INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA:

DE ALALC AL MERCOSUR
Julimar Da Silva Bichara
Universidad Autónoma de Madrid

Resumen Abstract

El proceso de integración del subcontinente latinoamericano, The integration process in Latin America has followed an
ha seguido un enfoque evolutivo, con sus inicios en la evolutionary path, from LAFTA (Latin American Free Trade
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC/ Area), created in 1960, for some 17 Spanish and Portuguese
LAFTA), creada en 1960 para casi una veintena de países speaking countries of the Americas. A project that became a
hispano y lusoparlantes. Pero el fracaso total de esa zona de
complete fiasco due to the non fulfilment of the agreement.
intercambio, por incumplimiento de los acuerdos siempre
a causa de la persistencia de nacionalismos proteccionistas, Afterwards, followed an attempt of trans-forming the previous
se remodeló la idea original; para configurar, en 1970, un experience in a Latin-American Integration Association
proyecto menos ambicioso: el Área Latinoamericana de (ALADI), that also had little success. And it was after those
Integración (ALADI), también de poco éxito. Dos fracasos two frustrated attempts that the idea of Mercosur emerged,
de los cuales derivó el intento del Mercosur, que comenzó to overcome the deficiencies of LAFTA and ALADI; with a
a instrumentarse en 1981 y del que aquí se estudian less ambitious geographical and integration scheme, and
las principales características; en términos de relaciones stronger institutional structure and macroeconomic policies
comerciales, estructura institucional y coordinación coordination. Nevertheless, there are still many institutional
de políticas macroeconómicas. Un emprendimiento and political obstacles avoiding that the Mercosur (in principle
integratorio –en principio asumido por Argentina, Brasil,
created by Argentina, Brazil, Paraguay and Uruguay, and later
Paraguay y Uruguay, y luego ampliado con toda una serie
de países asociados de Sudamérica– que presenta tantas y on with some more associated countries of South America) to be
tan importantes insuficiencias institucionales, que no cabe considered as a real integrated and cohesive common market.
considerarlo como un mercado común realmente integrado.

1. Introducción Con la firma del Tratado de Montevideo1 que creó

la ALADI en sustitución a la ALALC, se establecieron
La creación del Mercosur, formalizada por el las condiciones para nuevas negociaciones sobre la
Tratado de Asunción y ratificada por el Protocolo de integración, con la previsión en el ámbito de la ALADI
Ouro Preto, es el resultado de un largo proceso de (Asociación Latinoamericana de Integración), de los
aproximación diplomática entre Argentina, Brasil, «acuerdos de alcance parcial y regional y de preferencia
Paraguay y Uruguay, iniciada con la creación, en 1960, arancelaria zonal», que permitían otorgar preferencias
de la ALALC, la Asociación Latinoamericana de Libre arancelarias entre dos o más países de la Asociación, sin
Comercio, que estuvo vigente hasta 1980, pero con necesidad de extenderlas a los demás países miembros2.
importantes obstáculos políticos y económicos, que im- Este acuerdo permitió la creación y profundización de
posibilitaban la realización de un verdadero proceso de procesos de integración subregionales como el Merco-
integración entre Brasil y Argentina; siendo el principal sur. Pero antes de entrar en el Mercosur, recapitulemos
obstáculo la «cláusula de nación más favorecida» adop- algo sobre ALALC y ALADI.
tada en ALALC, que implicaba la extensión automática
a todos los miembros de cualquier ventaja concedida en 1
Cabe destacar que el Tratado de Montevideo a que se hace referencia es del 12
de agosto de 1980, que creó la ALADI, a diferencia del Tratado de Montevideo
cualquier acuerdo bilateral de preferencias arancelarias de diciembre de 1960, que creó la ALALC.
2
Para mayores informaciones relacionadas con este tema ver, entre otros,
o de promoción de integración regional. Bichara (2002)

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2. Las insuficiencias de ALALC Pero a pesar de las buenas intenciones, la ALADI

