A PUNTES DE

D ERECHO E LECTORAL
Una contribución institucional para el
conocimiento de la ley como valor
fundamental de la democracia

TRIBUNAL ELECTORAL
DEL PODER JUDICIAL
DE LA FEDERACIÓN
AUTORES DE LOS APUNTES DE DERECHO ELECTORAL

RAYMUNDO PÉREZ GÁNDARA

“ Democracia y Representación como Presupuestos del Derecho Electoral ”
CARLOS EMILIO ARENAS BÁTIZ
“ Marco Teórico del Derecho Electoral ”
ÁNGEL RAFAEL DÍAZ ORTÍZ
“ Autoridades Administrativas Electorales ”
JOSÉ HUMBERTO ZÁRATE PÉREZ
“ Registro de Electores ”
ADÍN DE LEÓN GÁLVEZ
“ La Organización de las Elecciones ”
EDUARDO GALINDO BECERRA
“ Resultados y Calificación de Elecciones ”
ARTURO BARRAZA
“ Los Derechos Político-Electorales de los Ciudadanos Mexicanos ”
BERNARDINO ESPARZA MARTÍNEZ
“ Partidos y Organizaciones Políticas ”
FRANCISCO BELLO CORONA
“ Financiamiento de Partidos Políticos y Candidatos ”
LUIS ARRATÍBEL SALAS
“ Campañas Electorales ”
MARCO ANTONIO PÉREZ DE LOS REYES
“ Otros Actores Electorales ”
IGNACIO JAVIER NAVARRO VEGA Y ARMANDO GRANADOS CARRIÓN
“ Responsabilidad Administrativa y Política en Materia Electoral ”
FRANCISCO JAVIER BARREIRO PERERA
“ Derecho Penal Electoral ”
JAVIER AGUAYO SILVA Y ARTURO HERNÁNDEZ GILES
“ Las Nulidades en el Derecho Electoral. Nulidad de Votos, Votaciones y Elecciones ”
DAVID CETINA MENCHI
“ El Control de la Constitucionalidad de las Leyes Electorales ”
JOSÉ LUIS REBOLLO FERNÁNDEZ
“ La Jurisdicción Electoral ”
GABRIEL GALLO ÁLVAREZ
“ Introducción al Derecho Procesal Electoral ”
CARLOS ORTÍZ MARTÍNEZ
“ Medios de Impugnación en Materia Electoral I ”
JOSÉ LUIS CARRILLO RODRÍGUEZ
“ Medios de Impugnación en Materia Electoral II ”

LOS TRABAJOS DE COMPILACIÓN, REVISIÓN Y EDICIÓN DE ESTA OBRA SE REALIZARON BAJO LA

COORDINACIÓN DE LOS MAGISTRADOS: ARTURO BARRAZA, GABRIEL GALLO ÁLVAREZ, JOSÉ LUIS REBOLLO
FERNÁNDEZ Y EL LICENCIADO EDMUNDO ELÍAS MUSI, CON EL APOYO DEL PERSONAL DE LA SALA
GUADALAJARA

MANUEL RÍOS GUTIÉRREZ PEDRO RUIZ VILLARRUEL

AGUIRRE GÓMEZ ELSA O. COVARRUBIAS DUEÑAS JOSÉ DE JESÚS MARTÍNEZ BRAVO SANDRA ANGÉLICA
ANDRADE CANO JOSÉ ALFONSO DE LA CRUZ RUVALCABA RAFAEL MACIAS HERNÁNDEZ PATRICIA
ANGULO AGUIRRE JOSÉ DE JESÚS DÍAZ LÓPEZ LUIS FERNANDO MENDOZA QUIROZ PATRICIA
BAZÚA LÓPEZ SANDRA REYNA ENRÍQUEZ DOMÍNGUEZ MARÍA DEL MAR MIRANDA FERNÁNDEZ EDGAR
BRAVO SALDATE CLAUDIA GUADALUPE GARCÍA VALDEZ LYDIA MARGARITA MONTANE MOROYORQUI A. ELIZABETH
CARDOSO FERREIRA ALBERTO GONZÁLEZ GÓMEZ ANDRÉS MORENO MIRAMONTES JORGE
CASAS RAMÍREZ JOSÉ ALBERTO GONZÁLEZ VELÁZQUEZ GABRIEL MURO PICO JESÚS FERNANDO
CASTRO SÁNCHEZ LUIS GUZMÁN MARISCAL DAGOBERTO ROMERO FERRERO RICARDO ALBERTO
CHÁVEZ CÁRDENAS GUILLERMINA HERNÁNDEZ PARTIDA KARINA RUVALCABA GARCÍA GABRIELA DOLORES
CHÁVEZ RAMÍREZ JOSÉ LUIS IBARRA CÁRDENAS JOSÉ DE JESÚS TRONCOSO ÁVILA JACOB
COSSÍO PONCE MAURICIO LEÓN CHIRINOS GUILLERMO
 DIRECTORIO

Sala Superior
Magdo.JoséLuisdelaPezaMuñozCano
Presidente

Magdo.LeonelCastilloGonzález 1ª. Circunscripción

Magdo.EloyFuentesCerda SalaGuadalajara
Magda.Alfonsina BertaNavarroHidalgo
Magdo.J.FernandoOjesto Martínez Porcayo Magdo.JoséLuis Rebollo Fernández
Magdo.JosédeJesúsOrozcoHenríquez Presidente
Magdo.MauroMiguelReyes Zapata Magdo.ArturoBarraza
Magdo.GabrielGallo Álvarez
Dr.Flavio GalvánRivera.
Secretario General deAcuerdos
Lic.Gerardo SuárezGonzález 2ª. Circunscripción
SubsecretarioGeneral d e A cuerdos
Lic.JoséLuisDíaz V á zquez SalaMonterrey
Secretario Administrativo
Lic.EdmundoElías Musi Magdo.Francisco BelloCorona
DirectordelCentrodeCapacitaciónJudicial Presidente
Electoral Magdo.CarlosEmilioArenasBátiz
Lic.NoéCorzoCorral Magdo.MaximilianoToralPérez
CoordinadordeAsesoresdelaPresidencia
Dra.Ma.Macarita ElizondoGasperín
Coordinadorade Jurisprudenciay
EstadísticaJudicial 3ª. Circunscripción
Magdo.Fco.JavierBarreiroPerera Sala Xalapa
CoordinadordeRelacionescon
OrganismosElectorales
Magdo.DavidCetinaMenchi
Lic.JorgeTlatelpa Meléndez
CoordinadordeDocumentacióny Presidente
ApoyoTécnico Magdo.JoséLuis Carrillo Rodríguez
Lic.Jaime Esperón DíazOrdaz Magdo.HéctorSolorioAlmazán
CoordinadordeComunicación Social
Lic.Marcelo Bitar Letayf
CoordinadorAdministrativo
C.P.Roberto Govea Araiza 4ª. Circunscripción
CooordinadorFinanciero SalaDistritoFederal
Magdo.JavierAguayoSilva
Presidente
Comisión de Administración Magdo.Fco.JavierBarreiroPerera
Magda.MaríaSilviaOrtegaAguilar
Magdo.JoséLuisdelaPezaMuñozCano deOrtega
Presidente

Magdo.JoséGuadalupeTorresMorales
Magdo.MauroMiguel ReyesZapata 5ª. Circunscripción
Lic.ManuelBarquínÁlvarez
Lic.Sergio VallsHernández SalaToluca
Comisionados
Magdo.ÁngelRafaelDíazOrtíz
Lic.JoséLuisDíaz Vázquez Presidente
Secretario Magdo.Carlos OrtízMartínez
 1237

ÍNDICE DE SIGLAS Y ABREVIATURAS

Art. Artículo
Arts. Artículos
CAPEL Centro de Asesoría y Promoción Electoral
CEDAT Centro de Acopio y Transmisión
CENARREP Centro Nacional de Recepción de Resultados Preliminares
COFIPE Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
CONASE Comité Nacional de Supervisión y Evaluación
C.P. Código Penal
FMVE Forma Migratoria de Visitante Extranjero
Frac. Fracción
GATPP Grupos de Asesores Técnicos de los Partidos Políticos
IFE Instituto Federal Electoral
IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social
INFONAVIT Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
LFOPPE Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales
LGEEPA Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
LGSMIME Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral
Lic. Licenciado
LOPPE Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales
OEA Organización Estados Americanos
ONG Organización No Gubernamental
ONU Organización de las Naciones Unidas
P.P. Partido Político
PAC Political Action Comittee
PAN Partido Acción Nacional
PARM Partido Auténtico de la Revolución Mexicana
PC Partido Cardenista
PFCRN Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional
PMS Partido Mexicano Socialista
PMT Partido Mexicano de los Trabajadores
PPS Partido Popular Socialista
PRD Partido de la Revolución Democrática
PREP Programa de Resultados Electorales Preliminares
PRI Partido Revolucionario Institucional
PRT Partido Revolucionario de los Trabajadores
PSD Partido Social Demócrata
PSR Partido Socialista Revolucionario
PST Partido Socialista de los Trabajadores
PSUM Partido Socialista Unificado de México
PT Partido del Trabajo
Pte. Presidente
PVEM Partido Verde Ecologista de México
RFE Registro Federal de Electores
RP Representación Proporcional
SAR Sistemas de Ahorro para el Retiro
VNE Votación Nacional Emitida
 347.07 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
M837a (México)
Apuntes de Derecho Electoral: una Contribución
Institucional para el Conocimiento de la Ley como
Valor Fundamental de la Democracia.-- México : El
Tribunal, 2000.
2 v.

ISBN 970-671-069-8 Obra completa

ISBN 970-671-070-1 (volumen I)
ISBN 970-671-071-X (volumen II)

1. Derecho Electoral - México - Fuentes. 2. Derecho

Electoral - Estudio y Enseñanza - México. 3. Derecho
Electoral - Bibliografía. 4. Justicia Electoral.
I. Tít.

Primera Edición: 2000

D.R. Conforme a la ley

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
1a. Circunscripción, Sala Regional Guadalajara

Esta Obra ha quedado inscrita en el Registro Público del

Derecho de Autor con el Número: 03-2000-060811374200-01,
de fecha 13 de junio de 2000

ISBN 970-671-069-8 Obra completa

ISBN 970-671-070-1 (volumen I)
ISBN 970-671-071-X (volumen II)
 PRÓLOGO

Es incuestionable que un sistema democrático tiene entre sus bases

fundamentales el respeto irrestricto a la ley, y que el acatamiento de la
norma legal supone su entendimiento. Como una contribución
institucional a la difusión y conocimiento del Derecho Electoral, el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por conducto
de los magistrados de las salas regionales y personal del Centro de
Capacitación Judicial Electoral han elaborado estos “Apuntes de De-
recho Electoral”.

Esta obra recoge una serie de ensayos derivados del Diplomado en

Derecho Electoral, organizado por el propio Tribunal e impartido de
marzo a agosto de 1999, en las ciudades de Guadalajara, Monterrey,
Xalapa, México, Toluca, Durango y Acapulco.

Con miras al proceso electoral federal del 2000, y tomando en cuenta

que las salas regionales del Tribunal Electoral, por disposición legal,
sólo funcionan durante los meses en que se desarrolla el proceso, el
diplomado se consideró como una vía adecuada para la difusión de la
materia y el reclutamiento de personal profesional y capacitado para
integrar las salas.

En el diseño del diplomado, se procuró implementar un curso en el

que se diera preponderancia a los aspectos jurídicos de la materia
electoral, a diferencia de los cursos ofrecidos por otras instituciones,
donde se hacía prevalecer la perspectiva de la Sociología, la Ciencia
Política o la Teoría General del Estado.
En el desarrollo del diplomado se hizo evidente la escasez de bibliogra-
fía en materia electoral, la que por ser interdisciplinaria, está dispersa y
resulta difícil encontrarla en una sola institución. Por otra parte, aquellos
que desean tener un primer acercamiento a la materia requieren una
obra que, de manera general, informe sobre los diversos temas que la
integran, con el señalamiento de las fuentes, para auxiliar una posterior
consulta.

Ante estas circunstancias, se consideró pertinente acometer la empresa

de elaborar una obra que pudiera constituir la fuente primaria de infor-
mación de un curso de Derecho Electoral, por lo que se encomendó a
los expositores del diplomado la elaboración de ensayos en torno a los
temas que les habían sido asignados.

Los ensayos fueron entregados en su totalidad en agosto del año pasado,

por lo que la información en ellos contenida no incluye eventos o modi-
ficaciones a la normatividad ocurridas con posterioridad a la entrega.

En la elaboración de sus trabajos, los autores contaron con amplia libertad en

lo referente a la forma y desarrollo de los ensayos. Cabe aclarar, que las
opiniones vertidas por ellos, no necesariamente representan una postura del
Tribunal Electoral, sino una serie de opiniones personales, de corte académi-
co, basadas en las investigaciones correspondientes.

Adicionalmente, resulta necesario advertir, que dada la naturaleza de la

obra, los ensayos solicitados a los expositores no constituyen estudios
exhaustivos o con alto grado de complejidad o profundidad en el mane-
jo de los temas, sino instrumentos de divulgación y documentos de apo-
yo con fines pedagógicos, para introducir a los interesados al conoci-
miento del Derecho Electoral y del fenómeno político comicial.

Los trabajos de compilación, revisión y edición de los “Apuntes de

Derecho Electoral” se encomendaron a la Sala Guadalajara del Tribu-
nal Electoral y a la Dirección del Centro de Capacitación Judicial Elec-
toral. En estas tareas, dada la pluralidad de colaboradores y con ello de
estilos, se procuró, para dar unidad a la obra, estructurar los temas que
la integran de manera similar, tratando de respetar en todo momento
las ideas y comentarios personales de los autores.
La obra se integra con dos libros, éstos a su vez se dividen en dos
partes que recogen los diecinueve temas teóricos expuestos en el Di-
plomado en Derecho Electoral y, para utilidad de los lectores, se agre-
garon los siguientes apéndices: una completa relación de las fuentes
bibliográficas referidas en los ensayos; un índice onomástico que pre-
tende la fácil localización de las referencias a tratadistas o autores; y
un índice temático.

Una vez expuestos los antecedentes y razones que impulsan este es-
fuerzo colectivo, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 55
del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, se someten estos “Apuntes de Derecho Electoral” a la
consideración del Consejo Editorial, para que decida sobre la perti-
nencia de su publicación.

Magdo. José Luis Rebollo Fernández.

Guadalajara, Jalisco, marzo de 2000.

 DEMOCRACIA Y REPRESENTACIÓN COMO PRESUPUESTOS DEL
DERECHO ELECTORAL

Raymundo PÉREZ GÁNDARA

SUMARIO: I. Génesis y evolución del Estado. 1. Las categorías preestatales. 2. El nombre del
Estado. 3. Semántica del concepto de Estado. 4. El Medioevo y el Renacimiento. 5. El Estado
moderno. 6. El pensamiento moderno y el Estado absoluto. 7. El Racionalismo y la Ilustración. 8.
Las ideas políticas de la modernidad. 9. Elementos constitutivos del Estado. II. Poder y soberanía en
los Estados liberales. 1. La dinámica del poder. 2. La conceptualización histórica del poder. 3.
Poder y funciones del Estado. 4. Aspectos sociológicos del poder. 5. Legitimación y poder. 6. Poder
político. 7. El poder público y las instituciones jurídicas. 8. El desarrollo histórico de la idea de
soberanía. 9. Concepto de soberanía del Estado. 10. Características de la soberanía. 11. Soberanía
interna y soberanía externa. III. La democracia. 1. El concepto de democracia en el pensamiento
occidental. 2. Democracia formal. 3. Democracia directa y democracia representantiva. 4.
Democracia semidirecta. 5. Democracia política. 6. Democracia social y democracia económica. 7.
El concepto constitucional de la democracia. IV. La representación. 1. El concepto de
representación. 2. Evolución de la idea de representación. 3. Naturaleza político-jurídica de la
representación. 4. Representación popular de elecciones. 5. Antecedentes inmediatos de la
representación popular. 6. La representación fraccionada. 7. La representación nacional. 8. El
mandato imperativo. 9. El mandato representativo.

I. GÉNESIS Y EVOLUCIÓN DEL ESTADO

1. LAS CATEGORÍAS PREESTATALES

El concepto de Estado que actualmente conocemos tiene en la cultura occidental sus

antecedentes más remotos en el pensamiento greco-romano. Dice Maurice Hauriou,
que no hay Estado, en el sentido propio de la palabra, sino hasta que se ha
instaurado en una Nación el régimen civil, es decir, cuando el poder político de
dominio se ha separado de la propiedad privada, cuando ha llegado a revestir el
aspecto de una potestad pública y, de ese modo, se ha operado una separación entre
la vida pública y la vida privada1.

El mundo grecolatino nunca conoció ese estadio. En esas sociedades la separación

entre lo público y lo privado no es conocida, más aún, es irrealizable. En el
universo de ambas civilizaciones todas las esferas de la vida social se entrelazan y
se identifican, lo social equivale a lo político, lo político a lo religioso, y éste a lo
moral, etc. “Estado” y sociedad son, luego entonces, la misma cosa. La sociedad
antigua jamás conoció la contraposición entre lo privado y lo público, no supo de la
bifurcación de lo político-público, y general, respecto de lo privado, particular. Y
no lo conoció porque no lo necesitó, además las sociedades greco-latinas ni siquiera
se propusieron hacer distingos entre lo político, lo ético, lo económico, lo religioso,
lo jurídico, de ahí que todo ello pudo ser condensado en un solo concepto, el ethos 2,
esto quiere decir que las relaciones inter omnes se consumaban en la vida
comunitaria, donde todas las actividades, aun las económicas, tenían una función
social 3, he ahí el porqué, entre lo público y lo privado los términos eran
equivalentes. Esa simbiosis que caracteriza a los elementos integrantes de estas
sociedades obedecía a un proceso histórico donde la unión de los individuos se daba
de manera natural, en suma, eran una “socialidad política vinculatoria” de
individuos en una comuna naturalis.

1.1. La polis griega

En el pensamiento griego se usaron varios vocablos para referirse a los fenómenos

del poder político y sus detentadores, términos que fueron empleados para designar
la realidad política de cada tiempo y que, conforme evolucionaba la sociedad
ateniense, también cambiaban éstos; estadios que abarcan desde la época arcaica,
pasando por la clásica y concluyendo con la época helenística.

En la etapa primitiva había ciudades de cierta importancia (Creta, Micenas) donde

las relaciones básicas (políticas y sociales) se daban en torno a clanes de carácter
familiar, los cuales al agruparse constituían fratrias, que fueron cambiando
conforme evolucionaban las condiciones socio-económicas.

La innovación social trajo como consecuencia otras estructuras políticas, a cuya

evolución y complejidad, les era estrecha y rudimentaria la anterior organización,
dando lugar a lo que se ha llamado la Grecia clásica (Esparta, Atenas, Tebas,
Mileto, Corinto).

La polis constituyó la fórmula política por antonomasia, su desarrollo es

contrastante: en su interior se desenvolvió la vida político-social, así como la
conformación de una sociedad democrática 4 y esclavista.

La sociedad griega, para referir, a la política construyó la terminología: basileía

(reino), Koinonía (comunidad) y Xora (región).
Durante el período helenístico, la constante rivalidad, trajo la hostilidad entre las
comunidades, sin embargo, hacia el siglo V antes de Cristo, tuvo origen una especie
de liga de los estados en una confederación de “estados-ciudad”, mejor dicho, de
“ciudad-comunidad”, donde la paz y la defensa se hicieron recíprocas. Esos
cambios trajeron nuevos términos para designar la realidad; así, se habla de
synédrion (Consejo de estados) y de Ekklesía (asamblea) para designar a los órganos
de decisión (Liga del Peloponeso) así como de simmaquía (alianza en el orden
militar). De esta manera surgen, entre las más célebres, la Liga Jónica, la
Confederación del Peloponeso, la Confederación Ateniense, las ligas helenísticas.
Con las ligas de Etolía y Aquea se inicia el ocaso de la vida política más
significativa de la cultura griega.

Cabe advertir que los griegos, en su ethos, no conocieron la vinculación con el

territorio, esto es, el territorio no determinó su sentido de pertenencia al estado-
ciudad, de ahí, por ejemplo, que el imperio Alejandrino (Alejandro Magno), fuera
una realidad ajena a la idea que tenían de la política. El pensamiento griego, estaba,
ante todo, identificado con maneras políticas, económicas, religiosas, culturales (no
necesariamente en ese orden) que convertidas en leyes y costumbres vinculaban a
unos con otros mediante la práctica de la política5 como lo describen la República y
las Leyes de Platón, la Política de Aristóteles y los Discursos de Demóstenes.

1.2. La civitas romana

La civilización romana, tiene, proporción guardada, una evolución semejante con la

civilización griega; sin embargo, en Roma se conoció tardíamente la especulación
política6. La cultura romana, desde la época arcaica muestra una marcada tendencia
en la praxis política, en la metodología de la cosa pública y en la sistematización de
los asuntos jurídicos. Esta inveterada tendencia tiene, su cenit en la República; sin
embargo, las ideas políticas romanas se gestan paulatinamente, en el espíritu de su
universalismo y en el alcance de un nuevo estadio de conciencia que conforma la
parte de lo que hoy llamamos cultura occidental.

Las expresiones romanas sobre las formas de organización política, van desde la
monarquía o regnum, sigue con la res publica y concluye en el imperium. En esta
larguísima historia, al igual que en Grecia, tuvo mayor importancia la pertenencia a
la comunidad que la pertenencia al territorio; en otras palabras, lo que identifica o
caracteriza el entorno de lo político, no es el solo hecho de vivir en un lugar
específico, sino el de pertenecer a un conglomerado de individuos, a un grupo de
personas determinadas mediante adhesión y suma y conforme a derecho.

A los vocablos, antes expuestos, se agregaron entre otros, el de populus, que

designaba la reunión de individuos ligados en acuerdo, para la consecución de fines
comunes.

En la península itálica, las provincias son, al mismo tiempo, aliadas y dependientes

de la metrópoli. En ese orden jurídico-político, la calidad ciudadana, únicamente le
es concedida a aquellos que han sido admitidos a formar parte de la comunidad de
la ciudad7. El civis romanus es, formal y específicamente el “ciudadano” de la
ciudad de Roma. Estas categorías jurídico-políticas son por definición complejas ya
que tienen una suerte de equivalentes, por lo que se da una cierta identidad entre el
poder de mando de los gobernantes con el propio estado romano, lo que trae como
consecuencia que, en un momento, se equipare la res publica con el imperium, que
la rex populis se convierta en res imperantis8 (en el bajo latín se usaba la expresión
status reipublicae en lugar de res publica).

En la cultura romana, el Estado es la civitas, es decir, la comunidad de los

ciudadanos, dicho de otra manera, la civitas es una comunidad jurídicamente
organizada cuyo centro es la ciudad (pero la ciudad como condensación de
individuos no como espacio territorial) y el régimen de esa ciudad lo constituyen la
asamblea, el senado y el pueblo.

La civitas, como cosa común al pueblo, corresponde al concepto griego de to

coinon que traducido al latín significa, no el Estado en general, sino precisamente
res publica, o dicho de otra manera, lo que le era común a un pueblo9.

El vocablo latino civitas llega hasta la Edad Media, como un concepto local y lejano
de la concepción antigua, sus declinaciones son elocuentes: de ese vocablo se deriva
civis y en ese orden consecuente citoyen, citadin, citadino, scitizen. A esos modos
de organización comunal se yuxtaponen los conceptos territoriales de burg, wik y
ciudad.

2. EL NOMBRE DEL ESTADO

El Estado es la conjunción de una sociedad políticamente organizada en un lugar y
tiempo determinados, mediante un orden de convivencia, con un poder soberano,
único y exclusivo, el Estado es un ente histórico, que ha evolucionado, en el
pensamiento occidental, hasta llegar a formar una realidad político-jurídica.

El Estado actual, como institución de la sociedad, es la resultante de un largo e

ininterrumpido proceso. De ahí que, el nombre de Estado define o conceptualiza
una situación concreta de la organización política10 , mediante una categorización
jurídica.

El Estado, como advierte Georg Jellinek, “...forma parte del mundo de los hechos
y por consiguiente está encajado dentro del mundo de lo real en el sentido objetivo,
esto es, que tiene existencia fuera de nosotros...”; es un ente que se desenvuelve en
el tiempo y en el espacio, y su unicidad y mismidad son advertidas incluso por
quienes no conocen nada acerca de los fines políticos de una sociedad humana, en
un lugar y tiempo determinados11.

Para Jellinek, la consideración subjetiva del Estado, no se opone en modo alguno a

la objetiva, sino que sirve para completarla o aclararla, es decir, determina la
realidad del Estado no sólo como una realidad física, sino predominantemente
psíquica, pues como asevera, la conceptualización que el individuo tiene del Estado
descansa en el universo de relaciones que se entretejen en el acontecer de lo social.

En este orden de ideas, el Estado, dice Hermann Heller, es una función social, cuya
misión es “...cumplir como ‘factor’, como unidad de acción en la conexión de la
actividad social”12 . De ahí que su concepción requiera devenir en una interpretación
concreta para el hombre, pues solamente para éste tiene significado, es decir, una
interpretación de la realidad que se inscribe en su propia cultura que lo determina13.

Sólo mediante un concepto dialéctico es posible explicar el nacimiento y

permanencia de esa ordenación social llamada Estado; concepto que se refleja y
concreta en muchas acciones que, no obstante su complejidad y variabilidad
integran el todo estatal; el que, sin embargo, a su vez, no es más que una
particularidad del todo social, es decir, que la actividad o función de lo estatal,
únicamente cumple la parte que le corresponde dentro del universo del todo social.
Puede colegirse que el Estado no es, sino que está dialécticamente siendo en el
acontecer de la sociedad humana; y por tanto a los distintos momentos de su ser, no
puede atribuírsele una presencia única o absoluta, aunque sí una presencia
preponderante, aunque relativa, respecto al todo social. El homo politicus es
esencial al Estado y éste a aquél únicamente un factor, en sus respectivas
existencias14.

El Estado que, según el concepto “marxiano”, es “la fuerza concentrada y

organizada de la sociedad” 15, sólo puede ser aprehendido si se le conceptualiza
como una supraorganización que, al mismo tiempo que regula todos los factores de
la acción pública estatal es el objeto de dicha organización, siendo, por tanto, causa
y efecto, condición y acción, dicho de otra manera, mientras las otras
organizaciones de la sociedad civil (como lo es el propio Estado) 16 son un medio
que unifica y acumula las acciones de los individuos con un fin predeterminado, el
Estado se instituye, como un fin en sí mismo, el fin de fines, como garantía al
cumplimiento de los otros fines, y al mismo tiempo, en el perfeccionamiento de su
propia ordenación para la consecución de todos los posibles fines; ordenación que
alcanza su más alto desideratum en la expresión y conformación de lo jurídico, esto
es, el estado de derecho y más aún en el derecho del Estado (en razón de Estado) 17.

La determinación de la función social del Estado se expresa en toda su potencialidad

en los fenómenos estatales de poder político, es decir, en la eficacia de su
competencia, en la universalidad de su decisión, así como en el carácter soberano
de su acción efectiva, de cuya vinculación necesaria con el derecho deviene la
legitimidad que le otorga la sociedad políticamente organizada, sociedad a quien el
Estado se debe y a quien destina su función 18.

Jellinek advierte que es necesario hacer un estudio de los hechos convergentes y

concluye, que el Estado en su sentido más concreto, no es una entidad sustantiva
material o una formación natural que existe junto al hombre o por encima de éste,
sino una relación de voluntades de un complejo de individuos; relación que se
establece específicamente entre individuos donde unos mandan y otros obedecen19 .
Advierte que las relaciones humanas que dan consistencia al Estado son de una gran
complejidad, nivel, intensidad y duración, de ahí la necesidad de ordenar esa
urdimbre social hasta tener unidades de acción social que permitan el acontecer
estatal.

Lo que Jellinek llama “unidades”20 son la síntesis de los elementos de la dinámica

social que informan la imaginaria y la voluntad colectivas. Las denomina “unidades
espacio-temporales”, cuyos contornos definidos y definibles hacen posible su
historización.

Las unidades de causalidad, ubican los procesos sociales de identidad y dirección de

la voluntad general, ésta a su vez, que se traduce en procedencia y finalidad de la
población (como unidad de acción): de dónde viene, hacia dónde va, en otras
palabras, todo aquello que se aprehende o se da como causa común de una sociedad
tiene el valor de “unidad política de acción”.

Las unidades de formalidad, son elementos político-jurídicos que conforman una

constante en la evolución histórica de las naciones que, a pesar de los cambios
políticos internos, aun los más radicales, se conservan como elementos formales de
cohesión que le da un carácter de unicidad, de mismidad.

Las unidades teleológicas, son aquellos signos exteriorizados de la voluntad social

(idiosincrasia) en los que, no obstante la diversidad de relaciones, hay una
unificación basada en fines comunes. Este principio se da en todos los órdenes del
acontecer: económico, político, social, cultural etc.; esta cuasiconciencia social se
intensifica o perfecciona cuanto mayor es el interés social respecto de dichos fines;
de ahí que la escuela alemana que inicia Jellinek, denomine a la unidad teleológica
del Estado como “unidad de asociación” verbandseinheit.

En este orden de ideas, el Estado resulta ser una unidad de asociación, que sin ser
la única, es la más completa, de mayor y compleja organización; unidad
omnicomprensiva cuyo poder desde la, y para la sociedad (y a cuya acción nadie
puede substraerse) es un super poder sobre los poderes inferiores, que a su vez,
derivan de él.

Para el profesor de la Universidad de Heidelberg, el concepto de Estado tiene una

doble traducción: la primera, de carácter sociológico: “El Estado es la unidad de
asociación dotada originalmente de poder de dominación y formada por individuos
asentados en un territorio”; la segunda, de conceptualización jurídica: el Estado es
una “Corporación territorial dotada de un poder de mando originario”21.

3. SEMÁNTICA DEL CONCEPTO DE ESTADO

El vocablo estado proviene del latín status, que deviene, a su vez, de stare, es
decir, la conditio de existentia en que se da o es una cosa.

El concepto Estado, en su significado etimológico, fue empleado para definir una

situación concreta que sucedía en un determinado momento y en relación con un
dato preciso y comparable; así la acepción más común de la palabra estado22 fue
para designar a la autoridad ejercida en un determinado territorio y sobre una cierta
población.

El término Estado es inevitablemente ambiguo y por consiguiente complejo 23. Se le

llama estado al Reino Unido de la Gran Bretaña, al Estado de Nevada en los
Estados Unidos de América, al Estado mexicano que es una República y al Estado
de México que es una provincia, a la República de Francia, al Principado de
Mónaco; el mismo término, es usado para designar el cantón de Basilea en Suiza.
En ese amplísimo sentido que tiene el concepto todos son estados y se hace aún más
equívoca su expresión cuando los tratadistas se refieren a las formas de las
organizaciones políticas del pasado, de ahí que el concepto sea aplicado lo mismo a
las grandes organizaciones estatales que a pequeñas organizaciones, también
estatales, pasando el concepto de una libérrima interpretación a una monolítica
concepción y viceversa.

Desde esta perspectiva, y con este sentido, el término estado, lo mismo refiere a la
Europa feudal, y al pasado mediterráneo que aun a las formaciones políticas
autóctonas de Asia, África y América.

La etimología del vocablo estado, más que un elemento dilucidador que permita
construir un concepto,24 es un quid que obliga a buscar los datos necesarios para la
explicación del término; datos que no pueden ser otros que los históricos,
sociológicos y jurídicos.

4. EL MEDIOEVO Y EL RENACIMIENTO
La sociedad medioeval tiene lugar en un conglomerado de estados. En la
civilización europea, el Estado es un ordenamiento católico romano, ordenamiento
en el cual, cada reino o poder terrenal ocupa el lugar que la ley natural y la ley
divina providencialmente les asignan, rango y conditio.

La vida pública del medioevo es un ámbito común a todos los pueblos cristianos; es
la cristianización del antiguo imperio romano, es una renovatio, es decir, una
continuación ecuménica del universalismo romano; hegemonía de la iglesia católica,
bajo cuyo influjo el mundo medioeval es histórico y ecuménico 25.

El clero y la nobleza, son estratos dominantes, es decir, son las fuerzas monolíticas
que cuidan que todo se mantenga dentro de sus cauces. Por su parte, el rey está
limitado en su ejercicio por la sumisión a leyes más poderosas que su reinado; leyes
que devienen del derecho natural y divino, de ahí que transgredir el orden equivale
a rebelarse contra los designios de Dios (léase el papado).

El rey tiene, algunos deberes recíprocos con sus vasallos y un deber de justicia
frente a la iglesia, si no los observa, el vasallo tiene, por ese solo hecho, frente al
rey, el “derecho de resistencia”, ya que la conducta del monarca desobedece a su
“Estado”, es decir, a lo que iglesia y vasallos esperan y exigen de él.

Los burgueses (habitantes de los Burgos) se encuentran plenamente ligados a su

estamento, sin embargo al desarrollarse la economía de mercado, lo burgués inicia
un recio e imprevisible desplazamiento social hacia su autonomía; fenómeno que a
su vez se desplaza hacia la cultura y la política. Esta burguesía “liberal” se apoyará
en la fuerza del dinero y la inteligencia; rompiendo con su origen, enfrenta a los
otros estamentos, el clero y los feudos, hasta entonces privilegiados.

La rebelión contra las formas medioevales de poder, destruye los vínculos de lo que
fuera la comunidad-cristiana. Un espíritu “liberal-individual” viene a carcomer las
viejas estructuras del orden social y con ello, el orden divino natural e inamovible.

La antigua forma “Comuna-Estado”, tenía como correlativo el conservadurismo y

lo religioso, por lo contrario, el mundo burgués es de suyo revolucionario, por lo
que paulatinamente se desvincula del pasado y concomitantemente toma conciencia
de su individualidad; el resultado es la decadencia y desaparición de ese “Estado-
Comunal” que da paso al “Estado-Sociedad” y, por lo tanto, a una nueva oligarquía
constituida por la gran burguesía del capital de los primeros momentos. “Si en la
edad media el poder político consagrado por la religión gozaba de primacía, ahora,
el predominio del poder económico, es justificado mediante argumentos
intelectuales”26.

El colapso medioeval dio origen al Renacimiento, paso obligado a la “Edad

Moderna”, donde Florencia es el arquetipo. En ésta se acrisola el esprit des temps
(espíritu de los tiempos) así, Florencia se convierte en el primer Estado moderno
del mundo (en sentido occidental) en donde se percibe, como en ningún, otro la
incesante transformación política y social de lo que posteriormente se conocerá
como el Estado moderno.

El Renacimiento, cronológicamente comprende desde los comienzos del siglo XIV,

hasta finales del siglo XVI. El Renacimiento es una categoría histórica por lo que
debe entenderse más allá de una mera resurrección de la antigüedad. El
Renacimiento es pensamiento y es acción: moral, intelectual, social, que se
constituye en una nueva ideología alejada de toda retórica y concepción escolástica,
que con fuerza dialéctica devienen en otredad, en una nova vita que desarticula y
desmembra el milenario período del medioevo.

En este espíritu renacentista se darán humanismo, resurgimiento, reforma y

contrarreforma, y todo ello como reacción-contradicción a la erudición teológica, y
contra del poder y el dominio de la Iglesia Católica Romana, su hegemonía
jerárquico-político-social, y sus “dogmas infalibles” 27, ratio versus autoritas.

El Humanismo y el Renacimiento, como expresión filosófica-política en el contexto

europeo, tiene en Italia su centro desde donde irradian hacia la periferia los
acontecimientos históricos a los cuales los demás países europeos no pueden
sustraerse.

Este hecho no es fortuito, sino que obedece a todo un proceso histórico. Dos son los
fenómenos que determinan el sino de esa sociedad, y ambos tienen como escenario
la península itálica: por un lado, el papado con todas sus consecuencias político-
ideológicas, y por el otro, el comercio y la transformación de las economías de la
sociedad occidental.

Así, a principios del siglo XV el término estado es usado como forma que define
una cierta convivencia de un grupo social determinado; es decir, dicho término
designa expresamente al gobierno y la corte; en el sentido que refiere, no a la
existencia de un Estado moderno, sino al status respecto de la constitución del
poder organizado y el orden de él emanado28.

En esa efervescencia del cambio (renovatio, nova vita, renasci) las ideas
medioevales retrocedían lenta pero inexorablemente no sin luchas, rupturas, cismas
y aun retornos. Las ideas ecuménicas del pensamiento medioeval cedían paso a paso
a las ideas universalistas del pensamiento renacentista. Es una nueva época de la
civilización europea, es la modernidad, el principio del individualismo frente al
vetusto “yo colectivo”; cambio de los vínculos sociales, aparentemente inamovibles
de esa sociedad29 .

En ese nuevo punto de partida de la cultura occidental, de heterodoxias en todos los

campos del acontecer humano, es donde se asumen, con sus consecuencias de
abjuración y herejía las nuevas formas que habría de tomar la civilización
hemisférica: el naturalismo y el materialismo como contrapartida a lo trascendente e
inmanente del catolicismo, milenarista y escatológico.

Sin embargo, cabe advertir que esas rupturas, heterodoxias y luchas no se dieron de
una manera inmediata y tajante; lo paganizante, crítico y anticlerical fue surgiendo
gradualmente, pari passu que declinaban las viejas ideas y tomaban vigencia los
30
nuevos conceptos .

El Renacimiento no es una ruptura radical, es, sí, una ruptura, pero ésta, se va
dando en una lenta evolución, marcada por acontecimientos, esos sí, radicales que
conforme se dan, ahondan la sima de su separación con el medioevo. No debe
olvidarse que el Renacimiento se dio no sólo en Italia, sino en la mayor parte de la
Europa occidental, sin embargo, es en Italia donde se gestan y maduran con mayor
hondura y velocidad los cambios trascendentes, aunque no los únicos, recuérdese el
cisma de la reforma luterana, en Alemania, Holanda, Bélgica, etcétera.
El humanismo renacentista y el progreso de la imprenta traen aparejados la
revolución de la enseñanza en las universidades 31. El conocimiento se vuelve
enciclopédico, literario, científico; y por lo tanto surge una nueva concepción del
mundo. En el siglo XVI, se hablará de “República de las Letras” para designar al
conjunto de esos entes cultos. Humanismo que se extendía por, París, Lyon,
Basilea, Florencia, Padua, Roma; ciudades que se hacen célebres como centros del
saber, como el de los Médicis y su “academia”. Surgen por doquier, mecenas:
banqueros, gobiernos de la ciudad, señorías; la iglesia y aun los conventos se
consagran, mediante hombres ilustres32, a la búsqueda del saber: Teología,
Derecho, Medicina, Artes, etcétera.

El Estado moderno tiene en todo ello su génesis; las publicaciones del saber laico y
aún religioso en las lenguas regionales (Casiodoro de Reina traduce al español la
Biblia en 1569) trae como consecuencia el sentido de pertenencia y por ende el
espíritu de nación, la Nación-Estado es el nuevo ideal que en lo político subyuga a
la sociedad. La naturaleza humana es exaltada y las grandes obras intelectuales
contribuyen a la renovación de las lenguas nacionales; nace el culto a los héroes
nacionales 33.

El Renacimiento34 es considerado, por la mayoría de los tratadistas, como la

expresión cultural de un largo y complejo proceso histórico, resultando una nueva
forma de interpretar la realidad. La nueva clase de pensadores europeos, tuvo, por
una parte, una visión cosmopolita, que en momentos osciló entre la reacción y el
progresismo, y por la otra, una participación en la organización de un Estado
moderno con novísimos elementos técnicos tanto en la milicia, como en la política y
la ingeniería, etcétera.

Para mediados del siglo XV, la hegemonía del Papa retorna con fuerza arrolladora,
a pesar de que durante el siglo anterior, proporcionalmente a la disminución de la
preponderancia papal, había venido creciendo el poder del monarca en casi toda la
Europa continental. Para entonces, el poder del rey se impone inexorable sobre
nobleza, parlamentos, ciudades libres e iglesia, ello significa la caída irreversible
del sistema político medieval. Los poderes de los señores feudales y corporaciones
estamentarias se centralizan en el monarca, quien encarna, por principio, la idea
relativa de la unidad nacional. Surge así la concepción de un soberano fuente de
todo poder y de todo sentimiento nacionalista. Esa radical transformación del
pensamiento y la práctica política será el reflejo de los cambios producidos en las
instituciones económicas medievales, convertidas en revolución silenciosa pero
efectiva.

No obstante que aún perduraban las ideas de una iglesia universal y un imperio
universal, la economía era un asunto local, es decir, un ejercicio que
monopolizaban las ciudades como tales, sin importar bajo qué poder estuvieran
sometidas, de ahí que las ciudades portuarias y las que eran de paso obligado hacia
el interior de Europa se convirtieron en verdaderos baluartes de las hegemonías
económicas, Florencia es la más célebre de éstas, su privilegiada ubicación para el
comercio la hizo ejercitar de facto una amplísima independencia, la ciudad
monopolizaba las rutas del comercio y mercados y los que ejercían esa libérrima
profesión eran los burgueses. El comercio era controlado por los gremios de
productores que habían convertido a ésta como a otras ciudades (Génova) en centros
de organización comercial. Es preciso recordar que para el siglo XIV y principios
del XV la libertad de tránsito era restringida, por una parte, y por la otra, el uso de
la moneda, como unidad de cambio, apenas empezaba a generalizarse.

5. EL ESTADO MODERNO

Florencia, al igual que otras ciudades de Italia, pasó por el impulso mismo de la
dinámica del mercado, de un comercio controlado y monopolizado localmente al
libre mercado. Surgen así los llamados “mercados aventureros” que dominan la
producción dejando fuera a los gremios y ciudades. Esos mercaderes trajeron como
consecuencia, que por primera vez, en la sociedad europea, hubiera una clase social
que poseía no sólo riqueza, sino además un sentido empresarial.

En ese mundo de transición se funden y confunden la historia de Florencia y la vida

pública de Maquiavelo.

Dice Jacobo Burckhardt, en su historia de Florencia que, en sentido estricto, ésta

merece el nombre de:

...‘primer Estado moderno del mundo’, se encuentran unidos el pensamiento

político más elevado y las formas de desarrollo humano más variadas. En ellas,
la gente se ocupa de lo que en las ciudades despóticas es asunto de una sola
familia. Ese admirable espíritu florentino...estaba transformando
 incesantemente la condición social y política del estado. Florencia llegó a ser la
patria de las teorías y doctrinas políticas, de los experimentos y los cambios
repentinos, pero también, como Venecia, el hogar de la ciencia estadística y...
de la representación histórica en el sentido moderno de la frase.35

Nicolás Maquiavelo fue espectador y artífice de esa época de crisis y cambio. Vale
recordar que la Constitución de Florencia se transformó seis veces en cuarenta
años. Cuán cierto resulta lo dicho por Maquiavelo, quien sin falsa modestia
afirmaba: “no entiendo nada de los tejidos de lana o seda, de las pérdidas y
ganancias; sólo algo sé acerca del Estado”.

Nicolás Maquiavelo nació en Florencia en 1469, aprendió griego y latín; a los

veinticinco años inició su carrera pública, en 1498 le otorgan el cargo de canciller y
el de canciller adjunto a “los diez de la libertad”, que entre otras cosas se ocupaba
de los asuntos exteriores y militares. Florencia se encontraba en ese momento en
guerra; nombrado sólo para un par de meses los desempeñó durante quince años.
Exponiendo la vida, fue comisario de las tropas que sitiaban Pisa. A la muerte del
Papa Alejandro VI, fue enviado por César Borgia, a concertar con el Cardenal
Francisco Soderini la elección del nuevo Papa. Tiempo después Maquiavelo,
prepara a la opinión pública florentina para armarse en su propia defensa,
terminando de esta manera con el concepto y práctica del soldado mercenario;
convirtiendo la milicia en institución nacional, sentando así las bases de los ejércitos
modernos.

Los italianos, con Florencia a la cabeza, eran un ejemplo de la decadencia de las

instituciones; sociedad intelectualmente brillante y de una riqueza artística
incomparable, más libre que cualquier otro pueblo europeo, de espíritu creativo y
práctico, vivía en medio de la corrupción política.

Ese escenario impele a Maquiavelo a componer dos de las obras más singulares del
pensamiento político occidental. El florentino escribió muchos y aun variados
documentos, su epistolario, constituye uno de los acervos, en cuanto a la política,
más ricos e importantes por su contenido y perspicacia con que analiza los hechos
de su época. No obstante la importancia de esos escritos, palidecen ante sus obras
políticas más célebres: El Príncipe y los Discursos Sobre la Primera Década de Tito
Livio (comenzados ambos en 1513). Dichas obras, proporción guardada, estudian
aspectos de un mismo fenómeno: las causas del auge y decadencia del Estado y el
cómo de los medios para la obtención y conservación el poder político. En “El
Príncipe” hace el análisis de los gobiernos, mientras que en los“Discursos” estudia
por excelencia a la República Romana, su expansión y sus consecuencias históricas.

“El Príncipe”, es un acucioso tratado acerca de la praxis del poder-gobierno, las

maneras en que éste se puede fortalecer con y desde la política, así como de los
errores que llevan a su decadencia y desaparición.

Las medidas pragmáticas de Maquiavelo, (políticas y militares) son el eje de sus

acciones desprovistas de valores morales, religiosos y sociales, que coadyuvan a los
intereses del Estado. El fin de la política es la conservación y/o el incremento del
poder; los logros respecto de los fines dan respuesta a lo adecuado o inadecuado de
los medios.

Dice George H. Sabine, al abordar el pensamiento del florentino:

...que la medida sea cruel o desleal o injusta es para Maquiavelo cosa

indiferente, aunque se da perfecta cuenta de que tales cualidades
pueden influir en su éxito. Trata con frecuencia de las ventajas que la
inmoralidad hábilmente utilizada puede proporcionar a los fines de un
gobernante y es esto lo que ha causado principalmente la mala
reputación del florentino. Pero la mayor parte de su obra no es tanto
inmoral como amoral. Se limita a abstraer la política de toda otra
consideración y escribe acerca de ella como si fuera un fin en sí.36

Según Maquiavelo, no existe otro cartabón para juzgar la conducta de un

gobernante que el éxito o fracaso en su gestión, en la ampliación o conservación del
poder del Estado. La crudeza con que el florentino destaca estas ideas y el cinismo
con que aconseja a los gobernantes es, sin duda, la causa del “Maquiavelismo” de
“El Príncipe”, aunque los “Discursos” no están exentos de dicha crítica. El
florentino sanciona abiertamente el uso de la violencia, la perfidia, la insidia, la
maledicencia, en fin, cualesquier medio ilícito con tal de que fuese utilizado con la
eficacia y eficiencia necesarios y adecuados que lleven a la consecución del fin
pretendido. “Que, cuando el hecho lo acuse, el resultado lo excuse y si éste es
bueno,.. siempre se le absolverá...Digna de censura es la violencia que destruye, no
la violencia que reconstruye”37.
Respecto al republicanismo nacionalista, el autor florentino hace una cierta apología
por la libertad y el gobierno popular de la República Romana y afirma que la
conservación del Estado, al contrario de su fundación, depende de la excelencia de
sus leyes, aduciendo que éstas son la fuente de todas las virtudes cívicas de sus
ciudadanos38 .

Maquiavelo es producto de su tiempo pero él no es de su tiempo, su idea de la

política es una traducción que hace conforme a sus intereses y deseos, no obstante
su genio poderoso cuya impronta está en sus obras, trasciende a su tiempo y a él
mismo. Pues como dice Sabine:

Más que ningún otro pensador político fue Maquiavelo el creador del
significado que se ha atribuido al estado en el pensamiento político moderno.
Aún la propia palabra “estado” empleada para designar al cuerpo político
soberano, parece haberse difundido en los idiomas modernos en gran parte
debido a sus escritos. El estado como fuerza organizada, suprema en su propio
territorio y que persigue una política consciente de engrandecimiento en sus
relaciones con otros estados, se convirtió no sólo en la típica institución política
moderna, sino en la institución cada vez más poderosa de la sociedad moderna.
Sobre el estado recayeron en grado cada vez mayor el derecho y la obligación
de regular y controlar a todas las demás instituciones sociales y de dirigirlas
siguiendo líneas trazadas francamente en interés del propio estado. El papel que
el estado así concebido ha desempeñado en la política moderna es un índice de
la claridad con que percibió Maquiavelo la tendencia de la evolución política.39

Esta es la ideología del poder y del Estado moderno y nacional.

6. EL PENSAMIENTO MODERNO Y EL ESTADO ABSOLUTO

Antes de entrar al estudio de los fenómenos políticos que dan nombre a este
período, es menester hacer un somero repaso de la situación económica que privara
en el siglo XVII.

En la Europa occidental habían surgido estados unificados y poderosos entre los que
destacaban Inglaterra, Holanda, Francia, España y Portugal. Concomitante a ellos
irrumpe también una burguesía en el sentido moderno del término.

Holanda que consigue independizarse de España detenta el comercio hanseático,

Amsterdam se convierte así en el centro de las transacciones monetarias europeas
(en 1606 se fundó el Banco de Amsterdam); nacen las compañías de las Indias
Orientales y de las Indias Occidentales, grandes monopolios administrativos y
comerciales. En la industria se da una nueva organización del trabajo, es decir, una
nueva forma de producción, se establecen factorías donde laboran muchos
trabajadores bajo un mismo mando y esquema determinado.

Holanda, llamada “las Provincias Unidas”, es construida, en lo económico, por una

burguesía poderosa e informada, en ella conviven una estructura social democrática
y al mismo tiempo tradicionalista. Una marcada idea humanitaria, de que el instinto
social es altruista y espléndido, era la idea que pululaba en torno a que era posible
la época de un estado de paz y bienestar. Corresponde a dos pensadores, Grocio y
Spinoza, el darle a esta corriente de pensamiento los fundamentos filosóficos-
políticos.

En la Gran Bretaña, con la subida al trono de Guillermo de Orange concluyó la

“gloriosa revolución” de 1688-1689 y al mismo tiempo llegaba a su fin la guerra
entre aquélla y Holanda. Es en Inglaterra donde, las fuerzas sociales tienen su
expresión más acabada. Los poderes absolutos del rey, conseguidos en alianza con
la gran burguesía de la época del primer capitalismo, entran en coalición con la
misma. La revolución únicamente era tan sólo el final de los objetivos planteados
por la incipiente clase media con Cromwell al frente. La burguesía inglesa había
obtenido para sí: el Habeas Corpus, el parlamento (que dominan los partidos). La
libertad religiosa, libertad de prensa, judicatura independiente y el control de las
finanzas y el ejército son controlados por un parlamento autónomo. La revolución
inglesa, en cierta manera vino a influenciar el pensamiento de los precursores de la
revolución francesa.

Por su parte Francia, dirigida por Colbert, se había convertido rápidamente en el

país europeo más industrializado (al sistema económico de este período se conoce
como colbertismo o mercantilismo). Colbert proveyó a Luis XIV de los medios
financieros para su engrandecimiento político, estimuló el agro, aligeró los
impuestos y suprimió los privilegios feudales; su más grande obra fue el constituir
un sistema de comercio e industria modernos, así como un sistema de
comunicaciones por todo el territorio. El comercio francés fue estimulado con
primas directas mediante un sistema impositivo moderno; sin embargo, los
esfuerzos del “Tercer Estado” para abolir los monopolios como privilegios y la
obligatoria pertenencia a los gremios (que Inglaterra había conseguido desde 1649)
no se hicieron realidad.

Con la huida de los hugonotes hacia Holanda, Inglaterra y Brandenburgo, a

consecuencia de la revocación del edicto de tolerancia de Nantes40 (1685), Francia
vino a menos y con ello las pretensiones de expansión dinástica del Rey Sol, éste,
dejó a su muerte una Francia llena de deudas y colapsada económicamente; lo que
trajo como consecuencia la pérdida de su hegemonía europea y el principio del fin
del absolutismo, que más tarde devendría con la caída de Luis XVI. Ese
absolutismo que tuvo su máximo desarrollo con las monarquías francesas de los
siglos XVII Y XVIII, cuyo pensamiento y realidad sintetiza el propio Luis XIV en
la célebre frase L‘etat c’ est moi, el Estado soy yo. Laski lo describe así:

Nada muestra de modo tan completo el grado de progreso conseguido por el

capitalismo en Francia, en líneas similares -a pesar de las diferencias
superficiales- a las de Inglaterra y Holanda, como el carácter de la crítica que
enfrentó Luis XIV en los veinte últimos años de su reinado...Un gran ingeniero
militar como Vauban, un gran eclesiástico como Fénelon, se combinan con
administradores como Boisguillebert y Boulainvilliers para subrayar su opinión
de que el gobierno despótico y las aventuras imperialistas están arruinando los
recursos del reino...Quieren una especie de gobierno constitucional y que acabe
la persecución religiosa. Reconocen que el bienestar material es incompatible
con la autoridad arbitraria... Sus peticiones son éstas: un sistema fiscal racional,
la seguridad de la propiedad, que quienes contribuyen al aumento de la riqueza
nacional tengan medios de expresar sus quejas y, al menos, un esbozo de
libertad comercial. Lo notable es que todas estas demandas las había conseguido
ya el pueblo inglés en el mismo período... Se critican “la raison d’ Etat” (razón
de Estado) de Richelieu y la defensa que hace Bossuet del derecho divino de los
reyes. Hacia 1700 los cimientos del estado omnicompetente, han sido
decididamente socavados.41

La Alemania del siglo XVII, contrastando con los grandes poderes absolutos de la
Europa occidental42, se encontraba dividida en un gran número de territorios
dinásticos, arruinados en su riqueza material y políticamente desfasados como
consecuencia de la Guerra de los 30 años. Alemania tarda en recobrarse de los
efectos de esta guerra y sólo los estados orientales más grandes, como Prusia y
Austria pueden actualizarse en lo político y lo económico, participando en el
ejercicio mercantilista del comercio exterior mediante la estimulación de una
industria de exportación (llamada entonces “manufacturas”) y la restricción de
importaciones, además del fomento a la actividad industrial doméstica y una política
comercial encaminada a eliminar o reducir las barreras creadas por la añeja
economía y las restricciones gremiales43 .

Este es el panorama de una Europa encaminada hacia la aspiración suprema del

mercantilismo, es decir, la creación de una economía de comercio favorable en la
que se exporte más y se importe menos. Sin embargo, en el sistema económico del
absolutismo los europeos encontraron sus primeras crisis, pues la ley de la oferta y
la demanda de la economía clásica del siglo XVIII, en la que se advertía que sólo la
libertad de comercio puede asegurar la máxima productividad de la tierra y del
trabajo humano y como consecuencia el progreso y la armonía, comenzó a
cuestionarse políticamente. Surge de ello una nueva época, cuyo pensamiento
teórico es representado por John Locke en Inglaterra; ésta es la de los derechos
individuales, que se colocarán por encima del Estado, dando origen a la sociedad
burguesa moderna.

El Estado absoluto francés, modelado como un todo (teórica y prácticamente) por

las manos del Cardenal Richelieu, es un ente político frente a la alta nobleza del
reino y el surgimiento del protestantismo como fuerza política. Richelieu gobierna
con rigor, pues creía que el poder real no era un régimen personal, sino que el
poder del monarca era el Estado mismo, por lo que nadie, ni aun la iglesia, ni el
parlamento, ni el poder judicial, podían estar por encima de ese poder y mucho
menos limitarlo.

Durante este período absolutista, la filosofía política tuvo un proceso evolutivo. La

liberación producida en esta época fue posible mediante una disolución gradual de
las controversias religiosas, al grado de que éstas pasaron a ocupar un segundo
plano de los problemas políticos y sociales, dándose, en consecuencia, una
secularización de ellos. Por otra parte, empezaron a concebirse los fenómenos
sociales y las situaciones de carácter político como hechos naturales, susceptibles de
ser estudiados mediante la observación y aun por el análisis lógico y la deducción,
desechándose de plano la vieja teología interpretativa de la historia. “Esta tendencia
a liberar de la teología a la teoría política y social era ya perceptible en los
escritores jesuitas...aunque su finalidad fuera en parte la defensa del poder indirecto
del papado sobre los gobiernos seculares. Sus argumentos subrayaban el origen
secular...del gobierno con objeto de que el derecho divino del Papa pudiera ocupar
una categoría única en el sistema de autoridades...” 44.
7. EL RACIONALISMO Y LA ILUSTRACIÓN

La revolución del pensamiento político que tiene como escenario el siglo XVII
europeo, es flujo y reflujo, no solamente en lo concerniente a la economía, sino en
la ciencia y en la Filosofía; correspondiéndole a ésta última diseñar y darle
basamento racional a la moderna concepción del mundo (“mundo natural”).

Es precisamente en el siglo XVII donde se desarrollan los grandes sistemas

racionalistas que van a dejar su impronta en el pensamiento y la filosofía políticas.

Ese racionalismo es la culminación de siglos de luchas, revueltas y revoluciones,

que se dan en el seno de las sociedades europeas; es una prolongada ruptura y a la
vez gestación; ruptura respecto del pensamiento y la sociedad medioevales,
gestación en cuanto a las crisis morales, ideológicas y políticas del Renacimiento y
la generación del mundo moderno.

8. LAS IDEAS POLÍTICAS DE LA MODERNIDAD

La historia de las ideas políticas de occidente bien podrían dividirse señalando a

Maquiavelo como referente, es decir, antes y después de Maquiavelo.

La trayectoria del pensamiento político se circunscribe a los pensadores cuya

construcción teórica acerca del Estado, el poder y la política influyeron en el
pensamiento y la cultura occidentales.

Corresponde a Jean Bodin proponer la idea de lo que él entiende por Estado, así, en
su obra “Los Seis Libros de la República”45 dice que es “el recto gobierno de
varias familias, y de lo que les es común, con potestad soberana” (Respublica est
familiarum rerumque inter ipsas communium, summa potestas ac ratione moderata
multitudo). Como puede observarse, el concepto de Estado en el pensamiento
bodiniano empieza a conformarse el Estado como una categoría histórica.

Para el jurista alemán Johannes Althusius (1557-1638), el Estado es creado

mediante una convención expresa o tácita de sus miembros por lo tanto tiene origen
en el pueblo en cuanto tal y pertenece al conjunto de los miembros de esa
convención. Tomás Hobbes (1588-1679), el célebre epígono del absolutismo
monárquico, en su lógica rigurosa, sugiere que, en medio de la anarquía y
destrucción, solamente una mano fuerte podría introducir la ley y el orden
restaurando la paz, de lo que se deduce la necesidad de un Estado fuerte y soberano
destinado a proteger y a defender a los individuos de ellos mismos. Hobbes
pretende en su filosofía fundamentar el poder del Estado en la naturaleza misma del
individuo, al afirmar que el hombre en estado de naturaleza vive en perpetua guerra
con sus semejantes, el hombre es el lobo del hombre, homo hominis lupus y para
salir de tal situación solamente puede hacerlo mediante un pacto a través del cual
sea creado un poder capaz de hacer y de imponer la ley; lógicamente ese poder sólo
puede constituirse mediante la renuncia de cada hombre al derecho de hacer su
voluntad, la multitud así unida se denomina Estado, el Leviatán46 , dios mortal al
cual se debe bajo el Dios inmortal “la paz y la defensa”. El Leviatán es la negación
de la lucha civil y al mismo tiempo la garantía de un orden social, que asegura la
paz y la defensa comunes.

Por la misma época en que Hobbes escribe el Leviatán, el filósofo racionalista judío
Baruch Spinoza (1632-1677), en sus tratados políticos Tractatus Theologico
Politicus y Tractatus Politicus expone su concepción de Estado, en la que afirma
que éste es consecuencia de la naturaleza racional del hombre; afirma que el Estado
surge mediante un pacto y subsiste como unidad de poder dotada de soberanía. Para
Spinoza el Estado es una unidad persistente y orgánica, reflejo político de la unidad
real y racional de las voluntades de quienes lo integran.

En esta línea de pensamiento se inscribe el realismo filosófico de John Locke (1632-

1704), en su célebre Essay Concerning Human Understanding, (Ensayo sobre el
entendimiento humano), publicado en 1690. Como se advirtió líneas atrás, el
proceso de secularización del mundo medioeval, no se dio en forma abrupta, dicha
manera de ser y de pensar tiene su culminación precisamente en el empirismo
lockeiano, es en este filósofo político donde, por primera vez, -aunque ya lo esboza
Hobbes- los motivos de lo burgués y su espíritu marcadamente mundano, se
conjugan en el hombre universal y su conciencia de ser tal. John Locke coincide
con Hobbes en las ideas individualistas y contractualistas, pero difiere en cuanto al
fundamento filosófico y la explicación que da origen y finalidad al contrato que
presupone a la sociedad política. Para este filósofo y médico los hombres en estado
de naturaleza tienen ciertos derechos que le son fundamentales: la vida, la libertad y
la propiedad. Dado que esos derechos individuales están en constante riesgo y sin
ninguna seguridad se requiere un poder capaz de definir los derechos de cada quien
y sancionarlos mediante la autoridad. Esa autoridad surge del contrato mediante el
cual el hombre natural transfiere a la comunidad sus derechos como presupuesto
indispensable para el bien común. El Bill of Rights, tuvo su legitimación y su
conformación teórica en los escritos de Locke, publicados bajo el título de “Of Civil
Government” (Two Treatises, Del gobierno civil. Dos tratados).

Para Locke el trabajo del hombre y sus resultados son su propiedad, asimismo el
hombre tiene el derecho de autoconservación, por lo tanto nadie puede quitarle al
hombre el fruto de su trabajo, de ahí que el objetivo principal del establecimiento de
una sociedad política sea el mantenimiento de esos derechos, pues afirma que: la
gran y principal finalidad de los individuos que se unen en una república y se
someten a un gobierno es el mantenimiento de esos fines. En consecuencia, tiene
lugar el derecho positivo y por consiguiente los jueces independientes y órganos
ejecutivos. Sólo de esta manera el hombre puede proteger la vida, la libertad y la
propiedad. Sin embargo, la asociación política no recibe más poder que aquél del
que renuncian a su libertad natural, los individuos que la integran y el poder de esa
asociación política no va más allá ni dura más de lo necesario para servir a los fines
del hombre. Empero, el Estado puede ser disuelto en cualquier momento.

En principio, se da una separación entre Estado y sociedad. Toca a los pensadores

que le siguieron y principalmente a los utilitaristas ingleses, convertir la relación
Estado-Sociedad en piedra angular de los sistemas de filosofía política. Así, el
principio de la separación de poderes, es reelaborado por Montesquieu (1689-1755),
con base en el principio lockeiano, anticipando con ello, el pensamiento político que
sustentará la Revolución Francesa.

Corresponde a Descartes y a Leibniz, como exponentes de las ciencias duras, la

conformación de una filosofía de corte universalista; La ciencia (Física,
Matemáticas, Astronomía etc.), es determinante en la concepción de un mundo
natural ajeno al orden divino. No quiere esto decir que la especulación físico-
matemática no se hubiese dado siglos atrás, el estudio de estas cuestiones se
investigaban en la Sorbona mucho antes que Descartes las abordara, lo que sucede
es que, ese saber se entendía como meras especulaciones de carácter imaginativo,
que nada tenían que ver con la realidad. Hasta Descartes, Leibniz y Locke el orden
universal era uno, único e inamovible.

La nueva ciencia natural, viene a desmitificar la filosofía renacentista de la

naturaleza donde hasta los fenómenos morales y las relaciones sociales tenían un
more geometrico, es decir, el “gran orden” creado por el Omnipotente hacedor de
toda criatura y cosa.

La nueva actitud, trae aparejada diversa ciencia, alteridad que se desarrolla sobre
bases materiales y prácticas que desatan el ingenio creativo y revolucionario así
como las relaciones de producción, dando origen a la ciencia moderna.

Dilthey afirma que: “Sólo después del año cuarenta de ese siglo XVII, se produjo
ese desarrollo de conocimiento de la naturaleza, en el curso del cual el sistema
natural del mundo moral se incorporó a un sistema comprensivo de
conocimientos...” 47 . Esa es la piedra de toque del pensamiento descarteano
(Discours de la Méthode -1637) y su duda metódica: cogito, ergo sum; el individuo
burgués “dice y se dice”, consciente de sí mismo y con un pensamiento totalmente
moderno en donde su ego es, mediante la palabra, el creador racional del mundo.
En el pensamiento del hombre del siglo XVII, el individuo antecede a la sociedad.

Este siglo tiene ya una orientación sistemática y constructiva de la sociedad donde

se busca diseñar y crear leyes eternas, pero ahora, de naturaleza humana; en donde
sólo las decisiones basadas en la razón sean garantes del orden social.

Son los pensadores franceses como Pascal, La Rochefoucauld, Montaigne, quienes

inician la construcción de las doctrinas morales y filosóficas de la época, logrando,
sin proponérselo, la moderna separación de los campos de la ciencia y las
“doctrinas edificantes de la vida”, pensadores que de una u otra forma influencian
las grandes ideas racionalistas. He aquí la ideología de lo político burgués.

El surgimiento, evolución y culminación de la modernidad del pensamiento político

francés tiene en el siglo XVIII dos grandes vertientes, por un lado, el descontento
con el sistema social y político representado en el absolutismo, y por el otro, el
conocimiento de la realidad política inglesa.
El gran agitador de esa corriente va a ser Jean Jacques Rousseau (1712-1778). Este
pensador fue quien, en sus escritos políticos, construirá de manera racional, la idea
de una sociedad democrática que tiene su mayor expresión en el Contrat Social ou
Principes du Droit Politique, (Contrato Social o Principios de Derecho Político) que
se convirtió, muy a su pesar, en el símbolo de su tiempo y en un paradigma de los
venideros.

Rousseau propone la dialéctica entre un estado de naturaleza del hombre

prehistórico y una sociedad racional futura. Va más allá de los fríos hechos y
principios apriorísticos que suponen una validez indubitable, incontrovertible y
apodíctica, lo mismo para el estado de naturaleza que para las futuras sociedades
civilizadas; su pensamiento es un juego de ideas que se entremezclan (naturaleza y
sensibilidad, sentimiento y razón). Así, en su paradójico y asistemático lenguaje
contribuye a la concreción del Estado moderno y a la elaboración de una teoría
política.

Para Jean Jacques Rousseau lo que distingue esencialmente al hombre es el haber

nacido libre, por lo tanto, renunciar a ello es atentar a su condición de hombre y
por tanto a sus derechos y aun a sus deberes: quien se despoja de la libertad se
despoja de la moralidad.

Es pertinente recordar que durante todo el siglo XVIII se afirma una y otra vez, por
los intelectuales franceses la ideología de “la libertad genérica del hombre”: el
hombre es libertad; únicamente mediante la libertad se puede ser hombre; la
libertad no sólo es derecho sino deber; sin libertad no hay moralidad y sin moral no
hay humanidad.

En este punto de convergencias históricas, políticas y de derecho, es donde

Rousseau propone legitimar libertad, igualdad y soberanía. Es en ese contexto en el
que surge el contrato social. Las ideas que parecían yacer en el sepulcro de la
historia, reaparecen con gran fuerza ante las pretensiones absolutistas del “derecho
divino de los reyes”; toca a Rousseau sintetizar toda la conceptualización
contractualista dándole su propio sello.

Es Jean Jacques quien pone en la palestra política el concepto de “consentimiento”

como origen y base del Estado: el consentimiento como problema moral de la
libertad humana y su incidencia en el Derecho; tan es así que en el contrato social
plantea esa intención: “Pretendo investigar si dentro del orden civil, y considerando
a los hombres tal y como son y a las leyes tal y como pueden ser, existe alguna
fórmula de administración tan legítima como segura. Trataré para ello de mantener
en armonía constante entre lo que el derecho permite con lo que el interés
prescribe, a fin de que la justicia y la libertad no resulten divorciadas”48.

El pensamiento roussoniano se inserta en la línea del derecho natural; sin embargo,

el autor critica algunos presupuestos básicos de dicha escuela e introduce otros
elementos heterónomos para la tradición de ese pensamiento (el elemento más
conspicuo es la defensa a ultranza de la libertad). Para Jean Jacques la idea del
derecho natural solamente se da en estado de naturaleza49 , por lo que establece una
gradación entre derecho natural stricto sensu y derecho natural razonado; el primero
es instintivo y, obviamente, pertenece al estado de naturaleza; el segundo, pertenece
ya a una sociedad constituida; en otras palabras, entre el derecho primitivo y el
derecho político no hay semejanza en cuanto a su origen, ya que este último deriva
de un acto volitivo.

Como base de su tesis, Rousseau, propone que el orden social constituya un

derecho sagrado que sirva de piedra de toque a todos los demás. Sin embargo, este
derecho no es un derecho natural sino que está fundado sobre convenciones.

De acuerdo parcialmente con las tesis de Hobbes, advierte el académico de Dijon,

que tampoco el poder social puede fincarse en la fuerza; decía, que el más fuerte no
es para siempre el que domine, si esa fuerza no se transforma en derecho y la
obediencia en deber. Reitera que la fuerza por sí misma no puede legitimar al
derecho, ya que si la fuerza fuese derecho una fuerza mayor sería a su vez un mejor
derecho; además, si desapareciera como fuerza obviamente desaparecería como
derecho. De lo que concluye que la fuerza no hace al derecho y que no se está
obligado a obedecer sino a los poderes legítimos. En esas condiciones plantea el
problema de la legitimación del poder bajo la siguiente tesis: “...si ningún hombre
tiene por naturaleza autoridad sobre sus semejantes, y ya que la fuerza no constituye
derecho alguno, quedan únicamente las convenciones como base de una legítima
autoridad entre los individuos”50 . He aquí la necesidad lógica y moral del pacto
social y para estudiar esas convenciones es menester retroceder al convenio
primitivo, convención que como dice Rousseau, “no puede ser para la esclavitud ya
que ello no significaría sino insensatez y absurdo comportamiento, pues el hombre
no puede enajenar ni libertad ni vida, la primera porque constituye la esencia de su
moralidad y la segunda porque no es suya”51 .

La tesis anterior lleva a buscar el acto mediante el cual se fundamenta la sociedad;

tal pacto, dice Rousseau, no puede ser, como pretendía Grocio, el acto por el cual
el pueblo eligió un rey, antes sería necesario el acto por el cuál un pueblo se
constituye como tal, ya que siendo este acto necesariamente primero, es el real
fundamento de la sociedad.

La necesidad de un pacto, le parece a Rousseau indispensable, incluso para fundar

la ley de las mayorías, ya que tal ley es, en sí misma, fruto de una convención que
supone por lo menos, por única vez, la unanimidad. El pacto es pues en la
dialéctica de la libertad y la fuerza, una solución necesaria a la que llega
proponiendo su celebérrima fórmula: “...encontrar una forma de asociación que
defienda y proteja con la fuerza común, la persona y los bienes de cada asociado, y
por la cual cada uno, uniéndose a todos, no obedezca sino a sí mismo y permanezca
tan libre como antes”52. Tal es el problema fundamental cuya solución da el
contrato social. De ahí que las cláusulas de ese contrato son determinadas por su
propia naturaleza; cualquier modificación las inutiliza. Pueden tales cláusulas no
haberse enunciado ni formalizado nunca, no obstante, siempre y en cualquier
tiempo y lugar constituyen el contenido sine qua non de todo pacto social. La
esencia en suma del pacto social es: “...cada uno pone en común su persona y todo
su poder bajo la suprema dirección de la voluntad general y así cada miembro se
considera como parte indivisible del todo”53 .

Este acto de asociación tanto en su intención como su extensión hace una unidad
dialéctica de la diversidad dando como resultado la reproducción objetiva del
pensamiento en la dialexis de lo concreto; en otras palabras convierte históricamente
a la persona individual de cada contratante, en parte de un cuerpo moral y
colectivo, formado por tantos integrantes como votos tiene la asamblea; la cual
recibe de manera concreta y de manera universal su unidad, su yo común y su
voluntad. Es así como la persona pública se constituye por la unión de todas las
demás, y ésta toma colectivamente el nombre de pueblo y particularmente de
ciudadanos como partícipes de la autoridad soberana y el de súbditos, por estar
sometidos a la voluntad general.
De la idea de “voluntad general” como modalidad del querer, como transformación
de lo particular a lo general, deduce Jean Jacques a la institución de la soberanía.

La soberanía, es para Rousseau, el ejercicio de la voluntad general: “La soberanía

es necesariamente inalienable”, pues el soberano, no puede ser representado sino
por él mismo, por lo que es el poder lo que se transmite “mas no la voluntad”. La
soberanía es necesariamente indivisible, porque “la voluntad o es general o no lo
es”. En virtud del pacto social es que existe la persona pública, pero
concomitantemente y en primera instancia están las personas privadas de las que
deriva aquélla, “...cuya vida y libertad son naturalmente independientes de la
persona pública”54.

Según Jean Jacques:

El pacto social establece entre los ciudadanos una igualdad tal, que todos se
obligan bajo las mismas condiciones y todos gozan de idénticos derechos. Así
por la naturaleza del pacto, todo acto de soberanía, es decir, todo acto auténtico
de la voluntad general, obliga a favorecer igualmente a todos los ciudadanos
[...] He aquí lo que debe entenderse por un acto de soberanía, que no es otra
cosa que el acto de cada uno de sus miembros, entendido en una misma
voluntad y en una misma dirección: convención legítima, porque tiene como
base el contrato social; equitativa, porque les es común a todos; útil, porque no
puede tener otro objeto que el bien general y sólida, porque tiene como garantía
el poder supremo. Mientras que los súbditos estén sujetos a tales convenciones,
no hacen sino obedecer su propia voluntad...55

De lo anterior se colige que el poder soberano no puede traspasar los límites

propios de las convenciones generales, de tal suerte que el soberano no está jamás
en el derecho de darle más cargas a un súbdito que a otro, porque siendo así esa
situación se convierte en particular, y como consecuencia cesa de hecho la
competencia del poder. En otras palabras, el acto soberano no debe ser particular y
en ello están precisamente sus límites56 .

Para Rousseau la voluntad general es una simbiosis entre la esencia natural del
querer humano y un pacto como consecuencia del mismo.

Jean Jacques admite un orden natural distinto e independiente de la convención, sin

embargo encuentra que sin coacción, (nótese el elemento jurídico-positivo que
agrega a su discurso), tal orden es vacuo. Es pues, indispensable la determinación
de la justicia por una ley general, la generalidad es conditio sine qua non para la
ley. En consecuencia, sólo la voluntad general puede hacer las leyes y nadie escapa
a su cumplimiento. Por su parte las leyes son justas dado que devienen de la
voluntad general, y nadie es injusto consigo mismo, pero además las leyes no
coartan la libertad ya que están admitidas motu proprio.

La exaltación del estado de derecho en el discurso roussoniano viene a ser una

característica fundamental del Estado moderno. “Las leyes no son, sino las
condiciones generales de la asociación civil. El pueblo sumiso a las leyes debe ser
su autor”57.

El concepto pueblo tiene en Rousseau una categoría histórica ya que es el continente

y la voluntad general el contenido, pues expresa el fundamento histórico de la
constitución civil; en otras palabras, y parafraseando a Kant: el pueblo en ejercicio
de la voluntad general, y mediante el poder que es inherente a su soberanía, se
constituye a sí mismo en un Estado, en virtud de su propia voluntad legisladora.
Siendo el producto inmediato de ese acto de poder su constitución en una sociedad
civil, una voluntad que de general se transforma en universal, y que hace posible
que la sociedad humana se transforme en la categoría política de pueblo, en un
organismo ligado por el derecho en una sociedad que exterioriza una libertad e
igualdad legales, en suma, una sociedad con fines en sí misma58 .

La constitución de un Estado civil es la constitución de un Estado jurídico en el que

se sancionan los inalienables derechos del pueblo soberano. Por consecuencia esos
derechos son o están antes de la constitución civil, que no hace sino garantizar lo
que ya eran principios de la coexistencia social59.

9. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL ESTADO

El Estado en la teoría clásica, se compone de tres elementos: el territorio del

Estado; la población del Estado; y el Poder del Estado, según el pensamiento de
Georg Jellinek60 .

Marcel de la Bigne de Villeneuves dice: para que el Estado surja requiere que se
den dos hechos indispensables: la existencia de una comunidad humana y la
absoluta necesidad de un territorio, en el que se manifieste su dominio e
independencia. A éstos se les denomina elementos de orden extrínsecos, o
condicionantes de la existencia material del Estado. Para determinar los elementos
esenciales estatales es menester que entre la población y el espacio se mantenga una
relación fija y constante, como principio de condicionalidad. El Estado es
esencialmente una cosa inmaterial, una entidad percibida por la inteligencia. Lo que
manifiesta la existencia de este ser inmaterial, político-jurídico llamado Estado es el
establecimiento, en la comunidad social, de una cierta organización unificante y
general, que requiere de un fin común, así como de un orden jerárquico único y
estable; un orden jerárquico con un poder de mando sumado a ciertos fines, que
impliquen, unidad y permanencia. Éstos son los elementos de orden interno
necesarios para la formación del Estado 61.

9.1. El territorio del Estado

Los factores geográficos como el suelo, el clima, la topografía del terreno, las
regiones, etc., ejercen una influencia determinante sobre la vida de una sociedad,
sobre todo, cuando el grupo se hace sedentario, permanece estable y se fija en un
lugar determinado. A decir de Burdeau: “...el suelo es para el hombre un verdadero
maestro de la vida: le impone leyes y orienta sus deseos”62 .

9.1.1. La medida y la ubicación del territorio del Estado

El tránsito del nomadismo a la sedentariedad, señala el inicio del desarrollo de la

idea de territorio que por razones económicas, militares, sentimentales, entre otras,
se van apropiando los pueblos. El territorio es, entonces, “la tierra de los padres”,
terra patrum: lugar que proporciona el sustento y encierra los intereses individuales
y colectivos.

Hasta el siglo XVI, en que se constituyeron las grandes nacionalidades europeas, el

territorio se precisa y deslinda; concomitantemente van desapareciendo aquellas
zonas que podían llamarse “tierra de nadie”. Las cartas geográficas inician el
parcelamiento de los territorios y los pueblos hacen entrar a su vida afectiva y no
sólo económica, aquel pedazo del planeta que reclaman como suyo. El Estado es
único, cualesquiera que sean los aumentos o disminuciones de su territorio.
9.1.2. El concepto de territorio

Todo Estado, para ser tal, requiere de un territorio como presupuesto

imprescindible de su organización, de las funciones que le corresponden y de su
competencia para regularizar, coordinar y controlar su acción político-jurídica-
administrativa. No hay Estado moderno sin territorio. Cabe advertir que el
territorio no es inmutable pues puede variar y aun pasar al dominio de otro Estado,
ya sea todo o en partes.

El ámbito o marco territorial es el área geográfica que le sirve de asiento al Estado,

esto es, como afirma Hans Kelsen, “...el ámbito espacial de validez del orden
jurídico del Estado”63. Desde la perspectiva de Hermann Heller64, “...el territorio es
la condición geográfica del obrar estatal, es decir, el territorio establece la
comunidad de destino en la Tierra”.

9.1.3. El dominio del Estado

El orden jurídico general señala los diferentes dominios que comprende el Estado
moderno:

Ø El dominio terrestre;
Ø El dominio marítimo;
Ø El dominio del subsuelo;
Ø El dominio aéreo;
Ø El dominio de las aguas;
Ø La plataforma continental y el zócalo submarino;
Ø Las playas;
Ø La zona marítima; y
Ø La zona económica exclusiva

9.2. La Población del Estado

El hombre primitivo se caracterizaba por ser un agregado homogéneo,

indiferenciado, unido por el instinto gregario. Los factores espirituales, estimulados
en un ininterrumpido proceso, de cambio y desarrollo, provocan el tránsito hacia
una sociedad compleja y estamentaria.
Dice Martin Buber:

...el punto de arranque de la vida social es la actuación consciente de los seres

humanos para contrarrestar los excesos de la animalidad y crear los vínculos de
solidaridad necesarios para la supervivencia, la autodefensa y la realización de
propósitos sociales comunes. Puede decirse que la sociedad nace cuando
aparece rudimentariamente la conciencia social, hasta sus formas más
desarrolladas, estimuladas por factores materiales y espirituales. El grupo se
hace sedentario y el hombre comienza a escribir su historia.65

De ahí que la sociedad determine el ser y el acontecer del individuo, así como su
proceso constante e ininterrumpido hacia estadios cada vez más complejos de
relación donde la interdependencia de individuos y pueblos se vuelve definitiva e
irreversible.

9.2.1. El concepto de población

El concepto población del Estado hace referencia a un aspecto cuantitativo, es decir

al número de individuos que habitan en su territorio, sin importar cuál es su
condición, el concepto población es esencialmente un término demográfico.

9.2.2. El concepto de pueblo

El concepto de pueblo aparece en la doctrina del Estado como un elemento del

mismo; con esto se hace referencia al conjunto de personas que forman un agregado
social único. Siguiendo a Kelsen podría decirse que el pueblo del estado son
aquellos individuos cuya conducta está regulada por un orden jurídico nacional.

Formado el grupo, éste asume como propias las finalidades sociales: satisfacción de
las necesidades colectivas, la autodefensa, la supervivencia del grupo y la
adaptación constante al medio.

Una vez integrado el pueblo como categoría histórico-política, se suceden grandes

relaciones, cuyo destino será determinado por la cultura, la religión, las tradiciones
y las instituciones sociales (productos complejos de esa sociedad). Así la cohesión o
solidaridad social es el resultado del carácter esencial del grupo que se representa en
su mismidad. El hombre como ser social es un ente integrador de los grupos o
comunidades gobernados por factores espirituales, cuyos autores (imaginaria
política colectiva) son ellos mismos.

El concepto de pueblo según Sartori, tiene cinco diferentes interpretaciones:

Ø Pueblo significando una pluralidad aproximada, como muchísimos;

Ø Pueblo significando una pluralidad integral, todos;

Ø Pueblo como entidad o como un todo orgánico;

Ø Pueblo como una pluralidad expresada por un principio de mayoría absoluta; y

Ø Pueblo como una pluralidad expresada por un principio de mayoría limitada66 .

En una acepción política podría decirse que el término “pueblo”, se presenta como
un aspecto referido a una parte de la población; a la que ejercita los derechos civiles
y políticos, por lo cual constituye el “cuerpo electoral”. Por su parte al pueblo le
corresponde la sustentación de las situaciones populares.

En ese mismo orden de ideas, el concepto de pueblo, (con frecuencia se emplea

como sinónimo de “población”), es una categoría jurídica que determina la relación
entre individuo y Estado; el pueblo, luego entonces, sólo comprende a aquellos
individuos sujetos a la potestad del Estado ligados a éste por el vínculo de la
ciudadanía; por lo tanto, no forman parte del pueblo los extranjeros así como
aquellos que no tienen la relación jurídica de ciudadanía. El pueblo es el principio y
el fin de las instituciones nacionales.

9.2.3. La idea de Nación

El concepto nación, se vincula, según su significado, a un origen determinado

esencialmente por el nacimiento, ya que es cierto que la mayoría de los individuos
que pertenecen a una Nación -nacionales- han nacido en el “territorio nacional” por
lo que esto determina, por lo general, su permanencia sobre ese mismo territorio.
Esta es la razón por la cual el jus soli es considerado como fuente de nacionalidad,
es decir, al jus soli se le asocia, al jus sanguinis, lo que a su vez da origen a la
categoría nacional. En consecuencia, la Nación es la patria. En esta simbiosis de
sangre y de tierra, tiene origen la relación nacional, que no sólo deja su impronta en
los connacionales, sino que mezclando esos ingredientes de origen, nacimiento y
permanencia, propone una especie de parentesco sociológico que resalta diferencias
frente a los “otros”, los extraños, los extranjeros.

La Nación es un grupo social, conjuntado no sólo por la pertenencia o vecindad

territorial, sino aglutinado por diversos elementos étnicos, lingüísticos, religiosos.
A veces, la fuerza de cohesión consiste en la mezcla de algunos de ellos; otras, es el
predominio de un elemento determinado el que posee, como núcleo, gran fuerza de
homogeneización.

Es imposible precisar, y aun generalizar en qué consiste esa fuerza sumatoria.

Suiza, verbigracia, no posee aparentemente ninguno de los atributos elementales y
su existencia nacional ha prevalecido a través de las dos grandes guerras de este
siglo.

No obstante la Nación es un proceso de integración, incluyente, que conlleva a la

formación de grupos territoriales estables e identificados entre sí. En este sentido, la
categoría de nación no es un proceso político ni aun jurídico, sino sociológico.

Ernesto Renan concibió a la Nación como “un alma, un principio espiritual”, el

cual está entrañado en la voluntad de los nacionales que renuevan cotidianamente
los motivos en que se funda su convivencia, constituyendo, a esta “voluntad de
vivir juntos” en un plebiscite de tous les jours, (plebiscito de todos los días), que
hace explícito el hecho de la nación en la conciencia de todos y cada uno de sus
miembros 67. De ahí que cada nación, como grupo único, sea una categoría histórica.

Dice Renan:

Una nación es un alma, un principio espiritual. Dos cosas que, en verdad, tan
sólo hacen una, constituyendo esta alma, este principio espiritual. La una está
en el pasado, la otra en el presente. La una es la posesión en común de un rico
legado de recuerdos; la otra es el consentimiento actual, el deseo de vivir
juntos, la voluntad de seguir haciendo valer la herencia que se ha recibido
indivisa. La nación, ...es la desembocadura de un largo pasado...El culto de los
antepasados es el más legítimo de todos; los antepasados nos han hecho lo que
somos...he aquí el capital social sobre el que se asienta una idea nacional.
Tener glorias comunes en el pasado, una voluntad común en el pasado, una
voluntad común en el presente; haber hecho grandes cosas juntos, querer aún
 hacerlas...Una nación es, pues, una gran solidaridad constituida por el
sentimiento de los sacrificios que se han hecho y de los que aún se está
dispuesto a hacer. Supone un pasado, pero se resume, sin embargo, en el
presente por un hecho tangible: el consentimiento, el deseo claramente
expresado de continuar la vida común...Como la existencia del individuo es una
afirmación perpetua de vida.68

Europa, que acuñó el concepto de Nación y lo desplegó en la serie de las naciones

que la constituyen, necesitó la acción del tiempo para perfeccionar las entidades
nacionales: en una primera etapa, esas naciones fueron mera expresión de un origen
y de una convivencia desprovista de alcance político. La idea política vinculante
rebasaba los cuadros nacionales: se asociaba a la cristiandad, cuyo foco radicaba en
Occidente, el Pontificado o el Imperio.

En una segunda etapa la escisión de la cristiandad desde la reforma religiosa del

siglo XVI produjo una serie de naciones vinculadas -ahora políticamente- a centros
de poder representados por los príncipes. La Paz de Westfalia (1648) consagró esta
situación. El desarrollo nacional, arraigado en propósitos políticos.

Con la Revolución Francesa viene la tercera etapa: la democratización nacional,

asiento de una nueva concepción política: la de la soberanía de la Nación, erigida
como colectividad frente a la soberanía del rey. En este sentido, y refiriéndose a la
jornada del catorce de julio de 1790, día en que se reúnen en el Campo de Marte,
bajo la presidencia del rey, la Asamblea Nacional y los representantes de los
Departamentos, pudo decir Lavisse: “Provinciales de todas las Provincias,
olvidando las diferencias geográficas, etnográficas, históricas, han creado, por un
acto deliberado de su voluntad, la nación moderna” (Histoire de la France
contemporaine).

La colectividad nacional soberana es desde entonces identificada con la

universalidad de los ciudadanos. Con esto, la Nación se afirma hacia adentro,
sometiendo a su voluntad a todos los órganos de autoridad, y hacia afuera, como
frente y en oposición a las demás naciones.

Este carácter, a la vez voluntarista y soberano de la Nación, puede ser comprobado

al advenir, casi simultáneamente, el gran número de naciones: en el continente
americano, no han sido éstas, como las naciones europeas, productos o categorías
históricas, sino determinaciones de la acción de los caudillos sobre diversos
territorios, y han nacido de este modo asociadas al Estado y en virtud de la acción
de éste. En Europa, por el contrario, el Estado (formación jurídica) se acopló,
como superestructura, a la Nación (formación espontánea).

II. PODER Y SOBERANÍA EN LOS ESTADOS LIBERALES

1. LA DINÁMICA DEL PODER

Los fenómenos en torno al poder político contienen aspectos fundamentales de la

política. No hay duda de la preeminencia del poder en la política. En cualquier
sistema político surge como forma de autoridad el poder político llamado también
poder del Estado. Por otra parte, el concepto contiene varias acepciones, lo que
hace difícil la constitución de una construcción unívoca en esta materia. Toda
unidad de fines en los hombres, necesita la dirección de una voluntad; esta voluntad
que ha de ordenar y ha de dirigir la ejecución de sus ordenaciones, es lo que
llamamos poder de asociación; de ahí que toda asociación, por mínima fuerza que
posea, tenga un poder de unidad distinto al de sus miembros69 .

Autoridad, poder originario, o delegado, potestad, poder político y poder del

Estado, etc., son conceptos que, tanto en lo político como en la realidad de las
instituciones, guardan una estrecha vinculación.

En una acepción político-jurídica, se puede decir que el poder se refiere al dominio,

imperio, facultad y jurisdicción, que se tiene para mandar o para ejecutar una
acción que afecta a los demás, aun contra su voluntad y mediante la fuerza, si fuese
necesario.

En la acepción específica de la teoría estatal, el poder puede definirse como la

capacidad política para obligar a otro u otros a realizar o dejar de realizar un acto
determinado; se diferencia de la influencia por ser obligatorio, por el posible
recurso de coacción, y se diferencia de la autoridad porque no es necesariamente
legítimo.

Para Max Weber el “Poder es la probabilidad de que un actor dentro de una

relación social esté en posición de realizar su propia voluntad, a pesar de las
resistencias, independientemente de las bases en que resida tal probabilidad”. De
esta manera se llega a la definición de poder del Estado: “Una asociación política
coactiva con una organización permanente será llamada Estado si, y en tanto que,
su aparato administrativo logra mantener con éxito su pretensión al monopolio del
uso legítimo de la fuerza física para el cumplimiento de su orden”70.

En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 39, se

sanciona el principio fundamental del poder de la manera siguiente: “...todo poder
dimana del pueblo, y se instituye para beneficio de éste”.

Según el Derecho Público moderno, el concepto del poder se refiere a la autoridad

que detentan los órganos del Estado, depositarios del ejercicio de la soberanía
popular; por su parte, la autoridad debe entenderse como el poder, reconocido y
legítimo, esto es, un poder institucionalizado.

El poder de dominación: poder creado o tolerado por una sociedad, es un poder

irresistible. El dominar consiste en mandar sin condición alguna, pudiendo ejercitar
la fuerza para obligar a que se cumpla lo ordenado. Por su parte el poder de
dominación está ligado al principio de autoridad.

El poder estatal es conjuntamente fuerza moral, jurídica y material. La primera lo

justifica, la segunda lo organiza y la tercera le permite cumplir y realizar los fines.
La fuerza material definitiva permite mantener la supremacía del poder del Estado
sobre los demás poderes.

En otro orden de ideas, es menester recuperar el fundamento histórico del poder

político. La presencia del Estado la encontramos en todas partes, diría Heller, su
autoridad se hace sentir bajo diversas formas. De ahí que el orden jurídico que
integra el Estado es inconcebible sin el poder del que se le provee para su
efectividad; Estado y poder político tienen una estrecha relación, haciéndose muy
complejo e inextricable desde la teoría del Estado, señalar cuál es la parte del
Estado que no se manifiesta como poder político, o cuál es el aspecto del poder
político que no se manifiesta como Estado.

2. LA CONCEPTUALIZACIÓN HISTÓRICA DEL PODER

El poder nace como una necesidad apremiante de seguridad frente a la amenaza de
violencia que en todos sus aspectos se cernía sobre la convivencia humana. El poder
político siempre ha luchado en contra de los otros poderes para mantener la
cohesión e inclusividad del grupo vencedor. En ese orden, los que asumen el poder
político se han esforzado por encontrar una justificación histórica del mismo.

Así, para algunos el poder tiene su origen en la divinidad. “Los reyes de Francia
debían su poder a Dios y a su espada”. (El antiguo concepto de la Divina
Providencia) 71. Para los marxianos el poder político se da como la
superestructura creada por los vencedores para dominar a los vencidos.

Los individuos que parecen mandar y que en todo caso están en aptitud de
obligar a los demás a someterse a su voluntad, son los gobernantes, los
individuos a quienes aquéllos mandan y a los cuales les imponen su situación de
obligados, son los gobernados. Se puede por tanto, decir que en todas las
sociedades humanas, grandes o pequeñas, primitivas o civilizadas, existe una
diferenciación entre gobernantes y gobernados, a la que exclusivamente se
reduce lo que en el fondo se llama el poder político. En la acepción más general
de la palabra, se puede decir que hay un estado de poder político allí donde
exista, una determinada diferenciación política.72

El poder se da, en su primigenia situación como una hecho ineludible. La defensa

del grupo y la necesidad de una dirigencia eficiente y eficaz, dieron origen a las
primeras concentraciones del poder, ya fuese en una persona o en un grupo.

En el absolutismo europeo, el cristianismo es el justificante de las monarquías ya

que éstas derivan su poder de lo divino. No hay potestad sino de Dios, omnis
potestas a Deo; con ello los reyes vincularon su poder a “la voluntad divina”.
Siglos más tarde el poder se subordinará al derecho, surgiendo así el estado de
derecho.

3. PODER Y FUNCIONES DEL ESTADO

El poder del Estado es creado por la sociedad, como una necesidad imprescindible
en su vida de relación. Sin él no habría convivencia social, de ahí que en las formas
políticas y sociales, cualesquiera que éstas sean, se advierten diferencias entre
gobernantes y gobernados. Sería una equivocación, atribuir a una sola causa los
principios de esas relaciones de mando, obediencia y jerarquía del grupo que
detenta el poder público, el poder en términos generales resulta de una compleja
combinación de poderes; de “la suma de los factores reales de poder” diría
Lassalle73.

En la medida que el poder se subordina al derecho, tiene vigencia la idea de poder

en su sentido jurídico (competencia) el cual abarca la totalidad de las acciones del
Estado, esto es, el sometimiento y a su vez, la
elaboración de la ley, y la ejecución de la misma, o bien, la resolución de las
controversias que surgen entre los individuos o entre éstos y el Estado.

El poder público condensa la unidad de la competencia general, la función por su

parte implica el medio para realizar esa competencia y las funciones del Estado son,
a su vez, sólo un medio técnico para realizar sus fines.

4. ASPECTOS SOCIOLÓGICOS DEL PODER

La sociedad crea al Estado como un orden socio-jurídico, otorgándole la fuerza

material suficiente para la consecución de sus fines históricos, para ello construye
un orden jurídico total con su sistema coactivo, que hace posibles los fines del
Estado74 .

Todo grupo humano que busca la realización de determinados fines, requiere

entregar su dirección a una persona o grupo, a los cuales reviste de la suficiente
“autoridad” o “poder” para hacer posible real y teleológicamente dichos fines.

Históricamente el poder público se ha manifestado de dos maneras: como un poder

de hecho y como un poder de derecho. El primero siempre proviene de una
situación de fuerzas convergentes y beligerantes como es el producto de una
revolución, o un cambio en la correlación de fuerzas político-sociales. El segundo,
tiene sus principios y basamento en la concurrencia teleológica del grupo cuyo
axioma es el orden jurídico.

5. LEGITIMACIÓN Y PODER

El término legitimidad como concepto de Derecho guarda una estrecha relación con
el derivado orden jurídico. La calidad de lo que es legítimo, es todo aquéllo que se
da en el sentido de algo conforme a la ley, con la justicia, con la razón, en suma,
conforme a derecho. Luego entonces, la legitimidad del poder conlleva la relación
del proceso de mando con los principios jurídicos que dominan en un lugar y
tiempo determinados.

Los tratadistas que se han ocupado del estudio del poder político o del poder del
Estado, lo hacen en dos grandes corrientes: los que sostienen la legitimidad del
poder y los que niegan la legitimidad del poder.

Dentro de los primeros, cabe señalar la importancia de la doctrina clásica española

sobre la legitimidad del poder público. En su exposición aparecen notables filósofos
como Suárez, Vitoria, Soto, Molina, Covarrubias y otros. Todos en general parten
de la misma afirmación: Todo poder dimana de Dios. Las normas de convivencia
social se apoyan en el derecho natural, en los vínculos para la realización del bien
moral. Sin embargo, esos valores no serían factibles de realizar sin alguien que
coordine y armonice voluntades y esfuerzos en un proceso de mutua colaboración y
participación.

Dice Vitoria a propósito de la concurrencia en la formación del poder político:

La República no puede ser privada, de ningún modo, de esa potestad de

defenderse a sí misma y de administrarse contra las injurias de los propios y
extraños, lo cual no podría hacer sin los poderes públicos. Por lo tanto, si todos
los ciudadanos conviniesen en prescindir de las autoridades, para no estar
obligados a ninguna ley y no tener que obedecer a nadie, el pacto sería nulo e
inválido como antinatural.75

Por su parte, otros autores sostienen la ilegitimidad del poder público:

Jean Jacques Rousseau niega la legitimación del poder, y afirma que es un orden
político alejado del estado de naturaleza. Rousseau, partidario de la idea de la
soberanía popular expresa que el gobierno no tiene ningún derecho en sí, por lo que
niega la tesis de la representación, porque la única democracia es la ejercida por el
pueblo directamente76.

6. PODER POLÍTICO

El poder del Estado es una fuerza material y jurídica que una sociedad concentra en
órganos políticos determinados; esa fuerza corresponde al órgano de que se trate;
pero, no obstante que fuese una persona física la que lo ejerza, no es a ella en su
calidad particular a la que se le asigna el ejercicio del poder. De ahí que el poder
aparezca como la capacidad o autoridad que se tiene para dominar y controlar, la
conducta externa de los individuos, obtener su obediencia y encauzar su actividad
en una dirección determinada de una manera institucional.

Una sociedad que ha llegado a la forma política superior que es el Estado, crea un
sistema complejo de relaciones de poder cuya expresión es la organización político
administrativa del mismo. Cabe señalar que ningún poder es superior al poder del
Estado. Hasta hoy el Estado tiene el monopolio del poder legal; pero aun así
necesita apoyarse en la opinión pública, en los principios político-sociales de la
comunidad nacional y en el derecho. Sin este último, el poder del Estado sería una
fuerza sin autoridad incontenible e indominable.

Pero también, sin el poder material, el Estado no tendría la fuerza suficiente para
contener a los transgresores del derecho. De ahí que el poder del Estado se vierta
en la ley, de manera tal, que constituye una forma de una coacción material, o un
sistema de sanciones proporcional a la magnitud del orden establecido -razón de
Estado-. La violencia institucionalizada es un elemento indispensable.

En la democracia de corte occidental, el poder político se inscribe en la lucha de los

partidos políticos y de las organizaciones políticas. En los hechos, el poder es
ejercido, principalmente, por una minoría de líderes que escalan los órganos del
Estado, y cuya consecuencia es dirigir las acciones políticas del gobierno.

7. EL PODER PÚBLICO Y LAS INSTITUCIONES JURÍDICAS

La necesidad de un orden político aparece como un suceso consecuente en el

desarrollo social; desde las primeras formas políticas hasta el estado de derecho
como forma superior, la única justificación del poder es servir a los fines para los
que la sociedad lo creó.

Es en el constitucionalismo norteamericano y en los derechos del hombre en

Francia en donde la regulación del poder político por el derecho, el poder del
Estado viene a reflejarse en el mundo del deber ser, en donde la política deja las
contingencias y coyunturas para encuadrarse en el derecho de lo político, cuya
manifestación más representativa es la Constitución Política.

El decir el poder público ya no es una fuerza material es un poder social,

institucional y constitucional. El poder radica en el derecho, en los principios
políticos (filosofía-política) que dominan en el Estado y se concretan en su orden
jurídico -estado de derecho-.

8. EL DESARROLLO HISTÓRICO DE LA IDEA DE SOBERANÍA

El concepto de soberanía, se manifiesta como una evolución histórica desde la

disolución del feudalismo y los imperios medievales y la formación de los estados
nacionales, hasta la aparición del Estado moderno; por lo tanto, surge como un
término polémico cuya connotación compleja alude a la autoridad suprema del
poder público o a la cualidad intrínseca del Estado.

Este poder soberano, es en sí y de por sí, un poder político independiente, superior,

monopólico, unitario, indivisible, inalienable e imprescriptible.

El concepto de soberanía surge con la modernidad y la creación del Estado

nacional, al que explica y fundamenta.

La soberanía, desde la perspectiva de la teoría del Estado, es una atribución o

facultad esencial del poder del Estado que consiste en hacerse obedecer en el orden
interno y en afirmar su independencia en relación con los demás estados que forman
la comunidad internacional. El poder soberano es factor determinante que
caracteriza al Estado.

9. CONCEPTO DE SOBERANÍA DEL ESTADO

Desde que se forma un grupo político con actuación independiente, no subordinado

a ninguna otra forma política y además provisto de un poder público excluyente,
aparece la idea de soberanía. Históricamente, todo poder enfrenta otros poderes que
le disputan la hegemonía de decisión y de mando. Siempre se da un proceso político
que conduce a una lucha y a un resultado que es la eliminación o subordinación de
los poderes oponentes.
En el ámbito jurídico-político, la soberanía se manifiesta en el derecho de darse
leyes, emitir decisiones administrativas y sentencias jurisdiccionales.

La soberanía es la cualidad específica del poder del estado y consiste en el

derecho de mandar en última instancia en forma inapelable -autodeterminación-,
o de hacerse obedecer en el territorio estatal, fijando las normas a las cuales
circunscribe su actuación -autolimitación-, afirmando su independencia respecto
de los demás Estados, sin más límites que los que crea el derecho
internacional......
La soberanía nacional en el Estado democrático corresponde originalmente al
pueblo que debe ser la única fuente de la cual emanan todos los poderes del
Estado, ya sea en las democracias directas, ya sea por medio de la
representación política manifestada en el cuerpo electoral o apoyando la acción
gubernamental por medio del referendum o del plebiscito.77

10. CARACTERÍSTICAS DE LA SOBERANÍA

El poder del Estado no es el único que se manifiesta en la comunidad nacional, pero

sí es el único poder preponderante sobre las demás fuerzas sociales, las que se
consideran limitadas y subordinadas a dicho poder supremo. Consecuentemente, la
existencia de estos entes es determinada por el Estado.

Cuando se dice que un Estado es soberano se alude a que el poder público tiene
como característica esencial el de ser un poder soberano permanente e
independiente, que no supone otro poder por encima de él. Se está frente a un poder
que se manifiesta por sobre los demás poderes que existan al interior del mismo.

La soberanía estatal es la facultad de imponer determinaciones, es decir, que un

Estado, para reconocérsele como tal, ha de ser una institución total y superior, esto
es, aquella a la que corresponde la última acción y decisión en las determinaciones
políticas. La unidad del poder público no tolera entidades que le disputen su acción;
por lo tanto dentro de una determinada organización política no puede existir mas
que una sola soberanía que ejerza el poder.

Por otra parte, la soberanía debe ser sancionada por la legitimación jurídica y
apoyada por la fuerza material de que dispone el poder del Estado para ejercitar sus
decisiones.
11. SOBERANÍA INTERNA Y SOBERANÍA EXTERNA

En el constitucionalismo, el concepto moderno de soberanía tiene dos aspectos

fuertemente relacionados entre sí: el aspecto interno de la soberanía y el aspecto
externo de la soberanía.

11.1. Aspecto interno de la soberanía

La soberanía es una propiedad única y exclusiva del Estado consistente en que este
máximo poder es la fuerza interna organizada jurídicamente, que se impone a
cualquiera otra.

El Estado, en su soberanía interna, ejerce un poder directo y completo sobre sus

súbditos, tomando legalmente las providencias que juzgue pertinentes para el mejor
desarrollo de la sociedad nacional. No obstante, en los estados democráticos el
Estado se autodetermina y se autolimita mediante el derecho, respetando la esfera
de acción de los particulares.

11.2. Aspecto externo de la soberanía

La soberanía externa, es el ejercicio del Estado para mantener y sostener su

independencia de todos los demás estados. Sin embargo, la soberanía no es un
poder ilimitado, que pueda traspasar principios, garantías y formas de convivencia
internacional. En el concierto de las naciones se le reconoce su plena capacidad,
subordinada al orden internacional, aceptada ante la ineludible necesidad de
coexistencia con la comunidad de estados.

La teoría del Estado y derivada de ella, la teoría constitucional, reconocen como

carácter de la soberanía su unicidad, es decir, en un Estado no puede ni debe haber
más que un poder soberano. Reconocer otra fuerza es imposible, ya que rompería
con el principio sobre el cual se funda el concepto de Estado.

Hermann Heller dice que la soberanía es la cualidad de la independencia absoluta de

una unidad de voluntad frente a cualquiera otra voluntad decisoria universal
efectiva, esto quiere decir que, en su aspecto positivo, la unidad de voluntad a la
que corresponde la soberanía es la unidad decisoria universal, suprema, dentro del
orden de poder de que se trate78.

Según Jean Dabin:

... la soberanía del Estado es esencialmente interna. De ordinario, empero,

pretende hacerse la distinción entre la soberanía interna en el interior del
Estado, con respecto a los individuos y a los grupos, es el propio Estado quien
tiene la supremacía y la soberanía externa, que sería el mismo atributo
considerado en el orden externo, en el plano de las relaciones entre el Estado y
los demás estados o personas de derecho internacional. A decir verdad esta
proposición no es clara. Podría preguntarse, en efecto, qué es justamente lo que
quiere decirse con la idea de soberanía: si se trata del derecho que pertenece al
Estado de oponer a los demás estados su soberanía interna, sin que éstos tengan
el derecho de intervenir o bien del derecho que pertenecería al Estado de
regular soberanamente sus relaciones con el exterior. En todo caso, no podría
haber, propiamente hablado, soberanía externa; la idea de soberanía implica de
suyo un poder superior y un poder inferior. En el plano internacional no hay,
en cambio, entre los estados, más relaciones que las de igualdad. No basta
decir, con Carré de Malberg, que la soberanía externa no es más que una
“consecuencia” o un “aspecto” de la soberanía interna, que es la verdadera
soberanía. Entre estados iguales, el concepto de soberanía no está en su sitio.
Lo que designa por soberanía externa, es, a decir verdad, la autonomía de los
estados en el orden externo: en sus relaciones con el exterior, el Estado no
obedece a nadie; allí se trata de independencia, no de soberanía. La soberanía es
mando, poder de ordenar. Ahora bien, el Estado no manda, no ordena de
manera soberana más que en el interior de sus fronteras, en las relaciones entre
la sociedad política y los individuos y grupos subordinados. No obstante, como
la distinción ha entrado en el uso corriente y la expresión es bastante cómoda,
nada impide emplearla, siempre que se comprenda su exacto alcance. En todo
caso, lo único que interesa por el momento es la soberanía interna: El Estado es
soberano en el sentido de que constituye el grupo y consecuentemente, el poder
supremo en el interior .79

III. LA DEMOCRACIA

1. EL CONCEPTO DE DEMOCRACIA EN EL PENSAMIENTO OCCIDENTAL

El concepto de democracia es un término plurivalente y en consecuencia equívoco,

por lo que cuando se hace mención a esta categoría, casi siempre se entiende como
contraposición a toda forma de gobierno autocrático. Dicho concepto lleva
necesariamente a las siguientes preguntas: ¿Quién está autorizado para tomar las
decisiones colectivas y mediante qué procedimientos?
Para estudiar este fenómeno es necesario recurrir a las circunstancias históricas de
una sociedad concreta en un lugar y tiempo determinados; así pues, todo grupo
social tiene la necesidad histórica de tomar decisiones que resulten obligatorias para
todos los miembros del grupo; esas decisiones colectivas, ya sean puestas por
escrito o consuetudinarias, tienen la característica del ejercicio del poder, el cual, en
un régimen democrático está fundamentado en el derecho de la voluntad general.

Como es sabido, la primera regla básica de la democracia es la regla de la mayoría

es decir, el fundamento sobre el cual descansan las decisiones colectivas y por
consiguiente obligatorias para el grupo en su conjunto; la segunda regla
fundamental, es la atribución o derecho de participar directa o indirectamente en la
toma de decisiones colectivas; lo que lleva a reglas procesales de Derecho que
determinan las modalidades de dicha atribución; una tercera regla, es aquella
condición indispensable sin la cual no es posible el ejercicio democrático y ésta es,
la garantía de los llamados derechos políticos: libertad de expresión, libertad de
reunión, libertad de asociación, libertad de sufragio, libertad de voto pasivo y
activo, libertad de oposición y libertad de disenso; la cuarta, es la garantía de
alternancia en el poder; la quinta, la garantía de las minorías; y la sexta, el respeto
a las normas jurídicas y a las reglas no escritas de la costumbre política 80.

Los anteriores son los supuestos necesarios, es decir, el máximo de lo mínimo de

las reglas democráticas que hacen posible el desarrollo del juego político, esto es,
son lo que pudiera llamarse los contenidos de la libertad política. No obstante, cabe
advertir, como lo señala Giovanni Sartori, que: “La libertad política no es en modo
alguno la única, ni tampoco la más importante; sí es, sin embargo, la libertad
esencial desde la óptica del procedimiento porque constituye la conditio sine qua
non de las otras libertades”81 .

Según Bobbio:

...el Estado liberal no solamente es el supuesto histórico sino también jurídico

del Estado democrático. El Estado liberal y el Estado democrático son
interdependientes en dos formas: 1) en la línea que va del liberalismo a la
democracia, en el sentido de que son necesarias ciertas libertades para el
correcto ejercicio del poder democrático; 2) en la línea opuesta, la que va de la
democracia al liberalismo, en el sentido de que es indispensable el poder
democrático para garantizar la existencia y la persistencia de las libertades
fundamentales. En otras palabras: es improbable que un Estado no liberal pueda
 asegurar un correcto funcionamiento de la democracia, y por otra parte es poco
probable que un Estado no democrático sea capaz de garantizar las libertades
fundamentales. La prueba histórica de esta interdependencia está en el hecho de
que el Estado liberal y el Estado democrático cuando caen, caen juntos.82

De lo antes expuesto, podemos colegir que la democracia es un sistema social de

valores donde el individuo, por su sola calidad de persona humana, sin importar su
rango, status, cualidades, patrimonio, sexo, raza, etc., puede y debe participar en
los asuntos de su comunidad y ejercitar en ellos el poder político que de manera
alícuota le corresponde. De ahí que se afirme en las doctrinas de la filosofía
política, que en la democracia se da la participación del pueblo en el gobierno.

El término democracia, en una interpretación abierta, proviene de dos palabras

griegas: demos, que se entiende como pueblo y Kratos que se entiende como
autoridad o poder: expresa la idea de un poder perteneciente al pueblo, o en otro
plano el ejercicio del poder por éste.

2. DEMOCRACIA FORMAL

Históricamente el concepto de democracia ha evolucionado y por consiguiente ha

cambiado de lugar a lugar y de tiempo en tiempo; más aún, éste responde a
realidades históricas y por lo tanto a la experiencia social, que establece y rige los
principios democráticos, sus limitaciones y contenidos; pues es en la realidad
política donde tiene lugar la idea de democracia; de ahí que en su desarrollo como
categoría política la democracia ha estado supeditada a consideraciones de raza,
edad, sexo, creencia religiosa, ocupación, riqueza, inteligencia, abolengo, etcétera.

No obstante, se entiende como democracia formal al sistema político que señala la

formación del gobierno, a través de la participación libre e igual de todos los
ciudadanos con derecho de sufragio; donde a través de designaciones mayoritarias
se elige a aquellos que deberán (podrán) ocupar los cargos públicos. Para ello, es
menester que los ciudadanos tengan derecho a votar y ser votados; libertad para
designar a sus candidatos, posibilidad de formar partidos políticos y presentar
candidatos, libertad para organizar y participar en campañas electorales y el derecho
de las minorías a continuar en la política para lograr ser mayoría.

3. DEMOCRACIA DIRECTA Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Dice Norberto Bobbio: “...la petición de mayor democracia, tan insistente en estos
últimos años, se manifiesta en la demanda de que la democracia representativa sea
acompañada e incluso sustituida por la democracia directa. La exigencia no es
nueva; como se sabe, ya la había planteado el padre de la democracia moderna
Jean-Jacques Rousseau...” 83 .

Efectivamente, como Bobbio afirma, Rousseau estaba convencido de que la

soberanía no podía ser representada sino ejercida por el soberano mismo, ya que la
soberanía es inalienable, pues ésta no es otra cosa que el ejercicio de la voluntad
general; y esa voluntad general proviene del soberano que no es más que un ser
colectivo que no puede ser representado sino por él mismo...84.

3.1. Democracia Directa

Por democracia directa, en un primer acercamiento, se puede entender al régimen

político en el que los ciudadanos ejercen por sí mismos los poderes del Estado, sin
intermediarios o representantes. Se supone que tal función estatal, se refiere a los
aspectos legislativos, ya que es material y lógicamente imposible que tanto las
funciones ejecutivas como las judiciales fuesen desempeñadas por todos y cada uno
de los ciudadanos. Esta posibilidad de democracia directa sólo es posible aplicarse
en comunidades pequeñas. (Las formas democráticas de gobierno son incompatibles
con los regímenes aristocráticos y autocráticos) 85 . Es la forma en la que el pueblo,
reunido en asamblea, toma personalmente todas y cada una las decisiones estatales.
En la actualidad, solamente se efectúa en algunos cantones suizos, en ciertos
condados norteamericanos poco poblados y en la asamblea anual de Swazilandia,
pequeño Estado enclavado en el sector nororiental de la República Sudafricana.

3.2. Democracia representativa

Las instituciones políticas de las democracias liberales tienen como basamento la

idea de la representación nacional, por lo tanto sus sistemas políticos, disponen de
los llamados elementos básicos fundamentales de la representación: elecciones
libres, separación de poderes, que garantizan el control del ejecutivo por el
parlamento, jerarquía de normas jurídicas basadas en el principio de legalidad.
La representación, mediante elecciones, permite a los ciudadanos designar a sus
gobernantes para un período determinado y posteriormente reelegirlos o cambiarlos
por otros. El principio de legalidad y jerarquía normativa en materia electoral se
aplica, tanto a electores como a elegidos86.

4. DEMOCRACIA SEMIDIRECTA

Se dice que hay una democracia semidirecta, cuando se da la combinación de la

llamada democracia directa con la democracia representativa; toda vez que el poder
político es ejercido de manera normal por los representantes del pueblo; sin
embargo, bajo ciertas circunstancias y en ciertos momentos, los ciudadanos pueden
intervenir en las decisiones de manera directa; generalmente se hace a través de la
iniciativa popular, la revocación popular, el veto popular, el referéndum y el
plebiscito, siendo estos dos últimos los más comunes87 .

5. DEMOCRACIA POLÍTICA

La democracia política es aquella, en que se presupone la libertad como una

condición connatural al individuo, por lo que el Estado no puede crearla, sino
exclusivamente, debe garantizar que dicho ejercicio pueda llevarse a cabo sin
limitación. La democracia política basa su construcción ideológica en el liberalismo
económico y sus instituciones formales. En ella, todos los ciudadanos tienen
derecho al voto; sin embargo, no todos pueden influenciar de igual manera en las
decisiones políticas; de ahí que, según los críticos de esta tesis, una minoría
favorecida por su posición económica o su condición social es la que realmente
impone sus decisiones.

6. DEMOCRACIA SOCIAL Y DEMOCRACIA ECONÓMICA

El concepto de democracia social tiene su origen en las ideas de Alexis de

Tocqueville, en su obra “La Democracia en América”; dicho estudio fue resultado
de su visita a los Estados Unidos de América en 1831. Tocqueville quedó
impresionado de su sistema político, sobre todo cuando hacía comparación entre la
situación europea y los propios Estados Unidos88. Compenetrado de la vida política
de esa nueva Nación (que se declaraba a sí misma república y no democracia) este
abogado, miembro de la Academia Francesa, desentraña el espíritu democrático que
reinaba en esa época entre los norteamericanos89 . Dice de él Sartori: “...
Tocqueville con criterio sociológico percibió la democracia estadounidense como
una sociedad caracterizada por una igualdad de condiciones y guiada,
preponderantemente, por un ‘espíritu igualitario’. Aquél espíritu igualitario, en
parte reflejaba la ausencia de un pasado feudal; pero expresaba, también, una
profunda característica del espíritu estadounidense”90 .

La democracia social plantea un concepto de igualdad y de libertad, es decir, una

socialización respecto a las libertades y la participación de los ciudadanos en la
dirección de la sociedad en una igualdad de condiciones sociales; por lo que
siguiendo el pensamiento sartoriano, la democracia no es aquí lo contrario de un
régimen opresor, sino a la “aristocracia”. Entendida la democracia como una
estructura social horizontal, en lugar de una estructura social vertical. Afirma
Sartori que:

Después de Tocqueville, es Bryce quien mejor representa a la democracia como

ethos, como un modo de vivir y convivir y, en consecuencia, como una
condición general de la sociedad. Para Bryce (1888) democracia es,
prioritariamente, un concepto político; pero también para él la democracia
estadounidense se caracterizaba por una ‘igualdad de estima’, por un ethos
igualitario que se resuelve en el valor igual con el que las personas se reconocen
las unas a las otras. Entonces, en la acepción original del término, ‘democracia
social’ revela una sociedad cuyo ethos exige a sus propios miembros, verse y
tratarse socialmente como iguales. 91

Por lo que respecta a la idea de democracia económica, este principio está

fuertemente entrelazado con el anterior pues se condicionan mutuamente. La idea de
democracia económica tiene su correlativo en la idea de democracia social. Esta
igualdad se da en lo jurídico-político, mientras que en aquélla, la igualdad tiene su
basamento sobre una igualdad de status. En ese sentido, democracia económica es
consubstancial a situación económica, en otras palabras, es la eliminación de los
extremos, tanto de pobreza como de riqueza, y consecuentemente una distribución
equitativa del bienestar económico y social.

7. EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DEMOCRACIA

Según el artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

la soberanía nacional reside esencial y originalmente en el pueblo, por lo que, el
pueblo tiene siempre el derecho inalienable de alterar o modificar la forma en que
se gobierna, ya que el poder público, sólo puede ser entendido, histórica y
políticamente, para beneficio del propio pueblo; ello quiere decir que, en la
Constitución, es la soberanía del pueblo la que configura y conforma la manera de
organizarse políticamente; por lo que mediante el ejercicio de dicha soberanía, el
pueblo dice el cómo y el para qué de su organización política. Si ello es así,
consecuencia lógica es lo señalado en el artículo 40 de la propia Ley Fundamental,
que indica la voluntad del pueblo mexicano, de constituirse en una República,
representantiva y democrática.

La idea de democracia plasmada en la Constitución Mexicana, es un concepto

básico de su estructura gubernamental 92: La democracia es una categoría política,
que se ha generalizado en las sociedades contemporáneas, definiéndosele, como
democracia de corte liberal93 . Consiste en un régimen político en el que el pueblo
tiene la doble faceta de gobernante y gobernado; donde se dan elecciones populares
de los gobernantes, donde hay garantías individuales; donde se da el principio de
división de poderes, donde hay un régimen de partidos y en donde existe pluralismo
ideológico y la alternancia en el poder.

Como puede observarse el concepto de democracia, contiene una marcada carga

ideológica, en este caso, la del Constituyente de Querétaro. El contenido ideológico
como presupuesto democrático, se encuentra consagrado en el artículo tercero de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se señala que la
democracia, no solamente debe entenderse como una mera estructura jurídica y un
régimen político, “sino como un sistema de vida fundado en el constante
mejoramiento, económico y social del pueblo”. Lo anterior se encuentra enmarcado
en la ideología liberal, burguesa, occidental inscrita en la llamada Declaración
Universal de Derechos Humanos94 , que en su artículo 21 establece:

“1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país,

directamente o por medio de representantes libremente escogidos”95 ;
2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las
funciones públicas de su país96;
3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta
voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse
periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro
procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto”.97
México es signatario de esta declaración, por lo que en los términos del artículo 133
de la Ley Fundamental, el cual señala: “Esta Constitución, las leyes del Congreso
de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la
misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República con
aprobación del Senado, seán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada
Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las
disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los
Estados”.

IV. LA REPRESENTACIÓN

1. EL CONCEPTO DE REPRESENTACIÓN

Etimológicamente este vocablo proviene del latín representatio y éste de

repraesento (hacer presente, poner ante los ojos, representar, reproducir); a su vez
repraesento, en clásica concepción, deriva de repraesum (estar delante, estar al
frente de), que se divide en prae, con origen en la raíz sánscrita pra, que refuerza
la significación del verbo sum, lo mismo que la expresión colectividad.

Como casi todos los términos políticos o sociológicos tienen una connotación
equívoca, entre las acepciones ya decantadas se encuentran las que contienen los
siguientes significados: como idea de mandato; como idea de representatividad
propiamente dicha (parecido o similitud) y como idea de responsabilidad98 .

2. EVOLUCIÓN DE LA IDEA DE REPRESENTACIÓN

La idea de representación lleva implícita una concepción política con relación a la

democracia directa o indirecta (representativa). En ella se encuentra la ya antigua
polémica de la legitimidad, es decir, la conveniencia o calidad de la representación
política. Efectivamente, esta controversia podría resumirse en los dos grandes
planteamientos respecto de la representación como categoría histórico-política.
Frente a frente, los poderosos pensamientos de Jean Jacques Rousseau (El Contrato
Social) y Emmanuel J. Sieyès (¿Qué es el Tercer Estado?). Para el primero, la
democracia directa es el desideratum de toda sociedad organizada políticamente.
que propone a los griegos como modelo a igualar, pues afirmaba: “...entre los
griegos el pueblo hacía por sí mismo todo cuanto tenía que hacer: estaba
incesantemente reunido en la plaza pública. Habitaba un clima suave, no era
codicioso... su principal ocupación, su permanente meta era su libertad”; agregaba
que de los trabajos se encargaban los esclavos y criticaba a la sociedad de su
tiempo, cuando les reprochaba “...concedéis más al lucro que a la libertad teméis
menos la esclavitud que la miseria”99 .

En su obra dice Rousseau que: “La Soberanía no puede ser representada por la
misma razón de ser inalienable”; y afirma que la esencia de la soberanía es la
voluntad general y que a ésta no se le puede representar; por lo tanto, al decir del
ginebrino, “Los diputados del pueblo no son ni pueden ser representantes; son
únicamente sus comisarios y no pueden resolver nada en definitiva” y agrega:
“Toda ley que el pueblo en persona no ratifica es nula”100. El ginebrino afirma que:
“No siendo la Ley sino la encarnación de la voluntad general, es evidente que en el
poder legislativo el pueblo no puede ser representado; pero puede y debe serlo en el
poder ejecutivo, que no es sino la fuerza aplicada a la ley”101. Advierte que los
pueblos modernos que se creen libres tienen representantes, a diferencia de los
antiguos que no los tenían y sentencia: “...tan pronto como un pueblo se da
representantes, deja de ser libre y, además, deja de ser pueblo” 102 (Sin embargo
Jean Jacques Rousseau acepta el gobierno representativo como un mal necesario).

Por su parte, Emmanuel Sieyès considera que la representación es la base misma de

la organización estatal. Lo que para Rousseau es un mal inevitable para Emmanuel
Sieyès es el mejor sistema de gobierno. Dice Sieyès que los ciudadanos le pueden
dar su confianza a una parte de entre ellos, y que la representación deviene de la
necesidad y utilidad comunes, pues a esa minoría se le ha dado tal status, por
considerarla más capaz para conocer e interpretar el interés general; de ahí que los
ciudadanos que nombran a sus representantes renuncien a hacer por sí mismos la
ley, sin que por ello pierdan la influencia y poder que tienen sobre sus mandatarios.

Sieyès argumenta el porqué de la necesidad de la representación, pues afirma que la

enorme pluralidad de ciudadanos, no tiene ni suficiente instrucción, ni suficiente
ocio que le haga posible ocuparse directamente de las leyes. Para él no es necesario
que el pueblo se gobierne a sí mismo, ya que una gran Nación no puede reunirse
completa toda las veces que lo exijan las circunstancias, por lo tanto, se hace
menester que ella confíe a sus representantes los poderes necesarios para la ocasión.
 Un cuerpo de representantes extraordinarios suple a la asamblea de toda la
nación. No hay necesidad, sin duda, de que éstos hayan sido encargados de la
plenitud de la voluntad nacional; basta con un poder especial cuando se trate de
casos no frecuentes. Este cuerpo de representantes extraordinarios reemplaza a
la nación en su independencia de todas las formas constitucionales. No es
necesario, aquí tomar tantas precauciones para impedir los abusos de poder,
puesto que estos representantes no son diputados más que para un solo asunto y
únicamente por un tiempo determinado. Y yo digo que ellos no tienen que
someterse a las normas constitucionales, sobre las cuales han de decidir, por las
siguientes razones: 1a. Sería contradictorio porque, siendo esas formas
indecisas, a ellos les toca regularlas. 2a. Ellos no tienen nada que decir sobre
aquellos asuntos para los cuales se habían fijado las formas positivas. 3a . Ellos
ocupan el lugar de la nación cuando se trata de regular la Constitución y son,
por lo tanto, independientes como la nación misma. Les basta querer como
quieren los individuos en estado de naturaleza. De cualquier manera que hayan
sido diputados, de cualquier forma que se reúnan y de cualquier forma que
deliberen, siempre que no se ignore (y la nación no puede ignorarlo) que obran
en virtud de un mandato extraordinario de los pueblos, su voluntad común
valdrá tanto como la de la nación misma.103

3. NATURALEZA POLÍTICO-JURÍDICA DE LA REPRESENTACIÓN

Las instituciones políticas de las democracias liberales, tienen su origen en el seno

de las monarquías europeas, donde tendieron a establecer frente al rey una
representación104. Esa idea de representación va a tener una evolución, hasta llegar a
lo que hoy entendemos como régimen político occidental, es decir a un sistema de
representación, basado en elecciones libres, separación de poderes que garantiza el
control del gobierno por el parlamento o congreso, así como cierta jerarquía de
normas jurídicas basadas en el principio de la ratio publica, razón pública, que
puede describirse diciendo que:

La razón pública es principio de asociación bajo un régimen jurídico en el que

la sociedad política, de hombres libres e iguales, actúa en función de intereses
de orden superior y primarios para construir una justicia política, que se
reconoce erga omnes como necesaria en la conformación y la acción de
gobierno...La razón pública es la función política, que el cuerpo colectivo
ejerce al imponer normas de orden jurídico. Dicha normatividad, por obvias
razones, contiene el derecho político y en consecuencia la justicia electoral; así,
la idea de la razón pública, no sólo rige el discurso político, sino también la
forma en que los ciudadanos construyen las instituciones políticas para la
integración de la representación popular y con ello el acceso de los propios
ciudadanos al ejercicio del poder público.105

4. REPRESENTACIÓN POPULAR Y ELECCIONES

Las elecciones constituyen el procedimiento para la designación de los gobernantes;
sin embargo, los liberales han desconfiado durante mucho tiempo de la elección,
porque concedía un medio de acción considerable a las masas populares. La
burguesía, que utilizó las elecciones para quitar el poder a la aristocracia, no quería
que aquél le fuese arrebatado de idéntica manera. La teoría liberal de la
representación y de la elección tiene muchos matices y a veces conduce a restringir
el sufragio. En la práctica, el desarrollo de la elección se ha realizado de una
manera continua, por la lógica misma de la razón pública. Este desarrollo de las
elecciones ha creado instituciones que desempeñan un papel de mediadores entre los
elegidos y los electores (los sistemas políticos). Por otra parte, las diferentes
modalidades de los sistemas electorales conducen a dar significado a las opciones de
los electores mediante los sistemas de partidos 106.

5. ANTECEDENTES INMEDIATOS DE LA REPRESENTACIÓN POPULAR

La corriente de pensamiento político de la representación popular, tuvo su origen a

partir de los siglos XVII y XVIII. En la elección de los gobernantes por los
gobernados, se consideró que el elegido representaba al elector; es decir, en una
especie de noción jurídica de la representación que se da en el derecho privado
(teoría del mandato civil), según la cual una persona, mandante, da a otra,
mandatario, el derecho de actuar en su nombre y representación, soportando la
primera las consecuencias de los actos efectuados por la segunda. Esta idea del
derecho privado, va a tener su adecuación propia en la teoría de la representación
del derecho público.

6. LA REPRESENTACIÓN FRACCIONADA

Esta doctrina recibe el nombre clásico de teoría de la “soberanía fraccionada”.

Consecuentemente, refiere a una representación igualmente fraccionada, es decir,
cada ciudadano tiene una parte alícuota del mandato que cada elector otorga al
elegido.

La doctrina de la representación fraccionada conduce, en primer lugar al sufragio

universal, ya que cada ciudadano participa en la elección de los gobernantes como
expresión de su propia soberanía; en segundo lugar conduce a la teoría del llamado
electorado-derecho, según la cual el voto es para cada ciudadano un derecho que le
pertenece en virtud de su parte proporcional de soberanía (soberanía a la cual no
puede renunciar ni nadie puede privarle).

En otro orden de ideas, la doctrina de la soberanía fraccionada o representación

fraccionada, conduce a la tesis del mandato imperativo. En él, el elegido depende
irremediablemente de la voluntad del elector. Dice Duverger que por esta razón la
teoría de Rousseau, ha sido descartada durante mucho tiempo en beneficio de la
teoría de la soberanía nacional; sin embargo, la lógica misma de los principios
democráticos lleva de nuevo a ella 107 .

Después de la segunda guerra mundial, en las democracias occidentales se ha

desarrollado ampliamente la Teoría de la Soberanía Fraccionada, que se define
como one man, one vote, que aparentemente traduciría la doctrina rousseauniana;
no obstante, con la variable del sistema de partidos se transforma la representación
hacia un sentido colectivo, desvirtuándose así dicha tesis.

7. LA REPRESENTACIÓN NACIONAL

Durante la Revolución Francesa, la asamblea constituyente, se vio en la necesidad

de crear una nueva idea de la representación, en la que se pretendió demostrar que
la soberanía no pertenecía de manera indivisible a los ciudadanos, sino a la Nación.
Ello era necesario toda vez que, como ya se apunta en rubros anteriores, la
burguesía, que había utilizado las elecciones, basadas en el concepto de soberanía
individual para quitar el poder a la aristocracia, observó que con la misma ideología
le podría ser arrebatada a ella misma, ahora el poder político.

Corresponde a Emmanuel Sieyès, elaborar todo el andamiaje teórico en su famosa

obra ¿Qué es el Tercer Estado?. Para el antiguo miembro del triunvirato de
cónsules burgueses, la soberanía reside en el pueblo, más no como esencia,
naturalmente considerada, sino como ente estable que se identifica con la Nación108
donde pretende conjugar lo que llama los valores históricos, como constantes de un
pueblo.

Si la titularidad de la soberanía corresponde a la Nación y no a los ciudadanos, el

poder electoral se atribuye a estos últimos únicamente como órgano encargado de
designar a los representantes de la Nación. Si esto es así, al ejercitar el voto están
cumpliendo una función pública, más no ejercitando un derecho.

En ese orden de ideas, ningún ciudadano puede pretender un derecho de voto que le
pertenezca sino es la Nación quien tiene la facultad de atribuir el poder electoral
únicamente a aquellos que considere dignos o aptos, por lo tanto, el sufragio no
tiene por qué ser universal, pues como se decía en líneas anteriores, la cualidad de
elector única y exclusivamente refiere a una función pública que la Nación concede
de acuerdo a su conveniencia. Esto es lo que la teoría ha llamado el “electorado-
función”. Lo que permite justificar todo tipo de restricciones al derecho de voto.

La noción de ‘electorado-función’ sólo es la primera consecuencia de la teoría

de la soberanía nacional. El carácter colectivo del mandante -la nación- tiene
también como corolario el carácter colectivo del mandatario: un diputado no
representa a sus electores y a su circunscripción, sino que el conjunto de los
diputados representa a toda la nación. Por otra parte, si el mandato de
representación lo concede la nación, colectividad que no puede expresarse por
sí misma, los diputados son la única expresión posible de la voluntad nacional:
ejercen un ‘mandato representativo’ que, en la práctica, conduce a la soberanía
parlamentaria. La nación se encuentra así despojada de hecho de la soberanía
que se le reconoce de derecho. 109

8. EL MANDATO IMPERATIVO

El mandato imperativo corresponde a la corriente de la soberanía y la

representación fraccionadas. Esta idea política traslada al Derecho Público el
concepto de mandato del Derecho Privado; de ahí que la designación de un diputado
es un mandato que le dan sus electores para actuar en su lugar; por lo tanto, el
mandatario debe ceñirse estrictamente a las instrucciones de sus mandantes, es
decir, recibe de éstos un “mandato imperativo”, lo que significa, que los electores
110
dan al elegido las instrucciones que este debe seguir y ejecutar al pie de la letra .

En la tesis rousseauniana, el mandato imperativo no sólo implica, que el elegido

deba ajustarse a las instrucciones de su elector, sino que éste además disponga de
una sanción si aquél no cumple su mandato.

9. EL MANDATO REPRESENTATIVO
Esta teoría tiene su correspondencia con la soberanía y la representación nacionales,
según la cual, el conjunto de los elegidos representa a la Nación entera, por lo tanto
los representantes no están ligados por un mandato directo recibido de sus electores,
puesto que como ya dijimos el verdadero mandante es la Nación; y ésta, al ser un
ente colectivo incapaz de expresarse de manera individual no puede instruir
mandato a sus representantes, lo único que hace es otorgarles el mandato de
representarla, esto es, de expresarla. De esta manera los representantes son libres
en cuanto a sus actos y decisiones, pues dichos actos y decisiones constituyen
propiamente la expresión de la Nación.

NOTAS
1 HAURIOU, Maurice. Principes de Droit public. París, 1916, p. VII.
2 Ethos: Carácter homogéneo y generalizado de formas de conducta social; es decir, las maneras socialmente ejercitadas en
que se reconoce una sociedad, cuya conducta refleja su idea de principios axiológicos.
3 Aristóteles. En la Ética Nicomaquea I, II “... La Política determina cuáles son las ciencias necesarias en las ciudades y

cuáles las que cada ciudadano debe aprender y hasta donde...el fin que les es propio abraza lo de todas las otras ciencias, al
punto de ser por excelencia el bien humano”.
4 Entendiéndola no en el sentido moderno del término, sino como un principio histórico-categórico, de la participación de los

muchos.
5 Platón. La República o el Estado. Libro Cuarto. “...cuando cada una de las órdenes del Estado, el de los mercenarios, el de

los guerreros y el de los magistrados, se mantenía en los límites de su oficio y no los traspasa, esto debe ser lo contrario de la
injusticia, es decir, la justicia, y lo que hace justo, en tanto que es justo, no se diferencia en nada de un Estado justo, sino que
será perfectamente semejante a él”.
6 Cicerón, Salustio y Tito Livio especularon sobre la realidad romana mediante una visión griega. El mejor romanista de

entonces fue el griego Polibio, aunque ya su terminología política conlleva la idea de la res publica romana.
7 Poseen el derecho de ciudadanía:

- Antes de Servio Tulio, sólo los patricios.

- A partir de éste, los patricios y los plebeyos de Roma.
- Posteriormente, los de las ciudades vecinas inmediatas de Roma. Concediéndose individualmente a los principales
ciudadanos de las ciudades de Italia y del imperio. En el año 89 a. C., se concede al sur del Po; en el año 49 a. C., se
extiende a toda Italia al norte del Po; y, finalmente, en el año 212 d. C., el emperador Caracalla lo extiende a todo el imperio.
8 En Grecia, se usaba la denominación pueblo para decir Estado. Las ideas simples populus y gens, significan también Estado.

9 Podría equipararse ese concepto, en gran similitud, con lo que hoy se entiende en el pensamiento inglés como

Commonwealth.
10 Según Aristóteles el hombre por naturaleza es un zoón politikón y, por lo tanto un ente gregario incapaz de vivir aislado de

la comunidad.
11 JELLINEK, Georg. Teoría General del Estado. Ed. Albatros. Buenos Aires, Argentina, 1970, p. 102.

12 HELLER, Hermann. Teoría del Estado. Ed. Fondo de Cultura Económica. México, 1970, p. 61.

13 HELLER, Hermann. Ibid., p. 64. “...la Teoría del Estado es, en todos sus aspectos, una ciencia sociológica de la realidad

que considerando al Estado como una formación real, histórica, se propone comprenderlo y explicarlo causalmente mediante
la interpretación de la ‘conexión de actividad’ histórico-social”.
14 Cfr. HELLER, Hermann. Ibid. Supra, nota 12.

15 MARX, Karl. El Capital, t. I. Ed. Fondo de Cultura Económica. México, 1973, p. 841.

16 El concepto de sociedad civil en cuanto alteridad concomitante al Estado, es un fenómeno relativamente reciente en el

pensamiento occidental. Su uso se deriva del capitalismo como ideología y, por consiguiente, de la desaparición de la
sociedad estamental.
17 REYES HEROLES, Jesús. En busca de la Razón de Estado. Discurso pronunciado en el Paraninfo de la Universidad de

Alcalá de Henares, España.

18 HELLER, Hermann. Op. Cit., p. 219. “La función del Estado es algo que se da y plantea a la voluntad humana. La

función del Estado... no es nunca una mera situación natural... Hácese ésta una necesidad que domina nuestro obrar en el
momento en que se produce una determinada situación cultural a saber, cuando los pueblos se hacen sedentarios”.
19 León Duguit, jurista de principios de este siglo, decía que, en todo grupo humano, desde el más pequeño hasta el más

grande, existen los que mandan y los que obedecen, los que dan órdenes y los que las acatan, los que toman las decisiones y
los que a ellas se someten, las cumplen; los primeros son los gobernantes, los segundos los gobernados. (Ésta es una relación
de poder político y en consecuencia una cuestión de Estado).
20 JELLINEK, Georg. Op. Cit., p.104. “Lo que en el espacio y el tiempo se nos presenta como limitado respecto de algo, lo

concebimos como unidad”

21 Ibid.
22 Los romanos usaron el término status rei romanae, como una expresión general, apegada más a una idea de “constitución”;
pero fueron ajenos al significado que lo categoriza históricamente en la modernidad.
23 ASKIN, Benjamín. Estado y Nación. Ed. Fondo de Cultura Económica. México, 1973. Colección Breviarios. No. 200, pp.

7 y 55.
24 Concepto: se entiende como la propiedad definida de un objeto de conocimiento que muestra en su conjunto cualidades,

ciertas y generales cuyos elementos tienen concordancia entre el discurso que lo condensa y la realidad que representa.
25 Cfr. WECKMANN, Luis. El Pensamiento Político Medieval y los Orígenes del Derecho Internacional. Ed. Fondo de

Cultura Económica, 2ª ed. México, 1993.

26 VON MARTIN, Alfred. Sociología del Renacimiento. Ed. Fondo de Cultura Económica, novena reimpresión. México,

1981, p. 15.
27 MAYER, J.P. Trayectoria del Pensamiento Político. Ed. Fondo de Cultura Económica. México, 1985, pp. 77 a 102.

28 El pasado y ya lejano Imperio Romano limitado en la cristiandad, deviene en el Imperio Carolingio y posteriormente, en el

Sacro Imperio Romano Germánico, a su desintegración le sigue el Feudalismo.

29 Cfr. GRAMSCI, Antonio. El Risorgimento, en: Cuadernos de la Cárcel. Ed. Juan Pablos, 1980.

30 Los primeros humanistas, Petrarca, Boccacio, Salutati, no tomaron distancia de los pensadores medioevales; aun los

humanistas del siglo XV, Poggio, Boccadelli, que tienen un marcado avance respecto a sus antecesores, ante la “verdad
revelada”, callan y admiten su valor.
31 Alcalá de Henares fundada en 1508, Lovaina fundada en 1517. En 1530, Francisco I crea el Colegio de los Siete Lectores

Regios, futuro Colegio de Francia.

32 Miguel Ángel, Erasmo, da Vinci, Bramante, Botticelli, Marcilio Ficino, Lorenzo Vella, Tomás Moro, etcétera.

33 Los alemanes exaltan a Arminio, los franceses descubren a Franción.

34 Los hombres del s. XVI adoptan con bastante retraso el término “renacimiento”, ya empleado por los teólogos del s. XV,

aunque con un sentido de “renacimiento del alma”. Según André Curvosier (Historia Moderna, 1986), el primero que utiliza
ese término con sentido secular es el italiano Vasarien en 1550.
35 The Civilization of the Reinaissanse in Italy. Cit. por J.P. MAYER, en: Trayectoria del Pensamiento Político. Ed. Fondo

de Cultura Económica. México, 1985, p. 86.

36 SABINE, George H. Historia de la Teoría Política. Ed. Fondo de Cultura Económica. México, 1994, p. 271.

37Cfr. MAQUIAVELO, Nicolás. Dictámen Sobre la Reforma de la Constitución de Florencia, párrafos 21 a 26. Hecho a

instancia del papa León X.

38 Cfr. Discursos sobre la Primera Década de Tito Livio. I. 9.

39 SABINE, George H. Op. Cit., p. 279.

40 Edicto de Nantes: fue promulgado por Enrique IV (1589), después de las guerras de religión en Francia. Establecía la

libertad de cultos para todos y la donación a los hugonotes de varias plazas de seguridad.
41 Cit. por MAYER, J. P. Op. Cit. Supra, nota 27, p. 107.

42 Fueron también reyes absolutos: Federico el Grande de Prusia; Catalina Segunda de Rusia y el Emperador

José II de Austria.
43 La Guerra de los 30 años: fue librada a causa de la oposición existente entre católicos y protestantes y la lucha de Bohemia

contra la autoridad de los Austria. Los príncipes alemanes protestantes se coaligaron en la unión evangélica (1608) y los
católicos hicieron liga entre ellos (1609). Tiene su inicio con la llamada defenestración de Praga (1618) y concluye con la
firma de la llamada Paz de Westfalia (1648). Por ella, Alemania perdió toda su influencia en Europa, quedando dividida en
estados independientes.
44 MAYER. J.P. Op. Cit. Supra, nota 27, p.110 y sgts.

45 BODIN, Jean. Les Six Livres de la République.

46 Leviathan o la materia, forma y poder de una república eclesiástica y civil. 1651. El título de la obra hace referencia a un

monstruo bíblico del antiguo testamento.

47 Cfr. DILTHEY, W. Hombre y Mundo en los siglos XVI y XVII. Ed. Fondo de Cultura Económica. México, 1947.

48 ROUSSEAU, Jean Jacques. El Contrato Social. Libro Primero.

49 Esta concepción la adquiere de los pensadores del siglo XVII.

50 Idem.

51 Idem.

52 Ibid. Libro Primero. Cap.VI.

53 Idem.

54 Idem.

55 Idem.

56 Idem.

57 ROUSSEAU, Jean Jacques. Op.Cit. Libro Segundo. Cap. VI. La voluntad general es siempre recta; pero el juicio que la

dirige no es siempre esclarecido. Así nace la necesidad del legislador.

58 KANT, Immanuel. “El hombre debe salir del estado de naturaleza, en el cual cada uno obedece a los caprichos de su propia

fantasía, y unirse a los demás (con los cuales no puede evitar el encontrarse en relaciones recíprocas), sometiéndose a una
constricción exterior públicamente legal; es necesario, por tanto, entrar en un estado (Zustand), en el que se determine
legalmente lo que debe ser reconocido a cada quien como suyo y se le asigne como parte por una potencia suficiente (que no
es la potencia de un individuo, sino una potencia exterior); vale decir, que antes que nada cada uno debe entrar en un estado
civil”. Cit. por A. Córdova en: Sociedad y Estado en el Mundo Moderno.
59 Kant, considera a las ideas estado natural y contrato social, como simples conceptos racionales. No les da validez histórica

alguna, tal vez influenciado por Rousseau, cuando éste, en la introducción al Discurso sobre el orígen y fundamento de la
desigualdad entre los hombres, sostiene la obviedad de que ni el estado natural ni el contrato social fueron “hechos” que
ocurrieron en la realidad. No obstante, en su pensamiento propone un supuesto paralelo: concibe a la multitud amorfa de
individuos transformándose en pueblo, como un conjunto de seres racionales para los que se impone la exigencia de vivir en
el Estado; sin embargo, esa multitud, antes de transformarse en pueblo gobernante y gobernado, es una “voluntad general” y
en cuanto tal, se somete a un legislador supremo, que mediante una ficción jurídica sustituye a esa voluntad general, teniendo
como su consecuencia inmediata una “voluntad jurídico” (este “supuesto paralelo kantiano” no muestra la sucesión de
momentos de cómo la razón se da en la voluntad general y ésta pasa a la voluntad del supremo legislador, sino que la plantea
como una simple yuxtaposición).
60 JELLINEK, Georg. Teoría General del Estado. Ed. Albatros. Buenos Aires, Argentina, 1970, p. 321.

61 Cfr. BURDEAU, Georges. Traité Général de L’Etat. Ed. Sirey. París, 1936.

62 BURDEAU, Georges. Método de la Ciencia Política. Ed. Depalma. Buenos Aires, Argentina, 1964, p. 281.

63 KELSEN, Hans. Op. Cit., pp. 218 y sgts.

64 HELLER, Hermann. Op. Cit., p. 295.

65 BUBER, Martin. ¿Qué es el hombre? Ed. Fondo de Cultura Económica. México, Breviarios, No. 10.

66 SARTORI, Giovanni. Aspectos de la Democracia. Ed. Limusa-Wiley, S.A. México, 1965, p. 32.

67 RENAN, Ernesto. ¿Qué es una Nación? Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, España, 1983, pp. 35 y 55.

68 Idem.

69 JELLINEK, Georg. Op. Cit., p. 349.

70 SERRA ROJAS, Andrés. Op.Cit., p. 379.

71 MONTESQUIEU, Charles Marie Louis de Secondat, Barón de La Brède. El espíritu de las leyes. Ed. Tecnos. Madrid,

España, 1987, p. 152. “Cada monarca mantiene en pie todos los ejércitos que podría tener si su pueblo estuviese en peligro de
ser exterminado y llama paz a este estado de esfuerzo de todos contra todos”.
72 DUGUIT, León. Traitè de Droit Constitutionnel., t. I. Ancienne Librairie Fontemoing. París, 1921, p. 394.
73 LASSALLE, Ferdinand. ¿Qué es una Constitución? Ed. Ariel. Barcelona, España, 1976, p. 70.
74 HAURIOU, Maurice. Principios de derecho público y constitucional. 1927, p. 162. “El poder es una libre energía que,

gracias a su superioridad asume la empresa del gobierno de un grupo humano por la creación continua del orden y del
derecho”.
75 Cfr. VITORIA, Francisco. De Reelecciones (Relectiones de potestate civile). No. 10.

76 KROPOTKIN es uno de los autores que han sostenido la ilegitimidad absoluta de toda clase de gobierno. Este autor ha sido

considerado como el precursor del anarquismo (del griego carencia de gobernantes). Esta doctrina sostiene la abolición del
Estado y la formación de una sociedad libre.
77 SERRA ROJAS. Andrés. Ciencia Política. Ed. Porrúa, 12ª ed. México, 1994, p. 401.

78 HELLER, Hermann. Op.Cit., pp. 217 y sgts.

79 DABIN, Jean. Doctrina General del Estado. Ed. Jus. México, 1948, pp. 124 y sgts.

80 SARTORI, Giovanni. Teoría de la Democracia, t. II. Ed. Alianza Editorial. México, 1994, p. 374.

81 Idem.

82 BOBBIO, Norberto. El Futuro de la Democracia. Ed. Fondo de Cultura Económica. México, 1989, pp.15 y 16.

83 Ibid., p.32.

84 Cfr. ROUSSEAU, Jean Jacques. Op. Cit. Supra, nota 48. Libro Segundo. Cap. I.

85 Aristocracia. Gobierno en que solamente ejercen el poder “La clase de notables” del Estado, aristocracia del saber, del

dinero, etcétera. Presume un gobierno ejercido por los mejores; sin embargo, la determinación de quiénes son los mejores,
necesariamente lleva a la parcialidad. Las constituciones republicanas rechazan los privilegios personales pues son contrarios
a la igualdad de todos los individuos; lo que equivale a la supresión de la aristocracia como estructura social y por ende como
forma de gobierno.
Autocracia. Es el sistema de gobierno en el cual la voluntad de un solo individuo es la ley suprema, como la dictadura,
tiranía, absolutismo y totalitarismo.
86 DUVERGER, Maurice. Instituciones políticas y derecho constitucional. Ed. Ariel. Barcelona, España, 1970.

87 Referéndum. En lo político, se entiende como tal, aquella función del sufragio que permite intervenir en la adopción

definitiva de nuevas leyes. El referéndum constituye una especie de prerrogativa de veto y de sanción análoga en sus alcances
a las que tienen, por ministerio de ley, atribuidas los jefes de estado en los sistemas constitucionales.
Plebiscito. Se entiende por tal la resolución tomada en pluralidad de votos (todo el pueblo), pues representa los actos de
voluntad popular mediante la cual el pueblo manifiesta públicamente su opinión sobre un hecho determinado de su vida
política.
88 TOCQUEVILLE, Alexis de. La Democracia en América. Ed. Fondo de Cultura Económica. México, 1996, Segunda

Parte. Cap. III. “En los Estados Unidos la Democracia lleva incesantemente hombres nuevos a la dirección de los asuntos
públicos; el Gobierno; pues, goza de poca continuidad y orden en sus medidas. Pero los principios generales de gobierno son
allí más estables que en otros países y las opiniones principales que regulan a la sociedad, son más duraderas”.
89 Ibid. América es el país del mundo que más partido ha sacado de la asociación y donde se ha aplicado este poderoso medio

de acción a una mayor diversidad de objetos. Aparte de las asociaciones permanentes creadas por la ley bajo el nombre de
municipios, ciudades y condados, hay otras muchas que únicamente deben su nacimiento y desarrollo al capricho individual.
90 SARTORI, Giovanni. ¿Qué es la Democracia? Tribunal Federal Electoral e Instituto Federal Electoral. México, 1993, p.

5.
91 Idem.

92 El concepto de democracia al igual que el de la soberanía, como ya lo hemos estudiado con anterioridad, es un término

equívoco y polémico, que es utilizado en todos los regímenes contemporáneos occidentales, que se autocalifican de
democráticos.
93 DUVERGER, Maurice. Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. Ed. Ariel. Barcelona, España, 1970, p.70. “Los

sistemas políticos liberales funcionan en unas sociedades con rasgos claramente marcados: sociedades capitalistas fundadas en
la libre empresa, el “laisser-faire, laisser-passer”, y la propiedad privada de los medios de producción; sociedades
industriales, fundadas en un desarrollo técnico muy avanzado; sociedades individualistas, fundadas en la ideología liberal. Por
otra parte, los sistemas políticos liberales se desarrollaron primero, generalmente, en el interior de sistemas monárquicos y
aristocráticos, de los que han conservado ciertos rasgos, reemplazándolos. Y, por último, han sufrido la influencia del
desarrollo concomitante de otros sistemas y de otras ideologías”.
94 Aprobada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 10 de diciembre de 1948.

95 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 35. Son prerrogativas del ciudadano:

I. Votar en las elecciones populares;

II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo
las calidades que establezca la ley;
III. Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país;
...
96 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 36. Son obligaciones del ciudadano de la República:

...
III. Votar en las elecciones populares en los terminos que señale la ley;
IV. Desempeñar los cargos de elección popular de la Federación o de los Estados, que en ningún caso serán gratuitos, y
V. Desempeñar los cargos concejiles del municipio donde resida, las funciones electorales...
97 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 41, base III. La organización de las elecciones federales

es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral,
dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los
partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los terminos que ordene la ley. En el ejercicio de esa función estatal, la
certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.
98 International Encyclopedia of the Social Sciences. Representational Systems., vol.13.The Free Press. Nueva York, 1968,

p.465.
99 ROUSSEAU, Jean Jacques. Op. Cit. Supra, nota 48. Libro Tercero. Cap. XV, p. 99.

100 Ibid., p. 98. “El pueblo inglés piensa que es libre y se engaña; lo es sólo mediante la elección de los miembros del

Parlamento; tan pronto como éstos son elegidos, cae en su condición de esclavo, no es nada. El uso que hace de su libertad en
los cortos momentos que la disfruta es tal, que bien merece perderla.”
101 Idem.

102 Idem.

103 SIEYÈS, Emmanuel. ¿Qué es el Tercer Estado? Ed.UNAM. México, 1989, pp.113 y 114.

104 Asambleas de Estado. Siglo XIV. Se conservan en Gran Bretaña, bajo la forma de Parlamento.

105 PÉREZ GÁNDARA, Raymundo. Los Partidos Políticos como Entidades de Interés Público. Revista Ágora. Órgano de

Difusión del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Hidalgo. México: TEPJEH. Año II. No. 4, mayo-agosto,
1998; y en: Boletín del Centro de Capacitación Judicial Electoral. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Año 5. No. 5. Septiembre-octubre 1999, pp.1 y 3 a 6.
106 Cfr. DUVERGER, Maurice. Op. Cit. Cap. II. Primera Parte.

107 DUVERGER, Maurice. Op. Cit. Supra, nota 93, p. 116.

108 El concepto de nación utilizado por los ideólogos de la burguesía francesa del siglo XVIII a la caída del Directorio, fue

necesariamente contra-revolucionario, con una sólida carga ideológica, que no era otra, sino la reacción de la burguesía para
impedir cualquier movimiento o rebelión por parte del populacho; justificando con dicha conceptualización su permanencia en
el poder, dejando de esta manera fuera al pueblo en el ejercicio del mismo.
109 DUVERGER, Maurice. Op. Cit. Supra, nota 93, pp. 117 y 118.

110 Los Cuadernos de Agravios, redactados en el momento de elecciones para los Estados Generales, 1789, constituían

instrucciones de este tipo. Toda proporción guardada, los programas y plataformas políticas de los candidatos actuales, tienen
la misma idea.
 MARCO TEÓRICO DEL DERECHO ELECTORAL

Carlos Emilio ARENAS BÁTIZ

SUMARIO: I. Introducción. II. Definición jurídica del Derecho Electoral. 1. Definición

“aristotélica” del Derecho Electoral como fracción del Derecho. 2. Definición “analítica” del
Derecho Electoral a partir de sus elementos integrantes. III. Interpretación y fuentes del Derecho
Electoral. 1. El lenguaje como soporte del Derecho Electoral y la interpretación gramatical. 2.
Fines y valores del Derecho y la interpretación funcional. 3. La coherencia sistémica del Derecho
Electoral y la interpretación sistemática. 4. Criterios de interpretación del Derecho Electoral federal
mexicano. 5. Fuentes del Derecho Electoral. IV. Disyuntivas en la construcción de una teoría del
Derecho Electoral. 1.Teoría prescriptiva-política o teoría descriptiva-jurídica del Derecho Electoral.
2. Teoría funcionalista o teoría individualista y liberal del Derecho Electoral. 3. Derecho Electoral
orientado por valores políticos (legitimidad vs. gobernabilidad) o por intereses políticos (acrecentar
el poder propio). 4. Una teoría general o diversas teorías para el Derecho Electoral. 5. Evolución y
autonomía académicas del Derecho Electoral en México.

I. INTRODUCCIÓN

En este trabajo, haré un recorrido por diversos temas con apoyo en los cuales cada
quien podrá asumir su propia visión teórica del Derecho Electoral.

Una específica teoría del Derecho Electoral no será presentada aquí por la simple y
sencilla razón de que considero que actualmente, no existe una incontrovertible
noción que solitariamente ocupe el sitial de “la teoría” del Derecho Electoral. Lo
que en la actualidad existe en la literatura jurídica mexicana son diversas ópticas o
posiciones teóricas respecto de nuestra disciplina. Alguna de estas visiones tal vez
llegue a consolidarse como la teoría del Derecho Electoral, mientras tanto, ninguna
de ellas merece dejar de ser estudiada.

Los temas diversos que trataré son aquéllos que inciden en la construcción, no de
una teoría particular, sino de cualquiera de ellas.

Antes de continuar, me permitiré recordar aquí lo que es una teoría, así como los
que son una definición y un concepto.

Empezaré refiriéndome al “concepto” que es la noción básica por excelencia.

Concepto es la “...idea que concibe o forma el pensamiento”1 . A través de los
conceptos cada uno de nosotros captura en el intelecto la realidad que percibe.
Todos necesariamente tenemos un concepto o representación intelectual respecto de
cada fracción de la realidad que conocemos, pues nuestro pensamiento se estructura
sobre conceptos. En relación con el Derecho Electoral, podemos decir que todo
aquel que haya tenido alguna noticia sobre él, tiene necesariamente un concepto de
Derecho Electoral; concepto que podrá ser incorrecto o incompleto pero que de
cualquier modo constituirá un concepto.

Una definición y una teoría son también conceptos, pero conceptos que reúnen
determinadas cualidades de precisión o extensión.

Una definición es un concepto preciso, es una “...proposición que expone con

claridad y exactitud los caracteres genéricos y diferenciales de una cosa material o
inmaterial” 2. Definir al Derecho Electoral consistiría, desde esta perspectiva, en
identificar el género o sistema dentro del cual el Derecho Electoral se inscribe, así
como identificar la diferencia específica que distingue a esta materia respecto de las
otras realidades o fenómenos también incluidos en el mismo género. Las
definiciones aristotélicas (de género próximo y diferencia específica), no son las
únicas. También se puede definir “algo” identificando los elementos incluidos
dentro de la extensión del objeto que se define. Esta última sería una definición
analítica o definición real 3. Pero ya se trate de una definición aristotélica o de una
definición real o analítica, definir al Derecho Electoral es en todo caso identificar
con precisión los límites de esta materia, es trazar las fronteras dentro de las cuales
todo es materia jurídica comicial y fuera de las cuales todo es otra materia. Toda
definición del Derecho Electoral es como un mapa que estáticamente representa las
fronteras de éste y/o los elementos que lo estructuran.

Finalmente, una teoría es un conjunto de reglas o leyes, organizadas

sistemáticamente, que explican un determinado orden. Existen diversas opiniones
respecto de lo que es una teoría, por lo que acudiré a la más elemental de todas, que
es la aceptada por la Real Academia Española, la cual en su Diccionario dice que
teoría es una “...serie de leyes que sirven para relacionar determinado orden de
fenómenos” 4. Tener una teoría del Derecho Electoral es tener un concepto extenso o
complejo de éste. Tendremos una teoría del Derecho Electoral cuando ubiquemos a
éste dentro de un esquema ordenado de relaciones de causalidad; esto es, cuando al
Derecho Electoral y a cada uno de los elementos que lo componen los ubiquemos,
respectivamente, como una existencia que es efecto de ciertas causas, al propio
tiempo que es causa de ciertos efectos, es decir, cuando al Derecho Electoral y sus
partes los podamos deducir o inducir a partir de otros fenómenos también inscritos
en el mismo sistema coherente de ideas o conceptos.

Atento a lo anterior, una teoría del Derecho Electoral sería un concepto o conjunto
de conceptos ordenados sistemática y coherentemente, que nos permite, no sólo
representar intelectualmente los límites y elementos estructurales de tal derecho –
cosa que se logra con la simple definición–, sino que también, y sobre todo, nos
permite entender y explicar la dinámica endógena y exógena del Derecho Electoral,
esto es, cómo funcionan o cómo se relacionan o vinculan entre sí los diversos
elementos integrantes del Derecho Electoral (dinámica endógena), y cómo se
relaciona o vincula el Derecho Electoral con otros fenómenos diversos y externos
aunque próximos a él (dinámica exógena), como tal es el caso de la política.

Ahora bien, de entre los variados temas que inciden en la construcción de una teoría
del Derecho Electoral, en este artículo me referiré sólo a los siguientes que
considero básicos:

Ø Definición del Derecho Electoral. Las teorías explican cómo funciona “algo”,
siendo imposible teorizar sobre un “algo” que no hubiésemos delimitado
previamente. Contar con una definición del Derecho Electoral es paso previo
para tener una teoría del Derecho Electoral.

En un apartado dedicado a la definición jurídica del Derecho Electoral,

expondré diversos ejemplos de definiciones “aristotélicas” que delimitan al
Derecho Electoral en razón de su género próximo y su diferencia específica, e
igualmente intentaré un listado de los principales elementos integrantes del
Derecho Electoral, los que en conjunto definirían a éste desde una perspectiva
“real” o “analítica”. Aquí también me referiré a la integración de los poderes
electivos en México;

Ø Interpretación del Derecho Electoral. En cualquier ciencia, una teoría describe o

explica un objeto o fenómeno, mostrándonos los vínculos o relaciones de
causalidad que existen entre sus elementos integrantes, así como los vínculos o
relaciones de causalidad que existen entre tal objeto o fenómeno y otros externos
a él o que con él integran un objeto o fenómeno mayor que los engloba. Sin
embargo, cada ciencia cuenta con sus propios criterios o parámetros para
determinar cuándo una teoría es correcta o no. La experimentación, por
ejemplo, es uno de los criterios de veracidad más importantes en las ciencias
 naturales, pero no en las ciencias jurídicas. Los enunciados teóricos que
proponen específicas maneras de relacionarse entre sí los elementos del Derecho
Electoral, serán considerados como correctos básicamente en la medida en que
sean conclusión de una cadena de argumentos desarrollada en apego a
cualquiera de los métodos, procedimientos o criterios de interpretación
previamente admitidos como válidos y aplicables a la respectiva materia
jurídica. De aquí la pertinencia de incluir a los criterios de interpretación como
tema que incide en la construcción de cualquier teoría del Derecho Electoral.

En este apartado me referiré al lenguaje, a la coherencia sistémica y a la

finalidad o voluntad que orienta al Derecho, como elementos inherentes a
cualquier orden jurídico, en consideración de los cuales se establece el
significado de las normas jurídicas (criterios de interpretación gramatical,
sistemático y funcional). Listaré en este rubro las fuentes del Derecho Electoral
en México; y

Ø Principales disyuntivas en torno a la construcción de una teoría jurídica sobre el

Derecho Electoral. Como ejemplos y referencias de perspectivas teóricas sobre
el Derecho Electoral, en este apartado me referiré a las que he percibido como
las más frecuentemente utilizadas en la doctrina. Haré un breve apunte sobre la
posición teórica que aquí denomino “liberal” y que ubica en el máximo sitial del
orden jurídico comicial a los derechos políticos del ciudadano, considerando que
todas las demás instituciones jurídicas electorales están determinadas y
condicionadas por el ejercicio individual y libre de aquéllos. Asimismo, me
referiré a la visión teórica que aquí denomino “funcionalista” y que considera
como prioridad del Derecho Electoral, la constitución de autoridades públicas
con gobernabilidad y legitimidad, de tal manera que cualquiera otra institución
jurídica comicial, incluyendo a los propios derechos políticos del ciudadano,
debe diseñarse, interpretarse y aplicarse en el sentido que sea más favorable a
efecto de que, no los ciudadanos individualmente considerados, sino el cuerpo
electoral –que es el órgano de Estado constituido por la suma de los ciudadanos,
cumpla con su trascendente función pública de constituir al gobierno.

En este punto, me referiré a la Política y al Derecho como dos dimensiones

separadas que, sin embargo, se relacionan de manera muy poderosa al grado de
que recíprocamente se condicionan. Ejemplos de cómo los valores morales o de
filosofía política, así como los intereses de grupo, influyen en el diseño de las
leyes comiciales, serán expuestos, sin dejar de considerar que las circunstancias
culturales, históricas, económicas y de todo tipo, condicionan la viabilidad de
los diseños; esto con el propósito de incorporar en el debate a la compleja
 intencionalidad del legislador, que es precisamente una de las importantes claves
que debe descifrar cualquier teoría del Derecho Electoral.

Antes de continuar, cabe hacer la siguiente observación: este trabajo gira en torno a
la idea de que en este momento en México, no existe una incontrovertible teoría
jurídica del Derecho Electoral, sino que, en todo caso, existen diversas posiciones
teóricas confrontadas doctrinalmente entre sí. Incluso el presente trabajo se
estructura, no en el sentido de presentar y argumentar a favor de una única teoría,
sino ofreciendo diversos elementos orientados a motivar la participación general en
el debate teórico sobre el Derecho Electoral; debate que apenas comienza pero que
ya ha revelado su enorme trascendencia tanto en la aplicación como en la
elaboración de la ley comicial. Ahora bien, estando pues aún pendiente la tarea de
definir y consolidar una teoría para el Derecho Electoral en México, no faltará a
quien le asalte la duda de cómo pueden las autoridades electorales aplicar la ley
comicial con objetividad y certeza, cuando no hay uniformidad en la concepción de
los fundamentos teóricos del derecho aplicable. Sobre este particular en el párrafo
siguiente se ofrece una aclaración.

A las autoridades electorales encargadas de aplicar –administrativa o

jurisdiccionalmente– la ley comicial, corresponde la atribución de convertir el
derecho objetivo y la norma general, abstracta e impersonal, en derecho subjetivo y
normas individualizadas, concretas y personales. Esto es, declarar el derecho que
corresponde aplicar a casos concretos. A estas autoridades no les corresponde
declarar la teoría aplicable ni hacer generalizaciones en sus resoluciones o
sentencias, sino referirse, exclusivamente, al caso concreto. Generalizar y teorizar
es, por tanto, materia de la labor académica y no parte de las funciones
administrativa o jurisdiccional. La actuación objetiva de las autoridades electorales,
no puede considerarse condicionada a la existencia de una teoría universalmente
aceptada. Incluso en las disciplinas jurídicas más antiguas, como el Derecho Penal o
el Civil, existe debate teórico. Hasta la Física y otras ciencias exactas con
frecuencia renuevan sus fundamentos teóricos.

Teorizar sobre el Derecho Electoral, esto es, formular afirmaciones de pretendida

validez general, es una labor diferente e independiente a la aplicación del Derecho
Electoral, es decir, formular afirmaciones que sólo pretenden ser válidas para un
determinado caso concreto. Lo anterior no significa que teorizar sobre el Derecho
Electoral, sea sólo un ejercicio intelectual sin consecuencias. La visión teórica que
cada funcionario tenga sobre el orden jurídico comicial, desde luego que
trascenderá a la manera específica en que ese funcionario interprete y aplique,
administrativa o jurisdiccionalmente, el referido Derecho, de aquí precisamente
deriva la importancia de las materias teóricas.

La objetividad y la certeza en la actuación de las autoridades electorales, de ningún

modo significan la ausencia de debate. No es desconocido que, lo mismo en el seno
de los consejos del Instituto Federal Electoral, que en las salas del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, y lo mismo en el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación o al interior de cualquier órgano colegiado electoral,
las determinaciones no siempre se adoptan por unanimidad de votos, sino a veces
por simple mayoría, evidenciando así la diferente concepción que del Derecho
Electoral tienen personas igualmente profesionales y conocedoras de la materia.

Todo aquel que comulgue con una determinada teoría del Derecho Electoral, lo
hace sobre la base de considerarla verdadera o correcta respecto de otras que no lo
son en el mismo grado. La formulación y confrontación de opiniones académicas se
orienta a purgar la diversidad con el noble deseo de uniformar a todos en la verdad
–aun a sabiendas de que esto nunca se logrará y conscientes de que uno mismo
puede ser el equivocado, lo cual por cierto, funda la característica tolerancia del
académico–. En sentido contrario, los órganos colegiados de autoridad, así como la
existencia de autoridades que revisan a otras autoridades, parten de la idea de que
es inescapable la diversidad de opiniones, por lo que en lugar de intentar eliminarla,
se establecen reglas para definir cuál de ellas debe prevalecer. La objetividad y la
certeza en la actuación de la autoridad, se cumple no sólo cuando existe opinión
unánime, sino cuando se convierte en decisión de la autoridad precisamente la
opinión que debe prevalecer sobre las otras de acuerdo con las reglas que el propio
derecho establezca.

II. DEFINICIÓN JURÍDICA DEL DERECHO ELECTORAL

Una definición delimita o pone fronteras a un determinado objeto de estudio. Ya sea

una definición aristotélica de género próximo y diferencia específica, o bien una
definición analítica que se estructura con el recuento de los elementos integrantes
del objeto definido, las definiciones permiten “capturar” intelectualmente una
fracción de la realidad a efecto de posibilitar su comprensión, estudio o explicación.

Ahora bien, existen ciertos objetos de estudio o fracciones de la realidad que son
muy complejos, de tal modo que pueden analizarse desde muy diversas
perspectivas, desde cada una de las cuales puede “capturarse” apenas una de las
facetas del referido objeto complejo. Uno de estos ejemplos es, por supuesto, el ser
humano. Respecto del hombre, un médico nos puede dar una determinada
definición, un psicólogo nos dará otra, y otras diferentes nos aportarán el
antropólogo, el moralista, el economista,
etcétera, no obstante que todos estos especialistas se estarán refiriendo al mismo
hombre in genere. Incluso dentro de la Medicina será distinta la visión que del
hombre tenga un médico alópata a la que tenga un médico homeópata. Pues bien,
algo semejante ocurre con el Derecho Electoral; respecto de éste pueden existir
diversas definiciones según la óptica desde la cual se le analice, o según la
formación ideológica del observador.

Al Derecho Electoral le corresponderá una definición –y consecuentemente una

teoría diferente, toda vez que, como ya dije, una teoría, estrictamente, sólo puede
referirse al objeto previamente delimitado precisamente, como materia de la
respectiva teoría–, básicamente, según se le vea desde la perspectiva de la Filosofía
moral o política, de la Ciencia Política o de la Sociología, o desde una óptica
jurídica, sin desconocer que al Derecho Electoral también se le puede analizar desde
el punto de vista de la Psicología (efectos que las normas jurídicas producen en la
percepción y conducta de los votantes y los partidos políticos), de la Economía (la
vigencia de las normas jurídicas como variable de certidumbre o inestabilidad
económica), y, en general, desde la óptica de cualquier disciplina social o
humanística, pues el Derecho siempre será un dato social y humano relevante.

Desde la óptica de la Ciencia Política, el Derecho Electoral puede verse de diversas

maneras. “Si bien la legislación electoral no es una variable independiente y sus
repercusiones y limitaciones dependen del contexto en que se da, resulta cierto
también que a través de ella se pueden modular diversas realidades políticas (desde
la representación en el Congreso hasta la presencia en el escenario de distintas
corrientes político-ideológicas)”5 . Políticamente, el Derecho Electoral puede ser
concebido como: expresión del sistema electoral, el cual tiene vinculos de influencia
 6
con los sistemas de partido y con los sistemas de gobierno ; testimonio que refleja el
específico balance que guardan las fuerzas políticas en un momento dado7 ; serie de
formalidades cuyo cumplimiento legitima el acceso al poder público, o sea, vía para
lograr la legitimidad legal-racional incluida en “...la tricotomía (tradicional,
carismática y legal-racional) establecida por Weber”8 , etcétera.

Asimismo, desde la perspectiva de la Filosofía moral o política, el Derecho

Electoral puede verse como instrumento o vehículo de diversos valores, por
ejemplo la justicia, la libertad, la gobernabilidad o la democracia. “El derecho
electoral es un instrumento de garantía de la democracia, esto es, una técnica
jurídica mediante la cual se pretende asegurar la certeza en el otorgamiento de la
representación popular...sólo merece el nombre de derecho electoral aquel que,
basándose en el sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, garantiza la libre
competencia y la igualdad de oportunidades en la contienda electoral, así como la
fiabilidad de los resultados producidos en las votaciones”9. “Sólo en la democracia
reside el derecho, en toda su plenitud, y en ella residirá también pronto, en toda su
integridad, el poder”10 .

En fin, como ya dije, el Derecho y las elecciones en general, y el Derecho Electoral

en particular, son fenómenos complejos que pueden verse desde muy diversas
perspectivas, arribando en cada caso a definiciones diversas sobre la misma
materia. No es el caso en este trabajo repasar los múltiples conceptos que existen
sobre el Derecho Electoral, sino sólo referirnos a tal multiplicidad para recordar
que existe y para enfatizar que aquí, exclusivamente, nos interesa llegar a una
definición del Derecho Electoral desde la perspectiva jurídica.

Desde la perspectiva jurídica, las elecciones no son otra cosa sino conductas –
realizadas por personas– que pueden ser calificadas como jurídicamente permitidas
para realizarse obligatoriamente (obligaciones), o como jurídicamente permitidas
para realizarse potestativamente (derechos) o como jurídicamente prohibidas
(infracciones y delitos). Las elecciones, desde esta óptica, son la actualización de
las diversas normas jurídicas que en conjunto integran al Derecho Electoral; normas
jurídicas que, con la finalidad de lograr un determinado objetivo, ordenan y
vinculan el comportamiento de sujetos específicos estableciendo derechos para unos
y correlativas obligaciones para otros.
La perspectiva jurídica es la característica de los abogados, pero sobre todo, es nada
menos que la que la ley impone como guía de actuación de las autoridades
electorales, las cuales no pueden invocar consideraciones políticas, sociales o
económicas, sino exclusivamente prescripciones de derecho como fundamento para
tener por autorizada o prohibida una conducta. No politizar al Derecho, sino
juridizar todas las conductas que ocurren en torno al fenómeno político-electoral, es
la gran contribución de la perspectiva jurídica al desarrollo democrático de México.
El Derecho Electoral mexicano ha dejado de ser un Derecho “politizado”, y su
principal reto ahora es el de “juridizar” la política, para lo cual, previamente, debe
consolidar su perfil técnico-jurídico del que deben excluirse conceptos y
consideraciones políticos que son resabio de tiempos pasados. Es importante
distinguir las perspectivas política y jurídica del Derecho Electoral. Este trabajo
buscará inscribirse totalmente en la óptica jurídica.

1. DEFINICIÓN “ARISTOTÉLICA” DEL DERECHO ELECTORAL COMO

FRACCIÓN DEL DERECHO

Establecer el género próximo y la diferencia específica del Derecho Electoral, es

una operación cuyo resultado sin duda está predeterminado por el punto de vista que
se asuma para ubicar o identificar al Derecho Electoral. Nuestra perspectiva, como
ya se señaló, será la jurídica, y desde ésta, el Derecho Electoral no puede ser otra
cosa sino una fracción del Derecho, es decir, el Derecho Electoral no es otra cosa
sino una especie o subconjunto del género Derecho.

A la “realidad natural” o “naturaleza”, convencionalmente la dividimos, para su

mejor comprensión y estudio, en fracciones o reinos vegetal, animal y mineral, que
son estudiados por la Botánica, la Zoología y la Mineralogía, respectivamente. Del
mismo modo, convencionalmente, también hemos establecido que otro sector de la
realidad, la “realidad jurídica” o “Derecho”, puede igual dividirse en parcelas
diversas: Derecho Constitucional, Derecho Civil, Derecho Penal, Derecho
Electoral, etcétera.

El Derecho Electoral es una fracción, un pedazo, una parcela del orden jurídico; de
entre todas las normas que integran el universo jurídico, un determinado conjunto
de ellas integra el Derecho Electoral.
El Derecho en general se inscribe dentro del género “orden normativo”, en el que
también se ubican la moral y los convencionalismos sociales; el Derecho, sin
embargo, es un orden normativo susceptible de imponerse coactivamente y ésta es
la característica que lo distingue respecto de los demás fenómenos inscritos en su
género. A su vez, el Derecho Electoral se inscribe dentro del género “Derecho”, en
el que también se ubican las demás disciplinas jurídicas. Sobre este punto no existe
duda: el Derecho Electoral es un conjunto de normas jurídicas, pues éste no es otra
cosa sino Derecho. Sin embargo, en este caso la pregunta es ¿qué diferencia
específica distingue a las normas jurídicas que integran al Derecho Electoral,
respecto de las que integran las demás disciplinas jurídicas?

Las normas jurídicas, como sabemos, tienen cuatro ámbitos de validez: el material,
el personal, el espacial y el temporal. Pues bien, cada uno de estos ámbitos puede
usarse como referencia para dividir al Derecho, aunque es el ámbito material al que
con más frecuencia se recurre para fraccionar al Derecho en diversas disciplinas, y
así decimos que, por ejemplo, las normas jurídicas que integran al Derecho
Constitucional se distinguirán de las demás en que ellas son las que “...configuran
la forma y sistema de gobierno, la creación, organización y atribución de
competencia de los órganos del propio gobierno, y garantizan al individuo un
mínimo de seguridad jurídica y económica” 11, mientras que el Derecho Penal se
distinguirá de las demás disciplinas al integrarse sólo por las normas jurídicas
“...que establecen los delitos y señalan las penas y medidas de seguridad, así como
su forma de aplicación”12 .

Es unánime la aceptación de que el Derecho Electoral es, desde la perspectiva

jurídica, una especie del género Derecho, un conjunto de normas jurídicas; sin
embargo, el debate comienza al tratar de establecer cuáles normas jurídicas quedan
incluidas y cuáles excluidas del Derecho Electoral, es decir, siguiendo el criterio
tradicional de distinción entre las diversas disciplinas jurídicas, ¿cuál es el ámbito
material de las normas jurídicas que integran el Derecho Electoral?

Veamos a continuación algunas definiciones de Derecho Electoral, que coinciden en

que éste es un conjunto de normas jurídicas, si bien difieren al delimitar el conjunto
de normas jurídicas que lo integran.

El Derecho Electoral es el conjunto de normas jurídicas:

Ø “...que afectan al derecho del individuo a participar en la designación de los
órganos representativos. Este concepto estricto concreta el derecho de sufragio y
se limita, en su contenido, a establecer las condiciones jurídicas de la
participación de las personas en la elección y de la configuración de este
derecho de participación. El Derecho Electoral en el sentido estricto señala, en
concreto, quién es elector y quién es elegible y trata de determinar además, si el
derecho de sufragio es o no universal, igual, directo y secreto”. Esta es la
definición que Dieter Nohlen identifica como concepto estricto de Derecho
Electoral 13;

Ø “... que regulan la elección de representantes o personas para los cargos

públicos. El Derecho Electoral es, en este caso, el conjunto de normas jurídicas
que regulan la elección de órganos representativos. Este concepto abarca todas
las regulaciones jurídico-positivas y todas las convenciones desde las
candidaturas hasta la verificación de la elección. Dentro de este concepto es
correcto considerar, por ejemplo, cuestiones del sistema electoral como
cuestiones jurídicas electorales, puesto que no hay duda que se trata de
regulaciones que se han de determinar de modo legal.” Esta es la definición que
el mismo Dieter Nohlen califica como concepto amplio de Derecho Electoral14 ;

Ø “... reguladoras de la titularidad y ejercicio del derecho de sufragio activo y

pasivo, de la organización de la elección, del sistema electoral, de las
instituciones y organismos que tienen a su cargo el desarrollo del proceso
electoral y del control de la regularidad de ese proceso y la confiabilidad de sus
resultados”. Este concepto de Derecho Electoral no “...excluye las normas
reguladoras de las votaciones mediante las cuales el pueblo participa en forma
directa en el ejercicio del poder público. Aunque el término ‘elecciones’ está
más inmediatamente conectado con el de ‘representación’, no queda agotado en
éste, ya que también hay actividad electoral en los referendos. En estos últimos
hay derecho de sufragio activo, aunque no, claro está, pasivo”. En resumen
“Podría decirse que el Derecho Electoral no tiene otro objeto que el de
establecer las reglas estructurales básicas de la democracia”. Esta es la
delimitación que del Derecho Electoral hace Manuel Aragón Reyes15, quien al
señalar que el ámbito material del Derecho Electoral no se agota con la elección
de representantes populares, sino que incluye a todas las normas jurídicas
relativas a las diversas formas de participación democrática (elecciones,
plebiscitos, referendos, etc.), propone para el Derecho Electoral un territorio
normativo incluso más extenso que el que deriva del concepto “amplio” de
Derecho Electoral formulado por Dieter Nohlen; y

Ø que “...tiene por objeto hacer efectivo el principio de que la soberanía reside en
el pueblo”. “...que permiten actualizar no sólo la soberanía popular sino nuestra
naturaleza de República representativa, democrática y federal (artículos 39, 40 y
 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos)”. La primera
parte de este concepto corresponde a Manuel Aragón Reyes16, y la segunda parte
es autoría de J. Jesús Orozco Henríquez17. En este caso, lo que tenemos es tal
vez la visión más amplia posible del ámbito material del Derecho Electoral, en
la que se propone que todas aquellas normas jurídicas relativas al pueblo
soberano, ya sea como elector o elemento del Estado republicano y federal,
pueden quedar incluidas dentro del conjunto de disposiciones que el derecho
electoral estudia.

Como se advierte, para los autores citados el Derecho Electoral se integra por un
conjunto específico de normas jurídicas, las cuales se distinguen del resto de las
normas que integran el universo jurídico en razón de la materia que regulan; sin
embargo, no hay consenso respecto a qué fracción del Derecho abarca el Derecho
Electoral.

Nohlen y Sabsay18 señalan que tradicionalmente los abogados han evitado el uso de
conceptos amplios del Derecho Electoral, toda vez que en estos pueden quedar
incluidos temas políticos, sociológicos e históricos que rebasan el campo de lo
estrictamente jurídico. Circunscribir el Derecho Electoral a su dimensión
exclusivamente jurídica tiene la ventaja de lograr mayor precisión técnico-jurídica.
Ampliar los límites del Derecho Electoral e inclusive hacerlo multidisciplinario, en
cambio, tiene la ventaja de lograr un concepto que es socialmente más relevante.
Nohlen y Sabsay opinan que “...parece preferible un concepto más ambiguo (y
hasta ahora poco usado) pero relevante, a uno unívoco, más utilizado pero menos
relevante” 19. Por mi parte, coincido en que el fenómeno electoral debe ser estudiado
desde todas las perspectivas: jurídica, política, sociológica e histórica; sin embargo,
también creo que, en aras de la rigurosidad metodológica cada ciencia o disciplina
debe avanzar en sus estudios de manera paralela a las otras y no mezcladas entre sí.
Particularmente, los estudios jurídicos de la normativa comicial no deben
mezclarse con consideraciones diversas a lo estrictamente jurídico.

Todas las definiciones citadas que identifican el género próximo y la diferencia

específica del Derecho Electoral, pueden ser consideradas como correctas, aunque
cada una de ellas tiene ventajas y desventajas en relación con las demás.

2. DEFINICIÓN “ANALÍTICA” DEL DERECHO ELECTORAL A

PARTIR DE SUS ELEMENTOS INTEGRANTES
El Derecho Electoral es -repito- una fracción o parcela del Derecho y comparte la
naturaleza y estructura de éste. El Derecho básicamente es conjunto de conductas
imperativas o potestativas, prescritas a cargo de sujetos y susceptibles de imponerse
coactivamente. Son varios los elementos que podemos identificar como integrantes
del Derecho, pero de entre ellos los más relevantes son: los sujetos, los vínculos
jurídicos entre tales sujetos y la posibilidad de imponer coactivamente el mandato
normativo.

En toda rama, disciplina y norma jurídica podemos identificar los siguientes

elementos: los sujetos destinatarios de la prescripción normativa, que siempre serán
personas y que, por ejemplo, en el caso del Derecho Laboral serán trabajadores y
patrones, mientras que en el caso del Derecho Mercantil serán comerciantes. Los
vínculos jurídicos entre los sujetos, que no son otra cosa sino los derechos y las
correlativas obligaciones que unas personas tienen frente a otras de acuerdo con lo
prescrito en el orden jurídico. Finalmente, elemento también constante y que es
precisamente el rasgo que distingue al orden normativo jurídico de cualquiera otro
orden normativo como la moral o los convencionalismos sociales, son las acciones
y procedimientos que permiten imponer el mandato jurídico a todos aquéllos que no
lo cumplen voluntariamente.

Ahora bien, ¿a qué sujetos y a qué vínculos jurídicos son a los que se refiere el
Derecho Electoral?

2.1. Los sujetos jurídicos del Derecho Electoral

Los principales sujetos o actores del Derecho Electoral son: los electores, los
elegibles y las autoridades que constatan y cuentan la voluntad de aquéllos.

Ø Entre los electores todos los autores coinciden en incluir, por supuesto, a los
ciudadanos. Adicionalmente, algunos autores incluyen en este rubro al “cuerpo
electoral” que es un ente colectivo que se integra por un conjunto de ciudadanos
pero que es diverso a los ciudadanos individualmente considerados. A partir de
lo apuntado por Pizzorusso podemos decir que la noción de “cuerpo electoral”
puede aplicarse lo mismo en los sistemas electorales con voto indirecto (ejemplo
Estados Unidos) que en los de voto directo (ejemplo México). Esto es, la noción
“cuerpo electoral” puede utilizarse para denominar a cada uno de los “colegios
 electorales” que se integran por electores previamente elegidos en votación
popular y que tienen la atribución de a su vez elegir, por ejemplo, al Presidente
de los Estados Unidos o a los consejos regionales, provinciales o municipales de
Italia, aunque también la denominación “cuerpo electoral” puede aplicarse
correctamente para significar al total de los ciudadanos que en votación directa
eligen a sus representantes populares y, desde esta última perspectiva –explica
Pizzorusso–, los “colegios electorales” citados deben ser considerados como
órganos de un “cuerpo electoral” único, integrados por la suma de los
ciudadanos y que tiene con el pueblo no una relación de representación sino de
inmediación20 .

