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Manuel Iglesia-Caruncho, Tomás Mallo, Mercedes Molina,
Eulalia Pérez Sedeño

Secretario:
Alfonso Gamo
 AMÉRICA LATINA Y LOS
BICENTENARIOS: UNA AGENDA
DE FUTURO

AUTORRRR
CELESTINO DEL ARENAL Y JOSÉ ANTONIO SANAHUJA (coords.)

SIMÓN PACHANO FERNANDO SÁNCHEZ ALBAVERA

MANUEL ALCÁNTARA PASCAL OLIVIER GIROT
REBECA GRYNSPAN NÉSTOR GARCÍA CANCLINI
LUIS FELIPE LÓPEZ-CALVA RODOLFO STAVENHAGEN
ERNESTO OTTONE RUT DIAMINT
ANA SOJO FÉLIX PEÑA
CARLOS SOJO JOSÉ ANTONIO SANAHUJA
DIRK KRUIJT LUIS GUILLERMO SOLÍS
MAYRA BUVINIC CELESTINO DEL ARENAL
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Primera edición, abril de 2010

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 ÍNDICE

INTRODUCCIÓN, Celestino del Arenal y José Antonio

Sanahuja............................................................................. VII

1. ESTADO, CIUDADANÍA Y DEMOCRACIA, Simón

Pachano.............................................................................. 1

2. AMÉRICA LATINA: DEMOCRACIA DESINSTITU-

CIONALIZADA, IZQUIERDA AMBIVALENTE Y
CIUDADANÍA PRECARIA, Manuel Alcántara ............. 35

3. LAS TAREAS DEL DESARROLLO Y LA CRISIS

ECONÓMICA: POLÍTICA ECONÓMICA Y POLÍ-
TICA SOCIAL PARA LA EQUIDAD EN AMÉRICA
LATINA Y EL CARIBE, Rebeca Grynspan y Luis Feli-
pe López-Calva ................................................................... 67

4. POBREZA Y COHESIÓN SOCIAL EN AMÉRICA

LATINA Y EL CARIBE, Ernesto Ottone y Ana Sojo...... 107

5. COHESIÓN SOCIAL Y COMBATE A LA POBRE-

ZA EN AMÉRICA LATINA, Carlos Sojo........................ 135

6. DESIGUALDAD Y VIOLENCIA EN AMÉRICA LA-

TINA, Dirk Kruijt ............................................................. 169

7. VIOLENCIA EN AMÉRICA LATINA. ¿QUÉ HA-

CER?, Mayra Buvinic ........................................................ 207

8. GESTIÓN SUSTENTABLE DEL PATRIMONIO

NATURAL EN AMÉRICA LATINA, Fernando Sán-
chez Albavera ..................................................................... 237
V
 ÍNDICE

9. RECURSOS NATURALES, MEDIO AMBIENTE Y

BIODIVERSIDAD: LA CONTRIBUCIÓN, LAS RES-
PONSABILIDADES Y LAS DEMANDAS DE AMÉ-
RICA LATINA, Pascal Olivier Girot................................ 295

10. LAS CULTURAS LATINOAMERICANAS EN 2011,

Néstor García Canclini....................................................... 325

11. CULTURA E IDENTIDAD EN AMÉRICA LATINA,

Rodolfo Stavenhagen.......................................................... 349

12. AMÉRICA LATINA EN LA AGENDA GLOBAL,

Rut Diamint ....................................................................... 383

13. AMÉRICA LATINA EN EL MUNDO: REGIONA-

LISMO E INTEGRACIÓN, Félix Peña.......................... 425

14. ESTRATEGIAS REGIONALISTAS EN UN MUNDO

EN CAMBIO: AMÉRICA LATINA Y LA INTEGRA-
CIÓN REGIONAL, José Antonio Sanahuja.................... 451

15. LA COMUNIDAD IBEROAMERICANA EN EL SIS-

TEMA INTERNACIONAL: LÍMITES, POTENCIA-
LIDADES, PERSPECTIVAS, Luis Guillermo Solís........ 525

16. LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS, EL NUEVO

ESCENARIO GLOBAL Y LA CONMEMORACIÓN
DE LOS BICENTENARIOS, Celestino del Arenal ........ 553

RELACIÓN DE AUTORES..................................................... 633

VI
 1. ESTADO, CIUDADANÍA Y DEMOCRACIA

SIMÓN PACHANO *

INTRODUCCIÓN

A pesar de la estrecha vinculación que existe entre los procesos de

formación de los estados nacionales y la constitución de la ciudada-
nía, son escasos los estudios sobre América Latina que los tratan en
conjunto. Buena parte de la literatura historiográfica y de las cien-
cias sociales ha privilegiado el primero de esos procesos, en tanto
que la constitución de ciudadanía ha ocupado apenas un lugar se-
cundario y generalmente referido a casos de grupos específicos 1. El
presente texto está orientado a destacar las interacciones y los con-
dicionamientos mutuos que existen entre ambos procesos. Se sos-
tiene en el texto que los problemas de constitución de los estados

* Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).

1
Como se verá más adelante, la preocupación por la ciudadanía viene de la
mano de la irrupción de demandas de grupos tradicionalmente marginados, como
indígenas, afrodescendientes y mujeres, entre otros. El estudio de la construcción
del estado nacional tuvo importancia en el pensamiento social y político latinoame-
ricano hasta la década de los años setenta del siglo XX. Preocupaciones generaliza-
das entre historiadores, sociólogos y juristas (todos ellos incursionando en el cam-
po de lo político) fueron, por un lado, las especificidades de la formación de los
estados nacionales latinoamericanos y, por otro lado, el carácter inacabado de ese
proceso en la mayor parte de esos países (Lechner, 1988; Oszlak, 1978; Portantie-
ro, 1984a; Cardoso, 1984; Cotler, 1978; Calderón y Szmukler, 2000). Posterior-
mente, como etapa final de este interés por el tema, se abrió un campo de estudio
diferente con la implantación de las dictaduras en los países del Cono Sur (O’Don-
nell, 1999; Portantiero, 1984b). La instauración de regímenes democráticos llevó la
atención hacia otros temas (gobernabilidad, partidos políticos, relaciones entre po-
deres, órganos legislativos, gobiernos locales, etc.), lo que puede interpretarse
como una expresión de la superación de la cuestión estatal.

1
 SIMÓN PACHANO

nacionales —calificados generalmente como incompletos— se ex-

plican en buena medida por la constitución deficitaria de la ciuda-
danía. En este sentido, aboga por una visión integradora, que usual-
mente ha estado ausente en el análisis de la experiencia histórica
latinoamericana. Finalmente, aunque se hace referencia al conjunto
del continente, la reflexión que se encuentra a continuación está
fuertemente influida por la realidad de los países andinos.

I. EL SORPRESIVO NACIMIENTO DEL ESTADO

La cuantiosa literatura sobre precursores e independentistas permi-

te conocer el tipo de debate que existía en las colonias españolas en
los años previos a la independencia. A través de ella se puede com-
probar que en algunos medios ya circulaban las ideas de la Ilustra-
ción y que se veía con interés las experiencias revolucionarias de
Francia y Estados Unidos. Sin embargo, ese rico conocimiento bi-
bliográfico de una minoría no fue suficiente para prever lo que po-
dría venirse en un tiempo mucho más corto que el que pudieron
haber anticipado sus más lúcidos representantes. La manera en que
se produjo la ruptura del pacto colonial (Halperin, 1970) no permi-
tió contar con un diseño medianamente acabado de lo que podrían
y deberían ser los nuevos estados. Al contrario de lo que ocurrió
con la independencia norteamericana, la de los países latinoameri-
canos no contó con experiencias previas de establecimiento de nor-
mas cuasiconstitucionales o con hombres «que [anteriormente] ha-
bían saboreado la felicidad pública» (Arendt, 2004: 188). No hubo
en América Latina una experiencia de la dimensión del Pacto del
Mayflower de 1620, que estableció no solamente un acuerdo de go-
bierno sino que expresó un reconocimiento de igualdad entre quie-
nes lo suscribieron 2.

2
El Pacto del Mayflower sirvió de base para las Órdenes Fundamentales y el
Pacto de Asentamiento, de Connecticut de 1639, que a su vez fueron reconocidos
en la Carta Real de 1662 establecida por la Corona Inglesa. Esta Carta fue el nú-
cleo de la Constitución de 1776. «Dado que los pactos coloniales habían sido

2
 ESTADO, CIUDADANÍA Y DEMOCRACIA

A pesar de las insurrecciones y de las luchas previas, más bien

de carácter aislado, en la fase inicial del proceso independentista la-
tinoamericano fue clara la ausencia de un proceso histórico de acu-
mulación de demandas y reivindicaciones tanto de construcción de
un estado independiente como de libertades y derechos ciudada-
nos. El paso desde el régimen absolutista colonial a uno que debía
establecer la soberanía estatal y asentarse en la soberanía popular
fue producido por un elemento fortuito y ajeno a la voluntad de los
actores allí presentes. El desencadenante de ese paso fue la invasión
de los ejércitos de Napoleón a España, esto es, un hecho externo y
no un producto de las condiciones endógenas del ámbito colonial.
Por ello, la primera reacción surgida desde las colonias fue la bús-
queda del retorno a la situación previa en nombre de unos valores
que inevitablemente se perderían bajo la dominación francesa 3.
Pero, más allá del recurso a esos valores, la ausencia del rey
planteó un problema que no estaba previsto en las colonias, por lo
menos no para su resolución inmediata. Era el problema de la sobe-
ranía, que hasta ese momento radicaba de manera indiscutida en el
monarca. Su ausencia significaba no solamente el vacío frente a la
desaparición del gobernante, sino fundamentalmente la pérdida de
la fuente y de la materialización de la soberanía. Desaparecido el
rey solamente era posible acudir a la fuente última de la soberanía,
aquella que precisamente hasta ese momento la encarnaba él, esto
es, a la nación o al pueblo, como quiera que se entendieran estos
términos 4. En apenas dos años, entre 1808 y 1810, «a causa de la

redactados originalmente sin referencia alguna al rey o príncipe, la Revolución no

tuvo más que resucitar el poder de pactar y de elaborar constituciones según se ha-
bía manifestado durante la primera época de la colonización. La única pero decisi-
va diferencia existente entre los establecimientos de América del Norte y las res-
tantes empresas coloniales consistió en que los emigrantes británicos habían
insistido desde el primer momento en que se constituían en “cuerpos políticos ci-
viles”» (Arendt, 2004: 228).
3
La invasión napoleónica, como lo señala un historiador, fue «rechazada por
la inmensa mayoría de los españoles e hispanoamericanos en nombre de valores
que, en lo esencial, son los de una sociedad tradicional» (Guerra, 1994: 43).
4
Otra posibilidad habría sido encontrar un reemplazo para el rey, lo que úni-
camente era factible por medio de la sucesión (inviable en ese momento a causa de
la crisis abierta entre Carlos IV y Fernando VII en España) o por la designación de