y ALADI sufrió de los mismos problemas que la ALALC: los
países de la región utilizaban los acuerdos de integra-
La experiencia integradora de la ALALC en pos ción como instrumento de ayuda para enfrentarse a
de una zona de libre comercio, se desarrolló a través las dificultades que se originaban en su sector exterior.
de procedimientos enormemente complejos –lejos Y una vez superadas es dificultades, orientaban su
del automatismo de la CEE en el desarme arancelario atención principalmente hacia el comercio extrazonal,
interno y la tarifa aduanera exterior común–, cuyas relegando a un nivel relativamente marginal los esfuer-
posibilidades operativas se vieron superadas por toda zos para eliminar las restricciones al comercio recíproco
clase de problemas: falta de voluntad política, presión intra-comunitario.
proteccionista y ausencia de liderazgo. Todo lo anterior redundaba en un bajo nivel
Las sucesivas crisis en la ALALC se agravaron en de comercio intra-bloque, lo cual revelaba la falta de
la de 1967, por la falta de acuerdo sobre las listas de compromisos entre los países de ALADI y explicaba
excepciones a la integración económica. Así las cosas, en por qué la zona de libre comercio evolucionara más
el Plan de Acción 1970-1980, se propuso el estudio del bien a un área de preferencias confusa y fuera de ver-
«perfeccionamiento de la Zona de Libre Comercio y la dadero control. De modo que a la postre, la ALADI
posibilidad de establecer un mercado común latinoame- fue diluyéndose en acuerdos regionales parciales:
ricano». Lo cual en la práctica de la actividad negociadora Pacto Andino, primero, Mercosur, después, y TLCAN
no se tradujo en decisiones concretas para aumentar (EEUU, México, Canadá) más adelante; con iniciati-
comercio recíproco, por lo cual las dificultades se hicieron vas más laxas como el Grupo de los Tres (Colombia/
persistentes; como, por ejemplo, la inoperancia de las Venezuela/México).
negociaciones producto por producto, y también por las
prioridades regionalizadas del tipo de los países de Pacto
Andino o del Mercado Común Centro Americano que 3. El Mercosur
virtualmente se esfumaron de ALALC.
Por todo ello, en 1980, en la XIX Conferencia 3.1. Aproximaciones sucesivas
Extraordinaria de Ministros celebrada en Acapulco, se hasta el Tratado de Asunción
constituye la Asociación Latinoamericana de Integra-
ción (ALADI), para sustituir a la ALALC, con objetivos Junto a la búsqueda de superar los problemas
fundamentales: geopolíticos entre Argentina y Brasil, también hay que
considerar el efecto de otros dos factores que ayudaron
• Preservar la libertad de acción de los países a impulsar la creación del Mercosur. En primer lugar,
que desearon avanzar más rápidamente en la reimplantación de la democracia en los dos mayo-
acuerdos de integración subregionales. res países de Sudamérica a mediados de la década de
• Evitar la disgregación de lo iniciado con 1980, lo cual fue muy positivo, entre otras cosas por
ALALC, para lo cual se instituyó la pre- el contraste con el carácter nacionalista que habían
ferencia arancelaria regional, se previó la asumido todas las dictaduras latinoamericanas. Y en
concertación de acuerdos de alcance regio- segundo lugar, por la búsqueda de formas alternativas
nal, y se mantuvo un aparato institucional de desarrollo, dado el agotamiento del modelo basado
permanente de los once países participantes en la sustitución de las importaciones, yendo a una
con sede en Montevideo. inserción más competitiva en el mercado internacional.

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Los primeros pasos de aproximación política y los dos países. El Acuerdo también serviría después
económica en el Cono Sur se dieron en noviembre de como referencia básica para el Tratado de Asunción de
1985, cuando los Presidentes de Argentina y Brasil (Al- creación del Mercosur.
fonsín y Sarney) firmaron la Declaración de Iguazú. Un Como demostración de voluntad política y de
documento diplomático de aproximación y cooperación oportunidad económica, los Presidentes Menem y
tras el fin del régimen militar en ambos países, que tenía Collor de Mello decidieron, en julio de 1990, a través
como objetivo principal la creación de una Zona de Paz del Acta de Buenos Aires, acelerar el proceso de inte-
y Cooperación en el Atlántico Sur. Con la busca de la gración, anticipando al 31 de Diciembre de 1994 el
superación de la desconfianza mutua y de la rivalidad que establecimiento del mercado común bilateral, con libre
históricamente caracterizaron las relaciones entre Argen- circulación de bienes, servicios y factores de produc-
tina y Brasil. A partir de ese momento, fueron ganando ción. Un proceso durante cuya tramitación, Uruguay
fuerza los tratados y acuerdos entre Argentina y Brasil. y Paraguay manifestaron su interés en incorporarse,
En 1986, los dos países firmaron, en Buenos por el alto grado de dependencia comercial que esas
Aires, el PICE (Programa de Integración y Coopera- dos economías tenían de sus dos vecinos gigantes. Se
ción Económica), también conocido como Acta para entró así en negociaciones diplomáticas que revelaron
la Integración Argentino-Brasileña, con la meta de el interés de los cuatro países en ir a la formación del
propiciar la configuración de un espacio económico mercado común, iniciativa que culminó el 26 de mar-
común, con la apertura selectiva de los mercados, para zo de 1991 con el Tratado de Asunción, firmado por
permitir la mayor competencia de las industrias de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, por el cual se
ambos países. Posteriormente, en noviembre de 1988, creó oficialmente el Mercosur/Mercosul.
con vistas a consolidar el inicial proceso de integración, El Tratado de Asunción tenía como principal
los presidentes Sarney y Menem firmaron el Tratado objetivo llegar a constituir el 31 de diciembre de 1994
de Integración, Cooperación y Desarrollo, en el que un mercado común entre Argentina y Brasil; en tanto
argentinos y brasileños se comprometieron a eliminar que un año después, el 31 de diciembre de 1995, se
todas las barreras arancelarias y no arancelarias existen- incorporarían Paraguay y Uruguay, lo que significaba,
tes entre ellos; dentro de unos «principios de gradua- principalmente:
lismo, flexibilidad, equilibrio y simetría», en el plazo
máximo de 10 años, para la formación de un efectivo • Libre circulación de mercancías y factores
Mercado Común. Este tratado fue sancionado por los de producción entre los cuatro Estados
parlamentos argentino y brasileño en agosto de 1989. miembros.
Con base en el Tratado de 1989, se suscribieron
• Establecimiento de un arancel exterior
24 protocolos sobre temas diversos, relacionados con
común y de una política comercial común.
sectores industriales (bienes de capital, telecomuni-
• Coordinación de política macroeconómica
caciones, transporte, harina, productos alimenticios
y sectorial (de comercio exterior, agrícola,
industrializados, automóviles, energía nuclear, etc.),
industrial, fiscal, monetaria, cambiaria, de
empresas mixtas, etc. Acuerdos que fueron absorbidos
transportes y de comunicaciones) con el ob-
en un único instrumento, el denominado Acuerdo de
jetivo de asegurar las condiciones de igualdad
Complementación Económica, confirmado en diciem-
de competencia entre los socios.
bre de 1990 (en el ámbito de la ALADI), para desarro-
llar un programa gradual de liberalización comercial; • Armonización de legislación en las áreas
con miras a la eliminación completa de los aranceles y consideradas necesarias, como, por ejemplo,
barreras no arancelarias en el comercio recíproco entre las sanitarias.