La Constitución Política del Estado de Nuevo León de 1849 designaba como

Poder Electoral al colegio electoral integrado por electores electos
popularmente, pero igualmente las constituciones nuevoleonesas de 1857 y 1874
también denominaron como Poder Electoral a la suma de los ciudadanos que
elegían directamente a sus representantes21 . De la misma manera que los
diputados integran pero no son la Cámara de Diputados, así también los
ciudadanos integran pero no son el cuerpo electoral. Los ciudadanos lo mismo
que los diputados tienen la obligación de votar para formar la voluntad del
cuerpo colegiado al que pertenecen y tienen el derecho a producir tal voto con
entera libertad, empero, no es a los diputados sino al congreso a quien
corresponde la atribución de legislar, de la misma manera que no es a los
ciudadanos sino al “cuerpo electoral” a quien corresponde la atribución de
designar a quienes habrán de integrar los poderes públicos representativos. Esto
es, desde esta óptica teórica, el gran elector sería el cuerpo electoral. El voto
de un ciudadano puede violentarse o incluso no producirse y esto no deriva
nulidad de la elección. El voto de un ciudadano igualmente puede no trascender
hasta convertirse en representación política, por ejemplo cuando el referido
ciudadano votó por un partido o candidato que no ganó curul o escaño. Sin
embargo, no producirse o viciarse el voto del cuerpo electoral produce
necesariamente la nulidad de la elección, además de que la voluntad del cuerpo
electoral siempre y necesariamente habrá de constituirse en gobierno;

Ø Entre los elegibles, desde luego encontramos a los candidatos, que son las
personas físicas respecto de los cuales se elige. También en este rubro podemos
ubicar a los partidos políticos, las agrupaciones políticas, los frentes y
coaliciones, que serían las opciones ideológicas respecto de las cuales se vota.
En este punto encontramos el debate teórico sobre si el elegido es la persona
física o la posición ideológica que ésta ofrece. Tomemos como ejemplo el caso
 de los diputados federales, ¿éstos representan a los ciudadanos de su respectivo
distrito o circunscripción que directamente votaron por él, o representan a la
Nación (como lo señala el artículo 51 constitucional), o representan a la
ideología de su respectivo partido que es precisamente la que por ley están
obligados a ofertar los candidatos durante sus campañas electorales (artículo
182, párrafo 4, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales)? Lo anterior tiene importancia para determinar quién debe decidir
la selección de los candidatos, ya sea el partido o directamente la ciudadanía, ya
sea que vayan a representar la postura del instituto político o la suya propia.
Tiene importancia también para promover un determinado comportamiento del
electorado,

...cuando votamos por personas sí importa quién es quién (cuáles son sus
antecedentes) y puede convertirse en un factor decisivo, en tanto que donde se
vota por listas se está votando básicamente por un partido (su símbolo,
ideología, programa y plataforma) y en gran medida éste controla a su vez a los
ganadores individuales...en los distritos que sólo eligen un representante, los
electores ven a personas concretas con nombres propios. Aunque no establece
por sí solo que las personas adquieran más importancia que el partido.22

Y tiene importancia también para establecer quién o qué grupo tiene derecho a
exigirle a su representante político, que efectivamente lo represente, quedando
aquí incluido el caso de los tránsfugas que son aquellos legisladores que una vez
electos renuncian a su partido político o fracción parlamentaria y respecto de los
cuales algunos autores opinan que deben perder su investidura como
consecuencia de haber renunciado a representar la postura ideológica de su
partido; y

Ø Por cuanto hace a las autoridades electorales, en el caso mexicano tenemos, a

nivel federal, al Instituto Federal Electoral (incluyendo a los siguientes órganos
de autoridad y funcionarios: consejeros electorales, vocales, consejos, juntas,
etc.), al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (magistrados
electorales, secretarios, actuarios, salas, etc.), a la Cámara de Diputados, a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, a la Procuraduría General de la
República (Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales);
igualmente, son autoridades que conocen de la materia Penal electoral los
juzgados de distrito y tribunales unitarios y colegiados de circuito. A nivel local
existen los análogos institutos, comisiones o consejos estatales electorales, los
tribunales estatales electorales o salas electorales de los tribunales superiores de
justicia, los congresos estatales, así como las procuradurías generales de justicia
de las entidades federativas o fiscalías o ministerios públicos especializados en
materia de delitos electorales. En relación con este rubro puede decirse que no
en todos los países del mundo existen autoridades autónomas y especializadas en
 la materia electoral, tal y como ocurre en México y en prácticamente todos los
países latinoamericanos. De entre 157 países analizados por López Pintor, el
“52% ...organizan elecciones a través de organismos electorales
independientes. El 29% organizan elecciones a través del Poder Ejecutivo
vigilado por una autoridad electoral independiente. Finalmente, en sólo el 19%
de los países considerados en el estudio, el Poder Ejecutivo organiza sus
elecciones”23 .

Finalmente, podemos identificar a un grupo de otros destinatarios de las normas

electorales que, sin embargo, no son ni electores, ni elegidos o autoridades. Tal es
el caso de los observadores electorales, los visitantes extranjeros y otros que,
básicamente, desempeñan funciones de vigilancia electoral.

Sujetos que, en conjunto, son la parte “orgánica” del Derecho Electoral, o sea algo
así como los jugadores del juego de los comicios democráticos.

2.2. Los vínculos jurídicos entre sujetos electorales

Vínculos jurídicos entre los sujetos electorales serían los siguientes:

Ø Los derechos y obligaciones que los diversos sujetos electorales tienen entre sí,
por ejemplo: el derecho de cada ciudadano a que, habiendo cumplido con los
requisitos y trámites correspondientes, sea inscrito en el padrón de electores y
obtenga oportunamente su credencial para votar, así como la inclusión de su
nombre en los listados nominales, con la correlativa obligación de la autoridad
registral para realizar estas inscripciones y expedir el documento; el derecho de
los ciudadanos a registrarse como candidatos cuando hubiesen sido postulados
con este carácter por un partido político y la correlativa obligación de la
autoridad electoral a realizar tal registro; el derecho de cada ciudadano a
escoger de manera libre, directa, secreta, personal e intransferible, a qué
candidato le otorga su voto o a abstenerse de elegir uno y la correlativa
obligación a cargo de toda persona y autoridad de abstenerse de generar presión
o coacción sobre el electorado; el derecho de los partidos políticos a que las
leyes establezcan reglas equitativas para la distribución del financiamiento
público y para el acceso a los medios de comunicación social, con la
correspondiente obligación a cargo de las instancias legislativas de regular con
equidad tales materias, etcétera;

Ø Los procedimientos electorales. Los derechos y obligaciones entre sujetos,

agrupados por materias, integran los diversos procedimientos electorales. Entre
los principales, se encuentran los de: creación de leyes electorales; constitución
 y registro de partidos políticos; ministración del financiamiento público, de
recaudación del financiamiento privado; acceso a tiempos en radio y televisión;
integración y funcionamiento de las autoridades electorales; registro de
electores, formación del catálogo general, del padrón electoral y de las listas
nominales de electores; registro de candidatos; realización de campañas
electorales, encuestas y sondeos; integración e instalación de las mesas
directivas de casilla receptoras del voto; recepción y cómputo de los votos;
observación electoral; declaración de validez de la elección y de entrega de
constancias de mayoría a los candidatos electos; justicia electoral; y

Ø Las etapas del proceso electoral. Los procedimientos electorales agrupados a su

vez en el tiempo, integran las diversas etapas electorales. Estructuran todo
proceso electoral las siguientes etapas: la de preparación de la elección; la de la
jornada electoral; la de resultados y declaración de validez de las elecciones.
Adicionalmente, habría que considerar el período que transcurre entre dos
procesos electorales ordinarios.

Así, derechos y obligaciones entre sujetos electorales, procedimientos electorales,

etapas del proceso electoral y finalmente, el proceso electoral en sí mismo, son la
parte dinámica o “funcional” del Derecho Electoral. Si a los diversos actores y
autoridades electorales, plásticamente los consideramos como los jugadores de la
democracia comicial, éstas serían las reglas del juego.

2.3. Exigibilidad coactiva de los vínculos jurídico electorales

El Derecho Electoral prescribe conductas imperativas o potestativas a cargo de

sujetos específicos y, adicionalmente, establece sanciones aplicables cuando tales
conductas no se cumplan en la forma prescrita. Es característica de las normas
jurídicas y elemento básico del Derecho Electoral, la posibilidad de exigir
coactivamente su cumplimiento. Hemos hablado de los “jugadores” y las “reglas
del juego” y en esta analogía “el árbitro” sería la posibilidad de imponer
coactivamente el orden jurídico. El Derecho Electoral sanciona toda conducta
antijurídica de cualquier sujeto electoral y establece los respectivos medios de
impugnación para actualizar las referidas sanciones.

Las diversas sanciones en materia electoral pueden ser:

Ø Sanciones de tutela directa de la juridicidad electoral. Estas serían las sanciones

que destruyen la conducta antijurídica y corrigen o reparan los efectos de
 derecho causados por ésta. Destruir una conducta antijurídica y reparar sus
efectos, se logra declarando su nulidad o inaplicabilidad por carecer de
fundamento jurídico que le dé validez, y aunque, por regla general, esto es
suficiente para reparar las cosas volviéndolas al estado jurídico que tenían antes
de la perturbación, en ocasiones, la autoridad competente debe imponer además,
otras provisiones necesarias para reparar por completo la irregularidad o para
dar definitividad a los actos y etapas electorales; y

Ø Sanciones de tutela indirecta de la juridicidad electoral. Estas serían las

sanciones que si bien no corrigen la irregularidad, sí sancionan al infractor y así
inhiben a otros de realizar conductas semejantes, tutelando indirectamente la
juridicidad electoral. Ejemplos de estas sanciones son: amonestación,
suspensión, destitución o inhabilitación de un servidor público o funcionario
electoral; la suspensión o cancelación del registro de un partido o agrupación
política o de una asociación religiosa; las multas e incluso las penas.

Las sanciones de tutela directa de la juridicidad electoral se actualizan a través de

diversos medios de impugnación, cada uno de los cuales es procedente en los casos
específicos y diversos que las leyes electorales establecen; medios de impugnación
de este tipo, regulados por leyes federales, serían: recurso de revisión, recurso de
apelación, juicio de inconformidad, recurso de reconsideración, juicio para la
protección de los derechos político electorales del ciudadano, juicio de revisión
constitucional electoral, así como las acciones de inconstitucionalidad de leyes;
medios estos a través de los cuales el promovente obtendrá una resolución que
destruya totalmente (revoque), convalide totalmente (confirme), o destruya y
convalide parcialmente (modifique) la conducta impugnada y, en su caso, que
provea lo necesario para reparar los efectos de la conducta irregular o para
consolidar un determinado acto o etapa electoral.

Las sanciones de tutela indirecta de la juridicidad electoral se imponen a través de

los procedimientos administrativos para sancionar infracciones, los juicios laborales
entre autoridades electorales y sus servidores y los juicios penales por delitos
electorales.

A toda conducta antijurídica le corresponde una sanción ya sea de tutela directa o de

tutela indirecta o ambas. A toda conducta irregular de cualquier autoridad electoral,
le corresponde una sanción de tutela directa de la juridicidad: ya sea que la
conducta de autoridad contravenga la Constitución o una norma legal o inferior; ya
sea que la conducta irregular sea un acto, una resolución o una ley; ya sea que se
trate de las autoridades encargadas de organizar las elecciones o de las autoridades
que resuelven las controversias comiciales, o ya sea que incluso se trate de los
poderes legislativos que elaboran las leyes electorales; ya sea que se trate de
autoridades electorales federales o del Congreso de la Unión, o de autoridades
electorales de las entidades federativas o de los congresos locales.

2.4. Integración nacional de los poderes representativos

En estricto sentido, la estructura de los poderes públicos representativos es un tema

que pertenece al Derecho Constitucional, correspondiéndole al Derecho Electoral
sólo el régimen jurídico relativo a la vía eleccionaria para la designación de los
integrantes que habrán de ocupar los cargos previstos en la estructura de tales
poderes; sin embargo, este tema difícilmente puede omitirse considerando que la
integración de la representación política es la consecuencia final que produce la
aplicación del Derecho Electoral. En México, contamos con un Presidente de la
República; 31 gobernadores (uno por cada estado), así como al Jefe de Gobierno
del Distrito Federal; 128 senadores integrantes del Senado del Congreso de la
Unión (64 de mayoría relativa, electos 2 en cada entidad federativa; 32 de primera
minoría, electo uno en cada entidad federativa y 32 de representación proporcional
electos en una sola circunscripción plurinominal que comprende a todo el territorio
nacional); 500 diputados federales integrantes de la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión (300 de mayoría relativa, cada uno de los cuales es electo en
uno de los 300 distritos electorales federales en los que se divide el territorio del
país, y 200 de representación proporcional, electos 40 en cada una de las 5
circunscripciones plurinominales en que se divide el país); 1,108 diputados locales
integrantes de 32 congresos estatales (670 de mayoría relativa y 438 de
representación proporcional o representación mínima), así como 2,419
ayuntamientos (cada uno de los cuales se integra con un presidente municipal y el
número de regidores y síndicos que prevea la respectiva constitución o ley electoral
estatal)24.

III. INTERPRETACIÓN Y FUENTE DEL DERECHO ELECTORAL

Ya antes dije que una teoría describe o explica un objeto o fenómeno, mostrándonos
los vínculos o relaciones de causalidad que existen entre sus elementos integrantes,
así como los vínculos o relaciones de causalidad que existen entre el objeto o
fenómeno descrito y otros externos a él u otros que con él integran un objeto o
fenómeno mayor que los engloba. Una teoría del Derecho Electoral, por lo tanto,
debería explicarnos de qué manera se relacionan entre sí los diversos sujetos e
instituciones jurídicas que lo integran, así como de qué manera el Derecho Electoral
se vincula con fenómenos externos a él como la Política, la Sociología u otras
disciplinas jurídicas. En todos los casos, me refiero a vínculos de causa-efecto que
describen o explican el funcionamiento o dinámica del Derecho Electoral. Las
definiciones son como fotografías que reflejan con precisión los límites estáticos de
un determinado objeto o fenómeno, en cambio, las teorías son como películas que
reflejan su dinámica complejidad.

Ahora bien, los vínculos o relaciones que las diversas teorías propongan para
explicar la dinámica del Derecho Electoral, serán válidos o verdaderos sólo en la
medida en que cumplan con los criterios de validez o verdad que el propio Derecho
Electoral establece; criterios de veracidad sobre los que a su vez, se estructuran los
criterios de interpretación jurídica.

Así como las ciencias naturales tienen sus particulares criterios de veracidad25 ,
también el Derecho en general y el Derecho Electoral cuenta con sus propios
criterios o parámetros de validez dentro de los cuales, ciertamente, no queda
incluida la experimentación científica. Los enunciados teóricos que proponen
específicas maneras de relacionarse entre sí los elementos del Derecho Electoral,
serán considerados como correctos básicamente en la medida en que sean
conclusión de una cadena de argumentos desarrollada en apego a cualquiera de los
métodos, procedimientos o criterios de interpretación previamente admitidos como
válidos y aplicables a la respectiva materia.

Una teoría del Derecho Electoral será formalmente válida o correcta cuando sus
afirmaciones sean producto de una determinada forma de razonamiento jurídico
previamente aceptado como válido o correcto. Más específicamente, un postulado
jurídico será correcto cuando pueda ser conclusión de un determinado
procedimiento, método o criterio de interpretación jurídica aceptado. De aquí la
pertinencia de incluir a los criterios de interpretación como tema que incide en la
construcción de cualquier teoría del Derecho Electoral. Pongamos como ejemplo
una proposición que afirmara que “...en consideración a que los derechos políticos
son Derechos Humanos, los derechos del ciudadano a votar y ser votado no pueden
restringirse en modo alguno, por lo que incluso deben considerarse como válidos
los votos que obtengan los candidatos que no hubieren sido previamente registrados
como tales por la autoridad”, pues bien, esta generalización que afirma que el
registro de los candidatos ante la autoridad electoral no puede ser condición de la
que dependa el goce del derecho a ser votado, es decir, este posicionar a los
derechos políticos del ciudadano en un plano de supremacía que limita el alcance y
condiciona el funcionamiento de cualquiera otra institución jurídico-comicial, será
en todo caso una afirmación teóricamente correcta en la medida en que sea
conclusión de una interpretación adecuada, en este caso, de los artículos 35,
fracción II, y 41 fracción I, constitucionales, así como de los artículos: 7º, 8º, 175,
205, párrafo 2, inciso j); 227, párrafo 2, y 230 del Código Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales26.

Creo que no existe mucha controversia en torno a la afirmación formal de que los
mismos criterios que sirven para construir una teoría jurídica correcta, son los que
sirven para descifrar el significado correcto de la misma teoría jurídica. Lo anterior,
ya que en general las mismas reglas con las que cualquier cosa se construye, deben
servir también para desensamblar y volver a ensamblar infinidad de veces la misma
cosa. Sin embargo, cuando a estas afirmaciones enteramente formales les queremos
asignar un contenido material concreto, surge entonces un enorme e inacabado
debate de opiniones contrapuestas entre sí. ¿Cuáles, específicamente, son las
referidas reglas o criterios que lo mismo sirven para construir que para descifrar el
significado de las normas de Derecho?, es una interrogante frente a la cual existen
múltiples y muy diferentes respuestas.

No existe un criterio o conjunto de criterios o lineamientos, unánimemente

considerados, como los únicos válidos o verdaderos tanto para la construcción como
para la interpretación del Derecho; lo cual reitera la idea que expuse al inicio, en el
sentido de que hoy día ni en México ni en cualquier otro país, existe una
incontrovertible noción que solitariamente ocupe el sitial de “la teoría” del Derecho
Electoral, pues lo que actualmente existe en la literatura jurídica e incluso en las
propias leyes y su jurisprudencia, son diversas ópticas o posiciones teóricas sobre el
tema.
Frente a la ausencia de un decálogo único aplicable a la elaboración e interpretación
correcta del Derecho, lo que a continuación haremos será realizar una breve
exposición de varias de las alternativas disponibles. En todo caso, quiero recordar
que mi propósito en este trabajo no es el de arribar a conclusiones, sino realizar una
exposición descriptiva de diversos temas que pueden incidir en la construcción de
una teoría del Derecho Electoral.

Cabe señalar que los criterios de interpretación, a pesar de su gran diversidad,

pueden agruparse en razón de la parte esencial del Derecho sobre la que
principalmente inciden. Esto es, los procedimientos, métodos o criterios, relativos
tanto a la construcción como a la interpretación del Derecho, tal y como si se
tratara de los procedimientos para la construcción de una compleja maquinaria,
pueden distinguirse según se refieran a una u otra sección o parte de la maquinaria
por construir o descifrar. En el caso del Derecho, son tres las grandes piezas o
secciones que lo integran: lenguaje, finalidad y sistematicidad.

1. EL LENGUAJE COMO SOPORTE DEL DERECHO ELECTORAL Y LA

INTERPRETACIÓN GRAMATICAL

Toda norma jurídica, necesariamente se expresa en lenguaje; el lenguaje es el

necesario soporte del Derecho. No existe norma jurídica que no pueda comunicarse
con palabras. La interpretación gramatical consiste en establecer como significado
de la norma jurídica, precisamente, el mismo y exacto significado de las palabras en
las que aquélla se expresa.

“Todo hace suponer que la interpretación gramatical es sencilla, pero puede

presentar algunos problemas, y en ocasiones diversos factores alteran el simple
significado de las palabras”27 , advierte el doctor Jorge Carpizo, y él mismo refiere,
entre otros, el siguiente ejemplo: El artículo 34 constitucional, desde su aprobación
en 1917 y hasta diciembre de 1952, estableció que serían “ciudadanos de la
República” todos los que tuvieran la calidad de “mexicanos” y además tuvieran 21
años (actualmente 18 años) y un modo honesto de vivir. Ahora bien, es obvio que
cuando nuestra Constitución utiliza vocablos como, por ejemplo, “los mexicanos”,
“el inculpado” o “los trabajadores”, lo hace en un sentido genérico que
gramaticalmente refiere, no sólo a personas del género masculino, sino a personas
de ambos géneros. Sin embargo, a pesar de que gramaticalmente la palabra
“ciudadanos” podía admitir tanto a hombres como mujeres, esta palabra nunca se
interpretó gramaticalmente como un vocablo genérico, sino como un concepto sólo
masculino, excluyente de las mujeres, hasta que el mismo Constituyente
Permanente reformó, en diciembre de 1952, el Artículo 34 de la Carta Magna
estableciendo el texto aún vigente de que son “ciudadanos de la República los
varones y mujeres...”

La interpretación gramatical deja de ser sencilla cuando las palabras, como en el

caso arriba referido, tienen más de un significado gramatical posible y correcto.
¿Cuál de los posibles significados gramaticales debemos elegir para establecer el
significado correcto de la norma jurídica?, esta es una interrogante para la cual la
doctrina no tiene una respuesta unánime; unos autores estiman que a las palabras
que integran una norma jurídica debe dárseles el significado gramatical usado por el
legislador que creó la norma; otros consideran que el significado prevaleciente debe
ser el de uso común, o sea, el que entiende el destinatario ordinario de la norma y
finalmente, otros apuntan que a las palabras de un texto jurídico debe dárseles el
significado técnico y preciso que les corresponde dentro de la Ciencia del Derecho
y no dentro del lenguaje común.

Cuando al término “ciudadanos” se le dio una connotación sólo masculina, se

atendió sin duda al alcance gramatical usado por el legislador Constituyente
Originario. En el debate de las constituciones de 1824, 1857 y 1917, ciertamente,
que nunca se habló del propósito de no otorgar a las mujeres la calidad ciudadana;
sin embargo, era evidente que en los tiempos en los que fue aprobado el precepto:
“A nadie se le podía ocurrir que fuera necesario negar expresamente el sufragio a
las mujeres para que quedaran excluidas; su exclusión por encima de todo derecho
escrito, anclaba en una conciencia tradicional, que de tan arraigada se hizo
inconsciencia e ignorancia del sufragio femenino”28. No fue sino hasta mediados del
siglo XX cuando empezaron a cuestionarse las causas para no reconocer la
ciudadanía y con ello el derecho de voto a la mujer. Las preocupaciones que
fundaban tal reticencia aparentemente eran el considerar a la mujer fácil
instrumento del clero, así como considerar que la débil presencia de las mujeres en
las actividades laborales y agrarias no las encuadraba en sectores organizados que
permitieran inducir el sentido de su voto29 .
Darle a las palabras usadas en los textos legales, el sentido que les corresponde en
el lenguaje común, es el criterio predominante en las siguientes directrices que
Jerzy Wróbleswki sugiere se utilicen en los procedimientos de interpretación
gramatical o lingüístico30 :

Ø Sin razones suficientes, no se debe atribuir a los términos interpretados ningún

significado especial distinto del significado que estos términos tienen en el
lenguaje natural común;

Ø Sin razones suficientes, a términos idénticos que se utilizan en las reglas legales,
no se les debería dar diferentes significados;

Ø Sin razones suficientes, a términos diferentes no se les debería atribuir el mismo

significado (el lenguaje legal carece de sinonimia);

Ø No se debería determinar el significado de una regla de manera tal que algunas

partes de dichas reglas sean redundantes; y

Ø El significado de los signos lingüísticos complejos del lenguaje legal deberá ser
determinado según reglas sintácticas del lenguaje natural común.

No omito comentar que para unos la interpretación gramatical es, no un criterio o

método de interpretación en sí mismo, sino sólo un elemento más de valoración
dentro de un procedimiento hermenéutico, mientras que para otros constituye el
criterio de interpretación al que se debe recurrir siempre en primera instancia,
acudiendo a los demás métodos sólo por excepción cuando el sentido gramatical de
las palabras no hubiese sido suficiente para establecer el alcance de la norma.

Ejemplo de la primera posición antes referida sería la opinión de Díez- Picazo,

quien afirma que “...la gramática constituye un elemento valioso en la labor
hermenéutica, pero es sólo el primer estadio de ella. La gramática proporciona unos
materiales que el razonamiento jurídico deberá utilizar, pero no lo substituye. Por
eso la gramática no es ella misma una forma de interpretación jurídica, sino
únicamente una investigación previa a la verdadera y genérica interpretación”31 .

Ejemplo de la segunda postura referida sería la de Savigny32, quien dentro de una

división cuatripartita ubica a la interpretación gramatical como el primer elemento
al que se debe recurrir para el descubrimiento del alcance de una ley u otro
precepto jurídico; posición que en nuestro país han adoptado, entre otros, el ilustre
jurista Felipe Tena Ramírez, quien actuando como ministro de la Suprema Corte
resolvió que “...cuando un precepto de ley es claro, no es jurídico buscar
interpretaciones del mismo, porque su letra en sentido gramatical no deja lugar a
dudas”33.

2. FINES Y VALORES DEL DERECHO ELECTORAL Y LA

INTERPRETACIÓN FUNCIONAL

El Derecho no es un fin en sí mismo, sino un instrumento del hombre que le sirve

para la realización de fines específicos. El Derecho, incluyendo al Derecho
Electoral y sus normas, fue creado para la consecución de propósitos.

García Máynez34 afirma que todos los órdenes establecidos por el hombre, ya sean
los de naturaleza técnica o los normativos, son siempre medios o instrumentos para
la realización de los propósitos de su creador. “Se ordena no por ordenar, sino para
conseguir, a través de la ordenación, determinados objetivos”35. Así, un elemento
esencial del Derecho y de cada una de las normas jurídicas que lo integran es su
finalidad36 .

La finalidad es elemento esencial del Derecho. Sin referencia a los propósitos que
orientan al Derecho, éste sería ininteligible como instrumento, pues en general los
medios sólo pueden ser integralmente explicados, entendidos y justificados, en
relación con los objetivos que con ellos se pretenden alcanzar37. Un volante de
automóvil, por ejemplo, se explica y se entiende, no como simple círculo, sino
como instrumento o medio que permite direccionar al vehículo, con independencia
de que tenga o no forma circular. El concepto de “volante” sería ininteligible sin
referencia a su finalidad dentro del sistema al que pertenece.

El Derecho es por definición un orden intencional y siempre podrá ser percibido

como instrumento o medio que atiende a fines. Lo mismo que cualquiera otra rama
del Derecho, el Derecho Electoral y todas y cada una de sus normas son creaciones
intencionales orientadas hacia determinados destinos. El Derecho Electoral y cada
una de sus normas fueron creados con determinado(s) propósito(s), intención(es),
fin(es), finalidad(es), objetivo(s), interés(es) o valor(es); palabras todas éstas que
entre sus acepciones incluyen una que denota el destino que guía la conducta
humana consciente.
La interpretación del Derecho que busca establecer el significado de éste por
referencia a sus fines o propósitos, se llama funcional o teleológica.

Pero, ¿qué propósitos, de los diversos que orientan a las normas comiciales, son los
que resultan trascendentes jurídicamente?, esto es, ¿con base en cuáles de ellos
debemos hacer la interpretación funcional del Derecho Electoral? En relación con
estas preguntas, en la doctrina encontramos un grande y clásico debate que
podríamos dividir en dos grandes rubros, uno consistente en definir qué fines o
valores, de entre los diversos conocidos, son los que orientan al Derecho Electoral
y otro consistente en dilucidar a quién y de acuerdo con qué metodología,
corresponde determinar los fines o valores que orientan al Derecho Electoral. Para
unos el debate es sustantivo y consiste en resolver cuál o cuáles, de todos los fines o
propósitos alguna vez propuestos, es (o son) el mejor, el más conveniente, el más
valioso o el más cierto. Para otros, en cambio, el debate tiene un énfasis
metodológico y consiste en resolver, no cuál es el destino, sino cuál es el camino o
método para llegar a aquél, tratando básicamente de determinar qué proporción de
objetividad y subjetividad debe aceptarse en los métodos y procedimientos a través
de los cuales se establecen los fines del Derecho.

2.1. El debate sustantivo: ¿Qué fines o valores son los del Derecho Electoral?

¿Cuál es o debe ser el oriente verdadero o más valioso del Derecho Electoral?, es
una pregunta cuyos ecos resuenan hasta los fundamentos mismos de la ciencia
jurídica y frente a la cual sólo pueden darse respuestas que deriven y comulguen
con una visión integral del Derecho. Son tres los enfoques integrales del Derecho:
ius naturalismo, ius realismo sociológico y el ius positivismo, teniendo cada una de
estas grandes escuelas de pensamiento jurídico, su propia respuesta a la interrogante
aquí planteada.

El doctor Fernando Ojesto38, durante el III Congreso Internacional de Derecho

Electoral, presentó una ponencia que ilustra la visión que de los fines y valores del
Derecho Electoral, podrían tener el ius naturalismo, el ius realismo sociológico y el
ius positivismo, exponiendo para tal efecto las ideas que sobre el tema han
presentado autores representantes de las citadas corrientes de pensamiento ius
filosófico. Recogiendo lo aportado por el doctor Ojesto en tal trabajo, a
continuación presentaré algunas ideas relacionadas con la democracia y las
elecciones, del mexicano Rafael Preciado Hernández, ejemplo de visión ius
naturalista; de la mexicana Leticia Bonifaz Alonso, ejemplo de visión ius realista
sociológica, y del austriaco Hans Kelsen, ejemplo de visión ius positivista.

Don Rafael Preciado Hernández39, en apego a la tónica ius naturalista, al reflexionar

filosóficamente sobre la democracia busca identificar para ésta, no los aspectos
accidentales o coyunturales y cambiantes, sino los elementos constantes e
intrínsecos de la democracia, que son aquellos que necesaria, racional y
objetivamente se deducen del “orden natural” o la “definición de la democracia”.
El elemento necesario constitutivo de toda realización histórica de la democracia es
-para Preciado Hernández- “la organización del poder político fundado en las
semejanzas que hay entre los hombres, con miras a realizar con libertad una
igualdad positiva en la vida social”. Todos los individuos humanos son libres,
esencialmente iguales entre sí y sociables, y a partir de este conocimiento del
hombre se deriva la necesaria existencia de sus derechos inmanentes de libertad e
igualdad, a partir de los cuales se deduce la existencia de otros derechos sociales del
hombre, dentro de los cuales se encuentran los derechos políticos; concluye
Preciado Hernández: en la medida en que se fortalece la conciencia sobre los
referidos derechos humanos básicos, se desarrolla el espíritu cívico y se multiplican
las exigencias sociales en sentido democrático. Escribe el autor de mérito: “Sólo un
trato igual en la vida social, en orden a la mutua ayuda, puede satisfacer
racionalmente a todos los miembros de una comunidad y este trato igual, en cuanto
se refiere al poder político que es tan necesario al Estado como el Estado es
necesario al hombre, pide precisamente que sean todas las personas con suficiente
capacidad y madurez, no unos cuantos exclusivamente, quienes escojan la forma
que juzguen más adecuada para organizar y ejercer el poder político”.

La doctora Leticia Bonifaz Alonso40, por su parte, al reflexionar sobre los aspectos
que concentran la atención del ius realismo sociológico, se ocupa del tema de la
eficacia del Derecho, y en torno a esto opina “...la obediencia a la autoridad
(elemento de la eficacia del Derecho) será mayor si esta autoridad es legítima”, y
agrega la autora: “...un gobierno puede derivar legitimidad de su origen en la
legalidad de su elección. Ésta implicó un apoyo mayoritario de la población que
puede mantenerse o aumentar durante el ejercicio del poder, pero también puede
decrecer. Esto haría entrar en crisis a un gobierno legítimo de origen”. Desde esta
perspectiva los conceptos de obediencia, legitimidad y eficacia del Derecho se
relacionan, por lo que la elaboración y aplicación del Derecho deben hacerse
orientadas por la percepción social que se tenga sobre los asuntos públicos, ya que
esta percepción de afinidad entre lo querido por el Estado y lo querido por los
gobernados, funda la obediencia del Derecho y la legitimidad del actuar de las
autoridades públicas.

De entre todos los autores ius positivistas, ninguno tan representativo como Hans
Kelsen41, quien declaró a la democracia perfectamente compatible con el sistema
positivista: “...a la concepción metafísico absolutista del mundo se ordena la actitud
autocrática, así como la democracia corresponde a la concepción científica del
universo al relativismo crítico”.

Kelsen parte de una idea antiheróica de la igualdad y la libertad entre los hombres
que lleva a cualquiera de estos a la siguiente inquietud anárquica: “...él es un
hombre como yo, y todos somos iguales, ¿de dónde emana su derecho a
mandarme?”. El ideal, opina Kelsen, es que nadie domine a nadie, pero “la
experiencia demuestra que para seguir siendo iguales necesitamos soportar un
dominio ajeno”. Ahora bien, la inevitabilidad del gobierno, Kelsen la matiza
inicialmente con nociones rousseaunianas “...pero ya que hayamos de ser
gobernados, aspiramos al menos a gobernarnos por nosotros mismos...es
políticamente libre quien, aún estando sometido, lo está solamente a su propia
voluntad y no a la ajena”; sin embargo, luego el ilustre vienés, complementa su
idea y afirma que aunque el gobierno es en principio producto de la voluntad propia
“...debe mediar también la posibilidad de una diferencia entre el orden y la
voluntad sujeta a éste...ni siquiera el que vote con la mayoría puede decir que está
exclusivamente sometido a su propia voluntad, como puede apreciarlo tan pronto
como modifique la opinión que manifestó en su voto”. Atento a lo anterior concluye
Kelsen “...la validez objetiva del orden estatal a que está sujeto” que es nada
menos que la premisa fundamental del positivismo como teoría del Derecho y como
ideología.

El doctor Fernando Ojesto –de cuya obra he extractado las ideas de Preciado,
Bonifaz y Kelsen– apunta las siguientes ideas kelsenianias en torno a la democracia
y el Estado: “A causa de la inevitable discrepancia entre la voluntad individual,
punto de partida de la idea de libertad, y el orden del Estado, que prevalece sobre
aquella voluntad, aun en el régimen democrático, donde esta discrepancia queda
reducida a un mínimo, se produce una nueva transformación en la representación de
la voluntad política. La libertad del individuo que fundamentalmente es imposible,
pierde poco a poco importancia ante la libertad colectiva social” y entonces resulta
inminente, dice Kelsen, que sea a “...la personalidad anónima del estado, a la que
se le atribuye el imperio, y no a ninguna persona física”. Así “...la apariencia del
Estado como persona inmaterial oculta el hecho del dominio del hombre sobre el
hombre, intolerable al sentir democrático. La personificación del Estado, que viene
a ser fundamental para la teoría del derecho político, tiene también, sin duda, su
raíz en esta ideología de la democracia”.

Otros muy interesantes estudios sobre la teleología del Derecho Electoral, son los
que el maestro José de Jesús Orozco Henríquez ha elaborado tratando
específicamente de:

...identificar los principios y valores morales y de justicia que protege el

Derecho Electoral Federal mexicano, así como las instituciones de la
democracia político-electoral que el mismo establece. De este modo, no sólo se
podrá comprender mejor la función del Derecho Electoral, así como el
significado de los comicios y sus resultados, sino contar con mayores elementos
para evaluarlos y, en su caso, proponer soluciones valorativamente
satisfactorias cuando se presentan indeterminaciones (lingüísticas o normativas)
o, incluso, para buscar la transformación de las respectivas normas jurídicas
positivas.42

Para Orozco Henríquez43, los principios y valores que específicamente orientan al

Derecho Electoral federal, son los siguientes: el principio de libre e igual
participación según el cual, todo ciudadano debe tener el mismo derecho a tomar
parte y determinar el resultado en los procesos que concluyen en mandamientos
que los propios ciudadanos deben obedecer; el sufragio universal, libre, directo y
secreto, a través del cual los ciudadanos participan en la función pública en un
régimen democrático representativo; el pluralismo político que nunca busca la
supresión, sino el respeto de las libertades del otro, y que incluso promueve un
sistema de partidos políticos plural y competitivo, capaz de expresar, articular y
representar los intereses y opiniones de las actuales sociedades complejas; la
equidad para la competencia electoral, entendiendo por equidad no un trato
igualitario que favorezca a los partidos con menor representatividad en perjuicio de
los que tienen más adeptos, pero tampoco proporcionalidad pura que no ofrezca al
partido pequeño la oportunidad de hacer llegar su propuesta política a un mayor
número de ciudadanos; el sistema electoral representativo que da a cada voto un
valor igual; la seguridad jurídica, dentro de la cual se incluye la estricta observancia
de la legalidad electoral, el que la autoridad electoral actúe con certeza, objetividad,
imparcialidad e independencia, así como esquemas de responsabilidad para los que
infringen la normatividad comicial; y por último, paz social que como principio
incluye tanto a la solución pacífica e institucional de los conflictos electorales, como
a los principios de tolerancia y consenso, propios de la democracia plural moderna
en la que el adversario no debe verse como un enemigo (que deba ser destruido),
sino como un opositor que el día de mañana podrá tomar el puesto de uno.

Los maestros José Woldenberg y Luis Salazar44, por su parte, para identificar a
“...los valores que ofrecen sentido y horizonte a la propia democracia”, elaboran
dos conjuntos de valores, cada uno de los cuales atiende a una diferente perspectiva
de construcción democrática. En un primer conjunto, ubican a los siguientes
principios que permiten construir la democracia a partir de la soberanía popular: el
principio constitutivo de la soberanía popular; el principio de la mayoría y la
defensa de los derechos de la minoría; el principio de la representación política
democrática; los principios de libertad, de igualdad y de fraternidad político-
democráticas; así como los principios de racionalidad y cooperación. En un segundo
conjunto, los autores citados listan los siguientes valores que intervienen en la
construcción de un gobierno legítimo: pluralismo; tolerancia; competencia regulada;
principio de mayoría; legalidad; derechos de las minorías; igualdad; ciudadanía;
soberanía popular; relación de dependencia de los gobernantes con respecto a los
gobernados; representación; revocabilidad de los mandatos; paz social; convivencia
de la diversidad; participación; procesamiento de intereses diversos; inducción a la
organización; gobernabilidad con apoyo ciudadano; derechos individuales.

2.2. El debate subjetivo y metodológico: ¿Quién, y con cuál método, establece los
fines o valores del Derecho Electoral?

Siendo que, como hemos visto, no hay coincidencia en la identificación de los

valores y fines del Derecho en general, ni del Derecho Electoral en particular,
algunos autores se han concentrado más a tratar de establecer quiénes fijan o deben
fijar los fines o valores del Derecho Electoral y cómo lo hacen o deben hacerlo.
Claro está, que abordar el tema desde este enfoque tampoco ha logrado opiniones
consistentes. Al respecto, básicamente, existen las siguientes tres grandes posturas:
Ø La escuela del Derecho Libre, para la cual los fines u orientación del Derecho
son asignados por el intérprete a partir de una reflexión personal libre, al
momento de aplicar la ley;

Ø El voluntarismo, que sostiene que sólo al creador de la norma jurídica, o sea al

legislador, corresponde fijar el propósito o función de la norma, debiendo el
intérprete de considerar estrictamente sólo esta voluntad al momento de
desentrañar el significado de la norma; y

Ø La hermenéutica, según la cual debe atenderse en primera instancia a la

voluntad del legislador, pero cuando ésta no se pueda determinar de manera
unívoca, entonces el juez deberá elegir, de entre las varias intenciones
legislativas probables, aquella que considere la más valiosa al momento de
aplicar la norma.

La escuela del Derecho Libre es, hoy día, una posición sólo aceptada en las
sociedades teocráticas o fundamentalistas. Este criterio parte de la idea de que el
Derecho no debe constreñirse ni a los límites y formalismos del texto de la ley, ni a
la opinión perfectible del legislador humano, sino que los jueces deben aplicar el
único derecho válido o justo, que no es necesariamente el consignado por el
legislador humano en los textos de la ley, sino uno superior que aquél pretende
expresar, a veces con éxito pero otras veces imperfectamente. Los jueces pueden
resolver en contra de lo dispuesto por el legislador humano invocando las normas y
los fines del orden superior. Desde la perspectiva de esta escuela del Derecho
Libre, a los fines del Derecho accede el juez “sabio” libremente, en ejercicio de
una atribución soberana no dependiente del órgano legislativo ni de ningún otro
poder. Los fines del Derecho serán verdades subjetivas, prescripciones de valor,
cuya “veracidad”, sin embargo, será plenamente reconocida y validada cuando
procedan de la fuente legítima para declararlos, en este caso el juez.

El voluntarismo, por su parte, sostiene que la voluntad del legislador es el único fin
posible para la norma jurídica, “...según el voluntarismo jurídico la reglas jurídicas
son únicamente el producto de la voluntad del legislador... el voluntarismo jurídico
ha encontrado su más reciente encarnación en la doctrina imperativista del Derecho,
en esa doctrina que ha sido dominante en el último siglo entre los juristas, sobre
todo en Alemania e Italia, y para la que el Derecho es el conjunto de los mandatos
del legislador”45.
El voluntarismo es sin duda la posición adoptada por la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, la cual ha reiterado que los fines de las normas jurídicas deben
obtenerse de la intención del legislador. En jurisprudencia firme ha establecido la
Corte que: “…la jurisprudencia no constituye legislación nueva ni diferente a la que
está en vigor, sino sólo es la interpretación de la voluntad del legislador. La
jurisprudencia no crea una norma nueva, sino únicamente fija el contenido de una
norma preexistente”46. En el mismo sentido, la tesis que establece que:

Es bien sabido que dos elementos debe tener presentes el juez en todo acto de
interpretación: el texto o sentido gramatical de las palabras, y la intención o
propósito que llevaron al legislador a dictar la ley. Cuando el sentido gramatical
de las palabras va enteramente de acuerdo con el fin que se persigue, no habrá
duda sobre su aplicación; pero si examinados los propósitos del legislador, se
encuentra una palpable contradicción entre estos propósitos y el aparente
significado de las palabras empleadas, todo hará suponer que esta significación
no es la real.47

La Corte ha establecido, por lo tanto y sin lugar a dudas, el principio de que “La
interpretación de la ley tiende a descubrir la voluntad del legislador, y perdería todo
significado si se empleara para atribuirle una voluntad ausente o inexpresada” 48.

Ahora bien, como ya lo advirtió Wróblewski, la ‘voluntad’ del legislador puede ser
tomada bien como un hecho del pasado o bien como una construcción teórica de la
ciencia jurídica y/o de la práctica jurídica. “A una regla se le debería atribuir un
significado de acuerdo con la intención del legislador histórico...A una regla legal
se le debería atribuir un significado de acuerdo con la intención perseguida por el
legislador contemporáneo al momento de la interpretación”49.

Para el “voluntarismo” que afirma que el fin de una norma sólo puede ser el que el
legislador histórico intencionalmente deseó, el fin de la norma será, por lo tanto, un
dato histórico, externo al intérprete y objetivo, cuya “veracidad” dependerá de los
elementos objetivos que lo hagan demostrable. El fin de la norma, por lo tanto, se
obtendrá a través de una investigación histórica y deberá encontrarse directa y
explícitamente expresado en documentos o testimonios históricos, o bien, deberá
concluirse deductiva o inductivamente, a partir de elementos objetivos y relativos a
las circunstancias prevalecientes en el momento de creación de la norma sujeta a
interpretación. Lo anterior exactamente del mismo modo que para llegar a
afirmaciones históricas, procedería quien investiga científicamente el pasado, pues
para esta modalidad de voluntarismo el fin de la norma será, reitero, un dato
histórico.

Para el “voluntarismo” que admite que la finalidad jurídica la defina no el

legislador histórico, sino el contemporáneo y más compenetrado de las aspiraciones
sociales y límites actuales, también el fin o propósito de la norma será un dato
externo al intérprete aplicador de la norma (que siempre será la autoridad
administrativa o jurisdiccional y no la legislativa) y objetivo, por lo que también su
“veracidad” dependerá de los elementos objetivos que lo hagan demostrable. En
este caso, la voluntad del legislador contemporáneo puede preguntarse directamente
a la asamblea legislativa, o bien, puede obtenerse indirectamente, deducido o
inducido a partir de otros diversos pronunciamientos que el legislador
contemporáneo hubiese hecho respecto de temas análogos al que es materia de la
interpretación.

No omito referirme a la práctica de considerar como una finalidad o función

querida por el legislador, aquella que en realidad es una finalidad o función querida
por el intérprete y que se hace extensiva al legislador de manera apriorística y
superficial, sin que medie elemento objetivo que fundamente la afirmación del
intérprete. En este caso, el fin asignado a la norma no es un dato objetivo, sino un
dato completamente subjetivo que obtiene el intérprete a partir de una reflexión
personal y libre, por lo que más bien debería inscribirse como un fin o función
obtenido en apego a los métodos de la escuela del Derecho Libre ya comentada, y
no en seguimiento de la metodología propia del voluntarismo, aunque este disfraz se
hubiese querido aparentar.

Ahora bien, el voluntarismo supone una única, indubitable, unívoca y jurídicamente

coherente intención del legislador que puede ser encontrada o concluida. Esta
perspectiva no contempla solución para el caso de que el legislador exprese más de
una intención u objetivos que en determinados contextos no resulten compatibles, e
igualmente no contempla solución para el caso de que, no habiendo exteriorizado el
legislador su intención, puedan ser posibles y coherentes más de una. ¿Cuál elegir
de entre las opciones posibles?, es algo que no resuelve el voluntarismo y que en
cambio da entrada a la posición hermenéutica.
 Toda búsqueda hermenéutica parte de diferentes interpretaciones en conflicto;
presupone la presencia de una controversia (stáseis) entre argumentos
verosímiles (de significados posibles). La idea de una controversia de
significados convierte la tarea hermenéutica en un procedimiento dialéctico,
i.e., en una confrontación de argumentos para establecer el significado
‘válido’...La solución ‘correcta’ tiene que ser consistente, coherente, bien
reconstruida (intectio auctoris) y compatible con su Sitz-im-Lebem y con su
historia (tradición)... busca ‘reconstruir’ y ‘actualizar’ el significado de los
materiales jurídicos dados (costumbre, sentencias, leyes). El significado jurídico
coherente (con su tradición jurídica), actualizado en una decisión, supera y
clausura la controversia.50

La hermenéutica vale para elegir de entre diversas opciones jurídicamente posibles,

aquella que deberá prevalecer por ser la que concilia más consistentemente con un
determinado valor o interés, que el intérprete, con fundamento jurídico, incorpora y
confronta. La hermenéutica resuelve un conflicto lo mismo entre diversas opciones
literalmente posibles, que entre diversas opciones sistémicamente posibles,
resolviendo así los debates que se puedan presentar al interior de los criterios
gramatical y sistemático. En el ámbito del criterio funcional la hermenéutica podrá
resolver los conflictos que se presenten entre dos o más opciones posibles de
intención o propósito del legislador.

Para la hermenéutica, el fin que constituye el criterio funcional de interpretación, se

obtiene confrontando los diversos fines posiblemente queridos por el legislador con
los valores o intereses que el intérprete percibe, a efecto de elegir de entre aquéllos
al que concilie mejor con éstos. Los fines se obtienen conciliando o sintetizando lo
posible histórico con lo deseable axiológico. Esta perspectiva también parte de una
investigación histórica que arroja, no un resultado unívoco, sino más de una
intención históricamente posible y jurídicamente coherente, se complementa con
una reflexión axiológica que defina valores o intereses (morales, sociales, políticos,
etc.), y concluye confrontando fines históricos con valores e intereses presentes,
conciliándolos.

“La técnica jurídica exige que una norma legal sea formulada lo más claramente
posible, para que su significado sea incuestionable; sin embargo, este requisito sólo
puede cumplirse parcialmente, dado que las normas legales utilizan el lenguaje
humano, a menudo ambiguo. Lo cual explica que con frecuencia pueda encontrarse
más de un significado para una misma norma legal” 51. En lo personal, creo que
difícilmente una finalidad única y unívoca para una determinada norma jurídica
puede obtenerse deduciéndola o induciéndola a partir de hechos históricamente
objetivos. La finalidad de una norma es el propósito humano que hay detrás de ella,
explicándola y justificándola. Los propósitos son decisiones o actitudes de personas.
¿Podría yo afirmar categóricamente que para tal hecho o estímulo corresponderá
siempre una determinada conducta humana intencional y libre?, ¿las personas
actúan siempre igual frente a estímulos idénticos?, la respuesta es no. Considerando
que el hombre siempre podrá actuar libremente y de modo impredecible, esta
afirmación no puedo hacerla categóricamente, sino en todo caso sólo puedo
proponerla como verdad probable, frente a la cual necesariamente existe, por lo
menos, otra verdad probable. Del mismo modo cabría preguntarse, ¿podría yo
afirmar categóricamente que determinados efectos o consecuencias externos, sean
precisa y necesariamente los efectos intencionalmente deseados por quien actuó?,
¿iguales manifestaciones externas son siempre producto de idénticas intenciones?, la
respuesta es no. Todos sabemos que los efectos de una conducta no siempre
corresponden a la intención deseada, pues si la intención necesariamente se reflejara
en los efectos exteriores de una conducta, entonces no habría frontera entre moral y
Derecho. Que los efectos correspondan con la intención querida, es sólo una
probabilidad frente a la cual necesariamente existe, por lo menos, otra verdad
probable.

La hermenéutica supone el conflicto de tener que decidir entre más de una opción
disponible y resuelve el conflicto eligiendo la “más valiosa” de las opciones. Esta
perspectiva no resulta aplicable cuando la intención del legislador es sólo una,
indubitable, unívoca y jurídicamente coherente. El método hermenéutico no es para
derogar o corregir la intención del legislador, sino para establecer ésta cuando haya
más de una posible.

En el caso del Derecho Electoral mexicano el fin o propósito de una norma se

puede encontrar de modo unívoco en las pruebas documentales o circunstancias
históricas de la época en la que fue creada la norma. Ejemplo de esto sería el ya
referido caso del legislador constituyente histórico que al decretar la Constitución de
1917 indudablemente no consideró la posibilidad de incluir a las mujeres dentro del
término “ciudadano”, a tal punto que fue necesario reformar, en 1953, el artículo
34 de la Carta Magna para incorporar el texto y la intención aún vigentes en el
sentido de que son “ciudadanos de la República los varones y mujeres...”
No obstante lo anterior, considero que el método de interpretación más
frecuentemente utilizado para la materia comicial en nuestro país es el
hermenéutico. A continuación me referiré a dos casos que ejemplifican la obtención
hermenéutica de los fines de una norma de Derecho Electoral mexicano.

Primer caso.- Desde 1962 y hasta 1972, el artículo 54 constitucional, fracción I,

establecía lo siguiente: “Todo el partido político nacional, al obtener el dos y medio
por ciento de la votación total en el país en la elección respectiva, tendrá derecho a
que se acredite, de sus candidatos, a cinco diputados, y a uno más, hasta veinte
como máximo, por cada medio por ciento más de los votos emitidos”52 . En las
elecciones de 1970 los partidos Popular Socialista y Auténtico de la Revolución
Mexicana, obtuvieron el 1.40% y el 0.83% de la votación53, esto es, no alcanzaron
por lo menos el referido 2.5% de la votación, por lo que de acuerdo con el texto
estricto del precepto constitucional anotado no tenían derecho a diputados de partido
y, sin embargo, éstos sí les fueron reconocidos luego de que se considerara que la
finalidad de la reforma había sido la de “...que los partidos políticos estén
representados, que las ideas se discutan, que no todo responda al mismo
pensamiento”54 ; intenciones éstas que efectivamente fueron mencionadas tanto en el
debate como en la iniciativa de reforma aprobada por el Constituyente Permanente,
aunque también expresamente se había manifestado el objetivo de que con la
incorporación de un porcentaje mínimo de votación requerido “...el sistema
propuesto, tendrá como consecuencia la desaparición de los partidos que no
representen una corriente real de opinión en el país y la vigorización y desarrollo de
los que respondan al sentir de sectores apreciables de nuestra población”55 . Haber
desatendido este último objetivo también expresado documentalmente por el
legislador histórico, para algunos se tradujo en haber “desvirtuado la finalidad del
artículo 54 constitucional” 56. No entro al debate de cuál de las anteriores posibles
finalidades debió haber sido la elegida. Lo relevante aquí es que había por lo menos
dos evidentes intenciones queridas y expresadas por el legislador histórico, de las
cuales el intérprete escogió una, seguramente la más “valiosa” políticamente en su
época, lo cual constituye precisamente el método de obtención hermenéutica de los
fines.

Segundo caso. Me refiero al caso del dispositivo que ordena que “...la votación
recibida en una casilla será nula cuando se acredite... instalar la casilla, sin causa
justificada, en lugar distinto al señalado por el Consejo Distrital correspondiente”57 ;
precepto en relación con el cual en 1991, la entonces Sala Central del Tribunal
Federal Electoral estableció, en tesis de jurisprudencia, que:

...La intención del legislador al fijar un lugar para la ubicación de las

casillas, responde al cumplimiento del principio de certeza que va
dirigido tanto a los partidos políticos como a los electores de manera tal
que se oriente a los votantes respecto del lugar donde deben ejercer su
derecho de sufragio, por ende, por lugar de ubicación de la casilla no
debe entenderse únicamente una dirección entendiendo por ésta una calle
y un número, sino que lo preponderante, son los signos externos del
lugar que garanticen su plena identificación evitando inducir a confusión
al electorado; por ello, esta finalidad primordial de certeza, no se ve
desvirtuada cuando la casilla se instala en lugar distinto al señalado, pero
de manera tal que por la proximidad física y los signos externos no
provocan desorientación o confusión en el electorado.58

En el proceso de creación de la norma interpretada, no se advierte que el Poder

Legislativo o alguno de sus integrantes hubieran manifestado cuál era la intención
del referido precepto, pero esta omisión de ningún modo puede significar que la
norma carezca de intención o propósito. Toda norma jurídica tiene una finalidad,
¿cuál debía ser el fin de esta norma? De acuerdo al criterio antes transcrito, a la
citada norma se le asignó la intención u objetivo de garantizar la orientación de los
electores en la localización de la casilla. Esta finalidad de orientación, fue elegida
sobre otra que desde las perspectivas gramatical, sistemática e histórica, era
igualmente posible y consistía en el eventual deseo del legislador de que se anulara
toda votación que no se hubiere recibido precisamente en la dirección publicitada
con antelación. La finalidad de orientación fue elegida sobre la intención de
ritualidad solemne. La finalidad de orientación, sin embargo, no ha sido la única
que se ha reconocido para el precepto, pues otras intenciones, tampoco
documentalmente expresadas pero igualmente probables y jurídicamente coherentes,
le han sido asignadas al mismo precepto, como, por ejemplo, que la intención del
legislador fue la de garantizar la previa y pública identificación del espacio físico
preciso en donde se instalará la casilla, no con la intención de que el electorado
supiera llegar a él, sino con la intención de que el electorado y los partidos políticos
pudieran verificar, vigilar y, en su caso, impugnar, si el referido espacio no
garantizaba condiciones de manejo imparcial y transparente de los materiales
electorales59 .

2.3. Aplicación de los fines o valores del Derecho Electoral

Una vez determinados los fines o valores del Derecho Electoral, viene la segunda
etapa del procedimiento de interpretación funcional o teleológica: aplicar el valor
identificado y materializarlo en una norma individualizada de Derecho.

En opinión de Tremblay60 , el proceso de interpretación teleológica se sintetiza en las

siguientes etapas: en primer lugar, se aborda el texto normativo desde una
“preconcepción” jurídica y genérica que al respecto posea en su acervo cultural
como persona conocedora del Derecho; en segundo lugar, se efectúa una
“proyección”, necesariamente provisional, del texto objeto de interpretación, lo
cual representa, por lo menos, una anticipación del sentido que ulteriormente se
daría a la norma contenida en la disposición; en tercer lugar, la autoridad
aplicadora, digamos el juez que conoce de la materia comicial, infiere, de este
sentido provisional y proyectado, algún interés protegido o algún principio
justificante, ello también desde una perspectiva provisional; en cuarto y último
lugar, el valor identificado como fin de la norma se aplica involucrándolo en el
llamado “círculo o espiral hermenéutica”, según el cual, el sentido del todo
finalmente se comprende a la luz de la armonía de cada una de sus partes y de cada
una de éstas con aquél. En esta espiral hermenéutica podríamos decir, en forma
metafórica, que se trata de que el intérprete coloque cada consideración normativa a
lo largo de una curva, dentro de la cual el aplicador (intérprete) se traslada de una
consideración a otra haciendo ajustes mutuos, es decir, se traslada desde los
principios provisionales que fijó de antemano y las diversas y posibles
consideraciones, lo cual, en un movimiento constante de contrastación, de
convalidación o de invalidación, hace que se ajusten mutuamente hasta lograr
definir la aplicación y el alcance de los principios, objetivos o fines que se
contienen en los textos interpretados.

Esto es, una vez habiendo identificado el o los valores preponderante(s) dentro de la
jerarquía valorativa de un sistema normativo determinado, lo que procede en
segundo término es la aplicación jurídica de tales fines. Será aplicación jurídica la
que se hace atendiendo sólo a los criterios metodológicos y de coherencia que
derivan directamente de lo prescrito por el derecho, sin considerar las ventajas o
desventajas de posibles consecuencias de orden económico, social o político que
podrían derivarse de la aplicación del fin jurídico de la norma.
Para la aplicación jurídica de los fines o valores del Derecho Electoral existen
varios criterios. En efecto, los fines de la norma comicial pueden aplicarse de
manera “extensiva” o de manera “restrictiva”, e igualmente puede optarse entre
aplicar tales fines de manera “formalista-estática”, o bien, de forma “dinámico-
evolutiva”.

En el caso de la denominada interpretación “extensiva” los fines o valores del

Derecho Electoral, previamente identificados, se aplican de tal manera que resulten,
en la mayor medida posible, ampliados los derechos fundamentales de los
ciudadanos o favorecido o facilitado el ejercicio de tales derechos humanos. La
aplicación extensiva de los valores o finalidades del orden jurídico se orienta a
incrementar la esfera de derechos del gobernado en beneficio de éste, con la
correspondiente limitación de las atribuciones que la autoridad tiene sobre el
respectivo derecho fundamental o humano. La ampliación de los derechos del
gobernado, resulta en limitación de la competencia de la autoridad para interferir en
el ámbito de actuación libre de aquél, por lo que interpretar “extensivamente” los
derechos fundamentales del ciudadano, concomitantemente, equivale a interpretar
“restrictivamente” el conjunto de atribuciones que integran la competencia de la
autoridad, o bien, interpretar las obligaciones y cargas del individuo evitando que
éstas se extiendan más allá de lo expresamente prescrito por el Derecho.

Interpretación extensiva y restrictiva son especies del mismo género de

interpretación funcional o teleológica y se basan en la idea de que el individuo y sus
derechos fundamentales son el principio y fin de toda la organización social; son
fundamento del orden político y de la paz social. Los derechos fundamentales del
hombre y del ciudadano deben siempre interpretarse “extensivamente” y nunca de
modo “restrictivo”, en oposición a lo que ocurre con la competencia de las
autoridades públicas y las obligaciones y cargas de los individuos que deben
siempre interpretarse “restrictivamente” y nunca de modo “extensivo”: “...la
fuerza expansiva de todo derecho fundamental restringe los límites que actúan sobre
el mismo, que deben ser interpretados restrictivamente en el sentido más favorable a
su eficacia y esencia”61.

Así, por ejemplo, es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional español “...que
la legalidad debe ser interpretada en el sentido más favorable a los derechos
fundamentales, por lo que si el órgano judicial no aplica la normativa legal en ese
sentido incurre en lesión del Derecho Constitucional de que se trate”62.

Por cuanto hace a la aplicación evolutiva o flexible (también denominada progresiva

o dinámica), de los fines y valores identificados respecto de una determinada norma
o sistema jurídico, consiste en “...adaptar los instrumentos legales a la real
convivencia de un pueblo”63 de tal manera que la aplicación de los fines jurídicos
permita que las normas jurídicas por aplicar se adapten al cambio que se haya
realizado en el respectivo orden social. Aquí estamos en presencia de un sentido del
futuro (ya presente) de las disposiciones jurídico-electorales, en oposición a una
aplicación formal y restringida de las mismas.

La aplicación dinámica o evolutiva de los fines del Derecho, considera lo siguiente:

en primer lugar, el sentido y alcance evolutivo se referirá a los cambios
tecnológicos, sociales o de otros hechos que no existían al momento de incluirse en
el orden jurídico la norma de que se trate; en segundo lugar, se puede también
evidenciar esta fase evolutiva al “reconocerse” nuevos derechos concretos,
independientemente de la cuestión de si los hechos a los cuales se refieren esas
normas existían o no en el momento de creación original de la norma, y, tercero, el
proceso de aplicación de los fines y valores previamente definidos se condiciona por
la situación histórica, cultural o social, en la cual se encuentra inmerso el órgano
que habrá de aplicar dichos fines y valores del Derecho Electoral.

La jurisprudencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

establece que: “...si bien es cierto que el juzgador debe interpretar el contenido de
la ley haciéndola evolucionar para adaptarla a las nuevas circunstancias sociales y
políticas, también lo es que, no puede romper con el ordenamiento legal y crear un
sistema legislativo propio; es decir, debe perseguir el contenido jurídico que se
encierra en la ley, de acuerdo con las circunstancias de toda índole que existen en el
momento de aplicarla y desentrañar su verdadera finalidad”64 .

3. LA COHERENCIA SISTÉMICA DEL DERECHO ELECTORAL Y LA INTERPRETACIÓN

SISTEMÁTICA
Interpretación sistemática es aquella que establece, para una determinada norma, el
significado que mejor encuadra en la coherencia sistémica del orden jurídico en
general.

La interpretación sistemática se funda en la idea de que el Derecho en general es un

sistema intrínsecamente coherente. “Hay quien mantiene que la interpretación debe
ser sistemática porque el sistema jurídico tiene una lógica interna propia, es decir,
porque posee una coherencia intrínseca y objetiva que justificaría acudir a unos
preceptos para aclarar el significado de otros dudosos. No obstante, entiendo que,
en caso de que fuera posible construir un sistema jurídico, este sería un resultado y
no un presupuesto de la actividad interpretativa. La razón es simple: es difícil creer
en la coherencia de un conjunto de normas nacidas bajo regímenes políticos
diversos y, en consecuencia, portadoras de valores y fines en ocasiones
contradictorios, de tal modo que el carácter sistemático no sería más que una
construcción mental del sujeto que examina el conjunto de normas del
ordenamiento. Estas circunstancias provocan que la creencia en la sistematicidad
objetiva e intrínseca del ordenamiento se convierta en una cuestión de fe en un
legislador intemporal”65.

No omito mencionar que, frente a la opinión que sostiene la coherencia intrínseca

de todo orden jurídico, encontramos a quienes afirman que el Derecho es
fundamentalmente desorden y caos, entre otras, por las siguientes razones o
influencias: la indeterminación del lenguaje; la variedad de relaciones sociales y la
asimétrica percepción de su mezcla; los diferentes ambientes, contextos e intereses
que intervienen tanto al momento de producción como al momento de aplicación de
las normas jurídicas; el hecho de que las personas integrantes de un determinado
grupo social compartan entre ellas intereses o percepciones distintas, pero que entre
las personas integrantes de diferentes grupos lo más probable es que ocurra la
diversidad, la confrontación; el conflicto social y el cambio social, siendo este
último un proceso gradual en el que continuamente cambia el balance de fuerzas al
interior de la mezcla social66.

Para finalizar este apartado, y siguiendo a Wróblewski67, podemos afirmar las

siguientes directrices aplicables a la interpretación sistemática: no se debería atribuir
a una regla legal un significado de tal manera que esta regla fuera contradictoria con
otras reglas pertenecientes al sistema; no se debería atribuir a una regla legal un
significado de tal manera que fuera incoherente con otras reglas legales
pertenecientes al sistema; a una regla legal se le debería atribuir un significado que
la hiciera lo más coherente posible con otras reglas legales pertenecientes al
sistema; a una regla legal no se le debería atribuir un significado de manera que esta
regla fuera inconsistente con un principio válido del Derecho; a una regla legal se le
debería atribuir un significado de modo que la regla fuera lo más coherente posible
con un principio válido del Derecho.

4. CRITERIOS DE INTERPRETACIÓN DEL DERECHO ELECTORAL

MEXICANO

En materia electoral federal, desde 1990 el Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales estableció expresamente en su artículo 3 que las normas
jurídicas en materia electoral serían interpretadas “conforme a los criterios
gramatical, sistemático y funcional”. Desde 1996, también el artículo 2 de la Ley
General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral ordena que el
significado de la ley comicial debe obtenerse conforme a los citados criterios de
interpretación68 .

En 1994 la Sala Central del entonces Tribunal Federal Electoral estableció, una
tesis relevante cuyo contenido es:

CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS

ELECTORALES. CRITERIOS PARA SU INTERPRETACIÓN JURÍDICA,
en la que los criterios gramatical, sistemático y funcional aplicables a la materia
comicial federal se identificaron de la siguiente manera: ‘... El criterio de
interpretación gramatical, básicamente consiste en precisar el significado del
lenguaje legal que se emplea en determinado precepto jurídico, cuando genera
dudas o produce confusiones, ya sea porque alguno o algunos de los términos
empleados por el legislador no se encuentran definidos dentro de su contexto
normativo, o bien, porque los vocablos utilizados tienen diversos significados.
El criterio sistemático consiste en determinar el sentido y alcance de una
disposición, cuando la misma resulta contradictoria o incongruente con otras
disposiciones o principios pertenecientes al mismo contexto normativo.
Conforme al criterio funcional, para interpretar el sentido de una disposición
que genera dudas en cuanto a su aplicación, se deben tomar en cuenta los
diversos factores relacionados con la creación, aplicación y funcionamiento de
la norma jurídica en cuestión, que no pertenezcan a los criterios de
interpretación gramatical y sistemático. Siendo el factor que tiene mayor
relevancia, el de la intención o voluntad del legislador, incluyendo todos los
intrincados problemas acerca de los propósitos e intereses que influyen en el
Derecho’.69
En materia electoral local, diversas leyes electorales de las entidades federativas del
país también establecen que la interpretación jurídica de sus disposiciones debe
hacerse de acuerdo con los criterios gramatical, sistemático y funcional70. No
obstante lo anterior, los ordenamientos electorales de varios Estados,
contraviniendo la tendencia nacional a homologar las leyes locales con las federales
en la materia, han conservado el que, por cierto, es el esquema legislativo más
recurrente en las demás ramas del Derecho: no incluir ni excluir en los diversos
ordenamientos legales, preceptos que expresamente determinen los criterios
aplicables para la interpretación de sus normas 71. Además, existen, como casos de
excepción, leyes comiciales locales que expresamente enuncian los criterios
aplicables para establecer el significado de sus normas, aunque no mencionan entre
ellos al criterio funcional.72

El que los ordenamientos legales no incluyan textualmente las reglas para la

interpretación jurídica de sus normas, de ninguna manera reduce la facultad
interpretativa que necesariamente debe tener la autoridad
jurisdiccional competente en la respectiva materia, ni limita los criterios o métodos
de interpretación a los que tal autoridad puede recurrir 73 . En cambio, cuando el
legislador hace un listado limitativo de los criterios o métodos específicos de
interpretación aplicables a determinado ordenamiento o rama del Derecho, queda el
juzgador circunscrito a obtener el significado de las normas única y exclusivamente
a través de las vías indicadas con exclusión de cualquiera otra diversa.

En mi opinión, es mejor que sea la jurisprudencia, y no la ley, la que precise las

reglas de interpretación a las que el juzgador debe ajustarse para establecer el
sentido y alcance de una disposición normativa; sin embargo, el hecho de que las
leyes electorales federales hayan abordado este tema, ha atraído la atención de la
doctrina sobre el mismo, lo cual estimo un efecto altamente positivo, considerando
mi convicción en el sentido de que deben transparentarse los procesos con
fundamento en los cuales los jueces concluyen que a determinada norma le
corresponde precisamente tal o cual significado, de tal manera que queden visibles
para cualquier interesado los elementos objetivos necesarios para evaluar si los
jueces se han subordinado a los intereses de la ley, o si por el contrario, fue la ley
la que quedó subordinada a los intereses de los jueces. José Ramón Cossío ha
resumido en dos las exigencias que la sociedad debe mantener frente a los jueces:
“...primero, que hagan explícitos todos y cada uno de los elementos que componen
sus cadenas argumentativas y, segundo, que sean consistentes respecto de ellos
tanto en una misma sentencia como en los casos futuros que deban resolver”74 ; y el
mismo autor ha señalado que, de no mantenerse estas condiciones, la sociedad
estará a merced de un reducido número de sujetos dotados de enormes atribuciones
jurídicas y, por ende, políticas y sociales.

5. FUENTES DEL DERECHO ELECTORAL EN MÉXICO

“El Derecho regula su propia creación y su propia reforma”75, de tal manera que el
origen y fundamento de validez jurídica de toda norma de Derecho debe encontrarse
precisamente en otra norma de Derecho previa que constituye la fuente de aquélla,
y así hasta llegar a la “fuente originaria” que es la norma fundante de todas las
demás. Atento a lo anterior, las fuentes del Derecho pueden dividirse en “fuentes
originarias” y “fuentes derivadas”; las primeras serían las normas jurídicas de
suprema jerarquía que fundamentan la creación y validez de las demás normas que,
en conjunto, integran un determinado orden normativo, y las segundas serían
precisamente estas normas derivadas de las cuales, a su vez, se derivan otras
normas jurídicas. “Las fuentes derivadas de la originaria no tienen siempre igual
importancia, ni se hallan todas en un mismo nivel”76 .

En el caso de México, tendríamos a la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos como “fuente originaria” del orden normativo nacional. Las “fuentes
derivadas” por su parte, las estratificaríamos en por lo menos dos diversos niveles
de jerarquía, ubicando en el primer nivel a la ley, esto es, a las normas legales tanto
federales como locales, y ubicando en el segundo e inferior nivel a las denominadas
“fuentes delegadas” que derivan su validez jurídica de la ley y que son, a su vez,
fundamento de otras normas de Derecho sólo en la medida en que la ley así lo
autoriza.

Las leyes federales no deben considerarse fuentes o fundamentos de validez de las

leyes locales, pues entre los ámbitos normativos federal y locales no hay
propiamente jerarquía (de tal modo que uno sea superior al otro), sino que entre
ellos existe diversa competencia. Claro está que frente a los órdenes normativos
federal y locales, existe un tercer ámbito jurídico, éste sí de superior jerarquía que
es el ámbito de las normas jurídicas constitucionales, que sería precisamente la
fuente originaria del sistema jurídico nacional.
 Si en el Estado federal existen dos clases de normas, las federales y las locales,
tiene que existir por necesidad lógica, una norma superior que delimite y
especifique los ámbitos de validez de esos órdenes normativos, pues si esa
norma no existiese no podría afirmarse la unidad del orden normativo en
cuestión y no habría fundamento normativo alguno que permitiera la división de
los distintos ámbitos de validez. Es decir, no se podría afirmar que esos
diversos órdenes normativos, con distintos ámbitos de validez, constituyen una
comunidad jurídica, es decir, un solo orden estatal...En consecuencia, existe un
tercer orden en el Estado federal: el conjunto de normas que delimitan los
ámbitos de validez de las normas federales y de las locales (normas de la
comunidad total o nacional, a las que podemos llamar ‘normas del orden
constitucional’).77

Ø “Fuente originaria”: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La Carta Magna contiene los diversos preceptos relativos a la materia electoral
que a continuación se refieren:

Artículos 34 al 38 constitucionales, que regulan los requisitos para adquirir la

ciudadanía mexicana, los derechos y obligaciones que se derivan de ella, así
como las causas que motivan la pérdida de esta calidad jurídica o la suspensión
de los derechos o prerrogativas derivados de la misma;

Artículos 39 al 41 constitucionales, que establecen el principio de la soberanía

popular y la voluntad del pueblo soberano de constituirse en una República,
representativa, democrática y federal. El artículo 41, de muy destacada
importancia en la materia electoral, consagra el principio de que la renovación
de los poderes Legislativo y Ejecutivo debe hacerse mediante elecciones libres,
auténticas y periódicas, además de que establece el régimen constitucional de los
partidos políticos y de la máxima autoridad administrativa en materia electoral
federal: el Instituto Federal Electoral.

Artículos 50 al 60 constitucionales, que regulan lo relativo a la integración del

Poder Legislativo Federal, incluyendo las fórmulas electorales aplicables a las
elecciones de los legisladores federales, los requisitos de elegibilidad de éstos,
así como la intervención que a las autoridades administrativa y jurisdiccional
electorales corresponde en la calificación de las elecciones legislativas;

Artículo 74 constitucional, que establece la atribución de la Cámara de

Diputados para expedir el Bando solemne de Presidente Electo, y que es la
 única atribución que para el Poder Legislativo se establece en materia de
calificación de las elecciones desde que se derogó el esquema de calificación por
órgano político.

Artículos 80 al 85 constitucionales, que se refieren a la integración y elección

del Ejecutivo Federal. Los numerales 80 al 83 prescriben los requisitos de
elegibilidad del titular del Ejecutivo Federal a quien se debe elegir en elección
directa; los preceptos 84 y 85, por su parte, establecen las reglas aplicables en
caso de ausencia definitiva del Presidente popularmente electo.

Artículos 94, 98, 99, 101 y 105 constitucionales, relativos, en general, al Poder
Judicial Federal y, específicamente, a la integración y competencia del Tribunal
Electoral, que es la máxima autoridad jurisdiccional encargada de garantizar la
constitucionalidad y legalidad de todo acto y resolución de las autoridades
electorales federales y locales. El numeral 105 se refiere a las acciones de
inconstitucionalidad de leyes electorales que son los medios impugnativos a
través de los cuales la Suprema Corte de Justicia de la Nación se erige en
garante de la constitucionalidad de las leyes comiciales.

Artículos 108 al 114 constitucionales, relativos a las responsabilidades de los

servidores públicos, entre quienes ahora se incluye a los magistrados del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, así como a los servidores
del Instituto Federal Electoral.

Artículos 116 y 122 constitucionales. El primero relativo a los principios

electorales obligatorios para constituciones y leyes locales y el segundo que
establece las Bases para el gobierno del Distrito Federal;

Ø “Fuentes derivadas” de primer nivel: los tratados internacionales y las leyes

federales y locales.

Diversos instrumentos internacionales contienen prescripciones relativas a los

derechos políticos. La Declaración Americana de los Derechos del Hombre
(Bogotá, 1948), por ejemplo, en el artículo 21 establece el derecho de
asociación en materia política; la Declaración Universal de Derechos Humanos
(Nueva York, 10 de diciembre de 1948), cuyo artículo 21 establece que “...toda
persona tiene derecho a participar en el Gobierno de su país, directamente o por
medio de representantes libremente elegidos. Toda persona tiene el derecho de
acceso en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país. La
voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad
se expresará mediante elecciones auténticas, que habrán de celebrarse
periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro
procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto”; el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Nueva York, 16 de diciembre de
1966), que en su artículo 25, establece los derechos políticos “...de participar
en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente
elegidos; de votar y ser elegido en elecciones periódicas auténticas, realizadas
por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión
de la voluntad de los electores; de tener acceso, en condiciones generales de
igualdad, a las funciones públicas de su país”, y, finalmente, la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (San José de Costa Rica, 7 de abril de
1970 y en vigor para México desde el 24 de marzo de 1981), que en su numeral
23 reproduce el texto sobre derechos políticos que contiene el recién citado
Pacto Internacional, aunque la Convención Americana adicionalmente autoriza a
los países para que legalmente reglamenten estos derechos políticos
“...exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente, en
proceso penal”. Agrega la Convención Americana, en el artículo 29, que
ninguna de sus normas puede interpretarse en el sentido de suprimir, limitar o
excluir los derechos que la Convención reconoce “o que se derivan de la forma
democrática representativa del Gobierno”.

Cabe precisar que “las estipulaciones contenidas en los tratados celebrados con
las potencias extranjeras tienen fuerza de ley para los habitantes del país, según
reza una tesis sostenida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación
(Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, T.XII, p.576), siempre
que no estén en contravención con la Constitución federal y además sean
ratificados por el Senado. Asimismo, debe tenerse presente que todo tratado en
vigor obliga a las partes y debe ser cumplido de buena fe (pacta sunt servanda),
y un Estado parte no puede invocar las disposiciones de su derecho interno
como justificación para el incumplimiento de un tratado (artículos 26 y 27 de la
Convención sobre el Derecho de los Tratados)”78.
 Por cuanto hace a las leyes federales, entre éstas, las que principalmente regulan
la materia electoral son: el Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales, que establece las principales normas de carácter sustantivo en
materia de organización de las elecciones; la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral, expedida en 1996 y que incluye la
regulación procesal del sistema federal de medios jurisdiccionales de
impugnación; la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105
constitucional, dentro de la cual se contemplan las reglas procesales especiales
aplicables a las acciones de inconstitucionalidad planteadas respecto de leyes
electorales; el Código Penal para Distrito Federal en materia común y para toda
la República en materia Federal, que tipifica los delitos electorales federales, y
la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Respecto de la normatividad electoral local pueden citarse las 31 constituciones

estatales y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, así como los 32 códigos
o leyes electorales de las entidades federativas del país, cada una de las cuales
regula las elecciones para su respectivo gobernador, diputados locales y
ayuntamientos. Códigos penales, leyes orgánicas de los poderes judiciales y de
los congresos locales, así como las leyes orgánicas municipales, son ejemplos de
otras leyes con incidencia en la materia electoral, que cada entidad federativa
puede expedir en correspondencia con su propia realidad, aunque siempre con
apego al marco constitucional.

La Constitución General de la República es precisamente un ‘marco’ o límite

dentro del cual cabe toda la diversidad de las entidades federativas... El ‘marco’
constitucional da cabida a una infinita variedad de esquemas jurídicos diversos,
y con este fundamento cada estado, con absoluto apego a la Constitución
General, elabora su propio y particular derecho ordinario en correspondencia
con sus necesidades, sus aspiraciones, su realidad político-social y su propia
personalidad estatal. Todo orden normativo local es unitario respecto de sí
mismo, por lo que la jurisdicción común de su respectivo estado debe
interpretarlo unificadamente, y todo orden normativo local es, en mayor o
menor medida, legalmente distinto a los demás, por lo que la jurisdicción
constitucional no puede pretender para todos una interpretación nacionalmente
unificada;79 y

Ø “Fuentes derivadas” de segundo nivel o “fuentes delegadas”: los reglamentos,

la costumbre, la jurisprudencia. Estas son fuentes del Derecho Electoral en
razón de que las leyes comiciales les dan expresamente tal carácter.
Entre los reglamentos, que son fuente delegada ya que se trata de normas
generales, abstractas e impersonales cuya producción el legislativo autoriza a
otro órgano o poder, encontramos el Estatuto del Servicio Profesional Electoral
y del personal del Instituto Federal Electoral, que el propio Instituto expide
(Diario Oficial de la Federación del 29 de marzo de 1999); el Reglamento
Interior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que la propia
Sala Superior del Tribunal aprueba (Diario Oficial de la Federación del 16 de
junio de 1997), así como las análogas reglamentaciones interiores de las
autoridades electorales de las entidades federativas.

La costumbre no es fuente del Derecho Electoral federal, sin embargo, ello no

excluye la posibilidad de que leyes electorales locales sí le den este carácter, tal
como ocurre en el caso de la Ley Electoral de Nayarit, cuyo artículo 3, segundo
párrafo, de manera expresa determina que: “En ausencia de reglas específicas y
tratándose de los pueblos indígenas, se respetarán sus usos y costumbres”, o
como acontece en el caso de Oaxaca en donde en 418 de los 570 municipios del
Estado, la elección de los respectivos ayuntamientos se realiza de acuerdo con
normas que derivan de los usos y costumbres propios de los pueblos indígenas;
al respecto, la Constitución oaxaqueña, en su artículo 25, dispone: “La ley
protegerá las tradiciones y prácticas democráticas de las comunidades indígenas,
que hasta ahora han utilizado para la elección de sus ayuntamientos”.

La jurisprudencia igualmente es una fuente delegada en tanto que constituye una

autorización de la ley para que el poder judicial declare el alcance de las normas
producidas por el legislativo. Las reglas para establecer jurisprudencia en
materia electoral federal y constitucional, se contienen en los artículos 232 al
237 de la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal.

Los acuerdos dictados por la autoridad administrativa electoral así como los
convenios de colaboración que celebran el Instituto Federal Electoral y las
autoridades electorales de las entidades federativas, serán también fuentes del
Derecho Electoral cuando así lo autorice la ley. La doctrina no es fuente del
Derecho Electoral pues la ley no le reconoce fuerza obligatoria.
IV. DISYUNTIVAS EN LA CONSTRUCCIÓN DE UNA TEORÍA DEL
DERECHO ELECTORAL

Construir una teoría del Derecho Electoral consiste en ubicar a éste dentro de un
esquema ordenado de relaciones de causalidad, de tal manera que tanto al Derecho
Electoral en su conjunto, como a cada uno de los elementos que lo componen, los
identifiquemos como efectos de ciertas causas, al propio tiempo que como causas de
ciertos efectos. No existe objeto o fenómeno que no se vincule por lo menos a otro
mediante relaciones de causa-efecto, a tal punto que conocer cualquier cosa depende
en gran medida de identificar sus vínculos con otras realidades. El conocimiento
empírico, lo mismo que el conocimiento racional, ya sea deductivo o inductivo, se
estructuran por premisas y conclusiones que expresan relaciones entre las cosas.
Toda existencia se explica en relación con otras.

Construir una teoría, por lo tanto, consiste en hacer una formulación válida sobre
las relaciones que vinculan a fenómenos o conceptos diversos, y esto con la
finalidad u objetivo de describir, explicar o reproducir intelectualmente uno o varios
de los fenómenos o conceptos involucrados. Elaborar una teoría es algo así como
unir escenas cortas y diversas hasta lograr una película cinematográfica que exprese
no sólo movimiento, sino una trama que da sentido a la película en conjunto y que
da justificación y explicación a cada una de sus partes. Elaborar una definición del
Derecho Electoral, en cambio, es como plasmar en un mapa o fotografía los
contornos estáticos que delimitan a la materia jurídica comicial.

Al principio de este trabajo comenté que mi exposición se referiría a temas que

inciden en la construcción de cualquier teoría del Derecho Electoral, para que cada
quien tuviera elementos para elaborar su propia visión teórica respecto de esta
disciplina jurídica. Ahora bien, ya he abordado lo relativo a la delimitación jurídica
del fenómeno del Derecho Electoral (definiciones del Derecho Electoral), me he
referido también a los principales elementos del Derecho Electoral (los sujetos
electorales, los vínculos jurídicos entre ellos, y los términos de la exigibilidad
coactiva de las normas jurídico comiciales) y he abundado en la exposición de los
criterios o métodos que pueden utilizarse para formular conexiones jurídicas válidas
entre los diversos elementos del Derecho Electoral (criterios de interpretación
jurídica). Esto es, me he referido a las fronteras dentro de las cuales se encuentran
las piezas del rompecabezas, he identificado las principales piezas y he anotado las
reglas conforme a las cuales se calificará la validez de las conexiones que yo haga
entre ellas. Como última parte de este trabajo, quisiera exponer algunas de las
disyuntivas que con más frecuencia surgen durante el proceso de armado del
rompecabezas que constituye la teoría del Derecho Electoral.

Imaginemos que lo que tuviéramos que armar fuera una película cinematográfica a
partir de escenas sueltas. Una vez identificadas las escenas y enterados de las reglas
de edición aplicables al caso, nos enfrentaríamos, sin duda, con varias disyuntivas.
Una disyuntiva sería, por ejemplo, tener que escoger entre poner las escenas de
amor al principio y las escenas de separación al final, lo cual significaría un filme
dramático, o bien, poner la soledad al principio y el amor al final, para así armar
una película romántica. Otra disyuntiva podría ser determinar si, a partir de las
escenas que tengo lo que debo hacer es construir la película que a mí más me
gustaría, o bien, si lo que debo hacer es ordenar dichas escenas con la secuencia
que originalmente tuvieron a efecto de reconstruir, con la mayor fidelidad posible,
la película original de donde tales escenas provienen. Aunque el término
“disyuntiva” expresa una alternativa entre dos cosas, es obvio que con mucha
frecuencia las opciones posibles entre las que se debe elegir, no son sólo dos, sino
más.

En relación con la construcción de una teoría del Derecho Electoral, me parece que
son dos las disyuntivas frecuentes y torales que deben resolverse:

Primera disyuntiva:

Elegir entre construir una teoría prescriptiva o construir una teoría descriptiva del
Derecho Electoral. Esto es, construir una teoría que refleje lo que el Derecho
Electoral “debe ser” de acuerdo con los intereses o valores propios de una persona,
grupo o comunidad, o bien, construir una teoría que refleje lo que el Derecho
Electoral efectiva y realmente “es”, con abstracción de lo que cada uno de nosotros
hubiera preferido que fuera.

El enfoque prescriptivo o político es el que fundamentalmente adoptamos ante un

proceso de producción de la ley, ya sea que en éste tengamos una intervención
como legisladores, grupo de interés o presión, o como simples ciudadanos que
expresan su opinión de lo que “debería ser” el Derecho Electoral. En cambio, el
punto de vista descriptivo o jurídico es el propio de las autoridades públicas
encargadas de la aplicación de la ley, toda vez que estas autoridades, ya sean
administrativas o jurisdiccionales, sólo pueden actuar dentro del margen del
Derecho que “es”, tal y como ha sido previamente aprobado por el legislador.

Segunda Disyuntiva:

Elegir si, previo al derecho positivo electoral y como materia que éste regula,
existen derechos políticos del ciudadano o una función estatal, o no existen ni
pueden existir derecho ni función pública pre-positivos, ya que sólo las leyes
expedidas por el Estado pueden crearlos y, por lo tanto, previo al derecho positivo
electoral sólo existen intereses o valores políticos, como, por ejemplo, los de
legitimidad y gobernabilidad, por citar sólo a los que más influyen en el diseño de
las leyes electorales.

Previos al Derecho Familiar, Laboral o Mercantil, existen respectivamente la

familia, el trabajo subordinado y el comercio, que son las materias reguladas por
aquellas ramas jurídicas. En el caso del Derecho Electoral se debate cuál es la
materia regulada por él y de qué manera la naturaleza propia de la materia objeto
de regulación influye o debe influir en las normas jurídicas que la regulan y,
viceversa, hasta dónde y de qué manera las normas jurídicas limitan o deben limitar
el ejercicio de las conductas que constituyen la materia regulada por el Derecho
Electoral.

Como se advierte, en esta segunda gran disyuntiva inscribiríamos también el debate

sobre los vínculos e influencias que existen, o deberían existir, entre el derecho
positivo electoral y su objeto de regulación, pudiendo ser éste:

Ø Los derechos humanos de participación política que corresponden a todo

hombre y ciudadano;

Ø La función pública de integrar el gobierno, entendida como una función del

Estado a cargo de uno de los elementos de éste que es la población o el pueblo;

Ø La función pública de integrar autoridades representativas, que es una función

del gobierno a cargo de un órgano de éste que es el cuerpo electoral, el cual por
 cierto se integra, no por toda la población, sino sólo por los ciudadanos o por un
conjunto específico de éstos; y

Ø La política, o más precisamente, los valores e intereses políticos presentes en la

comunidad, como podrían ser la legitimidad y la gobernabilidad, que son
valores que unen a toda la comunidad, o los intereses de control político o
acceso al poder, que son intereses que provocan antagonismo entre los grupos
sociales.

1. TEORÍA PRESCRIPTIVA-POLÍTICA O TEORÍA DESCRIPTIVA

JURÍDICA DEL DERECHO ELECTORAL

David Hume en el siglo XVIII, en su contundente y famoso argumento conocido

como la “guillotina”, afirmó que uno nunca puede derivar un “deber ser”
valorativo, de un “ser”. La “guillotina” de Hume textualmente dice lo siguiente:

En todo sistema de moralidad que he conocido, siempre he notado que el autor

desarrolla durante un tiempo la forma ordinaria de razonamiento y así establece
la existencia de un bien, o hace observaciones respecto de los asuntos humanos,
cuando de repente sorpresivamente me encuentro con que, en lugar de
silogismos con premisas de ‘ser’ o ‘no ser’, me topo con proposiciones que
están conectadas con un ‘deber ser’ o ‘no deber ser’. Este cambio es
imperceptible, pero es, sin embargo, de profundas consecuencias. Para que un
‘deber ser’, o ‘no deber ser’, exprese una nueva relación o afirmación, es
necesario que haya sido explicado y al propio tiempo que alguna razón se
hubiera dado, pero lo que me parece de cualquier forma inconcebible es cómo
esta nueva relación puede ser deducida de otras que son enteramente diferentes
a ella. Pero como los autores comúnmente no tienen este cuidado, yo debo
entonces sugerírselo a los lectores; estoy convencido de que este pequeño
llamado de atención podría destruir todo el sistema vulgar de moralidad.80

Lo que Hume puntualiza es la distinción fundamental que existe entre, por una
parte, hacer una afirmación descriptiva que, por ejemplo, diga que “...la norma
jurídica electoral ordena tal o cual conducta”, y, por la otra parte, hacer una
afirmación prescriptiva que, por ejemplo, diga que “...la norma jurídica electoral
debería ordenar tal o cual conducta”. Las afirmaciones de “deber ser” –apunta
Hume–, sólo pueden derivarse de otras premisas de “deber ser”, de la misma
manera que las afirmaciones de “ser” sólo pueden derivarse de otras premisas de
“ser”, hasta llegar, en ambos casos, a postulados o afirmaciones que no tienen
fundamento en una afirmación previa y que por lo tanto son apriorísticos81.
La lógica moderna, respaldada en el argumento de Hume, hoy acepta que las
premisas indicativas o descriptivas como las de las ciencias naturales, por una parte,
y las premisas prescriptivas como las de la ética y la política, por otra parte, son
deductivamente independientes entre sí.

Por ejemplo, de las premisas “fumar daña la salud” y “Pedro fuma”, sólo puede
derivarse la conclusión “Pedro daña su salud”, sin que pueda concluirse que “Pedro
debería dejar de fumar”, ya que para llegar a esta afirmación, sería necesario
introducir previamente en el silogismo la afirmación de que “la salud debe
preservarse”. Esto es, para llegar a una conclusión de “deber ser”, es indispensable
que en el silogismo que la fundamente exista una premisa que exprese precisamente
un “deber ser” previo. En lógica es incorrecto arribar a afirmaciones prescriptivas
o de “deber ser” partiendo sólo de afirmaciones descriptivas o de “ser”.

Cabe aclarar que las premisas instrumentales como por ejemplo “para enfriar el
agua debes de enfriarla hasta cero grados”, si bien es cierto que en el idioma
español también suelen expresarse en términos de “deber ser”, lo cierto es que no
tienen una naturaleza prescriptiva. Las premisas instrumentales sólo nos muestran el
camino que hay que seguir para lograr algo, sin embargo, exactamente tal y como
ocurre con los mapas de carreteras, el hecho de conocer las rutas no significa que
tales caminos “deban ser” obligatoriamente recorridos como imperativo de valor.
Por tanto, habrá que tener cuidado en no considerar como premisas prescriptivas a
las premisas instrumentales. En el idioma inglés esta dificultad no se presenta toda
vez que cuentan con la palabra ought, con la cual puede expresarse sin confusión un
deber ser de naturaleza prescriptiva, y con a la palabra must, para expresar un
deber ser instrumental.

Ahora bien, lo que Hume observó respecto del discurso de la moral, también es
aplicable al discurso jurídico y, en general, a todo sistema de ideas. Respecto del
Derecho Electoral puede construirse una teoría de lo que “debería ser” o una teoría
respecto de lo que “es”, y ambas teorías serían paralelas e independientes entre sí.

Una teoría del Derecho Electoral que “debe ser”, sería una teoría política o
prescriptiva muy útil para los legisladores y para la ciudadanía en general, pues
habiendo identificado cada uno de nosotros el Derecho Electoral que a nuestro
juicio “debería ser”, tendríamos consecuentemente, un parámetro para evaluar en
qué medida el Derecho Electoral que “es” se ajusta o no a nuestro ideal. Las
conclusiones obtenidas de tal confrontación fundamentarían luego nuestras acciones
y/o propuestas de defensa o reforma del régimen jurídico comicial vigente, según
estuviéremos o no conformes con éste. Tal proceso desembocaría en una actitud
política de conformidad o disconformidad.

Una teoría del Derecho Electoral que “es”, en cambio, sería una teoría descriptiva
muy útil para quienes están obligados a aplicar la ley de acuerdo con lo que ésta
“es” y con independencia de lo que les hubiere gustado que fuera. En los sistemas
jurídicos que, como el de México, han adoptado un esquema de división de
poderes, encargando a cada uno el ejercicio especializado de una función pública,
corresponde al Poder Legislativo dictar las leyes y corresponde al Poder Judicial
declarar lo que tales leyes ordenan, con independencia de lo que le hubiere gustado
al juez que ordenaran. “La norma jurídica es con frecuencia resultado de disputas
políticas condicionadas ideológica o interesadamente; ella debe acabar con éstas y
asegurar la paz dentro de una comunidad jurídica. Mas, para ello, es importante que
la norma jurídica en cuanto sea posible, sea entendida e interpretada desde sí
misma, y que no se convierta reiteradamente, al ser aplicada e interpretada, en
objeto de decisión política” 82. En un debate prescriptivo-político puede discutirse lo
que el Derecho Electoral “debería ser”, en cambio, en un debate descriptivo-
jurídico sólo reflexionar en torno a lo que el Derecho Electoral “es”. Una teoría
descriptiva sería el fundamento, no de una actitud política, sino de una actitud
jurídica frente al Derecho Electoral.

Lo anterior, desde luego, no excluye la posibilidad de que para establecer lo que el

Derecho Electoral “es”, busquemos identificar lo que el legislador consideraba que
“debía ser”, pues esta búsqueda estaría validada por la norma jurídica que autoriza
la interpretación funcional del Derecho Electoral. Esto es, el “deber ser” querido
por el legislador histórico quedaría integrado en nuestro razonamiento jurídico, no
como una premisa política que expresara un “deber ser”, sino como una premisa
jurídica descriptiva que expresa un dato histórico descriptivo: lo que fue en el
pasado (expresiones de “fue” y de “es”, son expresiones en pasado y presente que
pertenecen igual a la lógica descriptiva del “ser”).

Así pues, la primera gran disyuntiva en la construcción de una teoría del Derecho
Electoral consiste en determinar si haremos una teoría descriptiva-jurídica o si
haremos una teoría prescriptiva-política. Ambas son útiles en el campo del
Derecho, una es valiosa para elaborar, evaluar y perfeccionar constantemente al
Derecho, la otra es indispensable para aplicar el Derecho Electoral con objetividad
jurídica.

2. TEORÍA FUNCIONALISTA O TEORÍA INDIVIDUALISTA

LIBERAL DEL DERECHO ELECTORAL

En agosto de 1791, en la Asamblea Constituyente Francesa, Barnave precisó que al

electorado corresponde el desarrollo de una función pública y no el ejercicio de un
derecho, “...la calidad de elector sólo es una función pública a la que nadie tiene
derecho, que la sociedad dispensa según se lo prescribe su propio interés: la función
de elector no es un derecho”83.

¿Qué son las elecciones? y, consecuentemente, ¿Cuál es y qué naturaleza tiene la

materia que el Derecho Electoral regula jurídicamente?; son interrogantes cuyas
respuestas inescapablemente condicionan el sentido de cualquier teoría del Derecho
Electoral.

Las elecciones como función pública:

Para unos, las elecciones son una función pública (posición de la que deriva la
teoría del voto función o voto-obligación), lo que equivale a decir que los diversos
actos a través de los cuales el conjunto de los ciudadanos designa a los integrantes
de los poderes públicos representativos, son una función del Estado o una función
de gobierno.

Considerar a las elecciones como una función del Estado, se deriva de concebirlas
como una expresión directa del pueblo soberano, esto es, como la manifestación de
“la población” que, junto con el territorio y el gobierno, es uno de los elementos
básicos integrantes del Estado. Ciertamente que desde la perspectiva del discurso
político-democrático, los comicios son el momento en que el pueblo, gigante
dormido, periódicamente se despierta para mandar y constituir a los gobernantes
mandatarios que deberán realizar la voluntad de aquél; sin embargo, desde la óptica
jurídica, a mí me parece insostenible considerar a las elecciones como actividad del
soberano, sencillamente, porque admitir esto supondría la derogación total del
Derecho Electoral. Soberano significa lo que está por encima de todo, es poder
“que no admite limitaciones o determinaciones jurídicas extrínsecas”84 . Si fuera el
pueblo soberano el que se expresa el día de la elección, la validez de su
manifestación de voluntad no podría estar condicionada al cumplimiento de los
requisitos de tiempo, modo y lugar, que establecen las leyes electorales, ya que el
soberano no reconoce al Derecho como límite de su actuación. Sólo admitiendo que
la elección no es expresión soberana, cobra vigencia el Derecho Electoral que
establece las reglas en apego a las cuales, no el soberano, sino en todo caso un
determinado órgano de gobierno (el “cuerpo electoral”), ejerce una función pública,
necesariamente supeditada a la ley y consistente en determinar la integración de los
poderes representativos del gobierno. “En sentido estricto no es el pueblo mismo el
que manifiesta su voluntad, sino esa prolongación suya que es el cuerpo
electoral...De ahí que se considere al elector como un órgano del Estado, encargado
de desempeñar la función electoral”85 .

Considerar a las elecciones como una función pública gubernamental, por otra
parte, no equivale a decir que las autoridades encargadas de organizar las elecciones
y/o los tribunales competentes para juzgar los conflictos comiciales, necesariamente
constituyan o deban constituir un nuevo o cuarto poder adicional a los poderes
ejecutivo, legislativo y judicial. Al margen de estos órganos de autoridad y sin
incluirlos, considerar a las elecciones como función gubernamental podría implicar
únicamente reconocer que el conjunto de los ciudadanos, organizados y movilizados
para votar, constituyen en sí mismos un órgano o poder de gobierno (el “cuerpo
electoral” o el “poder electoral”), que sólo se integra en las fechas y bajo las
condiciones preestablecidas por la ley, para luego quedar en receso durante el
tiempo que transcurre entre dos elecciones.
“El Poder Supremo del Estado se divide para su ejercicio en: Electoral, Legislativo,
Ejecutivo y Judicial”. Este fue texto constitucional en el Estado de Nuevo León,
contenido literalmente en el artículo 18 de la Constitución Política del Estado Libre
y Soberano de Nuevo León, del año de 1849; en el artículo 38 de la Constitución
Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León y Coahuila, del año de 1857,
y en el artículo 38 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Nuevo León, del año de 187486. Además, la Constitución Nacional de 1843 (“Bases
Orgánicas de la República Mexicana”), igualmente establecía un “Título VIII.
Poder Electoral” 87.

En el caso de la última Carta Magna citada, así como en el de la Constitución

nuevoleonesa de 1849, se establecían elecciones indirectas en las que los
ciudadanos, denominados electores primarios, elegían a electores secundarios que,
en conjunto, constituían al “Poder Electoral” que, finalmente, elegía a las
autoridades públicas representativas, tal y como todavía ocurre en los Estados
Unidos de Norteamérica respecto de la elección de Presidente de la República. En
el caso de las Constituciones de Nuevo León de 1857 y 1874, en cambio, se
regularon elecciones directas, por lo que la denominación “Poder Electoral” refería
al conjunto de los ciudadanos electores. Así pues, considerar a las elecciones como
función pública no es una idea nueva ni en México, ni en el mundo, pues desde el
siglo XVIII (en 1791, en la Asamblea Constituyente Francesa, como lo cité al
principio de este apartado) se debate si al electorado corresponde el desarrollo de
una función pública o el ejercicio de derechos individuales.

Las elecciones como ejercicio de derechos individuales pre-positivos:

La noción de que las elecciones son una función pública, es una idea que
históricamente se ha enfrentado a otras concepciones respecto de las elecciones.
Entre las teorías rivales de la elección-función, está la que concibe a los comicios
como el ejercicio de derechos previos y superiores al orden jurídico positivo.

En esta perspectiva encontramos también dos variables básicas: una postura

considera que las elecciones son el resultado de que los ciudadanos ejerzan, cada
uno de ellos, la fracción de soberanía que les corresponde, y otra postura establece
que las elecciones son el resultado de ejercer los ciudadanos los derechos humanos
de carácter político de los que todo individuo es titular.
Concebir las elecciones como ejercicio de un derecho pre-positivo del ciudadano,
que a éste corresponde dada su pertenencia al pueblo soberano, es una visión que se
funda en la idea que Jean Jacques Rousseau tenía de la soberanía popular, a la que
concebía como la suma de las fracciones de soberanía que corresponden a cada
ciudadano. Para Rousseau, de la cualidad de ciudadano se deduce el derecho de
voto, “...derecho que no puede ser arrebatado a los ciudadanos por nada”. Esta
perspectiva de la soberanía es, desde luego, distinta a la que considera a las
elecciones como función pública del Estado a cargo del pueblo soberano. Este
último enfoque tiene su fundamento en Sieyès quien percibe a la Nación entera
como la única soberana y como un ente distinto de cada uno de los ciudadanos que
la componen, de tal manera que los ciudadanos, cuando participan en los comicios,
no ejercen ningún derecho personal, sino que actúan en nombre y por cuenta del
Estado, ejerciendo una función pública88.

Un segundo enfoque de las elecciones como resultado del ejercicio de derechos

individuales pre-positivos, tiene su fundamento en la concepción liberal de los
derechos humanos, esto es, en un conjunto de derechos inmanentes y propios de la
naturaleza humana, que no son otorgados por el derecho positivo sino, en todo
caso, reconocidos por éste, y que son indispensables al hombre para vivir con
dignidad. El individuo y sus derechos consustanciales son el fundamento y el fin de
toda sociedad y de todo derecho positivo. Entre estos derechos humanos quedarían
incluidos los derechos políticos de “participación directa o indirecta en los procesos
de formación de la voluntad estatal” y de “sufragio activo y pasivo, en elecciones
libres, auténticas y periódicas, por medio del voto libre, secreto, universal,
intransferible y personal” 89.

Las elecciones como fenómeno político:

Existe, desde luego, la posibilidad de que las elecciones nunca puedan ser
consideradas como una función pública o un derecho o conjunto de derechos cuya
existencia, previa e independiente al Derecho Electoral, sea precisamente el objeto
de regulación de éste. Desde esta perspectiva no hay derecho o función pública que
no derive de la legislación positiva, y así, desde esta óptica, diríamos que los
derechos electorales o la función pública eleccionaria no constituyen el objeto de las
normas jurídico-comiciales, sino el resultado o la expresión de éstas; derechos
electorales y función pública electoral no son realidades reguladas, sino normas
jurídicas reguladoras.

Esta visión negatoria de todo derecho o función pública pre-positiva, no excluye

aceptar que sí existe una realidad independiente al orden positivo jurídico y que
constituye el objeto de regulación de éste; tal realidad sería el fenómeno político
eleccionario, ya que, previo al Derecho Electoral e influyendo en la configuración
de éste, encontraríamos a los intereses y valores políticos inmanentes a la dinámica
del poder. Desde esta perspectiva, las elecciones, como objeto de regulación del
Derecho Electoral, serían, dentro de las vías de ingreso a la función pública90 , el
procedimiento que la dinámica política ha aceptado como el más adecuado para la
designación de los integrantes de los poderes u órganos representativos con
funciones de dirección política o de control político.

Más adelante en este trabajo me referiré a la disyuntiva que plantea el tener que
elegir si son los valores o los intereses políticos los que determinan al Derecho
Electoral.

Ahora bien, no es cosa fácil resolver la disyuntiva que en este punto he tratado, esto
es, establecer cuál es el objeto que el Derecho Electoral regula y, en caso de aceptar
que dentro de tal objeto queden incluidas las elecciones, resolver si las elecciones
son una función pública o un derecho pre-positivo o simplemente un fenómeno o
imperativo político. Lo difícil de optar entre una u otra posibilidades, se deriva del
hecho de que cualquiera que sea la determinación, ésta influirá en uno u otro
sentido en la concepción o idea que se tenga respecto de prácticamente todas las
instituciones jurídicas del Derecho Electoral. Esto último considerando que, cuando
de un cierto sistema de ideas se deriva la naturaleza de una institución jurídica que
pertenece a él, lo consistente es que del mismo sistema de ideas se derive también la
finalidad, teleología o funcionalidad que corresponde a la referida institución
jurídica y con referencia a la cual debe tal institución interpretarse 91.

Optar, por ejemplo, por la tesis individualista-liberal de las elecciones en lugar de la

tesis funcionalista, produce, dentro de la concepción jurídica del Derecho Electoral,
consecuencias diferentes que se van entrelazando en una especie de reacción en
cadena, hasta desembocar en una particular teoría del Derecho Electoral que resulta
muy distinta a la que se hubiese generado en caso de optar por otra de las
alternativas posibles.

La tesis de que las elecciones están fundadas en el derecho individual de sufragio

que a cada ciudadano corresponde “...como detentador de una parcela de soberanía,
de la cual nadie puede privarle” 92, desemboca en las ideas de que el voto es un
derecho y de que el elegido recibe de los electores un mandato imperativo que lo ata
a la voluntad de quienes lo eligieron, por lo tanto el elegido debe “...adaptarse
estrictamente a las instrucciones de su mandante”93 , lo que implicaría, además, que
los electores “...dispongan también de una sanción si el elegido no cumple su
mandato: es el principio de la revocabilidad de los elegidos”94 , que, aunque es muy
difícil llevar a la práctica, existe, sin embargo, en países como Estados Unidos y
Suiza.

Por su parte, la tesis funcional que tiene basada en que la soberanía pertenece a la
Nación, es decir, “...a la colectividad de los ciudadanos considerada como un ser
real distinto de los individuos que la componen”95, de manera que el conjunto de los
ciudadanos constituye el órgano encargado de designar a los representantes del
pueblo (Nación), desemboca en considerar al ejercicio del sufragio como una
función pública y no un derecho, razón por la que se justifican las restricciones al
derecho de voto o la llamada “discriminación electoral”, puesto que; “...ningún
ciudadano puede pretender un derecho de voto que le pertenezca en propiedad, la
Nación tiene la facultad de atribuir el poder electoral sólo a aquellos que considere
más dignos o más aptos”96 ; además, siguiendo este orden de ideas, se arriba luego a
considerar que el funcionario electo recibe un mandato representativo en el que los
electores no tendrán el carácter de mandantes, puesto que el verdadero mandante
será la Nación, pero como ésta “...es un ser colectivo incapaz de expresarse, no
puede dar instrucciones a sus representantes, solamente les da el mandato de
representarla, es decir, de expresarla” 97 y, consecuentemente, los gobernantes son
libres en cuanto a sus actos y decisiones, que serán considerados como la expresión
de la Nación.

Inscrito en la disyuntiva de tener que establecer cuál es la materia y qué naturaleza

tiene el objeto que regula el Derecho Electoral, encontramos al particularmente
intenso debate sobre la naturaleza jurídica del voto98.
Derechos humanos son los derechos inmanentes al hombre e indispensables para su
vida digna, que se obtienen mediante la introspección que el hombre hace respecto
de su propia naturaleza. Frente a estos derechos, sin embargo, no debemos olvidar
al derecho positivo que guía con seguridad jurídica la dinámica social, por ser una
referencia objetiva y conocida que está escrita en leyes publicadas y legítimas,
procedentes de asambleas legislativas de carácter representativo. Ni el derecho
positivo ni los derechos humanos pueden desdeñarse, y en éstos, a partir de su
confrontación con aquél, debemos diferenciar dos diversas facetas: los derechos
humanos como postulados axiológicos o principios de valor moral o de justicia, con
base en los cuales evaluamos al orden positivo y promovemos su permanente
perfeccionamiento; y los derechos humanos como norma jurídica de derecho
positivo en sí mismo, que, particularmente, en un régimen positivista como el
nuestro, constituyen el indispensable ligamen que somete al poder público a la
observancia de un deber específico de hacer o de abstenerse.

Los que creemos tanto en los derechos humanos como en el derecho positivo,
debemos reconocer que los derechos humanos son de observancia obligatoria para
la autoridad pública, no en toda su extensión filosófica, sino sólo en la medida o
grado en que hayan sido recogidos por el derecho positivo; aunque, en
complemento a esta consideración, también suscribamos la opinión de Peces-Barba
para quien “...siempre su nivel de positivación [de los derechos humanos] será
insuficiente y el horizonte de futuro seguirá exigiendo esfuerzos de los hombres
para progresar en esta materia, donde la utopía será todavía el motor de la
historia”99 .

Los derechos humanos admiten restricciones filosóficas y jurídicas. La seguridad

jurídica, el orden público y la preservación del carácter democrático de la sociedad,
son elementos condicionantes para el ejercicio de los demás derechos humanos,
propios y de terceros, que pueden fundar restricciones legítimas a los derechos
políticos. Y así como la validez y el alcance de los derechos humanos como
dimensión filosófica, no están determinados por consideraciones jurídicas, así
tampoco la validez y el alcance jurídico de una norma positiva, que consigne un
derecho humano, dependerá de consideraciones morales o políticas, sino
exclusivamente jurídicas. Los derechos humanos, como postulados de valor, no
subordinan al Derecho Electoral positivo, con base en el cual, y sólo en éste, debe
desarrollarse la función pública electoral.
Se debate si el voto puede ser considerado como un derecho individual del
ciudadano (con fundamento en las ideas de Rousseau o con fundamento en la idea
de los derechos políticos como derechos humanos), o si el voto es más bien una
función pública a cargo de un cuerpo electoral y un deber para el ciudadano en
tanto integrante de ese cuerpo electoral que es un órgano público con atribuciones
de ejercicio imperativo (con fundamento en Sieyès), e inclusive en nuestro país
algunos autores, al parecer fundados en la literalidad de diversos preceptos vigentes
en México100, incluyen en el debate la posibilidad de que el voto pueda ser
encuadrado dentro de una noción jurídica sui generis que significaría ¡un vínculo
jurídico que es al mismo tiempo derecho y obligación!; me refiero desde luego al
término “prerrogativa”101.

En torno a la posibilidad de considerar al voto como una prerrogativa, se ha

comentado que, en lógica jurídica, es imposible que una misma conducta (votar) sea
al propio tiempo derecho y obligación para un mismo sujeto (el ciudadano), ya que
toda norma jurídica, por su característica esencial de bilateralidad, implica que
frente a todo derecho en favor de una persona, exista siempre un correlativo deber
jurídico a cargo de otro sujeto y nunca a cargo de la misma persona. El titular de un
derecho “puede” realizar u omitir la conducta que ordena la ley, mientras que el
que tiene una obligación a su cargo “debe” observar esa conducta y no tiene
derecho ni para omitirla, ni para realizar otra diversa102. Por lo tanto, si votar fuera
un derecho del ciudadano, entonces éste podría o no realizar tal conducta, pero si
votar fuera un deber, entonces tal conducta debería, indefectiblemente, observarse.
Votar no puede ser al mismo tiempo derecho y obligación a cargo de una misma
persona, ya que en este supuesto ambas cualidades resultan excluyentes entre sí. La
palabra prerrogativa refiere lo mismo a un derecho o a una obligación que se
caracteriza por destacar, honrar, privilegiar o dignificar a su titular103; lo que el
concepto prerrogativa destaca es un origen o un efecto social determinado que, en
todo caso, es jurídicamente irrelevante.

Mi opinión personal en torno al debate sobre la naturaleza jurídica del voto, es que
todas las posturas antes referidas son correctas en cierto grado, ya que mi posición
es la de considerar al voto activo como una “institución jurídica”, entendiendo por
ésta al “...conjunto de normas jurídicas que rigen un cierto comportamiento social
claramente identificado”104. Algunos de los derechos y obligaciones que he
considerado integran a la “institución jurídica” del voto, son los siguientes: la
obligación del ciudadano de solicitar su registro en el padrón de electores; el
derecho de cada ciudadano a obtener su registro en el referido padrón, así como la
respectiva credencial de elector, una vez cumplidos los requisitos y trámites
correspondientes; la obligación de cada ciudadano de acudir a la urna a votar el día
de la elección; el derecho de cada ciudadano a producir su voto o sufragio en entera
libertad; el derecho de cada ciudadano, así como el derecho genérico del “cuerpo
electoral”, a que toda persona se abstenga de realizar actos que eviten que el
proceso electoral se desarrolle conforme a la Constitución y la ley; el derecho del
“cuerpo electoral” a que su voto trascienda a la integración de los órganos de
elección popular del Estado105.

No veo impedimento ni contradicción para considerar al voto como una institución

jurídica que incluya derechos y deberes para los ciudadanos, al propio tiempo que
funciones y atribuciones a cargo de un órgano público. De hecho, lo mismo ocurre
con las funciones legislativa o jurisdiccional que están a cargo de órganos o poderes
públicos, dentro de los cuales sus integrantes tienen derechos y obligaciones. Al
interior de las cámaras lo mismo que al interior de los tribunales, cada legislador,
ministro o magistrado, tiene una serie de derechos y obligaciones subjetivos,
algunos fundados en su carácter de personas, otros establecidos por el derecho
positivo para asegurar el adecuado desarrollo de la función del órgano al que
pertenecen. Los ciudadanos que cumplan con los requisitos y trámites
correspondientes, tienen derecho a ingresar al cuerpo electoral y, una vez dentro de
éste, tienen diversos deberes y garantías de naturaleza orgánica, establecidos para
que el cuerpo colegiado al que pertenecen produzca sus determinaciones, las cuales
serán no la voluntad de cada uno de los ciudadanos individualmente considerados,
sino precisamente la voluntad del cuerpo electoral. Pertenecer al “cuerpo electoral”
es un acto condición; ingresarán los ciudadanos que cumplan los requisitos que la
ley especifica. Votar es un acto colegial, en el que cada ciudadano expresa su
preferencia, y el voto que expresa el cuerpo colegiado se integra por la preferencia
mayoritaria de sus integrantes. Refiriéndose al acto colegial en el contexto de la
función administrativa, Gabino Fraga afirma que “...habrá diversas voluntades
físicas, pero la voluntad administrativa es una sola” 106 .

3. DERECHO ELECTORAL ORIENTADO POR VALORES POLÍTICOS (LEGITIMIDAD V S

GOBERNABILIDAD) O POR INTERESES POLÍTICOS (ACRECENTAR EL PODER PROPIO)
El Derecho Electoral y la política son ámbitos distintos aunque estrechamente
vinculados entre sí. Las coincidencias entre la política y el Derecho Electoral se
hacen evidentes porque éste se refiere a una actividad política fundamental: el
acceso al poder. No obstante lo anterior, el Derecho Electoral y la política
desarrollan enfoques muy distintos del fenómeno comicial siendo que entre ambas
materias existen diferencias que deben enfatizarse particularmente a efecto de no
“politizar” indebidamente la aplicación del Derecho Electoral, la cual debe hacerse
con exclusivo fundamento en criterios técnicos y no políticos. Una afirmación que
de manera muy afortunada refleja las conexiones y separaciones entre política y
Derecho Electoral es la que dice que “...el Derecho Electoral no es un derecho
político, sino el derecho de lo político”107.

Ahora bien, si la aplicación del Derecho Electoral no debe “politizarse”, la

elaboración del mismo, en cambio, no puede dejar de ser un proceso político. Es la
política la que define el contenido de las leyes electorales, toda vez que es el poder
legislativo –poder político por excelencia– el que tiene a su cargo la producción de
la leyes, declarando, a través de éstas, la obligatoriedad de la voluntad política
general.

El Derecho Electoral regula jurídicamente al sistema electoral, al cual también la

ciencia política estudia y define como “...conjunto de medios que transforman la
voluntad de los ciudadanos en órganos representativos de autoridad o en
legitimidad”108 y con fundamento en esta proximidad es frecuente escuchar que
todas las normas políticas del sistema electoral, pertenecen también, y de manera
automática, al Derecho Electoral, lo cual es, por supuesto, completamente inexacto.
Ciertamente que ambas nociones se refieren genéricamente al fenómeno comicial,
sin embargo, cada una de tales categorías es enteramente autónoma y diversa a la
otra, pues cada una de ellas ordena y sistematiza realidades muy diversas del
fenómeno comicial.

La Ciencia Política ha edificado un importante discurso científico respecto del

sistema electoral, describiendo fundamentalmente de qué manera y por qué se
influyen entre sí los diversos elementos que lo integran y de qué manera y por qué
el sistema electoral influye en el sistema de partidos y en el sistema de gobierno.
Ahora bien, estas reglas electorales descritas por la Ciencia Política –como ya dije–,
no son reglas del Derecho Electoral y, sin embargo, ejercen sobre éste una
influencia muy importante, al grado de que sin ellas éste no puede explicarse ni, por
supuesto, teorizarse.

Las reglas que formula la ciencia política son, como en toda ciencia, de carácter
descriptivo y expresan lo que se ha observado que ocurre con mayor probabilidad,
al margen de que sea o no lo que debe ser. Sin embargo, conociendo los efectos que
en la realidad política genera cada sistema electoral, no hay legislador, partido
político o grupo de presión que no busque la adopción del sistema electoral que más
favorezca o mejor promueva al sistema de gobierno o de partidos que les conviene
más, según sus propios intereses, en una práctica conocida como “ingeniería
electoral”, así, el Derecho Electoral se elabora atendiendo a consideraciones
políticas. Las proposiciones descriptivas de la Ciencia Política son un importante
oriente (aunque no el único) para el legislador electoral.

Ejemplos de afirmaciones descriptivas que ha hecho la Ciencia Política y que

reflejan las constantes o las posibilidades que ha descubierto como más probables a
partir de la observación de diversos sistemas electorales en el mundo, y que se han
convertido en el parámetro en atención al cual se diseñan las leyes electorales, son
los siguientes:

Ø Que un sistema electoral con fórmula de mayoría relativa provoca en el

electorado el efecto psicológico de creer que sólo dos partidos tienen
posibilidades reales de ganar la elección, y, consecuentemente, un sistema
electoral con fórmula de mayoría relativa favorece un sistema de partidos
bipartidista, además de que también el referido sistema electoral de mayoría
relativa impacta al sistema de gobierno pues promueve en el congreso o en la
asamblea legislativa, un comportamiento parlamentario específico que consiste
en que el partido ganador asume el rol o función de gobernar con márgenes
cómodos y permanentes de mayoría y gobernabilidad, mientras que al partido
minoritario le corresponde la función de controlar al mayoritario denunciando
sus excesos ante la opinión pública;

Ø Que un sistema electoral con fórmula de mayoría absoluta, necesariamente

asociado con una segunda vuelta o ronda electoral en la que sólo dos partidos
contienden para lograr uno de ellos, por lo menos, la mitad más uno de lo
votos, tiende hacia un sistema de partidos pluripartidista con varios partidos
independientes pero flexibles, ya que éstos deben estar abiertos a la posibilidad
de hacer alianzas entre sí, para obtener, en la segunda vuelta electoral, la
 mayoría absoluta. El sistema electoral promueve la flexibilidad de los partidos
en los procesos electorales, y este carácter flexible favorece un sistema de
gobierno parlamentario que requiere de partidos proclives a hacer alianzas para
constituir bloques legislativos o para formar gobiernos;

Ø Que los sistemas electorales con fórmulas de representación proporcional,

tienden hacia un sistema de partidos pluripartidista con partidos independientes
pero rígidos. Pluripartidista porque en estos sistemas el electorado percibe que
cualquier partido, inclusive aquéllos con posiciones ideológicas extremas o
irreductibles, puede ganar representación en el congreso legislativo, bastando
con que el referido partido obtenga el porcentaje mínimo de votos que la ley
prevé –y que es de 2% en el caso de las elecciones federales mexicanas–.
Partidos rígidos porque no necesitan aliarse ni coaligarse con otro para obtener
un escaño o curul, y esta rigidez en la contienda electoral se traduce luego en un
comportamiento parlamentario también rígido y poco favorable a la constitución
de bloques legislativos perdurables. Así, por ejemplo, un sistema de gobierno
parlamentario difícilmente puede conciliarse con un sistema electoral de
representación proporcional puro;

Ø Que las fórmulas de representación proporcional con divisor favorecen la

sobrerrepresentación de los partidos con mayor votación, en perjuicio de los
partidos con menor votación, mientras que las fórmulas de representación
proporcional por cociente electoral y restos mayores, favorecen la
sobrerrepresentación de los partidos con menor votación, en perjuicio de los
partidos con mayor votación 109 ; y

Ø Que los sistemas electorales de representación proporcional deben fundarse en

circunscripciones de semejante dimensión, ya que si algunos escaños son
asignados en varias circunscripciones más pequeñas, se provocaría una
considerable desproporción entre votos y escaños y los resultados ya no
corresponderían a una auténtica representación proporcional. A medida que
aumenta la dimensión, disminuye la desproporcionalidad110 .

Ahora bien, tradicionalmente, la afirmación de los agentes políticos respecto del

propósito que ellos buscaron en el diseño de las leyes electorales, es en el sentido
de haber buscado un equilibrio entre gobernabilidad y legitimidad, o sea, entre
eficacia y estabilidad para gobernar y representatividad de los elegidos; sin
embargo, en relación con esta postura cabe hacer las siguientes dos aclaraciones:

Ø Legitimidad y gobernabilidad son, ambos, valores de sentido positivo tanto para

los diversos agentes políticos como para la sociedad en general. A todos nos
interesa contar con órganos de representación a los que percibamos como
 legítimos en virtud de que reproducen la opinión y la variedad ideológica en el
país, e, igualmente, a todos nos conviene contar con gobiernos que en realidad
lleven a cabo su labor de beneficio público con eficacia y estabilidad. Sin
embargo, gobernabilidad y legitimidad en ocasiones son valores excluyentes,
esto es, hay casos en que la búsqueda de la gobernabilidad puede ir en
detrimento de la legitimidad; por ejemplo, las fórmulas electorales que más
promueven la legitimidad son las fórmulas de representación proporcional, ya
que a través de éstas los partidos políticos obtienen en las asambleas legislativas
un porcentaje de curules que corresponde con mayor fidelidad al porcentaje de
votos obtenidos, pero estas fórmulas suelen hacer más difícil la constitución de
mayorías legislativas fuertes y estables, disminuyendo así la contribución del
órgano legislativo a la gobernabilidad.

Así, el debate legitimidad versus gobernabilidad, consiste en identificar el mejor

equilibrio o armonía entre dos valores cuya completa actualización simultánea
no siempre es posible, a grado tal que, por regla general, el nivel máximo de
gobernabilidad sólo puede lograrse en sacrificio de la legitimidad y, viceversa,
el nivel máximo de legitimidad sólo puede lograrse en detrimento de la
gobernabilidad; y

Ø Afirmar que las únicas consideraciones políticas que impactan al Derecho

Electoral son los valores políticos, constituye una posición dogmática que
desconoce o discrimina la real y cotidiana dinámica de la política en todos los
países del mundo. No sólo los “valores”, sino también los “intereses” políticos
influyen poderosamente en el diseño del Derecho Electoral.

Siguiendo a Dieter Nohlen111, podríamos afirmar que en el debate electoral hay dos
niveles: el nivel normativo o dogmático y el operativo.

El nivel normativo es desde siempre el campo de los grandes debates y

confrontaciones sobre instituciones políticas...llama a identificarse con la opción
expuesta o a contradecirla o combatirla rotundamente. La vinculación con la
filosofía política se fundamenta en la búsqueda del modelo ideal o del mejor
sistema de entre las alternativas teóricas que se ofrecen. La premisa común del
así llamado best system approach es de no tomar en cuenta tiempos y lugares y
de no condicionar la opción por factores contingentes. La elegancia y claridad
de la postura se debe preferentemente a la argumentación ideal-típica y lógico-
sistemática que, por lo demás, es preferentemente deductiva, y la idea que se
defiende provoca un tipo de reflexión causal que tiende a favorecer relaciones
unidireccionales y monocausales.112

En el nivel normativo, por ejemplo, se enfrentan la representación por mayoría y la

representación proporcional con apasionados defensores por ambos lados, utilizando
hasta los extremos los argumentos ideal-típicos y monocausales. El sistema
mayoritario como promotor del bipartidismo, como garante de la estabilidad
política; el sistema proporcional como causante del pluripartidismo, de la
inestabilidad política e incluso del derrumbe de la democracia. O, en sentido
contrario, el sistema proporcional como promotor de la legitimidad en la
composición de las cámaras, y el sistema mayoritario como responsables de
injustificados márgenes de sobrerrepresentación y subrepresentación que se
traducen en eliminar el valor del voto y la opinión de importantes grupos políticos
minoritarios. Buena parte de estas afirmaciones, provenientes del enfoque
normativo, conforman lo que se llama la sabiduría convencional en el campo de los
sistemas electorales.

Sin embargo, además de los propósitos que el discurso normativo refleja, hay otros
propósitos más “terrenales” y no necesariamente de valor positivo para todos; a
estos propósitos no les daremos el rango de “valores”, sino que los identificaremos
como “intereses”, y son fundamentalmente los consistentes en incrementar y
conservar el poder propio en detrimento de todo poder rival.

Sabiendo que las fórmulas de representación proporcional con divisor favorecen la

sobrerrepresentación de los partidos con mayor votación, en perjuicio de los
partidos con menor votación, mientras que las fórmulas de representación
proporcional por cociente electoral y restos mayores, favorecen la
sobrerrepresentación de los partidos con menor votación, en perjuicio de los
partidos con mayor votación, es obvio que, en consideración a sus propios y
particulares intereses, los partidos minoritarios preferirán y defenderán siempre las
fórmulas de representación proporcional, y, particularmente, a las de cociente
electoral, mientras que los partidos mayoritarios preferirán las fórmulas electorales
de mayoría simple.

Un incentivo institucional poderoso para la construcción y desarrollo de partidos

opositores fue la creación de curules de representación proporcional en la
Cámara de Diputados. Las curules de representación proporcional fueron
diseñadas para recompensar y sostener el esfuerzo organizacional desplegado
por los partidos de oposición que, a principios de la década de los sesenta,
estaban por desaparecer. El ensanchamiento del sistema parcial de
representación proporcional mediante los cambios a la legislación electoral de
1977 y 1987 fomentó el desarrollo del principal partido de oposición, el PAN, y
el surgimiento de nuevos partidos. El efecto de largo plazo del experimento
 institucional con la representación proporcional ha sido el crecimiento de la
oposición como un todo con respecto al partido hegemónico.113

Frente al debate de filosofía o moral política entre legitimidad y gobernabilidad,

existe otra gran fuerza que tiene su ancla en la realidad política y que consiste en el
interés del agente político, no como promotor del valor público, sino como
sistemático buscador del poder. No puede desconocerse que, en la toma de
decisiones que tienen que ver con el diseño de un sistema electoral, tiene mucho
que ver el interés por acrecentar y conservar el poder propio en perjuicio del poder
ajeno.

En este punto la disyuntiva que hay que resolver en la construcción de una teoría
del Derecho Electoral, consiste en definir si la ley electoral debe elaborarse –teoría
prescriptiva-política del Derecho que debería ser–, o debe explicarse –teoría
descriptiva del Derecho que es–, dando preeminencia a los valores o a los intereses
políticos. Esta disyuntiva parece, en principio, ingenua, toda vez que enfrentado el
valor general con el interés particular parecería difícil imaginar a alguien que
declarara la superioridad del último sobre el primero; no obstante, la confrontación
es no sólo posible sino frecuente, debido a que, por una parte, en relación con el
proceso de producción de leyes, la conducta típica de las fracciones partidarias en
las asambleas parlamentarias es la de actuar exclusivamente en apego a sus propios
objetivos políticos e idearios partidistas y, por otra parte, en el proceso de
aplicación de la ley, algunos consideran etérea y fantasmagórica la figura del “valor
general”; ¿cómo reconocer y defender un valor general, si lo único que puedo
advertir es lo que es valioso según mi propio criterio? Así, desde esta perspectiva,
no existe tal cosa como un valor social o general, sino sólo intereses particulares en
pugna, entre los cuales sólo se da la posibilidad de equilibrio cuando tienen un
poder semejante.

En la elaboración y explicación de las instituciones electorales puede estimarse que

inciden lo mismo razones de valor que razones de interés; sin embargo, escoger una
u otra opción nos obliga a transitar por diferentes visiones teóricas del Derecho
Electoral.

Los impedimentos jurídicos que en México existen para reelegir legisladores o para
que los ciudadanos se postulen como candidatos independientes, ¿deben explicarse
en atención a que son instituciones que favorecen el valor de la gobernabilidad pues
evitan la multiplicación y atomización de los interlocutores políticos, o deben
explicarse en razón del interés particular de las cúpulas partidistas por fortalecer
estructuras y prácticas cupulares y antidemocráticas al interior de los partidos
políticos?

Igualmente, en el caso de la elección del modelo de listas, abiertas o cerradas,

bloqueadas o desbloqueadas114, que debe usarse en las fórmulas de representación
proporcional. El problema fundamental que plantean las listas cerradas y
bloqueadas es que son los partidos políticos los que internamente las elaboran, sin
que el ciudadano pueda opinar sobre quiénes son los mejores candidatos; como ese
proceso de selección interno no tiene siempre las debidas garantías democráticas,
nos encontramos a veces con que los partidos no eligen siempre a los más valiosos,
sino a los candidatos más fácilmente controlables por su aparato de organización.
En algunos países se soluciona este problema con el desbloqueo de las listas, lo que
supone permitir a los ciudadanos señalar algunas preferencias entre los candidatos
de la lista de ese partido; así, al menos, aunque no se puedan añadir nombres
nuevos a los de la lista, se puede variar el orden de los candidatos y se introduce un
factor que favorece la democratización del sistema; sin embargo, esto, por otra
parte, plantea el problema de que reduce la disciplina partidaria en las cámaras,
dificultando la constitución de bloques, alianzas o coaliciones que favorecen la
gobernabilidad.

4. UNA TEORÍA GENERAL O DIVERSAS TEORÍAS PARA EL DERECHO

ELECTORAL

En el proceso de construcción de una teoría jurídica del Derecho Electoral, como

hemos visto, hay diversas encrucijadas en las que, con mucha frecuencia,
convergen opciones teóricas que no pueden ser descartadas completamente porque
incluyen contenidos, valiosos, pero que tampoco pueden todas reunirse en un único
discurso coherente porque resultan excluyentes entre sí.

Lo anterior, aunado al reconocimiento internacional de que no existe un único

modelo del Derecho Electoral que “debería ser”, sino, en todo caso, un Derecho
Electoral apropiado y distinto para cada realidad política, me hace pensar que en
torno al Derecho Electoral tal vez lo que debamos buscar es cualquiera de las
siguientes dos opciones:

Ø Elaborar una teoría general que exprese las diversas alternativas existentes para
construir los distintos, aunque todos válidos, discursos posibles sobre el
Derecho Electoral, o bien;

Ø Elaborar diversas teorías que en conjunto expliquen al Derecho Electoral; una

teoría por cada enfoque diverso que puede darse a cada institución jurídico
comicial.

Un listado de instituciones jurídicas e interrogantes en torno a éstas, que podría ser

objeto de un ejercicio exhaustivo de teorización del Derecho Electoral, sería el
siguiente:

Democracia: sustantiva o procedimental, y, por lo tanto, sí o no restricciones de

orden ideológico para la participación; democracia directa o representativa o semi-
directa y por lo tanto sí o no o en qué magnitud instituciones de la democracia
semidirecta, como son los siguientes casos: referéndum, plebiscito, veto público,
iniciativa popular, revocación de mandato, consulta popular. Democracia
representativa respecto de qué poderes públicos, el legislativo y el ejecutivo
solamente, o también respecto del judicial.

Representatividad: sí o no déficit de sobre o subrepresentación, cláusulas de

gobernabilidad, topes de sobrerrepresentación, etc., y, por tanto, fórmulas de
mayoría –mayoría absoluta con segunda vuelta, mayoría calificada, mayoría
relativa, primera minoría, etc.–, o fórmulas de representación proporcional –de
cociente o divisor–.

Elegibles: quiénes pueden ser electos, esto es, a quiénes corresponde el derecho a
ser votados; requisitos de elegibilidad; plenitud del derecho individual cívico-
político, así como la ventaja de establecer una relación y recompensas directas entre
representantes y representados contra la conveniencia de la disciplina interpartidista,
en el caso de la no reelección de legisladores; la misma plenitud del derecho
político versus la inconveniencia de “atomizar” representantes e interlocutores
políticos, en el caso de los candidatos independientes; a quién representan los
funcionarios electos: a los ciudadanos de su distrito o al pueblo o a una ideología; sí
o no reelección, candidatos independientes y tránsfugas; los partidos políticos son
medios que facilitan el acceso de los ciudadanos al poder o únicas vías posibles de
acceso al poder representativo, esto es, monopolio o no para que los partidos
postulen candidatos.

Electores: es el voto un derecho subjetivo público de los individuos, es un derecho

humano, o es una función estatal que ejerce “el cuerpo electoral”; sí o no voto en el
extranjero; sí o no limitaciones legales al derecho del voto –lo cual es aplicable a
todos los demás derechos políticos–; sí o no juicio de amparo en materia política; sí
o no las acciones tutelares a cargo de los partidos políticos a efecto de que actúen
como representantes de un interés general.

Autoridades electorales: apegadas al principio restrictivo de derecho público de que

no pueden hacer nada que no les haya sido expresamente conferido; autónomas para
cumplir su cometido, y, por supuesto, imparciales. Sin embargo, cuál es el alcance
del principio de “facultades expresas”; autoridades autónomas para lograr un
propósito político o para realizar una función técnica sin influencia política; qué
margen de arbitrio o discrecionalidad habrá de reconocerse para las autoridades
electorales como incluido en su competencia; finalmente, imparcialidad mediante la
suma de parcialidades o mediante la reunión de imparciales.

Justicia Electoral: sistema de justicia regido por el principio dispositivo según el

cual la litis sólo se fija por lo argumentado por las partes, o regido por el principio
inquisitivo o por el principio publicista; sancionador de toda irregularidad o sólo
aquellas especialmente graves que afecten la certeza de las elecciones.

Límites jurídicos al diseño de leyes electorales: cómo se configura el contenido de

los principios electorales previstos en el artículo 116 constitucional, y que deben ser
garantizados por toda ley electoral local.

5. EVOLUCIÓN Y AUTONOMÍA ACADÉMICAS DE LA CIENCIA DEL DERECHO

ELECTORAL EN MÉXICO

Como se ha advertido en este trabajo, la teoría jurídica del Derecho Electoral aún
no tiene el grado de madurez que, por ejemplo, tienen las teorías del acto jurídico,
el acto administrativo, y el delito y la pena, que, respectivamente, corresponden a
los derechos Civil, Administrativo o Penal; sin embargo, lo anterior no impide
afirmar que el estudio técnico jurídico del Derecho Electoral en el país ha avanzado
extraordinariamente durante los últimos doce años.

La creación de un Tribunal especializado en la materia comicial en 1987 (Tribunal

de lo Contencioso Electoral) y luego en 1990 la creación de un organismo
autónomo encargado de organizar las elecciones (Instituto Federal Electoral),
marcaron en México el inicio de una gran labor de estudio, investigación y difusión
orientada a precisar y difundir el alcance estrictamente jurídico de las normas e
instituciones del Derecho Electoral mexicano. Hasta antes de esas fechas, los
criterios políticos habían dominado en la organización y calificación de los
comicios. Hasta entonces, a los partidos políticos les había correspondido no sólo
elaborar la ley electoral a través de sus fracciones parlamentarias, sino que también
eran los partidos los que integraban mayoritariamente al órgano encargado de
organizar los comicios y eran ellos los que, con sus legisladores, integraban los
colegios electorales que calificaban las elecciones y juzgaban los conflictos surgidos
en ellas; esto es, en la materia electoral, los partidos políticos concentraban, sin
contrapeso, las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, haciendo prevalecer –por
cierto, de manera enteramente lícita y fundada en la ley entonces vigente–, criterios
políticos en la organización y calificación de los comicios, que hacían innecesario
precisar el contenido y el alcance jurídico de los conceptos electorales.

Es más, la sistemática jurídica del Derecho Electoral ha avanzado tan

considerablemente que, hoy día, hay muchos autores que sostienen la autonomía del
Derecho Electoral como rama del Derecho Público.

Augusto Hernández Becerra apunta que: “La doctrina ha considerado que el

reconocimiento de una rama como parte del Derecho, depende de que ésta
demuestre su autonomía, esto es, que debe contar con requisitos mínimos que le
otorgan singularidad como disciplina científica, y que ameritan que de ella se
ocupen estudiosos de manera especializada, separándola en su tratamiento del resto
del Derecho”115 , y el propio autor opina que bien puede hablarse del Derecho
Electoral como de una rama autónoma, “… merced al cúmulo de características que
le otorgan singularidad en el universo de las disciplinas jurídicas: profundas raíces
históricas que se nutren de riquísimos antecedentes de práctica democrática,
filosofía político-jurídica y legislación electoral; un cuerpo de legislación
especializado y propio, de normas tanto de derecho sustantivo como de derecho
procedimental; ciencia jurídica con sujetos, objeto y contenido propios; derecho
propio de la función electoral del Estado; derecho codificado; Derecho con una
jurisdicción propia; ciencia con lenguaje técnico propio; Derecho no subordinado a
otra rama del Derecho Público; Derecho con fuentes formales y materiales propias
y una autonomía didáctica” 116 .

En México, diversos autores117, igualmente, coinciden en que el Derecho Electoral

es una disciplina autónoma del Derecho Público, particularmente debido a que
nuestro país ahora cuenta con cuerpos de leyes especializados –criterio legislativo–;
con una jurisdicción propia que, por cierto, ha generado un importante acervo de
jurisprudencia respecto del régimen jurídico comicial –criterio jurisdiccional–, y en
virtud de que es una disciplina jurídica con terminología propia y con una cada vez
más abundante doctrina especializada, además de que al Derecho Electoral ahora se
le incluye como asignatura, obligatoria u optativa, en los planes y programas de
estudios de diversas y muy prestigiadas universidades del país –criterio académico o
doctrinal–.

Abundando respecto de las características académicas o doctrinales que contribuyen

a que el Derecho Electoral sea reconocido como disciplina autónoma, cabe señalar
lo siguiente:

El Derecho Electoral incluye algunos conceptos o instituciones jurídicas cuyo pleno

y correcto significado sólo puede obtenerse ubicándolos precisamente dentro del
contexto específico del sistema jurídico al cual pertenecen, esto es, al Derecho
Electoral. Determinados conceptos jurídico-comiciales no significan lo mismo desde
la perspectiva del Derecho Electoral que desde el punto de vista de cualquiera otra
rama del Derecho. Así, a modo de ejemplos: la noción de “definitividad” tiene un
significado en el Derecho de Amparo y otro diverso y específico en el Derecho
Electoral, ya que en éste, el principio de “definitividad” –también llamado de
“calendarización”–, se refiere a que los procesos electorales se constituyen
mediante actos concatenados entre sí, que se estructuran en etapas procedimentales
sucesivas a cada una de las cuales la ley consolida con definitividad jurídica a efecto
de servir de fundamento a la siguiente; la institución de “nulidad” es una en el
derecho privado, otra en el Derecho Administrativo, y otra en el Derecho Electoral,
de tal manera que la teoría clásica de las nulidades o la teoría administrativa de las
ineficacias, no pueden simplemente trasladarse a la materia comicial,
particularmente cuando hablamos de nulidades de votos, votaciones o elecciones;
otro ejemplo es el de la garantía de legalidad respecto de cualquier acto de
autoridad, la cual debe fundarse en los artículos 14 y 16 constitucionales cuando nos
refiramos a vulneración de los derechos fundamentales del individuo, pero que
deberá fundarse en los artículos 41, 99 y 116 constitucionales cuando la ilegalidad
agravie directamente, no a un ciudadano en particular, sino al conjunto de los
ciudadanos constituidos en cuerpo electoral encargado de la designación de los
órganos representativos.

En el ámbito de la literatura jurídica electoral, quiero destacar el ensayo de J. Jesús

Orozco Henríquez, “Evolución del Derecho Electoral en México durante el siglo
XX”118, en el que se proporciona una síntesis panorámica sobre el desarrollo de las
normas jurídicas de carácter electoral que han regido en nuestro país en ese
período, y, adicionalmente, se da cuenta del desarrollo que ha tenido “...la ciencia
del Derecho Electoral (es decir, la disciplina científica que ha venido configurando
un campo de estudio propio y autónomo, que consiste precisamente en las
correspondientes normas jurídicas electorales, con base en principios, métodos,
fines y caracterísiticas específicos)” 119 . Asimismo, este ensayo se apoya en una
importante revisión bibliohemerográfica en la que se han incluido los más
destacados trabajos jurídico electorales.

El aspecto académico-doctrinal es relevante en la tarea de sistematización de la

disciplina del Derecho Electoral, pues los estudios que lo conforman, “...han
pasado de ser preponderantemente un reflejo descriptivo de la normatividad
electoral a adquirir desde la capacidad de proponer las innovaciones legales e
institucionales necesarias para la ampliación de la democracia (…) hasta la de
explotar los contenidos axiológicos e implicaciones sociológicas de aquella
normatividad”120.

En lo que toca a la evolución de esta disciplina, Orozco Henríquez propone la

siguiente periodización: de 1912 a 1976, “...una sola etapa en la que se advierte
que, salvo valiosas excepciones, los análisis jurídicos en materia electoral forman
parte de obras mayores de Derecho Constitucional, o bien, de Ciencia Política.” De
1977 a 1988, “...en que los estudios de Derecho Electoral se enfocan
principalmente al análisis de la reforma política de 1977”; de 1989 a 1995, “...años
en los que el objeto de estudio lo forman tanto las sucesivas reformas electorales
cuanto análisis teóricos, legislativos, históricos, comparados y aun filosóficos sobre
el entramado normativo e institucional del Derecho Electoral”, y, por último, del
año de 1996 hasta nuestros días, “...corresponde no sólo la consolidación del
espacio académico del Derecho Electoral y a la concomitante especialización de
diversos aspectos de la disciplina, lo que seguramente influyó de manera importante
los contenidos de esa última reforma [se refiere a la más reciente reforma electoral
mexicana], sino también al evidente avance del Derecho Procesal Electoral, que
apunta hacia la consecución de su propia autonomía académica”121.

En la última década “...diversas actividades han venido a configurar un importante

espacio académico para el Derecho Electoral mexicano, cuya autonomía ya puede
presumirse” 122 , y pienso que no está de más hacer énfasis en el hecho de que la
propia legislación electoral mexicana, entre las facultades de las autoridades
electorales, tanto administrativas como jurisdiccionales, establece las de índole
académica, razón por la cual se ha estructurado la Dirección Ejecutiva de
Capacitación Electoral y Educación Cívica 123 , perteneciente al Instituto Federal
Electoral, y que ha contribuido de manera importante, con distintas actividades, en
el estudio del Derecho Electoral. Asimismo, se ha creado el Centro de Capacitación
Judicial Electoral124, correspondiente al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, que tiene a su cargo, entre otras, tareas de investigación; de fomento y
promoción de relaciones de intercambio académico con universidades e instituciones
afines nacionales y extranjeras; de formación y de capacitación y actualización, y
que, a través de foros, diplomados, mesas redondas y mediante diversas
publicaciones relativas a la materia electoral, ha contribuido a la difusión del
Derecho Electoral.

Ahora bien, entre las actividades de corte académico, cabe destacar, por una parte,
los tres congresos internacionales de Derecho Electoral, todos ellos celebrados en
nuestro país125 y gracias a los cuales se han presentado aportaciones sustantivas al
campo jurídico-electoral 126, y por otra parte, el hecho de que, mientras diversas
instituciones de educación superior han incluido en sus programas académicos
asignaturas de Derecho Electoral para las licenciaturas en Derecho y en
Administración pública, otras promueven la difusión del Derecho Electoral a través
de diplomados.
En el ámbito internacional, existen instituciones como el Centro Interamericano de
Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL), que depende del Instituto Interamericano
de Derechos Humanos (IIDH); el Instituto Internacional de Democracia y
Asistencia Electoral (IDEA), con sede en Estocolmo, y la International Foundation
of Electoral Systems (IFES) de Estados Unidos. Estos organismos ofrecen asesoría
técnica y/o realizan estudios de legislación comparada en materia electoral.

Finalmente, un hecho que no debo pasar por alto, y que habla de la importancia de
los fenómenos electorales en la conformación y en la consolidación o crecimiento
de las democracias, se manifiesta mediante la proliferación creciente de “sitios” de
internet 127 en los que se puede encontrar amplia información relativa a los procesos
electorales en diversos países, lo que nos habla de que las cuestiones electorales
están ocupando un lugar especial en el ámbito del conocimiento.

NOTAS
1 REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la Lengua Española, t. I. Ed. Espasa-Calpe, 20ª ed. España, 1984, p.
351.
2 Ibid., p. 447.

3 Vid. GUTIÉRREZ SÁENZ, Raúl. Introducción a la Lógica. Ed. Esfinge, 19ª ed. México, 1984, p. 121.

4 REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Op. Cit., t. II, p. 1299.

5 WOLDENBERG, José. Consideraciones políticas en torno a la legislación electoral, en: Justicia Electoral. Revista del

Tribunal Federal Electoral. México. Año 1. No. 1, 1992, p. 53.

6 Entre otras obras con esta perspectiva, pueden verse las de: Maurice DUVERGER, quien en 1945 inició esta corriente con

su famosa ley sociológica tripartita que estableció las influencias entre fórmulas electorales y sistemas de partidos, en: Los
partidos políticos. Ed. FCE. México, 1957 e Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. Ed. Ariel. España, 1970; la
de Giovanni SARTORI, Ingeniería Constitucional Comparada. Ed. FCE. México, 1994; y la de Dieter NOHLEN, Sistemas
Electorales y Partidos Políticos. Ed. FCE. México, 1994.
7 Esta sería la perspectiva que correspondería a Ferdinand LASALLE, quien en el Siglo XIX concibió al Derecho como

expresión del equilibrio de poder que guardan las fuerzas sociales. Vid. Infra, nota 10.
8 BOGDANOR, Vernon. Enciclopedia de las Instituciones Políticas. Alianza Editorial. España, 1991, p. 419.

9 ARAGÓN, Manuel. Tendencias contemporáneas del Derecho Electoral en el mundo. Memoria del II Congreso

Internacional de Derecho Electoral. Palabras del Doctor Manuel Aragón, en representación de los participantes extranjeros,
en la Ceremonia de Inauguración. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, IFE, TFE, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas. México, 1993, pp. XXIV y XXV.
10 LASALLE, Ferdinand. Derecho y Poder, artículo editorial del diario Reforma de Berlín, del 7 de febrero de 1863, en:

¿Qué es una Constitución? Ed. Colofón, 6ª ed. México, 1994, p. 125.

11 CARPIZO, Jorge. Estudios Constitucionales. Ed. Porrúa, 5ª ed. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México,

1996, p. 291.
12 AMUCHATEGUI REQUENA, Irma G. Derecho Penal. Ed. Harla. México, 1993, p. 14.

13 NOHLEN, Dieter. Voz: Derecho Electoral, en: Diccionario Electoral. Instituto Interamericano de Derechos Humanos,

Centro Interamericano de Asesoría y Promoción Electoral. Costa Rica, 1989, p. 211.

14 Ibid.

15 ARAGÓN REYES, Manuel. Derecho Electoral: sufragio activo y pasivo, en: NOHLEN, Dieter et al. Compiladores.

Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. Fondo de Cultura Económica y coeditores. México, 1998, p.
104.
16 Ibid., pp. 104 y 105.

17 OROZCO HENRÍQUEZ, Jose de Jesús. Los valores éticos tutelados por el régimen electoral, en: GARCÍA RAMÍREZ,

Sergio. Coordinador. Los valores en el derecho mexicano. Una aproximación. Ed. Fondo de Cultura Económica. UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, 1997, p. 325.
18 Cfr. NOHLEN, Dieter y Daniel SABSAY. Derecho Electoral, en: NOHLEN, Dieter et al. Compiladores. Tratado de

derecho electoral comparado de América Latina. Ed. Fondo de Cultura Económica y coeditores. México, 1998, pp. 14 y 15.
19 Ibid., p. 14. z
20 Cfr. PIZZORUSSO, Alessandro. Lecciones de Derecho Constitucional. Tr.: Javier Jiménez Campo. Centro de Estudios
Constitucionales. Madrid, 1984, pp. 255 a 259.
21 Vid. ARENAS BÁTIZ, Carlos Emilio. El Poder Supremo del Estado se divide para su ejercicio en: Electoral, Legislativo,

Ejecutivo y Judicial; reflexiones sobre la elección como función pública a cargo de un poder estatal, a partir de las
constituciones nuevoleonesas del siglo XIX, en: Revista del Tribunal Electoral del Estado de Nuevo León. Año II. No. 13.
México, 1999, pp. 8 a 11.
22 SARTORI, Giovanni. Ingeniería constitucional comparada. Tr.: Roberto Reyes Mazzoni. Ed. Fondo de Cultura

Económica. México, 1994, p. 29.

23 Vid. LÓPEZ PINTOR, Rafael. Los organismos electorales como instituciones de gobernabilidad. Resumen ejecutivo.

Material distribuido en: Taller Internacional Sobre los Organismos electorales como Instituciones de Gobernabilidad,
celebrado para discutir la obra del profesor López Pintor, organizado por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, mayo de 1999.
24 Integración Nacional de Poderes Representativos:

Entidad Federativa Ejecutivo Legislativo Ayuntamiento

Presidente Gobernador Senador Diputado
Mayoría Rep. Prop.
Aguascalientes 1 18 9 11
Baja California 1 16 9 15
Baja California Sur 1 15 6 5
Campeche 1 21 14 11
Coahuila 1 20 12 38
Colima 1 12 8 10
Chiapas 1 24 16 111
Chihuahua 1 22 11 67
Durango 1 15 10 39
Guanajuato 1 22 14 46
Guerrero 1 28 18 76
Hidalgo 1 18 11 84
Jalisco 1 20 20 124
Edo. De México 1 45 30 122
Michoacán 1 18 12 113
Morelos 1 18 12 33
Nayarit 1 18 12 20
Nuevo León 1 26 16 51
Oaxaca 1 25 17 570
Puebla 1 26 13 217
Querétaro 1 15 10 18
Quintana Roo 1 15 10 8
San Luis Potosí 1 15 12 58
Sinaloa 1 24 16 18
Sonora 1 21 12 72
Tabasco 1 18 13 17
Tamaulipas 1 19 13 43
Tlaxcala 1 19 13 60
Veracruz 1 24 21 210
Yucatán 1 15 10 106
Zacatecas 1 18 12 56
Distrito Federal 1 40 26
México Federación 1 1 300 200
Total 1 32 970 638 2,419
FUENTES: Panorama Electoral. Estudio comparativo de las legislaciones electorales en la República Mexicana, y
Asignación de diputados por el principio de representación proporcional en los estados y el Distrito Federal. Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 1999 y 2000.
25 Vid. COPI, Irving. La Ciencia y la Hipótesis, en: Introducción a la Lógica. Tr.: Néstor Alberto Míguez. Editorial

Universitaria de Buenos Aires, Argentina, 1987, pp. 477 a 530. Copi manifiesta que, por ejemplo, para determinar la validez
de la afirmación que Newton propuso en el sentido de que “toda partícula material del universo atrae a toda otra partícula con
una fuerza que es directamente proporcional al producto de sus masas e inversamente proporcional al cuadrado de la distancia
que las separa”, no es necesario que los físicos vayan partícula por partícula del universo hasta constatar que todas se
comportan como dijo Newton, sino que basta con que tal proposición satisfaga los criterios de verdad específicamente
aplicables en la ciencias naturales, entre ellos, la posibilidad de realizar prueba científica que permita confrontar la propuesta
con la realidad verificando en la experiencia su adecuación, así como la compatibilidad de la proposición con otras previas
proposiciones teóricas consideradas correctas.
26 Los preceptos federales citados, son los que principalmente encuadran la polémica en el sentido de que si los votos a favor

de candidatos o fórmulas no registrados, que se expresan en el recuadro que para este específico efecto contienen las boletas
electorales, son votos válidos o votos nulos. Si son votos válidos, entonces, esto significa que en México pueden existir como
candidatos independientes, no los que hubiesen obtenido su registro de manera independiente sin intervención de los partidos
políticos, sino los que no se hubiesen registrado del todo. Si son votos nulos, entonces, con qué propósito la ley ordena que
las boletas contengan un espacio para candidatos o fórmulas no registradas.
27 CARPIZO, Jorge. Op. Cit. Supra, nota 11, p. 71.

28 TENA RAMÍREZ, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. Ed. Porrúa, 19ªed. México, 1994, p. 95.

29 Cfr. VALADÉS, Diego. El sistema electoral de la democracia mexicana. Federación Nacional de Abogados al Servicio

del Estado. Ed. Miguel Ángel Porrúa, 2ª ed. México, 1991, p.16.
30 Vid. WRÓBLEWSKI, Jerzy. Constitución y teoría general de la interpretación jurídica. Ed. Civitas. España, 1985; el

resumen de las directrices que, para los diversos criterios de interpretación, propone Wróbleswki, puede verse en: OJESTO
MARTÍNEZ PORCAYO, José Fernando. Estudio sobre el orden público, la interpretación normativa y los principios de
constitucionalidad, legalidad y definitividad en materia electoral federal, en: Justicia Electoral. Revista del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación. No. 9. México, 1997, pp. 79 a 81.
31 Cit. por BECERRA ROJASVÉRTIZ, Rubén. Comentarios a los criterios de interpretación de la ley electoral federal, en:

Análisis Electoral. Publicación del Comité Editorial del Tribunal Electoral de Tamaulipas. No. 15. México, julio 1998, p. 2.
32 Cit. por CABANELLAS, Guillermo. Voz: Interpretación gramatical, en: Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, t.

IV. F-I. Ed. Heliasta, 25ªed. Argentina, 1997, p. 475.

33 Vid. INTERPRETACIÓN DE LA LEY, en: Semanario Judicial de la Federación. Quinta Época, t. CXXV, p. 1669.

Tesis derivada de la sentencia dictada el 24 de agosto de 1955, en la revisión fiscal 207/50 Simmons, S.A. Ponente: Felipe
Tena Ramírez.
34 Cfr. GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo. Filosofía del Derecho. Ed. Porrúa, 5ª ed. México, 1986, p. 29.

35 Ibid., p. 30.

36 El propio Kelsen, que pretendió reducir el Derecho a su mero continente lógico-estructural, en un acto ejemplar de

honestidad y valor intelectual, al final de su vida, a los ochenta y tres años de edad, renunció a la idea de que había normas
que no correspondían a una intención. “En mi doctrina –escribió Kelsen– la norma básica fue siempre concebida como una
norma que no era el contenido significativo de un acto de volición sino que estaba presupuesta por nuestro pensamiento...
Pueden creerme, no ha sido fácil renunciar a una doctrina que he defendido durante décadas. La he abandonado al comprobar
que una norma (sollen) debe ser el correlato de una voluntad (wollen)”. Vid. KELSEN, Hans. Die Grundlage der
Naturrechtslehre. Cit. Por SÁNCHEZ VÁZQUEZ, Rafael. Metodología de la Ciencia del Derecho. Ed. Porrúa, 2ª ed.
México, 1997, p. 281.
37 Tampoco sería inteligible el Derecho si le faltara cualquiera otro de sus elementos esenciales, por ejemplo, no podría

entenderse al Derecho sin referencia a su ordenación lógico-estructural o sin referencia al lenguaje a través del cual
ineludiblemente debe expresarse (de aquí que los otros dos grandes criterios de interpretación jurídica sean el lógico-
sistemático y el gramatical).
38 OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO, José Fernando. La positividad de los valores democrático-electorales, ponencia

presentada en el III Congreso Internacional de Derecho Electoral, realizado en Cancún, Quintana Roo, México, marzo de
1998.

39 PRECIADO HERNÁNDEZ, Rafael. Significación actual de la democracia, en: Estudios de Filosofía del Derecho.
Homenaje al Dr. Eduardo García Máynez. Facultad de Derecho de la UNAM. México, 1973, pp. 277 a 291. Cit. por
OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO, José Fernando. Ibid.
40 BONIFAZ ALONSO, Leticia. El problema de la eficacia del Derecho. Ed. Porrúa. México, 1993, pp. 94 y sgts. Cit. por

Ojesto Martínez Porcayo José Fernando. Ibid.

41 KELSEN, Hans. Esencia y valor de la democracia. Tr.: De Luengo Tapia y Legaz y Lacambra. Ed. Nacional. México,

1980. Cit. por Ojesto Martínez Porcayo José Fernando. Ibid.

42 OROZCO HENRÍQUEZ, José de Jesús. Consideraciones sobre los principios y valores tutelados por el Derecho Electoral

Federal mexicano, en: Revista Justicia Electoral. No. 9. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México,
1997, p. 87. Un artículo previo en el que el maestro Orozco trata el tema con menor extensión, se publicó con el título
Valores éticos tutelados por el régimen electoral. Op. Cit. Supra, nota 17.
43 Cfr. Ibid., pp. 97 a 107.

44 Vid. SALAZAR, Luis y José WOLDENBERG. Principios y Valores de la Democracia. Cuadernos de Divulgación de la

Cultura Democrática. No. 1. Instituto Federal Electoral. México, 1995.

45 BOBBIO, Norberto. Contribución a la Teoría del Derecho. Ed. Debate. España, 1990, p. 143.

46 Semanario Judicial de la Federación. Cuarta Sala. Séptima Época, t. 151-156. Quinta Parte, p.149. Tesis que también

aparece en Apéndice 1917-1985. Cuarta Sala. Jurisprudencia No. 155, p. 139.

47 Semanario Judicial de la Federación. Tercera Sala. Quinta Época, t. XXIX, p. 1119.

48 Semanario Judicial de la Federación. Tercera Sala. Quinta Época, t. CXXVI, p. 621; Tercera Sala. Quinta Época, t.

CXXVIII, p. 559; Tercera Sala. Quinta Época, t. CXIX, p. 351; Sala Auxiliar. Quinta Época, t. CXXVI, p. 526; Sala
Auxiliar. Quinta Época, t. CXVII, p. 1169 y Tercera Sala. Sexta Época, t. XXVI. Cuarta Parte, p. 48.
49 WRÓBLEWSKI, Jerzy. Constitución y teoría general de la interpretación jurídica. Ed.Civitas. España, 1985, p. 51.

50 TAMAYO Y SALMORÁN, Rolando. Voz: Interpretación Jurídica, en: Diccionario Jurídico Mexicano, t. III, I-O.

UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. Ed. Porrúa, 10ª ed. México, 1997, p. 1798.
51 KELSEN, Hans. ¿Qué es Justicia? Tr.: Albert Calsamiglia. Ed. Ariel. España, 1992, p. 274.

52 BARQUÍN ÁLVAREZ, Manuel. Artículo 54, en: Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones,

t. VII. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. Ed. Porrúa, 4ª ed.
México, 1996, p. 67.
53 CARPIZO, Jorge y Jorge MADRAZO. Derecho Constitucional, en: Introducción al derecho mexicano, t. I. UNAM,

Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, 1981, pp. 111 a 197.

54 CARPIZO, Jorge. Op. Cit. Supra, nota 11, p. 75.
55 BARQUÍN ÁLVAREZ, Manuel. Op. Cit., p. 65.
56 CARPIZO, Jorge. Op. Cit., p. 75, in fine.

57 Desde 1996, es el artículo 75, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia

Electoral; entre 1990 y 1996 lo fue el artículo 287, párrafo 1, inciso a), del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales; entre 1987 y 1990, lo fue el artículo 336, fracción I, del Código Federal Electoral; entre 1977 y
1987, lo fue el artículo 222, fracción I, de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales; entre 1973 y
1977, lo fue el artículo 174, fracción I, de la Ley Federal Electoral. Inclusive desde la Ley Electoral del 7 de enero de 1946,
en el artículo 120, se precisa que: “La votación recibida en una casilla será nula: I. Cuando se haya instalado la casilla
electoral en distinto lugar al señalado y en condiciones diferentes a las establecidas por esta Ley”.
58 INSTALACIÓN DE LA CASILLA SIN CAUSA JUSTIFICADA EN LUGAR DISTINTO AL SEÑALADO POR LA

JUNTA DISTRITAL CORRESPONDIENTE. INTERPRETACIÓN PARA LOS EFECTOS DE LA CAUSAL DE

NULIDAD, en: Memoria 1991. Tesis de Jurisprudencia de la Sala Central. Primera Época. No. 25.Tribunal Federal
Electoral. México, 1992, p.219.
59 Ibid.

60 Vid. TREMBLAY, Luc. B. L’interprétation téléologique des droits constituionnels, artículo de la Facultad de Derecho de

la Universidad de Montreal, consultable a través de internet, en la siguiente dirección:

http://www.droit.umontreal.ca/pub/themis/95vol29n2/TREMBLAY.html.
61 GUI MORI, Tomás. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL 1981-1995. ESTUDIO Y RESEÑA COMPLETA DE LAS

PRIMERAS 3,052 SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ESPAÑOL. Sentencia 254/88, del 21 de
diciembre, FJ3. Ed. Civitas. Madrid, 1997, pp. 1618 y 1619.
62 Sentencia 48/91, del 28 de febrero de 1991, y en el mismo sentido, las siguientes sentencias del Tribunal Constitucional

español: 34/83, del 6 de mayo de 1983; 17/85, del 9 de febrero de 1985; 57/85, del 29 de abril de 1985, y 24/90, del 15 de
febrero de 1990. Cit. Ibid., p. 1616.
63 CANOSA USERA, Raúl. Interpretación constitucional y fórmula política. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid,

1988, p. 259.
64 REGIDOR DE AYUNTAMIENTO. SU DIFERENCIA CON LOS REQUISITOS PARA SER DIPUTADO O

GOBERNADOR (LEGISLACIÓN DE SINALOA).Tesis de Jurisprudencia J.7/98, con clave de publicación S3ELJ 07/98,
dictada por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en: Revista. Justicia Electoral.
Suplemento No. 2. México, 1998, p. 21.
65 SILVA NAVA, Carlos de. La jurisprudencia, interpretación y creación del derecho, en: VÁZQUEZ, Rodolfo.

Compilador. Interpretación jurídica y decisión judicial. Colección Doctrina Jurídica Contemporánea. No. 4. Distribuciones
Fontamara. México, 1998, p. 177.
66 Vid. BARNES, Jeffrey. Statutory Interpretation and the theory of the disorder of law, en: The Federal Law Review, vol.

22. Australian National University, 1995. Este documento puede ser consultado en:
http://uniserve.edu.au/law/pub/edinst/anu/flrv22/federall.html.
67 Vid. OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO, José Fernando. Estudio sobre el orden público … Op. Cit. Supra, nota 30, pp. 79

a 81.
68 El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en su artículo 3, establece: “1. La aplicación de las

normas de este Código corresponde al Instituto Federal Electoral, al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y
a la Cámara de Diputados, en sus respectivos ámbitos de competencia. 2. La interpretación se hará conforme a los criterios
gramatical, sistemático y funcional, atendiendo a lo dispuesto en el último párrafo del artículo 14 de la Constitución.” La Ley
General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en su artículo 2, establece: “Para la resolución de los
medios de impugnación previstos en esta ley, las normas se interpretarán conforme a los criterios gramatical, sistemático y
funcional. A falta de disposición expresa, se aplicarán los principios generales del derecho.”
69 TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL. Memoria 1994, t. II. Tesis relevantes de la Sala Central. Segunda Época. México,

1995, p. 739.
70 Incluyen textos análogos a los previstos por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y la Ley

General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por ejemplo, los siguientes preceptos de las leyes y
códigos electorales locales: artículo 7 de la Ley de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Baja California
(oct.1997); artículo 4 de la Ley Electoral del Estado de Baja California Sur (jun.1998); artículo 2 del Código Estatal
Electoral de Durango (sept.1997); artículo 2 del Código Electoral del Estado de México; artículo 3 del Código Electoral del
Estado de Guerrero (feb.1998) y artículo 2 de la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral del
Estado de Guerrero (feb.1998); artículo 2 de la Ley Estatal de Medios de Impugnación en Materia Electoral de Hidalgo
(may.1998); artículo 5 del Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca (oct.1997); artículo 2
del Código Electoral del Estado de Puebla (feb.1997); artículo 4 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales
del Estado de Quintana Roo (jul.1998); artículo 2 de la Ley Electoral del Estado de Sinaloa (ene.1998); artículo 3 del
Código Electoral para el Estado de Tamaulipas (oct.1997); artículo 3 del Código Electoral del Estado de Tlaxcala
(feb.1998); y artículo 3 del Código Electoral del Estado de Yucatán (dic.1994).
71 No contienen precepto que expresamente incluya o excluya determinados criterios de interpretación, por ejemplo, la Ley

Electoral del Estado de Aguascalientes (jun.1997), el Código Electoral del Estado de Coahuila (nov.1998), el Código
Electoral del Estado de Chiapas (oct.1997), la Ley Electoral del Estado de Chihuahua (oct.1997), la Ley Electoral del
Estado de Jalisco (abril 1997), el Código Electoral del Estado de Michoacán (may.1995), la Ley Electoral del Estado de
Nuevo León (jul.1999) ni la Ley Electoral del Estado de San Luis Potosí (dic.1996).
72 Ejemplos de leyes electorales locales que expresamente consignan criterios de interpretación, pero sin incluir al criterio

funcional, son: la Ley Electoral del Estado de Nayarit (sept.1998), que en el artículo 3 establece “Para la aplicación de esta
ley a los casos concretos, se estará a lo dispuesto por el párrafo final del Artículo 14 de la Constitución General de la
República. En ausencia de reglas específicas y tratándose de los pueblos indígenas, se respetarán sus usos y costumbres.” La
Ley Electoral del Estado de Querétaro (nov.1996), que en su artículo 3 dispone que “La interpretación de la presente ley para
su aplicación, se hará atendiendo en principio, al sentido gramatical, la interpretación por analogía y mayoría de razón, así
como los principios generales del derecho, buscando siempre la equidad en la aplicación de la norma, y de acuerdo a lo
dispuesto por el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. Asimismo, el Código Electoral del
Estado Libre y Soberano de Zacatecas (oct.1997), en su artículo 305, dispone que “Toda resolución deberá estar fundada, se
decidirá conforme a la letra de la ley o a su interpretación jurídica y a falta de la ley conforme a los principios generales del
derecho”, aunque en este caso debe advertirse que la regla apuntada es igual a la prevista en el párrafo final del artículo 14
Constitucional, de tal modo que el criterio funcional queda también incluido en los mismos términos en que es considerado
por los juzgadores al sentenciar juicios civiles.
73 Anteriormente, sólo el Poder Legislativo tenía atribuciones para interpretar las leyes; el Poder Judicial sólo podía aplicar

directamente aquellos preceptos cuyo significado estuviera fuera de duda. En la actualidad, las constituciones reconocen al
Poder Judicial sus atribuciones de interpretación y se estima consustancial a la función jurisdiccional la facultad de interpretar,
de tal modo que esta facultad se reconoce al Poder Judicial aun y cuando no se mencione de manera expresa en los preceptos
del derecho positivo.
74 COSSÍO, José Ramón. Los conflictos en el Poder Judicial, en: Enfoque. No. 241. Suplemento del periódico Reforma de

fecha 30 de agosto de 1998. México, D.F.

75 GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo. Op. Cit Supra, nota 34, p. 188.

76 Ibid., p. 192.

77 Vid. SCHMILL, Ulises. Fundamentos Teóricos de la Defensa de la Constitución en un Estado Federal, en: COSSÍO,

José Ramón y Luis M. PÉREZ DE ACHA. Compiladores. La Defensa de la Constitución. Ed. Fontamara. México, 1997,
pp. 23 y 24.
78 SILVA ADAYA, Juan Carlos. Defensa integral de los derechos políticos propios de la democracia participativa, ponencia

presentada en el III Congreso Internacional de Derecho Electoral, realizado en Cancún, Quintana Roo, México, marzo de
1998.
79 ARENAS BÁTIZ, Carlos Emilio. El Juicio de Revisión Constitucional Electoral tiene rasgos de casación que agravan las

tensiones entre los tribunales electorales federal y locales, en: Tribunal Electoral. Revista del Tribunal Estatal Electoral de
Zacatecas. No. 4. Zacatecas, México, 1999.
80 HUME, David. Treatise of Human Nature. Ed. Fontana. Inglaterra, 1972, p. 293 (traducción propia).

81 Vid. ARENAS BÁTIZ, Carlos Emilio. Statesmen´s Morality. Disertación sometida para obtener el grado de Master in Arts

en la University of Leeds, Inglaterra, 1992 (inédita). El necesario fundamento apriorístico e “irracional” de nuestro
pensamiento racional, que ha sido utilizado para enfatizar los límites de la razón y desacreditar a la epistemología por su
inescapable circularidad, en mi opinión, no demerita la validez de la racionalidad, pues a ésta no puede condicionársele al
imposible de que fundamente de manera racional, la veracidad de una premisa original (inclusive el “cogito, ergo sum”, de
Descartes, está fundado en la afirmación apriorística de que todo pensamiento deriva de una existencia).
82 LARENZ, Karl. Metodología de la ciencia del derecho. Ed. Ariel, 3ª ed. Barcelona, 1994, p. 144. Larenz apunta lo

anterior parafraseando al autor alemán Coing.

83 ARCHIVES PARLAMENTARIES. 1ª serie, t. XXIX, pp. 356 y 366. Cit. por JÈZE, Gastón. Principios Generales del

Derecho Administrativo. Tr.: Julio San Millán Almagro, t. II. Ed. Depalma. Argentina, 1949, p. 164.
84 TENA RAMÍREZ, Felipe. Op. Cit. Supra, nota 28, p. 19.

85 BORJA, Rodrigo. Derecho Político y Constitucional. Ed. Fondo de Cultura Económica, 2ª ed. México, 1991, p. 223.

86 Vid. MADERO QUIROGA, Adalberto Arturo. Compilador. Nuevo León a través de sus constituciones. Congreso del

Estado de Nuevo León, México, 1998.

87 Vid. TENA RAMÍREZ, Felipe. Compilador. Leyes Fundamentales de México 1808-1997. Ed. Porrúa, 20ª ed. México,

1997, p. 430.
88 DE CABO DE LA VEGA, Antonio, en: El derecho electoral en el marco teórico y jurídico de la representación. UNAM,

Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie G, Estudios Doctrinales. No. 152. México, 1994, p. 48, apunta cómo la visión de
Sieyès es la que funda el esquema francés de acuerdo con el cual los diputados representan a la Nación.
89 Artículos 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 23 de la Convención Americana sobre Derechos

Humanos.
90 Las diversas vías de ingreso a la función pública son: el nombramiento (la designación la efectúa un solo individuo); la

elección (la designación es colegiada pues la hacen varios individuos); el sorteo (la designación se hace por azar, sin
intervención de la voluntad humana), y la designación por ministerio de ley (son automáticamente designados todos aquellos
que cumplan con los extremos previstos por la ley).
91 BOBBIO, Norberto, en: Contribución a la Teoría del Derecho. Ed. Debate. España, 1990, p. 151, afirma que: “el

procedimiento empleado para obtener reglas de la naturaleza de las cosas coincide con el llamado razonamiento teleológico”.
92 DUVERGER, Maurice. Instituciones políticas y derecho constitucional. Ed. Ariel. Barcelona, España, 1992, p. 74.

93 Ibid., p. 75.

94 Ibid., p. 76.

95 Ibid., p. 74.

96 Ibid., p. 75.

97 Ibid., p. 76.

98 Una exposición resumida sobre las diversas doctrinas jurídicas en torno al voto, puede encontrarse en: ARNALDO

ALCUBILLA, Enrique. Voz: Sufragio, en: Diccionario Electoral. Op. Cit. Supra, nota 13, pp. 662 a 665; y OJESTO
MARTÍNEZ PORCAYO, José Fernando. El derecho de sufragio, en: Informe de actividades del Tribunal de lo
Contencioso Electoral Federal 1987-1988. Tribunal de lo Contencioso Electoral. México, 1988, pp. 203 a 222.
99 PECES-BARBA, Gregorio, Liborio HIERRO, Santiago ÍÑIGUEZ y Ángel LLAMAS. Derecho Positivo de los Derechos
Humanos. Ed. Debate. España, 1987, p. 16.
100 El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en su artículo 4, establece que: “Votar en las elecciones

constituye un derecho y una obligación del ciudadano que se ejerce para integrar los órganos del Estado de elección popular”.
Los artículos 35, fracción I, y 36, fracción III, constitucionales, establecen que: “Votar en las elecciones populares” es
prerrogativa y obligación del ciudadano.
101 Vid. GALINDO GARFIAS, Ignacio. Artículo 35. Comentario al Artículo, en: Derechos del Pueblo Mexicano. México a

través de sus constituciones., t. V. Ed. Miguel Ángel Porrúa, 4ª ed. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, 1994, p. 1228, así como NÚÑEZ JIMÉNEZ, Arturo. El nuevo
sistema electoral mexicano. Ed. FCE. México, 1991, p. 23.
102 Vid. GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo. Op. Cit. Supra, nota 34, pp. 356 a 412.

103 LA REAL ACADEMIA ESPAÑOLA., en: Op. Cit., t. II., p. 1099, establece: Prerrogativa. f. “Privilegio, gracia o

exención que se concede a uno para que goce de ella, aneja regularmente a una dignidad, empleo o cargo. 2. fig. Atributo de
excelencia o dignidad muy honrosa en cosa inmaterial. 3. Facultad importante de alguno de los poderes supremos del Estado,
en orden a su ejercicio o a las relaciones con los demás poderes de clase semejante.”
104 Vid. TAMAYO Y SALMORÁN, Rolando. Voz: Institución, en: Diccionario Jurídico Mexicano, t. III. UNAM, Instituto

de Investigaciones Jurídicas. México, p. 1748.

105 Desde la primera Reunión Nacional de Magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, realizada en

enero de 1997, propuse que “podríamos interpretar que el texto que dice ‘votar en las elecciones constituye un derecho y una
obligación del ciudadano para integrar los órganos del estado de elección popular’, en realidad se traduce en diversas
obligaciones y derechos (con sus correlativos derechos y obligaciones, respectivamente), tanto para cada ciudadano como para
el conjunto de los ciudadanos o cuerpo electoral”. Entre otros derechos y obligaciones, los siguientes:
1.- Obligación del ciudadano de inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos y facultad del Estado a sancionar a los
ciudadanos que no cumpla tal deber, la que tendría una tutela indirecta en la acción del ciudadano, del partido, o de la
autoridad (inclusive de oficio), según el caso, para que la autoridad competente declare que el incumplido se ubica en la
hipótesis de suspensión de prerrogativas o derechos ciudadanos prevista por el artículo 38 constitucional. Esto es, al que
injustificadamente no se inscriba en el Registro Nacional de Ciudadanos (el cual, hasta en tanto se instituye, debe entenderse
como el Registro Federal de Electores, en términos de los artículos transitorios de la reforma Constitucional de 1990), le
corresponde ser suspendido en sus prerrogativas y derechos ciudadanos. Todo ciudadano puede accionar por la vía penal
denunciando a aquel que se haya presentado a votar sin tener derecho a ello, por carecer de credencial para votar con
fotografía y/o no estar inscrito en la lista nominal. Un partido político o la autoridad de oficio, asimismo, podrían, al revisar
los requisitos de elegibilidad de algún candidato, solicitar o declarar, respectivamente, la inelegibilidad de éste porque
injustificadamente no se registró en el Padrón Electoral, y, consecuentemente, debe estar suspendido en sus derechos
ciudadanos, entre los que se incluye el derecho a ser votado.
2.- El derecho de cada ciudadano a obtener su registro en el padrón y el documento comprobatorio respectivo, siempre y
cuando cumpla con los requisitos y trámites correspondientes, tendría la tutela directa consistente en la acción del ciudadano
para promover juicio de protección de derechos político electorales, el cual tiene por finalidad asegurar al ciudadano
agraviado el ejercicio de su derecho al voto, y la expedición de su credencial para votar y/o su inclusión en el listado nominal
correspondiente a la sección de su domicilio.
3.- Obligación de cada ciudadano de acudir a la urna a votar el día de la elección. Frente a esa obligación existiría el
correlativo derecho de todos a que cada ciudadano cumpla con su obligación de sufragar en las elecciones populares. A este
derecho de todos le correspondería una tutela indirecta consistente en la posibilidad de declarar al incumplido en suspensión
de sus prerrogativas y derechos ciudadanos, de acuerdo con el 38 constitucional. Sin embargo, en relación con este punto, se
discute la viabilidad de sancionar al ciudadano que incumple su obligación de acudir a votar, y para ilustrar esta dificultad a
continuación se refiere una caso polémico: supongamos que un determinado candidato cumplió con todos los requisitos de
elegibilidad al momento de su registro, pero se comprueba que ese candidato, injustificadamente, no votó el día de la jornada
electoral, por lo que cabría suspenderlo en su derecho político a ser votado, de tal manera que ese candidato podría ser
declarado inelegible al momento de calificar la elección, y así el incumplimiento a su obligación de sufragar podría,
consecuentemente, arrojar hasta la nulidad de la elección. Repito que éste es, desde luego, un punto muy debatible, máxime si
se estima que la ley no aclara la vía procesal y los requisitos para solicitar e imponer tal sanción.
4.- Derecho de cada ciudadano a producir su voto en entera libertad, sin presión de ninguna índole. La obligación del
ciudadano es acudir a votar, pero, ya estando frente a la boleta electoral, el ciudadano tiene la absoluta libertad de escoger la
opción política de su preferencia o incluso de no escoger ninguna. El ciudadano tiene derecho de abstenerse de votar, pero no
tiene derecho de ausentarse o no presentarse a votar.
5.- Derecho de cada ciudadano, así como derecho del “cuerpo electoral” integrado por el conjunto de todos los electores, a
que toda persona se abstenga de realizar una serie de actos que puedan impedir o evitar que el proceso se desarrolle conforme
lo mandan la Constitución y la ley. Derecho de ambos (del cuerpo electoral y de cada ciudadano) que, sin embargo, se
distingue por la tutela jurisdiccional que a cada uno corresponde. Para cada ciudadano, individualmente considerado, este
derecho tiene una tutela indirecta, consistente en la acción del ciudadano para denunciar la comisión de un ilícito, a efecto de
que se imponga al responsable la pena o sanción correspondiente al delito o infracción cometida. En cambio, para el “cuerpo
electoral”, este derecho tiene una tutela directa, consistente en la acción de un partido político para solicitar, en los casos
previstos por la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, la nulidad del acto de autoridad o
de la votación o elección viciada. El ciudadano individual no puede pedir la nulidad de la votación ni de la elección, un
partido político sí: cuando se alega el interés de todo el “cuerpo electoral” quien está legitimado para impugnar son sólo los
partidos políticos, quienes así actúan de manera análoga al Ministerio Público cuando se defiende el interés social.
6.- El derecho del “cuerpo electoral” a que su voto trascienda a la integración de los órganos del Estado de elección popular.
En relación con este último, sabemos muy bien que el voto de un ciudadano puede anularse completamente cuando se anula la
votación recibida en la casilla, e igualmente sabemos que, incluso la fórmula electoral al permitir sobrerrepresentación a
algunos partidos y consecuentemente subrepresentación a otros, acepta que no todo voto individual va a trascender hasta
integrar los órganos del Estado, por lo que sólo al voto de esa entidad genérica denominada “cuerpo electoral”, integrado por
la totalidad de los electores, es posible reconocerle el derecho a que el sentido de su decisión tenga correspondencia o se vea
reflejada en la integración de la autoridad representativa. Finalmente, el derecho a que el voto trascienda, tiene una tutela
directa consistente en la acción del partido político, nuevamente en representación del interés del cuerpo electoral, para
solicitar la nulidad de la ley que consigne una fórmula electoral de trascendencia diversa a la constitucional, y para impugnar
la calificación electoral no apegada a la fórmula legal.
106 FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. Ed. Porrúa, 23ª ed. México, 1984, p. 230.

107 Afirmación hecha por el sociólogo y abogado Raymundo Pérez Gándara.

108 VALDÉS ZURITA, Leonardo. Sistemas Electorales y de Partidos. Cuaderno de Divulgación Democrática. No. 7.

Instituto Federal Electoral. México, 1995, p. 9.

109 Vid. COTTERET, Jean Marie y Claude EMERI. Los sistemas electorales. Ed. Oikos Tau, S. A. Barcelona, España.

110 Vid. RAE, Douglas. The Political Consecuences of Electoral Laws. Yale University Press. U.S.A. New Haven, 1967 y

Arend LIPJHART. Las Consecuencias Políticas de las Leyes Electorales 1945-1985, en: Revista Estudios Públicos. No.46.
Centro de Estudios Públicos. Chile, 1992.
111 NOHLEN, Dieter, La trilogía: sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos, en: Memoria de la III

Conferencia de la Unión Interamericana de Organismos Electorales. Tribunal Federal Electoral. México, D.F., 1996.
112 Ibid., p. 22.

113 NACIF, Benito. La no reelección consecutiva y la persistencia del partido hegemónico en la Cámara de Diputados de

México. Cuaderno de Trabajo No. 63 de la División de Estudios Políticos del Centro de Investigación y Docencia
Económicas, A.C. México, 1997, p. 37.
114 La elección de representantes por representación proporcional, se hace votando por una lista de candidatos dentro de las

circunscripciones plurinominales previamente delimitadas. Ahora bien, la referida lista de candidatos puede adoptar la
modalidad de ser una “lista abierta”, una “lista cerrada”, una “lista bloqueada” o una “lista desbloqueada”.
a) Lista Abierta. Es aquella en la que el elector selecciona libremente de entre todos los candidatos presenta dos por
los diversos partidos, a aquellos por los cuales votará para que accedan a un cargo de representación proporcional.
El elector puede incluso votar por candidatos de diferentes partidos políticos.
b) Lista Cerrada. Es aquella en la que el elector sólo puede votar por una lista previamente confeccionada por un
partido político. El elector necesariamente vota por todos los candidatos de un mismo partido político que integran
la lista.
c) Lista bloqueada. Esta es una sub-especie de las listas cerradas, en la cual el elector no puede introducir ninguna
variación a la lista de candidatos configurada por el partido político. El elector no puede establecer ni variar el
orden de prelación según el cual se asignarán a los candidatos las curules o escaños de representación proporcional.
Los partidos políticos definen y ordenan los nombres de los candidatos que integran las listas.
d) Lista desbloqueada. Esta también es una sub-especie de las listas cerradas, pero en ésta es el elector el que define
el orden de prelación según el cual se asignarán a los candidatos las curules o escaños de representación
proporcional. Los partidos políticos definen los nombres de los candidatos que integran las listas, pero es el elector
el que determina, con su voto, en qué orden deben asignarse las curules o escaños plurinominales a tales
candidatos.
En México, tanto para la elección de los diputados de representación proporcional, como para la elección de los senadores por
el mismo principio, prevalece el sistema de listas cerradas y bloqueadas.
115 HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. El Derecho Electoral y su Autonomía, en: Proceso Electoral y Regímenes

Políticos. Memoria del II Curso Anual Interamericano de Elecciones. Instituto Interamericano de Derechos Humanos,
Centro Interamericano de Asesoría y Promoción Electoral. Costa Rica, 1989, p. 46.
116 Ibid.

117 Cfr. TERRAZAS SALGADO, Rodolfo y Gerardo SUÁREZ GONZÁLEZ. Marco constitucional y legislativo del Derecho

Electoral, trabajo presentado en el Diplomado: El Derecho Electoral Mexicano, Facultad de Derecho de la UNAM. Instituto
Federal Electoral y Tribunal Federal Electoral. México, 1993 (inédito); ALANÍS FIGUEROA, María del Carmen. El
derecho electoral y los sistemas electorales, en: Introducción al estudio del Derecho Electoral. Centro de Capacitación
Judicial Electoral del Tribunal Federal Electoral. México, 1995, p. 7, (inédito) y GALVÁN RIVERA, Flavio. Derecho
Procesal Electoral Mexicano. Ed. Mc Graw Hill. México, 1997, pp. 508 a 511 y 520 a 522.
118 OROZCO HENRÍQUEZ, José de Jesús. Evolución del derecho electoral en México durante el siglo XX, en: La ciencia

del Derecho durante el siglo XX. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, 1998, pp. 1029 a 1095.
119 Ibid., p. 1029.

120 Ibid., p. 1030.

121 Ibid., pp. 1030 y 1031.

122 Ibid., p. 1074.

123 Cfr. Artículos 85 y 96 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

124 Cfr. Artículos 186, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y del 44 al 48 del Reglamento

Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

125 El Primer Congreso Internacional de Derecho Electoral se celebró el año de 1991 en la ciudad de Xalapa, Veracruz; el

Segundo tuvo lugar en 1992, en la Ciudad de México, y el Tercero se llevó a cabo en 1998, en Cancún, Quintana Roo,
México.
126 Cfr. OROZCO HENRÍQUEZ, José de Jesús. Evolución del derecho electoral en México durante el siglo XX. pp. 1074 a

1079.
127Vid. en internet, la página del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en: http://www.trife.gob.mx; la del
Instituto Federal Electoral, en: http://www.ife.org.mx; Elections and Electoral Systems by Country, en:
http://www.keele.ac.uk/depts/po/election.htm; Yahoo! – Government:Politics:Elections, en:
http://www.yahoo.com/text/Government/Politics/Elections/; Election Notes: Daily International … and Electoral Politics, en:
http://klipsan.com/elecnews.htm; Election Resources Webliography, en: http://www.lib.lsu.edu/soc/elec.html. También son
interesantes las siguientes páginas: Lijphart Elections Archive; Norwegian Helsinki Committee; Electoral Reform Society;
Voting Systems, Election, and Political Science.
 AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS ELECTORALES

Ángel R. DÍAZ ORTÍZ

SUMARIO: I. Introducción. II. Las autoridades electorales. 1. La noción de autoridad. 2.

Autoridades electorales. III. La autoridad electoral administrativa como encargada de la función de
organizar las elecciones. 1. La función estatal de organizar las elecciones y el organismo encargado.
2. El organismo encargado de organizar las elecciones es ajeno a la administración pública. 3. El
carácter administrativo de la autoridad encargada de organizar las elecciones. IV. El paradigma de
las autoridades electorales en América Latina 1920-1999. 1. Características fundamentales. V.
Evolución histórica de las autoridades electorales en México. 1. Constitución Política de la
Monarquía Española, promulgada en Cádiz el 19 de marzo de 1812. 2. La Ley Electoral Federal de
7 de enero de 1946. 3. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. VI. Estructura
actual de la autoridad electoral administrativa. 1. Naturaleza jurídica y autonomía. 2. Controles. 3.
Principios rectores. 4. Fines. 5. Estructura y facultades. VII. La geografía electoral como criterio de
organización de las elecciones y parámetro de integración de las diversas esferas de competencia de
la autoridad electoral administrativa. VIII. El servicio profesional electoral como garantía de la
especialización y profesionalismo de los funcionarios del Instituto Federal Electoral. 1. Marco
constitucional y legal del servicio profesional electoral entre 1990 y 1996. 2. Reformas
constitucionales y legales de 1996. 3. Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del
Instituto Federal Electoral, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 29 marzo de 1999. IX.
Las autoridades administrativas electorales de las entidades federativas. 1. La división de
competencias entre la federación y las entidades federativas en materia electoral. 2. Autoridades
administrativas de las entidades de la República.