3
 SIMÓN PACHANO

desaparición del rey y para manifestar el rechazo al usurpador, la resis-

tencia española y la lealtad americana solo podían recurrir a la sobera-
nía de la nación, del reino, del pueblo, para legitimar su accionar»
(Guerra, 1994: 44). Las juntas de gobierno, constituidas en los países
latinoamericanos como reacción ante la invasión napoleónica, «justifi-
caron, pues, su existencia fundándose en el derecho natural (que
autoriza a defenderse a toda comunidad atacada), y en los derechos
antiguos del reino, nacidos de la relación pactista que fijaba los víncu-
los entre el rey y la nación» (Demélas, 2003: 132, cursiva en el original).
De un momento para otro, los países latinoamericanos se encon-
traron ante la dura tarea de construir estados, de demarcarlos espa-
cial y territorialmente, de establecer las estructuras y las institucio-
nes que deberían gobernarlos y sobre todo de proporcionarlos las
bases de su legitimidad. Se hacía necesario construir la estatalidad,
reemplazando con la voluntad y la imaginación el proceso del que
debió surgir. Cabe considerar que la construcción del estado nacio-
nal es un proceso que exige resolver el problema de la soberanía
tanto hacia fuera como hacia dentro. Hacia fuera, en el sentido de que
debe insertarse en el mundo como un ente político que cuente con
las condiciones apropiadas para obtener el reconocimiento de la
comunidad internacional. Hacia dentro, en tanto es necesario insti-
tucionalizar la autoridad estatal en términos políticos, jurídicos,
económicos e incluso simbólicos. En la primera dimensión se debe
materializar la soberanía del estado frente a sus pares en el contexto
internacional, bajo lo que algunos autores denominan la externali-
zación del poder (Oszlak, 1978: 12). En la segunda dimensión se re-
quiere definir la fuente última de la legitimidad del estado como
instancia política que detenta el monopolio de la fuerza (Weber,
1972: 83; Tilly, 1992: 149-150; Skinner, 2003: 57) 5.

un rey en las colonias. Esta última opción significaba hacerse cargo de la situación
al margen de la metrópoli, lo que ponía de todas maneras el tema de la soberanía
en el centro del debate.
5
Es interesante destacar el paralelismo con los hechos que se desarrollaban en
buena parte de los países europeos en ese momento dentro del proceso de sustitu-
ción de las monarquías absolutistas (Guerra, 1994: 40), y no estaba exento de sus
influencias así como de las que venían desde la reciente experiencia norteamerica-
na (Dietrich, 1945).

4
 ESTADO, CIUDADANÍA Y DEMOCRACIA

Las luchas por la independencia, que ocuparon casi una década

y media, así como la crisis de la metrópoli española, fueron creando
las condiciones favorables para la construcción de la dimensión ex-
terna (Halperin, 1970; Santana y Pérez, 1979). Ciertamente, como
se verá más adelante, buena parte de los problemas de ese ámbito
subsistió hasta bien entrado el siglo XX, pero no cabe duda de que
fue el menos problemático de los dos temas centrales que debían
enfrentar los nuevos países. El desafío fundamental se encontraba
en la dimensión interna, donde se debía establecer la autoridad es-
tatal —o, dicho de otra manera, constituir el estado como único
portador legítimo de la autoridad política—, por un lado, y definir
el sujeto de la soberanía, por otro lado. La fórmula para lograr esos
dos objetivos era una sola y se encontraba en el gobierno represen-
tativo. Por medio de éste se podía identificar al pueblo o a la nación
como el sujeto de la soberanía 6. En el mismo acto y con el mismo
instrumento era posible atribuirle al estado el carácter de resultado
de una construcción social —su condición de producto de un pacto
de sujeción, como sostenía el contractualismo— que era la condi-
ción imprescindible para su legitimación 7. Sin embargo, el requisito

6
Al parecer, históricamente en los países latinoamericanos se tomaron como
sinónimos para este efecto al pueblo y a la nación. Por ello, en las constituciones se
atribuye indistintamente la soberanía al uno o a la otra como si fueran términos in-
tercambiables. Como una muestra de esto, se puede ver que las constituciones bo-
livianas de 1831, 1834, 1839, 1851, 1861, 1868 y 1878 reconocen a la nación como
la depositaria de la soberanía, en tanto que las de 1826, 1843, 1938, 1945, 1947 y
1967 reconocen al pueblo como el sujeto. En Ecuador la asignan a la nación las
constituciones de 1843, 1851, 1869, 1878, 1884, 1897, 1906 y 1946, mientras que
se la atribuyen al pueblo las de 1845, 1852, 1861, 1929, 1945, 1967, 1978 y 1998
(la de 1830, la primera de su historia, no contiene una definición al respecto). En
Perú se asigna la soberanía a la nación en las constituciones de 1823, 1828, 1856,
1860, 1867 y 1920, en tanto que se la atribuye al pueblo en las constituciones de
1826, 1933, 1979 y 1993 (mientras las de 1834 y 1839 no contienen una disposi-
ción al respecto). Por consiguiente, en estos tres países no hay una secuencia histó-
rica que pueda explicar el paso de una a otra concepción, lo que puede ser un
indicador de la indiferencia frente a conceptos que los consideraban intercambia-
bles.
7
Según la corriente que se deriva de Locke al pacto de sujeción le antecede un
pacto social, el acuerdo de los individuos para vivir conjuntamente (Locke, 1983:
74-87). El pacto de sujeción expresa el sometimiento de esos individuos, ya unidos
en sociedad, a un poder común, reconocido como legítimo. «El primer pacto

5
 SIMÓN PACHANO

básico para que esa fórmula arroje los resultados esperados es la

materialización de sus postulados básicos, esto es, su establecimien-
to en la realidad concreta. Se requería, por tanto, algo más que las
disposiciones que se incluyeron indefectiblemente en sus respecti-
vas constituciones.
Si se toman como atributos mínimos del estado a la externaliza-
ción de su poder, la capacidad de ejercer su control en todo el terri-
torio nacional, la consolidación de su autoridad, la materialización
en un entramado institucional dotado de efectividad para el cum-
plimento de sus funciones y la capacidad de convertirse en el ele-
mento en que se materializa el sentimiento de pertenencia a la na-
ción (Oszlak, 1978: 13), se puede concluir que en la mayoría de
países de América Latina apenas se dieron pasos mínimos en cada
uno de esos campos a lo largo de más de un siglo y medio 8. Como
se ha dicho antes, los estados pudieron tempranamente externalizar
su poder, sin que ello signifique que no existieran retrocesos o in-
cluso grandes vacíos en ese campo 9. El control de todo el territorio

transforma una “multitudo” en un “populos”, el segundo un “populos” en una

“civitas”» (Bobbio, 1997: 94).
8
Tilly (1992: 149-150) destaca las siguientes como actividades mínimas del es-
tado: a) construir el estado (en el sentido de «atacar y vigilar a rivales y contrarios
dentro del territorio reclamado por el estado»; b) hacer la guerra («atacar a los ri-
vales fuera del territorio ya exigido por el estado»); c) protección («atacar y vigilar
a los enemigos principales del gobernante, tanto fuera como dentro del territorio
reclamado por el estado»); d) extracción («extraer de la población subordinada los
medios para construir el estado, hacer la guerra y proteger»); e) arbitraje («dirimir
con autoridad las disputas entre los miembros de la población subordinada»; f)
distribución («intervención en el reparto de bienes entre los miembros de la pobla-
ción subordinada»); g) producción («control de la creación y transformación de
bienes y servicios entre los miembros de la población subordinada»).
9
Uno de esos vacíos se encuentra en la definición de los límites nacionales
que, a pesar de ser un paso sustancial para la externalización del poder, fue un
proceso inacabado en varios países casi hasta fines del siglo XX. Perú y Bolivia defi-
nieron sus límites en 1842, después de una breve guerra. En la Guerra del Pacífico
(1879-1884), en contra de Chile, Perú perdió parte de su territorio costero y Boli-
via todo su litoral. Como consecuencia de la Guerra del Chaco (1932-1935) contra
Paraguay, Bolivia perdió parte de su territorio oriental. Anteriormente, bajo la pre-
sidencia de Melgarejo (1864-1871), este país había cedido territorios a Brasil y Chile.
Ecuador fijó sus límites con Colombia en 1904 y con Perú en 1998 (con este últi-
mo país después de enfrentamientos bélicos en 1941, 1981 y 1995). Colombia y

6
 ESTADO, CIUDADANÍA Y DEMOCRACIA

nacional y la construcción de un entramado institucional dejan aún

en el momento actual un saldo deficitario si se toman como indica-
dores a la implantación de instituciones estatales que puedan encar-
garse efectivamente de la administración, la presencia del poder ju-
dicial en todas las circunscripciones administrativas, la existencia
de infraestructura vial y de comunicaciones y la disponibilidad de
servicios de educación, salud y de seguridad ciudadana. La consoli-
dación del Estado como elemento simbólico al que confluyen los
sentimientos de pertenencia colectiva encontró también, incluso
hasta el momento actual, serias deficiencias 10. En síntesis, la cons-
trucción del estado nacional ha sido un proceso azaroso, lleno de
dificultades y aún inacabado.