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3.2. Los protocolos de Brasilia cel exterior común, cuya efectiva incidencia postergó el
y Ouro Preto acuerdo. El régimen de adecuación se refiere a una lista
de productos cuyo arancel intra Mercosur no es cero y, la
El Tratado de Asunción se completa con dos lista de excepciones abarca un grupo de productos cuyo
importantes protocolos: el de Brasilia y el de Ouro arancel exterior no es común. En dicha lista todos los
Preto. Con el Protocolo de Brasilia, de 1991, se creó un países incorporaron productos, siendo Uruguay el país
sistema de solución de controversias entre los Estados con el mayor número, con 1.018 productos en total.
miembros basado en tres mecanismos: la negociación, la En fin de cuentas, el Mercosur, todavía no es una
conciliación y el arbitraje, con un Tribunal Arbitral de unión aduanera completa, por mucho que cerca del
tres miembros, con capacidad para emitir laudos sobre 95 por 100 del comercio intra-Mercosur se realice sin
los que no cabe recurso y cuyo incumplimiento implica barreras arancelarias desde el año 20003. En cuanto al
la adopción de sanciones compensatorias. Arancel Externo Común ya está definido para la tota-
Con el Protocolo de Ouro Preto, en diciembre de lidad del Mercosur (entre un 0 por ciento y un 20 por
1994, se suscitó un cambio substancial en el proceso ciento), pero no es totalmente aplicable, todavía por
de integración en la dirección prevista en el art. 18 del existir una parte de las mercancías en regímenes de ex-
Tratado de Asunción, con la fijación del denominado cepciones transitorias (excepciones nacionales, régimen
«período de transición» del Mercosur (1991-1994) y el de adecuación final a la unión aduanera, bienes de ca-
inicio de una nueva etapa (a partir de enero de 1995), pital y bienes de informática y de telecomunicaciones).
de reforma y ampliación de la estructura institucional En el año 2000, el objetivo del Mercosur era
original y de confirmación de la Unión Aduanera. A parte consolidarse como Unión Aduanera, para lo cual los
de ello, el Protocolo reconoció la personalidad jurídica de países miembros idearon un «Relanzamiento», con un
derecho internacional del bloque, con competencias ya programa de temas prioritarios que contempla la nego-
para negociar en su propio nombre acuerdos con terceros ciación y firmas de acuerdos en los siguientes aspectos:
países, grupos de países y organismos internacionales.
En definitiva, a partir del Protocolo de Ouro • Acceso al mercado
Preto, el proceso de integración pasa a tener un perfil • Agilización de los tramites de frontera
de Unión Aduanera, camino de la creación de un ver- • Incentivos a la inversión, a la producción, a
dadero mercado común. Como también Ouro Preto la exportación, incluyendo las Zonas Francas
permitió al Mercosur pasar a tener una estructura • Arancel Exterior Común
institucional que permitiera la profundización del • Defensa comercial y de la competencia
proceso de integración y la negociación con terceros • Soluciones de controversia
países o bloques económicos (con el peso de un espacio • Incorporación de la normativa Mercosur
económico de 200 millones de habitantes y un PIB de • Fortalecimiento institucional
alrededor de un billón de dólares). • Relaciones externas
• Coordinación de Política Macroeconómica

3.3. Incumplimientos de los Tratados

Sin embargo, la unión aduanera no ha sido com-

pletada todavía, debido a que se pactó un régimen de 3
En junio de 2001 se firmó un acuerdo automotriz, la llamada Política
Automotriz Común (PAC), que regulará el comercio de material de transporte
adecuación y una lista transitoria de excepciones al aran- hasta 2006, cuando empezará a regir el libre mercado.