I. INTRODUCCIÓN

El presente documento es parte del material de apoyo para el diplomado en Derecho

Electoral desarrollado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
en las sedes de sus salas regionales, durante el año de 1999, por lo que su estructura
responde a la parte relativa del programa correspondiente. En él se da cuenta de los
aspectos jurídicos relacionados con el tema “Autoridades administrativas
electorales”, desde una perspectiva que comienza por destacar las características
propias del concepto de autoridad, y las modalidades que ésta asume a partir de su
configuración en un modelo que atiende al principio de división de poderes y a la
división de competencias entre la federación y las entidades federativas.

A continuación, se precisa cómo la Constitución General encarga al Instituto

Federal Electoral la función estatal de organizar las elecciones, tarea que
comprende un núcleo de actos análogos cuyo idéntico propósito radica en atender a
la renovación de los poderes federales legislativo y ejecutivo, mediante elecciones
libres, auténticas y periódicas. Allí mismo, se da respuesta a la interrogante de
porqué, siendo administrativo el carácter de la autoridad encargada de organizar las
elecciones, se le considera ajena a la administración pública.

Al referir los modelos de autoridades electorales administrativas en la historia

mexicana, se hace especial énfasis en la dicotomía resultante en el año de 1946,
merced a la centralización de la organización de las elecciones federales dispuesta
por la Ley Electoral Federal de siete de enero de dicho año, así como en las
trascendentales reformas que en 1990 darían pie a la creación del Instituto Federal
Electoral.

Especial tratamiento se da a lo relativo a dicha autoridad electoral administrativa del

ámbito federal, precisando su naturaleza jurídica, fines, estructura, integración y
principios rectores, y destacando la importancia de la geografía electoral en la
organización de las elecciones y en la integración de las diversas esferas de
competencia de la propia autoridad electoral administrativa.

Asimismo, se refiere el servicio electoral como garantía de la especialización y

profesionalismo de los funcionarios del Instituto Federal Electoral, y se concluye
con el análisis de la figura de la autoridad electoral administrativa en las entidades
federativas de la República.

II. LAS AUTORIDADES ELECTORALES

1. LA NOCIÓN DE “AUTORIDAD”

La palabra autoridad, que deriva del latín auctoritas-atis: “prestigio”, “garantía”,

“ascendencia”, “potestad”, gramaticalmente, designa la “potestad que en cada
pueblo ha establecido su Constitución para que lo rija y gobierne, ya dictando leyes,
ya haciéndolas observar, ya administrando justicia”, según informa la Real
Academia en la voz correspondiente del Diccionario de la Lengua Española.

En el ámbito jurídico, el significado relevante de la noción de autoridad presupone

la idea de una investidura o facultad, que confiere a una persona la posibilidad de
cambiar imperativamente la situación jurídica de los demás, mediante actos de
voluntad que crean, modifican o extinguen situaciones generales o especiales,
jurídicas o fácticas, dadas dentro del Estado1. Se trata, pues, de la referencia a
relaciones de dominio en las que se presenta la posibilidad de imponer la voluntad
de uno a la conducta de los demás, aunque sólo el dominio ejercido por los órganos
del Estado es un dominio en virtud de autoridad.

Ahora bien, para evitar los costos que la monopolización del poder coercitivo del
Estado ha significado históricamente, la Constitución trata de impedir la
centralización del poder político, dividiéndolo entre las entidades federativas y la
federación, y separando las facultades conferidas en ambos casos entre tres poderes
independientes: legislativo, ejecutivo o administrativo y judicial.

2. AUTORIDADES ELECTORALES

El referido principio de división de poderes es particularmente vigente en la materia

electoral del México de nuestros días. En efecto, considerada aquélla como la
fenomenología relativa a la necesidad estatal de renovar periódicamente la
integración de los poderes legislativo y ejecutivo, mediante elecciones libres y
auténticas, la actividad del Estado directamente vinculada a ella adopta dos
modalidades capitales: creación de normas o aplicación de ellas. Y dado que, como
sabemos, la aplicación de las normas puede efectuarse mediante un proceso o sin
que él exista, hay un nuevo desdoblamiento, a consecuencia del cual, y en
definitiva, la manifestación de la voluntad del Estado en materia electoral deviene
de carácter normativo, jurisdiccional o administrativo, y cuenta con, por lo menos,
una autoridad para cada una de dichas facetas, amén de la ya apuntada separación
de competencias entre las entidades federativas y la federación.

Sin ignorar que entre las facultades conferidas a las diversas autoridades electorales
estatuidas por la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, sus leyes
secundarias; las constituciones particulares de los estados, y las leyes derivadas de
ellas; así como el Estatuto de Gobierno, y las leyes relativas, en el caso del Distrito
Federal, existen atemperaciones al principio de división de poderes, mismos que en
su oportunidad serán destacados en las etapas correspondientes del presente
diplomado. En principio, podemos considerar que son autoridades en la materia las
siguientes:

2.1. Autoridades normativas

La modalidad normativa de la actividad estatal relativa al fenómeno electoral
mexicano, como es de suponerse, encuentra su expresión fundamental en la
Constitución General, en la que el Poder Constituyente establece los principios
esenciales para la organización correspondiente: derecho al voto activo y pasivo, y
libertad de asociación política como prerrogativas de los ciudadanos mexicanos,
artículos 9, 35 y 41; y establecimiento de ámbitos de competencia diversos entre la
federación y las entidades federativas para la regulación del fenómeno electoral,
artículos 41, 60, 99, 105, 116, 122 y 135. De estas disposiciones, aparece que son
autoridades legislativas en materia electoral: el Poder Reformador de la
Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, el Congreso de la Unión, y la
legislatura de cada una de las entidades federativas de la República 2.

2.2. Autoridades administrativas

La propia modalidad normativa de la actividad estatal, una vez determinada, indica

los parámetros para el ejercicio de las restantes. Tal es el caso, precisamente, de la
función de organizar las elecciones, que en el ámbito federal, hoy en día, es
considerada una función estatal que se realiza a través de un organismo público
autónomo denominado Instituto Federal Electoral, artículo 41 de la Constitución
General, y que, por la naturaleza material de los actos, que tanto la Constitución
como la ley secundaria incluyen predominantemente en ella, no puede ser
considerada sino como de carácter administrativo, a pesar de las peculiaridades del
organismo al que se encarga su ejecución.

En las entidades federativas, la autoridad administrativa en la materia la encarnan

organismos creados ex profeso, que reproduciendo el modelo federal adoptan
indistintamente la denominación de Instituto, comisión o consejo estatal electoral 3.

2.3. Autoridades jurisdiccionales

Desde luego que la modalidad jurisdiccional de la actividad del Estado en materia

electoral también es definida normativamente. Así, la Constitución General, a fin de
garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y
resoluciones electorales, establece todo un sistema de medios de impugnación en
materia electoral, artículos 41, base IV, 99, 105, fracción II, 116, fracción IV,
incisos c), d) y e), y 122, base primera, inciso f). En dicho sistema, el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación deviene la máxima autoridad
jurisdiccional, salvo por lo que corresponde a las acciones de inconstitucionalidad,
cuya resolución es de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
a pesar del carácter electoral de la norma general que se impugne.

Conforme a los dispositivos referidos, del sistema de medios de impugnación en las

entidades federativas, conocen los propios órganos jurisdiccionales, especializados o
no, de las mismas; aunque sólo para garantizar “...que todos los actos y
resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad”.

No obstante, para el propósito de nuestra exposición, por el momento basta con

destacar que el aspecto jurisdiccional de la actividad del Estado mexicano en
materia electoral ofrece un panorama de autoridades jurisdiccionales integrado por:
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para el caso de acciones de
inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre
una norma de carácter general y la propia Constitución General; el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, por lo que hace a las controversias
suscitadas con motivo de la impugnación de actos y resoluciones de la autoridad
encargada de organizar las elecciones federales; así como a las impugnaciones de
actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las
entidades federativas, para organizar y calificar los comicios o resolver las
controversias que surgen durante los mismos, que puedan resultar determinantes
para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones; y las
impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político electorales
de los ciudadanos; y, el órgano jurisdiccional local facultado para la resolución de
las controversias en la materia, en cada una de las entidades federativas.

Baste lo anterior para ubicar en el marco de las autoridades de la materia a la

autoridad electoral administrativa, figura en la que nos concentraremos en lo
sucesivo.

III. LA AUTORIDAD ELECTORAL ADMINISTRATIVA COMO

ENCARGADA DE LA FUNCIÓN DE ORGANIZAR LAS ELECCIONES
1. LA FUNCIÓN ESTATAL DE ORGANIZAR LAS ELECCIONES Y EL
ORGANISMO ENCARGADO

Hoy en día, en México la organización de las elecciones es considerada por la

Constitución General como una función estatal, es decir, como “un núcleo de actos
estatales análogos que revisten idéntico propósito y se acomodan a un mismo modo
de obrar, y por consecuencia atienden a una misma necesidad” 4 : la renovación de
los poderes legislativo y ejecutivo, mediante elecciones libres, auténticas y
periódicas, artículos 41, segundo párrafo, base III; 116, norma IV, incisos b) y c);
y 122, base primera, fracción I.

La función estatal de organizar las elecciones federales se realiza a través del

Instituto Federal Electoral, organismo público autónomo, dotado de personalidad
jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo
de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos.

El modelo adoptado por la Constitución corresponde al paradigma vigente en

América Latina, en donde todos los países latinoamericanos poseen un órgano
estatal encargado de las funciones electorales, el cual se encuentra situado en la
mayoría de los casos al margen de los tres poderes públicos tradicionales. Como
veremos más adelante, el modelo referido obedece a un largo proceso evolutivo, y
el hecho de que, en principio, conforme a él, la autoridad organizadora de las
elecciones sea independiente de los tres poderes tradicionales, se considera como
una garantía del fortalecimiento real de la propia separación de poderes5 .

Sin embargo, no deja de causar extrañeza el empleo de la designación “autoridad

administrativa electoral”, cuando, al mismo tiempo, se sostiene que tal autoridad es
ajena a los tres poderes tradicionales, y por tanto al poder administrativo o
ejecutivo. La explicación histórica se advertirá más adelante, ahora nos
encargaremos de elucidar brevemente tal cuestión en el marco del Derecho
Administrativo y de la Teoría del Estado.

2. EL ORGANISMO ENCARGADO DE ORGANIZAR LAS ELECCIONES ES

AJENO A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Con la expresión de que el órgano encargado de la función estatal de organizar las
elecciones es particularmente ajeno al poder administrativo, se alude
fundamentalmente a la ausencia absoluta del vínculo de dependencia que caracteriza
los diversos niveles de la administración pública, cuya cúspide se encuentra en el
titular del Poder Ejecutivo6.

Como es bien sabido, en el régimen administrativo centralizado, el vínculo referido

se materializa en los poderes de decisión y de mando que conserva la autoridad
superior, mismos que se traducen en el poder de nombramiento, de mando, de
vigilancia, disciplinario, de revisión y de resolución de conflictos de competencia.

Por otra parte, aunque en el régimen de descentralización administrativa se confían

actividades administrativas a órganos que guardan con la administración
centralizada una relación diversa de la de jerarquía, en el mismo no dejan de existir
respecto de ellas, las facultades indispensables para conservar la unidad del poder7 .

Como quiera que sea, lo que importa es destacar que la autoridad encargada de
organizar las elecciones, hoy en día, es por completo ajena a ambas esferas de la
administración pública, y más aún al sistema de empresas de participación estatal.
Lo cual deja en pie la pregunta de porqué designarla como autoridad electoral
administrativa.

3. EL CARÁCTER ADMINISTRATIVO DE LA AUTORIDAD ENCARGADA

DE ORGANIZAR LAS ELECCIONES

Al margen de su adscripción formal, el carácter administrativo de la autoridad

electoral de que se trata, le deviene de la función misma que está llamada a
desarrollar: organizar las elecciones atendiendo a los principios rectores de certeza,
legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.

De dichos principios nos ocupamos en otra parte de este documento, por ahora, es
suficiente destacar el verbo transitivo organizar y el sustantivo femenino legalidad.
Ambos vocablos sirven perfectamente a nuestro propósito, en cuanto que el
primero, refiere el carácter esencial de las tareas encomendadas al Instituto:
organizar, que no crear leyes o impartir justicia en materia electoral; más bien: en
el marco creado por las leyes, y sujeto a la potestad jurisdiccional, desarrollar
actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral,
padrón y lista de electores, impresión de materiales electorales, preparación de la
jornada electoral, etcétera; y el segundo, el principio de derecho público que
establece que la administración sólo puede actuar, para procurar la ejecución de la
ley, dentro de las formas prescritas por la ley, y únicamente en la medida prevista
por la ley.

Con lo anterior nos ubicamos ante uno de los signos distintivos del régimen del
estado de derecho: la imposibilidad jurídica de que la autoridad administrativa
pueda imponer a los administrados algo ajeno a la ley; la imposibilidad de aplicar a
los administrados medidas no previstas explícitamente por las leyes o al menos no
implícitamente autorizadas por ellas; situación que se perfecciona cuando se
confiere a los administrados el poder jurídico de actuar ante una autoridad
jurisdiccional con objeto de obtener la anulación, la reforma o por lo menos, la no
aplicación de los actos administrativos en cuya realización se hubiesen infringido la
ley o la Constitución8 .

IV. EL PARADIGMA DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES EN

AMÉRICA LATINA

Lo relativo a las elecciones en Latinoamérica fue objeto de duras críticas desde la

creación misma de sus estados nacionales. Era común la afirmación de que las
autoridades encargadas de organizar las elecciones, al ser manejadas en última
instancia por el Ejecutivo, permitían a éste manipular los resultados; lo mismo que
aquélla en el sentido de que, la calificación de las elecciones por los parlamentos
permitía a los partidos o alianzas mayoritarias anular indebidamente la elección de
los candidatos opositores.

Para contrarrestar lo anterior, a partir del decenio de 1920, se propendió a la

creación de organismos electorales centralizados, especializados e independientes de
los poderes ejecutivo y legislativo. De tal suerte que, “hoy en día todos los países
latinoamericanos poseen un órgano estatal encargado de las funciones electorales, el
cual se encuentra situado en la mayoría de los casos al margen de los tres poderes
públicos tradicionales...mientras en dos países, Argentina y Brasil, está integrado al
poder judicial”9.
1. CARACTERÍSTICAS FUNDAMENTALES

Durante el proceso de su consolidación, los órganos estatales encargados de la

función electoral han devenido objeto de regulación en el Ordenamiento Supremo o
en leyes para cuya modificación se requiere un procedimiento especial; han
adquirido carácter permanente y han visto aumentar considerablemente el marco de
sus facultades. La regulación constitucional relativa instituye al organismo
encargado de la materia electoral, precisando sus características y funciones, así
como el procedimiento para su integración. Bolivia, Chile, Guatemala, México,
República Dominicana y Venezuela, son los países cuyos textos constitucionales se
ocupan más brevemente del tema.

Además de los rasgos de autonomía, independencia, permanencia y amplitud de

facultades, los organismos electorales supremos de hoy día en Latinoamérica se
caracterizan por:

Ø Mantener una posición de supremacía respecto a los demás organismos

electorales, regionales y municipales, aun los de carácter registral del ámbito
nacional, a quienes imponen directrices a seguir, supervisan su desempeño y
respecto de los cuales, resuelven medios de impugnación dirigidos en su contra;

Ø Requerir de mayorías calificadas para la deliberación y toma de decisiones; y

Ø Requerir de la aprobación de su presupuesto por los poderes ejecutivo y

legislativo, aunque cuentan con la facultad para presentar el anteproyecto
correspondiente. La profesionalización del servicio público en los organismos
electorales, a base de mecanismos como el de la carrera administrativa, es
también una tendencia que recorre Latinoamérica, como lo más avanzado en el
intento de poner al margen de los acaeceres políticos a los funcionarios
electorales, y aumentar la eficiencia de los órganos correspondientes.

1.1. De la integración

En cuanto a la designación de sus funcionarios, en la mayoría de los casos ésta

corresponde fundamentalmente a órganos políticos, ejecutivo o legislativo, salvo los
casos de Brasil, Colombia, Costa Rica y Perú, en los que la facultad relativa recae
en órganos judiciales; Honduras, donde cada partido político designa a un integrante
del Tribunal de Elecciones, al igual que la Corte Suprema de Justicia; y Paraguay,
cuya Junta Electoral Central se integra con miembros electos por votación popular.
Los períodos de ejercicio de dichos funcionarios varían entre los cuatro y diez años,
coincidiendo en muchos casos con la duración del período para el que es electo el
titular del ejecutivo. En este punto, destaca el caso costarricense en el que los
nombramientos son escalonados, de manera que cada dos años se renueva un
magistrado titular y un magistrado suplente, cuyo período de ejercicio es de seis
años.

La mayor parte de los países establecen restricciones a la posible actividad política

de los miembros de los organismos electorales; otros sólo exigen dicho requisito
respecto de algunos miembros y no de otros, especialmente de aquéllos cuya
principal función es representar en el seno de dichos organismos a intereses
partidarios, como sucede en nuestro propio país, El Salvador, Uruguay y
Venezuela. En cuanto a la remoción de los miembros del órgano electoral supremo,
en la generalidad de los casos, encontramos que aquéllos reciben trato semejante al
de los demás altos dignatarios del Estado, por lo que su destitución sólo procede por
violaciones a la Constitución o por delitos y mediante el juicio político
correspondiente.

1.2. De las facultades

Es común que en materia de facultades, las concedidas a estos órganos no se

circunscriban a la organización y vigilancia de las elecciones, sino que se extiendan
a otro tipo de actividades relacionadas con la materia electoral, como la expedición
del reglamento interno y de las instrucciones necesarias para el funcionamiento de
los órganos inferiores, a quienes fiscalizan y obligan con la resolución de los
medios de impugnación dirigidos en su contra.

1.2.1. Facultades netamente administrativas

En este rubro, los organismos que nos ocupan tienen las de: convocar a elecciones;
elaborar, imprimir y distribuir las boletas electorales; suministrar a los organismos
electorales inferiores todos los documentos y útiles electorales necesarios para el
desarrollo de sus labores; registrar a los candidatos; practicar los escrutinios finales,
la asignación de curules y la expedición de credenciales, aunque normalmente ésta
es una facultad que se encuentra descentralizada; velar por el mantenimiento del
orden público y de la libertad de elegir en el día de la jornada electoral; formular el
proyecto de su presupuesto y remitirlo a las autoridades competentes, así como
administrar los fondos que le han sido otorgados; velar por el respeto de los
derechos y garantías consagrados a favor de los ciudadanos y de los partidos
políticos; publicar las memorias y la jurisprudencia relacionada con los procesos
electorales; velar porque la propaganda electoral y las encuestas se ajusten a las
normas aplicables; reglamentar la participación de los partidos políticos en los
medios de difusión del Estado. La configuración de algunas circunscripciones para
la elección de los congresistas sólo es facultad de la autoridad administrativa
electoral en México y Venezuela.

1.2.2. Facultades registrales

En todos los países latinoamericanos es responsabilidad de los órganos electorales la

conformación del padrón electoral, tarea que enfrentan de diversas maneras: “... en
algunos países la inscripción de los ciudadanos en el padrón se realiza ante los
organismos inferiores del orden regional o local...en otros ante dependencias
regionales o locales del mismo organismo supremo electoral...y por último, en
otros, ante un organismo especializado del orden nacional y de existencia
permanente, dependiente del mismo órgano supremo electoral.”10 Salvo el caso
nicaragüense, en el que se forma un padrón electoral propio para cada elección, en
todos los países se ha establecido la permanencia del registro electoral, sujetando su
validez a un procedimiento de actualización y depuración constante.

1.2.3. Facultades jurisdiccionales electorales

Por regla general, la decisión final sobre las controversias electorales no

corresponde al órgano supremo de las autoridades administrativas electorales sino a
tribunales especiales, al Congreso o a jurisdicciones ordinarias. No obstante,
siempre se establece un primer recurso de carácter administrativo cuya resolución
compete a la propia autoridad a través del órgano superior jerárquico.

1.2.4. Facultades disciplinarias

En varios de los países latinoamericanos los organismos supremos electorales gozan
de atribuciones disciplinarias con respecto a los funcionarios de la administración
pública que realicen actos de parcialidad política.

1.2.5. Facultades relacionadas con la actividad legislativa

Éstas se manifiestan en dos modalidades: la reglamentación de la ley electoral y la

facultad de iniciativa legal. En casi todos los países se ha conferido a la autoridad
administrativa electoral la facultad de dictar los reglamentos necesarios para la
aplicación de la ley electoral; salvo en los casos de Ecuador, Paraguay y Argentina,
en los que dicha potestad corresponde al Ejecutivo. La facultad de proponer al
Congreso directamente proyectos de ley en materia electoral se ha conferido a los
organismos electorales de Colombia, Guatemala, Honduras, Nicaragua y República
Dominicana.

1.2.6. Facultades relacionadas con los partidos políticos

Éstas tienen que ver, fundamentalmente, con el reconocimiento de la personalidad

jurídica de los partidos y las consecuencias que de ella se derivan, tales como la
provisión de financiamiento y la fiscalización de sus erogaciones. La regla general
es que la inscripción, cancelación y disolución de los partidos políticos sea realizada
por la autoridad administrativa electoral, ante la que aquéllos deben registrar sus
estatutos y declaración de principios, así como las reformas de éstos. Lo mismo
para el caso de las fusiones, los frentes y las alianzas electorales. Brasil y Uruguay
escapan al modelo general al exigir que los partidos adquieran primero su
reconocimiento como personas de derecho conforme a la ley civil, y una vez
obtenido éste, registrar sus estatutos o solicitar su reconocimiento ante la autoridad
electoral como entidades políticas.

V. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES

EN MÉXICO

Durante los casi dos siglos de evolución de las autoridades electorales en México,
hay tres momentos que se caracterizan por la adopción de un modelo de autoridad
perdurable en el tiempo, con cambios apenas significativos a pesar de las diversas
modificaciones legales: el inicial, en el que la autoridad electoral se instituye a
imagen y semejanza del modelo español vigente en la Constitución de Cádiz de
1812; el intermedio, en el que, con base en las disposiciones de la Ley Electoral
Federal de siete de enero de 1946, se crea la Comisión Federal de Vigilancia
Electoral como el primer organismo central encargado de la organización de las
elecciones federales; y el más reciente, que, con base en las disposiciones del
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de quince de agosto
de 1990, crea el Instituto Federal Electoral, como el organismo público,
permanente, encargado de la función estatal de organizar las elecciones, que debe
ser autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y
profesional en su desempeño 11.

Por ello, para poder apreciar mejor el significado de cada momento, a continuación
presentamos el modelo de autoridad que cada uno de dichos ordenamientos
instituyó.

1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA MONARQUÍA ESPAÑOLA,

PROMULGADA EN CÁDIZ EL 19 DE MARZO DE 1812

Este ordenamiento estableció que para la elección de diputados de Cortes, se

celebrarían juntas electorales de parroquia, juntas electorales de partido y juntas
electorales de provincia. Cada una de ellas estaba integrada por los propios
electores y era presidida por la autoridad política correspondiente. Las dos
primeras, tenían como facultad principal, la de elegir en instancias escalonadas a
quienes integrarían la tercera, que se encargaba de elegir a los diputados a Cortes.
Todas ellas estaban facultadas, también, para resolver las dudas sobre la capacidad
de los electores, lo mismo que sobre la legitimidad de la elección correspondiente;
aunque la calificación definitiva se efectuaba en las juntas preparatorias de Cortes.

No obstante la diversidad de ordenamientos que con posterioridad a éste tuvieron

vigencia en la materia durante el siglo XIX, en ninguno se estableció un órgano que
a nivel nacional se encargara de la preparación y realización de los comicios. En
todos ellos, las formas de integrar las juntas electorales responden al mismo
modelo: la junta primaria siempre se organiza por los votantes; entre los primeros
que acuden a votar se elige al secretario y a los escrutadores, e incluso, en algunos
casos, hasta al presidente; sin embargo, regularmente quien preside es la autoridad
política local o un comisionado del Ayuntamiento.

En las juntas de las etapas electorales subsecuentes, la integración viene dada por
los propios electores concurrentes, y también es frecuente que la autoridad de la
cabecera de partido, de distrito, de la provincia, estado o departamento, sea a quien
se le asigne la función de presidente. Con todo ello, las leyes electorales relativas
no significarían un cambio de modelo en lo relativo a la regulación de la autoridad
electoral administrativa sino hasta 1946, como a continuación veremos.

2. LA LEY ELECTORAL FEDERAL DE 7 DE ENERO DE 1946

2.1. El paradigma de la centralización

El ordenamiento de 1946 creó a la Comisión Federal de Vigilancia Electoral como

el primer organismo con competencia nacional para organizar las elecciones
federales, desprendiendo al mismo tiempo de los poderes locales y municipales las
facultades que hasta entonces habían venido ejerciendo en la materia. Ello significó
una nueva tendencia que perduraría hasta el año de 1990, salvo por algunas
modificaciones, como el cambio de nombre que dicho organismo sufrió a partir de
la Ley Electoral Federal de 1951, para pasar a ser la Comisión Federal Electoral, y
otros relacionados con su integración.

La Comisión Federal de Vigilancia Electoral estaría integrada por el Secretario de

Gobernación, quien la presidiría, y por otro miembro del gabinete, ambos como
comisionados del Poder Ejecutivo; por dos miembros del Poder Legislativo, un
senador y un diputado comisionados por sus respectivas Cámaras o por la Comisión
Permanente; por dos comisionados de partidos políticos nacionales y por un
secretario, que sería el notario público con más antigüedad de los autorizados para
ejercer en la ciudad de México, artículo 7.

El desarrollo del proceso electoral en las diversas entidades federativas, Distrito

Federal y territorios federales, para la elección de los Poderes de la Unión, estaría
dirigido por otros organismos electorales denominados comisiones locales
electorales y comités electorales distritales, artículo 10.
La misma ley facultó a la Comisión Nacional de Vigilancia para que resolviera las
controversias que se presentaran con motivo del funcionamiento de las comisiones
locales electorales, y para desahogar las consultas que sobre los asuntos de su
competencia fueran formuladas por los ciudadanos y partidos políticos. En el año de
1949, se le facultaría también para resolver las inconformidades que presentaran los
partidos políticos, respecto de la integración de los comités electorales a nivel
distrital, artículo 8, fracción V.

Por su parte, las comisiones locales electorales fueron facultadas para resolver las
controversias que se presentaran en relación con el funcionamiento de los comités
electorales distritales, artículo 13.

En cuanto a las tareas relativas a la formación y revisión de los padrones

electorales, la ley instituyó el organismo denominado Consejo del Padrón Electoral,
que se integraría por el Director General de Estadística, el Director General de
Población y el Director General de Correos. Respecto a la integración del mismo
padrón, la ley contempló la posibilidad de impugnar sus inexactitudes, facultando a
los comités distritales electorales para modificarlo e incluir a los votantes que así lo
reclamaran, hasta quince días antes de la elección, artículos 49 y 54. Para el
cómputo de los votos, la ley establecía la figura de Juntas Computadoras de Votos
en cada distrito electoral.

2.2. El cambio de nombre y las modificaciones en la integración

La Ley Electoral Federal de cuatro de diciembre de 1951 cambiaría el nombre de la

Comisión Federal de Vigilancia Electoral por el de Comisión Federal Electoral, que
habría de perdurar hasta el año de 1990.

En cuanto a la integración del organismo electoral, las leyes federales de 1946 y

1951, tuvieron una característica restrictiva, dado que sólo participaban en él los
partidos políticos más importantes, dos de ellos en la primera y tres, en la segunda;
las leyes de 1973 y 1977, por su parte, posibilitaron la participación de todos los
partidos políticos nacionales en la integración de la Comisión Federal Electoral,
otorgándoles además voto en las deliberaciones de ésta. Pero el Código Federal
Electoral de 1987, que también contempló la participación de todos los partidos
políticos nacionales en dicha integración, hizo particular énfasis en la fuerza
electoral de cada uno de ellos, de tal suerte que había una proporción directa entre
ésta y el número de comisionados de cada partido político ante la Comisión, con lo
que el partido mayoritario alcanzó el tope máximo de dieciséis comisionados,
mientras el resto de los integrantes: representantes de los partidos políticos y
comisionados de los poderes legislativo y ejecutivo, apenas sumaban la misma
cantidad12.

3. CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS

ELECTORALES

La situación anterior y los acontecimientos ocurridos durante 1988, obligaron a

que, en el proceso de concertación y consulta pública para la reforma electoral
federal de 1990, se planteara como necesidad de satisfacción impostergable la
adopción de un nuevo método para la organización de las elecciones federales13.
Así, el marco jurídico producto de dicha reforma reiteraría el carácter de función
estatal y de interés público de la organización de las elecciones, encargándola a un
organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios,
al cual se le otorgaba carácter permanente y se le instituía como autoridad en la
materia, con profesionalismo en su desempeño y autonomía en sus decisiones. A
este órgano, en el que todos sus miembros contaban con voz y voto, se le agregó un
elemento más para compensar los desequilibrios: el elemento ciudadano,
representado por “consejeros magistrados”14 . La figura de consejeros magistrados
sería sustituida por la de consejeros ciudadanos en la reforma de 1994; y esta figura
por la de consejeros electorales, en la reforma de 1996, la que aumentó su número
a ocho más el Consejero Presidente.

Por virtud, también, de la reforma de 1996, el representante del Poder Ejecutivo,

que durante 50 años presidió el órgano, dejó de participar en el mismo. Así, hoy,
los nueve ciudadanos son los únicos que cuentan con voz y voto en el seno del
órgano máximo de dirección del organismo público encargado de la función estatal
de organizar las elecciones, ya que los comisionados del Poder Legislativo y los
representantes de los partidos políticos únicamente participan con voz en las
sesiones.
VI. ESTRUCTURA ACTUAL DE LA AUTORIDADELECTORAL
ADMINISTRATIVA

1. NATURALEZA JURÍDICA Y AUTONOMÍA

De especial importancia, en relación con el Instituto Federal Electoral, es el

apartado relativo a su naturaleza jurídica. El texto vigente del artículo 70 del
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece que se trata
de “un organismo público autónomo de carácter permanente, independiente en sus
decisiones y funcionamiento, con personalidad jurídica y patrimonio propios.” No
obstante, como bien se ha advertido15, tanto la Ley Electoral de 1973 como la Ley
Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de 1977, en sus artículos
42 y 77, respectivamente, ya habían conferido a la entonces Comisión Federal
Electoral la naturaleza jurídica de organismo autónomo, de carácter permanente,
con personalidad jurídica propia.

El aspecto relativo a su autonomía también es de particular importancia. La reforma

de 1990 al artículo 41 constitucional no establecía el concepto de autonomía como
uno de los elementos esenciales del Instituto. Únicamente se estableció en relación
al ámbito de las decisiones de éste, al disponer:

La organización de las elecciones federales es una función estatal que se ejerce

por los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, con la participación de los
partidos políticos nacionales y de los ciudadanos según lo disponga la Ley. Esta
función se realizará a través de un organismo público dotado de personalidad
jurídica y patrimonio propios...El organismo público será autoridad en la
materia, profesional en su desempeño y autónomo en sus decisiones...

Tal fue la base del marco normativo del Instituto Federal Electoral durante los
primeros cuatro años de su existencia. La reforma constitucional de 1994 a ese
dispositivo, terminaría por adoptar dicho concepto, al establecer: “La organización
de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un
organismo público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio
propios”.

Con dichos antecedentes, la reforma de 1996 consolidaría la autoridad plena del

Instituto Federal Electoral, lo cual, incluso, ha llevado a algunos a sostener que es
necesario replantear la teoría tradicional de la división de poderes, para concebirla
no ya “como la separación rígida de funciones y atribuciones, sino como una
atribución de facultades entre órganos del Estado necesitados todos ellos de
relaciones, controles e intervenciones mutuas y recíprocas”16.

Aquí es pertinente subrayar los mecanismos implementados en la Constitución en

aras de propiciar mejores condiciones para una autonomía real del Instituto Federal
Electoral.

1.1. Integración del órgano de dirección

La reforma de 1996 excluyó del Consejo General del Instituto al Secretario de

Gobernación, con lo cual el Poder Ejecutivo no sólo perdió la posibilidad de
presidir el órgano máximo del Instituto sino de tener representación alguna en éste.

1.2. Designación

La autonomía también se favorece con la forma de designación de los consejeros

electorales y de su presidente; el Constituyente Permanente estimó oportuno
demandar una mayoría calificada de la Cámara de Diputados para su designación.
Ello implica, por una parte, la necesaria existencia de un acuerdo entre las diversas
fuerzas representadas en ella, a fin de tomar la determinación correspondiente; y
por la otra, una mayor ascendencia de los elegidos sobre los diversos actores
electorales.

1.3. Inamovilidad

También para fortalecer la autonomía de los miembros con derecho a voz y voto en
el Consejo General, se estableció el principio de inamovilidad en su cargo por siete
años. Dado que se supone que la certeza y seguridad en la permanencia en el cargo
propende a generar un cumplimiento imparcial e independiente de las obligaciones
asumidas y tiende a disipar las eventuales presiones externas.

Asimismo, dichos funcionarios durante el tiempo de su encargo, sólo podrán ser

removidos por alguna de las causas extraordinarias previstas por el título cuarto de
la Constitución; no pueden ser destituidos sino mediante el juicio político previsto
por el artículo 110 constitucional.
Es importante destacar también la duración de los períodos para los cuales fueron
designados el Consejero Presidente y los consejeros electorales, que es de siete
años, lo cual resulta atingente, aunque ya se ha señalado que para fortalecer aún
más la independencia de los consejeros respecto a los partidos y al gobierno, sería
más apropiado “una renovación parcial y escalonada, con inicios y vencimientos
sucesivos en el cargo”17, mecanismo que no es extraño al sistema jurídico
mexicano, pues actualmente rige para la integración del órgano de gobierno del
Banco Central y de la misma Suprema Corte de Justicia de la Nación.

1.4. Inmunidad

Otro mecanismo ideado por el poder reformador de la Constitución para proveer un

ejercicio independiente del Consejero Presidente y de los consejeros electorales es
el previsto en el artículo 111 constitucional. Para actuar penalmente en contra de
dichos servidores públicos, por la comisión de delitos durante el tiempo de su
encargo, es preciso obtener una declaración de procedencia.

También con el ánimo de garantizar la independencia de los consejeros referidos,

así como la atención prioritaria por éstos de las funciones que desarrollan en el
Instituto, en la Constitución se ha establecido que la remuneración que perciban
será igual a la prevista para los ministros de la Suprema Corte; y aparejado con
ello, se prohibe que tengan otro empleo, cargo o comisión, salvo aquellos en que
actúen en representación del Consejo General y los que desempeñen en asociaciones
docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia, no
remunerados.

Asimismo, es de destacar la existencia del servicio profesional electoral, en el que

cristaliza la característica de profesionalismo con la que nació el Instituto desde
1990, y que lo obliga a contar con un personal altamente calificado y especializado
en la materia, sujeto, entre otras cuestiones, a evaluaciones de conocimientos
periódicas y a programas permanentes de formación y actualización, tendientes a
garantizar el cumplimiento de los principios rectores que deben imperar en el
funcionamiento del Instituto18.

2. CONTROLES
La autonomía del Instituto Federal Electoral se ve atemperada por diversos
controles, entre los que destacan:

Ø La determinación de su presupuesto por la propia Cámara de Diputados;

Ø El análisis y vigilancia de su cuenta pública a cargo de la Contaduría Mayor de

Hacienda de la Cámara de Diputados;

Ø El régimen de responsabilidades previsto en el título cuarto de la Constitución,

por lo que hace a las responsabilidades políticas y penales; y

Ø El control de la juridicidad que realiza el Tribunal Electoral del Poder Judicial

de la Federación.

Sin embargo, aún flota en el aire la pregunta de si sería o no recomendable que el

Instituto rindiese cuentas directas a la ciudadanía. A pesar de no existir el
mecanismo correspondiente, ésta tiene ya su propio punto de vista respecto a la
confiabilidad de los resultados electorales. Tres encuestas nacionales realizadas por
Covarrubias y Asociados, durante enero de 1993, septiembre de 1994 y del diez al
quince de julio de 1997, ilustran sobre la confiabilidad de los resultados electorales
manejados por el Instituto Federal Electoral19 .

En la primera de dichas encuestas, la de enero de 1993, a pregunta expresa sobre el

grado de confianza en los resultados electorales, sólo el 11% de los encuestados
dijo tener una confianza total en ellos, mientras el 41% manifestó una confianza
parcial, en tanto que el 48% manifestó su desconfianza absoluta.

En la segunda de las encuestas, la de septiembre de 1994, a la pregunta de si hubo o

no fraude en las elecciones, los encuestados respondieron que no en un 64%; que sí
en un 31%, y que no sabían en un 5%.

Finalmente, en la tercera de las encuestas, la celebrada entre el diez y el quince de

julio de 1997, a la pregunta sobre la confiabilidad de los resultados, el 70% de los
encuestados los consideró como muy confiables; el 22% como poco confiables; el
3% como nada confiables, mientras que el 5% manifestó desconocimiento de la
cuestión o prefirió no responder a la pregunta.
Lo anterior nos ofrece una idea respecto al estado actual de las cosas en materia de
organización de las elecciones a nivel federal.

3. PRINCIPIOS RECTORES

Los principios rectores del ejercicio de la función estatal de organizar las elecciones
son los imperativos capitales20 que deben observarse en dicho procedimiento:
certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad, profesionalismo e independencia.

Los cinco primeros fueron elevados a nivel constitucional, como parte del párrafo
séptimo del artículo 41, merced al decreto del 4 de abril de 1990, que entre otras
cosas dispuso: “la certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad y profesionalismo
serán principios rectores en el ejercicio de esta función estatal”, la de organizar y
realizar las elecciones federales.

El principio de independencia se agregaría a dicha enunciación, mediante decreto de

quince de abril de 1994. Sin embargo, la nueva fórmula omitió referir el principio
de profesionalismo; no obstante, éste continúa vigente, en atención a lo dispuesto en
el artículo antes citado, en el sentido de que el Instituto será “autoridad en la
materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su
desempeño”.

3.1. Certeza

El principio de certeza, como criterio legal, se originó en el Derecho

Administrativo, como una de las reglas de la imposición de los tributos, para
contrarrestar la incertidumbre respecto a la realización del pago: la época, el modo
y el monto, conceptos todos de los que se reclamó claridad y precisión. Se trataba
de garantizar que el contribuyente pudiera defenderse contra los abusos de la
autoridad recaudadora.

En materia electoral, dado que, en la función de organizar las elecciones, el

Instituto está llamado a desempeñar el papel de autoridad, llevando a cabo un sin
número de actos que crearán, modificarán o extinguirán situaciones generales o
especiales de carácter jurídico para los actores electorales y la ciudadanía en su
conjunto, la exigencia se da en el sentido de que su actuación corresponda a los
hechos verdaderamente acontecidos.

Es claro que la actuación del Instituto se expresará a través de palabras,

verbalmente formuladas o escritas, que llevarán consigo una autoatribución de
significado jurídico. De lo que se trata entonces es de que, en los actos por los que
el Instituto atribuya determinado significado jurídico a hechos apreciables en la
naturaleza, exista una correspondencia plena entre los eventos cuya existencia se
refiera en la motivación respectiva y su auténtica realización en el mundo de la
naturaleza.

Alude, en fin, a la necesidad de que todas las acciones que desempeñe el Instituto
Federal Electoral estén dotadas de veracidad, certidumbre y apego a los hechos;
esto es, que las bases y resultados de sus actividades sean completamente
verificables, fidedignos y confiables.

3.2. Legalidad

Este principio, exige el estricto cumplimiento de la normatividad jurídica aplicable a

la organización de las elecciones. Ha sido identificado como “el principio de
principios”, dado que “es la piedra angular sobre la cual se levanta toda la
estructura electoral; su observancia estricta es de importancia fundamental en todo
Estado de Derecho, ya que constituye la adecuación de toda conducta, tanto de
gobernantes como de gobernados a los ordenamientos jurídicos vigentes”21.

Implica que en todo momento y bajo cualquier circunstancia, en el ejercicio de las

atribuciones y el desempeño de las funciones que tiene encomendadas, el Instituto
Federal Electoral debe observar escrupulosamente el mandato constitucional que las
delimita y las disposiciones legales que las reglamentan.

3.3. Imparcialidad

La imparcialidad es la expectativa natural que los contendientes poseen al momento

de reconocer a un tercero, la potestad de aplicar las reglas a las que se someten. Por
tanto, no es extraño que la Constitución exija a la autoridad electoral conducirse sin
un designio anticipado en favor o en contra de los actores electorales, durante la
organización de las elecciones; de otro modo, qué objeto tendría la implementación
de un procedimiento de consulta a la ciudadanía, sobre su preferencia respecto a la
integración de los órganos de representación, si dicho procedimiento se encargara a
una autoridad predispuesta a favorecer con sus decisiones a determinado o
determinados contendientes.

Significa que en el desarrollo de sus actividades, todos los integrantes del Instituto
Federal Electoral deben reconocer y velar permanentemente por el interés de la
sociedad y por los valores fundamentales de la democracia, supeditando a éstos, de
manera irrestricta, cualquier interés personal o preferencia política.

3.4. Objetividad

El principio de objetividad exige que en su actuar el Instituto se conduzca en

atención a las situaciones existentes y no al particular modo de pensar o de sentir de
sus funcionarios. Es decir, que las decisiones que haya de tomar obedezcan a
condiciones plenamente identificables y no al capricho de los funcionarios22 .

Implica una actuación institucional y personal fundada en el reconocimiento global,

coherente y razonado de la realidad sobre la que se actúa y, consecuentemente, la
obligación de percibir e interpretar los hechos por encima de visiones y opiniones
parciales o unilaterales, máxime si éstas pueden alterar la expresión o consecuencia
del desempeño institucional.

3.5. Profesionalismo

El principio de profesionalismo exige que la función estatal de organizar las

elecciones se desarrolle con conocimiento, habilidad y ética de servicio23 , lo cual se
obtiene con la creación de un cuerpo de agentes especializados en el estudio y la
práctica del servicio electoral.

3.6. Independencia

Con el principio de independencia se exige que las funciones encargadas a la

autoridad electoral sean formal y materialmente realizadas por ésta, es decir, que si
en su actuar el Instituto ejercita las facultades que le confiere la normatividad
vigente, la voluntad que manifieste en los momentos correspondientes sea auténtica,
que nazca de la interacción de los sujetos que participan en los órganos respectivos
y no de un ente ajeno a ellos.

Hace referencia a las garantías y atributos de que disponen los órganos y

autoridades que conforman la institución para que sus procesos de deliberación y
toma de decisiones se den con absoluta libertad y respondan única y exclusivamente
al imperio de la ley, afirmándose su total independencia respecto a cualquier poder
establecido.

4. FINES

Aludir a los fines del Instituto significa hablar del objeto para el que fue creado, de
la razón a la que su ser debe obedecer y del papel que desempeña en la sociedad. El
catálogo correspondiente se halla establecido en el artículo 69 del Código Federal
de Instituciones y Procedimientos Electorales, en los términos siguientes:

Ø Contribuir al desarrollo de la vida democrática;

Ø Preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos;

Ø Integrar el Registro Federal de Electores;

Ø Asegurar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos político electorales y

vigilar el cumplimiento de sus obligaciones;

Ø Garantizar la celebración periódica y pacífica de las elecciones para renovar a

los integrantes de los poderes legislativo y ejecutivo de la Unión;

Ø Velar por la autenticidad y efectividad del sufragio; y

Ø Llevar a cabo la promoción del voto y coadyuvar a la difusión de la cultura

democrática.

5. ESTRUCTURA Y FACULTADES

No obstante las tres reformas que ha experimentado el Instituto Federal Electoral

desde su fundación en 1990, su estructura y facultades siguen siendo las mismas en
lo fundamental. En ella destacan tres estructuras paralelas: la de dirección; la de
operación; y la de vigilancia: a la primera corresponde adoptar las decisiones sobre
cómo organizar y administrar el proceso electoral, y comprende: al Consejo
General del Instituto, a los consejos locales y a los consejos distritales, los dos
últimos órganos desconcentrados, limitados en su competencia a la esfera de una
entidad federativa o un distrito electoral uninominal, según el caso; la estructura de
operación es el área de carácter ejecutivo o administrativo donde se realizan las
decisiones tomadas en los consejos, se concretiza en las juntas ejecutivas general,
locales y distritales. La parte que corresponde a la vigilancia es la de las
comisiones, que se constituyen también a nivel central, estatal y distrital, para
vigilar que la inscripción de los ciudadanos en el padrón electoral y en las listas
nominales de electores, así como su actualización, se lleven a cabo en los términos
establecidos por la ley.

Dicha distribución de áreas ha sido establecida por la propia Constitución, la que

dispone que el Instituto contará en su estructura con órganos de dirección,
ejecutivos y de vigilancia; y establece que los órganos ejecutivos y técnicos,
dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional
electoral; y que los órganos de vigilancia se integrarán mayoritariamente por
representantes de los partidos políticos nacionales.

A los diversos órganos corresponderán el ejercicio de facultades y el cumplimiento

de deberes específicos, para que sea el Instituto quien, como autoridad en la
materia, en el marco legal correspondiente, y con apego pleno a los ya referidos
principios rectores de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y
objetividad, disponga los medios necesarios para garantizar la renovación periódica
de los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, mediante elecciones libres y
auténticas, a fin de que el pueblo pueda ejercer su soberanía por conducto de ellos.

Ahora bien, debe destacarse que, merced a lo trascendente que para la vida nacional
es el ejercicio de las facultades conferidas al Instituto, para su integración se ha
dispuesto un mecanismo especial que contempla la concurrencia tanto del Poder
Legislativo de la Unión, como de los partidos políticos nacionales y de los
ciudadanos24 .

5.1. Órganos de dirección

A grandes rasgos, se puede afirmar que los consejos del Instituto son responsables
del seguimiento estricto de los principios constitucionales y legales aplicables en la
materia. Ellos establecen las directivas y resoluciones del Instituto en las diversas
áreas de su competencia.

5.1.1. El Consejo General

El cuerpo directivo de mayor jerarquía en el Instituto es el Consejo General, que

tiene su símil en cada una de las entidades federativas en la forma de consejos
locales; y en cada uno de los distritos electorales, en la forma de consejos
distritales. Sin embargo, mientras el Consejo General es permanente, los consejos
locales y distritales sólo son instalados durante el proceso electoral.

Debe enfatizarse que los niveles local y distrital reproducen, en términos generales,
la forma plural de integración que corresponde al Consejo General, aunque no
cuentan con consejeros del Poder Legislativo.

La Constitución dispone que el Consejo General será el órgano superior de

dirección del Instituto y se integrará por un Consejero Presidente y ocho consejeros
electorales, permitiendo la concurrencia, con voz pero sin voto, de consejeros del
Poder Legislativo, representantes de los partidos políticos y un Secretario
Ejecutivo.

Respecto a la integración del Consejo General, la Constitución exige que el

Consejero Presidente y los consejeros electorales sean elegidos, sucesivamente, por
el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de
Diputados o, en sus recesos, por la Comisión Permanente, a propuesta de los
grupos parlamentarios, dejando a la ley la tarea de establecer las reglas y el
procedimiento correspondientes, así como los requisitos que deberán reunir para su
designación.

Entre las principales atribuciones del Consejo General destacan:

Ø Expedir los reglamentos interiores necesarios para el buen funcionamiento del

Instituto;
Ø Vigilar la oportuna integración y adecuado funcionamiento de los órganos del
Instituto, y conocer, por conducto de su presidente y de sus comisiones, las
actividades de los mismos, así como de los informes específicos que el Consejo
General estime necesario solicitarles;

Ø Designar al Secretario Ejecutivo por el voto de las dos terceras partes de sus
miembros, conforme a la propuesta que presente su presidente;

Ø Vigilar que las actividades de los partidos políticos nacionales y las

agrupaciones políticas se desarrollen con apego a la ley;

Ø Dictar los lineamientos relativos al Registro Federal de Electores y ordenar a la

Junta General Ejecutiva hacer los estudios y formular los proyectos para la
división de la República en trescientos distritos electorales uninominales y, en su
caso, aprobar los mismos;

Ø Resolver sobre el otorgamiento del registro a los partidos políticos y a las

agrupaciones políticas, así como sobre la pérdida del mismo;

Ø Registrar las candidaturas a Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y las

de senadores por el principio de representación proporcional, así como las listas
regionales de candidatos a diputados de representación proporcional que
presenten los partidos políticos nacionales; y

Ø Efectuar el cómputo total de la elección de senadores por el principio de

representación proporcional, así como el cómputo total de la
elección de todas las listas de diputados electos según el principio de
representación proporcional, hacer la declaración de validez de la elección de
senadores y diputados por este principio, determinar la asignación de senadores y
diputados para cada partido político y otorgar las constancias respectivas,
artículo 82, Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Aquí, es pertinente destacar que el código de la materia faculta al Consejo General

para que integre las comisiones que considere necesarias para el desempeño de sus
atribuciones, dichas comisiones estarán en todo tiempo bajo la presidencia de un
consejero electoral. Pero las comisiones de: Fiscalización de los Recursos de los
Partidos y Agrupaciones Políticas; Prerrogativas, Partidos Políticos y
Radiodifusión; Organización Electoral; Servicio Profesional Electoral; y
Capacitación Electoral y Educación
Cívica, funcionarán permanentemente y se integrarán exclusivamente por
consejeros electorales, artículo 80.

5.1.2. Consejos locales

Los consejos locales son cuerpos colegiados temporales, establecidos en cada una
de las entidades federativas e integrados con un presidente que será el vocal
ejecutivo de la junta local ejecutiva; seis consejeros electorales; representantes de
los partidos políticos nacionales; un secretario, que será el vocal secretario
correspondiente; y los vocales de organización, del Registro Federal de Electores y
de capacitación electoral y educación cívica. Todos ellos con voz, pero sólo el
presidente y los consejeros electorales con voto.

Dichos órganos delegacionales deberán iniciar sus sesiones a más tardar el treinta
de noviembre del año anterior al de la elección ordinaria.

Entre sus principales facultades se encuentran las de vigilar la observancia de la ley

de la materia, así como de los acuerdos y resoluciones de las autoridades
electorales; vigilar que los consejos distritales con sede en el territorio de la entidad
se instalen en los términos legales; designar por mayoría absoluta a los consejeros
electorales que integren los consejos distritales; registrar las fórmulas de candidatos
a senadores y efectuar el cómputo total y la declaración de validez de la elección de
senadores por los principios de mayoría y de primera minoría, dar a conocer los
resultados correspondientes; y resolver los recursos de revisión de su competencia,
artículos 102 a 105 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales.

5.1.3. Consejos distritales

Los consejos distritales también son órganos que se instalan únicamente para el año
del proceso electoral, y deberán tener su primera sesión a más tardar el día 31 de
diciembre del año anterior al de la elección. Se integran también con un presidente,
que será el vocal ejecutivo distrital; seis consejeros electorales; representantes de
los partidos políticos nacionales; un secretario, que será el vocal secretario de la
junta distrital ejecutiva; y los vocales de organización, del Registro Federal de
Electores y de capacitación electoral y educación cívica. Todos ellos con voz, pero
sólo el presidente y los consejeros electorales con voto.

Los consejos distritales tienen, en el ámbito de su competencia, entre otras

atribuciones, las siguientes: vigilar la observancia del código de la materia, así
como de los acuerdos y resoluciones de las autoridades electorales; determinar el
número y la ubicación de las casillas a instalarse en el distrito correspondiente;
insacular a los funcionarios de casilla; registrar las fórmulas de candidatos a
diputados por el principio de mayoría relativa; efectuar los cómputos distritales y la
declaración de validez de las elecciones de diputados por el principio de mayoría
relativa, y el cómputo distrital de la elección de diputados de representación
proporcional; realizar el cómputo distrital de la elección de senadores; y llevar a
cabo el cómputo distrital de la votación para Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, artículos 113 a 116 del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales.

5.2. Órganos ejecutivos

Los órganos ejecutivos del Instituto Federal Electoral son los cuerpos permanentes
responsables de la realización de todas las tareas técnicas y
administrativas necesarias para el desarrollo adecuado del proceso electoral. Los
empleados de estos cuerpos colegiados son profesionales de carrera, seleccionados y
entrenados en el servicio profesional electoral.

5.2.1. Junta General Ejecutiva

El cuerpo más importante en esta área es la Junta General Ejecutiva, que se

encuentra bajo la dirección del propio Presidente del Consejo General, y se integra
con el Secretario Ejecutivo y con los directores ejecutivos: del Registro Federal de
Electores; de Prerrogativas y Partidos Políticos; de Organización Electoral; del
Servicio Profesional Electoral; de Capacitación Electoral y Educación Cívica; y de
Administración. Tanto los directores ejecutivos como el Secretario Ejecutivo, son
designados por el Consejo General, artículo 85 del Código Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales.
Como puede colegirse, a cada una de las direcciones ejecutivas mencionadas, lo
mismo que al Secretario Ejecutivo, le corresponde velar por el cumplimiento de las
actividades que en el ámbito de su competencia la ley les confiere, según lo
siguiente:

Ø Secretario Ejecutivo del Instituto. A este órgano corresponde la coordinación de

la Junta General, así como la conducción de la administración y supervisión del
desarrollo adecuado de las actividades de los órganos ejecutivos y técnicos del
Instituto. Es el representante legal del Instituto y cuenta entre sus principales
facultades las de aprobar la estructura de las direcciones ejecutivas, vocalías y
demás órganos del Instituto, y nombrar a los integrantes de las juntas locales y
distritales ejecutivas, de entre los miembros del servicio profesional electoral del
Instituto, de conformidad con las disposiciones aplicables, artículos 87 a 89 del
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Ø Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores. A ésta corresponde la

formación del catálogo general de electores y del padrón electoral, que deberá
mantener actualizado; expedir la credencial para votar con fotografía y
proporcionar a los órganos competentes del Instituto las listas nominales de
electores. Le corresponde también la elaboración del proyecto de división
territorial nacional entre los trescientos distritos electorales uninominales, así
como el de las cinco circunscripciones plurinominales; y mantener actualizada la
cartografía electoral del país. A su titular corresponde, también, presidir la
Comisión Nacional de Vigilancia, artículo 92 del Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales.

Ø Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos. A ésta corresponde

conocer de las notificaciones formuladas por las organizaciones que pretendan
constituirse como partidos políticos nacionales o como agrupaciones políticas;
recibir las solicitudes de registro correspondientes e integrar los expedientes
relativos; inscribir el registro de partidos y agrupaciones políticas, así como los
convenios de fusión, frentes, coaliciones y acuerdos de participación,
ministrándoles el financiamiento público correspondiente; así como llevar el
libro de registro de los integrantes de los órganos directivos de los partidos
políticos y de sus representantes acreditados ante los órganos nacionales, locales
y distritales del Instituto y llevar los libros de registro de los candidatos a los
puestos de elección popular, artículo 93 del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales.

Ø Dirección Ejecutiva de Organización Electoral. A ésta le corresponden en lo

fundamental tareas relacionadas con la documentación electoral: elaboración de
los formatos de documentación electoral para someterlos a la aprobación del
Consejo General; proveer lo necesario para la impresión y distribución de la
 documentación electoral autorizada; recabar la documentación necesaria e
integrar los expedientes a fin de que el Consejo General efectúe los cómputos de
su competencia; llevar la estadística de las elecciones federales y apoyar la
integración, la instalación y funcionamiento de la juntas ejecutivas locales y
distritales, artículo 94 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales.

Ø Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral. A ésta corresponde velar

por el cumplimiento de las normas y procedimientos del servicio profesional
electoral. Está facultada para elaborar el anteproyecto que regirá a los
integrantes de dicho servicio, y es la encargada de llevar a cabo los programas
de reclutamiento, selección, formación y desarrollo del personal profesional,
artículo 95 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Ø Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica. A ésta

corresponde elaborar y proponer los programas de educación cívica y
capacitación electoral a desarrollar por las juntas locales y distritales ejecutivas,
los cuales coordinará y vigilará que se cumplan. Tiene a su cargo la preparación
del material didáctico y los instructivos electorales correspondientes, artículo 96
del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Ø Dirección Ejecutiva de Administración. A ésta corresponde aplicar las políticas,

normas y procedimientos para la administración de los recursos financieros y
materiales del Instituto; organizar, dirigir y controlar la administración de los
mismos; formular el anteproyecto anual del presupuesto del Instituto y elaborar
el proyecto de manual de organización y el catálogo de cargos y puestos del
Instituto y someterlo para su aprobación a la Junta General Ejecutiva, artículo
97 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

5.2.2. Junta Local Ejecutiva

Las juntas locales ejecutivas también son cuerpos permanentes que ejecutan las
decisiones del Instituto en cada una de las entidades federativas. Están compuestas
de cinco miembros: el Vocal Ejecutivo, que la preside; el vocal secretario; el Vocal
de Organización Electoral; el Vocal del Registro Federal de Electores; y el Vocal
de Capacitación Electoral y Educación Cívica.

5.2.3. Juntas distritales ejecutivas

Cada uno de los trescientos distritos electorales uninominales existentes en el

territorio de la República, cuenta con una Junta Distrital Ejecutiva encargada del
cumplimiento de las disposiciones legales en la materia, así como de las decisiones
tomadas por el Instituto en sus diversas instancias. Su integración reproduce, en
términos generales, el esquema dispuesto para las juntas locales ejecutivas.

5.3. Las comisiones de vigilancia

Para coadyuvar en los trabajos relativos al padrón electoral, se integran las

comisiones de vigilancia por el Director Ejecutivo del Registro Federal de Electores
o, en su caso, los vocales correspondientes de las juntas locales o distritales
ejecutivas, quienes fungirán como presidentes de las respectivas comisiones; un
representante propietario y un suplente por cada uno de los partidos políticos
nacionales; y un secretario designado por el respectivo presidente, de entre los
miembros del servicio profesional electoral con funciones en el área registral.

La Comisión Nacional de Vigilancia contará, además, con la participación de un

representante del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

Dentro de las atribuciones de las comisiones de vigilancia se encuentran: vigilar que

la inscripción de ciudadanos en el padrón electoral y en las listas nominales de
electores, así como su actualización, se lleven a cabo con apego a la ley; vigilar que
las credenciales para votar se entreguen oportunamente a los ciudadanos; recibir de
los partidos políticos las observaciones que formulen a las listas nominales de
electores, y coadyuvar en la campaña anual de actualización del padrón electoral.
La Comisión Nacional de Vigilancia, está facultada para conocer de los trabajos que
la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores realice en materia de
demarcación territorial.

VII. LA GEOGRAFÍA ELECTORAL COMO CRITERIO DE

ORGANIZACIÓN DE LAS ELECCIONES Y PARÁMETRO DE
INTEGRACIÓN DE LAS DIVERSAS ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA
AUTORIDAD ELECTORAL ADMINISTRATIVA

La expresión “Geografía Electoral” alude al principio básico que, junto con el de

desconcentración administrativa, anima en lo fundamental la organización de las
elecciones y la integración de las diversas esferas de competencia de la autoridad
electoral administrativa.
En efecto, la primera cuestión que surge al regular la organización del sufragio es
decidir en qué marco encuadrar la institución: un sistema territorial o un sistema de
tipo familiar o de índole profesional. El dilema desaparece al observar que el
constitucionalismo clásico considera como un progreso irreversible la superación de
las fórmulas familiares o gremialistas que predominaron alguna vez en la materia; y
que incluso estima que el primado de lo territorial constituye una evidente
manifestación democrática, que se acomoda a la organización, también territorial,
de las instituciones políticas modernas25 .

Más aún, el sistema territorial permite diversas combinaciones, porque puede darse
al sufragio una estructura unitaria y nacional, o fraccionar la operación electoral en
sectores más o menos amplios, cuya suma o resultante traduzca el sentir
generalizado, y la confianza de los electores en determinados candidatos. Es decir,
que puede darse el sistema de colegio nacional único o el de división electoral,
distribuyendo el territorio nacional en cierto número de demarcaciones.

A su vez, dicha distribución puede operarse sobre la base de distritos, cada uno de
los cuales elige a un solo candidato, o por medio de circunscripciones, en que se
vota una lista con varios nombres, normalmente en un marco de representación
proporcional.

Por otra parte, nada tiene que ver con la unidad del colegio nacional, de los distritos
o de las circunscripciones, la existencia de múltiples secciones electorales, cada una
con su correspondiente mesa directiva; pues a poco que la superficie
correspondiente alcance cierta extensión es indispensable organizar un sistema de
secciones en que un núcleo prudencial de electores emita su sufragio, sin tener que
desplazarse a puntos remotos. Lo que da unidad al ámbito territorial relativo es que
en las diversas secciones del mismo se vote con respecto al mismo asunto o a las
mismas opciones personalizadas, que no partidos26 .

En el caso mexicano, todas las figuras antes señaladas han sido adoptadas en la
organización de las diversas elecciones federales: para la elección presidencial, se
sigue el principio de colegio nacional único, pues en todo el territorio del país se
vota para el mismo catálogo de candidaturas, no obstante que se realizan trescientos
cómputos distritales relacionados con dicha elección.
En la elección de los integrantes de la Cámara de Diputados se siguen los sistemas
de distritos electorales uninominales y de circunscripciones plurinominales. Al
efecto, los artículos 52 y 53 de la Constitución General disponen la integración de
dicho cuerpo con quinientos diputados: trescientos electos según el principio de
votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de otro tanto de distritos
electorales uninominales, que resultarán de dividir la población total del país entre
el número señalado; y doscientos más, según el principio de representación
proporcional y el sistema de listas regionales votadas en cinco circunscripciones
electorales.

En relación con la Cámara de Senadores se adoptan principios semejantes, aunque

en extensiones mayores, pues el artículo 56 del mismo ordenamiento dispone su
integración por 128 senadores, de los cuales, en cada estado y en el Distrito
Federal, dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y
uno será asignado a la primera minoría; los 32 restantes, según el principio de
representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola
circunscripción plurinominal nacional.

El mismo principio territorial incide, como ya hemos visto, en la integración de las

diversas esferas de competencia de la autoridad electoral administrativa. Así se
puede apreciar en diversas disposiciones del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales, tales como el artículo 71, que establece que el Instituto
Federal Electoral ejercerá sus funciones en todo el territorio nacional conforme a
una estructura que comprende 32 delegaciones, una en cada entidad federativa; y
300 subdelegaciones, una en cada distrito electoral uninominal, pudiendo contar con
oficinas municipales en los lugares en que el Consejo General determine su
instalación.

Los órganos del Instituto con competencia en todo el territorio nacional son: el
Consejo General, la presidencia de dicho consejo, la Junta General Ejecutiva y la
Secretaría Ejecutiva. En cada una de las entidades federativas el Instituto cuenta con
una delegación integrada por: la junta local ejecutiva, el vocal ejecutivo y el consejo
local. En cada uno de los 300 distritos electorales el Instituto cuenta con: una junta
distrital ejecutiva, un vocal ejecutivo y un consejo distrital.
De todos los órganos antes señalados hemos referido puntualmente las facultades
que la ley les confiere. En éstas puede apreciarse una limitación directamente
vinculada al ámbito territorial correspondiente.

Aquí, sólo nos restaría destacar, sin ánimo de profundizar en el tema que más
adelante habrá de tratarse en un apartado específico de este diplomado, lo relativo a
la sección electoral y a las mesas directivas de casilla, que son reguladas por el
código en sus artículos 118, 155 y 192; considerando que la sección electoral es la
fracción territorial de los distritos electorales uninominales para la inscripción de los
ciudadanos en el padrón electoral y en las listas nominales de electores. Cada
sección deberá tener como mínimo 50 y como máximo 1,500 electores; en toda
sección electoral, por cada 750 electores o fracción, se deberá instalar una casilla
para recibir la votación de los ciudadanos residentes en la misma sección.

VIII. EL SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL COMO GARANTÍA DE

LA ESPECIALIZACIÓN Y PROFESIONALISMO DE LOS FUNCIONARIOS
DELINSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

1. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DEL SERVICIO PROFESIONAL

ELECTORAL ENTRE 1990 Y 1996

Ya hemos señalado la disposición del artículo 41 de la Constitución General relativa

a que el Instituto Federal Electoral “...será autoridad en la materia, independiente
en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño...”; ahora nos
interesa destacar la parte última del mismo párrafo de dicho precepto que, desde el
siete de abril de 1990, constituye el fundamento constitucional para la organización
del servicio profesional electoral, al haber establecido: los órganos ejecutivos y
técnicos, del organismo público encargado de la función estatal de organizar las
elecciones, dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio
profesional electoral.

El concepto de servicio profesional electoral fue introducido por la reforma

constitucional de la fecha antes señalada como un sistema de personal de carrera
cuyos aspectos fundamentales son: que el ingreso, permanencia y promoción se
basen en el mérito y la idoneidad de personas sujetas a evaluaciones periódicas de
desempeño, a quienes se garantice la estabilidad en el empleo y se instruya hasta su
especialización, conforme a programas específicos de formación y desarrollo; y en
quienes se genere un elevado sentido de dignidad, pertenencia y lealtad a la
institución 27.

Tal marco se complementaría con el título segundo del libro cuarto del Código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, de quince de agosto de 1990,
relativo a las bases para la organización del servicio profesional electoral, en las
que se consideró que éste servirá para asegurar el desempeño profesional de las
actividades del Instituto Federal Electoral, artículo 167; disponiendo que la
objetividad y la imparcialidad serían los principios para la formación de los
integrantes del servicio. En el código se precisó qué organización del servicio sería
regulada por las normas establecidas en él y en el estatuto que aprobara y expidiera
el titular del Poder Ejecutivo Federal, una vez que le fuera remitido el proyecto
aprobado por el Consejo General del Instituto28 .

De igual modo, se indicaron las características mínimas que deben normar el

funcionamiento del servicio profesional electoral: “se integrará por el Cuerpo de la
Función Directiva y el Cuerpo de Técnicos”; el primero integrado para proveer el
personal que cubrirá “los cargos con atribuciones de dirección, de mando y de
supervisión”; y el segundo, para proveer “el personal para cubrir los puestos y
realizar las actividades especializadas”. Según el propio código, ambos cuerpos se
estructurarían por niveles o rangos propios, diferenciados de los cargos y puestos de
la estructura orgánica del Instituto, artículo 168.

En cuanto al ingreso a los cuerpos del servicio, las bases referidas disponen que
“procederá cuando el aspirante acredite los requisitos personales, académicos y de
buena reputación que para cada uno de ellos señale el estatuto y además haya
cumplido con los cursos de formación y capacitación correspondientes y realice las
prácticas en los órganos del Instituto. Asimismo, serán vías de acceso a los Cuerpos
el examen o concurso, según lo señalen las normas estatutarias”.

Aquí se estableció que el cuerpo de la función directiva proveerá de sus rangos o

niveles a los funcionarios que cubrirán: en la Junta General Ejecutiva, los cargos
inmediatamente inferiores al de director ejecutivo; en las juntas locales y distritales,
los cargos de las vocalías y “los demás que se determinen en el Estatuto”.
En el capítulo segundo del mismo título del código electoral, artículo 169, se señala
que el estatuto deberá establecer las normas específicas para:

Ø Definir los niveles o rangos de cada cuerpo y los puestos o cargos a los que dan
acceso;

Ø Formar el catálogo general de cargos y puestos del Instituto;

Ø El reclutamiento y selección de los funcionarios y técnicos que accederán a los

cuerpos;

Ø Para otorgar la titularidad en un nivel o rango de un cuerpo y para el

nombramiento en un cargo;

Ø Para la formación y capacitación profesional y para la evaluación del

rendimiento;

Ø Los sistemas de ascenso, movimientos a los cargos y para la aplicación de

sanciones administrativas o remociones, considerando que los ascensos se
otorgarán sobre las bases de mérito y rendimiento;

Ø Contratación de personal temporal (actualmente prestadores de servicios

profesionales para programas específicos y la realización de actividades
eventuales); y

Ø Las demás necesarias para la organización y buen funcionamiento del Instituto

Federal Electoral.

Según dichos dispositivos, el estatuto debe regir también para el personal

administrativo y empleados auxiliares del Instituto, y “por la naturaleza de la
función estatal que tiene encomendada el Instituto Federal Electoral, todo su
personal hará prevalecer la lealtad a la Constitución, las leyes y a la Institución, por
encima de cualquier interés particular”, artículo 171 del Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales.

Finalmente, se dispuso que el personal que integre los cuerpos del servicio
profesional electoral y las ramas administrativas del Instituto, será considerado de
confianza y quedará sujeto al régimen establecido en la fracción XIV, del apartado
“B”, del artículo 123 de la Constitución, debiendo ser incorporado al Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

2. REFORMAS CONSTITUCIONALES Y LEGALES DE 1996

El titular del Poder Ejecutivo Federal expidió el Estatuto del Servicio Profesional
Electoral, que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación del día
veintinueve de junio de 1992, y que sería la base para la integración del servicio a
partir de junio de 1993. Desde entonces, la operación del mismo se realizaría a
través de tres líneas de acción complementarias, a saber:

En primer lugar, mediante la puesta en marcha de un programa de formación y

desarrollo destinado a ofrecer conocimientos especializados en materia electoral
a todos los miembros del Servicio, así como a examinar esos conocimientos de
manera periódica; en segundo sitio, a través de un método de evaluación anual
del desempeño, establecido sobre la base del cumplimiento de los programas
encargados específicamente a cada uno de los funcionarios; y finalmente, a
través del diseño de un procedimiento especial para el desahogo de las
sanciones administrativas o laborales a las que eventualmente se han hecho
acreedores los miembros del Servicio por el incumplimiento de sus obligaciones
o de los principios a los que deben sujetar su actuación.29

No obstante, casi en la víspera de las elecciones de 1997, los avances relativos aún
se consideraban “insuficientes para ofrecer un marco consolidado de confianza a
todos los actores políticos acerca del funcionamiento imparcial y objetivo del
Servicio, ni seguridad laboral de largo aliento a quienes lo integran”30 . Por ello, el
tema no podía quedar al margen en las reformas de 1996.

Más aún, la propia reforma constitucional de ese año fue aprovechada para purgar
vicios que habían sido apuntados por la academia respecto al hecho de que en el
estatuto, cuya naturaleza jurídica corresponde no a la de la ley sino a la del
reglamento, se regulara lo relativo a la relación laboral de los trabajadores del
Instituto31. Así, al dispositivo constitucional inicialmente citado, entre otras cosas,
se agregó un enunciado para quedar en los términos siguientes:

Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario

para prestar el servicio profesional electoral. Las disposiciones de la ley
electoral y del Estatuto que con base en ella apruebe el Consejo General,
regirán las relaciones de trabajo de los servidores del organismo público.
Los principales cambios en la parte relativa del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales, por tanto, se reflejarían en la adición de las
disposiciones siguientes:

Ø La expedición de un nuevo Estatuto del Servicio Profesional Electoral, que ya

no será expedido por el titular del Poder Ejecutivo Federal, sino que únicamente
requerirá de la aprobación del Consejo General;

Ø La vinculación de la permanencia de los servidores públicos del Instituto a la

acreditación de los exámenes de los programas de formación y desarrollo
profesional electoral, así como al resultado de la evaluación anual, que se
realice en términos de lo que establezca el estatuto;

Ø La expresa sujeción de los miembros del servicio profesional electoral al

régimen de responsabilidad de los servidores públicos;

Ø La reglamentación de la contratación de prestadores de servicios profesionales

para programas específicos y la realización de actividades eventuales;

Ø La disposición para que el estatuto deba contener normas que determinen en el

Instituto: duración de la jornada de trabajo; días de descanso; períodos
vacacionales, así como el monto y modalidad de la prima vacacional; permisos
y licencias; régimen contractual de los servidores electorales; ayuda para gastos
de defunción; medidas disciplinarias, y causales de destitución; así como la
fijación de los procedimientos para la determinación de sanciones, medios
ordinarios de defensa y demás condiciones de trabajo, artículos 167 a 170 y
decimoprimero transitorio.

De igual modo, se dispuso lo necesario para que el Secretario Ejecutivo del Instituto
ejercite las facultades anteriormente conferidas al Director General, para celebrar
convenios con instituciones académicas y de educación superior, para impartir
cursos de formación, capacitación y actualización para aspirantes y miembros
titulares del servicio profesional electoral, artículo 169, párrafo 3.

3. ESTATUTO DEL SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL Y DEL

PERSONAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, PUBLICADO EN EL
DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DE 29 DE MARZO DE 1999

El nuevo estatuto que, habiendo sido aprobado por el Consejo General en sesión de
dieciséis de marzo de 1999, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación del
día veintinueve de los mismos, está compuesto de 324 artículos agrupados en dos
libros: el relativo al servicio profesional electoral, y el propio del personal
administrativo, los trabajadores auxiliares y las condiciones generales de trabajo.

El libro primero, que es el más directamente vinculado con el tema que nos ocupa,
comprende los primeros 194 artículos divididos en cinco títulos: del servicio, del
ingreso al servicio, de la formación, la evaluación, la promoción, el ascenso y los
incentivos; de los derechos, las obligaciones y las “prohibiciones” de los miembros
del servicio; y del procedimiento administrativo para la aplicación de sanciones.

3.1. El servicio profesional electoral

El título primero, que contiene las disposiciones generales, precisa que el servicio
es un sistema de carrera compuesto por los procesos de ingreso, formación y
desarrollo profesional; evaluación, promoción, ascenso e incentivos y sanción, cuyo
objeto radica en:

Ø Coadyuvar al cumplimiento de los fines del Instituto y al ejercicio de las

atribuciones de los órganos del mismo, fomentando entre sus miembros la
lealtad e identificación con la institución y sus fines;

Ø Garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y

resoluciones electorales;

Ø Asegurar que el desempeño de sus miembros se apegue a los principios rectores

de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad;

Ø Proveer al Instituto de personal calificado; y

Ø Otorgar certeza jurídica al personal del Instituto, artículo 3.

Asimismo, precisa la intervención que en el sistema corresponde a cada uno de los

órganos del Instituto, entre los que destaca la creación del Centro de Formación y
Desarrollo, a quien corresponderá diseñar los exámenes para los procedimientos de
reclutamiento y selección propios del servicio, así como los que deban acreditar los
miembros del servicio, artículo 19.
3.1.1. Integración e ingreso

Respecto del personal de carrera establece que se integrará con miembros del
servicio, provisionales y titulares, que deberán desempeñar sus funciones en forma
exclusiva dentro del servicio. Asimismo, que el servicio se integra por personal
calificado, organizado en dos cuerpos: el de la función directiva, que proveerá el
personal de carrera que cubrirá los cargos con atribuciones de dirección, de mando
y de supervisión; y el de técnicos, que realizará las actividades especializadas y
cubrirá los puestos autorizados en el catálogo correspondiente. Ambos cuerpos se
estructurarán en rangos en orden ascendente, y éstos se diferenciarán de los cargos
y puestos definidos en la estructura orgánica del Instituto, artículos del 20 al 32.

En cuanto al ingreso al servicio, las formas de acceso al mismo son: ganar el

concurso de incorporación; aprobar el examen de incorporación, o acreditar los
cursos de capacitación y formación, incluyendo los exámenes correspondientes, y
realizar prácticas en los órganos del Instituto. Se precisa que el concurso de
incorporación, en su modalidad de oposición, será la vía primordial para la
ocupación de vacantes y el acceso al servicio, y que la utilización de cualquiera de
las otras vías de acceso deberá hacerse excepcionalmente y de manera debidamente
fundada y motivada.

No obstante, se contempla la posibilidad de que el Consejo General determine la

ocupación temporal del cargo de vocal ejecutivo local o distrital cuando se generen
vacantes de urgente ocupación o en casos de disponibilidad. Como parte de los
requisitos de ingreso se contempla el haber acreditado el nivel de educación media
superior para quienes aspiren al cuerpo de técnicos; y tener como mínimo un
certificado de haber aprobado todas las materias de un programa de estudios de
licenciatura, para quienes deseen pertenecer al cuerpo de la función directiva,
artículos 34 al 36, 39 y 43.
La titularidad del personal de carrera se obtiene mediante el nombramiento
otorgado, por única vez, a los miembros del servicio que cumplan con los requisitos
siguientes: haber participado como miembro del servicio en un proceso electoral;
haber aprobado la fase de formación básica y profesional del programa; y haber
acreditado las dos últimas evaluaciones del desempeño con una calificación igual o
superior a siete en una escala del cero al diez, artículos 77 al 79.
3.1.2. El proceso de evaluación

La importancia del proceso de evaluación se refleja en los veintisiete artículos que a

él se dedican, y que comprenden: una evaluación del desempeño, una evaluación
del aprovechamiento en el programa y una evaluación global. Con base en ellas, las
autoridades del Instituto tomarán las decisiones relativas a la permanencia, la
readscripción, la titularidad, la disponibilidad, el ascenso, el otorgamiento de
incentivos, la formación y la promoción de los miembros del servicio, artículo 100.

La evaluación global del personal de carrera comprenderá la evaluación del

desempeño y la evaluación del aprovechamiento en el programa, con base en un
promedio que las pondere individualmente, así como la consideración de las
sanciones y los incentivos, artículo 102.

La evaluación del desempeño se aplicará anualmente; la evaluación del

aprovechamiento en el programa, semestralmente. Para cada proceso electoral
habrá una evaluación especial, que formará parte de la del desempeño. Cuando los
resultados globales sean sobresalientes o mínimos, la dirección ejecutiva reportará y
hará saber sus observaciones al superior jerárquico y al miembro del servicio de
que se trate, artículo 103.

La evaluación del desempeño es aquella realizada al término de cada ejercicio, y

dentro de los primeros cuatro meses siguientes, tomando en cuenta las políticas y
programas anuales del Instituto, artículos 105 y 106.

La permanencia del personal en el Instituto, estará sujeta a la aprobación de la

evaluación del desempeño mediante la obtención de una calificación que no podrá
ser inferior a seis. La menor a ésta dará lugar a la destitución del que la obtenga; la
mínima aprobatoria, a un programa especial en el que habrá de participar el
personal de que se trate, con un factor de evaluación adicional durante los
siguientes dos años, artículo 115.

La permanencia del personal también estará sujeta a la aprobación de los exámenes

correspondientes a las materias del programa, formación básica, formación
profesional, y formación especializada. Cada miembro del servicio tendrá tres
oportunidades para aprobar cada materia; si agotadas éstas no aprueba, será
destituido, artículo 117.

IX. LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS ELECTORALES DE LAS

ENTIDADES FEDERATIVAS

1. LA DIVISIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA FEDERACIÓN Y LAS ENTIDADES

FEDERATIVAS EN MATERIA ELECTORAL

Hablar de autoridades administrativas electorales de las entidades federativas

implica aludir nuevamente al esquema bosquejado en el tema II del presente
documento (las autoridades electorales); al principio de división de poderes, y,
especialmente, a la división de competencias entre las entidades federativas y la
federación.

Sólo a manera de preámbulo, recordaremos los principios que, ínsitos en diversos

preceptos de la Constitución General, han animado al estado federal mexicano:

Ø Existe una división de la soberanía entre la federación y las entidades

federativas, estas últimas son instancia decisoria suprema dentro de su
competencia, artículo 40;

Ø Entre la federación y las entidades federativas existe coincidencia de

decisiones fundamentales, artículos 40 y 115;

Ø Las entidades federativas se otorgan libremente su propia Constitución en la

que organizan la estructura del gobierno, pero sin contravenir el pacto
federal inscrito en la Constitución General, que es la unidad del estado
federal, artículo 41;

Ø Existe una clara y diáfana división de competencias entre la federación y las

entidades federativas: todo aquello que no esté expresamente atribuido a la
federación es competencia de las entidades federativas, artículo 12432.

De ellos nos interesa particularmente el relativo a la división de competencias entre

la federación y las entidades federativas, según el cual todo aquello que no está
expresamente atribuido a las autoridades federales es competencia de las entidades
federativas.
Ahora bien, en materia electoral, las facultades concedidas a la autoridad
administrativa federal únicamente tienen que ver con las elecciones federales; por
ello, lo relativo a las entidades federativas es de la competencia de las mismas. Así
lo establecen las disposiciones contenidas en los artículos 41, segundo párrafo, base
III; 116, norma IV, incisos b) y c); y 122 base primera, fracción I, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Cabe destacar que, en tal sentido la legislación federal y la legislación local que
regulan dichos aspectos se encuentran en un plano de igualdad, una respecto de la
otra y, en consecuencia, sería incorrecto afirmar la supremacía de una frente a la
otra. Lo que sí existe, desde luego, es el establecimiento de ámbitos de competencia
diversos.

Más aún, hay otra cosa que equipara a la legislación federal y de las entidades
federativas: ambas “están subordinadas a las leyes constitucionales y a los tratados
internacionales y sobre todas ellas resplandece la única norma suprema y base de
todo el orden jurídico: la Constitución” 33.

Es ese el sentido de los dispositivos de la Constitución Federal, que establecen que

el pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión, en los casos de
las competencias de éstos, y por los de los estados, en lo que toca a sus regímenes
interiores, en los términos respectivamente establecidos por la propia Constitución
Federal y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir
las estipulaciones del pacto federal; y que los jueces de cada Estado se arreglarán a
la Constitución General, leyes del Congreso de la Unión emanadas de ella y
tratados conformes con la misma, a pesar de las disposiciones en contrario que
pueda haber en las constituciones o leyes de los estados, artículos 41, primer
párrafo y 133, in fine.

Ahora bien, hoy en día existen disposiciones en la Constitución General de la

República directamente relacionadas con la institución de una autoridad
administrativa electoral de carácter local: el artículo 116, que al establecer el
catálogo de garantías que en materia electoral, las constituciones y leyes de los
estados deben observar, exige que las autoridades electorales, en el ejercicio de la
función electoral cumplan con los imperativos de legalidad, imparcialidad,
objetividad, certeza e independencia. Asimismo, exige que las autoridades que
tengan a su cargo la organización de las elecciones, lo mismo que las
jurisdiccionales, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus
decisiones, norma IV, incisos b) y c).

De igual modo, el artículo 122, párrafo sexto, inciso c), base primera, en relación
con el Distrito Federal, establece que para la organización de las elecciones, la
expedición de constancias y los medios de impugnación en la materia, la ley de la
materia deberá tomar en cuenta lo dispuesto en los artículos 41, 60 y 99 de la
propia Constitución General; lo cual somete a sus autoridades, tanto las normativas
como las administrativas y jurisdiccionales, a las disposiciones constitucionales
referidas en los párrafos precedentes.

Lo expuesto hasta aquí, redunda en la afirmación de que, tanto la autoridad

electoral administrativa del ámbito federal, como su correlativa en las diversas
entidades federativas de la República, están sujetas, en principio, a idénticas
disposiciones de la Constitución General de la República. Decimos “en principio“,
porque podría objetarse en contra de la pretendida similitud el hecho de que tales
disposiciones se encuentren contenidas en artículos diversos; lo cual, sin embargo,
no afecta a lo sustantivo.

2. AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS ELECTORALES DE LAS

ENTIDADES DE LA REPÚBLICA

La identidad de las disposiciones constitucionales que regulan la figura de la

autoridad administrativa electoral del ámbito federal y la del ámbito de las entidades
federativas incide, directamente, en la naturaleza de los órganos que encarnan tales
figuras en ambas esferas. Por ello, no es extraño que el modelo organizacional que
estructura al Instituto Federal Electoral, sea emulado en las estructuras locales.

En efecto, los órganos correspondientes de las entidades de la República comienzan

por identificarse con una denominación semejante a las que han existido en el nivel
federal. Así, de un espectro de 32 autoridades administrativas electorales locales,
tres responden al nombre de Comisión Electoral; diez al de Consejo Electoral; y
diecinueve al de Instituto Electoral.
La estructura de éstos, también se asemeja a la de la autoridad federal, en cuanto al
establecimiento de un órgano central y de órganos desconcentrados con facultades
limitadas a determinados ámbitos territoriales, según la elección correspondiente.
Su órgano central también obedece a un criterio de integración plural en la que el
poder de decisión corresponde a ciudadanos notables desvinculados en lo personal
de los partidos políticos, y designados al efecto por una mayoría calificada del
órgano legislativo correspondiente, lo mismo que el caso del presidente. En ellos se
cuenta también con la participación de representantes de los partidos políticos.

El mayor símbolo del carácter autónomo e independiente de dichos órganos, hasta

hoy, se ha querido encontrar en la exclusión del seno del máximo órgano de
dirección de tales autoridades, del representante del Poder Ejecutivo, que todavía
hace unos años era acusado de controlar indebidamente la actuación y el desempeño
de dichas instancias.

Como última reminiscencia, el estado de Morelos aún conserva la facultad del

ejecutivo estatal para nombrar un representante ante el órgano superior de dirección
del Instituto Estatal Electoral, aunque solamente con derecho a voz y ya no de
voto34.

NOTAS

1 Cfr. BURGOA ORIHUELA, Ignacio. El juicio de amparo. Ed. Porrúa, 27ª ed. México, 1990, p. 190.
2 Las propias legislaturas de los estados, excepcionalmente, en algunos casos se constituyen también en colegios electorales
para calificar elecciones.
3 Cfr. TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Panorama electoral. Estudio

comparativo de las legislaciones electorales en la República Mexicana. Cap. VI. Autoridades electorales. Órgano
administrativo. México, 2000.
4 PÉREZ SERRANO, Nicolás. Tratado de derecho político. Ed. Civitas, 2ª ed. Madrid, España, 1984, p. 384.

5 POSNER, Richard A. El análisis económico del derecho. Tr.: Eduardo L. Suárez. Ed. Fondo de Cultura Económica.

México, 1998, p. 581.

6 Cfr. FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. Ed. Porrúa, 32ª ed. México, 1993, p. 165 y sgts.

7 Ibid., p. 198.

8 CARRÉ de MALBERG R. Teoría General del Estado. Tr.: José Lión Depetre. UNAM. Ed. Fondo de Cultura Económica,

2ª ed., en español, a la ed. francesa de 1922. México, 1998, pp. 427 a 472.
9 JARAMILLO, Juan. Los órganos electorales supremos, en: NOHLEN, Dieter et al. Compiladores. Tratado de derecho

electoral comparado de América Latina. IIDH, Universidad de Heidelberg, TEPJF, IFE y FCE. México, 1998, p. 206.
10 Ibid., pp. 224 y 225.

11Vid. GARCÍA OROZCO, Antonio. Compilador. Legislación electoral mexicana 1812-1988. Adeo-editores, 3ª ed.

México, 1989, y GUTIÉRREZ SALAZAR, Sergio Elías y Roberto Rives. La Constitución mexicana al final del siglo XX.
Ed. Líneas del Mar. México, 1995, para la consulta de los ordenamientos relativos; OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO, José
Fernando. Evolución y perspectiva del derecho electoral mexicano. La justicia electoral. Tesis doctoral. México, 1998 y
TENA RAMÍREZ, Felipe. Leyes fundamentales de México 1808-1997. Ed. Porrúa, 20ª ed. México, 1997, para apreciar los
acontecimientos de la historia nacional que rodearon a la creación de tales ordenamientos.
12 En efecto, el Código Federal Electoral del 12 de febrero de 1987, en su artículo 165, dispuso que la participación referida

se regularía de la manera siguiente: a) Un comisionado por cada partido político nacional registrado que hubiese conseguido
hasta 3% de la votación nacional efectiva en la elección federal inmediata anterior, para diputados de mayoría relativa; b) Un
comisionado adicional para los partidos que hubiesen obtenido más del 3% y hasta el 6% de esa misma votación nacional; c)
Cada partido que hubiese obtenido más del 6% de la votación nacional efectiva, tendría derecho a tantos comisionados en
total, como veces contuviera su porcentaje el 3% de la votación referida; d) Ningún partido podía acreditar más de 16
comisionados; e) Los partidos políticos con más de un comisionado, podían designar a un representante común para que
actuase ante la comisión. En este esquema, además, se confirió el derecho de voto a todos los comisionados.
13 PESCHARD, Jacqueline. ¿Quién controla las elecciones? Revista etcétera. No. 40, 4 de noviembre de 1993, p. 19. “Las

controvertidas elecciones de 1988 fueron el punto de inflexión que llevó a cambiar la composición misma de los organismos
electorales...Dado que la falta de credibilidad en las autoridades electorales se convirtió en el móvil de la futura reforma
electoral, el debate en torno a ésta no sólo se partidizó, es decir, se convirtió en campo propicio para que los partidos
políticos proyectaran sus intereses, sino que se polarizó al rededor de si debía o no participar el gobierno en la organización
de los comicios. Para el PRD, la única garantía de elecciones limpias era que el gobierno quedara al margen de su
organización, mientras que para el PRI y para el PAN, la presencia del gobierno era necesaria justamente para asegurar que
no privaran los intereses de las fuerzas partidarias.”
14 Así, el Consejo General se integraría con un Consejero del Poder Ejecutivo, que seguía siendo el Secretario de

Gobernación, y a quien correspondía la Presidencia, cuatro consejeros del Poder Legislativo, seis consejeros magistrados y
representantes de los partidos políticos nacionales, y el secretario, que era el Secretario General del Instituto, artículo 74,
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
15 GALVÁN RIVERA, Flavio. Derecho procesal electoral mexicano. Ed. Mc Graw-Hill. México, 1997, p. 18.

16 CÁRDENAS GRACIA, Jaime et al. Presente y Futuro de la Autonomía del Instituto Federal Electoral. Ponencia

presentada en el III Congreso Internacional de Derecho Electoral, celebrado en Cancún, Quintana Roo, México, del 23 al 25
de marzo de 1998, p. 1. (26 de abril de 1998), en:http://www.trife.gob.mx/congreso/cardenas.html
17 Ibid., p. 11.

18 A dicho servicio dedicamos el apartado VII del presente documento: El Servicio profesional electoral como garantía de la

especialización y profesionalismo de los funcionarios del Instituto Federal Electoral.

19 Cfr. BEGNÉ GUERRA, Alberto. El IFE: Una Institución para la Democracia. Ponencia presentada en el III Congreso

Internacional de Derecho Electoral, celebrado del 23 al 25 de marzo de 1998, pp. 3 y 4. (26 de abril de 1998), en:
http://www.trife.gob.mx/congreso/begne.html
20 Cfr. THINES, Georges y Agnés LEMPEREUR et al. Diccionario general de ciencias humanas. Ed. Cátedra. Madrid,

España, 1978, p. 722. Se ha dicho que “En un sentido normativo los principios designan reglas de acción que se le presentan
especialmente al espíritu y que el individuo debe aplicar en su actividad... Si tienen un valor universal y objetivo, son
imperativos; si sólo valen para el individuo, son máximas.”
21 GALVÁN RIVERA, Flavio. Op. Cit., p. 72.

22 Cfr. THINES, Georges y Agnés LEMPEREUR. Op. Cit., pp. 639 y 640. “La objetividad es el resultado de un proceso de

objetivación consistente en unas operaciones instrumentales o lógicas por las que las observaciones empíricas se independizan
del observador y de las condiciones espaciotemporales en las que están recogidas. Puede definirse aquí la objetividad como un
esfuerzo metodológico que trata de eliminar la subjetividad del conocimiento manteniendo la actividad del sujeto en este acto
de conocimiento.”
23 Ibid., p. 727. “Hay profesión cuando un tipo de actividad no se ejerce más que mediante la adquisición de una formación

controlada, la sumisión a reglas y normas de conducta entre los miembros y respecto a los no-miembros y la adhesión de una
ética del servicio social.”
24 En efecto, el Consejo General se integra por un Consejero Presidente, ocho consejeros electorales, consejeros del Poder

Legislativo, representantes de los partidos políticos y el Secretario Ejecutivo. Tanto el Consejero Presidente como los
consejeros electorales serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de
Diputados, de entre las propuestas formuladas por los grupos parlamentarios. Los consejeros del Poder Legislativo serán
propuestos en la Cámara de Diputados por los grupos parlamentarios con afiliación de partido en alguna de las cámaras.
Asímismo, cada partido político nacional designará un representante propietario y un suplente con voz pero sin voto. El
Secretario Ejecutivo, que al igual que los consejeros del Poder Legislativo y los representantes de partido sólo cuentan con
voz pero no con voto, será nombrado y removido por las dos terceras partes del Consejo General a propuesta del Consejero
Presidente, artículos 41, base III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 74 del Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales.
25 Cfr. PÉREZ SERRANO, Nicolás. Op. Cit. Supra, nota 4, p. 351.

26 Ibid., pp. 352 a 356.

27 Ello, siguiendo las palabras empleadas en julio de 1992, por Rubén Lara León, entonces Director Ejecutivo del Servicio

profesional electoral, en la presentación de la edición del Instituto Federal Electoral al Estatuto del Servicio profesional
electoral, p. 13.
28 La disposición relativa fue reformada mediante el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 22 de

noviembre de 1996.
29 MERINO HUERTA, Mauricio. La Reforma al Servicio profesional electoral Mexicano. Ponencia presentada en el III

Congreso Internacional de Derecho Electoral, celebrado en Cancún, Quintana Roo, México, del 22 al 25 de marzo de 1998,
(10 de marzo de 1999) , en: http://www.trife.gob.mx/congreso/merino.html
30 Ibid., p. 2.

31 Cfr. ACOSTA ROMERO, Miguel. Los derechos laborales de los servidores públicos de los organismos electorales,

Instituto Federal Electoral y Tribunal Federal Electoral, y los procedimientos para hacerlos valer. Memoria del Congreso
Nacional de Derecho Procesal. México, 1996, pp. 683 a 724.
32 CARPIZO, Jorge. Estudios constitucionales. Ed. Porrúa, 6ª ed. México, 1998, pp. 88 y 89.

33 Ibid., p. 113.

34 Cfr. TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Op. Cit. Supra, nota 3.
 REGISTRO DE ELECTORES

José Humberto ZÁRATE PÉREZ

SUMARIO: I. Marco teórico. 1. Conceptualización. 2. Justificación. II. Registro Federal de

Electores. 1. Definición. 2. Antecedentes. 3. Organigrama del Instituto Federal Electoral. 4. El
Registro Federal de Electores. 5. El Registro Nacional de Ciudadanos. Diferencias y semejanzas.
III. Catálogo general de electores. 1. Finalidad. 2. Formación. 3. Actualización. 4. Obligaciones
relativas. IV. El padrón electoral. 1. Finalidad. 2. Formación. 3. Actualización. 4. Obligaciones
relativas. V. Listas nominales de electores. 1. Finalidad. 2. Integración. 3. Publicación. 4. Revisión.
5. Impugnaciones. VI. Credencial para Votar con fotografía. 1. Finalidad. 2. Expedición. 3.
Períodos de solicitud. 4. Ciudadanos incapacitados. 5. Impugnaciones. VII. Derecho estatal
comparado. 1. Justificación. 2. Panorama estatal de los órganos encargados del registro de electores
(1998-1999). 3. Análisis de un caso concreto: Baja California. VIII. Derecho extranjero comparado.
1. Justificación. 2. Estudio de sistemas registrales extranjeros relevantes (Estados Unidos, Inglaterra,
Costa Rica, Argentina, España y Cuba).

I. MARCO TEÓRICO

1. CONCEPTUALIZACIÓN

1.1. Definición

En términos generales, se considera un registro de electores como una base de datos

en cuyo procesamiento, conforme a los requisitos positivos para ser elector y a las
causales legales de exclusión (requisitos negativos), se elabora un padrón electoral,
esto es, la lista de los ciudadanos habilitados para votar. Es común en las
democracias occidentales que el padrón electoral se elabore mediante la
convocatoria a una elección, de manera provisional. Posteriormente de que han sido
introducidas las modificaciones resultantes de los procedimientos de revisión y
reclamación, se emplea como listados definitivos de electores el día de la votación1.

En efecto, en primer lugar, se requiere contar con un registro general que contenga
los datos de todos los ciudadanos de un determinado país, así como de otro que
específicamente contenga los de los ciudadanos empadronados, es decir, de aquellos
que acudieron a las oficinas del ente estatal que organiza las elecciones, con el
propósito de registrarse para posteriormente poder votar, o que de alguna forma no
fueron afectados por los procedimientos de depuración. Al efecto, es menester que
el registro del padrón electoral se actualice constantemente con base en los datos
que aporten las autoridades competentes.

1.2. Elementos constitutivos

El sistema de registro electoral implica no sólo el procedimiento de inclusión de

aquellas personas que reúnen los requisitos para ser electores, el cual se conoce
como el procedimiento de inscripción, sino también otros procedimientos mediante
los cuales se ordenan las inscripciones según determinados criterios, que son los
procedimientos de elaboración. Al efecto, con base en la solicitud de inscripción, la
autoridad verifica los requisitos positivos para ser elector y que el solicitante no se
encuentre comprendido en alguna causal de exclusión.

Asimismo, tiene lugar el procedimiento de actualización mediante el cual se

modifica una inscripción electoral, por actualizarse cambios en algunos de los datos
personales del inscrito. Por ejemplo, la comunicación de un cambio de domicilio
tiene el efecto de transferencia del elector de una circunscripción y sección electoral
a las correspondientes del nuevo domicilio.

El control permanente de la validez legal de las inscripciones de acuerdo con las

causales de exclusión de electores da lugar al procedimiento de depuración y
control. El fin de la depuración del registro de electores consiste en eliminar a los
electores sobre los que recaiga una causal de exclusión. Dicha depuración la realiza
el organismo electoral frente a ciertos hechos evidentes, como el caso de que
existan múltiples inscripciones, inscripciones viciadas en sus procedimientos, etc.,
lo cual opera de oficio, en tanto que en otras circunstancias, como la muerte del
elector, en algunos casos, el ingreso a las fuerzas armadas o de seguridad, o en el
caso de inhabilitaciones electorales establecidas mediante sentencia judicial, la
depuración se efectúa con base en la comunicación de tales hechos remitida por las
respectivas autoridades.

Finalmente, tiene lugar el procedimiento de control que comprende aquellos que las
leyes electorales prevén para que el mismo elector y los partidos políticos puedan
inspeccionar las inscripciones electorales y contribuir a la actualización y
depuración del registro electoral 2.
De esta manera, podemos afirmar que los procedimientos relativos a la inscripción,
actualización, depuración y control forman los elementos constitutivos del sistema
de registro electoral.

2. JUSTIFICACIÓN

Los registros electorales de los ciudadanos constituyen una de las columnas de

apoyo de cualquier sistema electoral en el mundo, toda vez que implica que como
resultado de una adecuada aplicación de las técnicas censales, de la oportuna
convocatoria a la incorporación de los hombres y mujeres en edad de votar y de la
correcta inscripción de los ciudadanos en el padrón electoral, se esté en posibilidad
de contar con un instrumento registral que sea consistente, a fin de que se den las
condiciones propicias para unas elecciones transparentes, al constituirse como
instrumentos básicos para la celebración de las mismas.

Dichos instrumentos que expiden los organismos registrales electorales son bienes
públicos constituidos con fondos también públicos, por lo que deben estar sujetos a
un estrecho control y escrutinio social, el cual se ejerce hoy en día por los partidos
políticos, por las entidades responsables y, desde luego, por los propios ciudadanos
al acudir ante las oficinas correspondientes a verificar que se encuentren sus
nombres para que, en el momento de acudir a votar, no enfrenten obstáculo alguno.

Es de tal modo necesario que exista esta institución electoral y que cuente con todas
las facilidades tanto legales como económicas para llevar a cabo el registro electoral
de los ciudadanos que de lo contrario, no podrían llevarse a cabo unas elecciones
que garanticen la legalidad e imparcialidad en los comicios, de tal manera que
pueda actualizarse el axioma electoral “un ciudadano, un voto”, lo cual significa
que voten los ciudadanos que efectivamente hubiesen acudido a empadronarse y que
una vez que hayan cumplido los requisitos legales depositen su voto en la urna, para
que éste “cuente y se cuente”.

2.1. La función registral

Primeramente, debe señalarse que la circunstancia de que en la mayoría de los

países sea voluntaria3 el alta o dar aviso de cambio de domicilio por parte de los
ciudadanos que deseen formar parte del padrón, implica necesariamente un esfuerzo
adicional por parte de las autoridades encargadas de realizar la función registral,
toda vez que, como es bien sabido, cuando no es dable ejercer la coerción que
dimana del imperio de la ley, ciertamente es más difícil cumplir con determinadas
funciones estatales, lo cual se actualiza en la tarea de matricular a la población que
legalmente esté en posibilidad de votar. Es por ello que la concientización, así como
la profusa difusión de la información inherente a este procedimiento registral es, sin
duda alguna, fundamental para el logro de las metas de los organismos electorales
responsables de la tarea en comento.

En este sentido, la logística relacionada con el registro electoral está

intrínsecamente relacionada con la eficaz y oportuna actualización que se realice al
padrón de electores, por lo que dichos organismos electorales deberán realizar una
intensa campaña para convocar y orientar a la ciudadanía a cumplir con estas
exigencias electorales.

Al efecto, cabe apuntar que es práctica generalizada en los sistemas electorales

democráticos que los datos e informes que los ciudadanos proporcionan al ente
electoral responsable de efectuar esta tarea, sean confidenciales, por lo que no
deberán comercializarse o darse a conocer, salvo cuando se trate de juicios,
recursos u otros procedimientos judiciales.

Debe agregarse que la función registral debe correr a cargo exclusivamente del
Estado, a través de las entidades que para tal efecto haya facultado, en la
inteligencia de que no podría recaer la responsabilidad de esta función en manos
distintas a aquél, habida cuenta que es una actividad no rentable, en tanto que
tampoco podría realizarse solamente por los ciudadanos, en virtud de que se
requieren cuantiosos recursos que solamente puede hacerles frente el Estado.

2.2. Necesidad administrativa

La complejidad de las sociedades modernas exigen indefectiblemente sistemas de

almacenamiento, organización y sistematización de toda aquella información
indispensable para la celebración de las relaciones jurídicas de todos los días, y
dentro de su gran diversidad a dichos sistemas se les conoce de manera general
como registros; piénsese, por ejemplo, en el acta de nacimiento, el pasaporte, en las
cartillas del servicio militar o la de vacunación, en la identificación de organismos
encargados de prestar los servicios de salud, etc. Pues bien, para las democracias
modernas estos registros implican una verdadera necesidad de índole administrativa.

Ahora bien, puede afirmarse que la función registral que realizan los entes
electorales responsables, ciertamente requiere de una cantidad considerable de
fondos públicos para que estén en posibilidad de llevar a cabo su cometido. Sin
embargo, queda claro que es un gasto por demás necesario y premisa fundamental
para realizar unas elecciones en las que efectivamente sean los ciudadanos
debidamente registrados ante las instancias electorales y que cuenten con los
instrumentos que exija la ley, los que estén en posibilidad de ejercer su derecho de
voto el día de la jornada electoral.

A mayor abundamiento, los gastos que implica tener registros electorales confiables
que cumplan con los requisitos de seguridad para que no puedan darse alteraciones,
o bien que éstas queden minimizadas, deben ser considerados indispensables en el
marco de cualquier sistema democrático. Adicionalmente, deben ser consideradas
otras erogaciones aparte de las que pudieran derivarse de los gastos censales, de
inscripción, de actualización, etc., como son aquéllos que deben darse para tener un
control estrecho sobre los documentos necesarios para emitir el sufragio, los cuales
pueden ser de carácter tecnológico o propiamente administrativo.

Por último, puede decirse que la necesidad administrativa y el gasto que se realice
en este rubro será plenamente justificado en la medida en que los documentos que al
efecto se realicen, respondan plenamente a las expectativas electorales de las
sociedades, en el sentido de que sean documentos que reflejen fielmente la situación
de los votantes que en su oportunidad emitirán su voto, ya que evidentemente
dichos gastos implican un sacrificio de recursos por parte de la población. A pesar
de lo anterior, dicho esfuerzo será eficaz cuando se logren unas elecciones
transparentes y confiables, convalidándose en ese momento las ministraciones que
hayan sido destinadas a los organismos electorales responsables de la función
registral, amén de que tales archivos de información son indispensables en la
administración del Estado moderno.

2.3. Certeza y confiabilidad

El significado de la certeza registral radica en que el acto electoral efectuado sea del
todo veraz, real y apegado a los hechos, esto es, que el resultado de los procesos
registrales sean completamente verificables, fidedignos y confiables. De esta forma,
la certeza se convierte en supuesto obligado de la democracia 4.

Así, el principio de certeza en materia registral electoral radica en la seguridad por

parte de la ciudadanía y de los distintos actores electorales, de que todos los actos,
tanto de las autoridades electorales, instituciones políticas, y de la ciudadanía en
general, que se deriven de las funciones registrales, se realizarán solamente de la
forma previamente pactada, y que dichos actos se apegarán de manera estricta a la
verdad de los hechos, además de que en todo momento puedan ser constatados, sin
perjuicio de la aplicación de los controles que se hayan previsto.

Asimismo, las funciones registrales electorales deben ser confiables, esto es, libres
de sospecha por parte de la sociedad, así como de los institutos políticos,
fundamentalmente. Tal es el caso de que los registros electorales no contengan
errores significativos, actos dolosos o negligentes que impidieran contar con un
documento que garantice que los ciudadanos que allí se encuentren inscritos
efectivamente resulten ser ciudadanos en pleno goce de sus derechos políticos, es
decir, que no hayan sido inhabilitados o suspendidos en el ejercicio de los mismos,
dado que además de los controles que puedan darse con posterioridad a la emisión
del voto, la premisa principal para que unas elecciones sean transparentes es
precisamente la convicción de que las funciones encomendadas a los organismos
electorales registrales sean realizadas con honestidad y exactitud.

En conclusión, un registro de electores cierto y confiable que ha sido organizado de

manera eficiente es una de las bases de la administración electoral y se constituye en
una garantía en los procesos electorales 5.

2.4. Legitimidad

La legitimidad es un valor en mayor o menor medida pretendido por cualquier

registro electoral, lo que no se logra, exclusivamente, con alcanzar que un
determinado porcentaje de ciudadanos se encuentre correctamente inscrito en el
padrón correspondiente, sino estimulando y promoviendo por todos los medios al
alcance el buen logro del empadronamiento, así como el hecho objetivo y
demostrable de dar a todos los ciudadanos la oportunidad real de estar inscritos.

Asimismo, la legitimidad requiere incuestionablemente que los padrones no estén

viciados, es decir, que no se eliminen a ciudadanos sin causa que lo justifique,
además de que en virtud de ser un instrumento técnico en el que se incorporan a los
ciudadanos que voluntariamente presentan una solicitud de inscripción, cada
registro ciudadano debe contar, de modo indefectible, con un respaldo documental
que sustente y legitime su inscripción, por lo que en caso de que exista alguna duda
respecto a determinados registros pueda acudirse a los expedientes que al efecto se
hayan formado. En este sentido, los organismos electorales responsables no pueden
excluir a ciudadano alguno de los registros electorales, salvo que medie un
documento que respalde una determinada baja, por ejemplo, que el ciudadano haya
fallecido, que exista sentencia de inhabilitación o suspensión de sus derechos
políticos.

Además, para que exista legitimidad en los resultados materiales que realizan los
organismos electorales responsables de llevar a cabo la función registral no debe
tener abultamientos, es decir, no debe darse una sobrepoblación injustificada de los
registros ciudadanos, por lo que resulta aplicable lo ya manifestado respecto al
soporte documental que deben de tener todos y cada uno de los registros de los
ciudadanos inscritos.

Para finalizar, cabe anotar que la legitimidad de las funciones registrales dependerá
en gran medida, tanto de la buena voluntad que tenga la ciudadanía, como los
demás actores que intervengan en los procesos electorales, así como de los
controles que al efecto se lleguen a instrumentar, en la inteligencia de que para estar
en posibilidad de hablar de unas elecciones auténticas, resulta evidente que los votos
que en ellas se emitan sean genuinos, garantizando de esta manera la legitimidad de
la actuación de los organismos registrales electorales.

II. EL REGISTRO FEDERAL DE ELECTORES

1. DEFINICIÓN
El Registro Federal de Electores es una dirección ejecutiva de la Junta General
Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, de carácter permanente, que tiene a su
cargo, fundamentalmente, la inscripción de todos aquellos ciudadanos mexicanos
que estén en posibilidad de votar, con el propósito de elaborar y mantener
actualizado un padrón electoral, y con base en éste, emitir listados de electores, así
como expedirles una credencial para votar con fotografía. Lo anterior, mediante la
aplicación de técnicas censales, de la inscripción directa y personal de los
ciudadanos, y del ingreso de los datos que aporten las autoridades competentes
relativos a todos aquellos requisitos negativos que legalmente excluyan a los
ciudadanos del padrón mencionado.

2. ANTECEDENTES

Los antecedentes históricos del Registro Federal de Electores pueden situarse,

cronológicamente, en los documentos fundamentales que anteceden la consumación
de la independencia de nuestro país, como son la Constitución de Cádiz y el
Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana. La primera,
atribuía a la mesa de la junta electoral de parroquia las funciones censales y de
recepción del sufragio, además de la decisión sobre la capacidad de un individuo
para sufragar, decisión tal que no admitía recurso. Similares disposiciones contenía
el segundo, el cual exigía además, como requisitos del votante el ser mayor de
dieciocho años o antes si se estaba casado, acreditar la adhesión a la causa de la
independencia, y tener un modo honesto de vida.

Posteriormente a la consumación de la independencia nacional, se expidieron tres

leyes en el período de las constantes luchas internas previas a la época juarista.
Tales leyes son las Bases para las Elecciones del Nuevo Congreso de 1823, la Ley
para las Elecciones de Diputados y Ayuntamientos del Distrito y Territorios de la
República de 1830 y la Ley sobre Elecciones de Diputados para el Congreso
General y de los Individuos que conforman las Juntas Departamentales de 1836.

Esos ordenamientos coincidían en lo fundamental respecto a la materia registral

electoral, pues contemplaban un voto censitario restringido al género masculino, y
condicionado por la escala social y económica del votante, además de que los
electores deberían reunir cierta edad, en el primero, veinticinco años los solteros y
veintiuno los casados; y en los restantes, veintiún años los solteros y dieciocho los
casados. La autoridad registral se denominaba comisionado de manzana o de
sección, y las divisiones territoriales equivalían a las de las parroquias, en las que
de hecho, al salir de misa los domingos, se recibía materialmente la votación.

En la época juarista se expidió en 1857 la Ley Orgánica Electoral, que ofreció

importantes cambios en la materia, pues surgieron los distritos electorales en
sustitución de las anteriores divisiones, si bien conservó la figura del comisionado
de manzana o sección, dispuso asimismo la
creación de un padrón de carácter público y de un procedimiento de
reclamación ciudadana.

En la época de los conflictos bélicos revolucionarios se expidieron cuatro leyes

electorales, la Ley Electoral de 1911, la Ley Electoral para la Formación del
Congreso Constituyente de 1916, la Ley Electoral para la Formación del Congreso
Ordinario de 1917 y la Ley para las Elecciones de Poderes Federales de 1918. Las
tres primeras contemplaban la integración de un registro electoral a través de una
Junta Revisora del Padrón Electoral, con actividad en cada municipio, la que se
encargaba de realizar el censo y padrón electoral, publicar las listas
correspondientes y resolver las controversias que pudieran suscitarse al respecto. La
cuarta de las mencionadas leyes, además de recoger lo anterior en sus
disposiciones, elevó al padrón electoral a la categoría de permanente, y sistematizó
la geografía electoral nacional y el contenido de las listas nominales.

Más adelante, en el México pos-revolucionario, las leyes electorales tendieron hacia

una consolidación de los conceptos registrales ya alcanzados, así como hacia la
institucionalización de las estructuras encargadas del registro de electores.

Así, se expidió la Ley Electoral Federal de 1946, en la que se creó la denominada

Comisión Federal de Vigilancia Electoral, de la que se hizo depender el Consejo del
Padrón Electoral, encargado de llevar a cabo las funciones censales.

Posteriormente, la Ley Electoral Federal de 1951 creó la Comisión Federal

Electoral como institución más elaborada que sustituyó a la antes mencionada
Comisión, y al Registro Nacional de Electores como sustituto del antiguo Consejo.
Dicha ley fue reformada en 1963, para dar un carácter de documento permanente a
la credencial de elector, además de la cual los electores debían exhibir algún medio
de identificación al momento de emitir su voto.

Un nuevo ordenamiento, la Ley Federal Electoral de 1973, otorgó al Registro

Nacional de Electores autonomía administrativa.

En 1977, se expidió la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos

Electorales, ordenamiento que impuso mayores controles al registro electoral, entre
los que debe mencionarse el denominado Comité Técnico y de Vigilancia del
Registro Nacional de Electores, del que además pasaron a formar parte los partidos
políticos.

Con el Código Federal Electoral de 1987, el Registro Nacional de Electores contó

con atribuciones para establecer convenios de auxilio con otras autoridades para la
conformación de un catálogo de electores.

En esta tesitura, en 1990 se expidió el Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales (COFIPE), por el cual se crearon los actuales
organismos: Instituto Federal Electoral (IFE) y del Registro Federal de Electores
(RFE), este último esencialmente con la misma estructura que conserva en la
actualidad, es decir, como una dirección ejecutiva de la Junta General Ejecutiva, y
con una integración a partir del catálogo general de electores y del padrón electoral.
A pesar de que no fue implementada de inmediato, el COFIPE contempló
igualmente al instrumento denominado credencial para votar con fotografía, como
un medio que acreditara tanto la inclusión del elector en el padrón electoral como la
identidad misma del elector.

En 1992, se expidió una breve reforma al COFIPE por virtud de la cual se

adicionaron dos artículos transitorios, el decimoséptimo y el decimoctavo, en los
que se ordenó una actualización y depuración del padrón electoral con el objeto de
expedir “una nueva credencial para votar con fotografía”, la numeración progresiva
de las secciones electorales, la obligación de los ciudadanos de acudir a los módulos
del IFE a fin de obtener la mencionada credencial, y la celebración de una amplia
campaña de comunicación para convocar y orientar a los ciudadanos en el
cumplimiento de su obligación.
Finalmente, las reformas de 1996 al COFIPE no cambiaron sustancialmente
ninguno de los aspectos previamente establecidos en materia registral de electores.
Cabría mencionar tan sólo que se abundó y precisaron los calendarios para la
revisión de los listados nominales, y la participación de supervisión y revisión que
para tal efecto se reconoció a los partidos políticos.

3. ORGANIGRAMA DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

Este apartado tiene como propósito ofrecer una breve descripción orgánica del IFE,
de tal forma que se facilite la identificación en la misma de las instancias
concretamente encargadas de la función registral electoral.

El fundamento primario del IFE lo encontramos en el artículo 41 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que lo describe como un
organismo público y autónomo encargado de la función estatal de organizar las
elecciones federales, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, y en
cuya integración participan el Poder Legislativo federal, los partidos políticos y los
ciudadanos.

El IFE tiene su domicilio en el Distrito Federal y ejerce sus funciones en todo el

territorio nacional, por medio de la siguiente estructura:

Ø 32 delegaciones, una en cada entidad federativa; y

Ø 300 subdelegaciones, una en cada distrito electoral uninominal.

En su composición podemos distinguir cuatro tipos de órganos, que son: de

dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia.

Los órganos centrales del IFE son:

Ø El Consejo General: es el órgano superior de dirección, quien vigila el

cumplimiento de la ley y de los principios que rigen la materia electoral. Se
integra por un Consejero Presidente, ocho consejeros electorales, consejeros del
Poder Legislativo, representantes de los partidos políticos y el Secretario
Ejecutivo;
Ø La Presidencia del Consejo General: el Presidente es elegido por las dos
terceras partes de la Cámara de Diputados a propuesta de los grupos
parlamentarios y dura en el puesto siete años;

Ø La Junta General Ejecutiva: está encabezada por el Presidente del Consejo y se

integrará además con el Secretario Ejecutivo y con los directores ejecutivos del
Registro Federal de Electores, de Prerrogativas y Partidos Políticos, de
Organización Electoral, del Servicio Profesional Electoral, de Capacitación
Electoral y Educación Cívica y de Administración; y

Ø La Secretaría Ejecutiva: coordina a la Junta General Ejecutiva, administra y

supervisa las actividades de los órganos ejecutivos y técnicos del Instituto.

En cada una de las entidades federativas, el IFE cuenta con los siguientes órganos,
con sede en la capital de cada uno de los estados y en el Distrito Federal:

Ø Junta Local Ejecutiva: son de carácter permanente y se integran por un vocal

Ejecutivo y los vocales del Registro Federal de Electores, de Organización
Electoral, de Capacitación Electoral y Educación Cívica y el Vocal Secretario;

Ø El Vocal Ejecutivo; y

Ø El Consejo Local.

En un tercer escalón administrativo, el IFE tiene presencia en cada uno de los 300
distritos uninominales en que se divide el territorio nacional, para lo cual cuenta con
los siguientes órganos:

Ø La Junta Distrital Ejecutiva: es de carácter permanente y está integrada por el

Vocal Ejecutivo, vocales del Registro Federal de Electores, de Organización
Electoral, de Capacitación Electoral y Educación Cívica y un Vocal Secretario;

Ø El Vocal Ejecutivo, y

Ø El Consejo Distrital.

Tomando en cuenta la estructura anteriormente señalada, corresponde a la

Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores el organizar e impulsar este
registro, actividad que realiza en todo el territorio nacional, en la que participan las
juntas locales y distritales ejecutivas a través de sus vocalías del mencionado
Registro Federal de Electores.
 @Ver Imagen Graf_1.gif@

4. EL REGISTRO FEDERAL DE ELECTORES

Una vez ubicado el órgano interno encargado de la función registral electoral dentro
del organigrama del IFE, es factible entrar al estudio del Registro Federal de
Electores.

4.1. Integración

Conforme al artículo 136 del COFIPE, el Registro Federal de Electores se divide en

dos secciones o mecanismos, cada uno con su respectivo propósito y técnicas de
formación, los cuales se estudiarán en detalle en su oportunidad:

Ø Catálogo General de Electores; y

Ø Padrón Electoral.

Ambas secciones son similares entre sí en la medida en que las dos constituyen, a la
vez, una base de información acerca de los ciudadanos mexicanos con propósitos
electorales. Sin embargo, podría afirmarse que los datos contenidos en el catálogo
nos habla de información un tanto rústica, que sólo nos indica una potencialidad
consistente en la medición cuantitativa de la ciudadanía que en el mejor de los
escenarios podría participar en el ejercicio del voto activo, en tanto que el padrón
expresa información depurada, que señala una posibilidad concreta y sustentable de
los ciudadanos mexicanos que objetivamente pueden ejercer el voto activo, por estar
habilitados para tal efecto y por haber satisfecho los requisitos formales que para
ese ejercicio se demanda en el COFIPE.

4.2. Funciones

De conformidad con el artículo 92, párrafo 1, del COFIPE, la Dirección Ejecutiva

del Registro Federal de Electores cuenta con las siguientes atribuciones:

a) Formar el catálogo general de electores;

b) Aplicar en los términos del artículo 141 de este Código, la técnica censal
total en el territorio del país para formar el Catálogo General de Electores;
 c) Aplicar la técnica censal en forma parcial en el ámbito territorial que
determine la Junta General Ejecutiva;

d) Formar el Padrón Electoral;

e) Expedir la Credencial para Votar según lo dispuesto en el Título Primero del

Libro Cuarto de este Código;

f) Revisar y actualizar anualmente el Padrón Electoral conforme al

procedimiento establecido en el Capítulo Tercero del Título Primero del Libro
Cuarto de este Código;

g) Establecer con las autoridades federales, estatales y municipales la

coordinación necesaria, a fin de obtener la información sobre fallecimientos de
los ciudadanos, o sobre pérdida, suspensión u obtención de la ciudadanía;

h) Proporcionar a los órganos competentes del Instituto y a los partidos políticos

nacionales, las listas nominales de electores en los términos de este Código;

i) Formular, con base en los estudios que realice, el proyecto de división del
territorio nacional en 300 distritos electorales uninominales, así como el de las
cinco circunscripciones plurinominales;

j) Mantener actualizada la cartografía electoral del país, clasificada por entidad,

distrito electoral federal, municipio y sección electoral;

k) Asegurar que las comisiones de vigilancia nacional, estatales y distritales se

integren, sesionen y funcionen en los términos previstos por este Código;

l) Llevar los libros de registro y asistencia de los representantes de los partidos

políticos a las comisiones de vigilancia;

m) Solicitar a las comisiones de vigilancia los estudios y el desahogo de las

consultas sobre los asuntos que estime conveniente dentro de la esfera de su
competencia;

n) Acordar con el Secretario Ejecutivo del Instituto los asuntos de su

competencia, y

o) Las demás que le confiera este Código.

@Ver Imagen Graf_2.gif@

En este catálogo de atribuciones destaca la omisión por parte del legislador de

incluir, -quizás después del inciso d)-, la facultad de elaborar las listas nominales de
electores, que si bien pudiera quedar incluida en el último de los incisos, se
esperaría su mención expresa, dada la relevancia de dicha potestad.
Respecto del inciso g), cabría un comentario adicional acerca de la técnica de
redacción que el legislador emplea al referirse a la ciudadanía, toda vez que la
misma efectivamente se pierde o se obtiene, pero no se suspende. En todo caso, lo
suspendible son los derechos ciudadanos, es decir, los derechos políticos que
emanan de la ciudadanía, pero no esta última en sí misma, lo cual se evidencia con
la redacción de los artículos 37 y 38 constitucionales. En este orden de ideas, es
obvio que el legislador omite asimismo la “rehabilitación” de tales derechos, por lo
que una redacción más afortunada posiblemente expresaría: “...sobre fallecimientos
de los ciudadanos, sobre pérdida u obtención de la ciudadanía, o sobre suspensión o
rehabilitación de los derechos políticos de los ciudadanos”.

Por otra parte, es de destacar que los documentos, datos e informes proporcionados
al Registro Federal de Electores por parte de los ciudadanos al dar cumplimiento a
sus obligaciones constitucionales y legales en la materia, tendrán el carácter estricto
de confidenciales. El artículo 135, párrafo 3, del COFIPE establece tres
excepciones al respecto:

Ø Cuando se trate de juicios, recursos o procedimientos en que el Instituto Federal

Electoral fuese parte;

Ø Para cumplir con las obligaciones previstas por el COFIPE en materia electoral
y por la Ley General de Población en lo referente al Registro Nacional
Ciudadano; o

Ø Por mandato de juez competente.

Asimismo, el principio de confidencialidad no se aplica a otras instancias del IFE,

como son los consejos General, locales y distritales, además de las comisiones de
vigilancia Nacional, locales y distritales en la medida que así se requiera para el
cumplimiento de sus funciones.

En cierta forma, parte de la información del Registro Federal de Electores escapa

de todas formas al principio de confidencialidad, atento a los procedimientos de
revisión y rectificación de los listados nominales. En efecto, toda vez que estos
listados, así sea en su presentación provisional, requieren ser expuestos al escrutinio
público y de los partidos políticos, la información que de ellos se desprenda
necesariamente será del dominio general.
4.3. Coordinación con otras instancias

4.3.1. Del Instituto Federal Electoral

El Registro Federal de Electores mantiene constantes interacciones con diferentes

órganos del IFE, verbigracia:

A) El Consejo General.

El Consejo General, como órgano superior de dirección, tiene entre sus

atribuciones, dictar los lineamientos relativos al registro, y ordenarle, a través de la
Junta General Ejecutiva, realizar los estudios y proyectos de división del territorio
nacional, en 300 distritos electorales uninominales y en cinco circunscripciones
plurinominales.

Asimismo, los inferiores jerárquicos del Consejo, los consejos locales y distritales,
son los intermediarios a través de los cuales el registro hace llegar a las mesas
directivas de casilla los listados nominales definitivos con fotografía a emplearse
durante la jornada electoral.

B) La Junta General Ejecutiva

Este órgano ejerce funciones principalmente de supervisión, pues entre sus

atribuciones se cuentan la de supervisar el cumplimiento de los programas relativos
al registro, así como la de desarrollar las acciones necesarias para asegurar que las
comisiones de vigilancia Nacional, locales y distritales se integren, sesionen y
funcionen en los términos de ley.

Los inferiores jerárquicos de la Junta General, las juntas ejecutivas locales y

distritales, son los canales empleados por el registro para exponer anualmente los
listados nominales al escrutinio público.

C) La Comisión Nacional de Vigilancia

Esta comisión, -así como sus inferiores jerárquicos a nivel local y

distrital-, a pesar de no constituir propiamente un órgano estructural del IFE,
desarrolla funciones de coadyuvancia en las acciones emprendidas por el Registro
Federal de Electores acerca del padrón electoral.

4.3.2. Con autoridades electorales locales

El IFE, a través del Presidente del Consejo General, celebra convenios con las
autoridades electorales locales a fin de que la Dirección Ejecutiva del Registro
Federal de Electores aporte información y documentos para la celebración de los
procesos electorales estatales.

4.3.3. Con autoridades no electorales

Con el objeto de allegarse de la información indispensable para mantener

actualizadas sus bases de datos, el registro establece relaciones de coordinación con
autoridades federales, estatales y municipales, como por ejemplo, con los registros
civiles, los poderes judiciales federal y locales, la Secretaría de Gobernación, la
Secretaría de Relaciones Exteriores y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía
e Informática.

5. REGISTRO NACIONAL DE CIUDADANOS. DIFERENCIAS Y

SEMEJANZAS

El Registro Nacional de Ciudadanos, es un mecanismo de control de la población

mexicana mayor de dieciocho años, a través de la llamada cédula de identidad
ciudadana; esta cédula es un medio de identificación personal confiable, que puede
ser utilizado por el ciudadano en sus relaciones e interacciones jurídicas públicas y
privadas. Pretende ser el medio oficial de identificación personal que haga prueba
plena de ciudadanía.

Este registro es de reciente creación. Por acuerdo publicado en el Diario Oficial de

la Federación el treinta de junio de 1997, se dio a conocer dicho instrumento, el
cual, junto al Registro de Mexicanos Residentes en el Extranjero, el Registro de
Menores de Edad, y el Catálogo de los Extranjeros Residentes en la República
Mexicana, conforman el Registro Nacional de Población, y su operación depende
de la Secretaría de Gobernación, a través de la Dirección General del Registro
Nacional de Población e Identificación Personal.

Es de hacer notar, que mientras se implementa y consolida el Registro Nacional

Ciudadano, recibirá la cooperación del Registro Federal de Electores.
Conjuntamente, en esta labor coadyuvarán otras autoridades que pueden aportar
información acerca de los ciudadanos.

DIFERENCIAS

Ø El Registro Federal de Electores exige mayores requisitos al ciudadano para

formar parte del mismo;

Ø El Registro Nacional Ciudadano, es operado por la Dirección General del

Registro Nacional de Población e Identificación Personal de la Secretaría de
Gobernación, y al mismo tiempo integra al Registro Nacional de Población;

Ø El Registro Federal de Electores, es operado por la Dirección del Registro

Federal Electoral del Instituto Federal Electoral y sus vocalías en las juntas
locales y distritales ejecutivas;

Ø El Registro Federal de Electores tiene como objetivo que el ciudadano pueda

votar en las elecciones federales; y

Ø El Registro Nacional Ciudadano tiene como finalidad ser un medio de control e

identificación de la ciudadanía.

SEMEJANZAS

Ø Son registros de carácter censal y, por tanto, funcionan como contro- les de
población;

Ø Son dirigidos a un sector determinado de la población, a los mexicanos mayores

de dieciocho años;
Ø Para allegarse de información requieren el apoyo de otras autoridades; y
Ø Su razón de ser es el ciudadano.

III. CATÁLOGO GENERAL DE ELECTORES

1. FINALIDAD

El catálogo general de electores es el inventario total de hombres y mujeres

mayores de dieciocho años que viven en el país, cuyo objeto es identificar el
número de ciudadanos mexicanos con posibilidades de ejercer el voto activo, y que
es el resultado de practicar diversas técnicas para recabar la información pertinente
por parte de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, como una
primera etapa hacia la integración del padrón electoral.

Así, la finalidad esencial del catálogo consiste en identificar todos aquellos

ciudadanos mexicanos que, potencialmente, podrían ejercitar su derecho al voto
activo.

2. FORMACIÓN

Con base en el censo general de población que se celebra cada diez años en nuestro
país se establece una nueva demarcación territorial de los 300 distritos electorales
uninominales en que se divide la federación, y si el Consejo General del IFE lo
estima pertinente, ordena entonces a la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de
Electores la aplicación de diversas técnicas, incluida la censal total, con el objeto de
formar el catálogo general de electores.

2.1. Técnica censal total

Para conformar el catálogo es necesario llevar a cabo un censo específico de la

población ciudadana que la legislación electoral denomina técnica censal, por medio
de la cual se realiza una investigación de campo que consiste en entrevistas casa por
casa, a fin de obtener una base de datos cuantificable y cierta. La entrevista consiste
en los siguientes rubros:

Ø Apellido paterno, apellido materno y nombre completo;

Ø Lugar y fecha de nacimiento;
Ø Edad y sexo;
Ø Domicilio actual y tiempo de residencia;
Ø Ocupación; y
Ø En su caso, el número y fecha del certificado de naturalización.

Igualmente, en la información asentada deberá figurar también la entidad federativa,

el municipio, la localidad, el distrito electoral uninominal y la sección electoral
correspondiente al domicilio del encuestado, la fecha en que tuvo verificativo la
entrevista, y por último, el nombre y la firma del entrevistador para mayor
seguridad y certeza. Además, se tratará de identificar geográficamente el domicilio
del ciudadano.

Cabe resaltar la importancia que tiene esta fase de levantamiento de datos, pues
como lo manifiesta el doctor Carlos A. Urruty:

Estimo que el proceso electoral se inicia mucho tiempo antes; el proceso se

inicia con la incorporación de un Registro de quienes reúnen en su persona los
requisitos que las normas jurídicas del Estado exigen para participar
activamente en la vida política del grupo. Sea que esa incorporación se lleve a
cabo en forma automática, sea que requiera la solicitud expresa del inscripto,
esa tarea previa de registro es de capital importancia para la calificación de todo
el sistema electoral.6

La técnica censal total consiste entonces en recabar la información básica de la

población mexicana mayor de dieciocho años en toda la República, siempre y
cuando se establezca una nueva demarcación territorial de los 300 distritos
electorales uninominales y de acuerdo al último censo general de población. Cuando
se actualiza esta circunstancia, por instrucciones del Consejo General del IFE, la
Dirección del Registro Federal de Electores lleva a cabo la conformación del
catálogo general de electores, atendiendo además el criterio de la comisión de
vigilancia.

3. ACTUALIZACIÓN

En materia de actualización del catálogo, la mencionada Dirección

Ejecutiva cuenta con una variedad de técnicas, entre las que destacan tres: la técnica
censal parcial, la inscripción ciudadana y la información recabada de autoridades no
electorales.
3.1. Técnica censal parcial

La técnica censal parcial utiliza la misma metodología de campo que la total, con la
diferencia de que tiene lugar específicamente en distritos o secciones, en los cuales
así lo ordene la Junta General Ejecutiva, a fin de mantener actualizados el catálogo
general de electores y el padrón electoral, ya sea en el aspecto de la información, o
bien para ratificar la misma.

Esta técnica censal puede ser solicitada por la Junta General Ejecutiva a instancia de
la Comisión de Vigilancia, y se le considera complementaria, pues funciona
únicamente en casos y zonas concretos.

3.2. Inscripción de los ciudadanos

Este mecanismo de actualización consiste en la inscripción del ciudadano al catálogo

en forma personal y directa.

Para tal efecto, la dirección del registro realiza anualmente una campaña de
convocatoria general en un período del uno de octubre al quince de enero siguiente,
etapa en la cual deberán acudir ciudadanos aún no inscritos o ya incorporados, que
se encuentren en los siguientes supuestos:

Ø Que hubiesen quedado fuera del censo total;

Ø Que hubiesen cumplido la mayoría de edad después del censo total;
Ø Los que no hubiesen notificado un cambio de domicilio;
Ø Si aparecen en el catálogo, pero no en el padrón electoral;
Ø Los que hayan extraviado su credencial para votar; y
Ø Los que fueron rehabilitados en sus derechos políticos.

Independientemente de dicha campaña, los ciudadanos por su propia cuenta pueden

acudir a los módulos del registro a solicitar su inscripción desde el día siguiente de
la jornada electoral al día quince de enero del año de la elección ordinaria.

Asimismo, la legislación también contempla aquellos menores de edad que están

próximos a cumplir los dieciocho años y establece la siguiente hipótesis: si se
cumple la mayoría de edad entre el dieciséis de enero y el día de la jornada
electoral, deberán inscribirse “por adelantado” a más tardar el quince de enero del
año de la elección.

Esta forma de inscripción es individual, y tienen los siguientes requisitos:

Ø Apellido paterno, apellido materno y nombre completo;

Ø Lugar y fecha de nacimiento;
Ø Edad y sexo;
Ø Domicilio actual y tiempo de residencia;
Ø Ocupación;
Ø En su caso, el número y fecha del certificado de naturalización; y
Ø Firma o en su caso, huella digital y fotografía del solicitante.

A estos datos se agrega la entidad federativa, municipio, localidad, distrito electoral

federal, sección electoral y la fecha de inscripción.

3.3. Información recabada de autoridades no electorales

Como ya se ha señalado con anterioridad, el registro recurre a los canales de

información proveídos por autoridades no electorales a los niveles federal, estatal y
municipal, en los casos de fallecimientos, de pérdida u obtención de la ciudadanía,
o de suspensión o rehabilitación de los derechos ciudadanos.

La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, verificará que el catálogo

no tenga duplicaciones.

4. OBLIGACIONES RELATIVAS

4.1. De las autoridades

Las obligaciones de las autoridades que se desprenden de la legislación electoral

mexicana son las siguientes:

Ø Respetar y garantizar el derecho del ciudadano a votar y a ser votado;

Ø Respetar y facilitar la inclusión de los ciudadanos en el catálogo general de

electores y padrón electoral;
Ø Expedir la credencial para votar con fotografía; y

Ø Rectificar a petición del ciudadano errores cometidos en la elaboración de la

credencial para votar con fotografía, y a petición de éste o de los partidos
políticos los errores habidos en la elaboración de los listados nominales.

4.2. De los ciudadanos

Las obligaciones de los ciudadanos en materia del Registro Federal de Electores

son:

Ø Inscribirse en el Registro Federal de Electores;

Ø Si el ciudadano extravió su credencial para votar, detectó errores en la misma o

cambió de domicilio, debe de indicarlo a la oficina del Registro más cercana a
su nueva dirección. Para obtener su nueva credencial deberá exhibir y entregar
la credencial errónea o no actualizada, la cual será destruida, o aportar los datos
de la misma, en caso de extravío; y

Ø En los períodos señalados en la ley, revisar los listados nominales

correspondientes a su sección electoral a fin de verificar su correcta inclusión.

IV. EL PADRÓN ELECTORAL

1. FINALIDAD

El padrón electoral es el documento oficial formulado por el Instituto Federal

Electoral a través de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, que
contiene en forma de listado los nombres de los ciudadanos mexicanos, cuando
éstos reúnen las calidades constitucionales y legales exigidas para el ejercicio de sus
derechos político-electorales, y siempre que hayan solicitado individualmente su
inscripción en el padrón.

La finalidad del padrón electoral consiste entonces en agrupar a la totalidad de los

ciudadanos de un país o de un estado, cuando éstos reúnen las calidades
constitucionales y legales exigidas para el ejercicio de los derechos político-
electorales.
Como consecuencia de la aplicación de los principios de certeza y seguridad
jurídica, en el padrón electoral deberán constar únicamente los nombres de aquellos
que estén habilitados y aparezcan una sola vez en el padrón.

2. FORMACIÓN

En 1990 se llevaron a cabo importantes reformas y adiciones político-electorales a

los artículos 5, 35, fracción III, 36, fracción I, 41, 54, 60 y 73, fracción VI base
3a. y se derogaron los artículos 17, 18 y 19, transitorios, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, y se expidió el Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales 7, como consecuencia de ellas el gobierno federal y los
partidos políticos acordaron formar el catálogo general de electores del que se
derivaría el padrón electoral, en su caso, se expediría la credencial para votar.

Para la formación de la base de datos del catálogo partieron de cero, aplicando la

técnica censal total durante el año de 1991, visitando casa por casa para recabar la
información básica de los mexicanos mayores de dieciocho años.

Ya para la integración del padrón electoral y expedición de la credencial para votar,

se requirió además, la solicitud individual del ciudadano, en la que de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 148 del código electoral aplicable se asentaban los
siguientes datos:

Ø Apellido paterno, apellido materno y nombre completo;

Ø Lugar y fecha de nacimiento;
Ø Edad y sexo;
Ø Domicilio actual y tiempo de residencia;
Ø Ocupación;
Ø En su caso, el número y fecha del certificado de naturalización; y
Ø Firma o, en su caso, huella digital y fotografía del solicitante.

Una vez llevado a cabo el procedimiento descrito la Dirección Ejecutiva, por medio
de entrevistadores, entrega a cada interesado, personalmente, y casa por casa, la
credencial correspondiente, y se procede a formar el padrón electoral y las listas
nominales de electores con los nombres de aquéllos a los que se les haya entregado.
Las credenciales que no se recogen son destruidas por la Dirección Ejecutiva ante la
respectiva comisión de vigilancia, y conserva la relación de los nombres
correspondientes a las credenciales destruidas, sin incluirse en la lista nominal del
padrón electoral.

3. ACTUALIZACIÓN

Toda vez que la conformación del padrón electoral es de interés público, y que uno
de sus principales objetivos es la confiabilidad y autenticidad del mismo, se requiere
de su constante actualización.

La tarea de actualización del padrón electoral requiere de la participación del

órgano encargado de su conformación, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal
de Electores, de la cooperación de las autoridades federales, estatales y
municipales, los partidos políticos, los órganos de vigilancia nacional, estatales y
distritales y de la ciudadanía.

4. OBLIGACIONES RELATIVAS

4.1. De las autoridades

4.1.1. Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores

Constitucional y legalmente es el Instituto Federal Electoral el órgano responsable

de la integración y actualización del padrón electoral a través de la Dirección
Ejecutiva del Registro Federal de Electores. Por lo que ésta realiza anualmente, a
partir del día uno de octubre y hasta el quince de enero siguiente, una campaña
intensa para convocar y orientar a la ciudadanía para que acuda a las oficinas o
módulos correspondientes los mexicanos mayores de dieciocho años que:

Ø No hubiesen sido incorporados durante la aplicación de la técnica censal total; o

Ø Hubiesen alcanzado la mayoría de edad con posterioridad a la aplicación de la

técnica censal total.
Durante el período de actualización también deberán acudir a las oficinas los
ciudadanos incorporados en el catálogo general de electores y en el padrón electoral
que:

Ø No hubieran notificado su cambio de domicilio;

Ø Incorporados en el catálogo general de electores no estén registrados en el

padrón electoral;

Ø Hubiesen extraviado su credencial para votar; o

Ø Suspendidos en sus derechos políticos hubieran sido rehabilitados.

Al respecto, en 1992 el Registro Federal de Electores efectuó una depuración

integral del padrón electoral, expidió la nueva credencial incorporándole la
fotografía, huella y firma del ciudadano, y entregó al Registro Nacional Ciudadano
la base de imágenes y la base de datos del padrón electoral 8.

La Junta General Ejecutiva en el cumplimiento de su obligación de supervisar la

integración y actualización del padrón electoral le pidió al Registro Federal de
Electores que utilizara la técnica censal parcial en uno o varios distritos o secciones,
o partes de éstos, para actualizar el padrón electoral.

Simultáneamente, en forma periódica se efectúan otro tipo de programas de

actualización mediante trabajos de gabinete y de campo para detectar la posible
existencia de registros duplicados; identificar aquellos registros que contengan
errores en la sección, en el nombre de la calle, el número de la manzana, número
interior y/o exterior del domicilio, en el nombre del ciudadano y proceder a su
corrección, en su caso, para la reposición cuando dichas credenciales ya hubiesen
sido entregadas a sus titulares, se inicia un procedimiento mediante el cual se le
notifica al ciudadano en su domicilio para que acuda al módulo y solicite la
corrección, en ocasiones el titular acude en forma espontánea; sin embargo, cuando
por cuestiones de tiempo el órgano competente se ve impedido materialmente para
realizar la reposición correspondiente se le hace saber al elector la ubicación de la
casilla en que podrá votar a reserva de que el documento sea rectificado y entregado
posteriormente.
Por otra parte, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 163 del COFIPE las
credenciales de los ciudadanos que no acudan a recogerlas a más tardar el treinta de
septiembre del año siguiente a aquél en que la hayan solicitado, se cancela la
inscripción en el padrón y se destruye el formato de credencial.

4.1.2. Los órganos de vigilancia nacional, estatales y distritales

La Constitución y la ley electoral prevén la creación de órganos electorales de

vigilancia en todo el país como instancias permanentes, integradas mayoritariamente
por representantes de los partidos políticos, con voz pero sin voto, están
constituidas por una Comisión Nacional de Vigilancia, 32 comisiones locales y 300
comisiones distritales, que sesionan por lo menos una vez al mes. En sus
respectivos ámbitos de competencia tienen la obligación de procurar que las
acciones y programas se adecuen a las necesidades de cada entidad federativa y
distrito electoral, de emitir opiniones, de tomar las decisiones conducentes para
vigilancia y supervisión del proceso de construcción y elaboración de los
instrumentos electorales: padrón electoral, credencial para votar con fotografía y las
listas nominales de electores. Esto es, que el padrón se actualice en la forma
prevista por la ley, que los ciudadanos estén inscritos correctamente en el mismo y
en las listas nominales; que las credenciales sean entregadas a los ciudadanos
titulares idóneos, y recibe las observaciones hechas a las listas nominales por los
ciudadanos y los partidos políticos.

La Comisión Nacional de Vigilancia se integra con los siguientes partícipes:

Ø El Director Ejecutivo del Registro Federal de Electores, que funge como

Presidente de la Comisión;

Ø Un representante propietario y un suplente por cada uno de los partidos políticos

nacionales;

Ø Un secretario designado por el Presidente de la Comisión de entre los miembros

del Servicio Profesional Electoral con funciones en el área registral; y

Ø Un representante del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

Las comisiones locales de vigilancia se integran de la siguiente forma:

Ø El Vocal del Registro Federal de Electores de la Junta Local Ejecutiva, que
funge como presidente;

Ø Un representante propietario y un suplente por cada uno de los partidos políticos

nacionales; y

Ø Un secretario designado por el presidente de la comisión de entre los miembros

del servicio profesional electoral con funciones en el área registral.

Las comisiones distritales de vigilancia se integran igualmente como sigue:

Ø El Vocal del Registro Federal de Electores de la Junta Distrital

Ejecutiva, que funge como presidente;

Ø Un representante propietario y un suplente por cada uno de los partidos políticos

nacionales; y

Ø Un secretario designado por el presidente de la comisión de entre los miembros

del servicio profesional electoral con funciones en el área registral.

4.1.3. Comité Nacional de Supervisión y Evaluación

Con la participación de los partidos políticos en la supervisión de la conformación

del padrón electoral en 1991, requirió de un Grupo de Asesores Técnicos de los
Partidos Políticos (GATPP), conformado mayoritariamente por representantes de
los partidos políticos, el cual funcionó de 1990 a 1992 y que a partir de 1993, se
transformó en el Comité Nacional de Supervisión y Evaluación (CONASE), que
continúa hasta la fecha como órgano técnico auxiliar de la Comisión Nacional de
Vigilancia 9 , y tiene entre sus funciones la planificación estratégica del proyecto, la
programación, la supervisión, el seguimiento, la evaluación y las auditorías10 del
desarrollo de los trabajos del programa depuración integral del padrón electoral y
nueva credencial para votar con fotografía, así como en las actividades posteriores
del Registro Federal de Electores 11 .

Según se establece en el acuerdo de la Comisión Nacional de Vigilancia de fecha

veinticuatro de noviembre de 1994 por el que se define la estructura legal y
programática del Comité Nacional de Supervisión y Evaluación, éste se conforma
como sigue:
Ø El Coordinador General Técnico del Registro Federal de Electores, quien así
mismo coordina el comité;

Ø Como secretario del comité, el Secretario de la Comisión Nacional de

Vigilancia;

Ø Representantes de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores,

cuando el tema lo requiera; y

Ø Dos representantes por cada partido político, uno lo será el representante ante la
Comisión Nacional de Vigilancia, y el otro será designado por éste. Ambos
tendrán su respectivo suplente, debiendo contar preferentemente con una alta
calificación técnica en las áreas de estadística, actuaría, informática y
demografía.

4.2. De los ciudadanos

Los ciudadanos son la parte esencial dentro de los programas de formación y

actualización del padrón, y tienen como obligación legal las siguientes:

Ø Acudir a las oficinas o módulos que determine el IFE a presentar su solicitud

individual para que los incorporen al padrón electoral, y le expidan su
credencial para votar;

Ø Solicitar la reposición de su credencial por pérdida o deterioro grave en sus

micas; y

Ø Dar aviso de su cambio de domicilio, o corregir sus datos etcétera.

V. LISTAS NOMINALES DE ELECTORES

Las listas nominales de electores son las relaciones de ciudadanos elaboradas por la
Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, agrupadas por distrito y
sección, de aquellos a quienes se ha expedido y entregado su credencial para votar.

Los mencionados listados son entonces un subproducto del padrón electoral, en

virtud de que para aparecer en la lista nominal de electores se requiere estar inscrito
en dicho padrón y obtener la credencial para votar con fotografía.
1. FINALIDAD

El objetivo esencial de los listados nominales es contar con una sistematización del
padrón electoral que responda a la división territorial de la geografía electoral del
país y que permita a los ciudadanos acudir a votar cerca de su domicilio.

2. INTEGRACIÓN

El procedimiento administrativo mediante el cual los ciudadanos son incorporados a

una base de datos denominada lista nominal de electores, se inicia con la solicitud
de inscripción de los ciudadanos al catálogo general de electores que puede servir
para la incorporación al padrón electoral y el personal del Registro Federal de
Electores procede a la ubicación del domicilio del ciudadano en la sección
correspondiente, a efecto de constatar que la información proporcionada es
verídica, para proceder a emitir y entregar la credencial de elector requerida por los
ciudadanos quienes dejarán constancia de la recepción de la misma.

Con la constancia de recibida la credencial de elector, el centro regional de cómputo

registra al ciudadano en la base de datos como credencializado para que al momento
de la impresión de la lista nominal de electores sea incluido en dicha relación.

2.1. Obligaciones de las autoridades

Corresponde a la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores con el

auxilio de las juntas locales, distritales y las oficinas municipales el dar la
publicidad requerida a las listas nominales de electores durante veinte días naturales
a más tardar el veinticinco de marzo de cada año.

2.2. Obligaciones de los ciudadanos

Los ciudadanos deberán acudir a los módulos del Instituto a recoger su credencial
con fotografía para votar a mas tardar el día treinta de septiembre del año siguiente
a aquel en que la haya solicitado, y verificar su inclusión en la lista nominal de
electores o acudir a solicitar la rectificación de la omisión ante la autoridad
responsable de su inscripción en el padrón electoral.
3. PUBLICACIÓN

La Dirección Ejecutiva del Registro Federal Electores a través de las oficinas

municipales deben exhibir las listas nominales de electores en lugares públicos por
un lapso de veinte días naturales a más tardar el veinticinco de marzo de cada año y
hacérselas llegar a los partidos políticos.

La importancia de la publicación de las listas nominales de electores radica en que

tanto los partidos políticos como los propios ciudadanos tengan la oportunidad de
conocer el contenido de la lista nominal de electores. Cumpliendo con el principio
de definitividad que deben revestir a todos los actos de la autoridad electoral.

4. REVISIÓN

El objetivo de la publicación de las listas nominales de electores es para que

ciudadanos y partidos políticos tengan oportunidad de realizar la revisión de su
debida integración, y en su caso, puedan formular las observaciones de los casos
concretos e individualizados y presentarlas a la Dirección Ejecutiva del Registro
Federal de Electores con el objeto de que sean incluidas a la lista nominal
definitiva.

Una vez incorporadas las observaciones procedentes da inicio la impresión del

listado nominal definitivo con las mismas características que el anterior, salvo
que esta impresión se hace con cortes por cada 750 electores, es decir, se
procede a subdividir todas aquellas secciones con más de 750 ciudadanos en
lista nominal en partes iguales, denominándose al primer corte listado para
casilla básica y a la(s) restante(s) listado para casillas contiguas.12

5. IMPUGNACIONES

A fin de salvaguardar los derechos políticos de los ciudadanos contra actos de la

autoridad en materia registral el código electoral pone a disposición de la ciudadanía
instancias administrativas para solicitar ante las oficinas responsables de la
inscripción la rectificación a más tardar el día catorce de abril del año de la
elección. En el supuesto que les sea negada la petición o no se dé respuesta en un
término de veinte días naturales la autoridad responsable, el ciudadano agraviado
podrá hacer valer las violaciones a sus derechos políticos ante el Tribunal Electoral
mediante el juicio para protección de los derechos político electorales del
ciudadano.

Por otra parte, los partidos políticos también tienen la posibilidad de revisar, en su
caso, formular las observaciones que estimen pertinentes al Registro Federal de
Electores respecto de los ciudadanos que no se incluyeron, o bien, que consideren
que fueron excluidos indebidamente de las listas nominales de electores señalando
casos concretos en forma individualizada, los que la autoridad deberá estudiar para
determinar su procedencia o improcedencia, debiendo rendir un informe de la
atención que dé a cada caso a la Comisión Nacional de Vigilancia y al Consejo
General del Instituto.

Los partidos políticos podrán interponer el recurso de apelación en contra del

informe a que se refiere el párrafo anterior, cuando las observaciones no sean
atendidas o se declaren improcedentes, dentro de los tres días siguientes contados a
partir de aquel en que tenga conocimiento del mismo.

VI. CREDENCIAL PARA VOTAR CON FOTOGRAFÍA

1. FINALIDAD

La credencial para votar es el documento indispensable para que los ciudadanos

puedan ejercer su derecho de voto. Es por ello que, con base en el catálogo general
de electores, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores procederá a la
formación del padrón electoral y, en su caso, a la expedición de las credenciales
para votar de todos aquellos ciudadanos que hayan cumplido cabalmente con todos
y cada uno de los requisitos establecidos en el Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales.

La credencial cuenta con las siguientes características: el tamaño de una tarjeta de

crédito; colores gris, blanco y negro; preimpresos los datos fijos del ciudadano
(nombre, edad, sexo, domicilio, folio, año de registro, clave de elector, municipio,
localidad y sección); superficie para huella digital y firma del ciudadano; cinta
magnética; nombre y cargo del funcionario que se desempeñe como titular del
Instituto Federal Electoral; código de barras, área destinada a las marcas que
permitan comprobar el ejercicio del sufragio (con un bloque para elecciones
federales (1994-2003), y otro para elecciones locales (1994-2003) y extraordinarias
(cinco recuadros), un holograma como medida adicional de seguridad, así como una
leyenda que dice:

ESTE DOCUMENTO ES INTRANSFERIBLE, NO ES VÁLIDO SI PRESENTA

TACHADURAS O ENMENDADURAS.

EL TITULAR ESTÁ OBLIGADO A NOTIFICAR EL CAMBIO DE SU DOMICILIO EN LOS

TREINTA DÍAS SIGUIENTES A QUE ÉSTE OCURRA.

A mayor abundamiento, los datos que contiene la credencial, se insertan de la

manera siguiente: el NOMBRE del ciudadano comenzando por el apellido paterno,
materno y nombre (s), la EDAD en la que por vez primera se inscribió al Registro
Federal de Electores (en tal virtud no cambia en subsecuentes credenciales), el
SEXO (H, para hombre y M, para mujer), el DOMICILIO, que incluye la calle con
su respectivo número (interior, departamento, manzana, etcétera), colonia, código
postal, delegación política (para los habitantes del Distrito Federal); FOLIO que
corresponde a la solicitud consecutiva de inscripción; el AÑO DE REGISTRO que
es precisamente el año en que por vez primera el ciudadano se inscribió al Registro
Federal de Electores (año de registro en el padrón), apareciendo junto a dicho año,
uno o dos dígitos que indican cuántas credenciales ha obtenido el ciudadano, por
reposición en caso de pérdida o cambio de domicilio. Verbigracia, si aparece un
cero, dicho ciudadano solamente ha tramitado una sola credencial.

Por lo que hace a la CLAVE DE ELECTOR, se obtiene con la primera letra y la

consonante que le siga en relación con cada apellido y el nombre, los dos últimos
dígitos del año de nacimiento, dos dígitos correspondientes al mes de nacimiento,
dos dígitos correspondientes al día de nacimiento, dos dígitos correspondientes a la
clave convencional fijada por el IFE relativa a la entidad federativa donde habita, la
letra correspondiente a su sexo y finalmente, tres dígitos más correspondientes a
una homoclave que determina el propio Instituto para evitar homonimias.

Se expresa con dos dígitos la clave del ESTADO o entidad federativa en que habite
el ciudadano. Por ejemplo en el caso del Distrito Federal es el 09. En el caso del
apartado relativo al DISTRITO, éste se ha dejado en blanco para facilitar la
redistritación electoral del país en fecha posterior. Se señala el número de
MUNICIPIO, que en el caso de la Ciudad de México es el número correspondiente
a la delegación política, los dígitos correspondientes a la LOCALIDAD, que son los
dígitos que convencionalmente determina el IFE. En el caso del Distrito Federal es
el 0001, así como el número de la SECCIÓN electoral correspondiente, que es
precisamente donde le corresponde sufragar al ciudadano.

Como mecanismos de seguridad para evitar la falsificación, la credencial para votar

con fotografía cuenta con los siguientes:

Ø Una trama invisible en el anverso del laminado de la credencial;

Ø Dos tramas, una invisible y otra visible, en el papel fotográfico;

Ø Sello a manera de holograma con el logotipo del padrón electoral, que cubre
parcialmente la parte inferior izquierda de la fotografía;

Ø Fotografía del titular;

Ø Integración molecular de sus componentes que provoca su destrucción con

cualquier intento de alteración;

Ø Firma del titular;

Ø Código de barras cubierto por una banda negra sensible a la luz infrarroja;

Ø Número único consecutivo que permite el control individual de cada credencial

(FOLIO);

Ø Huella digital del titular; y

Ø Espacio para marcar las votaciones realizadas con cada credencial.

Además, cada credencial contiene los datos del ciudadano titular, que la hacen un
documento único, personal e intransferible.

2. EXPEDICIÓN

2.1. Obligaciones de las autoridades

Como premisa fundamental debe señalarse que la autoridad electoral tiene la
obligación de expedir la credencial para votar, esto es, el Instituto Federal Electoral
debe incluir a los ciudadanos en las secciones del Registro Federal de Electores y
expedirles la credencial para votar, siempre y cuando el ciudadano cumpla con los
requisitos que le impone el ordenamiento electoral aplicable, pero más allá de ello,
debe señalarse que la obligación fundamental y trascendente de la autoridad
electoral consistirá en orientar adecuadamente a la población, con el propósito de
que no por rigorismos formales se imposibilite a determinados ciudadanos a obtener
su credencial para votar, la que además, hoy en día ciertamente se ha constituido en
un documento de suma importancia como instrumento de identificación, a grado tal
de no poder realizar determinados trámites por no poseer dicha credencial.

En efecto, se estima que la autoridad electoral, a guisa de desideratum debe, en la

medida de lo posible, auxiliar al ciudadano para que su gestión para obtener su
credencial para votar sea exitosa, dado que en muchas ocasiones, más que por mala
fe, por un error en la vía de parte del ciudadano, su solicitud para obtener su
credencial para votar es rechazada, situación que debe ser orientada y, en su caso,
corregida de manera inmediata por la propia Dirección Ejecutiva del Registro
Federal de Electores y no esperar a que el rechazo sobrevenga y en todo caso, sea
impugnada la resolución que así lo determine, ante la propia autoridad o bien ante
el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a través del juicio para la
protección de los derechos político-electorales del ciudadano, dado que además, en
muchas ocasiones la ciudadanía desconoce estas vías impugnativas, sin perjuicio de
mencionar que, en la práctica jurisdiccional, se ha demostrado que los rechazos de
credencial se dan, en la mayoría de los casos, por situaciones formales de la propia
autoridad administrativa.

En este orden de ideas, el personal encargado de la inscripción del ciudadano debe

asentar en el formato creado ex profeso, lo siguiente: entidad federativa, municipio
y localidad donde se realice la inscripción; el distrito electoral federal y sección
electoral correspondiente al domicilio, así como la fecha de la solicitud de
inscripción, lo anterior, a fin de otorgarle un documento al ciudadano para que en
fecha subsecuente, éste acuda ante el módulo respectivo para tomarle la fotografía y
entregarle su credencial para votar.
Otra de las obligaciones que tienen a su cargo las oficinas de la Dirección Ejecutiva
del Registro Federal de Electores es la de verificar que los nombres de los
ciudadanos que no hayan acudido a obtener su credencial para votar con fotografía,
no aparezcan en las listas nominales de electores, dado que dichas listas únicamente
estarán formadas con los nombres de aquellos ciudadanos a los que se les haya
entregado su credencial para votar.

De esta guisa, el quince de marzo del año en que se celebre el proceso electoral
ordinario, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores entregará, a
través de medios magnéticos, a cada uno de los partidos políticos las listas
nominales de electores divididas en dos apartados, ordenadas alfabéticamente y por
secciones correspondientes a cada uno de los distritos electorales. El primer
apartado contendrá los nombres de los ciudadanos que hayan obtenido su credencial
para votar con fotografía al quince de febrero del año de las elecciones, y el
segundo apartado contendrá los nombres de los ciudadanos inscritos en el padrón
electoral que no hayan obtenido su credencial para votar con fotografía a esa fecha.

Asimismo, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores debe elaborar e

imprimir las listas nominales de electores definitivas con fotografía que contendrán
los nombres de los ciudadanos que obtuvieron su credencial para votar con
fotografía hasta el treinta y uno de marzo inclusive, ordenadas alfabéticamente por
distrito y por sección electoral para su entrega, cuando menos con treinta días antes
de la jornada electoral, a los consejos locales para su distribución a los consejos
distritales y a través de éstos a las mesas directivas de casilla.

Finalmente, cabe señalar que la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de

Electores, respecto a los formatos de credencial que no hubiesen sido utilizados,
éstos deberán relacionarse para ser depositados en un lugar que garantice su
salvaguarda hasta el término de la jornada electoral de que se trate. La Dirección
Ejecutiva del Registro Federal de Electores, de acuerdo con el procedimiento que
para tal efecto determine el Consejo General, tomará las medidas para su
cumplimiento por parte de los vocales locales y distritales, quienes podrán estar
acompañados de los miembros de la comisión de vigilancia correspondiente, para
que verifiquen que se cumpla con dicho procedimiento.

2.2. Obligaciones de los ciudadanos

Los ciudadanos tienen la obligación de acudir a las oficinas o módulos que
determine el Instituto Federal Electoral, a través de la Dirección Ejecutiva del
Registro Federal de Electores, a fin de obtener su credencial para votar con
fotografía. Para tal efecto, el ciudadano debe identificarse a través de los medios o
procedimientos que determine la Comisión Nacional de Vigilancia del Registro
Federal de Electores.

De modo invariable, el ciudadano, al recibir su credencial para votar debe firmarla

y poner su huella digital, previa identificación que haga a satisfacción del
funcionario electoral que realice la entrega, en los términos precisados.

En este orden de ideas, la solicitud de incorporación al catálogo general de electores

podrá servir para la inscripción de los ciudadanos en el padrón electoral, la cual se
realizará en formas individuales en las que los
ciudadanos asienten los siguientes datos: apellido paterno, apellido materno y
nombre completo; lugar y fecha de nacimiento; edad y sexo; domicilio actual y
tiempo de residencia; ocupación; en su caso, el número y fecha del certificado de
naturalización, así como la firma o, en su caso, huella digital y fotografía del
solicitante.

Asimismo, es obligación de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral avisar de

su cambio de domicilio ante la oficina del Registro Federal de Electores del
Instituto Federal Electoral más cercana a su nuevo domicilio, en estos casos, el
ciudadano deberá exhibir y entregar la credencial para votar con fotografía
correspondiente a su domicilio anterior, o bien, aportar los datos de la misma en
caso de haberla extraviado, para que se proceda a su cancelación, darlo de alta en el
listado correspondiente a su domicilio actual y expedirle una nueva credencial para
votar con fotografía. Las credenciales sustituidas por el procedimiento anterior
serán destruidas de inmediato.

3. PERÍODOS DE SOLICITUD

Los ciudadanos podrán solicitar su incorporación en el catálogo general de

electores, o en su caso, su inscripción en el padrón electoral, en períodos distintos a
los de actualización a que se refiere el artículo 146, párrafo 1, del COFIPE desde el
día siguiente al de la elección, hasta el día quince de enero del año de la elección
federal ordinaria.

Los mexicanos que en el año de la elección cumplan los dieciocho años entre el
dieciséis de enero y el día de la jornada electoral, deberán solicitar su inscripción,
como ya se apuntó, a más tardar el día quince del citado mes de enero.

Las credenciales para votar estarán a disposición de los ciudadanos en las oficinas o
módulos que determine el Instituto Federal Electoral a través de la Dirección
Ejecutiva del Registro Federal de Electores, hasta el treinta y uno de marzo del año
de la elección.

4. CIUDADANOS INCAPACITADOS

Con relación a los ciudadanos mexicanos residentes en el país, que se encuentren

incapacitados físicamente para acudir a inscribirse ante las oficinas de la Dirección
Ejecutiva del Registro Federal de Electores correspondiente a su domicilio, deberán
solicitar su inscripción por escrito, acompañando la documentación que acredite su
incapacidad. En su caso, la Dirección Ejecutiva dictará las medidas pertinentes para
la entrega de la credencial para votar del elector que se encuentre físicamente
impedido.

5. IMPUGNACIONES

En caso de que el trámite realizado ante la oficina correspondiente del Registro

Federal de Electores, para obtener la credencial para votar o para realizar alguna
corrección en la misma, no la hubiesen obtenido, podrán impugnar los actos y
resoluciones del Registro Federal de Electores.

La solicitud de expedición o de rectificación se presentará en cualquier tiempo

durante los dos años previos al del proceso electoral. En el año de la elección, los
ciudadanos que habiendo cumplido con los requisitos y trámites correspondientes no
hubiesen obtenido oportunamente su credencial para votar con fotografía podrán
promover la instancia administrativa correspondiente hasta el último día de febrero
del año del proceso electoral federal ordinario.
La oficina ante la que se haya solicitado la expedición de credencial o la
rectificación resolverá sobre la procedencia de la misma dentro de los veinte días
naturales. Al efecto, la resolución que recaiga a la instancia administrativa para
obtener la credencial o de rectificación, será notificada personalmente al ciudadano
si éste comparece ante la oficina responsable de la inscripción o, en su caso, por
telegrama o correo certificado. La resolución que declare improcedente la instancia
administrativa para obtener la credencial o de rectificación o la falta de respuesta en
tiempo son impugnables ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación. Para tal efecto, los ciudadanos interesados tendrán a su disposición en
las oficinas del Registro Federal de Electores, los formatos necesarios para la
interposición del juicio para la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano. El juicio de referencia, sólo será procedente cuando el actor haya
agotado todas las instancias previas y realizado las gestiones necesarias para estar
en condiciones de ejercer el derecho político-electoral presuntamente violado, en la
forma y en los plazos que las leyes respectivas establezcan para tal efecto. Cabe
mencionar que son competentes para resolver dicho medio de impugnación, durante
los procesos electorales federales, la Sala Superior del Tribunal Electoral, en única
instancia, sólo cuando sean promovidos con motivo de procesos electorales en las
entidades federativas, y la sala regional del Tribunal Electoral que ejerza
jurisdicción en el ámbito territorial en que se haya cometido la violación reclamada,
en única instancia, y sólo cuando sean promovidos con motivo de procesos
electorales federales.

En este sentido, durante el tiempo que transcurra entre dos procesos electorales
federales y en los procesos electorales federales extraordinarios, conocerá la Sala
Superior del Tribunal Electoral en única instancia. Al respecto, cuando la sentencia
que se dicte resulte favorable a los intereses de los ciudadanos promoventes, la
autoridad responsable, federal o local deberá gestionar la credencial respectiva y
entregarla al ciudadano promovente, de manera indefectible. No obstante, si por
razón de los plazos legales o por imposibilidad técnica o material, no se les pueda
expedir el documento que exija la ley electoral para poder sufragar, bastará la
exhibición de la copia certificada de los puntos resolutivos del fallo así como de una
identificación para que los funcionarios electorales permitan que los ciudadanos
respectivos ejerzan el derecho de voto el día de la jornada electoral, en la mesa de
casilla que corresponda a su domicilio o, en su caso, en una casilla especial en los
términos de la ley de la materia13 .
VII. DERECHO ESTATAL COMPARADO

1. JUSTIFICACIÓN

1.1. Autonomía

Conforme se dispone en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos:

Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa,

democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida
según los principios de esta ley fundamental.

Lo que hace que cada una de las entidades federativas que conforman nuestra
república gocen de autonomía, a saber: cuentan con sus respectivos poderes, están
facultadas para elaborar su propia constitución, su propia legislación electoral y en
consecuencia, para elegir a sus respectivos poderes Ejecutivo y Legislativo.

Con base en esta autonomía es que cada estado puede determinar libremente, entre
otras muchas cosas, si crea su propio registro electoral o no, generalmente las
legislaciones estatales se van adecuando, de acuerdo con sus características propias,
a las normas electorales federales, sin embargo esto no es una obligación, cada
estado es libre de adoptar lo contenido en la norma federal o de introducir
disposiciones distintas, teniendo como límite el no contradecir a la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y adoptar las bases contenidas en su
artículo 116, fracción IV.

1.2. Legitimidad

De explorada doctrina es que entre las funciones que desempeñan las elecciones se
encuentra la de ofrecer legitimación, y qué mejor manera de hacerlo que contando
con insumos propios, elaborados y revisados por organismos electorales estatales,
que permiten dar mayor confiabilidad a los procesos locales.
1.3. Residencia y ciudadanía estatal

Otra de las causas que justifican a los registros electorales estatales es la existencia
de ciertos requisitos indispensables para ejercer localmente el derecho al sufragio,
como la residencia y la ciudadanía estatal. El contar con sus propios padrones
electorales y sus propias listas nominales les permite asegurarse de que sólo quienes
cumplan con los requisitos que señale la ley podrán ejercer su derecho al sufragio.

2. PANORAMA ESTATAL DE LOS ÓRGANOS ENCARGADOS DEL

REGISTRO DE ELECTORES (1998-1999)

Como un ejercicio práctico de derecho estatal comparado, se confrontaron las

constituciones y leyes electorales de las veintiún entidades federativas que
celebraron procesos electorales locales en el bienio 1998-1999, con el propósito de
destacar las tendencias hacia la adopción de un registro de electores propios en
oposición al empleo de los insumos proveídos por el registro de electores sustentado
por la federación. La exploración de los sistemas electorales estatales se restringió a
aquellas aplicables en comicios temporalmente cercanos, pues por esta razón no
contemplan una reforma próxima en materia registral.

Los casos analizados son los siguientes: Aguascalientes (Ley Electoral del Estado de
Aguascalientes), Baja California (Ley de Instituciones y Procesos Electorales del
Estado de Baja California), Baja California Sur (Ley Electoral del Estado de Baja
California Sur), Chiapas (Código Electoral del Estado de Chiapas), Chihuahua (Ley
Electoral del Estado de Chihuahua), Distrito Federal (Código Electoral del Distrito
Federal), Durango (Código Electoral del Estado de Durango), Estado de México
(Código Electoral del Estado de México), Guerrero (Código Electoral del Estado de
Guerrero), Hidalgo (Ley Electoral del Estado de Hidalgo), Michoacán (Código
Electoral del Estado de Michoacán), Nayarit (Ley Electoral del Estado de Nayarit),
Oaxaca (Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca),
Puebla (Código Electoral del Estado de Puebla), Quintana Roo (Código de
Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Quintana Roo), Sinaloa
(Ley Electoral del Estado de Sinaloa), Tamaulipas (Código Electoral para el Estado
de Tamaulipas), Tlaxcala (Código Electoral del Estado de Tlaxcala), y Veracruz-
Llave (Código de Elecciones y Derechos de los Ciudadanos y las Organizaciones
Políticas del Estado de Veracruz).

La comparación de los sistemas electorales anotados arrojó los siguientes

resultados:

Ø En un 100% de los casos, existen convenios de colaboración entre el IFE y las

autoridades locales competentes, por virtud de los cuales el Registro Federal de
Electores proporciona insumos, información, documentos y demás apoyos
técnicos que sean solicitados para la celebración de los procesos electorales
locales;

Ø Un 62% de los casos, la ley contempla la existencia de una instancia u

organismo local específicamente encargado del registro de electores: Baja
California, Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal,
Durango, Estado de México, Hidalgo, Michoacán, Nayarit, Sinaloa, Tlaxcala y
Veracruz-Llave;

Ø En un 52% de los casos, la legislación dispone la adopción de una credencial

para votar en los comicios locales, a saber: Baja California, Baja California Sur,
Distrito Federal, Durango, Estado de México, Hidalgo, Michoacán, Nayarit,
Sinaloa, Tlaxcala y Veracruz-Llave. Cabe señalar que estas disposiciones, a
pesar de contenerse en normas jurídicas vigentes, no constituyen derecho
positivo, dado que la credencialización prevista en los textos legales a la fecha
no se ha implementado. La única excepción la constituye el estado de Baja
California, quien sí cuenta materialmente con credencial propia;

Ø Es frecuente encontrar en la normatividad local estudiada una técnica legislativa

cuestionable, consistente en otorgar facultades o en imponer obligaciones a
diversas instancias del IFE. El cuestionamiento surge al ponderar el acierto o
desacierto incurrido cuando una norma estatal amplía la esfera competencial de
un organismo federal como el IFE que, en principio, debería encontrarse
limitada por la letra del COFIPE. En todo caso, las obligaciones podrían surgir
jurídicamente de un convenio con las autoridades estatales, no de la voluntad del
legislador local;

Ø En aquellos casos en que la legislatura estatal no contempla la existencia de un

registro de electores local, es común encontrar entre los requisitos, -sean
constitucionales o legales-, para el ejercicio del voto activo en los comicios
estatales, el realizar trámites federales, es decir, inscripción en el padrón
electoral, inclusión en los listados nominales y obtención de la credencial para
votar con fotografía; y
Ø En uno de los casos, concretamente el de Veracruz-Llave, se señala
expresamente la aplicación supletoria del COFIPE en todo lo relativo a la
materia registral electoral.

3. ANÁLISIS DE UN CASO CONCRETO: BAJA CALIFORNIA

Ø Registro Estatal de Electores

La Ley de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Baja California

establece que el Instituto Estatal Electoral prestará, por conducto de la Dirección
General del Registro Estatal de Electores y sus delegaciones municipales, los
servicios inherentes al registro de electores.

Esta dirección se integra por un director general; un director de operación, de

informática y administrativo; un delegado en cada uno de los municipios del estado,
y una comisión estatal de vigilancia y comisiones de vigilancia municipales.

Entre las atribuciones de la Dirección General del Registro Estatal de Electores, se

encuentran las siguientes:

Ø Inscribir en el padrón estatal electoral a los ciudadanos;

Ø Expedir la credencial estatal de elector;

Ø Realizar los estudios y formular los proyectos de la división territorial del estado
en distritos y secciones electorales, atendiendo los criterios de carácter técnico,
geográficos, demográficos y procurando equilibrar el número de electores por
distrito a la media estatal;

Ø Mantener actualizado y perfeccionar el Registro Estatal de Electores en todo el

estado;

Ø Formar el catálogo general de electores y el padrón estatal electoral y

mantenerlos permanentemente actualizados y depurados;

Ø Aplicar la técnica censal total o la técnica censal parcial para la formación del
catálogo general de electores;
Ø Elaborar las listas nominales de electores, clasificadas por distritos y secciones
electorales y ordenadas alfabéticamente;

Ø Elaborar las listas nominales con imagen que se utilizarán en la jornada

electoral;

Ø Establecer con las autoridades federales, estatales y municipales la coordinación

necesaria, a fin de obtener la información sobre el fallecimiento de los
ciudadanos, suspensión de derechos político electorales, y pérdida u obtención
de la nacionalidad o ciudadanía;

Ø Mantener actualizada la cartografía electoral del estado;

Ø Rendir los informes y extender las constancias que solicite directamente el

Tribunal de Justicia Electoral del Poder Judicial del Estado, los consejos
electorales del Instituto o los partidos políticos;

Ø Proporcionar a los partidos políticos las listas nominales de electores;

Ø Garantizar que las comisiones estatal y municipales de vigilancia y el comité

técnico estatal se integren y funcionen; y

Ø Solicitar a las comisiones de vigilancia los estudios y el desahogo de las

consultas sobre los asuntos que estime conveniente dentro de la esfera de su
competencia.

El Registro Estatal de Electores es de carácter permanente y de interés público y

está compuesto por los instrumentos siguientes: catálogo general de electores,
padrón estatal electoral, listados nominales y credencial estatal de elector.

En el catálogo general de electores se consigna la información básica de los

mexicanos mayores de dieciocho años residentes en el estado, recabada a través de
la técnica censal total o de los datos o información obtenidos mediante los
procedimientos contenidos en los convenios de colaboración y apoyo que celebren
el Instituto Estatal Electoral, el Gobierno del Estado de Baja California y el Instituto
Federal Electoral.

Con base en el catálogo general de electores, y en su caso, en las solicitudes de

inscripción presentadas por los ciudadanos, o en los datos o información obtenidos
mediante los procedimientos contenidos en los convenios de colaboración y apoyo
que celebren el Instituto Estatal Electoral, el Gobierno del Estado de Baja California
y el Instituto Federal Electoral, la Dirección General del Registro Estatal de
Electores, procederá a la formulación del padrón estatal electoral, en el que se dará
de alta al ciudadano cuya solicitud haya sido aprobada por alguna de las formas
antes señaladas.

Por su parte las listas nominales de electores son las relaciones agrupadas por
distrito y sección, ordenadas alfabéticamente, que contienen el nombre de las
personas incluidas en el padrón estatal electoral, a quienes se ha expedido y
entregado su credencial estatal de elector.

La Dirección General del Registro Estatal de Electores elabora, en primer lugar, la

lista nominal de electores básica sin imagen, que es puesta a disposición de los
partidos políticos y ciudadanos para su revisión y en su caso, para que formulen las
observaciones que estimen pertinentes, en caso de que éstas sean procedentes se
harán las modificaciones a las listas, elaborándose una lista nominal de electores
complementaria sin imagen que contendrá únicamente los nombres de los
ciudadanos cuyas observaciones hubieran procedido, mismas que volverán a ser
exhibidas para su revisión por los partidos y ciudadanos. Una vez que concluye el
período de exhibición se elaboran las listas nominales básicas con imagen. A los
representantes propietarios de los partidos políticos acreditados ante la Comisión
Estatal de Vigilancia, previa solicitud, se les entregan las listas nominales de
electores en medios magnéticos.

El Consejo Estatal Electoral debe ordenar la práctica de auditorías parciales al

padrón estatal electoral a los listados nominales de electores. Las auditorías las
deberán hacer personas físicas o morales especializadas en el ramo.

Una vez que el Consejo Estatal Electoral declare que el padrón estatal electoral y
las listas nominales de electores son válidos y definitivos, la Dirección General del
Registro ordenará la impresión de las listas nominales de electores con imagen por
distrito y por sección electoral, las que serán utilizadas el día de la jornada
electoral, pudiendo incluir en ellas la huella digital y firma del elector.

Finalmente, la credencial estatal de elector, es el documento indispensable para que

los ciudadanos ejerzan su derecho al voto, en ella se deberán contener los datos que
hagan posible su identificación como ciudadanos, que serán por lo menos los
siguientes:

Ø Datos del elector: municipio y localidad que corresponda a su domicilio; sección

electoral en donde debe votar; apellidos paterno, materno y nombre completo;
domicilio; sexo; fecha de nacimiento; y año de registro; y

Ø Datos de control y seguridad: número de credencial de elector; clave de elector;

código de barras; fotografía del elector; lugar para asentar la firma y huella
digital del elector y firma impresa del Director General del Registro Estatal de
Electores.

Los ciudadanos a los que se les expida su credencial estatal de electores quedan
incluidos en la lista nominal de electores de la sección que corresponda a su
domicilio, y en la lista nominal de electores con imagen correspondiente. La
Dirección General del Registro Estatal de Electores, verificará que los nombres de
los ciudadanos que no hayan recogido su credencial, no aparezcan en las listas
nominales de electores.

Ø Comisiones de Vigilancia y Comité Técnico

La Comisión Estatal de Vigilancia, es el órgano del Registro Estatal de Electores

que tiene como función, vigilar la integración, depuración y actualización
permanente del padrón estatal electoral. Entre sus atribuciones encontramos las
siguientes:

Ø Vigilar que la inscripción de los ciudadanos en el padrón estatal electoral y en

las listas nominales de electores, así como su actualización se lleve a cabo en los
términos que señale la ley;

Ø Vigilar que la credencial estatal de elector se entregue oportunamente a los

ciudadanos;

Ø Vigilar que la demarcación distrital y seccional del territorio del estado se

efectúe y mantenga en los términos establecidos por la ley;

Ø Recibir las solicitudes y los respectivos elementos probatorios que presenten los
partidos políticos, para la depuración y actualización del padrón estatal electoral
y de las listas nominales de electores;
Ø Coadyuvar en la actualización del padrón estatal electoral;

Ø Someter a consideración del Consejo Estatal Electoral, los acuerdos que normen
las actividades que sea necesario implementar para la buena marcha de los
trabajos relacionados con el padrón estatal electoral, la entrega de la credencial
estatal de elector y la elaboración de los listados nominales de electores;

Ø Supervisar las auditorías externas que se practiquen al padrón estatal electoral y

listado nominal de electores por acuerdo del Consejo Estatal Electoral; y

Ø Proponer al Consejo Estatal Electoral, la planeación general de las actividades

de la Dirección General del Registro Estatal de Electores, para la actualización,
depuración y verificación del padrón estatal electoral diseñado previamente por
su comité técnico.

Las comisiones municipales de vigilancia, en el ámbito de su respectiva

competencia, tendrán las mismas atribuciones que la Comisión Estatal salvo la de
someter acuerdos o proponer planeación general de actividades al Consejo Estatal
Electoral.

Las comisiones de vigilancia se integrarán por el Director General del Registro

Estatal de Electores, o en su caso, el delegado municipal del Registro Estatal de
Electores correspondiente al municipio de que se trate, quienes fungirán como
presidentes de las respectivas comisiones; un representante propietario o su suplente
por cada uno de los partidos políticos; y un secretario técnico designado por el
presidente de la comisión respectiva.

Para cumplimentar sus atribuciones, la Comisión Estatal de Vigilancia contará con

un comité técnico estatal, que será el órgano de origen y formulación de las
propuestas para la planeación estratégica, programación, supervisión, vigilancia,
evaluación, seguimiento y auditoría del desarrollo de los trabajos y programas de la
Dirección General del Registro Estatal de Electores. Las opiniones o estudios del
comité técnico estatal serán consideradas para la toma de decisiones de los órganos
electorales competentes.

El comité técnico estatal estará integrado por un coordinador, que será el Secretario
Técnico de la Comisión Estatal de Vigilancia, y se auxiliará de los funcionarios de
la Dirección General del Registro Estatal de Electores que requiera para el
desarrollo de sus funciones, y por dos representantes por cada partido político, uno
será el representante acreditado ante la Comisión Estatal de Vigilancia, y el otro se
acreditará ante el comité, debiendo contar con una alta calificación técnica en las
áreas de estadística, actuaría, informática o de demografía.

El comité técnico tendrá las siguientes actividades:

Ø Planeación estratégica;

Ø Analizar, supervisar, evaluar y auditar el desarrollo y avances de los programas

de la Dirección General del Registro Estatal de Electores;

Ø Analizar los catálogos de cartografía, básico de secciones y localidades para su

cotejo, con la información del padrón estatal electoral y las listas nominales de
electores;

Ø De monitoreo y seguimiento;

Ø De evaluación; y

Ø De auditoría.

Ø La credencial estatal electoral con fotografía

En 1991, luego de dos años en el Gobierno de Baja California, el Licenciado

Ernesto Ruffo Appel inició el proyecto para crear la credencial estatal electoral con
fotografía.

De esta forma, el uno de abril entró en funciones el Registro Estatal Electoral,

contemplado en la Ley Electoral del Estado desde 1976.

El cinco de abril de 1991 se firmó un convenio con el Instituto Estatal Electoral

para utilizar el padrón federal en el programa de credencialización estatal.

Fue hasta el veinticuatro de octubre de 1991 cuando la Comisión Estatal Electoral

aprobó el modelo de credencial, con las protestas de algunos partidos que
consideraban el color azul del mar en el entorno de la Baja California, como
subliminal. Se aprobó también el establecimiento de delegaciones municipales del
Registro Estatal Electoral y la instalación de 90 módulos en el estado; la expedición
de la credencial; y la instalación del órgano técnico de vigilancia en el que los
partidos políticos supervisarían todos los trabajos de la expedición de la credencial.

El dos de enero de 1992, inició el programa piloto de credencialización en la ciudad

de Tecate. Ahí se puso a prueba el equipo y el sistema, capacitándose al personal y
tomando la experiencia de ese programa.

Para el siete de febrero arrancó la credencialización en los 90 módulos de todo el

estado. Un total de 882,000 ciudadanos se credencializaron para las elecciones del
dos de agosto.

El veinticinco de julio se entregaron los listados nominales con fotografía a la

Comisión Local Electoral.

Finalmente, el dos de agosto, por primera vez en la historia del país, se

desarrollaron elecciones locales en un estado de la República, utilizando para ello
una credencial estatal electoral y un listado nominal, con fotografía.

VIII. DERECHO EXTRANJERO COMPARADO

1. JUSTIFICACIÓN

El derecho comparado es una disciplina jurídica que consiste básicamente en un

método de aproximación a algún aspecto de uno o varios sistemas jurídicos, es
decir, el derecho comparado no consiste propiamente en una estructura
sistematizada de normas jurídicas, sino en un proceso metodológico de comparación
así como el resultado de dicho proceso, que puede ser de análisis, equiparación e
incluso homologación.

En la materia registral electoral, un proceso de análisis comparativo de diversos

sistemas extranjeros, necesariamente enfrenta la dificultad de precisar un marco
conceptual único.

La doctora Marta León-Rösch, al analizar los sistemas de registro electoral de

diversos países latinoamericanos, propone como común denominador conceptual un
marco que se deriva de distinguir entre dos términos fundamentales: registro
electoral y padrón electoral14 .

Con tal propósito, la autora citada considera al registro de electores desde tres
perspectivas: como un organismo, como una base de datos y como un sistema.

El primer enfoque trata acerca de la institución encargada del registro de los

electores, y equivale al Registro Federal de Electores en México.

El segundo enfoque considera al registro electoral “...como una base de datos, en

cuyo procesamiento, conforme a los requisitos positivos para ser elector y a las
causales legales de exclusión (requisitos negativos), se elabora el padrón
electoral...”15 . Esta figura hace referencia a una base de datos amplia, general y
sujeta a depuraciones, por lo que podemos identificarla con el catálogo general de
electores mexicano.

Finalmente, el tercer enfoque conceptúa al registro de electores como un sistema

diseñado para la inscripción de las personas que satisfacen los requisitos de elección
activa, así como a los procedimientos de elaboración, actualización, depuración y
control.

A su vez, la mencionada autora considera al padrón electoral como el listado de los

ciudadanos habilitados para votar que se elabora durante el procesamiento del
registro de electores. Ambas figuras se distinguen cuantitativamente por el monto
de la información que recaban cada uno, pues el registro de electores requiere de
más datos que el padrón, y cualitativamente, en que la información del segundo se
encuentra depurada sólo a los electores habilitados.

2. ESTUDIO DE SISTEMAS REGISTRALES EXTRANJEROS RELEVANTES

2.1. Estados Unidos

Los Estados Unidos se adhieren a una práctica registral electoral completamente

distinta a su contraparte mexicana, debido principalmente a la disimilitud de
culturas políticas. Temas como el aprovechamiento económico de los padrones
electorales, la descentralización de la actividad registral o el voto por correo son
temas que se antojan en exceso lejano de nuestra realidad electoral.

A partir de la legislación federal de abril de 1993 y en vigor desde enero de 1995

(National Voter Registration Act), el sistema registral de electores en los Estados
Unidos ha introducido un método pragmático y de flexibilidad institucional que
opera a partir de los 3000 condados (el equivalente a los municipios mexicanos),
conocido coloquialmente como Motor Voter en razón de que entre un 60 y 70% de
los registros se efectúan a través de las dependencias encargadas de emitir las
licencias de manejo en los estados o en las oficinas de registro vehicular; el resto
proviene de las dependencias que administran servicios sociales tales como el
Medic-Aid o las oficinas de seguro al desempleo, o bien, a través del correo.

Los Estados Unidos es un país de gran movilidad poblacional. La Oficina de Censos

informa que anualmente, un 17% de los habitantes del país se mudan de domicilio,
por lo que en materia registral de electores, esta oficina es trascendental en cuanto a
los cambios de dirección.

Los Estados Unidos no cuentan con un padrón nacional o federal; su sistema se

basa en una serie de registros locales que sólo en nueve casos están unificados a
nivel estatal (entre otros, Arkansas, California, Colorado y Pennsylvania). Así los
condados son los entes que mantienen la información de los registros, y aun en la
mayoría de aquellos casos de un registro estatal, éste no es más que un mero acopio
de los archivos locales que pueden o no estar actualizados.

Como en muchos otros aspectos de su vida jurídico-política, la tendencia

generalmente favorecida en materia registral electoral es hacia la descentralización,
siendo patente la permanente resistencia de los condados a ceder el control de sus
registros; desde un aspecto financiero, varios condados incluso obtienen recursos de
la venta de sus padrones.

