compromiso con la sostenibilidad fiscal de mediano
y largo plazo y metas anuales de resultados primarios ajustados por el ciclo
económico. El Sector promoverá actividades conjuntas con otros sectores del
Banco para difundir la necesidad de incorporar los efectos del envejecimiento de
la población en la sostenibilidad fiscal de mediano y largo plazo. El Sector
promoverá medidas que mejoren la efectividad y calidad de las políticas
anticíclicas, enfatizando la calidad de las decisiones de políticas anticíclicas
discrecionales para proteger el gasto de inversión en infraestructura y reducir el
uso de instrumentos que crean compromisos permanentes de gasto y
desestimulan el esfuerzo al trabajo. El SFD propone las siguientes líneas de
acción:

5.3 Líneas de acción: (i) consolidar la sostenibilidad de la política fiscal mediante

reglas que contengan una clara definición de la restricción presupuestaria inter
temporal, incluyendo tres pilares: pasivos contingentes, el costo actuarial de los
sistemas de pensiones y las presiones fiscales por envejecimiento de la población;
(ii) mejorar los instrumentos de gestión de riesgos fiscales, incluidos los pasivos
firmes y contingentes por APP y empresas públicas, entre otros; (iii) reforzar la
estabilidad macroeconómica mediante el fortalecimiento de los instrumentos de
política fiscal anticíclica, con especial énfasis en la composición de medidas de
políticas discrecionales para proteger el gasto de inversión en infraestructura física
y evitar la creación de compromisos de gastos permanentes; (iv) impulsar el
crecimiento económico a través del fortalecimiento de los marcos institucionales
de la inversión pública y las APP; y (v) mejorar la credibilidad de la política fiscal
para facilitar el acceso y costo del financiamiento a largo plazo. A fin de lograr
estas líneas de acción, el SFD propone financiar las siguientes actividades
operativas y de conocimiento y difusión:

a. Actividades operativas: (i) apoyar los procesos de reforma de reglas fiscales

y procedimentales para garantizar la sostenibilidad fiscal del sector público
consolidado, utilizando metas cuantitativas ajustadas por el ciclo en la medida
de lo posible; (ii) impulsar el uso de fondos de estabilización y ahorro
intergeneracional en países con RNNR abundantes; (iii) mejorar la gestión de
la inversión pública y APP a través del fortalecimiento institucional de los
gobiernos para la planeación, identificación, diseño e implementación de la
inversión pública y APP; (iv) fortalecer la gestión de riesgos fiscales y pasivos
contingentes para asegurar la sostenibilidad fiscal; (v) mejorar los MFMP con
definición clara y explícita de la restricción presupuestaria inter temporal;
(vi) fortalecer la efectividad de los estabilizadores automáticos y los

66 Las líneas de acción y actividades a ser financiadas por el Banco deberán seguir las orientaciones de este
SFD y de los otros que apliquen a las intervenciones específicas.
 - 52 -

multiplicadores fiscales; y (vii) apoyar el establecimiento de consejos fiscales

independientes.

b. Actividades de conocimiento y difusión: generar y profundizar

conocimiento sobre: (i) la medición de la sostenibilidad fiscal bajo los pilares
mencionados anteriormente, con especial énfasis en los impactos por el
envejecimiento de la población en la restricción presupuestaria inter-temporal
del sector público, y sobre el diseño de reglas fiscales; (ii) riesgos fiscales y
pasivos contingentes y la implementación de modelos de gestión fiscal de
estos riesgos; (iii) los determinantes y medición de la efectividad de los
estabilizadores automáticos y los multiplicadores fiscales; (v) el
comportamiento cíclico asimétrico de distintos componentes del gasto público;
(vi) la implementación y gestión de los MFMP y MGMP; (vii) la implementación
y gestión de la inversión pública y APP; y (viii) los determinantes del ahorro
público y su inclusión como objetivos deseables en los MFMP.

5.4 Dimensión de Éxito 2. Los gobiernos fortalecen las capacidades

institucionales del sector público para diseñar e implementar políticas
fiscales que mejoren la movilización y asignación eficiente de recursos. Las
intervenciones del Sector promoverán el diseño de políticas tributarias y de
gestión del gasto público para incentivar el ahorro, la inversión, y el trabajo, así
como para garantizar que los recursos productivos sean utilizados de la manera
más eficiente posible. Para el logro de estos objetivos, el SFD propone las
siguientes líneas de acción:

5.5 Líneas de acción. Mejorar: (i) los sistemas tributarios, poniendo especial énfasis
en la neutralidad, suficiencia, simplicidad y progresividad; (ii) la calidad,
efectividad y eficiencia del gasto público67; y (iii) la coordinación en la asignación
y delimitación de funciones entre los distintos niveles de gobierno en cuanto a
facultades tributarias y responsabilidades de gasto68. Para lograr estas líneas de
acción, este SFD propone financiar las siguientes actividades operativas y de
conocimiento y difusión:

a. Actividades operativas: Apoyar (i) mejoras en la movilización y asignación

de recursos; (ii) acciones para la disminución de impuestos e incentivos
fiscales altamente distorsionantes que socavan la productividad y el
crecimiento; (iii) reformas para reducir el sesgo contra el factor trabajo 69;
(iv) impuestos medioambientales que reduzcan el uso de combustibles fósiles
y las emisiones de carbono; (v) mejoras en la calidad, efectividad y eficiencia
del gasto, particularmente de inversión en infraestructura pública y en capital
humano; (vi) el fortalecimiento institucional para el diseño y gestión de los
proyectos de inversión pública; (vii) mejoras en la focalización del gasto y de
subsidios; y (viii) políticas encaminadas a promover la formalidad empresarial
y laboral.

b. Actividades de conocimiento y difusión: generar y profundizar

conocimiento sobre: (i) los impactos del sistema tributario en el ahorro y la

67 Estas acciones se coordinarán con las acciones previstas en el resto de los SFD.
68 El diseño e implementación de esta dimensión se realizará en coordinación con lo establecido en la Dimensión
de Éxito 1 del SFD de Descentralización y GSN (BID, 2018e).
69 Esta actividad se coordinará con las acciones previstas en el SFD de Trabajo (BID, 2017c).
 - 53 -

inversión privada; (ii) el impactos de las cargas fiscales sobre el trabajo y el

empleo formal; (iii) la movilización eficiente de recursos fiscales, eliminando
los gastos tributarios que erosionan la recaudación; (iv) los factores que limitan
la calidad y eficiencia del gasto público, con especial énfasis en el gasto social
y la inversión en infraestructura pública; (v) instrumentos para la generación
de indicadores cuantitativos y cualitativos para medir la calidad y eficiencia del
gasto; (vi) la eficiencia de la inversión pública, el desarrollo de instrumentos
para el costo de mantenimiento, y las metodologías de pre-inversión para la
formulación de proyectos; (vii) los efectos de políticas orientadas a pequeñas
empresas incluyendo los regímenes tributarios especiales; y (viii) los impactos
de la economía digital, particularmente la robótica, la automatización de
procesos y el aprendizaje de los ordenadores (machine learning) en la
recaudación tributaria por la vía de los cambios cuantitativos y cualitativos en
el futuro del trabajo.