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3.4. Mercosur y sus relaciones exteriores el MERCOSUR y sus Estados Partes y la Comunidad
Europea y sus Estados Miembros», con el objetivo de
Dentro de la idea del fortalecimiento del Mer- aproximación y cooperación entre los dos bloques en
cosur y del proceso de integración latinoamericana, el varias áreas: ciencia y tecnología, medio ambiente,
Mercosur firmó acuerdos de libre comercio con Chile comercio, y lucha contra el narcotráfico. Entró en
y Bolivia en el ámbito de los Acuerdos de Complemen- vigencia el 1º de julio de 1999, celebrándose el pri-
tación Económica de la ALADI. El Acuerdo de Libre mer Consejo de Cooperación Mercosur-UE el 24 de
Comercio entre el Mercosur y Chile se firmó en junio noviembre de 1999 en Bruselas, donde se adoptaron
de 1996, entrando en vigor el primero de octubre del algunas definiciones respecto a la estructura, metodo-
mismo año, previéndose una gradual liberalización logía y calendario de las negociaciones comerciales. Las
comercial entre las partes, que finalizaría en 2004. negociaciones comerciales entre el Mercosur y la Unión
Un acuerdo semejante fue firmado con Bolivia Europea previstas en el Acuerdo Marco Interregional
en diciembre de 1996, para la formación de una zona de Asociación son realizadas a través del Comité de
de libre comercio entre el Mercosur y dicho país a Negociaciones Birregionales (CNB).
partir de 2006 a través de un proceso de liberalización Por otro lado y en el contexto de lo acordado
comercial bilateral progresivo. También con una lista por los países del Mercosur en el sentido de explorar
de excepciones. vinculaciones con terceros países y bloques de países,
En 2006 Venezuela firmó un acuerdo de adhesión se realizan, de forma periódica, reuniones con el CER
al Mercosur, constituyéndose en Estado miembro de (Closer Economic Relations-Australia/Nueva Zelanda), la
pleno derecho, aunque dicho protocolo todavía no ha Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN),
entrado en vigor, por la falta de ratificación por parte con la Confederación de Estados Independientes
de Paraguay. De esta forma, Venezuela sigue siendo un (CEI), con la Southern African Development Community
Estado Asociado, que desarrollará su integración en el (SADC), así como con Japón, Corea, China, Canadá
Mercosur según los principios de gradualidad, flexibi- y Suiza, entre otros.
lidad y equilibrio, reconocimiento de las asimetrías,
y tratamiento diferencial, así como los principios de
seguridad alimentaria, medios de subsistencia y desa- 4. Estructura institucional
rrollo rural integral. del Mercosur
Por otra parte, Ecuador, Perú y Colombia también
tienen status de Estados asociados al Mercosur4. Ya hemos visto como en el Protocolo de Ouro
En relación con el resto de países de la ALADI, Preto se estableció la estructura institucional del Mer-
ha habido negociaciones con los países de América cosur, con sus órganos de decisión, competencias de
Central. El 18 de abril de 1998 se firmó un Acuerdo de cada uno de ellos, sistemas de decisión, así como el
Cooperación en materia de Comercio e Inversión entre sistema destinado a dirimir controversias dentro del
el Mercosur y el Mercado Común Centroamericano, Tratado de Asunción. Los órganos son los siguientes:
como paso previo al inicio de negociaciones comerciales
propiamente dichas. • El Consejo del Mercado Común. Es el órgano
Además, en 1995 se firmó en Madrid el «El máximo, con la responsabilidad de asegurar
Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre el cumplimiento de los objetivos establecidos
por el Tratado de Asunción. Está formado
4
Sin embargo, la integración de Chile al Mercosur se ha visto complicada a
finales del año 2000 con las firmas de tratados de libre comercio entre este país por los Presidentes de Gobierno de los Es-
y el TLCAN y, también, por su preferencia al adelantamiento del ALCA-Brasil,
especialmente, está en contra del adelantamiento del ALCA para antes de 2005.

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tados miembros, así como por los Ministros representantes de cada País; normalmente,
de Relaciones Exteriores y los Ministros de representantes de los sindicatos, productores
Economía, o sus equivalentes. El CMC se agrícolas y federaciones de industrias etc. El
manifiesta a través de Decisiones y recibe Foro cumple una función consultiva y se ma-
recomendaciones de los demás órganos. nifiesta mediante recomendaciones al CMC.

• El Grupo del Mercado Común (GMC). Es

el órgano ejecutivo, y tiene la función de En la Figura 1 que se presenta puede verse, esque-
velar por el cumplimento del Tratado de máticamente, los principales órganos de la estructura
Asunción, de sus Protocolos y de los demás institucional del Mercosur.
acuerdos firmados. También tiene compe-
tencia para promover programas de trabajo,
Figura 1. Estructura Institucional del Mercosur
avanzar hacia el Mercado Común, y nego-
ciar, en el nombre del Mercosur, acuerdos
con terceros países, bloques económicos u
organismos internacionales. Está formado
de cuatro miembros titulares y otros cuatro
miembros alternos por cada país; entre los
cuales deben figurar, obligatoriamente, re-
presentantes de los Ministerios de Relaciones
Exteriores, de Economía (o equivalente) y de
los Bancos Centrales. Hay también subgru-
pos de Trabajo, grupos ad hoc, reuniones
especiales, y comisiones, que son órganos
de asesoramiento. Fuente: www.mre.gov.br y www.mercosur.org.uy. Elaboración propia.