II. EL DESAFÍO DE LA CIUDADANÍA

Si la construcción del Estado, en los términos planteados en las pá-

ginas anteriores, fue compleja y aún permanece inconclusa, la de la
ciudadanía fue aún más difícil y menos satisfactoria en términos de
sus resultados. Los países latinoamericanos nacieron a la vida repu-
blicana bajo regímenes que no reconocían la condición ciudadana
de la mayor parte de la población. Al contrario, constitucional y le-
galmente se establecieron exclusiones en lo civil, en lo político y en
lo social 11. La exclusión jurídica de los indígenas —que para ese

Nicaragua mantienen hasta la actualidad una disputa por las islas de San Andrés.
Argentina y Chile estuvieron al borde de la guerra a finales de los años setenta por
la definición de límites en el canal del Beagle.
10
El Estado nacional es cuestionado en la actualidad desde las reivindicaciones
regionales, autonomistas y étnicas en varios países del continente.
11
Las constituciones con que iniciaron su vida como estados independientes
establecían requisitos muy rígidos (y en todas ellas muy similares) para acceder a
los derechos de ciudadanía. La Constitución boliviana del año 1826 (artículo 14)
determinaba que se requería ser boliviano de nacimiento, ser casado o mayor de 20
años, saber leer y escribir y tener algún empleo, industria o profesar alguna ciencia
o arte, sin sujeción a otro en clase de sirviente doméstico. La ecuatoriana de 1830
(artículo 12) reconocía como ciudadanos a los casados o mayores de 22 años, o a
quienes tuvieran una propiedad raíz, valor libre de 300 pesos, o que ejercieran

7
 SIMÓN PACHANO

momento constituían la mayoría de la población en cada uno de los

países— de las mujeres, de los iletrados y de los negros, así como de
quienes no poseyeran patrimonio propio y que trabajaran en rela-
ción de dependencia, fue la base de las repúblicas oligárquicas que
tuvieron vigencia por lo menos hasta mediados del siglo XX. La per-
sistencia de un ordenamiento excluyente a lo largo de la mayor parte
de la historia de estos países dio firmeza a opiniones que sostenían
(si bien es cierto refiriéndose al caso peruano, pero que podrían ser
extendidas a la mayoría del continente) que «no ha existido un corte
histórico desde el siglo XVI que haya significado un momento nuevo
y diferente en su formación social» (Cotler, 1978: 15, cursiva en el
original) 12. En síntesis, existieron vacíos en el reconocimiento de la
ciudadanía universal, en todos sus niveles —civil, político y social—,
que aún no han sido solucionados en su totalidad.
La conformación de regímenes excluyentes obedeció a muchas
causas, la mayor parte de ellas vigentes desde la sociedad colonial,
que no cabe abordar aquí 13. Interesa comprender los efectos jurídi-
cos y políticos del reconocimiento limitado de la ciudadanía. A pesar
de que constitucionalmente se estableció la igualdad ante la ley,
en el mismo cuerpo constitucional se la dejó prácticamente sin efec-
to cuando se establecieron los requisitos para el ejercicio de la ciu-
dadanía. Como se vio antes, ella estaba condicionada a la situación
económica, el estado civil, la situación laboral y el grado de instruc-

alguna profesión o industria útil sin sujeción a otro como sirviente doméstico o jor-
nalero y que supieran leer y escribir. La de Perú de 1826 tenía como requisitos ser
peruano, estar casado o ser mayor de 25 años, saber leer y escribir, tener algún em-
pleo o industria o profesar alguna ciencia o arte sin sujeción a otro en clase de sir-
viente doméstico. Como se verá más adelante, varias de estas condiciones clara-
mente limitantes se mantuvieron hasta mediados del siglo XX.
12
Una visión ensayística sobre el mismo caso peruano destaca la condición de
multitud —y no de ciudadanía— de la sociedad en la participación política (Basa-
dre, 1980: 113 y siguientes). La ausencia del concepto de ciudadanía a lo largo de
todo ese texto es una expresión de la inexistencia de esa condición en términos po-
líticos y jurídicos, y no se la puede atribuir únicamente a la perspectiva analítica
del autor. Véase también Klarén (2008: 255-297).
13
De la abundante literatura al respecto cabe destacar el enfoque de Todorov
(1987: 158-159), que indaga sobre los orígenes de la concepción excluyente y la
manera en que ésta condicionó el marco legal que se fue construyendo a lo largo
del periodo colonial.

8
 ESTADO, CIUDADANÍA Y DEMOCRACIA

ción. Lo sorprendente es que esas condiciones se aplicaban no sola-

mente a la ciudadanía política, como podría suponerse en el marco
de un régimen de sufragio limitado, sino que se hacían extensivas
también a la ciudadanía civil (y obviamente a la social, que ni si-
quiera se planteaba como posibilidad) 14. Por consiguiente, no sólo
se restringían los derechos políticos, sino que se hacía lo mismo con
las libertades y las garantías civiles que, en términos estrictos, sola-
mente eran reconocidas para una minoría.
Si se toma como referencia conceptual al trabajo clásico de
Marshall, se entra en la división clásica de las tres formas de ciuda-
danía, civil, política y social, que aluden a los diversos niveles en
que se materializa el reconocimiento del individuo como sujeto de
derechos. En esta perspectiva, la ciudadanía civil «se compone de
los derechos necesarios para la libertad individual: libertad de la
persona, de expresión, de pensamiento y religión, derecho a la pro-
piedad y a establecer contratos válidos y derecho a la justicia (...).
Las instituciones directamente relacionadas con los derechos civiles
son los tribunales de justicia» (Marshall, 2007: 22-23). La ciudada-
nía política es «el derecho a participar en el ejercicio del poder polí-
tico como miembro de un cuerpo investido de autoridad política, o
como elector de sus miembros. Las instituciones correspondientes
son el parlamento y las juntas del gobierno local» (ibid.: 23). La ciu-
dadanía «social abarca todo el espectro, desde el derecho a la segu-
ridad y a un mínimo bienestar económico al de compartir plena-
mente la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme

14
Un minucioso análisis para el caso ecuatoriano se encuentra en Prieto
(2004), que ofrece una visión de conjunto de las condiciones reales de la ciudada-
nía desde fines del siglo XIX hasta mediados del siglo XX. Puede ser discutible, sin
dejar de ser sugerente, la atribución del origen de la exclusión a una contradicción
entre los deseos de igualdad jurídica de las élites y su profundo miedo social. «La
suspicacia entre ese sector de la sociedad y las imágenes de una raza peculiar e in-
ferior confluyen en (...) el “liberalismo del temor”. Más aún, (...) el liberalismo del
siglo XX temprano en el Ecuador construyó un complejo de gobernabilidad que
pospuso los derechos ciudadanos para los indígenas» (ibid.: 31). Este aplazamiento
de los derechos parece haberse mantenido hasta mediados del siglo, cuando era fá-
cil comprobar que las leyes vigentes obligaban a que la población «blanca» votara,
mientras impedían que lo hicieran los «indios, cholos, montubios y negros»
(Blanksten, 1951: 74).

9
 SIMÓN PACHANO

a los estándares predominantes en la sociedad. Las instituciones di-

rectamente relacionadas son, en este caso, el sistema educativo y los
servicios sociales» (ibid.: 23).
Como es ampliamente conocido, Marshall sugirió un desarrollo
cronológico acumulativo de estos derechos, que se habrían ido defi-
niendo (en Europa o, con mayor precisión, en el Reino Unido) a lo
largo de los siglos XVIII, XIX y XX. Independientemente de que el re-
conocimiento de los derechos correspondientes no hubiera ocurri-
do dentro de esa secuencia, en la que cada tipo de ciudadanía se ha-
bría desarrollado en el orden mencionado, lo que importa aquí es la
especificidad de cada uno de ellos y sus respectivos requisitos insti-
tucionales 15. En este sentido, la ciudadanía civil se expresa en el es-
tado de derecho, esto es, en el complejo entramado institucional
que asegura la igualdad ante la ley, vale decir en el reconocimiento
del individuo como un sujeto de derechos básicos 16. Por su parte,
la ciudadanía política se expresa en la democracia, entendida bási-
camente como el reconocimiento del individuo como sujeto de los
derechos políticos de elegir y ser elegido. Finalmente, la ciudadanía
social se expresa en el estado social de derecho o, con mayor preci-
sión, en el estado de bienestar, que garantiza el reconocimiento del
individuo como sujeto de los derechos sociales.
A la luz de estos elementos cabe retornar a la realidad latinoame-
ricana en este aspecto. Una primera constatación es que, a diferencia

15
Marshall advierte sobre los riesgos y las imprecisiones de esta cronología
cuando sostiene que al «asignar a cada uno de los periodos formativos de los tres
elementos de la ciudadanía a un siglo distinto (...) se solapaban de modo consi-
derable los dos últimos» (ibid.: 31). Antes ya había dicho que hay «que tratar
estos periodos con una razonable elasticidad, y hay cierto solapamiento evidente»
(ibid.: 26).
16
Como se verá más adelante, en América Latina se le ha dado poca importan-
cia al tratamiento conceptual y político del estado de derecho. Generalmente —de
manera especial en las últimas décadas, a parir de la ola democratizadora— se lo
ha subordinado a la democracia, sin diferenciar a ésta como régimen político y a
aquél como el orden jurídico necesario para su desarrollo. Aparte de algunos tra-
bajos recientes, como los de O’Donnell (1999, 2000) y de Nun (2002), se puede
sostener que no se encuentran los equivalentes de los Federalist Papers (Hamilton,
Jay y Madison, 1937) que tuvieron un papel de primera importancia en Estados
Unidos.