Conforme a la legislación federal, al registrarse los ciudadanos únicamente están

obligados a proporcionar su nombre, dirección, fecha de nacimiento y firma; si así
lo desean, los ciudadanos también pueden responder sobre su sexo, raza, número
telefónico y afiliación partidista. A nivel estatal, este último requisito es obligatorio
en la mayoría de los estados sólo si se quiere poder votar en las elecciones
primarias, es decir, en las elecciones en las que se selecciona al candidato del
partido de afiliación. Finalmente, pocos estados solicitan también el número de
seguridad social.

Si bien los registros electorales son públicos, es decir, de acceso a todo aquel que lo
solicite, un factor relevante al proporcionar la información es el derecho individual
a la privacidad, el cual se encuentra protegido constitucionalmente según
interpretaciones jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia; por tal motivo,
ante una petición, sólo se proporcionan los cuatro requisitos obligatorios que exige
la ley federal, y se mantiene la reserva sobre el resto de la información,
especialmente sobre el número de seguridad social, pues a partir de este dato es
posible investigar el historial médico, crediticio y financiero de cualquier
ciudadano.

En algunos otros estados, California por ejemplo, y bajo ciertas circunstancias que
demuestren un riesgo a su seguridad personal (por ejemplo, policías o servidores
públicos en fiscalías o tribunales), un ciudadano puede solicitar a un juez que su
registro en el padrón se mantenga en absoluta confidencialidad, razón por la cual no
aparecerá ni siquiera en los listados nominales. Estos “votantes confidenciales” no
tienen entonces la opción de sufragar en casilla el día de las elecciones, sino que lo
hacen a través del voto ausente por correo.

2.2. Inglaterra

Inglaterra nos muestra un sistema registral electoral de gran apego a usos y

tradiciones, -característica compartida en general por todo el sistema jurídico-, y sin
embargo practicantes de una concepción de la vida democrática notablemente
abierta. Por ejemplo, cuando en México aún estamos discutiendo si reconocer o no
el voto a los mexicanos residentes en el extranjero, en el sistema inglés ya se
reconoce el voto (y el registro en el padrón electoral) a un buen número de
extranjeros residentes en Inglaterra, como se explicará en su oportunidad.

Inglaterra, junto con Gales, Escocia e Irlanda del Norte, además de las islas bajo
dominio británico, forman en su conjunto el Reino Unido. A pesar de constituir un
solo Estado, cada una de las cuatro entidades más importantes cuenta con su propio
sistema jurídico electoral, distinguibles aunque muy similares entre sí.
Para participar en las elecciones parlamentarias, un súbdito británico debe contar
con al menos dieciocho años de edad, no tener alguna incapacidad legal y estar
inscrito en el padrón electoral de su respectivo distrito electoral (constituency).

El registro de electores está regulado por las Leyes de Representación del Pueblo
(Representation of the People Acts) de 1983, 1985, 1989 y 1991, las cuales otorgan
el derecho a ser inscritos en el padrón no sólo a los ciudadanos británicos, sino a
todos los ciudadanos de los países de todo el mundo que integran el Commonwealth
y de la República de Irlanda que residan en territorio británico. Pareciera ser que a
tales ciudadanos extranjeros, lejos de temer su participación política, se les
considerara miembros activos de la propia comunidad.

Cada distrito cuenta con su propio padrón electoral, el cual es actualizado

anualmente mediante un procedimiento a cargo del funcionario de mayor rango en
dicho distrito quien asume el rol de Oficial en Jefe del Registro Electoral. El
procedimiento consiste en remitir formatos impresos a todos los domicilios de la
demarcación, a fin de que la cabeza del hogar, bajo apercibimiento de multa, señale
con toda veracidad a todos los individuos que, además de residir en su domicilio,
reúnan los requisitos legales para ejercer el voto. En situaciones excepcionales,
empleados del gobierno local pueden realizar censos y recabar por sí mismos la
información buscada.

Los resultados del anterior procedimiento no son definitivos, ya que deben

publicitarse en edificios y lugares públicos con el objeto de que la ciudadanía los
revise y, en su caso, se inconforme ante errores. Las inconformidades se dirigen
ante el Oficial en Jefe del Registro Electoral y en apelación ante las cortes civiles de
menor rango, las Cortes de Condado (County Courts).

A pesar de los esfuerzos por mantener actualizado el registro de electores,

estadísticas han mostrado que alrededor de un 6.7% del total de los posibles
electores no cuentan con registro en el padrón, mientras que un 7% del mismo
presentaba errores de diversa índole 16 .

2.3. Costa Rica

Costa Rica muestra un sistema registral sumamente práctico y eficiente. La función
pública registral en Costa Rica, tanto civil como electoral, desde 1949 se encuentra
concentrada en un mismo organismo, el Registro Civil, el cual a su vez depende
directa y exclusivamente del Tribunal Supremo de Elecciones, instancia que
resuelve las apelaciones interpuestas contra las resoluciones del propio Registro
Civil, así como de las Juntas Electorales 17.

Dada la naturaleza dual de sus funciones, el registro se compone de dos

departamentos18 : uno, encargado del estado civil, se ocupa del registro de
nacimientos, matrimonios, defunciones, así como de cuestiones relativas a la
adquisición o pérdida de la nacionalidad y suspensión de la ciudadanía; y el
segundo, se encarga por su parte de la materia electoral.

El Departamento Electoral del Registro Civil, a su vez, se encuentra integrado por

seis dependencias:

Ø Despacho Cedular, encargado de las solicitudes de cédula de identidad y toma

de fotografías;

Ø Sección de Estudios y Resoluciones, que analiza y resuelve las solicitudes de

cédula de identidad, la depuración de la lista de electores y el empaque del
material electoral que se remite a cada junta receptora de votos en época
electoral;

Ø Oficina de Rectificaciones, encargada de la corrección de cédulas de identidad

que adolecen de defectos;

Ø Sección de Padrones e Índices, encargada de la actualización constante del

Padrón Nacional Electoral, de la contabilidad electoral y de elaborar el listado
general de electores que utiliza cada junta receptora de votos;

Ø Sección de Cédulas y Fotografías, que custodia el padrón fotográfico y lo envía

a cada junta receptora de votos en época electoral; y

Ø Oficina de defunciones, que depura el padrón electoral por causa de

fallecimientos.

La vinculación existente entre los departamentos Civil y Electoral del Registro Civil
conlleva una doble ventaja: por una parte permite que el Padrón Nacional Electoral
recabe información segura de manera pronta y eficaz con los datos enviados del
Departamento Civil, y por otra permite que un mismo instrumento, la Cédula de
Identidad, sea a la vez un documento de identificación civil y electoral.

2.4. Argentina

En la República de Argentina el registro electoral está supeditado al sistema de

justicia electoral, por lo que una breve descripción de ésta es indispensable para
comprender el funcionamiento registral 19.

La justicia electoral argentina es bi-instancial. En una primera instancia está

integrada por veinticuatro jueces federales electorales, uno por cada una de las
veintitrés provincias y uno por la capital federal. Cada una de estas veinticuatro
divisiones territoriales constituye un distrito electoral, el que a su vez está
subdividido en secciones y que corresponden a los departamentos que integran cada
provincia, o bien a las distintas zonas de la capital federal. Asimismo, las secciones
se subdividen en circuitos, que son las agrupaciones de electores en base a la
proximidad de sus domicilios, y éstos a su vez se subdividen finalmente en las
mesas receptoras de votos.

La segunda instancia está constituida por la Cámara Nacional Electoral. Dicha

cámara actúa como un tribunal integrado por tres magistrados y tiene jurisdicción
en todo el ámbito territorial de la República. La cámara actúa como tribunal de
alzada no sólo sobre las decisiones de los veinticuatro jueces federales electorales de
primera instancia, sino también sobre las decisiones emitidas por las juntas
electorales nacionales que se constituyen 60 días antes de la jornada electoral.

Cada uno de los veinticuatro jueces federales electorales tiene a su cargo el registro
de electores de su propio distrito, en el cual figuran todos los nacionales argentinos
por nacimiento o por naturalización mayores de dieciocho años y con domicilio
ubicado en el correspondiente distrito, a través de un procedimiento en el que
participan el Registro Civil y el Ministerio de Interior a través del Registro
Nacional de las Personas.

En las distintas oficinas del Registro Civil se inscriben, entre otros los nacimientos
ocurridos en territorio nacional, y en el acto se otorga al recién nacido el
denominado Documento Nacional de Identidad, el cual debe ser actualizado primero
a los ocho años de edad, y luego en forma definitiva al cumplir los dieciocho años.
En esta etapa se levanta una ficha individual que contiene los datos de filiación del
registrado, su profesión u oficio, firma e impresión digital.

Las fichas son remitidas al Registro Nacional de las Personas, dependiente del
ministerio del interior, el que clasifica, controla y procesa la información recibida,
y la transmite posteriormente a las secretarías de cada uno de los juzgados federales
electorales para el manejo del registro electoral en su propio distrito.

El registro electoral se actualiza permanentemente en razón de los cambios de

domicilio, fallecimiento; incorporaciones de nuevos ciudadanos al alcanzar la
mayoría de edad y por la naturalización de extranjeros; los cambios de domicilio
deben ser reportados obligatoriamente al Registro Civil, bajo pena de multa, dentro
de los treinta días de ocurridos.

2.5. España

El registro de electores en España se conoce como censo electoral, de cuya

formación se encarga la Oficina del Censo Electoral, y se encuentra regulada por la
Ley Orgánica del Régimen Electoral General de diecinueve de junio de 1985 y sus
sucesivas reformas. La oficina es una entidad administrativa central, es decir, no
supeditada a los gobiernos provinciales o autónomos, que depende del Instituto
Nacional de Estadística, (el cual a su vez es un organismo autónomo del Ministerio
de Economía y Hacienda), y que se encuentra bajo la dirección y supervisión de la
Junta Electoral Central 20.

La oficina realiza una actividad dual, pues por una parte se encarga del censo
electoral y por la otra resuelve jurisdiccionalmente en primera instancia las
reclamaciones que puedan surgir sobre el censo.

El censo electoral es en buena medida una copia de otros registros y no

precisamente el resultado de técnicas censales llevadas a cabo por la Oficina del
Censo Electoral. En efecto, la oficina realiza funciones de dirección y supervisión
de los padrones de habitantes levantados por los ayuntamientos, de los censos de
residentes ausentes que viven en el extranjero levantados por los consulados, del
Registro Civil y del Registro de Penados y Rebeldes, y con todos estos datos la
oficina elabora el censo electoral, el cual funciona como un documento único para
todos los procesos electorales, con excepción de las elecciones para el Parlamento
Europeo, en cuyo caso es ampliado a todos los ciudadanos europeos residentes en
España, conforme a lo pactado en el artículo 8o. del Tratado de la Unión Europea.

El censo electoral es un documento sometido a un proceso de renovación

permanente, que consiste en la obligación de los ayuntamientos, consulados,
Registro Civil y Registro de Penados y Rebeldes de remitir mensualmente todos
aquellos datos que impliquen una modificación al censo el cual se cierra al día uno
del mes anterior al de la fecha de las elecciones.

Toda vez que existen más de ocho mil ayuntamientos en España, la ley aplicable
prevé mecanismos de sustitución con la última información disponible.

Además de lo anterior, la ley aplicable establece una rectificación del censo en

tiempos electorales, durante los cuales se abre un plazo de exposición y
rectificación para que los ciudadanos presenten una reclamación administrativa ante
las delegaciones de la oficina sobre su indebida inclusión o exclusión.

Como organismo revisor y director de la oficina opera la Junta Electoral Central,

que constituye la cúspide de la administración electoral española. Dicha junta es un
órgano permanente encargado del contencioso electoral e integrado con un carácter
cuasi-judicial. En efecto, la junta se integra por trece vocales, ocho de los cuales
son magistrados del Tribunal Supremo designados por insaculación por el Consejo
General del Poder Judicial y cinco son catedráticos universitarios en activo en las
áreas de Derecho, Ciencias Políticas o Sociología, designados por el Congreso de
los Diputados a propuesta de los partidos políticos con representación
parlamentaria. En la integración de la junta también participa el Director de la
Oficina del Censo Electoral, con voz pero sin voto21. La junta tiene su sede en
Madrid y extiende su competencia a todo el territorio español.

2.6. Cuba

En la República de Cuba se realizan comicios para elegir a los miembros de los

órganos colegiados conocidos como asambleas, así como para participar en
referendos. Existen tres tipos de asambleas: municipales, provinciales y la
Nacional; a las dos primeras se eligen delegados y a la tercera, diputados.

Dentro de los quince días siguientes a la publicación de la convocatoria a elecciones

en la Gaceta Oficial, los comités de defensa de la revolución y las organizaciones de
bases campesinas elaboran, con base en los libros de registro de direcciones, una
relación de direcciones de los vecinos que a su juicio tengan derecho al voto, con la
cual integran los listados de electores.

Posteriormente, los listados de electores se hacen públicos a través de murales o

tablillas en cada uno de los comités de defensa de la revolución o de las
organizaciones campesinas participantes, y durante un plazo de diez días, los
afectados por errores, inclusiones o exclusiones indebidas pueden comparecer a
solicitar la rectificación de los listados.

En caso de error, exclusión o inclusión indebida, el interesado puede solicitar

verbalmente la corrección del caso mediante comparecencia personal ante la
comisión electoral de circunscripción, para lo que deberá mostrar tan sólo su carnet
de identidad o bien, puede presentar solicitud por escrito a través de representante o
de un familiar allegado.

Las comisiones electorales son los órganos encargados de organizar y vigilar la

legalidad de los procesos electorales en el territorio de sus respectivas
jurisdicciones, y de menor a mayor jerarquía pueden ser de circunscripción,
municipales, provinciales y la Nacional.

Así, la comisión electoral de circunscripción resuelve en primera instancia lo

planteado, y si el interesado continúa en desacuerdo, interpone reclamación ante la
comisión electoral municipal, la que resuelve en forma definitiva y sin ulterior
trámite.

Una vez realizadas las correcciones procedentes, los listados son remitidos a la
comisión electoral municipal competente. Dentro de los veinte días siguientes a la
recepción de los listados, dichas comisiones elaboran o actualizan los registros de
electores de sus municipios, y posteriormente los entregan a sus inferiores
jerárquicos, las comisiones electorales de circunscripción.
Una persona puede ser excluida de los listados de electores sólo por los siguientes
motivos:

Ø De oficio, por causa de fallecimiento;

Ø Por encontrarse fuera del país temporal o definitivamente;

Ø Porque el domicilio se ubique en una demarcación distinta a la pretendida;

Ø Ser menor de dieciséis años;

Ø Por haber sido establecida judicialmente su incapacidad mental; y

Ø Por estar cumpliendo sanción de privación de libertad o de derechos públicos.

NOTAS
1 Vid. LEÓN RÖSCH, Marta. Los Registros Electorales, en: Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina.
NOHLEN, Dieter, et al. Compiladores. IIDH, Universidad de Heidelberg, TEPJF, IFE, y FCE. México, 1998, p. 250.
2 Ibid., pp. 251 a 253.

3 Sin embargo, debe mencionarse que en la actualidad existe una marcada tendencia, sobre todo en países latinoamericanos, de

que la inscripción electoral se considere de carácter obligatorio, como requisito para el ejercicio de los derechos inherentes a
la ciudadanía.
4 Vid. ¿Qué es el Instituto Federal Electoral? Instituto Federal Electoral, obra inédita, consultable en el Centro de

Documentación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, pp. 1 y 2.

5 LEÓN RÖSCH, Marta. Op. Cit., p. 253.

6 URRUTY, Carlos A.. Op. Cit., pp. 2 y 3.

7 Las reformas y adiciones a la Constitución se publicaron en el Diario Oficial de la Federación del día 6 de abril de 1990, y

el decreto mediante el cual se expidió el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se publicó el 15 de
agosto del mismo año.
8 Cfr. HERRERO ÁLVAREZ, Juan Manuel. El registro de electores. conferencia expuesta en: II Conferencia Trilateral

sobre Sistemas Electorales. Canadá-Estados Unidos-México, segunda parte, tema 3. Lista de Votantes. Ottawa, Canadá, 10
al 12 de mayo de 1995, pp. 5 y 6.
9 Cfr. HOMS TIRADO, María Elena. Composición de los órganos encargados de la vigilancia del registro de electores.

Conferencia impartida en el Foro Nacional para discutir la agenda de la Reforma Política Electoral. Toluca, Estado de
México, 13 de julio de 1995, p. 58.
10 Cfr. HERRERO ÁLVAREZ, Juan Manuel. Registro electoral: mantenimiento del registro electoral y usos de tecnología.

Conferencia impartida en: III Conferencia Trilateral sobre Sistemas Electorales. Canadá- Estados Unidos- México.
Washington, D. C., 8 de mayo de 1996, p. 36.
11 Cfr. HOMS TIRADO, María Elena. Op. Cit., p. 58.

12 BADILLO GUTIÉRREZ, Óscar Eduardo. Conferencia sustentada en: Foro Nacional para discutir la Agenda de la

Reforma Política Electoral. Toluca, México, 1995, p. 130.

13 Vid. Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federación. México, D.F., 1996.

14 Vid. LEÓN RÖSCH, Marta. Op. Cit. Supra, nota 1, pp. 250 y sgts.

15 Ibid., p. 251.

16 Vid. TURPIN, Colin. British Government and the Constitution. Weidenfeld and Nicolson Ltd, 2ª ed. Londres, Inglaterra,

1990.
17 FRANCO GONZÁLEZ SALAS, José Fernando. La Administración Electoral en México: con comentarios sobre los

Sistemas en Centroamérica. Trabajo inédito consultable en el Centro de Documentación del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación. México, 1992, p. 21.
18 Vid. CASTRO DOBLES, Marisol. Relación entre el Registro Civil y el Registro Electoral en los casos en que el Registro

Civil está bajo la jurisdicción de la Organización Electoral. Experiencia de Costa Rica. Panel. Tercer Seminario para
Técnicos Gestores de la Administración Electoral de los Países Iberoamericanos, material de trabajo. Instituto Interamericano
de Derechos Humanos. Bolivia, 16 al 20 de septiembre de 1996.
19 Vid. MUNNE, Rodolfo Emilio. Tratamiento de la Materia Electoral en la República Argentina. Ponencia presentada en:
Conferencia Interamericana de Sistemas Electorales en la Ciudad de Caracas, Venezuela, 15 al 19 de mayo de 1990.
20 Vid. SANTOLAYA MACHETTI, Pablo. Manual de Procedimiento Electoral. Ministerio de Justicia e Interior, 3ª ed.

Madrid, España, 1995, pp. 55 y sgts.; y ARNALDO ALCUBILLA, Enrique. La Administración Electoral Española, en:
Justicia Electoral. No. 8. Revista del Tribunal Federal Electoral. México, 1996, pp. 53 a 73.
21 DE LAMO RUBIO, Jaime. La Administración Electoral: Organización y Competencias. Revista: Publicación para el

Mundo del Derecho. Noviembre de 1991, pp. 21 a 31.

 LA ORGANIZACIÓN DE LAS ELECCIONES

Adín DE LEÓN GÁLVEZ

SUMARIO: I. Introducción. II. Marco conceptual. III. La organización de las elecciones en el

Derecho Comparado. IV. El proceso electoral federal. 1. Principios rectores de la función electoral.
2. Etapas del proceso electoral. 3. El principio de definitividad que rige en los procesos electorales.
V. Actos previos al inicio del proceso electoral. 1. Definición de los contendientes (partidos
políticos). 2. Determinación de nuevos participantes en el proceso electoral. 3. Determinación del
ámbito geográfico de los distritos electorales y las circunscripciones plurinominales. 4. Solicitud de
información para formar los catálogos de espacios y tarifas en los medios electrónicos de
comunicación y en los medios impresos a fin de que los partidos políticos puedan adquirirlos. 5.
Resolución de los convenios de fusión de partidos políticos que eventualmente se presenten. 6.
Diversas actividades administrativas.VI. Etapa de preparación de la elección. 1. Actos relativos a la
propia organización del Instituto Federal Electoral. 2. Campaña intensa de actualización del padrón
y listas nominales. 3. Determinación del presupuesto del Instituto Federal Electoral. 4. Registro de
coaliciones. 5. Registro de candidatos. 6. Campañas electorales. 7. Ubicación e integración de
mesas directivas de casilla. 8. Registro de representantes de los partidos políticos ante las mesas
directivas de casilla. 9. Elaboración de la documentación y el material electoral. VII. La jornada
electoral.1. Instalación de las mesas directivas de casilla. 2. Votación. 3. Escrutinio y cómputo. 4.
Clausura de casillas. 5. Remisión de los paquetes electorales. VIII. Etapa de resultados y
declaración de validez de las elecciones. 1. Recepción y depósito de los paquetes electorales. 2.
Resultados preliminares. 3. Cómputos distritales. 4. Cómputos locales. 5. Cómputos de
circunscripción plurinominal. 6. Asignación de diputados y senadores electos por el principio de
representación proporcional. IX. Dictamen y declaración de validez de la elección y de Presidente
Electo. X. Actos posteriores al proceso electoral. XI. La organización de las elecciones en las
entidades federativas. XII. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN

Todos los ciudadanos hemos sido testigos de la celebración de las elecciones. Hoy
en día sería casi imposible que una persona se mantuviera al margen del desarrollo
de una elección y eso, en buena medida, se debe al alcance de los medios
electrónicos en la difusión de todos y cada uno de los actos relacionados con un
proceso electoral. Adicionalmente, la gran mayoría de ciudadanos ha tenido la
oportunidad de emitir su voto en favor del partido político de su preferencia; sin
embargo, pocos se habrán percatado del esfuerzo que implica la organización y
desarrollo de una elección.

Para ejercer su derecho al voto, el ciudadano necesita registrarse en el padrón

electoral y obtener su credencial de elector. El día señalado para la celebración de
los comicios, acude a la mesa directiva de casilla que le corresponde, en ese lugar
exhibe su credencial para votar con fotografía y, previo cotejo de sus datos en la
lista nominal de electores, recibe las boletas correspondientes a fin de que
manifieste su preferencia en un espacio diseñado para garantizar el secreto de su
voto. Realizado lo anterior, introduce las boletas en las respectivas urnas y,
finalmente, se le marca la credencial de elector y se le impregna el dedo pulgar con
tinta indeleble.

A simple vista, este procedimiento resulta sencillo y es probable que pase

desapercibido, de cualquier persona, el despliegue logístico y de organización capaz
de permitir que el día de la elección todos los elementos humanos y materiales estén
listos para que los ciudadanos ejerzan su derecho al sufragio. Así también,
difícilmente, se dará cuenta del minucioso procedimiento que conlleva la obtención
de los resultados electorales y la sucesiva proclamación de ganadores.

Sólo basta agregar un elemento que aumenta el grado de dificultad de las elecciones
que se desarrollan en México: actualmente, se cuenta con un padrón electoral que
rebasa los 56.7 millones de electores, por lo que resulta difícil imaginar la
organización de una elección para un cuerpo electoral de tal magnitud.

Si consideramos que en el proceso electoral de 1997, las listas nominales de

electores contemplaban un número superior a 52 millones de ciudadanos, las cuales
se repartieron en 104,716 casillas y se integraron con más de 400 mil ciudadanos,
sin duda alguna, un padrón como el actual, necesariamente elevará la complejidad
de la organización electoral.

Como podemos observar, organizar una elección no es una tarea fácil, máxime que
debe desarrollarse con el mayor grado de transparencia e imparcialidad, a fin de
evitar eventuales cuestionamientos por parte de los contendientes. De ahí la
importancia de esta función.

Ante la relevancia del tema que nos ocupa, en el presente estudio se abordará el
tema de la organización de las elecciones, intentando conceptualizar al respecto,
tomando en consideración la experiencia nacional y el derecho comparado.
Posteriormente, a la luz de los ordenamientos electorales vigentes, estudiaremos
todos los aspectos relativos al proceso electoral y a cada una de las etapas que lo
componen, lo cual nos permitirá tener una visión completa de los principales pasos
que se siguen en la organización de las elecciones en nuestro país.

II. MARCO CONCEPTUAL

Para entender el significado y materia de estudio de la organización de las

elecciones, es necesario hacer referencia a diversos elementos que, vinculados entre
sí, nos describen los alcances del término citado.

Primeramente, resulta indispensable preguntarnos ¿Qué es una elección? Al

respecto, algunos autores señalan que es la “forma de designación de los
representantes del pueblo en una democracia representativa”1; o bien, la “forma
mediante la cual los ciudadanos manifiestan su decisión con relación a un programa
político y seleccionan un equipo de candidatos, postulados por organizaciones
políticas, para ocupar los cargos electivos del Estado por un lapso determinado”2 .

Por su parte los doctores Dieter Nohlen y Mario Fernández Baeza, definen la
elección como “un método democrático para designar a los representantes del
pueblo”3. También se considera como el “procedimiento a través del cual la
ciudadanía determina, por medio del voto, quiénes de los candidatos participantes
deben ocupar los cargos de elección popular...”4 .

Tomando como referencia las definiciones anteriores, podemos observar partes

comunes que caracterizan a la elección. En todas ellas existe un elemento nuclear
característico de la democracia representativa; a través de las elecciones los
ciudadanos designan a sus representantes y dicha designación se expresa mediante el
voto.

Con base en las definiciones anteriores podemos señalar que una elección implica
un “método mediante el cual los ciudadanos, a través del voto, designan a sus
representantes populares”.

Adicionalmente, resulta importante considerar la razón de ser de las elecciones.

Para ello, basta recordar que en todo sistema político democrático, basado en la
soberanía popular, el pueblo es la fuente de poder, no lo ejerce directamente, sino a
través de mandatarios designados mediante un método electivo que se lleva a cabo
periódicamente, en el cual participan la mayoría de los ciudadanos, estos últimos
titulares de la facultad de elegir y ser elegidos.

Las elecciones resultan fundamentales pues, como lo señala el licenciado Arturo

Núñez, en ellas se expresa la voluntad ciudadana mediante el sufragio que es la
única fuente legítima para crear representación y gobierno, por lo tanto, es
indispensable asegurar que éstas se lleven a cabo con imparcialidad, en beneficio de
los derechos de ciudadanos y partidos políticos5.

El desarrollo de una elección implica, entre otras cosas, la expedición de una

convocatoria; el registro de candidatos y la realización de sus respectivas campañas
electorales; determinar y ubicar los centros de recepción de la votación y los
funcionarios que los habrán de integrar, así como el material electoral; establecer
un día específico para recibir la votación; la realización de escrutinios y cómputos a
fin de obtener los resultados electorales; la proclamación de los elegidos; y, un
sistema de medios de impugnación de dichos resultados. Sin duda alguna, una
elección implica todo un proceso, un “proceso electoral”, elemento fundamental de
la organización de las elecciones.

Para Julio Brea Franco, un proceso electoral representa “la secuencia de actividades
y de interrelaciones desplegadas y sostenidas por los órganos electorales,
candidatos, partidos y demás agrupaciones políticas y que tienen como propósito la
preparación, desarrollo y vigilancia del ejercicio de la función electoral, así como la
determinación, declaración y publicación de los resultados”6 .

Para el maestro Andrés Serra Rojas, un proceso electoral es la “serie de actividades

políticas que se realizan entre la convocatoria de un evento electoral y la
adjudicación de los cargos que han estado en juego, o de los resultados del
mismo”7.

Otro elemento que debemos tomar en consideración para entender la materia de la

organización de las elecciones, tiene que ver con el término “administración
electoral”. La citada locución nos conduce a tres significados diferentes. Puede ser
entendida como una estructura orgánica, como un conjunto de actividades o
funciones, o bien, como un proceso gerencial, es decir como ambas cosas a la vez8 .
La administración electoral, entendida como una estructura orgánica e institucional
se refiere al órgano encargado de preparar y dirigir el desarrollo de unas elecciones.

Tal es el caso del Instituto Federal Electoral, autoridad encargada de la función

estatal de organizar las elecciones federales en México, que se integra con órganos
de dirección, ejecutivos y técnicos, que funcionan a nivel federal, local o distrital.

Al referirnos solamente a las actividades o funciones que despliega esa estructura o

conjuntos de órganos, durante la preparación, desarrollo y calificación de los
comicios, también estamos ante la presencia de la administración electoral.

En consecuencia, todos los actos llevados a cabo por el Instituto Federal Electoral
vinculados con la renovación de los órganos de representación popular, nos sitúan
en la esfera de la administración electoral, entendida como un conjunto de actos y
funciones.

La administración electoral también puede considerarse como un proceso gerencial;

es decir, no sólo como una estructura o conjunto de actividades, sino como ambas
cosas a la vez, como un todo integrado, como un sistema, que implica un proceso
administrativo que se articula en una serie de fases: el planteamiento, la
organización, la integración del personal, la dirección y la supervisión.

De todo lo anterior, podemos señalar que la materia de estudio de la organización

de las elecciones engloba los siguientes elementos:

Ø Mediante las elecciones, los ciudadanos eligen a quienes integrarán los órganos
de representación por un período determinado;

Ø El desarrollo de una elección conlleva la ejecución de un procedimiento o

conjunto de actos que preparan los recursos humanos y materiales que hacen
posible el ejercicio del derecho al voto; y

Ø El diseño del método o procedimiento que hace posible el desarrollo de una

elección, está a cargo de una organización o autoridad que cuenta con una
estructura propia.
En tal virtud, podemos considerar a la organización de las elecciones como el
diseño y desarrollo de un conjunto de actos llevados a cabo periódicamente por una
autoridad, que tienen por objeto el preparar los recursos humanos y materiales que
permitan a los ciudadanos designar a quienes habrán de ocupar los órganos de
representación popular.

III. LA ORGANIZACIÓN DE LAS ELECCIONES EN EL DERECHO

COMPARADO

Las elecciones constituyen la única fuente legítima para crear representación y

gobierno. Por lo tanto, es indispensable asegurar que se lleven a cabo con
imparcialidad, limpieza y con un estricto apego a los ordenamientos que las
regulen. Es por ello, que la discusión acerca de quién organizará la elección, ha
estado presente en la gran mayoría de los países y, por ende, existen distintas
formas en la integración de los órganos encargados de la preparación, desarrollo y
calificación de los procesos electorales.

Al respecto la doctrina ha distinguido cinco sistemas 9, a saber:

Sistema administrativo. El órgano encargado del diseño y desarrollo de los procesos

electorales, se integra con funcionarios que pertenecen al gobierno, por considerar
que la organización y desarrollo de las elecciones corresponde a la esfera de la
administración pública, por ser complejas y muy costosas. Se critica a este sistema
por el hecho de que la actuación de los funcionarios electorales, se inspira más en
los intereses del grupo gobernante que en los elementales principios del derecho y la
justicia.

Ejemplos de este tipo de organización los encontramos en Alemania con la

Comisión Electoral Federal, cuyos miembros son designados por el Ministerio
Federal del Interior; Gran Bretaña, en donde el Ministerio del Interior nombra a los
escrutadores electorales y Chile con el Servicio Electoral, encabezado por un
director nombrado por el Presidente de la República.

Sistema político. El órgano electoral se integra con representantes de los partidos

políticos que participan en los procesos electorales, ya que siendo las elecciones una
actividad eminentemente política, deben en consecuencia, ser controladas y
vigiladas por los organismos políticos que en ellas intervienen. Algunos críticos de
este sistema consideran que los múltiples debates y falta de consensos por parte de
los partidos políticos, producen un estancamiento en las funciones del organismo
electoral, con consecuencias directas en el desarrollo de los respectivos procesos
electorales.

Resulta difícil encontrar dentro del derecho comparado un sistema de tipo político
puro, sin embargo, debido a la influencia que tienen los partidos políticos en la
designación de los integrantes del órgano electoral, se pueden mencionar los
siguientes casos: Colombia con el Consejo Nacional Electoral, que se integra con
miembros designados por los tres partidos políticos mayoritarios, y El Salvador,
cuyo Tribunal Supremo Electoral se integra con tres magistrados nombrados por la
Asamblea Legislativa a propuesta de los partidos políticos10.

Sistema parlamentario o legislativo. La autoridad electoral se integra con miembros

pertenecientes a los parlamentos o cámaras legislativas, creando comisiones
específicas para la realización de los actos relativos al proceso electoral. Se
considera que estos funcionarios son designados por el pueblo para desarrollar una
función fundamental en todo sistema político como lo es la legislativa, por tanto,
ocuparlos de funciones diversas desnaturaliza su investidura, además de las
eventuales influencias de sus respectivos partidos políticos en el desarrollo de los
procesos electorales.

En la República Dominicana, la Junta Central Electoral se integra con miembros

elegidos por el Senado de la República; en Cuba, la Comisión Electoral Nacional
que es integrada por el Consejo de Estado; la Asamblea Federal Suiza, se integra
con miembros del Consejo Nacional y del Consejo de Estado; y en Canadá, la
Cámara de los Comunes nombra al Jefe de la Oficina Electoral.

Sistema judicial. Los organismos rectores de las elecciones están integrados con
funcionarios que pertenecen a la judicatura. Sus críticos consideran que la función
judicial de los tribunales se desvirtúa al encomendárseles la organización de los
procesos electorales.
Mediante este sistema, se integran el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa
Rica; la Junta Electoral Nacional argentina y el Tribunal Superior de Justicia
Electoral paraguayo.

Sistema mixto. Se integra con la combinación de las características de dos o más de

los sistemas antes mencionados, lo que armoniza los diversos intereses que entran
en juego en las contiendas electorales.

Las autoridades electorales integradas mediante este sistema mixto, combinan a

funcionarios gubernamentales, miembros de los poderes
legislativos, representantes de partidos políticos, ciudadanos, juristas, profesores
decanos de instituciones de educación superior, etc. Ejemplos de estos casos los
encontramos en Bolivia, Ecuador, España, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú,
Panamá, Rumania, Venezuela, entre otros.

En México, el órgano que tiene a su cargo la función estatal de organizar las

elecciones, es el Instituto Federal Electoral, mismo que se integra mediante un
sistema mixto, en el cual concurren miembros del Poder Legislativo de la Unión,
los partidos políticos y los ciudadanos 11.

Cabe destacar, que si bien no existe un sistema que sirva de modelo en la

integración de la autoridad encargada de la organización electoral, en la medida en
que dicha integración se apegue al contexto político, económico, social y cultural
del país del que se trate, se garantizarán comicios con un alto grado de credibilidad
y confianza que destierre cualquier sospecha por parte de los distintos actores que
en los mismos intervienen.

IV. EL PROCESO ELECTORAL FEDERAL

En México, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

(COFIPE), en su libro quinto, artículo 173, párrafo 1, reglamenta todo lo relativo
al proceso electoral, definiéndolo como el conjunto de actos realizados por las
autoridades electorales, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, que tiene
por objeto la renovación periódica de los integrantes de los poderes legislativo y
ejecutivo de la Unión.
Mediante el proceso electoral federal se elige al Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos 12 y a los miembros del Poder Legislativo, el cual se divide en dos
cámaras, una de diputados y otra de senadores.

La Cámara de Diputados se integra con 300 diputados electos según el principio de

votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales
uninominales y 200 diputados que serán electos según el principio de representación
proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones
plurinominales. Esta cámara se renovará en su totalidad cada tres años.

Por su parte, la Cámara de Senadores, se integra con 128 miembros, de los cuales
en cada uno de los treinta y un estados y el Distrito Federal, dos serán elegidos
según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera
minoría. Los treinta y dos senadores restantes serán elegidos según el principio de
representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola
circunscripción plurinominal nacional. Esta cámara se renovará en su totalidad cada
seis años.

1. PRINCIPIOS RECTORES DE LA FUNCIÓN ELECTORAL

En nuestro país, la organización de las elecciones, por mandato constitucional, se

rige por una serie de directrices o criterios fundamentales, denominados principios
rectores de la función estatal electoral. Acorde con lo anterior, la base III, primer
párrafo, del artículo 41 de la Constitución Federal establece que la certeza,
legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios de la citada
función.

Estudiosos de la materia, a través de diversas definiciones, han planteado el

contenido de los principios aludidos, considerando oportuno reproducir el análisis
que realiza el doctor Flavio Galván Rivera13 en la construcción de cada uno de
ellos, a saber:

Certeza. El significado de este principio radica en que la acción o acciones que se

efectúen, serán del todo veraces, reales y apegadas a los hechos, esto es, que los
resultados de los procesos sean completamente verificables, fidedignos y confiables.
Legalidad. No es otra cosa que el estricto cumplimiento de la normatividad jurídica
vigente; la adecuación o fidelidad a la ley en toda la actuación electoral de los
ciudadanos, asociaciones, agrupaciones y partidos políticos, pero
fundamentalmente, de las autoridades electorales en todos sus órdenes jerárquicos y
de competencia.

Independencia. Aunque la independencia resulta ser sinónimo de la autonomía, la

característica del principio en cita, radica en que el Instituto Federal Electoral no
está subordinado de manera inmediata y directa, a ninguno de los poderes mediante
los cuales se ejerce la soberanía nacional.

Imparcialidad. En la realización de sus actividades, todos los integrantes del

Instituto Federal Electoral deben reconocer y velar permanentemente por el interés
de la sociedad y por los valores fundamentales de la democracia, supeditando a
ellos de manera irrestricta cualquier interés personal o preferencia política.

Objetividad. Implica un quehacer institucional y personal fundado en el

reconocimiento global, coherente y razonado de la realidad sobre la que se actúa y,
consecuentemente, la obligación de percibir e interpretar los hechos por encima de
visiones y opiniones parciales o unilaterales, máxime si éstas, pueden alterar la
expresión o consecuencia del quehacer institucional.

Ahora bien, por lo que hace al principio de profesionalismo, si bien en la reforma

del veintidós de agosto de 1996, aparentemente fue excluido del primer párrafo de
la base III, del artículo 41 constitucional, es importante tomar en consideración que
el mismo se incluyó en el párrafo segundo del precepto en cita, al establecerse que
el Instituto es “...autoridad en la materia ... y profesional en su desempeño ...”14 ,
por ende, aunque no está textualmente enumerado como principio rector, es
incuestionable que continúa vigente y por lo tanto, debe ser cumplido.

Profesionalismo. Debe entenderse como el inicio de la formación de cuerpos de

funcionarios y empleados electorales plenamente capacitados y reducir,
paulatinamente, la improvisación que puede provocar graves desviaciones e
irregularidades.

2. ETAPAS DEL PROCESO ELECTORAL

Como ya se comentó, el desarrollo de una elección implica la realización de todo un
conjunto de operaciones ordenadas; son múltiples los actos que lleva a cabo la
autoridad electoral en la organización de las elecciones. Según la doctrina, la
realización de estos actos va estrechamente vinculada con tres momentos
fundamentales: la preparación de los comicios; el momento establecido para que los
ciudadanos acudan a emitir su voto; y, la calificación de las elecciones, con la
respectiva proclamación de vencedores. Cabe destacar que los nombres que se les
darán a las distintas etapas variarán en función de cada país.

El proceso electoral federal ordinario, inicia en el mes de octubre del año previo al
de la elección y concluye con el dictamen y declaración de validez de la elección de
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos15 , comprendiendo las siguientes
etapas:

ETAPAS DEL PROCESO ELECTORAL

Preparación de la elección Inicia: Con la primera sesión que el Consejo General del Instituto Federal elect
celebre durante la primera semana del mes de octubre del año previo al d
elección.

Concluye: Al inicio de la jornada electoral.

Jornada electoral Inicia: A las 8:00 horas del primer domingo de julio de año de la elección.

Concluye: Con la clausura de la casilla.

Resultados y declaraciones de validez de las Inicia: Con la remisión de la documentación y expedientes electorales a los cons
elecciones distritales.

Concluye: Con los cómputos y declaraciones que realicen los consejos del instituto, o
resoluciones, que en su caso, emita la última instancia del Tribunal Electoral
Dictamen y declaraciones de validez de la elección Inicia: Al resolverse el último de los medios de impugnación que se hubiese interpu
de presidente Electo de los Estado Unidos en contra de esta elección o cuando se tenga constancia de que no se prese
Mexicanos ninguno.

Concluye: Al aprobar la Sala Superior del Tribunal Electoral el dictamen que conteng
cómputo final y la declaración de validez de la elección17

3. EL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD QUE RIGE EN LOS PROCESOS

ELECTORALES

El código electoral establece que a la conclusión de cualquiera de las etapas del

proceso electoral o de alguno de los actos o actividades trascendentes de los órganos
electorales, se podrá difundir su realización y conclusión, de manera que ya no
puedan ser revisados nuevamente.

Al respecto, el doctor Fernando Ojesto Martínez18 , señala que el principio de

definitividad constituye una característica especial del sistema electoral mexicano,
ya que en otros países no se divide el proceso por etapas y hasta el momento de la
calificación pueden hacerse valer anomalías relativas a los actos iniciales del
proceso, como podría ser el caso del registro de candidatos, lo cual desde luego trae
consigo graves implicaciones.

Con la finalidad de dar estricto cumplimiento al principio de definitividad en

materia electoral, el legislador estableció un sistema de medios de impugnación
cuyo objetivo primordial es el garantizar que todos los actos y resoluciones
electorales se sujeten invariablemente a la Constitución y al Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE).

V. ACTOS PREVIOS AL INICIO DEL PROCESO ELECTORAL

Antes de referirnos a los actos que se llevan a cabo en cada una de las etapas del
proceso electoral, se considera oportuno mencionar algunas actividades que tienen
lugar en el denominado “período interproceso” o bien, en el tiempo que transcurre
entre dos procesos electorales federales, los cuales se consideran fundamentales por
la íntima relación que guardan con la celebración de los comicios.
1. DEFINICIÓN DE LOS CONTENDIENTES (PARTIDOS POLÍTICOS)

Una vez que concluye un proceso electoral, la Junta General Ejecutiva del Instituto
Federal Electoral, determinará a los partidos políticos sobrevivientes, es decir, a
aquéllos que conservarán su registro por haber obtenido el porcentaje mínimo de
votación nacional del 2%.

2. DETERMINACIÓN DE NUEVOS PARTICIPANTES EN EL PROCESO

ELECTORAL

Para tal efecto, las organizaciones políticas que tengan interés en constituir un
nuevo partido político, entre los meses de enero y julio del año siguiente al de la
 elección, deberán notificarlo al Instituto Federal Electoral, a fin de que se lleven a
cabo todos los actos tendientes a la integración de la documentación que demuestre
que se cumple con los requisitos establecidos para tal efecto, por el COFIPE.

Una vez realizados los actos relativos a la constitución de un partido político, las
agrupaciones interesadas, durante el mes de enero del año previo al de la elección,
deberán presentar la solicitud de registro ante el Instituto, acompañando toda la
documentación correspondiente.

El Consejo General del Instituto contará con un plazo de 120 días contados a partir
de que se tenga conocimiento de la solicitud para resolver lo conducente. En su
caso, el registro de los partidos políticos surtirá sus efectos a partir del uno de
agosto del año anterior al de la elección, fecha en la que también se deberá hacer
efectiva la entrega del financiamiento público que les corresponda.

3. DETERMINACIÓN DEL ÁMBITO GEOGRÁFICO DE LOS DISTRITOS

ELECTORALES Y LAS CIRCUNSCRIPCIONES PLURINOMINALES19

A fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 53 constitucional, el

Consejo General del Instituto Federal Electoral, antes del mes de octubre del año
anterior al de la elección, establecerá la división geopolítica de los 300 distritos
electorales uninominales, de las cinco circunscripciones plurinominales en que se
divide el territorio del país y la capital de la entidad, que será cabecera de cada una
de ellas. Cabe destacar que la última determinación se llevó a cabo en el año de
1996 y, probablemente, para el proceso electoral del año 2000 se utilizará la
misma.

4. SOLICITUD DE INFORMACIÓN PARA FORMAR LOS CATÁLOGOS DE

ESPACIOS Y TARIFAS EN LOS MEDIOS ELECTRÓNICOS DE
COMUNICACIÓN Y EN MEDIOS IMPRESOS A FIN DE QUE LOS PARTIDOS
POLÍTICOS PUEDAN ADQUIRIRLOS

La Secretaría Ejecutiva del Instituto solicitará de la Secretaría de Comunicaciones y

Transportes, su intervención a fin de que los permisionarios y concesionarios de
radio y televisión le otorguen un catálogo de horarios y tarifas disponibles para su
contratación por los partidos políticos.
Con esta información se integrarán dos catálogos, uno de ellos que comprenderá la
contratación entre el uno de febrero y el treinta y uno de marzo, y el segundo de
ellos entre el uno de abril y hasta tres días antes de la elección. La elaboración de
los catálogos antes del inicio del proceso es importante, debido a que se entregan a
los partidos en la primera sesión que realice el Consejo General con motivo del
inicio del proceso electoral.

5. RESOLUCIÓN DE LOS CONVENIOS DE FUSIÓN DE PARTIDOS

POLÍTICOS QUE EVENTUALMENTE SE PRESENTEN

Cuando dos o más partidos políticos, en términos de lo dispuesto por el libro

segundo, título cuarto, capítulo tercero del COFIPE, deseen unirse y constituir un
nuevo partido político, deberán elaborar y presentar el convenio correspondiente
ante el Consejo General del Instituto a más tardar un año antes del día de la
elección, contando dicho órgano con treinta días para resolver acerca de la vigencia
del registro del nuevo partido.

6. DIVERSAS ACTIVIDADES ADMINISTRATIVAS

El Instituto Federal Electoral deberá con toda anticipación llevar a cabo todas las
actividades administrativas relativas a la contratación de personal eventual, renta de
bodegas, procesos de licitación, diseño de la documentación electoral, papelería y
demás material que se utilizará durante el día de la jornada electoral. Lo anterior,
considerando lo difícil que resulta organizar una elección para un cuerpo electoral
de tal magnitud.

VI. ETAPA DE PREPARACIÓN DE LA ELECCIÓN

Cabe destacar que esta etapa del proceso electoral contempla una gran diversidad de
actividades ejecutadas por los órganos del Instituto que, por razones de espacio,
resultaría muy pretencioso mencionar en lo particular. Es por lo anterior, que se
pretende acercar el presente estudio a los principales actos de la preparación de los
comicios, a fin de comprender su importancia dentro del Derecho Electoral.
Es el período de mayor duración dentro del proceso electoral ya que se extiende un
poco más de nueve meses, lapso en el cual la autoridad electoral, partidos políticos
y ciudadanos, proceden a la realización de los actos ordenados por el código con un
solo objetivo, dejar todo listo para el desarrollo adecuado de los comicios.

Como ya se mencionó, esta etapa inicia con la sesión inaugural del proceso electoral
que celebre el Consejo General del Instituto en la primera semana del mes de
octubre del año previo al de la elección. Este acto tiene una relevancia simbólica,
debido a que a partir de este momento arrancan todos los actos del proceso.

Generalmente, en esta sesión de carácter especial 20, cada uno de los miembros que
integran el citado Consejo formulan pronunciamientos acerca del desarrollo del
proceso y, además, se hace entrega a los representantes de los partidos políticos, de
los catálogos de medios electrónicos y medios impresos de comunicación, a fin de
que los mismos puedan elaborar sus planes de contratación y notificar a más tardar
el día quince de diciembre los tiempos que sean de su interés respecto de la elección
presidencial.

1. ACTOS RELATIVOS A LA PROPIA ORGANIZACIÓN DEL INSTITUTO

FEDERAL ELECTORAL

1.1. Instalación de los consejos locales electorales

El Consejo General del Instituto, debe designar a los funcionarios que actuarán
como consejeros presidentes y además, deberá nombrar a los consejeros electorales
que fungirán durante el proceso electoral. En ambos casos, la designación deberá
realizarse a más tardar el día treinta de octubre, a fin de que el día treinta y uno del
mismo mes, se instalen debidamente los consejos locales.

Los representantes de los partidos políticos ante los consejos locales, deberán estar
acreditados a más tardar dentro de los treinta días siguientes a la celebración de la
sesión de instalación del consejo que corresponda. La omisión por parte de los
partidos políticos dentro del plazo señalado les traerá como consecuencia el que no
formaren parte del consejo respectivo durante el desarrollo del proceso electoral,
artículo 126 del COFIPE.
1.2. Instalación de los consejos distritales electorales

Estos consejos deberán quedar instalados a más tardar el día treinta y uno de
diciembre. Los consejeros presidentes son nombrados por el Consejo General y en
el caso de los consejeros electorales, éstos son nombrados por los respectivos
consejos locales. Por lo que hace a la acreditación de los representantes de los
partidos políticos, se da la misma situación que en la instalación de los órganos
locales citada con anterioridad.

2. CAMPAÑA INTENSA DE ACTUALIZACIÓN DEL PADRÓN Y LISTAS

NOMINALES

En todo proceso electoral, se debe definir quién puede votar, de ahí la importancia
que reviste la preparación de los instrumentos electorales. Como se indicó en el
tema correspondiente al Registro Federal de Electores, esta campaña intensa de
actualización se lleva a cabo del primero de octubre al quince de enero del año de la
elección.

3. DETERMINACIÓN DEL PRESUPUESTO DEL INSTITUTO FEDERAL

ELECTORAL

El presupuesto del Instituto con miras a la celebración del proceso electoral deberá
definirse, a más tardar, el día quince de octubre anterior al año de la elección, a
efecto de que se envíe al Ejecutivo Federal para su incorporación en el Presupuesto
de Egresos de la Federación. El presupuesto aludido se integra de la siguiente
forma:

Ø El monto del financiamiento público para los partidos políticos, en el año del
proceso electoral duplica el rubro destinado para el sostenimiento de las
actividades ordinarias permanentes, con el fin de proporcionar las
ministraciones relativas al financiamiento para actividades tendientes a la
obtención del voto.

Ø El monto para los gastos de administración, el cual se incrementa

considerablemente en el año del proceso electoral considerando todas las
erogaciones que se realizarán durante el proceso electoral.
4. REGISTRO DE COALICIONES

Los partidos políticos que deseen postular un mismo candidato para la elección de
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, deberán presentar el convenio de
coalición correspondiente entre el uno y el diez de diciembre ante el Presidente del
Consejo General del Instituto. Como podemos observar, este es uno de los primeros
actos del proceso electoral.

5. REGISTRO DE CANDIDATOS

Las candidaturas constituyen un elemento esencial o bien, el prius necesario para

que haya elección21 , ya que otorgan al elector la posibilidad de elegir de entre las
distintas ofertas políticas. En nuestro país, el postular candidatos a los distintos
cargos de elección popular, es un derecho exclusivo de los partidos políticos, para
tal efecto, solicitarán el registro de las respectivas fórmulas integradas cada una por
un propietario y un suplente ante los órganos del Instituto Federal Electoral.

Los partidos políticos entre el uno y el quince de enero, tienen la obligación de

presentar ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral la plataforma
electoral o de partido que es el “conjunto de puntos sobre los cuales basa un partido
político su campaña electoral, y en caso de salir vencedor en una elección general
formarán parte de su programa de gobierno”22.

Las fórmulas de candidatos se presentarán ante los órganos del Instituto Federal
Electoral que correspondan dentro de los plazos siguientes:

REGISTRO DE CANDIDATOS
ELECCIÓN PLAZO ÓRGANO QUE REGISTRA
Presidencial 1° al 15 de enero Consejo General
Senadores de mayoría relaativa 15 al 30 de marzo Consejo Locales
Senadores de repsentación proporcional 1° al 15 de abril Consejo General
Diputados de mayoría relativa 1° al 15 de abril Consejo Distrital
Diputados de representación proporcional 15 al 30 de abril Consejo General
La solicitud de registro de candidaturas deberá señalar el nombre del partido
político o coalición que las postulen y los siguientes datos de los candidatos,
artículo 178 del COFIPE:

Ø Apellido paterno, apellido materno y nombre completo;

Ø Lugar y fecha de nacimiento;
Ø Domicilio y tiempo de residencia en el mismo;
Ø Ocupación;
Ø Clave de la credencial para votar; y
Ø Cargo para el que se les postule.

Cabe destacar, que los candidatos deberán cumplir los requisitos establecidos en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 23 y en el Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales 24 para ocupar el cargo de elección
popular al que aspiren. Es por ello, que al momento de solicitar el registro, deberán
acompañar los documentos correspondientes a fin de demostrar que cumplen con
los requisitos aludidos, entre otros: acta de nacimiento, credencial para votar y la
constancia de residencia, etcétera.

En el caso de las candidaturas a diputados o senadores electos mediante el sistema

de representación proporcional, los partidos políticos deberán acompañar la
constancia de registro de por lo menos 200 candidaturas para diputados de mayoría
relativa, o en su caso, de por lo menos ventiún listas con las dos fórmulas por
entidad federativa de las candidaturas a senadores por el principio de mayoría
relativa. Lo anterior explica la razón por la cual las fechas de registro de las
candidaturas de mayoría relativa se adelantan a las de representación proporcional.

5.1. Candidaturas simultáneas

Conforme al código electoral vigente, artículo 8, párrafo 2, los partidos políticos

están facultados para registrar, simultáneamente, en un mismo proceso electoral
hasta sesenta candidatos a diputados federales por mayoría relativa y por
representación proporcional distribuidos en sus cinco listas regionales. Es decir, una
misma persona podrá contender en un distrito electoral uninominal y a la vez estar
incluido en la lista de representación proporcional, de manera que si no obtiene el
triunfo a nivel distrital podrá acceder a la cámara dependiendo la posición en el
listado y el número de diputados asignados al partido político.
5.2. Procedimiento de registro

Ø Recibida la solicitud, el presidente o secretario del organismo que corresponda,

verificará, dentro de los tres días siguientes, que se cumpla con los requisitos
para el registro;

Ø Si se advierte que se incumplió con alguno de los requisitos, se notificará de

inmediato al partido a fin de que dentro de las 48 horas siguientes subsane su
solicitud. Lo anterior, siempre y cuando se pueda realizar dentro de los plazos
fijados para el registro;

Ø En caso de que los partidos políticos excedan el número de candidaturas

simultáneas, el secretario del consejo, una vez detectadas las mismas, puede
requerir al partido a efecto de que informe a la autoridad electoral, en un plazo
de 48 horas, las candidaturas o fórmulas que deban excluirse de sus listas. En
caso contrario, el consejo tiene la facultad de suprimir de las listas respectivas,
las fórmulas necesarias hasta ajustar el límite de candidaturas simultáneas
permitidas, iniciando con los registros ubicados en los últimos lugares de cada
lista;

Ø Dentro de los tres días siguientes al vencimiento del plazo para el registro, los
consejos general, locales y distritales, celebrarán una sesión para registrar las
candidaturas que procedan, debiendo los últimos notificar al Consejo General
acerca del registro que hayan realizado. Lo anterior, a fin de que se
complemente el registro de todos los candidatos;

Ø Al concluir la sesión de registro en cada uno de los consejos, se tomarán las

medidas necesarias para notificar su conclusión, dando a conocer los nombres
de los candidatos registrados y de aquéllos que no cumplieron con los requisitos;
y

Ø Finalmente, el Consejo General solicitará la publicación en el Diario Oficial de

la Federación de la relación con los nombres de los candidatos y los partidos o
coaliciones que postulen.
El registro de las candidaturas tiene una singular importancia dentro de la
organización de las elecciones, pues sin ellas, simplemente no habría elección. A su
vez, el registro conlleva un alto grado de dificultad tanto para los partidos políticos
como para la autoridad electoral, por las causas que a continuación señalaremos:

Para que un partido político pueda contender en toda la elección de diputados por el
principio de mayoría relativa, necesita registrar 300 fórmulas de candidatos, es
decir, debe contar con 600 candidatos a diputados propietarios y suplentes.
Adicionalmente, para la asignación de los diputados electos por el principio de
representación proporcional, deberá registrar cinco listas regionales integradas con
40 fórmulas de candidatos cada una, es decir, 400 candidatos entre propietarios y
suplentes. En suma, para que un partido político tenga presencia en toda la elección
de la Cámara de Diputados, debe contar con 1,000 aspirantes, sin perjuicio de las
candidaturas simultáneas, que no serán superiores a sesenta.

Lo anterior, ocasiona dos tipos de dilemas, por un lado existen partidos políticos
que cuentan con un número de militantes que aspira a ocupar un cargo de elección
popular infinitamente mayor al número total de candidaturas que puede registrar,
que lo obligan a establecer mecanismos de selección de candidatos muy
meticulosos, a fin de evitar fricciones y pugnas internas que fragmenten su
estructura.

Por otro lado, hay partidos políticos que no cuentan dentro de sus filas con
aspirantes idóneos que les permitan registrar el número mínimo de 200 fórmulas de
candidatos para contender en la elección y tener derecho a la asignación de
diputados de representación proporcional.

Respecto a la Cámara de Senadores, a donde se supone llegan los mejores cuadros

partidistas, el problema no es menor, ya que respecto de la elección de senadores de
mayoría relativa, deben registrar 64 fórmulas de candidatos, es decir, 128
aspirantes entre propietarios y suplentes, y para la asignación de representación
proporcional, deberán registrar una lista de 32 fórmulas, esto es, 64 candidatos
más, lo que hace un total de 192 ciudadanos que aspiren a ocupar un escaño en el
senado.
Para el registro de las candidaturas, los partidos políticos deberán anexar a las
solicitudes la documentación de esos 1,19225 aspirantes potenciales a los distintos
cargos de elección, a fin de acreditar que cumplen con los requisitos para ocupar los
cargos de elección que pretendan, lo cual, sin duda alguna, representa una labor
muy compleja.

Lo anterior, sin tomar en consideración toda la problemática que gira en torno a qué
militantes competirán, por qué cargos, en qué lugar de las listas de representación
proporcional serán asignados, etcétera.

Adicionalmente, el decreto de reformas al COFIPE del veintidós de noviembre de

1996, estableció en el artículo vigésimo segundo transitorio, la obligación de los
partidos políticos nacionales de considerar en sus estatutos que las candidaturas por
ambos principios a diputados y senadores, no excedan del 70% (835 candidatos)
para un mismo género. Asimismo, la obligación de promover una mayor
participación política de las mujeres.

Para la autoridad electoral, el registro de candidatos también resulta muy complejo,

si consideramos el exiguo plazo fijado a los consejos para revisar que las solicitudes
de los 1,193 candidatos, que puede registrar cada partido político, cumplan con los
requisitos previstos por el código y, en su caso, formular los requerimientos
correspondientes, que no se exceda el número de candidaturas simultáneas
permitido y además, estar atentos a las sustituciones de candidatos que de manera
libre pueden realizar los partidos, dentro del plazo fijado para el registro de
candidaturas. Sin duda alguna, esta es una de las actividades de mayor desgaste
para la autoridad electoral en la organización de las elecciones.

5.3. Sustitución de candidatos

Una vez registrados los candidatos, existen tres formas de sustituirlos, artículo 181
del COFIPE:

Ø Se puede sustituir libremente a los candidatos dentro del plazo del registro sin
necesidad de la renuncia del mismo;
Ø Vencido el plazo para el registro, procede la sustitución en cualquier momento
en los casos de defunción, inhabilitación o incapacidad total; y

Ø En el caso de renuncia del candidato, sólo se podrá hacer la sustitución si éste se

separa hasta treinta días antes de la elección. En caso de que la misma se
presente fuera del plazo indicado, no procederá la sustitución.

En caso de sustitución de candidatos, sólo podrá haber cambio de los nombres

asentados en las boletas electorales, cuando técnicamente sea posible. En todo caso,
los votos contarán para los partidos políticos y los candidatos que se encuentren
legalmente registrados, artículo 206 del COFIPE.

6. CAMPAÑAS ELECTORALES

Tomando en consideración que en un apartado de la presente obra se analizará el

tema de las campañas electorales, solamente se enuncia por formar parte de la etapa
de preparación de las elecciones.

Se denomina campaña electoral al período destinado a la realización, por parte de

los partidos políticos, de la propaganda electoral con el propósito de hacer conocer
y explicar sus principios ideológicos y programas de gobierno, así como promover
los candidatos que han postulado a los
distintos cargos electivos, con la finalidad de captar las preferencias de los
electores 26.

Mediante la campaña electoral los partidos políticos buscan comunicar sus

programas e ideas, movilizar a sus simpatizantes e influir y politizar a la población
en el sentido de captar sus preferencias políticas27 .

Conforme a la legislación vigente, las campañas electorales de los partidos políticos

tienen lugar en el lapso que transcurre entre el registro de las candidaturas y la
jornada electoral, es decir, inician a partir del día siguiente al de la sesión de
registro de candidatos para la elección respectiva, y concluirán tres días antes de
aquél en que se celebre la jornada electoral, para dar lugar al denominado “período
de reflexión” que permita a cada elector, en un ambiente desintoxicado de mensajes
contradictorios, tomar con tranquilidad la decisión que expresará en la urna28.
7. UBICACIÓN E INTEGRACIÓN DE MESAS DIRECTIVAS DE
CASILLA

Las mesas directivas de casilla son órganos que forman parte de la estructura de la
autoridad electoral, que se integran con ciudadanos facultados para recibir la
votación y realizar el primer escrutinio y cómputo de los votos en las secciones
electorales en las que actúan. Poseen estructura diferenciada jerárquicamente, ya
que entre sus miembros se estipulan cargos tales como presidente, secretario y
escrutadores, quienes desempeñan funciones específicas. Las casillas electorales
constituyen el órgano de contacto con el elector el día de las elecciones 29.

7.1. Tipos de casilla

Atendiendo a la forma en que geopolíticamente se divide el país para efectos

electorales, los 300 distritos electorales se componen de secciones, las cuales se
integran con un mínimo de 50 y un máximo de 1,500 electores30. En cada sección se
podrán instalar casillas ordinarias, extraordinarias y especiales.

Ø Las casillas ordinarias son aquellas cuyo número y ubicación se determina en

función de los ciudadanos que integran el listado nominal de electores, a saber:

Ø Casilla básica. Es la unidad receptora de la votación que se instala en

toda sección electoral por cada 750 electores o fracción; y

Ø Casilla contigua. Es la unidad receptora de la votación que se instala en

toda sección electoral, cuyo número exceda de los 750 electores;

Ø Las casillas extraordinarias. Son aquellas que se instalan para facilitar el acceso
de los electores residentes en secciones cuyas condiciones geográficas hagan
difícil su concurrencia a un mismo sitio. Al respecto, es importante destacar
que una de las finalidades de la organización de las elecciones consiste en hacer
posible la participación de todos los ciudadanos en los procesos democráticos,
de tal forma que se allane cualquier obstáculo o circunstancia que los disuada de
ejercer su voto; y

Ø Las casillas especiales. Son aquellas destinadas para recibir el voto de los
ciudadanos que se encuentren transitoriamente fuera de la sección
correspondiente a su domicilio.
7.2. Integración de las mesas directivas de casilla

Como se indicó líneas arriba, las mesas directivas presentan una estructura
jerarquizada, de tal suerte que se integran de la siguiente forma:

Ø Un presidente;
Ø Un secretario;
Ø Dos escrutadores; y
Ø Tres suplentes generales.

Estos funcionarios tienen entre sus atribuciones, la de instalar y clausurar la casilla,

recibir la votación y efectuar el escrutinio y cómputo de los votos, así como
permanecer en la casilla desde su instalación hasta su clausura. Asimismo, cuentan
con funciones específicas 31 las cuales se podrán observar al momento en que
hagamos referencia al día de la jornada electoral.

Para ser miembro de una mesa directiva de casilla, se deberán cubrir los siguientes
requisitos:
Ø Ser ciudadano residente en la sección electoral que comprenda a la casilla;

Ø Estar inscrito en el Registro Federal de Electores;

Ø Contar con credencial para votar;

Ø Estar en ejercicio de sus derechos políticos; y

Ø Tener un modo honesto de vivir.

7.3. Procedimiento de integración de las mesas directivas de casilla

Se considera oportuno hacer mención de lo complicado que resulta para la autoridad

electoral el llevar a cabo el proceso de integración de las mesas directivas de casilla
que reciben la votación de un número tan elevado de electores32 . Al respecto basta
recordar que para el proceso electoral de 1997, se aprobó la instalación de 104,716
casillas; a fin de integrar ese número de casillas, los órganos del Instituto Federal
Electoral insacularon a 5’095,388 ciudadanos, de los cuales 2’073,608 asistieron a
los cursos de capacitación impartidos por las juntas distritales ejecutivas, resultando
aptos 1’670,188, para ser nombrados finalmente un total de 732,914 ciudadanos33 , a
quienes se les hizo llegar la notificación de su nombramiento a través del servicio
postal.

7.3.1. Primera insaculación

Es el procedimiento que se sigue para seleccionar personas que han de desempeñar

funciones que entrañan gran responsabilidad, la designación se hace por sorteo34. El
procedimiento de insaculación se desarrolla en los siguientes términos:

Ø El Consejo General, en el mes de enero del año de la elección, sorteará un mes

calendario que, junto con el que siga en su orden, serán tomados como base
para la selección de los ciudadanos que integrarán las casillas; y

Ø Con base en el resultado del sorteo, las juntas distritales ejecutivas

seleccionarán, de las listas nominales de electores, a un 10% de ciudadanos en
cada sección electoral, sin que en ningún caso el número de ciudadanos
insaculados sea menor de 50.

7.3.2. Capacitación

A los ciudadanos que resulten seleccionados, se les convocará para que asistan a un
curso de capacitación que se impartirá del veintiuno de marzo al treinta de abril del
año de la elección. Las juntas distritales ejecutivas llevarán a cabo una evaluación
objetiva para seleccionar con base en los datos que los ciudadanos aporten en los
cursos de capacitación, a los que resulten aptos, prefiriendo a los de mayor
escolaridad.

7.3.3. Segunda insaculación

El Consejo General en el mes de marzo del año de la elección, sorteará las

veintinueve letras del alfabeto a fin de obtener la letra a partir de la cual, con base
en el apellido paterno, se seleccionará a los ciudadanos que integrarán las mesas
directivas de casilla.
De acuerdo a los resultados del sorteo, las juntas distritales entre el dieciséis de
abril y el doce de mayo, elaborarán una relación de aquellos ciudadanos que,
habiendo asistido a la capacitación, no tengan impedimento alguno para desempeñar
el cargo. De esta relación, los consejos distritales, a más tardar el catorce de mayo,
insacularán nuevamente a los ciudadanos que integrarán las mesas directivas de
casilla.

A más tardar el quince de mayo, las juntas distritales integrarán las mesas directivas
de casilla y según la escolaridad de los funcionarios designados, determinarán las
funciones que cada uno desempeñará en la casilla. Una vez integradas las casillas,
las juntas distritales ordenarán la publicación de las listas de los miembros para
todas las secciones electorales de cada distrito, artículo 193 del COFIPE.

7.4. Procedimiento para determinar la ubicación de las casillas

Es por demás obvio destacar lo complicado que resulta para los órganos distritales
del Instituto Federal Electoral, determinar la ubicación de las casillas en atención
del número de ciudadanos que acudirán a ellas para sufragar.

En forma paralela al procedimiento para la integración de las mesas directivas de

casilla, las juntas distritales recorrerán las secciones electorales con el objeto de
localizar lugares que cumplan con los siguientes requisitos35 :

Ø Fácil y libre acceso de los electores;

Ø Que propicien la instalación de canceles o elementos modulares que garanticen

el secreto en la emisión del voto;

Ø Ser locales ocupados por escuelas u oficinas públicas;

Ø No ser casas habitadas por servidores públicos de confianza, federales, estatales

o municipales, ni por candidatos registrados;

Ø No ser establecimientos fabriles, templos o locales destinados al culto, o locales

de partidos políticos; y

Ø No ser locales ocupados por cantinas, centros de vicio o similares.

Entre el diez y el veinte de marzo, las juntas distritales propondrán a los consejos
distritales los lugares en que habrán de ubicarse las casillas, debiendo dichos
órganos sesionar durante la segunda semana de mayo a fin de aprobar la lista que
contenga la ubicación de las casillas y a más tardar el día quince de mayo,
ordenarán una primera publicación del listado correspondiente.

El presidente del consejo distrital ordenará una segunda publicación de la lista,

entre el día quince y veinticinco de junio del año de la elección, artículo 195 del
COFIPE. A esta publicación se le denomina “encarte”, es decir, son los listados
dados a conocer por los consejos distritales mediante los cuales se indica la
ubicación de los lugares en donde habrán de instalarse las mesas directivas de
casilla, así como los ciudadanos que actuarán como funcionarios de las mismas.

Cabe destacar que en el caso de las casillas especiales, los consejos distritales en
función de la cantidad de municipios comprendidos en su ámbito territorial, de su
densidad poblacional y de sus características geográficas y demográficas,
determinarán la instalación de hasta cinco casillas especiales en cada distrito
aplicando las mismas reglas para la integración y ubicación de las demás casillas.

8. REGISTRO DE REPRESENTANTES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS ANTE

LAS MESAS DIRECTIVAS DE CASILLA

“Los representantes de los partidos políticos contribuyen en el proceso electoral a

fortalecer la credibilidad y legitimidad de la jornada electoral y de sus resultados”36.
La presencia vigilante de estos representantes juega un papel fundamental en lo
referente al control de la corrupción electoral durante el acto mismo de la emisión
del voto37. Derivado de lo anterior, es un derecho de los partidos contendientes
acreditar a dos representantes propietarios y un suplente ante las mesas directivas de
casilla, así como un representante general propietario por cada diez casillas urbanas
y uno por cada cinco casillas rurales.

Los representantes de los partidos políticos ante las mesas directivas de casilla,
están facultados para permanecer en ellas durante el día de la jornada electoral y
observar el estricto cumplimiento de las disposiciones del código en todos los
actos realizados desde la instalación hasta su clausura, debiendo firmar los
apartados del acta de la jornada electoral, final de escrutinio y cómputo, y de
clausura de casilla correspondientes. Asimismo, se encuentran facultados para
presentar los escritos de incidentes38 y los escritos de protesta 39 que consideren
pertinentes.

Por su parte, los representantes generales de los partidos políticos están facultados
para actuar de manera individual en las mesas directivas de casilla para las que
fueron acreditados, si bien no sustituyendo a los representantes registrados ante las
mismas, sí coadyuvando en sus funciones y ejercicio de los derechos de su partido
o, en su caso, recibiendo de ellos informes relativos a su desempeño. Pueden,
además, presentar escritos de incidentes que se susciten durante la jornada electoral
y sólo podrán presentar escritos de protesta si el representante de su partido ante la
mesa directiva de casilla correspondiente no estuviere presente.

El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales regula en sus

artículos 198 al 204 el procedimiento de registro y los derechos de los
representantes de los partidos políticos ya sea ante las mesas directivas de casilla o
generales.

Cabe destacar que en el proceso electoral de 1997, los partidos políticos acreditaron
un total de 650,549 representantes propietarios y 162,095 suplentes ante las mesas
directivas de casilla, lo que da un total de 793,644 representantes, asimismo,
registraron 51,810 representantes generales 40.

En relación con la cobertura de cada partido político en las mesas directivas de

casilla, de un número máximo de representantes (13,380), el PRI tuvo una
cobertura del 99.3%, el PAN 88.7%, PRD 86.02% y PT 41.27%.

8.1. Procedimiento de registro de representantes

Ø Los partidos podrán registrar a sus representantes de casilla y generales ante el

consejo distrital correspondiente, a partir del día siguiente al de la publicación
de las listas de casilla y hasta trece días antes de la elección. Para tal efecto,
presentarán los nombramientos de representantes debiendo reunir los requisitos
que en su momento establezca el Consejo General;
Ø Los consejos devolverán a los partidos el original de los nombramientos
respectivos debidamente sellados y firmados por el presidente y el secretario;

Ø Los partidos políticos podrán sustituir libremente a sus representantes hasta con
diez días de anticipación a la fecha de la elección;

Ø En caso de negativa del registro del representante, el partido político solicitará

al consejo local correspondiente realice el registro supletoriamente; y

Ø A fin de garantizar la debida acreditación de los representantes de los partidos

políticos, se entregará a los presidentes de cada casilla, una relación con el
nombre de los representantes que tendrán derecho para actuar en la misma.

Para garantizar la presencia en todo momento de los representantes de los partidos

políticos en las mesas directivas de casilla, éstos podrán ejercer su derecho de voto
en la casilla en la que estén acreditados para lo cual se seguirá el procedimiento de
votación señalado por los artículos 217 y 218 del código41 , debiendo anotar el
secretario de la mesa directiva de casilla, el nombre completo y clave de la
credencial para votar de los representantes al final de la lista nominal de electores.

9. ELABORACIÓN DE LA DOCUMENTACIÓN Y EL MATERIAL

ELECTORAL

La documentación electoral es aquella que se utiliza durante el día de la jornada

electoral para dejar constancia de todos y cada uno de los actos llevados por los
funcionarios de la mesa directiva de casilla, identificar a los ciudadanos y hacer
posible la emisión del voto.

Dentro de la documentación electoral encontramos los siguientes:

Ø Lista nominal de electores42 : son relaciones elaboradas por la Dirección

Ejecutiva del Registro Federal de Electores que contienen el nombre de las
personas incluidas en el padrón electoral, agrupadas por distrito y sección, a
quienes se les ha entregado su credencial para votar. Estos listados permiten
constatar que los ciudadanos que acuden a la mesa directiva de casilla se
encuentran en posibilidad de emitir su voto;

Ø Boletas electorales: son los documentos que sirven para que los ciudadanos
ejerzan su derecho al voto, contienen el nombre y emblema de los partidos
 políticos, así como los nombres de los candidatos propuestos por éstos. Al
momento en que el ciudadano emite su voto, debe cruzar el emblema del partido
de su preferencia;

Antes del inicio del proceso electoral del Consejo General del Instituto, aprobará el
modelo de la boleta que se utilizará para la elección y una vez registrados a los
distintos cargos de elección ordenará su impresión.

Las boletas deberán estar en poder de los consejos distritales veinte días antes de la
elección a fin que éstas sean entregadas a los presidentes de las mesas directivas de
casilla, dentro de los cinco días previos al anterior de la elección:

Ø Relación de representantes de cada partido político registrados para actuar en la

casilla y representantes generales, este documento permite al presidente de la
mesa directiva de casilla verificar la acreditación de las personas que pretendan
ostentarse con tal carácter; y

Ø Actas: de la jornada electoral, final de escrutinio y cómputo, de clausura de

casilla; hojas de incidentes y demás formas aprobadas.

El material electoral consiste en las urnas para recibir la votación, una por cada
elección de que se trate; el líquido indeleble; útiles de escritorio; los canceles o
elementos modulares que garanticen que el elector pueda emitir su voto en secreto;
máquinas para marcar la credencial para votar; artículos de oficina, tales como
hojas en blanco, lápices, plumas, crayones, papel para envolver los paquetes
electorales, etcétera.

Generalmente, antes del inicio del proceso electoral se lleva a cabo el diseño y
aprobación de la documentación y material que se utilizará en la elección. Previos
los procesos de licitación correspondientes, se procede a su elaboración o
adquisición, salvo el caso de las listas nominales de electores y las boletas
electorales, que tienen sus fechas específicas de preparación.

Cabe destacar que el almacenaje de la documentación y material electoral en un

primer momento, se centraliza en una bodega del Instituto Federal Electoral;
posteriormente, se desconcentra a todos los consejos distritales, para que dentro de
los cinco días previos al anterior de la elección, se entregue a los presidentes de
cada mesa directiva de casilla.

Hasta aquí, hemos tratado de hacer una referencia muy apretada de los principales
actos llevados a cabo por los órganos del Instituto Federal Electoral durante los
poco más de nueve meses que dura la etapa de preparación de la elección. A partir
de que se entrega la documentación y material electoral a los presidentes de las
casillas, se puede decir que todos los elementos humanos y recursos materiales se
encuentran listos para el día de la elección.

Es preciso reconocer, además, el gran despliegue de recursos que hacen posible

organizar una elección y, sobre todo, la gran tarea de organización y logística que
desarrollan los órganos del Instituto Federal Electoral en esta parte del proceso
electoral.

VII. LA JORNADA ELECTORAL

Es el día en que se realizan las elecciones. Se inicia con la instalación y apertura de

la casilla, continúa con la recepción de la votación, el escrutinio y cómputo de los
votos recibidos, y termina con la publicación de los resultados electorales en el
exterior de la casilla y el envío de los documentos electorales a los consejos
distritales del Instituto.

Si bien la jornada electoral tiene menor duración comparada con las otras etapas, a
nuestro juicio es la más importante por las siguientes razones:

Ø Todos los actos de la etapa de preparación de las elecciones, tienen como

principal finalidad el habilitar a los elementos humanos y materiales a fin de que
la jornada electoral pueda realizarse;

Ø El día de la jornada electoral se conjuga la participación de la autoridad

electoral, de los partidos políticos y, fundamentalmente de los ciudadanos que
constituyen el elemento más importante de la elección43;

Ø A través de la realización del escrutinio y cómputo de los votos, se obtienen los

primeros resultados electorales;
Ø Los actos fundamentales de la etapa de la jornada electoral, es decir, el acto de
la instalación, el inicio de la votación, el desarrollo y cierre de la votación, así
como el escrutinio y cómputo de los votos, se encuentran tutelados por la
legislación electoral de tal forma que su incumplimiento o realización al margen
de la ley, puede ocasionar como efecto inmediato, la anulación de la votación
recibida en una o varias casillas, la determinación de un nuevo vencedor e
incluso la declaración de la nulidad de toda una elección; y

Ø La gran mayoría de las impugnaciones a los resultados electorales mediante la

vía del juicio de inconformidad y recurso de reconsideración, en primera y
segunda instancias respectivamente, aluden a conductas de los funcionarios
electorales, partidos políticos o ciudadanos en general ocurridas durante la
jornada electoral.

1. INSTALACIÓN DE LAS MESAS DIRECTIVAS DE CASILLA

A las 8:00 horas del primer domingo de julio del año de la elección 44, los
funcionarios nombrados como propietarios de las mesas directivas de casilla
procederán a la instalación en presencia de los representantes partidistas que
concurran.

En ese mismo acto, se llenará el acta de la jornada electoral en el apartado de la

instalación haciendo constar los siguientes datos:

Ø El lugar, la fecha y hora en que se inicia el acto de instalación;

Ø El nombre de las personas que actúan como funcionarios de casilla;

Ø El número de boletas recibidas para cada elección;

Ø Que las urnas se armaron y abrieron en presencia de los funcionarios,

representantes y electores para comprobar que estaban vacías y que se colocaron
en un lugar visible;

Ø Una relación de los incidentes suscitados, si los hubiere; y

Ø En su caso, la causa por la que se cambió de ubicación la casilla.

1.1. Eventualidades que se pueden presentar durante la instalación de las casillas

En este apartado haremos referencia a dos de los principales problemas a los que se
enfrenta la autoridad electoral una vez que llega el momento de la instalación de las
mesas directivas de casilla, eventualidades, que en última instancia, pueden traer
como consecuencia el que se declare la nulidad de la votación recibida en una o
varias casillas. Este problema es muy recurrente si consideramos la elevada
dificultad que representa el instalar más de 104 mil casillas45 en las 63,606
secciones electorales.

1.1.1. Problemas en la integración de las mesas directivas de casilla

La inasistencia de los ciudadanos designados como funcionarios propietarios y/o

suplentes de una mesa directiva de casilla, ocasionada por la falta de una
normatividad que sancione el incumplimiento de esta función cívica, constituye un
obstáculo para la pronta y debida instalación de estas unidades receptoras del voto.
En consideración de lo anterior, el legislador secundario ha dispuesto un
procedimiento para la integración emergente de las casillas, es por ello que el
artículo 213 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales,
prevé el mecanismo siguiente:

HORA ACTOS QUE PROCEDEN PARA LA INTALACIÓN DE LA CASILLA

8:00 Se encuentran todos los funcionarios propietarios se procede a la instalación de la casilla.
8:15 De no ser posible la instalación de la casilla se estará a los siguiente:
1. Si ésta el presidente, éste designará a los funcionarios necesarios para la integración, siguiendo un orden
prelación para cubrir a los funcionarios ausentes con los propietarios presentes, habilitando a los suplen
para cubrir los faltantes, y en su caso, con los electores que se encuentren formados para emitir su voto;
2. Si no está el presidente pero ésta el secretario, éste asumirá la funciones de presidente de casilla y la integr
a los términos indicados anteriormente;
3. Ante la ausencia del presidente y secretario, éste asumirá las funciones de presidente y procederá a
integración de la casilla;
4. Si sólo están los suplentes, uno de ellos asumirá las funciones de presidente, procediendo a la integrac
aludida; y
5. Si no asiste alguno de los funcionarios designados, el consejo distrital tomará las medidas necesarias para
instalación
10:00 Si por razones de distancia y dificultad en las comunicaciones no es posible la intervención de los funcionarios
Instituto, los representantes de los partidos políticos ante las casillas procederán a instalarlas, designando
mayoría a los funcionarios que integrarán las mesas directivas de casilla.

En este supuesto, se requerirá la presencia de un juez o notario público que acuda a dar fe de los hechos. Si no
posible la presencia de algún fedatario. Bastará que los representantes expresen su conformidad para designa
los funcionarios.
1.1.2. Cambios de ubicación de casilla

Por regla general, la casilla deberá instalarse en el lugar aprobado por el consejo
distrital correspondiente; sin embargo, el día de la jornada electoral se pueden
presentar diversas circunstancias que impidan la instalación en el lugar designado.

En consideración de lo anterior y con la finalidad de evitar un cambio arbitrario en

la ubicación de las casillas que ocasione el desconcierto de los electores, atentando
en contra de su derecho al voto, el código electoral, en su artículo 215, prevé que
las mesas receptoras de la votación podrán instalarse en un lugar distinto cuando se
presente alguna de las causas justificadas que a continuación se indican:

Ø No exista el local indicado en las publicaciones;

Ø El local se encuentre cerrado o clausurado y no se pueda realizar la instalación;

Ø Se advierta, al momento de la instalación de la casilla, que ésta se pretende

instalar en un lugar prohibido por la ley;

Ø Las condiciones del local no aseguren la libertad o el secreto del voto, o bien,
no garanticen la realización de las operaciones electorales en forma normal; y

Ø El consejo distrital así lo disponga por causas de fuerza mayor o caso fortuito.

En caso de cambio de ubicación de la casilla, deberá quedar instalada en la misma

sección y en el lugar adecuado más próximo, debiéndose dejar aviso de la nueva
ubicación en el exterior del lugar original que no reunió los requisitos.

Cabe destacar el alto grado de efectividad en la instalación de las mesas directivas

de casilla, lo cual sin duda alguna es una muestra de la adecuada labor por parte de
las juntas y consejos distritales en la determinación de los lugares destinados para
los citados centros de votación, en el proceso electoral de 1997, de las 104,716
casillas aprobadas se instalaron 104,595, es decir, sólo 121 casillas (0.11%), no
pudieron instalarse debidamente46.

2. VOTACIÓN
Existen pocas definiciones que precisen lo que representa la votación, todas ellas
generalmente se refieren a la serie de actos cuya resultante es el ejercicio del voto 47.
Sin embargo, podemos pensar que es el acto mediante el cual los ciudadanos que
cuentan con su credencial para votar con fotografía y están inscritos en la lista
nominal de electores, reciben la o las boletas electorales de la elección que
corresponda, con la finalidad de que en el recinto que garantice el carácter
reservado y secreto de dicha acción, decidan la opción política de su preferencia e
inmediatamente después, depositen su boleta en la urna correspondiente.

En México, el tiempo de duración de la votación es de diez horas, repartidas de las

8:00 a las 18:00 horas, al igual que en Argentina y el Salvador, este último de las
7:00 a 17:00 horas. En otros países la votación dura ocho horas como en Bolivia,
once horas con treinta minutos en Uruguay, doce horas en Honduras y trece horas
en Costa Rica, etcétera48.

2.1. Inicio de la votación

Una vez instalada la mesa directiva de casilla, llenado y firmado el apartado de

instalación del acta de la jornada electoral, su presidente declarará el inicio de la
votación, siendo preciso aclarar que de ningún modo ésta iniciará antes de las 8:00
horas49.

Iniciada la votación no podrá suspenderse sino por causas de fuerza mayor, en

cuyo caso, el presidente dará aviso de inmediato al consejo distrital, mediante
escrito en el cual se indique la causa que motivó la suspensión, la hora en que
ocurrió y el número de votantes que habían sufragado, artículo 216 del COFIPE.

2.2. Desarrollo de la votación

Ø Los electores votarán en el orden en que se presenten ante la mesa directiva de

casilla, debiendo mostrar su credencial para votar con fotografía 50;

Ø Los presidentes de casilla permitirán emitir su voto a aquellos ciudadanos que

aparezcan en la lista nominal de electores 51;
Ø Una vez comprobado que el elector cumple con los requisitos para votar, el
presidente le entregará las boletas de las elecciones para que libremente y en
secreto marque sus boletas en el círculo o cuadro correspondiente al partido
político o candidato por el que sufraga52; y

Ø El secretario de la casilla anotará en la lista nominal de electores la palabra

“votó” correspondiente y procederá a marcar la credencial para votar del elector
que ha ejercido su derecho al voto, impregnarle con líquido indeleble su dedo
pulgar derecho y hacerle entrega de su credencial.

Cabe destacar que en México los ciudadanos solamente podrán emitir su voto en el
interior de la casilla, no existiendo la posibilidad de que el mismo se emita en
hospitales, lugares aledaños53, vía correo, o por algún otro medio, como se presenta
en otros países. Solamente en caso de aquellos electores que no sepan leer o se
encuentren impedidos para marcar sus boletas, se podrán hacer asistir por una
persona de su confianza.

Durante el desarrollo de la votación corresponderá a los presidentes de casilla el

ejercicio de la autoridad para preservar el orden, asegurar el libre acceso de los
electores, garantizar en todo momento el secreto del voto y mantener la estricta
observancia de la ley, artículo 219, (COFIPE), contando en todo momento con el
apoyo de las fuerzas públicas para tal efecto.

Tendrán derecho a ingresar a la casilla, los electores que hayan sido admitidos por
el presidente para votar, los representantes de los partidos políticos debidamente
acreditados 54, los notarios públicos y los jueces que deban dar fe de cualquier acto
relacionado con el desarrollo de la jornada electoral y los funcionarios del Instituto
Federal Electoral que fueren llamados por el presidente de la casilla.

En ningún caso, se permitirá el ingreso a la casilla de aquellas personas que se

encuentren privadas de sus facultades mentales, intoxicadas, bajo el influjo de
enervantes, embozadas o armadas. Tampoco tendrán acceso, salvo para emitir su
voto, los elementos de corporaciones de seguridad pública, dirigentes de partidos
políticos, candidatos o representantes populares.

2.3. Votación en las casillas especiales

Como se indicó con anterioridad, las casillas especiales son aquéllas que se instalan
con el fin de recibir la votación de los ciudadanos que transitoriamente se
encuentren fuera de su sección electoral, para lo cual el código prevé un
procedimiento especial de votación:

Ø El elector, además de exhibir su credencial para votar, deberá mostrar, a

requerimiento del presidente de la casilla especial, su dedo pulgar derecho para
constatar que no ha votado en otra casilla;

Ø El secretario anotará en el acta de electores en tránsito los datos de la credencial

para votar del elector;

Ø En razón del lugar en donde se encuentre el elector con relación a su domicilio

se observarán las siguientes reglas:

Ø Si el elector se encuentra fuera de su sección, pero dentro de su distrito,

podrá votar por diputados por ambos principios, por senadores por ambos
principios, y por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos;

Ø Si el elector se encuentra fuera de su distrito, pero dentro de su entidad

federativa, podrá votar por diputados por el principio de representación
proporcional, por senador por ambos principios, y por Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos;

Ø Si el elector se encuentra fuera de su entidad, pero dentro de su

circunscripción, podrá votar por diputados por el principio de
representación proporcional, por senador por el principio de representación
proporcional y por Presidente de los Estados Unidos Mexicanos; y

Ø Si el elector se encuentra fuera de su distrito, de su entidad y de su

circunscripción, pero dentro del territorio nacional, únicamente podrá votar
por senador por el principio de representación proporcional y por
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

Ø Cumplidos los requisitos para acreditar la calidad de elector y anotados los datos
en el acta correspondiente, el presidente de la casilla le entregará las boletas a
que tuviere derecho; y

Ø El secretario asentará el nombre del ciudadano la elección o elecciones por las

que votó.
2.4. Cierre de votación

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 224 del COFIPE, el cierre de la

votación será a las 18:00 horas, existiendo dos hipótesis que permiten el cierre
anticipado o después de la hora indicada, a saber:

Ø Antes: sólo cuando el presidente y el secretario certifiquen que hubiesen votado

todos los electores incluidos en la lista nominal correspondiente; y

Ø Después: cuando a las 18:00 horas aún se encuentren electores formados para
votar. En este caso, la casilla se cerrará hasta que voten los ciudadanos en
cuestión.

Una vez cerrada la casilla, el secretario llenará el apartado correspondiente al cierre

de votación del acta de la jornada electoral, el cual deberá ser firmado por los
funcionarios y representantes.

3. ESCRUTINIO Y CÓMPUTO

Es el procedimiento mediante el cual los integrantes de cada mesa directiva de

casilla determinan el número de ciudadanos que acudieron a emitir su voto, el
número de boletas sobrantes, el número de votos depositados en favor de cada
partido político y el número de votos anulados. Esta práctica resulta muy importante
para los resultados del proceso electoral, habida cuenta de que constituye el conteo
inicial de la votación y de éste surgirán los resultados electorales.

El escrutinio y cómputo se realizará al término de la votación y una vez llenada el

acta de la jornada electoral. Primero, se llevará a cabo respecto de la elección de
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, posteriormente, de las elecciones de
senadores y diputados debiendo levantarse un acta para cada elección, la cual
contendrá los siguientes elementos:

Ø Número de votos emitidos a favor de cada partido político o candidato;

Ø Número total de las boletas sobrantes que fueron inutilizadas;

Ø Número de votos nulos;

Ø Una relación de incidentes suscitados55; y

Ø La relación de los escritos de protesta presentados por los representantes de los

partidos políticos.

Concluido el escrutinio y cómputo de todas las votaciones, se levantarán las actas

finales, las cuales deberán ser firmadas por todos los funcionarios y representantes
que actuaron en la mesa electoral. Asimismo, se formarán los expedientes de casilla
respecto de cada una de las elecciones, los cuales contendrán un ejemplar del acta
de la jornada electoral, uno del acta final del escrutinio y cómputo y los escritos de
protesta que se hubiesen recibido.

Con los expedientes de casilla, las boletas sobrantes e inutilizadas, las que
contengan los votos válidos y los votos nulos, así como el ejemplar de la lista
nominal de electores, se integrarán los paquetes electorales. Finalmente, se fijará en
el exterior de la casilla el aviso con los resultados de cada una de las elecciones.

4. CLAUSURA DE CASILLA

Con este acto concluye formalmente la etapa de la jornada electoral. Una vez
integrados los paquetes electorales, el secretario levantará constancia de la hora de
clausura de la casilla y el nombre de los funcionarios y representantes que harán la
entrega del paquete que contenga los expedientes electorales.

5. REMISIÓN DE LOS PAQUETES ELECTORALES

A partir de este momento, inicia la etapa de resultados y declaración de validez de

las elecciones, la cual se menciona en este apartado debido a que este acto guarda
una estrecha relación con la jornada electoral, además de ser una responsabilidad
del presidente de la mesa directiva de casilla, quien podrá ser acompañado por los
representantes de los partidos políticos que actuaron en la misma.

Clausurada la casilla, el presidente hará llegar al consejo distrital correspondiente el

paquete electoral que contiene los expedientes de casilla dentro de los plazos
señalados por el código56, los cuales corren a partir de la hora de clausura, y que a
continuación se indican:

Ø Inmediatamente57 , cuando se trate de casillas urbanas ubicadas en la cabecera

del distrito;

Ø Hasta 12 horas, en el caso de casillas urbanas ubicadas fuera de la cabecera del

distrito; y

Ø Hasta 24 horas, cuando se trate de casillas rurales.

De manera excepcional, los paquetes electorales podrán ser entregados fuera de los
plazos arriba señalados, solamente si existe alguna causa justificada cuando medie
caso fortuito o fuerza mayor.

VIII. ETAPA DE RESULTADOS Y DECLARACIÓN DE VALIDEZ DE LAS

ELECCIONES

Como ya se indicó, esta etapa inicia con la remisión de los paquetes electorales a
los consejos distritales y culmina con la declaración de validez y entrega de
constancias de mayoría o asignación que realicen los órganos del Instituto, o bien,
con las resoluciones que emita en última instancia el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación.

En este período se determina finalmente la calificación de las elecciones, la cual es

materia del capítulo siguiente. No obstante lo anterior, y con la finalidad de
presentar un panorama general de todas las etapas que integran el proceso electoral,
se enuncian brevemente algunos de sus actos más importantes.

1. RECEPCIÓN Y DEPÓSITO DE LOS PAQUETES ELECTORALES

Esta es una función que se realiza al término de la jornada electoral, cuya

responsabilidad corresponde a los consejos distritales. Los paquetes electorales se
recibirán en el orden en que sean entregados por los presidentes de las casillas. Para
tal efecto, el funcionario correspondiente extenderá el acuse de recibo señalando la
hora en que fueron entregados.
Recibidos los paquetes, se colocarán en un local del consejo que reúna las
condiciones de seguridad y se procederá al sellado de las puertas de acceso al lugar
en cuestión, todo ello, en presencia de los representantes de los partidos políticos
acreditados ante el consejo respectivo.

2. RESULTADOS PRELIMINARES

Actualmente, este acto tiene una especial relevancia, debido a que aunado a los
sistemas informáticos de conteo adoptados por el Consejo General del Instituto,
permiten que las tendencias electorales sean conocidas rápida, abierta y
simultáneamente por cualquier ciudadano. Todo lo anterior, en aras de imprimirle
una mayor certeza y transparencia a la elección. Como ejemplo se puede
mencionar, que en el proceso electoral de 1997, a la una de la mañana se contaba
con el resultado preliminar del 52% de las casillas.

El procedimiento es muy sencillo, conforme se van presentando los paquetes

electorales, los funcionarios designados recibirán las actas de escrutinio y cómputo
e inmediatamente, darán lectura en voz alta del resultado de las votaciones que
aparezcan en ellas, procediendo a realizar la suma correspondiente para informar al
Secretario Ejecutivo del Instituto. A partir de ese momento, entra en acción el
Programa de Resultados Electorales Preliminares (PREP).

3. CÓMPUTOS DISTRITALES

Es la suma que realiza cada consejo distrital de los resultados anotados en las actas
de escrutinio y cómputo de las casillas que integran un distrito. Este cómputo se
realiza a las 8:00 horas del miércoles siguiente al de la elección, para hacer el
cómputo ininterrumpido y sucesivo de las elecciones en el siguiente orden:

Ø El de la votación para Presidente de los Estados Unidos Mexicanos;

Ø El de la votación para diputados; y

Ø El de la votación para senadores.

Este cómputo resulta muy importante, ya que tiene un efecto piramidal en los
resultados electorales, es decir, de los resultados que aquí serán enviados a los
consejos locales y al Consejo General en donde se realizarán los cómputos
respectivos.

Al término de estos cómputos, se confirma el triunfo de los diputados electos por el

principio de mayoría relativa en cada distrito uninominal, previa la respectiva
declaración de validez de la elección, artículo 248 del COFIPE.

4. CÓMPUTOS LOCALES

Los consejos locales celebrarán sesión el domingo siguiente al de la jornada

electoral, para efectuar el cómputo de entidad federativa y la declaratoria de validez
correspondiente a la elección de senadores por el principio de mayoría relativa.

Asimismo, se efectuará el cómputo de entidad federativa correspondiente a la

elección de senadores por el principio de representación proporcional.

Al término de la sesión de cómputo, el presidente del consejo entregará las

constancias de mayoría y validez a las fórmulas de candidatos a senador que
obtuvieron el triunfo y asignará la constancia de asignación a la fórmula registrada
en primer lugar por el partido político que obtuvo la primera minoría en la entidad,
es decir, el segundo lugar en la elección, artículo 257, párrafo 1, inciso a), del
COFIPE.

5. CÓMPUTOS DE CIRCUNSCRIPCIÓN PLURINOMINAL

Éstos son realizados por los consejos locales con residencia en las capitales
designadas como cabecera de circunscripción58, a fin de determinar la votación
obtenida en la elección de diputados por el principio de representación
proporcional, con base en los resultados de los cómputos emitidos por los consejos
distritales respectivos. Esta práctica se lleva a cabo también el domingo siguiente a
la jornada electoral.

6. ASIGNACIÓN DE DIPUTADOS Y SENADORES ELECTOS POR EL

PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL
A más tardar el día veintitrés de agosto del año de la elección, el Consejo General
del Instituto Federal Electoral procederá a realizar la asignación de diputados y
senadores electos mediante el principio de representación proporcional, al tenor de
las bases generales previstas por la Constitución en sus artículos 54 y 56, así como
de las fórmulas de asignación contenidas en los artículos 12 al 18 del código,
procediendo a la entrega de las constancias de asignación correspondientes.

IX. DICTAMEN Y DECLARACIÓN DE VALIDEZ DE LA ELECCIÓN Y DE

PRESIDENTE ELECTO

A reserva de que la forma en que opera esta etapa del proceso electoral, que será
materia de diverso capítulo en esta obra, se considera oportuno hacer al respecto
algunas consideraciones:

Dentro del marco establecido por el COFIPE para el proceso electoral, esta etapa
tiene lugar al momento en que se resuelve el último de los medios de impugnación
que en contra de esta elección se hayan interpuesto o cuando se tenga constancia de
que no se presentó ninguno, y concluye con la aprobación, por parte de la Sala
Superior del Tribunal Electoral, del dictamen que contenga el cómputo final y la
declaración de validez de la elección.

Resulta importante destacar, que esta modalidad surge en nuestro país como
consecuencia de la desaparición del Colegio Electoral de la Cámara de Diputados,
dejando en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tan importante
atribución.

X. ACTOS POSTERIORES AL PROCESO ELECTORAL

A fin de culminar la descripción de todos los actos que tienen lugar con motivo de
la organización de las elecciones en México, se considera oportuno sólo enunciar
algunas de las actividades que realiza la autoridad electoral al concluir el proceso
electoral:
Ø Convocatoria para llevar a cabo elecciones extraordinarias en caso de que se
declare la nulidad de alguna elección. Esta convocatoria deberá expedirse dentro
de los 45 días siguientes a la conclusión del proceso electoral;

Ø Presentación y revisión de los informes de los partidos políticos acerca de los

gastos realizados para cada una de las campañas; y

Ø Diversos actos administrativos relativos a la elaboración de la estadística del

proceso electoral y destrucción de la documentación electoral utilizada durante
el mismo.

XI. ORGANIZACIÓN DE LAS ELECCIONES EN LAS ENTIDADES

FEDERATIVAS

La fracción IV, del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, marca las pautas para la organización de las elecciones estatales. Lo
anterior, a fin de uniformar los procesos electorales en todo el país y con ello
garantizar un mínimo de condiciones electorales para todos los ciudadanos.

Acorde con lo anterior, el precepto en cita establece que las constituciones y leyes
electorales de los estados deben garantizar lo siguiente:

Ø Que las elecciones de los gobernadores, miembros de las legislaturas locales e

integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre,
secreto y directo;

Ø Que en el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales

sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e
independencia;

Ø Que las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las
jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de
autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones;

Ø Se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y

resoluciones electorales se sujeten al principio de legalidad;
Ø Se fijen los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias
impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas del
proceso electoral;

Ø Que los partidos políticos cuenten con un mínimo de garantías para la

competencia electoral;

Ø Se establezcan topes a los gastos de campaña y un control sobre el origen y

destino de sus recursos; y

Ø Se tipifiquen delitos electorales.

Ahora bien, surge una pregunta: ¿Cómo se garantiza que se cumplan estas
condiciones?

La propia Constitución prevé sus mecanismos de control a través de las acciones de

inconstitucionalidad, previstas en la fracción II del artículo 105, cuya finalidad
consiste en plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y
la Constitución. Por otro lado, el artículo 99, fracción IV, de la Ley Fundamental,
prevé el juicio de revisión constitucional electoral, en contra de aquellos actos y
resoluciones definitivos de las autoridades competentes de las entidades federativas
para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan con
motivo de los mismos, que puedan ser determinantes para el desarrollo del proceso
respectivo o el resultado final de las elecciones.

Finalmente, se considera oportuno presentar algunos elementos que dibujan el

sistema electoral en las entidades federativas 59 :

Ø Todas las entidades, incluyendo el Distrito Federal, cuentan con organismos

electorales autónomos.

En todos los casos, los organismos se integran con consejeros electos por las
legislaturas respectivas, casi todos por un sistema de mayoría calificada;

Ø En la figura de los consejeros electorales recae el mayor peso electoral;

Ø En todas las entidades, el voto de los ciudadanos está registrado en un padrón

electoral, ya sea propio o utilizando el federal;
Ø El cuidado y vigilancia de la legalidad de la jornada electoral está a cargo de
ciudadanos, todos ellos capacitados;

Ø Se garantiza la presencia vigilante de los partidos políticos en todos los actos del
proceso electoral; y

Ø Todas las leyes establecen reglas para equilibrar la competencia electoral.

Ø En sus regímenes financieros predomina el financiamiento público

sobre el privado;

Ø El financiamiento público es determinado previamente;

Ø Todos los partidos tiene acceso a los medios de comunicación;

Ø Se establecen topes a los gastos de campaña; y

Ø Todos cuentan con mecanismos de fiscalización.

Ø Todas las entidades cuentan con tribunales electorales;

Ø En todas las legislaciones se considera un sistema integral para la protección de

derechos político-electorales;

Ø Las legislaturas estatales se integran mediante sistemas mixtos; y

Ø Todos los organismos electorales estatales cuentan ya con un servicio

profesional electoral.

XII. CONCLUSIONES

PRIMERA: En todo sistema político democrático, sin duda alguna, una elección
constituye el medio idóneo que garantiza la representación legítima de los
gobernantes. Por ello, resulta fundamental que las elecciones se realicen con un alto
grado de organización y transparencia a fin de dotar de confianza a los procesos
electorales.
SEGUNDA: La función de organizar las elecciones ha contribuido en el alto grado
de confianza que la sociedad tiene con respecto a los procesos electorales en
México. Tanto es así, que hoy en día los procesos electorales no son materia de
discusión entre los partidos políticos.

NOTAS
1 SERRA ROJAS, Andrés. Voz: Elección, en: Diccionario de Ciencia Política, t. I. Mexicana de Ediciones, S.A. de C.V.

México, 1997, p. 100.

2 BREA FRANCO, Julio. Voz: Administración Electoral, en: Diccionario Electoral. Instituto Interamericano de Derechos

Humanos, Centro de Asesoría y Promoción Electoral. Costa Rica, 1989. p. 15.

3 NOHLEN, Dieter y Fernando FERNÁNDEZ BAEZA. Voz: Elecciones, en: Diccionario Electoral. Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, Centro de Asesoría y Promoción Electoral. Costa Rica, 1989, pp. 256 a 263.
4 PATIÑO CAMARENA, Javier. Voz: Elecciones, en: Diccionario Jurídico, t. II. UNAM, Instituto de Investigaciones

Jurídicas. 3ª ed. México, 1989, p. 1244.

5 NÚÑEZ JIMÉNEZ, Arturo. El nuevo sistema electoral mexicano. Ed. FCE. México, 1991, p. 107.

6 BREA FRANCO, Julio. Op. Cit., p. 16.

7 SERRA ROJAS, Andrés. Op. Cit., t. II, p. 443.

8 Vid. BREA FRANCO, Julio. Op. Cit., pp. 6 a 30.

9 OROZCO GÓMEZ, Javier. El Derecho Electoral Mexicano. Cit. por ALANÍS FIGUEROA, María del Carmen.

Organización de las elecciones, profesionalismo y capacitación, en: Justicia Electoral Revista del Tribunal Federal
Electoral, vol. IV. No. 5. México, 1995, pp. 7 y 8.
10 Idem., p. 8.

11 Esta integración surge como consecuencia de las reformas constitucionales del mes de agosto de 1996, en las cuales se

excluye al representante del Poder Ejecutivo en el seno del Consejo General.

12 El titular del Ejecutivo Federal se elige cada seis años, mediante un sistema de elección directa y bajo el principio de

mayoría relativa.
13 GALVÁN RIVERA, Flavio. Derecho Procesal Electoral Mexicano. McGraw-Hill Interamericana Editores, S.A. de C.V.

México, 1997, pp. 71 a 75.

14 Ibid.

15 Cada seis años se lleva a cabo el proceso electoral para elegir al Presidente de la República, a la totalidad de los miembros

del Senado y coincide además con la renovación de los integrantes de la Cámara de Diputados, como en los comicios del año
2000. Adicionalmente, cada tres años, se desarrollan las denominadas “elecciones intermedias” en las cuales se eligen
solamente a los miembros de esta cámara, lo que se podrá observar en el año 2003.
16 Conforme con el artículo 60 constitucional, la calificación de las elecciones de diputados y senadores corresponde a los

consejos del Instituto Federal Electoral, los cuales declaran la validez de las elecciones y otorgan las constancias de mayoría y
de asignación respectivas a las fórmulas de candidatos que correspondan. Si no existe inconformidad por parte de los
contendientes acerca de las decisiones referidas, automáticamente adquieren el carácter de válidas, definitivas e inatacables.
En caso contrario, dichas determinaciones podrán ser impugnadas ante las salas regionales del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación. Adicionalmente, las resoluciones que emitan dichas salas en primera instancia, podrán ser revisadas
por la Sala Superior del propio Tribunal. Los fallos emitidos en la referida segunda instancia serán definitivos e inatacables.
17 Conforme con lo dispuesto por el artículo 99, fracción II, de la Constitución, las impugnaciones que se presenten sobre la

elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, serán resueltas en única instancia por la Sala Superior del Tribunal
Electoral. Una vez falladas las impugnaciones que se hubiesen interpuesto, dicha sala realizará el cómputo final de la elección
procediendo a formular la declaración de validez de la elección y la de Presidente Electo respecto del candidato que hubiese
obtenido el mayor número de votos.
18 OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO, José Fernando. Estudio sobre el orden público, la interpretación normativa y los

principios de constitucionalidad, legalidad y definitividad en materia electoral federal, en: Justicia Electoral. Revista del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. No. 9. México, 1997, p. 83.
19 Esta actividad surge a partir de la reforma constitucional del año de 1977, en la cual se preconfigura la integración de la

Cámara de Diputados, por lo tanto, el número de diputados ya no se asocia con el índice de población, por lo que se crearon
los 300 distritos electorales con la idea de actualizar la dimensión de los mismos, en función del incremento de la población.
Como consecuencia del establecimiento del sistema mixto en la integración de la cámara, con la aparición de los diputados
electos mediante el principio de representación proporcional, aparecen las circunscripciones plurinominales en que
geopolíticamente se divide el país.
20 El Consejo General del Instituto celebra sesiones ordinarias, mínimo una cada tres meses en el período interproceso, y al

menos una cada mes durante el proceso electoral; sesiones extraordinarias cuando sean convocadas por el Presidente del
Consejo a propuesta de alguno de sus miembros, y sesiones de carácter especial, ordenadas por el código como es el caso de
la sesión de inicio del proceso electoral, de registro de candidatos, la sesión permanente durante el día de la jornada electoral
y sesión de asignación de diputados o senadores electos por el principio de representación proporcional.
21 FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco. La candidatura electoral: plazos, calificación, recursos, proclamación, en: Tratado

de derecho electoral comparado de América Latina. NOHLEN, Dieter et al. Compiladores. IIDH, Universidad de
Heidelberg, TEPJF, IFE, y FCE. México, 1998, p. 339.
22 SERRA ROJAS, Andrés, Voz: Plataforma de partido. Op. Cit., t. II. Supra, nota 1, p. 880.
 23 El artículo 55 de la Costitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece los requisitos para ser diputado; el 58,

para ser senador y el 82, para ser Presidente de la República.

24 Artículo 7, Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

25 Esta cifra se manifiesta sin tomar en consideración al candidato a la Presidencia de la República.

26 Vid. BREA FRANCO, Julio. Voz: Campañas Electorales. Op. Cit. Supra, nota 2, p. 73.

27 LAUGA, Martín. La campaña electoral: publicidad y propaganda, período, prohibiciones, en: Op. Cit. Supra, nota 21,

p. 425.
28 Ibid.

29 Vid. NOHLEN, Dieter. Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. GLOSARIO. IIDH, Universidad de

Heidelberg, TEPJF, IFE, y FCE. México, 1998, p. 818.

30 Vid. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, artículos 141 y 155.

31 Vid. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, artículos 121 a 125.

32 Para el proceso electoral de 1997, el padrón electoral se integró con 52’208,960 electores.

33 Cifras obtenidas de la Memoria del Proceso Electoral 1997 del Instituto Federal Electoral.

34 SERRA ROJAS, Andrés. Op. Cit., t. I. Supra, nota 1, p. 592.

35 Artículo 194 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

36 INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. Memoria del proceso electoral federal 1997. México, 1998, p. 314.

37 Vid. SOTTOLI, Susana. Las mesas electorales., en: Op. Cit. Supra, nota 21, p. 535.

38 Escritos de incidentes: son aquellos documentos que pueden presentar los representantes de los partidos políticos ante las

mesas directivas de casilla, con el fin de dejar constancia de irregularidades ocurridas durante el desarrollo de la jornada
electoral que, en su concepto, constituyan alguna violación a lo dispuesto por el Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales.
39 Escritos de protesta: son los documentos presentados ya sea por los representantes de los partidos políticos ante las mesas

directivas de casilla, al término del escrutinio y cómputo, o por los representantes de los partidos ante los consejos distritales
antes del inicio de las sesiones de cómputo distrital correspondientes, con la finalidad de hacer valer la existencia de presuntas
violaciones ocurridas durante el desarrollo de la jornada electoral. También son considerados requisito de procedibilidad del
juicio de inconformidad.
40 INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. Op. Cit., p. 315.

41 Vid. 2.2. Desarrollo de la votación. Infra, p. 335.

42 El tema que antecede lleva a cabo el estudio de las listas nominales de electores con mayor amplitud, motivo por el cual se

recomienda acudir al mismo.

43 Basta recordar que el pueblo representa la fuente del poder mismo que lo ejerce a través de representantes designados

mediante las elecciones. No hay que soslayar que, en nuestro país, el cuerpo electoral asciende a los cincuenta y seis millones
de ciudadanos.
44 El día designado para el desarrollo de la jornada electoral generalmente ha sido el domingo, esto obedece a cuestiones de

carácter religioso que datan desde las primeras elecciones llevadas a cabo en nuestro país conforme con la Constitución de
Cádiz, misma que regulaba que las elecciones se celebrarían al término de la misa.
45 Número de casillas aprobadas para el proceso electoral de 1997. Para las elecciones del 2000 se estima la instalación de más

de 113 mil casillas.

46 INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. Op. Cit. Supra, nota 36, p. 337.

47 LAZARTE R., Jorge. La votación, en: Op. Cit. Supra, nota 21, p. 571.

48 Ibid., p. 577.

49 Recibir la votación en fecha distinta a la señalada para la celebración de la elección es una conducta considerada como

causal de nulidad de la votación recibida en casilla, conforme lo establece el artículo 75, inciso d), de la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Al respecto, debe entenderse por fecha no sólo el día, sino
también la hora en que habrá de iniciarse la misma, acorde con la jurisprudencia emitida por la Sala Superior del Tribunal
Electoral.
50 Cabe señalar, que es requisito indispensable para sufragar contar con la credencial para votar, salvo los casos de aquellas

personas que no cuenten con la misma pero que, sin embargo, presenten los puntos resolutivos de una sentencia del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, mediante la cual se ordene su expedición, y que en caso de no ser posible en
razón de los plazos electorales, ese fallo hará las veces de credencial de elector acompañada de una identificación con
fotografía.
51 Igual que en el caso de la credencial de elector, es requisito para votar estar incluido en las listas nominales de electores,

salvo los casos de aquellas personas que cuenten con una sentencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
que ordene su incorporación en dicho listado y, en su caso, que con la presentación de la misma se subsanará dicho requisito.
También podrán votar, sin estar en la lista nominal, los representantes partidistas acreditados en la casilla correspondiente y
aquellas personas que acudan a votar a una casilla especial.
52 Negar a los ciudadanos el ejercicio del sufragio es una conducta considerada por el artículo 75, inciso j), de la Ley General

del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, como una de las causales de nulidad de la votación recibida en
casilla.
53 Es el caso de los minusválidos que no pueden ingresar al local por alguna causa como escaleras, se autoriza a alguien de

los funcionarios de la casilla para que acuda al lugar donde se encuentren para recibir su voto.
54 Impedir el acceso de los representantes de los partidos políticos al interior de la casilla o haberlos expulsado de la misma sin

justificación, puede dar lugar a una impugnación y, como consecuencia de ello, a la eventual declaración de la nulidad de la
votación recibida en la casilla correspondiente, como lo prevé el artículo 75, inciso h), de la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral.
55 Verbigracia: Cambio de la ubicación de la casilla para hacer el escrutinio, actos de violencia o presión sobre los
funcionarios, durante el mismo, etcetéra.
56 Cabe destacar la importancia de que los paquetes electorales sean entregados dentro de los plazos previstos por el Código

Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ya que la entrega extemporánea de los mismos se encuentra
sancionada con la declaración de la nulidad de la votación recibida en la casilla a la que correspondan, de conformidad con el
artículo 75, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Eletoral.
57 La Sala Superior del Tribunal Electoral ha establecido el significado del término inmediatamente, es decir, que entre la

clausura de la casilla y la entrega del paquete electoral solamente transcurra el tiempo necesario para el traslado del lugar en
que estuvo instalada la casilla al domicilio del consejo distrital, atendiendo a las características de la localidad, los medios de
transporte y las condiciones particulares del momento y del lugar. TESIS DE JURISPRUDENCIA JD.2/97. Tercera Época.
58 Primera circunscripción Guadalajara, segunda Monterrey, tercera Xalapa, cuarta Distrito Federal y quinta Toluca.

59 Apuntes tomados del módulo impartido por los licenciados BECERRA, Ricardo y Pedro SALAZAR en el Diplomado en

Derecho e Instituciones Electorales. Instituto Tecnológico Autónomo de México. México, 1998.

 RESULTADOS Y CALIFICACIÓN DE ELECCIONES

Eduardo GALINDO BECERRA

SUMARIO: I. Fórmulas electorales. 1. Concepto. 2. Características. 3. Diversos tipos de fórmulas.

4. Desarrollo de las fórmulas de representación proporcional. II. Escrutinio y cómputo. 1.
Concepto. 2. Características y tipos de escrutinio y cómputo. 3. Evolución. III. Resultados
electorales. 1. Concepto. 2. Características. 3. Diversos tipos de resultados. 4. Resultados
preliminares. IV. Calificación de elecciones. 1. Sistema de autocalificación. 2. Sistema de
heterocalificación. 3. Sistema mixto. 4. Sistema jurisdiccional. 5. Sistema mexicano de calificación
electoral. 6. Entrega de constancias de mayoría y de asignación proporcional.

I. FÓRMULAS ELECTORALES

Derivado de los sistemas electorales, para hacer posible el acceso a los cargos de
elección popular, a los partidos políticos de conformidad con la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (COFIPE), les corresponde en forma exclusiva solicitar
el registro de sus fórmulas de candidatos. Durante el proceso electoral,
específicamente en la etapa de preparación de la elección, los partidos políticos
registrarán a sus candidatos a través de las llamadas fórmulas electorales.

En lo referente al Presidente de la República, en virtud de que el artículo 80 de la

Constitución señala que el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un solo
individuo, la candidatura es unipersonal. Por lo que respecta a los diputados y
senadores, el artículo 175 del código de la materia señala que para registrar
fórmulas por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional,
éstas se compondrán cada una por un propietario y un suplente, considerando
separadamente fórmulas y candidatos.

1. CONCEPTO

De las anteriores consideraciones, tenemos que señalar que candidato y fórmula son
diferentes, el primero atiende a requisitos de elegibilidad, en tanto que la segunda
atiende a las características de los sistemas electorales, en esa virtud es importante
establecer el concepto de fórmula. Desde el punto de vista gramatical.

FORMULA: (1.fórmula) f.s.XVII AL XX. Modo ya establecido para explicar

o pedir, ejecutar o resolver una cosa con palabras precisas y determinadas. 2
Receta, prescripción facultativa. 3 Receta, nota que comprende aquello de que
debe componerse una cosa y el modo de hacerla. 4 Expresión concreta de una
avenencia o transacción entre diversos pareceres, partidos o grupos. 5 Mat.
Resultado de un cálculo, cuya expresión, reducida a sus más simples términos,
sirve de pauta y regla para la resolución de todos los casos análogos. 6 Quim.
Representación simbólica de la composición de un cuerpo por medio de letras y
signos determinados. 7 Acuerdo a que se avienen dos partes con intereses
opuestos.1

Como se observa, la definición gramatical de fórmula, no puede ser aplicada a

nuestra materia, por lo que es preciso recurrir a la doctrina electoral para
especificar nuestro objetivo, en tal virtud, nos ceñiremos a los siguientes conceptos:

Acorde con D. W. Rae: “La fórmula electoral es, precisamente, el mecanismo que
se aplica para la distribución de los escaños y puestos selectivos en base a los
resultados de la votación”. 2

Por su parte, Dieter Nohlen establece que la fórmula electoral es de decisión,

señalando que es la fórmula que se utiliza para convertir los votos en escaños.
Asimismo, la fórmula decisión determina al ganador o al perdedor de una elección3.

2. CARACTERÍSTICAS

Es necesario destacar, que existe una unidad de la fórmula. La ratio juris del
sistema electoral de fórmulas, consiste en que por elección concomitante e
inseparable de dos personas, para actuar una, y la otra sólo en suplencia de la
primera, se disminuye la posibilidad de vacancia para un cargo de representación
legislativa y por ende de los inconvenientes que ello acarrearía. De esta ratio juris
se colige la unidad o esencia unitaria de la fórmula electoral y de que los cargos
legislativos se votan por fórmula y no candidaturas individuales.

Es preciso destacar que no hay que confundir la designación, con la calificación de

los individuos en su carácter de propietario o suplente, como parte de una fórmula.
Por lo que respecta a la representación proporcional, tanto en la ordenación como
en la prelación del concepto de “lista” se infiere un sistema de preferencia y el
orden de la preferencia.

3. DIVERSOS TIPOS DE FÓRMULAS

Es importante señalar que existe diferencia entre fórmula electoral y la fórmula

matemática para la asignación de escaños por el principio de representación
proporcional, que más adelante haremos su desarrollo.

Ahora bien, dependiendo del tipo de elección, se dan diversas fórmulas electorales
que en nuestro derecho se pueden concretar en las siguientes: para Presidente de la
República, y toda vez que nuestro sistema es presidencial, la fórmula es
unisubjetiva, es decir, individual. Para diputados y senadores por el principio de
mayoría relativa, la fórmula se integra por un propietario y un suplente. Para
diputados de representación proporcional las fórmulas, además del propietario y
suplente, se integran por listas regionales, de acuerdo a las cinco circunscripciones
en que se divide el país, en tanto que para senadores por el mismo principio, se
realizará una lista en una sola circunscripción plurinominal nacional.

La elección del Poder Ejecutivo de los estados de la Federación al igual que la de

Presidente de la República, se realiza de acuerdo al principio de mayoría relativa,
mientras que el legislativo y el municipal, se eligen de acuerdo a los principios de
mayoría relativa y representación proporcional, en atención a los artículos 116 y
133 de la Constitución. Cabe acotar que en la elección de síndicos y regidores, la
fórmula se presenta en una planilla junto con el candidato a presidente municipal,
integrándose el Ayuntamiento con la totalidad de la planilla que haya obtenido la
mayoría simple de los votos.

En el caso de la elección de síndicos y regidores por el principio de representación

proporcional, ésta se realiza por el registro de listas presentadas por los partidos
políticos.

Respecto al sistema municipal, se realizó un estudio comparativo de diecisiete

legislaciones estatales que fueron Aguascalientes; Baja California; Chiapas;
Chihuahua; Durango; Jalisco; Michoacán; Oaxaca; Puebla; San Luis Potosí;
Sinaloa; Tabasco; Tamaulipas; Tlaxcala; Veracruz; Yucatán y Zacatecas, se
encontró que de acuerdo con el artículo 116 constitucional todas siguen el sistema
de mayoría relativa y representación proporcional, como se estableció en el párrafo
anterior, existiendo pequeñas variantes en relación al porcentaje mínimo que daría
lugar a que se asignaran escaños por representación proporcional, ya que por
ejemplo en Puebla, Michoacán y Chiapas se requiere 1.5% de la votación en tanto
que en Durango el 2.5% y en Tlaxcala el 3%.

Caso especial lo encontramos en el estado de San Luis Potosí, toda vez que en éste,
en tratándose de ayuntamientos, se estableció una segunda votación en caso de que
la planilla ganadora no obtenga la mayoría absoluta, más aún, si después de la
segunda votación persiste el empate, el Congreso del Estado nombrará un consejo
municipal hasta la celebración de elecciones extraordinarias.

Para la elección de Presidente de la República, diputados y senadores de mayoría

relativa, como indica este principio, son electos aquellos que obtienen el mayor
número de votos.

En el caso de los diputados, la Constitución señala en los artículos 52, 53 y 54, que
dicha cámara se integra por 300 diputados electos por mayoría relativa y 200 según
el principio de representación proporcional mediante el sistema de listas regionales,
votadas en circunscripciones plurinominales, en base a fórmulas de candidatos.

4. DESARROLLO DE LAS FÓRMULAS DE REPRESENTACIÓN

PROPORCIONAL

Como lo señala la Constitución, los 300 distritos uninominales, resultan de dividir

la población del país entre los distritos señalados, en tanto que para los 200
diputados de representación proporcional se constituyen cinco circunscripciones,
que actualmente son: primera circunscripción (cabecera: Guadalajara) Baja
California, Baja California Sur, Colima, Jalisco, Nayarit, Sinaloa, Sonora y
Guanajuato; segunda circunscripción (cabecera: Monterrey) Aguascalientes,
Coahuila, Chihuahua, Durango, Querétaro, San Luis Potosí, Zacatecas, Nuevo
León y Tamaulipas; tercera circunscripción (cabecera: Xalapa) Campeche,
Quintana Roo, Chiapas, Tabasco, Veracruz, Yucatán y Oaxaca; cuarta
circunscripción (cabecera: Distrito Federal) Distrito Federal, Puebla, Tlaxcala,
Hidalgo y Morelos; y quinta circunscripción (cabecera: Toluca) Guerrero, Estado
de México y Michoacán.

4.1. Desarrollo de la fórmula de diputados de representación proporcional

Es necesario destacar, que la elección de los 200 diputados por el principio de

representación proporcional por listas regionales, de conformidad con el artículo 54
constitucional, se sujeta a las siguientes bases:

La elección de los 200 diputados según el principio de representación

proporcional y el sistema de asignación por listas regionales, se sujetará a las
siguientes bases y a lo que disponga la ley:

I. Un partido político, para obtener el registro de sus listas regionales, deberá

acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoría relativa en por lo
menos doscientos distritos uninominales;

II. Todo partido político que alcance por lo menos el dos por ciento del total de
la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones
plurinominales, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados según el
principio de representación proporcional;

III. Al partido político que cumpla con las dos bases anteriores, independiente y
adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido sus
candidatos, le serán asignados por el principio de representación proporcional,
de acuerdo con su votación nacional emitida, el número de diputados de su lista
regional que le corresponda en cada circunscripción plurinominal. En la
asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas
correspondientes;

IV. Ningún partido político podrá contar con más de 300 diputados por ambos
principios;

V. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de

diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la
Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional
emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en
distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total de la Cámara,
superior a la suma del porcentaje de su votación nacional emitida más el ocho
por ciento, y

VI. En los términos de lo establecido en las fracciones III, IV y V anteriores,

las diputaciones de representación proporcional que resten después de asignar
las que correspondan al partido político que se halle en los supuestos de las
fracciones IV o V, se adjudicarán a los demás partidos políticos con derecho a
ello en cada una de las circunscripciones plurinominales, en proporción directa
con las respectivas votaciones nacionales efectivas de estos últimos. La ley
desarrollará las reglas y fórmulas para estos efectos.4
Las anteriores bases constitucionales son reglamentadas en los artículos 11 al 17 del
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Para el desarrollo de la fórmula de asignación de las elecciones de representación

proporcional, seguiremos el acuerdo del Consejo General del Instituto Federal
Electoral, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día veintinueve de
agosto de 1997, tomando en consideración que manejaremos para este ejercicio las
cifras oficiales de la elección de 1997.

Una vez realizados los cómputos correspondientes y resueltas las impugnaciones

por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, la votación en la
elección de diputados por el principio de representación proporcional, quedó de la
siguiente manera:

VOTACIÓN TOTAL EMITIDA PARA LA ELECCIÓN DE DIPUTADOS

PARTIDO POLÍTICO VOTACIÓN PORCENTAJE

PAN 7´795,538 25.88%
PRI 11´438,719 37.98%
PRD 7´518,903 24.96%
PC 328,872 1.09%
PT 756,125 2.51%
PVEM 1´116,137 3.71%
PPS 99,109 0.33%
PDM 193,903 0.64%
CANDIDATOS NO REGISTRADOS 15,815 0.05%
VOTOS NULOS 856,732 2.84%
TOTALES 30´119,853 100%

Como se observa, los partidos políticos Cardenista, Popular Socialista y Demócrata

Mexicano, no obtuvieron el 2% de la votación emitida, por cuya razón, éstos no
tienen derecho a que les sean atribuidos diputados por este principio, según lo
establecido por la fracción II, del artículo 54 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.

Una vez revisados los documentos aportados por los partidos políticos con derecho
a la asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional, se
comprobó que todos los candidatos reúnen los requisitos de elegibilidad, tanto
constitucionales como legales.

Tomando en cuenta que la votación nacional emitida, es la que resulta de deducir de

la votación total emitida, los votos a favor de los partidos políticos que no hubiesen
obtenido el 2% y los votos nulos. En consecuencia, tenemos que:

VOTACIÓN TOTAL EMITIDA 30´119,853

VOTOS NULOS 856,732
VOTACIÓN DE CANDIDATOS NO REGISTRADOS 15,815
VOTACIÓN NACIONAL EMITIDA (VNE) 30´119,853 - (856,732 + 621,884 + 15,815)
EN CONSECUENCIA: VOTACIÓN NACIONAL 28´625,422
EMITIDA (VNE)

Que en términos de lo dispuesto en los artículos 13 y 14 del Código Federal de

Instituciones y Procedimientos Electorales, se debe aplicar una fórmula de
proporcionalidad pura, integrada por los siguientes elementos: cociente natural y
resto mayor; que de acuerdo a lo señalado por los incisos a) y b) del párrafo 1, del
citado artículo 13, el cociente natural es el resultado de dividir la votación nacional
emitida entre los 200 diputados de representación proporcional y el resto mayor de
votos es el remanente más alto entre los restos de las votaciones de cada partido
político, que se utilizará cuando aún hubiere diputaciones por distribuir.

Que atento a lo dispuesto por el artículo 14, párrafo 1, del código electoral, para la
aplicación de la fórmula de proporcionalidad pura se observará el procedimiento
siguiente:

Ø Se determinarán los diputados que se le asignarían a cada partido político,

conforme al número de veces que contenga su votación el cociente natural; y

Ø Los que se distribuirán por resto mayor si después de aplicarse el cociente

natural quedaren diputaciones por repartir, siguiendo el orden decreciente de los
 votos no utilizados para cada uno de los partidos políticos en la asignación de
curules.

En primer lugar, debe obtenerse el cociente natural, para lo cual se divide el total
de la votación nacional emitida entre los 200 diputados a asignar, lo que da el
siguiente resultado:

VOTOS 28´625,422
= 143,127 COCIENTE NATURAL
CURULES 200

VOTACIÓN NACIONAL EMITIDA DE CADA PARTIDO POLÍTICO

PARTIDO VOTACIÓN PORCENTAJE DIPUTADOS COCIENTE DIPUTADOS REMANENTE DIPUTADOS TOTAL

POLÍTICO V.N.E. DE DE NATURAL DE R. P. POR DE VOTOS R.P. POR
CADA MAYORÍA COCIENTE RESTO
PARTIDO RELATIVA NATURAL MAYOR
POLÍTICO
PAN 7´795,538 27.23%k 64 143,127 54 66,680 0 54
PRI 11´438,719 39.96% 165 143,127 79 131,686 1 80
PRD 7´518,903 26.27% 70 143,127 52 176,299 1 53
PT 756,125 2.64% 1 143,127 5 40,490 0 5
PVEM 1´116,137 3.90% 0 143,127 7 114,248 1 8
TOTAL 28,625,422 100.00% 300 197 3 200

Que derivado de la asignación consignada en el punto anterior se desprende que el

Partido Revolucionario Institucional, excede por seis diputados, el límite establecido
en la fracción V, del artículo 54 de la Constitución, al haber obtenido un porcentaje
de votación de 39.96% y su representación no debe de exceder del 47.96% que
representa 239 diputados por ambos principios y al habérsele otorgado 165
constancias de mayoría relativa, sólo procede otorgarle 74 diputaciones por el
principio de representación proporcional.

Atento a lo anterior y conforme al párrafo 3, del artículo 14, del código electoral,
la asignación por circunscripción plurinominal al Partido Revolucionario
Institucional, se da en los siguientes términos:
Ø Se obtendrá el cociente de distribución, el cual resulta de dividir el total de
votos del partido político que se halle en este supuesto, entre las diputaciones a
asignarse al propio partido;

Ø Los votos obtenidos por el partido político en cada una de las circunscripciones
se dividirán entre el cociente de distribución, asignando conforme a números
enteros las curules para cada una de ellas; y

Ø Si aún quedaren diputados por asignar se utilizará el método del resto mayor.

VOTACIÓN 11´438,719 COCIENTE DE

---------------- ----------------- = 154,577
CURULES 74 DISTRIBUCIÓN

CIRCUNSCRIPCIÓN VOTACIÓN COCIENTE CURULES REMANENTE RESTO TOTAL

DISTRIBUCION DE VOTOS MAYOR CURULES

1ª. 2´379,785 154,577 15 61,130 0 15

2ª. 2´543,570 154,.577 16 70,338 1 17

3ª. 2´354,047 154,577 15 53,392 0 15

4ª. 2´098,581 154,577 13 89,080 1 14

5ª. 2062´,736 154,577 13 53,235 0 13

72 2 74

Asignados 74 diputados por este principio, al Partido Revolucionario Institucional,

quedan por distribuir 126 diputados por el mismo principio, para ello, de acuerdo al
artículo 15 del código de la materia, la votación nacional efectiva, resulta de restar
a la votación nacional emitida, los votos del Partido Revolucionario Institucional. A
efecto de obtener el nuevo cociente natural, se divide dicha votación nacional
efectiva entre los 126 diputados por asignar, resultando como nuevo cociente
natural: 136,402, de conformidad con lo siguiente:

VOTACIÓN NACIONAL EFECTIVA = 28’625,422 menos 11’438,719 es igual a

17’186,703 entre 126, es igual a 136,402 = COCIENTE NATURAL.

En consecuencia, la asignación de diputados por el principio de representación

proporcional queda de la siguiente manera:
ASIGNACIÓN CONFORME A LA VOTACIÓN NACIONAL EFECTIVA

PARTIDO VOTACIÓN PORCENTAJE NUEVO DIPUTADOS REMANENT DIPUTADOS TOTAL

POLÍTICO COCIENTE DE R.P. POR E DE VOTOS RESTO
NATURAL NUEVO MAYOR
COCIENTE
NATURAL

PAN 7´795,538 45.36% 136,402 57 20,624 0 57

PRD 7´518,903 43,75% 136,402 55 16,793 0 55

PT 756,125 4,40% 136,402 5 74,115 1 6

PVEM 1´116,137 6,49% 136,402 8 24,921 0 8

TOTAL 17´186,703 100% 1 126

De conformidad al artículo 15, párrafo 2, del código electoral, para la asignación de

las diputaciones restantes, se debe obtener la votación efectiva por circunscripción,
que resulta de deducir la votación del Partido Revolucionario Institucional, por
haber llegado a los límites previstos en la fracción V, del artículo 54 constitucional.

La votación efectiva por circunscripción se dividirá entre el número de curules

pendientes de asignar en cada circunscripción plurinominal, para obtener el cociente
de distribución en cada una de ellas.

La votación efectiva de cada partido político en cada una de las circunscripciones

plurinominales, se dividirá entre el cociente de distribución, siendo el resultado en
números enteros el total de diputados a asignar en cada circunscripción
plurinominal.

Si después de aplicarse el cociente de distribución quedaren diputados por distribuir

a los partidos políticos, se utilizará el método de resto mayor, a fin de que cada
circunscripción cuente con 40 diputaciones.

VOTACIÓN EFECTIVA CURULES POR COCIENTE DE

CIRCUNCRIPCIÓN DISTRIBUIR DISTRIBUCIÓN
1ª 3´840,077 Entre 25 Igual a 153,603
2ª 2,242,241 Entre 23 Igual a 140,967
3ª 2,504,034 Entre 25 Igual a 100,161
4ª 4´171,106 Entre 26 Igual a 160,427
5ª 3,429,245 Entre 27 Igual a 127,009
PRIMERA CIRCUNSCRIPCIÓN

PARTIDO VOTOS COCIENTE DE CURULES REMANENTE DE VOTOS

DISTRIBUCIÓN
PAN 2´504,484 153,603 16 46,836
PRD 1´019,822 153,603 6 98,204
PT 118,663 153,603 0 118,673
PVEM 197,098 153,603 1 43,495
TOTAL 3´840,077 153,603 23

SEGUNDA CIRCUNSCRIPCIÓN

PARTIDO VOTOS COCIENTE DE CURULES REMANENTE DE VOTOS

DISTRIBUCIÓN
PAN 2´138,564 140,967 15 24,059
PRD 687,162 140,967 4 123,294
PT 303,794 140,967 2 21,860
PVEM 112,721 140,967 0 112,721
TOTAL 3´242,241 140,967 21

TERCERA CIRCUNSCRIPCIÓN

PARTIDO VOTOS COCIENTE DE CURULES REMANENTE DE VOTOS

DISTRIBUCIÓN
PAN 909,386 100,161 9 7,937
PRD 1´377,933 100,161 13 75,840
PT 126,342 100,161 1 26,181
PVEM 90,373 100,161 0 90,373
TOTAL 2´504,034 100,161 23

CUARTA CIRCUNSCRIPCIÓN

PARTIDO VOTOS COCIENTE DE CURULES REMANENTE DE VOTOS

DISTRIBUCIÓN
PAN 1´237,297 160,427 7 114,308
PRD 2´385,525 160,427 14 139,547
PT 123,612 160,427 0 123,612
PVEM 424,672 160,427 2 103,818
TOTAL 4´171,106 160,427 23

QUINTA CIRCUNSCRIPCIÓN

PARTIDO VOTOS COCIENTE DE CURULES REMANENTE DE VOTOS

DISTRIBUCIÓN
PAN 1´005,807 127,009 7 116,744
PRD 2´048,461 127,009 16 16,317
PT 83,704 127,009 0 83,704
PVEM 291,273 127,009 2 37,255
TOTAL 3´429,245 127,009 25

De acuerdo a los resultados anteriores, las curules por partido político por circunscripción
plurinominal, quedarían de la forma siguiente:
 PARTIDO
POLÍTICO 1ª. 2ª. 3ª. 4ª. 5ª. TOTAL
PAN
16 15 9 7 7 54
PRD
6 4 13 14 16 53
PT
0 2 1 0 0 3
PVEM
1 0 0 2 2 5
TOTAL
23 21 23 23 25 115

En virtud de que aún quedan once diputaciones por asignar, conforme al artículo
15, párrafo 2, inciso d), del código de la materia, se utilizará el método de resto
mayor para dicha asignación.

VOTOS NO APLICADOS CORRESPONDIENTES A RESTOS MAYORES

PARTIDO POLÍTICOO 1ª. 2ª. 3ª. 4ª. 5ª.

PAN 46,836 24,059 7,937 114,308 116,744

PRD 98,204 123,294 75,840 139,547 16,317

PT 118,673 21,860 26,181 123,612 83,704

PVEM 43,495 112,721 90,676 103,818 37,255

La aplicación de los restos mayores será respetando las curules asignadas por
partido y por circunscripción, siempre y cuando en cada ejercicio no se sobrepase el
límite de cuarenta diputaciones por circunscripción. En caso de que el resto mayor
de un partido se encuentre en una circunscripción en la que ya se hubiesen
distribuido las cuarenta diputaciones, se le asignará su diputado de representación
proporcional al siguiente resto mayor en la circunscripción donde todavía hubiese
curules por distribuir, por lo tanto:

PARTIDO POLÍTICOO 1ª. 2ª. 3ª. 4ª. 5ª. TOTAL

PAN 1 0 0 1 1 3
PRD 0 1 0 1 0 2
PT 1 0 1 0 1 3
PVEM 0 1 1 1 0 3
TOTAL 2 2 2 3 2 11
Una vez hechas todas las operaciones a que constriñen la Constitución y el código
electoral, la asignación de las 200 curules por el principio de representación
proporcional, quedó de la siguiente manera:

PARTIDO POLÍTICOO 1ª. 2ª. 3ª. 4ª. 5ª. TOTAL

PAN 17 15 9 8 8 57
PRI 15 17 15 14 13 74
PRD 06 5 13 15 16 55
PT 1 2 2 0 1 6
PVEM 1 1 1 3 2 8
TOTAL 40 40 40 40 40 200

4.2. Desarrollo de la fórmula de senadores de representación proporcional

Asignación de senadores de representación proporcional.

Las reformas constitucionales y legales de 1996, introdujeron la representación

proporcional en la Cámara de Senadores, lo cual rompió con la idea que se tenía de
la representación paritaria de los estados, en la cámara.

Al respecto, Eduardo Andrade Sánchez afirma: “...pese a que el nuevo sistema

rompía una tradición de representación paritaria de las entidades federativas en el
Senado de la República propiciando un desequilibrio entre el número de senadores
que podrían representar a cada una, y a las posibles resistencias que esto podría
generar en el partido mayoritario, la idea de lograr un consenso prevaleció...”5 .

Al respecto, existió gran controversia sobre los senadores de representación

proporcional, ya que esto puede traer como consecuencia que una entidad federativa
tenga una mayor representación en la Cámara de Senadores; sin embargo, la
intención del legislador fue dar un espacio de representación a los partidos
minoritarios en esta cámara, por lo que a pesar de las discusiones se aprobó dicha
reforma.

En atención a lo anterior, el artículo 56 constitucional dispone que la Cámara de

Senadores se integra por 128 senadores, de los cuales, en cada estado y en el
Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de mayoría relativa y uno
asignado a la primera minoría, estableciendo que los treinta y dos senadores
restantes serán elegidos según el principio de representación proporcional, mediante
el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional.

El mismo artículo constitucional, remite a la ley secundaria para establecer las

reglas a que se sujetará la asignación de senadores por el principio de
representación proporcional, mismas que fueron plasmadas en el numeral 18 de la
ley electoral.

Una vez más, para el desarrollo de la fórmula nos remitiremos al acuerdo del
Consejo General del Instituto Federal Electoral, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el día veintinueve de agosto de 1997, toda vez que en él se consignan
los datos oficiales, en su relación directa con las reglas legales establecidas.

En principio, se debe entender por votación total emitida: la suma de todos los
votos depositados en las urnas para la lista de circunscripción plurinominal
nacional.

VOTACIÓN TOTAL EMITIDA PARA LA ELECCIÓN DE SENADORES

PARTIDO POLÍTICO VOTACIÓN PORCENTAJE

PAN 7´881,121 26.14%.

PRI 11´266,155 37.36%

PRD 7´564,656 25.09%

PC 337,328 1.12%

PT 745,881 2.47%

PVEM 1´180,004 3.91%

PPS 96,500 032%

PDM 193,509 0.64%

VOTOS NULOS 872,421 2.89%

CANDIDATOS NO REGISTRADOS 161,137 0.02%

TOTALES ( Votación Total Emitida) 30´153,712

La asignación se hace considerando como votación nacional emitida la que resulta

de deducir de la total emitida, los votos a favor de los partidos políticos que no
hayan obtenido el 2% de la votación emitida y los votos nulos:
 Votación Total Emitida: 30´153,712
- Votos de los partidos que no
obtuvieron el 2 % de la votación - 627,337
- Votos nulos (incluye candidatos
no registrados) - 888,558
= VOTACIÓN NACIONAL EMITIDA: 28´637,817

La fórmula de proporcionalidad pura consta de los siguientes elementos: cociente

natural y resto mayor. Para el código de la materia, cociente natural es el resultado
de dividir la votación nacional emitida, entre el número por repartir de senadores
electos por el principio de representación proporcional:

Votación Nacional Emitida: 28´637,817

Entre número de senadores por repartir: 32
= COCIENTE NATURAL: 894,931.781

Para la aplicación de la fórmula, se observa el procedimiento siguiente:

Por el cociente natural se distribuyen a cada partido político tantos senadores como
número de veces contiene su votación dicho cociente:

PAN 7´881,121 = 8.80 PT 745,881 = 0.83

894,931.781 894, 931.781

PRI 11´266,155 = 12.58 PVEM 1´180,004 = 1.31

894,931.781 894, 931.781

PRD 7´564,656 = 8.45

894,931.781

A través del cociente natural se distribuyen veintinueve senadores, quedando tres

por asignar.
Si después de aplicarse el cociente natural, aún quedan curules por repartir, éstos se
asignan por el método del resto mayor, siguiendo el orden decreciente de los restos
de votos no utilizados para cada uno de los partidos políticos.

El código electoral señala que resto mayor es el remanente más alto entre los restos
de las votaciones de cada partido político después de haber participado en la
distribución de senadores mediante el cociente natural.

A efecto de determinar cuál es el resto mayor, se realizan las siguientes

operaciones: primero multiplicamos el número de senadores asignados al partido
político por 894,931.781 que corresponde al cociente natural, dicha cantidad la
debemos restar a la votación que obtuvo cada partido, a efecto de obtener los votos
que no utilizaron. Cuando ya tengamos estas cifras sabremos que partido tiene el
resto mayor y podremos asignar los senadores que faltan.

PAN 8 (senadores asignados) por 894,931.781 (cociente natural) =

7’159,454.248 se le resta a 7’781,121 (total de votación) =
721,666.752 (votos no utilizados).

PRI 12 (senadores asignados) por 894,931.781 (cociente natural)

= 10’739,181.372 se le resta a 11’266,155 (total de votación)
= 526,973.628 (votos no utilizados).
PRD 8 (senadores asignados) por 894,931.781 (cociente natural) =
7’159,454.248 se le resta a 7’564,656 (total de votación) =
405,201.752 (votos no utilizados).
PT 745,881 (votos no utilizados).
PVEM 1 (senador asignado) por 894,931.781 (cociente natural) =
894,931.781 se le resta a 1’180,004 (total de votación) =
285,072.219 (votos no utilizados).6

De lo anterior, se desprende que los partidos del Trabajo, Acción Nacional y

Revolucionario Institucional, tienen los remanentes más altos, por lo que a ellos se
les asignarán senadores por el principio de representación proporcional.

TOTAL DE SENADORES ASIGNADOS POR EL PRINCIPIO DE

REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL
 PARTIDO POLÍTICO SENADORES SENADORES TOTAL

cociente natural Resto mayor SENANDORES

PAN 8 1 9

PRI 12 1 13

PRD 8 0 8

PT 0 1 1

PVEM 1 0 1

TOTAL 29 3 32

Toda vez que en las elecciones pasadas sólo se eligieron senadores por el principio
de representación proporcional 7, los partidos políticos no tuvieron que acreditar el
registro de por lo menos veintiún listas con las dos fórmulas por entidad federativa
de las candidaturas a senadores de mayoría relativa, requisito que el COFIPE, en su
artículo 178, párrafo 5, exige para el registro de las listas nacionales de
candidaturas a senadores por el principio de representación proporcional para la
circunscripción plurinominal nacional.

Cabe advertir que el desarrollo de las fórmulas se llevó a cabo, obviamente, con los
resultados electorales, esto quiere decir que ya se han realizado todos los escrutinios
y cómputos. Aunque técnicamente esta parte corresponde a resultados, se consideró
que para fines didácticos era mejor su tratamiento en este apartado.

II. ESCRUTINIO Y CÓMPUTO

1. CONCEPTO

En ocasiones se llega a confundir los conceptos de escrutinio y cómputo y se tratan

como sinónimos, sin embargo, tienen sus diferencias que trataremos de establecer.

De acuerdo al código electoral de nueve de enero de 1987, el escrutinio y cómputo

se definía como el procedimiento para determinar el número de electores que votaba
en la casilla, el número de votos emitidos a favor de cada uno de los partidos
políticos o candidatos y el número de votos anulados por la mesa directiva de la
casilla.
José Luis Ruiz-Navarro Pinar, en el Diccionario Electoral (CAPEL), afirma, que el
escrutinio es un término ambiguo que en algunas ocasiones es definido como un
“...sistema de reparto de escaños habría, en consecuencia un escrutinio mayoritario
y un escrutinio proporcional” 8. De acuerdo con esta acepción, el escrutinio se
asimila al concepto de sistema de representación electoral, en otras ocasiones, dice
el autor, el escrutinio es definido como “...el conjunto de actos electorales que
regulan jurídicamente el resultado de las elecciones”9 esta definición coincide con la
del Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, en el cual, escrutinio
es “El reconocimiento y regulación de los votos en las elecciones o en otro acto
análogo”10 , el autor considera que el segundo sentido es el que mejor se adecua a
nuestra tradición jurídica.

Por su parte, este autor no sólo se refiere al escrutinio en las mesas electorales,
pues afirma que con la conclusión de esta fase no finaliza el procedimiento electoral
ya que todavía queda por realizarse el escrutinio general, el cual define, en sentido
estricto, “...como el recuento y suma de los resultados parciales obtenidos en las
distintas mesas electorales correspondientes a una misma circunscripción” 11.

Es importante resaltar, que en nuestra legislación no se le da la connotación de

escrutinio general a esta fase del proceso electoral, sino de cómputo.

Al respecto, Arturo Núñez establece que el escrutinio implica “...la revisión atenta
de las boletas electorales para clasificarlas conforme a las reglas establecidas a fin
de hacer el cómputo o recuento de los votos”12.

Según Luis Farías Mackey, el escrutinio “...es el examen cuidadoso de los votos
emitidos del número de electores que votaron y de la cantidad de boletas
sobrantes”13.

En lo tocante al vocablo “cómputo”, de manera muy general, Luis Farías, dice que
el cómputo “...es la cuenta y suma de los votos” 14.

Según Javier Patiño Camarena, el cómputo distrital “...es la suma de los resultados
electorales en las actas de escrutinio y cómputo de las casillas de cada uno de los
distritos electorales”15 .
Para Arturo Núñez Jiménez, es “La suma de los resultados de las actas de
escrutinio y cómputo de las casillas consignadas en las formas legales
establecidas,...que se asentará en el acta correspondiente” 16.

De la misma forma, señala, que el cómputo distrital de la elección de diputados por

el principio de representación proporcional es el que se obtiene de “...sumar el
cómputo distrital de la elección de diputados por el principio de mayoría y el
resultado total de los datos consignados en las actas de escrutinio y cómputo de las
casillas especiales. Este cómputo distrital se asentará en el acta que corresponda a la
elección de representación proporcional” 17.

Arturo Núñez también se da a la tarea de definir el cómputo de entidad federativa

afirmando que es “...el procedimiento por el cual cada uno de los consejos locales
del Instituto Federal Electoral determina, mediante la suma de los resultados
anotados en las actas de cómputo distrital de la elección de senadores, la votación
obtenida en la entidad federativa en dicha elección”18 .

2. CARACTERÍSTICAS Y TIPOS DE ESCRUTINIO Y CÓMPUTO

Como se puede apreciar escrutinio y cómputo son diferentes pero al mismo tiempo
concomitantes, por lo que se puede decir que es correcto hablar de escrutinio y
cómputo de casilla, que es el que se realiza el día de la jornada electoral; cómputo
distrital que se efectúa desde las ocho horas del siguiente miércoles a la jornada
electoral; cómputo de entidad federativa que se lleva a cabo al siguiente domingo
del día de la jornada electoral; al igual que el cómputo de representación
proporcional en cada circunscripción, así como el cómputo total de las elecciones de
senadores y diputados por el principio de representación proporcional; y finalmente,
el cómputo que verificará el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
para la elección de Presidente de la República en el año 2000.

Para entender el hecho sin precedente del cómputo que realizará el Tribunal
Electoral, es necesario contemplar la evolución histórica de dicha actividad, cabe
hacer la aclaración, que los resultados electorales y la calificación de las elecciones
serán tratadas simultáneamente a los cómputos en el desarrollo de esta visión
panorámica, hasta la legislación actual. Lo anterior, debido a que estas tres
instancias (escrutinio y cómputo, resultados y calificación de elecciones), son actos
continuos y su estudio en este caso consideramos debe ser en conjunto.

3. EVOLUCIÓN

Así, tenemos que la Constitución de Cádiz de 1812, establecía que el Poder

Legislativo recaía en un “Supremo Congreso” mismo que se integraba por
diputados, los cuales eran elegidos por escrutinio y la pluralidad absoluta de votos
de acuerdo con la demarcación territorial, y se desarrollaban por niveles mediante
las juntas electorales de parroquia, de partido y juntas electorales de provincia.

Estando juntos los ciudadanos electorales y el presidente, pasaban a la iglesia

principal, donde se celebraba una misa solemne de Espíritu Santo, enseguida
preguntaba el presidente si alguno sabía si habían intervenido cohecho o soborno
para que la elección recaiga en persona determinada.

Posteriormente cada votante se acercaba a la mesa, y en voz clara e inteligible

nombraba los tres individuos que juzgaba más idóneos para electores. El secretario
anotaba estos sufragios.

Acabada la votación, examinaban los escrutadores la lista de los sufragios y

sumaban los números que resultaban a favor de cada uno de los votados. Esta
operación se ejecutaba a vista de todos los concurrentes y cualquiera de ellos podía
revisarla.

Publicaba el presidente esta votación por medio de copia certificada del escrutinio,
circulándola por los pueblos de la feligresía.

Igual procedimiento se seguía en las juntas electorales de partido, para que

finalmente en las juntas electorales de provincia, a través del procedimiento
descrito, se elegía al diputado, extendiéndose un acta con dos copias.

En esta época aparece el sistema de autocalificación de la elección, ya que los

integrantes de la Cámara de Diputados, calificaban su propia elección.
En la Constitución de 1814 subsiste el mismo procedimiento para el escrutinio y
cómputo de la Constitución de Cádiz, seguía siendo elección indirecta, en juntas
electorales. De la misma manera, la Constitución de 1824, establecía el
procedimiento de escrutinio y cómputo, pero como es sabido, en este ordenamiento
se instituyeron tres poderes, y el legislativo se componía de diputados y senadores.

Seguía en el mismo sentido la publicación de los resultados y la autocalificación de

las elecciones.

La Constitución de 1836, sigue los lineamientos de la anterior, sin embargo, la

segunda de las siete leyes constitucionales, confirió al Supremo Poder Conservador
la facultad de calificar las elecciones de los senadores, y a éstos, la de los
diputados, asimismo, la cuarta ley dispuso que la elección de Presidente, debería
ser calificada por una comisión especial, integrada por cinco individuos designados
por el Congreso General. En esa etapa se puede considerar que se dio el sistema de
heterocalificación de la elección.

Bases Orgánicas de la República Mexicana (1843). En ellas, los representantes a

elegir serían: los electores primarios, para que eligieran a los electores secundarios
y éstos para que eligieran a los diputados y a los vocales a la Asamblea
Departamental, la organización electoral es por medio de juntas primarias,
secundarias y colegios electorales. El colegio electoral está constituido por
diputados al Congreso, uno por cada 70 mil habitantes y por vocales a la asamblea
de cada departamento.

Los electores primarios debían ser residentes en la sección en que fueran

nombrados, y los secundarios en el partido: éstos, además requerían acreditar una
renta anual de quinientos pesos por lo menos, procedente de capital físico, industria
o trabajo honesto. Los congresos constitucionales podrán arreglar, según las
circunstancias de los departamentos, la renta que en cada uno haya de requerirse
para ser elector secundario.

El acta de esta elección se remitía por duplicado y en pliego certificado a la Cámara

de Diputados y en su receso a la diputación permanente. Subsisten los colegios
electorales y por consecuencia la autocalificación.
Constitución de 1857. A raíz del triunfo del partido liberal, se convocó a un
Congreso Constituyente, con representantes a elegir un diputado por cada 50 mil
habitantes y en una organización de: elecciones primarias con un elector por cada
500 habitantes; elecciones secundarias con un elector por cada veinte electores
primarios y juntas de estado que eligen diputados, propietarios y suplentes.

En la misma Constitución se elimina la Cámara de Senadores y la vicepresidencia,

el sistema de elección es indirecto y el sufragio es universal discriminando aún a la
mujer.

A las nueve de la mañana del día de la elección, reunidos siete ciudadanos por lo
menos, en el sitio público que se haya designado, y bajo la presidencia del vecino
que al efecto haya comisionado el ayuntamiento, para sólo instalar la mesa,
procedían a nombrar de entre los individuos presentes, que hubiesen recibido
boleta, un presidente, dos escrutadores y dos secretarios que desde luego
comenzarían a funcionar.

Los electores depositaban sus votos en el ánfora que se ponía en la mesa,

procediendo en silencio y regularidad: se paraban de sus asientos uno por la derecha
de la mesa, y cuando haya cesado el movimiento, el secretario preguntará en voz
alta y por dos veces: “¿Ha concluido la votación?” Y después de una prudente
espera, vaciaba las cédulas sobre la mesa, las contaba también en voz alta y de igual
modo las leía una a una hasta concluir, cualquiera de los escrutadores formaba la
lista de escrutinio, escribiendo los nombres que leía el secretario y anotaba los votos
con líneas verticales sobre una horizontal. El otro escrutador iría reuniendo en
grupos separados las cédulas correspondientes a cada candidatura para confrontarlas
con la lista. Siendo ésta conforme, de pie el presidente, quien leía con voz
perceptible los nombres y votos de cada individuo y declaraba electo al que hubiese
reunido, por lo menos, los de la mayoría absoluta de los electores presentes.

Cuando en los escrutinios resultaba empate entre dos candidatos, se repetía la

votación y, subsistiendo el empate, decidiría la suerte quien debía ser electo.

Como se observa, los resultados eran de inmediato y a la vista de todos,

persistiendo el sistema de autocalificación.
La Ley Electoral para la Formación del Congreso Constituyente de 1916, establecía
que, cerrada la casilla electoral, se procedía inmediatamente por la mesa a hacer el
cómputo de los votos emitidos, a cuyo efecto cualquiera de los escrutadores sacaba
del ánfora correspondiente uno por uno los votos depositados en ella y leía una por
una las boletas de cada expediente, diciendo en voz alta el nombre del votante, el de
la persona por quien sufragó y si fue votado para diputado propietario o suplente,
nombres que repetiría también en voz alta el otro escrutador después de ver la
boleta respectiva. Uno de los secretarios anotaba de conformidad con el padrón
electoral de la sección el nombre del votante, y el otro iría formando la lista de
votos obtenidos por cada candidato, procedimiento que se seguiría en las juntas
computadoras.

Levantada el acta respectiva, fijaban en lugar visible de la sección, inmediato a la

casilla, una lista autorizada con su firma, de los ciudadanos que hayan obtenido
votos, el número de éstos y cargo para el que fueron designados. Subsistiendo
también la autocalificación.

Ley Electoral del 6 de febrero de 1917. Una vez cerrada la casilla se procedía de
inmediato a hacer el cómputo de los votos emitidos, comenzando por la elección de
diputados, para ello uno de los escrutadores sacaba del ánfora respectiva una por
una las boletas y leía en voz alta el nombre de las personas a cuyo favor se hubiese
emitido el voto, lo que era comprobado por el otro escrutador, simultáneamente los
secretarios formaban las listas de escrutinio, una vez concluido, se levantaba el acta
correspondiente en la que se hacía constar:

Ø El número de votos obtenidos por cada candidato;

Ø Una mención sucinta de todos los incidentes que hubiesen ocurrido durante la
elección;
Ø El número de votos emitidos; y
Ø El número de boletas sobrantes, indicando su numeración.

Enseguida se procedía a hacer el cómputo de los votos emitidos por la elección de

senadores de la misma manera antes indicada, procediendo inmediatamente después
en los mismos términos, la elección de Presidente de la República.
Los secretarios una vez concluida la elección y levantadas las actas
correspondientes, fijaban en lugar visible de la sección tres listas autorizadas con su
firma con los resultados respectivos.

Las juntas computadoras se integraban por los presidentes de las casillas electorales,
quienes se reunían en el lugar que la autoridad municipal de la cabecera del distrito
señaló con anterioridad, el jueves siguiente al día de la elección a partir de las diez
de la mañana, para tal efecto nombraban un presidente, un vicepresidente, cuatro
secretarios y cuatro escrutadores.

Posteriormente la junta computadora realizaba el cómputo de la elección de

senadores en los mismos términos, inmediatamente después, verificaba el cómputo
de los votos emitidos en la elección de Presidente de la República en el distrito
electoral.

En caso de que al revisarse el expediente electoral relativo a la elección de

diputados apareciera que dos o más candidatos hubiesen obtenido el mismo número
de votos, el presidente de la mesa sorteaba sus nombres públicamente y declaraba
electo al que señalase la suerte.

La junta computadora del primer distrito electoral de cada estado o del Distrito
Federal era el encargado de hacer el cómputo de los votos emitidos en el mismo
estado o en el Distrito Federal, para la elección de senadores al Congreso de la
Unión, el cual se realizaba exactamente en los mismos términos.

Por último, debemos señalar que los secretarios de las juntas tenían la obligación de
hacer público, los resultados de los cómputos, informando al Gobierno del Estado o
del Distrito Federal, a la Secretaría de Gobierno, a la secretaría de la Cámara de
Senadores, en el Diario Oficial del Estado, fijándolos en lugares públicos,
subsistiendo la autocalificación.

Ley Para la Elección de Poderes Federales del dos de junio de 1918. Durante la
vigencia de esta ley el escrutinio y cómputo en la casilla se realizaba de la siguiente
forma:
Una vez cerrada la votación, se procedía a enumerar por orden las boletas sobrantes
y se inutilizaban por medio de dos rayas diagonales con tinta. Se comprobaba si el
número de votos contenidos en el ánfora correspondía al número de electores que
hubiesen emitido su voto, uno de los escrutadores sacaba una por una las boletas
contenidas en el ánfora, contándolas en voz alta y depositándolas en la mesa; el otro
escrutador sumaba al mismo tiempo el número de electores que hubiesen votado.
De esta operación se tomaba nota para ser consignada en el acta.

Las reglas para el cómputo eran las siguientes:

Ø Si el elector votaba a favor de un propietario y de un suplente, se computaban

los dos votos;

Ø Si la boleta no contenía anotación de voto no se computaba;

Ø Si sólo se votaba a favor de un propietario o de un suplente, se computaba ese

único voto;

Ø Si se votaba por dos o más propietarios y por dos o más suplentes, no se

computaban los votos;

Ø Si se votaba por un propietario y por dos o más suplentes, sólo debía

computarse el voto para el propietario; y

Ø Si se votaba por dos o más propietarios y por un suplente, sólo debía

computarse el voto para el suplente.

Al terminar el cómputo debían llenarse tres esqueletos, uno sería fijado al levantarse
la casilla, esqueleto que contenía los resultados de dicha casilla.

Todo lo dispuesto para la elección de diputados era aplicable a la elección de

Presidente de la República, excepto la declaración, hecha por la Cámara de
Diputados del Congreso de la Unión, después de hecho el escrutinio general de toda
la República.

Junta computadora de los distritos. Ya en el lugar designado, la presidencia de la

junta era asumida por el presidente de la primera casilla electoral de la cabecera, y
eran nombrados dos secretarios y dos escrutadores de entre los presentes.
En caso de que al hacerse el escrutinio general para la elección de diputados,
resultaba que dos individuos hubiesen obtenido el mismo número de votos, se debía
extender credenciales a ambos, dejando a la Cámara de Diputados decidir a quién
de ellos correspondía la elección.

Cerrado el expediente relativo a la elección de diputados, la junta computadora

procedería de la misma manera con los expedientes de elección de senadores.

Terminado el escrutinio y otorgada la credencial a los diputados, se publicaba en el

periódico oficial de la entidad o por medio de avisos, si no existieren periódicos,
comunicando el resultado del escrutinio a la Cámara de Diputados.

También se publicaban los nombres y número de votos de los que obtuviesen

mayoría en la elección de senadores.

Junta computadora de las entidades federativas. El congreso local o la Cámara de

Diputados si se trataba de la elección de senadores por el Distrito Federal, recibían
los expedientes remitidos por las juntas computadoras de los distritos y hacían la
computación total de votos ajustándose a las prescripciones aplicables al caso.

Si al hacerse el escrutinio general para la elección de senadores resultaba que dos

individuos hubieran obtenido el mismo número de votos, se extendían credenciales
a ambos, dejando a la Cámara de Senadores el decidir a quién de ellos correspondía
la elección, haciéndose constar esta circunstancia en el acta.

Los secretarios de las legislaturas o de la Cámara de Diputados, debían participar al

público, en el periódico oficial del estado o del Distrito Federal, y en todo caso, por
medio de cartelones fijados en los lugares públicos, cuáles fueron las personas que
hubiesen obtenido votos para los cargos de senadores propietarios y suplentes, el
número de los que obtuvo cada uno y el nombre de los que fueron declarados
electos.

Las cámaras calificaban las elecciones de sus miembros, las resoluciones que sobre
ello se pronunciaran, serían definitivas e inatacables.
El decreto del dos de julio de 1920. En cuanto a los cómputos, establecía que el
congreso local, o la Cámara de Diputados, si se trataba de la elección de senadores
por el Distrito Federal, recibían los expedientes que les remitían las juntas
computadoras de los distritos y hacían la computación total de votos, ajustándose a
las prescripciones aplicables al caso, contenidas en la Ley Electoral del primero de
julio de 1918, expresando el número de votos obtenidos por cada candidato y en
cuál de ellos recaía la elección por haber obtenido el mayor número de votos.

Si el Congreso local no estuviera en sesiones, la comisión permanente del mismo

hacía la computación de votos y la declaración del candidato en cuyo favor recayera
la elección, por haber obtenido la mayoría de sufragios. Lo mismo sucedía con la
comisión escrutadora del senado, publicándose los resultados de estas elecciones.

La Ley Electoral Federal de siete de enero de 1946, señalaba un procedimiento

similar al de la ley de 1918. En cuanto a las reglas a que debía sujetarse el
cómputo, eran prácticamente las mismas que las de la ley de 1918, suprimiéndose
en lo relativo a que si la boleta no contenía anotación, el voto no se contemplaba y
si se votaba por dos o más propietarios y por un suplente, el voto se computaba
para el último.

Al final debían agregar al expediente respectivo las boletas de votación por orden
numérico y un ejemplar del resumen final de la votación computada.

Las juntas computadoras. El jueves siguiente a la fecha de la elección, se reunían

los presidentes de las casillas de cada distrito electoral, en la cabecera del mismo, a
la hora y en el lugar que señalaba el comité electoral distrital para integrar la junta
computadora.

En cuanto al procedimiento de escrutinio y cómputo, era similar al descrito por la

Ley Electoral de 1918. Subsiste asimismo el sistema de autocalificación.

Decreto que reforma diversos artículos de la Ley Electoral Federal del 21 de

febrero de 1949. Bajo la vigencia de estas reformas, el escrutinio y cómputo
prácticamente no sufrió alteraciones.
Ley Electoral Federal del cuatro de diciembre de 1951. En lo conducente al
escrutinio y cómputo, el procedimiento era similar al establecido por la multicitada
Ley Electoral de 1918, sin embargo, las reglas para el cómputo se asemejaban a lo
dispuesto a la Ley Electoral de 1946.

Cuando hubiere de elegirse senadores, la votación se recibía en una segunda urna,

pero se seguía el mismo sistema que en la elección de diputados, entregándose al
elector la boleta electoral respectiva. Cerrada la elección y concluida la
computación de los votos para la elección de diputados, se procedía respecto de la
de senadores, en los mismos términos. Lo dispuesto para la elección de diputados
era aplicable a la elección de Presidente de la República.

Procedimiento ante el comité distrital electoral. Cada comité distrital celebraba

sesión el segundo domingo de julio, con citación de los representantes de los
partidos contendientes para examinar los paquetes electorales y hacer el cómputo
total de la elección en su jurisdicción.

Iniciada la sesión, el comité procedía a hacer el cómputo general de la votación

recogida en el distrito, practicando en su orden las operaciones siguientes:

Ø Examinaban los paquetes electorales, separando aquellos que tuviesen muestras

de alteración;

Ø Debían abrir los que aparecieran sin alteración, siguiendo el orden numérico de
las casillas y tomando nota de los resultados constantes en el acta de escrutinio;
si hubiere objeción fundada contra las constancias de esa acta, repetían el
escrutinio de la sección, haciendo el recuento de los votos;

Ø Se debían anotar, respecto de cada sección, las objeciones relativas;

Ø Se abrían los paquetes que aparecieran alterados;

Ø Se levantaba, por duplicado, el acta del cómputo;

Ø Se debían extender constancias, de acuerdo con el modelo que aprobara la

Comisión Federal Electoral; y

Ø Se debía formar el paquete electoral de la elección.

El procedimiento señalado se seguía, en primer lugar, respecto a la elección de
diputados, después, a la de senadores y finalmente a la de Presidente de la
República.

Procedimiento ante la comisión local electoral. En caso de la elección de senadores,

la comisión local respectiva, con citación de los representantes de los partidos,
celebraba sesión el tercer domingo de julio, a la cual podían concurrir los
candidatos o sus representantes, procediendo a hacer el cómputo de la votación
recogida en la entidad, conforme a las siguientes reglas: debían revisar las actas
levantadas por los comités distritales, tomando nota de los cómputos que en ella
constaran; debían hacer el cómputo general de los votos emitidos en la entidad, y
levantaba el acta respectiva haciendo constar en ella las objeciones o protestas que
se hubiesen presentado y el resultado de dicho cómputo; y debían enviar a la
legislatura local o al Congreso de la Unión, en su caso, el expediente de la elección.
Es de citarse que en las dos anteriores disposiciones persiste el sistema de
autocalificación.

El veintinueve de enero de 1970 se expidió el decreto que reformó diversos

artículos de la ley electoral federal, que en lo relativo dispuso que para hacer la
computación de votos se seguían las reglas siguientes:

En las elecciones de diputados y senadores se computaban los votos emitidos por

fórmulas de partido, contándose un voto por cada círculo cruzado; si en la elección
para diputados el elector cruzaba más de un círculo no se computaba el voto; si en
la de senadores el elector votaba por más de dos fórmulas, no se computaba ningún
voto; si en la elección de Presidente de la República, el elector cruzaba más de un
círculo, no se computaba el voto, excepto que todos los partidos cuyos círculos se
hubiesen cruzado postularan al mismo candidato, en cuyo caso se computaba como
un voto a su favor.

En caso de elección de senadores, la comisión local respectiva, con citación de los

representantes de los partidos, celebraba sesión el tercer domingo de julio, a la cual
podían concurrir los candidatos o sus representantes, procediendo a hacer el
cómputo de la votación recogida en la entidad. Los expedientes de cada elección
debían remitirse a la legislatura, en los que constaba el resultado (subsistiendo la
autocalificación).
Ley Federal Electoral del cinco de enero de 1973. Para evitar repeticiones
innecesarias, hacemos la acotación que, en términos generales, el procedimiento de
escrutinio y cómputo se equiparaba al señalado por la Ley Electoral de 1951, tanto
para los comités distritales como para las comisiones locales electorales.

Código Federal Electoral del nueve de enero de 1987. El código simplificaba el

procedimiento de escrutinio y cómputo al determinar primero la inutilización de las
boletas sobrantes, enseguida la determinación de los electores que votaban, la
apertura de la urna para comprobar que quedaba vacía, la cuenta de las boletas
extraídas de la urna, la clasificación de los votos por el presidente de la casilla para
determinar el número de votos emitidos a favor de cada uno de los partidos
políticos o candidatos y el número de votos que resultaban anulados.

Procedimiento de cómputo. El Código Federal Electoral, con el objeto de hacer ágil

y expedito el procedimiento de cómputo, establecía que se abrieran primeramente
los paquetes electorales que no tuvieran muestras de alteración y siempre siguiendo
el orden numérico de las casillas. Los miembros del comité cotejaban las actas de
escrutinio y cómputo contenidas en los paquetes con los resultados de las actas que
obraban ya en poder del comité, y cuando los resultados de ambas actas no
coincidían, se tomaba nota de ello.

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1991. El escrutinio

y cómputo se llevaba a cabo en el mismo orden de las leyes anteriores.

El secretario anotaba en hojas por separado los resultados de cada una de las
operaciones realizadas, los que una vez verificados, transcribía en las respectivas
actas de escrutinio y cómputo de cada elección.

Los presidentes de las mesas de casilla fijaban avisos en lugar visible del exterior de
las mismas, con los resultados de cada una de las elecciones.

Cómputos distritales. Los consejos distritales debían celebrar sesión a partir de las
8:00 horas del miércoles siguiente al día de la jornada electoral, para hacer el
cómputo de cada una de las elecciones, en el orden siguiente: el de la votación para
diputados, el de la votación para senador, y el de la votación para Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos.

Los presidentes de los consejos distritales fijaban en el exterior de sus locales, al

término de la sesión de cómputo distrital, los resultados de cada una de las
elecciones.

De los cómputos de entidad federativa para senador. Los consejos locales

celebraban sesión el domingo siguiente al día de la jornada electoral, para hacer el
cómputo de entidad federativa correspondiente a la elección de senadores.

El consejo local residente en la capital, cabecera de la circunscripción plurinominal,

hacia el domingo siguiente a la jornada electoral y una vez hecho el cómputo de
entidad federativa para la elección de senador, realizaba el cómputo de la votación
para las listas regionales de diputados electos según el principio de representación
proporcional. En las anteriores legislaciones subsiste la publicación de los
resultados electorales, tanto en casillas como en consejos distritales y locales y la
autocalificación.

Las reformas de 1993, que surtieron efectos para la elección del año siguiente,
introdujeron la derogación de los colegios electorales de las Cámaras de Diputados
y Senadores.

Cabe aclarar que la Cámara de Diputados continuaba erigiéndose en colegio

electoral para calificar la elección de Presidente de la República. En esa virtud, se
puede decir que el sistema de autocalificación termina con las citadas reformas, ya
que existe el órgano jurisdiccional que resolvía las impugnaciones sobre las
elecciones, y cuyas decisiones eran definitivas y firmes, con respecto a las
elecciones de diputados y senadores, en tanto que, para la elección de Presidente
subsistió el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados.

Por lo tanto, nos encontramos aquí ante un sistema de calificación de elecciones que
se considera mixto, por la intervención del órgano jurisdiccional y el colegio
electoral.
En todo lo anterior, es decir, en el escrutinio y cómputo y resultados electorales, en
casilla, distrito y entidad federativa, así como circunscripción plurinominal, subsiste
el sistema que imperaba en el código electoral de 1991.

Legislación electoral federal vigente. El escrutinio y cómputo así como los

resultados, se encuentran regulados en el Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (COFIPE), en particular en los artículos 226 al 236 y en
los numerales 242 al 261 de este mismo ordenamiento.

El escrutinio y cómputo en la casilla, determina:

Ø El número de electores que votó en la casilla;

Ø El número de votos emitidos en favor de cada uno de los partidos políticos o
candidatos;
Ø El número de votos anulados por la mesa directiva de casilla; y
Ø El número de boletas sobrantes de cada elección.

El escrutinio y cómputo se llevará a cabo en el orden siguiente: de Presidente de los

Estados Unidos Mexicanos, de senadores y de diputados.

El escrutinio y cómputo de cada elección se realizará conforme a las reglas

siguientes:

Ø El secretario de la mesa directiva de casilla contará las boletas sobrantes y las

inutilizará por medio de dos rayas diagonales con tinta;

Ø El primer escrutador contará el número de ciudadanos que aparezca que votaron

conforme a la lista nominal de electores de la sección;

Ø El presidente de la mesa directiva abrirá la urna, sacará las boletas y mostrará a

los presentes que la urna quedó vacía;

Ø El segundo escrutador contará las boletas extraídas de la urna;

Ø Los dos escrutadores bajo la supervisión del presidente, clasificarán las boletas
para determinar: el número de votos emitidos a favor de cada uno de los
partidos políticos o candidatos y el número de votos que sean nulos; y

Ø El secretario anotará en hojas por separado los resultados de cada una de las
operaciones señaladas.
Para determinar la validez o nulidad de los votos se observarán las reglas
siguientes: se contará un voto válido por la marca que haga el elector en un solo
cuadro en el que se contenga el emblema de un partido político, el de una coalición
o el de los emblemas de los partidos coligados; se contará como nulo cualquier voto
emitido en forma distinta a la señalada, y los votos emitidos a favor de candidatos
no registrados se asentarán en el acta por separado. En ningún caso se sumarán a
los votos nulos las boletas sobrantes que fueron inutilizadas.

Cumplidas las acciones a que nos referimos, los presidentes de las mesas directivas
de casilla, fijarán avisos en lugar visible del exterior de las mismas los resultados de
cada una de las elecciones, los que serán firmados por el presidente y los
representantes que así deseen hacerlo.

El cómputo distrital de una elección es la suma que realiza el consejo distrital, de

los resultados anotados en las actas de escrutinio y cómputo de las casillas en un
distrito electoral.

Los consejos distritales celebrarán sesión a partir de las 8:00 horas del miércoles
siguiente al día de la jornada electoral, para hacer el cómputo de cada una de las
elecciones, en el orden siguiente: el de la votación para Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos, el de la votación para diputados y el de la votación para
senadores.

Cada uno de los cómputos a los que se refiere el párrafo anterior, se realizará
sucesiva e ininterrumpidamente hasta su conclusión.

El cómputo para diputados se sujetará al procedimiento siguiente:

Ø Se abrirán los paquetes que contengan los expedientes de la elección que no

tengan muestras de alteración y siguiendo el orden numérico de las casillas; se
cotejará el resultado del acta de escrutinio y cómputo contenida en el expediente
de casilla con los resultados que de la misma obre en poder del presidente del
consejo distrital. Si los resultados de ambas actas coinciden, se asentará en las
formas establecidas para ello;
Ø Si los resultados de las actas no coinciden, o se detectaren alteraciones evidentes
en las actas que generen duda fundada sobre el resultado de la elección en la
casilla, o no existiere el acta de escrutinio y cómputo en el expediente de la
casilla ni obrare en poder del presidente del consejo, se procederá a realizar
nuevamente el escrutinio y cómputo de la casilla, levantándose el acta
correspondiente;

Ø Cuando existan errores evidentes en las actas, el consejo distrital podrá acordar
realizar nuevamente el escrutinio y cómputo;

Ø A continuación se abrirán los paquetes con muestras de alteración y se

realizarán, según sea el caso, las operaciones señaladas en los puntos anteriores;

Ø La suma de los resultados, después de realizar las operaciones indicadas en los

puntos anteriores, constituirá el cómputo distrital;

Ø Acto seguido, se abrirán los paquetes en que se contengan los expedientes de las
casillas especiales;

Ø El cómputo distrital de la elección de diputados por el principio de

representación proporcional, será el resultado de sumar las cifras obtenidas
según los dos puntos inmediatos anteriores;

Ø El consejo distrital verificará el cumplimiento de los requisitos formales de la

elección y asimismo, que los candidatos de la fórmula que haya obtenido la
mayoría de votos cumplan con los requisitos de elegibilidad previstos en el
artículo 7 del COFIPE; y,

Ø Se harán constar en el acta circunstanciada de la sesión los resultados del

cómputo, los incidentes que ocurrieren durante la misma y la declaración de
validez de la elección y de elegibilidad de los candidatos de la fórmula que
hubiese obtenido la mayoría de los votos.

El cómputo distrital para senador se hará de la siguiente manera:

Ø Se harán las operaciones señaladas en los primeros cuatro puntos anteriormente

señalados;

Ø Acto seguido, se procederá a extraer los expedientes de las casillas especiales

relativos a la elección de senador y se realizarán las operaciones referidas en el
punto que antecede de este apartado;

Ø El cómputo distrital de la elección de senadores por el principio de mayoría

relativa, será el resultado de sumar las cifras obtenidas según los dos puntos
 inmediatos que anteceden y se asentará en el acta correspondiente a esta
elección;

Ø El cómputo distrital de la elección de senadores por el principio de

representación proporcional, será el resultado de sumar las cifras obtenidas
según los dos primeros puntos de este apartado; y

Ø En el acta circunstanciada de la sesión se harán constar los resultados del

cómputo y los incidentes que ocurrieren durante la misma.

El cómputo distrital para Presidente de los Estados Unidos Mexicanos tendrá el

procedimiento siguiente:

Ø Se harán las operaciones señaladas en los cuatro primeros puntos que se

señalaron para el cómputo de diputados;

Ø Acto seguido, se procederá a extraer los expedientes de las casillas especiales

relativos a la elección de presidente y se realizarán las operaciones referidas en
el punto que antecede;

Ø El cómputo distrital de la elección de Presidente de los Estados Unidos

Mexicanos, será el resultado de sumar las cifras obtenidas según los dos puntos
anteriores, y se asentará en el acta correspondiente a esta elección; y

Ø Se harán constar en el acta circunstanciada de la sesión los resultados del

cómputo y los incidentes que ocurrieren durante la misma.

Los presidentes de los consejos distritales fijarán en el exterior de sus locales, al

término de la sesión de cómputo distrital, los resultados de cada una de las
elecciones.

Los consejos locales celebrarán sesión el domingo siguiente al día de la jornada

electoral, para efectuar el cómputo de entidad federativa correspondiente a la
elección de senadores por el principio de mayoría relativa y la declaratoria de
validez de la propia elección.

Este cómputo se sujetará a las reglas siguientes:

Ø Se tomará nota de los resultados que consten en cada una de las actas de
cómputo distrital;
Ø La suma de esos resultados constituirá el cómputo de entidad federativa de la
elección de senador;

Ø El consejo local verificará el cumplimiento de los requisitos formales de la

elección y asimismo, que los candidatos de las fórmulas para senador que
hubiesen obtenido el triunfo por el principio de mayoría relativa y de la fórmula
registrada en primer lugar por el partido que por sí mismo hubiese logrado
obtener el segundo lugar en la votación, cumplan con los requisitos de
elegibilidad previstos en el artículo 7 del COFIPE; y

Ø Se harán constar en el acta circunstanciada de la sesión los resultados del

cómputo, los incidentes que ocurrieren durante la misma y la declaración de
validez de la elección y de elegibilidad de los candidatos de las fórmulas para
senador que hubiesen obtenido el triunfo y de la fórmula registrada en primer
lugar por el partido que por sí mismo hubiese obtenido el segundo lugar en la
votación.

El presidente del consejo local deberá publicar en lugar visible los resultados
electorales.

El cómputo de entidad federativa para la elección de senadores por el principio de

representación proporcional se determinará mediante la suma de los resultados
anotados en las actas de cómputo distrital de esta elección, sujetándose, en lo
conducente, a las reglas establecidas en los puntos primero, segundo y cuarto del
párrafo anterior.

El cómputo de circunscripción plurinominal se sujetará al procedimiento siguiente:

Ø Se tomará nota de los resultados que consten en las actas de cómputo distrital de
la circunscripción;

Ø La suma de esos resultados constituirá el cómputo de la votación total emitida

en la circunscripción plurinominal; y,

Ø Se harán constar en el acta circunstanciada de la sesión los resultados del

cómputo y los incidentes que ocurrieran.

El presidente del consejo local que resida en la capital cabecera de la

circunscripción plurinominal deberá publicar en el exterior de las oficinas los
resultados obtenidos en los cómputos de la circunscripción.
Cabe destacar que las reformas de 1996 derogaron lo referente al Colegio Electoral
de la Cámara de Diputados para calificar la elección de Presidente de la República,
en esa virtud las mismas reformas establecen que el cómputo final de dicha elección
compete al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y por ende, a
éste le corresponderá la calificación de dicha elección, quedando a la Cámara de
Diputados expedir el bando solemne para dar a conocer la declaración de Presidente
Electo.

De lo anterior se desprende, que actualmente impera un sistema mixto de

calificación, en consideración a que las elecciones que no son impugnadas ante el
Tribunal quedan firmes, por consecuencia la declaración hecha por un órgano
administrativo queda firme, en tanto que si la elección es impugnada, dependerá de
la resolución de dichas impugnaciones.

III. RESULTADOS ELECTORALES

1. CONCEPTO

Una vez realizados los diferentes tipos de cómputos, el efecto natural de ellos, son
los resultados, mismos que como concepto genérico lo podemos entender como la
consecuencia de un hecho u operación matemática, en materia electoral se refieren
precisamente al conteo final que se realiza en las casillas y en los distintos consejos
del Instituto Federal Electoral para determinar al ganador de una elección.

2. CARACTERÍSTICAS

Podemos señalar en forma genérica que los resultados se pueden dividir en

parciales, definitivos y preliminares, en razón de ello podemos observar sus
características y diversos tipos.

El resultado que se da en casillas es obviamente parcial, toda vez que sólo revela
una parte de la elección, pero al mismo tiempo definitivo con respecto a esa casilla,
si no es anulada por una impugnación que resuelva el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación.
Por lo que toca al resultado del cómputo distrital, su resultado es definitivo respecto
a la elección de diputados de mayoría relativa por ese distrito, si no es modificada
por las impugnaciones que en el caso de haberlas, resolvería el Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación y parcial respecto a otras elecciones.

El resultado del cómputo de los consejos locales, resultará definitivo para la

elección de senadores de mayoría relativa si no se modifica por las sentencias del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en caso de haber
impugnaciones y parcial respecto de otras elecciones.

Por otro lado, el resultado del cómputo de circunscripción plurinominal será

definitivo para la elección que se efectúa para el principio de representación
proporcional, pero deberán tomarse en cuenta las resoluciones que sobre la elección
haya emitido el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

3. DIVERSOS TIPOS DE RESULTADOS

Resumiendo, podemos establecer que existen resultados en casilla, de cómputo

distrital, de cómputo de entidad federativa ante consejos locales y de
circunscripción que llevan a cabo los consejos locales que residen en la capital
cabecera de la circunscripción.

A todos estos resultados tenemos que agregar el resultado del cómputo que realiza
el Consejo General para la asignación de diputados y senadores por el principio de
representación proporcional.

A este respecto debemos señalar que el Consejo General para realizar este cómputo
y obtener un resultado definitivo de las elecciones por el principio de representación
proporcional, en primer lugar, debe de tomar en cuenta las sentencias pronunciadas
por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y acatarlas en sus
términos, y con las recomposiciones que en su caso hubiese realizado el tribunal.

4. RESULTADOS PRELIMINARES

Respecto a los resultados preliminares, debemos señalar que a partir de los

resultados que se consignan en la casilla aparece el Programa de Resultados
Electorales Preliminares (PREP), el cual “...es un mecanismo con el objeto de
difundir de manera inmediata, en el Consejo General, ante los partidos políticos y
ante la ciudadanía, los resultados previos de la elección de puestos de elección
popular”19 .

La difusión de resultados preliminares se lleva a cabo mediante el sistema de

informática, teniendo el apoyo legal en los numerales 89, párrafo 1, inciso l), y 243
del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Los objetivos de este programa son difundir de manera inmediata antes de que se
efectúe el cómputo en los consejos distritales, los resultados fehacientes y oportunos
de los diferentes tipos de elección, así como garantizar la seguridad, transparencia,
confiabilidad e integridad en la información en los resultados electorales, porque al
darlos a conocer de manera inmediata, se eliminan las suspicacias respecto a la
legalidad de las elecciones.

Este sistema de resultados preliminares está integrado por Centros de Acopio y

Transmisión (CEDAT), que con terminales de captura conectadas a una red,
reciben los resultados de las actas de las casillas y se trasmiten al Centro Nacional
de Recepción de Resultados Preliminares (CENARREP), para que se reciba y
procese la información, en tal virtud, la difusión de los resultados preliminares se
podrá ver de inmediato por varios medios, por Internet, por monitores y pantallas
en el Instituto Federal Electoral y por los comunes de prensa y televisión.

Es necesario aclarar que el programa de resultados preliminares, sólo es un

mecanismo para difundir de manera inmediata los resultados de las elecciones, pero
de ninguna manera éstos pueden ser considerados como definitivos y mucho menos
oficiales.

Finalmente, una vez que se han realizado los diferentes cómputos, por obviedad se
continúan con los resultados electorales, éstos no sólo determinan al ganador en las
elecciones de mayoría relativa, sino que precisamente con estos resultados y con las
bases que establece la Constitución y la ley electoral se desarrolla la fórmula para la
asignación de diputados y senadores por el principio de representación
proporcional, cuyas bases y lineamientos se comentaron al principio de este trabajo
y por lo mismo en ese apartado se desarrolló la fórmula matemática para la
asignación respectiva.

IV. CALIFICACIÓN DE ELECCIONES

Se puede contemplar dentro de la calificación de elecciones los sistemas de:

autocalificación, heterocalificación, mixto y jurisdiccional.

1. SISTEMA DE AUTOCALIFICACIÓN

1.1. Concepto

La autocalificación se confería a los colegios electorales de las cámaras para

calificar la elección de sus integrantes con plena autonomía de los otros dos
poderes. El sistema de autocalificación o contencioso-político también es conocido
como verificación de poderes “...significa que la atribución de revisar y determinar
sobre la validez o nulidad de una elección popular, está confiada a las personas que
han resultado electas, esto es, a la Asamblea, Parlamento o Congreso que surge en
virtud de un proceso electoral” 20. El sistema de autocalificación se sustenta en dos
principios básicos, el de la autonomía del poder legislativo y el de división de
poderes.