• La Comisión de Comercio del Mercosur. Tiene

la responsabilidad de asistir al GMC y de
velar por el cumplimiento de los acuerdos de
política comercial común. Está formada por 5. La cuestión de la coordinación
cuatro miembros titulares y cuatro alternos macroeconómica en el Mercosur
por cada Estado miembro.
La cuestión de la integración monetaria ha estado
• La Comisión Parlamentaria Conjunta. Es el
presente desde los orígenes de los esfuerzos regionales de
órgano representativo de los Parlamentos de
integración en América Latina. Sus raíces se encuentran
los Estados miembros en el ámbito del Mer-
en los acuerdos firmando en el ámbito de la ALALC, que
cosur. Está formada por 64 parlamentarios
en la práctica no tuvieron ningún desarrollo, sin superar
(16 de cada Estado). La Comisión remite
el status de intercambio de informaciones y de tentati-
recomendaciones al CMC.
vas, en general fallidas. Desde 2003, los presidentes de
• El Foro Consultivo Económico-Social. Es el Argentina y Brasil han señalizado de forma más incisiva
órgano de representación de los sectores la importancia de ese tema, dadas las consecuencias eco-
económicos y sociales de los miembros del nómicas y políticas de las diversas crisis cambiarias que
Mercosur, formado por igual número de vienen afectando a la región los últimos años.

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En tiempos de la ALALC se creó el Consejo de En 1991, la coordinación macroeconómica quedó

Política Financiera y Macroeconómica, con el objetivo plasmada en el Tratado de Asunción, al mismo nivel
de aproximar a las autoridades económicas de los países de importancia que la libre circulación de mercancías,
miembros. Una institución que sigue existiendo en la la definición del arancel exterior común y de la polí-
ALADI, bajo la denominación de Consejo de Asuntos tica comercial común, lo que condujo a establecer un
Financieros y Monetarios, integrada por los presidentes subgrupo de trabajo sobre la Coordinación de Políticas
de los Bancos Centrales y que realiza funciones consul- Macroeconómicas, vinculado al Grupo del Mercado
tivas e intercambio de informaciones. Común al que antes nos hemos referido.
La decisión más importante adoptada por ese En el ámbito de ese subgrupo se retomó, en 1993,
organismo fue el establecimiento del «Acuerdo de Pagos el debate de la integración monetaria, centrándose en el
de Créditos Recíprocos» entre los países de la ALALC, tema del establecimiento de un acuerdo cambiario re-
denominado como «Acuerdo de México», firmado en gional con bandas de fluctuación. Esa propuesta, hecha
septiembre de 1965, y ratificado por la ALADI en 1982. por Brasil, implicaba la adopción del sistema de bandas
Un mecanismo de compensación de pagos en monedas a partir de 1995 y preveía un periodo de transición para
convertibles y libremente transferibles, permitiendo la que se pudiera establecer un cierto conjunto de reglas,
creación de un Fondo de Reservas, con el objetivo de con especial referencia a la creación de una Unidad de
ayudar en caso de dificultades de Balanzas de Pagos, Referencia Cambiaria (URC), para fijar las paridades
otorgando créditos, garantizando préstamos a terceros centrales entre las monedas nacionales. Como también
y mejorando las condiciones de inversión de las reservas se discutió el tema del establecimiento de un sistema
oficiales de los Bancos Centrales. En ese sentido, se creó de bandas, una estrecha para los países grandes y otra
un Fondo de Reservas para los países de la Comunidad ancha, para los pequeños; con el objetivo de implantar
Andina, que opera en aquellos términos, y se está estu- un sistema de coordinación cambiaria que evitase las
diando algo semejante para el Mercosur. Pero todo ello «devaluaciones competitivas». Y por la misma razón,
sin gran entusiasmo, y sin que los señalados propósitos se previeron penalizaciones, de entre las cuales surgió
han tenido poco desarrollo. el establecimiento de «aranceles adicionales» para quie-
Entre Argentina y Brasil, los mayores impulso- nes devaluasen su moneda. Se pensó, también, en la
res de la formación del Mercosur5, la cuestión de la creación de un Fondo Regional de Intervención, el cual
coordinación macroeconómica fue tratada, en primer sería utilizado en el caso de devaluaciones consideradas
lugar, en 1986, con la firma del Protocolo Nº 10 de excesivas. Pero la propuesta brasileña fue rechazada.
Estudios Económicos entre Argentina y Brasil, que Pero todo eso no pasó de meras lucubraciones.
tenía como objetivo «facilitar medidas para la armoni- En 1999, en plena crisis cambiaria en Brasil,
zación de las políticas económicas de los dos países». los presidentes de los países miembros del Mercosur
Posteriormente, en 1987 se firmó el Protocolo Nº suscribieron un comunicado conjunto, el llamado
20, en el que se estableció la necesidad de iniciar un «Comunicado Extraordinario de los Estados Miembros
proceso de creación de una moneda común, el Gaucho, del Mercosur», con la aspiración de promover medidas
que debería ser emitida y respaldada por un Fondo de destinadas a avanzar en la idea de la integración moneta-
Reserva Binacional, a formar con los recursos derivados ria. Y en la subsiguiente Reunión Ordinaria del Consejo
del Acuerdo de Pagos y Créditos Recíprocos ya citado. de Mercosur, celebrada en Asunción, en julio de 1999,
Sin embargo, los señalados objetivos quedaron, todos, se decidió6 crear dos ponencias ad hoc para profundizar
en el plano de las ideas. en el tema. La primera de ellas, el «Grupo de Trabajo de

5
Para mayores informaciones sobre la cuestión de la CPM en el MERCOSUR
consultar, entre otros, Lavagna y Giambiagi (1998). 6
Decisión nº 6/99 e 7/99.