5.6 Dimensión de Éxito 3. Los gobiernos promueven políticas fiscales que

mejoren la equidad y la inclusión social, en consistencia con la asignación
eficiente de recursos. Las intervenciones del Sector tratarán de fortalecer los
programas de gastos que tengan mayores impactos en la equidad por mejoras en
la calidad, efectividad y focalización dirigidos a los sectores de menores
ingresos70, con especial atención a la equidad de género. Para alcanzar estos
objetivos, el SFD propone las siguientes líneas de acción:

5.7 Líneas de acción: Mejorar: (i) la calidad y efectividad de los programas de gasto
que tienen mayores impactos en la equidad, reducción de las brechas sociales y
de capital humano, y en la focalización de los subsidios; y (ii) la evaluación de los
subsidios y transferencias que crean desincentivos al trabajo y la formalización de
los trabajadores o pequeñas empresas. Para el logro de estas líneas de acción,
el SFD propone financiar las siguientes actividades operativas y de conocimiento
y difusión:

a. Actividades operativas: Apoyar: (i) revisiones integrales del gasto público

considerando tanto los aspectos de eficiencia y equidad; (ii) operaciones para
la incorporación de los indicadores provenientes de los estudios de incidencia
de la política fiscal en la equidad; y (iii) reformas integrales que mejoren
correspondencia fiscal y asignación de responsabilidades de gasto claras
entre GSN y gobiernos nacionales; y (iv) reformas, en el mediano y largo
plazo, que disminuyan distorsiones fomentadas por políticas fiscales en
eficiencia y equidad.

b. Actividades de conocimiento y difusión: Generar y profundizar

conocimiento sobre: (i) la incidencia de la política fiscal en la pobreza, la
desigualdad y la equidad de género; (ii) modelos para la revisión periódica del
gasto público integrando aspectos de eficiencia, equidad y estabilidad fiscal; y
(iii) programas de gastos con incentivos perversos al trabajo formal.

70 Esta actividad se coordinará con las acciones previstas en el SFD de Protección Social y Pobreza (BID,
2017b), y con las Divisiones de EDU, SPH y LMK del Departamento de SCL.
 - 54 -

5.8 Dimensión 4. Los gobiernos promueven el fortalecimiento de la eficiencia de

las administraciones tributarias, la gestión financiera y el uso de los
recursos públicos. Las intervenciones del Sector promoverán el fortalecimiento
de las administraciones tributarias y de la GFP con el fin de mejorar la efectividad
y eficiencia en la recaudación y en el uso de los recursos públicos, mediante la
adopción, mejora y modernización de las prácticas e instrumentos de aplicación
general, como: (i) las facturas electrónicas, los buzones tributarios, las planillas
electrónicas de nómina y contribuciones y aportaciones laborales, el cruce de
datos masivos con empresas e instituciones de servicios públicos y los catastros;
el uso de modelos y sistemas de gestión de riesgos de evasión; el uso de
tecnologías digitales emergentes como API, APP; y la implementación de
procesos electrónicos para los sistemas administrativos fiscales y apelaciones, los
cuales también redundarán en la facilitación y reducción de los costos
transaccionales en el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los
contribuyetes; y (ii) las CUT, los SIAF, los principios y normas contables IPSAS, y
los portales de e-Compras con propiedades analíticas y registros distribuidos para
las contrataciones y adquisición de bienes y servicios públicos. El SFD promoverá
la gestión por resultados con instrumentos y prácticas de política para mejorar la
calidad, efectividad y eficiencia del gasto público. También estimulará el
fortalecimiento de la transparencia pública basada en resultados, en la eficiencia
en el uso de los recursos, en la compilación y difusión de las estadísticas
económicas, sociales, fiscales y en la contabilidad pública (ingresos, gastos
públicos, gestión presupuestaria basada en resultados, pasivos ocultos y
contingentes, con la mayor cobertura posible del sector público) con “portales
inteligentes” (smart portals). Para alcanzar estos objetivos, el SFD propone las
siguientes líneas de acción:

5.9 Líneas de acción: Promover: (i) la modernización institucional y tecnológica de

las administraciones tributarias; (ii) el fortalecimiento de las capacidades
institucionales para los aspectos de tributación internacional; (iii) el uso de
tecnologías para la administración y cruce de bases de datos masivos con poder
analítico y predictivo; (iv) la modernización y actualización de los SIAF y uso de
tecnologías digitales; (v) la ampliación de la cobertura de las CUT; (vi) la adopción
de los IPSAS y de los portales de e-Compras y catálogos de precios genéricos de
bienes y servicios; y (vii) iniciativas destinada a mejorar la compilación y
divulgación de las estadísticas fiscales y de contabilidad pública en el sentido más
amplio posible. A fin de lograr estas líneas de acción, el SFD propone financiar las
siguientes actividades operativas y de conocimiento y difusión:

a. Actividades operativas: Administración tributaria: Promover: (i) el uso

obligatorio de las facturas electrónicas integrales y de las plantillas
electrónicas de nómina por parte de las empresas; (ii) el uso masivo de
tecnologías de la información ; (iii) la digitalización de los catastros con ayuda
de las administraciones tributarias a nivel nacional; (iv) el uso de bases de
datos masivos; (v) el establecimiento de la práctica de envíos anticipados a
las aduanas en formato electrónico de los manifiestos de embarques de
importación; (vi) el fortalecimiento de la capacidad de las administraciones
tributarias; (vii) el uso de modelos y sistemas de identificación de riesgos; y
(viii) el fortalecimiento las unidades de tributación internacional e intercambio
de información.
 - 55 -

b. Actividades operativas: Gestión financiera pública: Promover: (i) la

transparencia del sector público y la gestión por resultados; (ii) la
modernización de la GFP mediante el fortalecimiento tecnológico y funcional
de los SIAF, integrando las funciones de Presupuesto, Tesorería, Gestión de
Deuda Pública, Compras y Contrataciones, y Contabilidad, y usando sus datos
para fines de incrementar la eficiencia en la ejecución financiera y
presupuestal; (iii) el fortalecimiento de la ampliación de la cobertura de las
CUT, incluyendo la coordinación entre la gestión de caja y la de deuda pública;
(iv) la adopción, armonización y cobertura del sector público de los principios
contables IPSAS; (v) la gestión de la inversión pública de manera integral; y
(vi) la implementación, fortalecimiento y cobertura de los sistemas de compras
y contrataciones gubernamentales bajo los principios de transparencia,
efectividad y eficiencia.

c. Actividades de conocimiento y difusión: Generar y profundizar

conocimiento sobre los beneficios de la transparencia y la gestión por
resultados. Promover: (i) eventos de difusión e intercambio de experiencias y
mejores prácticas internacionales en el uso de tecnologías digitales,
incluyendo facturas electrónicas; (ii) eventos para el intercambio de
experiencias sobre tributación internacional; (iii) los principios contables
IPSAS; (iv) los distintos instrumentos utilizados en los procesos de compras y
contrataciones gubernamentales, con especial énfasis en los portales de
e-compras, subastas en reversa, y catálogos de precios para la adquisición de
bienes genéricos; y (v) los instrumentos e indicadores fiscales, incluyendo la
compilación y divulgación de las estadísticas fiscales y de contabilidad pública.