10
 ESTADO, CIUDADANÍA Y DEMOCRACIA

de lo sugerido por Marshall, aquí no se pueden identificar periodos

en que se haya materializado cada uno de los tipos de ciudadanía.
Más bien, en diversos momentos fue necesario enfrentar la instaura-
ción de todos ellos a un mismo tiempo. El mismo inicio de su vida
republicana fue una muestra de ello, cuando cada país debió esta-
blecer los alcances de los derechos y de las libertades en cada uno de
los campos. Las revoluciones liberales de finales del siglo XIX y co-
mienzos del XX fueron otras oportunidades en este sentido (Maho-
ney, 2001). Así mismo, la instauración de regímenes democráticos en
la mayor parte de los países, a partir del final de la década de los se-
tenta, debió enfrentar el problema en su totalidad. Por ello, el cami-
no hacia el pleno reconocimiento de los derechos de ciudadanía en
sus tres manifestaciones ha sido lento, irregular y lleno de retrocesos.
Una segunda constatación en este sentido es que, en términos
de la formalidad jurídica, estos derechos solamente se materializa-
ron con la apertura de los actuales procesos democráticos, es decir,
a fines de la década de los setenta y comienzos de la década de los
ochenta del siglo XX. La eliminación de las exclusiones marcaron el
quiebre con una larga historia de más de ciento cincuenta años. Si
bien es cierto que paulatinamente se habían reducido e incluso eli-
minado los requisitos que hacían referencia a la condición económi-
ca, al estado civil y a la situación laboral, hasta ese momento en mu-
chos países se había mantenido el del grado de alfabetización.
La tercera constatación alude al predominio de la ciudadanía
política sobre las otras dos formas, y de manera especial sobre la
civil. Dentro del ordenamiento constitucional y legal de cada uno
de los países se reconocían los derechos civiles y políticos para el
conjunto de la población. Para esto se acudía a la fórmula de igual-
dad ante la ley y al reconocimiento del derecho a elegir y ser elegi-
do, que invariablemente ocupaban un lugar de importancia en las
disposiciones constitucionales. Sin embargo, como se vio antes, los
requisitos que se establecían para «entrar en el goce» de esos dere-
chos —como rezaban las constituciones— los limitaban significati-
vamente. Las condiciones definidas para el ejercicio de los derechos
políticos, esto es, para elegir y ser elegidos, se hacían extensivas a la
esfera de los derechos civiles, comenzando por el acceso a la justicia
y por la libertad de trabajo y contratación. La historia de la mayoría

11
 SIMÓN PACHANO

de países latinoamericanos a lo largo del siglo XX es rica en análisis

y testimonios de esta situación (Mariátegui, 1975; Quintero y Silva,
1990; Basadre, 1980; Klarén, 2008; Demélas, 2003; Lavaud, 1998;
Linke, 1962). Adicionalmente, a esta exclusión jurídica explícita se
añadía la que se realizaba en la vida cotidiana, expresada bajo múl-
tiples formas de discriminación que se constituyeron en prácticas
rutinarias aceptadas por el conjunto de la población 17. Las limita-
ciones establecidas para el ejercicio de la ciudadanía política se ge-
neralizaron a todo el ámbito de la condición ciudadana, lo que cons-
tituyó un obstáculo muy grande para la instauración no solamente
de regímenes democráticos sino también de estados de derecho.
Finalmente, se puede constatar también que, de las tres formas
de ciudadanía, la social fue la más rezagada y la que recibió menor
atención a lo largo de toda la historia republicana. Solamente en un
pequeño grupo de países (Uruguay, Chile, Costa Rica y en menor
medida Argentina) estuvo presente la preocupación por instaurar
algo que pudiera parecerse a los estados de bienestar que se confor-
maron en Europa en la segunda postguerra. Los derechos sociales
no aparecieron como tales por lo menos hasta la conformación de
regímenes democráticos, e incluso en algunos países ni siquiera se
presentaron en esos momentos. Se puede afirmar que en la mayoría
de los casos no se ha implantado una clara concepción de derechos
sociales y que más bien ha prevalecido la visión de un paternalismo
estatal o de la solución de mercado para la satisfacción de las necesi-
dades de educación, salud, previsión y seguridad social, entre otras 18.

17
La literatura —la novela, el cuento, la poesía— e incluso buena parte de las
canciones populares constituyen buenos referentes de la importancia de la margi-
nación y de su percepción. Corrientes como el indigenismo, el costumbrismo y la
novelística urbana indagaron en este campo con posibilidades que muchas veces le
están negadas a la visión académica especializada. Al respecto véase Cueva (1969),
Vich (2003), Ibarra (1992) y Almaraz (1981). Por otra parte, la utilización de ma-
nera generalizada en algunos países del término indio como insulto o como adjeti-
vo peyorativo es una expresión de los contenidos más profundos de la discrimina-
ción y de la exclusión.
18
La implantación de una economía de mercado —entendida en muchos casos
como la ausencia total de controles y regulaciones— durante las décadas de los
años ochenta y noventa, significó un retroceso de lo poco que se había avanzado
en varios países en términos de los derechos sociales.

12
 ESTADO, CIUDADANÍA Y DEMOCRACIA

En síntesis, la instauración de las tres formas de ciudadanía es

un proceso inacabado y deficitario en la mayoría de los países lati-
noamericanos. La constitución de estados de derecho, de democra-
cia y de estados de bienestar, para garantizar los derechos civiles,
políticos y sociales, respectivamente, es una materia pendiente en la
mayor parte de la región. Aunque se han producido avances de mu-
cha importancia en cada uno de esos niveles, y en particular en la
construcción de regímenes democráticos, resulta evidente que es un
camino inacabado y que deja un fuerte saldo en contra. Esa reali-
dad es la que, en gran medida, se encuentra en la base de los pro-
blemas que enfrentan muchos de esos países en la actualidad y que
aparecen como serios cuestionamientos a sus respectivos ordena-
mientos políticos. Las constantes y crecientes manifestaciones de
insatisfacción con la política, que se reflejan en sondeos de opinión
(Latinobarómetro, Lapop, Polilat), devienen de esa ciudadanía de
baja intensidad, como fue acertadamente calificada (Torres Rivas,
1991). Esa insatisfacción se manifiesta también, de manera mucho
más dramática por las consecuencias que acarrea, en la elección de
outsiders y de candidatos antisistema a los cargos de mayor impor-
tancia política, que es un fenómeno que ha ido cobrando fuerza a lo
largo de los últimos años. Si bien es verdad que en todo esto inter-
vienen factores coyunturales o del momento, no es menos cierto
que entre los aspectos de fondo se debe considerar a ese carácter
deficitario de la ciudadanía.

III. DEMOCRACIA, CIUDADANÍA Y ESTADO

La ola democratizadora de los años setenta y ochenta obligó a abor-

dar frontalmente la relación entre estado y ciudadanía. La construc-
ción de regímenes democráticos exigía respuestas no solamente en
el plano del régimen político, sino también en el nivel de los dere-
chos ciudadanos. Las condiciones internas de cada país obligaban a
enfrentar este aspecto de manera integral. Las nuevas democracias
no podrían ser formas disminuidas, como habían sido las que se es-
tablecieron en intentos anteriores y que, precisamente por su inca-

13
 SIMÓN PACHANO

pacidad para satisfacer las necesidades de la población, no pudie-

ron asentarse sobre cimientos fuertes. Con muy pocas excepciones,
las democracias anteriores a esta etapa solamente cumplieron con
los requisitos políticos básicos de este tipo de régimen, mientras
dejaron de lado los aspectos relativos a los derechos civiles y so-
ciales 19.
Esta situación lleva a indagar en la relación entre la democracia,
por un lado, y el estado de derecho y el estado de bienestar, por
otro lado. Esta reflexión tiene enorme importancia en el estudio de
la mayoría de los países latinoamericanos, ya que las dificultades
para establecer la primera se derivan en gran medida —junto a
otros factores, por cierto— de la debilidad de los últimos. La
ausencia de un marco sólidamente definido de libertades, derechos
y garantías es un factor que pesa decisivamente a la hora de consti-
tuir un régimen democrático 20. Sin la igualdad jurídica que se ex-
presa en el estado de derecho es absolutamente imposible instaurar
un régimen político que se asienta sobre la participación popular en
la construcción del poder. La condición básica e insustituible para
que esa participación sea efectiva y no solamente una ficción es pre-
cisamente la igualdad de condiciones en el plano de los derechos y

19
Las excepciones se reducen en la práctica a los tres países mencionados
antes, esto es, Uruguay, Chile y Costa Rica, que tempranamente consolidaron
las bases tanto para el estado de derecho como para (con muchas limitaciones,
por cierto) el estado de bienestar. No hay estudios que lo demuestren, pero se
puede sostener que la permanencia relativamente larga de regímenes democráti-
cos en estos países se debió en gran medida a la instauración de estados de de-
recho y a la implantación de un conjunto de políticas sociales que los acercaron
a la definición de estados de bienestar (BID, 2006). Las experiencias democráti-
cas de los demás países se redujeron generalmente a la implantación (bastante
restringida) de las libertades políticas sin prestar mayor atención a los otros de-
rechos ciudadanos.
20
Es relativamente escasa la producción académica sobre la relación entre de-
mocracia y estado de derecho en el caso concreto de América Latina. Aunque ese
condicionamiento mutuo está implícito en las definiciones mínimas o procedimen-
tales de democracia (Schumpeter, 1996; Dahl, 1989; 1991), solamente en pocas
ocasiones aparece de manera explícita (Linz, 1998; Linz y Stepan, 1996). La condi-
ción actual de los regímenes democráticos como democracias liberales ha hecho
perder hasta cierto punto las especificidades de ambos términos así como su parti-
cular trayectoria histórica (Bobbio, 1992: 45-48; 1997: 123-138).