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Alto Nivel de Coordinación de Políticas Macroeconó- mercado regional de capitales. En último lugar, en el
micas», en el marco de las Reuniones de Ministros de área de coordinación se pretendió «concluir los trabajos
Economía y Presidentes de los Bancos Centrales, a fin de armonización de indicadores macroeconómicos,
de analizar las políticas económicas de los países, con incluyendo los agregados monetarios, la internalización
énfasis en las cuestión de la sostenibilidad intertempo- de las metas de política macroeconómica, y el segui-
ral de las cuentas públicas y externas. Y también para miento del grado de cumplimiento de tales, divulgando
proponer alternativas y métodos de coordinación de públicamente sus resultados».
políticas macroeconómicas, así como para armonizar El breve resumen hecho sobre los esfuerzos para
datos estadísticos económicos y financieros. El segundo avanzar en la integración (y cooperación) monetaria
fue el Grupo ad hoc de Acompañamiento de la Coyuntura y financiera en el Mercosur, revela que a pesar de las
Económica y Comercial, asociado al GMC, que para intenciones formales, nunca se llegaron a aplicar,
analizar la coyuntura económica de los países miembros plenamente, los proyectos más o menos diseñados.
y la evolución del comercio intra y extra-regional. Este Porque más allá de las diferencias de concepción y de
grupo elabora informes periódicos que son evaluados objetivos de política económica, que eventualmente
por el GMC para posterior envío al CMC. pueden ser objeto de negociación. En realidad, lo que
Los dos citados grupos de trabajo no produjeron hubo fue una serie de fracasos en las tentativas para
ninguna recomendación sobre la coordinación de polí- avanzar en la integración monetaria y financiera, en
ticas macroeconómicas. Sin embargo, en junio de 2000, medio de las turbulencias macroeconómicas y, sobre
en la XVIII Reunión del CMC, realizada en Buenos todo, de los diferentes regímenes monetario y cam-
Aires, se creó el Grupo de Trabajo de Alto Nivel de biario entre Brasil y Argentina.
Coordinación de Políticas Macroeconómicas, con una
serie de mecanismos7: elaborar estadísticas armonizadas,
especialmente en el área fiscal; que deberían ser publi- 6. Un penoso balance de Mercosur
cadas regularmente; establecimiento, a partir de 2001,
de metas fiscales, de endeudamiento del sector público La creación del Mercosur fue apoyada por to-
y de precios, con respectivos patrones de convergencia; dos los partidos políticos de los Estados miembros,
armonización de prácticas y normas en los mercados aprobada casi por unanimidad. Sin embargo, 21 años
financieros y de capitales. después, la historia muestra que no solamente se ha
Posteriormente, el Programa de Trabajo del MER- logrado avanzar en el camino adecuado, sino que se ha
COSUR 2004-20068, firmado en 2003, incluyó tres tomado otra ruta, contraproducente para los intereses
medidas destinadas a promover una mayor integración de la integración. Esa es la apreciación del economista
en el área monetaria. La primera, sobre elaboración uruguayo Hernán Bonilla9, que sostiene que no se
de un estudio de los sistemas tributarios, al objeto de cumple el artículo primero del Tratado de Asunción
facilitar medidas de armonización fiscal. La segunda, que habla de la libre circulación de bienes, servicios y
la evaluación de las medidas necesarias para crear un factores productivos, los organismos internos no fun-
cionan, «se quiere introducir a Venezuela pisoteando al
7
En el comunicado de esta decisión, destaca: «que los Estados Partes mantienen
su firme compromiso con la solvencia fiscal y la estabilidad monetaria, Parlamento de Paraguay (que se opone a ese ingreso)»,
coincidiendo que ambas constituyen un requisito necesario para el desarrollo
económico y social sostenido con mayor equidad, así como para que sus países y por si fuera poco desde diciembre de 2011 ni siquiera
puedan adaptarse a un escenario internacional frecuentemente cambiante»;
«que la existencia de regímenes cambiarios diferentes es compatible con la existe un arancel externo común, elemento definidor
convergencia y coordinación macroeconómica, siempre que existan políticas
fiscales que aseguren la solvencia fiscal y políticas monetarias que garanticen de una verdadera unión aduanera.
la estabilidad de precios» y «que el desarrollo de estadísticas basadas en una
metodología común constituye un requisito esencial para la definición de metas
tendentes a lograr una coordinación macroeconómica». 9
Hernán Bonilla, «Qué hacemos con el Mercosur», El País, 29 de marzo
8
MERCOSUL/CMC/DEC. Nº 26/03. de 2012.