5.10 Las cuatro Dimensiones de Éxito, que guiarán las actividades operativas y
analíticas del Sector, permitirían responder a las demandas de los 26 países
miembros prestatarios del Banco, tanto a los actores del sector público como del
privado. Bajo los principios del trabajo en el Sector presentados en este SFD, el
Banco articulará las líneas de acción a través de las Estrategias de País, los
Diálogos Regionales de Políticas, en las publicaciones y eventos de difusión del
Sector en diversos foros y eventos internacionales, y las orientará a las
necesidades específicas de cada país donde brinde su apoyo.
 ANEXO I

Cuadro 1. Código de Transparencia Fiscal del FMI

Prácticas
Principio
Básico Bueno Avanzado

Todas las garantías Todas las garantías

otorgadas por el otorgadas por el gobierno,
Todas las garantías
La exposición del gobierno, sus sus beneficiarios, la
otorgadas por el
gobierno por beneficiarios, y la exposición generada por
Garantías

gobierno, sus
garantías exposición generada éstas, y la probabilidad de
beneficiarios, y la
otorgadas es por éstas, son que sean ejecutadas, son
exposición
publicada publicadas al menos publicadas al menos
generada por éstas,
regularmente y anualmente + el valor anualmente + el valor
son publicadas al
autorizada por ley máximo de nuevas máximo de nuevas
menos anualmente
garantías, o su stock, garantías, o su stock, es
es autorizado por ley autorizado por ley

Las obligaciones El gobierno publica, al

por APP son El gobierno publica, El gobierno publica, al menos anualmente, sus
regularmente al menos menos anualmente, sus derechos, obligaciones,
publicadas y anualmente, sus derechos, obligaciones, riesgos, cobros y pagos
APP

manejadas derechos, riesgos + cobros y anuales durante la vida

activamente en obligaciones y pagos anuales durante útil esperada de los
coordinación con riesgos por la vida útil esperada de contratos de APP + se fija
las distintas áreas contratos de APP los contratos de APP un límite legal a las
involucradas obligaciones acumuladas

Fuente: Adaptación del Código Fiscal de Transparencia del FMI (FMI, 2014e).
 -2-

Cuadro 2. Regímenes Tributarios Especiales en Países Seleccionados

Ingresos
Ingresos
provenientes del
provenientes
régimen como %
País Régimen Descripción del régimen
de ingresos
como % del
tributarios del
PIB*
gobierno
Requisitos: ingresos inferiores a
$1.050.000 ARS si venden productos,
o $700.000 ARS si proveen servicios.
Paga un impuesto fijo que reemplaza al
IVA, el impuesto a renta corporativa y
Argentina Monotributo las contribuciones a seguridad social. 0,0314% 0,30%
Monto a pagar varía entre ARS$787 y
ARS$5.922,10 por mes, dependiendo
de ingresos, superficie del negocio,
energía consumida, renta, número de
empleados y sector económico.
Régimen para personas naturales con
actividades económicas en donde el
capital registrado no supere los
$b18.800.
Régimen Consolida el pago del impuesto al valor
Bolivia Tributario agregado, el impuesto sobre las 0,2757% 1,10%
Simplificado utilidades y el impuesto a las
transacciones.
Pagos progresivos bimestrales que
dependen del capital registrado en el
negocio
Régimen para firmas en servicios,
manufacturas y comercio.
Ingresos anuales deben ser inferiores a
$R4,8 R millones o $R9,6 si la firma
exporta.
Brasil SIMPLES Pago de cuota que reemplaza 0,7597% 2,52%
impuesto a las ventas, nómina, y a
renta corporativa.
La cuota se impone de manera
progresiva dependiendo del sector y
del nivel de ingresos
Son elegibles individuos en comercio
con ingresos inferiores a $111.506.500
COL y con establecimiento fijo inferior
a 50m2.
Se realizan pagos mensuales
Colombia Monotributo - -
progresivos entre $43.000 COL a
$85.000 COL.
Beneficiarios pueden ser elegibles a
pensión subsidiada, así como a seguro
para riesgos laborales.
 -3-

Ingresos
Ingresos
provenientes del
provenientes
régimen como %
País Régimen Descripción del régimen
de ingresos
como % del
tributarios del
PIB*
gobierno
Régimen para pequeños
contribuyentes con un nivel de
compras anuales inferior a ciento
cincuenta salarios base.
Régimen de Activos fijos utilizados no debe exceder
Costa Rica Tributación 350 salarios base. Requisito de 0,0084% 0,06%
Simplificada máximo cinco empleados en el
negocio.
Impuestos a pagar como proporción de
utilidades y ventas. Proporción varía
dependiendo de sector.
Únicamente aplica para individuos con
ingresos inferiores a US$60.000.
Ecuador RISE Se realiza el pago de una cuota 0,0200% 0,12%
mensual que depende del ingreso y el
sector de actividad económica
Aplica para individuos que realicen
actividades en las que no se requiera
título profesional
México RIF Ingresos anuales deben ser inferiores a 0,0299% 0,19%
$2.000.000 MXN.
Cuotas progresivas establecidas como
proporción de utilidades del negocio
Régimen al que aplican individuos con
ingresos mensuales inferiores a
Régimen
C$100.000.
Nicaragua Simplificado 0,1419% 0,86%
Contribuyentes pagan una tarifa
de Cuota Fija
mensual progresiva dependiendo de
los ingresos mensuales
Es necesario tener ingresos anuales
inferiores a S/.525.000
Perú RER Se realiza un pago correspondiente al 0,0298% 0,19%
1,5% de las ventas netas sustituyendo
al impuesto a la renta corporativa
Individuos o firmas con ingresos
inferiores a $U305.000
Uruguay Literal E Se realiza el pago equivalente al 0,0540% 0,28%
"IVA mínimo" que, para el 2016,
correspondía a $U2.950.
Fuente: BID (2018d) con base en Argentina: Fuentes oficiales de AFIP para 2016. Brasil: Receita Federal, 2016. Ecuador:
BID/CIAT 2017. Fracción corresponde al año 2015. México: Servicio de Administración Tributaria. Fracción corresponde al
año 2016. Perú: Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria. Fracción corresponde al año 2016.
Uruguay: Dirección General Impositiva. Corresponde al año 2016. El Monotributo inicia en Colombia a partir del año 2017.
Aún no se encuentra información disponible. Nicaragua: Valores corresponden a 2014. Fuente: Instituto de Estudios
Estratégicos y Políticas Públicas. 2017.
 -4-

Cuadro 3. Evolución de la Cartera del Banco en el Sector, 1990-2017

1990-1997 1998-2006 2007-2017 1990-2017
No. No. No. No.
Monto Monto
País Proyecto Proyecto Monto total Proyecto Monto total Proyecto
total total
s s s s
Argentina 6 701 5 3.418 8 314 19 4.433
Bahamas 0 0 0 0 2 49,5 2 49,5
Barbados 2 15 1 4 2 15 5 34
Belice 0 0 1 25 1 15 2 40
Bolivia 4 13 11 316,6 6 275 21 604,6
Brasil 2 524 5 449 46 3.667,8 53 4.640,8
Chile 1 10 5 368 2 98 8 476
Colombia 5 241 4 983 9 1.19 18 2.414
Costa Rica 2 92 1 65 0 0 3 157
Ecuador 4 48 1 5 4 440 9 493
El Salvador 2 89 0 0 4 435 6 524
Guatemala 1 1 2 120 6 1.242,5 9 1.363,5
Guyana 1 30 3 48 0 0 4 78
Haití 0 0 4 65 4 100 8 165
Honduras 4 74 5 75 6 202,9 15 351,9
Jamaica 2 125 1 16 13 1.08 16 1.221
México 2 450 5 1.900 8 4.155 15 6.505
Nicaragua 3 36 5 105 6 203 14 344
Panamá 4 90 2 18 7 1.300 13 1.408
Paraguay 3 95 3 20 8 422,6 14 537,6
Perú 7 461 12 1.219 11 330 30 2.01
República Dominicana 0 0 4 204 8 1.129,5 12 1.333,5
Surinam 0 0 3 40 5 113,5 8 153,5
Trinidad y Tobago 3 105 0 0 2 140 5 245
Uruguay 6 197 8 521,9 9 476,5 23 1.195,4
Venezuela 5 115 2 218 0 0 7 333
Total 69 3512 93 10.203,5 177 17.394,8 339 31.110,3
Fuente: BID (2006b) y análisis propio en función de datos de OPS.
Nota: Incluye todos los proyectos con componentes y condiciones en al menos uno de los temas identificados como
desafíos de la región.
 ANEXO II