1.2. Características

El sistema de autocalificación responde al fortalecimiento del Poder Legislativo,

esto en razón de que sus propios miembros califican su elección, esta característica
se vincula al otro principio que es el de división de poderes, sin embargo, en
contrapartida a ello se carecía de elementos jurídicos para impugnar dichas
elecciones. Lo anterior, porque la autocalificación es un proceso político y no
jurídico.

2. SISTEMA DE HETEROCALIFICACIÓN

2.1 Concepto
Por lo que respecta al sistema heterocalificación, se puede señalar que está confiado
a un órgano jurisdiccional, pudiendo conceptualizarse “...como la facultad de
revisar y determinar la nulidad o validez de las elecciones, confiado a un órgano
jurisdiccional ordinario especializado”21 , en el que se ventila un proceso que
combina con una resolución y se sustenta también en dos principios: el de
juridicidad, ya que existen órganos jurisdiccionales con atribuciones para dirimir las
controversias y, el de división de poderes, porque la calificación electoral debe ser
realizada por autoridades que formal y materialmente tengan la tarea de juzgar,
siendo independientes del congreso o asamblea, para resolver con imparcialidad.

2.2. Características

Dentro de la doctrina se han distinguido dos clases de juzgadores

heterocalificativos: la administración pública electoral y los tribunales, que pueden
ser de justicia ordinaria o especializados en la materia.

Como característica de este sistema se puede señalar, la intervención de un tercero

imparcial, tal como sucedió en 1836 con el Supremo Poder Conservador, asimismo
este sistema se encuentra más apegado a las funciones jurisdiccionales, sin embargo
puede decirse que todavía existe la calificación de órganos administrativos.

3. SISTEMA MIXTO

3.1. Concepto

Por lo que respecta al sistema mixto, lo podemos conceptualizar como la

calificación jurídico-política de las elecciones, toda vez que compartían esa función
un tribunal especializado cuyos fallos podían ser modificados por los órganos
legislativos, es decir, existía predominio de este poder sobre la función
jurisdiccional.

3.2 Características

Se puede afirmar que el sistema mixto se dio hasta la reforma constitucional de

1993, ya que por un lado la característica de este sistema es que participa tanto el
órgano especializado como el órgano legislativo. Esto en razón de que existía un
tribunal a partir de 1987 que intervenía en la solución de controversias en materia
electoral, pero sus decisiones podían ser modificadas por los colegios electorales.

Sin olvidar que en primera instancia el órgano administrativo calificaba la elección

y sólo por vía de impugnación el tribunal podía intervenir, es decir, aquellas
elecciones que no fueran impugnadas quedaban firmes y definitivas.

4. SISTEMA JURISDICCIONAL

4.1. Concepto

Finalmente al sistema jurisdiccional lo podemos conceptualizar como

“...jurisdiccionalización estriba en que las resoluciones de los conflictos de
impugnación sobre los procedimientos electorales, ha requerido basarse en el
principio de legalidad” 22.

4.2. Características

Dicho sistema nos permite garantizar que todos los actos y resoluciones de las
autoridades electorales, pueden ser sujetos a impugnación que debe ser resuelta por
un órgano especializado del Poder Judicial Federal, el cual basa sus resoluciones en
los principios de constitucionalidad y legalidad.

La característica fundamental de este sistema, es que precisamente se trata de un

órgano especializado el que juzga las elecciones, en este sentido dichas resoluciones
se basan en los principios de constitucionalidad y legalidad, debemos acotar que el
sistema jurisdiccional se dará plenamente en la elección de Presidente de la
República en el año 2000, toda vez que al Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación le corresponderá el cómputo final y la declaración de validez de dicha
elección.

5. SISTEMA MEXICANO DE CALIFICACIÓN ELECTORAL

El sistema mexicano de calificación como se ha podido observar, a lo largo del

recorrido histórico y en la legislación actual, fue prevalentemente autocalificativo,
circunstancia que sólo se vió interrumpida en 1836, por el Supremo Poder
Conservador quien calificaba las elecciones de presidente, convirtiéndose en sistema
heterocalificativo.

Por otro lado, encontramos que el sistema mixto se dio en nuestro país al
surgimiento de órganos especializados de 1987, el denominado Tribunal de lo
Contencioso Electoral, pero aun así prevalecía la decisión de los colegios
electorales.

A la desaparición de estos colegios, es el órgano administrativo el que califica las

elecciones, compartiendo dicha función con el Tribunal Federal Electoral en
principio, y actualmente Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

El Instituto Federal Electoral a través de sus diversos consejos, y al término de los

cómputos respectivos, está obligado a emitir los resultados y hacer la declaración de
validez de la elección, para que acto continuo haga entrega de la constancia de
mayoría o asignación en el sistema de representación proporcional en su caso. Si
dichos cómputos, resultados y declaraciones no son impugnados, éstos quedan
firmes, por lo tanto, la calificación sería administrativa.

Por otro lado, si una elección es impugnada y el Tribunal Electoral recompone el

cómputo pero no modifica el resultado de la elección, la declaración administrativa
por obviedad queda firme.

En este orden de ideas, encontramos que si una elección es impugnada y por la

recomposición de cómputo el tribunal encuentra que la fórmula ganadora debe
cambiar, la declaración hecha por el órgano administrativo es revocada y tendrá que
emitir otra con apego a la resolución del tribunal, si el órgano administrativo no
quisiere o no pudiere otorgar la nueva declaración de validez y por ende la
constancia respectiva a la nueva fórmula ganadora, la resolución del tribunal hará
las veces de constancia y de declaración.

En el contexto apuntado nos quedaría señalar, que si una elección es impugnada y la

resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación consiste en
declarar la nulidad de esa elección, por lógica, tanto la constancia como la
declaración de validez quedan revocadas.
Por las consideraciones hechas anteriormente, podemos afirmar que actualmente
nuestro sistema de calificación de elecciones, es mixto respecto a las elecciones de
diputados y senadores por ambos principios.

Como una aportación relevante de las reformas de 1996, el sistema de calificación

para la elección presidencial corresponde al sistema jurisdiccional.

6. ENTREGA DE CONSTANCIAS DE MAYORÍA Y DE ASIGNACIÓN

PROPORCIONAL

Como se ha hecho alusión a los diferentes cómputos, resultados y declaración de

validez de las elecciones, tenemos que señalar que al término de los cómputos
distritales se deben entregar las constancias de mayoría para los diputados por el
principio de mayoría relativa en cada uno de los distritos, de senadores por el
mismo principio al término de los cómputos de la entidad federativa en cada uno de
los estados de la República.

Por último, debemos señalar que el Consejo General del Instituto Federal Electoral
al realizar el cómputo final de las elecciones por el principio de representación
proporcional, entrega las constancias de asignación por dicho principio.

NOTAS
1 MARTÍN, Alonso. Voz: Fórmula, en: Enciclopedia del idioma, t. II. Ed. Aguilar. México, 1991, p. 2038.
2 RAE, D.W. Cit. por BERLÍN VALENZUELA, Francisco. en: Memoria del Primer Congreso Internacional de Derecho
Electoral, vol. II. UNAM, Universidad Veracruzana de Xalapa, Veracruz. México, 1991, p. 9.
3 NOHLEN, Dieter. Sistemas Electorales y Partidos Políticos. Ed. Fondo de Cultura Económica. México, 1995, p. 92.

4 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México,

1997, pp. 52 y 53.

5 ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo. La Reforma Política de 1996 en México, en: Cuadernos Constitucionales México-

Centroamérica. No. 25. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Corte de Constitucionalidad de Guatemala y
Procurador de Derechos Humanos de Guatemala. México, 1997, p. 163.
6 Vid. GARCÍA ÁLVAREZ, Yolli. Senadores de Representación Proporcional, debut y despedida, en: Boletín del Centro de

Capacitación Judicial Electoral. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, mayo-junio, 1998. Año 4.
No. 3, pp. 4 a 7 y 15.
7 Según se dispone en el Artículo Noveno Transitorio del Decreto de reformas al Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federación. México, D. F., 22 de noviembre de 1996.
8 RUÍZ NAVARRO PINAR, José Luis.Voz: Escrutinio, en: Diccionario Electoral (CAPEL). San José de Costa Rica, 1989,

p. 273.
9 Ibid., p. 273.

10 Ibid., p. 274.

11 Ibid., p. 278.

12 NÚÑEZ JIMÉNEZ, Arturo. El nuevo Sistema Electoral Mexicano. Ed. Fondo de Cultura Económica. México, p. 209.

13 FARÍAS MACKEY, Luis. La Jornada Electoral, paso a paso. Ed. Miguel Ángel Porrúa. México, 1997, p. 85.

14 Ibid., p. 85.

15 PATIÑO CAMARENA, Javier. Derecho Electoral Mexicano. UNAM. México, 1994, p. 442.

16 NÚÑEZ JIMÉNEZ, Arturo. Op. Cit., p. 223.

17 Ibid., pp. 223 y 224.

18 Ibid., pp. 227 y 228.

19 INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. Programa de Resultados Electorales Preliminares (PREP), en:
http://www.ife.org.mx
20 TERRAZAS SALGADO, Rodolfo. El Control Jurisdiccional de la función estatal electoral en la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos. Tribunal Federal Electoral. México, 1992, p. 3.

21 Ibid., p. 6.

22 OROZCO HENRÍQUEZ, José de Jesús. Comentarios al Artículo 60 Constitucional. Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos comentada. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, D. F. 1994, p. 227.
 LOS DERECHOS POLÍTICO ELECTORALES
DE LOS CIUDADANOS MEXICANOS

Arturo BARRAZA

Sumario. I. Los derechos fundamentales. II. Clasificación. 1. Los derechos humanos. 2. Las
garantías sociales. 3. Las garantías individuales. 4. Los derechos político electorales. 4.1. Los
derechos político electorales y el derecho público. 4.2. Los derechos político electorales como
derechos fundamentales. 4.3. Los derechos político electorales y el estado de derecho. 4.4. La
persona como ciudadano. 4.5. El ciudadano como representante de la soberanía del pueblo. 4.6. La
democracia y la renovación del poder público. 4.7. Sujetos y limitaciones: 4.8. Los principios
constitucionales. 4.9. El régimen federal y los derechos político electorales. 4.10. Legislación
Electoral.

I. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

Con independencia de teorías, doctrinas o religiones que describen, orientan y

justifican la permanencia del ser humano en la tierra, es innegable que el hombre
nace con determinados derechos que le son propios por naturaleza y que existen
antes que cualquier sistema jurídico, forma de Estado o de gobierno sin importar: la
raza a la que pertenece, la diversidad del sexo, el color de piel, el lugar de
nacimiento, la edad, el dialecto o el idioma con el cual se comunica, la religión que
profesa, la condición económica, el estado civil, etcétera, simplemente por el hecho
de haber nacido y por tratarse de un ser dotado con inteligencia y racionalidad,
características que le otorgan un rango superior sobre el mundo de los animales y
de las cosas. Estos derechos que en el transcurso del tiempo han sido conocidos
como “naturales”, adquieren la categoría de fundamentales por considerarse que
son los mínimos e indispensables que el ser humano requiere para vivir y
desarrollarse con plenitud. Por lo que se refiere a la inteligencia y racionalidad,
éstos encuentran su complemento en la libertad y en la sociabilidad de los seres
humanos, elementos que en su totalidad configuran la dignidad del hombre
universal y a la que todos estamos obligados a respetar, defender y salvaguardar,
con independencia de las actividades a las que nos dedicamos o de las situaciones
jurídicas en las cuales nos encontremos.

En efecto, la inteligencia y la razón como atributos exclusivos del hombre, lo hacen

que sea diferente al mundo de los animales y de las cosas, sin olvidar que los
animales también tienen vida, pero que éstos carecen de razonamiento y sólo
reaccionan por instinto; en relación con las cosas, como objetos que son, sólo tienen
precio y si se destruyen, siempre existe la posibilidad de sustituirlas; en cambio el
hombre, por su inteligencia, adquiere la categoría de racional y por lo tanto es
insustituible, el único en la tierra dotado con la capacidad para comunicar
opiniones, pensamientos, ideas, experiencias, deseos, emociones y sentimientos, lo
que hacen que pertenezca a una categoría superior frente a los animales y a las
cosas que lo rodean.

De la inteligencia surge el razonamiento; de la libertad la voluntad y el poder de

autodeterminación, características que permiten durante la vida, poder concebir,
decidir y ejecutar diversas actividades tendientes a lograr objetivos que causen un
bienestar personal, familiar, profesional o social, según aspiraciones y propósitos
que se hayan forjado. El logro de estos objetivos finalmente se traducen en la
búsqueda natural y constante que tiene el ser humano por alcanzar su realización,
perfección o destino, o bien, como expresa el maestro Ignacio Burgoa, lograr su
propia felicidad “Si analizamos sin ningún perjuicio ideológico los actos, las
aspiraciones, las inquietudes, las tendencias y, en general, la vida del hombre,
podemos observar claramente que todo ello gira alrededor de un solo fin, de un solo
propósito, tan constante como insaciable: superarse a sí mismo, obtener una
perenne satisfacción subjetiva que pueda brindarle la felicidad anhelada”1.

Sin embargo, las metas, objetivos o finalidades propuestos, no se logran con la

suerte, al azar o confiados al destino de cada uno, sino que es necesario la ejecución
de actos o el desarrollo de conductas que orienten precisamente a la realización o
perfección a la que aspiramos. En este sentido, el hombre ejercita la libertad que le
es inherente y que sin ella cualquier actividad resultaría prácticamente imposible,
haciendo nugatoria su propia realización. No obstante, este atributo no debe ser
concebido sólo de manera individual, intuitu personae, tampoco de forma absoluta
o ilimitada, pues en este caso tendríamos como resultado la anarquía y como
consecuencia la desaparición de la especie humana; todo lo contrario, por tratarse
de un atributo natural fundado en la inteligencia y en la razón, la libertad debe estar
en armonía con las aspiraciones, objetivos y metas de los de la misma especie, es
decir, la libertad individual debe vincularse estrechamente con la de los demás y así
obtener como denominador común una libertad de carácter social, en la que los
individuos encuentren los espacios necesarios y suficientes para lograr su desarrollo
y así juntos y por asociación se logre alcanzar un mundo fundado en la inteligencia
y en la razón de los que lo habitan.
Por otra parte, la relación generada por la libertad hace del hombre un ser sociable
por naturaleza, confirmando así la antigua pero siempre presente tesis aristotélica de
que “sólo siendo Dios o bestia, el hombre podría vivir lejos del mundo de los
humanos”2. De acuerdo con esta tesis no es posible concebir al hombre de manera
aislada, sino siempre en comunión con los demás, siendo ésta, además de una
necesidad inmanente del ser humano, una condición indiscutible para poder
sobrevivir, porque sólo en sociedad se encuentran las condiciones apropiadas para
lograr la existencia, en donde el diario convivir con otros de la misma categoría
propician la solidaridad, la ayuda mutua y la unión, elementos básicos para lograr
vida y realización. Como consecuencia, el hombre no existe por sí mismo, es decir,
aisladamente, sino que se debe a los demás; de ahí que la unidad del hombre no se
haya en el hombre mismo, sino en la vinculación con los otros de su misma especie,
siendo precisamente esta relación la que da origen a la familia, al clan, al grupo, a
la sociedad y con el derecho, al Estado.

Al remitirnos a la historia, encontramos dos sucesos importantes para el nacimiento

del derecho: la población multiplicada con el transcurso del tiempo; y la aparición
de la propiedad cuando los grupos se volvieron sedentarios y con ella el concepto de
riqueza. Esto generó que las actividades realizadas por los individuos y derivadas de
las relaciones humanas se complicaran, por lo que no es de sorprender la existencia
de conflictos, la mayoría de ellos solucionados por medio de la ley del más fuerte,
la ley del talión o la venganza privada, según observamos en lo dispuesto por las
primeras legislaciones que conocemos, entre ellas las de Urnammu, las de Lipit-
Ishtar, las de la ciudad de Eshnunna y por supuesto las normas establecidas en el
Código de Hammurabi las cuales tuvieron vigencia en la antigua Mesopotamia antes
de Cristo y que al decir del maestro Margadant en su obra Panorama de la Historia
Universal del Derecho, Hammurabi era “un rey que, de acuerdo con las más
recientes investigaciones, debe haber gobernado aproximadamente entre 1728 y
1686 a.C.”3. Posteriormente el Derecho se fue sistematizando y así encontramos el
Derecho Egipcio, el Derecho de los Hititas, el Derecho Hebreo, el Derecho Griego,
en el cual destaca la existencia de un Derecho Público y de la Filosofía Política
relacionada con lo jurídico, gracias a los grandes filósofos de la época entre ellos
Sócrates, Platón y Aristóteles; el Derecho Romano, el cual conocemos
principalmente a través de la recopilación del Corpus Iuris Civilis de Justiniano
elaborado aproximadamente en el 527 y dividido en el Códex, el Digesto, las
Institutas y las Novellae; el Derecho de la Edad Media y así sucesivamente hasta
llegar a la conformación de las grandes familias jurídicas, es decir, el sistema
romano canónico, el sistema anglosajón, el sistema socialista, el sistema musulmán
y el sistema japonés.

En la actualidad, el Derecho, además de ser una manifestación cultural del hombre,

ha demostrado ser la única vía para regular la vida de los individuos en sociedad,
siempre dentro de un marco de legalidad, en el que las relaciones humanas se
encuentren sometidas a normas jurídicas y en el que los actos de las autoridades
cumplan con determinados requisitos, condiciones, elementos que la propia ley les
tenga previstos. Con ello, el Derecho preservará la especie humana y será el
conducto para que el hombre en sociedad logre encontrar su realización. En esta
tarea, la orientación fundamental para cualquier sistema jurídico debe consistir en el
reconocimiento de la dignidad del hombre y con ello reflexionar que el creador del
derecho es el hombre, quien persigue y canaliza a través de la Ciencia Jurídica su
propia realización, es decir, que el hombre debe crear al Derecho y no el Derecho
al hombre; por la otra, reconocer que la dignidad del ser humano debe ser
condición sine qua non de cualquier ordenación jurídica, forma de Estado o de
gobierno, pues sólo así transitaremos por el camino que nos proporciona mayores
posibilidades para alcanzar la justicia, la seguridad y el bien común.

En este proceso de sistematización del Derecho, se encuentra una etapa en la que el

hombre exigió el reconocimiento jurídico de sus derechos fundamentales, los
cuales para obtenerlos tuvo que emprender una lucha que no ha sido fácil, sino
consecuencia de múltiples movimientos políticos y sociales (en ocasiones armados),
en los que se ha visto involucrado el ser humano, reclamando le sean reconocidos
los derechos necesarios para lograr su realización. Como ejemplos de esta
evolución histórica, existen diversos documentos en los que se describen los
derechos que se han conquistado en diferentes épocas, lugares y ámbitos jurídicos y
en ninguno de ellos, le han sido concedidos gratuitamente por la autoridad en turno.
Entre los documentos de mayor importancia, encontramos los que corresponden al
Derecho Interno de algunos países y aquéllos otros que se refieren al Derecho
Internacional. En cuanto al Derecho Interno, destacan por su importancia la “Carta
Magna” otorgada por Juan Sin Tierra, Rey de Inglaterra, el diecisiete de junio de
1215; la “Bill Of Rights” o Declaración de Derechos, del trece de febrero de 1689
(considerada como el principal documento constitucional en la historia de
Inglaterra); la “Declaración de Independencia de los Estados Unidos de América”
del cuatro de julio de 1776 y la “Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano” en Francia, el veintiséis de agosto de 1789. En el Derecho
Internacional, el documento por excelencia es la “Declaración Universal de
Derechos Humanos”, adoptada y proclamada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas, en su resolución 217 A(III), del diez de diciembre de 1948.

En el análisis de estas declaraciones, encontramos como denominador común un

catálogo de derechos considerados como fundamentales para el desarrollo del ser
humano, así como las bases jurídicas para estructurar la organización política del
Estado. En el primer caso, se encuentran protegidos la vida, la libertad, la igualdad,
la seguridad y la propiedad. En el segundo, se distinguen los principios de
soberanía y de separación de poderes. A partir de entonces, el Derecho
Constitucional en general se ha venido desarrollando tomando como base estos dos
principios: por una parte el reconocimiento jurídico, a cargo de la autoridad, de
determinados derechos considerados como fundamentales a favor de los individuos
(en lo personal y en lo colectivo) y a los que el Estado se obliga a respetar y, por la
otra, el establecimiento del poder público bajo la teoría de la soberanía y de la
división de poderes. “Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no está
asegurada, ni determinada la separación de los poderes, carece de Constitución...” 4,
reza el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano
de 1789. Estos principios se han visto reflejados en las constituciones modernas, a
los cuales se les ha denominado parte dogmática y parte orgánica. La primera, que
contiene los derechos fundamentales de los individuos y a los que se encuentra la
autoridad obligada a respetar y, la segunda, que consagra la teoría de la división de
poderes, es decir, el poder público dividido en Poder Legislativo, Ejecutivo y
Judicial.

Por lo que respecta a nuestra Constitución, en su estructura se encuentran

establecidos los derechos fundamentales, los cuales es posible clasificarlos en
derechos humanos, garantías sociales, garantías individuales y derechos político
electorales. Asimismo, se recoge la teoría de la división de poderes, al disponer en
la primera parte del artículo 49 que “El Supremo Poder de la Federación se divide,
para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial”. En este contexto, nuestro
máximo ordenamiento legal observa los dos principios que ha generado la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 a la que hemos
hecho referencia.
II. CLASIFICACIÓN

1. LOS DERECHOS HUMANOS

Con fecha seis de junio de 1990, apareció publicado en el Diario Oficial de la

Federación, el decreto mediante el cual se estableció en nuestro país la Comisión
Nacional de Derechos Humanos dentro de la estructura de la Secretaría de
Gobernación, es decir, formando parte del Poder Ejecutivo de la Unión. Asimismo,
el uno de agosto del mismo año, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el
Reglamento Interno de dicha comisión.

Más tarde, con fecha veintiocho de enero de 1992, apareció publicado en el Diario
Oficial de la Federación, el decreto por el que se modificó el artículo 102 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, adicionando a dicho
numeral el actual apartado B). Esta modificación a la Ley Suprema, concedió
facultades al Congreso de la Unión y a las legislaturas de los estados, para que
dentro del ámbito de sus respectivas jurisdicciones, se establecieran organismos de
protección de los derechos humanos, los cuales conocerán de las quejas en contra
de actos u omisiones de naturaleza administrativa que provengan de cualquier
autoridad o servidor público, excepción hecha de los correspondientes al Poder
Judicial de la Federación. Asimismo, se les otorgó competencia para formular
recomendaciones, las cuales tienen el carácter de públicas, autónomas, no
vinculatorias, así como de presentar denuncias y quejas ante las autoridades
respectivas.

Se establece también que las Comisiones de Derechos Humanos no tendrán

competencia para intervenir en asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales.

Por último, el citado apartado B) faculta a la Comisión Nacional de Derechos

Humanos, para conocer de las inconformidades que se presenten en relación con las
recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes en los
estados de la Federación. El apartado B) del artículo 102 constitucional cobró
vigencia al expedirse con fecha veintinueve de junio de 1992, la Ley de la Comisión
Nacional de Derechos Humanos, mediante la cual se reglamenta el citado apartado
B). Esta ley describe detalladamente la competencia, estructura, integración,
organización, las formas y procedimientos para acudir a dicha comisión.

Por otra parte, con fecha doce de noviembre del mismo año, se publicó en el Diario
Oficial de la Federación, el Reglamento Interno de la Comisión Nacional de
Derechos Humanos. Con esta reforma se eleva a rango constitucional la Comisión
Nacional de Derechos Humanos y se establece que las legislaturas de los estados
dispondrán de un año, a partir de la publicación de este decreto, para instaurar
organismos para su defensa y protección dentro del ámbito de sus respectivas
jurisdicciones.

No podemos negar la importancia que trajo consigo en el ámbito nacional, primero

la creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos dependiente de la
Secretaría de Gobernación y posteriormente la adición al artículo 102 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se concedió rango
constitucional al citado organismo.

Resulta particularmente importante manifestar que en nuestro país desde 1847 han
existido organismos de protección a los derechos humanos. Entre ellos podemos
mencionar la Procuraduría de Pobres, impulsada por Ponciano Arriaga en San Luis
Potosí en el año de 1847; la Dirección para la Defensa de los Derechos Humanos en
el Estado de Nuevo León en el año de 1979; la Procuraduría de Vecinos en la
Ciudad de Colima en 1983; la Defensoría de los Derechos Universitarios instaurada
en la Universidad Nacional Autónoma de México en 1985; la Procuraduría para la
Defensa del Indígena en Oaxaca creada en el año de 1986; la Procuraduría Social de
la Montaña en el Estado de Guerrero fundada en 1987; la Procuraduría de
Protección Ciudadana en el Estado de Aguascalientes en 1988; la Defensoría de los
Derechos de los Vecinos en el Municipio de Querétaro en el año de 1988; la
Procuraduría Social del Departamento del Distrito Federal en 1989; la Comisión de
Derechos Humanos en el Estado de Morelos creada en 1989. Es importante señalar
que antes de la creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos el seis de
junio de 1990, en la propia Secretaría de Gobernación ya existía una Dirección
General de Derechos Humanos establecida el trece de febrero de 1989.

2. LAS GARANTÍAS SOCIALES

Las garantías sociales surgen en la Constitución de 1917 y se refieren a la relación
jurídica existente entre dos capas sociales diferentes económicamente. Por una
parte, aquella que se encuentra carente de los medios de producción, es decir, los
trabajadores y los campesinos básicamente; y por la otra, la clase que detenta los
medios de producción o llamada también capitalista. Al redactar la Constitución de
1917, la clase social que intervino en la lucha armada exigió al Estado la adopción
de ciertas medidas proteccionistas frente a la clase social económicamente poderosa.
La exigencia no era de extrañar, pues el grupo armado que intervino en la
Revolución Mexicana estaba integrado principalmente por los trabajadores y los
campesinos, justo era que después de haber terminado este movimiento, se les
reconocieran las ideas por las cuales habían intervenido en la lucha armada e
inclusive muchos de ellos haber ofrendado su vida. Como consecuencia, en la
Constitución de 1917 surgieron los derechos denominados “De la Revolución”, que
hoy conocemos como garantías sociales y que se encuentran establecidos
básicamente en los artículos 27 y 123 de nuestra Carta Magna. Al respecto, el
maestro Alfonso Noriega afirma: “Sin posibilidad de error o equivocación, de
acuerdo con los hechos históricos y el más elemental análisis de los mismos, se
debe reconocer y proclamar que los derechos sociales que consagra la Constitución
Política Mexicana de 1917, son la realización institucional de los ideales y
aspiraciones, de los sentimientos que dieron contenido al repertorio de ideas y
creencias que animaron el pensamiento de la Revolución Mexicana de 1910”5.

En esta relación jurídica, el Estado a través de las autoridades, realiza una actividad
de conciliación de intereses entre estas dos capas económicamente diferentes. Esta
conducta de la autoridad, obviamente no es discrecional sino que se encuentra
fundada y motivada, no sólo en los preceptos constitucionales de carácter social a
que hemos hecho alusión, sino también en los demás ordenamientos jurídicos
reglamentarios de dichos preceptos.

3. LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES

Como lo hemos señalado, la Revolución Francesa de 1789, generó la Declaración

de los Derechos del Hombre y del Ciudadano y a partir de este documento el
Derecho Constitucional encontró nuevas perspectivas para su desarrollo, primero en
Europa y posteriormente en los países occidentales, en donde las ideas principales
de este documento fueron tomadas y transcritas en sus máximos ordenamientos, que
al decir del doctor Sergio García Ramírez “Fue uno de esos acontecimientos
magnos -como cataclismos- que derriban para siempre y dejan el campo propicio
para construcciones perennes. Definen intervalos de la vida. Establecen linderos, en
forma que luego se diga válidamente, como en este caso: antes y después de la
Revolución francesa” 6.

En efecto, esta declaración establece un valladar en el Derecho Público y aunque las

ideas fueron inicialmente de los norteamericanos, no podemos negar la genialidad
de los franceses para actualizar esas ideas y otorgarles la orientación hacia el futuro
no sólo en el ámbito jurídico, sino el de la humanidad en su conjunto. Uno de los
aciertos de mayor relevancia fue el reconocimiento jurídico de los derechos
fundamentales del hombre por parte de la autoridad, como representante del
Estado, adquiriendo ésta la obligación de respetar. Estos derechos que en el
preámbulo de la declaración adquieren el calificativo de naturales, inalienables,
sagrados e imprescriptibles protegen la vida, la libertad, la propiedad y la
seguridad, pero además, en su artículo 12 se cita por primera ocasión el vocablo
“garantía”, al disponer: “La garantía de los derechos del hombre y del ciudadano
necesita una fuerza pública; por lo tanto, esta fuerza se halla instituida en beneficio
de todos y no para la particular utilidad de aquéllos a quienes es confiada.”7 Sin
embargo, el término garantía en este artículo no se refiere el Derecho propiamente,
sino a las formas y procedimientos a cargo del Estado para garantizar la vigencia de
los derechos a que nos hemos referido.

En este contexto, además de ser utilizado el término “garantía” en el Derecho

Privado, a partir de la Revolución Francesa se utiliza en el Derecho Público,
aunque con significado diferente. En el Derecho Privado se entiende por
“garantía”: “El aseguramiento del cumplimiento de una obligación mediante la
afectación de cosa determinada o del compromiso de pago por un tercero para el
caso de incumplimiento de la misma por el deudor originario” 8. En el Derecho
Público, según el maestro Ignacio Burgoa: “El concepto garantía ha significado
diversos tipos de seguridades o protecciones a favor de los gobernados dentro de un
estado de derecho, es decir, dentro de una entidad política estructurada y
organizada jurídicamente, en que la actividad del gobierno está sometida a normas
preestablecidas que tienen como base de sustentación el orden constitucional”9 .
En el primer caso, estamos en presencia de relaciones jurídicas entre personas que
se encuentran en una determinada situación de igualdad, en la que ninguna de ellas
actúa con la representación del Estado, es decir, en un enlace de coordinación. En
el segundo, se trata de una vinculación entre las autoridades como representantes
del Estado y el gobernado, ya sea persona física o moral. Cabe aclarar que en esta
relación las autoridades ejercitan su actividad investidas del Jus Imperium, o sea,
actos con contenido unilateral, imperativo y coercitivo.

Por lo que se refiere a la persona física, sus derechos fundamentales son

reconocidos jurídicamente como ser humano desde el momento de su nacimiento,
sin tomar en consideración edad, sexo, raza, color, condición económica, religión,
etcétera. En cuanto a las personas morales, si bien es cierto se trata de personas
físicas, éstas tienen la capacidad de goce y de ejercicio y por ello se unen conforme
a la legislación vigente para constituir asociaciones ya sea de carácter privado o
social, adquiriendo nuevos derechos y contrayendo nuevas obligaciones diferentes a
las de sus asociados. En ambos casos, los sujetos sean personas físicas o morales,
son susceptibles de ser perjudicados por cualquier acto de autoridad. De ahí que la
Constitución extienda su ámbito protector no sólo a los individuos, sino también a
las personas morales.

Como podemos observar, el respeto a las garantías individuales, genera una

relación jurídica de Derecho Público entre el gobernado (persona física o moral) y
el gobernante (autoridad, representante del Estado). En esta relación, la
Constitución establece los artículos en que se encuentran contenidas las garantías,
derechos para el gobernado y obligaciones para el gobernante. En el primer caso
distinguimos un catálogo de derechos reconocidos jurídicamente a favor del
gobernado; pero también una serie de limitaciones, algunas veces las encontramos
en los artículos en los cuales se establece el Derecho y, en otras, en diversos
numerales de la propia Constitución, lo que significa que no son absolutos, sino que
se encuentran limitados. Las restricciones encuentran su fundamento en la sociedad
o en la procuración del bien común. Sin embargo, estas limitaciones no son
arbitrarias, pues deben de cumplir con determinados requisitos legales. Uno de
ellos, se refiere a que deben encontrarse en la propia Constitución, ya sea en el
artículo en el cual se establecen, o bien, en algún otro de la propia Norma Suprema.
Otro requisito consiste en que para que estos derechos sean observados, es
necesario la expedición de las leyes con carácter reglamentario en las que
únicamente se detallen para su mejor aplicación los preceptos o los artículos en los
cuales se contengan. Contrario sensu, en el supuesto caso de que las limitaciones a
los derechos fundamentales se encontraran en normas secundarias, éstas serían
contrarias a la Constitución, toda vez que una norma inferior, en este caso,
reglamentaria, su capacidad jurídica consiste en detallar para su mejor aplicación un
artículo o precepto constitucional, por lo que no le es permitido ir más allá de la
norma de la cual deriva ni mucho menos contradecirla.

Por otra parte, los propios artículos constitucionales integrantes de la parte

dogmática (artículos del 1° al 29 principalmente), establecen una serie de
obligaciones a cargo de las autoridades como representantes del Estado. Estas
obligaciones existen de dos formas: pasiva y activa. En el primer caso el deber de
la autoridad, se interpreta como de abstención o de respeto, por ejemplo, lo
estipulado en la primera parte del artículo 5° de la Carta Magna: “A ninguna
persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o
trabajo que le acomode, siendo lícitos”. En el ejercicio de este derecho, la actividad
como obligación de la autoridad es en principio de respetar la libertad de trabajo;
salvo que la actividad desempeñada por el gobernado sea ilícita, conforme a la
legislación penal aplicable en la materia. En este supuesto, la obligación de la
autoridad en principio de respeto o de abstención, se transforma en obligación de
sancionar. En el segundo caso, la autoridad está obligada a realizar determinada
actividad que la propia ley previene, por ejemplo, el derecho de petición establecido
en el artículo 8° constitucional, en el que es deber de la autoridad dar respuesta en
breve término a las peticiones del gobernado, siempre y cuando éste haya cumplido
con los requisitos establecidos por dicho numeral.

Por otra parte, las garantías por el hecho de encontrarse en la Constitución

adquieren el grado de supremacía, primacía y rigidez, principios que le pertenecen
a la propia Constitución.

La Supremacía. El artículo 39 de nuestra Constitución establece que: “La soberanía

nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana
del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el
inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”. Con base en
este principio, el pueblo en su momento nombró al poder constituyente originario o
principal para elaborar la Constitución, el cual, una vez terminada su encomienda,
traslada a esta ley, la soberanía del pueblo, resultando como consecuencia que,
aunque la soberanía sigue residiendo originariamente en el pueblo, éste la ejercita a
través de su Constitución. Por otra parte, si atendemos al vocablo “soberanía”
encontraremos que los diccionarios señalan que etimológicamente deriva del latín
superanus, cuyo significado es superior 10. Al respecto, Felipe Tena Ramírez señala
que: “Etimológicamente, soberanía significa lo que está por encima de todo (de
‘super’, sobre, se formó, ‘superanía’, ‘soberanía’, palabra que según otros deriva
de super omnia, sobre todas las cosas)”11 . En conclusión, superanus, superanía o
superomnia, su significado es el mismo, por lo tanto, al depositarse la soberanía en
la Constitución le está otorgando a esta ley la calidad de suprema. En este contexto,
Constitución, Ley Suprema, Carta Magna, Ley Fundamental o Ley de leyes,
resultan sinónimos en cuanto a su jerarquía. Sobre el particular y considerando que
las garantías forman parte de la Constitución, por ese hecho les corresponde el
grado de supremacía a que nos hemos referido. Corrobora esta afirmación la
primera parte del artículo 133 el cual establece: “Esta Constitución, las leyes del
Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo
con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con
aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión”.

La Primacía. Por lo que se refiere a este principio, iniciaremos utilizando el mismo

artículo 133 en su primera parte, el cual dispone: “Esta Constitución, las leyes del
Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo
con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con
aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión”. Asimismo, el
artículo 128 establece: “Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de
tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las
leyes que de ella emanen”. En la primera parte del artículo 133 encontramos una
sistematización de normas, que obviamente no tienen el mismo valor, sino que
derivan de la misma Constitución, lo cual podemos interpretar en dos sentidos que
no se oponen, sino que por el contrario se complementan. Cuando se habla de una
sistematización de normas estamos reconociendo que ninguna ley se encuentra
aislada, sino que existe una correlación entre ellas; pero además, también se
establece una jerarquía de normas que derivan, según el artículo en comento, de la
misma Constitución. Esto nos lleva a interpretar que la Constitución se encuentra en
primer lugar. En lo relativo al artículo 128, éste señala la aplicación en primer
término de la Constitución por parte del funcionario público, el cual se obliga al
tomar posesión de su encargo a ajustar todos sus actos a la norma constitucional y
en segundo lugar, a aplicar las leyes que de ella emanen. De tal suerte que cuando
el funcionario público realiza sus actividades conforme a lo señalado, da
cumplimiento a los requisitos de constitucionalidad y legalidad. No olvidemos que
las personas como autoridades deberán ajustar sus actos a la ley, por lo tanto, las
personas con ese carácter realizan solamente lo que la propia ley les permite; en
cambio las personas que no actúan como órganos del Estado pueden hacer todo
aquello que la ley no les prohiba. En ambos artículos se distingue pues, que la
Constitución está en primer término y que por ello deberá ser observada antes que
cualquier otra ley. Esto nos obliga a considerar que por el hecho de encontrarse las
garantías individuales en la Norma Suprema, gozan de este principio, es decir, de
primacía, en el cual, el funcionario público al ejercer su conducta autoritaria deberá
ajustar sus actos aplicando en primer término la Constitución y por otra parte
hacerla cumplir.

La Rigidez. Las constituciones se dividen en flexibles y rígidas. Las primeras deben

su nombre a que pueden ser modificadas por los poderes constituidos, en especial
por su Poder Legislativo; en las segundas, su nombre tiene como base que para su
modificación, ya sea reforma o adición, es necesario un órgano y un procedimiento
especial para dicha actividad. En México, a este órgano se le conoce con el nombre
de Poder Constituyente Permanente, integrado por el Congreso de la Unión y las
legislaturas de los estados. Por lo que se refiere al procedimiento, lo establece el
artículo 135 el cual dispone:

La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las

adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el
Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos
presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la
mayoría de las legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión o la
Comisión Permanente, en su caso, harán el cómputo de los votos de las
legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.

Sobre el particular y toda vez que las garantías forman parte de la Constitución,
para que éstas sean modificadas, ya sea a través de reformas o de adiciones, se
requiere necesariamente la intervención del Poder Constituyente Permanente y de la
observancia del procedimiento especial que establece el artículo 135 constitucional.
Consecuentemente, las garantías gozan también del principio de rigidez.
En este contexto, la Constitución se convierte en la fuente principal de los derechos
fundamentales del hombre, los cuales por el hecho de encontrarse en la Norma
Suprema gozan de los principios de supremacía, primacía y rigidez constitucional y
quien atente contra estos principios atenta contra la propia Norma Suprema. Por
otra parte, la importancia de que los derechos fundamentales se encuentren en la
Carta Magna es toral, toda vez que en la Constitución se fundamenta el estado de
derecho, obra magna construida por una sociedad en la que el hombre, con base en
los atributos de su propia dignidad, es decir, de su inteligencia, libertad y
sociabilidad, le obligan a buscar mediante un orden sistematizado la justicia, la
seguridad y el bien común, por tal motivo “Si alguna ley debe ser cumplida y
observada -espontánea o coercitivamente-, es la ley suprema del país”12.

Congruente con lo expuesto, nuestra Ley Fundamental dispone de un capítulo

denominado “De las Garantías Individuales”, así como de otro, intitulado: “Del
Poder Judicial”. Por lo que se refiere a las garantías, éstas se encuentran
establecidas principalmente en los primeros veintinueve artículos constitucionales,
los cuales han sido clasificados por diferentes autores como garantías de igualdad,
libertad, propiedad y seguridad jurídica por citar la división clásica o la más
conocida. Sin embargo, ésta u otras clasificaciones tienen como base la dignidad de
la persona humana. Por otra parte, en los artículos 103 y 107, se dispone la
competencia de los tribunales de la Federación para resolver toda controversia que
se suscite por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales; por
leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los
estados o la esfera de competencia del Distrito Federal y, por leyes o actos de las
autoridades de los estados o del Distrito Federal que invadan la esfera de
competencia de la autoridad federal. Esta actividad tiene como base procesal el
juicio de amparo, que es el medio jurisdiccional por excelencia, no sólo para
otorgar protección al gobernado en contra de actos de autoridad que violen sus más
sagrados derechos establecidos como garantías individuales, sino también para
defender y preservar el control constitucional de la propia Ley Suprema. Esta es la
competencia medular del Poder Judicial de la Federación y con ello se ratifica el
pensamiento del ilustre jurista mexicano don José María Iglesias, “Sobre la
Constitución, nada: Nadie sobre la Constitución”13.

4. LOS DERECHOS POLÍTICO ELECTORALES

En la actualidad, los derechos políticos en general no han encontrado una definición
que pueda satisfacer los intereses de los estudiosos de este tema e inclusive, cuando
se trata de precisar el significado de la voz, los propios diccionarios jurídicos aun
los especializados no coinciden, algunos lo remiten al Derecho Constitucional, otros
a derechos cívicos, otros más a derechos de los ciudadanos, lo cierto es, como lo
manifiesta Luis Sánchez Agesta, que: “La expresión derechos políticos,
corresponde a una terminología científica que no encuentra, normalmente,
correspondencia en los textos escritos”14 . Sin embargo, y al margen de su
significado etimológico, no es posible negar la existencia de estos derechos, toda
vez que forman parte de la naturaleza humana y mientras no desaparezca el
hombre, los derechos políticos seguirán siendo el fundamento principal para la
formación y organización de cualquier sociedad y como consecuencia del Estado,
independientemente de su régimen jurídico o de su forma de gobierno. Y es que el
zoon politikón o el homo politicus que es el hombre, encuentra en el ejercicio de
estos derechos, el elemento indispensable para su realización, tanto en lo individual
como en lo colectivo. Por lo tanto, la formación de la sociedad humana no sólo es
satisfacer una necesidad del hombre como ser social, sino también reconocerle los
valores derivados de su propia dignidad, es decir, la inteligencia, la libertad y la
sociabilidad (Véase apartado I). De ahí que derechos políticos y política busquen a
través del Estado el bien común, entendido éste como: “...el conjunto de
condiciones sociales que hacen posible y favorecen en los seres humanos el
desarrollo integral de su persona”15 .

Por lo que se refiere a sus características jurídicas, no hay duda que los derechos
políticos son derechos fundamentales, prueba de ello, es su reconocimiento por los
documentos de mayor importancia en el Derecho. En el ámbito internacional, la
Declaración Universal de Derechos Humanos de la Organización de la Naciones
Unidas establece en su artículo 21, “1. Toda persona tiene derecho a participar en
el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente
escogidos. 2. Toda persona tiene el derecho de acceso en condiciones de igualdad, a
las funciones públicas de su país”16 . En nuestro sistema jurídico, la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce en diversos artículos los
derechos políticos a favor de los gobernados, en el ejercicio de sus actividades
relacionadas directa e indirectamente con el Estado en su función política. No
obstante, cabe aclarar que estos derechos se reconocen tanto a favor de los
individuos como de los ciudadanos relacionados directa o indirectamente con el
Estado en el ejercicio de su función política. Entendiendo por “individuo” a todo
ser humano desde su nacimiento, con independencia de sexo, edad, nacionalidad,
religión, estado civil, posición económica, etcétera, y por “ciudadano”, según el
artículo 34 constitucional, los varones y las mujeres que teniendo la calidad de
mexicanos, ya sea por nacimiento o naturalización, hayan cumplido dieciocho años
y tengan un modo honesto de vida. En este contexto, los derechos políticos en
general no sólo se refieren a los derechos de los ciudadanos de votar, ser votado, de
asociación y de afiliación política, como lo establecen las fracciones I, II y III del
artículo 35, así como el párrafo segundo de la fracción I del artículo 41; sino
también a los derechos que tiene todo individuo para intervenir en actividades que
se encuentren relacionadas con el Estado en el ejercicio de la función política, es
decir, con independencia de que se trate de derechos para elegir a autoridades
públicas, o de ser electo, o de asociarse, o de reunirse pacíficamente para tomar
parte en los asuntos políticos del país. Estos derechos también protegen el ejercicio
de petición, de manifestación de las ideas, ya sea en forma escrita o en forma oral,
e inclusive la propia actividad legislativa que es una función política. En fin, estos
derechos son muy amplios pues no sólo se refieren a la elección de quienes habrán
de gobernarnos como órganos del Estado, sino a la totalidad de la función política
de éste. Un ejemplo muy claro de los derechos políticos en general, es el artículo
11 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, el cual considera los procesos
de plebiscito y referéndum, a saber: “Artículo 11. El Sufragio es la expresión de la
voluntad popular para la elección de los integrantes de los poderes Legislativo y
Ejecutivo, de los gobiernos municipales y para la participación en los procesos de
plebiscito y referéndum en los términos que establezcan las leyes. La renovación de
los Poderes Legislativo y Ejecutivo y de los ayuntamientos del Estado, se realizará
en elecciones, mediante la emisión del sufragio universal, libre, secreto, directo e
intransferible”. De igual manera se pronuncia la Constitución del Estado de
Chihuahua en su artículo 21 el cual establece: “Son derechos de los ciudadanos
chihuahuenses: I. Votar en las elecciones populares del Estado, así como participar
en los procesos plebiscitarios, de referéndum y de revocación de mandato”.

Es precisamente en este contexto en donde distinguimos a los derechos de carácter

electoral que sin duda se trata de derechos políticos y a los que definiremos
expresando: Los derechos político electorales pertenecen a la rama del Derecho
Público, reconocidos constitucionalmente a la persona como ciudadano mexicano,
ya sea en lo individual o en lo colectivo, para que dentro de un estado de derecho,
participe con la representación de la soberanía del pueblo y de manera democrática
en la renovación del poder público.

La definición propuesta se integra con los siguientes elementos o características:

Ø Los derechos político electorales y el Derecho Público;

Ø Los derechos político electorales como derechos fundamentales;
Ø Los derechos político electorales y el estado de derecho;
Ø La persona como ciudadano;
Ø El ciudadano como representante de la soberanía del pueblo; y
Ø La democracia y la renovación del poder público.

4.1. Los derechos político electorales y el Derecho Público

“Clasificar es un problema de perspectiva. Hay tantas clasificaciones como criterios

de división. Pero la selección de éstos no debe ser caprichosa. Posible sería, aun
cuando enteramente ocioso, dividir los libros de una biblioteca atendiendo al color
de sus tejuelos, o formar grupos de normas de acuerdo con el número de palabras
de su expresión verbal. Las clasificaciones tienen únicamente valor cuando
responden a exigencias de orden práctico o a necesidades sistemáticas” 17. Con estas
palabras inicia el maestro García Máynez el capítulo VI de su obra “Introducción al
Estudio del Derecho” en el que realiza la clasificación de las normas jurídicas. Con
base en este criterio, comenzamos esta parte del trabajo intentando identificar los
derechos político electorales dentro de la rama del Derecho Público. Fieles a tal
propósito y atendiendo a la clasificación del Derecho en Público y en Privado,
nuestra argumentación tendrá como punto de partida la definición que nos otorga
Ulpiano, jurisconsulto romano de la época clásica a través de los diccionarios
jurídicos. En el Diccionario Jurídico Mexicano se cita: “El derecho público es el
que atañe a la conservación de la cosa romana; privado el que concierne a la
utilidad de los particulares” 18. Por su parte, la Enciclopedia Jurídica Omeba, define:
“Se llama Derecho público el que trata del gobierno de los romanos, y privado el
que se refiere a la utilidad de los particulares”19 . Al interpretar estas definiciones
encontramos que Derecho Privado es el conjunto de normas que regulan las
relaciones jurídicas entre individuos como gobernados, ya sea como personas físicas
o morales y que se encuentran en una situación de igualdad; mientras que por
Derecho Público, consideramos al conjunto de normas que regulan el ejercicio de
las actividades entre las autoridades representantes del Estado, así como las
relaciones de las autoridades con los gobernados. En estas últimas distinguimos a la
autoridad ejercitando actos unilaterales, coercitivos e imperativos, es decir, con el
Jus Imperium.

Bajo esta perspectiva, los derechos político electorales pertenecen por su naturaleza
a la rama del Derecho Público, ya que a través de su ejercicio es como
participan los gobernados que tienen el carácter de ciudadanos para configurar a
los órganos del Estado, ya sea por medio del sufragio, a través de partidos y
asociaciones políticas o con el carácter de candidatos. En el supuesto de que estos
derechos sean violados, existen recursos y juicios que se hacen valer, conforme a la
normatividad aplicable en la materia, e inclusive esta defensa y protección adquiere
el rango constitucional, al establecer la base IV del artículo 41, “Para garantizar los
principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales,
se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen
esta Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de
los procesos electorales y garantizará la protección de los derechos políticos de los
ciudadanos de votar, ser votado y de asociación...”. En ese sentido, la Ley General
del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral señala:

ARTÍCULO 3
1. El sistema de medios de impugnación regulado por esta ley tiene por objeto
garantizar:
a) Que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales se sujeten
invariablemente, según corresponda, a los principios de constitucionalidad y de
legalidad; y
b) La definitividad de los distintos actos y etapas de los procesos electorales.
2. El sistema de medios de impugnación se integra por:
a) El recurso de revisión, para garantizar la legalidad de actos y resoluciones de
la autoridad electoral federal;
b) El recurso de apelación, el juicio de inconformidad y el recurso de
reconsideración, para garantizar la constitucionalidad y legalidad de actos y
resoluciones de la autoridad electoral federal;
c) El juicio para la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano; y
d) El juicio de revisión constitucional electoral, para garantizar la
constitucionalidad de actos o resoluciones de las autoridades locales en los
procesos electorales de las entidades federativas.
...

Por su parte, el artículo 4 de la citada ley, establece la autoridad competente para

conocer y resolver estos medios de impugnación, a saber:
 ARTÍCULO 4
1. Corresponde a los órganos del Instituto Federal Electoral conocer y resolver
el recurso de revisión y al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación los demás medios de impugnación previstos en el artículo anterior,
en la forma y términos establecidos por esta ley.

Por lo anterior, podemos distinguir con claridad que los derechos político
electorales pertenecen por su naturaleza a la rama del Derecho Público, toda vez
que éste regula, a través de la legislación aplicable en la materia, relaciones entre
los que ostentan el carácter de ciudadanos y el Estado. Este tema será retomado en
el apartado correspondiente a los sujetos del Derecho Electoral.

4.2. Los derechos político electorales como derechos fundamentales

Como se encuentra señalado en la primera parte de este trabajo y a la cual nos

remitimos, el hombre universal por el hecho de tener dignidad, característica que
deriva de su inteligencia, libertad y sociabilidad que lo distinguen de las cosas y de
los animales, busca permanentemente su realización, perfección o felicidad, de ahí
que nace con determinados derechos que le son propios por naturaleza y a los
cuales les hemos denominado fundamentales. Sin embargo, para que esos derechos
sean respetados, es condición sine qua non que sean reconocidos por la comunidad
como los mínimos necesarios que el ser humano requiere para vivir y desarrollarse
con plenitud; asimismo, que esos derechos sean respetados, para tal efecto, es
necesario que su reconocimiento sea expresado a través del orden jurídico “porque
el Derecho es la regla de vida del hombre en sociedad” 20, y en el caso de violación,
que existan los medios y procedimientos que garanticen su respeto y observancia;
finalmente, que estos derechos así como las formas de garantizarlos sean
establecidos en la norma de mayor importancia de cualquier sistema legal, es decir,
en la Constitución.

En cuanto a los derechos político electorales, es indudable que éstos pertenecen al

rango de los derechos fundamentales, su importancia radica en el hecho de que por
medio de su ejercicio es como se organiza y administra la sociedad, destacando en
este proceso el Derecho y con éste el Estado y sus órganos de autoridad, por lo
tanto, “El derecho es la expresión de una voluntad soberana -sea la de los
individuos cuyo libre acuerdo se registra en un contrato que es la ley de las partes-,
o sea la del Estado, igualmente soberano, y creador él también de la ley a la cual se
somete imponiéndola a sus súbditos”21 . En esta afirmación, distinguimos cuatro
elementos:

Ø El Derecho como resultado de la voluntad soberana;

Ø El Derecho como creador del Estado;
Ø El Estado sometido al Derecho; y
Ø La obligación del Estado de someter al Derecho a sus súbditos.

En este orden de ideas, es particularmente oportuno hacer notar como quinto

elemento la importancia del papel que desempeña la autoridad como representante
del Estado, es decir, para que el Estado pueda realizar las funciones encomendadas
por el orden jurídico es necesario la existencia de órganos de autoridad. En ese
contexto, el término autoridad es sinónimo de gobernante y para que haya
gobernantes es necesario la existencia y la participación de los gobernados, entre los
cuales encontramos a los ciudadanos cuya calidad se deriva del reconocimiento
jurídico del derecho fundamental a participar en la función política. En nuestro país,
este derecho se refiere concretamente al derecho de votar, a ser votado, a asociarse
para tomar parte en los asuntos políticos del país y afiliarse a los partidos políticos
para tener acceso al ejercicio del poder público.

Ahora bien, si acudimos a nuestro sistema legal encontramos diversos artículos

establecidos en la Constitución, la cual reconoce a los derechos político electorales
como derechos fundamentales, destacando por su importancia los artículos 30, 34,
35, 36, 38, 41, 60, 99, 116 y 122 y los que serán materia de estudio
posteriormente.

Con lo antes expuesto, se demuestra claramente que los derechos político

electorales son derechos fundamentales, sobre todo si consideramos las reformas
constitucionales del mes de agosto y las correlativas de noviembre de 1996, en las
que existe un avance significativo en el reconocimiento a los ciudadanos mexicanos
para participar directamente en la formación y desarrollo de su propia sociedad y
así seguir construyendo una comunidad política dentro de un estado de derecho, Ubi
societas ibi ius, “donde hay una sociedad allí hay derecho”.

4.3. Los derechos político electorales y el estado de derecho

De acuerdo con la definición propuesta, hemos aseverado que los derechos político
electorales, son derechos fundamentales que se encuentran dentro del estado de
derecho. Conforme a esta afirmación, debemos preguntarnos entonces: ¿cuál es la
relación existente entre los derechos político electorales y el estado de derecho?
Para responder es necesario previamente conocer, qué debemos entender por estado
de derecho y, posteriormente, remitirnos a los derechos político electorales.

Cuando tratamos a los derechos político electorales como derechos fundamentales,

manifestamos la importancia de la participación de la persona como ciudadano en la
configuración de una sociedad, constituida como una comunidad política dentro del
estado de derecho y concluimos citando el principio ubi societas ibi ius, que
significa: “donde hay una sociedad allí hay derecho”. Con esta máxima, deseamos
demostrar que toda sociedad debe, indubitablemente, ser organizada y administrada
por el Derecho, en caso contrario, encontraremos sólo la anarquía, el absolutismo y
como consecuencia la destrucción total del ser humano, fines contrarios a los que
persigue el hombre que son los de realizarse plenamente como persona poseedora
de su propia dignidad (inteligencia, libertad y sociabilidad que le son propios por
naturaleza); de ahí que el hombre en sociedad sea el creador del Derecho y éste del
Estado, como el orden racional mínimo indispensable para alcanzar la justicia, la
seguridad y el bien común; en el que se logre una convivencia sana entre
gobernados y entre éstos y los gobernantes; donde se haga propicia la conciliación
de intereses de la población; donde sea eliminada la ley del talión, la venganza
privada o la ley de la selva; donde se resuelvan las tensiones y los conflictos de la
vida social no por medio de la fuerza arbitraria, la violencia o el terror, sino a
través de un reajuste ordenado y pacífico de las pretensiones razonables de los
individuos y de los grupos, los que finalmente son los responsables de la existencia
del estado de derecho.

En este orden de ideas, el estado de derecho tiene dos momentos: el primero,

cuando el ser humano como ser pensante, es decir, como persona, descubre el
orden jurídico como la única forma de preservar la especie humana por medio de la
regulación de la vida social y con el orden jurídico apareció el Estado como el
garante de las relaciones humanas; el segundo, referente a la función del Derecho
dentro del Estado como uno de sus elementos constitutivos, como son la población
y el territorio. Este poder del Derecho se ejerce reconociendo los derechos
fundamentales del hombre y la teoría de la división de poderes, necesaria para
ordenar y delimitar el poder del propio Estado. “Toda sociedad en la cual la
garantía de los derechos no está asegurada, ni determinada la separación de los
poderes carece de Constitución”22 , reza el artículo 16 de la Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. En este contexto, por estado de
derecho debemos entender a la sociedad política organizada jurídicamente, en el que
se reconocen los derechos superiores del ser humano y en el que para evitar el
abuso del poder por el poder mismo, se establece la división de poderes, sistema en
el que la actividad de las autoridades se encuentra establecida legalmente, desde la
misma Constitución hasta el ordenamiento más detallado.

Por lo que se refiere a la relación existente entre los derechos político electorales y
el estado de derecho, podemos asegurar que se trata de una relación indisoluble
entre la persona, la sociedad, el orden jurídico y el Estado, pues es a través de los
derechos político electorales como se elabora un sistema jurídico, se conforma al
Estado, se designa la forma de su gobierno y se elige a las autoridades de los
poderes públicos, las cuales por medio de sus actos, representan al Estado en su
funcionamiento, es decir, en sus actividades de carácter legislativo, ejecutivo y
judicial.

4.4. La persona como ciudadano

En cualquier disciplina el conocimiento del origen y el significado de las palabras es

primordial. Para los derechos político electorales precisar el vocablo ciudadano
adquiere una importancia de primer orden, pues de ello depende evitar confusiones
entre estos derechos y otros que clasifica la misma Constitución, como son las
garantías individuales, los derechos humanos y las garantías sociales. Por otra
parte, analizar el término ciudadano implica necesariamente entrar al estudio previo
del de persona.

La palabra “persona” deviene del término “personare, prosopón, phersu”23 , pero en

cuanto a su significado, al parecer depende de la ciencia a la cual se aplica, ya se
trate de la Filosofía, de la Psicología, de la Sociología, de la Medicina, del
Derecho, etc., sin embargo, en donde existe coincidencia es en que el término
“persona” fue utilizada en sus inicios por los griegos, quienes le otorgaron el
significado de máscara, la cual utilizaban para hacer resonar la voz en las obras de
teatro. “Se trata de la máscara que cubría el rostro de un actor al desempeñar su
papel en el teatro, sobre todo en la tragedia. Persona es ‘el personaje’ y por eso los
‘personajes’ de la obra teatral son dramatis personae”24.

Desde el punto de vista filosófico, la palabra fue introducida por el estoicismo para
indicar los papeles representados en la vida por el hombre. Dice Epicteto:
“Recuerda que tú no eres otra cosa que actor de un drama, el cual será breve o
largo según la voluntad del poeta. Y si a éste le place que representes la P. de un
mendigo, trata de representarla en forma adecuada. De igual modo, si te es
asignada la P. de un cojo, de un Magistrado, de un hombre común. Puesto que a tí
sólo te corresponde el representar bien a la P. que se te destina, cualquiera que sea:
corresponde a otro el elegirla”25. Asimismo, la noción de persona tuvo amplia
repercusión en el pensamiento cristiano. Al respecto, de los autores más influyentes
en este tema se distingue Severino Boecio, filósofo romano del siglo V, quien
definió a la persona como: “...la sustancia individual de naturaleza racional”26. A
partir de entonces a la persona se le tiene por reconocido un rango y una categoría
superiores que derivan del intelecto, toda vez que se trata de un ser dotado por la
naturaleza con inteligencia, lo cual le permite razonar, tener voluntad y
autodeterminación. Este atributo es inmanente a la persona y es lo que conocemos
como dignidad. Como consecuencia, la dignidad no se fundamenta en el sexo, la
raza, el color, las creencias religiosas o la condición económica; tiene como base la
inteligencia y la voluntad propia del ser humano como persona, es decir, como ser
pensante.

Por lo que respecta a la voz “ciudadano” etimológicamente se integra por “civis,

ciudadano e itas, calidad de...”27, civitas: calidad de ciudadano. De lo anterior se
deduce que la palabra ciudadano tiene dos significados: gramatical y jurídico. En el
primer caso, se refiere al habitante o natural de una ciudad, sin tomar en
consideración edad, sexo, nacionalidad, estado civil, grado de escolaridad,
condición económica, etc.; el segundo, la calidad de ciudadano se obtiene por el
hecho de ser persona y por reunir determinados requisitos biológicos y legales.

En la historia de nuestro país, desde la Constitución de Cádiz hasta la actual, se han

aplicado diversos criterios en materia de ciudadanía, los cuales han sido
reconocidos en las diferentes legislaciones que han estado vigentes. Entre los
criterios adoptados tenemos los de nacionalidad, el sexo, la edad, el grado de
instrucción, el estado civil, la situación económica, la profesión, la honestidad en el
vivir y hasta la misma autoridad se ha adjudicado derechos para conceder la
ciudadanía.

En la Constitución Española de Cádiz, promulgada el diecinueve de marzo de 1812,

encontramos los siguientes artículos:

Art. 18. Son ciudadanos aquellos españoles que por ambas líneas traen su
origen de los dominios españoles de ambos hemisferios, y están avecindados en
cualquier pueblo de los mismos dominios.
Art. 19. Es también ciudadano el extranjero que, gozando ya de los derechos de
español, obtuviere de las Cortes carta especial de ciudadano.
Art. 20. Para que el extranjero pueda obtener de las Cortes esta carta, deberá
estar casado con española y haber traído o fijado en las Españas alguna
invención o industria apreciable, o adquirido bienes raíces por los que pague
una contribución directa, o establecídose en el comercio con un capital propio y
considerable a juicio de las mismas Cortes, o hecho servicios señalados en bien
y defensa de la Nación.
Art. 21. Son asimismo ciudadanos los hijos legítimos de los extranjeros
domiciliados en las Españas que, habiendo nacido en los dominios españoles, no
hayan salido nunca fuera sin licencia del gobierno, y teniendo 21 años
cumplidos, se hayan avecindado en un pueblo de los mismos dominios,
ejerciendo en él alguna profesión, oficio o industria útil.

En las bases y leyes constitucionales de la República Mexicana de 1836, los

requisitos para adquirir la ciudadanía fueron: la nacionalidad mexicana, la obtención
de una renta anual de por lo menos cien pesos, procedentes de capital fijo o
mobiliario, o de industria o trabajo personal honesto y útil a la sociedad, así como
los que hayan obtenido carta especial de ciudadanía por parte del Congreso General
(artículo 7).

En las Bases Orgánicas de 1843, se establecieron como requisitos: la nacionalidad

mexicana, la edad de dieciocho años, siendo casados, y veintiuno si no lo han sido,
que tengan una renta anual de doscientos pesos por lo menos, que estas rentas
procedan de capital físico, industria o trabajo personal que sea honesto, y que sepan
leer y escribir (artículo 18).

En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos del cinco de febrero

de 1857, encontramos como requisitos: la ciudadanía mexicana, el haber cumplido
dieciocho años siendo casados, o veintiuno si no lo son y tener un modo honesto de
vida (artículo 34).
En la promulgación de la Constitución de 1917, prácticamente los requisitos para
obtener la ciudadanía fueron exactamente los mismos de la Constitución de 1857.

Es importante señalar que en los ordenamientos jurídicos a que nos hemos referido,
el término de ciudadano sólo era aplicable al varón, no a la mujer; siendo hasta el
diecisiete de octubre de 1953, fecha en que aparece en el Diario Oficial de la
Federación el decreto mediante el cual se reforma el artículo 34 constitucional y
establece la igualdad política entre el hombre y la mujer. En dicho numeral se
estableció: “Artículo 34. Son ciudadanos de la República los varones y las mujeres
que, teniendo la calidad de mexicanos, reúnan, además, los siguientes requisitos: I.
Haber cumplido 18 años, siendo casados, o 21 si no lo son, y II. Tener un modo
honesto de vivir”. En la iniciativa para la reforma constitucional, que surgió del
Poder Ejecutivo en uso de las facultades que para tal efecto le confiere la propia
Constitución, destaca lo siguiente: “Que a partir de la revolución y consciente de su
alta misión en las vicisitudes de nuestras luchas libertarias, la mujer ha logrado
obtener, una preparación cultural, política y económica, similar a la del hombre,
que la capacita para tener una eficaz y activa participación en los destinos de
México” 28.

De lo anterior, es posible deducir, que si bien es cierto, se reconoció la igualdad

jurídica y política entre el hombre y la mujer, no deja de llamar la atención que en
la iniciativa se haya citado como uno de los factores principales para reconocer
constitucionalmente los derechos político electorales a favor de la mujer, el hecho
de que haya logrado una preparación cultural, política y económica similar a la del
hombre, frase que me parece por demás desafortunada ya que, indudablemente, la
mujer y el hombre en su carácter de personas, son poseedores del más elemental
principio de dignidad, característica que nos otorga en igualdad de circunstancias y
condiciones, rango superior a todo lo que nos rodea, pero de ninguna manera
categoría superior entre personas por razón de sexo.

Por otra parte, durante el régimen constitucional del licenciado Miguel Alemán
Valdés, se reformó el doce de febrero de 1947 el artículo 115 constitucional,
reconociendo el derecho político de la mujer para votar y ser votada en las
elecciones municipales en igualdad de condiciones que los varones29. Esto nos
demuestra que antes del reconocimiento en la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos de los derechos político electorales a favor de la mujer, primero
fueron reconocidos en el ámbito municipal.

Por último, con fecha veintidós de diciembre de 1969, se establece que la

ciudadanía la obtienen los mexicanos a los dieciocho años cumplidos. En la
actualidad, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo
34 establece: “Son ciudadanos de la República los varones y las mujeres que,
teniendo la calidad de mexicanos, reúnan, además, los siguientes requisitos: I.
Haber cumplido dieciocho años, y II. Tener un modo honesto de vivir”.

Por lo anteriormente expuesto, no es correcto que en materia político electoral se

utilice el vocablo individuo, sino que debe ser aplicado el término de ciudadano,
toda vez que por individuo se entiende el ser que tiene vida, que no puede dividirse
y que, por lo tanto, es indivisible. Desde este enfoque, el carácter de individuo se le
otorga al hombre desde el momento de su nacimiento, independientemente de que
sea viable o no, o de su raza, sexo, color, religión, etcétera; mientras que por
ciudadano, en primer término estamos en presencia de la persona con dignidad, es
decir, con inteligencia, razonamiento y voluntad para autodeterminarse (dignidad:
inteligencia, libertad y sociabilidad); en segundo, para tener la categoría de
ciudadano es necesario satisfacer algunos requerimientos de índole biológico y de
carácter legal, como los establece el artículo 34 en correlación con el artículo 30
constitucional, quienes le reconocen la calidad de tal, a saber:

ARTICULO 34
Son ciudadanos de la República los varones y las mujeres que, teniendo la
calidad de mexicanos, reúnan, además, los siguientes requisitos:
I. Haber cumplido dieciocho años, y
II. Tener un modo honesto de vida.

Por lo que se refiere a la nacionalidad mexicana, el artículo 30 señala:

ARTÍCULO 30
La nacionalidad mexicana se adquiere por nacimiento o por naturalización.
A) Son mexicanos por nacimiento:
I. Los que nazcan en territorio de la República, sea cual fuere la nacionalidad
de sus padres;
II. Los que nazcan en el extranjero de padres mexicanos, padre mexicano o de
madre mexicana, y
III. Los que nazcan a bordo de embarcaciones o aeronaves mexicanas, sean de
guerra o mercantes.
B) Son mexicanos por naturalización:
 I. Los extranjeros que obtengan de la Secretaría de Relaciones carta de
naturalización, y
II. La mujer o el varón extranjeros que contraigan matrimonio con varón o con
mujer mexicanos y tengan o establezcan su domicilio dentro del territorio
nacional.

Estos razonamientos son básicos para diferenciar la garantía individual de los

derechos políticos electorales del ciudadano, de ahí que en la violación de estos
últimos no proceda el juicio de amparo. Al respecto nuestro máximo tribunal ha
resuelto en diferentes casos haciendo una diferencia entre garantías individuales y
derechos políticos.

DERECHOS POLÍTICOS (CARGOS DE ELECCIÓN POPULAR). Es

indiscutible que el caso típico de derechos políticos es de los derechos para
desempeñar cargos de elección popular, y su violación no da lugar al juicio de
amparo, pues no es posible confundir las garantías individuales con los derechos
políticos, porque aquéllas están consignadas en los primeros veintinueve
artículos de la Constitución Federal de la República y en ninguno de ellos se
garantiza el derecho a desempeñar cargos públicos de elección popular.
Además, dichas garantías individuales son las taxativas impuestas al poder
público, en relación con todos los habitantes de la República, con abstracción
hecha de su nacionalidad, sexo, capacidad jurídica, etcétera, y en cambio, los
derechos políticos los concedió el constituyente exclusivamente a los ciudadanos
mexicanos...30

DERECHOS POLÍTICOS. SU VIOLACIÓN NO ES IMPUGNABLE

MEDIANTE EL JUICIO DE AMPARO. Las garantías son de carácter
permanente, de ejercicio incondicional y corresponden a todos los habitantes del
país, como previene el artículo 1° de la Constitución Política, en tanto que los
derechos políticos se generan de modo ocasional, con la periodicidad electoral,
condicionados a los requisitos del artículo 34. El juicio de amparo protege los
derechos del hombre, no de los ciudadanos, de acuerdo con los preceptos 103 y
107 constitucionales, y reitera la condición especial de los derechos
políticos...31

4.5. El ciudadano como representante de la soberanía del pueblo

A finales de la Edad Media, el poder del Estado en Europa se encontraba dividido

entre el rey, el papado y los señores feudales, motivo por el cual, el rey tuvo que
emprender una lucha contra estas potestades que le restaban autoridad. Estos hechos
no serían importantes si de ellos no hubiera surgido el concepto de soberanía “...de
la lucha entre Iglesia, imperio, reinos y feudos, nacieron los Estados modernos, y
con ellos, el concepto de soberanía como atributo esencial de los mismos”32 . Una
vez alcanzada la victoria, Jean Bodin, jurista y economista francés (1530-1596),
define por primera ocasión al Estado en función de la soberanía “El Estado es un
recto gobierno, de varias agrupaciones y de lo que le es común, con potestad
soberana (summa potestas)”33.

Más tarde, el absolutismo hizo suyo este concepto y fue entonces cuando el rey se
adjudicó este poder, identificando así al Estado con la figura del monarca. Este
sistema fue uno de los motivos principales que provocaron la Revolución en Francia
en el año de 1789, la cual a su triunfo no sólo hace efectivos los derechos naturales
del hombre al describirlos en la declaración, sino que también se distinguen en este
documento nuevas formas de organización política (no olvidemos que antes de la
Revolución Francesa existía la monarquía), entre los que se encuentran la soberanía
nacional y el régimen representativo:

El principio de toda soberanía reside esencialmente en la nación. Ninguna

corporación ni individuo puede ejercer autoridad que no emane expresamente de
aquélla (artículo 3°). La ley es la expresión de la voluntad general. Todos los
ciudadanos tienen derecho a concurrir, personalmente o por medio de
representantes, a su formación (...) Todos los ciudadanos, siendo iguales a sus
ojos, son igualmente admisibles a todas las dignidades, cargos y empleos
públicos, según su capacidad y sin otra distinción que la de sus virtudes y
talentos (artículo 6°).34

Los artículos antes descritos que corresponden a la Declaración de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano de 1789, revelan claramente un cambio significativo para
la época, toda vez que de un absolutismo en la persona del rey, las potestades que le
eran propias son transferidas directamente al pueblo en calidad de su titular directo.
En ese mismo sentido, se asegura que la ley debe ser consecuencia de la voluntad
general y para tal efecto faculta a los ciudadanos para que concurran, personalmente
o por medio de sus representantes a su formación, asimismo, se reconoce el
derecho de los ciudadanos para desempeñar cargos y empleos públicos, surgiendo
con ello, además del principio de soberanía en poder del pueblo, el régimen
representativo.

Por otra parte, es importante destacar que la etimología de la palabra soberanía

proviene del latín superanus, super anía o super omnia, que significa “sobre todas
las cosas”, “el poder superior que no tiene límites”, “que está por encima de todo e
inclusive de cualquier otro poder”. Por supuesto, este significado se refiere a la
soberanía en el ámbito interno; como consecuencia, “soberanía y poder supremo”
resultan sinónimos. Poder supremo para darse una Constitución, poder supremo
para otorgarse una determinada forma de Estado, poder supremo para
estructurarse una forma de gobierno, poder supremo para establecer un orden
jurídico, económico, educativo y social; en fin, poder supremo para otorgarse una
determinada forma de vida en la que el bien común sea considerado el máximo
valor.

Este poder supremo lo personifica el pueblo, según la doctrina surgida de la

Revolución Francesa y a la cual nuestro sistema jurídico le otorga reconocimiento
en el actual artículo 39 constitucional al establecer: “La soberanía nacional reside
esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se
instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable
derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”. Sin embargo, al realizar el
análisis de este artículo, encontramos que por pueblo entendemos el conjunto de
personas que se encuentran en un determinado lugar, región o país, con
independencia de la edad, sexo, condición económica, estado civil, etcétera; de ahí
que sea una expresión genérica y de carácter sociológico en el que resulta
prácticamente imposible que el pueblo en su totalidad ejercite directamente el poder
soberano, pues para ello requiere que sus habitantes tengan la calidad de
ciudadanos, es decir, que sean cumplidos determinados requisitos establecidos por
la legislación aplicable en la materia. En este contexto, el pueblo ejercita ese poder
a través de sus ciudadanos los cuales al emitir el sufragio, lo hacen en
representación de los integrantes del pueblo, pero además, la voluntad manifestada
adquiere la característica de acto jurídico.

Por otra parte y por excepción, existen algunas autoridades que representan también
al pueblo en el ejercicio de su soberanía. Por ejemplo, cuando se elabora la
Constitución no es el pueblo quien interviene, es el constituyente quien en su
representación realiza esta tarea. Citaremos otro ejemplo: en los sistemas en los que
la Constitución es rígida (como el nuestro), para reformar o adicionar la
Constitución, existe un órgano especial para llevar a cabo este trabajo y tampoco se
acude al pueblo para que en forma directa modifique la Norma Suprema, sólo es
necesario la aplicación del artículo 135 constitucional el cual dispone:

La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las

adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el
Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos
presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la
 mayoría de las legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión o la
Comisión Permanente, en su caso, harán el cómputo de los votos de las
legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.

En este supuesto, el constituyente permanente se erige como representante del

pueblo para modificar la Constitución, razón por la cual los integrantes del
Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, cuando actúan como órgano
constituyente, de alguna manera realizan una función soberana. Sólo así se explica
la facultad para modificar la Constitución, obra del constituyente originario, en su
carácter de representante de la soberanía que reside originariamente en el pueblo.

En ambos casos la intervención del pueblo se lleva a cabo a través de sus

representantes, quienes son electos por las personas que ostentan la calidad de
ciudadano. Por este motivo, el ciudadano como representante del pueblo, realiza
una función soberana. Al respecto, el artículo 39 justifica plenamente el régimen
representativo al expresar que la soberanía nacional reside “esencial y
originariamente” en el pueblo y que “el pueblo tiene en todo tiempo el inalienable
derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”.

En ese sentido se manifiesta la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la

siguiente tesis sobresaliente: “Autoridad. En el régimen democrático, dimana de la
soberanía popular, ejercitada por medio del sufragio, o de los nombramientos que,
con arreglo a la ley, hacen los funcionarios electos por el pueblo”35.

Por lo antes expuesto, concluimos que los ciudadanos son los legítimos
representantes de la soberanía nacional.

4.6. La democracia y la renovación del poder público

Por lo que se refiere a la democracia, es un término que a través de la historia de

los diversos sistemas políticos se ha utilizado en múltiples ocasiones no sólo por
gobiernos liberales, sino también por otros que no han reunido los requisitos que
impone este vocablo (no olvidemos la desaparecida República Democrática
Alemana, que su forma de gobierno no era republicano y mucho menos
democrático). Este término fue utilizado por primera vez por los griegos, de ahí que
etimológicamente el término democracia “proviene de dos palabras griegas: demos
que significa pueblo y cratos, autoridad; expresa la idea de que el poder pertenece
al pueblo”36. El maestro Felipe Tena Ramírez citando a Aristóteles, manifiesta:

Para Aristóteles el poder de mando o de gobierno puede residir en un solo

individuo, en una minoría o en una mayoría; en cada uno de estos fundamentos
del gobierno distinguía Aristóteles una forma pura y una forma impura.
Cuando el gobierno reside en un solo individuo tenemos la forma pura de la
“monarquía”, si ese individuo emplea el poder de que dispone en beneficio de
todos; y la forma impura de “tiranía”, si ese individuo utiliza el poder en
beneficio exclusivo de sí mismo o de sus favoritos.
Cuando el gobierno reside en una minoría, existe la forma pura de la
“aristocracia” si la minoría usa el poder en beneficio de todos, y la forma
impura de la “oligarquía”, si el poder sólo beneficia a la minoría que lo detenta.
Por último, cuando el poder lo usufructúa la mayoría de la colectividad, resulta
la forma pura de la “democracia” si ese poder favorece a todos por igual; la
forma impura de la “demagogia”, si se aplica tan solo en servicio de los
desposeídos.37

Mucho tiempo después, Abraham Lincoln se refería también a la democracia como

el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. Hoy en día el término
democracia se sigue utilizando en diferentes disciplinas, pero sobre todo en la
política cuyo significado es posible sintetizarlo como la intervención del pueblo en
el gobierno. Sin embargo, la palabra democracia no es posible que exista
aisladamente, sino que es necesario la vinculación con otros conceptos como el de
soberanía y el de república como forma de gobierno. De ahí que la democracia sea
parte substancial de los regímenes en los cuales las principales autoridades públicas
no sean vitalicias, sino de renovación periódica, consultando para tal efecto la
voluntad popular. “La esencia de esta forma es que los funcionarios cambien con
frecuencia, ejerciendo sólo temporalmente sus cargos; por lo común impera en
dicha forma la democracia” 38. Esta voluntad popular se torna vigente, desde el
punto de vista jurídico, cuando participan los ciudadanos, ya sea por medio del
sufragio, de los partidos o agrupaciones políticas, o bien, como candidatos. Por otra
parte, es importante señalar que en la democracia no existe la unanimidad, sólo la
voluntad de las mayorías. De igual manera, que una vez que se hayan hecho
efectivos los derechos político electorales por parte de los ciudadanos, las
autoridades legalmente establecidas, desempeñarán sus actos unilaterales,
coercitivos e imperativos frente a todos aquellos que habiten en el territorio del
Estado correspondiente, con independencia de la edad, el sexo, el color, la religión,
etcétera. En este contexto, no todos los ciudadanos elegimos a las autoridades que
han de gobernarnos; pero sí todos los habitantes estaremos subordinados a ese
poder. Sin embargo, la democracia es y seguirá siendo la forma por excelencia por
medio de la cual se hacen efectivos los derechos político electorales por parte de los
ciudadanos. De ahí que los artículos 39 y 40 de nuestra Constitución se encuentren
estrechamente vinculados, el artículo 39 por lo que se refiere a la soberanía
depositada en el pueblo y el 40, porque: “...Es voluntad del pueblo mexicano
constituirse en una República representativa, democrática...”.

4.7. Sujetos y limitaciones

Los derechos político electorales en general originan una relación de Derecho

Público en la que intervienen como sujetos los ciudadanos y el Estado. En el primer
caso se encuentran los ciudadanos, los candidatos, las organizaciones políticas y los
partidos políticos nacionales. En el segundo, interviene el Estado a través de sus
autoridades electorales, o sea, el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación.

Los derechos político electorales en su totalidad se clasifican tomando en

consideración los que se hacen valer en lo personal y los ejercitados en lo
colectivo. En la definición propuesta con anterioridad, expresamos que los derechos
político electorales son aquellos que son reconocidos a la persona como ciudadano,
“ya sea en lo individual o en lo colectivo”, con esta frase no nos estamos refiriendo
al individuo como tal, sino a la relación de carácter individual o unipersonal como
ciudadano, como candidato o como observador, así como a la relación colectiva, es
decir, como persona moral (agrupación y partidos políticos).

Sin embargo, como el presente trabajo tiene como ámbito de referencia los derechos
político electorales de los ciudadanos mexicanos, únicamente nos dedicaremos a
este tema, los demás serán materia de otras investigaciones que seguramente serán
publicadas en esta obra.

La Constitución establece en su artículo 35 y 41 en su cuarto párrafo, los derechos

político electorales en general, a saber:

ARTÍCULO 35
Son prerrogativas del ciudadano:
I.Votar en las elecciones populares;
 II.Poder ser votado para todos los cargos de elección popular y nombrado para
cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley;
III.Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los
asuntos políticos del país.

Asimismo, el artículo 41 en su base primera establece el derecho de los ciudadanos

para afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos. En síntesis, la
Constitución reconoce como derechos político electorales de los ciudadanos votar en
las elecciones populares, poder ser votado para todos los cargos de elección
popular, asociarse para tomar parte en los asuntos políticos del país, afiliarse a los
partidos políticos nacionales y ejercitar el derecho de petición aplicado en esta
materia.

Por otra parte, el artículo 99 de la propia Constitución señala al Tribunal Electoral

del Poder Judicial de la Federación, como la autoridad competente para resolver en
forma definitiva e inatacable, sobre: “V. Las impugnaciones de actos y resoluciones
que violen los derechos político electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y
de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, en
los términos que señalen esta Constitución y las leyes”.

La Ley General de Sistemas de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por

su parte, establece, para el caso de violación de los derechos a que se refieren los
artículos citados, el juicio para la protección de los derechos político electorales del
ciudadano, el cual procede, según el artículo 79, párrafo 1: “Cuando el ciudadano
por sí mismo y en forma individual, haga valer presuntas violaciones a sus derechos
de votar y ser votado en las elecciones populares, de asociarse individual y
libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos y de afiliarse
libre e individualmente a los partidos políticos”.

4.7.1. El derecho de votar

Por lo que se refiere a los derechos político electorales de los ciudadanos

mexicanos, encontramos en la fracción I, del artículo 35, el derecho de votar. Para
tal efecto, es necesario, previamente, haber satisfecho los requisitos a que hacen
referencia los artículos 30 y 34 constitucionales.
Según los artículos en comento, para que una persona le sea reconocido
jurídicamente el derecho de votar, es necesario reunir previamente los siguientes
requisitos:

Ø La nacionalidad mexicana;
Ø La calidad de ciudadano;
Ø Haber cumplido dieciocho años; y
Ø Tener un modo honesto de vida.

Por lo que se refiere a la nacionalidad, ésta se puede adquirir por nacimiento o por
naturalización. Según el artículo 30, son mexicanos por nacimiento: los nacidos en
el territorio nacional, sea cual fuere la nacionalidad de sus padres; los que nazcan
en el extranjero de padres mexicanos, de padre mexicano o de madre mexicana, y
los nacidos a bordo de embarcaciones o aeronaves mexicanas, sean de guerra o
mercantes. Por otra parte, son mexicanos por naturalización: los extranjeros que
obtengan de la Secretaría de Relaciones carta de naturalización, y la mujer o el
varón extranjeros que contraigan matrimonio con varón o con mujer mexicanos y
tengan o establezcan su domicilio dentro del territorio nacional.

La ciudadanía por su parte, presupone la nacionalidad mexicana, al establecer en la

primera parte del artículo 34 constitucional: “Son ciudadanos de la República los
varones y las mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos, reúnan además, los
siguientes requisitos:...”. En este contexto, la citada parte del artículo en cuestión
no dispone limitación alguna; por lo tanto, la ciudadanía únicamente requiere la
calidad de mexicano, independientemente que sea por nacimiento o por
naturalización. Además, de haber cumplido al día de la elección dieciocho años y
tener un modo honesto de vida. En cuanto a la edad, se supone que es cuando el
individuo ha adquirido el pleno goce de sus facultades psíquicas de las cuales se
deriva la capacidad de raciocinio y libertad de decisión, es decir, la madurez
necesaria para que la persona sea titular de derechos y pueda contraer obligaciones;
sobre todo considerando que el derecho de votar es intuitu personae, que no hay
posibilidad jurídica de ser ejercido por medio de gestor o de representante. Por lo
tanto, este requisito tiene un fundamento biológico el cual recae en la persona que
ha adquirido el pleno desarrollo de sus facultades y que por ello al momento de
emitir su voto, realiza esta actividad teniendo conocimiento del hecho y del
derecho.
En lo que se refiere al modo honesto de vida, el maestro Ignacio Galindo Garfias
sostiene que: “Este elemento tiene un contenido de carácter ético social, que lejos
de parecer superfluo, nos lleva a fijar la atención, por una parte, en que la conducta
en sociedad, la vida social misma, si ha de ser ordenada y pacífica tiene un sustento
moral, como ingrediente indispensable de la regla jurídica” 39. Por su parte, el
artículo 46 del Código Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Común y
para toda la República en Materia de Fuero Federal, establece: “La pena de prisión
produce la suspensión de los derechos políticos (...) La suspensión comenzará desde
que cause ejecutoria la sentencia respectiva y durará todo el tiempo de la condena”.
En este sentido, el modo honesto de vida que señala como requisito el artículo 34,
fracción II, tiene relación con la comisión de delitos, entendiendo por delito, todo
acto u omisión que sancionen las leyes penales.

El Tribunal Federal Electoral en el año de 1994, se pronunció respecto al modo

honesto de vida de la siguiente manera:

MODO HONESTO DE VIVIR COMO REQUISITO PARA SER

CIUDADANO MEXICANO. CONCEPTO DE.– El concepto de modo honesto
de vivir ha sido uniforme en la evolución de las sociedades y de las leyes,
identificando con él a la conducta constante, reiterada, asumida por un hombre
o una mujer en el seno de la comunidad en la que reside, con apego y respeto a
los principios considerados por la generalidad de los habitantes de ese núcleo
social, en un lugar y tiempo determinados, como elementos necesarios para
llevar una vida decente, decorosa, razonable y justa. Esto es, se requiere para
colmar esta definición: un elemento objetivo, consistente en el conjunto de actos
y hechos en el que interviene una persona; y un elemento subjetivo, consistente
en que esos actos sean acordes con los valores legales y morales rectores del
medio social en que esa persona viva. En consecuencia, éste es el sentido en
que se debe entender la expresión en comento, contenida en el texto del artículo
34 constitucional.40

Sin embargo, para que este derecho pueda ser ejercitado es necesario, además,
cumplir con otros requisitos que se encuentran establecidos en el Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), concretamente: estar inscrito
en el Registro Federal de Electores y contar con la credencial para votar.

Estos requisitos se encuentran establecidos en el artículo 6° del COFIPE de la

siguiente forma:

ARTÍCULO 6°
 1. Para el ejercicio del voto los ciudadanos deberán satisfacer, además de los
que fija el artículo 34 de la Constitución, los siguientes requisitos:
a) Estar inscritos en el Registro Federal de Electores en los términos dispuestos
por éste Código, y
b) Contar con la credencial para votar correspondiente.
2. En cada distrito electoral uninominal el sufragio se emitirá en la sección
electoral que comprenda al domicilio del ciudadano, salvo en los casos de
excepción expresamente señalados por este Código.

Por otra parte, para que el ciudadano se considere inscrito en el Registro Federal de
Electores es necesario que aparezca en el catálogo general de electores, en el
padrón electoral y en la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su
domicilio, así como contar con la credencial para votar.

La naturaleza jurídica de estos requisitos podrían considerarse bajo dos aspectos: el

primero, que estamos en presencia de simples requisitos administrativos y, el
segundo, que son condiciones inconstitucionales, puesto que en el artículo 35 de la
Constitución no se encuentran establecidos.

En el primer supuesto, estamos en presencia de requisitos indispensables, no sólo

de carácter administrativo sino sobre todo de índole jurídico, de tal suerte que el
gobernado, aun habiendo satisfecho los requisitos establecidos en los artículos 30 y
34 constitucionales, si no se encuentra inscrito en el Registro Federal de Electores,
no aparecerá en el catálogo general de electores, en el padrón electoral, en la lista
nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio y, como
consecuencia, no
dispondrá de su credencial de elector; lo que hará imposible su participación en el
ejercicio del sufragio.

En el segundo caso, si bien es cierto en el artículo 35 constitucional, fracción I, no

aparecen los requisitos a los que nos hemos referido anteriormente, como
condiciones para poder hacer efectivo el derecho al voto, no obstante, en el artículo
36, fracción III, se establece como obligación del ciudadano: “Votar en las
elecciones populares en los términos que señale la ley”. Con esta disposición
nuestro máximo ordenamiento legal remite a la ley reglamentaria el cumplimiento
de otras condiciones para hacer efectivos los derechos político electorales de votar.
Como consecuencia, los requisitos que establece el COFIPE no son
inconstitucionales, puesto que la propia Constitución los tiene previstos en el
artículo 36, fracción III. Al contrario, de estos requisitos surgen derechos político
electorales a favor del ciudadano, que son:

Ø El derecho a estar inscrito en el catálogo general de electores;

Ø El derecho a estar inscrito en el padrón electoral;
Ø El derecho a estar inscrito en la lista nominal de electores de la sección
correspondiente a su domicilio;
Ø El derecho a la corrección o rectificación de datos; y
Ø El derecho a la reposición de su credencial por extravío o deterioro.

Además, en el supuesto caso de que alguno de estos derechos sea violentado por la
autoridad administrativa electoral, la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral tiene previsto para tal efecto, el juicio para la
protección de los derechos político electorales del ciudadano, el cual en el artículo
80 establece:

ARTÍCULO 80
1. El juicio podrá ser promovido por el ciudadano cuando:
a) Habiendo cumplido con los requisitos y trámites correspondientes, no hubiere
obtenido oportunamente el documento que exija la ley electoral respectiva para
ejercer el voto;
b) Habiendo obtenido oportunamente el documento a que se refiere el inciso
anterior, no aparezca incluido en la lista nominal de electores de la sección
correspondiente a su domicilio;
c) Considere haber sido indebidamente excluido de la lista nominal de electores
de la sección correspondiente a su domicilio.

Al respecto, el Tribunal Electoral se ha pronunciado a través de las siguientes tesis

de jurisprudencia:

66. CREDENCIAL PARA VOTAR CON FOTOGRAFÍA. CUANDO LA

NEGATIVA A EXPEDIRLA CAUSA AGRAVIO AL CIUDADANO. Si no se
acredita extremo alguno para el rechazo de la solicitud de expedición de
Credencial para Votar con fotografía, se considera que se causa agravio en
perjuicio del recurrente al no expedirle ni entregarle su credencial y, en
consecuencia, al no incorporarlo en la correspondiente lista nominal de
electores, ya que de esta forma se le esta impidiendo ejercer su derecho político
de sufragar en las elecciones federal y cumplir así con una obligación
ciudadana, lo que vulnera lo previsto en los artículos 35 fracción I de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 4, párrafo 1; 6; 140 y
151, párrafo 1 a 3 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales, por lo que debe ordenarse a la autoridad responsable expedir y
entregar la Credencial para Votar con fotografía en el módulo u oficina del
Registro Federal de Electores correspondiente al domicilio actual del propio
 recurrente y, en su oportunidad, inscribir al interesado en la respectiva sección
de la lista nominal de electores.41

67. CREDENCIAL PARA VOTAR CON FOTOGRAFÍA. CUÁNDO SURGE

EL DERECHO DEL CIUDADANO A QUE LE SEA EXPEDIDA, PREVIA
INSCRIPCIÓN EN EL PADRÓN ELECTORAL. Si el ciudadano cumple con
lo dispuesto en los artículos 143 y 148 del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales, y la autoridad le niega su ingreso al Padrón
Electoral y la expedición de su Credencial para Votar con fotografía, sin
explicar y justificar claramente la razón de su negativa, violen su perjuicio los
citados preceptos legales, así como el artículo 151 párrafo 1 del mismo
ordenamiento. De lo anterior se desprende un derecho a favor del ciudadano a
que se le expida su credencial una vez que cumpla con los requisitos de ley, por
lo que si el ciudadano recurrente acata los mismos es obligación de la autoridad
responsable expedir la citada identificación electoral, previa inscripción del
ciudadano en el Padrón Electoral.42

CREDENCIAL PARA VOTAR CON FOTOGRAFÍA. ES OBLIGACIÓN DE

LA AUTORIDAD RESPONSABLE ENTREGARLA, AUN CUANDO
ARGUMENTE ROBO O VENCIMIENTO DEL PLAZO. Cuando la autoridad
responsable manifieste que no entregó a tiempo la credencial para votar de
ciertos ciudadanos, ya sea por la comisión de robo de los formatos y los recibos
correspondientes o bien, debido al vencimiento del plazo para la entrega de las
credenciales, con ello no justifica la constitucionalidad y legalidad de sus
argumentos violando así el principio de legalidad que debe regir en todas las
actuaciones de la autoridad electoral, según lo establecido en el artículo 41,
párrafo segundo, fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, de tal manera que esta circunstancia no puede perjudicar a los
ciudadanos afectados, que oportunamente hayan cumplido con los requisitos y
trámites establecidos en la legislación electoral, ya sea para obtener su
credencial o para su reposición, y por tanto, no tiene porqué afectar sus
derechos políticos, específicamente el de contar con el documento indispensable
para ejercer el sufragio, pues en tales hechos los ciudadanos no tuvieron
injerencia y mucho menos responsabilidad. 43

4.7.2. El derecho a ser votado

La fracción II del artículo 35 constitucional, establece como prerrogativa del

ciudadano mexicano: “Poder ser votado para todos los cargos de elección popular y
nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que
establezca la ley.” Los cargos de elección popular referidos corresponden a los
integrantes de los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, concretamente
diputados, senadores y Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Esta
disposición tiene su fundamento en los artículos 40 y 41 constitucionales; el primero
que en su parte inicial dispone: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en
una República representativa, democrática (...),” con lo cual se reconoce que
nuestra forma de gobierno no es la de una monarquía o la de un régimen totalitario,
sino la de una forma de gobierno republicano en el que por mandato constitucional
los representantes populares son removidos periódicamente, de acuerdo con la
voluntad de los ciudadanos ejercitada en las urnas. De ahí que los diputados,
senadores y Presidente de los Estados Unidos Mexicanos no sean vitalicios; por lo
que respecta al artículo 41, éste en su estructura no hace sino confirmar lo
establecido en el artículo 40, al señalar: “La renovación de los poderes Legislativo
y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas (...)”.
En este contexto, la segunda fracción del artículo 35 es consecuencia de nuestro
régimen republicano, representativo y democrático. Por otra parte, es importante
señalar que la parte final de la citada fracción faculta a la ley (constitucional o
reglamentaria) para el establecimiento de los requisitos y condiciones, que como
cualidades, deberá satisfacer el ciudadano para aspirar a ser candidato de elección
popular. En efecto, el artículo 55 de la Carta Magna establece los requisitos para
ser diputado; en el 58 para ser senador; además del artículo 59. Para el caso del
Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, los requisitos los
encontramos en el artículo 82. El Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales en su carácter de ley reglamentaria, establece otros requisitos que en su
oportunidad analizaremos.

El artículo 55 constitucional establece como requisitos para ser diputado o senador,

los siguientes:

ARTÍCULO 55
Para ser diputado se requieren los siguientes requisitos:
I. Ser ciudadano mexicano, por nacimiento, en el ejercicio de sus derechos;
II. Tener veintiún años cumplidos al día de la elección;
III. Ser originario del Estado en que se haga la elección o vecino de él con
residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha de ella.
Para poder figurar en las listas de las circunscripciones electorales
plurinominales como candidato a diputado, se requiere ser originario de alguna
de las entidades federativas que comprenda la circunscripción en la que se
realice la elección, o vecino de ella con residencia efectiva de más de seis
meses anteriores a la fecha en que la misma se celebre.
La vecindad no se pierde por ausencia en el desempeño de cargos públicos de
elección popular;
IV. No estar en servicio activo en el Ejército Federal, ni tener mando en la
policía o gendarmería rural en el distrito donde se haga la elección, cuando
menos noventa días antes de ella;
V. No ser Secretario o Subsecretario de Estado, ni Ministro de la Suprema
corte de Justicia de la Nación, a menos que se separe definitivamente de sus
funciones noventa días antes de la elección, en el caso de los primeros y dos
años, en el caso de los Ministros.
 Los Gobernadores de los Estados no podrán ser electos en las entidades de sus
respectivas jurisdicciones durante el período de su encargo, aun cuando se
separen definitivamente de sus puestos.
Los Secretarios de Gobierno de los Estados, los magistrados y jueces Federales
o del Estado, no podrán ser electos en las entidades de sus respectivas
jurisdicciones si no se separan definitivamente de sus cargos noventa días antes
de la elección;
VI. No ser ministro de algún culto religioso, y
VII. No estar comprendido en alguna de las incapacidades que señala el artículo
59.

Por lo que se refiere a los requisitos para ser senador el artículo 58 establece: “Para
ser senador se requieren los mismos requisitos que para ser diputado, excepto el de
la edad, que será la de veinticinco años cumplidos al día de la elección”.

Por otra parte, el artículo 59 que tiene relación con los requisitos para ser diputado
o senador, dispone: “Los senadores y diputados al Congreso de la Unión no podrán
ser reelectos para el período inmediato. Los senadores y diputados suplentes podrán
ser electos para el período inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no
hubieren estado en ejercicio; pero los senadores y diputados propietarios no podrán
ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes”.

Como podemos observar los requisitos para ser diputado y para ser senador, son
requisitos especiales que tienen como fundamento la importancia del cargo para el
cual están propuestos como candidatos; por lo tanto, se trata de requisitos mayores
a los que establece el artículo 35 en su fracción I, es decir, para votar. Así, para
ser diputado y senador es necesario tener la ciudadanía mexicana por nacimiento;
por lo tanto, los mexicanos por naturalización únicamente gozarán de los derechos
de votar, pero no de ser votados. Igual tratamiento se otorga a los ministros de los
cultos, al disponer en el artículo 130, inciso d): “En los términos de la ley
reglamentaria, los ministros de cultos no podrán desempeñar cargos públicos. Como
ciudadanos tendrán derecho a votar, pero no a ser votados”. Sin embargo, existe la
excepción para que los ministros de cultos puedan ser votados, que consiste en
separarse formal, material y definitivamente de su ministerio con la anticipación que
señala el artículo 14 de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, a saber:

Artículo 14: Los ciudadanos mexicanos que ejerzan el ministerio de cualquier

culto, tienen derecho al voto en los términos de la legislación electoral
aplicable. No podrán ser votados para puestos de elección popular, ni podrán
desempeñar cargos públicos superiores, a menos que se separen formal,
material y definitivamente de su ministerio cuando menos cinco años en el
 primero de los casos, y tres en el segundo, antes del día de la elección de que se
trata o de la aceptación del cargo respectivo. Por lo que toca a los demás
cargos, bastarán seis meses.
...
La separación de los ministros de culto deberá comunicarse por la asociación
religiosa o por los ministros separados, a la Secretaría de Gobernación dentro
de los treinta días siguientes al de su fecha. En caso de renuncia el ministro
podrá acreditarla, demostrando que el documento en que conste fue recibido por
un representante legal de la asociación religiosa respectiva.
Para efectos de este artículo, la separación o renuncia de ministro contará a
partir de la notificación hecha a la Secretaría de Gobernación.

En lo que respecta a la edad, al explicar el derecho de votar manifestamos que se

requería como mínimo dieciocho años cumplidos al día de la elección, así como
que las razones eran de carácter biológico, pues se consideraba la madurez psíquica
de la persona, la necesaria para adquirir derechos y contraer obligaciones. Sin
embargo, en el derecho a ser votado que tutela la fracción II, del artículo 55
constitucional, la edad requerida es mayor, para el caso de los diputados veintiún
años y para los senadores veinticinco, según el artículo 58. Este requisito tiene
como base, no sólo la madurez psíquica de la persona, sino la pertinencia de una
mayor preparación cultural y profesional siempre deseable en nuestros
representantes populares, toda vez que las actividades propias del poder legislativo
exigen la mejor preparación de los que lo integran.

En cuanto a la diferencia de la edad mínima establecida como requisitos para ser

diputado y para ser senador, tiene varios significados, entre ellos, el que en el
proceso de creación de la ley, la discusión se inicia en la cámara de origen, que
como regla general puede iniciarse indistintamente en cualquiera de las dos
cámaras, salvo las excepciones establecidas en la propia Constitución y,
posteriormente, la etapa de la discusión se realiza en la cámara revisora.

En este proceso, es recomendable la mayor madurez y el buen juicio, que en

algunas ocasiones por la edad lo encontramos mayormente en la Cámara de
Senadores, lo cual, finalmente, origina un equilibrio entre las dos cámaras. Por otra
parte, no debemos olvidar que la Cámara de Diputados se integra por 500
representantes y la Cámara de Senadores por 128, lo cual se obtiene como resultado
natural, mayor facilidad para llevar a buen término acuerdos en la Cámara de
Senadores que en la de diputados.
Por su parte, la fracción III del artículo 55 señala como requisito, el ser originario
del estado en que se haga la elección o vecino de él con residencia efectiva de más
de seis meses anteriores a la fecha de ella. Para el caso de los candidatos
plurinominales, se requiere ser originario de alguna de las entidades federativas que
comprenda la circunscripción en la que se realice la elección, o vecino de ella con
residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha en que la misma se
celebre. Las razones resultan obvias, es necesario que los candidatos tengan
conocimiento de la problemática de los habitantes de la región por la cual aspiran a
representar y, una vez elegidos, mantener la relación directa con sus representados
con el objeto de promover y otorgar solución a los diferentes conflictos existentes
en la zona.

Lo establecido en las fracciones IV, V y VI del artículo en mención, tiene por

objeto proteger la imparcialidad como uno de los principios rectores de la función
electoral. Por ese motivo, aquellos funcionarios públicos que deseen participar
como candidatos a diputados o a senadores, deberán separarse de sus funciones en
los plazos y términos señalados en las citadas fracciones. En ellas se distinguen: “la
separación” y “la separación definitiva”; en cuanto a los plazos, éstos van desde los
90 días anteriores a la elección hasta la prohibición para ser electos. En los casos de
la separación del cargo 90 días antes de la elección, se encuentran los que están en
servicio activo en el Ejército Federal, los que tengan mando en la policía o
gendarmería rural en el Distrito donde se haga la elección; en los casos de
separación definitiva 90 días antes de la elección, se encuentran los secretarios y
subsecretarios de Estado, los secretarios de gobierno de los estados, los magistrados
y jueces federales o del estado; en los casos de separación definitiva dos años antes
de la elección, se encuentran los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación. En los casos de prohibición absoluta se encuentran los gobernadores de los
estados, los cuales no podrán ser electos en las entidades de sus respectivas
jurisdicciones durante el período de su encargo, aun cuando se separen
definitivamente de sus puestos. En el caso de los ministros de culto religioso, el
artículo 130, inciso d) de la Carta Magna, señala: “Quienes hubieren dejado de ser
ministros de cultos con la anticipación y en la forma que establezca la ley, podrán
ser votados”. Por su parte, la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público,
reglamentaria de este artículo, señala:
 Artículo 14: Los ciudadanos mexicanos que ejerzan el ministerio de cualquier
culto, tienen derecho al voto en los términos de la legislación electoral
aplicable. No podrán ser votados para puestos de elección popular, ni podrán
desempeñar cargos públicos superiores, a menos que se separen formal,
material y definitivamente de su ministerio cuando menos cinco años en el
primero de los casos, y tres en el segundo, antes del día de la elección de que se
trate o de la aceptación del cargo respectivo. Por lo que toca a los demás cargos
bastarán seis meses.
...
La separación de los ministros de culto deberá comunicarse por la asociación
religiosa o por los ministros separados, a la Secretaría de Gobernación dentro
de los treinta días siguientes al de su fecha. En caso de renuncia el ministro
podrá acreditarla, demostrando que el documento en que conste fue recibido por
un representante legal de la asociación religiosa respectiva.

El artículo 130 constitucional, dispone como excepción el que los ministros de los
cultos sí pueden ser votados siempre y cuando se separen de su ministerio con la
anticipación y formalidades que establece la correspondiente ley reglamentaria. Las
hipótesis que nos presenta la citada ley depende de las funciones públicas a
desempeñar, las cuales son clasificadas en tres partes: puestos de elección popular,
cargos públicos superiores y, los demás cargos. Sin embargo, no especifica ni
detalla esta clasificación. En el caso que nos ocupa, es decir, para ser diputado o
senador, es de suponerse que estamos en presencia según esta ley en los puestos de
elección popular, para el cual deberán separarse formal, material y definitivamente
de su ministerio cuando menos cinco años antes de la elección. Para puestos de
cargos públicos superiores, tres años antes del día de la elección; para los demás,
bastarán seis meses. En estos casos existen obligaciones a cargo de las asociaciones
religiosas o de los ministros separados, consistente en que la separación de los
ministros de culto deberá comunicarse a la Secretaría de Gobernación dentro de los
treinta días siguientes al de su fecha. La separación o renuncia del ministro contará
a partir de la notificación realizada a la Secretaría de Gobernación.

Por lo que se refiere a la fracción VII del artículo 55, de la Ley Fundamental, nos
remite dicha fracción a las incapacidades señaladas por el artículo 59, el cual
señala: “Los senadores y diputados al Congreso de la Unión no podrán ser reelectos
para el período inmediato. Los senadores y diputados suplentes podrán ser electos
para el período inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren
estado en ejercicio; pero los senadores y diputados propietarios no podrán ser
electos para el período inmediato con el carácter de suplentes”. Este artículo tiene
relación directa con el principio de la no reelección establecido en México como
consecuencia de la Revolución Mexicana de 1910, el cual era uno de sus
postulados. En ese sentido, si en el artículo 59 no existiera la disposición que
señala, podríamos encontrarnos en la reelección, es decir, un período estaría en
funciones el senador y el diputado propietario; en el siguiente el suplente podría ser
propietario, y el propietario suplente.

Por otra parte, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, al

que remite la fracción II del artículo 35, al instituir el derecho a ser votado para
todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley.
Establece otros requisitos llamados “de elegibilidad”, y los cuales deben cumplir los
candidatos a diputados y senadores, entre los que se encuentran, según el artículo 7
del referido código, el estar inscritos en el Registro Federal de Electores y contar
con su credencial de elector; asimismo, como en el caso de las fracciones IV, V y
VI del artículo 55 constitucional, el artículo 7 en comento, en sus incisos a) al f),
dispone una serie de prohibiciones para determinados funcionarios públicos,
diferentes a los señalados en las fracciones del artículo 55. Las razones son las
mismas que sostenemos cuando analizamos las fracciones aludidas, es decir, estas
prohibiciones tienen como objeto proteger la imparcialidad en los procesos
electorales, es decir, evitar por los medios legales al alcance el que el funcionario
público, en este caso la mayoría del ámbito electoral, pueda estar en condiciones de
utilizar su cargo para obtener algún beneficio para llegar a ser diputado o senador.
Para tales efectos, el COFIPE establece:

ARTÍCULO 7
1. Son requisitos para ser diputado federal o senador, además de los que señalan
respectivamente los artículos 55 y 58 de la Constitución, los siguientes:
a) Estar inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con Cre- dencial
para Votar;
b) No ser magistrado electoral o secretario del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, salvo que se separe del cargo un año antes de la fecha
de inicio del proceso electoral de que se trate;
c) No ser Secretario Ejecutivo o Director Ejecutivo del Instituto, salvo que se
separe del cargo un año antes de la fecha de inicio del proceso electoral de que se
trate;
d) No ser consejero Presidente o consejero electoral en los consejos General,
locales o distritales del Instituto, salvo que se separe del cargo un año antes de la
fecha de inicio del proceso electoral de que se trate;
e) No pertenecer al personal profesional del Instituto Federal Electo- ral,
y
f) No ser presidente municipal o titular de algún órgano político-administrativo en
el caso del Distrito Federal, ni ejercer bajo circunstancia alguna las mismas
funciones, salvo que se separe del cargo tres meses antes de la fecha de elección.
En este artículo, distinguimos que se refiere a funcionarios electorales, los cuales
podemos clasificar tomando en consideración la institución a la que pertenecen, o
sea, al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación o al Instituto Federal
Electoral. En el caso del primero, se encuentran los magistrados y el secretario
general; en el caso del segundo, el secretario ejecutivo, director ejecutivo,
consejero presidente, consejeros electorales y personal profesional. Por otra parte,
también se refiere a los presidentes municipales y a los titulares de los órganos
político administrativos del Distrito Federal. Asimismo, se establecen plazos para la
separación del cargo; para los magistrados, secretario general de acuerdos del
Tribunal; secretario ejecutivo, director ejecutivo, consejero presidente y consejeros
electorales del Instituto Federal Electoral, un año antes de la fecha del inicio del
proceso electoral de que se trate; para los presidentes municipales o titulares de
algún órgano político administrativo del Distrito Federal, tres meses antes de la
fecha de la elección; para el caso del personal profesional del Instituto Federal
Electoral, simplemente la no pertenencia.

En cuanto a los requisitos para ser Presidente de los Estados Unidos Mexicanos,
antes de su análisis es importante señalar la existencia del Presidente interino,
Presidente sustituto, Presidente provisional y Presidente Electo de acuerdo a la
consulta popular de los ciudadanos manifestada en las urnas, en el ejercicio de sus
derechos político electorales.

En el caso que nos ocupa, únicamente estudiaremos este último, de conformidad

con los requisitos que señala el artículo 82 de la Constitución.

ARTÍCULO 82
Para ser Presidente se requiere:
I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, e
hijo de padre o madre mexicanos y haber residido en el país al menos durante
veinte años;
II. Tener treinta y cinco años cumplidos al tiempo de la elección;
III. Haber residido en el país durante todo el año anterior al día de la elección.
La ausencia del país hasta por treinta días, no interrumpe la residencia;
IV. No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto;
V. No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al Ejército, seis meses
antes del día de la elección;
VI. No ser secretario o subsecretario de Estado, jefe o secretario general de
Departamento Administrativo, Procurador General de la República, ni
gobernador de algún Estado, a menos de que se separe de su puesto seis meses
antes del día de la elección, y
 VII. No estar comprendido en alguna de las causas de incapacidad establecidas
en el artículo 83.

Por otra parte, el artículo 83 dispone: “El Presidente entrará a ejercer su encargo el
uno de diciembre y durará en él seis años. El ciudadano que haya desempeñado el
cargo de Presidente de la República, electo popularmente, o con el carácter de
interino, provisional o sustituto, en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a
desempeñar ese puesto”.

Volvemos a insistir en la importancia del cargo para el cual se proponen candidatos;

en este caso, no sólo es necesario reunir los requisitos que establece el artículo 34
para poder votar, ni tampoco los requisitos, que deben satisfacer los candidatos a
diputados y senadores al Congreso de la Unión, que establecen los artículos 55 y
58, sino que los requisitos para aspirar al cargo de presidente obedece a una mejor
selección, como consecuencia, serán de mayor rango.

Por lo que se refiere al requisito de la ciudadanía, no sólo es indispensable que el

presidente sea mexicano o mexicano por nacimiento (como en el caso de los
diputados y senadores), sino que debe ser hijo de padre o madre mexicanos. Cabe
hacer notar que esta fracción antes de ser reformada el uno de julio de 1994,
estipulaba que los padres deberían tener la ciudadanía mexicana “también por
nacimiento”. Con la redacción actual, este requisito desaparece, para establecer que
el candidato debe ser mexicano por nacimiento e hijo de padre o madre mexicanos,
sin señalar que sean por nacimiento o por naturalización; por lo tanto, el requisito
de los ascendientes se satisface simplemente con que el padre o la madre del
candidato tenga la calidad de mexicano, la cual se puede adquirir, según el artículo
30 constitucional, por nacimiento o por naturalización. Por lo que se refiere al
“pleno goce de sus derechos” creo que resulta obvio, no es posible que el candidato
a la primera magistratura del país se encuentre privado de sus facultades mentales o
de su libertad. La última parte de la fracción I, menciona que el candidato debe
haber residido en el país al menos durante veinte años, esta condición tiene como
base que el aspirante a la presidencia de la República tenga el mayor conocimiento
de la problemática nacional, además, el citado plazo se encuentra establecido como
mínimo.
Respecto a la edad, que es de treinta y cinco años como mínimo, según lo
establecido en la fracción II del artículo 82, tiene como sustento no sólo el
conocimiento de la realidad nacional, sino también la preparación cultural y de
experiencia política que exige dicha investidura; de ahí que la edad sea diferente a
la de los diputados, que como mínimo se requiere veintiún años, o la de senadores
que es de veinticinco años.

La fracción IV limita a los que pertenecen al estado eclesiástico o a los ministros de

cultos, para aspirar como candidatos a la Presidencia de la República. Sin embargo,
esta limitación no es absoluta, sino relativa, toda vez que el artículo 130 de la
propia Constitución, dispone en el inciso d), que los ministros de cultos, como
ciudadanos, tendrán derecho a votar, pero no a ser votados, salvo que hubieren
dejado de ser ministros de cultos con la anticipación y en la forma que establezca la
ley. Por su parte, la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, reglamentaria
de este artículo, señala:

Artículo 14: Los ciudadanos mexicanos que ejerzan el ministerio de cualquier

culto, tienen derecho al voto en los términos de la legislación electoral
aplicable. No podrán ser votados para puestos de elección popular, ni podrán
desempeñar cargos públicos superiores, a menos que se separen formal,
material y definitivamente de su ministerio cuando menos cinco años en el
primero de los casos, y tres en el segundo, antes del día de la elección de que se
trate o de la aceptación del cargo respectivo. Por lo que toca a los demás cargos
bastarán seis meses.
...
La separación de los ministros de culto deberá comunicarse por la asociación
religiosa o por los ministros separados, a la Secretaría de Gobernación dentro
de los treinta días siguientes al de su fecha. En caso de renuncia el ministro
podrá acreditarla, demostrando que el documento en que conste fue recibido por
un representante legal de la asociación religiosa respectiva.

En este contexto, los ministros de cultos a que se hace referencia, sí pueden ser
votados siempre y cuando se separen de su ministerio con la anticipación y
formalidades que establece el artículo 130 aludido, y la correspondiente ley
reglamentaria.

Otros requisitos que se encuentran establecidos en las fracciones V y VI, tienen

como objeto evitar que en cualquier forma el futuro candidato pueda utilizar el
cargo o función que desempeña para allegarse el mayor número de votos. Como
consecuencia, aquellos funcionarios públicos que tengan aspiraciones para participar
en la contienda electoral para el cargo de Presidente de la República, deberán
separarse de sus funciones en los plazos y términos que establecen dichas
fracciones. Entre las prohibiciones se encuentran el no estar en servicio activo en el
Ejército, no ser secretario o subsecretario de Estado, jefe o secretario general de
Departamento Administrativo, Procurador General de la República, ni gobernador
de algún estado, a menos que se separen de su puesto seis meses antes del día de la
elección.

Por lo que se refiere al artículo 83 anteriormente citado, tiene como referencia el

principio histórico de la no reelección, vigente en nuestro país desde 1917, siendo
una limitación absoluta para aquel ciudadano que haya desempeñado el cargo de
Presidente de la República en cualquiera de sus características, el cual en ningún
caso y por ningún motivo podrá volver a desempeñar ese puesto.

Para tutelar los derechos a ser votados, que establece el artículo 35 constitucional,
en su fracción II, el juicio para la protección de los derechos político electorales del
ciudadano, dispone en el artículo 80 y 82 de la correspondiente Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, lo siguiente:

ARTÍCULO 80
1. El Juicio podrá ser promovido por el ciudadano cuando:
(...)
d) Considere que se violó su derecho político electoral de ser votado cuando,
habiendo sido propuesto por un partido político, le sea negado indebidamente su
registro como candidato a un cargo de elección popular.
ARTÍCULO 82
1. Cuando por causa de inelegibilidad de los candidatos, las autoridades
electorales competentes determinen no otorgar o revocar la constancia de
mayoría o de asignación respectiva, se deberá atender a lo siguiente:
a) En los procesos electorales federales, el candidato agraviado sólo podrá
impugnar dichos actos o resoluciones a través del juicio de inconformidad y, su
caso, el recurso de reconsideración en la forma y términos previstos por los
Títulos Cuarto y Quinto del Libro Segundo de la presente ley; y
b) En los procesos electorales de las entidades federativas, el candidato
agraviado sólo podrá promover el juicio a que se refiere el presente Libro,
cuando la ley electoral correspondiente no le confiere un medio de impugnación
jurisdiccional que sea procedente en estos casos o cuando habiendo agotado el
mismo, considere que no se reparó la violación constitucional reclamada.

El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ha sostenido la siguiente

tesis de jurisprudencia:
 ELEGIBILIDAD DE CANDIDATOS. OPORTUNIDAD PARA SU ANÁLISIS
E IMPUGNACIÓN. Es criterio reiterado por la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, que el análisis de la elegibilidad de
los candidatos puede presentarse en dos momentos: el primero, cuando se lleva a
cabo el registro de los candidatos ante la autoridad electoral; y el segundo,
cuando se califica la elección. En este segundo caso pueden existir dos instancias:
la primera, ante la autoridad electoral, y la segunda en forma definitiva e
inatacable, ante la autoridad jurisdiccional; ya que, al referirse la elegibilidad a
cuestiones inherentes a la persona de los contendientes a ocupar el cargo para los
cuales fueron propuestos e incluso indispensables para el ejercicio del mismo, no
basta que el momento en que se realice el registro de una candidatura para
contender en un proceso electoral se haga la calificación, sino que también resulta
trascendente el examen que de nueva cuenta efectúe la autoridad electoral al
momento en que se realice el cómputo final, antes de proceder a realizar la
declaración de validez y otorgamiento de constancia de mayoría y validez de las
cuestiones relativas a la elegibilidad de los candidatos que hayan resultado
triunfadores en la contienda electoral, pues sólo de esa manera quedará
garantizado que estén cumpliendo los requisitos constitucionales y legales, para
que los ciudadanos que obtuvieron el mayor número de votos puedan desempeñar
los cargos para los que son postulados, situación cuya salvaguarda deben
mantenerse como imperativo esencial.44

4.7.3. El derecho de asociación

En nuestra Constitución los artículos 9° y 35 fracción III, se relacionan

estrechamente con el derecho de asociación. Sin embargo, de su lectura y ubicación
en el texto, podemos interpretar que el artículo 9° se refiere al derecho de
asociación en sentido amplio y que forma parte de los derechos clasificados como
garantías individuales; en cambio el 35, fracción III, tutela el derecho de asociación
en sentido estricto y se trata de derechos político electorales.

En efecto, el derecho de asociación en sentido lato lo encontramos reconocido como

garantía individual en el artículo 9° constitucional en los siguientes términos:

No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con

cualquier objeto lícito; pero solamente los ciudadanos de la República podrán
hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país. No se considerará
ilegal, y no podrá ser disuelta una asamblea o reunión que tenga por objeto
hacer una petición o presentar una propuesta por algún acto a una autoridad, si
no se profieren injurias contra ésta, ni se hiciere uso de violencia o amenazas
para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee.

De esta forma el artículo en comento no sólo tutela el derecho de asociación, sino

también el de reunión.
Por lo que se refiere a la figura jurídica de la asociación, el Diccionario Jurídico
Espasa la define como la “Agrupación de personas dotadas de personalidad jurídica,
para alcanzar un fin común”45. Al respecto, el maestro Burgoa, señala: “La libertad
de asociación, al ejercitarse, engendra las siguientes consecuencias: a) creación de
una entidad con personalidad y substantividad jurídicas propias y distintas de las
que corresponden a cada uno de sus miembros individuales, y b) persecución de
fines u objetivos permanentes y constantes”46 . Por lo tanto, el derecho de asociación
lo entendemos como el derecho constitucional que tienen los individuos como
personas jurídicas, es decir, con la capacidad de adquirir derechos y contraer
obligaciones, para constituir una persona moral. En esa virtud, la constitución de
cualquier sociedad o asociación tiene como fundamento el artículo 9°
constitucional, incluyendo las asociaciones y agrupaciones de índole política, la
prueba de ello es que tanto el derecho de asociación como el de reunión, tienen
como limitación, según el propio artículo, el que: “...solamente los ciudadanos de
la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país”,
reconociendo con ello que su ámbito protector se extiende también a la materia
política.

Por lo que se refiere al artículo 35, fracción III, éste dispone: “Son prerrogativas
del ciudadano: Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica
en los asuntos políticos del país”. Como podemos observar, este artículo también
protege el derecho de asociación, con la diferencia de que la protección que brinda
se establece en sentido estricto, es decir, exclusivamente en materia política y como
derecho, sólo es reconocido a los ciudadanos, es decir, a los mexicanos mayores de
dieciocho años y con un modo honesto de vida. Con estos argumentos, entendemos
por asociación, el derecho político de que dispone el ciudadano para constituir
personas morales cuyos objetivos principales sean de carácter político. No obstante,
para que este derecho sea válido jurídicamente, es necesario que su ejercicio se
realice en forma individual, libre y pacífica.

Por otra parte, entre las personas morales de carácter político reconocidas
legalmente, se encuentran los partidos políticos y las agrupaciones políticas, así lo
dispone el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en su
artículo 5, párrafo 1 al determinar: “Es derecho de los ciudadanos mexicanos
constituir partidos políticos nacionales y agrupaciones políticas”. Por lo que
respecta a los primeros, el artículo 41 constitucional, fracción I, dispone: “Los
partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida
democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como
organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder
público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante
el sufragio universal, libre, secreto y directo”.

Por su parte, el artículo 33 del código aludido, señala: “1. Las agrupaciones
políticas nacionales son formas de asociación ciudadana que coadyuvan al desarrollo
de la vida democrática y de la cultura política, así como a la creación de una
opinión pública mejor informada. 2. Las agrupaciones políticas nacionales no
podrán utilizar bajo ninguna circunstancia las denominaciones de partido o partido
político”. Al hacer el estudio comparativo de estos artículos, encontramos que tanto
los partidos políticos como las agrupaciones políticas, se reconocen expresamente
como asociaciones políticas; sin embargo, si bien es cierto que sus finalidades son
parecidas, existen diferencias en cuanto a grado. Por ejemplo, los fines principales
del partido político son: promover la participación del pueblo en la vida
democrática del país y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del
poder público; en cambio, las agrupaciones políticas sus finalidades son coadyuvar,
es decir, apoyar o auxiliar al desarrollo de la vida democrática y de la cultura
política del país.

En este derecho de agrupación existe una asociación sui generis, que es la que se
refiere a la de observadores electorales, es decir, cuando el ciudadano interviene en
el proceso electoral con tal carácter, siendo requisito el de pertenecer o crear una
organización con ese propósito principal; contrario sensu, de las agrupaciones
políticas nacionales que su objeto es participar directamente en la vida política del
país. Al respecto el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha
sostenido como tesis relevante:

AGRUPACIONES POLÍTICAS NACIONALES. NO PUEDEN REALIZAR

ACTIVIDADES DE OBSERVACIÓN ELECTORAL. De conformidad con lo
prescrito en el artículo 34, párrafo 1, del código de la materia, las agrupaciones
políticas nacionales sólo podrán participar en los procesos electorales federales
mediante acuerdos de participación con un partido político, en tanto que la
participación de las organizaciones de observadores se limita a ser, en ocasiones
y cuando más, el conducto por el cual se tramita el registro de ciudadanos
observadores electorales y se imparte capacitación a los mismos. Pretender que
las agrupaciones políticas nacionales puedan actuar en los procesos electorales
 federales como observadores y, así, al margen de las actividades participativas
que limitativamente se les establece en el código electoral, sería admitir que las
propias agrupaciones políticas nacionales, en el supuesto de que suscriban un
acuerdo de participación con un partido político, pueden ser el objeto de su
propia observación, lo cual resulta fáctica y jurídicamente incompatible.47

Así, a partir de 1993 existe la figura jurídica del observador electoral nacional;
posteriormente, a partir de 1994, la de visitante extranjero.

El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en su artículo 5,

párrafo 3, establece: “Es derecho exclusivo de los ciudadanos mexicanos participar
como observadores de los actos de preparación y desarrollo del proceso electoral,
así como de los que se lleven a cabo el día de la jornada electoral, en la forma y
términos en que determine el Consejo General del Instituto para cada proceso
electoral”. Asimismo, describe las bases sobre las cuales se acredita la
participación del observador nacional; por lo que se refiere al visitante extranjero,
el artículo 82, párrafo 2, del propio código, señala: “El Consejo General, en
ocasión de la celebración de los procesos electorales federales, podrá invitar y
acordar las bases y criterios en que habrá de atenderse e informar a los visitantes
extranjeros que acudan a conocer las modalidades de su desarrollo en cualquiera de
sus etapas”.

Con respecto a los derechos de reunión y de asociación política, existe establecido

en la Constitución como limitación específica, que los ministros de los cultos no
tienen reconocido el derecho de asociarse con fines políticos, ni de realizar
proselitismo a favor o en contra de candidato, partido o asociación política alguna.
También se les prohibe expresamente la formación de toda clase de agrupaciones
políticas cuyo título contenga alguna palabra o indicación que la relacione con
alguna confesión religiosa. Asimismo, se les prohibe la celebración en los templos
de reuniones políticas. En efecto, el artículo 130 constitucional establece:

ARTÍCULO 130
...
e) Los ministros no podrán asociarse con fines políticos ni realizar proselitismo
a favor o en contra de candidato, partido o asociación política alguna. Tampoco
podrán en reunión pública, en actos del culto o de propaganda religiosa, ni en
publicaciones de carácter religioso, oponerse a las leyes del país o a sus
instituciones, ni agraviar, de cualquier forma, los símbolos patrios.
Queda estrictamente prohibida la formación de toda clase de agrupaciones
políticas cuyo título tenga alguna palabra o indicación cualquiera que la
 relacione con alguna confesión religiosa. No podrán celebrarse en los templos
reuniones de carácter político.

La Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, en su artículo 21, párrafo

cuarto, prohibe la celebración en los templos de reuniones de carácter político y en
el artículo 29, fracción I, establece como infracción: “I. Asociarse con fines
políticos, así como realizar proselitismo o propaganda de cualquier tipo a favor o en
contra de candidato, partido o asociación política algunos”.

Por otra parte, el juicio para la protección de los derechos político electorales del
ciudadano procederá, según el artículo 80, inciso e), de la Ley General del Sistema
de Medios de Impugnación en Materia Electoral, cuando el ciudadano
“...habiéndose asociado con otros ciudadanos para tomar parte en forma pacífica en
asuntos políticos, conforme a las leyes aplicables, consideren que se les negó
indebidamente su registro como partido político o agrupación política”. En este
caso, es competente para conocer la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación en única instancia, conforme al artículo 83, párrafo 1,
inciso a), de la citada ley. En este supuesto y como excepción a la regla, la
demanda deberá ser presentada por conducto de quien ostente la representación
legítima de la organización o de la agrupación política agraviada.

En cuanto a los requisitos, formas y procedimientos para constituir partidos

políticos y agrupaciones políticas, serán materia de otro trabajo que se presentará en
esta misma obra.

4.7.4. El derecho de afiliación

La Constitución, en su artículo 41, base I, párrafo segundo, señala: “Sólo los

ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos”. Con
ello, nuestro máximo ordenamiento legal reconoce otro derecho político electoral a
favor de los ciudadanos, es decir, a los mexicanos (por nacimiento o naturalización)
que hayan cumplido dieciocho años y tengan un modo honesto de vida, de
conformidad con el artículo 34 de la Constitución. Este derecho consiste en afiliarse
a los partidos políticos nacionales de manera libre e individual.
Según el Diccionario Enciclopédico Espasa48, “Afiliación es la acción y efecto de
afiliar o afiliarse”. “Afiliar significa asociar una persona a otra que forman
corporación: a un partido político”. En este contexto, el derecho que se tutela
constitucionalmente a favor del ciudadano, es el de asociarse con otras que forman
una persona moral, llámese partido político y, por mayoría de razón, a cualquier
agrupación política. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
sostiene como tesis relevante:

DERECHO DE AFILIACIÓN DE LOS CIUDADANOS A LOS PARTIDOS

POLÍTICOS. ALCANCES. Uno de los derechos que configuran el status de los
ciudadanos mexicanos, es el de afiliación, entendido éste en un sentido amplio,
es decir no sólo como la potestad de formar parte de los partidos políticos, sino
el derecho de pertenecer a éstos con todos los derechos inherentes a tal
pertenencia. Ahora bien, uno de los métodos para establecer qué tipo de
derechos son inherentes al status de afiliado, es el dogmático, el cual consiste en
analizar el documento que da vida al partido político del que es afiliado. En el
caso, se considera que en los estatutos de un determinado partido político, debe
contener un catálogo de los derechos de sus miembros, a los que se considera
como derechos político - electorales de los afiliados, como puede ser el derecho
de ocupar cargos de dirección en el mismo, el cual puede resultar afectado por
una autoridad electoral, administrativa o jurisdiccional.49

Las formalidades en el ejercicio de este derecho, consisten en que se realice de

manera libre, es decir, exento de cualquier coacción; e individualmente, para evitar
el corporativismo. El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales,
en su artículo 38, fracción 1, inciso r), impone como obligación a los partidos
políticos, entre otras, el de abstenerse de realizar afiliaciones colectivas de
ciudadanos.

4.7.5. Limitaciones

Como lo hemos descrito al iniciar este trabajo (Véase Los Derechos

Fundamentales), la libertad como derecho no debe ser absoluta o ilimitada pues en
este caso sólo tendríamos como resultado la anarquía; de igual manera hemos
señalado que el hombre es un ser sociable por naturaleza, de ahí que la unidad del
hombre no se encuentre en el hombre mismo, sino en la vinculación con los otros
de su misma especie. Como consecuencia, los derechos derivados de la libertad
deberán ser congruentes con las aspiraciones, objetivos y metas de los demás, de tal
manera que la libertad individual se vincule estrechamente con la de los otros de su
misma categoría para poder obtener una libertad de carácter social. En este
contexto, los derechos político electorales como derechos fundamentales no son la
excepción, es decir, no son absolutos e ilimitados, sino que en cada uno de ellos
existen limitaciones fundadas en los derechos de la colectividad. “El hombre no
sólo debe tener derechos como gobernado dentro de la vida social, sino obligaciones
que cumplir a favor de la colectividad de que forma parte”50 . Ahora bien, en un
estado de derecho como es el nuestro, los derechos político electorales para que
tengan el carácter de derechos fundamentales deberán encontrarse establecidos en la
Norma Suprema y en el caso de las limitaciones, también deberán encontrarse, por
jerarquía legislativa en la misma Constitución.

Las limitaciones genéricas que distinguimos en los derechos político electorales, se

establecen en los artículos 8°, 9°, 33 y 125 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, a saber:

El artículo 8° tutela el derecho de petición, en los siguientes términos: “Los

funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición,
siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en
materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la
República. A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien
se haya dirigido, la cual tiene la obligación de hacerlo conocer en breve término al
peticionario”.

Este artículo contiene derechos a favor del gobernado y obligaciones a cargo de las
autoridades. En efecto, los gobernados tienen el derecho de petición, siempre y
cuando cumplan con determinados requisitos, como son: que la solicitud sea por
escrito y que la forma sea pacífica y respetuosa. Por su parte, las autoridades ha
quien se haya dirigido el documento tienen la obligación, no sólo de respetar este
derecho, sino de asumir una conducta activa que consiste en otorgar contestación al
gobernado.

Las obligaciones concretas de la autoridad son: que la respuesta sea en breve

término, para tal efecto se tomará en consideración el plazo que disponga la
legislación aplicable en la materia; en caso contrario, cuando la legislación sea
omisa en el término, se estará a lo dispuesto por la jurisprudencia de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, la cual ha resuelto que el término máximo sea de
cuatro meses51; otra obligación para la autoridad consiste en que la respuesta debe
estar fundada y motivada; asimismo, que sea congruente con la petición y,
finalmente, que ésta sea notificada a la parte interesada. Sin embargo, en el artículo
en que se contiene el derecho de petición existe una limitación, la cual consiste en
que este derecho sólo lo pueden ejercitar en materia política los ciudadanos de la
República, es decir, aquellas personas que reúnan los requisitos establecidos en los
artículos 30 y 34 de la Constitución y a los cuales nos hemos referido con
antelación. Como consecuencia, la autoridad correspondiente sólo está obligada a
dar cumplimiento a este derecho cuando el sujeto activo sea el ciudadano mexicano;
contrario sensu, cuando la petición la realice un extranjero y ésta tenga el carácter
político, la autoridad no se encuentra obligada a cumplir con los requisitos que para
tal efecto establece el artículo 8° constitucional.

Por lo que respecta al artículo 9°, éste protege el derecho de reunión y de

asociación, al disponer en el primer párrafo: “No se podrá coartar el derecho de
asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito; pero solamente los
ciudadanos de la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos
del país (...)”.

En este artículo se encuentra el fundamento jurídico para la creación de las personas

morales, además de tutelar el derecho de reunión. Por otra parte, establece una
serie de requisitos para que estos derechos sean respetados, por ejemplo, el que se
ejercite en forma pacífica, que su objeto sea lícito, el que no se profieran injurias
contra la autoridad ni se haga uso de violencia o amenazas en su contra, para
obligarla a que su resolución se pronuncie en el sentido deseado. Asimismo,
instituye una serie de limitaciones, entre las que se encuentra el que “...solamente
los ciudadanos de la República podrán hacer uso de estos derechos para tomar parte
en los asuntos políticos del país. (...)”, es decir, al igual que el artículo 8°, el
artículo 9° confirma este derecho como exclusivo de los ciudadanos mexicanos, de
conformidad con los artículos 30 y 34 de nuestra Carta Magna.

En síntesis, los artículos 8° y 9°, expresamente disponen que los extranjeros no

gozan en nuestro país de los derechos relacionados con la materia política. Las
razones son obvias, no es posible justificar, ni ideológica ni jurídicamente, la
intervención de los extranjeros en los destinos políticos del Estado Mexicano,
siendo materia reservada exclusivamente a los nacionales como ciudadanos.
Por otra parte, resulta interesante citar el artículo 33 el cual establece la facultad del
Presidente de la República para expulsar del territorio nacional, sin otorgar la
garantía de audiencia, a los extranjeros cuya permanencia juzgue inconveniente.
Esta potestad del Ejecutivo se expresa en los siguientes términos: “Son extranjeros
los que no posean las calidades determinadas en el artículo 30. Tienen derecho a las
garantías que otorga el capítulo I, título primero, de la presente Constitución; pero
el Ejecutivo de la Unión tendrá la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio
nacional, inmediatamente y sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya
permanencia juzgue inconveniente”.

Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en tesis sobresaliente, ha

determinado:

EXTRANJEROS PERNICIOSOS
Las disposiciones del artículo 33 constitucional son tan terminantes, que no se
prestan a interpretación alguna ni puede admitirse que la facultad concedida al
Ejecutivo de la Unión, para expulsar del país a los extranjeros perniciosos, esté
limitada o restringida en determinado sentido; pues si se admitiera, se sustituiría
el criterio de los Tribunales Federales al del presidente de la República, cosa
contraria a lo que establece el artículo 33 citado. La aplicación que de ese
precepto se haga a un extranjero, no constituye una violación de garantías
constitucionales, sino una limitación a ellas, autorizada por el artículo 1° de la
Constitución, que dispone que dichas garantías pueden restringirse y
suspenderse, en los casos que la misma Constitución previene.52

El propio código, dispone además, en su artículo 8, que: “A ninguna persona podrá

registrársele como candidato a distintos cargos de elección popular en el mismo
proceso electoral; tampoco podrá ser candidato para un cargo federal de elección
popular y simultáneamente para otro de los estados, los municipios o del Distrito
Federal. En este supuesto, si el registro para el cargo de la elección federal ya
estuviese hecho, se procederá a la cancelación automática del registro respectivo”.

Este artículo tiene su razonamiento en el artículo 125 de la Constitución Federal el

cual establece: “Ningún individuo podrá desempeñar a la vez dos cargos federales
de elección popular, ni uno de la Federación y otro de un Estado que sean también
de elección; pero el nombrado puede elegir entre ambos, el que quiera
desempeñar”.
Otras limitaciones de carácter genérico las encontramos en los artículos 5°, 37 y 38
de la Constitución Mexicana. Por lo que respecta al artículo 5° en su párrafo cuarto
establece: “En cuanto a los servicios públicos, sólo podrán ser obligatorios, en los
términos que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los jurados, así
como el desempeño de los cargos concejiles y los de elección popular, directa o
indirecta. Las funciones electorales y censales tendrán carácter obligatorio y
gratuito, pero serán retribuidas aquellas que se realicen profesionalmente en los
términos de esta Constitución y las leyes correspondientes”. El artículo 5° se refiere
a la libertad de trabajo, reconociendo el derecho que tiene la persona para dedicarse
a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode. Sin embargo, esta
libertad se ve limitada por el párrafo cuarto, al señalar que la labor desarrollada en
las funciones electorales y censales son obligatorias.

Asimismo, el propio artículo 5° establece en su fracción tercera: “Nadie podrá ser

obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno
consentimiento...”. En este caso, insistimos, el desempeño de los cargos de
elección popular directa e indirecta y las funciones electorales, además de tener el
carácter de obligatorios en los términos que establezcan las leyes, también son
gratuitas. Por otra parte, el artículo 37 establece las formas mediante las cuales se
pierde la ciudadanía mexicana, por lo que en este caso cualquier derecho político
electoral también correría la misma suerte, a saber:

ARTÍCULO 37
...
B) La ciudadanía mexicana por naturalización se perderá en los siguientes
casos:
I. Por adquisición voluntaria de una nacionalidad extranjera, por hacerse pasar
en cualquier instrumento público como extranjero, por usar un pasaporte
extranjero, o por aceptar o usar títulos nobiliarios que impliquen sumisión a un
Estado extranjero, y
II. Por residir durante cinco años continuos en el extranjero.
C) La ciudadanía mexicana se pierde:
I. Por aceptar o usar títulos nobiliarios de gobiernos extranjeros:
II. Por prestar voluntariamente servicios oficiales a un gobierno extranjero sin
permiso del Congreso Federal o de su Comisión Permanente;
III. Por aceptar o usar condecoraciones extranjeras sin permiso del Congreso
Federal o de su Comisión Permanente;
IV. Por admitir del gobierno de otro país títulos o funciones sin previa licencia
del Congreso Federal o de su Comisión Permanente, exceptuando los títulos
literarios, científicos o humanitarios que pueden aceptarse libremente;
V. Por ayudar, en contra de la Nación, a un extranjero, o a un gobierno
extranjero, en cualquier reclamación diplomática o ante un tribunal
internacional, y
 VI. En los demás casos que fijan las leyes.
En el caso de las fracciones II a IV de este apartado, el Congreso de la Unión
establecerá en la ley reglamentaria respectiva, los casos de excepción en los
cuales los permisos y licencias se entenderán otorgados, una vez transcurrido el
plazo que la propia ley señale, con la sola presentación de la solicitud del
interesado.

Por otra parte, los derechos o prerrogativas de los ciudadanos se suspenden,

teniendo como consecuencia también la suspensión de los derechos político
electorales, por las siguientes causas:

ARTÍCULO 38
I. Por falta de cumplimiento, sin causa justificada, de cualquiera de las
obligaciones que impone el artículo 36. Esta suspensión durará un año y se
impondrá además de las otras penas que por el mismo hecho señalare la ley;
II. Por estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal,
a contar desde la fecha del auto de formal prisión;
III. Durante la extinción de una pena corporal;
IV. Por vagancia o ebriedad consuetudinaria, declarada en los términos que
prevengan las leyes;
V. Por estar prófugo de la justicia, desde que se dicte la orden de aprehensión
hasta que prescriba la acción penal, y
VI. Por sentencia ejecutoria que imponga como pena esa suspensión.
La ley fijará los casos en que se pierden y los demás en que se suspenden los
derechos de ciudadano, y la manera de hacer la rehabilitación.

Por lo que se refiere a las limitaciones concretas y específicas, éstas fueron

analizadas en cada uno de los casos constitucional y legalmente establecidos.

Por último, cabe destacar que las limitaciones impuestas por el constituyente tienen
como fundamento legal el preservar los principios rectores de la función electoral,
que son los de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad de la
elección, establecidos en la base III del articulo 41 de la Constitución.

4.8. Los principios constitucionales

Como lo hemos señalado anteriormente, nuestra Constitución goza de los principios

de supremacía, primacía y rigidez constitucional. El artículo 39 de la Constitución
establece que: “La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el
pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste.
El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la
forma de su gobierno”. Con base en este principio, el pueblo en su momento, a
través del Constituyente originario, elaboró la Constitución, depositando en ella ese
poder soberano de que es titular originario. Asimismo, el vocablo soberanía deriva
del latín superanus, super anía o super omnia, cuyo significado es el poder que no
tiene límite; en ese contexto, Constitución y soberanía les corresponde el grado de
supremacía a que nos hemos referido. A este respecto, el artículo 133 establece:
“Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos
los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el
Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de
toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes
y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las
Constituciones o leyes de los Estados”. Así, se reconoce expresamente la
supremacía constitucional; por lo tanto, considerando que los derechos político
electorales forman parte de los derechos fundamentales que tutela nuestro máximo
ordenamiento legal, como consecuencia, los derechos político electorales también
gozan del principio de supremacía.

Por otra parte, el artículo 128 señala: “Todo funcionario público, sin excepción
alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la
Constitución y las leyes que de ella emanen”. Por este motivo, todo funcionario
público, como órgano del Estado, sus actos deberán estar sujetos a la ley, en primer
lugar a la Constitución, de conformidad con este artículo en correlación con el 133,
los cuales sitúan a la Carta Magna en primer lugar. Como consecuencia, al
reconocerse los derechos político electorales en la Norma Suprema, por ese solo
hecho se les tiene como reconocido el grado de primacía en su aplicación, a pesar
de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de
los estados.

Por lo que se refiere a la rigidez constitucional, en nuestro sistema para que una
disposición constitucional pueda ser modificada, es necesario la aplicación de
formas y procedimientos especiales para realizar dicha actividad. Así, el artículo
135 establece:

La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las

adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el
Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos
presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la
 mayoría de las legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión o la
Comisión Permanente, en su caso, harán el cómputo de los votos de las
legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.

En este orden de ideas y considerando que los derechos político electorales se

encuentran reconocidos expresamente en la Constitución, para que éstos puedan ser
reformados o adicionados, es necesaria la participación del Constituyente
Permanente, integrado por el Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados,
así como la aplicación del procedimiento a que hace alusión el artículo 135
constitucional; por lo tanto, los derechos político electorales están considerados en
el principio de rigidez constitucional.

Por último, reconociendo expresamente que los derechos político electorales que
tutela nuestra Constitución, inmanentemente se encuentran investidos de
supremacía, primacía y rigidez constitucional, quien atente contra estos derechos,
atenta contra la Norma Suprema de nuestro país.

4.9. El Régimen Federal y los Derechos Político Electorales

El artículo 40 de la Constitución Federal establece que: “Es voluntad del pueblo

mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal,
compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen
interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley
fundamental”. Con base en este artículo, nuestra forma de gobierno, además de ser
una República representantiva y democrática, es federal, sistema que fue adoptado
en la Constitución de 1824, aunque “desapareció temporalmente en 1836; se
restableció por breve tiempo en 1847 y se adoptó en forma definitiva en 1857”53 .
Cabe señalar que este sistema se estableció por primera ocasión en los Estados
Unidos de Norteamérica debido a su propia experiencia, adoptándose en nuestro
país en la Constitución de 1824, en sus artículos 4 y 5, de la siguiente manera:

Título II
SECCION UNICA

De la forma de gobierno de la nación, de sus partes integrantes, y división de su

poder supremo

4 La nación mexicana adopta para su gobierno la forma de república

representativa popular federal:
 5 Las partes de esta federación son los Estados y Territorios siguientes: el
Estado de las Chiapas, el de Chihuahua, el de Coahuila y Tejas, el de Durango,
el de Guanajuato, el de México, el de Michoacán, el de Nuevo León, el de
Oajaca, el de Puebla de los Angeles, el de Querétaro, el de San Luis Potosí, el
de Sonora y Sinaloa, el de Tabasco, el de las Tamaulipas, el de Veracruz, el de
Xalisco, el de Yucatán y el de los Zacatecas: el Territorio de la Alta California,
el de la Baja California, el de Colima y el de Santa Fe de Nuevo México. Una
ley constitucional fijará el carácter de Tlaxcala.54

Como podemos observar en estos artículos, la Constitución de 1824, además de

adoptar el sistema federal, estableció jurídicamente a los estados (no olvidemos que
a la consumación de la independencia en el año de 1821, México tenía un sistema
centralista y en el lugar de los estados existían las provincias). Así, en nuestro país,
a diferencia de los Estados Unidos de Norteamérica, la Constitución Federal creó a
los estados y no los estados a la Constitución. Sin embargo, reconociendo de
antemano la importancia histórica y jurídica de los antecedentes de nuestra forma
de gobierno, no entraremos en su análisis por no ser materia de este trabajo,
abordando únicamente al sistema federal y su relación con los derechos político
electorales de los ciudadanos en los estados de la Federación.

El Estado federal, expresa Felipe Tena Ramírez, ocupa un lugar intermedio entre el
Estado unitario y la Confederación de Estados. “En la federación los Estados-
miembros pierden totalmente su soberanía exterior y ciertas facultades interiores en
favor del gobierno central, pero conservan para su gobierno propio las facultades no
otorgadas al gobierno central”55 . Con este fundamento, se realiza la distribución de
competencias, identificando dos ámbitos como fuente de autoridad: por una parte,
los órganos centrales a los que hemos llamado poderes federales; y por la otra, los
de los estados miembros. Estos dos órdenes a su vez están regulados en su
estructura, organización y funcionamiento por la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.

Los estados, a su vez, con base en los artículos 41 y 133, tienen la facultad para
otorgarse su propia Constitución, así lo dispone el artículo 41, al expresar: “El
pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la
competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes
interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución
Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir
las estipulaciones del Pacto Federal”. Este artículo se relaciona con lo señalado por
el 133: “Esta Constitución, las leyes de Congreso de la Unión que emanen de ella y
todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren
por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley
Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada estado se arreglarán a dicha
Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda
haber en las Constituciones o leyes de los Estados”.

Sin embargo, la facultad de otorgarse su propia Constitución, no es absoluta o

ilimitada, como lo manifiesta el artículo 41 al referirse a las constituciones de los
estados “...en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal”,
o bien, con lo señalado por el artículo 133 al referirse a la Constitución Federal
como Ley Suprema de toda la Unión. “Los jueces de cada Estado, se arreglarán a
dicha Constitución, (...) a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber
en las Constituciones o leyes de los Estados”.

En este orden de ideas, encontramos en la Constitución Federal diversas

disposiciones en las cuales existen limitaciones, obligaciones y prohibiciones
establecidas para los estados, municipios y Distrito Federal, principalmente en sus
artículos 115, 116, 117, 118, 120, 121 y 122.

Por lo que compete a los estados, de conformidad con los artículos 115 y 116, éstos
tienen la obligación de adoptar para su régimen interior, la forma de gobierno
republicano y representativo, teniendo como base la división de poderes. En efecto,
el artículo 115 constitucional establece: “Los Estados adoptarán, para su régimen
interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como
base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el
Municipio Libre...” Por su parte, el artículo 116, dispone: “El poder público de los
Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no
podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni
depositarse el Legislativo en un solo individuo”.

Por lo que se refiere al gobierno republicano y representativo en los estados,

encontramos que sus gobernadores y diputados locales no son vitalicios sino que se
renuevan periódicamente, considerando la voluntad popular, en el ejercicio de sus
derechos político electorales. Así, los gobernadores son electos cada seis años y los
diputados locales cada tres, en forma directa. Por lo que respecta a los
gobernadores, cualquiera que sea su origen ya sea mediante elección popular,
ordinaria o extraordinaria, en ningún caso y por ningún motivo podrán volver a
ocupar ese cargo, ni aun con el carácter de interinos, provisionales, sustitutos o
encargados del despacho. Estos requisitos se refieren al principio histórico en
nuestro sistema jurídico, de la no reelección; por lo tanto, en el ámbito de las
entidades federativas tendrán el mismo tratamiento que en el ámbito federal con
respecto al Presidente de la República. Asimismo, sólo podrá ser gobernador
constitucional de un estado, los ciudadanos mexicanos por nacimiento y nativos de
él, o bien, con residencia no menor de cinco años inmediatamente anteriores al día
de la elección.

Por lo que respecta a las legislaturas de los estados, los diputados serán electos
según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional.
Asimismo, no podrán ser reelectos los diputados propietarios para el período
inmediato; en cambio los diputados suplentes podrán ser electos para el período
inmediato con el carácter de propietario, siempre que no hubieren estado en
ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el período
inmediato con el carácter de suplentes. Como podemos observar los requisitos son
similares al ámbito federal por lo que respecta a los diputados de las entidades
federativas.

En cuanto a que el poder público de los estados se divide en Ejecutivo, Legislativo

y Judicial, el Ejecutivo reside en el gobernador, quien tiene funciones semejantes a
las del Presidente de la República en el ámbito federal; en cuanto al Poder
Legislativo local, reside en la legislatura local o llamada también congreso local, el
cual está integrado por diputados cuya función principal es la creación de la ley con
vigencia en el ámbito interno del Estado correspondiente; en cuanto al Poder
Judicial, éste se encuentra depositado en el Tribunal Superior de Justicia. En este
sentido, los estados de la federación están limitados para establecer otra forma de
gobierno que no sea la señalada en el artículo 40 constitucional, el cual dispone “Es
voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa,
democrática, federal”.

Lo anteriormente descrito, lo encontramos establecido en el artículo 116 de la

Constitución Federal, limitando así a los poderes de los estados para que su
organización, se sujete, como mínimo, a las siguientes normas:
 I. Los gobernadores de los Estados no podrán durar en su encargo más de seis
años.
La elección de los gobernadores de los Estados y de las legislaturas locales será
directa y en los términos que dispongan las leyes electorales respectivas.
Los gobernadores de los Estados, cuyo origen sea la elección popular, ordinaria
o extraordinaria, en ningún caso y por ningún motivo podrán volver a ocupar
ese cargo, ni aún con el carácter de interinos, provisionales, sustitutos o
encargados del despacho.
Nunca podrán ser electos para el período inmediato:
a) El gobernador sustituto constitucional, o el designado para concluir el
período en caso de falta absoluta del constitucional, aun cuando tenga distinta
denominación;
b) El gobernador interino, el provisional o el ciudadano que, bajo cualquier
denominación, supla las faltas temporales del gobernador, siempre que
desempeñe el cargo los últimos dos años del período.
Sólo podrá ser gobernador constitucional de un Estado un ciudadano mexicano
por nacimiento y nativo de él, o con residencia efectiva no menor de cinco años
inmediatamente anteriores al día de la elección.
II. El número de representantes en las legislaturas de los Estados será
proporcional al de habitantes de cada uno; pero en todo caso, no podrá ser
menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil
habitantes; de nueve, en aquellos cuya población excede este número y no
llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior
a esta última cifra.
Los diputados a las legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el
período inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el período
inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado en
ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el período
inmediato con el carácter de suplentes...
Las legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los
principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos
que señalen sus leyes...

Por lo que se refiere a los derechos fundamentales establecidos en la Constitución

Federal, no es indispensable que se encuentren en las constituciones de los estados,
toda vez, que éstos son reconocidos a todos los mexicanos. Por lo tanto, es una de
las limitaciones más trascendentales impuestas a los estados de la federación,
mediante la cual se exigirá el reconocimiento y el respeto por parte de todas las
autoridades; contrario sensu, los derechos fundamentales establecidos en la
Constitución Federal, se imponen como mínimos en los estados. En ese sentido,
estos derechos no pueden ser restringidos en las constituciones locales, pero sí
ampliados. Un ejemplo de los derechos políticos, que no se encuentran establecidos
en la Constitución Federal, y que se encuentran en el Estado de Jalisco, es el
señalado en el artículo 8, fracción I de su Constitución, el cual dispone como
prerrogativa del ciudadano jalisciense, “votar en las elecciones populares, así como
en los procesos de plebiscito y referéndum”.

Ahora bien, en relación a los derechos político electorales, las reformas del
veintidós de agosto de 1996, en relación con los estados se modificó el artículo 116
de la Constitución Federal, con el objeto de que las reformas en esta materia fueran
de manera integral, es decir, no sólo en el ámbito federal, sino también en el de las
entidades federativas y en el Distrito Federal.

Por lo que se refiere a los estados, se garantiza que las elecciones de sus
representantes populares, sean gobernadores, diputados o integrantes de los
ayuntamientos, se lleve a cabo mediante sufragio universal, libre, secreto y directo;
asimismo, que la función electoral tengan como principios rectores los de legalidad,
imparcialidad, objetividad, certeza e independencia; asimismo, que las autoridades
electorales gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus
decisiones; para tal efecto, se obliga a los estados al establecimiento de normas en
las que se regulen medios de impugnación, con el objeto de que todos los actos y
resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad;
asimismo, el que los partidos políticos, de acuerdo con las disponibilidades
presupuestales, reciban en forma equitativa el financiamiento público y los apoyos
correspondientes; se fijen criterios para determinar límites a las erogaciones de los
partidos políticos en sus campañas electorales; de igual manera, que se legisle en
materia electoral para que se tipifiquen los delitos y determinen las faltas, así como
las sanciones que en esta materia deban de imponerse.

En efecto, el artículo 116 de la Constitución Federal, establece en su fracción IV:

Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:

a) Las elecciones de los gobernadores de los Estados, de los miembros de las
legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se realicen
mediante sufragio universal, libre, secreto y directo;
b) En el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales
sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e
independencia;
c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las
jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de
autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones;
d) Se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos
y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad;
 e) Se fijen los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias
impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de
los procesos electorales;
f) De acuerdo con las disponibilidades presupuestales, los partidos políticos
reciban, en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento y
cuenten durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades
tendientes a la obtención del sufragio universal;
g) Se propicien condiciones de equidad para el acceso de los partidos políticos a
los medios de comunicación social;
h) Se fijen los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los
partidos políticos en sus campañas electorales, así como los montos máximos
que tengan las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los
procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los
recursos con que cuenten los partidos políticos; se establezcan, asimismo, las
sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en estas
materias; e
i) Se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en materia electoral, así como
las sanciones que por ellos deban imponerse...

En cuanto al Distrito Federal, el artículo 122 establece que son autoridades, la

Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal
Superior de Justicia, si bien es cierto, el Distrito Federal no es un estado de la
federación, de ninguna manera es menos importante, toda vez que estamos en
presencia de la residencia de los poderes federales. En ese sentido, el Distrito
Federal es dirigido por diversas autoridades, entre las que destaca su Asamblea
Legislativa, integrada por diputados electos por mayoría relativa y representación
proporcional; su Jefe de Gobierno, que en un pasado su nombramiento era facultad
del Presidente de la República, actualmente tiene a su cargo la administración
pública del departamento, y recae en una sola persona, elegida también por votación
universal, libre, directa y secreta.

En cuanto a los diputados a la asamblea legislativa, éstos serán electos cada tres
años por voto universal, libre, secreto y directo; en cuanto a los requisitos para ser
diputado a la asamblea legislativa, no podrán ser menores a los que se establece
para ser diputado federal.

Por lo que se refiere al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, su encargo durará
seis años; para ser Jefe de Gobierno se requiere: ser ciudadano mexicano por
nacimiento en pleno goce de sus derechos, con una residencia efectiva de tres años
inmediatamente anteriores al día de la elección si es originario del Distrito Federal
o de cinco años ininterrumpidos para los nacidos en otra entidad; tener cuando
menos treinta años cumplidos al día de la elección y no haber desempeñado
anteriormente el cargo de Jefe de Gobierno con cualquier carácter.

4.10. Legislación electoral

Las fuentes principales de los derechos políticos electorales la encontramos en la

legislación escrita, en este caso en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. Como consecuencia, los derechos políticos electorales se consideran
como derechos fundamentales del ciudadano. En este sentido, garantías
individuales, garantías sociales y derechos políticos gozan de la misma jerarquía,
toda vez que estos derechos son reconocidos constitucionalmente, de ahí que la
fuente principal generadora de los derechos político electorales sea la Constitución
como Norma Suprema del sistema jurídico mexicano. Además, con fundamento en
la primera parte del artículo 133 constitucional, los tratados internacionales
signados por México también se consideran como fuente de los derechos político
electorales: “Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de
ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se
celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley
Suprema de toda la Unión”.

Por otra parte, para estar en condiciones de aplicar la Constitución es necesario la

expedición de las llamadas normas secundarias que vengan a reglamentar los
preceptos constitucionales, considerando que reglamentar desde el punto de vista de
la Norma Suprema, significa detallar y pormenorizar, para su mejor aplicación, un
artículo o un precepto constitucional. En el caso que nos ocupa, la reglamentación
la encontramos en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales;
Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 constitucional; Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación; Ley General del Sistema de Medios
de Impugnación en Materia Electoral; Código Penal para el Distrito Federal en
Materia de Fuero Común y para toda la República en Materia de Fuero Federal;
Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; Reglamento
Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; Acuerdos del
Consejo General del Instituto Federal Electoral; Estatuto del Servicio Profesional
Electoral del Instituto Federal Electoral y del Personal del Instituto Federal
Electoral; constituciones políticas de los estados de la República Mexicana;
legislaciones electorales de los estados de la Federación; leyes orgánicas
municipales; reglamentos y acuerdos de las autoridades locales electorales; el
Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; Código Electoral del Distrito Federal;
Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal; acuerdos del Instituto
Electoral del Distrito Federal.

Con esta legislación, se da respuesta a uno de los objetivos principales de las

reformas constitucionales llevada a cabo en 1996, mediante las cuales se realiza una
reforma integral en materia electoral en los Estados Unidos Mexicanos, sin olvidar,
como lo expresa el magistrado José Luis de la Peza Muñoz Cano, que: “Los
intereses de la Nación y la Patria están por encima de cualquier otro, sea de partido
o de individuo”56 .

NOTAS
1 BURGOA ORIHUELA, Ignacio. Las Garantías Individuales. Ed. Porrúa. México, 1988, p. 15.
2 Cit. por DORANTES TAMAYO, Luis. ¿Qué es el Derecho? Ed. UTEHA, 2ª ed. México, 1976, p. 33.
3 FLORÍS MARGADANT, Guillermo. Panorama de la Historia Universal del Derecho. Ed. Miguel Ángel Porrúa. México,

D.F., 1988, p. 42.

4 PACHECO G., Máximo. Los Derechos Humanos. Documentos Básicos. Editorial Jurídica de Chile. Santiago de Chile,

1987, p. 52.
5 NORIEGA CANTÚ, Alfonso. Los derechos sociales creación de la Revolución de 1910 y de la Constitución de 1917.

UNAM. México, 1988, p. 101.

6 GARCÍA RAMÍREZ, Sergio. César Beccaria y la Declaración de Derechos de 1789. Bicentenario de la Revolución

Francesa. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, 1991, p. 95.

7 PACHECO G., Máximo. Op. cit., pp. 51 y 52.

8 DE PINA VARA, Rafael. Diccionario de Derecho. Ed. Porrúa, S.A. México, 1980, p. 279.

9 BURGOA ORIHUELA, Ignacio. Op. Cit., p.162.

10 Cfr. Diccionario Unesco de Ciencias Sociales, vol. IV. Ed. Planeta-De Agostini, S.A. Madrid, España, 1987, p. 2063.

11 TENA RAMÍREZ, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. Ed. Porrúa, 30ª ed. México, 1996, p. 19.

12 Ibid., p. 491.

13 MOCTEZUMA BARRAGÁN, Javier. José María Iglesias y la Justicia Electoral. UNAM, México, 1994, p. 15.

14 SÁNCHEZ AGESTA, Luis. Derechos y Deberes Políticos. Diccionario Electoral. Serie Elecciones y Democracia. Centro

Interamericano de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL). Programa Especializado del Instituto Interamericano de
Derechos Humanos. Costa Rica, 1989, p. 228.
15 Cit. por GONZÁLEZ URIBE, Héctor. Teoría Política. Ed. Porrúa, S.A. México, 1982, p. 271.

16 PACHECO G., Máximo. Op. Cit. Supra nota 4, p. 63.

17 GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo. Introducción al Estudio del Derecho. Ed. Porrúa. México, 1975, p. 78.
18
Diccionario Jurídico Mexicano. D-H. Ed. Porrúa, 10ª ed. UNAM, México, 1997, p. 1032.
19 Enciclopedia Jurídica Omeba, t. VIII. DERE-DIVA. Ed. DRISKIL, S.A. Buenos Aires, Argentina, 1994, p. 166.

20 LE FUR, Louis. El fin del derecho: bien común, justicia, seguridad., en: Los fines del derecho bien común, justicia,

seguridad. Tr.: Daniel Kuri Breña. Manuales Universitarios. UNAM. México, 1967, p. 20.
21 Cit. por DELOS, J.T. Ibid., p. 31.

22 PACHECO G., Máximo. Op. Cit. Supra nota 4, p. 52.

23 Diccionario Jurídico Espasa. Ed. Espasa Calpe. Madrid, España, 1999, p. 739.

24 FERRATER MORA, José. Diccionario de Filosofía, t. II. Ed. Sudamericana, Buenos Aires, Argentina, 1971, p. 402.

25 ABBAGNANO, Nicola. Diccionario de Filosofía. Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 1996, p. 909.

26 Ibid., p. 910.

27 GÓMEZ DE SILVA, Guido. Breve diccionario etimológico de la lengua española. Ed. Colegio de México y Fondo de

Cultura Económica, México, 1996, p. 168.

28 Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus Constituciones, t. V. Cámara de Diputados del Congreso de la

Unión. Comité de Asuntos Editoriales. México, 1994, p. 1123.

29 OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO, José Fernando. Evolución y Perspectiva del Derecho Electoral Mexicano. La Justicia

Electoral. Trabajo inédito, p. 189.

30 Semanario Judicial de la Federación, t. XCII. p. 682. Amparo administrativo en revisión 8577/48. Ochoa Eduardo y

coagraviados, 30 de abril de 1949. Unanimidad de 5 votos. La publicación no menciona el nombre del ponente. Quinta
Época. Segunda Sala.
31 Semanario Judicial de la Federación, vols. CIX-CXIV. Sexta Parte. Séptima Época., p. 63. Tribunal Colegiado del
Cuarto Circuito. Amparo en Revisión 169/77. Alfredo Corella Gil, 17 de marzo de 1978, unanimidad de votos. Ponente:
Federico Taboada Andraca. Sostiene la misma tesis: Amparo en Revisión 226/77. Humberto Junco Voigt y Coagraviados, 17
de marzo de 1978, unanimidad de votos. Ponente: Federico Taboada Andraca.
32 SAYEG HELÚ, Jorge. El Constitucionalismo Social Mexicano, t. 2. Instituto Nacional de Estudios Históricos de la

Revolución Mexicana. México, 1987, p. 342.

33
TENA RAMÍREZ, Felipe. Op. Cit. Supra nota 11, p. 5.
34
PACHECO G., Máximo. Op. Cit. Supra nota 4, pp. 50 y 51.
35 Semanario Judicial de la Federación. Quinta Época, t. II, pp. 1131 y 1132.

36 Diccionario Unesco de Ciencias Sociales, t. II. p. 646.

37 TENA RAMÍREZ, Felipe. Op. Cit. Supra nota 11, p. 89.

38 CORONADO, Mariano. Elementos de derecho constitucional mexicano (1899). Ed. Oxford University Press. México,

1999, p. 75.
39 GALINDO GARFIAS, Ignacio. Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus Constituciones, t. V. p. 1110.

40 TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL. Memoria 1994, t. II. p.726. SI-REC-111/94. Partido de la Revolución

Democrática. 19 de octubre de 1994. Unanimidad de votos.

41 TESIS DE JURISPRUDENCIA. J. 66/94. Segunda Época. Sala Central. Materia Electoral. (SC022.2EL12) J. 66/94.

42 TESIS DE JURISPRUDENCIA. J.67/94. Segunda Época. Sala Central. Materia Electoral. (SCO23.2EL4) J.67/94.

43 TESIS DE JURISPRUDENCIA J.4/98. Tercera Época. Sala Superior. Materia Electoral. Aprobada por unanimidad de

votos. (SUP004.3 EL3) J.4/98.

44 TESIS DE JURISPRUDENCIA J.11/97. Tercera Época. Sala Superior. Materia Electoral. Aprobada por Unanimidad de

votos, en: Justicia Electoral. Suplemento No. 1. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México,
1997, pp. 21 y 22.
45 Diccionario Jurídico Espasa, p. 93.

46 BURGOA ORIHUELA, Ignacio. Op. Cit. Supra nota 1, pp. 380 y 381.

47 TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Revista Justicia Electoral. Suplemento No.

1. México, 1997, p. 35
48 ESPASA CALPE. Op. Cit. Supra nota 23, p. 36.

49 TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Revista Justicia Electoral. Suplemento No.

3. México, 2000, p. 42
50 BURGOA ORIHUELA, Ignacio. Op. Cit. Supra nota 1, p. 197.

51 CONGRESO DE LA UNIÓN. Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus constituciones, t. I. México, 1967,

p. 925.
52 Ibid., t. I, p. 78.

53 ARTEAGA NAVA, Elisur. Tratado de Derecho Constitucional. Biblioteca de Derecho constitucional. Oxford University

Press. México, 1999, p. 112.

54 TENA RAMÍREZ, Felipe. Leyes Fundamentales de México 1808-1995. Ed. Porrúa. México, 1995, p. 168.

55 TENA RAMÍREZ, Felipe. Ibid., p. 113.

56 Cit. por DE LA MATA PIZAÑA, Felipe. Boletín del Centro de Capacitación Judicial Electoral. Tribunal Electoral del

Poder Judicial de la Federación. México, 1997, p. 15.

 PARTIDOS Y ORGANIZACIONES POLÍTICAS

Bernardino ESPARZA MARTÍNEZ

SUMARIO: I. Introducción. II. Origen. III. Procedimiento jurídico para el funcionamiento del
estado de partidos en México. 1. Régimen jurídico 1911-1993. 2. Marco constitucional y legal de
1996. 3. Constitución. 4. Documentos básicos. 5. Registro y pérdida. 6. Derechos y obligaciones. 7.
Agrupaciones políticas nacionales. 8. Frentes, coaliciones y fusiones. IV. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN

El estudio de los partidos, organizaciones políticas y de otros aspectos que

coadyuvan a su actividad, como son las coaliciones, frentes y fusiones, impulsa al
conocimiento de los distintos elementos que componen su formación. En esta
ocasión desarrollaremos la organización de las instituciones políticas mencionadas,
sosteniendo como objetivo fundamental, distinguir los elementos que han servido y
sirven para su actividad jurídica con una marcada influencia política. Por lo tanto,
es primordial especificar las dos fases dispuestas en este análisis.

La primera fase narra las bases estructurales de los partidos políticos a través del
conocimiento doctrinal que permite distinguir los antecedentes europeos más
importantes que dieron pie a la formación del partido político, intentando así,
responder a la interrogante siguiente: ¿cuáles han sido los motivos históricos
concedidos antes de instituirse como partido político? Nos referimos a las pequeñas
corrientes, grupos políticos o facciones, aglutinados entorno a las ideologías e
intereses en común que surgieron antes de la formación de partido.

Dado este paso, es importante mencionar los principales partidos políticos que
surgieron a final del siglo XVIII y principio del siglo XIX en México, para más
tarde darse la reglamentación jurídica del partido político en México mediante las
distintas leyes electorales durante el período de 1911 a 1993, y su reconocimiento e
incorporación al texto constitucional.

La segunda fase aborda el funcionamiento de los partidos políticos que tiene como
referencia el marco constitucional y legal de 1996, dividido en: constitución,
documentos básicos, registro y pérdida, así como derechos y obligaciones.
En relación a las agrupaciones políticas nacionales se indica: definición, registro,
régimen fiscal, financiamiento, obligaciones y pérdida del registro.

En consecuencia, los lineamientos jurídicos de los partidos políticos se encuentran

prácticamente en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(CPEUM), principalmente en su artículo 41, estableciendo sus fines. Asimismo sus
funciones en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
(COFIPE), bajo distintos rubros que van de los artículos 22 al 40 y del 56 al 67.

De modo, que los rubros principales de la segunda fase son: la constitución

(artículos 24 a 29); documentos básicos (artículo 24); registro (artículos 29 a 32);
pérdida de registro (artículos 66 y 67); derechos (artículos 36 y 37); obligaciones
(artículos 38 a 40); agrupaciones políticas nacionales (artículos 33 a 35); frentes,
coaliciones y fusiones (artículo 56); frentes (artículo 57); coaliciones (artículos 58 a
64); y, fusiones (artículo 65).

Sin perder de vista otros artículos del mismo ordenamiento electoral que se
relacionan con los enunciados, como pueden darse con el financiamiento de los
partidos del artículo 49 o con las sanciones establecidas bajo las causales y
procedimientos señalados en los artículos 269 y 270 respectivamente, pero
recordando que estos dos temas no son objeto del estudio que aquí realizamos.

II. ORIGEN

Hablar del origen de los partidos políticos, constantemente nos conduce, como bien
sabemos, a la función o actividad que desarrollan dentro del sistema electoral, ya
que éste es un elemento fundamental de la actividad de las instituciones políticas
para identificar, primordialmente, los principios legales a los que se encuentran
sujetos los partidos políticos y las agrupaciones políticas. Para la formación de estas
instituciones en el sistema político, es necesario abordar los antecedentes
ideológicos que le otorgaron una denotada presencia ante su misma organización y
funcionamiento. Sin embargo, es menester aclarar que la figura de partido político
es distinta a la de agrupación política, sobre todo para los fines de su desarrollo
actual. Por eso, no es lo mismo la estructura y funcionamiento de una agrupación
política que la de un partido político. Las características de su formación y actividad
son distintas.
El origen de los partidos políticos proviene de las denominadas facciones, pequeños
grupos unidos entorno a ideologías, a fin de sostener el bien común con el logro de
participar en política. La exigencia de mayor representación de la sociedad, rebasó
la estructura y organización de estos grupos, provocando la formación de nuevas
organizaciones que pudieran proporcionar una vida política más activa en el sistema
político. De tal forma, surge la denominación de “partido político”.

Así tenemos, que el origen de los partidos políticos deriva de la exigencia de una
mayor representación, requerida para la solución de problemas sociales, políticos,
económicos o culturales, teniendo como consecuencia el desarrollo de la
democracia representativa. Por consiguiente, los partidos políticos son configurados
sosteniendo bases organizacionales y estructurales más sólidas que las facciones.

No obstante, con el desarrollo de los partidos políticos las finalidades cambian, ya

que su principal fin es la obtención del poder. Con el paso del tiempo quedó
desvirtuada la finalidad por la cual surgieron: la lucha de clases y de fuerzas
sociales, pues creció desmedidamente la lucha por el poder.

Ciertamente, la creación de la figura de partido político es el resultado de la

exigencia de representación de la sociedad, su actividad política ocasionó, a
temprana edad, la deformación en su estructura y organización, por eso al momento
de identificar su finalidad, es necesario recurrir a distintas interpretaciones que se
presentan para el entendimiento de la realidad de los partidos: sociológico, político,
jurídico o psicológico.

En un principio, se les identificó como grupos políticos que participan en la vida

política de un país, reducidos a la clase dominante que sustenta el control del
gobierno. La institución del régimen representativo obligó a las facciones, clubes y
partidos políticos a la consolidación de sus fines, mas no de sus funciones. El
desarrollo de estas figuras suscitó conjuntamente, el desarrollo constitucional y
democrático. En el siglo XIX, su formación repercute con mayor importancia,
porque demostró distintos significados al momento de fijar las bases estructurales
y organizacionales, formándose así tendencias políticas, inducidas por los
movimientos sociales.
A mitad del siglo XIX, en Europa y Estados Unidos surge el partido de notables
con el propósito de consolidar el poder de la clase burguesa y la expansión de las
instituciones parlamentarias. En Inglaterra, con la Reform Act de 1832 propagando
el sufragio, concede la solidaridad de la gestión de los negocios públicos entre
industriales y la aristocracia. Sin embargo, la concepción de la figura de partido
político no gozaba de una estructura y organización sólida, debido a los conflictos
ideológicos que giraban en torno a su misma formación.

El parlamento fue la sede principal durante los períodos electorales, donde pequeñas
asociaciones canalizaban intereses para que les fueran representados por los
candidatos elegidos. Esta representación estuvo caracterizada por los notables
quienes suministraban el financiamiento del movimiento electoral.

Los partidos de notables, también conocidos como partidos de comité,

permanecieron durante todo el siglo XIX en el resto de Europa, principalmente por
su representación individual. Por ejemplo, en Alemania surgieron después de la
revolución de 1848, distinguiéndose como partidos liberales de la burguesía.

Más tarde, en Europa, por el mismo proceso de industrialización, brotan los

movimientos obreros y de masas que dieron origen a los partidos de trabajadores
(también conocidos como partidos socialistas; que a su vez se les identificaba con el
nombre de partido organizativo de masa o de aparato). Los países que establecieron
primero este tipo de partidos fueron: Alemania 1875, Italia 1892, Inglaterra 1900 y
Francia 1905.

Entre sus principales rasgos de formación estaban las masas y los funcionarios para
cumplir con el desarrollo político y el programa político formulado. La
organización y estructura de los partidos de trabajadores estuvo mejor cimentada a
diferencia de los partidos de notables; con una base configurada por tres formas de
organización: secciones, circunscripciones electorales y dirección central.

Las secciones estaban encargadas de aglutinar a los miembros del partido en un

determinado territorio. Las circunscripciones prestaban ayuda a la organización de
las primeras a nivel regional, mientras el comité central fue el órgano superior de
toda la estructura del partido que ordenaba la estrategia política a seguir. Los
partidos de trabajadores o socialistas, para su funcionalidad, además, de la
formación de su estructura interna, disponían de una externa con las organizaciones
sociales, culturales y económicas1.

La creación de los partidos de masas, trajo a primera vista el concepto más

completo de partido, pues el partido de masas contribuyó con distintos elementos
para conformar una organización más consistente, por ejemplo, con la
determinación de sus funciones electorales, parlamentarias y de representación o
gestión de las demandas sociales; por lo cual, tuvo una formación estructural
interna compuesta por órganos de participación y una alineación organizacional de
las distintas fuerzas externas, que compartían los lineamientos ideológicos
pronunciados por los partidos de masas. En consecuencia, la constitución de estas
organizaciones contribuyó, en cierta medida, con la proliferación de los partidos.

Para formar con ellos el concepto de partido, surgió otra organización: el partido
electoral de masas, que ayudó a formar las plataformas suficientemente completas
para obtener la confianza de la sociedad2.

En México, los partidos políticos a finales del siglo XVIII y hasta inicio del siglo
XX (1910), se aglutinaban en distintas formaciones políticas, algunos identificados
con el término partido político y otros con distintos nombres e ideologías, que no
correspondían propiamente a la denominación de partido político, más bien se
identificaban como asociaciones o agrupaciones políticas de carácter político, según
la denominación fue por la formación ideológica.

Con el surgimiento y desarrollo de diversos grupos políticos formaron

prácticamente, la organización y estructura de un partido político, más bien, se les
llegó a conocer como movimientos políticos de conductas centralistas o liberales,
cediendo espacio a otros movimientos caracterizados por constituir una distinción
entre los mismos movimientos.

Una diferencia fue que, por vez primera, en el sistema político mexicano se
conceptualiza la imagen de un partido de oposición, que fundamentalmente sostuvo
vigilar el ejercicio del poder gubernamental.

De tal suerte, los primeros movimientos políticos sustentaban denominaciones

como: masonería (rito yorkino y escocés); centralistas y federalistas; puros y
moderados, ambos denotaban claras diferencias ideológicas por fundamentar
diversos principios constitucionales.

Los puros, a través de las Bases Orgánicas de 1843, mantuvieron su posición con:
la soberanía popular, un gobierno federado, supremacía del poder civil sobre la
iglesia y una reforma social.

Ahora bien, concedidos los primeros enfoques del origen de la figura de partido
político, con la denominación movimiento político, a pesar de las diferentes formas,
a los partidos federalistas y centralistas, se les concede el nombre de partido
político, porque fue una estructura más sólida en la participación y representación
frente al Estado.

Con el apelativo otorgado, se vanagloria la figura de movimiento político; por vez

primera, se perfila para determinar los elementos estructurales, fines, funciones e
ideologías que debería contener toda organización política bien organizada.

Bajo la expresión de los fines, podemos encontrar, que el partido político se

manifiesta por la obtención del poder. Mientras que las funciones, se clasifican en
sociales e institucionales. Las primeras, a través de la opinión pública (sociedad),
surge una estructura de identidades políticas que colaboran con la socialización
política de la población, pues transmiten determinados valores y pautas de
conducta. Las funciones sociales, de la misma manera, se fomentan desde la
formación de las demandas sociales, que necesariamente están obligados los
partidos a cumplir con su función de gestor en apoyo de los sectores que lo
forman. La trascendencia de esta actitud se instrumenta por las medidas políticas
que se implementaron desde las instituciones.

La otra función es la institucional, debido a que a los partidos políticos se les

considera como entes auxiliares del Estado. En este sentido, podemos aludir, que es
el reclutamiento de la élite dirigente, cuya finalidad es la selección de candidatos a
participar en los comicios y la designación de cargos públicos en la administración
pública3 .

Entonces, la formación de los partidos políticos requiere de un ámbito político,

dado por características internas de organización, no obstante ante su creación
política, fue obteniendo distintos elementos que le concedieron, primeramente, la
denominación de partido político, únicamente desde la concepción política, luego,
se forma el concepto jurídico de partido, con la regularización de su actividad
política. La manifestación de esta concepción fue distinguiéndolo para
complementar distintos elementos de su estructura interna.

En consecuencia, la denominación de partido político en México, tuvo mayor

presencia, por ejemplo, con el Partido Científico de 1892, proveniente de la clase
oligárquica; Club Liberal de 1900 (Partido Liberal); partidos de la oligarquía, para
el control del poder en 1903 (mantener el ideal porfirista); Partido Democrático (de
finales de 1908, constituido en 1909); Partido Reeleccionista de 1908, para la
reelección de Díaz; Partido Antireeleccionista de 1909 (que difundía como
instrumento de campaña los principios de no-reelección, la efectividad del sufragio,
libertad municipal y respeto a las garantías individuales).

La proliferación de los movimientos políticos provocó la creación del término

partido político en 1911, sin definir aún el concepto de partido, menos el concepto
jurídico de partido político. Después de 1911 aparece el Partido Católico Nacional;
Partido Constitucional Progresista; y, Partido Popular Evolucionista. Más tarde,
emergen los partidos caudillistas, con el Partido Liberal Constitucionalista en 1916;
Partido Nacional Cooperativista en 1917; Partido Laborista en 1919; y, el Partido
Nacional Agrarista en 19204.

Los movimientos políticos y los partidos políticos, tuvieron marcadas

participaciones de conducta política en la medida de su concepción y evolución
ante el sistema político mexicano. Es decir, algunos fueron concebidos por las
circunstancias políticas del momento, donde su estructura y organización eran
débiles, como quedó demostrado hasta finales del siglo XIX. Mientras, otros
movimientos políticos, con el transcurso del tiempo (inicio del siglo XX), fueron
ajustando sus necesidades internas, proporcionando mayor fuerza a su estructura y
organización hasta utilizar el nombre de partido político, intentando no confundirle,
cuando se les conocía como movimientos políticos, facciones o corrientes políticas.

Independientemente de su formación, es bien sabido, que los movimientos políticos

de diferentes denominaciones, que luego se convirtieron en partidos políticos,
fueron grupos organizados con fines políticos, donde su participación no estaba
regulada bajo ninguna ley, sobre todo, porque no estaban reconocidos e
incorporados a los textos legales y constitucionales, como fue con la Ley Electoral
de 1911 o las reformas constitucionales de 1977.

Es por estas razones, que no se puede utilizar paralelamente el mismo significado

que aparece con los movimientos políticos, facciones o corrientes políticas, que con
el de partido político, ya sea, por su formación histórica y por los fines que
brotaron entorno a sus posiciones ideológicas de cada uno, tales como: los políticos
y electorales, no obstante, es posible que mantengan una finalidad en común: la
obtención del poder.

La formación de las distintas organizaciones mencionadas es la exigencia de la

representación que la sociedad demandó. Esta actitud induce, con el transcurso del
tiempo, a crear una nueva figura denominada “agrupación política”, sin embargo,
cabe aclarar que no dispone de los mismos antecedentes de los movimientos y
partidos políticos, pues, cada una de las mencionadas organizaciones, movimientos,
corrientes, facciones y partidos, se conducen por distintos significados y fines en
relación a la agrupación política, entendida esta última; como formas de asociación
ciudadana para coadyuvar al desarrollo de la vida democrática.

Con la creación de los movimientos políticos, corrientes o facciones, se dio pie a

interpretaciones erróneas, porque se podían confundir como una agrupación política
cabalmente estructurada. Pero como vemos no es igual, mucho menos con la de
partido político.

Mientras tanto, a los partidos políticos, Moisei Ostrogorski (La démocratie et les
parties politiques) los consideró como grupos de ciudadanos organizados para
lograr un fin político. Si bien es cierto, entonces el partido político puede
considerarse como un conjunto de personas asociadas para favorecer en común el
bien de la nación mediante la conquista del poder o la influencia sobre el mismo,
vía la aplicación de determinados principios sobre los cuales están todos de acuerdo.
Tomando en cuenta que, uno de los principales fines de los partidos políticos es lo
electoral 5.

Los partidos políticos en México, después de 1920, presuponen mayor presencia en

el sistema político, con la creación del Partido Comunista Mexicano en 1923 de
tendencia izquierdista (aunque no reconocido legalmente hasta 1979); Partido
Nacional Revolucionario en 1929 de ideología nacionalista (posteriormente cambia
en Partido de la Revolución Mexicana en 1938 y Partido Revolucionario
Institucional en 1946); Partido Acción Nacional en 1938, con ideología social-
cristiana e ideal del bien común; Partido Auténtico de la Revolución Mexicana en
1954, con ideología de constitucionalismo, nacionalismo, populismo; Partido
Popular Socialista en 1960, con ideología de socialismo, antiimperialismo,
reformismo; Partido Demócrata Mexicano en 1972-1975, con ideología de social-
democracia, cristianismo, populismo, pluralismo económico, social y político;
Partido Mexicano de los Trabajadores en 1974, con ideología democrática,
nacionalista, socialista; Partido Socialista de los Trabajadores en 1975, con
ideología socialista, antiimperialismo, reformismo; Partido Revolucionario de los
Trabajadores en 1976, con ideología de marxismo-leninismo-trotskismo; Partido
Social Demócrata en 1980, con ideología de social-democracia, nacionalismo;
Partido Socialista Unificado de México en 1981, con ideología marxista; Partido
Mexicano Socialista en 1987, con ideología socialista; Frente Democrático Nacional
en 1987, con ideología nacionalista-revolucionaria, centro izquierda. Finalmente, en
1989 surge el Partido de la Revolución Democrática con ideología nacionalista de
tendencia centro izquierda.

III. PROCEDIMIENTO JURÍDICO PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL

ESTADO DE PARTIDOS EN MÉXICO

Uno de los argumentos fundamentales que propicia la conformación de los partidos

políticos es que su naturaleza está basada en la asociación jurídica. Para distinguir
esta postura, también cabe afirmar, que el móvil principal del origen de los partidos
políticos se instrumenta por el derecho de asociación política y el derecho de
reunión. Cada uno dispone de distintos significados, como así lo encontramos en el
artículo 9 de la Ley Suprema.

El derecho de reunión es aquel que se realiza con agrupaciones no permanentes,

que tiene como finalidad cumplir como tal, durante cierto tiempo, por ello, carece
de personalidad jurídica propia. El derecho de asociación se forma por medio de
organizaciones de cierto aspecto permanente, ya que los individuos expresan sus
fines también de manera permanente, por ende, dispone de personalidad jurídica
propia.

Por lo tanto, la manifestación del derecho de reunión y asociación tienen que

concurrir y expresarse de forma lícita y pacífica.

Con estas figuras, se construyen los derechos políticos, como así lo expresan las
prerrogativas de los ciudadanos en la fracción III del artículo 35 constitucional: de
“asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos
políticos del país”. La formación se complementa con la última parte del párrafo
segundo de la base I del artículo 41 constitucional cuando establece que: “Sólo los
ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos” (la
Constitución indica que son ciudadanos mexicanos los que reúnan los siguientes
requisitos: haber cumplido dieciocho años y tener un modo honesto de vivir
(artículo 34, fracciones I y II).

Los principios enunciados tienen determinados lazos con el párrafo primero del
artículo 5 del COFIPE al referirse que: “Es derecho de los ciudadanos mexicanos
constituir partidos políticos nacionales y agrupaciones políticas y afiliarse a ellos
individual y libremente”.

No obstante, ante el ejercicio de reunión y asociación en el ámbito político,

presentan algunas limitantes, tales como: lo expresado en el inciso e) del artículo
130 constitucional, en cuanto a que los ministros no pueden asociarse con fines
políticos ni realizar proselitismo a favor o en contra de candidato, partido o
asociación política alguna.

Por su parte, el inciso d) del mismo artículo, continúa diciendo, que: en los
términos de la ley reglamentaria, los ministros de cultos no podrán desempeñar
cargos públicos. Como ciudadanos tendrán derecho a votar, pero no a ser votados.

Ahora bien, con el derecho que tienen los ciudadanos para tomar parte en los
asuntos políticos del país, surge la necesidad de abordar la acepción que se
complementa como una formación de la actividad de los partidos en particular el
fin, plenamente reconocido en la Constitución. En este sentido, a los partidos se les
concede el carácter de entidades de interés público que tienen como fin promover la
participación del pueblo en la vida democrática. De tal modo contribuyen a la
integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos
hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder (artículo 41, base I, párrafo
segundo).