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 Integración latinoamericana: del ALALC al Mercosur | Julimar da Silva Bichara

En definitiva, las intenciones de los «padres fun- Argentina, por su parte, repite en forma más tosca
dadores» del Mercosur distan mucho de su realidad y precipitada el camino del control de cambios y del co-
actual. Del acuerdo pensado para crear una unión mercio exterior que caracterizó la época de la sustitución
aduanera, con una zona de libre comercio entre los de importaciones, que hizo que el país pasara de ser una
cuatro fundadores a la que después se asociaron Chile y las primeras economías del mundo a ser un espacio en
Bolivia, se pasó a un bloque en el que las exportaciones retroceso. Los aumentos específicos al arancel externo co-
de un país a otro son inciertas, y las barreras paraarance- mún, los permisos para importar ante la Administración
larias se extienden con decisiones nacionales que violan Federal de Ingresos Públicos (AFIP), el llamado «corralito
el Tratado de Asunción. Del «regionalismo abierto» en del dólar» y, en definitiva, la creciente discrecionalidad
el que el acuerdo sirviera como plataforma de inserción política sobre la vida o muerte de las empresas que socava
internacional conjunta para los países miembros, se el Estado de Derecho no auguran nada bueno.
pasó a un bloque que se cierra en sí mismo, aplica Frente a los alegatos anteriores de Hernán Bonilla,
medidas proteccionistas y no logró un solo acuerdo de de poco sirven las declaraciones altisonantes emanadas
importancia con otros bloques en el mundo. de los órganos del Mercosur. Como sucede con el Co-
Es probable que la desilusión por el Mercosur municado Conjunto de los Presidentes de los Estados
arranque de 1999, cuando el clima interno comenzó a Partes del Mercosur, que el 20 de diciembre de 2011, con
deteriorarse. Las negociaciones con otros bloques, como ocasión de la XLII Reunión del Consejo del Mercado
la Unión Europea no avanzaron un ápice, mientras que Común, cuando hicieron una serie de puntualizaciones
Chile logró un acuerdo de libre comercio. Y es que farragosas sin entrar en verdaderas soluciones10.
según Hernán Bonilla «el Mercosur duerme la siesta
de los justos en un mundo donde nadie regala, nada
mientras Chile –lo veremos más adelante– ha logrado 7. Recapitulando sobre los modelos
decenas de tratados que le permiten una diversificación integratorios11
envidiable de su comercio exterior. Y más que eso, atraer
inversiones nacionales y extranjeras gracias a su capa- Ampliando lo visto en la sección anterior sobre
cidad para vender en el mundo. Evitando las falacias el Mercosur, los procesos integratorios de los países
populistas del proteccionismo, Chile ha logrado una latinoamericanos bien merecen de algunas observa-
senda de crecimiento sostenido que le permite comba- ciones de síntesis:
tir la pobreza y acercarse al primer mundo. Tenemos
mucho que aprender, especialmente de ProChile, sobre • Resulta manifiesta la tendencia a cambiar
cómo poner a funcionar a la Cancillería al servicio de continuamente de métodos e incluso preten-
nuestra inserción internacional». der mutación en los modelos económicos en
Frente a las realidades de Chile, Argentina y Brasil, los países del área latinoamericana, con las
reinciden en las políticas proteccionistas de mediados excepciones de Brasil y Chile. Lo cual da al
del siglo XX, que los llevaron al declive económico. La proceso de desarrollo, y a los mecanismos de
estrategia de Brasil es más sofisticada que la Argentina, integración, una inestabilidad que en nada
y hay áreas, como la política monetaria en que mantiene les favorece.
una conducta ortodoxa. Pero es claro que decidió sortear
la incertidumbre de la economía mundial recurriendo al
10
www.mercosur.int.
11
Esta sección se corresponde en parte con el trabajo de Ramón Tamames
mercado interno, lo que inexorablemente hará caer su preparado especialmente para su presentación al GRULA (Grupo
Latinoamericano de Bruselas) en junio de 2006. Sobre el tema de las relaciones
tasa de crecimiento de largo plazo. UE/ALC recientes y de cara al futuro (VI Cumbre UE/ALC en España, 2010),
María-Helena André y Juan Moreno, «Cumbre de Río: frío aniversario», El
País, 2 de agosto de 2009.

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• Hay un rechazo casi generalizado, al menos • Es preciso respetar los compromisos