LA GESTIÓN FINANCIERA PÚBLICA COMO HERRAMIENTA PARA LA TRANSPARENCIA FISCAL

1.1 La Gestión Financiera Pública (GFP). La GFP pública se refiere al conjunto de

normas, procesos, sistemas e instituciones mediante las cuales los gobiernos
administran y gestionan los recursos públicos en el corto y mediano plazo para
lograr sus objetivos de políticas públicas, a la vez que producen la información
necesaria para brindar soporte a las decisiones de política fiscal y proveen los
instrumentos necesarios para la implementación de esas decisiones (North, 1991;
Andrews et al., 2014 y FMI, 2013a). Mientras la política fiscal se refiere a qué hacer
para lograr ciertos objetivos de política, la GFP incluye las áreas de presupuesto,
tesorería, contabilidad, gestión de deuda, sistemas inversión pública, compras y
contrataciones, administración y pago de la nómina de la administración pública,
sistemas integrados de administración financiera (SIAF), y auditoría y control, entre
otras. En años recientes la implementación y monitoreo de las reglas fiscales y los
MFMP se consideran parte de la GFP.
1.2 La GFP ha adquirido en las dos últimas décadas una relevancia fundamental como
ámbito de acción de la gestión fiscal en casi todos los países. Este rol de la GFP
incluye cuatro pilares o áreas de acción fundamentales: (i) la sostenibilidad y
estabilidad macroeconómica, incluyendo la gestión de los riesgos fiscales; (ii) la
efectividad y eficiencia en el uso de los recursos del estado para una provisión
adecuada de los servicios públicos; (iii) la asignación y evaluación de recursos entre
los diversos sectores para el crecimiento, la productividad y la política social; y (iv)
la transparencia y rendición de cuentas.
1.3 En el primer pilar se incluye la gestión de la política presupuestaria y las reglas
fiscales, la planificación estratégica y los MFMP, entre otros aspectos. En el
segundo pilar se incluye gestión de los recursos públicos a través de la gestión de
tesorería y deuda pública, la contabilidad y registro de las transacciones financieras
y presupuestarias, la gestión de nómina, los procesos de compras y contrataciones,
los de gestión de los Sistemas Nacionales de Inversión Pública (SNIP), y los SIAF,
los cuales buscan mejorar la toma de decisiones en materia de gestión de los
recursos y ejecución de gasto para la provisión efectiva y eficiente de los servicios
públicos. En el tercer pilar se incluye la evaluación de la asignación técnica del
gasto, el monitoreo y evaluación de la ejecución presupuestaria y la evaluación de
los diversos programas presupuestarios en el corto y mediano plazo. En el cuarto
pilar se incluye la agregación y reporte de la información fiscal y presupuestaria
(incluyendo los resultados fiscales y los balances públicos), la información sobre la
composición y estructura financiera del endeudamiento público y los riesgos fiscales
y pasivos contingentes del sector público, así como la transparencia y rendición de
cuentas, y los procesos de auditoría y control del gasto y de los recursos públicos.
1.4 La experiencia internacional es sumamente amplia en cuanto a la relación entre
calidad y efectividad de la política fiscal y la calidad de la GFP, siendo que la primera
requiere como condición necesaria, aunque no suficiente, un buen marco de GFP.
Para países en desarrollo, varios estudios intentan mostrar la asociación entre la
calidad de la GFP y el crecimiento económico (Andrews, 2010; Andrews et al., 2014;
BM, 2007; Wescott, 2008; y Dabla-Norris et al., 2011), aunque también la calidad
de la GFP depende de nivel de ingreso per-cápita (BM, 2017), el grado de desarrollo
 -2-

institucional de los países y el tamaño de la población. La evidencia también

muestra que cuando hay una GFP deficiente en uno o varios de sus pilares
fundamentales, la magnitud y consecuencia de los choques económicos,
especialmente los adversos, se potencian significativamente, ya que se materializan
diversos riesgos fiscales, implícitos o explícitos, de los cuales no se tenían registros
adecuados para su cuantificación y en consecuencia para la implementación de
políticas de mitigación (Kopits, 2014; Allen et al., 2013; e Irwin, 2012). Aunque los
resultados de los estudios son estadísticamente significativos, los efectos
parecerían ser bajos; en todo caso, todavía se enfrentan a serias dificultades
metodológicas y limitaciones importantes de información.
1.5 La GFP ha registrado avances importantes en los últimos años, especialmente en
lo referente a la adopción de principios, prácticas y sistemas estandarizados
internacionalmente. Las capacidades institucionales de los países y la disponibilidad
de recursos humanos son factores determinantes en la velocidad de adopción y
gradualidad (Andrews, 2014). Además de un marco normativo e institucional
adecuado, la adopción de estándares internacionales resulta fundamental para
lograr una buena calidad de la información financiera, presupuestaria y contable que
sea comparable en el tiempo y entre los países. Asimismo, una tendencia reciente,
aún por implementar y consolidar, será el uso de tecnologías emergentes para
aprovechar más y mejor los datos de los SIAF federal con fines gerenciales y de
toma de decisiones, cruzándolo con otras fuentes de información de gasto y
estadísticas, para promover una mayor eficiencia de la ejecución financiera y
presupuestal. Como lo ha emprendido Singapur con su solución FI@Gov, otros
países están divisando emplear big data, ciencia de datos e inteligencia artificial
para elaborar diagnósticos, visualizaciones y predicciones automatizadas con miras
a optimizar el flujo de caja, mejorar la planificación financiera y la gestión de
endeudamiento, y evaluar riesgos fiscales, entre otras aplicaciones.
1.6 Para el análisis de la calidad de la GFP en los países, la herramienta más usada es
el Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA), el cual cuenta
actualmente con más de 500 evaluaciones aplicadas en 150 países y 136 GSN. Los
31 indicadores PEFA están compuestos por el promedio de las calificaciones de
diversas variables o requisitos mínimos71. En ALC, 15 países tienen PEFA
publicados entre el 2007 y 2016, y en una correlación de las calificaciones de D a A
con una escala de 1 a 4, la región logra un promedio de 2,7 (67,5% del puntaje
máximo) lo que evidencia que todavía hay espacio para muchas mejoras (Cuadros 1
y Cuadro 2). Si bien los resultados son heterogéneos, en todos los países de ALC
evaluados se observan fortalezas en términos de los resultados del gasto agregado
en comparación con el presupuesto original aprobado, acceso del público a
información fiscal clave, así como en el registro y gestión de los saldos de caja,
deuda y garantías. Sin embargo, la región está rezagada sobre todo en cuanto a la
perspectiva plurianual en materia de planificación fiscal, política del gasto y
presupuestación, así como en el escrutinio legislativo de los informes de auditoría
externa. De los países evaluados en 2016 con la nueva metodología, se observan
fortalezas en materia de confiabilidad del presupuesto y transparencia de las
finanzas públicas, mientras que en el resto de los pilares se encuentran rezagos
importantes.