1. RÉGIMEN JURÍDICO 1911-19936

Ley Electoral de 1911. Señalar la normativa jurídica que ha constituido la creación

de los partidos políticos en México, radica exclusivamente en analizar los
principales lineamientos de índole jurídica reconocidos en las leyes electorales desde
1911 hasta 1993. Ello conlleva enunciar paralelamente algunas reformas a los
preceptos constitucionales, que en ocasiones se vinculan con la evolución legal de
los partidos. Intentaremos desde el sentido jurídico, únicamente, abordar la función
de la evolución de los partidos.

Entonces, nuestro propósito es señalar la evolución jurídica más trascendental de las

disposiciones y composición de los elementos introducidos en los ordenamientos
jurídicos electorales que otorgan a los partidos políticos para el ejercicio de sus
funciones.

Por consiguiente, la primera ley electoral que introduce y regula el funcionamiento

de los partidos políticos se promulgó el diecinueve de diciembre de 1911. Con esta
normatividad, se regularon las elecciones del sistema democrático surgido de la
Revolución de 1910, su arquitectura jurídica en el ámbito electoral fue compleja.
Esta ley consta de ocho extensos capítulos, 117 artículos y tres transitorios.
Estableció el voto secreto desde la elección primaria y reconoció jurídicamente a los
partidos políticos mediante las siguientes bases “...que se constituyeran en una
asamblea de 100 ciudadanos; que se hubiera aprobado un programa político y de
gobierno; que se eligiera una junta que tuviera la representación del partido; que
fuera protocolizada la asamblea ante notario, y; que tuviera publicaciones
periódicas” 7.

Durante esta etapa, el reconocimiento jurídico de los partidos políticos fue de poca
resonancia en el sistema político mexicano, no concede la ley electoral el concepto
de partido político, limitándose a señalar las disposiciones antes enunciadas. Las
funciones de los partidos no presentaron avance alguno. La inestabilidad política de
entonces fue la que más preo-cupó al sector político, procurando la estabilidad del
sistema político.

La reforma a la ley anterior del veintidós de mayo de 1912, hizo referencia a la

reforma de los partidos políticos. Solamente estableció la elección directa y secreta
de diputados y senadores, así como un sistema de cómputo de votos organizado
alrededor de colegios electorales sufragáneos, innovaciones que recogió y puso en
marcha en lo que a elección de diputados se refiere.

La Ley Electoral para la Formación del Congreso Constituyente de 1916. Esta

ley, se realizó para integrar el Congreso Constituyente. Comprendía seis capítulos,
57 artículos y sustituyó a los colegios electorales sufragáneos por juntas
computadoras8 .

Sin embargo, por los acontecimientos políticos del momento y por el surgimiento
del estallido de la Revolución Mexicana, no se llevaron a efecto más reformas en
materia de partidos políticos. Mientras duraba el período de inestabilidad fueron
poco reglamentados. Así lo demostró con la Ley Electoral del seis de febrero de
1917 y la Ley para la Elección de los Poderes Federales del dos de julio de 1918,
cuya única aportación fue la figura del control, para regular la actividad de los
partidos políticos.

La consecuencia de este control obedece a la indisciplina de los líderes

revolucionarios que no se sujetaban al programa o plataforma política del partido en
que militaban. La secuela de estos hechos permitió que la ley electoral de 1918
exigiera a los partidos políticos un programa de gobierno y la publicación de un
órgano informativo, además, el registro de los candidatos, mas no el de los
partidos.

La Ley Electoral Federal de 1946. Abrogó prácticamente las leyes electorales de

1917 y 1918. No obstante, consideró a los partidos políticos de una forma más
justa, al establecer el concepto jurídico de partido que dice: “...los partidos
políticos son asociaciones constituidas conforme a la ley, por ciudadanos mexicanos
en pleno ejercicio de sus derechos cívicos para fines electorales y de orientación
política” (artículo 23).
El artículo 24 señalaba cuáles eran los requisitos para la constitución de un partido
al considerar un número mayor de 30,000 afiliados en la República. Entre sus
obligaciones, quedaba prohibido aceptar algún pacto que obligara al partido a actuar
subordinadamente a una organización internacional, o bien, a depender o afiliarse a
partidos políticos extranjeros, así como su denominación debería ser distinta y
propia sin el contenido de principios religiosos. Además, su participación
democrática era la de encauzar su acción con el uso de medios pacíficos y la
formulación de un programa político.

Por su parte, en el artículo 26 se estableció que el funcionamiento de los partidos

debería estructurarse por sus órganos fundamentales, o sea, por medio de una
asamblea nacional, un comité ejecutivo nacional y comités directivos en cada
entidad. Asimismo, los partidos adquirían personalidad jurídica mediante el
procedimiento de solicitud de registro presentado ante la Secretaría de Gobernación
y una vez concedido se publicaba en el Diario Oficial de la Federación.

Ahora bien, los motivos que impedían, temporalmente, el registro de los partidos
eran porque sus órganos fundamentales no funcionaban adecuadamente o porque
carecían de oficinas permanentes que facilitaran el desarrollo de sus funciones. Otro
de los motivos para negar o cancelar su registro de forma definitiva, aludía a los
supuestos señalados en el artículo 24 de la citada ley del 46: al incumplimiento de
los preceptos
constitucionales de acuerdo con su actuación pública; afiliarse o depender de
partidos extranjeros o de organizaciones internacionales; el de adoptar
denominación propia; y el hacer referencia de carácter religioso o social.

Los partidos políticos afectados por la negación de su registro temporal o definitivo

gozaban de la garantía de audiencia para hacer valer sus derechos. En este sentido,
podemos apuntar que la Ley Electoral Federal de 1946, expresó por primera vez,
elementos democráticos de participación partidaria, ampliando su espectro, al
regular también las coaliciones y confederaciones de partidos nacionales.

En 1949, la ley electoral fue reformada introduciendo entre otros elementos, la

declaración de principios como rasgo fundamental a la contribución de los
principios democráticos al interior de los partidos políticos.
Ley Electoral Federal de 1951. En diciembre de 1951, se expide una nueva ley, su
contenido era muy similar a la anterior (la de 1946), sin embargo, hubo algunos
cambios en el concepto de partido; así, en su artículo 27 se agregó que los partidos
políticos registrados tenían como función ser auxiliares de los organismos
electorales, con los que debían compartir.

En cuanto a su registro, se tomó en cuenta la necesidad de reglamentar más

requisitos relacionados con su constitución, estatutos y órganos fundamentales
señalados en los artículos 29, 30 y 31 de la citada ley. Esto implicaba también, el
aumento de las causas de cancelación del registro temporal y definitivo.

La cancelación temporal procedía cuando no verificaban las elecciones internas para

designar candidatos; o no funcionaba el comité mediante sus órganos
fundamentales; o por no sostener una publicación mensual; o por la falta de oficinas
permanentes y centros de cultura cívica para sus afiliados.

Respecto a la cancelación definitiva, procedía por no ajustarse su actuación pública

a los preceptos de la Constitución, así como por no respetar las instituciones que
ésta establece y no actuar pacíficamente. De tal forma, la introducción de nuevos
elementos democráticos para la participación partidista estuvo marcada de forma
limitada, como solía darse con las primeras leyes electorales cuando el sistema
político mexicano atravesaba períodos de crisis.

Reformas y adiciones a la Ley Electoral Federal de 1951, publicada en 1963. Al

igual que la de 1951, estuvo sujeta a pocas modificaciones, principalmente en lo
que se refiere al registro de los partidos políticos. Sin embargo, se instauraron las
exenciones fiscales a los partidos políticos legalmente registrados 9. Cabe destacar
que el profesor Ignacio Burgoa considera que las leyes electorales antes citadas (y
sobre todo las leyes del tres de octubre de 1951 y la de diciembre de 1972, en sus
artículos 29 fracción II y 20, fracción I) restringían la actuación de los partidos,
porque debían ajustarse a los preceptos constitucionales y a su desarrollo, pues ello
implica el respeto a las instituciones establecidas por la Ley Fundamental. Por eso,
era difícil que los partidos políticos aplicaran sus principios ideológicos con
libertad, utilizando los medios operativos y programas políticos establecidos en la
declaración de principios de cada partido y reglamentados para su ejercicio en la
normativa secundaria que disponía interés para la transformación de las
instituciones constitucionales10.

La Ley Federal Electoral de 1973. El registro de los partidos políticos debería

hacerse ante la Secretaría de Gobernación, como condición establecida para que los
partidos pudieran ostentar el carácter de partido político nacional (artículo 18)11.
También permitió el registro de nuevos partidos. Los requisitos que destacan para la
constitución y base de los partidos políticos fueron los enunciados en el artículo 23:

I. Un partido debía contar cuando menos con un número de 2,000 afiliados en

cada una de las dos terceras partes de las entidades federativas, siempre que el
número total de afiliados en todo el país no fuera inferior a 65,000; II. Haber
celebrado cuando menos en cada una de las dos terceras partes de la República
una asamblea, en presencia de un juez, notario público o funcionario que haga
sus veces, para certificar que: a) fueron exhibidas listas nominales de afiliados
de la entidad respectiva, clasificadas por municipios o delegaciones; b)
concurrieron al acto cuando menos los 2,000 afiliados a que se refiere la
fracción I y que se comprobó, con base en las listas nominales, la identidad y
residencia de 5% cuando menos, del mínimo de afiliados requerido; c) entre los
presentes se encontraban afiliados avecinados en un mínimo de 25 personas por
municipio o delegación; d) fueron aprobadas su declaración de principios,
programa de acción y estatutos; y e) se eligieron delegados propietarios y
suplentes para la asamblea nacional constitutiva del partido en la forma prevista
en sus estatutos; III. Haber celebrado una asamblea nacional constitutiva ante la
presencia de un notario público, el cual debía de certificar: a) que asistieron los
delegados propietarios o suplentes elegidos en las asambleas locales y que
acreditaron, por medio de los certificados correspondientes, que éstas se
celebraron de conformidad con lo prescrito en la fracción II; b) que comprobó
la identidad y residencia de los delegados, por medio de la credencial
permanente de elector y otro documento fehaciente; y c) que fueron aprobados
su Declaración de Principios, Programa de Acción y Estatutos.12

Con lo antes expuesto, el artículo 20, fracción I de la ley de 1973, vuelve de forma
peculiar a estipular la actividad de los partidos en correlación con la Constitución y
señala, que la declaración de principios respectiva debía contener la obligación de
observar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de respetar las
leyes y las instituciones que de ella emanen.

Así pues, entre las principales innovaciones de esta ley nos encontramos -además de
las ya citadas-, con la creación de un capítulo de prerrogativas en el cual se
mencionaban las exenciones fiscales. Por ejemplo, a las franquicias postales y
telegráficas se les otorgaba el derecho de utilización masiva de la radio y televisión
(artículo 39, fracción III).
Por último, como así lo expone Javier Orozco, se forma el concepto jurídico de
partido político en el artículo 17 de la citada ley, principalmente se refiere a los
partidos nacionales e indica la integración que les corresponde, como son: “...por
ciudadanos en pleno ejercicio de sus derechos políticos; para fines electorales de
educación cívica y orientación política”13. De esta forma, es posible afirmar que
surgen otros elementos del concepto de partido político que por primera vez se
enunció en el ordenamiento electoral de 1946.

Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de 1977. En el

mes de octubre de 1977, por iniciativa presidencial, se eleva a rango constitucional
los principios fundamentales de los partidos políticos. La iniciativa reglamenta la
naturaleza, objetivos y finalidades de los partidos políticos; su posición frente a la
sociedad y su responsabilidad frente al Estado y a los ciudadanos. Este
reconocimiento de los partidos en el texto constitucional fue en cierta medida tarde
a diferencia de la mayoría de las constituciones europeas, ya que después del
segundo conflicto bélico mundial, en sus artículos los incorporan y reconocen la
importancia que manifiestan frente al Estado para el funcionamiento del régimen
democrático. Las constituciones implicadas son: la Constitución de Italia de 1947,
en su artículo 49; la Ley Fundamental de Bonn de 1949, en su artículo 21; la
Constitución de Francia de 1958, en su artículo cuarto; la Constitución de Portugal
de 1976 (reformada en 1982), en sus artículos 10, 40, 117 y 117.1. Asimismo,
otras constituciones de reciente apertura democrática y de tarde reconocimiento fue
la Constitución de Grecia de 1975, en su artículo 29.1 y la Constitución de España
de 1978, en su artículo 6 14.

Con la constitucionalización de los partidos políticos, señala Pablo Lucas Verdú, se

acaba con el poder e hipocresía constitucionales ante los partidos, y por lo tanto,
significa varios contenidos, entre ellos estimamos el pluripartidismo y régimen de
concurrencia. Además, el reconocimiento trajo consigo, la exigencia de que se
ajusten al método democrático en su organización interna15.

La doctrina menciona las etapas de la progresiva constitucionalización, por ejemplo

Heinrich Triepel, se refiere a la oposición debido a que se consideraban ilícitas las
agrupaciones; indiferencia porque su aspecto sociológico no está en la Constitución;
legalización por la disciplina legal de los partidos en algunas actividades en leyes
ordinarias; incorporación dada por la constitucionalización de los partidos bajo los
principios democráticos16 .

Ahora bien, el artículo 41 de la Constitución Mexicana vigente en 1977, en lo que

se refiere a los partidos políticos estableció:

Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las
formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos
políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida
democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como
organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del
poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y
mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Los partidos políticos
tendrán derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación
social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la ley. En los
procesos electorales federales los partidos políticos nacionales deberán contar,
en forma equitativa, con un mínimo de elementos para sus actividades
tendientes a la obtención del sufragio popular. Los partidos políticos nacionales
tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales.

Pues bien, con el reconocimiento constitucional de los partidos políticos, se asegura

su participación como elementos indispensables del quehacer político nacional,
apropiado con el sistema de gobierno de libre democracia, lo cual significó que
figuraran los partidos políticos como entidades de interés público 17. Esto permitió la
proliferación de los partidos políticos, otorgándoles el registro provisional, algunos
fueron conocidos con el nombre de: Partido Socialista de los Trabajadores (PST),
Partido Mexicano de los Trabajadores (PMT), Partido Socialista Revolucionario
(PSR) y Partido Demócrata Mexicano (PDM).

Con la constitucionalización de los partidos se da paso a la abrogación de la Ley

Federal Electoral de 1973, por lo cual se creó la Ley Federal de Organizaciones
Políticas y Procesos Electorales (LOPPE) del veintisiete de diciembre de 1977.

Los principios básicos de los partidos eran fundamentalmente iguales a los

ordenamientos anteriores, enunciando algunos cambios. En el artículo 26 se reiteró
la obligación del registro en la Comisión Federal Electoral del partido político de
que se trate18 . En cuanto a los requisitos para que una asociación política pudiera
registrarse como partido político era necesario que:

a) Contara con 3,000 afiliados en cada una, cuando menos, de la mitad de las
entidades federativas o bien tener 300 afiliados, cuando menos, en cada uno de
 la mitad de los distritos electorales uninominales; b) el número total de afiliados
en el país deberá ser, en cualquiera de los casos, no inferior a 65,000; c) haber
celebrado en cada una de las entidades federativas del país o de los distritos
electorales uninominales una asamblea en presencia de un juez municipal, de
primera instancia o de distrito, notario público o funcionario acreditado, en la
que certificaran los extremos legales necesarios para dar vida al partido; y d)
haber celebrado una asamblea nacional que en presencia de cualquiera de los
funcionarios autorizados dé fe del cumplimiento de los requisitos legales
establecidos para el efecto.19

Esta misma ley presentó una innovación constante en el registro condicionado de los
partidos, es decir, que los partidos políticos podían obtener de dos formas su
registro; por el resultado de las elecciones, ya sea definitivo o condicionado. Las
medidas de aplicación de dichos requisitos fueron flexibles en el sentido de la
simplificación de los registros para constituir un partido. Es importante resaltar que
la introducción del registro condicionado y definitivo fueron las aportaciones más
novedosas en la citada ley.

Para la obtención del registro definitivo era necesario que el partido con registro
condicionado obtuviera 1.5% de la votación en las elecciones en que participó con
dicho registro, y en otro caso se prevé que el partido político nacional que en dos
elecciones consecutivas no lograra este porcentaje de votación perdía su registro
(artículo 34 de LOPPE).

Finalmente, la ley electoral estableció el derecho de los partidos políticos para

fusionarse entre sí, el cual se hizo extensivo a las asociaciones políticas nacionales
con la obligación de registrar el convenio de fusión ante la Comisión Federal
Electoral (artículo 35 de LOPPE)20.

El panorama del sistema de partidos, suscitado con su incorporación constitucional,

permitió con el paso del tiempo la proliferación de partidos políticos, los cuales
alcanzaron cierta consolidación en 1983, pues su situación jurídica indicó un
multipartidismo. Así quedó demostrado con los partidos políticos registrados y por
aquellos partidos que perdieron su registro.

Cabe hacer mención que el aspecto de los partidos políticos en 1983, desde un
punto de vista formal, era el siguiente: siete partidos políticos registrados: Partido
Revolucionario Institucional (PRI), Partido Acción Nacional (PAN), Partido
Socialista Unificado de México (PSUM), Partido Popular Socialista (PPS), Partido
Socialista de los Trabajadores (PST), Partido Demócrata Mexicano (PDM) y
Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT). Respecto a los que perdieron su
registro: un partido político con registro condicionado, ya que en los resultados de
las elecciones federales de 1982 no obtuvo el definitivo, Partido Social Demócrata
(PSD); un partido que pierde su registro debido a las luchas internas y la
consecuente pérdida de su base electoral, Partido Auténtico de la Revolución
Mexicana (PARM) 21.

Por consiguiente, las aportaciones jurídicas en esta ley son el sustento de la

legalidad requerida como elemento democrático, donde los partidos políticos sirven
de canal de expresión, organización y participación. Así lo dan a conocer los
artículos 19 y 20 de la mencionada ley. El primero dispuso que los ciudadanos se
organizaran en partidos políticos y asociaciones políticas nacionales. Mientras el
segundo determinó a los partidos políticos como formas típicas de organización
política. Esta última característica contribuye al concepto de partido político
enunciado principalmente en el ordenamiento de 1946.

Código Federal Electoral de 1987. Las circunstancias y necesidades políticas para

el desarrollo democrático del país, dieron paso a la creación de una nueva ley
denominada Código Federal Electoral en 1986 (que entró en vigencia el trece de
febrero de 1987), de esta forma quedó abrogada la Ley Federal de Organizaciones
Políticas y Procesos Electorales de 1977. Los motivos que dieron origen a la nueva
ley estuvieron fundamentados por la reforma política constitucional en los artículos
52; párrafo 2, del artículo 53; párrafo 1, en sus fracciones II, III y IV del artículo
54, 56, 60 y fracción IV del artículo 77. Esta iniciativa tuvo como propósito
elemental fortalecer el pluralismo político. Por tanto, se sometieron las siguientes
propuestas en el Congreso de la Unión respecto a los partidos políticos:

Ø La derogación del procedimiento para la obtención del registro por un partido

político condicionado a la votación;

Ø La ampliación de las garantías de los partidos políticos; y

Ø La ampliación de las prerrogativas de los partidos y el establecimiento de un

sistema de financiamiento público para sus actividades.
El fortalecimiento del pluralismo también se manifestó con las propuestas de otras
reformas relacionadas a:

a) La modificación de la integración y funcionamiento de los organismos

electorales; b) El cambio de la fecha de la jornada electoral de domingo a
miércoles, declarado no laborable; c) La modificación de los procedimientos de
cómputo acortando considerablemente los períodos entre el día de la elección y
el de la publicación de los resultados; d) El uso de una sola boleta para la
elección de diputados de mayoría y representación proporcional; y candidatos
durante todas las etapas del proceso electoral y; e) La creación de un tribunal de
lo Contencioso Electoral dotado de autonomía e imparcialidad para conocer y
reparar toda irregularidad en las elecciones.22

Algunas de estas propuestas fueron rechazadas. Sin embargo, podemos destacar

aquella que es de interés para nuestro estudio, tal como el registro de los partidos.
El registro condicionado desaparece y con ello se pierde pluralidad política en el
sistema de partidos.

Así tenemos que la ley electoral de 1987 menciona las causas de la pérdida
definitiva del registro a saber: no obtener el 1.5% de la votación nacional, en
ninguna de las elecciones federales, artículo 35; el incumplimiento de los requisitos
y obligaciones necesarios para obtener un registro; cuando se coaliguen o fusionen
los partidos en contraposición, según lo establecido en el artículo 34; no publicar ni
difundir en cada elección federal en que participe su plataforma electoral mínima; y
aceptar propaganda proveniente de partidos o entidades del exterior y de ministros
de culto de cualquier religión o secta.

Con la reforma constitucional del artículo 41, en 1989 se introducen nuevos

derechos a los partidos políticos, como son:

Ø Participar en la organización de las elecciones federales que es una función

estatal que incumbe a los poderes legislativo y ejecutivo de la Unión; y

Ø Acreditar representantes en el Instituto Federal Electoral (IFE) que es un

organismo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios y a través del
cual se ejerce dicha función, así como en los órganos de vigilancia de este
Instituto, correspondiéndole las actividades relativas al padrón electoral,
preparación de la jornada electoral, cómputos y otorgamiento de constancias,
capacitación electoral y educación cívica e impresión de materiales electorales,
 así como atender lo relativo a los derechos y prerrogativas de los partidos
políticos23.

Ahora bien, los partidos políticos, con la creación de las leyes electorales y de
reformas constitucionales, se han establecido como formas de unión ciudadana con
ciertas libertades ante la ley, y reconocidos por ésta. Su constitución al sistema
jurídico de partidos tiene el propósito de encauzar los principios democráticos, por
ende, participar en los procesos electorales, bajo la intervención del conjunto de
ideas emergidas del Estado, de la sociedad y de la nación. Implica la pluralidad de
principios democráticos. Sus interacciones están cimentadas por la plataforma o
programa político de cada partido y en la forma de organización (sectores, células,
corporaciones, masas o bases). Ciertamente, como lo afirma Dieter Nohlen, estas
tendencias demuestran un pluralismo creciente necesario de ser controlado24 .

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1990. Con la

ley electoral de 1990, se introduce una serie de prohibiciones que eliminan la
autocalificación cuando no se aprobó como decisión de última instancia el Tribunal
Electoral. Asimismo, no fue centralizado el control de los procesos electorales y no
se estableció la representación proporcional pura.

Por otro lado, se presenta una serie de reformas relacionadas con la participación de
los partidos políticos, por medio de los siguientes factores: las fuerzas de oposición
proclamaban el acceso a un poder político en la Cámara de Diputados del que no
disponían en legislaturas anteriores, por lo que veían limitada su participación en la
toma de decisiones políticas. La legislatura de entonces mostraba lo contrario ya
que su fuerza política aumentó al ejercer una estructura más sólida en la mayoría
bajo la presión de modificaciones electorales. Por lo que respecta al PRI, buscó
reagruparse internamente con reformas electorales a fin de recuperar la hegemonía
perdida25.

De tal forma, la ley electoral de 1990, se encaminó a cumplir con las disposiciones
constitucionales relativas a la integración de la Cámara de Diputados y de la
Asamblea de Representantes del Distrito Federal y de sus colegios electorales. Así
tenemos que el COFIPE establece la acción de los partidos políticos bajo los
siguientes lineamientos generales:
Ø Propiciar la articulación social;

Ø Propiciar la participación democrática de la ciudadanía;

Ø Promover y fortalecer la formación ideológica de sus militantes;

Ø Coordinar tareas políticas de acuerdo a principios y programas específicos; y

Ø Estimular discusiones sobre intereses comunes y deliberaciones de objetivos

nacionales que establezcan vínculos permanentes entre la opinión ciudadana y
los poderes públicos.

Por otra parte, la ley electoral de 1990, en su artículo 22, introduce nuevamente el
registro condicionado para las organizaciones o agrupaciones políticas que tengan
interés por participar en las elecciones federales. En este sentido, se accede al
reconocimiento de personalidad jurídica:

1. La organización o agrupación política que pretenda participar en las

elecciones federales deberá obtener el registro correspondiente ante el Instituto
Federal Electoral. Para ello podrá optar por uno de los procedimientos
siguientes: a) Registro definitivo; o b) Registro condicionado. 2. La
denominación de ‘partido político nacional’ se reserva para los efectos de este
Código, a las organizaciones políticas con registro definitivo. 3. Los partidos
políticos nacionales y los partidos con registro condicionado tienen personalidad
jurídica.

La reforma de este artículo estableció que la obtención de cualquiera de los dos

registros mencionados, sería ante el nuevo organismo denominado Instituto Federal
Electoral (IFE).

Cabe señalar, que los ordenamientos electorales de 1951, 1973, 1977, 1987 y 1990
reiteraron a los partidos políticos los mismos requisitos para la obtención de su
registro, como son: declaración de principios, programa de acción y estatutos.

Finalmente, los requisitos para la obtención del registro condicionado marcaron

diferencias poco substanciales en las leyes electorales de 1977 a la de 1990, como
se aprecia en el artículo 33 de esta última ley. La comparación de estas leyes obliga
a mencionar algunos ejemplos que mantuvieron diferencias relacionadas con la
obtención del registro condicionado. Por ejemplo, de acuerdo con la ley electoral de
1977, correspondía a la corriente de opinión que acredite la representación ante la
autoridad electoral la obtención del registro. En cambio, para la ley de 1990 sólo se
requería ser una corriente de opinión con base social, sin la muestra de
acreditaciones ante dichas autoridades electorales. Asimismo, otra de las diferencias
entre ambas leyes es la realización de la actividad política de los partidos políticos
antes de la solicitud del registro, que se ha reducido a dos años.

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1991. Esta ley

continúa con el proceso de reformas en 199126, cimentadas en el inciso c) del
artículo 54 constitucional, principalmente en lo que se refiere a las reglas para la
asignación de diputados de representación proporcional; a la asignación de
representantes a la Asamblea del Distrito Federal; y a la sustitución de los
representantes de los partidos políticos nacionales al Consejo General del Instituto
Federal Electoral.

El artículo 127 del citado código, es modificado en las sanciones atribuidas por la
ausencia de representantes de los partidos políticos ante los consejos del Instituto
Federal Electoral, con la exclusión de los partidos políticos en el proceso electoral.
La reforma trascendió también a otros artículos como son el 13, 55 y 366, referente
a la sobrepresentación en la Cámara de Diputados. Sin embargo, en lo concerniente
al procedimiento, constitución y obligaciones de los partidos políticos no presentó
reforma alguna, por lo cual siguió con lo establecido por la ley electoral de 1990.

Reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de

1993. Se introducen unas cuantas reformas al tema que nos ocupa, principalmente
cuando un partido político con registro definitivo que no obtenga el 1.5% de la
votación en dos elecciones federales ordinarias consecutivas perderá sus derechos y
prerrogativas. Si alcanza por lo menos el 1% en tanto no se encuentre en el
supuesto anterior podrá seguir ejerciendo todos sus derechos y disfrutando de sus
prerrogativas, con el cumplimiento de sus obligaciones. También se establece que
no afecta a sus candidatos el triunfo obtenido por el principio de mayoría relativa,
cuando un partido político no logre el 1.5% de la votación emitida (artículo 35).

Hasta aquí, son algunos de los cambios manifestados a lo largo de las reformas
jurídico-políticas en materia electoral desde la ley electoral de 1911 hasta la reforma
de 1993, principalmente, sobre el reconocimiento legal, funcionamiento y
participación de los partidos políticos, que a su vez se determinan con el registro
definitivo y condicionado, entre otros mecanismos indispensables para intervenir en
varios procesos electorales. Todo ello, además, que ha fortalecido el régimen de
partidos, asevera que los partidos son los protagonistas en el desarrollo democrático
del país, aunque sea de forma sosegada.

2. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE 1996

Una vez enunciada la base que permitió sostener la actividad de los partidos
políticos a través de las reformas constitucionales y legales de 1911 a 1993,
abordaremos la parte referente a las reformas constitucionales y legales de 1996,
donde estudiamos los principales elementos y otras modalidades que coadyuvan
para el desarrollo de la actividad de los partidos políticos.

No obstante, por las razones expuestas al inicio de nuestro estudio, el rubro

respecto al financiamiento de los partidos políticos no será objeto de este apartado.
Por lo tanto, aducimos únicamente la parte que debemos comprender como
organizacional, es decir, la que se hace valer de las formas y procedimientos para
constituir la actividad de los partidos políticos. Por ende, el punto que según
estimamos denominarle procesal, donde los partidos por su misma actividad están
ligados ante el desenvolvimiento de los procesos y jornadas electorales con la
aplicación de los medios de impugnación, no es objeto de nuestro estudio.

El contenido que se presenta en este primer rubro, es una introducción, que señala
los rasgos generales que hacen referencia a varios aspectos que en los siguientes
temas nos abocaremos con profundidad.

Entonces, para el estudio organizacional de la actividad de los partidos políticos

afrontaremos las partes relevantes de las reformas constitucionales y legales de
1996, por ello, exclusivamente citaremos los aspectos más importantes que se
forman entorno al desarrollo de los partidos políticos, vistos desde los diferentes
artículos del COFIPE. Intentaremos responder a varias de las preguntas que brotan
al momento de examinar las disposiciones contenidas en la ley electoral.

El funcionamiento de los partidos políticos durante su formación ha estado sujeto a

distintas reformas constitucionales y legales que, con el paso del tiempo, denotan
evolución en ambos sentidos. Con las reformas de 1996 al ordenamiento
constitucional y Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se
introducen nuevas disposiciones que conducen a sustentar un mejor panorama
democrático.

La Ley Fundamental en la base I, del artículo 41 dispuso que la afiliación a los

partidos políticos debería ser libre e individual, con ello se elimina la afiliación
colectiva.

Por otra parte, en la ley electoral se eliminó el registro condicionado, quedando

únicamente el registro definitivo. Las condiciones para la obtención del registro
fueron varias, sin embargo, entre las principales, estuvo la disminución del número
de afiliados.

Antes de la reforma se requería 3,000 afiliados en la mitad de las entidades

federativas o 300 afiliados en cada uno de la mitad de los distritos electorales. Con
la nueva reforma (1996) es indispensable que ante diez entidades federativas se
formen 3,000 afiliados o 300 en 100 distritos electorales uninominales. Así pues,
antes de las reformas de 1996, los partidos u organizaciones partidistas interesados
en obtener su registro debían acreditar un mínimo de 65 mil ciudadanos.

De la reforma de 1996 actual, es necesario cuando menos acreditar 59 mil

ciudadanos, en razón del último padrón utilizado en la elección de 1994, siendo el
0.13% del porcentaje obtenido. El complemento de estos requisitos se cumple con
entregar a la autoridad competente, los estatutos, la declaración de principios y el
programa de acción, de la organización política postulante a conformarse como
partido político nacional, así como comprobar la celebración de asambleas que la
misma ley determina con su procedimiento27 .

3. CONSTITUCIÓN

Los partidos tienen como naturaleza jurídica la asociación, concedida por el derecho
de asociación establecida en el artículo 9 de la Ley Fundamental, siempre y cuando
sea por vía pacífica y lícita de un grupo de individuos que manifiesten intereses
comunes. Dicha manifestación constitucional también se instrumenta por el párrafo
1 del artículo 5 del COFIPE, con el derecho que otorga a los ciudadanos mexicanos
para constituir instituciones políticas donde pueden afiliarse de una forma individual
y libre.

Así tenemos que la estructura de la naturaleza jurídica de los partidos políticos se

constituye por la asociación, como base fundamental del derecho de asociación, que
éste a su vez da origen a los elementos que permiten el reconocimiento de las
funciones de los partidos políticos. En este sentido, el párrafo 3 del artículo 22 del
COFIPE, dispone que los partidos políticos nacionales, tienen personalidad jurídica,
gozan de los derechos y prerrogativas, y quedan sujetos a las obligaciones que
establecen la Constitución y el citado código.

El complemento que contribuye al sostenimiento de la naturaleza jurídica, se

relaciona con la característica que se desprende de las bases I y II del artículo 41 de
la Ley Fundamental; principalmente con la base I, cuando indica, que los partidos
políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas especificas
de su intervención en el proceso electoral.

Del mismo modo, se desprenden otros valores, como podemos comprobar, con los
principales fines de los partidos que les obliga el ordenamiento constitucional a
cumplir, señalados en el párrafo 2, base I del artículo 41, de ellos depende: “...
promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la
integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos,
hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los
programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre,
secreto y directo”.

Asimismo, para el logro de sus fines se sujetará a lo expresado en las disposiciones

de los artículos 23 y 36 párrafo 1, inciso c) del ordenamiento electoral, al indicar
que los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la
vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional.

4. DOCUMENTOS BÁSICOS

Los documentos básicos son los instrumentos fundamentales que requiere toda
institución política para participar reglamentariamente en los procesos electorales.
El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, completa la
división de los documentos básicos bajo los siguientes rubros: declaración de
principios, estatutos y programa de acción. Cada uno expresa, mediante sus
disposiciones, la postura ideológica, los postulados y los procedimientos que deben
adoptar para su actividad.

Así tenemos, que entre sus principales características podemos aludir que se
componen de: una declaración de principios, mantenida por principios ideológicos
de carácter político, económico y social (artículo 25, párrafo 1, inciso b); un
programa de acción para realizar postulados y obtener el logro de sus objetivos
sostenidos en la declaración de principios (artículo 26, párrafo 1, inciso a);
proponer políticas a fin de resolver los problemas nacionales (artículo 26, párrafo 1,
inciso b); los estatutos que establecen los procedimientos para la afiliación
individual, libre y pacífica de sus miembros, así como sus derechos y obligaciones
(artículo 27, párrafo 1, inciso b); los procedimientos democráticos para la
integración y
renovación de los órganos directivos, así como las funciones y facultades de los
mismos (artículo 27, párrafo 1, inciso c); las normas para la postulación
democrática de sus candidatos (artículo 27, párrafo 1, inciso d); y la obligación de
presentar una plataforma electoral, para cada elección en que participe, sustentada
en su declaración de principios y programas de acción.

5. REGISTRO Y PÉRDIDA

Cuando las organizaciones políticas desean convertirse en partido político nacional,

frecuentemente se propagan distintas interrogantes, tales como las siguientes:
¿Cuáles son los requisitos para que una organización pueda ser registrada como
partido político nacional? ¿Cuál es el procedimiento para la constitución de un
partido político nacional? ¿Cuándo y ante quién una organización interesada que
pretenda constituirse como partido político nacional debe presentar la solicitud de
registro? ¿Cuáles son los documentos que presenta un partido político nacional para
solicitar el registro? ¿Cuánto tiempo dispone el Consejo General del IFE para
resolver sobre la base del proyecto del dictamen de la comisión, la solicitud del
registro de la agrupación que pretenda constituirse como partido político nacional?
¿Cuándo surte efectos el registro de los partidos políticos en caso que proceda?
¿Cuál es una de las principales causas de cancelación y pérdida del registro de los
partidos, y en que casos no tiene efectos? ¿Cuándo podrá un partido político
solicitar de nuevo su registro? De modo que intentando responder a cada una de las
interrogantes formuladas daremos a conocer las características más sobresalientes
que se instrumenta para su registro y pérdida.

Para que una organización pueda ser registrada como partido político nacional, en
todo caso, que obtenga su registro definitivo, es fundamental formular los
documentos básicos, comprendidos bajo tres rubros: declaración de principios,
programa de acción y estatutos, siempre con el propósito de normar sus
actividades.

La formulación de los documentos básicos induce a cumplir con los principios antes
conferidos, además, deberá contar con determinados participantes que estén
identificados con sus postulados, esto es, con 3,000 afiliados en por los menos diez
entidades federativas o tener 300 afiliados, en por lo menos 100 distritos electorales
uninominales; en ningún caso, el número de sus afiliados en el país podrá ser menor
al 0.13% del Padrón Electoral Federal que haya sido utilizado en la elección federal
ordinaria inmediata anterior a la presentación de la solicitud de que se trate, artículo
24, inciso b) del COFIPE.

Entonces, para cumplir con el procedimiento de la constitución de un partido

político nacional, es indispensable que la organización interesada, notifique ese
propósito, al órgano electoral denominado Instituto Federal Electoral. Los plazos
para realizarlo son entre el uno de enero y el treinta y uno de julio del año siguiente
al de la elección. No basta con este propósito, igualmente demostrará a través de
una serie de actos previos que le exige el cumplimiento de los requisitos
manifestados en el párrafo anterior. Del mismo modo, deberá efectuar los actos
previos con el fin de probar que se cumple con lo dispuesto en el artículo 24, en
relación con el 28, párrafo 1 del COFIPE.

En tal circunstancia, la organización política celebrará asambleas por lo menos en

diez entidades federativas o en cien distritos electorales, siempre en presencia de
una autoridad acreditada por el Instituto Federal Electoral, ya sea un juez
municipal, de primera instancia o de distrito, notario público o funcionario, quién
cumplirá certificando con el número de afiliados que concurrieron y participaron en
la asamblea estatal o distrital, lo cual obedece a la cantidad no menor a 3,000
afiliados en por lo menos diez entidades federativas o 300 afiliados en por lo menos
100 distritos electorales uninominales, tomando en cuenta que en ningún caso, el
número total de sus afiliados en el país podrá ser inferior al 0.13% del Padrón
Electoral Federal que haya sido utilizado en la elección federal ordinaria inmediata
anterior a la presentación de la solicitud que se trate.

El complemento de estos primeros aspectos, es el conocimiento y aprobación de los

documentos básicos; la suscripción del documento de manifestación formal de
afiliación, y que con el número de las personas mencionadas quedan formadas las
listas de afiliados, cuyo contenido debe comprender: el nombre, apellidos y clave
de la credencial para votar.

No es suficiente, cumplir con las disposiciones enunciadas, también es forzoso

celebrar una asamblea nacional constitutiva ante la presencia del funcionario
designado por el Instituto Federal Electoral, quien certificará todo lo relacionado a
la misma asamblea, como es: la asistencia de los delegados propietarios o suplentes,
elegidos en las asambleas estatales o distritales; acreditar por medio de las actas
correspondientes, que las asambleas se llevaron por lo menos en diez entidades
federativas o en cien distritos electorales, siempre en presencia de una autoridad
acreditada por el Instituto Federal Electoral, ya sea un juez municipal, de primera
instancia o de distrito, notario público o funcionario quien cumplirá certificando el
número de afiliados que concurrieron y participaron en la asamblea estatal o
municipal, y la formación de las listas de afiliados.

El contenido del procedimiento constitutorio para crear un partido político nacional

requiere igualmente, que la identidad y residencia de los delegados a la asamblea
nacional, sea comprobada mediante su credencial para votar, o bien, de otro
documento fehaciente.

También, de la aprobación de los documentos básicos, y que se formaron listas de

afiliados con los demás militantes que conforma la institución política en el
territorio, cuya finalidad es acatar el porcentaje mínimo de afiliados, esto es el
0.13%. Las listas dispondrán del nombre, apellidos, residencia y clave de la
credencial para votar (artículo 28 del COFIPE).
Finalmente, una organización interesada que pretenda constituirse como partido
político nacional ante el Instituto Federal Electoral, deberá presentar la solicitud de
registro en el mes de enero del año anterior al de la elección (artículo 29).

Para tal efecto, incluirá la aprobación de los documentos básicos por sus miembros,
siempre y cuando acate los términos formulados en el artículo 28; las listas
nominales de afiliados por entidades o por distritos electorales conformadas con el
nombre, apellidos y clave de la credencial para votar y las listas de afiliados
formadas con los demás militantes con que cuenta la organización del territorio
(fracción II del inciso a), y fracción V del inciso b), del artículo 28), y; las actas de
las asambleas celebradas en las
entidades federativas o en los distritos electorales, y la de su asamblea nacional
constitutiva (artículo 29, párrafo 1).

La autoridad que le corresponde conocer la solicitud de la organización que

pretenda su registro como partido político nacional, es el Consejo General del
Instituto Federal Electoral, quien integrará una comisión para examinar los
documentos básicos y las listas nominales de afiliados y las actas de las asambleas,
a fin de verificar el cumplimiento de los requisitos y del procedimiento de
constitución de la organización. Por último, la comisión formulará el proyecto de
dictamen de registro.

Por su parte, el Consejo General del Instituto Federal Electoral dispone del plazo de
ciento veinte días contados a partir de que tenga conocimiento de la presentación de
la solicitud del registro de la agrupación que pretenda constituirse como partido
político nacional, para resolver en base al proyecto del dictamen de la comisión
(artículo 31, COFIPE). En caso de que proceda el registro, surte efectos a partir del
uno de agosto del año anterior al de la elección (artículo 31, párrafo 3). En caso de
negativa, fundamentará las causas que la motivan y lo comunicará a los
interesados. La resolución deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación y
podrá ser recurrida ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Una vez obtenido el registro, los partidos están sujetos a su cancelación y pérdida
por varios motivos, entre los cuales podemos mencionar cuando: no obtenga por lo
menos el 2% de la votación en algunas de las elecciones federales ordinarias para
diputados, senadores o Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, asimismo,
perderá todos los derechos y prerrogativas expresadas en el COFIPE (artículo 32,
párrafo 1 y artículo 66, párrafo 1, inciso b).

Sin embargo, al no obtener el 2% en algunos casos no tiene efectos: cuando el

hecho de que un partido político no obtenga por lo menos el 2% de la votación
emitida en alguna de las elecciones; tampoco tiene efectos en relación con los
triunfos que sus candidatos hayan obtenido en las elecciones nacionales según el
principio de mayoría relativa (artículo 32, párrafo 2); o bien, no obtener por lo
menos el 2% de la votación emitida en alguna de las elecciones federales ordinarias
para diputados, senadores o Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, si
participa coaligado, en términos del convenio celebrado al efecto (artículo 66,
párrafo 1, inciso c).

Finalmente, ante la pérdida del registro, un partido político podrá solicitarlo de

nuevo hasta después de transcurrido un proceso electoral federal ordinario (artículo
32).

6. DERECHOS Y OBLIGACIONES

Los derechos de los partidos políticos, disponen de una serie de mecanismos

indispensables que les concede participar en la preparación, desarrollo y vigilancia
del proceso electoral siempre y cuando, lo dispongan los ordenamientos
constitucional y electoral. De la misma manera, gozarán de las garantías que le
otorga la ley electoral para realizar de forma libre sus actividades. Para tal fin,
pueden disfrutar de las prerrogativas y recibir el financiamiento público como lo
estipulan ambos ordenamientos.

La disposición de estos recursos también tiene como finalidad garantizar diferentes

aspectos de los partidos políticos, como son: promover la participación del pueblo
en la vida democrática; contribuir a la representación nacional y, como
organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder
público, siempre y cuando sea por medio de los programas, principios e ideas que
postulen y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Con los derechos
otorgados a los partidos políticos nacionales, pueden postular candidatos en las
elecciones federales.
El funcionamiento de los partidos políticos está sujeto a otro tipo de modalidades
que contribuyen con ellos, configuradas por los mismos derechos concedidos. De
modo que pueden formar frentes, coaliciones y fusiones. Para comprender el
significado de cada una de las modalidades referidas dedicaremos una sección más
adelante.

Además, los partidos también tienen derecho a participar en las elecciones estatales
y municipales de acuerdo a lo dispuesto en la base I, del artículo 41 constitucional.

Para el ejercicio de su representación, se les confiere nombrar representantes ante

los órganos del Instituto Federal Electoral, de acuerdo a los términos de la ley
fundamental y del ordenamiento electoral (artículo 36).

Otros de los derechos son los de poseer, administrar o ser propietarios sólo de los
bienes inmuebles indispensables para el cumplimiento directo e inmediato de sus
fines; establecer relaciones con organizaciones o partidos políticos de otros países,
no obstante tendrán que mantener incondicionalmente su independencia política y
económica, así como el respeto irrestricto a la integridad y soberanía del Estado
mexicano y de sus órganos de gobierno, y suscribir acuerdos de participación con
las agrupaciones políticas nacionales.

Por su parte, las obligaciones señaladas en el artículo 38 del COFIPE, fijan los
compromisos de los partidos nacionales, los cuales deberán acatar bajo los canales
legales apropiados donde sus militantes respetarán y cumplirán con la misma
exigencia que les solicita la observancia de los principios del Estado democrático,
dado para una participación política justa, que debe ajustarse al respeto de las
instituciones, como característica fundamental de responsabilidad con los demás
partidos y ciudadanos.

Del mismo modo, no podrán alterar el orden público, perturbar el goce de las
garantías o impedir el funcionamiento de los órganos de gobierno. Es obligación
mantener un número determinado de afiliados en las entidades federativas o distritos
electorales. Con ello, hacer ver la denominación, emblema y color o colores que
tengan registrados.
Además, para realizar su actividad, es necesario que los partidos políticos cumplan
con las normas establecidas en los documentos básicos, especialmente con las
normas de afiliación. Asimismo, tendrán que acatar los procedimientos que
dictaminan los estatutos para la postulación de candidatos.

Otra de las obligaciones a las que se hayan sujetos los partidos, es la de permitir
auditorías y verificaciones provenientes de la Comisión de Fiscalización de los
Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, a su vez entregar toda
documentación respecto a sus ingresos y egresos cuando la comisión señalada así lo
requiera.

Los partidos políticos pueden realizar cualquier modificación a sus documentos

básicos (declaración de principios, programas de acción o estatutos), siempre y
cuando lo comuniquen al Instituto Federal Electoral. Para tal efecto, se cumplirá
dentro de los diez días siguientes a la fecha en que se tome acuerdo correspondiente
por el partido.

Todas aquellas modificaciones que se hayan realizado no surtirán efectos hasta que
el Consejo General del Instituto Federal Electoral declare la procedencia
constitucional y legal de las mismas. Por tanto, el plazo para dictar la resolución no
deberá exceder de los treinta días contados a partir de la presentación de la
documentación correspondiente. Cabe resaltar que las modificaciones no se podrán
realizar una vez iniciando el proceso electoral (artículo 38, párrafo 2).

Para el desarrollo de sus funciones y fines en el sistema político, los partidos

políticos, demandan de recursos económicos, por lo cual, tienen como obligación
usar las prerrogativas y aplicar el financiamiento público exclusivo para el
sostenimiento de sus actividades ordinarias y para sufragar los gastos de campaña.
Otra de las actividades a las que se encuentran sujetos es promover la participación
del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación
nacional y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al
ejercicio del poder público (artículo 38, párrafo 1, inciso o) y 36 párrafo 1, inciso
c).

Dentro de las obligaciones resalta el abstenerse de cualquier expresión que pueda

dañar a las instituciones públicas, partidos o candidatos sobre todo en campañas
políticas y su propaganda e igualmente de usos religiosos. Por último, abstenerse de
afiliaciones colectivas.

Ahora bien, independientemente de las obligaciones señaladas, un partido político,

aportando los elementos de prueba, podrá pedir al Consejo General del Instituto
Federal Electoral se investiguen las actividades de otros partidos o de una
agrupación política, en caso de que incumplan con sus obligaciones de manera
grave y sistemática (artículo 40, párrafo 1).

En la medida que incumplan con sus obligaciones se les sancionará a los partidos
políticos y agrupaciones, independientemente de las responsabilidades en la que
incurran sus dirigentes, miembros o simpatizantes: con multa de 50 mil días de
salario mínimo general vigente para el Distrito Federal; con reducción de hasta el
50% de las ministraciones del financiamiento público; con la supresión total de las
ministraciones del financiamiento que les corresponda; con la suspensión o
cancelación del registro, ya sea del partido o agrupación.

El aspecto anterior manifiesta relación con las sanciones a los partidos políticos y
agrupaciones políticas denotando el porqué les son impuestas, como así lo indica el
párrafo segundo del artículo 269 de la ley electoral, cuando no cumplen con las
disposiciones del artículo 38 del mencionado ordenamiento electoral o bien, por
incumplimiento de las resoluciones o acuerdos emitidos por el Instituto Federal
Electoral.

Además, en caso de que acepten donativos o aportaciones económicas de personas o

entidades que no estén expresamente facultadas para ello o soliciten crédito a la
banca de desarrollo para el financiamiento de sus actividades, como así lo disponen
los párrafos segundo y tercero del artículo 49 de la ley electoral, con la excepción
de las obtenidas mediante colectas realizadas en mítines o en vía pública.

De la misma manera, se le impondrán sanciones a los partidos cuando acepten

donativos o aportaciones económicas superiores a los límites señalados en el inciso
b) del párrafo décimo primero, fracciones III y IV del artículo 49 de la ley
electoral. Dicho precepto tiene como referencia a que las personas físicas o
morales facultadas para realizar aportaciones se les concede como límite anual al
equivalente al 0.05% del monto total de financiamiento público para el
sostenimiento de actividades ordinarias permanentes otorgado a los partidos
políticos, en el año que corresponda. Las aportaciones en dinero podrán realizarse
en parcialidades y en cualquier tiempo, pero el monto total durante un año por una
persona física o moral no podrá rebasar el límite de 0.05%.

La imposición de las sanciones se extiende a las agrupaciones políticas con registro,

cuando no presenten los informes anuales o de campaña en los términos y plazos a
más tardar dentro de los 90 días siguientes al último día de diciembre del año del
ejercicio que se reporte (párrafo 12 del artículo 35).

Para el informe anual, serán presentados a más tardar dentro de los sesenta días
siguientes al último día de diciembre del año del ejercicio que se reporte, inciso a)
fracción I del artículo 49-A. Para el informe de campaña serán presentados a más
tardar dentro de los sesenta días siguientes contados a partir del día en que
concluyan las campañas electorales, inciso b) fracción II, del artículo 49-A del
COFIPE.

Por último, en el ámbito de las sanciones nos encontramos cuando las instituciones
políticas excedan durante la campaña electoral los topes a los gastos referidos a la
propaganda; para gastos operativos de la campaña; y para gastos de propaganda en
prensa, radio y televisión.

Para determinar la fijación de los topes de gastos de campaña señalados en el

párrafo cuarto de los incisos a) y b) de la fracción I; y las fracciones I y II del
artículo 182-A del ordenamiento electoral, es imprescindible tomar en cuenta el
procedimiento adecuado, que por el momento no efectuaremos en el entendido que
esta estructurado bajo otros temas de la presente obra.

Quien conocerá de los efectos de las sanciones e irregularidades de un partido o

agrupación política es el Instituto Federal Electoral. El Consejo General del
Instituto se encargará de fijar la sanción, una vez agotado el procedimiento que
señala el artículo 270 de la ley electoral. Asimismo, si las multas fijadas por el
Consejo del Instituto no son recurridas o confirmadas por el Tribunal Electoral, se
tendrán que pagar en la Dirección Ejecutiva de Administración del Instituto en un
plazo de quince días a partir de la notificación, siendo improrrogable.
7. AGRUPACIONES POLÍTICAS NACIONALES

Las agrupaciones políticas nacionales son formas de asociación ciudadana que

coadyuvan al desarrollo de la vida democrática y de la cultura política, así como a
la creación de una opinión pública mejor informada (artículo 33, párrafo 1). No
obstante, es posible que participen en los procesos electorales federales mediante
acuerdos de participación con un partido político, mas no es factible llevarlo a cabo
en coalición. Cabe resaltar que las candidaturas surgidas de los acuerdos de
participación serán registradas por el partido político y serán votadas con la
denominación, emblema, color, o colores de éste (artículo 34, párrafo 1).

Ahora bien, el párrafo segundo del artículo 34, apunta que para el registro de los
acuerdos de participación se presentan ante el Presidente del Consejo General del
Instituto Federal Electoral, siempre y cuando se sujeten a los plazos para la elección
de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos entre el uno y diez de diciembre del
año anterior al de la elección. Respecto a la elección de diputados o senadores
deberá presentarse a más tardar treinta días antes de que se inicie el registro de
candidatos de la elección de que se trate (artículo 64, párrafos 1 y 5).

Por consiguiente, para obtener el registro como agrupación política nacional tiene
que cumplir con los requisitos fijados en el artículo 35 de la ley electoral, tales
como: contar con un mínimo de 7,000 asociados en todo el país; contar con un
órgano directivo de carácter nacional; tener delegaciones en cuando menos diez
entidades federativas. De igual manera, disponer de documentos básicos,
denominación distinta a otra agrupación política o partido.

El procedimiento para obtener el registro se circunscribe a presentar la solicitud

durante el mes de enero al año anterior de la elección, también la documentación
con la que acredite los requisitos anteriores y los que señale el Consejo General del
Instituto.

Una vez cubiertos los requisitos, el Consejero General del Instituto Federal
Electoral emitirá la resolución de las solicitudes de registro dentro de un plazo
máximo de 60 días naturales contados a partir de la fecha que conozca de las
solicitudes.
En caso de que proceda la solicitud, el Consejo General expedirá el certificado del
registro a la agrupación política. En caso de negativa, expresará las causas que lo
motivan y lo comunicará a la asociación interesada. La resolución correspondiente
deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación. Por ende, si proceden,
surtirán efectos los registros otorgados a partir del uno de agosto del año anterior a
la elección.

En cuanto al régimen fiscal, las agrupaciones políticas gozarán de lo previsto para

los partidos políticos que no son sujetos de determinados impuestos y derechos,
como pueden ser los enumerados en los artículos 50, 51 y 52 del código electoral,
entre los cuales destaca, sobre la renta, en cuanto a sus utilidades gravables
provenientes de la enajenación de los inmuebles que hubiesen adquirido para el
ejercicio de sus funciones específicas, así como los ingresos provenientes de
donaciones en numerario o en especie (párrafo 1, inciso b), del artículo 50 del
COFIPE).

En las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los estados

sobre la propiedad inmobiliaria de su fraccionamiento, adicionales que establezcan
los estados sobre propiedad, división, consolidación, traslación y mejora, así como
los que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles (párrafo 1, inciso a)
del artículo 51). En consecuencia, el régimen fiscal a que se refiere el artículo 50,
no releva a los partidos políticos ni a las agrupaciones políticas del cumplimiento de
otras obligaciones fiscales (párrafo 1, del artículo 52).

La actividad de las agrupaciones políticas demanda mayor financiamiento, por ello,

se le otorga el financiamiento público canalizado para sus actividades editoriales,
educación, capacitación política e investigación socioeconómica y política. La
escala para entregar el financiamiento se constituirá por medio de un fondo
consistente en una cantidad equivalente al 2% del monto que anualmente reciben los
partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes.
El fondo será suministrado anualmente en términos de lo previsto por el reglamento
que al efecto emita el Consejo General.

Por lo tanto, a más tardar, en el mes de diciembre de cada año las agrupaciones
políticas con registro presentarán ante el Consejo General los comprobantes que
acreditan los gastos efectuados. Cabe distinguir que ninguna agrupación podrá
recibir más del 20% del total del fondo constituido para este financiamiento.

Una de las principales obligaciones de las agrupaciones políticas con registro es la

de presentar ante la comisión de consejeros (prevista en el párrafo 6 del artículo 49
del COFIPE), o sea, la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y
Agrupaciones Políticas, un informe del ejercicio anterior sobre el origen y destino
de los recursos que reciban por cualquier modalidad. Se presentará a más tardar
dentro de los 90 días siguientes al último día de diciembre del año del ejercicio que
se reporte (artículo 35, párrafo 12).

Es posible que una agrupación política pierda su registro por haber acordado, por
mayoría de sus miembros, su disolución o por haberse dado las causas de disolución
establecidas en los documentos básicos de la agrupación. De la misma manera, por
omitir rendir su informe anual del origen y aplicación de sus recursos; por
incumplir de manera grave con las disposiciones de la ley electoral; por dejar de
cumplir con los requisitos necesarios para obtener el registro; y por cualquier otra
norma que disponga el código electoral.

8. FRENTES, COALICIONES Y FUSIONES

Los partidos políticos disponen de ciertas modalidades que contribuyen con su

desarrollo, de modo que se instituyen los frentes, coaliciones y fusiones, cada uno
dispone de reglas para su funcionamiento. En algunas ocasiones, cuando se invoca
cualquiera de estas modalidades se tiende a la incomprensión de su actividad,
porque suele emplearse las expresiones indistintamente.

La ley electoral las define con claridad, comprendiendo que los partidos políticos
nacionales gozan de la autoridad para constituir frentes, con el propósito de
alcanzar objetivos políticos y sociales compartidos de índole no electoral mediante
acciones y estrategias específicas y comunes.

También, los partidos políticos nacionales pueden formar coaliciones para fines
electorales donde podrán postular los mismos candidatos en las elecciones federales:
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos; de senadores, y de diputados por el
principio de representación proporcional, así como de senadores y de diputados por
el principio de mayoría relativa.

En relación a la fusión, es cuando dos o más partidos políticos podrán fusionarse

para constituir un nuevo partido con el objetivo de incorporarse en uno de ellos
(artículo 56, COFIPE).

Entonces, los frentes son para objetivos políticos y sociales; las coaliciones para
fines electorales y las fusiones para constituir un nuevo partido político.

Las modalidades divulgadas, como ya lo mencionamos, cada una dispone de un

ámbito de participación; sin embargo, la que suele utilizarse a menudo es la
coalición, por la propia finalidad, lo electoral. Es por eso que mencionaremos
algunos rasgos fundamentales que permiten su actuación.

Por ejemplo, en relación a la solicitud de registro de convenio de coalición deberá

presentarse para la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, al
Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, entre el uno y diez
de diciembre del año anterior al de la elección. El Consejo General tendrá que
resolver la procedencia del convenio antes de que inicie el período de registro de
candidatos a la Presidencia de la República, que se efectúa del uno al quince de
enero del año de la elección.

Para la elección de senadores o diputados, a más tardar treinta días antes de que se
inicie el registro de candidatos de la elección que se trate debe presentarse ante el
mismo funcionario que la de Presidente de la República.

Ahora bien, la solicitud de registro de convenio de coalición para la elección de

Presidente de la República se presenta ante el Presidente del Consejo General del
Instituto Federal Electoral, durante su ausencia el convenio se presenta ante el
Secretario Ejecutivo del Instituto. Por último, cabe señalar que las resoluciones
emitidas por el Consejo General serán definitivas e inatacables.

IV. CONCLUSIONES
Los partidos políticos y las agrupaciones disponen de diferentes significados,
mientras a los primeros se les consideran fundamentales para sostener los elementos
democráticos, a las agrupaciones se le atribuye la coadyuvancia que requieren los
partidos para el mantenimiento de la democracia y de la cultura política.

Originariamente, el concepto jurídico de partido político no estaba concebido en

ningún ordenamiento, así lo podemos comprobar con el desarrollo político de los
partidos políticos a finales del siglo XVIII y principios del siglo XIX en Europa y
en el Continente Americano con México.

El retraso del reconocimiento e incorporación a los textos jurídicos de los partidos

políticos, trajo consigo el desarrollo retardado de sus funciones y con ello, la poca
confianza en sus bases democráticas.

En México, las bases jurídicas de los partidos políticos marcaron una notable
diferencia en la ley electoral de 1946, introduciendo, por vez primera, el concepto
jurídico de partido, con ello denotó cierto avance en el desenvolvimiento de los
partidos políticos, que se reafirmó en 1977 cuando obtuvieron su
constitucionalización.

Con las reformas político-electorales de 1993 a 1996, los partidos políticos ejercitan
la actividad política sostenida por la normativa electoral, que le concede más
elementos de participación y representación. No obstante, las mismas reformas, sin
prevenir, proyectaron la apertura para la creación de más organizaciones con interés
de constituirse en partido político nacional, como fueron las agrupaciones políticas.
En tal sentido, es probable una mayor demanda de solicitudes para obtener el
registro como partido político nacional, y suscitar una proliferación de partidos
políticos jóvenes y poco sólidos.

NOTAS

1 OPPO, Anna. Voz: Partidos políticos, en: Diccionario de política, dirigido por Norberto Bobbio, Siglo Veintiuno Editores,

10ª ed. Madrid, España, 1997, pp. 1153 y 1154.

2 Ibid., p. 1156.

3 OÑATE, Pablo. Los partidos políticos, en: Manual de la Ciencia Política. Ed. Trotta. Madrid, España, 1977, pp. 251 y

sgts.
En relación con el entendimiento específico de las funciones de los partidos políticos.
4 Cfr. FUENTES DÍAZ, Vicente. Los partidos en México. Ed. Altiplano. México, 1996.

5 ESPARZA MARTÍNEZ, Bernardino. Crisis democrática en los partidos políticos. Cárdenas Editor Distribuidor. México,

1999, p. 15.
6 Ibid., pp. 221 y sgts.
7 Vid. CÁRDENAS GRACIA, Jaime F. Crisis de legitimidad y democracia interna de los partidos políticos. Ed. Fondo de
Cultura Económica. México, 1992, pp. 160 y sgts.
8 Vid. RAMOS ESPINOSA, Ignacio y José HERRERA PEÑA. Código de Instituciones y Procedimientos Electorales

Comentado. Secretaría de Gobernación. México, 1991, pp. 21 y sgts.

9 En el año de 1963, a iniciativa del presidente Adolfo López Mateos, se estableció una reforma referente a la creación de

diputados de partido. Figura relevante en la configuración de la representación popular. Cfr. CÁRDENAS GRACIA, Jaime
F. Op. Cit., pp. 160 y sgts.
10 BURGOA ORIHUELA, Ignacio. Derecho constitucional mexicano. Ed. Porrúa, 8ª ed. México, 1991, p. 549. Del mismo

autor, El régimen constitucional de los partidos políticos en México. UNAM. México, 1975. Vid. RUÍZ MASSIEU, José
Francisco. Normación constitucional de los partidos políticos en América Latina. UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas. México, 1974, p. 66.
11 NÚÑEZ JIMÉNEZ, Arturo. El régimen de los partidos políticos. La reforma electoral de 1989-1990. Ed. Fondo de

Cultura Económica. México, 1993, p. 43 y sgts. Respecto a la evolución del régimen de partidos en sus diferentes
modalidades, de 1911 a 1990. Vid. PATIÑO CAMARENA, Javier. Derecho electoral mexicano. UNAM. México, 1994, pp.
259 y sgts., para la evolución del régimen de partidos de 1973 a 1993.
12 Vid. CÁRDENAS GRACIA, Jaime. Op. Cit., pp. 163 y sgts. Entre los mecanismos que dieron origen a esta reforma

electoral, podemos considerar a los que se fundamentaron mediante los lineamientos de la Exposición de Motivos del
presidente Luis Echeverría al considerar la necesidad del cambio democrático en el país mediante el aceleramiento del
desarrollo político encauzado por las reformas constitucionales para mejorar el carácter nacional de los partidos mexicanos,
como fue la integración de éstos a los organismos electorales. Vid. Exposición de motivos de la reforma política del
presidente Luis Echeverría. Planes de la nación mexicana. Libro Diez. Cámara de Senadores de la República. México,
1987, pp. 131 y sgts.
13 OROZCO GÓMEZ, Javier. El derecho electoral mexicano. Ed. Porrúa. México, 1993, p. 28.

14 Cfr. BLANCO VALDÉS, Roberto. Los Partidos Políticos. Ed. Tecnos. Madrid, España, 1990, p. 75.

15 LUCAS VERDÚ, Pablo. La relativización constitucional a los partidos políticos, en: DE VEGA Pedro. Teoría y práctica

de los partidos políticos. Cuadernos para el Diálogo. Madrid, España, 1977, pp. 374 y sgts.
16 TRIEPEL, Heinrich. Derecho constitucional y realidad constitucional, en: Recopilación a cargo de Kurt LENK y Franz

NEUMANN. Teoría y sociología críticas de los partidos políticos. Tr.: Ignacio Otto. Ed. Anagrama. Barcelona, España,
1980, pp. 187 y sgts.
17 Vid. RUÍZ MASSIEU, José Francisco. Op. Cit. Supra, nota 10, pp. 34 y sgts. Respecto al origen de la constitucionalidad

de los partidos políticos en América Latina, RUIZ MASSIEU señala que, “...en América Latina, la constitucionalización
partidaria arranca con el texto uruguayo de 1919, inspirado en el pensamiento doctrinario de Batlle y se intensifica en la
Segunda Guerra Mundial”. Dentro de este mismo orden de ideas, cita a Miranda quien dice que, “la tendencia a la normación
de los partidos políticos es bastante manifiesta en las constituciones latinoamericanas de la última década, se aferra la libertad
para formarlos y pertenecer a ellos: se dan determinaciones sobre su naturaleza y constitución, se prohíbe a los que se salgan
de ciertos cauces...”.
18 BURGOA ORIHUELA, Ignacio. Op. Cit., p. 551.

19 Vid. CÁRDENAS GRACIA, Jaime F. Op. Cit. Supra, nota 7, p. 166.

20 Vid. BURGOA ORIHUELA, Ignacio. Loc. Cit., p. 551.

21 PICHARDO PAGAZA, Ignacio. Introducción a la administración pública. Instituto Nacional de Administración Pública y

Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. México, 1984, pp. 150 y sgts.

22 Vid. DE LA MADRID HURTADO, Miguel. Exposición de motivos de la iniciativa del Código Federal Electoral de 1986.

Planes de la nación mexicana. Libro Diez. Cámara de Senadores de la República Mexicana. México, 1987, pp. 164 y sgts.
23 BURGOA ORIHUELA, Ignacio. Op. Cit. Supra, nota 10, p. 554.

24 NOHLEN, Dieter. Los sistemas electorales en América Latina y el debate sobre reforma electoral. UNAM, Instituto de

Investigaciones Jurídicas. México, 1993, pp. 134 y sgts.

25 DE ANDREA SÁNCHEZ, José Francisco. La nueva legislación electoral mexicana, en: FRANK SMITH, James.

Derecho constitucional comparado México-Estados Unidos. UNAM. México, 1990, pp. 297 y sgts.
26 Vid. LARA SÁENZ, Leoncio. El nuevo sistema electoral mexicano. Universidad Nacional Autónoma de México, Corte de

Constitucionalidad de Guatemala. México, 1992, pp. 14 y sgts. Respecto a los avances democráticos a través del
fortalecimiento del régimen de los partidos políticos.
27 BECERRA, Ricardo, Pedro SALAZAR y José WOLDENBERG. La reforma electoral de 1996. Una descripción general.

Ed. Fondo de Cultura Económica. México, 1997, pp. 56 y sgts.

 FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS
POLÍTICOS Y CANDIDATOS

Francisco BELLO CORONA

SUMARIO: I. Introducción. II. Definición de financiamiento. 1. Concepto. 2. Antecedentes

históricos. 3. Justificación. III. Tipos de financiamiento. 1. Público. 2. Privado. IV. Topes a gastos
de campaña.1. De presidente. 2. De diputados. 3. De senadores. 4. Informe anual. 5. Informe de
campaña. 6. Régimen fiscal. V. Estadísticas del financiamiento de los partidos políticos. 1. Proceso
electoral federal de 1991. 2. Proceso electoral federal de 1994. 3. Proceso electoral federal de 1997.
VI. El financiamiento de los partidos políticos en el derecho comparado. 1. Costa Rica. 2.
Alemania. 3. España. 4. Estados Unidos. VII. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN

El objeto del presente documento es el de presentar un esquema general respecto de

la evolución que el financiamiento a los partidos políticos y candidatos ha tenido en
nuestro país, haciendo algunas referencias a lo ocurrido en esta materia en otros
países.

El aspecto del financiamiento tiene una enorme importancia en la actualidad,

aunque su origen podemos encontrarlo en diversos fenómenos concomitantes al
propio nacimiento de los partidos políticos. En efecto, ya desde el siglo XVIII
encontramos fenómenos que buscaron proporcionar beneficios a las organizaciones
políticas, como el otorgamiento de puestos de trabajo por parte de distintos
funcionarios de gobierno a los militantes o simpatizantes de la organización que los
había llevado a ocupar tales cargos. Desde luego, en sus orígenes no encontramos
una claridad conceptual en relación al financiamiento, pero sí la evidente necesidad
de obtener recursos que les permitieran llevar a cabo sus actividades políticas.

Este tipo de fenómenos se manifestó hasta más allá de la primera mitad del siglo
XX, momento histórico en que aparece regulado jurídicamente el financiamiento a
los partidos políticos en varios países, por ejemplo, Costa Rica en 1957, Alemania
en 1959, Suecia en 1965, etc. En nuestro país, es en 1963 cuando aparecen los
primeros intentos legislativos para otorgar prerrogativas a los partidos políticos,
evolución que encuentra su momento de mayor sistematización en las reformas
constitucionales y legales de 1996.

Se ha considerado necesario realizar una precisión terminológica y de definición de

lo que podemos entender por financiamiento, y con base en ello, estar en aptitud de
comprender dicho fenómeno y distinguir los diversos tipos de financiamiento que
pueden darse en los ordenamientos legales correspondientes. En tal sentido, se hace
un recorrido legislativo a efecto de señalar los principales cambios que se han
operado, así como las fórmulas aritméticas para su determinación. Además, se
revisan los topes a los gastos de campaña, su mecanismo de determinación y, se
hacen algunas consideraciones sobre el impacto y trascendencia que tienen para las
campañas electorales y el financiamiento público que se asigna.

Por otra parte, se presentan diversas gráficas que ilustran los montos (y su
crecimiento) que por concepto de financiamiento público se han entregado a los
partidos políticos durante los procesos electorales federales en 1991, 1994 y 1997,
así como algunas gráficas adicionales para complementar la visión que sobre estas
erogaciones realiza el Estado a través del Instituto Federal Electoral.

Finalmente, se aportan algunos datos sobre la manera como se financia a los

partidos políticos en otros países (Costa Rica, Alemania, España y los Estados
Unidos de Norteamérica), a efecto de tener un referente sobre la amplia gama de
posibilidades que puede presentar tanto el financiamiento público como el privado.
Se concluye este trabajo presentando algunas conclusiones sobre el fenómeno del
financiamiento que la revisión de los aspectos antes señalados han permitido
obtener.

El presente documento es de carácter descriptivo y documental, revisándose fuentes

históricas y normas jurídicas vigentes, así como diversas obras de autores
nacionales y extranjeros.

II. DEFINICIÓN DE FINANCIAMIENTO

1. CONCEPTO

Conviene iniciar el estudio del presente capítulo a partir de la precisión

terminológica del vocablo “financiamiento”. Financiamiento y financiación son
definidos por el Diccionario de la Lengua Española como la “Acción y efecto de
financiar” (ambos vocablos son definidos exactamente igual, es decir, existe una
sinonimia perfecta), de donde se sigue que financiar proviene “(Del fr. financer.)
tr. Aportar el dinero necesario para una empresa. // 2. Sufragar los gastos de una
actividad, obra, etc.”1. En el mismo sentido, el Diccionario para Juristas indica que
“Financiar. (fr. financer.) tr. Aportar el dinero que se necesita para una empresa. //
Sufragar los gastos de una obra, institución, actividad, etc. (Su conjugación correcta
es: financio, financias...)”2.

Como se observa, los vocablos financiamiento y financiación resultan exactamente

aplicables a la idea de que son los recursos de que dispone un partido político para
realizar las actividades que le son propias. Sin embargo, también es cotidiano
escuchar el concepto de “finanzas” de los partidos políticos, término que si bien
resulta comprensible, en un sentido restringido o estricto de dicho vocablo también
puede entenderse como sinónimo de hacienda pública. En efecto, Goldstein sostiene
que “Los diccionarios señalan como sinónimos de la palabra Finanzas, Hacienda
pública, Hacienda real, Rentas del Estado, Tesoro público, Erario público y otros
vocablos que han tomado carta de naturalización en la ciencia financiera”3.
Inclusive, en el Diccionario Jurídico Mexicano aparece como término a definir no
el concepto autónomo de financiamiento, sino el de “finanzas públicas”, mismas
que “I. Son los ingresos y los gastos del Estado, normalmente previstos en el
presupuesto”4 .

Por ello, para los especialistas de las ciencias económicas o financieras resultaría
inapropiado hablar de “finanzas” de los partidos políticos, aunque en un sentido
amplio también refleja la idea de que nos referimos al conjunto de bienes o
derechos de los que goza un partido político. No obstante ello, es preferible utilizar
los vocablos financiamiento o financiación, ya que además de ser el primero de
ellos el que utiliza la ley de la materia, son los que resultan gramaticalmente
correctos.

Ahora bien, además de las definiciones que nos proporcionan las enciclopedias,
encontramos que algunos estudiosos de la Ciencia Política y el Derecho Electoral
han expresado cómo se vincula el concepto del financiamiento con el estado de
desarrollo actual que tienen los partidos políticos. Así, Berlín Valenzuela dice que
financiamiento de partidos políticos es un “Proceso por medio del cual se canalizan
recursos económicos o bienes y servicios hacia los partidos políticos, para
posibilitarles el cumplimiento de los altos fines que tienen reservados en las
sociedades contemporáneas, dentro de un Estado de Derecho...”5. Por su parte,
Xiomara Navas indica “Así, definimos aquí el financiamiento de los partidos como
la política de ingresos y egresos de las fuerzas políticas tanto para sus actividades
electorales como las permanentes” 6.

Las normas de la financiación de los partidos y sus campañas las explica Cabo de la
Vega como “...las que establecen el monto máximo de inversión por campaña, la
distribución de la financiación estatal, las contribuciones privadas a las campañas, la
financiación propia de los partidos en relación con las campañas electorales, los
fondos destinados a las campañas institucionales junto con las normas de
fiscalización de todos estos gastos y los órganos que de ello se encargan”7.

De acuerdo a lo expuesto, podemos decir que el financiamiento consiste en las

aportaciones en dinero, especie o derechos que recibe un partido político para el
sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las extraordinarias, sean
provenientes de particulares o del Estado.

2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS

El nacimiento de los partidos políticos como una organización con estructura estable
y que realiza actividades permanentes y extraordinarias, implicó el problema de
lograr recabar fondos para poder realizar esas tareas, lo que originó que aparecieran
una gran diversidad de formas para resolverlo, algunas no totalmente claras o
lícitas, pero sí muy efectivas. En este sentido, señala Duverger que el nacimiento de
los partidos políticos en Inglaterra es producto de un proceso de corrupción y
explica al respecto que en 1714 fue establecido el puesto de Secretario Político de la
Tesorería, el cual asumía funciones financieras; dicho secretario, The Patronage
Secretary, disponía de la nominación de los empleos del gobierno en una forma
corrupta, lo que le permitía mantener el control de los partidarios de su grupo. Este
antecedente muestra que un problema básico que toda organización partidista ha
tenido es el de reunir fondos, los que fueron utilizados para conseguir lealtad en la
época de la preformación de los partidos y que una vez establecidos como
organizaciones estables, el problema consistió en recaudar esos fondos para
mantener operando al partido.
Los partidos evolucionaron de una situación de partidos de cuadros, los cuales
dependen de las aportaciones de sus miembros (por lo general son personas con
grandes recursos económicos), al surgimiento de los partidos de masas, donde
aparece la técnica de pago de cuotas como un tipo de financiamiento democrático,
siendo misión de la unidad básica de operación (que los partidos de masas
denominan “sección”) la de recaudar puntualmente las aportaciones “Así el partido
reúne los fondos necesarios para su obra de educación política y su actividad
cotidiana; así puede, igualmente, financiar las elecciones: el punto de vista
financiero se une aquí al punto de vista político”8. Con esto, los partidos se alejaban
de la influencia de los grandes banqueros, comerciantes, industriales o
terratenientes, al repartir los gastos entre sus miles de afiliados, los que contribuyen
con cuotas muy bajas a los gastos del partido. Como parte de esta realidad, los
partidos de masas se conformaban básicamente por sindicatos que ayudaban a
recaudar las cuotas y las trasmitían con posterioridad a la sección. Esto volvió
realmente muy poderosos a algunos partidos, como el caso del “...Partido Social-
Demócrata Alemán especialmente, con más de un millón de miembros, con un
presupuesto anual de casi 2 millones de marcos, constituía un verdadero Estado,
más poderoso que algunos Estados nacionales” 9.

Por otra parte, Duverger considera que la importancia del financiamiento

democrático y masivo de los partidos de masas estriba en que fue un elemento que
permitió el surgimiento de sistemas democráticos ya que “En el siglo XIX, cuando
los poderes económicos y financieros eran los únicos que disponían de la prensa, de
los medios de información y de propaganda, y de un aparato de organización de los
electores, la democracia no existía...”10 . La aparición de los partidos de masas y su
modalidad de financiamiento permitió el alejamiento de los partidos de la influencia
de los grandes capitales, rescatando la genuina expresión de voluntad de la
sociedad.

En la búsqueda de la democracia a través de una competencia equilibrada entre los

partidos, implicó que desde el siglo XIX se iniciaran regulaciones en el ámbito
económico de los procesos electorales, cuando en Inglaterra “... se expide la
Corrupt and Ilegal Practices Act de 1883, por virtud de la cual se prohibieron a los
candidatos determinados gastos, como los de transportar electores al lugar de
votación u ofrecerles comida o bebida” 11.
En Estados Unidos (en la década de los veinte) no se prohibieron los gastos de los
candidatos, sino que se legisló en el sentido de limitar los gastos de los partidos
políticos.

A partir de la década de los cincuenta, la legislación no sólo corrió en sentido

prohibitivo, sino que se empezó a legislar en favor del financiamiento estatal, ya en
forma directa, vía la entrega de dinero para gastos de campaña o de operaciones
ordinarias, o de forma indirecta, a través de la entrega de bienes o prerrogativas no
monetarias, como franquicias postales, acceso a medios de comunicación, etcétera.

Curiosamente, el financiamiento público no apareció en los países de larga

tradición democrática, sino en Puerto Rico (sic, es Costa Rica) en 1957 y
continuó en Alemania en 59, Suecia en 65, Finlandia en 67, Israel en 69,
Noruega en 70, Italia en 74, Austria en 75, España en 77 y México en 1986 (en
las leyes electorales de 1973 y 1977 no se previó el financiamiento público
directo, sino el indirecto a través de exenciones fiscales, franquicias postales y
telegráficas y acceso a la radio y televisión).12

Sintetizando, los partidos políticos desde su nacimiento como estructuras

permanentes se han visto ante la necesidad de allegarse recursos para el
sostenimiento de sus diversas actividades ordinarias, así como las extraordinarias
causadas por las campañas electorales. En efecto, Cecilia Cortés sostiene que “No
se puede negar el hecho de que los partidos políticos y los candidatos que participan
en las luchas electorales competitivas necesitan recursos económicos además de los
bienes materiales y servicios profesionales que obtienen en forma gratuita de sus
partidarios”13 . Para ello, recurrió en un primer momento al financiamiento interno,
vía las aportaciones de sus simpatizantes más adinerados o de sus propios
candidatos, que por lo general pertenecían a la clase alta (esto ocurrió básicamente
en el modelo de partidos de cuadros), después, el financiamiento masivo fue posible
por la aparición de los partidos de masas y su pago de cuotas. De esta etapa siguió
la del financiamiento público a través de las aportaciones del Estado a los partidos,
ya de forma directa vía dinero, o de forma indirecta a través de exenciones fiscales,
franquicias postales, materiales diversos, acceso a medios de comunicación,
etcétera.

3. JUSTIFICACIÓN
En la medida que los países comenzaron a reconocer el papel de los partidos
políticos como mecanismos que facilitan la formación de la voluntad popular, al
participar en los procesos electorales, y como instrumentos que ayudan a crear una
opinión pública más informada y participativa, se manifestó la necesidad que el
Estado tenía de ellos como coadyuvantes en estas tareas democráticas. Hoy en día
es evidente que su actividad no queda restringida a los períodos eleccionarios, sino
que su actividad es permanente y por ello se hizo necesario que los gobiernos
colaboraran en el sostenimiento de los partidos. Además, el financiamiento público
busca, entre otras cosas, crear condiciones de equidad en las competencias
electorales y evitar que los grandes intereses económicos logren influir en los
partidos políticos y éstos a su vez (convertidos en gobierno), actúen favoreciendo a
tales grupos y no a la sociedad. En sentido contrario, se sostiene que el
financiamiento público aleja a los partidos del control de sus afiliados, simpatizantes
o electores, y los vuelve ajenos a los intereses y demandas de la ciudadanía.
Inclusive, en una postura contraria a las explicaciones del porqué es necesario el
financiamiento público, en el debate español se ha llegado a plantear la tesis de que
tal financiamiento gubernamental es producto de los errores cometidos al restringir
el financiamiento privado. Resulta obvio decir que la postura que permite este
planteamiento se fundamenta en la noción liberal clásica de que los partidos son
entes de carácter privado y deben mantenerse fuera de la influencia del gobierno.

Ramón Cotarelo sostiene que toda financiación pública de los partidos debe cumplir
con tres premisas que son fundamentales “...la de la igualdad, la de la libertad y la
del derecho de los partidos pequeños a participar en la vida política con unas
expectativas razonables”14. Además, continúa manifestando Cotarelo, se deben
tomar cuatro criterios particulares al considerar la financiación de los partidos.

Primeramente, la condición de dualidad de los mismos como entes privados-

públicos, ya que es ambigua esta condición de los partidos. No son simples
asociaciones de particulares, pero tampoco son órganos del Estado, por lo que
resulta conveniente una doble vía de financiación: privada, ya que con ella se
garantiza que permanezca cercano a los intereses particulares que representa; y
pública, que protegerá el principio de igualdad de oportunidades. Esta es la postura
adoptada por la mayoría de las legislaciones, es decir, la de reconocer el carácter
dual de los partidos y permitir que coexistan las dos clases de financiamiento sin
que ninguna sustituya a la otra, sino buscando su complementariedad.
Un segundo criterio es el de los límites de ingresos y egresos, el cual recomienda
que se verifique el criterio de libertad de expresión, sobre todo en cuanto al
financiamiento por vía privada, pues tales límites no deben ser tan altos ni tan bajos
que sean contrarios a dicha libertad de expresión. Este aspecto es donde se centra
una parte de la actual discusión sobre el financiamiento. Algunas legislaciones
establecen límites a los ingresos vía privada, por ejemplo, el caso español que sólo
acepta el 5% como máximo de las contribuciones privadas con relación al
financiamiento público.

El tercer criterio se refiere al control de los recursos de los partidos, y para que
dicho control sea eficaz debe tomar en cuenta dos aspectos fundamentales: el de la
obligación de rendir cuentas y el de los órganos de control. Del primero, señala la
importancia que tiene el que la ciudadanía conozca el origen de los recursos de cada
partido, fundamentalmente del privado, ya que ello le permite a la población saber
qué intereses defiende cada instituto político. Del segundo, es obvio que el punto de
la fiscalización de los partidos es uno de las temas más debatidos, pues se trata de
lograr que los partidos realicen las actividades que la Constitución les reconoce y no
actividades ajenas a su naturaleza, por lo que:

...la reglamentación no puede limitarse al dinero que reciben los partidos, es

indispensable considerar también la forma como lo gastan y su control. A fin de
construir condiciones razonablemente equitativas para la competencia, la
reglamentación de los gastos resulta fundamental. Si el desequilibrio entre los
recursos de los distintos partidos políticos erosiona el principio de igualdad de
oportunidades, el descontrol de los gastos de los partidos lo hace imposible.15

El último criterio que plantea Ramón Cotarelo, es el de verificar el carácter

obligatorio o voluntario de las aportaciones que recibe un partido. Desde su punto
de vista, este criterio tiene que ver con la financiación pública, ya que los partidos
reciben las aportaciones con cargo al presupuesto y tiene el inconveniente de que
todos los ciudadanos están obligados a subvencionar a los partidos. Existen distintas
formas, como las realizadas en los Estados Unidos e Italia, donde de manera
expresa los ciudadanos dan su consentimiento en las formas de pagos de impuestos
para la realización de dicha aportación. En el caso estadounidense, existe el llamado
tax presidential election contribution check-off, que fue establecido por ley en 1966
y 1971, que es una fórmula de contribución voluntaria consistente en que los
ciudadanos otorgan su asentimiento para que de sus impuestos se separe un dólar
para dicho subsidio. Este esquema tiene la ventaja de mostrar el grado de apoyo
real que posee un partido y el inconveniente de que dichas aportaciones no sean
suficientes para sostener a los partidos, pues esta fórmula de cooperación voluntaria
en los Estados Unidos había “...descendido del 27% en 1981 al 21.7% en 1986”16.
De manera similar, el caso de Italia con la contribución voluntaria mediante
declaración del 0.4% de los impuestos sobre la renta, y parecido a la contribución
voluntaria de los sindicalistas ingleses de declarar expresamente el deseo de
contribuir con su partido.

Otro criterio, no contemplado por Ramón Cotarelo, que podría considerarse es el de

la deducibilidad de la contribución “Casi todas las legislaciones en el mundo
permiten la deducibilidad, por lo menos hasta cierto tope, pues sin estímulos
fiscales parece poco probable que los partidos políticos puedan fortalecer sus
finanzas. Así por ejemplo, en Alemania dicho tope se fija en 60 mil marcos; en
Canadá en 500 dólares canadienses; en Estados Unidos en 100 dólares y en Japón
en 10 mil yenes”17. Existen muchas variantes en los modelos de deducibilidad
fiscal, desde los absolutos (100%), de tasa única sin considerar los montos, así
como:

El modelo de deducibilidad de impuestos regresiva; esto es, entre más se

aporte, menos deducción porcentual se obtiene, bien puede constituirse en un
medio para fomentar que afiliados y militantes contribuyan al desarrollo de los
partidos de su preferencia, sin correr el peligro de que los grandes donantes se
vean beneficiados por tal disposición. O bien, pudiera establecerse un
porcentaje de deducibilidad razonable, acordado tanto por los partidos políticos
como por el gobierno. 18

Es en este orden de ideas que el tema del financiamiento adquiere particular

significado. Su discusión teórica remite siempre al análisis de la naturaleza de los
partidos políticos en los sistemas democráticos y a sus relaciones con la sociedad en
general, ya que si bien es cierto que la verdadera competencia electoral sólo puede
darse en condiciones de equidad y de oportunidades semejantes para proponer
ofertas políticas, también lo es que toca fundamentalmente a los propios institutos
políticos el acercamiento y consolidación de su ideología ante la sociedad.

El reto de hoy es encontrar el equilibrio y complementariedad entre el

financiamiento público y privado, así como la adecuada fiscalización a los ingresos
y egresos de los partidos políticos.

III. TIPOS DE FINANCIAMIENTO

1. PÚBLICO

El problema de la influencia de los grupos de interés y el control que éstos tenían o

podían ejercer sobre los partidos, fue una de las críticas que abrió la posibilidad del
llamado financiamiento público. Este tipo de financiamiento está constituido por las
aportaciones que entrega el Estado a los partidos políticos y puede revestir dos
formas; el llamado financiamiento indirecto, que consiste en exenciones fiscales,
franquicias postales, acceso a los medios de comunicación, etc., (el financiamiento
a los grupos parlamentarios para realizar su labor legislativa es considerado también
una forma de financiación indirecta); y el financiamiento directo, que son las
aportaciones que en forma de ministraciones en dinero realiza el Estado a los
partidos políticos.

Un factor primordial del financiamiento público es la forma de asignación de los

recursos, la cual puede seguir los principios de proporcionalidad, igualitario o
mixto. La asignación de los recursos en México sigue un sistema mixto que consiste
en: una parte proporcional, que pretende reconocer la fuerza electoral de cada
partido, y otra parte igualitaria, que pretende garantizar una cantidad que permita
un mínimo de oportunidades a todos los partidos políticos de proponer su oferta
política a la sociedad. En el caso mexicano, se pasó por el esquema de
proporcionalidad y permaneció hasta 1991, siendo seguido por el sistema mixto y
que permanece en la actualidad.

En este sentido, la reforma de 1963 implicó el primer paso hacia el financiamiento

público:

En la apertura gradual, dosificada y bajo presión del sistema electoral

mexicano, la ley electoral del 28 de diciembre de 1963 inició el sistema de
prerrogativas a los partidos políticos al autorizar a estas entidades la exención
fiscal en impuestos del timbre, los relacionados con rifas, sorteos y festivales,
así como en el caso de alquileres de edificios y venta de publicaciones
partidistas. Diez años después, la nueva legislación en esta materia ampliaría las
prerrogativas fiscales y abriría los medios de comunicación audiovisual a todas
 las organizaciones políticas, aunque ha mantenido hasta la fecha severas
restricciones en ese campo. 19

Fue en 1963 cuando la Ley Electoral Federal empezó a contemplar el otorgamiento

de algunas exenciones de impuestos a los partidos políticos. Este hecho puede ser
señalado como el inicio de financiamiento indirecto. En la reforma de 1973 se
ampliaron dichas prebendas, se introdujeron nuevas prerrogativas y por primera vez
se dio acceso a la radio y televisión a los partidos políticos durante las campañas
electorales.

El desaparecido Antonio Carrillo Flores, durante las discusiones para la Reforma

Política de 1977:

...expuso que los partidos políticos cumplen “un servicio público de la mayor
trascendencia” que el Estado debería financiar. Proponía que lo hiciera con
aportaciones en dinero, de acuerdo con los votos obtenidos por cada partido en
la elección anterior o bien de acuerdo con el número de sus militantes. Y
podría ser precursor de una modalidad todavía no aceptada en México: aquella
según la cual las contribuciones de simpatizantes y miembros de un partido
“sean deducibles hasta cierta suma razonable de sus ingresos para fines
fiscales”.20

En la reforma de 1977 se otorgó a los partidos el carácter constitucional de

entidades de interés público y junto con la reforma electoral de 1987 “... convirtió
al financiamiento público en mecanismo fundamental para apuntalar la presencia
partidista.” 21

Es hasta 1986 cuando el Código Federal Electoral consideró, además de las

prestaciones en especie, la regulación del financiamiento en dinero a los partidos
políticos y es en esta legislación donde el financiamiento público alcanzó el nivel
que debía tener desde la reforma de 1977 (donde el Estado mexicano les dio un
rango constitucional a los partidos), para ser congruentes con la tesis que sostiene
que las funciones de los partidos son, entre otras, las de coadyuvar en la formación
de la voluntad popular. Debe destacarse que este financiamiento se estableció como
complementario a las aportaciones privadas, no con el carácter de suplementario.

En la reforma que dio origen al Código Federal de Instituciones y Procedimientos

Electorales, promulgado en 1990, se fijaron los criterios para sistematizar de
manera más técnica la asignación de los recursos que en materia de financiamiento
público les correspondía a los partidos políticos.

En este sentido, la legislación mexicana reconoció la importancia del financiamiento

no sólo en los períodos electorales, como lo hicieron en un primer momento Costa
Rica y Alemania, sino de las actividades permanentes que deben realizar los
partidos políticos tales como la capacitación, educación e investigación política.
Para 1993, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales sufrió
modificaciones para crear condiciones que fueran más favorables en la contienda
electoral. En especial, en lo que se refiere a la equidad entre los partidos “Por ello,
en tal reforma se enfatizó particularmente el tema del financiamiento: se ampliaron
las modalidades del financiamiento público y se reglamentó -por primera ocasión–
el financiamiento privado”22.

A partir de las reformas constitucionales y legales de 1996, la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 41, fracción
II, primer párrafo, establece:

La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera

equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrán
derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social, de
acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la misma. Además, la
ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos
políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos
públicos prevalezcan sobre los de origen privado.

Como se observa, es definitivo el precepto constitucional en cuanto a garantizar el

principio de igualdad de oportunidades en la contienda electoral y la prevalencia del
financiamiento público como medio para evitar la corrupción y/o desvío en los fines
de los partidos políticos por una excesiva injerencia de grupos de interés.

Enseguida, comentaremos los rubros que integran el financiamiento público.

1.1. Para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes

A este respecto, nuestra Carta Magna establece en el artículo 41, fracción II, inciso
a), lo siguiente:

El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias

permanentes se fijará anualmente, aplicando los costos mínimos de campaña
calculados por el Órgano Superior de Dirección del Instituto Federal Electoral,
 el número de senadores y diputados a elegir, el número de partidos políticos con
representación en las Cámaras del Congreso de la Unión y la duración de las
campañas electorales. El 30% de la cantidad total que resulte de acuerdo con lo
señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma
igualitaria y el 70% restante se distribuirá entre los mismos de acuerdo con el
porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata
anterior;

En congruencia con lo anterior, el Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales establece en su artículo 49, párrafo 7, inciso a), fracción
I, lo siguiente:

I. El Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará anualmente,

con base en los estudios que le presente el Consejero Presidente, los costos
mínimos de una campaña para diputado, de una para senador y para la de
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, tomando como base los costos
aprobados para el año inmediato anterior, actualizándolos mediante la aplicación
del índice al que se refiere la fracción VI de este inciso, así como los demás
factores que el propio Consejo determine. El Consejo General podrá, una vez
concluido el proceso electoral ordinario, revisar los elementos o factores
conforme a los cuales se hubiesen fijado los costos mínimos de campaña.

Al ser establecida la naturaleza jurídica de los partidos políticos como entidades de

interés público, resulta claro que su función es permanente, ya que no sólo durante
la época de elecciones realizan actividades, sino también durante los períodos de
dos años que transcurren entre procesos electorales federales desarrollan una serie
de eventos de difusión, capacitación, educación, investigación del fenómeno
político-electoral, etc., que contribuyan al desarrollo de la cultura democrática, por
lo que es indispensable que cuenten con recursos suficientes para tal fin.

A efecto de ejemplificar la aplicación de los textos constitucionales y legales

transcritos, revisaremos cómo se asignó a los partidos políticos el financiamiento
público correspondiente a este rubro en el año de 199923.

Primeramente, se deberá calcular el costo mínimo de una campaña para diputado,

de una para senador y para la de Presidente de la República, cifra que resulta de
considerar como base el costo mínimo de dichas campañas durante el año inmediato
anterior, en nuestro caso el de 1998, y actualizar esa cantidad con la tasa de
inflación declarada por el Banco de México con base en los aumentos señalados en
el índice nacional de precios al consumidor, operación que podemos representar de
la siguiente manera:
COSTOS MÍNIMOS 1998 INFLACIÓN 1999
DE CAMPAÑA 18.61%
Diputado de mayoría 226,031.16 42,064.39 268,095.55
relativa
Senador 156,899.95 85,029.08 541,929.03
Presidente de la 148´109,891.67 27´563,250.83 175´673,142.50
República

Una vez determinado el costo mínimo de campaña para cada una de las elecciones,
se procede a multiplicar dicha cifra por el número de representantes a elegir y este
resultado por el número de partidos políticos que tengan representación en las
cámaras. Obtenido el total por campaña, se debe sumar el resultado de cada una de
ellas para determinar la cantidad de financiamiento público que deberá asignarse a
los partidos políticos. Dichas operaciones las podemos representar como sigue:

DIPUTADOS
Costo mínimo de campaña 500 diputados 5 Partidos
268,095.55 134´047,775.00 670´238,875.00

SENADORES
Costo mínimo de campaña 128 Senadores 5 Partidos
541,929,.03 69´366,915.84 346´834,579.20

Costo mínimo de Costo mínimo de Costo mínimo de Total

Campaña para Campaña para Campaña para
Diputados Senadores Presidente
670´238,875.00 346´834,579.20 175´673,142.50 1´192´746,596.70

Posteriormente, el total del financiamiento determinado deberá asignarse mediante

dos principios: 30% en forma igualitaria, y 70% de acuerdo al porcentaje que
hubiese obtenido cada partido político respecto de la votación nacional emitida en la
elección de diputados inmediata anterior, operación que podemos representar como
sigue:

PARTIDO VOTOS %DE LA VOTACIÓN 30 % DEL 70% DE TOTAL,

 VALIDOS NACIONAL TOTOAL DISTRIBUIDOS
EMITIDA DISTRIBUIDO
IGUALITARIAME
NTE
PAN 7´795,538 27.232919046573400 71564,795.8020 227´373,800.5770
PRI 11´438,719 39.960001288365300 71564,795.8020 333´635,088.7858
PRD 7´518,903 26.266522813183300 71564,795.8020 219´305,139.8480
PT 756,125 2.641445775017740 71564,795.8020 22´054,028.2096
PVEM 1´116,137 3.899111076860280 71564,795.8020 32´554,560.2696
TOTAL 28625´,422 100.00% 357´823,979.0100 834´922,617.69

PARTIDO FINANCIAMIENTO PÚBLICO POR ACTIVIDADES

ORDINARIAS PERMANENTES PARA 1999
PAN 298´938,596.3790
PRI 405´199,884.5478
PRD 290´869.935.6500
PT 93,618,824.0116
PVEM 104, 119,356.0716
TOTAL 1´192´746,596.70

1.2. Para gastos de campaña

A este respecto, nuestra Constitución Política establece en su artículo 41, fracción

II, inciso b), lo siguiente:

El financiamiento público para las actividades tendientes a la obtención del voto

durante los procesos electorales, equivaldrá a una cantidad igual al monto del
financiamiento público que le corresponda a cada partido político por actividades
ordinarias en ese año; y

En concordancia con lo anterior, el Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales establece en su artículo 49, párrafo 7, inciso b),
fracciones I y II, lo siguiente:

I. En el año de la elección, a cada partido político se le otorgará para gastos de

campaña, un monto equivalente al financiamiento público que para el
sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes le corresponda en ese
año, y
II. El monto para gastos de campaña se otorgará a los partidos en forma
adicional al resto de las prerrogativas.
De acuerdo con lo expuesto, este rubro se actualizó en la elección federal de
199724, en los siguientes términos:

PARTIDO FINANCIAMIENTO PÚBLICO POR FINANCIAMIENTO TOTAL POR

ACTIVIDADES ORDINARIAS PÚBLICO PARA GASTOS AMBOS RUBROS
PERMANENTES PARA 1997 DE CAMPAÑA EN 1997 PARA 1997
PAN 259´956,828.81 259´956,828.81 519´913,657.62
PRI 437´011,758.76 437´011,758.76 874´023,517.52
PRD 194´531,523.78 194´531,523.78 389´063,047,56
PT 92´994,946.66 92´994,946.66 185´989.893.32
PC *15´751,920.92 19´689,901.16 35´441,822.08
PVEM *15´751,920.92 19´689,901.16 35´441,822.08
PPS *7´875,960.46 9´844,950.58 17´720,911.04
PDM *7´875,960.46 9´844,950.58 17´720,911.04
TOTAL 1´031,750,820.77 1´043,564,761.49 2´075,315,582.26

Sin embargo, al no haber elección federal durante 1998 ni 1999, este rubro de
financiamiento público para gastos de campaña no se actualizó en tales años.

1.3. Por actividades específicas como entidades de interés público

A este respecto, nuestra Carta Magna establece en su artículo 41, fracción II, inciso
c), lo siguiente: “Se reintegrará un porcentaje de los gastos anuales que eroguen los
Partidos Políticos relativos a la educación, capacitación, investigación
socioeconómica y política, así como a las tareas editoriales”.

En congruencia con lo anterior, el Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales establece en su artículo 49, párrafo 7, inciso c),
fracciones I, II y III, lo siguiente:

I. La educación y capacitación política, investigación socioeconómica y política,

así como las tareas editoriales de los partidos políticos nacionales, podrán ser
apoyadas mediante el financiamiento público en los términos del reglamento que
expida el Consejo General del Instituto;
II. El Consejo General no podrá acordar apoyos en cantidad mayor al 75%
anual, de los gastos comprobados que por las actividades a que se refiere este
inciso hayan erogado los partidos políticos en el año inmediato anterior; y
III. Las cantidades que en su caso se determine para cada partido, serán
 entregadas en ministraciones conforme al calendario presupuestal que se
apruebe anualmente.

Con posterioridad a la revisión de la documentación comprobatoria que de tales

gastos realizaron durante 1998 los partidos políticos, el Consejo General del
Instituto Federal Electoral determinó que los importes presentados y debidamente
validados fueron los siguientes:

PARTIDO IMPORTE DE LA DOCUMENTACIÓN TOTAL DE LA DOCUMETNACIÓN

PRESENTADA ACEPTADA
PAN 41´ 903,770.34 33,525,665.20
PRI 29´062,570.90 17´751,646.47
PRD 17´686,598.17 9´273,396.67
PT 7´777,310.70 7´428,233.83
PVEM 26´944,190.38 11´995,019.06
TOTAL 123´374,440.49 79,973,961.23

A dichos importes se les asignó el tope máximo de reembolso, consistente en el

75% de las erogaciones debidamente comprobadas, quedando finalmente
determinado en sesión celebrada el dieciséis de marzo de 1999 por el Consejo
General del Instituto Federal Electoral, el siguiente monto por concepto de
financiamiento público para las actividades específicas de los partidos políticos
como entidades de interés público para el ejercicio de 1999:

PARTIDO FINANCIEMIENTO POR ACTIVIDADES ESPECÍFICAS PARA 1999

PAN 25´144,248.90
PRI 13´313,734.85
PRD 6´995,047.50
PT 5´571,175.37
PVEM 8´996,264.30
TOTAL 59´980,470.92

2. PRIVADO

El financiamiento privado es el primero en ocurrir históricamente y es generado por

las contribuciones de los miembros y simpatizantes de los partidos políticos y refleja
la aceptación que tienen ante el grupo social, al tiempo que responde a las
actividades desarrolladas por los partidos. En distintos casos se ha podido establecer
que, una vez consolidado un sistema de partidos estable y democrático, el
financiamiento público tiende a disminuir su presencia relativa frente a las
aportaciones privadas, tal como se constata en el caso español. El financiamiento
privado se puede presentar actualmente como un mecanismo para solventar la
moderna crisis de los partidos y recuperar sus vínculos con los grupos de la
sociedad. No obstante que en México el financiamiento privado tiene actualmente
un carácter complementario, ciertamente juega un papel importante.

Hasta antes del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de

1993, sólo se regulaba el financiamiento público y no así el proveniente del sector
privado, no obstante que ya en 1986 “... por primera vez, aunque de manera
indirecta, se reguló el financiamiento privado, pues se mencionaban como tales las
aportaciones de los afiliados y organizaciones, así como las donaciones”25, no había
una regulación minuciosa y sólo se hacía mención de su existencia. En aquella
discusión de reforma se analizaron y discutieron diversos temas que tenían que ver
con los límites y transparencia del origen de dichos recursos. Se establecieron
límites a los donativos, sin embargo, la ley electoral permitía recibir donaciones
anónimas equivalentes hasta el 10% del financiamiento público, lo cual complicaba
su transparencia y fiscalización, además de la posibilidad de aportación de recursos
ilegales. Lo anterior era contrario a la noción de que los partidos deben mantenerse
alejados de la influencia de los grupos privados y más aún de posibles grupos
ligados a actividades ilícitas, lo que ha sido denominado como el fenómeno del
“financiamiento negro”, lo cual es contrario a los principios de equidad en la
competencia. En este punto, la legislación mexicana se apartaba de la tendencia
mundial de evitar donaciones anónimas (por el contrario, a partir de cierta cantidad
los donantes deben ser conocidos por el pueblo), como en el caso de las leyes de
Costa Rica, que aun y cuando no obligan al partido político a publicar los nombres
de sus donantes en la prensa u otro documento, sí los obliga a entregar una lista
electoral, documento que tiene carácter público. Posteriormente, la legislación
mexicana corregiría ese problema.

Desde 1993 se precisó y reglamentó el financiamiento privado, estableciéndose

cuatro rubros fundamentales, mismos que fueron revisados en la última reforma
electoral de 1996, para quedar en los términos que enseguida se señalarán.

2.1. Financiamiento por la militancia

A este respecto, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
establece en su artículo 49, párrafo 11, inciso a), las reglas a las que deberá
sujetarse este tipo de financiamiento, y nos indica que:

a) El financiamiento general de los partidos políticos y para sus campañas que

provengan de la militancia estará conformado por las cuotas obligatorias
ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, por las aportaciones de sus
organizaciones sociales y por las cuotas voluntarias y personales que los
candidatos aporten exclusivamente para sus campañas conforme a las siguientes
reglas: ...

Podemos observar en el texto antes transcrito, que el financiamiento que proviene

de los militantes de los partidos políticos parece estar conformado únicamente por
dinero, toda vez que se habla solamente de cuotas obligatorias (ordinarias y
extraordinarias) de sus afiliados, así como las personales que los candidatos aportan
para sus campañas. No obstante ello, resulta lógico que también sea posible aportar
recursos en especie, pues si tal derecho les está reconocido a los simpatizantes,
sería absurdo que en el caso de los propios militantes estuviesen impedidos para
hacerlo. En efecto, de conformidad con los artículos 3.5 y 3.9 del reglamento que
establece los lineamientos para la presentación de los informes anuales y de
campaña, emitidos por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, se
establece que cuando las aportaciones sean en efectivo deben respaldarse con
recibos foliados; y en el caso de las aportaciones en especie, se deberá incluir la
información relativa al bien aportado y el criterio que se utilizó para su valuación.

La fracción primera del inciso a), que se comenta, prescribe: “I. El órgano interno
responsable de financiamiento de cada partido deberá expedir recibo de las cuotas o
aportaciones recibidas, de los cuales deberá conservar una copia para acreditar el
monto ingresado”.

A este respecto, resulta lógico que los recibos de las cuotas o aportaciones recibidas
se deban expedir en forma consecutiva e incluyan el número de folio, el lugar
donde fueron emitidos, el tipo de campaña en su caso, el nombre de la persona a
quien fueron expedidos, su monto y fecha, así como el funcionario del partido que
autorizó. Lo anterior, para lograr un control exacto de dichas aportaciones.

Por su parte, la fracción segunda indica que: “II. Cada partido político determinará
libremente los montos mínimos y máximos y la periodicidad de las cuotas ordinarias
y extraordinarias de sus afiliados, así como las aportaciones de sus organizaciones,
y...”.

En virtud de que se trata de asuntos que competen exclusivamente a la vida interna

de los partidos políticos, la legislación ha dejado que sea el propio instituto político
que establezca la periodicidad, obligatoriedad y carácter de las cuotas que sus
militantes y organizaciones deberán entregar para el sostenimiento de su instituto
político.

La fracción tercera establece lo siguiente: “III. Las cuotas voluntarias y personales

que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas tendrán el límite que
fije el órgano interno responsable del manejo del financiamiento de cada partido”.

En el mismo sentido que en la fracción anterior, queda a criterio del propio partido
político establecer el límite que sus candidatos tendrán que observar en cuanto a las
aportaciones personales para sus campañas, toda vez que se trata de un asunto
interno del partido político. Sin embargo, debe tenerse presente a la regla genérica
del límite del 0.05% que, como máximo, puede aportar cualquier persona física o
moral autorizada para ello.

2.2. Financiamiento de simpatizantes

A este respecto, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

establece en su artículo 49, párrafo 11, inciso b), lo siguiente:

b) El financiamiento de simpatizantes estará conformado por las aportaciones o

donativos, en dinero o en especie, hechas a los partidos políticos en forma libre
y voluntaria por las personas físicas o morales mexicanas con residencia en el
país, que no estén comprendidas en el párrafo 2 de este artículo. Las
aportaciones se deberán sujetar a las siguientes reglas: ...

Se establece que el financiamiento de los simpatizantes de los institutos políticos se

conforma con aportaciones que pueden ser en dinero o en especie, reiterando que
las personas físicas o morales comprendidas en el párrafo 2 del propio artículo que
se comenta, se encuentran impedidas para realizar cualquier tipo de aportación.

Siguiendo con el análisis del inciso b) del artículo 49 del código, su fracción
primera establece:

I. Cada partido político no podrá recibir anualmente aportaciones en dinero de

simpatizantes por una cantidad superior al diez por ciento del total del
financiamiento público para actividades ordinarias que corresponda a todos los
partidos políticos;

Como se observa, existe un límite general para cada uno de los partidos políticos,
límite que podemos ilustrar tomando como base el total del financiamiento público
para actividades ordinarias que se asignó a todos los partidos políticos para el año
de 1999.

PARTIDO FINANCIEMIENTO PUBLICO POR ACTIVIDADES ORDINARIAS

PERMANTENTES PARA 1999
PAN 298´938,596.3790
PRI 405´199,884.5878
PRD 290´869,935.6500
PT 93´618,824.0116
PVEM 104´119,356.0716
TOTAL 1´192´746,896.70

En tal virtud, la cantidad que como máximo podría recibir para 1999 cada partido
político por parte de sus simpatizantes, lo representa el 10% de $
1’192’746,596.70, esto es, $ 119’274,659.67.

Por su parte, la fracción segunda del artículo en comento establece que:

II. De las aportaciones en dinero deberán expedirse recibos foliados por los
partidos políticos en los que se harán constar los datos de identificación del
aportante, salvo que hubieren sido obtenidas mediante colectas realizadas en
mítines o en la vía pública, siempre y cuando no impliquen venta de bienes o
artículos promocionales. En el caso de colectas, sólo deberá reportarse en el
informe correspondiente el monto total obtenido. Las aportaciones en especie se
harán constar en un contrato celebrado conforme a las leyes aplicables;

A este respecto, es evidente que los recibos foliados que expidan los partidos
políticos por los ingresos percibidos en efectivo deberán contener elementos
suficientes para identificar donante, monto, fecha, lugar, etc. Por lo que hace a los
ingresos percibidos en especie, éstos deberán respaldarse con los recibos foliados y
contratos correspondientes y acompañarse con el criterio de valuación respectivo.
La fracción tercera señala que:

III. Las aportaciones en dinero que realice cada persona física o moral facultada
para ello, tendrán un límite anual equivalente al 0.05% del monto total de
financiamiento público para el sostenimiento de actividades ordinarias
permanentes otorgado a los partidos políticos, en el año que corresponda;

Como se advierte, existe un límite para las aportaciones de las personas físicas o
morales facultadas para realizar aportaciones en dinero a los partidos políticos,
límite que podemos ilustrar como sigue:

PARTIDO FINANCIEMIENTO POR ACTIVIDADES ESPECÍFICAS PARA 1999

PAN 298´938,596.3790
PRI 405´199,884.5878
PRD 290´869,935.6500
PT 93´618,824.0116
PVEM 104´119,356.0716
TOTAL 1´192´746,596.70

En tal virtud, la cantidad que como máximo podría aportar en 1999 cada persona
física o moral facultada para ello lo representa el 0.05% de $ 1’192’746,596.70,
esto es, $ 596,373.29.

Finalmente, las fracciones cuarta y quinta establecen lo siguiente:

IV. Las aportaciones en dinero podrán realizarse en parcialidades y en cualquier

tiempo, pero el monto total aportado durante un año por una persona física o
moral no podrá rebasar, según corresponda los límites establecidos en la
fracción anterior, y

V. Las aportaciones de bienes muebles o inmuebles deberán destinarse

únicamente para el cumplimiento del objeto del partido político que haya sido
beneficiado con la aportación.

La simple lectura, así como una interpretación gramatical de las fracciones

transcritas resultan suficientes para comprender el significado y alcance del
precepto, por lo que no requieren aclaración adicional.

2.3. Autofinanciamiento

A este respecto, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

establece en su artículo 49, párrafo 11, inciso c), lo siguiente:

c) El autofinanciamiento estará constituido por los ingresos que los partidos

obtengan de sus actividades promocionales, tales como conferencias,
espectáculos, juegos y sorteos, eventos culturales, ventas editoriales, de bienes
y de propaganda utilitaria así como cualquier otra similar que realicen para
allegarse fondos, las que estarán
sujetas a las leyes correspondientes a su naturaleza. Para efectos de este
Código, el órgano interno responsable del financiamiento de cada partido
político reportará los ingresos obtenidos por estas actividades en los informes
respectivos.

Este tipo de ingresos deberán estar apoyados en un control por cada evento que se
realice y, de acuerdo con el reglamento que establece los lineamientos
correspondientes, deberá contener la siguiente información: número consecutivo,
tipo de evento, forma de administrarlo, fuente de ingresos, control de folios,
números y fechas de las autorizaciones legales para su celebración, importe total de
los ingresos brutos obtenidos, importe desglosado de los gastos, ingreso neto
obtenido y nombre y firma del responsable del evento.

2.4. Financiamiento por rendimientos financieros

En este rubro, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

establece en su artículo 49, párrafo 11, inciso d), lo siguiente:

d) Para obtener financiamiento por rendimientos financieros los partidos

políticos podrán crear fondos o fideicomisos con su patrimonio o con las
aportaciones que reciban, adicionalmente a las provenientes de las modalidades
del financiamiento señaladas en el presente artículo. El financiamiento por
rendimientos financieros se sujetará a las siguientes reglas: ...

La ley facultó a los partidos políticos para crear fondos o fideicomisos que les
permitan tener un ingreso adicional, sin embargo, esta vía ha sido cuidadosamente
limitada a efecto de evitar fenómenos de especulación que irían en contra de la
naturaleza jurídica de los partidos políticos, así como de los fines que la
Constitución les ha asignado a los mismos. El control que de tales ingresos perciban
los institutos políticos estarán sustentados, de acuerdo con el reglamento que
establece los lineamientos correspondientes, con los estados de cuenta que les
remitan las instituciones bancarias o financieras, así como con actos constitutivos o
modificatorios de las operaciones financieras de los fondos o de los fideicomisos
correspondientes, toda vez que resulta evidente que tales actos jurídicos se
encuentran regulados por las leyes especiales de la materia.

Ahora bien, la fracción primera del inciso en comento, establece que:

I. A las aportaciones que se realicen, a través de esta modalidad, les serán

aplicables las disposiciones contenidas en los párrafos 2 y 3, y en la fracción III
del inciso b) de este párrafo y demás disposiciones aplicables a este Código y
las leyes correspondientes, atendiendo al tipo de operación realizada;

De la fracción transcrita, se advierte la disposición expresa para que no participen

en la constitución de dichos fondos o fideicomisos las dependencias, organizaciones
o personas que tienen prohibido realizar aportaciones o donativos a los partidos
políticos, así como el impedimento para solicitar créditos provenientes de la banca
de desarrollo para el financiamiento de sus actividades.

La fracción segunda del inciso en comento señala que: “II. Los fondos y
fideicomisos que se constituyan serán manejados a través de las operaciones
bancarias y financieras que el órgano responsable del financiamiento de cada
partido político considere conveniente, con excepción de la adquisición de acciones
bursátiles ...”.

A este respecto, resulta lógico que cada instituto político cuente con un órgano
interno responsable del manejo financiero de sus recursos en lo general, y
particularmente por lo que hace a la celebración de los diversos actos y contratos
que deberá realizar con las instituciones financieras autorizadas para tal efecto por
lo que cada partido político deberá contar con una estructura organizacional y con
un manual de operación que permite identificar a los responsables de las funciones
de administración financiera en sus diferentes fases de obtención, registro, control y
aplicación de recursos.

Por su parte, la fracción tercera del inciso en comento establece: “III. Los
rendimientos financieros obtenidos a través de esta modalidad deberán destinarse
para el cumplimiento de los objetivos del partido político”.

Es evidente que no podría ser de otra manera, ya que los fines de los partidos
políticos tienen que ver con la formación y desarrollo de la cultura democrática,
cuestiones ajenas a aspectos comerciales, mercantilistas o de especulación
financiera.

IV. TOPES A GASTOS DE CAMPAÑA

Los topes a los gastos de campaña resultan no sólo convenientes, sino

absolutamente necesarios, por ello en algunas naciones desarrolladas (Estados
Unidos, Francia, Canadá, etcétera) se han establecido límites a las cantidades que
partidos y candidatos pueden gastar en sus campañas, para evitar que los que
cuenten con mayores posibilidades económicas logren ventajas injustas.

En seguida comentaremos las bases que la legislación electoral impone al Consejo

General del Instituto Federal Electoral en la determinación de los límites de gastos
que pueden erogar los partidos políticos en cada elección.

1. DE PRESIDENTE

En la determinación de los topes de gastos de campaña para la elección de

Presidente de la República, el artículo 182-A, párrafo 4, inciso a), fracción I, del
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece
textualmente lo siguiente :

4. El Consejo General, en la determinación de los topes de gastos de campaña,

aplicará las siguientes reglas:

a) Para la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, a más

tardar el día último de noviembre del año anterior al de la elección, procederá
en los siguientes términos:

I. El tope máximo de gastos de campaña, será la cantidad que resulte de

multiplicar por 2.5, el costo mínimo para la campaña de diputado fijado para
efectos del financiamiento público en los términos del párrafo 7, inciso a),
fracción I, del artículo 49 de este Código, actualizado al mes inmediato
anterior, por 300 distritos, dividida entre los días que dura la campaña para
diputado y multiplicándola por los días que dura la campaña para Presidente.

El código ordena que tal determinación se lleve a cabo a más tardar el último día de
noviembre del año anterior al de la elección, por lo que para la elección federal del
año 2000 este acuerdo deberá tomarse a más tardar el día treinta de noviembre de
1999. Ahora bien, tomando como base que el costo mínimo de campaña para la
elección de diputados de mayoría relativa determinado por el Consejo General del
Instituto Federal Electoral para 1999 fue de $268,095.55, esta cifra deberá
actualizarse al mes de octubre siguiente, incrementándola con base en el índice
nacional de precios al consumidor determinado por el Banco de México. Enseguida,
el costo mínimo de campaña actualizado debe multiplicarse por 2.5 y por 300
distritos; finalmente, la cifra obtenida se divide entre los días que dura la campaña
para diputados de mayoría relativa y el cociente obtenido se multiplica por los días
que dura la campaña de presidente. Los días de duración de la campaña de
diputados los representaremos tomando en consideración que el plazo para registro
de candidatos es del uno al quince de abril del año de la elección, la sesión de
registro de candidaturas se realiza dentro de los tres días siguientes, es decir, como
límite el dieciocho de abril y en consecuencia el inicio de la campaña respectiva lo
sería el diecinueve de abril y concluiría el día vientiocho de junio, en virtud que el
código establece que las campañas deben concluir tres días antes de celebrarse la
jornada electoral (para el año 2000 lo será el día dos de julio), por lo que la
duración de esta campaña sería de 73 días. Por otra parte, los días de duración de la
campaña de presidente los representaremos tomando en consideración que el plazo
para el registro de candidatos es del uno al quince de enero del año de la elección,
la sesión de registro se realiza dentro de los tres días siguientes, es decir, como
límite el dieciocho de enero y en consecuencia, el inicio de la campaña respectiva lo
sería el diecinueve de enero y concluiría el día veintiocho de junio, por lo que la
duración de esta campaña sería de 162 días.*

2. DE DIPUTADOS

Para la determinación del tope de gastos de campaña para la elección de diputados,

el inciso b), fracción I, del párrafo 4 del artículo 182-A, establece textualmente lo
siguiente:

b) Para la elección de diputados y senadores, a más tardar el día último de

enero del año de la elección, procederá en los siguientes términos:

I. El tope máximo de gastos de campaña para la elección de diputados por el

principio de mayoría relativa, será la cantidad que resulte de multiplicar por
2.5, el costo mínimo de la campaña para diputados que se haya fijado para
efectos del financiamiento público, actualizado al mes inmediato anterior, y

El código ordena que tal determinación se realice a más tardar el último día de
enero del año de la elección, por lo que para la elección federal del año 2000 tal
acuerdo debe tomarse a más tardar el día treinta y uno de enero del año 2000.
Ahora bien, tomando como base que el costo mínimo de campaña para la elección
de diputados de mayoría relativa determinado por el Consejo General del Instituto
Federal Electoral para 1999 fue de $ 268,095.55, esta cifra deberá actualizarse al
mes de diciembre de 1999, incrementándola con base en el índice nacional de
precios al consumidor determinado por el Banco de México. Enseguida, el costo
mínimo de campaña actualizado debe multiplicarse por 2.5, y el resultado
representará el límite de gastos a erogar por el partido político en un distrito
electoral.*

3. DE SENADORES

En la determinación del tope de gastos de campaña para la elección de senadores, el

párrafo 4, inciso b), fracción II, del artículo 182-A, establece lo siguiente :

b) Para la elección de diputados y senadores, a más tardar el día último de

enero del año de la elección, procederá en los siguientes términos:

II. Para cada fórmula en la elección de senadores por el principio de mayoría

relativa, el tope máximo para gastos de campaña, será la cantidad que resulte de
multiplicar el costo mínimo de la campaña para senadores que se haya fijado
para efectos del financiamiento público, actualizado al mes inmediato anterior,
por 2.5 y por el número de distritos que comprenda la entidad de que se trate.
En ningún caso el número de distritos a considerar será mayor de veinte.

El código ordena que tal determinación se realice a más tardar el último día de
enero del año de la elección, por lo que para la elección federal del año 2000 tal
acuerdo debe tomarse a más tardar el día treinta y uno de enero del año 2000.
Ahora bien, tomando como base que el costo mínimo de campaña para la elección
de senadores de mayoría relativa determinado por el Consejo General del Instituto
Federal Electoral para 1999 fue de $ 541,929.03, esta cifra deberá actualizarse al
mes de diciembre de 1999, incrementándola con base en el índice nacional de
precios al consumidor determinado por el Banco de México. Enseguida, el costo
mínimo de campaña actualizado debe multiplicarse por 2.5, y por el número de
distritos que comprendan la entidad de que se trate, tomando en consideración que
el número máximo será de veinte.*

4. INFORME ANUAL
A este respecto, la ley establece para los partidos y agrupaciones políticas la
obligación de informar sobre el origen y destino de sus ingresos. En efecto, el
párrafo 1, inciso a), del artículo 49-A del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales, establece lo siguiente :

1. Los partidos políticos y las agrupaciones políticas deberán presentar ante la

comisión del Instituto Federal Electoral a que se refiere el párrafo 6 del
artículo anterior, los informes del origen y monto de los ingresos que
reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y
aplicación, atendiendo a las siguientes reglas:

a) Informes anuales :

I. Serán presentados a más tardar dentro de los sesenta días siguientes al último
día de diciembre del año del ejercicio que se reporte, y

II. En el informe anual serán reportados los ingresos totales y gastos ordinarios
que los partidos y las agrupaciones políticas hayan realizado durante el ejercicio
objeto del informe.

Queda evidenciada la obligación de los partidos políticos para informar a la

Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos y Agrupaciones
Políticas sobre el origen y monto de los ingresos que reciban por cualquier
modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación. Para tal efecto, los
partidos políticos deben contar con un órgano interno responsable de la
administración de su patrimonio y recursos financieros, debiendo dar a conocer a la
Secretaría Técnica de la Comisión de Fiscalización el nombre del o los responsables
de dicho órgano. Desde luego, dichos informes deben contener la información
correspondiente a los apoyos que les otorgue el Instituto Federal Electoral a través
de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, relativo a la
producción de programas de radio y televisión, etc. Igualmente, los gastos relativos
a sus actividades específicas como entidades de interés público, tales como gastos
en educación y capacitación política, gastos en investigación socioeconómica y
política, gastos en tareas editoriales, etcétera.

5. INFORME DE CAMPAÑA

Por lo que toca a los informes de campaña, el párrafo I, inciso b), del artículo 49-A
del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece lo
siguiente:
 b) Informes de campaña:

I. Deberán presentarse por los partidos políticos, por cada una de las campañas
en las elecciones respectivas, especificando los gastos que el partido político y
el candidato hayan realizado en el ámbito territorial correspondiente;
II. Serán presentados a más tardar dentro de los sesenta días siguientes contados
a partir del día en que concluyan las campañas electorales;
III. En cada informe será reportado el origen de los recursos que se hayan
utilizado para financiar los gastos correspondientes a los rubros señalados en el
artículo 182-A de este Código, así como el monto y destino de dichas
erogaciones.

Cabe aclarar que el reglamento que establece los lineamientos correspondientes,

señala que los egresos que deberán ser reportados en los informes de campaña
serán los efectuados dentro del período comprendido entre la fecha de registro de
los candidatos en la elección de que se trate y hasta la finalización de las campañas
electorales.

Debe destacarse que los partidos políticos presentarán tantos informes de campaña
como elecciones en las que participen, es decir, un informe por la campaña de su
candidato para Presidente de la República; tantos informes como fórmulas de
candidatos a senadores por el principio de mayoría relativa hubiesen registrado;
tantos informes como fórmulas de candidatos a diputados por el principio de
mayoría relativa hayan registrado.

En íntima relación con los informes anuales, en cada informe de campaña deberá
ser reportado el origen y destino de los recursos utilizados, así como las fuentes de
ingreso.

Los partidos políticos deberán contar con los soportes documentales respectivos, así
como tener a disposición de la comisión de fiscalización toda la información y
documentación adicional que resultara conducente, inclusive, a través de la entrega
de dicha documentación a la autoridad electoral o permitiendo el acceso a sus
oficinas al personal de la comisión de fiscalización para entregar la documentación
respectiva.

6. RÉGIMEN FISCAL
El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece en los
artículos 50, 51 y 52 disposiciones relativas al régimen especial de los partidos
políticos, con independencia de lo que al respecto prevén las leyes fiscales,
verbigracia: Ley del Impuesto Sobre la Renta, Ley del Impuesto al Valor
Agregado, Código Fiscal de la Federación, etc., cuyas vinculaciones jurídicas no
son materia del presente trabajo.

Ahora bien, la ley electoral establece en los preceptos citados lo siguiente:

Artículo 50
1. Los partidos políticos nacionales no son sujetos de los impuestos y derechos
siguientes:
a) Los relacionados con las rifas y sorteos que celebren previa autorización
legal, y con las ferias, festivales y otros eventos que tengan por objeto allegarse
recursos para el cumplimiento de sus fines;
b) Sobre la renta, en cuanto a sus utilidades gravables provenientes de la
enajenación de los inmuebles que hubiesen adquirido para el ejercicio de sus
funciones específicas, así como los ingresos provenientes de donaciones en
numerario o en especie;
c) Lo relativo a la venta de los impresos que editen para la difusión de sus
principios, programas, estatutos y en general para su propaganda, así como por
el uso de equipos y medios audiovisuales en la misma, y
d) Respecto a los demás que establezcan las disposiciones legales aplicables.

Artículo 51
1. El supuesto a que se refiere el artículo anterior, no se aplicará en los
siguientes casos:
a) En el de contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los
Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, adicionales que
establezcan los Estados sobre la propiedad,
división, consolidación, traslación y mejora, así como los que tengan por base
el cambio de valor de los inmuebles, y
b) De los impuestos y derechos que establezcan los Estados o los municipios
por la prestación de los servicios públicos.
Artículo 52
1. El régimen fiscal a que se refiere el artículo 50 de este Código no releva a
los partidos políticos del cumplimiento de otras obligaciones fiscales.

Debe destacarse que no obstante que los partidos políticos son personas morales no
contribuyentes en los términos de la Ley del Impuesto sobre la Renta, se
encuentran sujetos a diversas obligaciones que derivan de dicho ordenamiento.
Entre algunas de sus obligaciones de carácter fiscal más relevantes podemos señalar
las siguientes:

Ø Retener y enterar el impuesto sobre la renta por concepto de remuneraciones

 por la prestación de un servicio personal subordinado;

Ø Retener el pago provisional del impuesto sobre la renta sobre pago de

honorarios por la prestación de un servicio personal subordinado;

Ø Inscribir en el Registro Federal de Contribuyentes a quienes reciban pagos por

concepto de remuneraciones por la prestación de un servicio personal
subordinado;

Ø Proporcionar constancia de retención a quienes se hagan pagos de honorarios

por la prestación de un servicio personal independiente;

Ø Solicitar, a las personas que contraten para prestar servicios subordinados, las
constancias a que se refiere el artículo 83, fracción III de la Ley del Impuesto
Sobre la Renta; y

Ø Hacer las contribuciones necesarias a los organismos de seguridad social, como

lo son el INFONAVIT, SAR o IMSS.

Sin perjuicio de lo anterior, las derivadas de la Ley del Impuesto al Valor

Agregado, del Impuesto sobre Adquisición de Vehículos, las Contribuciones de
Mejoras, Impuestos Prediales respecto de sus inmuebles, etcétera.

V. ESTADÍSTICAS DEL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS

POLÍTICOS

En cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 41 de la Constitución, en el sentido

de que los partidos políticos deberán contar en forma equitativa con elementos para
sus actividades tendientes a la obtención del sufragio popular, en el capítulo de
prerrogativas de los partidos políticos de la Ley Federal de Organizaciones Políticas
y Procesos Electorales del treinta de diciembre de 1977 se estableció, entre otros
principios, que se les diera acceso en forma permanente a la radio y la televisión,
que dispusieran de medios adecuados para sus tareas editoriales y que se apoyaran
sus actividades destinadas a la obtención del sufragio. No obstante ello, inicialmente
sólo se determinó que se entregarían recursos a los partidos para una publicación
mensual y otra trimestral, insumos como papel, impresión, distribución y los
medios para mantener un cuerpo de redactores. Podrían contar con espacio en las
publicaciones de la entonces Comisión Federal Electoral. Durante las campañas
electorales, podían contar con un mínimo de carteles y folletos y en los distritos
uninominales se destinaban espacios para colocar propaganda y en las cabeceras de
los distritos electorales contaban con un local para celebrar reuniones públicas. Es
decir, el financiamiento de los partidos se concretaba a recursos materiales o lo que
la doctrina denomina financiamiento indirecto.

El doce de febrero de 1987, se publicó el Código Federal Electoral, estableciéndose

por primera vez el otorgamiento de financiamiento público directo a los partidos.

Así, para el trienio 1989–199126 , en virtud de que la elección de 1988 serviría de

base para la obtención del financiamiento para los años siguientes, se determinó
como financiamiento público lo siguiente:

1. PROCESO ELECTORAL FEDERAL DE 1991

PARTIDO 1998 1990 1991 TOTAL

PAN 3´686,516,940 5´529,775,410 9´216,292,350 18´432,584,700
PRI 9´913,785,484 14´870,678,226 24´784,463,710 49´568,927,420
PPS 1´643,948,144 2´465,922,217 4´109,870,360 8´219,740,721
PMS 789,148,680 1´197,223,020 1´995,371,700 3´990,743,400
PFCRN 1´796,179,760 2´694,269,639 4´490,449,400 8´980,898,799
PARM 1323´,920,992 1´985,881,488 3´309,802,480 6´619,604,960
TOTALES 19´162,500,000 28´743,750,000 47,906,250,000 95´812,500,000

Desde luego, las cifras aquí presentadas sufrieron diversos incrementos en virtud de
las disposiciones vigentes en aquellos años, así como posteriores reformas a la ley
electoral, que inclusive consideraron otros rubros de financiamiento público no
contemplados inicialmente.

2. PROCESO ELECTORAL FEDERAL DE 1994

El financiamiento público para el trienio 1992–199427 , tomó como base para su

determinación un costo mínimo de campaña para diputado de $77’947,466.00 y de
$165’078,286.00 para una campaña de senador. En tal virtud, el financiamiento por
actividades electorales quedó determinado de la siguiente manera:

PARTIDO 1992 (20)% 1993 (30)% 1994 (50)% SUMA TOTAL

PAN 6´281,919,204 9´422,878,805 15´704,798,010 31´409,596,019
PRI 21´851,253,270 32´776,879,907 54´328,133,177 109´256,266,354
 PPS 704,180,218 1´056,270,326 1´760,450,544 3´520,901,088
PMS 2´807,916,082 4´211,874,123 7´019,790,205 14´039,580,410
PFCRN 1´602,173,192 2´403,259,789 4´005,132,980 8´010,865,961
PARM 763,810,773 1´145,716,159 1´909,526,932 3´819,053,864
TOTALES 34´011,252,739 51´016,879,109 85´028,131,848 170´056,263,696

En el mismo sentido que el numeral anterior, las cifras que se presentan sufrieron
diversos incrementos durante los años de su aplicación, además de haberse otorgado
financiamiento por otros rubros tales como actividades generales, actividades
específicas, por subrogación del Estado en las contribuciones de los legisladores,
etcétera.

3. PROCESO ELECTORAL FEDERAL DE 1997

El financiamiento público para el trienio 1995–199728 , tomó como base para su

determinación un costo mínimo de campaña para diputado de
N$ 141,224.00 y de N$ 271,726.00 para una campaña de senador. En tal virtud, el
financiamiento por actividades electorales quedó determinado de la siguiente
manera:

PARTIDO 1995 (20)% 1´996 (30)% 1997 (50)% SUMA TOTAL

PAN 96´546,662.86 19´309,332.57 28´963,998.86 48´ 273,331.43
PRI 187´986,536.23 37´597,307.25 56´395,960.87 93´993,268.11
PRD 62´552,988.82 12´510,597.76 18´765,896.65 31´276,494.41
PT 10´199,502.09 2´039,900.42 3´059,850.63 5´099,751.04
TOTAL 357´285,690.00 71´457,138.00 107´185,707.01 178´642,844.99

De la misma manera que en los numerales anteriores, las cifras que se presentan
sufrieron diversos incrementos durante los años de su aplicación, además de haberse
otorgado financiamiento por otros rubros tales como actividades generales,
actividades específicas, por subrogación del Estado en las contribuciones de los
legisladores, para el desarrollo de los partidos políticos, etcétera.

En cuanto al financiamiento para el año de 199729, en virtud de las reformas

constitucionales y legales de 1996, se establecieron y precisaron los rubros y
mecanismos que comprendería la asignación de financiamiento público a los
partidos políticos.
En tal virtud y de acuerdo al nuevo procedimiento establecido en el artículo 41 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 49 del Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales, la asignación de financiamiento público
lo podemos apreciar en los siguientes cuadros:

FINANCIAMIENTO PÚBLICO A NIVEL NACIONAL 1997

PARTIDO ACTIVIDADES GASTOS DE ACTIVIDADES TOTAL

ORDINARIAS CAMPAÑA ESPECÍFICAS
PERMANENTES
PAN 259´956,828.81 259´956,828.81 7´334,453.45 527´248,111.07
PRI 437´011,758.76 437´011,758.76 18´089,139.75 892´112,657.27
PRD 194´531,523.78 194´531,523.78 2´272,992.90 391´336,040.46
PT 92´994,946.66 92´994,946.66 3´947,624.70 189´937,518.02
PC * 15´751,920.92 19´689,901.16 2´382,957.21 37´824,779.29
PVEM * 15´751,920.92 19´689,901.16 2´151,111.94 37´592,934.02
PPS * 7´875,960.46 9´844,950.58 ------------ 17´720,911.04
PDM * 7´875,960.46 9´844,950.58 ---------- 17´720,911.04
TOTAL 1,031´750,820.77 1,043´564,761.49 36´178,279.50 2,111´93,861.76

* A estos partidos políticos se les otorgó financiamiento sólo por los primeros ocho
meses de 1997, dado que así lo establecía la legislación vigente.

FINANCIAMIENTO PÚBLICO PARA EL DISTRITO FEDERAL 1997

PARTIDO ACTIVIDADES GASTOS DE TOTAL

ORDINARIAS CAMPAÑA
PERMANENTES
PAN 41´194,239.95 41´194,239.95 82´322,479.90
PRI 56´926,762.98 56´926,762.98 113´853,525.96
PRD 34´358,736.16 34´358,736.16 68´717,472.32
PT * 14´468,998.47 * 14´468,998.47 28´937,996.94
PVEM * 14´219,220.37 * 14´219,220.37 28´438,440.74
PC * 3´223,359.15 * 3´223,359.15 6´446,718.30
PPS * 1´611,679.57 * 1´611,679.57 3´223,359.14
PDM * 1´611,679.57 * 1´611,679.57 3´223,359.14
TOTAL 167´614,676.22 167´614,676.22 355´229,352.44

* A estos partidos políticos se les ministró por los primeros ocho meses de 1997,
conforme a la legislación vigente.

VI. EL FINANCIAMIENTO PÚBLICO A PARTIDOS POLÍTICOS EN EL

DERECHO COMPARADO

1. COSTA RICA

En la medida que la teoría liberal, que considera a los partidos como entes de
carácter privado, fue reemplazada por la teoría de Hans Kelsen, quien los consideró
como órganos indispensables para realizar tareas democráticas; representar a una
parte de la opinión pública; formar la representación popular y ayudar a los
ciudadanos a convertirse como organización en gobierno, se empezó a manifestar la
necesidad de otorgar subsidio estatal a dichos partidos. La primera legislación que
lo realizó, la de Costa Rica, lo hizo “Mediante una reforma constitucional, en 1956
se introdujo en el artículo 96 la contribución estatal a los gastos que efectúan los
partidos en cada período de propaganda eleccionaria”30 . Lo que Costa Rica buscó
con el financiamiento público era: aliviar el problema financiero de los partidos y
evitar con ello la influencia de los grupos de interés, tanto al interior de los partidos
como al del gobierno; además, buscaba garantizar una mayor equidad en la
competencia electoral de los partidos.

Esa primera experiencia de financiamiento reconoció “... un sistema mixto de

financiamiento de las actividades electorales de los partidos políticos, tanto privado
como público, que se concreta en formas directas e indirectas”31. Aun y cuando en
un principio sólo regulaba los períodos electorales, en una reforma de 1996 se
estableció el financiamiento para las actividades permanentes, como la capacitación
y la organización política, y cada partido determina de manera independiente que
cantidad le destina a cada rubro. La primera modalidad generó un fenómeno muy
parecido al que prevalece en Estados Unidos, es decir, partidos que sólo se activan
para las campañas electorales. Sobre esto nos dice Luis Alberto Cordero, que
provocó que se enfatizara “... una tendencia hacia el electoralismo en los partidos
políticos, que se organizaban frente a un proceso electoral para luego volver a
desaparecer, quedando solamente las fracciones parlamentarias o la labor del
gobierno de turno como única expresión de los partidos en los períodos inter-
electorales”32.

En la actualidad, Costa Rica no establece límites en los gastos de campaña pero sí

en la contribución estatal que es del 0.19% del Producto Interno Bruto. Sin
embargo, el sistema que utiliza Costa Rica para conseguir el dinero para el
financiamiento, además de complicado es de dudosa equidad, ya que se realiza a
través de la colocación de bonos de partidos y ello provoca que los gastos sean más
elevados puesto que los bonos pagan intereses. Además, los partidos con
simpatizantes con más recursos y de mayor trayectoria pueden acaparar la
colocación de estos bonos y quedar comprometidos con ciertos grupos de interés,
lo cual puede invalidar las justificaciones que dieron origen al sistema de
financiamiento público.

Existe la modalidad de financiamiento indirecto, pues “El financiamiento a las

actividades parlamentarias de los partidos políticos, la propaganda de las
instituciones de gobierno en un año electoral y el uso de las llamadas ‘partidas
específicas’ por los legisladores del partido oficialista, se contemplan como
modalidades indirectas de financiamiento público”33 . En cuanto al control de los
gastos, además de la fiscalización interna, el encargado de realizar dicha
supervisión es la Contraloría General de la República.

El financiamiento público no es sustituto del privado y éste se encuentra sometido al

principio de publicidad; se establecieron límites a las contribuciones privadas de
personas físicas o jurídicas (que no pueden ser mayores de 45 veces el salario base
mínimo mensual); se prohibieron las donaciones anónimas y de extranjeros, lo que
provocó que se privilegiara la compra de bonos.

2. ALEMANIA

La segunda experiencia del financiamiento público otorgado por un Estado ocurrió

en Alemania Federal, país que desde su Constitución de 1949 les otorgó rango
constitucional a los partidos, pero a pesar de ello sólo se atrevió a reglamentar la
financiación pública de los partidos hasta 1959, aun y cuando:

A partir de 1962 los partidos políticos alemanes comenzaron a recibir

subvenciones del Estado para financiar sus actividades ordinarias, si bien con
anterioridad, desde 1959, obtenían subvenciones públicas dirigidas a las
actividades de educación política. En 1967, y como consecuencia de una
sentencia del Tribunal Constitucional, del año
anterior, se modificó el sistema de financiación, destinándose las subvenciones
en exclusiva a los gastos derivados de las campañas electorales.34

Los constituyentes de Bonn se vieron influidos por la experiencia histórica tanto

propia como la norteamericana, de la cual tomó el modelo para alejarse de la
concepción que sería la predominante en el continente europeo, ya que “ ... habían
tenido miedo de que la vida política fuera influida otra vez por donadores
poderosos, como había sucedido en la época de la República de Weimar con la
industria pesada en el caso del Partido Nacional- Socialista de Hitler” 35.

Ya desde la ley tributaria de 1954 se había establecido un privilegio fiscal para los
partidos, en el sentido de que donaciones hechas a ellos disminuyeran la cantidad de
los impuestos, es decir, eran deducibles de impuestos por ciertas cantidades, ya que
eran consideradas como donaciones destinadas al bien común. La medida tomada a
mediados de los sesentas por la República Federal Alemana de establecer el
financiamiento público de los gastos de campaña, es considerada como la decisión
que produjo una independencia marcadamente mayor de los partidos políticos frente
al apoyo financiero privado. En la sentencia del Tribunal Constitucional Federal de
Alemania de 1966, se determinó que sólo se debían reembolsar los gastos
producidos directamente por la campaña electoral, lo mismo que ocurría en Costa
Rica. Fue la resolución que posteriormente dio origen a la Ley de Partidos Políticos
de 1967, la cual no alcanzó el consentimiento del más alto Tribunal de Alemania y
fue vuelta a publicar el tres de marzo de 1989. De hecho el fallo “...declaró
principalmente inconstitucional (cursivas en el original) el financiamiento de los
partidos como tal y se admitió solamente ‘la restitución de los gastos necesarios de
una campaña electoral adecuada’ ”36. En el Tribunal Constitucional se debatió el
problema de la financiación de los partidos políticos por parte del Estado, los
argumentos que se plantearon fueron básicamente tres, a saber: la garantía de
supervivencia de los partidos; la necesidad de que se respete el principio de
igualdad de oportunidades; y la conveniencia de evitar prácticas de financiación
ilícita y de corrupción.

La legislación alemana buscó crear “...un sistema de compensación económica

posterior para los partidos con el objeto de reequilibrar las oportunidades de los
partidos con electorados de mayores y menores niveles de renta”37 . Para ello,
nunca las subvenciones electorales podrían superar los ingresos procedentes de las
donaciones privadas y las cuotas de sus afiliados, es decir, como máximo el 50% de
sus ingresos:

En una obra que explica el sistema de subsidios otorgados por el gobierno

 alemán a los partidos políticos, los autores advierten que las aportaciones de los
particulares, ‘encierran el peligro de que los donantes procuren influir en la
formación de la voluntad política del respectivo partido o que especulen con
contraprestaciones (cursivas del autor). En la línea de pensamiento de varios
autores, la ley electoral alemana establece que las donaciones que superen los
20 mil marcos han de ser declaradas públicamente’.38

Esta tendencia se revirtió en Alemania cuando un fallo del Tribunal Constitucional,

emitido el nueve de abril de 1992, en su segunda directriz señala:

El Tribunal reconoce la facultad constitucional del Estado de otorgar recursos a

los partidos para el financiamiento de la actividad que le encarga la ley
fundamental en sentido general, abandonando expresamente su jurisprudencia
anterior; pero simultáneamente establece límites estrictos de una manera
detallada, para evitar que los recursos públicos por su cantidad dispensen a los
partidos de la necesidad de esforzarse por el apoyo financiero de sus miembros
y ciudadanos seguidores.39

En este sentido, Alemania ha empezado a legislar a favor de una subvención

permanente y no sólo para los gastos de campañas electorales de los partidos. Se
llegó a la conclusión de que el financiamiento exclusivamente para las campañas
corresponde al modelo de los Estados Unidos, donde la primacía está en las
elecciones y en cambio en Alemania, como en el resto de Europa, los partidos
políticos realizan actividades permanentes con la finalidad de mantenerse en
contacto con los ciudadanos y cumplir el mandato constitucional de cooperar en la
formación de la voluntad del pueblo.

3. ESPAÑA

España es otro de los países donde el debate por el financiamiento ha estado

presente desde el fin de la dictadura de Francisco Franco y durante el proceso de
transición democrática que vivió ese país en la década de los setenta. Desde las
primeras elecciones generales de junio de 1977, los partidos políticos tuvieron
subvenciones del erario español, pues la Constitución Política de España en su
artículo 6:

...señala que ‘los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a

la formación y manifestación de la voluntad popular, y son instrumento
fundamental, para la participación política. Su creación y el ejercicio de su
actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la Ley. Su
estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos’.40
Esta postura constitucional llevó a las autoridades a otorgar el financiamiento
público a los mismos, aun y cuando la postura del Tribunal Constitucional es la de
considerar a los partidos políticos de naturaleza jurídica privada y no pública.

Esta situación es explicable porque parte de dos posturas y tesis opuestas en

España, que se han manifestado por la no-financiación de los partidos, al responder
éstos a intereses privados y la postura contraria, sobre la importancia que aquéllos
juegan en la creación del sistema democrático, al ayudar a formar la voluntad de
pueblo y la necesidad que tienen de mantenerse independientes de los intereses de
ciertos grupos de presión. Así, aun y cuando el tribunal consideró a los partidos
como entes de naturaleza privada, la realidad social se impuso al otorgarles rango
constitucional a los partidos políticos.

En este sentido y siguiendo la tendencia que favorecía la financiación pública en

España, se emitió la Ley Orgánica 3/1987, de dos de julio, de Financiación de los
Partidos Políticos, la cual regula lo relativo a la financiación pública. Esta ley la
dividió en tres modalidades de subvenciones: subvenciones públicas por gastos
electorales; las subvenciones a los grupos parlamentarios de las Cámaras de las
Cortes Generales y de las Asambleas Autonómicas, y subvenciones estatales anuales
a los partidos.

Con la nueva ley :

...no sólo se mantiene la combinación del doble criterio del número de escaños
y número de votos, duplicidad que favorece a unos partidos mayoritarios a los
que ya la fórmula electoral potencia a la hora de traducir votos en escaños, sino
que, además, se dispone que los dos tercios de la consignación presupuestaria
que se ha de repartir en función del número de votos se asignarán a la vista no
de todos (sic) los sufragios obtenidos por cada partido, sino solamente (sic) de
los obtenidos en distritos electorales en los que el partido se sitúe por encima de
la cota (sic) del tres por ciento de los votos válidos. Con ello, como es obvio,
los grandes partidos resultan de nuevo favorecidos y los pequeños otra vez
perjudicados, sin que sea fácil de explicar la razón en que legítimamente –es
decir, desde el punto de vista de la legitimidad democrática- se puede basar tal
discriminación.41

En el caso del llamado financiamiento privado en España, “La legislación española

es la única que penaliza esa participación limitando la cuantía de las donaciones que
pueden recibir los partidos, tanto las destinadas a financiar las campañas electorales
como las dirigidas a financiar las actividades ordinarias. Las primeras quedan
limitadas a un millón de pesetas para una misma persona física o jurídica y en
relación a las segundas el límite se sitúa en diez millones de pesetas al año”42 .
Pero, aun y cuando estas limitaciones no existen en otras legislaciones europeas, la
particularidad más notable de la ley española se encuentra en el papel dominante
que ésta le otorga de forma explícita a la financiación pública. De acuerdo con la
ley de Financiación de los Partidos Políticos, las donaciones anuales que puede
recibir una formación política no ha de superar el 5% de la cantidad total asignada
en el Presupuesto General del Estado para subvencionar a los partidos.

4. ESTADOS UNIDOS

En los Estados Unidos prevalece la noción de que los partidos son entidades de
carácter privado y por ello, la financiación de los partidos políticos no es un asunto
de debate muy importante y la legislación ha corrido en sentido negativo, es decir,
creando limitaciones. La primera legislación federal americana que considera una
regulación fue aprobada en 1907, y buscaba evitar el financiamiento de las
empresas a los candidatos, pero era fácilmente rehuible, ya que las empresas les
daban a sus ejecutivos compensaciones y éstos a su vez las entregaban a los partidos
a título personal. En 1940, la ley Hatch limitaba a 5,000 dólares las contribuciones
personales para un candidato federal; en 1947 prohibía mediante la ley Taft- Harley
la donación a los sindicatos, además, una ley fiscal federal fijaba tasas de impuestos
progresivas a las contribuciones de más de 3,000 dólares de un solo comité. En la
FECA, The Federal Campaing Act, junto con la Ley de Ingresos de 1971, se
consideró de hecho que el financiamiento de los partidos era un asunto privado, que
el financiamiento del gobierno podría ser para las campañas electorales, pero era
supletorio del privado y no complementario, por ello, aquellos candidatos que
aceptaran dicho financiamiento debían renunciar al financiamiento privado. Este
apartado fue derogado y “... se permitieron las aportaciones personales hasta un
máximo de 1,000 dólares por persona y 5,000 por cada Comité de Acción Política
(Political Action Comittee), así como un límite superior de 50,000 dólares
provenientes del patrimonio particular o familiar del candidato postulado para
Presidente o Vicepresidente”43.

Esta figura permite que el financiamiento privado se organice y así la ley de 1907 y
la Taft-Harley pueden ser pasadas por alto, ya que la prohibición de que personas
morales no puedan hacer llegar recursos a los candidatos, es saltada cuando un
grupo de personas se organizan y dan una donación mayor a 5,000 se convierten en
un PAC (por sus siglas en inglés). Ahora los límites para un año son de una
donación individual al candidato o su comité por 1,000 dólares, al comité de un
partido nacional por año civil es de 20,000 y a cualquier comité político por año
civil 5,000, en todo caso, lo más que puede entregar una persona son 25,000
dólares por año civil. Si el ciudadano al dar su donación a un comité político sabe
que éste lo destinará a un candidato el límite es de 1,000 dólares. Además, nadie
puede hacer una donación a nombre de otra persona, ni donar más de 100 dólares
en efectivo. También está prohibida la donación para elecciones federales de: las
empresas, las asociaciones laborales, los contratistas del gobierno federal y los
ciudadanos extranjeros.

En los Estados Unidos se otorgan estímulos fiscales para que los contribuyentes
realicen contribuciones a los candidatos en las campañas o a los partidos, mediante
el Tax-Credit System, mismo que permite que el contribuyente deduzca una parte de
sus obligaciones fiscales, de 50 dólares por persona soltera y de 100 si se trata de
un matrimonio. Esto permite que se realicen deducciones en los impuestos de los
contribuyentes por las cantidades de las donaciones realizadas. Además del límite
fijado en las contribuciones, se prohibe realizarlas en nombre de otra persona, si
provienen de extranjeros, de empleados públicos o cuando se trate de instituciones
de crédito. Por ello, los partidos en el ámbito federal tienen la obligación de rendir
cuentas.

Existen los llamados desembolsos independientes, es decir, que los comités políticos
pueden realizar gastos de propaganda a favor de un candidato o en contra de otro,
pero el candidato favorecido no puede dar su consentimiento, ni cooperar, ni ser
realizados en función de una petición o sugerencia del candidato. No existen límites
en los gastos, pero sí la obligación de dar a conocer el origen de los recursos
utilizados.

El estudioso John Bailey, considera que el problema que ellos tienen con el
financiamiento no es que sea público o no, sino que:

El problema que hemos padecido en los Estados Unidos es el financiamiento

 paralelo, pues si la legislación limita a una persona para financiar directamente
a un candidato, muchas veces lo que ésta hace es efectuar una campaña paralela
en favor del candidato; es decir, no se otorga el dinero directamente al
candidato, en vez de ello se compra tiempo en medios de comunicación o se
realiza una serie de actividades que respalden la campaña del partido político o
del candidato, lo cual implica que el dinero no sea manejado y gastado
directamente por el candidato.44

La limitación es imposible, porque en los Estados Unidos es uno de los derechos

constitucionales de libertad de expresión. El mismo John Bailey considera que es
imposible limitar el financiamiento de las campañas políticas por parte de los
actores privados, ya que considera que “... si hay dinero y poder político, es
imposible construir una pared que los separe, porque ambos están entrelazados”45 .
Señala además, que lo que es plausible es buscar limitar la corrupción y los abusos
del poder político en cuanto al financiamiento. Para ello recomienda el
establecimiento de floors o pisos que sirvan como límites a los financiamientos.
.
VII. CONCLUSIONES

PRIMERA. Podemos señalar que los partidos políticos, como todo tipo de
organización pública o privada, necesariamente requieren de diversos tipos de
recursos para la realización de las actividades que les son propias.

SEGUNDA. La prevalencia de los recursos (públicos o privados) de los partidos

políticos se determinan en función de la naturaleza jurídica que les haya sido
reconocida a dichos institutos políticos.

TERCERA. Resulta fundamental para el electorado el conocer lo más fielmente

posible el origen y destino de los recursos de los partidos políticos, con
independencia del origen privado o público de dichos recursos.

CUARTA. En la actualidad, una competencia electoral auténtica implica

necesariamente una equidad razonable en los recursos con que cada partido político
cuenta para su campaña electoral.

QUINTA. Uno de los problemas fundamentales acerca del financiamiento de los

partidos políticos, radica en que se han generado diversas formas de eludir los
controles existentes hasta ahora, pues se utilizan mecanismos como el
financiamiento paralelo, financiamiento negro y diversas actividades que resultan
casi imposibles de detectar.

SEXTA. Una de las maneras más eficientes para la fiscalización de los recursos de
los partidos políticos consiste –más allá de los registros contables sobre el origen de
los recursos-, en el control y tope a los gastos que realizan tales institutos políticos.

SÉPTIMA. Debe considerarse el aspecto del financiamiento público a los partidos

políticos dentro de un proyecto nacional que determine las prioridades sociales de
cada país, a efecto de que las cantidades que se destinen a ello sean congruentes
con tales prioridades.

NOTAS

1 REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la Lengua Española, t. I. Ed. Espasa-Calpe,

S. A., 20ª ed. Madrid, España, 1984, p. 644.

2 PALOMAR DE MIGUEL, Juan. Diccionario para Juristas. Mayo Ediciones, S. de R.L. México, 1981, p. 600.

3 GOLDSTEIN, Mateo. Voz: Finanzas, en: Enciclopedia Jurídica Omeba, t. XII. Ed. Driskill, S.A. Buenos Aires,

Argentina, 1994, p. 273.

4 GIL VALDIVIA, Gerardo. Voz: Finanzas Públicas, en: Diccionario Jurídico Mexicano, t. D-H. Ed. Porrúa, 10ª ed.

UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, 1997, p. 1451.

5 BERLÍN VALENZUELA, Francisco.Voz: Financiamiento de Partidos Políticos, en: Diccionario Electoral. IIDH, Centro

Interamericano de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL). San José de Costa Rica, 1988, p. 303.
6 NAVAS, Xiomara. La financiación electoral: subvenciones y gastos, en: NOHLEN, Dieter et al. Compiladores. Tratado

de Derecho Electoral Comparado de América Latina. IIDH, Universidad de Heidelberg, TEPJF, IFE y FCE. México,
1999, p. 455.
7 DE CABO DE LA VEGA, Antonio. El Derecho Electoral en el Marco Teórico y Jurídico de la Representación. UNAM,

Instituto de Investigaciones Jurídicas. Serie G: Estudios Doctrinales. No. 152. México, 1994, p. 105.
8 DUVERGER, Maurice. Los Partidos Políticos. Ed. Fondo de Cultura Económica, decimoquinta reimpresión. México,

1996, p. 93.
9 Ibid., p. 96.

10 Ibid., p. 451.

11 BARQUÍN ÁLVAREZ, Manuel. El financiamiento de los partidos políticos en México, en la reforma de 1993, en:

PÉREZ FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, Germán et al. Coordinadores. La Voz de los Votos: Un análisis crítico de las
Elecciones de 1994. Miguel Ángel Porrúa, Librero-Editor. México, 1995, p. 39.
12 Ibid.

13 CORTÉS, Cecilia.Voz: Financiamiento de Partidos Políticos, en: Diccionario Electoral. IIDH, Centro Interamericano de

Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL). San José de Costa Rica, 1988,

p. 320.
14 COTARELO, Ramón. Partidos Políticos y Democracia, en: Aspectos jurídicos del financiamiento de los partidos

políticos. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. Serie B: Estudios Comparativos, b) Estudios Especiales. No. 26.
México, 1993, p. 30.
15 MIRÓN LINCE, Rosa María y Karla VALVERDE VIESCA. Partidos Políticos, Financiamiento y Reforma, en: MIRÓN

LINCE, Rosa María y Leonardo VALDÉS. Coordinadores. Partidos y Elecciones. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y
Administración Pública, UNAM e IFE. México, 1996, p. 321.
16 COTARELO, Ramón. Op. Cit., p. 24.

17 MIRÓN LINCE, Rosa María y Karla VALVERDE VIESCA. Op. Cit., p. 320.

18 Ibid., p. 321.

19 HINOJOSA, Óscar. Partidos Políticos. Financiamiento público, privado y secreto, en: ALCOCER, Jorge y Rodrigo

MORALES, Coordinadores, La Organización de las Elecciones: Problemas y Proyectos de Solución. Miguel Ángel Porrúa,
Librero-Editor. México, 1994, pp. 101 y 102.
20 Ibid., p. 103.

21 MIRÓN LINCE, Rosa María y Karla VALVERDE VIESCA. Op. Cit., p. 311.

22 MIRÓN LINCE, Rosa María y Karla VALVERDE VIESCA. Op. Cit., p. 313.

23 Las cifras que se presentan fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación del día 3 de febrero de 1999.
24 Las cifras que se presentan se tomaron de la Memoria del Proceso Electoral Federal 1997, publicada por el Instituto
Federal Electoral en 1998, p.184.
* Nota del editor: A estos partidos políticos se les otorgó financiamiento sólo por los primeros ocho meses de 1997, dado que
así lo establecía la legislación vigente.
25 MIRÓN LINCE, Rosa María y Karla VALVERDE VIESCA. Op. Cit. Supra, nota 15, p. 312.

* Nota del editor: El día trece de diciembre de 1999 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el acuerdo del Consejo
General del Instituto Federal Electoral, de fecha treinta de noviembre de ese mismo año, mediante el cual determinó el tope a
los gastos de campaña para la elección federal del año 2000, actualizando el costo mínimo de campaña con base en el índice
nacional de precios al consumidor, determinado por el Banco de México, que fue del 10.22%, dando como resultado la
cantidad de $295,494.91, la cual se multiplicó por 2.5, resultando $738,737.27, y ésta, a su vez, fue multiplicada por 300
distritos, obteniéndose la cantidad de $221’621,182.50; esta cifra se dividió entre 73, por considerar que serían los días que
duraría la campaña para diputados de mayoría relativa, estimando que esta campaña iniciaría el diecisiete de abril y concluiría
el veintiocho de junio, de lo que se obtuvo la cantidad de $3’035,906.60, cifra que multiplicada por los 162 días que dura la
campaña electoral de Presidente, en virtud de que iniciaría el diecinueve de abril y concluiría el veintiocho de junio, arrojó un
total de $491’816,870.75, cantidad que constituye el tope máximo de gastos de campaña para Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos.
* Nota del editor: En el Diario Oficial de la Federación del trece de diciembre de 1999, se publicó el acuerdo de fecha
treinta de noviembre del mismo año, mediante el cual el Consejo General del Instituto Federal Electoral determinó el tope a
los gastos de campaña de la elección de diputados de mayoría relativa, actualizando, al mes de octubre de ese mismo año, el
costo mínimo de campaña, incrementándolo con el índice nacional de precios al consumidor determinado por el Banco de
México, que fue del 10.22%, dando como resultado la cantidad de $295,494.91, multiplicando ésta por 2.5, obteniéndose un
total de $738,737.27, que representa el límite de gastos a erogar por el partido político o coalición en un distrito electoral.
* Nota del editor: En el Diario Oficial de la Federación del trece de diciembre de 1999, se publicó el acuerdo de fecha
treinta de noviembre del mismo año, mediante el cual el Consejo General del Instituto Federal Electoral determinó el tope a
los gastos de campaña de la elección de senadores de mayoría relativa, actualizado al mes de octubre de ese año, el costo
mínimo de campaña, incrementándolo con el índice nacional de precios al consumidor determinado por el Banco de México,
que fue del 10.22%, dando como resultado la cantidad de $597,314.17, que multiplicada por 2.5 da como resultado la
cantidad de $1’493,285.42, la cual debe multiplicarse por el número de distritos que comprende la entidad de que se trate,
tomando en consideración que el número máximo será de veinte.
26 Las cifras que se presentan se tomaron de las Memorias del Proceso Electoral Federal de 1991, en: Partidos Políticos, t.

III, vol. 1, publicadas por el Instituto Federal Electoral en 1993, pp. 27 y sgts.
27 INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. Memorias del Proceso Electoral Federal de 1991. Partidos Políticos, t. III, vol. 1.

México, 1993, pp. 31 y sgts.

28 Las cifras que se presentan fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación del día 6 de febrero de 1995.

29 INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. Memorias del Proceso Electoral Federal de 1997. México, 1998, p. 184.

30 CORDERO, Luis Alberto. La Fiscalización del Financiamiento de los Partidos Políticos: Un asunto de conciencia

crítica, en: III Congreso Internacional de Derecho Electoral. (6 de octubre de 1998), p. 3, en:
http://www.trife.gob.mx/congreso/cordero.html
31 Ibid., p. 2.

32 Ibid., p. 4.

33 Ibid., p. 5.

34 CASTILLO, Pilar del. Financiación de los Partidos Políticos: La Reforma Necesaria, en: GONZÁLEZ ENCINAR, José

Juan. Coordinador. Derecho de Partidos. Ed. Espasa Calpe, S.A. España, 1992, p. 152.
35 HORN, Hans Rudolf. Vías alemanas a un financiamiento de los partidos políticos indicadas por el antagonismo entre

legislación y jurisdicción, en: Aspectos Jurídicos del Financiamiento de los Partidos Políticos. UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas. Serie B: Estudios Comparativos, b) Estudios Especiales. No. 26. México, 1993, p. 65.
36 Ibid.

37 Loc. Cit.

38 HINOJOSA, Óscar. Op Cit. Supra, nota 19, p. 114.

39 HORN, Hans Rudolf. Op. Cit., pp. 67 y 68.

40 MARÍN LEIVA, D. Félix. Financiamiento y Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos en España, en: III

Congreso Internacional del Derecho Electoral. (6 de octubre de 1998), p. 1, en:

http://www.trife.org.mex/congreso/marin.html
41 Ibid., pp. 198 y 199.

42 CASTILLO, Pilar del. Op. Cit., p. 157.

43 BARQUÍN ÁLVAREZ, Manuel. Op. Cit. Supra, nota 11, p. 45.

44 BAILEY, John. Perspectivas comparadas del financiamiento de las campañas y democratización, en: Aspectos Jurídicos

del Financiamiento de los Partidos Políticos. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. Serie B: Estudios Comparativos,
b) Estudios Especiales. No. 26. México, 1993, p. 17.
45 Ibid., p. 16.
 CAMPAÑAS ELECTORALES

Luis Gustavo ARRATÍBEL SALAS

SUMARIO: I. Conceptualización de las campañas electorales. II. Actividades de campaña. III.

Plataforma electoral. IV. Actos de campaña. V. Propaganda electoral. 1. Propaganda electoral
impresa. 2. Propaganda electoral gráfica. 3. Propaganda electoral grabada. 4. Propaganda electoral
de radio y televisión. 5. Propaganda electoral telefónica y cibernética. 6. Propaganda electoral de
encuesta y sondeo. VI. Seguridad personal de los candidatos, debates y sanciones. 1. Seguridad
personal de los candidatos. 2. Debates públicos. 3. Sanciones. VII. Factores estructurales y
coyunturales. 1. Factores estructurales jurídicos. 2. Factores coyunturales. VIII. Conclusiones.

I. CONCEPTUALIZACIÓN DE LAS CAMPAÑAS ELECTORALES

Existe cada vez más, la seria tendencia de incluir el tema de campañas electorales,
no sólo en los planes y programas de estudios de las escuelas o facultades que
tienen incorporada la materia de Derecho Electoral, sino también en cursos,
talleres, y desde luego en diplomados, la razón de ser de ello es la relevancia que
cada día cobran ese conjunto de actividades enclavadas, en nuestro caso en la etapa
de preparación de la elección.

También, es corriente comúnmente aceptada el hacer la ablación de temas que

conllevan tecnicismos y elementos suficientes para ser tratados por separado, a
pesar de estar inmersos en el panorama de las campañas electorales, tal es el caso
del financiamiento, los topes a los gastos de campaña, las faltas administrativas e
infracciones y el capítulo de las consecuentes sanciones.

Lo anterior encuentra su fundamento académico en el hecho, sin lugar a dudas, de

que el profesionista que desee especializarse en materia electoral debe partir del
conocimiento de sus significaciones particulares, sin excluir de ninguna manera, al
menos en el caso de los profesionales del Derecho, que su cultura jurídica debe ser
del todo aceptable, como se verá en el transcurso de este trabajo, se pretende
arribar en forma seria a la especialización.

No podemos dejar de comentar que la bibliografía referente al tema es exigua, la

hemerografía vasta pero con relación a esas particularidades que comentábamos que
lo circundan.
En el programa en particular que nos sujeta, las campañas electorales, sería
discutible hablar de conceptos terminados, fundamentales o esenciales, éstos se
encuadran en los valores que le dan origen, pero en lo singular, y al menos hasta el
momento es preferible hablar de conceptos básicos.

El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) nos

proporciona una definición indirecta de lo que son las campañas electorales
refiriéndose a éstas como el conjunto de actividades llevadas a cabo por los partidos
políticos nacionales, las coaliciones y los candidatos registrados para la obtención
del voto.

Dice también que se inicia a partir del día siguiente de la sesión del consejo
respectivo para el registro de candidaturas y concluye tres días antes de la jornada
electoral.

En algunos foros y gracias a la libertad de expresión, se ha sostenido que dicha

conceptualización va más allá del mandato constitucional, es decir, en la fracción II
del artículo 41 se lee “... la ley señalará las reglas a que se sujetará el
financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales...”, lo cual, al
decir de algunos expertos en la politología o comunicología representa un privilegio
de los partidos políticos que la ley reglamentaria extiende a otras figuras jurídicas,
tales como las coaliciones y los candidatos, con absoluto respeto a esas expresiones
y a sus autores, no sólo es una exageración, por llamarle de alguna manera, sino
que en nuestra opinión es totalmente falso por los argumentos que a continuación se
expresan.

Es cierto que en la materia política y más aún en las campañas electorales

convergen diferentes especialistas de distintas áreas del conocimiento humano, pero
también es cierto que debe existir un mínimo de respeto a los distintos ámbitos de
éste, no sería congruente ni respetuoso que un abogado opinara de mercadotecnia,
de comunicación persuasiva, o de diseño gráfico de carteles, como tampoco lo es
que ninguno de esos técnicos o profesionistas opinen de la ley, su interpretación o
su aplicación.

En nuestro parecer los partidos políticos nacionales no sólo son entidades de interés
público para obtener protección, cualquiera que ésta sea, del Estado, sino que son
de interés para el buen desarrollo de la democracia, llámese formal, sustancial,
económica, política o cualquier otro calificativo, lo que nos lleva sin ser la premisa
de este artículo, a entender que sin ellos en nuestro sistema político no sería factible
ni siquiera estarlo discutiendo.

Además, el derecho a coaligarse de dos o más partidos políticos no resta en ningún

momento que dejen de serlo, esto es, se unifican para efectos de una elección y al
amparo de un programa de gobierno varias entidades de interés público, que no
pierden por ese hecho su carácter de partido; de hecho, así de simple es una
coalición de partidos políticos, no de otro tipo de personas jurídicas cuyos objetos
sociales fuesen distintos.

Por si no fuera suficiente, entre los fines de los partidos políticos está el hacer
posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, lo que induce
lógicamente a entender que es a través de éstos que efectivamente logran sus
escaños o la presidencia en el ejecutivo, no se reparten constancias de mayoría o de
asignación a nombre de los partidos políticos nacionales para que éstos a su vez las
distribuyan a su antojo, sino que existen en fórmulas o en listados los nombres de
las personas físicas, ciudadanos, convertidos en candidatos de mayoría relativa o
representación proporcional, que son titulares de aquéllas, por consiguiente, son
parte importantísima del desarrollo del proceso electoral y la consecuente
participación partidista.

Aun desde el punto de vista de su origen, de su fuente, de su legislación, cabría

preguntar si no son los partidos políticos nacionales las partes medulares del
neocontractualismo parlamentario que dio origen a las reformas constitucionales y
seguidas, en puntual congruencia, al Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales.

Así expuesto en nuestro parecer la reglamentación en discusión, no lo es, pues

lógica y jurídicamente es correcta.

En el siguiente rubro de la definición aludida se tiene que en principio, ese conjunto

de actividades no es otra cosa que los actos de campaña -marchas, reuniones
públicas, asambleas- y la propaganda electoral -escritos, imágenes, grabaciones,
proyecciones-, a los cuales regresaremos más adelante.
Respecto a su cronología, tenemos que el artículo 179 del citado ordenamiento
secundario, en su quinto párrafo, al referirse al registro de candidaturas dice que
éstas se llevarán a cabo en una sesión del Consejo General, local o distrital, cuyo
único objeto será ese y que se verificará dentro de los tres días siguientes al en que
venzan los plazos de registro, lo cual implica en relación con el artículo 190 del
mismo, que las campañas políticas se iniciarán a partir del día siguiente al de dicha
sesión.

Sin extendernos en ejemplos podemos decir que si el registro para Presidente de los
Estados Unido Mexicanos se da del primero al quince de enero, para senadores de
mayoría relativa del quince al treinta de marzo, de diputados de mayoría relativa y
senadores de representación proporcional del primero al quince de abril y el de
diputados de representación proporcional del quince al treinta de abril, todos del
año de la elección, en el primer caso la sesión a que nos referíamos puede ser el
dieciséis, diecisiete o el dieciocho, habida cuenta que, al día siguiente se inicia la
campaña electoral.

Existe la opinión doctrinal generalizada en el sentido de que es correcto esperar al

registro a efecto de iniciar las actividades de campaña, en virtud de la experiencia
que se tiene en varios países, sobre todo de América Latina, de la confusión y
desgaste que reciben todos los actores o protagonistas electorales si el registro o
inscripción no se consuma en los términos previstos en la legislación electoral.

En nuestro Derecho Electoral mexicano existen dos momentos para calificar la

elegibilidad o inelegibilidad de un candidato propuesto por un partido político, y
éstos son al momento del registro o al momento del otorgamiento de la constancia
respectiva, nuestra procedencia cronológica de inicio, surte efectos a partir del
primero de ellos.

Por lo que toca a la culminación o cierre de campaña nuestro derecho lo ubica tres
días antes del de la jornada electoral, a este lapso se le conoce como período de
reflexión, período de salvaguarda, período de meditación. El mismo es genérico al
menos para gran parte de los países de Latinoamérica, y conlleva en la actualidad
una gran inferencia por lo imperceptible de la línea divisoria entre comunicación y
política.
En ese entendido, lo que se persigue es que el gran electorado disfrute de un plazo
prudente en el cual pueda, sin influencia de ningún tipo, aterrizar su decisión y por
tanto elegir al candidato o partido político de su conveniencia, gusto o preferencia,
esto es, la legislación protege de cualquier afectación exterior el impacto final del
sufragio.

Hasta aquí y sin ánimo de dar por concluida la breve explicación de la definición
indirecta y básica que de campañas electorales nos proporciona el código de la
materia.

II. ACTIVIDADES DE CAMPAÑA

Ateniéndonos al mismo proceso conceptualizador que hemos venido utilizando

sabemos que los actos de campaña son propiamente la promoción verbal de las
candidaturas, así como la propaganda electoral no es otra cosa en principio, que la
presentación gráfica, en sonido, en proyecciones o en imágenes de las mismas.

No obstante, la finalidad de ambas es coincidente, al menos en su abstracción

jurídica o sea la exposición, desarrollo y discusión de los programas y acciones de
los partidos políticos nacionales, tanto en sus documentos básicos, como en su
plataforma electoral.

III. PLATAFORMA ELECTORAL

Por documentos básicos entendemos su declaración de principios, programa de

acción y estatutos, delineados en cuanto a contenido y forma acorde a lo establecido
en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Pero en lo que se ocupa de plataforma electoral, sería prudente adentrarnos

brevemente en su análisis en razón de que de ésta se hace mención reiterada en más
de una decena de artículos del propio ordenamiento en comento; sin embargo, no
existe a nuestra manera de ver una definición directa de lo que deben ser las
plataformas electorales.
Así expuesto, los estatutos de los partidos políticos establecen la obligación de
registrar una plataforma electoral previa inclusive, al registro de sus candidatos, a
quienes por otro lado también se les obliga a sostenerla y difundirla, al grado de
dedicarle el cincuenta por ciento por lo menos de sus tiempos de propaganda en
radio y televisión.

De la misma manera se dice que dicha plataforma electoral debe estar sustentada en
la declaración de principios y en los programas de acción de los propios partidos
políticos nacionales, pero de nueva cuenta no dice con certeza qué debe ser y menos
qué debe contener.

Si es válida la interpretación sistemática del conjunto de los preceptos jurídicos

siguientes: artículos 27, párrafo 1, inciso e); 38, párrafo 1, inciso j); 42; 44,
párrafo 3; 82, párrafo 1, inciso n); 176; 182, párrafo 4, y 182-A, párrafo 5, del
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales nos atrevemos a
deducir sin gran ciencia, que la plataforma electoral es el documento donde se
analizan los problemas nacionales, se establece y reitera la postura ideológica del
partido político frente a éstos y en consecuencia se proponen soluciones al
electorado.

A efecto de sostener la audacia de esa definición, transcribimos en forma abreviada

el índice de una de tantas plataformas electorales presentadas al electorado en 1997
y registrada obviamente el mismo año:

Introducción; Capítulo I Un Partido para Fortalecer la República, 1.1.El

Partido: Conciencia Histórica, 1.2 El Partido, hoy, 1.3 Los Retos del Partido,
1.4 El Nuevo Partido, 1.5 Compromisos del Partido; Capítulo II La Soberanía
en el Nuevo Milenio, 2.1. México y la soberanía en el nuevo milenio, 2.2. Por
un México más soberano en lo interno, 2.3. Por una política exterior que
fortalezca la soberanía nacional, 2.4. Oportunidades y retos internacionales,
2.5. Una nueva relación con las comunidades mexicanas en el extranjero,
Conclusión; Capítulo III Estado Democrático frente al próximo siglo, 3.1.
Fortalecimiento del Estado de Derecho, garantía de las libertades, reforma de la
procuración y administración de la justicia, 3.2. Derechos Humanos, 3.3.
Garantizar la Seguridad Pública, Sistema Electoral para la Democracia Plena,
3.5. Equilibrio de Poderes y Fortalecimiento del Poder Legislativo, 3.6. El
impulso al Federalismo; Capítulo IV Desarrollo Social, Igualdad de
Oportunidades y Lucha Contra la Pobreza, 4.1. Crecimiento y desarrollo para
la justicia social, 4.2. Igualdad de oportunidades, 4.3. La lucha contra la
pobreza, 4.3.1. Pronunciamientos, 4.3.2. Compromisos, 4.4. Salud como
 responsabilidad comunitaria, 4.5. Por una vivienda digna, 4.6. Políticas para la
Igualdad de Oportunidades, 4.6.1. Capacitación para la productividad y la
competitividad, 4.6.2. Renovación del sistema de asistencia social; Capítulo V
Ciudadanía Plena, Justicia y Vida Digna para los Pueblos Indígenas, 5.1.
Pronunciamientos y Compromisos; Capítulo VI Una Educación para la Equidad
y la Participación en el Esfuerzo Colectivo, 6.1. La educación y el Partido, 6.2.
Los nuevos desafíos para la Nación, 6.2.1. Educación básica laica y gratuita, de
calidad para todos, 6.2.2. Educación para coadyuvar con la erradicación de la
pobreza, 6.2.3. Educación media superior y superior para el desarrollo
nacional, 6.2.4. Educación para la democracia, 6.2.5. Educación para la unidad
nacional en la diversidad cultural, 6.3. Nueva relación entre la escuela y la
comunidad; Capítulo VII Ecología y Recursos de la Nación para Construir un
Mejor Presente, 7.1. Medio Ambiente, 7.2. Recursos Naturales; Capítulo VIII
Desarrollo Regional: Los grandes retos en el Campo y las Ciudades, 8.1. Hacia
un nuevo equilibrio de las regiones, 8.2. Crecimiento con equidad en el campo
mexicano, 8.3. Los retos de las ciudades; Capítulo IX Economía para la Justicia
Social, 9.1. Estrategia para el empleo, 9.2. Estrategia para la seguridad social,
9.3. Estrategia para el desarrollo de la infraestructura, 9.4. Gobierno y
Finanzas Públicas; Capítulo X Compromisos del Partido con las nuevas causas
de la sociedad, 10.1. Nuevas causas y protagonistas, 10.2. El Partido y la
Agenda de la Sociedad, 10.3. El Partido y la democracia participativa, 10.4. El
Partido y la Sociedad civil organizada, 10.5. El Partido y la equidad en el
acceso a oportunidades de los grupos socialmente vulnerables, 10.6. El Partido
y la familia, 10.7. El Partido y las mujeres, 10.7.1 Salud, seguridad social y
asistencia, 10.7.2. Educación, 10.7.3. Capacitación y trabajo, 10.7.4. Cultura,
recreación y deporte, 10.7.5. Participación Política, 10.8. Menores, 10.9.
Jóvenes, 10.9.1. Salud, 10.9.2. Educación, 10.9.3. Capacitación y trabajo,
10.9.4. Impartición de justicia, 10.9.5. Participación política, 10.9.6
Legislación, 10.10. Tercera Edad, 10.11. Personas con discapacidades;
Capítulo XI. Ética Política, Ética del Gobierno y Legalidad.

Con absoluto respeto al índice transcrito en el párrafo anterior, es válido señalar

que el uso de mayúsculas y minúsculas es traslación exacta, la redundancia en la
secuencia de las materias es obvia, seguramente responde algún formato que
desconocemos y si entramos en la lectura de algunas de estas plataformas la
cacofonía dispensa la del presente ensayo.

Es obvio también que, en tratándose de las campañas electorales, el cincuenta por

ciento de los tiempos en el uso de los medios de comunicación, se concentra en
frases “eslóganes”, combinados que en efecto hablan de la plataforma electoral en
razón de que cualquier premisa que se utilice es difusión de la misma.

No pretendemos sostener que todos los contenidos temáticos de esta figura jurídica
electoral sean iguales, pero sí debe quedar claro son muy similares, cierto al caso
que al no existir una conceptualización aceptada, todos son admisibles.
Con las anteriores hilaciones y en una exposición strictu sensu, ha quedado
explicado el primer numeral relativo a las campañas electorales, del artículo 182 del
código electoral vigente.

IV. ACTOS DE CAMPAÑA

Decíamos que los actos de campaña son la promoción verbal de las candidaturas y
que incluyen a las reuniones públicas, las asambleas, las marchas y sus similares.

Su regulación jurídica actual nos dice:

Primero, que como garantía de reunión que es, acorde al artículo noveno de la
Constitución General de la República, ésta debe llevarse a cabo con un objeto lícito,
en la que sólo pueden participar ciudadanos mexicanos y que los mismos no deben
de portar arma alguna.

Enseguida, que debe privar el respeto a los derechos de terceros, así como de los
partidos contendientes y sus candidatos.

Por último, se señala que para el uso gratuito de locales cerrados de propiedad
pública para los fines de la campaña electoral se deberá solicitar con antelación, sin
especificar tiempo, y además señalar la naturaleza del acto, número de invitados, el
horario, la infraestructura requerida y el nombre de la persona responsable del buen
uso del inmueble. Lo anterior en obediencia al deber de propiciar un trato equitativo
a todos los partidos políticos nacionales.

Igual ocurre con las marchas que impliquen una interrupción temporal a la vialidad,
en virtud de que este hecho se debe dar a conocer a la autoridad competente a
efecto de que modifique la circulación y garantice el buen camino de la marcha
acorde a su itinerario.

Como es de observarse, tanto en el uso gratuito de inmuebles públicos, o sea

aquellos que prestan un servicio directo o indirecto de esa naturaleza, como en el
uso de las vialidades, el trato es directo entre los partidos políticos y las autoridades
federales, locales o municipales competentes, en la actualidad y más adelante se
verá, que nuestra legislación no es del todo omisa en esta situación, existe una
corriente pública de opinión que sostiene para estos y otros casos más, que sea la
autoridad administrativa encargada de organizar las elecciones, -más aún, si se trata
de un organismo ciudadanizado-, quien efectúe las gestiones que garanticen la
imparcialidad.

V. PROPAGANDA ELECTORAL

De la propaganda electoral, señalábamos que es la presentación gráfica, de sonido o

de imágenes de las candidaturas y aquí valdría la pena subclasificarla, en forma
enunciativa que no limitativa y a criterio de nosotros, en relación con su medio de
difusión, de conocimiento cierto de su existencia, o de captación del electorado en:

Ø Propaganda electoral impresa;

Ø Propaganda electoral gráfica;
Ø Propaganda electoral grabada;
Ø Propaganda electoral de radio y televisión;
Ø Propaganda electoral telefónica;
Ø Propaganda electoral cibernética; y
Ø Propaganda electoral de encuesta y sondeo.

1. PROPAGANDA ELECTORAL IMPRESA

Nuestro ordenamiento dispone en principio, que debe contener la identificación

precisa del partido o coalición que ha registrado al candidato, lo cual, es
indiscutible, pues de lo contrario no se hubiere autorizado.

En seguida, no podrá fijarse ni distribuirse en interiores de los edificios públicos,

así como tampoco debe dañar el equipamiento urbano, ni impedir la visibilidad a los
vehículos, ni menos aún impedir u obstruir la circulación de los peatones, además,
queda prohibido fijarla o pintarla en el equipamiento urbano, en el carretero, en el
ferroviario, en accidentes geográficos y en monumentos.

Después, establece que puede colgarse o fijarse en el equipamiento urbano,

bastidores y mamparas, también en inmuebles de propiedad privada con
autorización del dueño.
Por último y para los mismos efectos, en lugares de uso común de propiedad
pública, pueden hacerlo previo acuerdo de las juntas locales y distritales con las
autoridades responsables, de éstos y de conformidad con el procedimiento acordado
en el mes de enero por los consejos respectivos, se sortearán entre los partidos
políticos.

Al parecer, existe un acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral
con los partidos políticos nacionales, que también lo integran, respecto a la
publicidad fijada, colgada o pegada, en el cual no se establece diferencia entre cada
una de ellas, lo cual de ser cierto, y dándose como se da en vías de hecho, no
quiere decir ni gramatical, ni jurídicamente hablando que signifiquen lo mismo, así
como tampoco, en el caso de ser real ese acuerdo –por nadie impugnado– la
posibilidad de su asimilación legal en contravención a lo estatuido, el mismo de
existir, y a pesar del acuerdo de las partes sería nulo.

Con relación a la autorización del dueño, debemos entender que ésta sólo puede
constar en un escrito que lo consigne y que no implique en su forma exterior acto
jurídico alguno, sino tan sólo la declaración unilateral de voluntad del propietario.

Parecería incongruente solicitar una mayor regulación sobre este tipo de

propaganda, pero sí al menos, una más adecuada con los tiempos que se viven,
quizá reducirla a sitios concretos, regionalizarla, en correspondencia a su verdadero
impacto, imagen y costos, de estos últimos si no es posible su eliminación y ahorro,
al menos canalizarlos, cambiarlos de partida presupuestal a otros medios de
comunicación de mayor y real impacto.

2. PROPAGANDA ELECTORAL GRÁFICA

En atención a la libertad de prensa y con fundamento en el artículo séptimo

constitucional, la propaganda electoral gráfica debe ser con respeto a la vida
privada, a la moral y a la paz pública, obviamente en referencia directa a los
candidatos, los terceros, las instituciones y los valores democráticos.
En forma conjunta, con los demás medios de comunicación social existentes en
nuestro país, consideramos les otorga a los partidos políticos nacionales, las
coaliciones que los mismos conformen y a los candidatos que postulen, el derecho
de aclaración o respuesta sin perjuicio de otras acciones.

En efecto, de la lectura del tercer párrafo del artículo 186 del COFIPE, se abren
dos panoramas jurídicos que debemos considerar: por un lado, la Ley de Imprenta
que parecería un péndulo entre el derecho positivo y el derecho vigente; por otro,
las disposiciones civiles y penales que sean procedentes. En la Ley de Imprenta se
ordena la obligación de publicar gratuitamente las rectificaciones o respuestas que
las autoridades, empleados o particulares quieran dar a las alusiones que se les
hagan en artículos, editoriales, párrafos, reportazgos o entrevistas, siempre que la
respuesta se dé dentro de los ocho días siguientes a la publicitación.

Desde luego, la extensión de la respuesta no debe ser mayor del triple del párrafo o
artículo en que se contenga la alusión que se contesta, tratándose de autoridades, en
el caso de particulares puede ser del doble, en ambos casos no deben usarse injurias
o expresiones contrarias al decoro del periodista, no debe contener ataque a terceras
personas y tampoco cometer alguna infracción prevista en la Ley de Imprenta.

La publicación de la respuesta, dice la citada ley, se hará en el mismo lugar y con la

misma clase de letra y demás particularidades con que se hizo la publicación a que
la rectificación o respuesta se refiere.

En atención a este último párrafo, es que apreciamos no un incumplimiento, pero sí

un inadecuado e inequitativo trato al hacer valer el derecho de respuesta, pues
seguramente por inexperiencia o exceso de experiencia, los medios de
comunicación “operan” su cumplimiento a grado tal, que en ocasiones hacen
negatoria o peligrosa la aclaración y más aún en tiempos de campañas electorales.

La remisión que nuestra ley electoral vigente hace del daño moral nos lleva
irremediablemente, a terrenos del Derecho Civil y a dilucidar el trazo que debemos
seguir para su correcta aplicación en el transcurso de una campaña electoral, para
ello es menester aclarar que el daño moral, en nuestro sistema jurídico mexicano
podría estar no adecuadamente planteado, aun después de sus últimas reformas.
En el Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la
República en Materia Federal vigente, se hace referencia a dicho supuesto en cuatro
de sus artículos, a saber: el 143 en relación con la figura de los esponsales que no
es el caso a tratar aquí, el 2116 relativo a la destrucción de un objeto con el solo
ánimo de lastimar en sus afectos al propietario, que tampoco sería el caso, y el 1916
y el 1916 bis que son los aplicables.

Respecto al primero recordemos que su redacción anterior a la actual ya ofrecía

serios problemas, por ejemplo se cuantificaba el daño moral en una tercera parte del
previo daño pecuniario, también se sujetaba a la existencia de un previo hecho
ilícito y su procedencia podía o no ser acordada por el juez, todo lo cual generaba
no sólo serias críticas doctrinales, sino problemas en su aplicación.

Posteriormente al reformarse el artículo se incluyeron a los derechos de la

personalidad, los cuales no regula el propio código civil lo que provoca imprecisión
en su connotación jurídica, la gravedad radica en la ausencia de un criterio formal o
ponderado para resarcir el citado daño, limitándolo entre otros elementos a
considerar a la capacidad económica de la víctima y del agresor, lejos de solventar
la dificultad la complica aún más.