14
 ESTADO, CIUDADANÍA Y DEMOCRACIA

las libertades civiles 21. Así mismo, la ausencia de un conjunto de

políticas sociales que asegure la igualdad de oportunidades para
toda la población (algo que no puede ofrecer por sí solo el merca-
do), conspira seriamente en contra de la democracia entendida
como un orden que se asienta en el principio de la igualdad ciuda-
dana.
Ninguna de esas dos condiciones estuvo presente en los diversos
intentos que se hicieron para establecer regímenes democráticos en
etapas anteriores. La igualdad ante la ley, el respeto a los derechos
básicos del ser humano, así como el acceso garantizado a los servi-
cios sociales no formaron parte de la agenda de democratización o
figuraron, en el mejor de los casos, como declaraciones de orden
general sin llegar a su materialización efectiva. Se trató, por tanto,
de democracias incompletas y muy vulnerables en tanto no asegura-
ban las libertades y los derechos ciudadanos. En la mayor parte de
los países estos regímenes lograron establecer cierto espacio para el
juego político, pero debido a las restricciones mencionadas termi-
naba por transformarse en un derecho reservado a las élites econó-
micas y sociales (e incluso, en algunos casos, étnicas).
Para una mejor comprensión de las limitaciones que se estable-
cieron en aquellos intentos anteriores cabe retomar el tema ya men-
cionado de la construcción de los estados nacionales. Un elemento
central en este sentido es que, a pesar de que estado nacional, esta-
do de derecho y estado de bienestar no son términos intercambia-
bles, es innegable que existe estrecha relación entre sus respectivos
procesos de constitución. Se puede afirmar que la existencia de un
estado nacional es un factor de enorme importancia para la instau-

21
Este rasgo fue destacado tempranamente por De Tocqueville en el primer
análisis empírico de una democracia. Es ilustrativo al respecto su planteamiento
acerca de la incidencia de la ley de sucesión sobre la igualdad, considerada esta úl-
tima como la condición básica de la democracia en el plano político: «Es cierto
que estas leyes pertenecen al orden civil, pero deberían estar situadas a la cabeza
de todas las instituciones políticas, ya que influyen de un modo increíble en el esta-
do social de los pueblos, del que las leyes políticas no son sino la expresión» (1985:
T. 1, 48). Lo mismo se puede decir de las disposiciones legales que garantizan los
derechos básicos, el acceso a la justicia, o la propiedad, entre otros. Véase también
Arendt (2004: 225-229).

15
 SIMÓN PACHANO

ración de un estado de derecho y de un estado de bienestar, y que a

la vez estos últimos retroalimentan a aquél en tanto los derechos y
las garantías generan demandas de mayor presencia estatal efectiva.
Por consiguiente, el elemento clave viene a ser la correspondencia
entre esos procesos a lo largo de un determinado periodo, aunque
posteriormente puedan seguir caminos divergentes 22. Precisamente,
la ausencia de paralelismo y de contemporaneidad entre esos proce-
sos en el desarrollo histórico de los países latinoamericanos es uno
de los elemento que explican las carencias y vacíos tanto en lo que se
refiere al estado nacional como al estado de derecho y al estado
de bienestar.
Sin un estado nacional plenamente constituido y con un estado
de derecho que no lograba superar la dimensión de algunas disposi-
ciones constitucionales de carácter general y, a la vez, con políticas
sociales que no llegaban a constituir un conjunto armónico y esta-
ble, era prácticamente imposible que la ciudadanía pudiera tener
vigencia en sus tres dimensiones básicas. Por tanto, existían serias
restricciones para la construcción de regímenes democráticos. De
manera especial, cabe reiterar, en primer lugar, que las restricciones
a la ciudadanía civil establecieron una situación de exclusión de la
mayor parte de la población en términos de protección de sus dere-
chos básicos y de sus libertades, especialmente en lo que se refiere a
la libertad de trabajo, al acceso a la justicia y al trato igualitario en

22
Es importante subrayar la importancia de la simultaneidad de los procesos
de formación ya que después de constituidos pueden seguir caminos diferentes.
En efecto, un régimen autoritario puede instaurarse en un país que logró previa-
mente constituir aceptablemente un estado de derecho sin que ello afecte al estado
nacional, como ocurrió en Chile y Uruguay. En sentido contrario, con el transcurso
del tiempo puede entrar en crisis el estado nacional sin que eso signifique la des-
trucción del estado de derecho, como ocurrió en la antigua Checoslovaquia (que
en cuanto instauró su estado de derecho dio fin al estado nacional previamente
existente). Por otra parte, es preciso destacar que «El término Estado nacional, la-
mentablemente, no por fuerza significa nación-estado, un Estado cuyos pobladores
comparten una fuerte identidad lingüística, religiosa y simbólica» (Tilly, 1992: 21,
cursiva en el original). Esto es muy importante en el análisis de las sociedades plu-
rales o heterogéneas, que desplaza la reflexión al plano de los estados plurinacio-
nales y pone en cuestión a la nación-estado sin que ello afecte al estado nacional y
al estado de derecho.

16
 ESTADO, CIUDADANÍA Y DEMOCRACIA

los asuntos públicos. En segundo lugar, en el plano de la ciudadanía

social apenas se dieron algunos pasos de importancia desde la ter-
cera década del siglo XX, cuando se sentaron las bases de los servi-
cios de educación, salud y seguridad social. Sin embargo, fue nece-
sario esperar hasta fines del siglo para poder asegurar que se
estaban logrando las metas de la universalización de estos servicios
y la implantación de otros (como los de seguridad ciudadana), aun-
que siempre en niveles incipientes e insatisfactorios. En tercer lu-
gar, y de manera hasta cierto punto diferente de —e incluso contra-
ria a— las otras dos formas, la ciudadanía política convocó de
mayor manera al debate público. La propia necesidad de legitimar
al estado por medio de su transformación en la expresión de la vo-
luntad del pueblo o de la nación, obligaba a buscar los recursos y
los procedimientos por los cuales pudiera hacerse efectiva esa con-
dición. El tema de la representación se colocaba, de esta manera, en
el centro de la preocupación de las élites políticas, aún por encima
de sus propias convicciones que más bien se movían —y seguirían
moviéndose durante largo tiempo— dentro de «una lógica patri-
cia» (Guerra, 1994: 50) 23.

23
Esta contradicción se hizo evidente en un momento tan temprano como es
el Congreso de Angostura de 1819, cuando Simón Bolívar, el icono de la indepen-
dencia americana, después de sostener que «solo la democracia (...) es susceptible
de una absoluta libertad», advertía que «Poniendo restricciones justas y prudentes
en las asambleas primarias y electorales, ponemos el primer dique a la licencia po-
pular, evitando la concurrencia tumultuaria y ciega que en todos tiempos ha impri-
mido el desacierto en las elecciones y ha ligado por consiguiente, el desacierto a los
Magistrados y a la marcha del Gobierno; pues este acto primordial es el acto gene-
rativo de la libertad o de la esclavitud de un pueblo» (www.ensayistas.org/antolo-
gia/XIXA/bolivar/bolivar2.htm). Fue una posición que mantuvo una vez lograda
la independencia, cuando en 1824 propuso la presidencia vitalicia para el Perú y
para Bolivia (Demélas, 2003: 320). Esta concepción restrictiva se había expresado
ya en la Constitución grancolombiana de 1821, que en su artículo 10 señalaba que
«El pueblo no ejercerá por sí mismo otras atribuciones de la soberanía que la de
las elecciones primarias», unas elecciones que, por cierto, se realizaban bajo las
restricciones señaladas antes. Manin (1998: 166) asegura que «el debate americano
[se refiere a Norteamérica] de 1787 fue entonces la última ocasión en la que se
consideró la posible presencia de rasgos aristocráticos en sistemas apoyados en
elecciones libres de la elección». De acuerdo a las palabras de Bolívar y por lo se-
ñalado antes, no fue la última vez y más bien los sudamericanos —seguidores en
buena medida de la revolución norteamericana— retomaron esa concepción.