71 La metodología PEFA cambió en 2016, e incorporó 3 nuevos indicadores y ajustó otros.

 -3-

Cuadro 1. PEFA en ALC, 2007-2105

BE BO BR ES GU HA HO JA PA PE TT Pro-
Dimensiones 2014 2009 2009 2013 2013 2012 2013 2007 2013 2009 2008 medio

1. Credibilidad del presupuesto 3,1 2.8 3.8 3.0 3.1 1.9 3.5 2.8 2.5 3.0 2.9 3.0
Resultados del gasto agregado en comparación
con el presupuesto original aprobado 4.0 3.0 3.0 4.0 4.0 3.0 3.0 3.0 4.0 3.0 3.0 3.4
Desviaciones del gasto presupuestario en
comparación con el presupuesto original
aprobado 3.5 2.0 4.0 4.0 3.5 2.5 3.0 2.0 3.5 2.0 2.0 2.9
Desviaciones de los ingresos totales en
comparación con el presupuesto original
aprobado 4.0 4.0 4.0 4.0 3.0 1.0 4.0 4.0 1.0 4.0 4.0 3.4
Saldo y seguimiento atrasos de pagos de gastos 2.0 1.0 4.0 1.0 1.0 1.0 3.5 1.0 1.0 3.0 3.5 2.0
Clasificación del presupuesto 2.0 4.0 4.0 2.0 4.0 2.0 4.0 4.0 3.0 3.0 2.0 3.1
2. Detalle y transparencia 2.3 2.7 3.7 2.9 2.7 1.5 3.2 2.7 2.4 3.9 3.5 2.9
Suficiencia de la información incluida en la
documentación presupuestaria 3.0 2.0 4.0 3.0 3.0 2.0 4.0 2.0 3.0 4.0 3.0 3.0
Magnitud de las operaciones gubernamentales
incluidas en informes presupuestales 2.5 4.0 4.0 3.0 2.0 1.0 4.0 2.0 1.0 4.0 4.0 2.9
Transparencia de las relaciones fiscales
intergubernamentales 2.0 2.3 3.7 3.3 2.7 2.3 2.0 2.3 2.0 4.0 3.3 2.7
Supervisión del riesgo fiscal agregado provocado
por otras entidades del sector público 2.0 2.0 3.0 2.0 2.0 1.0 3.0 4.0 2.0 3.5 4.0 2.6
Acceso del público a información fiscal clave 2.0 3.0 4.0 3.0 4.0 1.0 3.0 3.0 4.0 4.0 3.0 3.1
3. Presupuesto basado en políticas 2.7 1.9 3.1 2.5 2.7 1.3 2.2 2.8 2.2 3.3 2.4 2.5
Carácter ordenado y participación en el proceso
presupuestario anual 3.0 1.7 3.7 2.7 3.0 1.0 2.0 3.0 2.3 3.7 2.3 2.6
Perspectiva plurianual en materia de planificación
fiscal, política del gasto y presupuestación 2.3 2.0 2.5 2.3 2.3 1.5 2.3 2.5 2.0 2.8 2.5 2.3
4. Predictabilidad y control en la ejecución del
presupuesto 2.3 3.2 3.5 3.2 3.2 1.7 3.2 2.5 2.1 3.4 3.3 2.9
Transparencia de las obligaciones y pasivos del
contribuyente 2.7 3.3 3.7 3.3 3.3 2.3 2.7 3.0 2.0 3.3 3.3 3.0
Eficacia en las medidas de registro de
contribuyentes y estimación de la base impositiva 1.9 3.4 3.4 2.4 3.4 1.6 2.1 2.1 1.0 3.1 2.9 2.5
 -4-

BE BO BR ES GU HA HO JA PA PE TT Pro-
Dimensiones 2014 2009 2009 2013 2013 2012 2013 2007 2013 2009 2008 medio

Eficacia en materia de recaudación de impuestos 2.5 3.0 4.0 3.5 3.5 1.5 4.0 2.5 1.0 4.0 2.5 2.9
Certeza en la disponibilidad de fondos para
comprometer gastos 2.0 2.7 2.7 3.7 3.0 1.7 3.7 1.7 2.3 3.3 3.7 2.8
Registro y gestión de los saldos de caja, deuda y
garantías 2.3 3.7 3.7 3.0 3.0 1.3 3.7 3.3 4.0 3.3 4.0 3.2
5. Nómina, compras y adquisiciones y controles
internos 1.6 2.5 3.7 3.1 1.7 1.3 2.6 2.0 2.1 3.4 2.4 2.4
Eficacia de los controles de nómina 2.0 3.0 3.5 3.5 1.5 1.5 2.8 2.0 2.8 3.8 3.3 2.7
Competencia, precio razonable y controles en
materia de adquisiciones 1.3 2.7 3.3 3.0 1.8 1.5 2.0 2.0 1.5 3.3 1.7 2.2
Eficacia en los controles internos del gasto no
salarial 2.0 2.3 4.0 3.0 1.7 1.3 2.7 2.0 2.3 3.7 2.7 2.5
Eficacia de la auditoría interna 1.0 2.0 4.0 2.7 1.7 1.0 2.7 2.0 1.7 2.7 2.0 2.1
6. Contabilidad, registro y reportes 2.3 2.3 3.8 3.4 2.8 1.3 2.9 2.1 3.1 2.7 2.8 2.7
Oportunidad y periodicidad de la conciliación de
cuentas 2.0 3.0 4.0 3.5 3.5 1.0 4.0 1.5 2.5 3.5 3.0 2.9
Disponibilidad de información sobre los recursos
recibidos por las unidades de prestación de
servicios 2.0 1.0 4.0 3.0 2.0 1.0 3.0 2.0 4.0 1.0 1.0 2.2
Calidad y puntualidad de los informes
presupuestarios del ejercicio en curso 3.3 3.0 4.0 3.3 3.3 1.0 2.7 3.3 2.7 2.3 4.0 3.0
Calidad y puntualidad de los estados financieros
anuales 1.7 2.0 3.3 3.7 2.3 2.0 2.0 1.7 3.0 4.0 3.0 2.6
7. Escrutinio externo y auditoria 1.4 1.9 2.7 2.3 2.2 1.7 3.1 2.8 1.7 3.1 2.3 2.3
Alcance, naturaleza y seguimiento de la auditoría
externa 1.3 2.7 3.0 2.0 2.5 1.0 2.7 2.7 1.0 3.3 3.0 2.3
Escrutinio legislativo de la ley de presupuesto
anual 1.8 2.0 4.0 3.8 2.8 3.0 3.8 3.3 2.8 3.8 2.3 3.0
Escrutinio legislativo de los informes de los
auditores externos 1.0 1.0 1.0 1.0 1.3 1.0 2.7 2.3 1.3 2.3 1.7 1.5
Promedio 2.2 2.5 3.5 2.9 2.6 1.5 2.9 2.5 2.3 3.3 2.8 2.6
Fuente: PEFA Assessment Portal Data.
 -5-