Las tesis que ilustran su aplicación no han llegado a sentar jurisprudencia, de hecho
han sido repetitivas, éstas en síntesis han refrendado que el daño moral es algo
subjetivo, que lo que debe acreditarse es la realidad del ataque, una de ellas podría
ser importante para los fines que persigue este ensayo en razón de que recayendo en
el artículo 1916, remite al 1916 bis para concretar que no es exacto que el concepto
de daño moral hubiese sufrido una ampliación con relación a los hechos ilícitos,
sino todo lo contrario, con fundamento en este último, y remitiéndonos –he aquí lo
importante– a los artículos sexto y séptimo constitucionales sí se puede en las
campañas electorales, probando los extremos de estos dos preceptos de la
Constitución, hacer procedente la acción de reparación del daño moral contra los
propios medios de comunicación.

En lo anterior, se podría también ahondar aún más, pero será motivo de otro
estudio.
En otro orden de ideas, pero dentro del mismo panorama que nos abrió el artículo
186, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es juicioso
aun con la brevedad del caso, entrar en el Código Penal para el Distrito Federal en
Materia Común y para toda la República en Materia Federal, con omisión por el
momento de los delitos cometidos por servidores públicos y los relativos a los
delitos electorales, o sea, mirar sucintamente la difamación y la calumnia, y solo
para recordar sus excluyentes y desde luego, referirlas a las pasiones políticas,
sustrato de las campañas electorales.

Establece el código penal mencionado, en su artículo 352, fracción II: “Al que
manifestare su juicio sobre la capacidad, instrucción, aptitud o conducta de otro, si
probare que obró en cumplimiento de un deber o por interés público, o que con la
debida reserva lo hizo por humanidad, por prestar un servicio a persona con quien
tenga parentesco o amistad, o dando informes que se le hubieren pedido, si no lo
hiciere a sabiendas, calumniosamente,...” no será penalmente responsable de los
ilícitos que citábamos.

Valdría la pena comentar la sensibilidad de un aprecio de amistad, de nuevo la

magnificencia del concepto humanidad, pero baste hablar del interés público que
por sí mismo cae ante la estimación legal de figuras tales como los partidos políticos
nacionales, las candidaturas, las elecciones y las propias campañas electorales,
todas ellas, con diferente ponderación, son de interés público, lo que provocaría de
inicio en su improcedencia, factores coyunturales.

Otra más del mismo ordenamiento punitivo, nos señala que no se castigará como
calumniador si probare plenamente haber tenido bastantes causas para incurrir en
error, la pregunta obligada sin tocar a criterio de quien, es ¿Causas bastantes que
lleven al error en el lapso de las muchas y muy diversas campañas electorales?, la
respuesta inmediata, sin consideración alguna, sin mediar criterio u opinión, sería:
todas.

Por ser del tema, cuando el delito se cometa por medio de un periódico, estarán
obligados a publicar el fallo, imponiéndose multa de cien pesos por cada día que
pase sin hacerlo, la cual no podrá exceder de diez mil pesos, sin mayor trámite y a
riesgo de parecer utilitaristas, una sola respuesta: se los pagan por anticipado.
3. PROPAGANDA ELECTORAL GRABADA

Se encuentra regulada en nuestro código electoral vigente de la siguiente manera:

realizada en la vía pública se sujeta a las disposiciones administrativas en materia de
prevención de la contaminación por ruido.

La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente es

reglamentaria de las disposiciones de la Constitución en esta materia y el ruido no
escapa a su regulación.

Se considera que el sonido se convierte en ruido cuando sus componentes físicos

perturban la relación del ser humano y su medio ambiente, o cuando causa tensión o
un daño fisiológico, o sea que genere una alteración en la salud y en el bienestar
humano, palmariamente en contaminación al medio ambiente.

Sin tratar de profundizar en el tema y tan sólo por la referencia a que nos lleva
nuestra ley electoral, sin desconocer que es importante para mejor proveer en su
momento, sentaremos algunas bases, por ejemplo la federación en cuanto al ruido
sólo vigila y regula, expide la normatividad necesaria, los estados, el Distrito
Federal y los municipios son los encargados de prevenir y controlar.

Así expuesto, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente,

en sus numerales 155, 156, 182 y 188, apuntan que quedan prohibidas las emisiones
de ruido en cuanto rebasen los límites máximos establecidos en las normas oficiales
mexicanas, y que éstas a su vez señalarán los procedimientos a fin de prevenir y
controlar la contaminación por ruido. La propia secretaría podrá formular ante el
ministerio público federal la denuncia correspondiente cuando se percate de actos u
omisiones en la materia, supuesto que también se amplía a toda persona o ciudadano
que se vea afectado o inclusive sienta afectada su comunidad por delitos
ambientales.

El Reglamento contra la Contaminación Originada por la Emisión de Ruido,

derivado de la ley ecológica vigente, antes mencionada, postula en sus artículos 22
y 37 que se prohibe la emisión de ruidos que se produzcan en las zonas urbanas a
través de dispositivos sonoros, como campanas, bocinas, timbres, silbatos o sirenas,
que se instalen en cualquier vehículo, salvo casos de emergencia. Que los aparatos
amplificadores de sonido y otros dispositivos similares que produzcan ruido en la
vía pública o en el medio ambiente de la comunidad, sólo podrán ser usados en caso
de servicio y beneficio colectivo no comercial, requiriendo para ello de un permiso
otorgado por la autoridad competente, quien podrá expedirlo siempre que no exceda
un nivel de setenta y cinco decibeles.

Las anteriores regulaciones se complementan con la Norma Oficial Mexicana

número C-92, que señala que ruido es todo sonido que cause molestias, interfiera
con el sueño, trabajo o descanso, lesione o dañe física o psicológicamente al
individuo, la fauna y los bienes de la Nación o de los particulares.

Por último, el código penal en la fracción III, del artículo 415, después de señalar
la penalidad de tres meses a seis años de prisión y de mil a veinte mil días de multa,
indica que ésta se le aplicará a quien contravenga las disposiciones legales o normas
oficiales mexicanas, genere emisiones de ruido que ocasionen daños a la salud
pública, a los recursos naturales, a la flora, a la fauna o a los ecosistemas.

Con los anteriores precedentes, podríamos en mención directa a las campañas

electorales, recordar que en éstas, las fuentes móviles emisoras de ruido son
comunes en las vías y lugares públicos; de entrada tendríamos que pensar que han
recabado el permiso correspondiente de la secretaría o dirección ecológica
competente en el estado o municipio, cuando dicho ruido no excediera de los setenta
y cinco decibeles permitidos, sin embargo; no siempre es así.

No todos los municipios contienen en su estructura orgánica o gubernamental a la

unidad responsable de los problemas ecológicos, en algunos casos en que sí la
tienen, desconocen el procedimiento de estos permisos y la mayor desventaja radica
en que, de una breve investigación de campo, encontramos que los partidos
políticos no tienen considerado dicho trámite en su planeación de campañas
electorales, pues nunca lo han requerido.

Los argumentos cuestionables ante esta situación de hecho se amplían en cascada

por el ruido que daña primeramente a todos, de donde surgen las famosas acciones
de clase, en seguida a los voluntarios o simpatizantes del partido político nacional o
sus candidatos, y por último, cuando el operador de estas grabaciones y bocinas es
un trabajador de los mismos, circunstancia que desplaza el problema, también, a la
legislación laboral.

4. PROPAGANDA ELECTORAL DE RADIO Y TELEVISIÓN

Sólo contamos con un artículo, el 186 del Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales, que consta de tres párrafos. En el primero de ellos, nos
remite al consabido artículo sexto constitucional, o sea, a la manifestación de las
ideas que no debe atacar la moral, los derechos de terceros, no deben provocar
delito alguno, ni perturbar el orden público; en el segundo, sanciona que se deben
evitar ofensas, difamación o calumnia y, en el tercero, nos establece el derecho de
aclaración o respuesta que mencionamos al comentar la propaganda electoral
gráfica.

Sin ser la cuestión central de estas líneas, no está por demás, aun de manera
concisa, citar algunas prerrogativas de acceso permanente a la radio y a la
televisión, con el único afán de distinguir entre lo que antes se llamaba o se
clasificaba en propaganda oficial y comercial, y ahora se conoce como oficial o
pagada por el Instituto Federal Electoral y la otra, como privada o pagada por los
partidos políticos nacionales.

No escapa a este ensayo que ambos medios de comunicación, radio y televisión, lo

son por excelencia y por encima de muchos otros.

La propaganda oficial se circunscribe a los quince minutos que del tiempo total
mensual del Estado se le otorga a los partidos políticos en dos programas semanales
de menos de dos minutos cada uno, más un programa especial dos veces al mes en
cobertura nacional, en la regional se puede incluir hasta por la mitad del tiempo de
la primera.

Durante el espacio de las campañas electorales se adiciona a esta propaganda

electoral oficial, doscientas cincuenta horas en la radio y doscientas en la televisión,
si sólo se eligen candidatos al Congreso de la Unión serán ciento veinticinco horas
en radio y cien en televisión; más diez mil promocionales en el primero de estos
medios citado y cuatrocientos en el segundo.
La distribución de la prerrogativa indicada en el párrafo inmediato anterior, se
distribuye el 70% conforme a la fuerza electoral de cada partido político y el 30%
restante, por igual entre los partidos contendientes.

Entre las reglas generales por ejemplo, en los promocionales de radio y televisión
que no se utilicen, se pierde la garantía de producción y difusión, etc., destaca la
utilización de un mínimo del 50% de todo lo anterior, en el sostenimiento y
postulación de las plataformas electorales a que nos referimos en el primer apartado
de este trabajo.

La propaganda electoral privada o pagada por los partidos, conlleva una serie de
disposiciones que van desde los mecanismos de la disponibilidad de contratación a
través de catálogos de horarios y tarifas que les proporciona a los partidos políticos
nacionales la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas, pasando por el escrito que los
interesados deben remitir a ésta, donde manifiesten cuáles son los compromisos que
desean adquirir, hasta la celebración del contrato respectivo directamente con la
empresa proveedora de servicios de comunicación.

No omitimos señalar que una vez que los partidos políticos han escogido horarios y
tarifas y lo han expresado en la forma escrita, no pueden contratar en tiempos
posteriores, ni aun directamente, como tampoco es permitido que terceras personas
convengan con las empresas televisoras o radiodifusoras, espacios a favor de
partidos o candidatos, a lo anterior surge la consecuencia lógica de que la Comisión
de Radiodifusión del Consejo General del Instituto Federal Electoral hace un
muestreo permanente de los tiempos de transmisión durante las campañas
electorales.

5. PROPAGANDA ELECTORAL TELEFÓNICA Y CIBERNÉTICA

Existen sendas regulaciones en la Ley de Vías Generales de Comunicación, que

desde luego pueden ser aplicables, pero en relación con el tema en específico no
existe nada.

Sin embargo, todo lo aquí vertido le es, de un modo u otro, aplicable, sin perder de
vista que lo no prohibido está permitido.
6. PROPAGANDA ELECTORAL DE ENCUESTA Y SONDEO

Hemos subclasificado a la propaganda electoral incluyendo en ésta a la conocida

como de encuesta y sondeo, en virtud de que es un medio más que comprobado de
propaganda electoral, su control tanto para el lapso de las campañas electorales y
hasta el cierre oficial de las casillas se estatuye en nuestro multicitado código
electoral vigente.

La encuesta o sondeo que se difunda o publique por cualquier medio, deberá ser
entregada al Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, no obstante es
omisa la ley, en cuanto a si dicha entrega debe hacerse antes o después de su
publicación, lo que a nuestro parecer genera peligros innecesarios en el uso de los
criterios generales de carácter científico y ni siquiera pensar en un encubrimiento en
la posterior entrega de esa información y su correlativa veracidad.

De la misma manera, serán aplicables las penas del ordenamiento correspondiente,

si aquéllas se publican dentro de los ocho días previos a la elección y hasta la hora
del cierre oficial de las casillas de husos horarios más occidentales del territorio de
la República Mexicana, tan es propaganda electoral el dar a conocer preferencias
electorales que nuestro código las prohibe durante el período de meditación y el día
de las elecciones, la razón, decíamos es por demás sencilla: pueden inducir el voto
de los indecisos o desinformados por gusto propio.

En lo concerniente a los criterios generales de carácter científico que debe acordar

el Consejo General para la elaboración de encuestas, trátese de personas físicas o
jurídicamente colectivas, el mismo responsable decidió para las campañas
electorales de mil novecientos noventa y siete, ratificar el diverso de fecha diez de
agosto de mil novecientos noventa y cuatro respecto al tema que denominaron
encuestas por sondeo. Toca a su fin lo que puede entenderse legalmente hablando
como propaganda electoral en sus distintas vertientes, falta agotar en este esquema
tres temas del capítulo de campañas electorales en forma por demás elemental.

VI. SEGURIDAD PERSONAL DE LOS CANDIDATOS, DEBATES

PÚBLICOS Y SANCIONES
1. SEGURIDAD PERSONAL DE LOS CANDIDATOS

Una vez que adquieren ese carácter los candidatos, el Presidente del Consejo
General podrá solicitar a las autoridades competentes proporcionen seguridad
personal para aquéllos, más que una situación de carácter jurídico, se ha convertido
en una coyuntura de imagen por la cercanía que algunos de los candidatos, deben
mostrar con la colectividad de la que pretenden obtener su voto.

2. DEBATES PÚBLICOS

La organización y difusión de los debates públicos entre los candidatos, puede ser
llevada a cabo por el Instituto Federal Electoral, sólo a petición de las partes
interesadas, lo que contrasta a simple vista de que a pesar de que las expectativas de
triunfo de los candidatos cada vez son mayores, los debates públicos son rehuidos,
no se celebran, o quien los gana en la opinión pública no triunfa necesariamente en
las elecciones.

3. SANCIONES

Se verán in extenso, en otro artículo del propio objeto; sin embargo, es aconsejable
dar lectura al artículo 191 del COFIPE, que nos remite por lógica jurídica al
artículo 269 del mismo ordenamiento, sobre esta base podemos afirmar que todas
las faltas administrativas y sus correspondientes sanciones se pueden dar en las
campañas electorales.

Nos llama la atención los cajones de sastre que amplían el espectro de las
infracciones y restringen una sanción específica, lo cual podría crear coyunturas
injustas y aprovechables para el señalamiento de errores en nuestro sistema jurídico.

De la misma manera no nos parece adecuado ubicar bajo los diversos supuestos
jurídicos, únicamente a los partidos políticos nacionales y a las agrupaciones
políticas, por analogía inclusive a las coaliciones, en su caso a los candidatos,
faltaría precisarlo.

VII. FACTORES ESTRUCTURALES Y COYUNTURALES

1. FACTORES ESTRUCTURALES JURÍDICOS

Conviene señalar que aquellos factores para algunos aprovechables, para otros
perjudiciales, estando previstos en la normatividad, necesariamente lo estarán en la
planeación estratégica de las campañas electorales de los distintos partidos políticos
nacionales.

En su mayoría, se encuentran inevitablemente sujetos a plazo o término e inmersos

en el tiempo del desarrollo de las campañas electorales, así tenemos que las
organizaciones de observadores electorales declararán el origen, monto y aplicación
de su financiamiento, al igual que lo harán las agrupaciones políticas, y en directa
relación con sus actividades preferenciales demostradas o sus ismos políticos el
cumplimiento de este deber jurídico se convierte en coyuntura estructural.

Tratamiento equivalente merecerán el período de credencialización, la revisión de

listas nominales, las sesiones generales, locales o distritales de registro de
candidaturas, la acreditación de representantes, la expedición de las identificaciones
de éstos, la integración y ubicación de las mesas directivas de casilla, la emisión,
recepción y distribución de las boletas donde debe consignarse el voto, la
designación de los asistentes electorales, hasta el envío oportuno de materiales a los
órganos del Instituto Federal Electoral como obligación de su Secretario Ejecutivo,
por citar algunos supuestos que al coincidir con las campañas electorales y estar
debidamente previstos en la ley, son factores estructurales a los que hemos
calificado de jurídicos.

Evidentemente todos estos factores son impugnables a través del juicio para la
protección de los derechos políticos electorales de los ciudadano, o en su caso del
recurso de apelación por lo que corresponde a la función jurisdiccional, y en la
administrativa se tendrá el recurso de revisión.

En el primero de los medios de impugnación citados, descubrimos que de las ocho

vertientes que devienen de los tres derechos políticos electorales consagrados en
nuestra Constitución y la legislación electoral, cinco de ellos se pueden presentar en
este período aproximado de cinco meses con nueve días que contempla el año 2000,
y como consecuencia la correspondiente interposición de los medios de
impugnación referidos.

2. FACTORES COYUNTURALES

Dentro del diagnóstico y el análisis político las situaciones que privan en un

momento y lugar determinado no siempre son previsibles, de ahí que sean
coyunturales.

La investigación y el análisis político, así como las encuestas y la estadística, son

herramientas en las más de las veces certeras para paliar y definitivamente planear
el alcance y resultado de dichas coyunturas, no siempre lo que se planea como
estrategia general resulta válida a los ojos de los electores, la percepción de éstos
puede estar mucho más allá, en circunstancias impredecibles para los estrategas e
inclusive para el propio candidato.

De ahí que todo programa deba incluir, con elasticidad, la presencia de

acontecimientos -oportunos e inoportunos- que permita moverse fácilmente en
dirección de lo que el electorado, como mercado, desea obtener.

Cuando se trata de partidos políticos nacionales que ostentan el poder, la relación

entre gobierno y campaña es inevitable si se pretende mantener ese
posicionamiento, de ahí que actos y declaraciones impopulares por parte del
gobierno que integra ese partido, repercutan irremediablemente en la campaña
electoral.

De lo anterior, desde antes, en el inicio, durante y en el cierre de las campañas

electorales, se deben analizar desde la perspectiva de cada momento las situaciones
restrictivas y las impulsoras, en la primera se incluyen debilidades y amenazas, la
segunda se conforma de fortalezas y oportunidades, por consiguiente unas deben
reducirse a márgenes inocuos y otras amplificarse al grado de la ponderación.

La mercadotecnia política inscribe al candidato como un producto que debe

venderse bien, al electorado como el mercado que se debe convencer en cuanto a
virtudes y conveniencias del producto, por último, la plataforma electoral es la
oferta, el ofrecimiento que debe necesitar el mercado.
No podemos prescindir de un señalamiento que podría conceptualizarse como un
factor coyuntural restrictivo que de cierto debería eliminarse y es el hecho, varias
veces comprobado, que los conceptos y vocabulario de los comunicólogos, los
politólogos y los encuestólogos, son en las más de las veces, diametralmente
opuestos no sólo a los de los abogados, sino a los propios textos legales.

Por último y ante la crítica de algunos sectores profesionales relacionados con las
campañas electorales, en el sentido de que nuestras instituciones jurídicas no
preservan ni inculcan los valores republicanos en este tema, damos cuenta con las
siguientes disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales:

El programa de acción de los partidos, determinará las medidas para formar

ideológica y políticamente a sus afiliados infundiendo en ellos el respeto al
adversario y a sus derechos en la lucha política [Artículo 26, párrafo 1, inciso c)].

Es obligación de los partidos políticos nacionales, abstenerse de cualquier expresión

que implique diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamación o que denigre a los
ciudadanos, a las instituciones públicas o a otros partidos políticos y sus candidatos,
particularmente durante las campañas electorales y en la propaganda política que se
utilice durante las mismas [Artículo 38, párrafo 1, inciso p)].

VIII. CONCLUSIONES

La constante inclusión en el mundo académico de la materia referente a las

campañas electorales, demuestra sin lugar a dudas que sus marcos conceptuales
básicos, en lo legislativo, lo doctrinario y lo jurisprudencial, no son figuras
acabadas sino en proceso de evolución.

Separar por su técnica y procedimientos a temas relacionados con las campañas

electorales, tales como financiamiento, topes a los gastos de campaña y sanciones es
sendero constante no sólo de los planes y programas de estudios de las facultades y
escuelas donde se imparte como asignatura, sino también acierto de las divisiones
de educación continua.
Como se pudo observar de la lectura del presente ensayo, los avances del Código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en este y otros temas de la
especialidad, son acordes con la modernidad e incluso similares a los adelantos de
las legislaciones latinoamericanas y admite comparación positiva con las europeas.

En algunos casos, como también deben desprenderse del estudio de este artículo, es
menester precisar ciertas figuras jurídicas como en el caso de las plataformas
electorales que nos atrevimos a definir, en su caso, puntualizar algunos actos de
campaña que permeen al órgano encargado de organizar las elecciones o definan
momentos y plazos para el conocimiento oportuno de la autoridad administrativa
electoral del contenido de la propia propaganda electoral, en algunas de sus
vertientes o subclasificaciones que hemos elaborado en las líneas anteriores.

De suma importancia es, insistir en la necesidad de que los profesionales

especializados en Derecho Electoral posean un conocimiento jurídico más que
aceptable de otras ramas del derecho objetivo que inciden no sólo, como se vio
páginas atrás, en las campañas electorales, sino en muchos y variados lineamientos
que conforman al Derecho Electoral, además de ser indispensable en la
substanciación de un expediente, soporte de su consecuente resolución.

La inmediata conclusión anterior es extensiva a los jurídicos de los partidos

políticos nacionales, entre otras cosas aparentemente fuera del mundo de la
legalidad, para el manejo de los factores estructurales y coyunturales que tienen que
ver con el Derecho, de inicio a fin de una campaña electoral, y su quizá necesaria
elaboración de medios de impugnación, o desde luego, de otro tipo de ocursos en
las vías pertinentes ya descritas en el cuerpo del presente.

Queda de manifiesto que la generosidad del Derecho Electoral en la regulación de

las campañas electorales, descubre un sin fin de formas jurídicas y metajurídicas,
no sólo en los actos de campaña y en la propaganda electoral, sino acaso más en la
estructuración de acuerdos y reglamentación administrativa que le son
consubstanciales.

SIN NOTAS
 OTROS ACTORES ELECTORALES

Marco Antonio PÉREZ DE LOS REYES

SUMARIO: I. Introducción. II. La vigilancia en materia electoral. 1. Concepto de vigilancia. 2. La

vigilancia en el proceso electoral. 3. Las comisiones de vigilancia. Ámbitos de competencia y
atribuciones. III. La vigilancia de las elecciones. 1. Razones, fines, actores, facultades y funciones.
2. Representantes de los partidos políticos. 3. Observadores Electorales. 4. Visitantes Extranjeros.
IV. Notarios y Jueces. V. Organizaciones no gubernamentales. VI. Policía. VII. Asistentes
Electorales. VIII. Autoridades municipales, estatales y federales. IX. La vigilancia de las elecciones
en el Derecho comparado. X. Evolución histórica. 1. Ámbito federal y estatal. 2. Ámbito
internacional. 3. Perspectivas doctrinales. XI. La trascendencia de los medios masivos de
comunicación en el desarrollo del proceso electoral. 1. La Prensa. 2. La Radio. 3. La Televisión. 4.
Internet. XII. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN

Este es un tema heterogéneo que abarca el análisis de varios aspectos del Derecho
Electoral. En tal virtud, es necesario resaltar cuáles son los rubros o apartados que
contiene. Así se pueden indicar los siguientes:

La vigilancia en materia electoral. En donde cabe indicar: un concepto general

de vigilancia, la vigilancia en el proceso electoral, y la vigilancia de las
elecciones;
Los sujetos encargados de la vigilancia de las elecciones, algunos de ellos
circunscritos al día de las elecciones, y otros, en general, al proceso electoral;
El desarrollo histórico de la vigilancia de las elecciones, tanto en el derecho
comparado como en el ámbito nacional, y en el aspecto doctrinal; y
La trascendencia de los medios masivos de comunicación en el desarrollo del
proceso electoral.

Al elaborar un cuadro representativo de esta temática quedaría el siguiente:

@Ver Imagen Graf_3.gif@

En resumen, son cuatro los grandes subtemas a tratar:

Ø La vigilancia en material electoral;

Ø Los sujetos encargados de la vigilancia de las elecciones;

Ø El desarrollo histórico de la vigilancia de las elecciones; y

La trascendencia de los medios masivos de comunicación en el desarrollo del

proceso electoral.

La denominación de “Otros Actores Electorales” que se da a este tema, último del

módulo II del Diplomado en Derecho Electoral, denominado Actores Electorales,
estriba en que, si bien los actores básicos o reales del proceso electoral son desde
luego: los ciudadanos, los partidos políticos, las organizaciones políticas y los
candidatos; es importante destacar el papel que tienen en todo el proceso electoral y
especialmente en la jornada electoral, personas tan importantes como los
representantes de los partidos políticos, los observadores electorales, los notarios
públicos y otros más, incluyendo la influencia que ejercen los medios masivos de
comunicación.

Si se hacen resaltar estos hilos conductores, es de verse que entre temas

aparentemente disímbolos, se encuentra una base temática uniforme, que lo es,
finalmente, la vigilancia del proceso electoral, en sus diversas etapas, especialmente
el día de las elecciones, cuando suelen hacerse más visibles, a los nacionales y a los
extranjeros, las bondades o las imperfecciones de un sistema democrático.

II. LA VIGILANCIA EN MATERIA ELECTORAL

La democracia, como doctrina política que postula la intervención del pueblo en la

designación de los titulares de sus órganos de gobierno, está configurada por
muchos actos mediante los cuales los ciudadanos pueden practicarla de manera
constante, en otras palabras, la democracia es una forma de vida colectiva que
implica la manera de ser y de actuar en un contexto de cultura específica.

Así las cosas, los pueblos deben hacer de ella su expresión cotidiana de vida, en el
entendido de que las decisiones de gobierno que se adopten deben ser expresiones
de su propia y soberana voluntad. Así lo entiende la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, en su artículo tercero, fracción II, inciso a), cuando
define el criterio que orientará a la educación en México, manifestando que será
democrática, considerando a la democracia, no solamente como una estructura
jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el
constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo, luego, la
democracia debe verse como una manera de ser, como una verdadera idiosincrasia,
una cultura y una convicción que modele cada acto de la vida social de un pueblo.

De lo anterior, se desprende la necesidad de establecer en todo sistema electoral,

mecanismos de vigilancia que permitan garantizar institucionalmente la
transparencia de los procesos electorales, dado que éstos constituyen la base
fundamental de la democracia.

De esta manera, lo que debe ser generalizado y común que es el vigilar cada
actividad que se realice, o bien cada sector de la vida de un sujeto; así, se vigila la
salud, se vigila el aprovechamiento escolar, se vigila la adecuada impartición de
justicia, el cobro de los impuestos etc., en materia electoral, la vigilancia se hace de
absoluta necesidad, dada la gran cantidad de intereses políticos que convergen en
ese aspecto fundamental que es el proceso electoral, mecanismo por el cual se elige
a los titulares de los órganos de representación que ejercerán su mandato durante un
período determinado de ejercicio institucional.

1. CONCEPTO DE VIGILANCIA

La palabra vigilancia deviene del verbo vigilar, palabra latina que deriva de
vigilans, dividido en vigil-ilis, adjetivo que significa cuidadoso, atento o atentus 1.

También se define a la vigilancia como la acción o efecto de vigilar; servicio

montado y dispuesto para vigilar; y vigilar consiste en estar atento, observar, o
velar sobre algo o sobre alguien2.

En el caso concreto de este estudio, se puede definir a la vigilancia en materia

electoral como la acción establecida y dispuesta por mandato de la ley o de manera
general, para velar por el correcto funcionamiento de la actividad electoral, en el
ámbito nacional o internacional.
También se puede definir como referente a velar por el correcto funcionamiento de
un proceso electoral determinado, o por el correcto desarrollo y calificación de una
elección determinada.

En cada una de estas tres opciones, lo que se está presentando es el panorama o

área que abarca la definición, es decir, de la materia electoral, de un proceso
electoral o, finalmente, de una elección.

Por otra parte, es una acción establecida y dispuesta por mandato de la ley, porque
es en la legislación en donde debe esencialmente estar el fundamento de formación
y ejercicio de esa vigilancia, caso de los observadores electorales regidos por el
artículo 5 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
(COFIPE); pero puede hablarse de una “vigilancia informal” que de cualquier
modo se ejerce, como es el caso de la establecida por los medios masivos de
comunicación y, en última instancia, por la corriente mayoritaria de opinión
pública, que a su vez se ve fuertemente influenciada por aquéllos, y que de alguna
manera viene a representar una medida de vigilancia y de control en los procesos
electorales.

En consecuencia hay, según su fundamento, dos tipos de vigilancia electoral, a

saber:

Ø Vigilancia formal o de derecho; y

Vigilancia informal o de hecho.

Además, por los sujetos que ejercen la vigilancia electoral, cabe hablar de:

Ø Vigilancia individual, como la que lleva a cabo un observador electoral; o

Vigilancia grupal, la que realizan las organizaciones no gubernamentales.

También cabe señalar, por su vinculación con las autoridades electorales, la:

Ø Vigilancia institucional, como la que ejercen las comisiones de vigilancia; y

 Vigilancia no institucional, la que realizan los reporteros de un periódico.

Igualmente, por su origen, puede haber:

Vigilancia de origen nacional, como es el caso de los observadores electorales,

actividad que sólo pueden ejercer, por mandato de ley, los ciudadanos
mexicanos, artículo 5, párrafo 3, del COFIPE; y

Vigilancia de origen internacional, como puede ser la que lleven a cabo los
organismos intergubernamentales, como sería, en su caso, la Organización de
las Naciones Unidas, por ejemplo.

Finalmente, por su alcance o materia que abarca la vigilancia, ésta puede ser:

Vigilancia integral, si se refiere a todo el proceso electoral; y

Vigilancia especial, si sólo abarca una etapa de este proceso, como sería el caso
de la jornada electoral exclusivamente.

En consecuencia se puede presentar el siguiente cuadro comparativo:

RAZÓN TIPO DE VIGILACIA

I. por su fundamento a) Formal
b) Informal
II. por los sujetos que la ejercen a) Individual
b) Grupal
III. por su vinculación con las autoridades electorales a) Institucional
b) No Institucional
IV. por su origen a) Nacional
b) Internacional
V. por su alcance a) Integral
b) Especial

Al margen de este cuadro comparativo, en dos sentidos debe entenderse la

vigilancia en materia electoral, a saber:

En sentido amplio, lato sensu:

 Es la observación y control de distintas actividades relacionadas con el
campo electoral, por ejemplo la tarea que realizan las comisiones de
vigilancia en relación con la actividad de la Dirección Ejecutiva del Registro
Federal de Electores.

En sentido estricto, stricto sensu:

Es la vigilancia del proceso electoral, especialmente, no únicamente, de la

jornada electoral.

2. LA VIGILANCIA EN EL PROCESO ELECTORAL

El artículo 173 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

establece que el proceso electoral es el conjunto de actos ordenados por la
Constitución y el propio código, realizados por las autoridades electorales, los
partidos políticos nacionales y los ciudadanos, que tiene por objeto la renovación
periódica de los integrantes de los poderes legislativo y ejecutivo de la Unión.

Como es de observarse, el proceso electoral abarca todas las actividades que

conducen a la renovación cíclica de los titulares de los órganos de gobierno
susceptibles de elección. En consecuencia, en este apartado se analiza la vigilancia
que se ejerce en forma integral en las distintas etapas del proceso electoral.

Al respecto, se debe tomar en cuenta que efectivamente el proceso electoral está

compuesto de cuatro etapas, mismas que son enunciadas en el artículo 174 del
propio código, a saber:

Preparación de la elección;

Jornada electoral;

Resultados y declaraciones de validez de las elecciones; y

Dictamen y declaraciones de validez de la elección y de Presidente Electo.

Ahora bien, es evidente que al desarrollar una tarea electiva de las proporciones que
representa el proceso electoral, en este caso federal, y cuya consecuencia será el
determinar la nueva titularidad de los responsables del gobierno nacional, es
necesario mantener en todo momento una bservancia irrestricta de las disposiciones
constitucionales y legales que norman esa parte fundamental de la democracia
mexicana. De aquí que resulte de primordial interés ejercer una eficiente vigilancia
respecto del proceso electoral.

La propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 41,

fracción III, establece las bases de esa actividad de vigilancia, al efecto cabe
destacar de esta disposición los siguientes enunciados:

La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza

a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal
Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya
integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos
nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio
de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y
objetividad serán principios rectores.

El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus

decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño, contará en su
estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia...Los
organismos de vigilancia se integrarán mayoritariamente por representantes de
los partidos políticos nacionales...

3. LAS COMISIONES DE VIGILANCIA. INTEGRACIÓN, ÁMBITOS DE

COMPETENCIA Y ATRIBUCIONES

Gracias a esta base constitucional surgen las llamadas comisiones de vigilancia,

cuya tarea fundamental es la de vigilar la inscripción de los ciudadanos en el padrón
electoral y en las listas nominales de electores, así como la actualización de estos
documentos básicos para ejercer el derecho ciudadano al voto, dado que es de
entenderse que sólo con un adecuado padrón y enlistado electoral se podrá, en
principio, efectuar un ejercicio electoral confiable.

En ese orden de ideas, el artículo 92 del COFIPE, indica que corresponde a la

Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, entre otras atribuciones, las
siguientes:

( ...)
c) Aplicar la técnica censal en forma parcial en el ámbito territorial que
determine la Junta General Ejecutiva;
 d) Formar el Padrón Electoral;

e) Expedir la Credencial para Votar...;

f) Revisar y actualizar anualmente el Padrón Electoral conforme al

procedimiento establecido en el Capítulo Tercero, del Título Primero, del Libro
Cuarto de este Código;

g) Establecer con las autoridades federales, estatales y municipales la

coordinación necesaria, a fin de obtener la información sobre fallecimientos de
los ciudadanos, o sobre pérdida, suspensión u obtención de la ciudadanía;

h) Proporcionar a los órganos competentes del Instituto y a los partidos políticos

nacionales, las listas nominales de electores...;

i) Formular, con base en los estudios que realice, el proyecto de división del
territorio nacional en 300 distritos electorales uninominales, así como el de las
cinco circunscripciones plurinominales;

j) Mantener actualizada la cartografía electoral del país, clasificada por entidad,

distrito electoral federal, municipio y sección electoral;

k) Asegurar que las comisiones de vigilancia nacional, locales y distritales se

integren, sesionen y funcionen en los términos previstos por el Código;

l) Llevar los libros de registro y asistencia de los representantes de los partidos

políticos a las comisiones de vigilancia;

m) Solicitar a las comisiones de vigilancia los estudios y el desahogo de las

consultas sobre los asuntos que estime conveniente dentro de la esfera de su
competencia; ...

Estas tres últimas atribuciones implican una doble labor de vigilancia entre la
Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores y las comisiones de vigilancia
nacional, locales o distritales.

Más adelante, el artículo 135 del COFIPE, añade que el Instituto Federal Electoral
(IFE) prestará, por conducto de la dirección ejecutiva competente y de sus vocalías
en las juntas locales y distritales ejecutivas, los servicios inherentes al Registro
Federal de Electores.

El registro aludido es de carácter permanente y de interés público y los datos de los

ciudadanos en él consignados son estrictamente confidenciales, por lo que solamente
podrán comunicarse o darse a conocer en juicios, recursos o procedimientos en los
que el propio Instituto sea parte para cumplir con las obligaciones previstas en el
mismo código o por la Ley General de Población, en lo referente al Registro
Nacional Ciudadano o por mandato de juez competente.

También se dice en el citado artículo que los miembros de los consejos general,
locales y distritales, así como de las comisiones de vigilancia, tendrán acceso a la
información que conforma el padrón electoral, exclusivamente para el cumplimiento
de sus funciones y no podrán darla o destinarla a finalidad u objeto distinto al de la
revisión del padrón electoral y de las listas nominales.

Con base en todo lo expuesto anteriormente, se establecen en el Código Federal de

Instituciones y Procedimientos Electorales, en su libro cuarto, los procedimientos
especiales en las direcciones ejecutivas; en el título primero, los procedimientos del
Registro Federal de Electores y en el capítulo sexto, lo referente a las comisiones de
vigilancia.

De esta manera, el artículo 165 del COFIPE, indica cómo se integran las
comisiones de vigilancia, en sus niveles nacional, locales o distritales. De acuerdo
con este precepto se puede presentar el siguiente cuadro comparativo:
LAS COMISIONES DE VIGILANCIA
( Integración )
Artículo 165 del COFIPE

NIVEL INTEGRANTES
El director Ejecutivo del Registro Federal de Electores (quien preside la comisión);
Un presidente propietario y un suplente por cada uno de los partidos políticos nacionales;
Nacional Un secretario designado por el presidente respectivo, entre los miembros del Servicio
profesional Electoral con funciones en el área registral; y
Un representante del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.
El Vocal del Registro Federal de Electores del caso (quien preside la comisión);
Local Un representante propietario y un suplente por cada uno de los partidos políticos; y
Un Secretario designado por el presidente respectivo, entre los miembros del Servicio
Profesional Electoral con funciones en el área registral.
El Vocal del Registro Federal de Electores del caso (quien preside la comisión);
Distrital Un representante propietario y un suplente por cada uno de los partidos políticos; y
Un secretario designado por el presidente respectivo, entre los miembros del Servicio Profesion
Electoral con funciones en el área registral.
Como puede observarse, la integración de las comisiones es relativamente
uniforme, sólo se adecua, por sentido común, al nivel del funcionario que las
preside (el Director Ejecutivo del Registro Federal de Electores o el vocal local o
distrital que corresponda) y en la Comisión Nacional se añade un representante del
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

El artículo 92, párrafo 2, del COFIPE es el antecedente, en el mismo texto legal,

de esta organización de las comisiones de vigilancia pues manifiesta: “Para
coadyuvar en los trabajos relativos al Padrón Electoral se integrará la Comisión
Nacional de Vigilancia, que presidirá el Director Ejecutivo del Registro Federal de
Electores, con la participación de los Partidos Políticos Nacionales”.

El artículo 165 especifica que los partidos políticos deberán acreditar

oportunamente a sus representantes ante las respectivas comisiones de vigilancia,
mismos que podrán ser sustituidos en todo tiempo.

El artículo 166 ordena que las comisiones de vigilancia sesionen por lo menos una
vez al mes y que de cada sesión se levante el acta que deberá ser firmada por los
asistentes a la misma. Además, en caso de inconformidades, éstas se consignarán
en la propia acta, de la cual se entregará copia a los asistentes.

El Registro Federal de Electores, sobre el cual ejercerán vigilancia, en distintos

órdenes, las comisiones, se integra, según el artículo 136 del COFIPE por: el
catálogo general de electores y el padrón electoral.

El catálogo general de electores contiene la información básica de los varones y

mujeres mexicanos mayores de dieciocho años, recabada a través de la técnica
censal total; en tanto que en el padrón electoral constan los nombres de los
ciudadanos consignados en el catálogo general de electores y de quienes han
presentado su solicitud individual de incorporación.

Ahora bien, el artículo 141 del ordenamiento aludido ordena:

 Según lo dispuesto por el artículo 53 de la Constitución, establecida una nueva
demarcación territorial de los 300 distritos electorales uninominales basada en el
último censo general de población, el Consejo General del Instituto, con la
finalidad de contar con un Catálogo General Electores del que se derive un
padrón integral auténtico y confiable, podrá ordenar, si fuere necesario, que la
Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, aplique las técnicas
disponibles, incluyendo la censal en todo el país, de acuerdo a los criterios de la
Comisión Nacional de Vigilancia y de la propia Dirección Ejecutiva.

A su vez el artículo 144, párrafo 5, del COFIPE, contiene otro aspecto que
involucra a las comisiones de vigilancia, ya que ordena:

Los formatos de credencial que no hubiesen sido utilizados se relacionarán

debidamente y serán depositados en un lugar que garantice su salvaguarda hasta
la conclusión de la jornada electoral de que se trate. La Dirección Ejecutiva del
Registro Federal de Electores, de acuerdo con el procedimiento que a tal efecto
acuerde el Consejo General, tomará las medidas para su cumplimiento por parte
de los Vocales Locales y Distritales, quienes podrán estar acompañados de los
miembros de la Comisión de Vigilancia correspondiente, para que verifiquen
que se cumpla con dicho procedimiento.

El artículo 152 indica que:

La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores podrá utilizar la

técnica censal parcial en distritos o secciones, o partes de éstos, en aquellos
casos en que así lo decida la Junta General Ejecutiva, a fin de mantener
actualizados el Catálogo General de Electores y el Padrón Electoral.

La técnica censal parcial tendrá por objeto recabar la información básica de los
ciudadanos no incluidos en el Catálogo General de Electores o, en su caso,
verificar los datos contenidos en el mismo, mediante visitas casa por casa.

En tal virtud, agrega el artículo 153: “Las Comisiones de Vigilancia podrán

solicitar a la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores o a las Juntas
Locales y Distritales Ejecutivas, según corresponda, sometan a consideración de la
Junta General Ejecutiva el acuerdo para que se aplique en una sección o distrito
electoral la técnica censal parcial”.

En lo que toca a las listas nominales de electores, que son definidas por el artículo
155 como las relaciones elaboradas por la Dirección Ejecutiva del Registro Federal
de Electores, que contienen el nombre de las personas incluidas en el padrón
electoral, agrupadas por distrito y sección, a quienes se ha expedido y entregado su
credencial para votar, lo que se refiere a la Comisión Nacional de Vigilancia, se
puede agrupar en el siguiente cuadro comparativo:
 LA COMISIÓN NACIONAL DE VIGILANCIA
(Funciones referentes a las listas nominales de electores)
(Artículos 156 a 159 del COFIPE)

PERIODO PLAZO ACTIVIDAD

A partir del 25 de Los partidos políticos tendrán a su disposición, para su revisión las listas nomina
marzo y durante 20 de electores en las oficinas de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal
días naturales Electores.
Interprocesal Máximo el 20 de Se recibe y acreditan las observaciones pertinentes en las oficinas municipale
abril ésta devolverán a las Juntas Distritales Ejecutivas las listas nominales.
A más tardar el 24 Las Juntas Distritales Ejecutivas remiten a la Junta Local correspondiente las lis
de abril nominales.
A partir del 25 de Las observaciones se introducen a las listas del Padrón Electoral y se hacen
marzo y durante 20 modificaciones del caso
días naturales
Los partidos políticos tendrán a su disposición para su revisión las listas nomina
de electores en las oficinas de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal
Electores y podrán formular por escrito a la Dirección Ejecutiva del Regis
}Federal de Electores sus observaciones sobre los ciudadanos inscritos o exclui
indebidamente de las listas nominales.
A más tardar el 15 La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores examina las observacio
de mayo de los partidos políticos y procesa aquellas que, conforme a derecho, procedan;
todo ello rinde informe a la Comisión Nacional de Vigilancia y al Consejo Gene
de IFE
Del proceso El 15 de marzo La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores entregará, en med
Electoral Federal magnéticos a cada uno de los partidos políticos las listas nominales de elector
divididas en dos apartados, ordenados alfabéticamente y por seccio
correspondientes a cada uno de los distritos electorales, el primer apart
contendrá los nombres de los ciudadanos que hayan obtenido su credencial p
votar al 15 de febrero, y el segundo apartado los nombres de los ciudada
inscritos en el Padrón Electoral que no hayan obtenido su credencial para vota
esa fecha.
El 25 de marzo La Dirección Ejecutiva dl Registro Federal de Electores le entregará a cada part
político una impresión en papel de las listas nominales de electores contenidas en
primer medio magnético.
Hasta el 14 de abril Los partidos políticos podrán formular observaciones a las listas nominales
electores, señalando hecho y casos concretos e individualizados.
A más tardar el 15 Se llevan a cabo las modificaciones que precedan de las hechas por los parti
de mayo políticos y se informa de ello al Consejo General y a la Comisión Nacional
Vigilancia.

En general las comisiones de vigilancia tienen las siguientes atribuciones:

 Vigilar que la inscripción de los ciudadanos en el padrón electoral y en las listas
nominales de electores, así como su actualización se lleven a cabo en los
términos establecidos;

Vigilar que las credenciales para votar se entreguen oportunamente a los

ciudadanos;

Recibir de los partidos políticos las observaciones que formulen a las listas
nominales de electores;

Coadyuvar en la campaña anual de actualización del padrón electoral; y

Las demás que les confiera el mismo código.

A su vez la Comisión Nacional de Vigilancia tiene la atribución específica de

conocer de los trabajos que la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores
realice en materia de demarcación territorial (artículo 166 del COFIPE). El informe
sobre las observaciones hechas por los partidos políticos a los listados nominales
puede ser impugnado a través del recurso de apelación que resolverá la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). En
caso de que no se impugne, o cuando el tribunal ya hubiera resuelto al respecto, el
Consejo General del Instituto sesionará para declarar que el padrón electoral y los
listados nominales de electores son válidos y definitivos.

El artículo 160 del COFIPE señala que los partidos políticos contarán en la
Comisión Nacional de Vigilancia con terminales de computación que les permitan
tener acceso a la información contenida en el padrón electoral y en las listas
nominales de electores. Igualmente, y conforme a las posibilidades técnicas, los
partidos políticos tendrán acceso permanente al contenido de la base de datos, base
de imágenes, documentos fuente y movimientos del padrón.

De igual manera, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores instalará

centros estatales de consulta del padrón electoral para su utilización por los
representantes de los partidos políticos ante las comisiones locales de vigilancia y
establecerá mecanismos de consulta en las oficinas distritales del propio registro, a
los cuales tendrá acceso cualquier ciudadano para verificar si está registrado en el
padrón electoral e incluido debidamente en la lista nominal de electores que
corresponda.

En otro orden de ideas, el artículo 163 del COFIPE indica que las solicitudes de
inscripción realizadas por los ciudadanos que no acudan a la oficina o módulo del
Instituto correspondiente a su domicilio a fin de obtener su credencial para votar, a
más tardar el treinta de septiembre del año siguiente a aquél en que solicitaron su
inscripción en el padrón electoral, serán canceladas.

En este caso, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores elaborará

relaciones con los nombres de los ciudadanos cuyas solicitudes hubiesen sido
canceladas, ordenándolas por sección electoral y alfabéticamente, para que se
entreguen a los representantes de los partidos políticos acreditados ante las
comisiones distritales, locales y nacional de vigilancia, según les corresponda, a
más tardar el treinta y uno de octubre de cada año, para su conocimiento y
observaciones.

Los formatos de las credenciales de los ciudadanos, cuya solicitud haya sido
cancelada serán destruidos ante las respectivas comisiones de vigilancia, a más
tardar el quince de enero de cada año.

De igual manera, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores dará de

baja del padrón electoral a los ciudadanos que hubiesen avisado su cambio de
domicilio mediante la solicitud respectiva; en este caso, la baja operará sólo por lo
que se refiere al registro del domicilio anterior. También se dará de baja a los
ciudadanos fallecidos o a los que fueren inhabilitados en el ejercicio de sus derechos
políticos por una resolución judicial.

La documentación relativa a la cancelación de solicitudes y a las altas o bajas de

ciudadanos en el padrón electoral quedará bajo la custodia y responsabilidad de la
Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores y sus vocalías.

La documentación referente a los ciudadanos dados de baja del padrón electoral

quedará a la custodia de la misma Dirección, por un período de dos años contados a
partir de la fecha en que operó la baja. Transcurrido ese período, la Comisión
Nacional de Vigilancia determinará el procedimiento de destrucción de dichos
documentos.

De todo lo anteriormente expuesto se desprende la importancia que tiene el

desempeño de las comisiones de vigilancia en cualquiera de sus niveles, nacional,
locales o distritales a fin de contar con un padrón y listas nominales de electores
confiables, además de asegurar la oportuna entrega a los ciudadanos de su
credencial para votar, puesto que ésta es el documento indispensable para que los
ciudadanos puedan ejercer su derecho de voto, según lo expresa el artículo 140 del
COFIPE.

Es evidente que partiendo de un adecuado padrón electoral, se está en condiciones

de desarrollar elecciones con alto índice de confiabilidad y de eficiencia.

Cabe destacar que la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos

Electorales, de 1977, conocida popularmente como “LOPPE”, formó en el Registro
Federal de Electores “...un Comité Técnico y de Vigilancia que se integraba con
representantes tanto de los partidos políticos, como de las dependencias y entidades
del gobierno federal que tuvieran a su cargo funciones de estadística, informática y
estudios del Territorio Nacional”3 .

En el Código Federal Electoral de 1987, se configuraba en su artículo 99 el

Registro Nacional de Electores como un organismo técnico, dependiente de la
Comisión Federal Electoral encargado de inscribir a los ciudadanos en el padrón
electoral y de mantener a éste depurado y actualizado, así como de elaborar las
listas nominales de electores. Ese Registro Nacional de Electores contaba en su
estructura con un Comité Técnico de Vigilancia, así como comités locales y
distritales de vigilancia.

Actualmente, como ha quedado establecido con apego a la normatividad de la

materia se cuenta con una comisión nacional, 32 comisiones locales y 300
comisiones distritales de vigilancia, todas ellas desarrollando un papel muy
destacado para dar confiabilidad plena al padrón electoral, a la formación de las
listas nominales de electores y naturalmente a la elaboración y entrega oportuna a
los ciudadanos de sus respectivas credenciales para votar.
Precisamente para reforzar esos criterios de confiabilidad, para las elecciones
federales de 1994, se firmó un Pacto para la Paz, la Justicia y la Democracia,
suscrito por ocho partidos políticos con registro y sus respectivos candidatos a la
Presidencia de la República, y en él se establecieron las medidas a adoptar para
darle confiabilidad al padrón electoral, las listas nominales y las credenciales de
elector, por lo que se llegó al consenso de promover una auditoría externa.

Entonces, por acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, se
estableció que la auditoría externa del padrón electoral la realizarían empresas o
instituciones académicas mexicanas, seleccionadas por licitación pública, y que al
efecto se formaría un Consejo Técnico para supervisar los trabajos respectivos. El
informe final de la auditoría debía ser entregado a cada uno de los miembros del
Consejo General para su análisis, a más tardar el once de mayo de 1994, a fin de
estar en tiempo para solicitar, de los auditores e instancias de supervisión
competentes, las aclaraciones e información adicionales necesarias durante los
treinta días siguientes a la recepción del informe.

El Consejo Técnico, así formado, cumpliría un papel de colaboración y

coadyuvancia ciudadana en los programas y actividades institucionales relacionados
con la auditoría externa del padrón electoral. Se integró con once ciudadanos de
reconocido prestigio y reputación, designados por el Consejo General, con un
secretario nombrado por el Director General del Instituto.

Entonces se dio a conocer que esta auditoría externa tenía como antecedente el
hecho de haber ya practicado con anterioridad 36 revisiones y auditorías, y la
auditoría que en 1992 ordenó el propio Consejo General, desarrollada a nivel
nacional.

Las auditorías efectuadas desde entonces han venido a demostrar que el padrón
electoral tiene una cobertura y confiabilidad superior o equivalente a los padrones
electorales de países que en el mundo se consideran altamente democráticos. Es de
observarse que la auditoría externa se desarrolló sin que las autoridades del Instituto
intervinieran en su diseño, preparación, supervisión y conclusiones.

Estas auditorías son indispensables debido a la movilidad permanente que por

razones evidentes, presenta el padrón electoral, baste saber que, en promedio, en
México hay dos millones de nuevos ciudadanos por año, más de tres millones de
cambios de domicilio, y de tres a cuatro millones de trabajadores migrantes4 .

En las elecciones federales se realizaron incluso, en forma aleatoria, visitas a

domicilios de los ciudadanos para verificar la veracidad de los datos consignados
ante el padrón electoral federal.

Actualmente existe la Comisión Nacional de Supervisión y Evaluación (CONASE),

integrada por dos representantes propietarios y un suplente de los partidos políticos
nacionales con registro. Este organismo se reúne cada mes en las oficinas del
Registro Federal de Electores, su función es de coadyuvancia con la Comisión
Nacional de Vigilancia a la que rinde informe de sus actividades y trabajos. En este
período “interprocesal” las únicas auditorías que se llevan a cabo son internas, si
bien cabe esperar que en el proceso electoral federal del año 2000, se volverán a
implementar los pactos de los partidos políticos y los acuerdos del Consejo General
para efectuar las auditorías externas del caso.

III. LA VIGILANCIA DE LAS ELECCIONES

El artículo 174 del COFIPE, en su párrafo 4, establece que la jornada electoral (la
segunda etapa del proceso electoral) se inicia a las 8:00 horas del primer domingo
de julio y concluye con la clausura de casilla; para algunos autores, como Jochen
Fuchs, este período podría ser llamado “núcleo de la jornada electoral”5. Para otros
autores, la jornada electoral es el tiempo transcurrido desde el primer acto concreto
de preparación electoral hasta la declaración final de los resultados; sin embargo, el
código electoral mexicano, en el artículo en comento, es preciso e inequívoco, si
bien parece ser, según este mismo autor, el único código latinoamericano que
precisa un concepto de jornada electoral6.

Así pues, atendiendo a la definición, se tratará de distinguir en este apartado, la

vigilancia ejercida por distintos medios en dos tiempos, a saber: la vigilancia en la
jornada electoral y la vigilancia en el período inmediato anterior y posterior al de la
jornada electoral.
Al margen de consideraciones normativas, es evidente que a la opinión pública y a
los mismos actores de la elección les incumbe la buena marcha de todas las
actividades inmediatamente previas a la apertura de las casillas electorales, y claro,
el apego puntual de las normas que rigen la etapa de resultados y declaraciones de
validez de las elecciones, señalada por el mismo artículo 174 del COFIPE, como la
tercera etapa del proceso electoral.

1. RAZONES, FINES, ACTORES, FACULTADES Y FUNCIONES

Se debe partir, desde un principio, sobre las bases siguientes:

Quedan separadas las actividades de: desarrollo de las elecciones y de vigilancia

de las mismas.

En otras palabras, quienes ejercen la vigilancia electoral no deben participar en las

funciones que la ley señala a los funcionarios electorales, en cualquiera de sus
ámbitos de ejercicio, ni tampoco influir en los actores electorales: ciudadanos,
partidos políticos y candidatos.

La vigilancia electoral debe mantenerse dentro de los principios filosófico-

jurídicos que regulan a toda la actividad procesal electoral, y que de acuerdo
con el artículo 41, fracción III, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, son:

w Certeza;
w Legalidad;
w Independencia,
w Imparcialidad; y
w Objetividad.

En consecuencia, no debe la vigilancia servir de pretexto para afectar conductas

sancionadas por la normatividad de la materia, como inducir el voto ciudadano,
hacer propaganda positiva o negativa hacia un partido, fórmula o candidato
determinado, proclamar resultados electorales, etcétera; y

Se deben determinar con toda precisión, por ley o por convenio, los siguientes
aspectos:

w Las razones de la vigilancia a desempeñar, esto es, su justificación;

 w Los fines que debe cumplir esa vigilancia, es decir, sus objetivos a lograr;

w Los actores o responsables de llevar a cabo la vigilancia; en este sentido,

debe quedar claro su perfil, sus requisitos a cumplir y el procedimiento a
seguir, para ser considerado dentro del grupo de responsables de la
vigilancia;

w Las facultades que deben ejercer los actores de la vigilancia electoral, el

fundamento de éstas y sus límites, así como la responsabilidad jurídica que
implica un mal ejercicio de las mismas; y

w En consecuencia, qué funciones cumplen los encargados de la vigilancia

electoral respecto al correcto desarrollo de las elecciones, en el entendido
de que, precisamente, se constituyen en factores de confiabilidad para
coadyuvar a la transparencia y credibilidad nacional e internacional de las
elecciones del país, con todas las consecuencias políticas que esto implica.

En tal virtud, en este apartado se tratará de los sujetos encargados de la vigilancia

de las elecciones, que son en términos generales, los siguientes:

Los representantes de los partidos políticos;

Los observadores electorales;
Los visitantes extranjeros;
Las organizaciones no gubernamentales;
Los notarios públicos;
Las autoridades federales;
Las autoridades locales;
Las autoridades municipales;
La policía, cuyo papel específico requiere mención aparte del común de las
autoridades; y
Los asistentes electorales.

A continuación se analiza a cada uno de estos responsables de la vigilancia de las

elecciones. Y para ello se proporciona el siguiente cuadro de relación entre los
responsables y los artículos del COFIPE que regulan sus actividades:

ENCARGADOS DE LA VIGILANCIA DE LAS ELECCIONES

RESPONSABLES ARTÍCULOS QUE REGULAN SU
ACTIVIDAD EN EL COFIPE
Representante de los partidos políticos (generales y ante mesas directivas de casilla) 198 a 204 y 221, 225.2, 233, 234 y 2
Observadores Electorales 5.3 y 5.4
Visitantes Extranjeros 82.2
Notarios y Jueces 213, 240 y 241
Organizadores no gubernamentales 5.3 y 5.4
Autoridades municipales, estatales y federales 2,4 y 240
Policía 219, 220, 222 y 239
Asistentes Electorales 241-A

2. REPRESENTANTES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Dado que los partidos políticos, por definición del artículo 41 de la Constitución
Federal, son “...entidades de interés público...que tienen como fin promover la
participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la
representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el
acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas,
principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, y directo.”
En tal virtud, la representatividad de los partidos políticos se hace presente en todos
los aspectos de la vida democrática y electoral del país, desde la constitución y
funcionamiento de los distintos órganos integrantes del Instituto Federal Electoral
hasta en los actos más simples de su ejercicio. Tal es el caso, por ejemplo, de las
comisiones de vigilancia ya estudiadas con anterioridad.

Sin embargo, en este apartado se analizará de manera exclusiva la representación de

los partidos políticos en el caso de las elecciones.

El COFIPE, en sus artículos 198 a 204, regula lo referente a los representantes de

partidos políticos en las elecciones, por lo que cabe destacar los siguientes aspectos;
a manera de cuestionario:

¿Cuándo pueden los partidos políticos registrar a sus representantes para efectos
de las elecciones?

Una vez que hayan registrado sus candidatos, fórmulas y listas de

representación proporcional, y hasta trece días antes del día de la elección.
¿Cuántos representantes pueden registrar?

Dos representantes propietarios y un suplente por cada mesa directiva de

casilla, y representantes generales propietarios, en este último caso en cada
uno de los 300 distritos uninominales, se puede nombrar un representante
general por cada diez casillas electorales ubicadas en zonas urbanas, y uno
por cada cinco casillas rurales.

¿Hasta cuándo pueden firmar los representantes de los partidos políticos ante
casilla o generales sus nombramientos como tales?

Hasta antes de acreditarse en la casilla respectiva.

¿Qué deben portar en un lugar visible durante todo el día de la jornada

electoral?

Un distintivo de hasta 2.5 por 2.5 centímetros, con el emblema de su partido

político con una leyenda visible de “Representante”.

¿Qué documentos recibirán los representantes de los partidos políticos?

Copia legible de las actas de instalación, cierre de votación y final de

escrutinio elaboradas en la casilla. En caso de no haber representante ante la
mesa directiva de casilla, las copias aludidas serán entregadas al
representante general que así lo solicite.

¿A qué normas se sujetarán los representantes generales de los partidos

políticos?

A las que señala el artículo 199 del COFIPE que son las siguientes:

w Ejercerán su cargo exclusivamente ante las mesas directivas de casillas

instaladas en el distrito electoral para el que fueron acreditados;

w Deberán actuar individualmente, y en ningún caso podrán hacerse presentes

al mismo tiempo en las casillas más de un representante general, de un
mismo partido político;
 w No sustituirán en sus funciones a los representantes de los partidos políticos
acreditados ante las mesas directivas de casilla, pero podrán coadyuvar en
sus funciones y en el ejercicio de los derechos de éstos ante las respectivas
mesas de casilla;

w En ningún caso ejercerán o asumirán las funciones de los integrantes de las

mesas directivas de casilla;

w No obstaculizarán el desarrollo normal de la votación en las casillas en las

que se presenten;

w En todo tiempo podrán presentar escritos de incidentes que se susciten

durante el desarrollo de la jornada electoral, pero sólo podrán presentar
escritos de protesta al término del escrutinio y cómputo cuando el
representante de un partido político ante la mesa directiva de casilla no
estuviere presente;

En este punto debe tomarse en cuenta la trascendencia, que para efectos

impugnativos tiene un escrito de protesta, para lo cual hay que analizar lo
establecido en el artículo 51 de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral que manifiesta que: “El escrito de
protesta por los resultados contenidos en el acta de escrutinio y cómputo de
la casilla, es un medio para establecer la existencia de presuntas violaciones
durante el día de la jornada electoral...”

El doctor Flavio Galván Rivera, indica que el escrito de protesta tiene una
doble función, “ya que constituye un medio para establecer la existencia de
presuntas violaciones durante la jornada electoral y simultáneamente, es
requisito sine qua non de procedebilidad del juicio de inconformidad,
cuando el actor hace valer causales de nulidad de la votación recibida en
casilla, salvo si aduce entrega extemporánea de los paquetes que contienen
los expedientes electorales...” 7 ; y

w Podrán comprobar la presencia de los representantes de su partido político

en las mesas directivas de casilla y recibir de ellos los informes relativos a
su desempeño.

¿Qué derechos tienen los representantes de los partidos políticos acreditados

ante las mesas directivas de casilla?
 Están especificados en el artículo 200 del COFIPE, a saber:

w Participar en la instalación de la casilla respectiva y contribuir al buen

desarrollo de sus actividades hasta su clausura.Tendrán el derecho de
observar y vigilar el desarrollo de la elección;

w Recibir las copias de las actas a que se hizo alusión anteriormente;

w Presentar escritos relacionados con incidentes ocurridos durante la

votación;

w Presentar, al término del escrutinio y cómputo, escritos de protesta;

w Acompañar al presidente de la mesa directiva de casilla, al consejo distrital

correspondiente para hacer entrega de la documentación y el expediente
electoral; y

w Los demás que le establezca el propio código, por ejemplo, vigilar el

cumplimiento de tales disposiciones y firmar todas las actas que se
levanten, pudiendo hacerlo “bajo protesta”, mencionando la causa que la
motiva.

¿Ante quién se debe hacer el registro de los representantes ante casilla o

generales?

Ante el consejo distrital correspondiente.

¿A qué reglas se sujeta su registro?

Las señala el artículo 201 del COFIPE a saber:

w Se abre el plazo del registro a partir del día siguiente al de la publicación

de las listas de casillas y hasta trece días antes del día de la elección. Los
partidos políticos registran en su propia documentación y ante el consejo
distrital correspondiente a sus representantes generales y de casilla. La
documentación respectiva deberá cumplir los requisitos que acuerde el
Consejo General del Instituto;
 w Los consejos distritales devolverán a los partidos políticos el original de los
nombramientos respectivos, debidamente sellado y firmado por el
presidente y el secretario del mismo, conservando un ejemplar; y

w Los partidos políticos podrán sustituir a sus representantes hasta con diez
días de anterioridad a la fecha de la elección, devolviendo con el nuevo
nombramiento el original del anterior.

¿A qué reglas se sujetará la devolución hecha por los consejos distritales a los
partidos políticos del original de los nombramientos respectivos?

w Se hará mediante escrito firmado por el dirigente o representante del

partido político que haga el nombramiento;

w El oficio deberá acompañarse con una relación, en orden numérico de

casillas, nombre de los representantes propietarios y suplentes y con el
número de clave de sus respectivas credenciales para votar;

w Las solicitudes de registro que carezcan de alguno de los datos del

representante ante mesa directiva de casilla se regresarán al partido político
solicitante, para que dentro de los tres días siguientes subsane las
omisiones; y

w Vencido ese término, si no se ha corregido la omisión aludida, no se

registrará el nombramiento.

¿Qué datos deberá contener el nombramiento de un representante ante casilla?

w La determinación del partido político respectivo;

w Nombre del representante;
w Indicación de su carácter de propietario o de suplente;
w Número del distrito electoral, sección y casilla en que actuarán;
w Domicilio del representante;
w Clave de la credencial para votar;
w Firma del representante;
w Lugar y fecha de expedición; y
w Firma del representante o del dirigente del partido político que haga el
nombramiento.

¿Qué otras medidas específicas se deben tomar para el buen desarrollo de las
funciones de los representantes de partidos políticos en las elecciones?
 w Tanto para los representantes generales, como para los de casilla, al
reverso de sus nombramientos se imprimirá el texto de los artículos del
código que correspondan a sus funciones respectivas;

w Los nombramientos de los representantes generales contendrán los mismos

datos que los nombramientos de casilla, excepto claro el del número de
casilla;

w En caso de que el presidente del consejo distrital no resuelva dentro de las

48 horas siguientes a la solicitud, o niegue el registro, el partido político
afectado podrá solicitar al presidente del consejo local correspondiente que
registre a los representantes de manera supletoria; y

w Para garantizar a los representantes del partido político su debida

acreditación ante la mesa directiva de casilla, el presidente del consejo
distrital entregará al presidente de cada mesa, una relación de los
representantes que tengan derecho de actuar en la casilla de que se trate.
En tanto que de los nombramientos de los representantes generales se
formará una lista que deberá entregar a los presidentes de las mesas
directivas de casilla. Además el artículo 208 del COFIPE, al relacionar la
documentación que los consejos distritales deberán entregar a cada
presidente de mesa de casilla, dentro de los cinco días previos al anterior
de la elección, menciona: la relación de los representantes de los partidos
registrados para la casilla en ese consejo distrital y la relación de los
representantes generales acreditados por cada partido político en el distrito
en que se ubiquen las casillas en cuestión.

El artículo 212 del mismo ordenamiento, establece que a las 8:00 horas del día de la
elección, se instalará la casilla en presencia de los representantes de los partidos
políticos que concurran en ese momento. También dice que a solicitud de uno de
esos representantes, las boletas electorales podrán ser rubricadas o selladas por uno
de los representantes partidistas designados por sorteo, si el designado así se negara
a firmar o sellar las boletas, el representante que lo haya solicitado podrá proceder a
firmar o sellar esos documentos.

En el acta de instalación deberá constar, entre otras cosas, que las urnas se armaron
y abrieron en presencia, entre otros, de los representantes partidistas, esto para
probar que tales urnas estaban vacías y se colocaron en lugar adecuado y a la vista
de los representantes de partidos.
Recuérdese que los representantes no podrán, en ningún caso, ser nombrados como
miembros de casilla y sí, en cambio, deben firmar las actas respectivas.

Igualmente, si las condiciones del local destinado a casilla electoral, no permiten

asegurar la libertad, el secreto del voto, el fácil y libre acceso de los electores, o
bien no garanticen la realización de las operaciones electorales en forma normal, en
tales casos será necesario que los funcionarios y representantes presentes tomen la
determinación, de común acuerdo, para cambiar la ubicación de tal casilla.

La votación una vez iniciada no deberá ser suspendida, sino por causa de absoluta
fuerza mayor, en cuyo caso el presidente deberá dar aviso de inmediato al consejo
distrital mediante un escrito con todos los detalles, ese documento deberá ser
firmado por dos testigos, que serán preferentemente los integrantes de la mesa
directiva o los representantes de los partidos políticos.

Los representantes ante las mesas directivas de casilla podrán ejercer en ellas su
derecho de voto, escribiendo sus nombres y la clave de sus credenciales para votar
al final de las listas nominales de electores respectivas, según el párrafo 5 del
artículo 218 del COFIPE. El artículo 219 al enlistar a las personas que tendrán
derecho de acceso a las casillas, menciona a los representantes generales y de
casilla. En ese mismo artículo se establece que los representantes generales
permanecerán en las casillas el tiempo necesario para cumplir con sus funciones,
pero no interferirán en el libre desarrollo de la votación, ni deberán pretender
asumir las funciones propias de los directivos de las mesas de casilla. Incluso el
presidente de una mesa podrá conminarlos a cumplir con sus funciones, y en su
caso, podrá ordenar su retiro, cuando los representantes dejen de cumplir sus
labores, coaccionen las elecciones, o en cualquier forma afecten al desarrollo
normal de la votación.

Sobre este último punto debe señalarse que el artículo 75 de la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral establece que será nula la
votación recibida en una casilla cuando se den como causales: “...h) Haber
impedido el acceso de los representantes de los partidos políticos o haberlos
expulsado, sin causa justificada...”
Continuando con las funciones de los representantes de partidos políticos durante la
votación, el artículo 220 del COFIPE indica que en caso de quebranto del orden
público el presidente de la mesa de casilla podrá pedir el auxilio de las fuerzas de
seguridad pública, ordenando el retiro de cualquier persona que altere el orden, en
este caso el secretario de la casilla hará constar las causas del desorden y las
medidas tomadas por el presidente en un acta que firmarán los funcionarios de
casilla y los representantes de partido; y si alguno de ellos se negara a firmar, el
secretario hará constar la negativa.

Muy importante es el artículo 221 que da facultad a los representantes para

presentar al secretario de casilla escritos sobre cualquier incidente que, en su
concepto, constituya una infracción a las normas del código. El funcionario aludido
recibirá tales documentos y los incorporará al expediente electoral de la casilla, sin
que pueda mediar discusión sobre su admisión.

En el artículo 222 se da una especie de “fuero”, si bien específico y temporal, a los

integrantes de las mesas directivas y a los representantes partidistas, quienes durante
la jornada electoral sólo podrán ser detenidos por cualquier autoridad en caso de
flagrante delito.

En el artículo 225, párrafo 2, se indica que los representantes deberán firmar el acta
de cierre de votación. El artículo 252 enlista la relación de escritos de protesta
presentados por los representantes en el contenido del acta de escrutinio y cómputo
de la elección respectiva.

El artículo 233 ordena la firma, sin excepción, de las actas de escrutinio y cómputo
por parte de los representantes, si bien ya se ha dicho, pueden hacerlo bajo protesta,
indicando los motivos de la misma.

El artículo 234 indica que los sobres que contienen los paquetes electorales de cada
elección también serán firmados por los representantes.

El artículo 236 del COFIPE, establece que los avisos que se fijan en un lugar
visible del exterior de las casillas, con los resultados de cada una de las elecciones,
también pueden ser firmados por los representantes que así lo deseen. El artículo
237 indica que una vez concluidas todas las tareas de la casilla, el secretario
levantará constancia de la hora de la clausura de la misma y el nombre de los
funcionarios y representantes que harán la entrega del paquete con los expedientes
respectivos. Esta constancia la firmarán los funcionarios de casilla y los
representantes de partido que desearen hacerlo.

Es de resaltarse que con la entrega de los paquetes electorales en el consejo distrital

respectivo, concluye la labor desempeñada por los representantes generales y de
mesa directiva de casilla; sin embargo, queda para ellos la obligación de informar
oportunamente a sus respectivos partidos políticos respecto al resultado de su
actuación en las elecciones.

Finalmente el artículo 269, párrafo 2, deja abierta la posibilidad, muy generalizada,

de sancionar a los partidos políticos, independientemente de las responsabilidades
en que incurran sus dirigentes, miembros o simpatizantes, cuando: “...b) incumplan
con las resoluciones o acuerdos del Instituto Federal Electoral, o...g) Incurran en
cualquier otra falta de las previstas en este Código...”.

En el proceso electoral federal de 1997, en lo que toca a representantes de los

partidos políticos, el acuerdo del Consejo General del Instituto se emitió el tres de
diciembre de 1996, con base en él, el procedimiento de registro, se inició el
diecinueve de mayo siguiente y venció el veintitrés de junio; y los representantes
pudieron ser sustituidos a petición de los propios partidos hasta, inclusive, el
veintiséis de junio.

Como ha quedado asentado, los partidos políticos pueden registrar un representante

general por cada diez casillas urbanas y uno por cada cinco casillas rurales (artículo
198 del COFIPE); sin embargo, “Con el propósito de asegurar una adecuada
vigilancia, se permitió a los partidos políticos registrar un representante general
más, cuando el múltiplo fue rebasado”8 . Así, los partidos políticos acreditaron un
total de 630,549 representantes propietarios y 162,095 suplentes ante mesas
directivas de casilla, lo que da un total de 792,644 representantes, e igualmente,
registraron 51,810 representantes generales. Hubo además otro acuerdo del Consejo
General de veinticinco de abril de 1997, para afinar algunos aspectos de la logística
del trabajo a desarrollar por estos representantes, en sus dos modalidades
específicas.
3. OBSERVADORES ELECTORALES

En el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en su libro

primero (de la integración de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión),
título segundo (De la Participación de los Ciudadanos), capítulo primero (De los
Derechos y Obligaciones), se regula todo lo referente a los observadores
electorales, concretamente en el artículo 5, párrafos 3 y 4.

En el código no existe una definición de observador electoral, pero sí se señalan los

requisitos para serlo, la forma de desempeñar la observación y las limitaciones y el
alcance de la misma.

En principio, deberá mediar una solicitud para lograr la acreditación como

observador en un determinado proceso electoral, al efecto, se debe cumplir con los
siguientes:

Ø Requisitos positivos:

w Ser ciudadano mexicano en pleno goce de sus derechos civiles y políticos.

Dado que por disposición del propio artículo 5, párrafo 3: “Es derecho
exclusivo de los ciudadanos mexicanos participar, como observadores de
los actos de preparación y desarrollo del proceso electoral, así como de los
que se lleven a cabo el día de la jornada electoral...”;

w Obtener oportunamente su acreditación como observadores ante la

autoridad electoral;

w Presentar para ello una solicitud ante la misma autoridad electoral, en

donde consten sus datos de identificación personal, anexando fotocopia de
su credencial para votar con fotografía y la manifestación expresa de que se
conducirán conforme a los principios de imparcialidad, objetividad, certeza
y legalidad, y sin vínculos a partido u organización política alguna; y

w Asistir a los cursos de capacitación, preparación o información que

impartan el Instituto Federal Electoral o las propias organizaciones a las
que pertenezcan los observadores electorales bajo los lineamientos y
contenidos que dicten las autoridades competentes del Instituto, las que
podrán supervisar dichos cursos. La falta de supervisión no imputable a la
organización respectiva no será causa para que se niegue la acreditación.
Ø Requisitos negativos:

w No ser, ni haber sido miembro de dirigencias nacionales, estatales o

municipales, de organización o de partido político alguno, en los últimos
tres años anteriores a la elección; y

w No ser, ni haber sido candidato a puesto de elección popular en los últimos

tres años anteriores a la elección.

Como es de notarse, los llamados requisitos negativos pretenden salvaguardar la

objetividad e imparcialidad con que deben conducirse los observadores electorales.

La solicitud para obtener la acreditación respectiva deberá presentarse de manera

personal o a través de la organización a la que pertenezca el solicitante.

Se hace llegar la solicitud al presidente del consejo local o distrital correspondiente

a su domicilio.

Se entrega a partir del inicio del proceso electoral. Si es ordinario, se inicia en el

mes de octubre del año anterior al de la elección, de hecho, con la primera sesión
del Consejo General del Instituto, que deberá celebrarse en la primera semana del
mismo mes y año, artículo 174, párrafos 1 y 3 del COFIPE. Si es extraordinario,
hasta el treinta y uno de mayo del año de la elección.

Recibida la solicitud, los presidentes de los consejos locales y distritales, según el

caso, darán cuenta de las solicitudes a sus propios consejos, para su aprobación, en
la siguiente sesión que celebren. La resolución que se emita deberá ser notificada a
los solicitantes. El Consejo General garantizará este derecho y resolverá cualquier
planteamiento que pudiera presentarse por parte de los ciudadanos o las
organizaciones interesadas.

Es de verse que se habla de una obligación del Consejo General, el garantizar el

derecho de acreditación de observador electoral de los ciudadanos mexicanos, en
consecuencia, resolver cualquier planteamiento que pudiera presentarse al respecto.
Esta situación parece dejar sin protección al ciudadano que habiendo presentado su
solicitud para ser observador electoral, ésta hubiera sido rechazada; al respecto, hay
que destacar que el derecho es individual para ejercerlo el ciudadano mexicano; sin
embargo, el artículo 5, párrafo 3, inciso e), manifiesta la posibilidad de presentar su
solicitud en forma personal o a través de la organización a la que pertenezcan;
además, el mismo artículo 5, párrafo 4 del COFIPE, dice en forma textual:

Las organizaciones a las que pertenezcan los observadores electorales, a más

tardar veinte días antes al de la jornada electoral, deberán declarar el origen,
monto y aplicación del financiamiento que obtengan para el desarrollo de sus
actividades relacionadas directamente con la observación electoral que realicen,
mediante informe que presenten al Consejo General del Instituto Federal
Electoral, conforme a los lineamientos y bases técnicas a que se refiere el
párrafo 2 del artículo 49-B de este Código.

Ante estas perspectivas el magistrado Rodolfo Terrazas Salgado señala que estamos
en presencia de “un recurso innominado de impugnación”, dado que la ley no lo
enumera en forma expresa9.

En este aspecto se trata de determinar el medio impugnativo adecuado para

combatir la resolución del Consejo General en cuanto a la negativa para otorgar la
acreditación al aspirante a observador.

En concreto ante esa negativa, no caben:

Ø El recurso de revisión, porque sólo puede ser interpuesto por partido político y
en este caso carece de interés jurídico para actuar, según lo dispone el artículo
35, párrafos 2 y 3 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral;

Ø El recurso de apelación, porque la negativa de registro no procede de una

sanción aplicable al individuo, y por otra parte, la negativa se da ya dentro del
período del proceso electoral, según los artículos 40 a 43 de la misma ley; y

Ø El juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano,

porque éste, sólo procede para la afectación de los derechos ciudadanos de voto
activo y pasivo, para participar en asuntos políticos y de afiliarse libre e
individualmente a los partidos políticos, lo cual no es el caso que se menciona,
según el artículo 79 de la ley aludida.
Por lo mismo, la negativa respaldada por el Consejo General del Instituto, queda ya
sin posibilidad de impugnación jurisdiccional, este vacío legislativo tendrá a futuro
que ser salvado mediante reformas legales que especifiquen una vía idónea para
combatir un acto de arbitrariedad al respecto. A mayor abundamiento, en 1997 se
presentaron tres recursos de apelación provenientes del estado de Nuevo León, en
los cuales los actores reclamaban violación a su derecho para ser acreditados como
observadores
electorales, pero estos recursos fueron archivados sin entrar a consideración de la
litis respectiva.

Se señala también en el COFIPE, que los observadores electorales se abstendrán de:

Ø Sustituir u obstaculizar a las autoridades electorales en el ejercicio de sus

funciones e interferir en el desarrollo de las mismas;

Ø Hacer proselitismo de cualquier tipo o manifestarse en favor de partido o

candidato alguno;

Ø Externar cualquier expresión de ofensa, difamación o calumnia en contra de las

instituciones, autoridades electorales, partidos políticos o candidatos; y

Ø Declarar el triunfo de partido político o candidato alguno.

La observación que practiquen puede realizarse en cualquier ámbito territorial de la

República Mexicana, aquí cabe reflexionar sobre cómo se desarrollará la
observación electoral al conformarse la logística de la elección de los ciudadanos
mexicanos en el extranjero.

Los observadores podrán solicitar a la junta local respectiva la información electoral

que requieran para el mejor desarrollo de sus actividades. Esta información les será
proporcionada siempre que no sea confidencial en los términos fijados por la ley y
que existan las posibilidades materiales y técnicas para su entrega.

El día de la jornada electoral los observadores deberán presentarse con sus

acreditaciones y sus gafetes, en una o varias casillas, así como en el local del
consejo distrital correspondiente.
Los actos a observar son:

Ø Instalación de la casilla;

Ø Desarrollo de la votación;

Ø Escrutinio y cómputo de la votación en la casilla;

Ø Fijación de resultados de la votación en el exterior de la casilla;

Ø Clausura de la casilla;

Ø Lectura en voz alta de los resultados en el consejo distrital; y

Ø Recepción de escritos de incidencias y protesta.

Igualmente, los observadores podrán presentar, ante la autoridad electoral, informe

de sus actividades en los tiempos y términos que para tal efecto determine el
Consejo General, pero en ningún caso los informes, juicios, opiniones o
conclusiones de los observadores tendrán efectos jurídicos sobre el proceso electoral
y sus resultados.

En otro orden de ideas, en el afán de facilitar la labor de los observadores, se

manifiesta en el artículo 5, párrafo 3, inciso h) del COFIPE que: “En los
contenidos de la capacitación que las Juntas Distritales Ejecutivas impartan a los
funcionarios de las mesas directivas de casilla, debe preverse la explicación relativa
a la presencia de los observadores electorales, así como los derechos y obligaciones
inherentes a su actuación.”

Es notorio que el artículo 219, párrafo 3, del código, al señalar los sujetos que
tendrán derecho de acceso a las casillas, omite a los observadores, y que tampoco el
artículo 222 les concede una especie de “fuero” el día de la jornada electoral, ni el
218 los considere para ejercer su voto activo en alguna de las casillas del distrito en
que hacen su observación. Es de entenderse que muchos de estos aspectos se salvan
a través de las indicaciones que se reciben en los cursos de capacitación, pero de
cualquier manera la legislación debiera ser explícita al respecto.
En un mundo cada vez más globalizado, el origen de la observación electoral hay
que buscarlo en el interés que, a nivel internacional, despiertan cada vez más las
elecciones efectuadas en un país; así, sobresalen en el ámbito político tres opciones
de posibilidad, a saber: irregularidades en la transmisión del poder, período de
transición (el caso mexicano) y elecciones después de una etapa de carencia de
poderes10.

Entonces, en un país en transición hacia la democracia y con una larga historia de

conciliación de vías de acceso a la misma, como es el caso de México, resulta de
evidentes razones que la observación electoral se originó en el mismo seno de la
sociedad contemporánea como un mecanismo apropiado para que el propio
ciudadano sea vigilante de la legitimidad del proceso electoral, de esta suerte se dice
que el observador electoral es una figura representativa de la sociedad civil 11.

Fue en el proceso electoral federal de 1994, cuando por vez primera la Unidad de
Atención Electoral de las Naciones Unidas brindó su apoyo y asistencia técnica a
los grupos iniciales de observación electoral.

Con base en esto, en 1996 se inició un nuevo proceso de consultas y gestiones de

esa misma Unidad del Instituto Federal Electoral y del propio Tribunal Electoral,
entonces todavía autónomo, con el objeto de definir y concretar un programa de
apoyo conjunto al respeto.

Así, en diciembre de 1996 se firmó por el gobierno mexicano, en coordinación con

el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, un convenio de ampliación del proyecto que se siguió en 1994 y que se
denominó “Asistencia a la Observación Electoral”, con el propósito fundamental de
promoción y organización de diversas actividades tendientes a apoyar tanto en las
tareas de observación electoral, como en algunos programas de información y
difusión sobre el sistema electoral mexicano y el proceso electoral federal de 1997.

Así las cosas, se desarrollaron como actividades fundamentales de capacitación:

Ø El Seminario Internacional sobre Observación Electoral;

Ø Cursos sobre técnicas de observación electoral;

Ø Programas de información electoral para formadores de opinión;

Ø Ciclo de conferencias sobre temas electorales contemporáneos; y

Ø Estudios sobre el Sistema Electoral Mexicano.

La figura del observador electoral fue producto de las reformas realizadas al

COFIPE en 1993 y 1994, en donde se determinó el derecho específico de los
ciudadanos mexicanos para participar como tales en los actos de preparación y
desarrollo del proceso electoral, así como de los que se lleven a cabo el día de la
jornada electoral, en la forma y términos que determine el Consejo General del
Instituto.

Para el proceso electoral federal de 1997, el acuerdo respectivo se firmó el

veintitrés de diciembre de 1996. En él, se preveía que la observación podía
efectuarse en forma individual, o integrados los observadores electorales en grupos,
si previamente así estaban constituidos para ese objeto. También se determinó que
podrían observar los actos de preparación y desarrollo del proceso electoral, y los
actos que se llevaran a cabo el día de la jornada electoral, incluyendo las sesiones
de los consejos distritales y locales.

En tal acuerdo se dice también, que ostentando su gafete podrían presentarse en una
o varias casillas, lo cual salva la laguna legal antes comentada.

A raíz de sus actividades, el Instituto procesó los datos respectivos y mantuvo

periódicamente informado al Consejo General sobre el particular. Aquí cabe
destacar que:

Ø Se entregaron, en todo el país, 81,523 formatos de solicitud;

Ø 33,596 de ellos fueron entregados en las oficinas distritales correspondientes;

Ø 7,111 fueron denegadas por no cumplir los requisitos respectivos; y

Ø Finalmente, sólo lograron su acreditación 13,225 observadores electorales en los

consejos locales y 11,166 en los distritales, o sea un total de 24,391 ciudadanos.
De esas solicitudes aceptadas en consejos locales, 12,046 fueron de
 agrupaciones de observadores y 1,179 de ciudadanos individuales. En consejos
distritales 7,212 fueron de asociaciones y 3,954 de individuales.

De las entidades federativas con mayor número de observadores destacan el Distrito

Federal, Jalisco, Veracruz, el Estado de México, Coahuila y Puebla. Las de menor
número de observadores fueron Baja California Sur, Durango, Quintana Roo y
Zacatecas; esta última, con 137 observadores para todo el estado, el que, con sus 56
municipios, ocupa el octavo lugar por su extensión en la República Mexicana.

Ø Se resaltó el hecho de que 173 agrupaciones solicitaron acreditaciones para sus

observadores, si bien sólo 143 de ellas lograron que se les aceptaran. De las que
sí fueron acreditados observadores, se pueden enlistar las siguientes:

w La Organización Nacional de Observación Electoral del Magisterio;

w Movimiento por la Certidumbre;
w Alianza Cívica;
w Presencia Ciudadana Mexicana;
w Asociación Nacional Cívica Femenina;
w Fundación de Egresados y Exalumnos de la Universidad de
Guadalajara;
w Confederación Patronal de la República Mexicana; y
w Frente Mexicano Pro-Derechos Humanos, etcétera

Como este tipo de actividades requiere un amplio margen de financiamiento, el

gobierno federal, por gestiones del Instituto Federal Electoral, destinó una
aportación de doce millones de pesos para apoyar a las organizaciones de
observadores en el proceso electoral de 1997 y, se convino que fuera el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la instancia responsable de administrar
el fondo de apoyo para la observación electoral.

Así, se crearon un Consejo de Normatividad para establecer los lineamientos para

determinar la aplicación del financiamiento y un Consejo Técnico de Evaluación
para decidir sobre la viabilidad de los proyectos que presentarán las organizaciones
y la consecuente asignación de fondos.

El Consejo de Normatividad se conformó por dos consejeros electorales del

Consejo General del Instituto, más dos representantes del sector privado y un asesor
de Naciones Unidas, que lo fue el señor Dong Nguyén Huu.
En tales condiciones, para mayo de 1997, se lanzaron convocatorias para las
organizaciones interesadas en participar del financiamiento. Al respecto se puede
indicar lo siguiente:

En primer término, en la convocatoria se determinan cuatro condiciones que

deben cumplir las organizaciones ciudadanas que aspiren a recibir
financiamiento: estar legalmente constituidas por ciudadanos mexicanos; no
perseguir fines de lucro en forma alguna; no mantener vínculos de dependencia
con los gobiernos federal, estatales o municipales, ni con partido, agrupación
política u organización sectorial de cualquier partido político, y expresar
claramente el compromiso de conducirse conforme a los principios ordenados
por la ley y a las normas que establezca el Fondo.

Asimismo, se dispone que ninguna organización que reúna las condiciones

requeridas para recibir apoyo podrá obtener más del 20% del fondo total
disponible. Precisándose que, en todo caso, se les dará prioridad a los proyectos
de aquellas organizaciones que cuenten con experiencias de observación
electoral previas; cuyas actividades no dependan exclusivamente de los recursos
solicitados al Fondo; cuyos proyectos privilegien la observación en las
diferentes etapas que comprende el proceso electoral, y que aseguren una
amplia cobertura de los eventos que abarca la jornada electoral, especialmente
si atienden la observación de casillas rurales, aisladas o de difícil acceso.

En lo que concierne a los requisitos que debería contener cada proyecto

presentado, se refieren expresamente los siguientes: actividades a observar;
demarcación geográfica de la observación; técnicas a emplear; sistemas de
control, seguimiento o evaluación en cada una de las etapas del proyecto;
sistemas o mecanismos para controlar y corregir la instrumentación de las
actividades en campo; mecanismo de instrumentación y calendario de
actividades.

Adicionalmente, se señala que el Comité Técnico de Evaluación consideraría los

siguientes elementos: la formación y experiencia profesional de los
coordinadores de los proyectos, así como el responsable de la administración de
los recursos; la capacidad de los recursos técnicos y humanos para llevar a cabo
el proyecto; el número de observadores acreditados ante el Instituto; el conjunto
de actores cuyo comportamiento sería observado, el conjunto de normas,
procedimientos y actos electorales cuyo cumplimiento sería observado; la
relación entre el uso de los recursos solicitados y los resultados esperados, y la
oportunidad y cobertura en la difusión de sus resultados.12

A raíz de esto y después de evaluar los proyectos de observación electoral que se

fueron presentando, se decidió, para el nueve de junio, apoyar a veintitrés
organizaciones con un total de 7’850,000.00 pesos. Este monto sería asignado, en
un 80%, a la firma de los convenios respectivos con cada organización y el 20%
restante, a la entrega del informe de actividades y comprobantes de gastos
efectuados. En tal virtud, las organizaciones de observadores electorales deberían
presentar al Consejo General del IFE, a más tardar veinte días antes de la jornada
electoral, un informe que declarara el origen, monto y aplicación del financiamiento
que obtuvieran para el desarrollo de sus actividades relacionadas directamente con
la observación electoral que realizaran, conforme a los lineamientos y bases técnicas
a que se refiere el párrafo 2 del artículo 48-B del COFIPE.

4. VISITANTES EXTRANJEROS

Recientemente se elaboró un disco compacto llamado “guía multimedia para la

observación electoral”, organizado entre la Universidad Autónoma de México, el
Instituto Federal Electoral, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
y la Organización de Naciones Unidas conteniendo información y orientación muy
valiosa al respecto.

Dado que por disposición del artículo 5, párrafo 3 del Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales: “Es derecho exclusivo de los ciudadanos
mexicanos participar como observadores de los actos de preparación y desarrollo
del proceso electoral, así como de los que se lleven a cabo el día de la jornada
electoral...”, la observación internacional de elecciones debe ser asignada a otro
tipo de personas a las que se denomina “Visitantes Extranjeros”.

Este término es adecuado porque: “La observación internacional de elecciones

implica, forzosamente, la visita, exprofeso, de extranjeros a un país que vive un
proceso electoral”13 .

En otras palabras: “La observación internacional de elecciones es un término que se

emplea para describir una visita realizada por una delegación gubernamental,
intergubernamental o no-gubernamental a un país en el cual se celebran elecciones.
Se diferencia de la administración o supervisión de un proceso electoral por parte de
un gobierno extranjero, o por una organización que no pertenezca al país en el cual
se realiza el proceso electoral”14 .

Actualmente ya no es posible ni conveniente establecer el fenómeno de las

elecciones como un aspecto de la exclusiva incumbencia de la ciudadanía y del
gobierno de un país, porque la formación de bloques de intereses político-
económicos, la comunidad de ideologías y doctrinas y el desarrollo sin límites de
las comunicaciones, hacen que el mundo parezca una concatenación intrincada de
relaciones que llevan hacia una globalización cada vez más evidente.

Ya desde el siglo XIX se tienen antecedentes de observaciones internacionales de

elecciones, en última instancia las embajadas, consulados y en general, las misiones
diplomáticas de cualquier rango han servido de fuentes de información, para sus
países de origen, de los procesos electorales.

Lo mismo cabe decir de los corresponsales de prensa, radio y televisión, igual que
de los comentaristas, quienes divulgan todo tipo de datos y análisis en torno a los
fenómenos electorales de cualquier país.

Sin embargo, fue después de la Segunda Guerra Mundial, cuando se desarrolló de

manera sorprendente la observación internacional de elecciones, al grado de que
ahora es posible clasificar las misiones observadoras en tres grandes rubros a saber:
misiones gubernamentales, misiones intergubernamentales y misiones no
gubernamentales.

En el primer caso, las misiones gubernamentales, los gobiernos de Estados Unidos,

Gran Bretaña, Francia e Italia organizan con mucha frecuencia este tipo de
observaciones respecto a diversos países.

En lo que toca a las misiones intergubernamentales, destacan las auspiciadas por la

Organización de las Naciones Unidad (ONU), la Organización de Estados
Americanos (OEA) y la Comunidad Británica de Naciones (COMMONWEALTH).

En cuanto a las misiones no gubernamentales, puede hacerse referencia a

organizaciones como el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, cuyo
Centro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL), con sede en San José, Costa
Rica, organiza con cierta frecuencia este tipo de actividades.

Ahondando en lo antes expuesto, cabe manifestar que la ONU envió su primera

misión observadora en 1948 a Corea del Sur, y que a partir de entonces, ha enviado
unas 50 misiones, especialmente en territorios pequeños y en aquellos países que
han vivido procesos electorales como paso previo a su descolonización. Esto se vio
particularmente en la década de los años sesenta, cuando varios países de África,
obtuvieron su independencia. El proceso misional puede resultar costoso, pero el
poder comprobar el respeto a la autodeterminación, compensa cualquier esfuerzo
realizado.

En lo que toca a las misiones desarrolladas por la OEA, se sabe que desde 1962 ha
habido observadores designados por el Secretario General de este organismo, sin
embargo,“...sirven a título individual y, en teoría, no son representantes de la
O.E.A. A pesar de ello, tales observadores generalmente son acompañados por
funcionarios de la Secretaría; cuentan con apoyo financiero de la organización y
presentan un informe detallado a la institución”15 .

Estas misiones no han tenido criterios definidos de observación, puede decirse que
las misiones han presentado aspectos coyunturales de trabajo, tal vez debido a la
historia muy accidentada de la América contemporánea, incluso, en 1979, se creó
en el seno de la OEA un grupo de trabajo para estudiar el procedimiento para el
desempeño de las misiones de observación, pero en realidad, no se llegó a un
avance práctico al respecto.

Para la experiencia de la ONU y de la OEA, los posibles componentes de una

misión de observación amplia son:

Ø Mediar en cuestiones disputadas de la legitimación electoral;

Ø Revisar la organización administrativa del proceso electoral;

Ø Asistir en el desarrollo y la implantación cívica;

Ø Apoyar y evaluar el proceso de inscripción al registro electoral;

Ø Evaluar la limpieza de la campaña electoral;

Ø Analizar temas específicos, como el acceso equitativo a los medios de difusión;

Ø Observar la transparencia del proceso de votación durante el día de las

elecciones;

Ø Llevar a cabo un escrutinio independiente paralelo;

Ø Revisar el proceso para tramitar y fallar denuncias;

Ø Investigar denuncias poselectorales; y

Ø Facilitar el proceso de transición.

Las que sólo toquen algunos o algunas de estos aspectos serán misiones de
observación restringida o limitada.

Para la OEA específicamente, las misiones de observación electoral son de largo

plazo, si alcanzan todas las facetas del proceso electoral, desde el registro de
votantes y la inscripción de candidatos, hasta la votación, el conteo y proclamación
oficial de resultados, e incluso algunas etapas impugnativo-electorales; y, misiones
de corto plazo, cuando sólo abarcan la parte final de las campañas electorales y el
acto electoral mismo.

Es de notarse que: “En la primera mitad del decenio de 1990 hubo un verdadero
boom de misiones de observación electoral en América Latina patrocinadas por la
OEA y la ONU”16. El paso fundamental en este aspecto, fueron las elecciones en
Nicaragua en febrero de 1990, pero hay importantes antecedentes de observaciones
no gubernamentales como las que se efectuaron durante el plebiscito de 1988 en
Chile. Por su parte, la OEA ha estado presente en calidad de observador electoral
en Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Guatemala, Panamá, El Salvador y
Honduras.

Este tipo de actividades para la OEA o para la ONU no siempre ha sido fácil y en
ocasiones se ha tenido que enfrentar con la oposición de sus propios países
integrantes, así, en 1988, el entonces Secretario General Javier Pérez de Cuéllar
declaró que la ONU “...no enviaría observadores electorales a estados miembros
porque ello no forma parte de sus
tareas...”17.

Para dar una idea de la forma en que ha crecido el interés por la observación
internacional, en el caso concreto de América Latina, se puede indicar que la OEA
entre 1990 y 1994 ha realizado diecisiete misiones, de acuerdo al siguiente listado:

AÑO PAIS TIPO

1990 Nicaragua Generales
República Dominicana Generales
El Salvador Municipales
Surinam Generales
Paraguay Municipales
Paraguay Constituyente
Haití Presidencial
Perú Constituyente
Perú Municipales
Paraguay Generales
Perú Referéndum
Honduras Generales
Venezuela Generales
Nicaragua Regionales
Panamá Generales
República Dominicana Generales
Colomibia presidencia 18

En cuanto hace al trabajo de observación electoral de la ONU en América Latina,

destacan las misiones de Nicaragua entre 1989 y 1990, como parte del proceso de
paz en Centroamérica, que tenía como base los acuerdos de Esquipulas II de 1987,
y la Declaración de Paz para El Salvador, firmado en San José en 1989. Es de
notarse que, como precedente, en 1977 la ONU envió una misión de siete personas
para observar el plebiscito sobre el Tratado del Canal de Panamá.

Otro caso en el que participó la ONU, fue el de las elecciones en Haití en 1990 y
1991 que fueron particularmente controversiales debido a la inestabilidad política de
ese país caribeño, incluso en el seno mismo de la ONU, hubo desacuerdo respecto a
formar esa misión cuestionando que excedía los fines de la organización por no
estar en juego la paz internacional, al menos así lo manifestaron los gobiernos de
Colombia, Cuba y México.
El caso de las elecciones de El Salvador, del veinte de marzo de 1994, es peculiar
porque, debido a su trascendencia dentro del proceso de pacificación de la región,
“...hubo unos 900 observadores de Naciones Unidas que estaban presentes en los
355 centros de votación, contándose además con unos 2000 o 3000 observadores de
ONG”19, es decir, organizaciones no gubernamentales; es de destacarse el hecho de
que la información generalizada de estos observadores fue en el sentido de que las
elecciones salvadoreñas tuvieron lugar “...bajo condiciones adecuadas de libertad,
competitividad y seguridad. A pesar de las serias diferencias de organización y
transparencia...” 20.

En lo que toca a las misiones organizadas por la Comunidad Británica de Naciones,

éstas han desarrollado sus actividades en territorios que fueron colonias inglesas
como Zimbabwe y Uganda.

En cuanto hace a las misiones gubernamentales, éstas realizan una actividad

determinada según el país concreto que investiguen, normalmente sus miembros
llegan al lugar de observación dos o tres días antes de la jornada electoral y por lo
mismo, sus informes suelen encaminarse a las incidencias habidas en las elecciones.

A esto hay que agregar las observaciones hechas por organismos de carácter
internacional, como el Centro Internacional de Desarrollo de Derechos Humanos y
Desarrollo Democrático, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, las
Universidades de York y Toronto, en Canadá, la Academia Mexicana de Derechos
Humanos y el Centro Ami Damasco de Vitoria, el Centro Carter y otros más,
incluso, de Asociaciones de Estudios Interamericanos, con más de 2,000
académicos especialistas en América Latina, en prácticamente todas las
universidades de Estados Unidos, quienes celebraron en marzo de 1994, en Atlanta,
su XVIII congreso anual, en donde destacó el llamado grupo de trabajo sobre
democracia en México, con su enfoque específicamente al tema de la observación
internacional electoral.

Como es de notarse, el fundamento filosófico-jurídico de esa observación

internacional es la de definir los derechos humanos. El análisis de ello, dentro del
contexto nacional e internacional, excede los objetivos de este trabajo, pero sí cabe
destacar que los principios de libertad e igualdad entre todos los seres humanos, que
surgen en concreto en la declaración de los derechos humanos, de diez de diciembre
de 1948, en el seno de la Asamblea General de las Naciones Unidas, es el punto de
despegue de lo que en unas dos décadas para acá, ha sido el desarrollo y la
normación de los derechos humanos.

Y aunque en ocasiones se ha sostenido que los derechos electorales no forman parte

de los derechos humanos, cada vez va siendo esto más controversial y si se van
uniendo poco a poco quienes piensan, que por el contrario forman parte esencial,
básica y de inicio de los derechos humanos, tal se desprende de personas tan
destacadas como los mexicanos Miguel Acosta Romero y Jorge A. Castañeda
González21.

En el caso concreto de México existen antecedentes muy importantes que van

introduciendo la figura de los visitantes extranjeros en nuestro panorama
internacional, así tenemos:

Ø El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Naciones Unidas,

aprobado por México en 1980; y

Ø La Convención Americana sobre Derechos Humanos firmada en San José de

Costa Rica y aprobada, con reservas, por México en 1981, en donde reconoce
el respeto a derechos políticos tan concretos como el derecho al voto activo y
pasivo, y en donde ya se crearon, como instituciones garantes de lo convenido,
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de
Derechos Humanos.

El problema a confrontar en el caso de los visitantes extranjeros, es el de armonizar

sus tareas de observación, con los siguientes aspectos propios del marco
institucional del país:

Ø El principio de soberanía popular consagrado en los artículos 39, 40 y 41

constitucionales;

Ø El principio de supremacía constitucional, del artículo 133;

Ø El principio de autodeterminación de los pueblos, cuyo origen se remonta al

discurso pronunciado ante el Congreso de los Estados Unidos de Norteamérica
por el Presidente Woodrow Wilson el once de febrero de 1918, dentro del
marco de la Primera Guerra Mundial, y que luego aparece de nuevo en la Carta
 del Atlántico, en la Declaración de Yalta y en la propia Carta de las Naciones
Unidas22;

Ø El principio de no intervención, que aunque controvertido, el criterio parece

tener su origen en la doctrina de James Monroe de 1823;

Ø Ambos principios formaron parte muy importante de la política exterior

mexicana; y

Ø La no intervención de los extranjeros en asuntos políticos del país, consagrado

en el artículo 33 constitucional, y que a lo largo de la historia nacional ha
presentado grandes momentos de crisis, como han sido los casos de la llamada
“guerra de los pasteles”, en 1838, la guerra de Texas, de 1836, la intervención
norteamericana de 1847, la intervención francesa de 1862 a 1867, la “decena
trágica” en 1913 y la invasión norteamericana de 1914 a Tampico y Veracruz,
sin contar con la abierta intervención norteamericana en los asuntos internos de
México en 1823, que originó la separación de Centroamérica.

Sin embargo, la presión ejercida por la presencia internacional continuó y en 1985 y

1986 a propósito de elecciones locales en Chihuahua y en Durango, el Partido
Acción Nacional, inconforme con los resultados,
presentó algunas denuncias de violación política-electoral ante la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, si bien ya se habían agotado, por el partido
demandante, los medios impugnativos entonces posibles en la legislación de la
materia.

Aunque el gobierno de México adujo la incompetencia de esta organización para

conocer de los casos planteados, hubo un pronunciamiento de recomendaciones
hechas por la Comisión en 1989, en donde destacó su postura política de entender
las elecciones como un elemento esencial del régimen de democracia representativa
y esto implica un control institucional de los actos que ejercen los poderes del
Estado y la supremacía de la ley para garantizar elecciones libres y auténticas que
sean la expresión fiel de la soberanía popular.

Tal posición de la Comisión, generó tan diversas opiniones y polémicas reacciones

que para 1990, el gobierno federal anunció que se estaba realizando un gran
esfuerzo de ampliación de su vida democrática y modernización electoral, lo que
luego originaría la promulgación del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales, y la formación del Tribunal Federal Electoral. Así
también, el seis de junio de 1990, se instaló la Comisión Nacional de Derechos
Humanos, surgida como un órgano desconcentrado de la Secretaría de
Gobernación, nombrándose como su presidente al doctor Jorge Carpizo, y aunque
si bien se le asignó la tarea de defensa de los derechos humanos en México, también
es cierto que se excluyó de su función la cuestión electoral.

Sin embargo, ya abierto el camino hacia la injerencia internacional, el mismo

Partido Acción Nacional llevó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
el análisis de la Ley Electoral de Nuevo León, la que a su parecer, también era
violatoria de los derechos humanos; para colmo, a raíz de este nuevo caso se hizo
hincapié, por parte de la Comisión, que cualquier persona puede presentar sus
quejas a la misma. Todo ello originó, por parte de México, declaraciones tan
fuertes como que la “Comisión se convertiría en el órgano supremo calificador de
elecciones en las Américas y todos los países americanos podrían olvidar su
soberanía”23.

Así, se llegó al año de 1994 cuando una reforma adicionó el artículo 82 con un
punto 2 del COFIPE, para facultar al Consejo General del Instituto a efecto de que,
a propósito de la celebración de procesos electorales federales, pueda decidir sobre
la invitación y las bases y criterios con que habrá de atenderse e informar a los
visitantes extranjeros que acudan a conocer las modalidades de su desarrollo en
cualquiera de sus etapas.

Con base en esto, para el proceso electoral de 1994 se acreditaron 943 visitantes
extranjeros provenientes de 34 países. Para 1997 y, con la experiencia vivida tres
años atrás, surgió el acuerdo respectivo, el veintiuno de febrero de 1997, en donde
se define al “visitante extranjero”, como toda persona física extranjera interesada en
conocer sobre elecciones federales y que haya sido debidamente acreditado por el
órgano superior de dirección.

Así las cosas, se lanzó una convocatoria abierta a nivel nacional e internacional, el
cuatro de marzo siguiente, para dar la mayor oportunidad a los interesados en
participar como observadores de ese proceso electoral. El plazo respectivo se vencía
el veintiuno de junio y las solicitudes debían hacerse llegar al Consejo General del
Instituto.
Los formatos del caso se distribuyeron en cada una de las capitales de las entidades
federativas y en las embajadas y consulados mexicanos. Para ser acreditado como
visitante extranjero, era necesario:

Ø Gozar de reconocida integridad y prestigio en cualquier actividad vinculada con

la materia político-electoral, o en la promoción y defensa de los derechos
humanos;

Ø No perseguir fines de lucro; y

Ø Acreditar plenamente la personalidad que ostentasen cuando representasen

alguna organización o institución.

Su observación podría darse en las distintas etapas de desarrollo del proceso

electoral federal y en cualquier ámbito del territorio nacional.

Se permitía en el acuerdo:

Ø Celebrar entrevistas con autoridades y funcionarios electorales con el propósito

de obtener información y orientación explicativa sobre las normas, instituciones
y procedimientos electorales mexicanos;

Ø Celebrar reuniones con representantes o candidatos de los partidos políticos para

obtener información respecto a sus organizaciones y programas, siempre que
contaran con su consentimiento expreso; y

Ø Celebrar reuniones con representantes de organizaciones políticas, para obtener

información respecto a su organización y actividades, si contaban con
consentimiento expreso.

También se solicitaba a partidos políticos y agrupaciones políticas a proporcionarles

a los visitantes extranjeros la documentación que consideraran adecuada, mientras
que las autoridades del Instituto se comprometían a dar todo tipo de facilidades y
apoyos para que lograran sus objetivos.

Los visitantes extranjeros por su parte se comprometían a:

Ø No inmiscuirse de manera alguna en los asuntos políticos del país;

Ø No interferir de modo alguno en las actividades de la autoridad electoral, de los
partidos políticos y sus candidatos y de los ciudadanos mexicanos;

Ø Realizar sus actividades de manera seria, respetuosa y responsable; y

Ø Cumplir en todo tiempo y lugar, con las leyes mexicanas y demás disposiciones
legales aplicables, durante su estancia en el país. Dada la naturaleza de la
observación internacional electoral se tuvo que generar un esquema de
coordinación entre el Instituto Federal Electoral y las secretarías de Relaciones
Exteriores y de Gobernación.

De esta suerte, se estableció la Forma Migratoria para Visitantes Extranjeros, para

su internación al país y se habilitaron oficinas migratorias en el aeropuerto Benito
Juárez de la Ciudad de México y en el Centro Internacional de Exposiciones y
Convenciones del World Trade Center de la propia ciudad capital. En este último
lugar se entregaban los gafetes y algunos documentos legales e informativos en
versiones en español e inglés. Igualmente se celebraron catorce sesiones
informativas generales a las que no sólo acudieron los visitantes, sino por interés
propio, algunos miembros del servicio diplomático, acreditado en México, de las
embajadas de Argelia, Guatemala, India, Palestina, Sudáfrica y Suecia.

Se recibieron 418 solicitudes, 398 fueron aprobadas, sólo dos denegadas y en

ambos casos porque se comprobó que los solicitantes eran ciudadanos mexicanos y
los dieciocho casos restantes, no procedió su aceptación por carecer de
documentación probatoria. Sin embargo, únicamente 343 finalmente realizaron sus
actividades, dado que 55 no concluyeron su tramitación. Los que sí pudieron
realizar su misión provenían de diversos países, a saber:

CONTINENTE PAÍS
AMÉRICA Argentina, Belice, Brasil, Canadá, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, E
Salvador, Estados Unidos de Norteamérica, Guatemala, Honduras, Nicaragua
Panamá, Paraguay, Puerto Rico, Uruguay y Venezuela
ÁFRICA Kenia
ASIA Japón
EUROPA Alemania, Austria, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Inglaterra, Italia, Polon
y Suecia
 La abrumadora mayoría de los visitantes extranjeros acreditados asistieron en
representación de alguna organización o institución de carácter internacional o
de su país de residencia. El espectro de organizaciones e instituciones
representadas fue de lo más variado, pero siempre especializado o relacionado
con actividades de organización investigación o asistencia electoral, promoción
de la democracia o defensa de los derechos humanos.

Entre las misiones o delegaciones más numerosas se pueden mencionar al

Centro de Asistencia y Promoción Electoral del Instituto Interamericano de
Derechos Humanos, que asistió con 25 miembros, la mayoría de ellos altos
directivos de los organismos no gubernamentales.

Respecto a las entidades federativas que tuvieron el mayor nivel de presencia de

visitantes extranjeros se encuentran las siguientes: Distrito Federal con 233
(68.0%); Estado de México con 18 (5.0%); Hidalgo con 14 (4.0%); Oaxaca,
Chiapas y Guerrero con 11 cada uno (3.0%).

Considerando el creciente interés manifestado por distintos segmentos de la

comunidad internacional, especialmente el cuerpo diplomático acreditado en
nuestro país, por informarse sobre el desarrollo de la jornada electoral y el
programa establecido para difundir con la mayor rapidez y precisión posible los
resultados preliminares de las elecciones federales y del Distrito Federal (que
por última vez fueron organizadas y conducidas por el Instituto Federal
Electoral), se estimó conveniente proveer algunos servicios y facilidades
informativas adicionales que permitieran atender puntualmente tales
expectativas.24

Para valorar el resultado en general de lo observado por estos visitantes extranjeros,

basta leer al informe que al respecto rindió la Fundación Internacional para
Sistemas Electorales (IFES por sus siglas en inglés), la cual es una organización
privada, sin fines de lucro, establecida en 1987 con el objeto de proporcionar
información y asistencia técnica y educativa a cuerpos electorales y a otras
instituciones que contribuyen a alimentar la efectividad de la participación
ciudadana en elecciones democráticas. Actualmente, por su carácter no partidista y
su alto grado de especialización, realiza misiones prácticamente en todo el mundo.
En junio de 1997, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID) e IFES formaron un acuerdo para enviar a México visitantes
internacionales a observar las elecciones federales del seis de julio, concretamente
su misión se realizaría en el Distrito Federal y en los Estados de México, Hidalgo y
San Luis Potosí.
En este informe se calificó como “superior” el trabajo realizado por el IFE, se
elogió la agilidad con la que los votantes podían acceder a las casillas, la
organización y desarrollo de las elecciones y el que no se presentaron hechos de
violencia, intimidación o desorden público, y concluyó el informe manifestando
que: “Dado que todavía quedan asuntos por resolver, el IFE, los partidos políticos y
el pueblo mexicano deben utilizar lo que han aprendido como plataforma sobre la
cual construir y consolidar la democracia”25 .

Por otra parte y aprovechando que estamos hablando de la observación a nivel

internacional, el día veinticuatro de febrero de 1997, apareció en el Diario Oficial
de la Federación, el acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral,
que contemplaba las bases a través de las cuales participarían los “visitantes
extranjeros” en el proceso federal electoral mexicano, llevando un preámbulo que
indicaba que esta actividad se realizará con un afán de “consideración” y “cortesía
internacional” y sobre todo, para mostrar a la comunidad mundial el sistema
electoral nacional.

Además, señalaba expresamente quiénes podrían intervenir como visitantes

extranjeros.

La difusión de esta convocatoria se iniciaría a más tardar en el mes de marzo de

1997.

La convocatoria se refería expresamente a:

Ø Representantes de organismos internacionales;

Ø Representantes de organizaciones continentales o regionales;

Ø Representantes de organismos legislativos de otros países;

Ø Representantes de gobiernos de otros países;

Ø Representantes de organismos depositarios de la autoridad electoral de otros

países;

Ø Representantes de instituciones académicas y de investigación a nivel superior;

Ø Representantes de organismos especializados en actividades de cooperación o
asesoría electoral;

Ø Representantes de instituciones privadas o asociaciones no gubernamentales que

realicen actividades especializadas o relacionadas con el ámbito político
electoral o en la defensa y promoción de los derechos humanos; y

Ø Personalidades extranjeras que gocen de prestigio y reconocimiento por su

contribución a la paz, la cooperación o el desarrollo internacional; o por sus
aportes humanísticos, científicos y tecnológicos.

Ø Agrupaciones que gozaran de un amplio prestigio político-electoral y en la

“defensa” de los derechos humanos, sin ningún afán de lucro. Curiosamente, se
impide al ciudadano extranjero común y corriente la intervención como visitante
extranjero, pues sólo podrían serlo “personalidades” que se hubiesen distinguido
en el campo humanístico o “científico” 26.

IV. NOTARIOS Y JUECES

La función esencial de los notarios es el de dar fe de los negocios jurídicos que

ante él se celebren, finalmente, las funciones que la ley les asigna, van
encaminadas, de alguna forma, hacia la posibilidad de darle certeza y validez a los
hechos jurídicos. En esta virtud, su intervención en algunos campos del Derecho
Electoral es de particular importancia.

En el capítulo quinto, del título tercero, del libro quinto del COFIPE, que se refiere
a disposiciones complementarias de la jornada electoral, aparece normada su
participación, concretamente el artículo 241 manifiesta:

1. Los notarios públicos en ejercicio mantendrán abiertas sus oficinas el día de

la elección y deberán atender las solicitudes que les hagan los funcionarios de
casilla, los ciudadanos y los representantes de partidos políticos, para dar fe de
hechos o certificar documentos concernientes a la elección.

2. Para estos efectos los colegios de notarios de las entidades federativas

publicarán, cinco días antes del día de la elección, los nombres de sus
miembros y los domicilios de sus oficinas.
Esta intervención del notario dando fe de hechos o certificando documentos
concernientes a la elección, tiene trascendencia en el sistema partidario para efectos
de impugnación; así, el artículo 14 de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral manifiesta que:

1. Para la resolución de los medios de impugnación previstos en esta ley, sólo

podrán ser ofrecidas y admitidas las pruebas siguientes:
a) Documentales públicas.
(...)
2. La confesional y la testimonial también podrán ser ofrecidas y admitidas
cuando versen sobre declaraciones que consten en acta levantada ante fedatario
público que las haya recibido directamente de los declarantes, y siempre que
estos últimos queden debidamente identificados y asienten la razón de su dicho.
(...)
4. Para los efectos de esta ley serán documentales públicas:
(...)
d) Los documentos expedidos por quienes estén investidos de fe pública de
acuerdo con la ley, siempre y cuando en ellos se consignen hechos que les
consten.

Por eso, afirma Eduardo Galindo Becerra que: “...los hechos le tienen que constar
al fedatario, pues de otra manera nos encontraremos ante otro tipo de prueba, que
puede ser la testimonial o confesional, pero de ninguna manera la documental
pública” 27.

En cuanto hace a la prueba confesional, es el reconocimiento expreso o tácito total

o parcial de hechos propios que hace una de las partes, respecto de aquellos que son
objeto de la controversia procesal. En tanto que la testimonial, testifical o prueba
por testimonios, se divide en: “...directa, presencial o de vista e indirecta, de oídas
o de referencia”28 .

Por otro lado, si por causas diversas, a las 10:00 horas no se ha instalado una
casilla y por razones de distancia o dificultad de las comunicaciones no sea posible
la intervención oportuna del personal designado por el Instituto, los representantes
de los partidos políticos ante las mesas directivas de casilla designarán, por
mayoría, a los funcionarios necesarios para integrar las casillas de entre los
electores presentes, en este caso se requiere la presencia de un juez o de notario
público, quien tiene la obligación de acudir a dar fe de los hechos, pero en ausencia
de éstos, bastará que los representantes expresen su conformidad para designar, de
común acuerdo a los miembros de la mesa directiva, los nombramientos deberán
recaer en electores que se encuentren en la casilla para emitir su voto, todo esto se
ordena en el artículo 213 del COFIPE.

Finalmente, en el artículo 219 se concede acceso a las casillas a los notarios

públicos y jueces que deban dar fe de cualquier acto relacionado con la integración
de la mesa directiva, la instalación de la casilla y, en general, con el desarrollo de la
votación siempre y cuando se hayan identificado ante el presidente de la mesa
directiva y precisada la índole de la diligencia a realizar, la que en ningún caso
puede oponerse al secreto de la votación.

Por otra parte, debe recordarse que la función notarial es de orden público, artículo
1o. de la Ley del Notariado para el Distrito Federal, y que los notarios están
obligados a prestar sus servicios en los casos y términos que señale la legislación
electoral según lo ordena el artículo 8o. del mismo ordenamiento.

V. ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES

Se define la ONG como:

Grupos, asociaciones o movimientos constituidos de forma duradera por

particulares pertenecientes a distintos países con la finalidad de alcanzar
objetivos no lucrativos. Sus orígenes son muy antiguos (órdenes religiosas,
sociedades de pensamiento, ligas o asociaciones de comerciantes) y en la
actualidad han alcanzado un rápido crecimiento de desarrollo.

Los rasgos que caracterizan a las organizaciones no gubernamentales son

esencialmente la iniciativa privada y la solidaridad internacional, existiendo en
ellas una diversidad en cuanto a la implantación geográfica, en dimensión, en
estructura y organización y en objetivos. El papel que desempeñan las
organizaciones no gubernamentales -generalmente acogidas a la tipología de la
asociación- es diferente, según se contemplen en sus relaciones con los Estados
o en sus relaciones con las organizaciones intergubernamentales.29

En caso de la vigilancia que ejercen los observadores electorales, es en donde cabe

señalar el trabajo que efectúan las organizaciones no gubernamentales, como ha
quedado expresado en el apartado relativo a observadores electorales, de este
mismo trabajo. En 1997 se crea un fondo de apoyo para la observación electoral
que fue administrado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. A
partir de esta disposición fueron valorados los proyectos que presentaron diversas
organizaciones por el Comité Técnico de Evaluación, integrado por gente muy
destacada y experta en temas político-electorales, como son: Miguel Ángel
Granados Chapa, Jaime González Graf, Ricardo Pozas Horcasitas, Fernando
Zertuche Muñoz, Araceli Santana y Dong Nguyén, estos dos últimos,
representantes del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

En esa evaluación se aprueban 25 proyectos de otras tantas organizaciones que son:

Ø Consejo Nacional de Derechos de la Mujer, A.C.

Ø Central Reivindicación de Acción Social, A.C.

Ø CEPS- Cáritas Tapachula, A.C.

Ø Frente Mexicano Pro-Derechos Humanos, A.C.

Ø Colegio Nacional de Licenciados en Administración de Empresas, A.C.

Ø Comisión Mexicana de los Derechos Humanos, A.C.

Ø Presencia Ciudadana, A.C.

Ø Ciudadanos Unidos por Yucatán, A.C.

Ø Academia Mexicana de Derechos Humanos, A.C.

Ø Fundación Movimiento por la Certidumbre, A.C.

Ø Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C.

Ø ONOEM, Organización Nacional de Observación Electoral del Magisterio,

A.C.

Ø Praxis Democrática, A.C.

Ø Grupo Fotográfico Caja Negra, A.C.

Ø Confederación Nacional de Observadores, A.C.

Ø Asociación Nacional Cívica Femenina, A.C.

Ø Fortaleza Democrática Tabasqueña, A.C.

Ø Federación de Egresados y Ex-alumnos de la Universidad de Guadalajara, A.C.

Ø Movimiento Chiapaneco por la Democracia, A.C.

Ø Asociación Cultural “Gran Logia Valle de México”, A.C.

Ø Asociación Nacional de Estudiantes de Ciencias Políticas y Administración

Pública, A.C.

Ø Alianza Cívica, A.C., en sociedad con la Asociación Nacional de Abogados

Democráticos, A.C.

Ø Sociólogos de Tabasco, A.C. y Pacto Ciudadano, A.C.

Actualmente las llamadas ONG han tenido un papel destacado en las observaciones
electorales; ya que por razones de financiamiento; del respaldo que incluso
psicológicamente tiene un observador al estar dentro de una organización, y el
mejor acceso a la información, capacitación y divulgación de sus observaciones,
cada vez más los observadores electorales se incorporan a organismos no
gubernamentales.

La conclusión que puede presentarse es en el sentido de que si bien la presencia de

observadores electorales, de organismos no gubernamentales y de visitantes
extranjeros, inhibe la posibilidad de fraudes electorales, tampoco puede afirmarse
que éstos no lleguen a darse, y que en todo momento, será el apego irrestricto a la
normatividad electoral y el papel responsable que desempeñen las autoridades
electorales, los partidos políticos y los ciudadanos, lo que finalmente garantice un
ejercicio eficiente del proceso electoral. El tema de las ONG ya se desarrolló con
más detalle al estudiar a los observadores electorales, porque precisamente es a
través de la observación como puede desarrollarse la actividad de éstas en forma
reglamentaria, de otra manera, se estaría en presencia de una vigilancia informal.

Por otro lado, existe tesis relevante de la Sala Superior del TEPJF que manifiesta
que las agrupaciones políticas nacionales no pueden realizar actividades de
observación electoral, el texto respectivo dice:

De conformidad con lo prescrito en el artículo 34, párrafo 1, del código de la

materia, las agrupaciones políticas nacionales sólo podrán participar en los
procesos electorales federales mediante acuerdos de participación con un partido
político, en tanto que la participación de las organizaciones de observadores se
 limita a ser, en ocasiones y cuando más, el conducto por el cual se tramita el
registro de ciudadanos observadores electorales y se imparte capacitación a los
mismos. Pretender que las agrupaciones políticas nacionales pueden actuar en
los procesos electorales federales como observadores y, así, al margen de las
actividades participativas que limitativamente se les establece en el código
electoral, sería admitir que las propias agrupaciones políticas nacionales, en el
supuesto de que suscriban un acuerdo de participación con un partido político,
pueden ser objeto de su propia observación, lo cual resulta fáctica y
jurídicamente incompatible.30

VI. POLICÍA

Es de vital importancia, que el día de la jornada electoral se mantenga un clima de

tranquilidad y seguridad adecuado, que permita a los electores ejercer libre, pacífica
y dignamente su derecho al voto. En esta virtud, es de entenderse que para llegar a
ese estado de orden, respeto y confiabilidad, el gobierno y las autoridades
electorales a nivel federal, local y municipal hayan generado a lo largo de todo el
proceso electoral previo un clima adecuado e institucional. Si por el contrario,
previamente se han generado conflictos graves, enfrentamientos profundos y
malestar social, seguramente se llegará a las elecciones con un alto índice de tensión
política en el que finalmente se pueden originar desórdenes, incluso muy graves, es
por ello que todos deben estar conscientes de la trascendencia que revisten, en el
caso de las elecciones, las medidas preventivas y no las represivas, que en este caso
resultarían altamente contraproducentes.

En cuanto hace a la seguridad pública, el artículo 239 del COFIPE, expresa:

1. Para asegurar el orden y garantizar el desarrollo de la jornada electoral, los

cuerpos de seguridad pública de la Federación, de los estados y de los
municipios o, en su caso, las fuerzas armadas, deben prestar el auxilio que les
requieran los órganos del Instituto Federal Electoral y los Presidentes de las
mesas directivas de casilla, en el ámbito de sus respectivas competencias,
conforme a las disposiciones de este Código.

2. El día de la elección y el precedente permanecerán cerrados todos los

establecimientos que, en cualquiera de sus giros, expendan bebidas
embriagantes.

3. El día de la elección exclusivamente pueden portar armas los miembros

uniformados de las fuerzas públicas encargadas del orden.
El artículo 219, establece que corresponde al presidente de la mesa directiva de
casilla, el ejercicio de la autoridad para prevenir el orden, asegurar el libre acceso
de los electores, garantizar en todo tiempo el secreto del voto y mantener la estricta
observancia del código. Además, se afirma que en ningún caso se permitirá el
acceso a las casillas a personas que se encuentren privadas de sus facultades
mentales, intoxicadas, bajo el influjo de enervantes, bebidas embriagantes o
armadas, ni tampoco, salvo que sea para ejercer su derecho de voto, a miembros de
corporaciones o fuerzas de seguridad pública, dirigentes políticos, candidatos o
representantes populares.

El artículo 220, señala que el presidente de la mesa directiva podrá solicitar, en

todo tiempo, el auxilio de las fuerzas de seguridad pública, a fin de preservar el
orden en la casilla y la normalidad de la votación, ordenando el retiro de cualquier
persona que indebidamente interfiera o altere el orden.

En estos casos, el secretario de la casilla hará constar las causas del quebranto del
orden y las medidas acordadas por el presidente, en un acta especial que deberán
firmar los funcionarios de casilla y los representantes de partidos políticos
acreditados ante la misma, y si algún funcionario o representante se negara a
firmar, el secretario hará constar la negativa.

Además, el artículo 222 del COFIPE, como se ha dicho en otra parte de este
trabajo, indica que ninguna autoridad podrá detener a los integrantes de las mesas
directivas de casilla o a los representantes de los partidos durante la jornada
electoral, salvo en caso de flagrante delito.

Es también de tomarse en cuenta lo establecido por el artículo 216 del COFIPE

respecto a que iniciada la votación, ésta no podrá suspenderse sino por causa de
fuerza mayor, en cuya circunstancia el presidente de la mesa directiva dará cuenta
de inmediato al consejo distrital a través de un escrito, en que se dé cuenta de la
causa de suspensión, la hora en que ocurrió y la indicación de los votantes que al
momento habían ejercido su derecho de voto; este escrito deberá ser firmado por
dos testigos, preferentemente miembros de la casilla o representantes de partidos
políticos. Entonces, el consejo distrital deberá resolver, visto el caso concreto, si se
reanuda la votación para lo cual se tomarán las medidas necesarias.
VII. ASISTENTES ELECTORALES

En otro aspecto hay que considerar a los asistentes electorales, cuya actividad está
reglamentada en el artículo 241-A del COFIPE, el que por su importancia se
transcribe textualmente:

1. Los Consejos Distritales designarán en el mes de mayo del año de la

elección, a un número suficiente de asistentes electorales, de entre los
ciudadanos que hubieren atendido la convocatoria pública expedida al efecto y
cumplan los requisitos a que se refiere el párrafo 3 de este artículo.

2. Los asistentes electorales auxiliarán a las Juntas y Consejos Distritales en los

trabajos de:

a) Recepción y distribución de la documentación y materiales electorales en los

días previos a la elección;

b) Verificación de la instalación y clausura de las mesas directivas de casilla;

c) Información sobre los incidentes ocurridos durante la jornada electoral;

d) Apoyar a los funcionarios de casilla en el traslado de los paquetes electorales,

y

e) Los que expresamente les confiera el Consejo Distrital, particularmente lo

señalado en los párrafos 3 y 4 del artículo 238 de este Código.

3. Son requisitos para ser asistente electoral los siguientes:

a) Ser ciudadano mexicano, en pleno ejercicio de sus derechos civiles y

políticos, y contar con Credencial para Votar con fotografía;

b) Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito alguno,

salvo que hubiese sido de carácter imprudencial;

c) Haber acreditado, como mínimo, el nivel de educación media básica;

d) Contar con los conocimientos, experiencia y habilidades necesarios para

realizar las funciones del cargo;

e) Ser residente en el distrito electoral uninominal en el que deba prestar sus

servicios;

f) No tener más de 60 años de edad al día de la jornada electoral;

g) No militar en ningún partido u organización políticos, y

h) Presentar solicitud conforme a la convocatoria que se expida, acompañando

los documentos que en ella se establezca.
VIII. AUTORIDADES MUNICIPALES, ESTATALES Y FEDERALES

Estos tres rubros pueden ser tratados conjuntamente, dado el tema que se desarrolla
en este trabajo, porque simplemente se refieren entre ellos al rango o ámbito de
ejercicio de autoridad en una República Federal como lo es México.

Ya desde el artículo 2 del COFIPE se dice expresamente: “Para el desempeño de

sus funciones las autoridades electorales establecidas por la Constitución y este
Código contarán con el apoyo y colaboración de las autoridades federales, estatales
y municipales”. Si bien debe tomarse en cuenta que el papel de esas autoridades
sólo es de “apoyo y colaboración”, mas no de represión, al respecto el artículo 4
del mismo ordenamiento, señala que quedan prohibidos los actos que generen
presión o coacción a los electores.

Respecto a las autoridades, el artículo 240 del mismo COFIPE, expresa:

1. Las autoridades federales, estatales y municipales, a requerimiento que les

formulen los órganos electorales competentes, proporcionarán lo siguiente:

a) La información que obre en su poder, relacionada con la jornada electoral;

b) Las certificaciones de los hechos que les consten o de los documentos que
existan en los archivos a su cargo, relacionados con el proceso electoral;

c) El apoyo necesario para practicar las diligencias que les sean demandadas
para fines electorales, y

d) La información de los hechos que puedan influir o alterar el resultado de las

elecciones.

2. Los juzgados de distrito, los de los Estados y municipales, permanecerán

abiertos durante el día de la elección. Igual obligación tienen las agencias del
ministerio público y las oficinas que hagan sus veces.

IX. LA VIGILANCIA DE LAS ELECCIONES EN EL DERECHO

COMPARADO

Cada vez cobra mayor importancia la vigilancia de las elecciones y, por lo mismo,
cada país en su afán de ganar credibilidad ante la ciudadanía pretende establecer
medidas más o menos efectivas para garantizar el buen desarrollo de esa vigilancia.
En términos generales, se pueden señalar algunos casos particularmente
interesantes, por ejemplo:

Ø En algunos países se prohíben los espectáculos populares durante la jornada

electoral, esto para impedir abstencionismo y posibles tumultos;

Ø En Brasil se prohíben manifestaciones políticas hasta pasadas vienticuatro horas

del fin de las elecciones;

Ø Salvo Colombia, Cuba y Guatemala, los demás países de América prohíben el

uso de armas el día de la votación;

Ø En Bolivia se decreta la prohibición de armas de fuego, armas blancas, bastones

policiales y otros instrumentos contundentes;

Ø En Panamá no se permiten armas de cualquier clase y otros objetos semejantes;

Ø En Perú y Argentina, la prohibición de portar armas es desde el día anterior al

de la elección;

Ø En Panamá se prohibe abrir establecimientos dedicados a venta de bebidas

alcohólicas en el día de la elección, el anterior y el siguiente a éste;

Ø La “inmunidad” del elector se da desde el día anterior al de las elecciones, el

día electoral y las horas posteriores en Costa Rica;

Ø En la República Dominicana y en Uruguay se dice que toda autoridad pública

debe guardar una neutralidad absoluta el día de las elecciones;

Ø En Venezuela se condena la movilización de votantes en vehículos colectivos a

cargo exclusivamente de organismos electorales;

Ø En Argentina se prohíbe instalar casillas electorales en un radio de 80 metros de

la sede de un partido político contendiente;

Ø En Brasil se prohíbe, el día de las elecciones, la distribución gratuita de

alimentos y el ofrecimiento gratuito de transporte a los electores;
Ø En Chile, si un ciudadano es arrestado dentro del recinto electoral, pero no ha
votado aún, se le deberá de inmediato dejar votar y luego se cumplirá el arresto
por haber alterado el orden público;
Ø En Bolivia, el día de la jornada electoral está prohibido el tránsito de vehículos
motorizados, salvo excepciones que marca la ley, algo similar sucede en
Colombia;

Ø En Cuba, los ciudadanos y los observadores pueden presentar protestas por

irregularidades en las elecciones y éstas deben asentarse en documento separado
para ser entregado a la autoridad electoral; y

Ø En Bolivia, los representantes de partidos políticos y las autoridades electorales

tienen facultad para acudir a los lugares de detención para verificar una
aprehensión de electores. Algo más o menos similar sucede en Perú, Brasil y la
República Dominicana31 .

X. EVOLUCIÓN HISTÓRICA

1. ÁMBITO FEDERAL Y ESTATAL

Estos rubros pueden ser desarrollados conjuntamente para efectos de este trabajo.
Así, en la Constitución Política de la Monarquía Española, conocida popularmente
como de Cádiz o de 1812, se establece un sistema de elecciones indirectas para el
nombramiento de Diputados a Cortes, que en el nivel más elemental era el de las
Juntas Electorales de Parroquia, en las que el presidente de la junta preguntaba si
algún ciudadano tenía que exponer alguna queja relativa a cohecho o soborno, para
que la elección favoreciera a alguna persona, y si la hubiera, debería hacerse
justificación pública y verbal en el mismo acto. Siendo cierta la acusación, serían
privados los responsables de voz activa y pasiva, si bien los calumniadores sufrirán
igual pena, y lo que se decidiera se ejecutaría, sin recurso alguno para esta vez y
este solo efecto (artículo 49). Igual se hacía tratándose de las juntas de partidos y de
provincia.

También en el artículo 56 se prohíbe presentarse con armas a las elecciones.

En el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana o

Constitución de Apatzingán de 1814, se señala algo similar a lo establecido en la
Constitución de Cádiz, respecto a la pregunta que hace el presidente sobre cohecho
ejercido al elector.

En la Ley Orgánica Electoral de doce de febrero de 1857, se establece que los

electores tienen el derecho de reclamar su no inclusión en el padrón, ante el
comisionado encargado del levantamiento del padrón electoral, quien era a su vez
designado por el presidente municipal del lugar; o bien pudieran esos ciudadanos
interponer su queja ante la mesa directiva de casilla el mismo día de la elección.

El dieciocho de diciembre de 1911, el Presidente Francisco I. Madero expidió una

ley electoral con la que se formó una Junta Revisora del Padrón Electoral, la que
entre sus deberes debía resolver las reclamaciones de ciudadanos y partidos
políticos respecto a las elecciones. Se ordenaba publicar las listas de ciudadanos y
éstos podían presentar impugnaciones al respecto, igual que en lo que toca a los
nombramientos de los funcionarios de casillas. Los escrutadores de casilla serían
propuestos por los partidos políticos y nombrados por el presidente municipal,
además cada partido político podía nombrar un representante ante cada casilla.

En 1912, el gobierno del propio Madero introdujo una reforma para formar una
junta para realizar el cómputo de la elección de diputados y de senadores, la cual
estaría integrada por diez ciudadanos residentes en el distrito electoral respectivo.

En la Ley Electoral del seis de febrero de 1917 de la época del Primer Jefe Don
Venustiano Carranza, se señala que si a las ocho de la mañana del día de la
elección, no se hubieran presentado de menos nueve de los ciudadanos inscritos en
el padrón de la sección, se mandaría citar por conducto de la policía y mediante
orden estricta a las personas necesarias para completar este número. Cualquier
reclamación de un ciudadano sobre el padrón electoral se haría ante la autoridad
municipal y, en segunda instancia, ante los jueces locales, sin mayor formalidad y
se resolvería sumariamente dentro de las 48 horas siguientes a la recepción de la
reclamación.

En la Ley para la Elección de los Poderes Federales de 1918 del propio Carranza se
señala, entre las causas de nulidad de votación, el no haber permitido a los
representantes de partidos políticos ejercer su cargo.
En el decreto de reforma de la Ley Electoral de 1920 se ordena que una comisión
del Senado de la República determine la legitimidad de la credencial para votar.

En la Ley Electoral Federal del siete de enero de 1946, del Presidente Manuel Ávila
Camacho, se crea la Comisión Nacional de Vigilancia Electoral, integrada con el
Secretario de Gobernación, otro miembro del gabinete presidencial, dos miembros
del Poder Legislativo, un senador y un diputado y dos comisionados de los partidos
políticos nacionales. Esta comisión convocaría a los partidos políticos para que
propusieran el personal que debía entregar informes y recomendaciones sobre lo
actuado por comisiones locales y distritales y que, en general, realizaría
investigaciones respecto a diferentes aspectos del proceso electoral.

En ese entonces, la credencial de elector se ceñía al modelo aprobado por la

Comisión Nacional de Vigilancia Electoral, se ordenaba progresivamente sin
duplicación de números por toda la República, y se hacía por duplicado, dándole el
original al interesado y el duplicado lo conservaba el Consejo del Padrón Electoral.

En la reforma de la Ley Electoral Federal de 1949, del Presidente Miguel Alemán

Valdés, continúa el ejercicio de la Comisión de Vigilancia Electoral, pero se
integraba, como secretario, el notario público que la propia comisión designara.

En el Código Federal Electoral de 1986 se establece un capítulo especial

denominado “De Las Garantías para los Electores”, que comprende lo dispuesto en
los artículos 284 al 289, a través de las cuales, se prohibe el día de la elección
celebrar mítines, reuniones públicas, actos de propaganda política directa o alusiva,
sea cual fuere el método que se empleare.

Se dispone el auxilio de las fuerzas públicas de la federación, estados y municipios

para colaborar en el trabajo electoral, el apoyo al desempeño de los representantes
de los partidos políticos, la prohibición sobre las fuerzas de seguridad de portar
armas el día de la elección y la obligación del cierre de establecimientos de bebidas
embriagantes el día de la jornada electoral.

En el capítulo sexto de ese mismo ordenamiento, se habla de las autoridades

administrativas y de vigilancia, que involucra a las autoridades federales, locales y
municipales, así como a los juzgados de distritos, locales y municipales y a los
notarios públicos de todo el país para apoyar en lo necesario el buen desarrollo de
la jornada electoral.

2. ÁMBITO INTERNACIONAL

Históricamente se menciona a Atenas como la cuna de la democracia y a Solón

como su padre o fundador. En esa democracia, desde luego directa, era en la
ekklesia, asamblea de hombres libres, en donde se desarrollaba ese ejercicio
electoral. A esta asamblea reunida en el ágora o plaza pública, sólo acudían los
basileis o jefes de familia, pero era obligatoria su presencia, si a la misma no
llegaban, hombres armados iban a buscarlos llevándolos hasta el ágora empapados
en pintura, que contenían unas esponjas clavadas en las puntas de sus lanzas.

El órgano controlador de las leyes y de todo el sistema de gobierno era el areópago,

que también tenía funciones de jurisdicción penal.

Además, unos ministros llamados arcontes, concretamente seis de ellos, los

thesmothetatis, vigilaban el cumplimiento de los candidatos a cargos de elección
popular de requisitos formales y morales32.

En la vieja Roma la elección anual de las magistraturas estaba sujeta a la censura,

función ejercida por unos magistrados llamados censores, quienes además de
levantar, cada cinco años, un censo de población, para fines fiscales, políticos y
militares, vigilaban los antecedentes morales y la fama pública de los candidatos,
resolviendo en plena asamblea popular cualquier anomalía al respecto.

Estos ejemplos de la antigüedad dejan como reflexión, el que en todos los tiempos
se ha requerido de órganos controladores del ejercicio electoral, sin embargo, la
observación nacional e internacional, como ya se ha dicho en este mismo trabajo, se
inicia propiamente en el presente siglo y a partir de la formación de organismos
internacionales, independientemente de que las embajadas acreditadas en un país y
los corresponsales de prensa siempre han sido, a su vez, atentos observadores y
comentaristas de los procesos electorales.

3. PERSPECTIVAS DOCTRINALES
En todo lo referente al proceso electoral, tratándose de irregularidades cometidas,
se insiste a través de las disposiciones normativas del caso, si éstas son o no
significativas en los resultados de una contienda electoral, esto antes que anular la
votación conformada por el voto de muchos ciudadanos, sólo en virtud de que se
dieran unos cuantos casos de irregularidad poco significativas. Lo que resulta
esencial en todo proceso electoral, es ver si el cuerpo ciudadano cuenta con los
medios necesarios para expresar con toda libertad su voluntad electoral y constatar
si los resultados responden al sentido de esa voluntad; si los partidos políticos y sus
candidatos participaron en las elecciones en las condiciones de igualdad y equidad
que establece la ley, y si los partidos políticos ocupan los cargos de representación
que les correspondan de acuerdo al voto ciudadano33 .

En esa virtud, el tema de la observación internacional de elecciones queda

circunscrita a tres grandes directrices, a saber: los derechos humanos y su relación
con la observación internacional, los principios constitucionales básicos y los
documentos internacionales suscritos por México.

Estos tres puntos se reducen, sin embargo, en el caso mexicano, al respeto del
principio de la soberanía, en este contexto debe comprenderse:

Ø El ejercicio de la soberanía popular que está establecida en el artículo 39

constitucional que a la letra manifiesta: “La soberanía nacional reside esencial y
originariamente en el pueblo, todo poder público dimana del pueblo y se
instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable
derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”.

Además, el artículo 40 expresa: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en

una República representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una
Federación establecida según los principios de esta ley fundamental”.

Y el artículo 41 señala que:

El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los

casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus
regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la
presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en
ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
 La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones
libres, auténticas y periódicas...

Ø La observación internacional, a la que nuestra ley reglamentaria conoce como

de los visitantes extranjeros, no violenta la soberanía nacional porque:

w Los visitantes no se asociarán para interferir en los asuntos políticos del

país dado que su labor es de simple observación, mas no de gestoría ni de
interferencia;

w Los visitantes no toman parte en las elecciones ni en la contienda electoral,

toda vez que esto no lo permiten nuestras leyes ni haría posible su
observación objetiva;

w Los organismos internacionales, como la Comisión Interamericana de

Derechos Humanos, presentan recomendaciones cuando consideran
violados, de alguna manera, los derechos humanos en un país miembro,
mas no se convierte en órgano jurisdiccional ni menos calificador de las
elecciones;

w Es en cambio, un deber de México, como parte firmante de convenciones

internacionales, cumplir con los pactos, como el de San José, que el
ejercicio de su soberanía adoptó, por lo cual no debe considerar atentatorio
a su dignidad nacional el hecho de recibir misiones internacionales que
verifiquen su proceder al respecto;

w En un mundo cada vez más globalizado, es inútil tratar de mantener al país

en un aislamiento de la opinión pública internacional, que ni siquiera es
congruente con el desarrollo sorprendente de los medios electrónicos de
comunicación, que hoy son comunes a la humanidad;

w Resulta incongruente que el gobierno mexicano adopte medidas económicas

que le imponen organismos financieros internacionales a fin de sostener su
endeble economía, sin que considere que esto vulnere su soberanía, antes
bien argumentando, no siempre con fortuna, que tal actitud no demerita la
soberanía, ni la dignidad nacionales, y en cambio, se levanten voces
airadas en diversos sectores gubernamentales aludiendo que sí hay una
violación a la soberanía porque los extranjeros llevan a cabo una
observación electoral en cualquier ámbito del país; y

w El principio de soberanía nacional no puede, y hoy menos que nunca,

amparar graves violaciones a los derechos fundamentales de la persona, en
tal virtud, se daría una tácita aceptación a grandes dictaduras y atrocidades
 que el hombre del nuevo milenio ya no puede ni debe tolerar. En un país
realmente democrático, la observación internacional más que ser motivo de
preocupación, debe serlo de oportunidad para mostrar al mundo un
ejercicio transparente de su proceso electoral.

Ø En cuanto hace a la observación electoral, que es exclusiva de los ciudadanos

mexicanos, es de elemental sentido común que no tiene caso hablar de una
vulneración al principio de soberanía consagrada en la Constitución Federal.

Sobre todo esto, cabe aportar algunas ideas que señalaron los tratadistas Acosta
Romero y Castañeda González respecto a otros asuntos:

Ø Bruce Babbit, ex-gobernador de Arizona, ha dicho que en las elecciones en

Chile, en Nicaragua y en Checoslovaquia se ha llamado a observadores
internacionales para legitimar sus procesos electorales, por lo que México no
podrá ya eludirse a ello en un futuro inmediato.

Ø Adrián Lajous, mexicano, añade que la misma razón que llevó a México a
firmar la Carta de Derechos Humanos, lo llevará igualmente a reconocer la
jurisdicción de la ONU o de la OEA en esta materia por lo que, ya no será
posible seguir encerrados en nuestra pobre fortaleza.

Ø Siempre serán bienvenidas las instancias que coadyuven a realizar una contienda
más transparente, opina Ricardo Dajer Nahúm34 .

Hay que tomar en cuenta que desde tiempo atrás han venido al Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación y el Instituto Federal Electoral, en delegaciones
o en forma personal, distinguidos extranjeros que siempre han sido tratados con
toda cordialidad y que han presentado informes elogiosos para el sistema electoral
mexicano y sus autoridades, tal es el caso de los Presidentes de los siguientes
organismos: del Tribunal Supremo Electoral de Ecuador, Comisión Federal
Electoral de Estados Unidos de América, Tribunal Nacional de Elecciones de
Honduras, Consejo Supremo Electoral de Nicaragua, Tribunal Electoral de
Panamá, Tribunal Superior de Justicia Electoral de Paraguay, Comisión Estatal de
Elecciones de Puerto Rico, Corte Electoral de Uruguay, Servicio Electoral de
Chile, Consejo Directivo del Instituto Interamericano de Derechos Humanos,
Consejo Nacional Electoral de Colombia, Dirección de Elecciones de Canadá,
etcétera.
Además, hay una estrecha comunicación e intercambio institucional con el IFES
(Internacional Foundation for Election Systems), con el International Institute for
Democracy and Electoral Assistence, (IDEA), con sede en Estocolmo y con la
Unión Interamericana de Organismos Electorales (UNIORE), que fue presidida por
el magistrado presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
licenciado José Luis de la Peza, junto con el Instituto Federal Electoral de México.

En consecuencia, se han desarrollado, conjuntamente, ciclos de conferencias,

cursos, seminarios, y actividades de divulgación; igualmente, se han mantenido
cordiales comunicaciones con el cuerpo diplomático y con intelectuales y
personalidades del mundo del derecho electoral.

Así mismo, los magistrados del Tribunal Electoral han participado como
observadores en diversas elecciones celebradas en Honduras, Colombia, Argentina
y varios países más.

A mayor abundamiento, tanto en la Comisión como en la Corte Interamericana de

Derechos Humanos, han participado, en otros tiempos, mexicanos tan distinguidos
como César Sepúlveda, Gabino Fraga y Héctor Fix-Zamudio.

XI. LA TRASCENDENCIA DE LOS MEDIOS MASIVOS DE

COMUNICACIÓN EN EL DESARROLLO DEL PROCESO ELECTORAL

Este tema debe ser tratado en el presente estudio, distinguiendo un punto específico,
este es, la influencia que tienen los medios masivos de comunicación en el
desarrollo del proceso electoral.

Al respecto, se establecen dos áreas de acción de los medios de comunicación y el

proceso electoral, a saber:

Ø Los tiempos determinados por la legislación y especificados por el Instituto, a

manera de prerrogativas de los partidos políticos; y

Ø Los tiempos y espacios que los medios dedican, como parte de su programación
rutinaria para tratar temas de interés político-electoral, por ejemplo en
noticieros, entrevistas, mesas de análisis, comentarios, etcétera.
El primer caso no es de incumbencia de este estudio, puesto que fue tratado al
estudiar las prerrogativas de los partidos políticos, el segundo, en cambio, es el que
ahora se analiza, es decir, el tiempo y el espacio que los propios medios de mutuo
propio, destinan a presentar aspectos de la vida electoral del país.

Es indudable que en todo tiempo hay programas, noticias, editoriales y artículos

con algún tema político-electoral, pero también lo es, que al aproximarse los
tiempos de campaña y de elección, esta tendencia se agudiza a fin de ganar
audiencia, la que está ya muy sensible a escuchar o leer, según el caso, todo tipo de
información al respecto.

Antes del auge de los medios masivos de comunicación, especialmente de la

televisión, el interés de la ciudadanía se contaba con base en la oportunidad de
acudir al mitin político para escuchar y observar, en presencia, a los candidatos a
puestos de elección. Esto originó toda una cultura, la del mitin, acompañada de un
escenario que psicológicamente hablaba muy claro de la idiosincrasia de un país,
por ejemplo en México, especialmente en las zonas rurales y en las colonias
proletarias, la distribución de pancartas, mantas, viseras, alimentos y desde luego la
música típica de cada región del país, o bien la de mayor divulgación popular; en
tanto que, por ejemplo, en los Estado Unidos las banderas, las escarapelas
partidistas, los globos, los pasteles, las orquestas, la presencia de los candidatos
acompañados de sus esposas, para dar una imagen de avenencia conyugal muy del
estilo de las clases medias del país.

Hoy día subsisten estas formas casi rituales de las campañas, sociológicamente no
cambia tan rápidamente la forma de ser de las comunidades, sin embargo, para
ciertos sectores más ilustrados y con mayor acceso a los medios selectivos de
divulgación, les resulta francamente obsoleto ese tipo de propaganda política. Es
cada vez más frecuente encontrar personas a las que ya no satisface, ni convence la
fotografía reproducida en cartulinas que contaminan las calles de las ciudades, ni la
imagen jovial, sonriente y cálida del candidato, que se permite saludos y abrazos
con las personas más marginadas de la sociedad. Hoy estamos en tiempos de un alto
cuestionamiento social, a la gente le preocupa, en mayor medida la ideología del
partido y del candidato, sus propuestas de soluciones a los grandes problemas
nacionales, su proyección frente a los mismos medios, y su rapidez y eficacia de
respuesta, frente a cuestionamientos planteados a través de una entrevista o de un
debate con otros candidatos rivales, esto porque así es de verse su actitud, serenidad
y firmeza ante los retos que las circunstancias plantean a cualquier hombre público.

Es esto, además de la relativa facilidad con que el ciudadano promedio tiene acceso
al uso de los medios, lo que ha venido a establecer una nueva cultura política-
electoral, que tiene sus grandes ventajas, como también sus serias limitaciones.

El veinticuatro de junio de 1997, Jean-Pierre Kingsley, Director General de

Elecciones de Canadá, dictó una conferencia ante el Instituto Federal Electoral en la
que expresó que los datos analizados respecto a las elecciones de 1993 en Canadá,
indicaban que el 87% del electorado identificaba la televisión, la radio o los
periódicos como su principal fuente de información sobre las elecciones,
enfatizando que la sola televisión representaba el 50% de las respuestas; en tanto
que únicamente el 10% de los encuestados declaró haber asistido a reuniones o
concentraciones políticas35.

Dentro de este campo, los debates entre candidatos despiertan enorme interés, al
grado de que en Canadá, el proceso de éstos se dio a propuesta de la elección de
1968, en tanto que ahora constituyen una experiencia regular en toda campaña
federal o local, y que hay mucha disposición para que se eleven al grado de
obligatorios, porque los debates resultan esenciales para decidir el voto ciudadano.

Ante tal situación se hizo evidente la necesidad de reglamentar el tiempo de acceso

equilibrado y justo entre los partidos políticos a la radio y televisión, esto sucede
tanto en países avanzados democráticamente, como en los de precarias libertades
electorales.

En ese mismo sentido, en España, en las elecciones generales de 1993, los debates
que se daban entre Felipe González y José María Aznar cubrió una audiencia de
9’625,000 personas, para el primero de ellos, y 10’526,000 para el segundo,
indudablemente, esto se debió al interés que despertó en el público el primer
debate.

Lo anterior indica que el político debe cambiar su actitud propagandística frente al

electorado; a pocos les llama ya la atención el monólogo grandilocuente del
discurso, se prefiere más bien el diálogo y la confrontación de ideas y programas,
porque “uno de los planes de la democracia es el intercambio de ideas libre y
abierto”36.

En seguida se ofrecen los aspectos más destacados de la influencia política-electoral

de los medios de comunicación en sus modalidades más conocidas.

1. LA PRENSA

Desde el siglo XVIII se popularizó el uso de la prensa para divulgar ideas políticas.
De alguna manera esos primeros periódicos contribuyeron a desarrollar las luchas
libertarias de Francia, en su gran revolución, y de Estados Unidos, en su
independencia.

En México, la Gaceta de la Nueva España despertó mucho interés en los tiempos de

la dominación española. Ya en la guerra insurgente destacaron publicaciones tales
como: “El Despertador Americano” en Guadalajara, con Don Miguel Hidalgo y
Costilla; “El Correo Americano del Sur” en Oaxaca, con Don José María Morelos
y Pavón; “El Telégrafo de Guadalajara”, “El Dictador Nacional”, “El Juguetillo”,
“El Pensador Mexicano”, etcétera.

En el México Independiente, destacaron: La Abeja Poblana, El Busca-Pies, El

Fanal del Imperio, La Avispa de Chilpancingo, El Águila Mexicana, La Estrella
Polar, La Palanca, El Mensajero de Jalapa, El Yunque y muchos más.

Ya por tiempos de la guerra de Reforma, destacaron: El Monitor Republicano, El

Siglo Diez y Nueve, La Prensa, La Independencia, El País, El Palo de ciego, La
Orquesta, El Látigo, etcétera.

En el Porfirismo, y sujetos prácticamente a la dictadura presidencial, destacaron: El

Diario del Hogar, El Tiempo, El Nacional, etcétera.

En la lucha pre-revolucionaria, clandestinamente se hicieron publicaciones como: El

Ahuizote, El hijo del Ahuizote, El Diablito Rojo, La Madre Matiana, Juan
Panadero, etc., algunos de ellos, típicos por sus caricaturas políticas.
Actualmente el decano de los periódicos del interior de la República es El
Dictamen, fundado en el Puerto de Veracruz en 1898, otros muy destacados por su
antigüedad son El Informador de Guadalajara, desde 1917, el Porvenir de
Monterrey, desde 1919, El Siglo de Torreón, desde 1922, El Diario de Yucatán,
desde 1925, etcétera.

Los actuales periódicos nacionales como el Excélsior, Uno más Uno, la Jornada, El
Heraldo de México, Reforma, Novedades y otros más, deben verse en una
panorámica amplia, con las revistas nacionales, muchas de ellas, de abierta
tendencia política y de gran impacto nacional.

En los últimos tiempos la difusión de ciertas noticias han logrado, de una u otra
forma, convertirse en verdaderas “bombas de tiempo” en el panorama nacional, y
la influencia, positiva o negativa, de estos medios, puede a veces resultar molesta,
infundada y hasta difamatoria, lo que no puede negarse, es la influencia que se
ejerce sobre la opinión pública.

En las primeras décadas de este siglo, los periódicos solían tener una línea
oficialista, esto se dio hasta la década de los años setenta porque la tendencia fue
fundamentalmente comercial, hoy siguen existiendo algunos diarios con una
tendencia definida, pero su circulación se reduce notablemente.

Sin embargo, la prensa es un medio todavía limitado, en 1992 el 16.1% de la

población total del país se encontraba en condiciones de extrema pobreza; 11,200
niños aproximadamente vivían en las calles; la población analfabeta era de unos
diez millones de personas mayores de quince años de edad; y la pobreza, la
necesidad y la desorientación, obligan a una deserción escolar de casi 32% en la
educación primaria; en el otro extremo, cuatro de cada mil egresan de un posgrado.

En otro orden de ideas, el 6% de la población mayor de veinticinco años es

profesionista, en una relación de 66.2% hombres y 33.8% mujeres. Los
profesionistas constituyen una élite cultural y laboral de aproximadamente un millón
900 mil personas, que por sus oportunidades privilegiadas en materia económica,
cultural y social, se apartan cada vez más de la realidad del mexicano promedio.
La información que demanda la generalidad nacional es la de lo novedoso y
espectacular, más que de lo analítico, histórico y tradicional, esto explica en gran
medida la distorsión, que se ha visto en los últimos tiempos, en la actitud de los
candidatos contendientes, que más que resaltar sus propuestas electorales, dedican
buena parte de su tiempo a atacarse entre sí, despertando con ello a veces mayor
expectativa y popularidad entre el público, que la que hubieran logrado planteando
con firmeza y conocimientos sus proyectos de gobierno.

Los periódicos tienen un impacto relativamente pobre en la opinión nacional por su

bajo índice de circulación, es de observarse en este cuadro comparativo, que
mientras que el diario madrileño “El País” se vende en una relación de 125
ejemplares por cada mil habitantes en España”37 , en México tenemos el siguiente
cuadro comparativo:

PERIÓDICO VENTA POR CADA 1M,000 HABITANTES

Excélsior 4
La Prensa 4
Novedades 4
El Financiero 2
La Joranda 2
El Universal 2
Ovaciones (1ª. edición) 2
El Heraldo 1
Ovaciones (2ª edición) 1
Reforma 1

2. LA RADIO

La aparición de la radio como medio de comunicación masivo tiene lugar y una

fuerte expansión en la década de los años treinta, coincidiendo con el auge de los
gobiernos totalitarios. Los líderes con gran impacto frente al público fueron quienes
alcanzaron a percatarse del poder movilizador de la palabra expresada ante la radio.
También fue utilizada por los líderes democráticos, como el Presidente Franklin D.
Rooselvet quien en sus famosas “pláticas desde la chimenea” entusiasmaba a los
votantes norteamericanos para inclinarse por su candidatura a la presidencia,
asegurando con ello la aplicación del “New Deal” que comenzaría a resolver los
graves problemas económico-sociales que produjo la gran depresión de 1929.
La radio igual que la televisión resultan medios de comunicación con:

Ø Mayor índice de penetración al público, respecto a la prensa;

Ø Más control por parte del Estado, por el alto índice de dependencia que significa
su concesionamiento; y

Ø Mayor impacto psicológico, porque lo visto o lo oído, o ambas cosas causan

más impresión mental en un sujeto, que la palabra impresa.

La radio tiene sobre la televisión, su más fuerte rival como medio masivo de
difusión, los siguientes aspectos a su favor:

Ø Puede penetrar a sus oyentes en tiempos y lugares que la televisión no logra por
ejemplo: cuando éstos se preparan para acudir a sus ocupaciones cotidianas,
realizan actividades de trabajo o de tareas domésticas, y viajan especialmente
conduciendo sus propios automóviles;

Ø Algunos programas de análisis político, son particularmente seguidos por el

público y producen influencia y opinión de apoyo o de controversia, pero
siempre con consecuencias en el ánimo de la ciudadanía; y

Ø Los encuentros de opinión se facilitan más en la radio que en la televisión, en

donde predomina la imagen, sobre la palabra.

Ahora el político debe saber como utilizar los medios de comunicación; la radio, en
este caso, representa un reto peculiar, por ejemplo el tono de voz elevado y
afectado que es propio de la plaza pública, resulta de una cursilería inaguantable en
un medio más íntimo como lo es la radio, se dice más “íntimo” porque el oyente no
se ve influenciado por el contorno de la multitud y sus reacciones, como sí sucede,
aunque a distancia, en la televisión que enfoca a la gente reunida en torno al político
parlante.

De igual manera una voz fría, ausente, con timbres incómodos o monótona sería el
fin de las expectativas de un político, respecto al destino de sus votos, a diferencia
de aquél otro, cuya voz con timbre jovial, tal vez incompatible con su verdadera
edad, la fuerza de lo expresado y la agilidad de sus respuestas, despertaría un buen
número de simpatías por su causa.
Finalmente, el anonimato, especialmente del público que opina o cuestiona, y que si
bien puede ser identificado, no “da la cara”, hace que su intervención pueda ser
más comprometida para un político frente a un programa radiofónico.

Por todo ello, es de considerarse la gran influencia que ejerce aún en este tiempo la
radio como medio masivo de información, en lo referente a la vida político-electoral
de un país.

3. LA TELEVISIÓN

Fue a fines de los años cuarenta y principios de los cincuenta cuando ésta comenzó
a hacerse popular, primero entre las clases alta y media, y a partir de los setenta,
aun en los estratos más humildes de la sociedad. La televisión tiene como grandes
ventajas:

Ø Su amplia cobertura de penetración puesto que aún en las áreas rurales es ya

muy popular;

Ø El apoyo de la imagen, cuyo atractivo es tan irresistible que anula el análisis y

la reflexión, como bien afirma Sartori, hasta crear un nuevo sujeto en la
evolución humana el “homo videns”; y

Ø La posibilidad de mostrar de una manera casi fehaciente la personalidad de un

político, porque no solo transmite sus ideas, sino a la vez su rostro, su cuerpo,
sus gestos, sus modales, sus actitudes, su aliño y pulcritud, etcétera.

Por eso ahora, el político debe aprender a ser un verdadero actor frente a las
cámaras; hay toda una mercadotecnia de su imagen; lo asesoran expertos
profesionales respecto a su arreglo personal, su mejor expresión y ángulo para ser
fotografiado o filmado, de aquí el éxito cada vez más creciente de los debates entre
candidatos.

De esta suerte, el político que hasta hace poco se desenvolvía bajo el esquema
tradicional y gastado del mitin popular, ahora difícilmente podría parecer serio,
parado frente a las cámaras de la televisión. De aquí que algunos hayan caído en el
otro extremo y se presenten en programas de alta audiencia a participar incluso del
espectáculo cantando, bailando, procurando resultar agradables a un público
anónimo, cuyas reacciones se harán sentir a la distancia, en las crónicas de los
medios impresos después de su presentación.

Queda al aire el tema específico de las encuestas, que tanta trascendencia tiene para
los resultados electorales, y en donde los medios masivos de comunicación, son un
factor básico de influencia y de posible manipulación.

En materia de encuestas de temas electorales, las razones de incredulidad en la

transparencia del proceso electoral son:

Ø El descrédito de lo político;

Ø La sospecha de manipulación;

Ø La incomprensión de las técnicas electorales; y

Ø Las dudas sobre las técnicas electorales empleadas.

Por lo mismo, los trabajos de investigación de encuestas, considerando la

perspectiva temporal con referencia al momento de la elección son:

Ø Investigaciones preferentemente políticas realizadas cuando no hay campaña

electoral;

Ø Investigaciones realizadas durante la precampaña y la campaña electoral;

Ø Las encuestas realizadas el día de la elección. Éstas a su vez se subdividen en:

w Las encuestas realizadas a la salida de la votación; y

w Las realizadas sobre el recuento de votos o resultados de la elección.

4. INTERNET

Actualmente, este medio se encuentra cada vez más divulgado, con la desventaja de
que, por sus características, es posible de hecho publicar por cualquier persona,
todo tipo de información y mensaje con un impresionante promedio de rapidez y de
cobertura.
México es por cierto, uno de los países que tiene una amplia utilización de este
medio. En la red se tienen registrados 97 títulos de periódicos mexicanos
consultables de manera ordinaria.

Lo anterior indica la trascendencia que la Internet tiene en la divulgación de todo

tipo de información electoral, esto podría ser todavía más importante al establecerse
la logística de aceptarse el voto de los mexicanos en el extranjero, puesto que sería
un mecanismo muy utilizado para dar a conocer plataformas políticas y perfiles de
candidatos inclinando en buena medida las preferencias de ese nuevo sector
electoral.

XII. CONCLUSIONES

El proceso electoral, y particularmente las elecciones, son actividades de especial

trascendencia para dar a conocer el grado de avance que el sistema democrático ha
alcanzado en un país. La transparencia y eficiencia en el desempeño de unas
elecciones, depende de unir varios factores como son: la coyuntura histórico-
política, los factores reales de poder, la conformación socio-económica de la
población, la educación cívico-electoral, etcétera.

Por eso resulta de primordial importancia contar con mecanismos adecuados de

vigilancia, los cuales deben actuar de manera conjunta, cubriendo cada uno su
esfera de atribuciones, para llegar a un resultado último, que es el lograr un
ejercicio electoral confiable.

Los medios de comunicación tienen actualmente una importante función en la vida

electoral de cualquier pueblo, tanto para difundir principios políticos, programas de
campaña, imágenes de candidatos, etc., como también para influir en el electorado,
mediante divulgación de encuestas y programas de análisis y de opinión, por lo
mismo, es conveniente exigir el apego en su desempeño a los principios que regulan
al derecho electoral.

Cada ciudadano, independientemente del papel que tenga en el ejercicio electoral,

debe constituirse en vigilante celoso del proceso electoral, porque de su desempeño
depende el cumplimiento del lema maderista de “Sufragio Efectivo”, por el que el
pueblo de México se enfrentó a la dictadura a principios de este siglo que ya
concluye.

El hacer de la vida democrática una manera de ser, de pensar y actuar, de forma

responsable y eficiente, es la mejor garantía para que el país logre, en un futuro
próximo, el nivel que merece entre los pueblos herederos de una cultura de alcances
universales.

NOTAS
1 Diccionario de la Lengua Latina. Ed. Don Bosco, 6ª ed. Buenos Aires, Argentina, 1996. p. 119.
Diccionario Larousse de la Lengua Española. Larousse Editorial, decimosexta reimpresión. México, 1994, p. 683.
2

3 PATIÑO CAMARENA, Javier. Derecho Electoral Mexicano. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. Serie G:
Estudios Doctrinales. No. 164. México, 1994, p. 70.
4 Datos de la declaración hecha por el doctor Jorge Carpizo Mc Gregor, Secretario de Gobernación y Presidente del Instituto

Federal Electoral, el 1o. de marzo de 1994, citados por PATIÑO CAMARENA, Javier. Ibid., p. 88.
5 FUCHS, Jochen. La jornada electoral: Orden Público, Garantías, Prohibiciones, en: NOHLEN, Dieter et al.

Compiladores.Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina. IIDH, Universidad de Heidelberg, TEPJF, IFE
y FCE. México, 1998, p. 492.
6 Ibid.

7 GALVÁN RIVERA, Flavio. Derecho Procesal Electoral Mexicano. Mc Graw Hill Interamericana Editores, S.A. de C.V.

México, 1997, p. 329.

8 INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. Memoria del Proceso Electoral Federal 1997. México, 1998, p. 315.

9 TERRAZAS SALGADO, Rodolfo. Cit., por JUÁREZ CRUZ, Alejandro. Análisis de la figura del “observador” en el

Contexto Jurídico Electoral Mexicano. Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación. México, 1997, p. 33.
10 JUÁREZ CRUZ, Alejandro. Ibid., p. 4.

11 Idem.

12 INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. Op. Cit. Supra, nota 8, p. 303.

13 ACOSTA ROMERO, Miguel y Jorge A. CASTAÑEDA GONZÁLEZ. La observación internacional de elecciones. Ed.

Porrúa, S.A. México, 1994, p. 3.

14 Diccionario Electoral. Centro Interamericano de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL). Instituto Interamericano de

Derechos Humanos. Costa Rica, 1989, p. 491.

15 ACOSTA ROMERO, Miguel y Jorge A. CASTAÑEDA GONZÁLEZ. Op. Cit., p. 7.

16 NOLTE, Detlef. La Observación Internacional de las Elecciones, en: NOHLEN, Dieter et al. Compiladores.Tratado de

Derecho Electoral Comparado de América Latina. IIDH, Universidad de Heidelberg, TEPJF, IFE y FCE. México, 1998, p.
674.
17 PÉREZ DE CUÉLLAR, Javier. Cit., por NOLTE, Detlef. Ibid.

18 Datos tomados de NOLTE, Detlef. Op. Cit., p. 681.

19 NOLTE, Detlef. Op. Cit., p. 685.

20 Ibid., p. 686.

21 ACOSTA ROMERO, Miguel y Jorge A. CASTAÑEDA GONZÁLEZ. Op. Cit., p. 12.

22 Párrafo 2 del artículo 1 de ese documento.

23 ACOSTA ROMERO, Miguel y Jorge A. CASTAÑEDA GONZÁLEZ. Op. Cit., Supra, nota 13, p. 154.

24 INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. Op. Cit. Supra, nota 8, p. 312.

25 IFES. Informe de los Visitantes Extranjeros. p. 13.

26 JUÁREZ CRUZ, Alejandro. Op. Cit. Supra, nota 9, p. 7.

27 GALINDO BECERRA, Eduardo, en: Estudio Teórico Práctico del Sistema de Medios de Impugnación en Materia

Electoral. ELÍAS MUSI, Eduardo. Coordinador. Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación. México, 1997, p. 57.
28 GALVÁN RIVERA, Flavio. Op. Cit. Supra, nota 7, p. 284.

29 Diccionario Jurídico Espasa. Ed. Espasa Calpe, S.A. Madrid, España, 1998, p. 713.

30 AGRUPACIONES POLÍTICAS NACIONALES. NO PUEDEN REALIZAR ACTIVIDADES DE OBSERVACION

ELECTORAL. Sala Superior. S3EL003/97. Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. SUP-
JDC-009/97. Alianza Cívica, Agrupación Política Nacional. 14 de febrero de 1997. Unanimidad de votos. Ponente: José de
Jesús Orozco Henríquez. Recurso de Apelación. SUP-RAP-004/97. Alianza Cívica, A.C. Agrupación Política Nacional, 14
de febrero de 1997. Unanimidad de votos. Ponente: Alfonsina Berta Navarro Hidalgo. Revista. Justicia Electoral.
Suplemento No. 1. México, 1997, p. 35.
31 Datos tomados de FUCHS, Jochen. Op. Cit. Supra, nota 5, pp. 493 a 518.

32 FLORÍS MARGADANT, Guillermo S. Panorama de la Historia Universal del Derecho. Miguel Ángel Porrúa, Librero

Editor, 5ª ed. México, 1996. p. 68.

33 PATIÑO CAMARENA, Javier. Op. Cit. Supra, nota 3, p. 422.

34 ACOSTA ROMERO, Miguel y Jorge A. CASTAÑEDA GONZÁLEZ. Op. Cit. Supra, nota 13, pp. 84 y 85.

35 KINGSLEY, Jean Pierre. Acceso de los Partidos Políticos a los medios de Comunicación. Conferencia. Instituto Federal

Electoral. México, 24 de junio de 1997. p. 4.

36 Idem.

37 Datos tomados de RIVA PALACIO, Raymundo. La Democracia en Construcción. Coordinación de Asuntos

Internacionales. Instituto Federal Electoral. México, 1998.

 RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Y POLÍTICA EN
MATERIA ELECTORAL

Ignacio NAVARRO VEGA

Armando GRANADOS CARRIÓN

SUMARIO: I. Generalidades sobre la responsabilidad administrativa y política en materia electoral.

1. La justicia. 2. La jurisdiccción. 3. La jurisprudencia. 4. La responsabilidad. 5. La norma. 6. La
sanción. 7. El Derecho Administrativo en México. 8. La función administrativa. II. De las faltas
administrativas. 1. Las faltas o contravenciones y las infracciones administrativas. 2. Las faltas
administrativas electorales y sus sanciones en Derecho Comparado. 3. El procedimiento
administrativo general. 4. Regulación del procedimiento contencioso administrativo. III. Hacia una
teoría general del juicio político. 1. Nociones sobre el delito político. 2. Principio sobre el juicio. 3.
Filosofía del Derecho y Filosofía Política como presupuestos de la justicia política. 4. Derechos
subjetivos públicos y justicia política. 5. Ética y Derecho. 6. Poder y Derecho. 7. La estructura
básica de la justicia política. 8. El juicio político, un acercamiento definitorio. 9. El juicio político es
un acto no judicial. 10. El juicio de la política y el juicio de los políticos. 11. Juridicidad y Derecho
Político. 12. La razón y la ley. 13. La legitimidad y la legalidad. 14. La aplicabilidad de la justicia.
IV. El Derecho sustantivo electoral y sus procedimientos. 1. Regulación constitucional y legal de las
faltas administrativas electorales. 2. Regulación constitucional y legal del juicio político en México.
3. Regulación constitucional y legal de los juicios laborales electorales. V. Jurisprudencia laboral
electoral.

I. GENERALIDADES SOBRE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

Y POLÍTICA EN MATERIA ELECTORAL

Para comprender el contenido y alcance de la responsabilidad administrativa y

política en materia electoral, principiaremos por realizar el estudio de los más
importantes elementos doctrinales, jurídicos y legales que se aplican en su
desarrollo, como son: los que corresponden a la justicia electoral, la
responsabilidad jurídica, la normatividad administrativa, las faltas o
contravenciones, las infracciones administrativas electorales y sus sanciones, así
como el Derecho Comparado en relación con las mismas, el procedimiento
administrativo, la jurisdicción y la jurisprudencia aplicable en el ámbito
específico de lo electoral, en el que tienen un contenido propio, distinto del que
reciben en otras áreas jurídicas, por lo tanto, haremos una breve exposición de los
elementos enunciados, en la forma siguiente:
1. LA JUSTICIA

El concepto justicia se ha utilizado en dos sentidos de diferente contenido y

alcance: por una parte, se ha usado para designar el criterio ideal del Derecho, en
un sentido racional y de valor; y, por otra parte, ha sido empleada para denotar la
virtud universal comprensiva de todas las demás virtudes1 .

También, ha sido tradicional considerar a la justicia como el valor jurídico por

excelencia y el de mayor importancia; por lo tanto, siempre ha implicado la idea del
orden y de la pertenencia, el cual se halla por encima de toda disposición humana y
según deben orientarse las normas humanas, si éstas han de ser justas; el atributo
“justo” puede reconocerse en tanto que se dé una coincidencia con aquel orden
originario, sea por parte de una acción o de una intención, de una ley o de una
institución, de lo que resulta que en virtud de la idea de la justicia, el ser humano se
ve inserto en un orden, sólo que la idea de la justicia en sí misma no pertenece a la
ética de la persona, sino a la ética de las ordenaciones o de las instituciones y se
entiende que la virtud llamada “justicia”, está referida al ámbito de las
ordenaciones, de esta forma, lo que se puede pedir de las ordenaciones, de las
instituciones y de las leyes, es que sean justas.

Igualmente, se indica que la idea formalista de la justicia como principio de

equivalencia, de proporcionalidad y de armonía que debe inspirar el Derecho, se
presenta en la tradición latina con las características generales del pensamiento
occidental originado en la antigüedad clásica y en la cultura cristiana. En este
ámbito el eminente filósofo y jurista mexicano, maestro don Rafael Preciado
Hernández afirma que la justicia es:

...el criterio ético que nos obliga a dar al prójimo lo que se le debe conforme a
las exigencias ontológicas de su naturaleza, en orden a su subsistencia y
perfeccionamiento individual y social. Criterio ético, porque se trata de un
principio destinado a dirigir obligatoriamente la acción humana. Y que nos
manda a dar, atribuir o reconocer a todo ser humano lo que se le debe de
acuerdo con su naturaleza, porque no es un criterio convencional sino objetivo;
pues se funda en los datos constitutivos de la dignidad personal, que son
esenciales al ser humano y que por esto mismo excluye racionalmente toda
discriminación en el trato a nuestros semejantes, sin razón objetiva suficiente.2
Asimismo, la justicia se ha analizado desde múltiples consideraciones, entre las que
destacan aquellas que la consideran desde el punto de vista de una estimativa
jurídica, inspirada en la doctrina de los valores que tiene como contenido
determinar los valores supremos que en todo caso deben inspirar al Derecho y a sus
normas ideales de carácter general aplicables a todo caso y situación, referentes a la
dignidad moral del ser humano. También consideran la relación de otros valores no
jurídicos que tienen participación en la elaboración de las normas del Derecho, es
decir, con las consideraciones de la realidad social. Por otra parte, implica precisar
cuáles valores que, a pesar de serlo y aun de ocupar un alto nivel en la jerarquía
axiológica jurídica, en ningún caso se pueden confundir o integrar como los valores
religiosos, los morales o los culturales. Además, considera aquellos principios o
leyes de la realidad social que junto con los jurídicos, influyen en la regulación de
las necesidades humanas para concretarse, finalmente, en la creación de las leyes
que tienden a realizar los valores jurídicos.

Pero en la historia del pensamiento la palabra justicia ha sido usada en dos

acepciones de diferente alcance y extensión, incluso por los mismos autores:
por una parte, la palabra justicia se ha usado y se usa, en el ante dicho sentido,
para designar el criterio ideal, o por lo menos el principal criterio ideal del
Derecho (Derecho natural, Derecho racional, Derecho valioso); en suma, la
idea básica sobre la cual debe inspirarse el derecho. Más, por otra parte,
justicia ha sido empleada también para denotar la virtud universal comprensiva
de todas las demás virtudes. Así, por ejemplo, Theognis, el sabio antiguo, dice:
En la justicia se compendian todas las virtudes.3

En nuestro tiempo se ha tratado de generalizar la idea de que la justicia equivale a

igualdad, que permite reconocer que existe una relación entre el poder político, los
valores del Derecho y los fines jurídico políticos exclusivos y privativos del Estado.

En el ámbito de la realidad social, la justicia tiene múltiples manifestaciones, que

son base de las diversas clasificaciones que se han hecho de la misma, teniendo
importancia directa para el presente estudio, la que se aplica a la justicia electoral
mexicana, que se entiende como la rama de la Ciencia Jurídica que se ocupa de
explicar las bases constitucionales, legales y reglamentarias del Derecho Electoral,
fijar los derechos y las obligaciones de quienes participan en los procesos
electorales, ubicar las etapas de los procesos electorales federales y locales, fundar
las facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y de las
demás autoridades jurisdiccionales y administrativas establecidas en la materia y
determinar los fundamentos de su validez constitucional y legal de carácter
sustantivo y adjetivo.

2. LA JURISDICCIÓN

Consideramos necesario exponer una breve referencia a la jurisdicción en general

y, después, al estudio particular de la jurisdicción contenciosa, en sus aspectos
doctrinales generales y en el caso particular de la legislación electoral mexicana.

En un sentido amplio, la jurisdicción es la función del Estado que consiste en tutelar

y realizar el derecho objetivo diciendo y/o haciendo lo jurídico ante casos
concretos, a través de órganos especialmente cualificados para ello. En igual
sentido, se habla de “función jurisdiccional” y de “administración de justicia”.

En otro sentido, el término jurisdicción designa al conjunto de órganos que

desempeñan la función jurisdiccional. Dentro de esa consideración, se distingue
entre la jurisdicción ordinaria y las jurisdicciones especiales. Se entiende como
jurisdicción ordinaria, el conjunto de órganos jurisdiccionales a los que se
encomienda el conocimiento y resolución de la generalidad de los procesos
relativos, a su vez, a la generalidad de las materias jurídicas. Jurisdicciones
especiales son los conjuntos de órganos jurisdiccionales constituidos o dedicados al
completo conocimiento y resolución de procesos concernientes a materias y sujetos
específicos. En un sentido más restringido, jurisdicción es el presupuesto del
proceso consistente en que el órgano ante el cual se ha de sustanciar y que ha
finalizado mediante sentencia, tenga naturaleza jurisdiccional, pertenezca a la rama
de la jurisdicción correspondiente al caso concreto y pueda, en razón de normas
que atienden al territorio y al objeto, decir válidamente el Derecho objetivo en otros
casos en los que aparecen elementos de extranjería. Para don Joaquín Escriche,
jurisdicción:

...es el poder o autoridad que tiene alguno para gobernar y poner en ejecución
las leyes; y especialmente, la potestad de que se hallan revestidos los jueces
para administrar justicia, o sea para conocer de los asuntos civiles o criminales
o así de unos como de otros, y decidirlos o sentenciarlos con arreglo a las leyes.
También se toma esta palabra por el distrito o territorio a que se extiende el
poder de un juez; y por el término de algún lugar o provincia; como igualmente
por el Tribunal en que se administra la justicia.
 I. La palabra jurisdicción se deriva de la expresión latina ‘jus dicere, o
jurisdictione’, no de ‘juris ditione’, como algunos han pretendido; y así no
envuelven ni lleva consigo la potestad de formar o establecer el derecho, sino
tan solo la de declararlo o aplicarlo a los casos particulares: Jurisdictio non
intelligitur ditio sive potestas juris condendi, sed juris dicendi .4

Para la doctrina, son varios los elementos que integran el concepto de jurisdicción,
como son entre otros: la necesidad de resolver un conflicto entre dos partes; la
conveniencia de satisfacer un interés incumplido de parte; el interés del Estado de
asegurar la actuación de la ley para mantener el orden jurídico que promulga; la
necesidad de que el Estado intervenga para resolver los conflictos entre partes
determinadas, etc. De lo anterior resulta que, según la importancia que el Estado
atribuya a tales situaciones, varía el contenido del concepto de la jurisdicción; por
ello, la idea de “conflicto” es inseparable de la función judicial que supone un
choque de intereses tutelados por el Derecho, esto es, una lesión, un
desconocimiento o un incumplimiento de una obligación, etc., en tanto que la
“controversia”, implica un desacuerdo de opiniones que puede faltar en un proceso,
como sucede en un juicio civil seguido en rebeldía o en un juicio penal cuando el
acusado está confeso. También, el concepto de la jurisdicción es distinto cuando en
el Estado se asegura la convivencia social por medio de la norma jurídica que
regula todo el campo de las relaciones sociales y, por otra parte, también es
diferente el contenido de la jurisdicción cuando en la generalidad de los casos se ha
comprobado que la disposición de las leyes no ha sido cumplida por los gobernados,
o bien, cuando un particular reclama del Estado que obligue a otro particular al
cumplimiento de la ley, lo que demuestra que el interés de una parte interesada es
un elemento de la jurisdicción. Igualmente, el contenido de la jurisdicción puede
suponer la intervención del Estado, toda vez que la actividad que ejercen los
particulares no es jurisdiccional, de lo que resulta que no se puede prescindir del
Estado para ubicar el concepto de la función jurisdiccional.

También, conviene precisar que son varias las tendencias diferenciadas con base en
las cuales se pretende definir a la jurisdicción, mismas que señalan aquellas que las
relacionan con el órgano que la ejerce, porque estiman imposible caracterizar la
función por el objeto, el fin o la naturaleza del acto y que por lo mismo la
jurisdicción esta caracterizada por el agente que la ejerce y por la forma en que es
ejercida. Otros autores de Derecho Público opinan que los elementos distintivos de
las diversas funciones del Estado y en particular de la jurisdicción, se pueden ubicar
desde el punto de vista puramente material, esto es, en la naturaleza intrínseca del
acto mismo y no en la calidad de los órganos o en la manera que éstos se
desempeñan, así para algunos autores la jurisdicción debe tutelar los derechos
subjetivos; otros afirman que la jurisdicción procura la actuación del derecho
subjetivo y otros más, encuentran que por la jurisdicción se consigue la tutela de
los derechos subjetivos, aunque el fin inmediato es el de defender el derecho
objetivo. Por su parte, otros autores señalan que sólo se puede entender a la
jurisdicción en relación con la norma jurídica, muchos son los tratadistas que
sostienen que las características de la jurisdicción surgen de la naturaleza y
características de la norma jurídica y como ésta tiene una función de garantía,
entienden que se integra con dos elementos: uno, “principal o mandato”, dirigido a
las personas en general, que se encuentran en una situación determinada, a quienes
impone observar una determinada conducta; y el otro elemento, “secundario”,
consiste en una orden dirigida al Estado para que, en su caso, haga cumplir la
disposición principal, lo que implica a su vez obligar al autor de la inobservancia a
acatar los actos que el Estado realice para proveer a dicha actuación, en resumen, la
jurisdicción tiene por objeto la actuación de la sanción que la norma jurídica
contiene, determinando lo que el Estado debe hacer para dicho fin.

Otro sector de la doctrina afirma que: la característica de la función jurisdiccional

es la sustitución de la actividad pública a la actividad ajena y por último, partiendo
de un punto de vista diferente, los autores reconocen un fundamento común que
hace radicar la esencia de la jurisdicción en la resolución de un conflicto de
intereses.

Tradicionalmente se ha clasificado a la jurisdicción en voluntaria y contenciosa; al

respecto, el citado jurista don Joaquín Escriche, afirma que:

...la jurisdicción voluntaria se llama así por oposición a la jurisdicción

contenciosa, siendo esta última la que se ejerce por el juez en las demandas que
ya por su naturaleza, ya por razón del estado de las cosas, no admiten
contradicción. Y estableciendo las diferencias esenciales entre una y otra
jurisdicción expresa: I. La jurisdicción contenciosa se ejerce entre o sobre los
que no estando de acuerdo tienen que acudir al juicio, a pesar suyo o contra su
voluntad, a instancia o solicitud de alguno de ellos; por eso se llama
contenciosa, tomando su nombre de la contención o disputa que siguen ante el
juez sobre derechos o delitos las partes contrarias. Más aunque los intereses y
voluntades de las partes se encuentren accidentalmente en armonía, no por eso
deja de pertenecer a la jurisdicción contenciosa la sentencia y decisión dada en
una materia, sujeta a litigio, porque hay necesariamente jurisdicción
 contenciosa siempre que hay poder de mandar a una de las partes lo que la otra
exige de ella...II. La jurisdicción voluntaria se ejerce por el contrario, a
solicitud o por consentimiento de las dos partes que están de acuerdo, o en
virtud de la demanda, de una sola parte, mientras no deba o no pueda
comunicarse por el juez a la otra que tenga interés en contradecirla...III. Los
negocios en que entiende un juez usando la jurisdicción voluntaria, pueden
pasar al dominio de la jurisdicción contenciosa, por el hecho de presentarse a
intervenir en ellos un adversario legítimo...IV. El ministerio del juez que ejerce
la jurisdicción voluntaria es unas veces puramente pasivo y otras, exige
conocimiento de causa. Es puramente pasivo cuando el juez no tiene que hacer
indagaciones sobre lo bien o mal fundada que está la demanda que se le
dirige,...y es claro que entonces no puede negar el juez la interposición de su
autoridad. Exige por el contrario conocimiento de causa cuando el juez no
puede interponer su autoridad ni decidir la demanda sin examinar previamente
los fundamentos en que ésta se apoya, como sucede, por ejemplo, en los
interdictos, en los expedientes de adopción, legitimación, emancipación,
habilitación de los menores para transigir y en los demás actos en que es
necesario averiguar la concurrencia de las condiciones o circunstancias
prescritas por la ley.5

3. LA JURISPRUDENCIA

También consideramos importante referirnos en el presente apartado a la

jurisprudencia, por ser un vocablo de uso frecuente en la materia jurídica en la
cual tiene tres importantes acepciones de uso general: la primera de ellas es la
clásica, se deriva del latín “juris” (Derecho) y “prudentia”, (sabiduría) y se utiliza
para denominar en sentido muy amplio y general a la ciencia del Derecho; la
segunda acepción se refiere al conjunto de pronunciamientos de carácter
jurisdiccional dictados por organos judiciales y administrativos; dichos
pronunciamientos constituyen el llamado “Derecho Judicial” en cuanto comprende a
los fallos y sentencias emanados de los jueces y tribunales judiciales, o bien, el
denominado “Derecho Jurisprudencial Administrativo”, en cuanto involucra a las
resoluciones finales de los tribunales administrativos; la tercera acepción alude al
conjunto de sentencias dictadas en sentido concordante acerca de una determinada
materia; la coincidencia de sentido de ciertos grupos de decisiones jurisdiccionales
permite hablar, en estos casos, de “jurisprudencia uniforme”, lo cual, a su vez,
traduce la unidad de criterio con el que en la práctica son resueltos los casos
análogos por los tribunales judiciales o administrativos, para el presente estudio es
dicha tercera acepción la que se debe entender cuando se trate de la jurisprudencia
laboral electoral.
Asimismo, se debe señalar que en tanto constituye una serie de actos creadores de
normas jurídicas, la jurisprudencia es fuente de Derecho, pero en cuanto a la
obligatoriedad jurídica que tienen para determinados órganos las normas
jurisprudenciales, es posible distinguir dos principales sistemas: uno, “el de la
obligatoriedad constituida”, que determina que los precedentes jurisprudenciales
emanados de órganos de jerarquía superior son obligatorios para los órganos
inferiores. Es el caso de la jurisprudencia de nuestra Suprema Corte de Justicia y de
los tribunales colegiados de circuito, según lo disponen los artículos 192, 193 y
demás relativos de la Ley de Amparo, así como el artículo 177 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación. El segundo sistema es el de la “unidad
científica”, que se funda en la conveniencia de uniformar las decisiones a fin de
mantener, dentro de lineamientos generales, un orden interpretativo, propósito este
que tiende en definitiva a la concreción de un fundamental valor jurídico.