17
 SIMÓN PACHANO

La representación, esto es, la necesidad de dotarle al estado de

la legitimidad popular debía realizarse en un medio adverso, carac-
terizado por las restricciones de las libertades civiles, por un lado, y
por los temores a la acción directa de los sectores populares, por
otro lado. De esta manera, esa legitimidad tenía pocas posibilidades
de concretarse ya que al no caminar decididamente en la constitu-
ción de la ciudadanía, tanto civil como política, se hacía imposible
contar con el sujeto que debía encarnar la soberanía a la que se alu-
día en los textos constitucionales. De esa manera, se cerró sistemáti-
camente el paso a la constitución plena de la ciudadanía y con ella a
las posibilidades de establecer regímenes democráticos sólidos y es-
tables. La igualdad ante la ley y el derecho a participar en la confor-
mación del poder político fueron largamente postergados, e incluso
no se puede decir que en la actualidad se los haya establecido ple-
namente 24. De esta manera se dibujaba un círculo, ya que los vacíos
en el proceso de construcción del estado nacional impedían avanzar
en la constitución de la ciudadanía, a la vez que el carácter incipien-
te de ésta se transformaba en un obstáculo para aquel proceso.
En estas condiciones, resultó muy difícil —e incluso imposible
por un largo tiempo— establecer regímenes democráticos. Las defi-
ciencias en la configuración plena de la ciudadanía —expresadas
sobre todo en las limitaciones de las libertades y los derechos bási-
cos y en las restricciones al sufragio— se encontraban en la base de
los regímenes que se conformaron a lo largo del siglo XX y que, aun
cuando se asumiera un estándar retrospectivo, difícilmente podrían
ser caracterizados como incluyentes y capaces de reconocer la con-
dición ciudadana de todos los habitantes de cada país, mucho me-

24
Se podría suponer que los procesos de reforma constitucional impulsados en
varios países se orientarían fundamentalmente a solucionar este problema. Sin em-
bargo, como se verá más adelante, la mayor parte de esos esfuerzos se han centra-
do más bien en el campo de lo político, en tanto que en el campo de los derechos
ha predominado una visión extremadamente general, abundante en el reconoci-
miento de derechos pero carente de toda posibilidad de aplicación práctica. Los
casos más evidentes de esta tendencia son los que se encuentran en las constitucio-
nes de Bolivia y Ecuador recientemente elaboradas. En la de Ecuador se llega a de-
tallar cada uno de los sujetos portadores de derechos específicos, lo que no hace
sino debilitar el carácter universal que ellos deben tener y abre la puerta a múlti-
ples interpretaciones.

18
 ESTADO, CIUDADANÍA Y DEMOCRACIA

nos como democráticos 25. El reconocimiento parcial o limitado de

la condición ciudadana fue el obstáculo central para que se pudie-
ran sentar las bases de futuros regímenes democráticos. Desde esta
perspectiva es posible afirmar que el fracaso de los reiterados inten-
tos por establecer regímenes democráticos encuentra buena parte
de su explicación en la ausencia de un proceso histórico de cons-
trucción de ciudadanía, con todo lo que ello implica.
La diferencia con las democracias establecidas desde finales
de los años setenta y comienzos de los ochenta se encuentra pre-
cisamente en la atención que se puso por lo menos a uno de estos
elementos. En efecto, en la mayor parte de los países los procesos
de construcción de regímenes democráticos estuvo acompañado de
—e incluso en buena parte de ellos supeditado a— la instauración
de estados de derecho. La importancia otorgada a los derechos huma-
nos en los países del Cono Sur y de Centroamérica es la expresión
más clara de esa tendencia. El objetivo fundamental del retorno a la
democracia (o de su instauración en muchos casos) fue el estableci-
miento de las libertades, los derechos y las garantías fundamentales,
aún por encima de los derechos políticos 26. Estos últimos eran vistos
más bien como una vía hacia los primeros, como la condición que
permitiría alcanzar los objetivos de fondo. Era, por consiguiente,
una perspectiva radicalmente diferente a la que había predominado
en las ocasiones anteriores 27.

25
La necesidad de situarse en los estándares propios de cada periodo (la utili-
zación de un estándar retrospectivo) para el análisis de la democracia ha sido pro-
puesto por Mainwaring, Brinks y Pérez-Liñán (2001: 40) como una forma de evitar
el anacronismo que se deriva de la aplicación de criterios contemporáneos a épocas
anteriores.
26
Cabe recordar que los actores fundamentales en los procesos de democrati-
zación en los países del Cono Sur fueron las organizaciones de defensa de los dere-
chos humanos, conformadas fundamentalmente para indagar por los detenidos-
desaparecidos. En Centroamérica también desempeñaron un papel fundamental
en el proceso de pacificación, especialmente en Guatemala y El Salvador.
27
La construcción de estados de bienestar fue el elemento ausente o por lo
menos de segundo orden en este proceso. Quizás una de las pocas excepciones se
encuentra en la propuesta de campaña del presidente argentino Raúl Alfonsín, que
sostenía que «con la democracia se come, con la democracia se educa, con la de-
mocracia se estudia». Adicionalmente, la posibilidad de transitar por ese camino
se cerró para buena parte de los países por la adopción acrítica de políticas de

19
 SIMÓN PACHANO

Esta diferencia hace de las democracias contemporáneas de

América Latina algo más complejo que lo que encuentran en ellas
las apreciaciones críticas. La calificación de formales, que ha sido
ampliamente utilizada para descalificarlas, no tiene en cuenta la rea-
lidad que se encuentra detrás de los procesos de constitución ni los
antecedentes históricos que llevaron hasta la situación actual. Tam-
poco atienden a aspectos básicos de la definición de democracia
que demuestran que la acusación de formalismo no tiene asidero al-
guno. Aun más, esos aspectos constitutivos del concepto de demo-
cracia llevan más bien a la conclusión contraria, esto es, que en la
mayor parte de América Latina existe una carencia de formalismos
democráticos 28. Esa crítica se asienta sobre el desconocimiento de
los elementos básicos del concepto de democracia, lo que obliga a
desarrollar una breve reflexión al respecto.
En primer lugar, es necesario tomar como punto de partida o
como premisa básica a las libertades individuales como elemento
central del concepto de democracia. De esta manera se le reconoce
en su exacta dimensión, sin caer en las visiones que se reducen es-
trictamente a los procedimientos ni en las que incluyen aspectos
sustantivos (como la igualdad económica, la superación de la po-
breza, entre otros). Esto porque en la medida en que esas libertades
están garantizadas por el estado de derecho —esto es, por un con-
junto armónico de normas, disposiciones y procedimientos— se
alude no solamente a la plena vigencia de las garantías individuales,
sino también al imperio de la ley. De este modo, al hacer referencia
al estado de derecho se alude a la protección de los individuos
como sujetos de derechos y libertades, pero también al gobierno de

apertura de la economía, dentro de la ola neoliberal impulsada por el denominado

Consenso de Washington. La sustitución de las políticas sociales de alcance univer-
sal por los programas focalizados constituyó un retroceso en términos de forma-
ción de ciudadanía social. Esto se agudizó con la generalización de prácticas clien-
telares que, por su propia naturaleza, tienden a negar la condición de igualdad
ciudadana.
28
Ocho presidentes latinoamericanos fueron destituidos entre 1992 y 2005 sin
seguir los procedimientos establecidos en los cuerpos legales correspondientes, lo
que puede constituir una expresión de la ausencia o por lo menos de la debilidad
de los formalismos propios de la democracia. Otros cuatro presidentes fueron des-
tituidos siguiendo los procedimientos establecidos (Pérez-Liñán, 2006).

20
 ESTADO, CIUDADANÍA Y DEMOCRACIA

la ley por encima del gobierno de los hombres (Bobbio, 1997). A su

vez, el sometimiento del conjunto de la sociedad a la ley es el ele-
mento básico de legitimación del orden político.
De esta manera, el núcleo del concepto de democracia no se en-
cuentra exclusiva ni prioritariamente en los elementos propios del
régimen político 29. Ese elemento central se encuentra más bien en
los derechos y libertades de las personas, a la vez que en un orden
político que garantice la igualdad política. Así, la competencia polí-
tica, la dimensión de los derechos de sufragio, los procedimientos
políticos, la capacidad de los gobernantes para ejercer sus funciones
y la facultad de la ciudadanía para tomar cuentas a los mandatarios,
entre otros elementos que han sido señalados como constitutivos
del concepto de democracia (y que son propios del régimen políti-
co), están necesaria e inevitablemente precedidos por la instaura-
ción del estado de derecho, esto es, por un régimen basado en el
imperio de la ley 30. Por esta vía se puede comprender de mejor ma-
nera los problemas que encontraron los países latinoamericanos en
la construcción de regímenes democráticos.
Una breve revisión de los conceptos mínimos de democracia
permite comprobar esa afirmación. Así, la definición acuñada por
Schumpeter en la década de los cuarenta, que ha sido considerada

29
La crítica a las perspectivas procedimentales ha destacado esa limitación del
concepto a los componentes del régimen político, pero buscando exclusivamente
añadir los aspectos sustantivos a la definición. Son excepcionales las críticas que
llaman la atención sobre la necesidad de incluir al estado de derecho en la defini-
ción (O’Donnell, 2000; Bobbio, 1985).
30
La alusión a la precedencia del estado de derecho debe ser entendida funda-
mentalmente en términos del orden jerárquico conceptual, en el sentido de que la
democracia es imposible sin aquel orden jurídico. Pero también debe entenderse
esa expresión en su sentido temporal ya que el establecimiento de las libertades y
de los derechos es una condición indispensable para la instauración de un régimen
democrático. Esto, que hasta cierto punto se ha perdido de vista porque cada vez
atribuimos menor importancia al proceso histórico que condujo hasta las democra-
cias existentes en el mundo, es sin duda un elemento que no puede ser soslayado
en el análisis de países como los aquí tratados. Aportes como los de Moore (1973),
Rueschemeyer, Huber y Stephens (1992), Held (2001) y Sartori (1988, especial-
mente el tomo II), que buscan situar a la democracia en una perspectiva histórica,
requieren ser continuados a la luz de lo que se ha avanzado en el desarrollo con-
ceptual sobre la democracia.