Cuadro 2. PEFA en ALC, 2016

CO CR RD PR
Dimensiones Promedio
2016 2016 2016 2016
1. Confiabilidad del presupuesto 3.0 3.7 3.7 1.2 2.9
Resultados del gasto agregado en comparación con el
presupuesto aprobado 3.0 4.0 4.0 1.0 3.0
Desviaciones del gasto presupuestario en comparación con el
presupuesto original aprobado 3.5 3.5 3.5 1.5 3.0
Desviaciones de los ingresos totales en comparación con el
presupuesto original aprobado 2.5 3.5 3.5 1.0 2.6
2. Transparencia de las finanzas públicas 2.9 3.8 3.1 2.8 3.1
Clasificación presupuestaria consistente con estándares
internacionales 1.0 4.0 4.0 4.0 3.3
Documentación presupuestaria comprehensiva 4.0 4.0 3.0 4.0 3.8
Medida en que los ingresos y gastos se reportan fuera de los
informes del gobierno central 4.0 4.0 1.5 4.0 3.4
Transparencia y oportunidad de las transferencias
subnacionales 3.0 3.5 4.0 1.5 3.0
Información de desempeño para prestación de servicios 1.5 3.0 2.0 2.5 2.3
Acceso del público a información fiscal clave 4.0 4.0 4.0 1.0 3.3
3. Gestión de activos y pasivos 3.1 2.3 2.1 1.8 2.3
Reportes sobre riesgo fiscal 2.5 1.5 1.0 1.0 1.5
Gestión de la inversión pública 3.0 2.0 2.5 1.5 2.3
Gestión de los activos públicos 3.0 2.5 1.5 1.5 2.1
Gestión de la deuda pública 4.0 3.0 3.5 3.0 3.4
4. Estrategia de política fiscal y presupuestación 3.3 2.3 2.0 2.5 2.5
Estimaciones macrofiscales 3.5 2.5 2.0 4.0 3.0
Estrategia fiscal 4.0 1.5 2.0 1.5 2.3
Perspectiva de mediano plazo en el presupuesto de gastos 2.5 1.0 2.0 1.5 1.8
Proceso de preparación del presupuesto 3.0 3.0 2.5 3.0 2.9
Escrutinio legislativo del presupuesto 3.5 3.5 1.5 2.5 2.8
5. Predecibilidad y control del presupuesto en ejecución 2.6 2.2 2.4 2.8 2.5
Administración de ingresos 2.5 3.0 2.5 3.0 2.8
Contabilidad de ingresos 2.5 1.5 2.5 2.5 2.3
Previsibilidad de la asignación de recursos en el año 3.5 4.0 3.5 3.5 3.6
Atrasos en los pagos de gastos 2.0 1.5 1.5 1.5 1.6
Controles de nómina 1.5 1.5 2.5 2.5 2.0
Transparencia y competencia en los procesos de adquisiciones 2.0 1.0 3.0 4.0 2.5
Controles internos del gasto no salarial 4.0 3.5 3.0 3.5 3.5
Auditoría interna 2.5 1.5 1.0 1.5 1.6
6. Contabilidad y registro de reportes 2.2 1.5 3.0 1.8 2.1
Integridad de los datos financieros 1.5 1.5 3.0 1.5 1.9
Consistencia, exactitud y oportunidad de la información de
ejecución presupuestaria 2.5 1.5 2.5 1.5 2.0
Calidad y puntualidad de los informes presupuestarios del
ejercicio en curso 2.5 1.5 3.5 2.5 2.5
7. Escrutinio y auditoria externa 2.0 1.5 1.3 1.3 1.5
Alcance e independencia de la auditoría externa 2.5 1.5 1.5 1.5 1.8
Escrutinio legislativo de los reportes de auditoría 1.5 1.5 1.0 1.0 1.3
Promedio 2.8 2.6 2.7 2.1 2.6
Fuente: PEFA Assessment Portal Data.
 -6-

1.7 Otra de las herramientas de análisis y evaluación de la calidad de la GFP es el

Open Budget Index (OBI). El OBI permite monitorear el manejo de las finanzas
públicas de los gobiernos a través de indicadores de cantidad y calidad de la
información presupuestaria publicada en tres aspectos: (i) transparencia;
(ii) participación; y (iii) monitoreo presupuestario. La cobertura de países del OBI
ha ido incrementándose progresivamente y actualmente reporta información para
102 países, 17 de ellos en ALC. Si bien el promedio del 2017 disponible para
17 países ALC fue de 45,3 puntos (de un máximo de 100), superior al promedio
mundial de 40,7 (sin ALC); el puntaje promedio de ALC bajó comparado al de
2015, que fue de 49,6 (Gráfico 1).

Gráfico 1. Índice de Transparencia Presupuestaria

Fuente: Índice de Transparencia Presupuestaria del Open Budget Partnership.

1.8 Además del PEFA y el OBI, varios organismos internacionales han desarrollado
herramientas para evaluar algunos aspectos de estos sistemas y guiar el diseño
de los programas de reforma en GFP que se implementan en los países en
desarrollo (OCDE-DAC, 2011). Por su parte, el BM ha diseñado el Debt
Management Performance Assessment (DeMPA) a nivel de los gobiernos
centrales en países de bajos ingresos y con una metodología de calificación
similar a la del PEFA. Mientras que la Evaluación de Transparencia Fiscal del FMI
(FTE, por sus siglas en inglés) establece estándares internacionales de
divulgación de información fiscal, agrupados en cuatro pilares: (i) reporte;
(ii) proyecciones y proceso presupuestario; (iii) análisis y gestión de riesgos
fiscales; y (iv) gestión de recursos fiscales. Los reportes de transparencia fiscal
complementan las evaluaciones de los Reports on the Observance of Standards
& Codes (ROSC). Entre otros avances, la FTE incluye el registro de los riesgos
fiscales y pasivos contingentes, en buena medida como lección aprendida de la
Gran Recesión. Desde el 2013 al 2017 la metodología de FTE del FMI fue aplicada
en cinco países de ALC y en otros 14 países de otras regiones. El nivel de avance
promedio para los países de ALC fue de 48% y para los otros 14 países de otras
regiones fue de 51%, lo que indica que la región de ALC está ligeramente por
debajo del promedio mundial72.

72 El nivel de avance para cada país fue calculado en base a un promedio de las calificaciones para cada principio
(Avanzado = 3 puntos, Bueno = 2 puntos, Básico = 1 punto e Insuficiente = 0 punto) ponderado por la
incidencia que obtuvo cada país para cada nivel calificado.
 -7-

1.9 Uno de los estándares específicos en GFP relacionado con la transparencia fiscal
más aceptado a nivel mundial para la contabilidad pública son los International
Public Sector Accounting Standards (IPSAS). Estos sistemas establecen la
metodología para el momento del registro y valoración de las transacciones
financieras y contables del sector público, así como de los activos y pasivos
públicos. Muchos de estos registros todavía se realizan con base en el flujo de
caja, aunque un número creciente de países se ha ido moviendo hacia un sistema
contable de causación, y sin un registro contable consistente y de amplia
cobertura, la verdadera situación financiera del sector público no puede conocerse
a plenitud.

1.10 Hasta la fecha, ningún país de la región ALC ha aplicado completamente las
IPSAS o prácticas de contabilidad totalmente en base devengada, aunque hubo
avances significativos. La mayoría de los países están implementando un sistema
mixto que combina la regularización contable para diferentes elementos y la
contabilidad de caja para otros. En algunos casos, la legislación nacional es
consistente con las IPSAS, colocando a varios países en una mejor posición para
completar la reforma. Por ejemplo, México aprobó la ley de contabilidad
gubernamental con cobertura a todo el sector público basada en la metodología
del IPSAS y la reforzó con una reforma en 2012 vinculándola con el PbR. Ecuador
promulgó una ley en 2010 que define el devengo como el principio de contabilidad
que deben observar las entidades del sector público no financiero; El Salvador,
Guatemala, Nicaragua y Panamá están en proceso de reforma de contabilidad de
las IPSAS; Guatemala comenzó el proceso de aplicación de las IPSAS en 2005
como parte de un proyecto de sistemas financieros; Colombia, República
Dominicana, y Honduras han preparado una estrategia de transición o han
anunciado la transición a las IPSAS; y Brasil, Chile, Costa Rica, y Perú han
aprobado un plan para incluir la autoridad legal para una convergencia a las
IPSAS o contabilidad en valores devengados completo.

1.11 Las fallas en transparencia se agravan en algunos países de la región por la no

difusión y publicación oportuna de la data financiera y presupuestaria, y menos
aún con base en los resultados obtenidos. Esta deficiencia impide el conocimiento
por parte de la población sobre el uso y rendimiento de los recursos públicos y
limita evaluar los impactos sociales y económicos y efectividad de la política y la
gestión fiscal. Esta deficiencia es particularmente aguda en los países del Caribe,
pero también incluye a otros países que no tienen las limitaciones de capacidades
institucionales que afecta a varios países del Caribe.