nominalmente, del Consenso de Washington adquiridos, para no continuar en el Velo
(recuérdese lo visto en el capítulo 1 de este de Penélope, con frenos continuos en
mismo libro), pero sin que se haya definido los procesos integratorios. Casi siempre
ningún consenso alternativo mínimamente declaraciones para asegurar que se sigue
verosímil para la región. adelante; con promesas casi nunca in-
cumplidas, y que en ocasiones suponen
• En un mundo cada vez más globalizado, y
retrocesos muy notables en la senda
en el que se otorga creciente importancia
integratoria.
a las reglas y al funcionamiento de las ins-
tituciones –como se recoge, en la Agenda • En los organigramas de la integración
de Singapur de la OMC–, no en todas las latinoamericanos, se echan de menos ór-
políticas latinoamericanas se aprecia el ex- ganos ejecutivos al estilo de la Comisión
plícito reconocimiento de los principios de Europea. Tal vez, por el recelo a ciertos
seguridad jurídica y validez de los acuerdos. hegemonismos y, también, por los pro-
Lo cual deriva en una clara desconfianza por teccionismos nacionalistas, que supe-
parte de los socios exteriores: UE, EEUU, ditan cualquier idea de planteamientos
Japón, etc. Situación que genera una tenden- supranacionales al horizonte mucho más
cia poco propicia a favorecer las inversiones corto de lo inmediatamente realizable en
desde el exterior; que sí se da, en cambio, en función de intereses nacionales.
potencias emergentes como China e India;
que hasta la década de 1990 tenían muy poca
presencia en los intercambios económicos y 8. Un Chile diferente y diversificado12
financieros mundiales.
Las referencias de Hernán Bonilla a Chile en
• En los países latinoamericanos ha habido
sus comentarios sobre Mercosur, refuerzan la idea de
y habrá mucha inspiración procedente de
examinar algo de su política económica exterior. En
la CE y de la UE para los esfuerzos de in-
ese sentido, de Chile se ha dicho que es la «Europa
tegración económica, nadie lo duda. Pero
americana», tanto por su origen y cultura como por sus
no se han asimilado suficientemente esas
relaciones económicas, comerciales y de cooperación
experiencias a efectos de un modus operandi
con la UE, su primer socio comercial, su principal
riguroso. En ese sentido, cabe subrayar los
fuente de inversiones extranjeras, y su máximo socio a
siguientes extremos:
efectos de cooperación.
• En los procesos de integración tendría Todas esas circunstancias, más las características de
que haber un mayor automatismo en la economía chilena de país en desarrollo pero al tiempo
decisiones como desarme arancelario y prototipo de crecimiento y dinamismo, hicieron de la
tarifa exterior común; sin aceptar, como alargada nación del Pacífico, una parte muy cualificada
siempre sucede, el juego de mecanismos para entablar negociaciones con la UE. El resultado fue el
que favorecen a determinados grupos de Acuerdo de Asociación concluido en noviembre de 2002,
presión que no tienen verdadero interés 12
Joaquín Turmo Garuz y Carlos Moslares García, “Chile. De la industrialización
mediante sustitución de importaciones a la liberalización y diversificación
en integrarse. comercial», Boletín Económico de ICE, nº 2914, 21-30 de junio de 2007.

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que se apoya en tres pilares: diálogo político, cooperación Referencias bibliográficas

económica, y relaciones comerciales13.
Por medio del acuerdo, se crea una zona de libre ALALC (1980): La Asociación Latinoamericana
comercio de mercancías con desarme arancelario y supre- de Integración, Montevideo.
sión de medidas restrictivas no arancelarias, eliminación A. Alesina, R. J. Barro, S. Tenreyro, Optimal
de obstáculos técnicos al comercio, normalización de Currency Areas, 2002. Disponible en: http://
medidas sanitarias y fitosanitarias, configuración de post.economics.harvard.edu/faculty/alesina/
instrumentos de defensa comercial y normas de origen papers.html.
y discriminación, contratación pública, respeto a la pro- J. M. Aragao, «ALADI: perspectiva a partir de
piedad intelectual, solución de diferencias, regulación de la experiencia de la ALALC y de la situación
inversiones (así como pagos corrientes y movimientos actual de la economía internacional»; en In-
de capital), y libre circulación de servicios; y un capítulo tegración Latinoamericana, n. 86, diciembre
específico sobre comercio de vinos y licores. 1983.
Apenas un mes después del acuerdo UE/Chile, el P. Arestis, F. Ferrari Filho, L. F. Paula, M.
11 de diciembre de 2002, el presidente Ricardo Lagos, Sawyer, «O Euro e a UME: Lições para o
anunció la conclusión de un nuevo Tratado de Libre Mercosul». Economia e Sociedade, Campinas,
Comercio, esta vez con EEUU Convenio que ofrece a v. 12, n. 1 (20), 2003, pp. 1-24.
ambas partes grandes posibilidades para aumentar el BIS, 77th Annual Report. Bank for International
intercambio en una larga lista de cuestiones: agricultura, Settlements, Basle, 2007
carne, agroindustria, manufacturas diversas, propiedad J. Bichara, Coordinación de políticas macroeconó-
intelectual, servicios financieros, y cuestiones medioam- micas en el Mercosur. Tesis Doctoral, Univer-
bientales. Además en el TLC se incluyeron dispositivos sidad Autónoma de Madrid, Madrid, 2002.
concretos sobre la forma de solucionar controversias, CEPAL, Growth with Stability: financing for de-
así como para no discriminar en las compras públicas14. velopment in the new international context,
Por lo demás, recordemos que Chile mantiene Comisión Económica para América Latina y
vínculos especiales con el MCCA a través de otro TLC, Caribe, Santiago de Chile, 2002.
ídem con la CAN, un acuerdo de asociación con Merco- R. Cooper, «Economic Interdependence and
sur, y que es socio de ALADI. Además hay en curso de Coordination of Economic Policies». En
negociación un acuerdo de libre comercio con China. R. W. Jones e P. B. Kenen (eds), Handbook
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F. E. P. Souza, D. Chudnovsky, A. López
(coord.), 15 años de Mercosur: comercio,
macroeconomía e inversiones extranjeras, Zo-
13
Subdirección General de Coordinación y Evaluación Comercial, «Acuerdo nalibro, Montevideo, 2006.
de Asociación entre la UE y Chile», en Boletín ICE Económico, nº 2748, del
18 al 24 de noviembre de 2002, págs. 7 a 20.
14
http://www.tirana.unap.cl.

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