21
 SIMÓN PACHANO

como el arquetipo del concepto mínimo, no deja de apelar aunque

sea implícitamente a la existencia del estado de derecho. En efecto,
a la definición de democracia como un «sistema institucional, para
llegar a las decisiones políticas, en el que los individuos adquieren
el poder de decidir por medio de una lucha de competencia por el
voto del pueblo» (1996: 343), antepone como condición que ésta es
posible por «la libre competencia por el voto libre» (ibid.: 345), que
a su vez remite a la estrecha relación que debe existir «entre la de-
mocracia y la libertad individual» (ibid.: 346). Por consiguiente, el
núcleo del concepto —la competencia por el voto— no se agota en
sí mismo o, dicho de otra manera, resulta insuficiente para denotar
a la democracia, ya que remite obligadamente a un conjunto de
condiciones sin las cuales aquella competencia sería insustancial.
Esas condiciones —la libre competencia por el voto libre y, como
requisito previo, la libertad individual— forman parte del concepto
en tanto son propiedades o características indispensables para su
identificación. Son propiedades insustituibles en la definición, no
son propiedades adicionales, ya que sin ellas el concepto pierde
toda su significación. Las libertades y los derechos básicos constitu-
yen un sine qua non de este concepto mínimo de democracia.
Algo similar se encuentra en el concepto de poliarquía de Dahl
(1989; 1991), que puede ser considerado como una definición de la
democracia en el plano estrictamente político y que se asienta sobre
varios requisitos que apuntan básicamente a las libertades y los de-
rechos de los ciudadanos no solamente en el plano político sino
también en el civil. En efecto, las condiciones que debe cumplir un
régimen para que los ciudadanos puedan «formular las preferen-
cias», «manifestar las preferencias» y «recibir igualdad de trato por
parte del gobierno en la ponderación de las preferencias» (1989:
14), son las libertades y los derechos básicos de: a) asociación,
b) expresión, c) voto, d) elegibilidad para el servicio público, e) com-
petencia por el apoyo político, f) acceso a diversas fuentes de infor-
mación, g) elecciones libres e imparciales, h) políticas derivadas de
la voluntad popular (1989: 15). Se puede observar que, a pesar de
que giran en torno a las preferencias de las personas —esto es, a un
elemento estrictamente político— el eje central de este plantea-
miento no está constituido exclusivamente por los procedimientos

22
 ESTADO, CIUDADANÍA Y DEMOCRACIA

políticos, sino por las libertades civiles y políticas que constituyen

los requisitos que «deben estar presentes para que sea posible clasi-
ficar a un régimen como poliárquico» (1991: 266) 31. Por ello, una
de las dos dimensiones teóricas de la democratización —junto a la
participación— es la liberalización (1989: 14), que alude precisa-
mente a la existencia de un marco de libertades y derechos como
condición de la poliarquía.
Si se mira la realidad de los países latinoamericanos a la luz de
estos conceptos se puede comprender de mejor manera las caracte-
rísticas de sus democracias y, sobre todo, es posible identificar los
problemas que ellas deben enfrentar. En primer lugar, son innega-
bles los avances logrados en la mayor parte de ellos en las últimas
tres décadas. La eliminación casi total de regímenes autoritarios y el
fracaso de los aislados intentos por instaurarlos son expresiones del
cambio operado en este sentido. La regularidad de las elecciones e
incluso la relativa limpieza de éstas constituyen manifestaciones de
la vigencia de una de las instituciones básicas de la democracia polí-
tica 32. En segundo lugar, los sistemas políticos han sido capaces de
incluir a los sectores sociales que tradicionalmente fueron margina-
dos, lo que tiene mayor relevancia en los países con alta proporción
de población indígena. Los partidos y las organizaciones que repre-
sentan a esos sectores o los que han recogido sus demandas han al-
canzado niveles que hasta hace pocos años resultaban impensa-

31
En términos históricos, el mismo Dahl (1991: 21-34) señala que la primera
gran transformación democrática consistió precisamente en la instauración de «sis-
temas en los cuales una cantidad sustancial de varones adultos libres tenían dere-
cho a participar directamente, en calidad de ciudadanos, en el gobierno. Esta ex-
periencia, y las ideas a ella asociadas, dieron origen a la visión de un nuevo sistema
político en que un pueblo soberano no sólo estaba habilitado a autogobernarse
sino que poseía todos los recursos e instituciones necesarios para ello» (ibid.: 21).
El elemento central de esa nueva organización política de la sociedad fue, por tan-
to, el reconocimiento de lo que más adelante se conocería como los derechos de
ciudadanía, aunque inicialmente estuvieran restringidos a los de carácter político.
Esa evolución desde la concepción limitada marca la trayectoria de la democracia
hasta su versión contemporánea.
32
Las elecciones viciadas han sido la excepción y no la regla en la historia con-
temporánea de América Latina. Es verdad que en ello ha desempeñado un papel
fundamental la observación internacional, pero no es menos cierto que se debe
también a las propias condiciones internas de los países.

23
 SIMÓN PACHANO

bles 33. En tercer lugar, en la mayor parte de países se hace evidente

la renovación de las élites políticas, tanto en el nivel nacional como
en los ámbitos subnacionales. En síntesis, a pesar de los problemas
y de ciertos retrocesos, la democratización política ha tenido avan-
ces considerables en el continente.
Sin embargo, no se puede sostener lo mismo en lo que se refiere
a la vigencia de las libertades civiles y de los derechos sociales. Aun-
que la mayor parte de constituciones y en general de cuerpos lega-
les que rigen a estos países son ricos en declaraciones al respecto, la
realidad de cada uno de ellos deja un enorme saldo en contra. La
igualdad ante la ley es un objetivo aún no alcanzado en la mayoría
de casos, incluso en los que recientemente han vivido profundos
procesos de reforma constitucional. Si bien es cierto que las formas
de exclusión han sido eliminadas de los cuerpos constitucionales y
legales, también es verdad que su cumplimiento está muy lejos de
ser una realidad. Aunque se han eliminado las formas legales de ex-
clusión, persisten las de carácter social que se expresan en los diver-
sos ámbitos de la vida cotidiana.
Así mismo, la igualdad de oportunidades sigue siendo una aspi-
ración para las amplias mayorías del continente. A pesar de la inclu-
sión de un sinnúmero de derechos en sus constituciones, la mayor
parte de países no ha creado las condiciones necesarias para su
efectiva aplicación. El acceso a la salud y a la educación es aún res-
tringido y sobre todo son servicios de baja calidad que no cumplen
su función fundamental (BID, 2006). Los sistemas de seguridad so-
cial cubren a sectores minoritarios de la población y ofrecen tam-
bién servicios de baja calidad, especialmente en lo que se refiere a
las pensiones de retiro. En muchos países, durante las décadas de
los años ochenta y los noventa, se desmontaron las estructuras y las
instituciones previamente existentes, sin que se haya podido rever-
tir esa tendencia regresiva.

33
Los casos emblemáticos en este aspectos son Bolivia y Ecuador, donde los
partidos de origen indígena han alcanzado cuotas de representación que incluso
superan proporcionalmente al peso estimado de la población que se identifica
como tal. La agenda política en ambos países incluye los temas étnico-culturales
como uno de los aspectos básicos del debate (un issue, para decirlo en el lenguaje
de la ciencia política contemporánea).

24
 ESTADO, CIUDADANÍA Y DEMOCRACIA

Por otra parte, bajo diversas formas los países latinoamericanos

enfrentan un conjunto de problemas que ponen en riesgo la estabi-
lidad democrática y que amenazan las bases del Estado de derecho.
El efecto más visible es la ruptura o por lo menos el debilitamiento
de los acuerdos básicos que sostienen el ordenamiento político y ju-
rídico. Las condiciones favorables que se presentaron al inicio de
las transiciones a la democracia o en la renovación de los regímenes
previamente existentes —como ocurrió en México, Colombia y Ve-
nezuela— han sido sustituidas por un entorno complejo y amena-
zante que ha obligado a cada uno de ellos a buscar soluciones de
diverso tipo 34. La reforma constitucional, que ha sido el camino es-
cogido por algunos, se ha orientado fundamentalmente al cambio
de las condiciones de representación, dentro de una perspectiva
que pone el énfasis en la ampliación y profundización de la ciuda-
danía política. Estos procesos se han derivado, en gran medida, de
una concepción que sostiene que los problemas proceden de la ex-
clusión política y del carácter cerrado de los respectivos sistemas
políticos.
Además de la búsqueda de inclusión, tanto esos mismos proce-
sos constitucionales como algunas otras reformas realizadas ante-
riormente se han dirigido a la solución de los problemas de gober-
nabilidad. En este sentido, un esfuerzo importante ha sido la
definición de nuevos diseños institucionales para el procesamiento
de las relaciones políticas, de manera especial en los campos de los
sistemas electorales, de los sistemas de partidos políticos y de las re-
laciones entre los poderes del Estado (en especial entre el legislativo
y el ejecutivo). Sin embargo, se ha privilegiado la conformación de

34
Entre los problemas se pueden destacar los siguientes: la persistencia e in-
cluso el incremento de los niveles de pobreza e inequidad en la distribución del in-
greso; la pérdida de capacidad institucional de los estados para dar respuesta a las
demandas de la población; la erosión de la legitimidad de los partidos y de los diri-
gentes políticos; el crecimiento de las tendencias antipolíticas y populistas; el cre-
ciente apoyo ciudadano a opciones autoritarias, tanto por medio de la vía electoral
como por otro tipo de manifestaciones; la importancia adquirida por la inseguri-
dad ciudadana (o su percepción) no sólo como elemento central de la vida cotidia-
na, sino también como factor político; la incidencia de la corrupción; la presencia
del narcotráfico en el ámbito económico pero también en el político; la evidencia
de inseguridad jurídica con su secuela de pérdida de los derechos (Pachano, 2007).