1.12 La extensión y mejora en la aplicación de los PbR ha permitido que los gobiernos
de varios países de la OCDE se esfuercen cada vez más para demostrar el mejor
rendimiento en la gestión de los recursos presupuestarios. Esto también ha
permitido que las Supreme Audit Institutions (SAI) puedan moverse desde un
enfoque tradicional de auditoría contable y financiera hacia aspectos de
efectividad, rendimiento y eficiencia en el uso de los recursos (VfM). De hecho, la
International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) postula que la
auditoría de desempeño enriquece la responsabilidad pública y permite a las SAI
hacer contribuciones prácticas a la mejora de la eficiencia y eficacia de la
administración pública (INTOSAI, 2010).
 -8-

1.13 Las SAI tienen el potencial para contribuir a un mejor diseño y uso de sistemas de
gestión y presupuestación relacionados con el rendimiento y mejora de la
rendición de cuentas pública. Entre los 26 países de la OCDE, un poco más de la
mitad llevan a cabo de manera regular las auditorías de desempeño y rendimiento
o de valor en calidad-precio (Australia, Austria, Japón, México, Noruega y el Reino
Unido entre ellos); mientras que nueve lo hacen esporádicamente (Estonia,
Finlandia, Francia, Hungría, Corea, Nueva Zelanda, Eslovenia, Suecia y Holanda)
y tres (Chile, España y República Checa) reportaron que hasta ahora no han
hecho este tipo de auditorías (OCDE, 2015b). Recientemente, el Tribunal de
Cuentas de la Unión (TCU) de Brasil usa la inteligencia artificial, dentro del
Laboratorio de Informaciones de Control (Labcontas, el cual congrega robots
como Alice—Analise de Licitacoes e Editais—, entre otros), para leer diariamente
el gran volumen de licitaciones realizadas por diversos órganos del gobierno
federal, cruzando datos del sistema Comprasnet, del Diario Oficial y de otras
77 bases de datos, para analizar y brindar a los auditores de cuentas indicios de
posibles desvíos e irregularidades en las compras públicas (Dutra e Silva 2016).

1.14 Otro avance importante en la GFP es la implementación de la Cuenta Única de

Tesorería (CUT). Mediante la CUT, los gobiernos centralizan los recursos y flujos
financieros que anteriormente se manejaban de manera descentralizada por las
distintas unidades de gastos o los ministerios de línea. La CUT permite un mayor
control e información sobre la ejecución del gasto y el uso de los recursos y una
mayor coordinación e integración entre la gestión de caja y la de deuda pública.
La CUT es una estrategia que permite transformar el rol de las Tesorerías, de
simples pagadores, hacia unidades de GFP modernas, con una gestión activa de
caja (Fainboim y Pattanayak, 2011). La CUT genera ahorros por reducción en las
necesidades de emisión de deuda de corto plazo y permite maximizar los retornos
de excedentes temporales de los flujos de caja. La adopción de la CUT necesita
del funcionamiento de un SIAF que permita la gestión, seguimiento, control,
conciliación, contabilización y presentación de informes tanto de la ejecución
presupuestaria y de los movimientos contables, como de la administración de los
saldos en cuentas bancarias. Los SIAF, en conjunto con la CUT, requieren la
integración e informatización de la gestión presupuestaria y financiera de los
gobiernos, impulsando la modernización de la gestión pública (Andrews et al.,
2014).

1.15 La gestión de caja y de tesorería en ALC no está totalmente integrada. La

consolidación de la CUT en ALC, aunque con cobertura limitada del sector público,
fue posible debido al gran avance de los SIAF en la región (BID, 2015f). Si bien
en el 78,2% de los países de ALC, más del 75% de las transacciones de ingresos
y pagos pasan por la CUT, y solamente el 56,5% de los demás países del mundo
presentan este mismo nivel de cobertura (BM, 2017); todavía hay mucho espacio
en la región ALC para ampliar la cobertura de la CUT, principalmente sobre los
recursos de las agencias descentralizadas, de la seguridad social, de las
universidades estatales, y de otros poderes del Estado (BID, 2015f).

1.16 Sin embargo, los SIAF y los Sistemas de Gestión de Recursos Públicos de la
región requieren modernización. En ALC, todos los países tienen un SIAF y es
una de las regiones del mundo con mayor presencia de este tipo de sistemas. No
obstante, los SIAF en ALC enfrentan cuatro desafíos: (i) modernización
tecnológica usando plataformas web y sistemas con menor costo de
 -9-

mantenimiento y mayor flexibilidad para ajustes específicos; (ii) alineación a los

procesos de modernización en la contabilidad pública de varios países de la región
para converger a los estándares internacionales; (iii) contribución a los procesos
de integración de la información financiera con indicadores de desempeño en el
marco de iniciativas de PbR y de Contabilidad de Costos; y (iv) extensión del uso
de SIAF a GSN (BID, 2015f). Para complementar los SIAF, los vínculos con la
nómina (pagos de personal), compras y contrataciones y sistemas de planificación
son valiosos para la mejora de la gestión de los recursos públicos. Algunos
sistemas de información que incluyen estas funciones son los ERP de utilización
habitual en el sector privado. Los ERP adaptados al sector público como un
sistema de gestión de recursos públicos son sistemas innovadores en la región, y
algunos países han comenzado a utilizarlos (por ejemplo, Nicaragua y Panamá, y
más recientemente Ecuador inició la implementación de un ERP).

1.17 En el área de compras y contrataciones públicas de la GFP, las reformas

implementadas han estado orientadas a mejorar los sistemas y procedimientos,
utilizando sistemas en línea abiertos, competitivos y transparentes. De esta
manera, se ha logrado el cumplimiento de tres principios u objetivos
fundamentales: (i) eficacia, para la adquisición rápida y oportuna de los bienes y
servicios necesarios y de las contrataciones por obras y servicios especializados;
(ii) eficiencia, para obtener la mejor relación de calidad-precio o costo-beneficio
(VfM); y (iii) transparencia, tanto para los oferentes de estos bienes y servicios a
través de un ambiente electrónico abierto y competitivo que garantice la
transparencia en los procesos de adjudicación como para los organismos de
monitoreo y evaluación del presupuesto y de auditoría y control superior, así como
para el público en general (Schapper et al., 2006). Además, los sistemas pueden
apalancar la efectividad del desarrollo. Por ejemplo, se estima que la introducción
de sistemas de compras públicas electrónicas en India e Indonesia generó
mejoras en la calidad de las carreteras y en el cumplimiento de los cronogramas
de ejecución de los proyectos (Lewis-Faupel et al. 2016).

1.18 Los sistemas de compras y contrataciones también avanzaron en la región.

Compras y contrataciones es una parte significativa del gasto público en ALC—
representando entre el 5% y 10% del PIB de la región, dependiendo si se incluyen
o no todos los niveles de gobierno y las empresas públicas. La mayoría de los
países han creado agencias rectoras de compras y contrataciones para
desarrollar políticas y sistemas. Junto con el avance de las tecnologías de
información, la autonomía institucional y financiera de las agencias han facilitado
impulsar reformas significativas en el sector, incluyendo las compras y
contrataciones electrónicas. Por ejemplo, utilizando el sistema de adquisiciones
de Brasil como una referencia inicial, en 2008, Paraguay adoptó el uso de la
Subasta Electrónica Reversa (SbR) en la contratación pública. Además de la
transparencia, el uso de SbR en Paraguay proporcionó ahorros significativos—en
2011, por ejemplo, las subastas redujeron los precios finales por casi 20% en
comparación con las ofertas iniciales y 12% en comparación con el monto
inicialmente estimado en la convocatoria.

1.19 Igualmente, innovaciones recientes usan tecnología Blockchain para mejorar la

eficiencia y transparencia de las compras y contrataciones públicas, en sus etapas
de planeación, concurso, adjudicación, contratación e implementación. En
Estados Unidos, por ejemplo, con el sistema FASt Lane, desarrollado como
 - 10 -

“prueba de concepto” por el GSA/FAS (General Service Administration / Federal

Acquisition Service), por el momento direccionado a determinadas compras de
materiales y servicios de TI, se ha reducido alrededor del 90% del tiempo total del
proceso. Por su parte, en México, en el marco de la iniciativa de estándares de
contrataciones abiertas, se publicaron los datos específicos que se generan en
las cinco etapas del ciclo, totalizando 282 procedimientos de contratación bajo
estándar abierto, con 189 proveedores, por un valor total de US$6.300 millones.

1.20 En ALC, los sistemas de e-compras se han expandido y ofrecen servicios, en

promedio, mayores que los países miembros de la OCDE. De los 12 servicios más
comunes ofrecidos por sistemas de e-compras en países de ALC, en 10 de estos
servicios tienen mejor cobertura que lo países miembros de la OCDE. Los países
de ALC revelan, en promedio, una mayor proporción de información de licitaciones
a nivel central. Por ejemplo, más del 70% de países latinoamericanos
encuestados revelan planes de contratación de licitación anticipada, en
comparación con 50% de los países miembros de la OCDE; casi el 90% de los
países latinoamericanos encuestados proporciona información general para
postores potenciales, en comparación con el 75% de los países miembros de la
OCDE; y más del 70% de los países latinoamericanos encuestados proporciona
información sobre los gastos de adquisición, en comparación con
aproximadamente el 20% de los países miembros de la OCDE (OCDE/BID, 2014).
Además, innovaciones digitales recientes basadas en big data y analítica de datos
potencializan la eficiencia de las compras públicas. En Brasil, los estados de Rio
Grande del Sur y Amazonas usan la información proveniente de las facturas
electrónicas, más precisas y en tiempo real, para la fijación de precios de
referencia. Además de acelerar el proceso de compras, con esta solución el
estado de Amazonas ha logrado ahorrar hasta un 23% en sus adquisiciones.

1.21 Dos consideraciones específicas sobre el área de compras y contrataciones son

destacables. La primera es que esta área del gasto afecta transversalmente a
todos los sectores funcionales del sector público (por ejemplo, educación, salud,
e infraestructura). Por lo tanto, la calidad, efectividad y eficacia del gasto en cada
uno de estos sectores está determinada en una buena proporción por la
efectividad y eficiencia de los sistemas de compras y contrataciones
gubernamentales. La segunda es que a través de la compra de bienes y servicios
y el gasto en inversiones de capital fijo (las cuales se hacen casi exclusivamente
a través de licitaciones y contrataciones) se canaliza una proporción considerable
del gasto público—en los países de la OCDE, en 2015, las compras y
contrataciones públicas representaron en promedio un 29% del gasto total del
gobierno general (equivalente al 13% del PIB). En consecuencia, además de las
razones de eficacia y eficiencia, los procesos en línea abiertos, competitivos y
transparentes producen ahorros significativos en el gasto mediante la reducción
no sólo de los precios de los bienes y servicios, sino también por la reducción de
los casos de fraudes y hechos de corrupción.

1.22 Los esfuerzos impulsados por la OCDE, con el apoyo de otros organismos
multilaterales como el BID, BM, y el Centro Interamericano de Administraciones
Tributarias (CIAT), han tenido relevancia en la tributación internacional y, sobre
todo, en la transparencia fiscal. El primer avance se dio en materia de paraísos
fiscales bajo un grupo de principios fijados por la OCDE con la colaboración y
patrocinio de varios países en desarrollo, donde se destacaban varios
 - 11 -

latinoamericanos, y posteriormente, con el Foro Global de la OCDE, que tiene

actualmente más de 125 jurisdicciones comprometidas con la transparencia fiscal,
y que comenzó la evaluación en dos fases del cumplimiento de criterios de
claridad tributaria y el intercambio de información a solicitud de la parte interesada.
A este impulso se suma luego la ley Foreign Account Tax Compliance Act
(FATCA) para el intercambio de información financiera automática con los Estados
Unidos.

1.23 Los países de ALC han tenido una activa participación en los foros de cooperación
internacional sobre transparencia financiera y tributaria, la lucha contra la evasión,
el lavado de activos y el financiamiento al terrorismo. Existen dos organismos
regionales, el Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (GAFILAT) y el
GAFI-Caribe, afiliados al GAFI. El BID también se ha involucrado en estos foros y
cuenta con un programa de asistencia técnica a sus países miembros para el
cumplimiento de los estándares del GAFI, trabajando en forma coordinada con
otros organismos multilaterales (FMI, BM) y agencias bilaterales (US Treasury,
GIZ, etc.). El BID es observador del GAFI y de sus organismos regionales,
GAFILAT y GAFI-Caribe. Igualmente, los países de ALC y el BID también han
participado activamente en la discusión y definición de las 15 Acciones Prioritarias
del Proyecto BEPS73 (OCDE/G20, 2015), promovido por el G20 y liderado por la
OCDE. Varios de los países prestatarios del BID están implementado las nuevas
reglas consensuadas en el nuevo contexto tributario internacional liderado por la
OCDE. En general los países en desarrollo se han visto favorecidos con este
proceso, dados sus mayores niveles de evasión y menor capacidad institucional
(organismos recaudadores, reguladores y judiciales) con mucho menor grado de
desarrollo y muy limitadas facultades de control. En efecto, el BID en colaboración
con otras instituciones (BM, CIAT, la Agencia Alemana para Cooperación
Internacional-GIZ, la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación-COSUDE
y la propia OCDE) están implementando una batería de apoyo técnico para la
aplicación de los principios de transparencia tributaria y financiera y del Proyecto
BEPS. Esta cooperación es realizada mediante planes de acción acordados con
el país solicitante (14 países), inclusive apoyada por operaciones del Banco (9), y
también incluye eventos periódicos de divulgación y entrenamiento
complementado con publicaciones profesionales específicas.
1.24 Finalmente, la aplicación de tecnologías avanzadas de información, tanto en la
administración tributaria como en los sistemas de gestión financiera, en
combinación con marcos legales más sólidos en favor de la transparencia basada
en resultados, no sólo mejoran la efectividad y eficiencia de la gestión fiscal y el
gasto público, sino que también contribuyen a la disminución de los espacios para
la corrupción y las transacciones ilegales. Para ilustrar el potencial, se calcula que
con el uso de Big Data / Data Analytics se podría recuperar alrededor de 20% de
la pérdida de ingresos públicos, que a nivel mundial se estima entre 4 y
5,5 mil millones de dólares en 2015 (Cunningham, Davis, Dohrmann, 2018). En el
gasto, conforme la evidencia generada en la India, la implementación de pagos
vía identificación y autenticación biométrica (Smartcards) redujeron las filtraciones
en un 40%, ampliaron el acceso a los programas sociales en un 17%, e hicieron
más predecibles los pagos a lo largo del tiempo (Muralidharan et al. 2016).

73 Cabe destacar que la Primera Acción del Proyecto BEPS se refiere a la Economía Digital.
 - 12 -

1.25 Resulta fundamental incorporar, de una manera más activa y efectiva, el diálogo
con la sociedad civil como una oportunidad para promover la transparencia
presupuestaria y los resultados en términos de efectividad, eficiencia y
focalización del gasto público. Estos diálogos deben extenderse a los medios de
comunicación, organizaciones no gubernamentales. Los consejos fiscales
independientes constituyen una institución fundamental para profundizar estos
diálogos con la sociedad civil, ya que pueden presentar de manera objetiva y bien
documentados los estudios e informes necesarios para canalizar este diálogo, por
lo cual en sus bases legales y reglamentarias se deberían incorporar estas
funciones u obligaciones.
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