25
 SIMÓN PACHANO

ejecutivos fuertes, en menoscabo de los órganos legislativos, lo que

ha ido en sentido contrario a la instauración de mejores condicio-
nes de representación, que era el objetivo que se pretendía alcanzar.
El fortalecimiento de los poderes presidenciales ha sustituido en
buena medida, como objetivo central, a la búsqueda de mejores
condiciones para el juego político plural que caracterizó al periodo
inicial de esta fase democrática. Sin embargo, esa tendencia a la
concentración de poder se presenta en la mayor parte de los casos y
de manera contradictoria junto a propuestas de ampliación de la
participación y de mayores niveles de inclusión. Por lo general se
acude a un discurso que reivindica la democracia directa y partici-
pativa, a la que se la coloca en un plano antagónico y superior de la
democracia representativa 35.
Sin embargo, es muy discutible la efectividad de las soluciones
aplicadas, ya que buena parte de ellas han contribuido más bien a
profundizar los problemas previamente existentes. El fortalecimien-
to de los órganos ejecutivos (en un proceso de profundización del
presidencialismo propio del continente) impulsado como solución a
los problemas de gobernabilidad, ha desembocado en la agudiza-
ción de esos mismos problemas que se buscaba superar. Así mismo,
es lo que ha ocurrido con el énfasis puesto en los aspectos políticos
de la ciudadanía como solución para los problemas de exclusión,
sin prestar mayor atención a las otras formas de ciudadanía, esto es,
la civil y la social. En conjunto, esas soluciones se muestran poco
apropiadas para procesar los conflictos y a la vez dan lugar a formas
disminuidas de ciudadanía.
El impulso a este tipo de soluciones se ha guiado generalmente
por la búsqueda de una legitimidad de resultados, en la que se impo-
ne como criterio la efectividad de las acciones desarrolladas por los
órganos ejecutivos. Esto lleva a un encierro en el juego de corto plazo,
lo que se materializa en programas específicos que se colocan

35
Nuevamente, la muestra de esta tendencia se encuentra en las nuevas consti-
tuciones de Bolivia y Ecuador, a las que se debe añadir la de Venezuela. En todas
ellas se diseñan instituciones y procedimientos que, bajo la denominación de de-
mocracia directa y participativa, establecen formas corporativas que anulan el prin-
cipio básico de igualdad política de los ciudadanos.

26
 ESTADO, CIUDADANÍA Y DEMOCRACIA

por encima de las políticas de largo alcance y de cobertura univer-

sal. Esta lógica se impone a la legitimidad de origen y la legitimidad
de procedimientos que deben caracterizar a la democracia. El efectis-
mo sustituye a la construcción de democracia y la personalización
se impone al fortalecimiento de las instituciones. Las instancias de
representación pierden su razón de existir y pasan a ser reemplaza-
das por formas no institucionales de relación directa de los líderes
con los sectores sociales, dentro de una mal comprendida forma de
democracia directa que tiene más de plebiscitaria que de democra-
cia propiamente dicha. En ese contexto, cualquier persona que pre-
tenda algún cargo de elección, de manera especial la Presidencia de
la República, tendrá que utilizar los mismos procedimientos en una
constante alimentación de la personalización y del caudillismo.
Constituir organizaciones y proponer debates ideológicos viene a
ser una pérdida de tiempo. La política se instala definitivamente
como la competencia entre líderes, vaciada de sus contenidos.
Frente a esto es posible afirmar que ha predominado el pragma-
tismo de los resultados por encima de la valoración de los procedi-
mientos democráticos. En buena parte de los casos se ha plantea-
do como la búsqueda de formas alternativas de democracia, que
supuestamente llevarían a mayores y mejores niveles de inclusión y
de participación. La reducción de la formas de intermediación a su
mínima expresión constituyen en la práctica la negación de las insti-
tuciones y de los procedimientos propios del régimen democrático.
En lugar de fortalecer las instancias de representación y de partici-
pación, se las ha erosionado y se las ha reducido a la relación direc-
ta con el líder 36.
En síntesis, muchos de los procesos desarrollados en los últimos
años han tendido a agudizar los aspectos más problemáticos que ya
enfrentaban previamente esas democracias. El sistema de controles
y balances ha ido cediendo paso a formas en las que se hace difícil
la relación horizontal entre los poderes y el control de los políticos

36
Los casos de los presidentes Fujimori y Chávez, en Perú y Venezuela, res-
pectivamente, son ilustrativos de la tendencia a la personalización. Se puede asegu-
rar que hay una relación inversamente proporcional entre el fortalecimiento de los
líderes y el debilitamiento de las instituciones.

27
 SIMÓN PACHANO

por parte de la población. Se ha creado mayor desbalance entre las

funciones del Estado y con ello se ha abierto amplio espacio para la
constitución de gobiernos autoritarios que generalmente se asientan
en liderazgos carismáticos y no en instituciones sólidas y duraderas.
La personalización de la política constituye un retroceso de grandes
dimensiones con respecto a lo que se avanzó en las fases de transi-
ción a la democracia en los países que salieron de regímenes dicta-
toriales. También es un retroceso para los países que vivieron pro-
cesos de democratización o de profundización de sus democracias.
En la base de unos y otros se encuentra la erosión institucional y, en
consecuencia, la incertidumbre frente al futuro. A esto se debe aña-
dir el debilitamiento de las instituciones, el fortalecimiento de lide-
razgos personales y la hipertrofia de la participación. En conjunto
estos aspectos tienden a desbordar las instituciones y a fortalecer la
relación extrainstitucional con el líder correspondiente. Las institu-
ciones, de por sí débiles desde su conformación, pasan a ser vistas
como obstáculos para lograr esos grados de participación que se es-
tablecen no como medios para alcanzar un fin sino como el objetivo
en sí mismo.

IV. CONCLUSIONES

Como se ha visto, la reflexión sobre la relación entre Estado y ciu-

dadanía en América Latina lleva a destacar el carácter inacabado de
los procesos de constitución de uno y otra. El Estado nacional de la
mayor parte de países muestra serias carencias en aspectos tan ele-
mentales como la capacidad para ejercer control sobre su territorio
y para garantizar la vigencia del orden jurídico. Adicionalmente, la
concepción de fondo del Estado nacional se encuentra en cuestión
actualmente, cuando se lo impugna desde la perspectiva de las
demandas de la heterogeneidad. La búsqueda de reconocimiento
—para tomar el concepto planteado por Taylor (2001) y desarrolla-
do por Kymlicka (1996)— de las especificidades de los diversos
grupos sociales es una corriente que ha cobrado fuerza en América
Latina. La construcción de estados plurinacionales, con todos los

28
 ESTADO, CIUDADANÍA Y DEMOCRACIA

arreglos institucionales y jurídicos que ello acarrea, es algo más que

un anhelo, como lo demuestran los recientes cambios constitucio-
nales operados en Bolivia y Ecuador. Ambos países han incorpora-
do no solamente esa definición, sino que han hecho modificaciones
sustanciales a sus sistemas jurídicos y políticos, dentro de procesos
que dejan sin respuesta a la pregunta acerca de la viabilidad real de
construcción de ese tipo de estado sobre las débiles bases de un es-
tado nacional inacabado o incompleto.
Por su parte, la constitución de la ciudadanía presenta enormes
vacíos, especialmente en lo civil y en lo social. Es palpable el dese-
quilibrio que existe entre los avances logrados en el campo de la
ciudadanía política y lo poco que se ha avanzado en las otras dos.
El desafío de la construcción de estas dos últimas ha sido práctica-
mente evadido por la importancia atribuida a la política. Adicio-
nalmente, se ha buscado alguna solución por la misma vía del re-
conocimiento, que en este nivel asume la forma de ciudadanías
diferenciadas (Kymlicka, 1996: 25; Young, 1998: 462). Es decir, en
un medio en que no se ha logrado históricamente establecer las
bases de la ciudadanía plena, basada en la igualdad universal y en el
individualismo, se ha pretendido dar el salto hacia las formas que se
asientan sobre las diferencias y sobre los derechos colectivos. Nue-
vamente queda aquí una pregunta sin respuesta. En efecto, es de-
masiado temprano para saber si es posible consolidar esas nuevas
formas cuando la historia de estos países muestra un cuadro de ca-
rencias en la constitución de la ciudadanía universal, esto es, en el
establecimiento de la premisa básica sobre la que se deben asentar
aquéllas.
Ambas cuestiones, la del Estado y la de la ciudadanía, constitu-
yen en este momento los problemas centrales que deben enfrentar
las democracias latinoamericanas. Si en su momento los desafíos se
encontraban en las tareas que se debían desarrollar en las transicio-
nes y si más adelante se desplazaron hacia las exigencias de la go-
bernabilidad, ahora se encuentran fundamentalmente en estos otros
campos. Quizás se debe decir con mayor precisión que los proble-
mas y los desafíos siempre estuvieron allí, como lo ilustran los deba-
tes y las preocupaciones que caracterizaron al mundo político desde
su fundación como estados independientes. La diferencia radica en

29
 SIMÓN PACHANO

que ahora aparecen en toda su dimensión a causa, precisamente, de

la superación de los problemas iniciales de las democracias. La
constitución de Estado (con sus inseparables adjetivos de derecho y
de bienestar) y de ciudadanía (especialmente en los olvidados cam-
pos de lo civil y lo social) son las tareas centrales que deben cumplir
estos regímenes si quieren seguir manteniendo la condición de de-
mocráticos. A diferencia de años, décadas y siglos anteriores, ahora
hay conciencia de su dimensión y de su dificultad, y aparentemente
hay mejores condiciones para hacerlo. Es probable que la conme-
moración del bicentenario de los primeros pasos en el campo de la
independencia sea un buen momento para recapitular sobre la his-
toria que necesaria e inevitablemente debe ser el referente para ali-
mentar esos procesos que se encuentran en marcha.

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