4. LA RESPONSABILIDAD

Igualmente, es conveniente precisar las más importantes características de la

“responsabilidad jurídica”, para lo cual, señalaremos que dicho concepto se
origina en el latín “respondere” que significa “estar obligado”.

La responsabilidad se encuentra en diversos campos del Derecho, de acuerdo con su

contenido formal material, por lo que tiene trascendencia para nuestro estudio la
“responsabilidad legal”, en donde su contenido cubre el tramo que se inicia con el
nacimiento de la obligación por el incumplimiento bien sea de un convenio, de un
contrato o de una norma, por ello es que la doctrina general del Derecho la ubica
generalmente en el ámbito del Derecho Civil, “...en el que surge la responsabilidad
con el incumplimiento de una obligación”. Por lo anterior, el concepto de
responsabilidad “...presupone el previo incumplimiento de una obligación”; misma
que en un sentido restringido establece que una persona es responsable “...cada vez
que por acción u omisión causa un perjuicio o una transgresión a un contrato o a
una norma, lo que a su vez requiere la reparación del perjuicio o del daño causado,
situación en la que también se puede considerar a la llamada conducta ilícita” 6 .

La doctrina jurídica indica que la aplicación general de la responsabilidad tiene

diversas tendencias en cuanto a la concreción de las presunciones de culpa, en
función del ámbito donde se produce, sea contractual, administrativa, laboral, etc.,
por otra parte, se amplía la noción de la solidaridad o seguridad social, para evitar
los inconvenientes a los que puede conducir el exceso de una condición que la
origina.

Además debemos manifestar que la responsabilidad presenta un “concepto

unitario” que originalmente ha sido analizado por los civilistas a través de la culpa,
sólo que el citado problema integral de la responsabilidad debe plantearse,
inclusive, por conducto de los diversos elementos que llevan a la indemnización:

De esta forma se han formado tres corrientes doctrinarias básicas que explican
el contenido de la responsabilidad: una, es la ‘Tesis Dualista’, que encuentra
una diferencia importante entre la responsabilidad que llama ‘contractual’ y otra
a la que denomina ‘extra-contractual’. La responsabilidad ‘extra-contractual’ se
refiere a las fuentes de las obligaciones, en tanto que la llamada ‘contractual’ se
relaciona con los efectos de las obligaciones. En la práctica se presenta una
diferencia esencial entre lo que es ‘la transgresión a la Ley’, misma que es
defendida por el interés público y ‘el contrato’, que es defendida por los
intereses de los particulares. Igualmente se indica que es diferente trasgredir un
deber general como es el de no hacer daño a los demás y el transgredir una
obligación propia, porque hay culpas diferentes, en las que se admite su
graduación, como son los casos de las ‘contractuales’, mientras que en otras que
se fijan en la Ley, no es posible dicha admisión, toda vez que las primeras
derivan del contrato que determina su naturaleza y alcance con reglas
preestablecidas para graduar la culpa y que las fijan las partes, en tanto que en
las últimas, no se puede hacer lo mismo, o sea que en la culpa extra-
contractual, por estar determinada en la Ley, es obligatoria. Además en cierto
tipo de responsabilidad existe un vínculo pre-existente que no opera en la culpa
extra-contractual; por último, existen dos tipos de responsabilidades en cuanto
que en unas operan la prescripción, la solidaridad y otros principios jurídicos,
en tanto que ciertos tipos de responsabilidad, no las admiten.7

La “Tesis Monista” de la responsabilidad establece la idea de que no es posible

que puedan operar culpas diferentes, porque la única reconocida es la culpa
delictual; por ello es que algunos tratadistas señalan que entre la ley y el contrato no
existe una diferencia esencial y, además, que al cometerse la ilicitud la obligación
derivada o no del contrato, se extingue automáticamente por la pérdida o la
imposibilidad de su objeto, naciendo así la única responsabilidad posible surgida del
hecho ilícito. Algún sector minoritario de la doctrina considera que también se
puede presentar una “Tesis Ecléctica” de la responsabilidad, en virtud de que
reconocen que la misma puede ser unitaria o dualista, según que sus rasgos sean
comunes o específicos, en los casos concretos.

5. LA NORMA
En cuanto a la norma, se puede afirmar que es un término del latín, que
significaba regla, patrón de medida, o una pauta de acción; en su orígen
correspondió a una escuadra o regla de carpintero. En un sentido lato la norma
se equipara a regla de conducta, estas son las llamadas normas sociales; las
normas son el patrón de comparación con el cual se juzga el comportamiento y
con base en el cual se otorga una aprobación o una repulsa; en este sentido la
norma no es un promedio estadístico del comportamiento real, sino una
definición ideal común del comportamiento deseable.

Si una norma social concreta, se aplica de manera general y efectiva, se podrá

observar que en situaciones de determinada naturaleza que se repiten, muestran
una acusada regularidad, cualquiera que sea el ámbito de su realización; ahora
bien la sola uniformidad de un comportamiento, no significa que el mismo se
encuentre regulado por una norma; la uniformidad puede representar
simplemente reacciones individuales independientes frente a un estímulo común;
pero de cualquier modo es cierto que la gran mayoría de las interacciones
sociales importantes estan guiadas en parte por las normas.

Las normas sociales presentan ciertas características que resultan de las

presiones sociales originadas en su aceptación por los grupos humanos y que
producen consecuencias concretas sobre su comportamiento, por lo que las
normas se aprenden por el trato social de los individuos entre sí, a través del
proceso de socialización, lo que significa que las normas son compartidas por
los grupos sociales, aunque algunas son privativas de grupos pequeños, como
los grupos familiares, mientras que otras son propias de ciertas colectividades
mayores, atendiendo a identidades antropológicas, raciales, religiosas, etc., y
también existen otras normas que son compartidas por la mayoría absoluta de
los integrantes de una población o de una civilización, de lo que resulta que las
normas siempre son hasta cierto punto generalizadas y generalizables, porque
pueden referirse a todos los seres humanos de todo tiempo y lugar, o pueden
referirse únicamente a una categoría concreta de grupos sociales que se
encuentran en situaciones determinadas.

En consecuencia las normas sociales, son algo más que la expresión

idiosincrásica de las necesidades o de los deseos de grupos humanos, incluso las
normas muy específicas, implican una base para que se dé el asentimiento de
otras personas distintas de las que produjeron dicha norma. Al mismo tiempo
las normas no pueden guiar el comportamiento si sólo prescriben o proscriben
ciertas formas de actuar identificables, o sea que las normas son más concretas
e imperativas socialmente, que los valores o los ideales.

Las normas pueden surgir en relación con cualquier aspecto de las actividades y
de las experiencias humanas que lleguen a ser reconocidas como importantes o
trascendentes, por ello es que existen normas para percibir, sentir, pensar,
valorar y actuar. Además, las normas difieren mucho entre sí, no solo en cuanto
al objeto por el que versan, sino también en cuanto a las actitudes que asumen
en distintas sociedades y en períodos históricos diferentes.

Existen varias clases de normas, intrínsecamente diferentes entre sí y que varían

con el área de actividad y de experiencia humana a las que se refieren, así
tenemos a las normas técnicas, las normas integradoras de la personalidad, las
 normas institucionales, las normas sociales, las normas morales, las normas
jurídicas, etcétera.8

En el ámbito jurídico, se entiende que la norma fundamental “es el precepto en el

que se funda la validez y la unidad de todo un orden normativo” y así mismo, se
denomina norma jurídica “...a la significación lógica creada según ciertos
procedimientos instituidos por una comunidad jurídica y que, como manifestación
unificada de la voluntad de ésta, formalmente expresada a través de sus órganos e
instancias productoras, regula la conducta humana en un tiempo y un lugar
definidos prescribiendo a los individuos, frente a determinadas circunstancias
condicionantes, deberes y facultades y estableciendo una o más sanciones coactivas
para el supuesto de que dichos deberes u obligaciones no sean cumplidos”9 .

Las normas jurídicas se encuentran sometidas a una ordenación y a una

gradación, por lo cual se relacionan estrechamente con la justicia, por lo que se
considera que el conjunto de normas instituidas por una comunidad jurídica no
forma parte de una serie de elementos dispersos ni yuxtapuestos, sino que
constituyen un orden: un sistema normativo gradualmente estructurado conforme a
relaciones esenciales de fundamentación y derivación lógicas. El conocimiento crea
así, diversos planos o grados normativos, según la mayor o menor extensión o
generalidad de sus conceptos, de los cuales, en un sistema estatal, el grado
superior, se integra con normas constitucionales; el intermedio, con normas
generales, leyes reglamentarias, legislaciones locales, decretos, resoluciones
administrativas de carácter general, etc., y el grado inferior, con normas
individuales, que pueden ser sentencias, disposiciones administrativas, contratos,
etcétera.

Una norma jurídica positiva es válida cuando ha sido creada de acuerdo con el
procedimiento prescrito aplicable, esto es, un criterio dinámico formal y en
concordancia con el contenido lógico, que es un criterio estático-material de otra u
otras normas más generales que fundamentan su validez, todo lo cual constituye su
vigencia.

6. LA SANCIÓN
Otro de los elementos importantes para el Derecho Electoral Mexicano es el relativo
a la sanción, la cual tiene diversas características según la proyección que se le
otorgue, de esta manera, el sociólogo Radcliffe-Brown la definió: “...como una
reacción social frente a un determinado modo de conducta que con ella queda
aprobado o reprobado”, definición que se ha convertido en un concepto clásico de
la Antropología; en opinión de dicho autor la sanción tiene una gran importancia
para la Sociología, ya que las sanciones proporcionan un eficaz instrumento para
regular las conductas conforme a los usos sociales. En opinión de otros tratadistas,
su formulación margina una serie de puntos relevantes porque efectivamente su
definición, al menos en uno de sus aspectos, cumple una función disuasiva, pero,
lógicamente, para alcanzar este objetivo la sanción debe preceder a la reacción, esto
es, la sanción debe existir cuando se produce la infracción de la norma, por lo cual
se estima que es preferible definir a la sanción como:

...una promesa de recompensa por el cumplimiento de las normas de conducta

socialmente reconocidas y aceptadas, o como la posibilidad de sufrir las
consecuencias que acarrea su infracción. Desde este punto de vista, la sanción
tiene un elemento latente que se manifiesta con toda claridad, en el caso de las
sanciones negativas, en la creencia general de la probabilidad permanente de
que la amenaza se ejecute, lo cual implica otras dos características de la
sanción, porque ésta no puede ser arbitraria o ‘ad hoc’, su existencia debe ser
generalmente conocida y su aplicación debe ser general y constante.
Cumpliendo esas condiciones, la sanción no solo sirve para disuadir, indica
también los pasos adecuados que se deben dar para restablecer la situación
cuando se ha infringido una norma o para expresar aprobación cuando ha sido
respetada escrupulosamente.10

La sanción es, por supuesto, un concepto de fundamental importancia en la

jurisprudencia y ha desempeñado un destacado papel en diferentes teorías jurídicas,
pero no parece haber ninguna razón válida para limitar de este modo su uso; por
eso es que la sanción legal expresada en las penas, indemnizaciones y reparaciones
sólo representa un medio de imponer la conformidad con las normas y de reafirmar
su validez cuando han sido infringidas. Cada uno de los grupos de una sociedad
tiende a desarrollar sus propios usos y los medios de mantenerlos sin tener que
recurrir a un ordenamiento jurídico positivo, por lo cual, las sanciones operan
dentro de todo un conjunto concebible de relaciones de grupo, no sólo incluyen las
sanciones organizadas por la ley, sino también las opiniones y las aptitudes
establecidas en las costumbres que regulan las conductas y que surgen
espontáneamente en los grupos sociales, de tal forma, que tanto en las comunidades
pequeñas como en los grandes sectores de la sociedad, las sanciones informales
llegan a ser más radicales que las contenidas en los códigos penales, por lo que el
concepto de sanción no tiene un interés meramente jurídico, sino que su dimensión
sociológica lo inserta en el ámbito del análisis del control social.

En sus orígenes, la sanción tuvo un sentido esencialmente moral y religioso,

significaba a la vez la pena y la recompensa instituidas para castigar una acción
indebida o para premiar una buena. Su desarrollo posterior ubicó a la sanción en un
plano jurídico para llegar a constituirse en una garantía del cumplimiento por parte
de los gobernados, de los deberes y obligaciones constituidos por la moral, la
religión y por el Derecho.

Posteriormente, en la integración de la cultura occidental, cuando el formalismo

romano se introdujo en el ámbito de los valores filosóficos y jurídicos, se aplicó
dicho vocablo para designar el acto de pactar una alianza obligatoria y a partir de
entonces ha sufrido cambios de contenido y dignificación en su evolución histórica,
de esta forma, en su sentido más antiguo, la sanción se refirió al castigo o al premio
retributivo por las malas y buenas acciones y después, expresó el acto mismo de
establecer un precepto de carácter moral, otro de carácter religioso y uno de
carácter jurídico, este último, de carácter obligatorio.

En la actualidad, la teoría jurídica le otorga a la sanción dos acepciones bien

definidas: en un concepto lato o general, significa la pena o castigo normativamente
establecido que se debe aplicar a quien comete una ilicitud; y, la segunda acepción,
se refiere al acto mediante el cual un legislador crea, en la esfera de las funciones
que le asigna el ordenamiento jurídico, una norma de derecho positivo.

Asimismo, se puede señalar que conforme a la doctrina del Derecho más

generalizada, se establecen las categorías de sanciones jurídicas siguientes:
“sanciones relativas a los actos jurídicos en general”, se concretan en la nulidad y
en la anulabilidad de los actos jurídicos, que abarcan todas las ramas del Derecho;
“sanciones relativas al Derecho Constitucional”, que se aplican a la destitución o
separación de sus funciones para quienes ejercen poderes constitucionales;
“sanciones relativas al Derecho Administrativo”, tienen carácter disciplinario y
generalmente se concretan en la amonestación, multa, suspensión, despido, etc.;
“sanciones relativas al Derecho Penal”, que en realidad constituyen penas y que se
concretan en multa, privación de la libertad, muerte, etc.; “sanciones relativas al
Derecho Privado”, que se manifiestan en indemnización, pago de daños y
perjuicios, incapacidad para ejercer ciertos actos, la ejecución forzosa de bienes,
esto es, el remate de bienes etc.; “sanciones relativas al Derecho Internacional”,
que se manifiestan en la ruptura de relaciones diplomáticas, en las represalias, la
intervención armada, etcétera11 .

Finalmente, se puede indicar que la sanción, en una estricta acepción jurídica, es un

vocablo que se utiliza en la teoría jurídica para referirse al acto mediante el cual el
legislador crea una ley, confiriéndole el cumplimiento obligatorio de la misma.

7. EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN MÉXICO

La doctrina general del Derecho Administrativo indica que el mismo “...regula la

estructura y organización del poder encargado normalmente de realizar la función
administrativa”12. Como este poder se integra con múltiples elementos, de ellos
surgen numerosas relaciones entre éste y el Estado y aún entre ellos mismos, siendo
también necesario coordinarlos en una organización adecuada para que puedan
desarrollar una acción eficaz, sin perjuicio de la unidad misma de la estructura que
forman. También regula los medios patrimoniales y financieros que la
administración necesita para su sostenimiento y para garantizar la regularidad de su
actuación. Por ello, surgen con motivo de la obtención, administración y
disposición de esos medios, relaciones cuya naturaleza requiere de un régimen
jurídico homogéneo y que se adecue a los medios que persigue la administración.
Asimismo, regula el ejercicio de las facultades que el poder público debe realizar
bajo la forma de la función administrativa. En el dominio de la administración, a
diferencia de lo que ocurre en la vida privada, es más importante el capítulo del
ejercicio de los derechos, que el que se refiere al goce de los mismos; finalmente,
regula la situación de los particulares con respecto a la administración. De lo
anterior, se desprende que la casi totalidad de las relaciones jurídicas en que
interviene la administración con motivo de su organización y funcionamiento, están
regidas por las normas del Derecho Administrativo que son de Derecho Público, y
que asimismo son las aplicables en todos aquellos casos en los que la actividad del
Estado se vincula, estrechamente, con la subsistencia misma de la organización
estatal o con el cumplimiento de las atribuciones que le corresponden, dejando para
el Derecho Privado todas las actividades que no estén en esas condiciones.
8. LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

Igualmente, es necesario precisar el contenido y alcance de las llamadas funciones

administrativas, las cuales se pueden analizar desde el punto de vista formal y
desde el punto de vista material. Con base en un criterio formal, la función
administrativa se entiende como “la actividad que el Estado realiza por medio del
Poder Ejecutivo”. La función administrativa se puede definir con base en la
finalidad que el Estado persigue al realizarla y así se considera a la función
administrativa como la actividad del Poder Ejecutivo encaminada a la ejecución de
la ley, definición que contiene como elementos: “el órgano que realiza la
actividad”, que es un elemento formal y el otro elemento está constituido por “el
fin que el Estado persigue al realizar la función”, que es un elemento material.
Ahora bien, se presentan dos criterios para entender lo que es la ejecución de la
ley: o bien “indica que la actividad se encuentra autorizada por una disposición
legal”, o bien, se entiende por tal ejecución, “la actividad necesaria para dar
efectividad o realización práctica a la norma legislativa”; sólo que este concepto de
ejecución de las leyes no es útil para dar una idea de la función administrativa,
porque en unos casos es muy amplio y abarca todas las funciones del Estado y en
otros es muy limitado y no agota todas las actividades administrativas. Para otro
sector de la doctrina, la función administrativa “...tiene por objeto manejar los
asuntos corrientes del público, en lo que atañe a la ejecución de las leyes de derecho
público y a la satisfacción de los intereses generales, haciendo todo esto por medios
de policía y por la organización de servicios públicos, en los límites de los fines del
poder político que ha asumido la empresa de la gestión administrativa”13 .

Otros autores definen a la función administrativa, teniendo en cuenta la idea de

una finalidad, así señalan que la administración es la actividad del Estado para la
realización de sus fines y bajo un orden jurídico.

Asimismo, el Derecho Administrativo indica que los principales elementos que

sirven para precisar la función administrativa son los siguientes:

La función administrativa se realiza bajo un orden jurídico como necesario para

que dentro de él se desenvuelva la función administrativa;
 Otro elemento constante de la función administrativa es la limitación de los
efectos que produce el acto administrativo; y

También se estima que la función administrativa se integra con hechos

materiales de trascendencia jurídica que constituyen el medio para la ejecución
del acto jurídico administrativo, de tal manera que la inobservancia de las
formalidades legales implica no la nulidad del acto, porque no se puede nulificar
un acto material, pero sí una restitución o una causa de responsabilidad.

En conclusión, se puede definir a la función administrativa como: “...una

actividad del Estado que se realiza bajo un orden jurídico y que consiste en la
ejecución de actos materiales, o de actos que determinan situaciones jurídicas
para casos individuales” 14 .

II. DE LAS FALTAS ADMINISTRATIVAS

1. LAS FALTAS O CONTRAVENCIONES Y LAS INFRACCIONES

ADMINISTRATIVAS

Con el objeto de ubicar el significado de las faltas administrativas y especialmente

el contenido doctrinal y legal de los conceptos técnicos jurídicos aplicables a las
faltas administrativas, se analizarán las transgresiones administrativas, primero, en
el ámbito de la justicia administrativa general y después, en el orden administrativo
electoral, lo cual implica hacer una referencia previa a los elementos propios que
utiliza dicha legislación, como son entre otros:

...la ilicitud, que en sí misma no significa ausencia de licitud, ya que ésta, en

última instancia, comprende toda conducta permitida; lo ilícito es uno de los
presupuestos fundamentales del Derecho Positivo en su acepción estricta, toda
vez que en un orden más amplio de conceptos, es admisible una sistematización
que no se apoye rigurosamente en ella. La ilicitud es una conducta cuya
consecuencia es la sanción, es decir, que la norma describe una conducta a la
que corresponde una sanción, por lo tanto esa conducta prevista como
antecedente, constituye lo ilícito. Una determinada conducta no se sanciona por
causar un daño a determinados sentimientos o intereses o valoraciones, sino
porque ha sido ‘puesta’ por un órgano jurisdiccional competente, como
condición de una sanción, de lo que resulta que no se sancionan determinados
comportamientos por que sean ilícitos, sino al contrario, son ilícitos dichos
comportamientos, porque condicionan una sanción prevista en la norma, así se
considera que una conducta ilícita viola la ley, porque se adecua al supuesto
establecido en ella, es el caso de un homicidio, cuya tipificación y sanción están
previstas en la Ley Penal.15
En la legislación electoral, existen diversos tipos de hechos y de actos que pueden
ser considerados como ilícitos, como son las faltas o contravenciones y las
llamadas infracciones administrativas, pero en virtud de que las mismas no son
iguales entre sí, sus respectivas sanciones tampoco pueden ser semejantes; de esta
forma, encontramos que para dichas faltas administrativas electorales, las sanciones
pueden variar, según sus condiciones particulares; en el sistema jurídico, el género
es una conducta ilícita, pero como la misma se encuentra sancionada de diferente
forma, ese género ilícito tendrá diferentes categorías y a cada una le corresponderá
la sanción de acuerdo con la materia específica que se aplique al caso concreto.

Ahora bien, el vocablo falta se deriva del latín “fallasitas” que significa engaño; se
relaciona directamente con el término “contravención” que proviene de los
conceptos del latín transgressio, que significa infracción o violación y de violatio o
violationis, que proviene del término violo, que significa “acción de dañar o
perjudicar”, de lo que resulta que contravenir, es actuar en contra de lo que está
mandado o establecido y contraventor, es el agente de la falta, el transgresor o el
violador de la ley; de esta forma, se considera a la falta administrativa como el
incumplimiento de la obligación jurídica del deber en virtud de la norma vigente
aplicable; sólo que en sí misma la falta constituye un peligro simple para el orden
social. Por lo tanto, las faltas o contravenciones administrativas:

...son transgresiones en formas de acciones u omisiones que violan preceptos

del Derecho Administrativo y en su significado etimológico se deriva de
‘contra’ ‘venia’, es decir, venir en contra de la ley, chocar con la ley, con lo
cual se demarca la esencia especial de un hecho o posición que contraría la ley,
independientemente de cualquier intención dolosa y aún de la conciencia de
transgredirla. Las faltas o contravenciones administrativas por acciones u
omisiones, contrarían los intereses de la administración, al oponerse al normal
desarrollo de sus actividades jurídicas y sociales. La falta o contravención
consiste en no cumplir el deber impuesto por la ley a todo administrado o
vinculado con la administración pública por una obligación de colaborar con el
interés colectivo. Asimismo se considera que la contravención se comete por la
sola desobediencia a los preceptos de la ley administrativa y el contraventor no
logrará evadir la sanción prevista, alegando error, buena fe o escasa
trascendencia de la falta.16

En nuestro medio, las faltas administrativas están constituidas por la

insubordinación, que se entiende por la transgresión o incumplimiento a la
subordinación establecida, con lo cual se altera la disciplina vigente y se concreta en
una rebeldía contra el superior jerárquico; la desobediencia, que se manifiesta en el
incumplimiento de una orden de autoridad legítima de alcance general o particular,
por parte del o los destinatarios de la misma, equivale a una renuencia o negativa al
cumplimiento de las órdenes emanadas de una autoridad establecida en ejercicio de
sus funciones y dentro del ámbito o círculo de sus legítimas atribuciones, por la
negligencia en el cumplimiento de las disposiciones administrativas de seguridad,
ligadas en su mayor parte a tiempos y circunstancias; la cual se manifiesta en un
descuido o falta de atención en el desempeño de las referidas obligaciones, es la
omisión del cuidado que se debe poner en los deberes personales. El daño que
puede ocasionar la falta administrativa es la perturbación de la actividad
administrativa del Estado, vinculada a la producción de un detrimento a la
administración.

Las faltas administrativas se pueden clasificar como instantáneas, que son

aquellas en las que su consumación tiene lugar en un solo momento y que se agotan
al cumplirse la acción que la configura; permanentes que son las que se consuman
en un tiempo que el infractor puede prolongar voluntariamente, de tal forma que sea
de la misma manera violatoria de la norma transgredida en cada uno de los
momentos de ese tiempo, dentro de los cuales el infractor realiza la contravención y
continuadas, que son las faltas en las que existe una serie de acciones
idénticamente violatorias dentro de la norma electoral, las cuales son ejecutadas con
una misma unidad de resolución. Atendiendo a la naturaleza de los resultados,
pueden ser materiales, cuando su consumación exige la producción de un efecto
determinado previsto por la norma y que es diferente de la acción misma cumplida
por el sujeto activo; formales, cuando su consumación no demanda una
consecuencia independiente de la acción misma, por cuanto que son de pura
actividad y de daño, cuando para su configuración se requiera la efectiva lesión del
bien jurídico protegido por la norma.

La doctrina del Derecho Administrativo señala que una infracción “...es la

transgresión, violación o quebrantamiento de alguna ley, pacto, contrato o tratado”;
“..toda persona es responsable por la infracción de leyes administrativas, así como
por la de los convenios o contratos que hubiere celebrado, por lo cual procede la
aplicación de las penas respectivas establecidas, o cuando menos en la obligación de
resarcir los daños y perjuicios que resulten de su infracción o bien, permite
reclamar su ejecución forzosa, que de no poderse lograr, se traduce en el
resarcimiento de daños y perjuicios en lo civil, o en lo administrativo, o bien en la
imposición de una pena, si el hecho constituye delito” 17 .

En relación con la sanción que se aplica a las faltas administrativas electorales se

debe tener presente que la teoría jurídica le confiere a la sanción dos contenidos,
el primero “...tiene un sentido general y amplio”, equivale a una pena o castigo
normativamente establecido que se debe aplicar a quien comete una ilicitud; y el
segundo “...es un sentido restringido o estricto”, se refiere al acto mediante el cual
un legislador crea, en la esfera de la competencia que le asigna un ordenamiento
jurídico, una norma de derecho positivo legal; así mismo se debe entender que las
“sanciones administrativas”: “...son aquellas consecuencias represivas de su
ilícito previstas en disposiciones legales administrativas y cuya imposición le
corresponde a la autoridad administrativa y a través de ellas, la administración
pública protege su organización y orden internos, para garantizar su buen
funcionamiento” 18 .

Las sanciones que contempla el Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales (COFIPE) para las faltas administrativas electorales
son las siguientes: “la multa”, que es una sanción pecuniaria que designa tanto la
obligación de pagar una determinada cantidad de dinero, como la conducta o
prestación obligatoria; procederán en caso de que un particular incurra en alguna
ilicitud, para lo cual el presente ordenamiento determina que la multa como
sanción, se aplicará de acuerdo con el salario mínimo general vigente para el
Distrito Federal, correspondiéndole su aplicación al Consejo General del Instituto
Federal Electoral. “La amonestación”, que consiste en el requerimiento o
apercibimiento para que se corrija una conducta que transgrede una norma
administrativa. “La suspensión”, que se entiende como la privación o limitación
del empleo o de sus derechos y emolumentos, constituye una especie de censura que
implica una forma de pena que en principio recae sobre el ejercicio de un cargo y
que no quita el rango, ni el nivel del empleo. “La destitución del cargo”, equivale
a separar a alguien de su empleo o cargo, de manera definitiva, como corrección o
castigo. En relación con las sanciones a los partidos políticos y a las
agrupaciones políticas, las mismas consisten en “reducción o suspensión de las
ministraciones de financiamiento público”, así como “la suspensión” y “la
cancelación del registro correspondiente” (artículos 264 a 272).
Es procedente señalar, que en materia administrativa se llegan a establecer las
llamadas “medidas disciplinarias”, las que consisten generalmente en el
extrañamiento, que es la prevención que dirige un superior jerárquico inmediato a
un subordinado que ha realizado una conducta que, sin afectar gravemente los
intereses institucionales, resulta inconveniente para el buen desarrollo de las labores
administrativas del área de su adscripción; y también el apercibimiento, que
consiste en una prevención enérgica que dirige un superior jerárquico inmediato a
un subordinado que ha observado una conducta que, sin afectar gravemente los
intereses administrativos institucionales, resulta inconveniente para el buen
desarrollo del área de su adscripción y que de repetirse, recibirá una sanción
mayor.

Pueden ser sujetos de las faltas administrativas electorales: los ciudadanos, las
autoridades federales, estatales y municipales, los funcionarios electorales, los
notarios públicos, los extranjeros, los ministros de culto religioso y las
asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión o secta y los partidos
políticos.

La legislación mexicana electoral federal y local, ha tenido a lo largo de su historia

numerosas e importantes disposiciones reguladoras de las faltas, tanto
administrativas, como electorales.

2. LAS FALTAS ADMINISTRATIVAS ELECTORALES Y SUS SANCIONES

EN DERECHO COMPARADO

En relación con el tema, podemos señalar que las legislaciones electorales de

diversos países regulan las faltas administrativas electorales, así como sus sanciones
de manera distinta a lo que dispone la legislación mexicana, según puede verse en
los casos siguientes:

Argentina. Su legislación electoral dispone que serán sancionados los ciudadanos

cuando voten más de una vez, o voten sin tener derecho a hacerlo en una elección
partidaria interna, por lo que se aplica como sanción la inhabilitación por seis años
para elegir o para ser elegidos. En el caso de que se falte al respeto a las
autoridades electorales, se dispone un arresto o privación de la libertad hasta por
quince días. El abstenerse de votar se sanciona con una multa de cincuenta a
quinientos pesos e inhabilitación en el desempeño de empleos públicos durante tres
años. Por la violación de las normas electorales durante la jornada electoral, se
sanciona con prisión o arresto hasta por quince días o multa que puede llegar a los
quinientos pesos.

En cuanto a los empleados públicos, la falta de presentación del documento que

acredite que se ejerció el derecho de sufragar ante el superior inmediato, se
sanciona con suspensión hasta de seis meses y en caso de reincidencia, con el cese
definitivo.

Bolivia. Su ley electoral establece que las faltas administrativas electorales son
aquellas acciones u omisiones voluntarias e involuntarias en el cumplimiento de los
deberes del sufragio, que no revistan gravedad, las cuales se sancionan con multas y
en ciertos casos con privación de la libertad.

Brasil. Su ley electoral dispone al respecto que el abstenerse de votar se podrá

sancionar con una multa consistente entre el tres y el diez por ciento sobre el salario
mínimo de la región y por no inscribirse como elector al cumplir diecinueve años,
se sanciona con una multa que fluctúa entre el diez y el cien por ciento del salario
mínimo de la región.

En Costa Rica, se podrá sancionar con multa que fluctúa entre los cincuenta y los
trescientos sesenta colones o bien, con privación de la libertad de veinticinco a
ciento ochenta días a los particulares que: violen el secreto del voto; voten sin tener
derecho a hacerlo; coaccionen o sobornen a los electores; se presenten al local de
una junta electoral portando armas o en un notorio estado de embriaguez;
sustraigan, retengan, destruyan o inutilicen la cédula personal de un elector o las
papeletas de emisión del voto; impidan ejercer su derecho de voto a quienes estén
prestando sus servicios personales en un cuartel o cárcel; y, a quienes entreguen o
enajenen su cédula personal de votación el día de los comicios, serán sancionados
con multas o con privación de la libertad en el grado y medida que determinen las
autoridades competentes.

Por lo que se refiere a las autoridades o funcionarios públicos, se harán acreedores

a una multa de cincuenta a trescientos sesenta colones, o bien a un arresto de
veinticinco a ciento ochenta días, cuando no presten el auxilio que les sea requerido
por parte de las juntas electorales, o por la desobediencia de la orden de retirada
impartida por el presidente de una junta electoral por parte de una fuerza armada
estacionada en el local de aquélla. En cuanto a las autoridades electorales, la
actuación abusiva del presidente de una junta para impedir que un elector ocupe su
cargo en un organismo electoral, se podrá sancionar con multa de cincuenta a
trescientos sesenta colones, o bien, con arresto de veinticinco a ciento ochenta días.

En la República Chilena, la violación de las normas reguladoras de la propaganda

electoral en los medios de comunicación, se podrá sancionar con multas que
fluctúan entre las veinte y las cien unidades tributarias mensuales aplicables al
director responsable y a la empresa propietaria o concesionaria; la realización de
propaganda electoral prohibida en un cinematógrafo o en una sala de exhibición de
videos, con multa de cinco a veinte unidades tributarias mensuales; el realizar
propaganda electoral en lugares expresamente prohibidos, con una multa que puede
ser de una a diez unidades tributarias mensuales; la suscripción del patrocinio de
una candidatura a Presidente de la República, senador o diputado sin tener derecho
a hacerlo, con una multa de tres unidades tributarias mensuales.

En Ecuador, su legislación electoral establece que los particulares que cometan

faltas electorales al negarse a prestar colaboración a los organismos electorales sin
que medie causa justificada, se les aplica una sanción que consiste en suspenderlos
de sus derechos de ciudadanía por un año y en el caso de que se abstengan de votar,
se les aplica una multa que fluctúa entre el dos y el veinticinco por ciento del salario
mínimo vital. Por lo que se refiere a los medios de comunicación, la legislación
electoral ecuatoriana establece que la difusión de encuestas de opinión pública
relacionadas con previsiones o preferencias electorales, durante los treinta días
anteriores al día de elección, se sancionará con la clausura del medio de
comunicación, por un lapso no menor de seis meses ni mayor de un año y además
con la aplicación de una multa de quinientos a mil salarios mínimos vitales
generales.

En España, su Ley Orgánica del Régimen Electoral Central establece en su artículo

153, que toda infracción de las normas electorales obligatorias deberán ser
sancionadas por la Junta Electoral Competente, dicha multa podrá ser de veinte mil
a doscientas mil pesetas en tratándose de autoridades y funcionarios, así como de
cinco mil a cien mil pesetas si se realiza por particulares; respecto de la Ley Sobre
el Régimen sobre Encuestas Electorales, las multas aplicables equivaldrán entre las
cincuenta mil a las quinientas mil pesetas.

En Guatemala, su legislación electoral considera como faltas administrativas

electorales, todas aquellas contravenciones a la legislación electoral de los partidos
políticos que no estén considerados o tipificados como delitos electorales, porque no
constituyen acciones u omisiones dolosas o culposas contra el proceso electoral ya
sea para impedirlo, suspenderlo, falsearlo o buscar alterar sus resultados.

En Honduras, el abstenerse de votar será sancionado con una multa de veinte

lempiras; el negarse a prestar los servicios de notarios o bien de testigos en una
mesa electoral receptora de votos, con una multa de cincuenta lempiras; deteriorar o
destruir propaganda electoral con multas que varían entre las cien y las doscientas
lempiras; la negativa a recibir la tinta indeleble en el acto de votar, se sanciona con
una multa de cincuenta lempiras. La legislación electoral hondureña determina que
los funcionarios electorales serán acreedores a la aplicación de sanciones, cuando
no asistan a las sesiones de los organismos electorales, siempre que hayan sido
convocados legalmente, en cuyo caso se les aplicará una multa de cien lempiras.
Por las faltas que cometan en el ejercicio de las funciones electorales los
representantes de los tribunales locales de elecciones, serán sancionados con una
multa de hasta doscientas lempiras.

En Panamá, concurrir a un acto electoral perturbando el orden, o penetrar a un

recinto electoral con armas, se sanciona con un arresto que fluctúa entre los diez y
los noventa días o con multa de cincuenta a quinientos balboas; portar armas el día
de las elecciones, se sanciona con el decomiso del arma y el pago de una multa que
varía entre los diez y los doscientos cincuenta balboas; el violar la prohibición de no
abrir los lugares donde se expenden bebidas alcohólicas en las horas señaladas para
los actos electorales o las votaciones, se sanciona con una multa de cien a mil
balboas.

La legislación electoral de Venezuela dispone que los electores serán acreedores a

multa de diez a veinticinco días de salario mínimo o bien de un arresto
proporcional, por la negativa injustificada para desempeñar los cargos electorales
para los que hayan sido designados; la falsificación registral u obstaculizar el
proceso de votación, se sanciona con multa de veinte a cincuenta días de salario
mínimo o bien con un arresto proporcional; por deteriorar o destruir propaganda,
realizar propaganda por candidato que no reúna los requisitos para ser elegible, si
con ello se ocasiona perjuicio a terceros; por perturbar la realización del proceso
electoral o la de actos de propaganda; por concurrir armado a los actos de
inscripción, votación o escrutinio; por obstaculizar los actos de actualización del
registro electoral permanente; por impedir la reunión de una mesa electoral o de
una manifestación pública electoral o de cualquier otro acto legal de propaganda
electoral será sancionado por las autoridades electorales en la medida y proporción
de la transgresión o falta. Los funcionarios o autoridades electorales que impidan la
votación de un ciudadano elector con derecho a votar, serán sancionados con una
multa de diez a veinticinco días de salario mínimo o con un arresto proporcional; y,
por la omisión de la denuncia de la comisión de cualesquiera de las faltas o
infracciones y aún de los delitos previstos por la ley, así como por efectuar la
actualización del registro electoral permanente fuera del lugar o de las horas
señaladas para ello y el abstenerse dolosamente de concurrir a la instalación de una
mesa electoral por parte de sus miembros o funcionarios, serán sancionados con una
multa de veinte a cincuenta días de salario mínimo o bien, en su caso, con un
arresto proporcional.

3. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

El acto administrativo requiere para su formación estar precedido por una serie
de formalidades y de otros actos intermedios que le dan al autor del propio acto,
la ilustración y la información necesarias para guiar su decisión, al mismo
tiempo que constituye una garantía de que la resolución que se dicta no es
arbitraria sino que se apoya en las normas legales procedentes.

El conjunto de formalidades y actos que preceden y preparan el acto

administrativo, es lo que constituye el procedimiento administrativo, de la
misma manera que las vías de producción del acto legislativo y de la sentencia
judicial, forman respectivamente, el procedimiento legislativo y el
procedimiento judicial.

El carácter común de esos tres tipos de procedimientos, de constituir el medio

de realizar las tres funciones del Estado no obsta para que entre ellos se
manifiesten diferencias, debidas, unas a que la técnica al procedimiento se ha
desarrollado ampliamente en cuanto a la función judicial y otras, a la diversidad
de objeto de cada una de aquéllas tres funciones. De esa forma, dado el carácter
abstracto e impersonal del acto legislativo, el procedimiento correspondiente no
exige normalmente colaboración alguna de los particulares, mientras que los
procedimientos judiciales y administrativo estan dominados por la necesidad
de dar intervención a los particulares cuyos derechos pueden resultar afectados
por la sentencia judicial o por el acto administrativo.19
Por otra parte, el proceso administrativo opera cuando concurre cualquiera de las
dos circunstancias siguientes: que una de las partes en la controversia sea la
administración pública, o bien, que el que resuelve la controversia sea un órgano de
la propia administración pública, como pueden ser los tribunales administrativos o
los órganos parajurisdiccionales del Poder Ejecutivo, como son por ejemplo, las
juntas de conciliación y arbitraje. En la doctrina administrativa existe una tendencia
mayoritaria orientada a reservar la expresión proceso administrativo para aquel
que se sigue ante los tribunales contenciosos administrativos y en los cuales es parte
la administración pública.

Si tenemos presente que el procedimiento administrativo es la serie coordinada de

medidas tendientes a producir y ejecutar un acto administrativo, se comprenderá
que no tiene el mismo significado que el concepto de proceso administrativo.

La doctrina española señala que el procedimiento administrativo es el cauce legal

que los órganos de la administración pública se ven obligados a seguir en la
realización de sus funciones y dentro de su competencia respectiva, para producir
los actos administrativos.

Por lo tanto, si se considera que por proceso administrativo se entiende a los actos
realizados ante y por un órgano jurisdiccional para resolver una controversia entre
partes calificadas; si además se entiende que el procedimiento administrativo es
una serie de pasos o medidas tendientes a la producción o ejecución de un acto
jurídico. Además, si se considera que el proceso administrativo posee como
característica fundamental ser una secuencia de actos que tiene por fin decidir una
controversia entre partes (litigio) por parte de una autoridad imparcial e
independiente (juez) con fuerza de verdad legal, (autoridad de cosa juzgada) y que
por su parte el procedimiento administrativo, es aquel que fija
preestablecidamente los cauces de los actos que contribuyen a un objeto final, se
puede concluir que entre ambos conceptos existen plenas diferencias.

La doctrina del Derecho Administrativo clasifica al procedimiento administrativo

conforme a diversos criterios, así se considera que puede ser: “formal y aformal”;
“general y especial”; “unifásico y bifásico”; “declarativo y ejecutivo”; “técnico o
de gestión”; “ordinario y especial”; “flexible o rígido”; “lineal o triangular”;
etcétera.

Estimamos que la clasificación generalmente aceptada, es la que corresponde a los

procedimientos administrativos internos y externos; los primeros se refieren a la
creación de actos que surten sus efectos dentro del propio órgano emisor, por
ejemplo una amonestación y los segundos, son los que se realizan por los
particulares para que el acto surta sus efectos o satisfaga ciertas formalidades, o
bien, para que sea ejecutado o cumplido.

La doctrina administrativa también considera trascendente la clasificación de los

procedimientos administrativos en: “previos y de ejecución”, “de oficio” y los de
“a petición de parte”.

El procedimiento administrativo externo tiene las características siguientes:

legalidad, eficiencia, gratuidad, publicidad, agilidad y equidad y, como requisitos
de legitimidad, el procedimiento administrativo debe estar contenido en una ley o en
una norma reglamentaria de la misma y ser técnicamente idóneo para emitir o
ejecutar el acto; sólo que en México no tenemos un código o una ley expresa que
regule de manera unificada a todos los procedimientos administrativos, por lo que
se debe estar a lo que la ley aplicable disponga en cada caso, desde luego, en
concordancia con nuestra Ley Suprema en materia de procedimientos; aclarando
que la “Ley Federal de Procedimiento Administrativo”, que es en principio la
aplicable, a la fecha no contempla como objeto de la misma, el presente
procedimiento; de cualquier modo las formalidades que nuestra Constitución
Federal establece relativas a los procedimientos son las mismas que se aplican para
el acto administrativo, es decir, que se regule la forma escrita, la competencia del
órgano, la fundamentación legal, la motivación, la no retroactividad y el
cumplimiento de las garantías contenidas en sus artículos 14 y 16, primero, para no
dejar en estado de indefensión al gobernado y segundo, para que el procedimiento
se efectúe conforme a la ley.

4. REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO
Estimamos necesario, previo al estudio del procedimiento contencioso
administrativo, hacer una breve referencia a lo que es la jurisdicción contencioso-
administrativa, señalando al respecto que el concepto de jurisdicción unido a la
expresión contencioso-administrativa, señala la existencia de una función relativa a
la decisión de los conflictos suscitados entre la administración pública y los
administrados, con motivo de actos o hechos regulados por el Derecho
Administrativo. El ejercicio de esta función se podrá otorgar a órganos
administrativos con atribuciones ante el Poder Judicial o bien ante tribunales
judiciales, es decir, en su caso, ante tribunales de la administración pública.

No obstante lo anterior, es común emplear la expresión “jurisdicción contenciosa

administrativa” para referirla a los tribunales administrativos integrantes de la
administración pública, aun cuando se le da a dicha expresión un sentido que
técnicamente no se ajusta a su verdadero contenido jurídico.

La función jurisdiccional con respecto a la materia contenciosa-administrativa, es

decir, la que se ejerce con motivo de conflictos suscitados entre la administración
pública y los administrados, e inclusive bajo determinadas circunstancias entre
diferentes órganos de la administración pública, es evidente que no deja de ser tal
porque el órgano al que se le atribuye esa función sea órgano administrativo,
judicial o de otro tipo. No es el órgano o su ubicación dentro de los poderes del
Estado el que califica la expresión “jurisdicción contenciosa administrativa”; sino
que es la función que se ejerce y su contenido.

Por lo tanto, se puede admitir la división del referido concepto bajo dos aspectos
para afirmar, como lo hace el maestro don Gabino Fraga, que desde el punto de
vista formal “...el contencioso administrativo se define en razón de los órganos
competentes para conocer las controversias que provoca la actuación administrativa,
cuando dichos órganos son tribunales especiales, llamados tribunales
administrativos”. Y que por otra parte, desde el punto de vista material existe
“...el contencioso-administrativo cuando se presenta una controversia entre un
particular afectado en sus derechos y la Administración, con motivo de un acto de
ésta última” 20 .

Por lo anterior, se puede afirmar que en la doctrina del Derecho Administrativo

existe una antinomia en la expresión “contencioso-administrativo”, sosteniendo que
lo “contencioso” constituye una parte de la función jurisdiccional que se integra con
lo “voluntario” y que lo “administrativo” es por oposición a lo jurisdiccional, “la
aplicación de la Ley”, de donde la administración no puede al mismo tiempo aplicar
la ley y resolver a posteriori jurisdiccionalmente sobre el conflicto que esa
aplicación puede provocar entre el administrado y la administración. Esto último
servirá para determinar si los tribunales a los cuales compete juzgar sobre lo
contencioso-administrativo deben o no integrar la administración, pero nada tiene
que hacer con respecto a la correcta denominación dada a esa parte de la función
jurisdiccional a la que compete decidir sobre las contiendas originadas por la
actividad administrativa.

De lo anterior se deriva una nota importante de lo contencioso-administrativo, en

éste, la administración es siempre la traída a juicio por el administrado o por un
órgano particular de la administración; la cual jamás actúa en lo contencioso
administrativo como actora en la contienda contra los administrados, pese a que en
determinados ordenamientos jurídicos, un acto de la administración pública puede
ser atacado en defensa de la ley por un funcionario expresamente autorizado para
ello.

El procedimiento contencioso administrativo surge en virtud de considerar que la

administración pública es uno de los poderes del Estado con atribuciones y
funciones específicas establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, por lo cual, en principio, no tiene por qué someter la solución de los
conflictos derivados de su ejercicio al conocimiento de otro poder, que en todo caso
sería el judicial. Por dicha razón, se han creado órganos administrativos
jurisdiccionales dentro de la propia administración pública, investidos de
autonomía, con capacidad de resolver jurisdiccionalmente las controversias surgidas
entre ella y los particulares que se consideran afectados por los actos
administrativos.

Otra razón que justifica la existencia del contencioso administrativo se ubica en el

sentido de que la jurisdicción en esta materia, implica valorar el interés público de
algunas cuestiones metajurídicas, que no podría apreciar de manera conveniente el
Poder Judicial.
En relación con los alcances de las decisiones administrativas jurisdiccionales, se
puede hablar de los diversos tipos de contencioso administrativo y que son los
cuatro siguientes:

Contencioso de plena jurisdicción o subjetivo;

Contencioso de anulación de ilegitimidad u objetivo;

Contencioso de represión; y

Contencioso de interpretación.

En el primero, el tribunal administrativo al revisar el acto impugnado le indica a la

administración pública en qué sentido debe emitirse dicho acto. En el segundo, el
órgano contencioso administrativo se limita a declarar la nulidad o validez del acto
que ha sido realizado; en el tercero, se establecen y aplican las sanciones,
particularmente las multas. En el cuarto, se puede enunciar indicando que por su
medio, la autoridad, antes de emitir un acto administrativo, solicitará al tribunal su
opinión para el sentido en que deba expedir dicho acto.

En nuestra Constitución Federal, el contencioso administrativo estuvo contemplado

en el artículo 104, fracción I, párrafos segundo y tercero, pero en virtud de
reformas del treinta de diciembre de mil novecientos cuarenta y seis, que estableció
la coexistencia de los sistemas francés y anglosajón para controlar la legalidad de la
acción administrativa, se produjo un mecanismo híbrido de control. En virtud de las
reformas constitucionales de agosto y marzo de mil novecientos ochenta y siete, se
establecieron los fundamentos vigentes en la materia, especialmente en el artículo
73, fracción XXIX-H, que autoriza al Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso
administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos y que tengan a su
cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública
federal y los particulares, estableciendo las reglas para su organización,
funcionamiento, procedimiento y los recursos contra sus resoluciones. Igualmente
en el artículo 104, fracción I-B, se indica que corresponde a los tribunales de la
federación conocer de los recursos de revisión que se interpongan contra las
resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso administrativo que
regulen las leyes. Asimismo, en el artículo 116, fracción V, se regula la
jurisdicción contencioso administrativa de las entidades federativas en los términos
siguientes: “Las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir tribunales de
lo contencioso-administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que
tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administración
Pública Estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización,
funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones”.

Finalmente, señalaremos que en relación con el tema presente, la legislación

administrativa mexicana ha tenido a lo largo de su historia, numerosas e
importantes disposiciones reguladoras de las faltas administrativas y electorales.

III. HACIA UNA TEORÍA GENERAL DEL JUICIO POLÍTICO

1. NOCIONES SOBRE EL DELITO POLÍTICO

El presente subtema se ocupa del marco doctrinal general de la justicia política de la

que forma parte el juicio político, para lo cual se deben analizar las categorías y
principios aplicables de la Ciencia Política, especialmente los de la Filosofía del
Derecho y los de la Filosofía Política, como presupuestos de la justicia política, que
se refieren a la utilización del proceso judicial con el fin de alcanzar, mantener,
acrecentar, limitar o eliminar un poder o una influencia política. La justicia
política suele ser competencia de los tribunales por acción interpuesta ya sea por
funcionarios públicos o por cualquier ciudadano en las sociedades en las que se
permite la libre competencia del poder político. De esta forma, la parte que apela al
Poder Judicial ha de presentar su demanda en forma susceptible de ser legalmente
determinada; y sus alegatos con respecto a los hechos de posible incriminación y
comprobación, conforme al sistema jurídico concreto implicado. Dichos alegatos
pueden referirse a actos intrínsecamente políticos, o bien, a delitos comunes en los
cuales el acusado invoca una motivación política; inclusive, quienes entablan el
proceso respectivo pueden obtener beneficios propagandísticos debido a la calidad
política de la persona implicada en esta materia.

La Doctrina General del Derecho Penal considera que el Delito es el resultado

de la acción del delincuente y que por ello el Delito es toda acción típica,
antijurídica, culpable y punible. Cuestión que es relativa porque para llegar a la
teoría analítica que lo estableció fue necesario recorrer un largo camino;
inicialmente se pensó que el delito era toda infracción de las leyes de la
comunidad, mientras que el pecado era la conculcación de las normas éticas o
morales. Pero se vio que había en cuestiones jurídicas que no constituían delito
(las relativas a las ordenanzas de la Administración, el contrabando, etc.) y que
también eran consideradas delictivas conductas que poco tenían de criminales
(la conducción sin permiso, las propagandas ilegales y otras figuras de
disensión). Además conductas que antes eran delito ahora no lo son, por
ejemplo el adulterio, los juegos de azar, etc., en tanto que ahora son delito
figuras que hace años eran conceptuadas infracciones meramente
administrativas (las relativas a los impuestos, al contrabando).

Esa falta de guía o pauta orientadora en torno a qué se ha considerado delito en

todo momento ha tratado de ser subsanada por los que afirman que el delito lo
es ‘quia malum’, porque es intrínsecamente malo, en tanto que la infracción
administrativa lo es ‘quia prohibitum’, porque está prohibido por la autoridad
del momento, solución que no resuelve el problema (y mucho menos, a la vista
de los ejemplos citados), sino que lo traslada a la comunidad encargada de
determinar lo malo y lo prohibido. Por eso quizá lo más práctico sea acudir a la
solución tan cínica como práctica, propuesta por el inglés Jeremy Bentham: ‘es
delito lo que la ley considera como tal’. Al fin y al cabo, la teoría analítica antes
enunciada tiene en cuenta este acierto al exigir el requisito de la tipicidad, esto
es, que es preciso que todo delito esté catalogado o tipificado en el Código o en
alguna Ley.21

El clásico Delito Político consiste en intentar obtener un lugar en el poder

político o perjudicar a la persona que lo ejerce, por medio de acciones
incompatibles con las normas que regulan un sistema político vigente positivo;
por su parte el Estado puede considerar al Delito Político en términos muy
amplios en el que cualquier cosa puede ser considerada como delito,
actualmente se establecen formas de delitos políticos que pudieran tener como
consecuencia poner en peligro la seguridad del Estado, que equivale a una
concesión proteccionista de los intereses de un sistema político establecido. De
esta forma las legislaciones de los países desarrollados tienden a estrechar los
límites de las actividades políticas lícitas, para facilitar la prevención o la
detección por parte de la estructura estatal, de cualquier organización o
propaganda que le sean hostil, aun en sus niveles menores, por lo que los
peligros internos y externos han dado origen a conceptos como el ‘de
desmoralizar a la nación’ o ‘a sus fuerzas armadas’ o ‘a sus grupos de
seguridad’ y también al concepto de ‘poner en peligro el orden, la paz y aun la
existencia e independencia del Estado’, para justificar y fijar medidas de
represión para cualquier tipo de oposición real o imaginaria, así por ejemplo, el
Estado establece delitos como ‘el perjurio’ o ‘el desacato a las autoridades o a
los Tribunales’, con lo cual el área de su control legal la amplía o extiende a
ciertas actitudes o acciones políticas con lo que logran difamar o intimidar a sus
oponentes o cuando menos lograr beneficios de propaganda. De lo anterior
resulta que en el marco de un constitucionalismo liberal, el valor de un proceso
político depende de las presiones psicológicas y políticas de un momento
determinado; en todo caso teniendo presente la importancia de las instituciones
y procesos jurídicos y tradicionales, el proceso político ‘se caracteriza por ser
un factor generador de riesgos impredecibles’, a diferencia de las acciones
administrativas o judiciales.22
Igualmente, se puede indicar que fuera del campo del constitucionalismo liberal, el
anterior factor generador de incertidumbre se reduce, a veces, hasta el punto de
desaparecer. Posiblemente el Poder Judicial no sólo se relaciona con las autoridades
políticas estatales del momento por medio de premisas sociales comunes, lo cual es
común en todas las sociedades, sino que también depende directamente de ellas. De
esta forma el factor de incertidumbre desaparece por completo en los procesos
judiciales de países totalitarios o dictatoriales, en los que los procesos no sólo se
diferenciaban de las prácticas liberales, sino también de los tradicionales procesos
judiciales, por cuanto que amoldaban los alegatos y las pruebas a las necesidades
políticas de quienes ejercían el poder, mismos que construían de antemano los
hechos incriminatorios y procuraban ajustarlos a las hipótesis “de traición”
previstas para los acusados y de esta manera cooperaban públicamente con la parte
acusadora, lo cual destruía la esencia de la justicia política.

En los procesos políticos normales, a la hora de adoptar oficialmente una decisión,

se considera el supuesto comportamiento delictivo realizado por el adversario
político con base en supuestos reales o imaginarios; no obstante, el fallo
frecuentemente se basa en una proyección hacia el futuro del supuesto
comportamiento atribuido al acusado en su pasado; la responsabilidad criminal por
hechos u acciones ocurridas, se transformaba en responsabilidad para futuros
hechos y la tesis de la “conspiración criminal” se manipulaba a fin de que
coincidiera con la tesis de conspiración.

Son ejemplo de lo anterior los procesos políticos de líderes y miembros destacados

de regímenes políticos derrocados; así, los cambios frecuentes de regímenes
políticos han tenido como consecuencia un creciente número de procesos por orden
y mandato de los sucesores en el poder; el máximo ejemplo lo encontramos en los
tribunales para los procesos de crímenes de guerra de Nuremberg y Tokio.

Es común que a la responsabilidad por una acción política infructuosa, se sumen las
acusaciones de violación de normas constitucionales, formas legales de
enriquecimiento personal y actos inhumanos y brutales considerados como crímenes
de guerra o delitos contra la humanidad.

Los procesos aplicados a los regímenes anteriores a los que ejercen el poder,
combinan las características más problemáticas de los procesos políticos.
Invariablemente suscitan la actuación de un tribunal ad hoc, es decir, nombrar
jueces para un fin específico, así como la réplica “tu quoque” discutida
anteriormente. Además, adolecen de defectos de procedimiento, de restricciones a
la libertad de defensa y la falta de medios y tribunales de apelación; se orientan en
gran medida a la creación de una imagen políticamente conveniente para quien
ejerce el poder.

La frecuencia y la celeridad de los procesos políticos depende de una serie de

variables de tiempo y de lugar.

En la realidad social, las supuestas amenazas físicas graves al orden, la paz y la

seguridad social, política, racial y aun religiosa, justifica que las autoridades
establecidas recurran frecuentemente a su estructura judicial; para influir en las
decisiones de los tribunales en los procesos políticos, en los que en muchos casos,
hay una interacción local entre la violencia irregular e ilegal por parte de las fuerzas
de seguridad del Estado y los procedimientos judiciales del mismo.

Sin embargo, cuando el acceso a los tribunales es relativamente libre y legítimo, los
testigos son protegidos frente a toda posible forma de intimidación o de violencia,
en cuyo caso los tribunales pueden ejercer una doble función, por una parte,
legitiman la reacción oficial frente a los desafíos abiertos a las autoridades
constituidas y, por otra parte, se permite someter la acción oficial a una supervisión
superior, la cual actúa como freno al desarrollo de la violencia gubernamental.

Por otra parte, en caso de que no se produzca ningún desafío físico grave a la
autoridad establecida, la posibilidad de procesamiento político esta unida a
consideraciones de tipo táctico y propagandístico. Asimismo, depende de la fuerza o
de la debilidad de las tradiciones liberales, de los criterios ideológicos, de diversas
perspectivas de erosión continua de la autoridad existente y de la calma o el temor
de los funcionarios del gobierno, ante situaciones fuera de su control, que se opere
una legítima aplicación del juicio político.

Todo tribunal electoral que realiza actos de justicia política normalmente rechaza
los argumentos de ilegalidad y de prejuicios que se le imputan en los juicios
políticos e insiste en la estricta legitimidad de sus bases de acción, sólo que si los
tribunales aplican una norma vigente improcedente a hechos adecuadamente
demostrados, como si aplican por el contrario, una norma ilegítima a supuestos
hechos que no se realizaron, como si también aplican una norma ilegítima o
improcedente para el hecho o acto concreto, actúan bajo la influencia de los órganos
y de los poderes instituidos, da por resultado que dichas acciones de los tribunales
sólo sirven para apoyar, mitigar o controlar los actos ilegítimos de los órganos
políticos del Estado.

En la práctica social, la utilización de los aparatos judiciales con el fin de alcanzar

y, al mismo tiempo, legitimar metas políticas, da origen a cuestiones de adecuación,
necesidad y utilidad. La justificación de las metas perseguidas y los métodos
aplicados, continuará siendo siempre el tema de debates en lo general y en cada
caso particular; mientras tanto, el recurso a procedimientos judiciales, políticos,
especialmente por parte del Estado, quedará sujeto al ejercicio legítimo de su poder.

Una paradoja de la justicia política es que la represión es tanto más efectiva,

cuanto es menos necesaria, es decir, cuando el régimen combate a minorías
pequeñas, transitorias o de poca significación y es menos efectiva cuanto más
tentadora para el régimen, por ejemplo ante una organización y una opinión de
minorías fuertes y constantes. Otra paradoja fundamental es que el valor del
procedimiento legal para transmitir o reforzar la legitimidad de un régimen,
depende en gran parte de la medida en que tal procedimiento respete las
limitaciones al procedimiento político, o sea, el grado o trascendencia de las
pruebas de una acción concreta del pasado, la libre postulación y enfrentamiento de
los testigos, la libertad de la defensa y la distancia organizativa e intelectual entre la
parte que acusa y el tribunal competente.

2. PRINCIPIOS SOBRE EL JUICIO

Es necesario llevar a cabo una breve referencia al contenido del concepto juicio
para ubicar el sentido y el alcance del “juicio político”, así como el de la
proyección de los juicios administrativos y electorales laborales que trataremos
posteriormente.

En su ámbito genérico, el juicio se entiende como una facultad del entendimiento,

en cuya virtud el ser humano puede distinguir entre el bien y el mal y entre lo
verdadero y lo falso, pero también como una acción de juzgar, e inclusive, la
comparación entre dos ideas para conocer sus relaciones, o bien, como opinión o
dictamen 23 .

En el mismo sentido lato se entiende que juicio es la acción y efecto de juzgar,

como una operación sustancial de la jurisdicción que consiste en decir el derecho en
un caso concreto; también en dicho sentido amplio e incluso legal, se entiende que
juicio es sinónimo de proceso; además, puede presentar una connotación
directamente relacionada con la jurisdicción.

Lo anterior implica la necesidad de exponer una definición del juicio en el ámbito

de la Lógica, lo que a su vez requiere ubicar el contenido del concepto definición,
que se puede entender como: “...la operación conceptuadora que tiende a precisar
el significado de un término, indicando sus características”24 . La definición
adoptada por la Lógica tradicional se conoce como “definición clásica” y se efectúa
con base en cinco elementos que son: el género, la especie, la diferencia específica,
el propio y el accidente. Se entiende que “el género”, es un conjunto de cosas,
animales o plantas que tienen caracteres comunes; “la especie”, es una subdivisión
del género; “la diferencia específica” distingue al objeto de otros que pertenecen a
igual especie; “el propio”, corresponde, de modo particular, al objeto definido y lo
distingue de los demás y “el accidente”, es un predicado circunstancial 25.

El criterio de la definición tradicional es cuantitativo, atiende a la propiedad de que

un objeto pertenezca a ciertos grupos y muestre determinadas circunstancias
contingentes, por lo cual en la práctica lo coloca primero en el grupo más amplio,
el género, después en otro menor, la especie y agrega una nota distintiva para
formar un nuevo subgrupo, que es la diferencia específica y sólo en determinadas
circunstancias señala algo que le pertenece, que es lo propio, así como una
contingencia que acusa circunstancialmente el objeto, lo que es el accidente26 .

Es importante señalar que entre las condiciones idóneas y efectivas de la definición,

se requiere que las mismas sean: esenciales, necesarias, exclusivas y suficientes y
desde luego deben ser claras, concisas y ordenadas; con dichos elementos podremos
intentar exponer una definición del juicio.

Desde el punto de vista “funcional” el juicio es la operación que enuncia a los

objetos, indicando su manera de ser en la múltiple acepción que el concepto ser
tiene como una realidad actual, pretérita, futura, potencial, latente, condicionada,
relativa, etc.; por lo que la función del juicio consiste “en determinar los variados
aspectos en que se presenta el ser del objeto, emitiendo un dictamen en torno a este
ser”.

Juicio significa “dictaminar algo”, “el juicio lógico” es la sentencia que el

pensamiento vierte sobre el objeto, con lo cual establece su esencia y existencia, por
lo tanto, la definición procedente para el juicio “es considerarlo como enlace de
conceptos, enlace que abarca todo el ámbito del conocimiento” y asimismo el juicio
es una “síntesis de conceptos”, y por su parte “síntesis” “equivale a la reunión de
una pluralidad de elementos que se verifica de acuerdo con la función que indican
los conceptos constitutivos del juicio”. Del sentido que tiene el juicio como síntesis
de conceptos deriva su propiedad esencial: “...todo verdadero juicio produce
conocimiento”; por lo tanto “...todo juicio viene a ser, en último análisis, un juicio
definitorio, judicar es definir”27 .

El sentido de la definición es para el juicio, lo mismo que para el concepto:

precisa, delimita, hace inteligible una idea; todo ello se efectúa por medio de
enlaces conceptuales; la función conceptuadora es por excelencia la definición,
por lo cual se establece que todo juicio es, en última instancia una concepción
definitoria. Por otra parte los llamados juicios de valor revisten la forma
normativa del carácter postulatorio que tienen los valores: la existencia debe
orientarse a la realización de valores positivos; en términos generales los juicios
de valor se refieren a la cultura e indican las aspiraciones de la existencia. Los
juicios de valor denotan posibilidad de acción humana, atañen directamente a la
cultura y conciernan a los valores que realiza el espíritu, por lo que el estudio
de los valores corresponde tanto a la Filosofía como a la Axiología.28

3. FILOSOFÍA DEL DERECHO Y FILOSOFÍA POLÍTICA, COMO

PRESUPUESTOS DE LA JUSTICIA POLÍTICA

Según Hannah Arendt: “...es menester construir las categorías de lo que se debe
llamar la vida política, esto es, las consideraciones distintivas y fundamentales que
presuponen la política y su diferenciación entre los actos privados y públicos”29 .

Siguiendo esta línea de pensamiento y desde la teoría de la necesidad se requiere

hacer un deslinde en la formulación: conducta político-social, trabajo o labor
política y acción política. Estas formulaciones devienen en conceptos que tienen un
sentido indefinido así como, una marcada imperfección e inestabilidad en la lectura
de lo político y, consecuentemente, en su expresión desde la Sociología Política, la
Filosofía Política y la Filosofía Jurídica. Por lo tanto limitar, en su universalidad,
en su particularidad y singularidad, estos conceptos requieren plantear como marco
teórico el desarrollo de una propuesta en la sistemática de la justicia política:

La justicia política es aquélla que contiene todas las disposiciones normativas de un

sistema de justicialidad válido, en un lugar y en un tiempo determinados; sin
embargo dicho sistema, que pudiera llamarse constante (en un período más o menos
largo) tiene su propia entropía (sistema cerrado) lo que pudiera entenderse como la
momentarización, es decir, un suceso en un momento (lapso) determinado y por
tanto la unicidad, es decir lo presencial (pertenencia e inclusión). Si esto es así, esa
articulación, momentarización-presencialidad, no queda suprimida, ya que tienen un
denominador común: el orden jurídico.

“La justicia política, bajo estos planteamientos, adquiere una cierta eficacia, es
decir, para expresarlo en términos kelsenianos: un sistema jurídico existe si, y sólo
si, alcanza un mínimo de eficacia”30 . Para el profesor vienés, “...la eficacia de un
sistema está en función de la eficacia de sus normas” 31 .

Si lo anterior es cierto, la justicia política existe cuando la eficacia se resuelve

mediante presupuestos necesarios y yuxtapuestos, siendo estos los siguientes:

Una simplificación en la adjudicación y utilización de las normas políticas en su

aplicación al caso concreto;

Una atribución diferente (que no antagónica) de las normativas jurídicas al caso

concreto;

Un tomar en cuenta circunstancias e intenciones, que en un plano estrictamente

jurisdiccional serían irrelevantes, innecesarias, o no apropiadas;

Un hacer uso del derecho positivo en el plano estrictamente de la política;

Un tomar en cuenta el uso de facultades y deberes no estrictamente jurídicos o

una comunicación de deberes jurídicos y no jurídicos; y

Un atribuirle preponderancia, dentro de las conductas políticas, a unas normas

con respecto de otras.
Lo anterior lleva a plantear: ¿En qué lugar del sistema jurídico, se da la inclusión y
pertinencia de los preceptos mencionados, y si hay una distinción entre un sistema
jurídico y otro político respecto de la aplicación de uno, alguno o todos los
preceptos antes señalados?

Dilucidando esta cuestión podría plantearse su relativización desde una

perspectiva diacrónica, y hablar en su caso de grados y niveles de aplicabilidad
según sea el sujeto y el caso de que se trate; sin embargo, cabe advertir que hay
una separación tajante entre la existencia de un hecho político y la identidad del
sujeto político. Su convergencia depende de las situaciones manifiestas que
componen el todo de un acto político, todo ello condicionado, necesariamente,
por la vigencia de normas de sentido político.32

La condición de existencia con identidad, es concurrente y fortuita, contraria a lo

causal y consecuente. La existencia del hecho político y la identidad del sujeto
político se inscriben como entidades políticas independientes hacia adentro del
orden político vis a vis régimen político, por lo tanto, sin orden político (léase
orden jurídico) no existe el régimen político. Si esto es así, la justicia política
depende de las reglas que gobiernan el funcionamiento de las instituciones políticas
y su comportamiento efectivo.

La justicia política requiere de un sistema político continuo, expresado como orden

jurídico, éste le da sentido al orden político y por consiguiente identidad entre lo
político y lo jurídico. Ello permite a su vez la atribución de competencias de los
órganos encargados de la justicia política y la construcción previa del sistema
jurídico en cuestión.

No existe un criterio general de identidad, del origen de lo normativo, de ambos

sistemas, además los límites temporales de ambos sistemas, así como su
desaparición no pueden ser determinados por criterios jurídicos sino por criterios
producidos desde la política.

Dado el problema planteado se hace menester construir un criterio material y

posteriormente formal de identidad en el marco del Estado y del Derecho, es decir,
entre Política y Derecho:

Cuando se construyen los preceptos legales como síntesis de las prácticas o acciones
colectivas, se da, asimismo, forma a la política mediante el Derecho. Este concepto,
no solamente es aplicable en el ámbito del Derecho Constitucional, sino a cualquier
construcción normativa de derecho. Todo acto jurídico requiere de lo político, y esa
necesidad es la que le da el carácter de acción judicial del Estado, aun en un
régimen autoritario. Por lo tanto, la justicia política es legal y judiciable, aunque no
necesariamente jurisdiccional.

Las acciones, reacciones, actitudes, expectativas, etc., en la medida en que tengan a

su vez poder para provocar nuevas acciones, reacciones, actitudes y expectativas,
que incidan en el aparato coactivo de las normas políticas, tendrán que inscribirse
en la categoría de justicia política.

4. DERECHOS SUBJETIVOS PÚBLICOS Y JUSTICIA POLÍTICA

Tanto el derecho objetivo como el derecho subjetivo, en la justicia política

imbrican al titular de los derechos subjetivos públicos con los órganos del
estado, dando por consiguientes las relaciones jurídicas de supra-subordinación.
No obstante en los derechos subjetivos su titular es toda persona que tenga la
calidad de ciudadano con sus efectos en la política, en este caso, los actos
políticos del propio individuo y las funciones de los órganos del poder del
estado implican necesariamente una acción correlativa y co-causal. Dichos actos
y funciones se dan en el marco de una relación jurídico-política cuyos
presupuestos son el ejercicio o acto de poder público, en cualesquiera de sus
manifestaciones, ya sea que dicha manifestación sea actual o que se haya
realizado en un pasado inmediato. 33

5. ÉTICA Y DERECHO

La conducta política se integra y se perfecciona en el Estado, por lo tanto, la ética

política es una Filosofía del Derecho de lo político. Hume, advierte que: “...la
razón y el sentimiento se conjugan, la primera para instruir la dirección de la acción
y la segunda para distinguir entre lo benéfico y lo perjudicial de la conducta. El
fundamento de la acción, es decir el móvil de la conducta se da en yuxtaposición de
la razón. Una y otra fundamentan el ‘criterio’ cuando se juzga la conducta propia o
ajena”34.

“En este orden de ideas se da el principio del móvil y no del fin35 . “Esta
construcción ético-jurídica en la idea de justicia política, permite que el concepto de
lo bueno o lo malo no debe ser determinado por una jurisdiccionalidad pública, sino
por una eticidad pública”36 , o mejor dicho, por una eticidad de las instituciones. El
móvil de la conducta en la justicia pública es que el bien no se define por su
perfección o idealidad sino solamente como un objetivo de la voluntad institucional
o de las reglas que dirigen los valores políticos, bajo un cierto estatuto, el cual
cambia de lugar a lugar y de tiempo en tiempo, contando además, con su finalidad
inmediata.

Siguiendo el pensamiento kantiano, puede señalarse que el móvil permite clasificar

la conducta desde la justicialidad política, toda vez que la eticidad conductual debe
ser considerada como un hecho (factum), ya que no se puede deducir de
abstracciones razonables sino que se impone por sí misma de tal modo que es la
conducta la que transfiere el móvil a la razón, construyéndose así las categorías que
juzgan la conducta pública, sin que ello sea óbice para fundamentar el razonamiento
en la sustancia legal de la regla conductual, cuando ello se amerita.

6. PODER Y DERECHO

El poder en la idea de justicia política es la capacidad de un ente para conferir o

depositar en otros, cargas negativas o positivas, por una parte, y por la otra, es la
facultad o probabilidad en el marco de una relación de instituciones o institucional
de imponer la propia voluntad, incluso frente a un ejercicio de resistencia. Este
concepto aparece provisto de contenido para-legal, con una significativa carga
política. Sin embargo, en cuanto al poder político y al Derecho, se presenta como
un concepto desprovisto de ideología. En el primero, se presupone y propone un
conflicto; en el segundo, una capacidad relacional y disposicional, con
argumentaciones técnico-jurídicas.

En cuanto a lo para-legal y significativo-político, la primera actúa en función de la

situación concreta, mientras que la segunda lo hace a través de la intención (ambas,
tanto en el plano negativo como en el positivo). En la primera se presupone una
incitación, en la segunda una disposición, una y otra llevan a la modificación,
supresión o confirmación de la situación que guardan asunto y sujeto.

En el supuesto que el individuo sea exonerado de los cargos culposos que se le

imputan, con el reconocimiento de su inocencia, se le reconocen o se le devuelven
sus derechos y canonjías, restituyéndole en su buen nombre, fama o prestigio. Pero
como acto político que es, que no jurisdiccional, el ahora absuelto no tiene acción
alguna de carácter, no sólo jurídico-legal sino político, contra sus acusadores o
detractores, como sería el juicio por difamación en materia penal.

Por otra parte, si el sujeto es señalado responsable de actos culposos no tiene

ninguna otra instancia dónde recurrir la calificación negativa de su conducta que sus
“enjuiciadores” le han administrado. En el peor de los casos, la “sanción” que
pueden recibir los detractores es su propio desprestigio, al tener que declinar sus
voluntades adversas y reconocer, después de haberlas desconocido, las calidades del
antes réprobo.

“Cabe advertir que como juicio político ello no implica el estatuto de cosa juzgada,
sino una mera acción cognoscitiva que formuló la relación de una conducta con
unas reglas conductuales”37 y “su resultante, sin que ello sea óbice para volver
sobre el mismo caso y reabrirlo, si los intereses de la política lo demandan”38 .

En este sentido, el poder de la política es ejercido mediante una acción de intención-

persuasión-influencia. Se da el juicio político en un ejercicio de mediación y
construcción simbólica de la significación de lo político en el Derecho.

7. LA ESTRUCTURA BÁSICA DE LA JUSTICIA POLÍTICA

La política es una forma de la acción humana desde, por y para el poder, es una
conditio ejercida dentro de un sistema que no prescribe la ejecución de acciones,
sino que éstas se ejecuten tomando en consideración la tradición y el estatuto que
privan en un lugar y tiempo determinados.

La estructura básica de la justicia política reclama para sí la acción y la experiencia

construidas sistemáticamente; también requiere una interpretación y una coherencia
de la voluntad política relacionada fuertemente con la acción política, y los
presupuestos epistemológicos de pensar, querer y juzgar.

“Epistemológicamente, el juicio es una percepción y un razonamiento lógico que

implica la aplicación de las llamadas leyes del pensamiento”39 , con cuyos criterios
se busca juzgar la acción política, el trabajo o actividad política o la acción política
en casos particulares o concretos. El juicio se inscribe en las necesidades y
exigencias de la acción poder-política y sus particularidades; tal acción de juicio,
dada la formulación de los razonamientos, no influye en el proceso intelectual
propio del juicio político, dicho razonamiento es una simple herramienta neutral,
separada e indiferente del fenómeno que conoce.

Los métodos del razonamiento corresponden a la Filosofía y concretamente a la

teoría del conocimiento, el querer, al contrario del razonamiento puro, no puede ser
indiferente a sus intereses, de hecho está influenciado por el fenómeno político, el
acto cognoscitivo de suyo adquiere un cierto sesgo que aspira a construir un tipo de
razón útil, por lo que es intrínsecamente teleológico, es una construcción evocativa
que lleva en su interior el deseo de la acción política, con una cierta carga de
justicialidad, sin que esto implique jurisdiccionalidad.

En el querer, el método objetivo externo es libre y por consiguiente sus resultados

también son libres, por lo tanto, no se pueden ni predecir ni reducir a reglas o
procedimientos de orden jurisdiccional 40 .

“En el juzgar hay un razonamiento y un raciocinio que aspira a la verdad

institucional del hecho. El objetivo no es propiamente la verdad per se, sino más
bien el significado y significante de ciertos hechos, acciones o actividades, un
ícono”41 .

La ejecución de dichos razonamientos son motivados por la necesidad de descubrir

un hecho o probar un juicio:

El juicio se formula para iniciar, precisar, ampliar o profundizar la

determinación de las propiedades, aspectos o conexiones de un proceso o de un
grupo de procesos, cuyas características se encuentran expresadas en forma de
conceptos. Entonces, en el juicio se establece la relación que dicho concepto
tiene, o es posible que tenga con otro concepto para avanzar en su
determinación. Así, en el juicio se expresa la función que liga a dichos
conceptos... 42

El ligar un concepto a una experiencia y hacer de ella un juicio significante e

inteligible es la pretensión del juzgar en la política. Para tal efecto, se busca
compartir con otros los criterios y presupuestos y, por consiguiente, las
consecuencias o conclusiones del juicio. Para ello, se crea un tejido de intenciones
con significados de base, a partir de los cuales, opiniones diferentes pueden
unificarse de forma coherente; esta ingeniería permite, posterior y
circunstancialmente, elaborar una opinión básica, única y, accesoriamente, un
número indefinido de variantes, según el caso. Todo ello, constituye una acción
política que llega a identificarse con el juicio político, entendido éste como un
manifiesto en el que se crean estructuras conceptuales, cuya afirmación significativa
no es una certeza universal, sino una imaginaria colectiva que comparte ciertas
incriminaciones y ciertas discriminaciones, o como diría Arendt:

El poder del juicio radica en el acuerdo potencial con otros, y el proceso del
pensar que es activo al juzgar algo que no es, permanece como el proceso del
pensamiento de puro razonamiento (lógico), un diálogo entre yo y yo mismo,
pero que siempre y ante todo se encuentra, aun cuando estoy solo al tomar
decisiones, en una comunicación prevista con otros con quienes sé que al final
debo llegar a un acuerdo. 43

Por lo tanto, la necesidad del juicio estriba en asegurar el consenso como

consecuencia del razonamiento lógico.

La estructura básica de la justicia política no está construida en la misma forma que

los tribunales judiciales, por lo que la validez del juicio no se basa en la prueba o la
demostración sino en el consentimiento, en el convencimiento (persuasión). Esto
trae como consecuencia que, necesariamente, su validez se dé en lo particular del
consenso y nunca en lo universal de lo jurisdiccional.

La particularidad del juicio tiene una doble característica: por una parte se refiere
siempre a una unicidad y a una enticidad (una situación, un acontecimiento, una
persona) y no implica absolutamente alteridad. La otredad es ajena a su universo de
demostración.

En otro orden de ideas:

...la estructuración básica de la justicia política no se basa en una teoría general

o en principios universales ni siquiera proporciona bases para iniciar la
construcción de dichas teorías o principios, es únicamente establecimiento y
formulación (ni siquiera desde el punto de vista formal) de ciertos procesos
cuyo desarrollo se lleva acabo mediante tres operaciones principales: la
primera, es abstraer situaciones específicas, con un cierto grado de autenticidad,
para hacerlas resaltar en contraposición de otras que se desvanecen; la segunda,
es formular racionalmente los conceptos que vinculen de modo unitario los
aspectos y los procesos; y la tercera, es ejecutar una suerte de operación en las
que se pueda comprobar o demostrar, mediante formulaciones de raciocinio, lo
que se dice de algo o de alguien (ya sea en sentido afirmativo o negativo)
mediante fórmulas lógico-discursivas y a través de expresiones y modos
 definidos y precisos, pero siempre sobre un ideal de verdad o mentira en un
sentido hipermoral nietzscheniano.44

8. EL JUICIO POLÍTICO, UN ACERCAMIENTO DEFINITORIO

Con base en los principios expuestos, estimamos que tenemos los elementos
suficientes para comprender la naturaleza del juicio político, cuya teoría general
considera que la justicia política tiene una proyección de “eficacia”, en cuanto a
que un sistema jurídico existe sólo si alcanza un mínimo de eficacia, por lo que la
eficacia de un sistema jurídico está en función de la efectividad de sus normas,
conforme a los principios del positivismo jurídico.

El juicio político (que en realidad es juicio de la política, o desde la política): es un

proceso reflexivo, en donde los conceptos políticos de prudencia, legalidad,
viabilidad, equidad, interés, necesidad, posibilidad, probabilidad, tiempo y
circunstancia, determinan su alcance y autenticidad. La demostración y justificación
se basan en el cálculo o en las circunstancias, racionalmente fundadas y justificadas.
Cuestiones que no son sino predicados de actos individuales o colectivos cuya
demostración y justificación dependen más de los elementos condicionantes
señalados líneas arriba que de la exigencia en la búsqueda de indicios, de hechos
lógicos o empíricos (en orden procesal-judicial), desconocidos.

La ingeniería del juicio político estriba en una formulación deductiva, que se

conjunta, por una necesidad y por una conveniencia, lo que hace depender
fatalmente la una de la otra.

Por otra parte, el juicio político reconoce y refleja los antecedentes y las
perspectivas del grupo que ejerce dicha acción, pero esa unión de voluntades de
juicio político parte de los aspectos deductivos pero también intuitivos que, como
conjunto complejo y diferenciado, tiene una coherencia y autosuficiencia que les
viene de ciertas reglas preestablecidas, generalmente de orden constitucional o
legal.

El juicio político presupone una perspicacia y una percepción identificadas con el

poder político, asimismo presupone una sistematización razonable, que puede
describirse como de “sentido común”, entendido éste no en el sentido de elogio
(que le da la llamada filosofía escocesa), sino con el carácter práctico (Dewey)
cuyos símbolos y lenguaje, constituyen un sistema de interacciones conformado por
los estatutos de la tradición, dentro de las instituciones establecidas, en este caso,
por la política.

El juicio político atiende a elementos críticos de prudencia, de particular situación,

de particular solución o de arreglo político, en contraposición de lo que
jurídicamente es justo o legalmente posible (extra petitia jurisdictionem). Luego
entonces, el juicio político se ve influenciado por la percepción y la experiencia de
quienes lo ejercitan, así como la orientación, las costumbres y las prácticas
políticas, efectuadas en y desde el pasado.

El juicio político, desde el pensamiento Kantiano, es un juicio perceptivo que parte

de un concepto empírico.

La percepción, en este caso, es una interpretación de los datos o asuntos

susceptibles de ser aprehendidos en un criterio en el que intervienen pragmática y
cultura política, mismas que hacen posible la comprensión de los datos del asunto.
Esa perceptio es una representación de la conciencia que modifican los estados
axiológicos del sujeto y las formas de conocimiento subjetivo.

Dicha representación es entonces juicio perceptivo (Wahrnehmungsurteil, le

llama Kant) y a su vez un juicio de experiencia. El juicio político oscila entre
ambos juicios, convirtiéndose, en un proceso de entendimiento (vitium
subreptionis). Si esto es así, el juicio político se da donde los principios a
priori, posibilidad y experiencia, se entretejen y penetran mutuamente, mediante
una intención sensible de síntesis del entendimiento (empirismo). 45

9. EL JUICIO POLÍTICO ES UN ACTO NO JUDICIAL

El juicio político es una facultad política no judicial, no jurisdiccional, realizado

fuera de las instancias del ejercicio del poder judicial, incluso puede ser aplicado a
los miembros de este poder. No obstante, no manifestarse como función
jurisdiccional, hace uso de técnicas jurídicas, de tiempos y modos judiciales, de
terminología jurídica y judicial y de un cierto formato procesal. Sin embargo, el
juicio político no está estructurado e se e per se, con los elementos y características
eminentemente judiciales.
El juicio político se ejercita necesariamente, en pre-juicios y pre-entendidos, que se
mezclan con las experiencias del caso, los significados, las sensaciones y las
exigencias particulares del orden político. El sentido de un juicio no-judicial es la
intención política que establece criterios necesarios mediante los cuales se
manifiesta el pensamiento y las acciones de los que instruyen el juicio.

En el juicio político no judicial, se da un doble lenguaje, por un lado se construye

un discurso cuasi-judicial o para-judicial, cuya condicionalidad implica un contenido
propositivo y un significado de existencialidad. Por otro lado, es un discurso
pragmático e imperativo en el que se denota anticipadamente el resultado,
consecuencia lógica del planteamiento primario del juicio. Su quid estriba en que el
resultado sea consensualmente aceptado.

Dadas esas características, los rasgos conceptuales reclaman entrópicamente una

cierta universalidad de reglas y procedimientos desde los cuales el juicio es
pertinente, (pues sólo de esta manera el juicio adquiere legitimación). Si es posible
especificar las reglas y demostrar que se actúa con apego a ellas la legitimidad
política está garantizada.

Por otra parte, “...las reglas se justifican a sí mismas, cuando con razones válidas
en su entropía se corresponden rasgos conceptuales y características comunes”46.

10. EL JUICIO DE LA POLÍTICA Y EL JUICIO DE LOS POLÍTICOS

Siguiendo a Emmanuel Kant podría proponerse que: “...un juicio es un proceso

mental mediante el cual se reúnen las categorías universales y las categorías
particulares”47 . Con base en este enunciado, es posible construir expresiones
universales aplicables a la idea de juicio político, o como decíamos en el apartado
ocho, de juicio de la política. Esos significantes son las constantes que hacen
posible el uso acertado del juicio político sin importar a quién se le aplica, ni el
asunto al que se aplica.

Los conceptos construidos desde el juicio de la política adquieren el estatuto de

paradigma, por lo que las conductas deberán adecuarse a dicho referente absoluto.
Lo que en su caso se haría, desde la perspectiva de los políticos, sería una
verificación o bien un asemejamiento del concepto particular al concepto universal y
una vez considerados consecuentes, aplicar el concepto resultante a lo individual.

Si lo anterior es así, “...el juicio de los políticos requiere vis a vis con la política,
por lo menos tres presupuestos: 1) Identificar el universo conceptual que lo hace ser
lo que es, un performance; 2) Identificar lo particular e insertarlo en el performance
del juicio de la política; y 3) Descubrir las características de lo individual para
insertarlo argumentativamente (genérico específico) en toda la formulación de los
procesos expresados en lo universal” 48 .

11. JURIDICIDAD Y DERECHO DE LO POLÍTICO

El fenómeno de lo político es un problema de corte histórico por lo que es menester

hacer una disección, desde la teoría del Estado, de dicho fenómeno. Dice Nicos
Poulantzas que: “...la estructura jurídico-política del estado es lo que debe
entenderse por lo político y la práctica del poder lo que puede llamarse la política,
la primera es la unificación de todos los elementos del sistema social,
históricamente comprendidos; la segunda es la producción de la política en relación
con el poder (praxis política)”49 .

“La juridicidad de lo político se da en la expresión del Estado, (estado de derecho)

en la esfera de su unidad de acción, en el papel global del Estado como factor de
cohesión de una formación social, en un lugar y en un tiempo determinados, es
decir en su razón de ser Estado”50 . Por lo antes señalado, el Derecho de la política
es una clase subyacente del Derecho del Estado; que formula la necesidad de éste de
someter toda actividad política a ciertas fórmulas que, como referentes absolutos, se
justifican y se reconoce en su interrelación con lo político. La juridicidad de lo
político es lo hiper-político, que está solamente determinado por la enticidad del
Estado como tal.

El Derecho de lo político es el conjunto de normas, instituciones y categorías de lo

político del Estado, generadas en el hipertexto político, sin las cuales el juicio
político sería imposible. Lo político, como característica de lo estatal, es la propia
integridad e integración (conservación) del Estado.

12. LA RAZÓN Y LA LEY

La razón política, en el juicio político, es oponible a la categoría ley, como
propuesta jurídica, mejor dicho jurisdiccional. La razón de la política pretende
encontrar una racionalidad de carácter histórico, entendida como una racionalidad
que varía conforme a las exigencias de lo concreto y particular en ese sentido, la
razón de la política esta construida con elementos de poder político que no
pertenecen a la razón de Estado; sin embargo, explícita o implícitamente en ella se
basa. Así se puede advertir que dicha razón de la política guarda relación o
pertenencia con el poder de clase, de partido, de grupo, etcétera.

“La ley, que es una categoría político-jurídica, incide en la categoría de un

historicismo-relativista, por lo que la manifestación del estado de derecho es
oponible pero no excluible en el juicio político. Ambas, razón y ley, son categorías
histórico-ideológicas que dan lugar al ejercicio del poder del gobierno (gobierno-
poder, en el sentido que Heller le da)”51 ; pero mientras que la primera profundiza
en la justificación de lo fáctico, la segunda, expresa la ratio legis. En la primera,
mediante el Derecho del Estado, se ejercita el poder, en la segunda, mediante el
estado de derecho, se ejercita la juridicidad.

13. LA LEGITIMIDAD Y LA LEGALIDAD

La legitimidad, en un régimen político, es el consentimiento de los gobernados para

que sus representantes actúen de cierta manera en ciertas circunstancias y en un
determinado lugar y tiempo. Ese consentimiento es requerido en el juicio político,
pero ahora entre los representantes del electorado. Esa consensualidad se constituye
como unidad de poder y se traduce en acciones de juicio, en el sentido político del
término, el cual, formalmente, supone la necesidad y posibilidad reales de actos de
poder político, que conllevan una intención de conocer de las conductas (hacer, no
hacer) de sus pares o de otros miembros señalados en la normatividad jurídica como
sujetos susceptibles de juicio político.

Las formas de legitimidad se encuentran fuertemente relacionadas con la

conceptualización de autoridad y con las formas de legalidad en la normatividad
correspondiente. Esto no quiere decir jurisdicionalidad, sino para-
jurisdiccionalidad, en cuanto al raciocinio en la aplicación del derecho.
La legalidad, en el juicio político, se fundamenta en un sistema de virtus
(Maquiavelo) de los juiciosos, que no juzgadores, en el sentido técnico-jurídico del
término, y en la validez de sus actos, establecidos racionalmente y fundamentados
en ciertas reglas jurídicas (constitucionales, legales) además de la costumbre,
pasando por las creencias y hasta la ejemplaridad. Naturalmente su construcción es
pragmática, con un referente absoluto, político-jurídico idealizado.

La interacción simbólica es lo que da legitimación al proceso del juicio político y

por ende, justificación. Los significados y significantes políticos son construidos
como sistemas objetivos de discurso político-jurídico, en los términos de un
conocimiento diferenciado, que a su vez viene a consti- tuirse en diversos
presupuestos de significado institucional y concomitantemente, en una totalidad de
juicio-político-simbólico.

En este tenor, la legitimación es un procedimiento, que no descansa en una

convicción judicial sino en una responsabilidad política colectivista, no obstante la
decisión tiene como origen y base la legitimidad jurídica del sistema político, la
“veritá effettuale” (Maquiavelo) la verdad comprobable.

La legalidad, en el juicio político, es la vigencia de determinados métodos ejercidos

por instituciones políticas ad hoc, es una conducta política obligatoria y garantizada
por los poderes componentes de las instituciones, que en última instancia son la
expresión racional de lo que debe entenderse por obligación y derecho de un
individuo frente a la expresión racional de valores legitimados en las normas
jurídicas que condicionan la actividad legal vigente.

14. LA APLICABILIDAD DE LA JUSTICIA POLÍTICA

El estado de derecho consiste en la vinculación de los órganos estatales a las normas

jurídicas. La vigencia de esa legalidad jurídica produce ciertos resultados respecto
al propio ordenamiento jurídico y en relación a la actividad total de los órganos del
Estado involucrados.

La aplicación de la justicia política establece un cierto nivel de justicialidad política;

ese nivel será aplicable a cada sujeto que se halle en determinada situación.
La existencia de una justicia política, supone el carácter racional de los juicios de
los sujetos que la aplican, es decir, un conjunto de proposiciones que expresan
normas de conducta política. Justicia política que articula, básica y unitariamente,
propósitos (efectivos o aparentes) que han de constituirse en signos icónicos del
sistema legislado, es decir, de legalidad. Así se da sentido de legitimidad al juicio,
mismo que se inscribe, no en la norma jurídica per se, sino que en un estadio
racional de referencias subsidiarias y sanciones convencionales, pero nunca en una
jurisdiccionalidad, con todas las consecuencias que ello implica.

IV. EL DERECHO SUSTANTIVO ELECTORAL Y SUS PROCEDIMIENTOS

1. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LAS FALTAS

ADMINISTRATIVAS ELECTORALES

1.1. En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Habiendo analizado el contenido doctrinal de las faltas administrativas electorales,

procederemos a realizar el estudio de su regulación constitucional y legal con base
en las normas aplicables. Al respecto la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos señala en su artículo 41, fracción III, párrafo segundo, que el
Instituto Federal Electoral (IFE) será autoridad en materia electoral y que su
estructura y personal se regulará por las disposiciones de la ley electoral y del
estatuto que con base en ella apruebe el Consejo General.

Su artículo 94 dispone que el ejercicio del Poder Judicial de la Federación se

deposita en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en tribunales
colegiados y unitarios de circuito, en juzgados de distrito y en un Consejo de la
Judicatura Federal.

En su artículo 99 dispone que el Tribunal Electoral será, con excepción en lo

dispuesto en la fracción II, del artículo 105 de la Constitución, la máxima autoridad
jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la
Federación y asimismo indica que al Tribunal Electoral le corresponde resolver en
forma definitiva e inatacable, en los términos de la Constitución y según lo
disponga la ley, las cuestiones contenidas en las nueve fracciones que lo integran.
Igualmente, en su artículo 108, en sus párrafos primero y tercero, ordena las
responsabilidades de los servidores públicos a los que considera que son los
representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del
Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados y en general, a
toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza
en la administración pública federal o en el Distrito Federal, así como los
servidores del Instituto Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u
omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones. Agrega
que las constituciones de los estados de la República precisarán, en los mismos
términos del párrafo anterior y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter
de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión de los
estados y municipios.

Asimismo, en su artículo 116, establece que el poder público de los estados se

dividirá para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse
dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el
Legislativo en un solo individuo; en su fracción IV señala: las constituciones y
leyes de los estados en materia electoral garantizarán, lo que se establece en su
inciso i): “Se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en materia electoral, así
como las sanciones que por ellos deban imponerse”.

1.2. En la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación

Por lo que corresponde a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la

misma estructura y regula las atribuciones del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, en su título décimo primero, que en sus artículos 180 a
183 menciona a quiénes conforman el personal del Poder Judicial de la Federación,
particularmente en cuanto a la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
estableciendo que en la misma tendrán el carácter de servidores públicos de
confianza, el secretario general de acuerdos, el subsecretario general de acuerdos,
los secretarios de estudio y cuenta, los secretarios y subsecretarios de sala, los
secretarios auxiliares de acuerdos, los actuarios, la persona o personas designadas
por su presidente para auxiliarlo en las cuestiones administrativas, el coordinador de
compilación y sistematización de tesis, los directores generales, los directores de
área, los subdirectores, los jefes de departamento, el personal de apoyo y asesoría
de los servidores públicos de nivel de director general o superior y todos aquellos
que tengan en su cargo funciones de vigilancia, control, manejo de recursos,
adquisiciones e inventarios.

También dispone que tendrán el carácter de servidores públicos de confianza, los

secretarios ejecutivos, los secretarios de comisiones, los secretarios técnicos, los
titulares de los órganos auxiliares, los coordinadores generales, los directores
generales, los directores de área, los visitadores, los defensores de oficio, el
personal técnico de la Visitaduría Judicial y la Contraloría del Poder Judicial de la
Federación, los subdirectores, los jefes de departamento, los oficiales comunes de
partes, el personal de apoyo y asesoría de los servidores públicos de nivel de
director general o superior, los cajeros, los pagadores y todos aquellos que tengan a
su cargo funciones de vigilancia, control, manejo de recursos, adquisiciones o
inventarios. Por último, se dispone que los servidores públicos del Poder Judicial de
la Federación no previstos en la relación anterior, serán de base.

La misma Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, señala en su

artículo 240, que serán considerados de confianza los servidores y empleados del
Tribunal Electoral, adscritos a las oficinas de los magistrados y aquellos que tengan
una categoría similar a las señaladas en los artículo 180 y 181 de esta ley
respectivamente. Todos los demás serán considerados de base. La presente ley
establece en su artículo 186, que el Tribunal Electoral, de conformidad con lo que
señalen la propia Constitución y las leyes aplicables es competente para: fracción
III.- Resolver, en forma definitiva e inatacable, las controversias que se susciten
por: conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal Electoral y sus servidores;
conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus
servidores; fracción V.- Resolver, en forma definitiva e inatacable sobre la
determinación e imposición de sanciones en la materia.

También dispone la ley orgánica en su artículo 209, que la comisión de

administración tendrá las atribuciones siguientes:

Fracción IX.- Destituir o suspender a los magistrados de las salas regionales,

cuando incurran en faltas o conductas graves que lo ameriten y comunicarlo de
inmediato a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para los efectos conducentes.
En estos casos, el magistrado destituido o suspendido podrá apelar la decisión ante
la Sala Superior del Tribunal Electoral.

Fracción X.- Suspender en sus cargos a los magistrados electorales de las salas
regionales a solicitud de la autoridad judicial que conozca del procedimiento penal
que se sigue en su contra. En estos casos, la resolución que se dicte deberá
comunicarse a la autoridad que la hubiere solicitado. La suspensión de los
magistrados por parte de la comisión de administración, constituye un requisito
previo indispensable para su aprehensión y enjuiciamiento si se ordenare o efectuare
alguna detención en desacato a lo previsto en este precepto, se procederá de
conformidad con lo dispuesto en la parte final del segundo párrafo de la fracción X
del artículo 81 de la ley.

Fracción XIV.- Imponer las sanciones que correspondan a los servidores del
tribunal por las irregularidades o faltas en que incurran en el desempeño de sus
funciones, a partir del dictamen que le presente la Comisión Sustanciadora del
propio Tribunal, aplicando los artículos 152 al 161 de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado,
reglamentaria del apartado B) del artículo 123 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, en aquellos que fuere conducente.

En relación con las responsabilidades, impedimentos y excusas del personal del

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, la ley orgánica las regula, en
su artículo 219.

1.3. En el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE)

El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en su libro

quinto, “Del Proceso Electoral”, título quinto, “De las Faltas Administrativas y de
las Sanciones”, en sus artículos 264 a 272, regula las faltas administrativas y sus
sanciones en materia electoral federal en la forma siguiente:

Establece: que el Instituto Federal Electoral conocerá de las infracciones que

cometan los ciudadanos en contra de lo previsto en el párrafo 3, del artículo 5 del
COFIPE, y que la sanción consistirá en la cancelación inmediata de su acreditación
como observadores electorales y la inhabilitación para acreditarlos como tales, al
menos en dos procesos electorales federales y será aplicada por el Consejo General
del Instituto Federal Electoral, conforme al procedimiento señalado en el artículo
270 del COFIPE.

En relación con las infracciones en que incurran las organizaciones a las que
pertenezcan los observadores electorales, según lo previsto en el párrafo 4, del
artículo 5 del COFIPE, la sanción consistirá en multa de 50 a 200 días de salario
mínimo general vigente para el Distrito Federal y será aplicada por el Consejo
General, conforme al procedimiento señalado en el artículo 270 del COFIPE.

Las infracciones que cometan las autoridades federales, estatales y municipales a los
que se refiere el artículo 131 del COFIPE, en los casos en que no proporcionen en
tiempo y forma la información que les sea solicitada por los órganos del Instituto
Federal Electoral, deberá seguir el procedimiento siguiente: conocida la infracción
se integrará un expediente que será remitido al superior jerárquico de la autoridad
infractora, para que ésta proceda en los términos de ley; el superior jerárquico a
que se refiere el párrafo anterior, deberá comunicar al Instituto las medidas que
haya adoptado en el caso.

Las infracciones y violaciones que cometan los funcionarios electorales a las

disposiciones del código de la materia, serán conocidas por el Instituto, quien
procederá a su sanción, misma que podrá ser amonestación, suspensión,
destitución del cargo o multa hasta de 100 días de salario mínimo, en los
términos que señale el Estatuto del Servicio Profesional Electoral.

Las infracciones en que incurran los notarios públicos por el incumplimiento de las
obligaciones que les impone el COFIPE, serán conocidas por el Instituto Federal
Electoral, mismo que integrará un expediente que se remitirá al Colegio de Notarios
o autoridad competente, para que proceda en los términos de la legislación
aplicable; el Colegio de Notarios o la autoridad competente deberá comunicar al
Instituto las medidas que haya adoptado en el caso.

Las infracciones en que incurran los extranjeros que por cualquier forma pretendan
inmiscuirse o se inmiscuyan en asuntos políticos, será del conocimiento del Instituto
Federal Electoral, mismo que tomará las medidas conducentes y procederá a
informar de inmediato a la Secretaría de Gobernación, para los efectos previstos por
la ley. En caso de que los extranjeros se encuentren fuera del territorio nacional,
procederá a informar a la Secretaría de Relaciones Exteriores, para los efectos a
que hubiere lugar.

En los casos en los que ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de

cualquier religión o secta induzcan al electorado a votar en favor o en contra de un
candidato o partido político o la abstención, en los edificios destinados al culto o en
cualquier otro lugar, o bien, realicen aportaciones económicas a un partido político
o candidato, así como a una agrupación política será materia de una información
por parte del Instituto Federal Electoral a la Secretaría de Gobernación.

Por lo que corresponde a los partidos políticos y a las agrupaciones políticas,

independientemente de las responsabilidades en que incurran sus dirigentes,
miembros o simpatizantes, podrán ser sancionados:

Con multa de 50 a 5,000 días de salario mínimo general vigente para el Distrito
Federal;

Con la reducción de hasta el 50% de las ministraciones del financiamiento

público que les corresponda, por el período que señale la resolución;

Con la supresión total de la entrega de las ministraciones del financiamiento que

les corresponda por el período que señale la resolución;

Con la suspensión de su registro como partido político o agrupación política; y

Con la cancelación de su registro como partido político o agrupación política.

Las sanciones a que se refiere el COFIPE, anotadas en el párrafo anterior podrán

ser impuestas cuando:

Incumplan con las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás

disposiciones relativas aplicables;

Incumplan con las resoluciones o acuerdos del Instituto Federal Electoral;

Acepten donativos o aportaciones económicas de las personas o entidades que

no estén expresamente facultadas para ello o soliciten crédito a la banca de
desarrollo para el financiamiento de sus actividades, en contravención a lo
dispuesto en el artículo 49, párrafos 2 y 3;
 Acepten donativos o aportaciones económicas superiores a los límites señalados
en el artículo 49, párrafo 11, inciso b), fracciones III y IV;

No presenten los informes anuales o de campaña, en los términos y plazos

previstos en los artículos 35 y 49-A;

Sobrepasen durante la campaña electoral los topes a los gastos fijados conforme
al artículo 182-A; y

Incurran en cualquier otra falta de las previstas en el código en mención.

Igualmente, el COFIPE regula, en su artículo 269, párrafos 3 y 4, el procedimiento

a seguir en los casos de las sanciones que en los mismos se contienen, y el
procedimiento específico aplicable se regula por lo dispuesto en los artículos 270,
271 y 272.

1.4. Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal Eventual del Instituto
Federal Electoral.

Regula en su título quinto, el “Procedimiento Administrativo para la Aplicación de

Sanciones”, en los términos de sus artículos 162 al 194.

1.5. En Legislaciones Electorales de todas las Entidades Federativas

Regulan las faltas administrativas electorales, así como sus sanciones

correspondientes.

2. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL DEL JUICIO POLÍTICO EN

MÉXICO

2.1. En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

La legislación mexicana regula al juicio político, primordialmente, en la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en varios de sus preceptos
por ejemplo, su artículo 76 ordena: Son facultades exclusivas del senado: fracción
VII erigirse en Jurado de sentencia para conocer en juicio político de las faltas u
omisiones que cometan los servidores públicos y que redunden en perjuicio de los
intereses públicos fundamentales y de su buen despacho, en los términos del
artículo 110 de la Constitución que establece: “...podrán ser sujetos de juicio
político los senadores y diputados al Congreso de la Unión y todos los demás
funcionarios que en el mismo se mencionan, fijando las sanciones correspondientes
y el procedimiento a seguir”.

En resumen, el título cuarto de nuestra Ley Suprema, titulado “De las

Responsabilidades de los Servidores Públicos”, que comprenden los artículos 108 a
114, prevén la regulación tanto del juicio político, como la de las infracciones
consideradas como delitos penales.

2.2. Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos

Regula, especialmente en sus artículos 12, 42, 43 fracción II, 53, 55 y otros
relativos, la posibilidad de ejercer acciones por cuestiones políticas en las que se
impliquen a diputados y senadores así como a otros funcionarios.

2.3. Reglamento Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos

El cual norma las anteriores conductas en sus artículos 27 a 34.

2.4. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y su

procedimiento

Reglamenta los preceptos contenidos en el título cuarto constitucional, referente a

las “Responsabilidades de los Servidores Públicos”, teniendo especial importancia
para nuestro tema su título segundo, “Procedimientos ante el Congreso de la
Unión en Materia de Juicio Político y Declaración de Procedencia”, que
comprende los artículos 5o al 8o ; siendo muy importante referirnos al contenido de
sus artículos siguientes:

Artículo 5o que dispone: “En los términos del primer párrafo del Artículo 110 de la
Constitución General de la República, son sujetos de juicio político los servidores
públicos que en él se mencionan. Los gobernadores de los Estados, los Diputados a
las Legislaturas Locales y los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia
locales podrán ser sujetos de juicio político por violaciones graves a la Constitución
General de la República, a las leyes federales que de ella emanen, así como del
manejo indebido de fondos y recursos federales”.

Artículo 6o: “Es procedente el juicio político cuando los actos u omisiones de los
servidores públicos a que se refiere el artículo anterior, redunden en perjuicio de los
intereses públicos fundamentales o de su buen despacho”.

Artículo 7o: “Redundan en perjuicio de los interéses públicos fundamentales y de su

buen despacho:

I. El ataque a las instituciones democráticas;

II. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal;
III. Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales o sociales;
IV. El ataque a la libertad de sufragio;
V. La usurpación de atribuciones;
VI. Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales cuando cauce
perjuicios graves a la Federación, a uno o varios Estados de la misma o de la
sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las
instituciones;
VII. Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior; y
VIII. Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y
presupuestos de la administración pública federal o del Distrito Federal y a las
leyes que determinan el manejo de los recursos económicos federales y del
Distrito Federal.
No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.
El Congreso de la Unión valorará la existencia y gravedad de los actos u
omisiones a que se refiere este artículo. Cuando aquellos tengan carácter
delictuoso se formulará la declaración de procedencia a la que alude la presente
ley y se estará a lo dispuesto por la legislación penal.

En su capítulo II, “Procedimiento en el Juicio Político”, sus artículos 9 a 24

fijan las reglas de procedimiento para los juicios políticos. También es necesario
precisar que su capítulo III, que comprende los artículos 25 a 45 regula el
procedimiento para la declaración de procedencia del juicio político, mismo que
por su importancia se detalla en la forma siguiente:

Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (reglamentaria del

título cuarto de la Constitución) artículos 108 a 114.

Juicio político.

Establece:
 Quiénes son sujetos de responsabilidad;

Cuáles son las responsabilidades y sanciones administrativas que se aplican

mediante juicio político; y

Quiénes son las autoridades competentes para llevar a cabo los procedimientos e
imponer las sanciones.

Artículo 110 constitucional, sujetos:

Representantes de elección popular (federales y del Distrito Federal);

Miembros del Poder Judicial Federal (incluyen ministros, Consejo de la

Judicatura, magistrados electorales hasta juez de distrito);

Miembros del Poder Judicial del Distrito Federal (magistrados y jueces);

El que desempeñe empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la

administración pública federal o del Distrito Federal (hasta director general o su
equivalente);

Los servidores del IFE (Consejero Presidente hasta consejeros electorales y

Secretario Ejecutivo);

Los gobernadores, diputados, magistrados y los miembros de los consejos de las

judicaturas locales; y

Los que administren y manejen fondos o recursos federales.

Procedencia:

(Federales) Por actos y omisiones en perjuicio de los intereses públicos

fundamentales o su buen despacho; y

(Locales) Por violaciones graves a la Constitución Federal o leyes federales o

por el manejo indebido de fondos y recursos federales.

Actos contra los intereses públicos fundamentales:

Ataque a las instituciones democráticas;

 Ataque a la forma de gobierno republicano, representativo y federal;

Violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales;

Ataque a la libertad de sufragio;

Usurpación de atribuciones;

Cualquier infracción a la Constitución o leyes federales que cause perjuicios

graves a la federación, uno o varios estados o la sociedad o trastorne el
funcionamiento normal de las instituciones;

Omisiones graves; y

Violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos del

gobierno federal o del Distrito Federal o leyes económicas sobre el manejo de
recursos.

No procede por la simple expresión de ideas.

Sanción:

Destitución; e
Inhabilitación de uno a veinte años.

Plazo para su promoción:

Puede iniciarse durante su encargo y dentro de un año posterior a la conclusión;

Las sanciones deben imponerse en un plazo no mayor a un año una vez iniciado
el procedimiento; y

Las denuncias anónimas no proceden.

Autoridades competentes (para conocer y sancionar):

Cámara de Senadores;

Cámara de Diputados; y

Las legislaturas locales.

Cámara de Diputados:

Actúa como órgano instructor y de acusación, por conducto de las comisiones

unidas de gobernación y puntos constitucionales y de justicia. Cinco miembros de
cada uno, sus presidentes y un secretario forman la subcomisión de examen previo
que tiene facultades para determinar:

Si el acusado es de los funcionarios que prevé el artículo 110 de la Constitución;

Si existen suficientes elementos de prueba;

Si ha lugar a iniciar el procedimiento respectivo; y

Si se debe desechar.

En caso de existir pruebas supervenientes se puede volver a analizar la denuncia

planteada. Puede revisarse por el pleno de las comisiones unidas. El análisis deberá
llevarse a cabo en los treinta días hábiles subsecuentes a su turno.

La Gran Comisión de ambas cámaras integrará una comisión para

sustanciar lo relativo a las responsabilidades de los servidores públicos.

De cada comisión se nombran cuatro miembros para formar la sección instructora,

Cámara de Diputados y la sección de enjuiciamiento, Cámara de Senadores.

Si se aprueba, se remite a las comisiones unidas y éstas lo resuelven y turnan a la

sección instructora, oficialía mayor notifica a los grupos parlamentarios.

Sección Instructora:

Practica las diligencias necesarias para comprobar la existencia de la

responsabilidad imputada;

Dentro de los tres días naturales notifica al denunciado;

En los siete días naturales posteriores el denunciado comparece, o

informa por escrito;
 Recibe pruebas en los treinta días naturales (se puede ampliar);

Terminada la instrucción se da vista a las partes denunciante y denunciado por

tres días naturales a cada uno;

Las partes presentan sus alegatos en los seis días naturales posteriores;

La sección elabora conclusiones en los sesenta días naturales

siguientes (se puede ampliar por quince días más) y las entrega a los secretarios
de la cámara para que den cuenta al presidente y se cite para reunión y resolver
con la asistencia del denunciado, las mismas deben contener:

• Que está legalmente comprobada la conducta;

• Que se encuentra acreditada la responsabilidad;
• Proponer la sanción; y
• Que para el caso de aprobarse se turne a la Cámara de Senadores.

El procedimiento debe llevarse a cabo dentro del período ordinario o extraordinario

en que se haya iniciado o el siguiente.

El día de la audiencia, la cámara se erige en órgano de acusación, se da lectura

a las constancias procesales, se concede el uso de la palabra a las partes con
derecho a réplica, se retiran y se vota (por mayoría absoluta de los presentes);

Si no procede, el denunciado continúa en su encargo;

Si procede, se le pone a disposición de la Cámara de Senadores y se envía una

comisión para que sostenga la acusación.

Cámara de Senadores:

Recibida, se turna a la sección de enjuiciamiento y se cita a los diputados y al

acusado para que presenten alegatos en los cinco días naturales; y

Acto seguido, la sección de enjuiciamiento formula conclusiones expresando

sanción y preceptos legales en que se funde (puede escuchar directamente a las
partes y ordenar la práctica de diligencias) entrega a la Secretaría de la Cámara
de Senadores.
 Recibidas las conclusiones, su presidente cita dentro de las veinticuatro horas a
la comisión de diputados que acusan, y al acusado y su defensor (se erige en
jurado de sentencia).

Se da lectura a las conclusiones (sección de enjuiciamiento);

Se concede la palabra a las partes;

Se retira el acusado y se vota, haciendo la declaratoria que corresponda;

Con el voto de las dos terceras partes de los presentes; y

En el caso de gobernadores y funcionarios locales, la sentencia es de efectos

declarativos y se comunica a la legislatura local.

La declaración y resolución de ambas cámaras son definitivas e inatacables. Los

asuntos se desahogan por riguroso turno y los trámites se tienen que realizar
íntegramente.

En las diligencias de las secciones de las cámaras, el inculpado comparece por sí o

por escrito, los jueces de distrito auxiliarán en el desahogo de aquellas que se
tengan que llevar a cabo en lugar distinto.

De la recusación y excusa de los miembros de las secciones o cámaras con

expresión de causa se aplican las causales de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación.

Se califica en los tres días naturales y si procede se llama a los suplentes.

Se establece la obligación de las autoridades para otorgar copias al denunciado

pudiendo solicitarlas las secciones a las cámaras con apercibimiento a las partes o
puede solicitar copias certificadas a su juicio.

Las secciones o cámaras pueden solicitar expedientes o documentos originales que

estén concluidos devolviéndolos después de la resolución.

Las cámaras no pueden erigirse en órgano de acusación o jurado de sentencia sin

citar a las partes.
No pueden votar los diputados o senadores que hubiesen presentado la imputación o
los que actuaron como defensores, aunque renuncien.

Lo no previsto se arregla conforme a la Constitución, la Ley Orgánica y al

Reglamento Interior del Congreso General, según lo establecido para la votación de
leyes (nominales).

En el juicio político, acuerdos y determinaciones se dan en sesión pública, excepto

la de acusación, y cuando lo ameriten las buenas costumbres o el interés general.

Existen medidas de apercibimiento para hacer cumplir.

Las declaraciones se comunican a las cámaras, la Corte o al Ejecutivo Federal, y

éste las publica en el Diario Oficial de la Federación.

2.5. En las constituciones políticas y las legislaciones administrativas electorales de

las entidades federativas

Regulan los juicios políticos, tanto en su fundamentación, como en su

procedimiento.

3. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS JUICIOS

LABORALES ELECTORALES

3.1. En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Consideramos que el presente tema reviste una especial trascendencia para los
efectos de la justicia electoral de nuestro país, porque se relaciona con el factor
humano de quienes prestan sus servicios a las autoridades electorales en todos sus
niveles y jerarquías, teniendo presente que los mismos regulan sus actividades con
base en lo establecido en el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos que ordena: “Toda persona tiene derecho al trabajo digno y
socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización
social para el trabajo, conforme a la ley.
El Congreso de la Unión sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes
sobre el trabajo, las cuales regirán:...B Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno
del Distrito Federal y sus trabajadores; asimismo, agrega su fracción XII: Los
conflictos individuales, colectivos o intersindicales serán sometidos a un Tribunal
Federal de Conciliación y Arbitraje, integrado según lo prevenido en la ley
reglamentaria.

Los conflictos entre el Poder Judicial de la Federación y sus servidores serán

resueltos por el Consejo de la Judicatura Federal; los que se susciten entre la
Suprema Corte de Justicia y sus empleados serán resueltos por esta última.

3.2. En la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y su procedimiento

También se debe precisar que en materia laboral electoral es importante la

regulación establecida en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
misma que dispone en su artículo 186: “En los términos de lo dispuesto por los
artículos 41, fracción IV, 60, párrafos segundo y tercero y 99, párrafo cuarto,
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Tribunal
Electoral, de conformidad con lo que señalen la propia Constitución y las leyes
aplicables, es competente para:...fracción III, resolver en forma definitiva e
inatacable las controversias que se susciten por...d) “conflictos o diferencias
laborales entre el Tribunal Electoral y sus Servidores” y, e) “conflictos o
diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus Servidores”.

Asimismo, el artículo 189 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación, indica: “La Sala Superior tendrá competencia para: I. Conocer y
resolver en forma definitiva e inatacable las controversias que se susciten por...g)
Los conflictos o diferencias electorales entre el Tribunal Electoral y sus Servidores;
y, h) Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus
Servidores...”.

Por lo tanto, consideramos que es necesario analizar los elementos del

procedimiento que regula:
Las controversias entre el Tribunal Electoral y sus servidores, así como la apelación
por la imposición de sanciones administrativas.

Se establece la existencia de una comisión sustanciadora. Sus integrantes duran

cuatro años en el cargo.

Uno de Sala Superior (preside);

Un representante de la Comisión de Administración; y
Un representante del Sindicato del Poder Judicial Federal.

Funciona en forma colegiada.

Competencia:

Sustancia los conflictos o diferencias laborales entre el tribunal y sus

trabajadores, y presenta el dictamen a la Sala Superior; y

Sustancia los asuntos para la imposición de sanciones por irregularidades o

faltas administrativas y presenta el dictamen a la Comisión de Administración.

Conflictos laborales:

Competencia de la Sala Superior. Se estará a lo dispuesto por los artículos 126 al

147 para sustanciar los expedientes (Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado).

En el desahogo de diligencias, tendrá derecho a estar presente el trabajador afectado

(salas regionales actúan como auxiliares de la comisión sustanciadora).

La Sala Superior se reunirá cuantas veces sea necesario para resolver los dictámenes
de la comisión sustanciadora.

En la audiencia, se discute el dictamen y se vota el mismo, si se aprueba con o sin

modificación, se turna al Presidente del Tribunal para su cumplimiento.

Si se rechaza, se turna a un magistrado de la Sala Superior que se nombre ponente

para que emita un nuevo dictamen.
 Procede la apelación ante la Sala Superior; y

El procedimiento para imponer sanciones administrativas se rige en lo

conducente por el mismo procedimiento de los artículos 126 a 147 y 152 a 161
de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

Apelación:

Directamente ante la Sala Superior;

No se establece término de ley;

Se recibe y el Presidente lo turna a un magistrado ponente para la sustanciación;

Presenta proyecto de resolución en los veinte días hábiles del siguiente en que se
turne el expediente (salvo que se requiera plazo mayor que no excederá el plazo
de ley); y

El magistrado y la Sala Superior pueden ordenar diligencias para mejor proveer.

Efectos:

Confirmar;

Modificar; o

Revocar.

El Presidente asegura la ejecución de la sentencia.

Como un complemento al análisis del libro quinto, “Del Juicio para Dirimir los
Conflictos o Diferencias Laborales de los Servidores del Instituto Federal Electoral”
de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral, se presentan como anexos seis Jurisprudencias del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, en materia laboral.

Por su parte, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en

su artículo 172, párrafo 3, remite al Tribunal Electoral la competencia para
conocer las diferencias o conflictos entre el Instituto Federal Electoral y sus
servidores, conforme al procedimiento previsto en la ley de la materia (Ley General
del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral).

3.3. En la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia

Electoral y su procedimiento

Es muy importante precisar lo que establece la Ley General del Sistema de

Medios de Impugnación en Materia Electoral, en relación con el tema que nos
ocupa, de esta manera en su libro quinto, “Del Juicio para Dirimir los Conflictos
o Diferencias Laborales de los Servidores del Instituto Federal Electoral”, cuyo
título único, “De las Reglas Especiales”, que comprende los artículos 94 y 95, así
como su capítulo único, “Del Trámite, de la Sustanciación y de la Resolución”, que
se integra con sus artículos 96 a 108, regula el procedimiento que se debe seguir
en los juicios laborales que interpongan quienes prestan sus servicios personales
a dicho Instituto Federal Electoral, mismo que se enuncia en la forma siguiente:

Del juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales de los servidores del
Instituto Federal Electoral

Competencia: Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federación;

Días hábiles son todos con excepción de sábados, domingos y días de descanso
obligatorio; y

Supletoriedad de leyes:

• Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado;

• Ley Federal del Trabajo;
• Código Federal de Procedimientos Civiles;
• Leyes de orden común;
• Principios generales de derecho; y
• La equidad.

Trámite:

Sancionado, destituido o afectado demanda dentro de los quince días hábiles

siguientes a la notificación del Instituto, directamente ante Sala Superior. Tendrá
que interponer el recurso de inconformidad (artículo 185 del estatuto) como
requisito de procedibilidad.

Escrito de demanda debe contener:

Nombre completo y domicilio para oír y recibir notificaciones;

Identificar el acto o resolución que se impugna;

Mencionar expresamente los agravios;

Manifestar consideraciones de hecho y derecho en los que funda su

demanda;

Ofrecer pruebas acompañando las documentales; y

Firma autógrafa.

De las partes. El actor (servidor afectado) actúa personalmente o por conducto de

su apoderado. El IFE quien actúa por conducto de sus representantes legales.

La sustanciación:

Del traslado a la autoridad. En los tres días hábiles siguientes a su admisión en

copia certificada;

De la contestación de la demanda; y

Diez días hábiles siguientes a la notificación del escrito de demanda.

De la audiencia:

Quince días hábiles siguientes a la contestación.

Conciliación; y
Admisión, desahogo de pruebas y alegatos.

Se desechan las incongruentes, contrarias al derecho, a la moral o que no tengan

relación con la litis.
De la confesional:

Consejero Presidente; y
Secretario Ejecutivo.

Sólo para hechos propios y no reconocidos y relacionados con la litis.

Se desahogan vía oficio, se debe presentar pliego de posiciones con la prueba

(calificación de legales). La autoridad contesta en cinco días hábiles.

Se puede ordenar desahogo de pruebas por exhorto (autoridad del lugar

correspondiente).

En el caso que se presente en procesos electorales ordinarios o extraordinarios

tienen prioridad para su resolución:

Recurso de Revisión;

Recurso de Apelación;

Juicio de Inconformidad; y

Recurso de Reconsideración.

De la resolución:

La Sala Superior resuelve en forma definitiva e inatacable en los diez días hábiles
siguientes al en que se celebre la audiencia o se tengan por desahogadas las pruebas
por exhorto u oficio.

De la notificación:

Personalmente;

Por correo certificado; o

Por estrados.
De la aclaración de la sentencia:

Procede en los tres días hábiles para precisar o corregir algún punto, en ningún caso
se puede modificar.

De los efectos de la sentencia:

Confirmar;

Modificar; o

Revocar.

Si se deja sin efectos la destitución, el Instituto puede negarse a la reinstalación,

indemnizando con tres meses y doce días por año, como prima de antigüedad.

3.4. El Reglamento Interior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federación

Regula las relaciones de trabajo entre dicho tribunal y sus trabajadores y

empleados, teniendo especial importancia el artículo 95 que dispone:

La Comisión Sustanciadora tendrá las atribuciones siguientes: I. Sustanciar los

conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal Electoral y sus servidores,
presentando los dictámenes correspondientes ante la Sala Superior, en los
términos del artículo 241 de la Ley Orgánica. Para ello se sujetará el
procedimiento previsto en los artículos 126 al 147, en relación con los artículos,
152 al 161 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. II.
Sustanciar los asuntos relativos a la imposición de sanciones de los servidores
del Tribunal Electoral por las irregularidades o faltas administrativas en que
incurran en el desempeño de sus funciones, en términos del artículo 209,
fracción XIV de la Ley Orgánica, presentando los dictámenes correspondientes
a la Comisión de Administración para su resolución, la cual podrá ser
impugnada conforme a lo previsto en el artículo 96, de este Reglamento...

Tiene especial importancia el contenido del artículo 96 que autoriza al magistrado

de sala regional que hubiese sido destituido o suspendido, así como a cualquier otro
servidor del Tribunal Electoral, destituido, para presentar apelación directamente
ante la Sala Superior.
3.5. Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado

Es necesario resaltar que la comisión sustanciadora del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación en la tramitación de los conflictos o diferencias laborales
que surjan entre el Tribunal Electoral y sus servidores, deberá sujetarse al
procedimiento previsto al respecto en el título séptimo de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado, misma que regula el citado procedimiento en
sus artículos 118 al 161.

En relación con lo anterior, se debe subrayar que no obstante que el título séptimo
de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, regula el
procedimiento a seguir en los casos de presentarse conflictos entre el Poder Judicial
y sus servidores, del cual forma parte el Tribunal Electoral, con base en lo
dispuesto en los artículos 41, fracción IV, 60 párrafos segundo y tercero y, 99
párrafo cuarto de nuestra Ley Suprema, se establece que: “Le corresponderá al
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el conocer y resolver los
conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal y sus servidores, o entre el
Instituto Federal Electoral con los suyos” y de acuerdo al artículo 95 del
Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, la
comisión sustanciadora al tramitar los conflictos o diferencias laborales, deberá
sujetarse a los procedimientos antes citados; con base en lo establecido en los
artículos 186 y 189 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

3.6. En el Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto
Federal Electoral y su procedimiento

La legislación regula en su título quinto, del libro primero, “Del Procedimiento

Administrativo para la Aplicación de Sanciones”; por lo que se puede indicar que
mediante el estatuto, los servidores del Instituto Federal Electoral que transgredan
por acción u omisión sus obligaciones laborales, darán lugar a “las sanciones
administrativas” que establece en su capítulo segundo, “De las Sanciones” que
comprenden los artículos 171 a 178. Así mismo, en su capítulo cuarto, “Del
Recurso de Inconformidad”, que comprende los artículos 185 a 194, autoriza a
quienes los actos o resoluciones dictadas en su perjuicio por las autoridades
administrativas del Instituto para que puedan interponer por escrito el recurso de
inconformidad, ante la autoridad resolutora correspondiente que pongan fin al
procedimiento administrativo previsto en ese ordenamiento y causen agravios al
miembro del servicio directamente afectado, dentro del término de diez días hábiles,
contados a partir del siguiente al día en que surta efectos la notificación de la
resolución que se recurra. Deberá presentarse ante la Presidencia del Consejo, en el
caso de que se recurra una resolución emitida por el Secretario Ejecutivo y en el
caso de las resoluciones emitidas por las direcciones ejecutivas, ante la Secretaría
Ejecutiva del Instituto.

Corresponde a la anterior normatividad un procedimiento específico, el cual

estimamos conveniente desarrollar en los términos siguientes:

Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal
Electoral. Sanciones administrativas por incumplimiento al código, estatuto,
acuerdos y circulares. Se establece un procedimiento administrativo específico para
la imposición de sanciones.

Se maneja la supletoriedad de la ley.

Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral;

Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado;

Ley Federal del Trabajo;

Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos;

Código Federal de Procedimientos Civiles;

Leyes del orden común;

Principios generales de derecho; y

La equidad.

Se establecen días y horas hábiles. Son días hábiles todos los del año excepto
sábados, domingos, vacaciones y días de descanso obligatorio. Son horas hábiles las
comprendidas entre las nueve a dieciocho horas. Los plazos se cuentan por días
hábiles.
Las formas de notificación podrán ser: personal, correo certificado y estrados.

El Instituto tiene un plazo de prescripción de cuatro meses, para iniciar

procedimiento (desde que se tenga conocimiento).

Se da la suplencia de la queja en los hechos y derecho.

Se le da competencia a la contraloría interna para sancionar las conductas previstas

por el artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos y para vigilar el gasto público.

Sanciones:

Amonestación;

Suspensión;

Destitución: en la destitución existen causas específicas para el personal de

carrera; y

Multa.

Se pueden aplicar indistintamente. Se debe tomar en cuenta:

Gravedad;

Nivel jerárquico;

Intencionalidad;

Reiteración; y

Los beneficios obtenidos.

El procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio o a instancia de parte. Se

divide en dos etapas: instrucción y resolución.

Se establecen las autoridades instructoras y las resolutoras. Artículo 181 del

estatuto.
Se menciona la improcedencia por falta de pruebas o no se acrediten los hechos.

Requisitos (instancia de parte):

Autoridad a la que se dirige;

Nombre, domicilio y cargo del promovente;

Nombre, domicilio, cargo y adscripción del infractor;

Hechos;

Pruebas;

Derecho; y

Firma autógrafa.

Procedimiento de oficio.

Pruebas:

Documentales públicas y privadas;

Técnicas;

Periciales;

Presuncionales; e

Instrumental.

Radica o desecha mediante un auto. Si radica en cinco días hábiles notifica al

presunto infractor (corre traslado).

El infractor en diez días, contesta, formula alegatos y ofrece pruebas (después sólo
se aceptan supervenientes hasta antes del cierre de instrucción).
En los cinco días posteriores, se admiten o desechan pruebas y se acuerda su
desahogo. Se notifica el auto en los tres días siguientes.

Las pruebas deberá prepararlas quien las ofrezca o se declaran desiertas.

Su desahogo se lleva a cabo en el lugar y hora que señale la autoridad y en un solo

acto (sólo se suspende o difiere por causas graves).

Concluida la audiencia, se dicta auto de cierre de instrucción (se señalan las pruebas
desahogadas y las desiertas).

En los diez días hábiles, se envía el expediente original a la autoridad resolutora y

dicta la resolución en los quince días siguientes y la notifica en los cinco días
posteriores.

Recurso de inconformidad:

Procede contra las resoluciones dictadas en los procedimientos administrativos. Se

interpone en un término de diez días hábiles.

Contra actos del Secretario Ejecutivo, ante la Presidencia.

Contra actos de las direcciones ejecutivas, ante la Secretaría Ejecutiva.

Se suspende el pago de multas si se garantiza en los términos del Código Fiscal de

la Federación.

Causales de desechamiento: cuando se presente fuera de término; no esté firmado o

cuando no se acredite la personalidad jurídica.

El escrito debe contener:

Órgano administrativo al que se dirige;

Nombre y domicilio del recurrente;

La resolución impugnada; y
 Agravios, derecho y pruebas (sólo las que no conozca el recurrente durante el
procedimiento).

Procede el sobreseimiento: por desistimiento; por renuncia o fallecimiento del

trabajador o cuando no se pruebe la existencia del acto impugnado.

Auto de admisión señala: pruebas, lugar y fecha para su desahogo.

El auto que tenga por no interpuesto o sobresea es inatacable. Se resuelve:

Veinte días después del auto que lo tenga por interpuesto. Contra resoluciones
de las direcciones ejecutivas, substancia y resuelve la Secretaría Ejecutiva;

Veinte días después de recibido el proyecto de resolución. Contra resoluciones

del Secretario Ejecutivo, substancia un funcionario designado y presenta el
proyecto de resolución a la junta; y

Se notifica personalmente o por correo certificado.

Efectos:

Anular;
Revocar;
Modificar; o
Confirmar.

3.7. En el Código Electoral del Distrito Federal

El Código Electoral del Distrito Federal, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito
Federal de cinco de enero de 1999, establece la regulación de las faltas
administrativas y de las sanciones, en un capítulo único denominado
“Disposiciones Generales”, cuyo artículo 274 determina la competencia del
Instituto Electoral del Distrito Federal para conocer de las infracciones que cometan
los ciudadanos que participen como observadores electorales, los cuales podrán ser
sancionados con la cancelación inmediata de su acreditación e inclusive, con la
inhabilitación para acreditarlos como tales en, al menos, dos procesos electorales y
será aplicada por el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal.
Asimismo, de las infracciones que cometan las organizaciones que pertenezcan los
observadores electorales, según lo previsto en el código en mención, que podrán
sancionarse con multa de 50 a 200 días de salario mínimo general vigente para el
Distrito Federal y será aplicada por el Consejo General.

Asimismo, de las infracciones de las autoridades del Distrito Federal a las que se
refiere el artículo 103 de ese código, en los casos en que no proporcionen en tiempo
y forma la información que les sea solicitada por los órganos del Instituto Electoral
del Distrito Federal. Igualmente, dicho Instituto conocerá de las infracciones y
violaciones que a las disposiciones del código mencionado cometan los funcionarios
electorales, procediendo a su sanción, la que podrá ser amonestación, suspensión,
destitución del cargo o multa hasta de 100 días de salario mínimo, en los términos
que señale el Estatuto del Servicio Profesional Electoral. Además, a los notarios
públicos por incumplir las obligaciones que les impone el código citado; conocida la
infracción, se integrará un expediente que se remitirá al Colegio de Notarios o
autoridad competente para que proceda en los términos de la legislación aplicable.
El Colegio de Notarios o la autoridad competente deberá comunicar al Instituto
Electoral del Distrito Federal las medidas que haya adoptado en el caso.

También se podrán aplicar sanciones por las infracciones que cometan las
asociaciones políticas. En los casos en que los ministros de culto, asociaciones,
iglesias o agrupaciones de cualquier religión o secta induzcan al electorado a votar
en favor o en contra de un candidato o partido político, o a la abstención, en
edificios destinados al culto o en cualquier otro lugar, o bien, realicen aportaciones
económicas a un partido político o candidato, así como a una agrupación política, el
Instituto Electoral del Distrito Federal informará a la Secretaría de Gobernación,
para los efectos legales conducentes.

Por su parte, el artículo 175 del citado código establece las causas y las sanciones
aplicables a las asociaciones políticas, independientemente de las responsabilidades
en que incurran sus dirigentes, miembros o simpatizantes.

Así mismo, el artículo 176 del referido ordenamiento precisa las sanciones
aplicables a las causas establecidas en su artículo 275 y, por último, el artículo 277
dispone que un partido político aportando elementos de prueba podrá pedir al
Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, que se investiguen las
actividades de otros partidos políticos o agrupaciones políticas, cuando incumplan
sus obligaciones de manera sistemática, conforme al procedimiento contenido en el
artículo en mención. Asimismo, dispone que cualquier persona u organización
política podrá presentar queja ante los presidentes de los consejos distritales o ante
el Secretario Ejecutivo conforme al contenido del artículo señalado.

3.8. Estatuto del Servicio Profesional Electoral del Personal Administrativo, de los
Trabajadores Auxiliares y del Personal Eventual del Instituto Electoral del Distrito
Federal, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal de diez de marzo de
1999

Dicho estatuto, en su título décimo, “Del Procedimiento Administrativo para la

Aplicación de Sanciones a los Miembros del Servicio Profesional Electoral del
Instituto Electoral del Distrito Federal, en su capítulo tercero: “De las Sanciones
Administrativas”, las regula en sus artículos 225 a 236. Además, en su capítulo
cuarto, “Del Procedimiento Administrativo para la Aplicación de Sanciones”,
regula dicho procedimiento en sus artículos 232 a 239 y, finalmente, en su
capítulo quinto, “Del Recurso de Inconformidad”, que comprende los artículos 240
a 247, fija los requisitos para la tramitación de dicho recurso de inconformidad.

3.9. De los juicios laborales electorales entre las autoridades electorales de las
entidades federativas y sus servidores

Al respecto, se debe precisar que a la fecha, únicamente las legislaciones de las

entidades federativas de Campeche, Durango, Guerrero, Jalisco, Tamaulipas,
Veracruz y Zacatecas contienen normas reguladoras de los conflictos o diferencias
laborales entre sus autoridades estatales electorales y sus servidores, por lo cual
consideramos conveniente que las legislaturas de las restantes entidades federativas
promulguen en su oportunidad las regulaciones legales en la presente materia, para
cumplir con lo establecido en la fracción VI, del artículo 116 de nuestra Ley
Suprema.

V. JURISPRUDENCIA

Sala: Superior
Época: Tercera
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
No. de Tesis: J.1/98
Votación: Unanimidad de 6
Clave de Publicación: S3LAJ 01/98
Materia: Laboral

ACCIONES DE LOS SERVIDORES DEL INSTITUTO FEDERAL

ELECTORAL. EL PLAZO PARA EJERCITARLAS ES DE CADUCIDAD. El
párrafo primero del artículo 96 de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, contempla la figura jurídica denominada de la
caducidad, pues en tal disposición está claramente expresada la voluntad del
legislador de establecer como condición sine qua non de las acciones laborales de
los servidores del Instituto Federal Electoral, que las mismas se ejerciten dentro del
lapso de quince días hábiles siguientes al en que se les notifiquen o conozcan de las
determinaciones del Instituto, que les afecten en sus derechos y prestaciones
laborales.

Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal
Electoral y sus servidores. SUP-JLI-021/97. José Antonio Hoy Manzanilla. 7 de
agosto de 1997. Unanimidad de votos. Ponente: Alfonsina Berta Navarro Hidalgo.

Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal
Electoral y sus servidores. SUP-JLI-047/97. María del Consuelo González
Saucedo. 15 de octubre de 1997.

Unanimidad de 6 votos. Ponente: José Fernando Ojesto Martínez Porcayo. Ausente:

Magistrado José Luis de la Peza.

Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal
Electoral y sus servidores. SUP-JLI-054/97. Fernando Rangel Rodríguez. 20 de
octubre de 1997. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Leonel Castillo González.
Ausente: Magistrado José Luis de la Peza, Eloy Fuentes Cerda y José de Jesús
Orozco Henríquez.

OBSERVACIONES:
Esta tesis fue aprobada el 29 de enero de 1998 y se encuentra publicada en el
Suplemento No. 2 de la Revista Justicia Electoral, 1998, p.11.
Las claves de publicación y control fueron asignadas por la Coordinación de
Jurisprudencia y Estadística Judicial para su identificación, de conformidad con el
Acuerdo de la Sala Superior publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24
de septiembre de 1997.

Sala: Superior
Época: Tercera
Tipo de Tesis: jurisprudencia
No. de Tesis: J.2/98
Votación: Unanimidad de 6
Clave de Publicación: S3LAJ 02/98
Materia: Laboral.

CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN. DIFERENCIAS. Aunque ambas instituciones

o figuras jurídicas constituyen formas de extinción de derechos, que descansan en el
transcurso del tiempo, existen diferencias que las distinguen; la prescripción supone
un hecho negativo, una simple abstención que en el caso de las acciones consiste en
no ejercitarlas, pero para que pueda declararse requiere que la haga valer en juicio a
quien la misma aproveche, mientras que la caducidad supone un hecho positivo para
que no se pierda la acción, de donde se deduce que la no caducidad es una
condición sine qua non para este ejercicio; para que la caducidad no se realice
deben ejercitarse los actos que al respecto indique la ley dentro del plazo fijado
imperativamente por la misma. Ello explica la razón por la que la prescripción es
considerada como una típica excepción; y la caducidad, cuando se hace valer, como
una inconfundible defensa; la primera merced al tiempo transcurrido que señale la
ley y la voluntad de que se declare, expresada ante los Tribunales, por la parte en
cuyo favor corre, destruye la acción; mientras que la segunda (caducidad), sólo
requiere la inacción del interesado, para que los juzgadores la declaren
oficiosamente; no hay propiamente una “destrucción” de la acción, sino la falta de
un requisito o presupuesto necesario para su ejercicio.

Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal
Electoral y sus servidores. SUP-JLI-021/97. José Antonio Hoy Manzanilla. 7 de
agosto de 1997. Unanimidad de votos. Ponente: Alfonsina Berta Navarro Hidalgo.
Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal
Electoral y sus servidores. SUP-JLI-048/97. María del Carmen Chalico Silva. 25 de
noviembre de 1997.

Unanimidad de 6 votos. Ponente: José de Jesús Orozco Henríquez. Ausente:

Magistrado José Fernando Ojesto Martínez Porcayo.

Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal
Electoral y sus servidores. SUP-JLI-049/97. Dora María Pacheco Rodríguez y
Sonia Chávez de la Cruz. 25 de noviembre de 1997. Unanimidad de 6 votos.
Ponente: Eloy Fuentes Cerda. Ausente: Magistrado José Fernando Ojesto Martínez
Porcayo.

OBSERVACIONES:
Esta tesis fue aprobada el 29 de enero de 1998 y se encuentra publicada en el
Suplemento No. 2 de la Revista Justicia Electoral, 1998, p. 13.

Las claves de publicación y control fueron asignadas por la Coordinación de

Jurisprudencia y Estadística Judicial para su identificación, de conformidad con el
Acuerdo de la Sala Superior publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24
de septiembre de 1997.

Sala: Superior
Época: Tercera
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
No. de Tesis: J.3/98
Votación: Unanimidad de 6
Clave de Publicación: S3LAJ 03/98
Materia: Laboral

NOTIFICACIÓN. LA PREVISTA POR EL ARTICULO 96 DE LA LEY

GENERAL DEL SISTEMA DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA
ELECTORAL NO ES DE NATURALEZA PROCESAL.
Si el servidor del Instituto Federal Electoral que considere haber sido afectado en
sus derechos y prestaciones laborales, puede inconformarse mediante demanda que
presente directamente ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, dentro de los quince días hábiles siguientes al en que se le
“notifique” la determinación del Instituto Federal Electoral, precisa aclarar, en
primer lugar, que el vocablo “notificación”, que implica comunicar a alguien algo,
carece del significado de una comunicación procesal (en cuyo supuesto se requiere
que se realicen formalidades legales preestablecidas, para hacer saber una
resolución de autoridad judicial o administrativa a la persona que se reconoce como
interesado en su conocimiento o se le requiere para que cumpla un acto procesal);
más bien, tomando en consideración que sólo se trata de una comunicación entre los
sujetos que en un plano de igualdad intervienen en una relación jurídica (dado que
el Estado ha asimilado al Instituto Federal Electoral a la naturaleza de patrón),
entonces, tal comunicación puede revestir las distintas formas existentes que
transmiten ideas, resoluciones o determinaciones entre personas que actúan en un
plano de igualdad, bien sea por vía oral, escrita o inclusive, a través de posturas
asumida dentro del desenvolvimiento del nexo jurídico que las vincula, ya que, esa
“notificación”, sólo viene a constituir la noticia cierta del hecho que uno de los
sujetos participantes de esa relación, hace saber o pone de manifiesto al otro.
Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal
Electoral y sus servidores. SUP-JLI-021/97. José Antonio Hoy Manzanilla. 7 de
agosto de 1997. Mayoría de 6 votos. Ponente: Alfonsina Berta Navarro Hidalgo.
Disidente: Magistrado José de Jesús Orozco Henríquez.
Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal
Electoral y sus servidores. SUP-JLI-054/97. Fernando Rangel Rodríguez. 20 de
octubre de 1997. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Leonel Castillo González.
Ausentes: Magistrados José Luis de la Peza, Eloy Fuentes Cerda y José de Jesús
Orozco Henríquez.
Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Electoral y
sus servidores. SUP-JLI-051/97. Minerva Barrientos Lozano. 25 de noviembre de
1997. Mayoría de 5 votos. Ponente: José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, en
cuya ausencia hizo suyo el proyecto la Magistrada Alfonsina Berta Navarro
Hidalgo. Disidente: Magistrado José de Jesús Orozco Henríquez.

OBSERVACIONES:
Esta tesis fue aprobada el 29 de enero de 1998 y se encuentra publicada en el
Suplemento No. 2 de la Revista Justicia Electoral, 1998, pp. 18-19.
Las claves de publicación y control fueron asignadas por la Coordinación de
Jurisprudencia y Estadística Judicial para su identificación, de conformidad con el
Acuerdo de la Sala Superior publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24
de septiembre de 1997.

Sala: Superior
Época: Tercera
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
No. de Tesis: J.4/98
Votación: Unanimidad de 6
Clave de Publicación: S3LAJ 04/98
Materia: Laboral

CONFLICTOS LABORALES DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL CON

SU PERSONAL TEMPORAL. COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ELECTORAL
PARA RESOLVERLOS. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación es competente para resolver todos los conflictos o diferencias
laborales entre el Instituto Federal Electoral y cualquiera de sus servidores,
incluyendo al personal temporal incorporado mediante contratos de prestación de
servicios, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 41 fracción III párrafo
segundo, y 99 Párrafo cuarto fracción VII, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 167 a 172 del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales; y las disposiciones del Estatuto del Servicio Profesional
Electoral. En efecto, si bien es cierto que en el artículo 41 constitucional se emplea
la expresión relaciones de trabajo y en el 99, el enunciado conflictos o diferencias
laborales, también es verdad que a las voces trabajo y laborales no debe dárseles
una interpretación restrictiva, en la que se incluyan únicamente los asuntos en los
cuales exista una relación típica de las que regula ordinariamente el Derecho del
Trabajo, toda vez que no son de uso exclusivo de la disciplina jurídica indicada,
sino que en el vocabulario general tienen un significado gramatical amplio,
aplicable a cualquier actividad que realicen los seres humanos, de modo que estas
expresiones constituyen sólo una referencia general para todos los vínculos que
surjan con motivo del servicio electoral entre el citado organismo público y sus
servidores, y esto hace que la jurisdicción citada abarque a todos los casos en que se
presente un litigio entre la citada autoridad electoral y alguno o varios de los
individuos que formen parte de su personal, de conformidad con las disposiciones
establecidas en el Estatuto del Servicio Profesional Electoral, sin perjuicio de que la
relación que origine la controversia se encuentre regida, en el aspecto sustantivo,
por normas administrativas, por disposiciones identificables de algún modo con el
Derecho del Trabajo, por la legislación civil federal, o por un conjunto integrado
por diversas normas de ámbito distintos.

Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal
Electoral y sus servidores. SUP-JLI-046/97. Salvador Ávalos Espardo y otros. 11
de septiembre de 1997. Mayoría de 6 votos. Ponente: Leonel Castillo González.
Disidente: Magistrada Alfonsina Berta Navarro Hidalgo.

Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal
Electoral y sus servidores. SUP-JLI-029/98. Hilda Cabrera Peláez y otros. 5 de
junio de 1998. Mayoría de 4 votos.

Ponente: Mauro Miguel Reyes Zapata. Desidente: Magistrada Alfonsina Berta

Navarro Hidalgo.

Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal
Electoral y sus servidores. SUP-JLI-030/98. María Isela Zúñiga Mendoza y otros. 8
de junio de 1998. Mayoría de 6 votos. Ponente: Leonel Castillo González.
Disidente: Magistrada Alfonsina Berta Navarro Hidalgo.

OBSERVACIONES:
Esta tesis fue aprobada por la Sala Superior el 6 de julio de 1998 y se encuentra
publicada en el Suplemento No. 2 de la Revista Justicia Electoral, 1998, pp. 13-14.
Las claves de publicación y control fueron asignadas por la Coordinación de
Jurisprudencia y Estadística Judicial para su identificación, de conformidad con el
Acuerdo de la Sala Superior publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24
de septiembre de 1997.

Sala: Superior
Época: Tercera
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
No. de Tesis: J.5/98
Votación: Unanimidad
Clave de Publicación: S3LAJ 05/98
Materia: Laboral
CADUCIDAD EN MATERIA LABORAL. CARGA DE LA PRUEBA. Si el
instituto demandado hace valer la defensa de caducidad, sobre la base de que la
demanda se presentó extemporáneamente, a dicha parte le corresponde probar la
fecha en que el actor fue notificado de la determinación correspondiente. En efecto,
en conformidad con el artículo 96, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral, la notificación de la determinación
mediante la cual, el servidor fue sancionado, destituido de su cargo o afectado en
sus derechos y presentaciones laborales, es la que sirve de base para el cómputo del
plazo de quince días hábiles con que cuenta para la presentación de la demanda
laboral. En consecuencia, si el instituto enjuiciado aduce que la acción se ejercitó
extemporáneamente, le toca demostrar el hecho fundamental que sirve de base a su
defensa, consistente en la fecha en que el servidor fue notificado de la resolución o
acto, en aplicación del principio general de derecho, de que al que afirma le
incumbe la carga probatoria.

Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal
Electoral y sus servidores. SUP-JLI-019/98. Humberto Vázquez Ramírez. 24 de
abril de 1998. Unanimidad de votos.

Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal
Electoral y sus servidores. SUP-JLI-024/98. Miguel Ángel Garza Porras y otros. 19
de agosto de 1998.
Unanimidad de votos.

OBSERVACIONES:
Esta tesis fue aprobada por la Sala Superior el 17 de noviembre de 1998 y se
encuentra publicada en el Suplemento No. 2 de la Revista Justicia Electoral, 1998,
pp. 12-13.

Las claves de publicación y control fueron asignadas por la Coordinación de

Jurisprudencia y Estadística Judicial para su identificación, de conformidad con el
Acuerdo de la Sala Superior publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24
de septiembre de 1997.

Sala: Superior
Época: Tercera
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
No. de Tesis: J.6/98
Votación: Unanimidad
Clave de Publicación: S3LAJ 06/98
Materia: Laboral

CONSENTIMIENTO TACITO. NO SE DA SI SE INTERPONE UNO DE

VARIOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN ALTERNATIVOS PARA COMBATIR
EL ACTO. El consentimiento tácito se forma con una presunción, en la que se
emplean los siguientes elementos: a) la existencia de un acto pernicioso para una
persona; b) la fijación de un medio de impugnación para combatir ese acto, dentro
de un plazo determinado; c) la inactividad de la parte perjudicada durante el citado
plazo.

Esto en razón de que, cuando una persona está en posibilidad de combatir un acto
que la perjudica, pero únicamente dentro de un plazo determinado, y no obstante se
abstiene de hacerlo, resulta lógicamente admisible inferior que se conformó con el
acto. Sin embargo cuando el afectado dispone de dos o más medios para impugnar,
indistintamente, un acto o resolución, el hecho de que no ocurra a uno de ellos no
es elemento suficiente para formar la inferencia indicada, especialmente si expresa
de manera clara y contundente su voluntad de combatirlo mediante la utilización del
medio legal distinto, previsto para el mismo efecto.

Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal
Electoral y sus servidores. SUP-JLI-001/98. Benigno Brast Navarro. 6 de marzo de
1998. Unanimidad de votos.

Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal
Electoral y sus servidores. SUP-JLI-007/98. Luis Martín Esparza Ramírez. 16 de
marzo de 1998. Unanimidad de votos.

Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal
Electoral y sus servidores. SUP-JLI-004/98. María Luisa Ramírez Pacheco. 24 de
abril de 1998. Unanimidad de votos.
OBSERVACIONES:
Esta tesis fue aprobada por la Sala Superior el 17 de noviembre de 1998 y se
encuentra publicada en el Suplemento No. 2 de la Revista Justicia Electoral, 1998,
p. 15.

Las claves de publicación y control fueron asignadas por la Coordinación de

Jurisprudencia y Estadística Judicial para su identificación, de conformidad con el
Acuerdo de la Sala Superior publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24
de septiembre de 1997.

NOTAS

1 OMEBA. Enciclopedia Jurídica, t. XVII. Ed. Driskill, S.A. Buenos Aires, Argentina, 1986, pp. 652 y sgts.
2 PRECIADO HERNÁNDEZ, Rafael. Lecciones de Filosofía del Derecho. Ed. Jus, 9ª ed. México, 1978, p. 217.
3 RECASÉNS SICHES, Luis.Tratado General de Filosofía del Derecho. Ed. Porrúa, 12ª ed. México, 1997, p. 479.

4 ESCRICHE, Joaquín. Diccionario Razonado de Legislación y Jurisprudencia, t. II. Madrid, España, 1873. Cárdenas

Editor y Distribuidor, 2ª ed. México, 1986, p. 1113.

5 Ibid., p. 1113 y sgts.

6 OMEBA. Op. Cit., t. XXIV, pp. 790 y sgts.

7 Ibid.

8 Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, t.7. Ed. Aguilar, S.A. Madrid, España, 1975, pp. 348 y sgts.

9 OMEBA. Op. Cit., t. XX, pp. 329 y sgts.

10 Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales., t. 9, pp. 464 y sgts.

11 OMEBA. Op. Cit., t. XXV, pp. 159 y sgts.

12 FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. Ed. Porrúa, 22ª ed. México, 1982, p. 13.

13 FRAGA, Gabino. Op. Cit., pp. 53 y sgts.

14 FRAGA, Gabino. Op. Cit., pp. 61 y sgts.

15 OMEBA. Op. Cit., t. XIV, p. 964. 16 OMEBA. Op. Cit., t. IV, p. 698.

17 OMEBA. Op. Cit., t. XV, pp. 771 y sgts.

18 OMEBA. Op. Cit., t. XXV, pp. 159 y sgts.

19 FRAGA, Gabino. Op. Cit., p. 255.

20 FRAGA, Gabino. Op. Cit., p. 446.

21 Diccionario Jurídico Espasa. Ed. Espasa Calpe, S.A. Madrid, España, 1998, p, 287.

22 Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, t. 7, p. 348.

23 ESPASA. Diccionario Enciclopédico, t. 3. Ed. Espasa Calpe, S.A. Madrid, España, 1993, p. 952.

24 BUENO, Miguel. Principios de Lógica. Ed. Patria, S.A. México, 1960, p. 112.

25 BUENO, Miguel. Op. Cit., pp.169 y sgts.

26 BUENO, Miguel. Op. Cit., p.112.

27 BUENO, Miguel. Op. Cit., pp.159 y sgts.

28 BUENO, Miguel. Op. Cit., p.175.

29 ARENDT, Hannah. The Life of the Mind, vol. 1. New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1978, pp. 6 y 7.

30 KELSEN, Hans. Teoría pura del derecho. Ed. Porrúa S.A. México, D.F., 1995, pp.15 a 38.

31 KELSEN, Hans. Ibid. “... bajo la noción de eficacia de una norma jurídica [...] no ha de entenderse únicamente el hecho

de que esa norma sea aplicada por órganos jurídicos y, en especial, por los tribunales [...]”, sino también el hecho de que esa
norma sea acatada por los sujetos sometidos al orden jurídico.
32 Eje de Juicios que comprende al mismo tiempo el eje de simultaneidades y el eje de sucesiones, epistémicamente

contemplados.
33 Derecho objetivo: conjunto de normas jurídicas que constituyen el ordenamiento vigente. Derecho subjetivo: facultades que

las normas jurídicas vigentes conceden y garantizan a las personas a ellas sometidas.
34 HUME, David. A treatise of human nature, vol. I. Ed. Fontana. Inglaterra, 1972.

35 Entendiéndose las categorías “móvil y fin” en los términos del discurso Kantiano. (KANT, Emmanuel. Crítica de la Razón

Pura. Ed. Lozada, Buenos Aires, Argentina, 1938).

36 HEGEL, Federico, propone la distinción entre la eticidad y la moralidad: la moralidad es la voluntad subjetiva, individual o

privada del bien; la eticidad es la relación del bien mismo en realidades históricas o institucionales.
37 Algunas ex post facto.

38 Hay algunas disposiciones político-jurídicas que dan por concluido el asunto a veces en forma definitiva y otras, en el que

sólo se podrá reabrirlo pasado cierto tiempo o ciertas formalidades o especifidades.

39 Principio de la no contradicción, de la razón suficiente, del tercero excluido.
40 En el sentido jurídico-procesal.
41 El razonamiento consiste, propiamente, en obtener proposiciones nuevas a partir de otras proposiciones ya establecidas,

entre las cuales se insertan los mismos conceptos acuñados con anterioridad, como conceptos nuevos en los que se expresan
los resultados experimentales. El razonamiento es una cierta manera de eslabonar proposiciones, mediante los conceptos
relacionados en esas proposiciones. El raciocinio opera con los conceptos formados por la razón, ordenándolos, agrupándolos,
vinculándolos y combinándolos conforme a ciertas reglas.
42 GORTARI, Elí de. Dialéctica del concepto y diálexis del juicio. Ed. Océano. Barcelona, España, 1983, p. 178.

43 ARENDT, Hannah. Lectures on Kant’s Political Philosophy (Disertaciones sobre La Filosofía Política de Kant), p.40.

44 Cfr. NIETZSCHE, Federico. Sobre verdad y mentira en un sentido extramoral (1873). Ed. Tecnos. Madrid, España,

1994.
45 ECO, Umberto. Kant y el Ornitorrinco. Cap. 2. Ed. Lumen. Barcelona, España, 1999.

46 WILLIAM, James. Pragmatismo. Ed. Sarpe. Madrid, España, 1984, pp. 141 y 160.

47 KANT, Emmanuel. Op. Cit. Supra nota 35, pp. 33 a 37.

48 DERRIDA, Jacques. Márgenes de la Filosofía. Ed. Cátedra, Madrid, 1994, pp. 356 a 372.

49 POULANTZAS, Nicos. Crítica de la hegemonía del Estado. Ed. Cuervo, Buenos Aires, 1976, No.17, pp. 22 y 23.

50 “...así como el poder del Estado corresponde exclusivamente al Estado, la razón de estado corresponde exclusivamente al

Estado... Es razón del Estado y para el Estado... De esta manera, la razón de Estado resulta -a la clásica- la razón de ser y
medrar del Estado, su base de conservación y desarrollo,... la biografía de esta idea en muchos momentos se confunde con la
biografía misma del Estado. (REYES HEROLES, Jesús. En busca de la Razón de Estado. Ed. Miguel Ángel Porrúa,
México, 1982, p. 31).
51 HELLER, Hermann. Ideas políticas contemporáneas. Ed. Labor. Barcelona,
España, 1930, p. 24. “La más grandiosa secularización del poder político se
manifiesta en las obras de Maquiavelo, quien, bajo el influjo de la antigüedad
enseñó la ragione di stato emancipada de la Iglesia y de la Moral, la autonomía de
la técnica política racional.”
 DERECHO PENAL ELECTORAL

Francisco Javier BARREIRO PERERA

SUMARIO: I. El ilícito electoral. II. Ilicitud electoral plena e ilicitud electoral relativa. III. Delitos
electorales. IV. Código Penal de 1871 (de Martínez de Castro). V. Ley para la Elección de los
Poderes Federales de 2 de julio de 1918. VI. Código Penal de 1929 (de Almaraz). VII. Código
Penal de 1931. VIII. Ley Electoral Federal de 1946. IX. Ley Electoral Federal de 1951. X. Ley
Federal Electoral de 1973. XI. Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de
1977. XII. Código Federal Electoral de 1987. XIII. Reforma penal de 1990. XIV. Reforma penal de
marzo de 1994. XV. Reforma penal de noviembre de 1996. XVI. Código Penal Federal vigente. 1.
Definiciones (artículo 401). 2. Inhabilitación y destitución del cargo (artículo 402). 3. Delitos
cometidos por cualquiera (artículo 403). 4. Delitos cometidos por ministros de culto religioso
(artículo 404). 5. Delitos cometidos por funcionarios electorales (artículo 405). 6. Delitos cometidos
por funcionarios partidistas (artículo 406). 7. Delitos cometidos por los servidores públicos (artículo
407). 8. Delitos cometidos por diputados o senadores (artículo 408). 9. Delitos en materia de
Registro Nacional de Ciudadanos (artículos 409 y 410). 10. Delitos en materia del Registro Federal
de Electores (artículo 411). 11. Delitos en actos de campaña (artículo 412). 12. Autoría intelectual
(artículo 413). XVII. Bien jurídico tutelado. XVIII. Fiscalía Especial para la Atención de Delitos
Electorales. 1. Dificultades en la investigación de los delitos electorales y en la aplicación de las
penas. XIX. Conclusiones.

I. EL ILÍCITO ELECTORAL

El término licitud proviene del latín licitus, es decir, lo justo y permitido.

Constituye entonces la calidad de las conductas que cumplen con los deberes
prescritos en las normas jurídicas. Puede ser entendido también como sinónimo de
la juridicidad, si se le quita su connotación de cumplir con la moral además del
derecho.

Así se afirma, que las conductas con la calidad de ilícitas son por una parte la
omisión de los actos ordenados y por la otra la ejecución de los actos prohibidos, en
tanto que las conductas susceptibles de ser consideradas con la calificación de
licitud son contrario sensu: la ejecución de los actos ordenados, la omisión de los
actos prohibidos y la ejecución u omisión de los actos potestativos.

Sin pretender de manera alguna agotar el tema espinoso de si la sanción es parte

esencial de la norma, debe quedar sentado desde ahora, que en términos generales
ésta establece un deber jurídico y correlativamente también prevé una sanción que
garantiza su cumplimiento por parte del obligado.
Si esto es así, por acto ilícito electoral debemos entender genéricamente el acto que
transgrede una norma electoral, y por ende, debe ser y es susceptible de la
imposición de una sanción.

Ahora bien, el ilícito electoral en tanto acto contrario a la norma, puede ser
calificado de tres distintas formas y consecuentemente sancionado de tres distintas
maneras:

Como acto nulo y, en consecuencia, sufrir como sanción el que no produzca

efectos de derecho;

Como falta administrativa y, en consecuencia, sancionado con la imposición

de una sanción administrativa;

Como delito electoral y, en consecuencia, susceptible de ser sancionado con la

imposición de una pena.

II. ILICITUD ELECTORAL PLENA E ILICITUD ELECTORAL RELATIVA

Es indispensable resaltar “...que en algunos casos, las disposiciones legales

conducen a observar que el fenómeno de la ilicitud electoral, puede dar lugar a dos
consecuencias de naturaleza diversa: las propiamente electorales y las penales en
estricto sentido”1.

Nos atreveríamos a afirmar entonces, que la ilicitud electoral puede producir efectos
jurídicos en dos campos totalmente distintos del derecho, a saber: en el campo
electoral y en el campo del derecho penal. Y ello es así, porque en algunas
ocasiones el legislador atribuye a una misma conducta ilícita, bien el doble carácter
de causa de nulidad y delito electoral, como habremos de precisarlo al referirnos a
los delitos electorales susceptibles de ser cometidos por los funcionarios electorales,
o bien el de una falta administrativa sancionada administrativamente y un delito
electoral sancionado con la imposición de una pena, como ocurre en el caso de los
ministros de cultos religiosos.
Lo anterior, nos permite intentar una clasificación de la ilicitud electoral en: ilicitud
electoral plena, e ilicitud electoral relativa. La ilicitud electoral plena se daría,
cuando la conducta ilícita cometida tenga un doble carácter y produzca efectos de
derecho tanto en el campo del Derecho Electoral como en el del Derecho Penal.

Estaríamos en presencia de la ilicitud electoral relativa, cuando la conducta ilícita

tenga un solo carácter: causal de nulidad o falta administrativa o delito electoral.

Es menester determinar en cada caso, cuál habrá de ser la nota que distinga, cuando
se produzcan únicamente consecuencias en el ámbito del Derecho Electoral y
cuando adicionalmente, se generan además, en el campo de la ilicitud penal
propiamente dicha.

Sin embargo, no podemos dejar de mencionar que la responsabilidad estrictamente

personal de la materia penal y la consecuencia jurisdiccional electoral, son desde
luego diferentes y pueden verse desde distintos ángulos, a pesar de que se trate de
un supuesto que hubiese generado en forma simultánea, la ilicitud en su doble
aspecto.

En el caso de la ilicitud electoral plena, la conducta llevada a cabo por el

funcionario electoral, tiene una doble consecuencia jurídica, por una parte
constituye una causa de nulidad de votación en casilla, que el órgano jurisdiccional
habrá de tomar en cuenta si es hecha valer por algún partido político a través de la
interposición de un juicio de inconformidad y, por otra parte, constituirá una
conducta delictuosa.

Algunos estudiosos han planteado la posibilidad de que tanto el Tribunal Electoral

del Poder Judicial de la Federación, como la autoridad penal competente, debieran
actuar coordinadamente, a efecto de no incurrir en resoluciones contradictorias, con
el ingrediente adicional de que las conductas ilícitas pudieran haber sido
consideradas ya en el ámbito electoral, como verdad legal a través de una
resolución definitiva e inatacable.

No compartimos este punto de vista, pensamos que se trata de dos ámbitos jurídicos
perfectamente diferenciados. Reiteramos que la conducta delictuosa corresponde al
ámbito del Derecho Penal y la causal de nulidad de casilla o de votación, al ámbito
del Derecho Electoral. Los procedimientos penales y electorales, se dan
lógicamente en momentos distintos y deberán satisfacerse también elementos
diferentes para tener por acreditada o no la causal de nulidad o para tener por
cometida o no la conducta delictuosa.

Nada impediría desde luego, que en algún caso concreto la autoridad penal pudiese
tomar en cuenta, si es ofrecido como prueba en el expediente incoado una
resolución del Tribunal Electoral, en que se hubiese tenido por acreditada una
causal de nulidad pero ello no conlleva, necesariamente, a que esta determinación
fuese definitiva al dictarse sentencia en el proceso penal correspondiente.

III. DELITOS ELECTORALES

“Desde el momento mismo en que las formas democráticas permiten a los

ciudadanos intervenir y participar en la organización política de los pueblos a través
del ejercicio del voto, aparecen también las conductas punibles en materia electoral,
que restan sinceridad al sufragio y corrompen el régimen representativo. Ya en
Grecia merecía pena de muerte el ciudadano que votaba dos veces, y se castigaba
con la misma pena a quien vendía el voto o lo compraba”2 .

En el Derecho Romano, surge con autonomía destacada el delito de ambitus o

ámbito con la Ley Julia de Ambitu, (ambitus, de ambire, ir en rededor),
promulgada probablemente por Augusto, expresaba el concepto general del que va
de un lugar a otro mendigando votos para ser elegido en algún cargo político. De
ahí devienen igualmente los términos ambicionar, ambición y ambicioso, en italiano
ambire, ambizione, ambizioso.

Este ordenamiento sancionaba la venalidad en la obtención del voto, la pena fue en

principio solamente pecuniaria, alcanzando después la privación de honores limitada
a un año, e incluso la deportación y el destierro.

Muchos han afirmado que en su origen, la corrupción electoral tuvo un carácter

exclusivamente político, pues los romanos sólo contemplaban ese delito en las
elecciones para cargos gubernativos o para otras magistraturas y de ahí se concluía,
que al cesar las libertades políticas en un estado, desaparecía por completo el delito,
lo cual no es exactamente cierto.

No cabe la menor duda de que el delito de corrupción electoral, asume su verdadera

significación al tratarse de elecciones políticas, lo que no significa que al quitarse al
pueblo el derecho de intervenir en los nombramientos para cargos públicos, trajese
consigo el que no se pensara en dictar nuevas leyes.

La historia de Roma suministra ejemplos elocuentísimos de esta verdad, pues al

corromperse las costumbres en esta gran república creció tanto la necesidad de
nuevos procedimientos y de nuevos castigos, que hoy es casi imposible a los
eruditos enumerar las leyes romanas sobre las intrigas electorales.3

Muchos años después aparece la figura del broglio, que significa intriga y que en el
lenguaje común de Italia, reemplaza a la palabra ámbito, por lo cual al ambicioso
intrigante se le conocía como brogliatore. El broglio aludía a la compra de votos,
que era considerada entre las intrigas ilícitas, pues se partía del presupuesto de que
no es delito desear un empleo, ni lo es tampoco emplear medios honrados para
obtenerlo, la criminosidad del hecho no consiste en desear o pedir un cargo, sino en
los medios inmorales que se emplean para conseguirlo, lo que genera la distinción
entre las intrigas lícitas y las ilícitas, según hayan sido honestos o inmorales, los
medios escogidos para ganarse el favor de los electores.

Posteriormente, el clásico Código Penal Francés de 1810, instituye en sus preceptos

las tres formas específicas de suplantar la voluntad popular: la violencia o coerción;
la corrupción y el fraude electoral, que lesionan respectivamente, la libertad, la
honestidad y la sinceridad del sufragio.

Los delitos que atentan contra la libertad del sufragio o el libre ejercicio de los
derechos electorales, han recibido muy diversas denominaciones, desde la más
simplista que alude a ellos como “delitos electorales”, hasta aquellas que con mayor
rigor científico hacen alusión de modo preferente a la objetividad jurídica, esto es,
al bien jurídico tutelado por la norma que resulta vulnerado por la comisión del
ilícito.

Muy variada ha sido también su ubicación en el catálogo de los diversos códigos

punitivos en los que se les ha colocado como ilícitos que atentan contra:
 El Derecho Electoral;

Los derechos políticos de las personas;

El ejercicio del derecho y deberes cívicos;

Las garantías constitucionales;

La libertad;

La organización del Estado;

El sufragio; y

La voluntad popular.

Cualesquiera que sea su denominación o la ubicación que se les asigne en los

códigos penales, lo cierto es que los delitos electorales subvierten la democracia
misma, pues la libertad política de carácter electoral es esencial al funcionamiento
del régimen representativo. Podemos afirmar válidamente que cualquier atentado al
voto, se traduce, en última instancia, en un atentado a la soberanía popular.

Ello es así, porque los bienes jurídicos tutelados por las infracciones electorales, no
son únicamente la libertad política en cuanto bien jurídico individual, porque
definitivamente, más que atentarse contra la libertad del elector, se agravia el
principio mismo de soberanía sobre el que descansa la organización del Estado.

No estamos en presencia de una simple tutela de la libertad del elector, sino

tenemos que admitir que la conducta ilícita electoral trasciende a valoraciones de
contenido colectivo. Puede sostenerse en este orden de ideas, que la ley penal
protege al ciudadano no en razón de su individualidad, sino en virtud de su
participación en una función pública.

Es necesario dejar sentado desde ahora, que si bien algunos temas del Derecho
Electoral han cobrado importancia en distintas épocas, en cambio, los delitos
electorales han sido unos protagonistas permanentes de nuestra legislación electoral,
a la que han sido cotidianamente invitados.
En efecto, a partir de la Constitución de Cádiz y hasta las últimas reformas
constitucionales y legales del año de 1996, han existido en nuestro país un poco más
de 70 ordenamientos legales, que de alguna u otra manera han tratado la materia
electoral.

Llama particularmente la atención, que aproximadamente el 75% de ellas, han

creado delitos electorales y les han asignado penas, habiéndose considerado
aproximadamente 150 conductas diferentes que durante ese lapso han sido motivo
de atención por parte del legislador.

Las sanciones impuestas a dichas conductas delictuosas, han girado en torno a los
dos polos característicos del derecho punitivo mexicano, a saber: la multa y la
prisión.

La sanción pecuniaria ha ido desde cien hasta veinte mil pesos; de cincuenta a mil
días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal y desde cincuenta
hasta quinientos días multa, que es la más elevada y que consigna precisamente el
artículo 404 de nuestro Código Penal Federal vigente.

Por lo que se refiere a la pena privativa de libertad, ha ido desde arresto y prisión
de un mes hasta cuatro meses y de uno hasta nueve años de prisión, que establece el
recientemente reformado artículo 412.

Destaca por su trascendencia en materia electoral, una sanción que reiteradamente

aparece en las legislaciones electorales y que se ha impuesto tanto a ciudadanos
como a funcionarios públicos, funcionarios electorales y funcionarios partidistas y
que es la relativa a la suspensión de derechos políticos. Esta sanción es
particularmente relevante, porque trae como consecuencia obligada, la
imposibilidad de emitir el sufragio.

Por lo que se refiere a los individuos, destacan como sanciones impuestas, la

pérdida del derecho al voto activo y pasivo, la suspensión de sus derechos políticos,
la multa y la privación de la libertad.

En el caso de los funcionarios electorales y los funcionarios públicos: la

amonestación, el extrañamiento, el apercibimiento, la suspensión, la inhabilitación,
la destitución del cargo o empleo, y desde luego, también la multa y la sanción
privativa de la libertad.

Debemos señalar igualmente que durante nuestro largo proceso legislativo en

materia electoral, “los delitos electorales y las faltas administrativas se han
comportado como un buen matrimonio. En algunas épocas, tomados de la mano
aparecen en la misma legislación; después, se separan y siguen vidas
independientes, pero sin llegar a divorciarse, porque tiempo después vuelven a
aparecer juntos en el mismo ordenamiento jurídico, para, por último separarse
nuevamente como vamos a precisarlo a continuación” 4.

Así podemos identificar cinco épocas perfectamente diferenciadas:

La primera corre desde la Constitución de Cádiz hasta el año de 1871, en que

entró en vigor el primer código penal conocido con el nombre de “Martínez de
Castro”. Se extendió 59 años y se caracterizó porque las disposiciones en
materia electoral recogieron conjuntamente tanto las faltas administrativas como
los delitos electorales.

A partir de la entrada en vigor del Código de Martínez de Castro (1871), corre

la segunda época hasta el año de 1918 en que entró en vigor el dos de julio, la
Ley para la Elección de Poderes Federales, esta etapa duró 47 años, y se
distinguió porque las conductas delictuosas estuvieron reguladas por el
correspondiente código penal.

La tercera época que es la más breve, corrió de la Ley para la Elección de

Poderes Federales de 1918, hasta el quince de diciembre de 1929, en que entró
en vigor el segundo código penal que tuvo vigencia en nuestro país, conocido
con el nombre de “Código de Almaraz”.

Durante este período que duró nueve años, coexistieron el capítulo de Delitos
Electorales del Código Penal de 1871 con carácter supletorio y el catálogo de
delitos electorales contenido en el Capítulo XI de la Ley para la Elección de
Poderes Federales de 1918.

A partir de 1929, en que entra en vigor el Código de Almaraz y deroga al

Código Penal de 1871, se inicia precisamente, la cuarta época que se extiende
por 61 años hasta el de 1990, en que el quince de agosto, entra en vigor el
actual título vigésimo cuarto del código penal vigente.
 La quinta etapa que es la actual, se inicia como se ha señalado con la entrada en
vigor del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y del
título vigésimo cuarto del código penal vigente en agosto de 1990. A partir de
entonces, los delitos electorales vuelven a quedar ubicados con plena y total
autonomía en la legislación penal.

En los trabajos de la Comisión Especial Pluripartidista para la Consulta Pública

sobre la Reforma Electoral y la Concertación entre los Partidos Políticos
Nacionales, llevada a cabo en los primeros meses de 1989, surgieron dos corrientes
distintas:

• Que las faltas administrativas y los delitos electorales se mantuviesen en la

misma legislación, como había venido ocurriendo en las últimas décadas; y

• Mantener en la legislación electoral únicamente las faltas administrativas,

remitiendo al código penal con plena y total autonomía los delitos
electorales.

La tesis del Derecho Penal codificado, fue la que pareció más prudente a las
Comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia, que finalmente
convinieron en que con una mejor técnica legislativa se trataran los delitos con
plena y total autonomía, remitiéndolos al código penal, fue así como la reforma
constitucional se inscribió en tres perfiles o líneas de acción fundamentales: la
reforma constitucional (cinco de abril de 1990); la entrada en vigor del Código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (quince de agosto de 1990); y
la adición del título vigésimo cuarto, capítulo único del libro segundo al Código
Penal, denominado “Delitos Electorales y en Materia de Registro Nacional de
Ciudadanos” (quince de agosto de 1990).

IV. CÓDIGO PENAL DE 1871 (DE MARTÍNEZ DE CASTRO)

La primera ocasión que aparecen sistemáticamente tratados los delitos electorales

coincide con el primer momento histórico de la codificación penal federal que se
inicia con el Código Penal de 1871, conocido con los nombres de “Código Martínez
de Castro” o “Código Juárez”, que se expide bajo el régimen del gobierno de
Benito Juárez después del triunfo del Partido Liberal contra la Intervención
Francesa, y que entró en vigor el primero de abril de 1872, este ordenamiento de
orientación clásica, fue influenciado como es sabido, por el Código Penal Español
de 1870.

En los artículos del 956 al 965, estableció un catálogo de delitos en materia

electoral, los sujetos activos y desde luego las sanciones que a ellos correspondían.

Los sujetos susceptibles de la comisión de los delitos electorales lo eran los

individuos, los funcionarios electorales y los funcionarios públicos. Se establecían
sanciones tanto pecuniarias como de privación de la libertad, que eran impuestas
conjuntamente en la mayoría de los casos, estableciéndose como sanción
excepcionalmente sólo la de multa, (artículos 957 y 958).

No podemos dejar de señalar que a pesar de que se trata de una legislación que
estuvo en vigor hace más de un siglo, describe conductas delictuosas atribuibles a
ciudadanos y funcionarios electorales, cuyas hipótesis se encuentran redactadas en
términos muy semejantes y en algunas ocasiones idénticos a los que utiliza el
Código Penal vigente, al describir las conductas imputables a ambos sujetos activos.

Similitud entre las conductas delictuosas descritas en el Código Penal de 1871 y las
tipificadas en el Código Penal vigente.

CÓDIGO PENAL DE 1871 CÓDIGO PENAL VIGENTE

“Siempre que no se hagan en público y en las mismas “Al que instale, abra o cierre dolosamente una
casillas electorales los actos de instalar las mesas” casilla, fuera de los tiempos y formas previstos por
(art. 957). la ley de la materia...” (art. 405, fracción VII).
“El que compre o venda un voto, será condenado a “Solicite votos por paga dádiva, promesa de dinero
pagar una multa del quíntuplo de lo que diere o u otra recompensa...” (art. 403, fracción I).
prometiere, o de lo se le prometa o reciba” (art. 958).
“El que a sabiendas presente una boleta falsa, o como “Vote a sabiendas de que no cumple con los
suya una ajena, o vote sabiendo que no tiene derecho requisitos de ley...” (art. 403, fracción I).
a hacerlo” (art. 959).
“Vote o pretenda votar con una credencial para
votar de la que no sea titular...” (art. 403, fracción
VIII).
 “Los que por medio de un tumulto, motín o asonada “...presione objetivamente a los electores el día de
o de la violencia física o moral, obliguen a un votante la jornada electoral en el interior de las casillas o en
a dar o negar su voto a persona determinada, o el lugar en que se encuentren formados los
impidan que uno o más ciudadanos den libremente su votantes...” (art. 403, fracción III).
voto” (art. 961, fracción I).
“En ejercicio de sus funciones, ejerza presión sobre
los electores y los induzca objetivamente a votar por
un candidato o partido determinado, en el interior
de la casilla o en el lugar donde los propios
electores se encuentren formados...” (art. 405,
fracción VI).

“Ejerza presión sobre los electors y los induzca a la

abstención o a votar por un candidato o partido
determinado, en el inteior de la casilla o en el lugar
donde los propios electores se encuentren
formados...” (art. 406, fracción I).
“Los que tumultariamente o por medio de la violencia “Impida en forma violenta la instalación de una
física o moral impidan que se instalen las mesas de casilla” (art. 403, fracción XII).
las casillas, e lancen de ellas o de los Colegios
Electorales, a los individuos que formen aquellas o Sin cusa prevista por la ley expulse u ordene el
estos” (art. 961, fracción II). retiro de la casilla electoral de representantes de un
partido político o coarte los derechos que la ley les
concede...” (art. 406, fracción VI).

V. LEY PARA LA ELECCIÓN DE PODERES FEDERALES DE 2 DE JULIO

DE 1918

La Ley para la Elección de Poderes Federales del dos de julio de 1918, puede
inscribirse como la norma electoral decretada bajo el amparo de nuestra actual
Constitución de 1917, contenía un capítulo XI denominado “Disposiciones Penales”
en el que, a través de los artículos 109 al 123, elaboró un largo e interesante
catálogo de delitos electorales.
Constituyó el segundo gran esfuerzo para sistematizar las conductas delictivas en
materia electoral, destaca por su riqueza en materia de Derecho Penal Electoral, y
puede considerarse como la primera muestra del Derecho Penal Especial de la
Revolución. Logró sobrevivir formalmente casi tres décadas y no fue substituida
sino hasta la Ley Electoral Federal del siete de enero de 1946, promovida por el
Presidente Manuel Ávila Camacho, aunque de hecho muchas de sus disposiciones,
como vamos a precisarlo posteriormente, estuvieron prácticamente vigentes hasta
1977, en que entró en vigor la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos
Electorales, (LOPPE).

Como hemos señalado anteriormente, esta ley coexistió con las disposiciones
relativas del Código Penal de 1871 y consecuentemente encausó su clausulado al
establecimiento de sanciones prioritariamente hacia los funcionarios electorales,
habida cuenta que los delitos cometidos por los ciudadanos, se encontraban ya
ampliamente contemplados en el Código Penal de 1871 al que hemos hecho
referencia.

Debemos tener presente, que de acuerdo con lo expresado en los párrafos

precedentes, durante el período comprendido de 1918 a 1929, coexistieron como
delitos electorales tanto las conductas contempladas en el Código Penal de 1871,
con el carácter de supletorias, así como las consignadas en la propia ley electoral de
1918.

A partir de la entrada en vigor el quince de diciembre de 1929 del Código de

Almaraz, quedaron derogadas todas las disposiciones del Código Penal de 1871 y
por ende, los delitos electorales quedaron reducidos a los que estableció la ley de
1918, derogada hasta el año de 1946.

VI. CÓDIGO PENAL DE 1929 (DE ALMARAZ)

Este ordenamiento jurídico, derogatorio del de 1871, no contempló ninguna

conducta delictuosa en materia electoral; al decir de sus autores, tuvo su apoyo en
la doctrina positiva del Derecho Penal. En consecuencia, declaró delincuentes a los
locos, a los menores, a los alcohólicos y a los toxicómanos, bajo el desideratum de
aplicar en toda su pureza la doctrina del “estado peligroso” fundándose para ello en
el principio “no hay delitos sino delincuentes”.

Uno de sus principales aciertos, en nuestra opinión, consiste en que en materia de

individualización de la pena, introdujo el concepto de “utilidad diaria” que definió
en su artículo 84 al establecer textualmente que: “Se entiende por utilidad diaria,
para los efectos de este Código: la cantidad que obtiene un individuo cada día por
salarios, sueldos, rentas, intereses, emolumentos o por cualquier otro concepto”.

Este concepto de “utilidad diaria” es retomado por nuestro código penal vigente que
lo define como “día multa”, en su artículo 29, el cual establece textualmente que:
“La multa consiste en el pago de una cantidad de dinero al Estado, que se fijará por
días multa, los cuales no podrán exceder de quinientos, salvo los casos que la
propia ley señale. El día multa equivale a la percepción neta diaria del sentenciado
en el momento de consumar el delito, tomando en cuenta todos sus ingresos”.

Dice Carrancá y Trujillo5 en su Código Penal Anotado que “el C.P. sueco,
conforme al proyecto de Thyren, consigna el “dagsbot” o “día multa”, que
comprende los ingresos líquidos diarios del multado o sea su ingreso bruto con
deducción de sus egresos justificados, propios y familiares, por alimentación,
habitación, vestido, educación, mantenimiento de la salud, diversiones honestas,
etcétera.

VII. CÓDIGO PENAL DE 1931

Este código, que es el vigente, no se apoyó en alguna escuela en particular, vale

recordar lo que señala al respecto González de la Vega6, cuando afirma que las
orientaciones que normaron los trabajos de la comisión redactora fueron que
ninguna escuela, ni doctrina, ni sistema penal alguno, puede servir para fundar
integralmente la construcción de un código penal. “Sólo es posible seguir una
tendencia ecléctica y pragmática, o sea, práctica y realizable. La fórmula: ‘no hay
delitos, sino delincuentes’, debe complementarse así: ‘no hay delincuentes sino
hombres’. El delito es principalmente un hecho contingente. Sus causas son
múltiples, es un resultado de fuerzas antisociales. La pena es un mal necesario”.
En la exposición de motivos, en el capítulo de las orientaciones de la nueva
legislación penal, se precisa que:

... la manera de remediar el fracaso de la escuela clásica no lo proporciona la

escuela positiva. Con recursos jurídicos y pragmáticos debe buscarse la solución
principalmente por: a) ampliación del arbitrio judicial hasta los límites
constitucionales; b) disminución del casuismo con los mismos límites; c)
individualización de las sanciones (transición de la pena a la medida de
seguridad); d) efectividad de la reparación del daño; y, e) simplificación del
procedimiento. Racionalización (organización científica) del trabajo de oficinas
judiciales.7

Al igual que el Código Penal de 1929, no contempló disposición alguna relacionada

con las conductas punibles en materia electoral, dejando la regulación de esta
materia al catálogo de hipótesis conductuales que había establecido la vigente
entonces Ley para la Elección de Poderes Federales del dos de julio de 1918.

VIII. LEY ELECTORAL FEDERAL DE 1946

Con fecha ocho de enero de 1946, entró en vigor la Ley Electoral Federal que en su
artículo 4º transitorio derogó a la Ley para la Elección de Poderes Federales de
1918. Estuvo vigente escasamente cinco años, hasta 1951, en que fue abrogada por
la Ley Electoral Federal de este año.

Sin embargo, resulta indispensable dejar sentado que el catálogo de conductas

delictuosas que en materia electoral estableció, estuvo prácticamente en vigor por
un lapso de treinta y un años, hasta que entró en vigor, en diciembre de 1977, la
Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, en razón de que,
como precisaremos más adelante, dicho catálogo fue de manera puntual recogido y
repetido por las legislaciones electorales de 1951 y 1973.

El código penal vigente en 1946, contenía un capítulo XII denominado “De las
Sanciones” en que recogió las conductas delictuosas en materia electoral.

Salvo algunas pequeñas excepciones, este ordenamiento jurídico repitió las mismas
conductas delictuosas que habían consignado ya el Código Penal de 1871 y la ley de
1918, en algunas ocasiones utilizando incluso los mismos textos y en otras
cambiando algunas palabras de su redacción. Mantuvo la costumbre de nuestros
ordenamientos electorales penales de describir las conductas delictuosas,
agrupándolas en función de los sujetos activos. En los artículos 125 al 136,
estableció un largo catálogo de conductas delictuosas.

Solamente pueden considerarse como novedosas, las conductas delictuosas

atribuidas a los funcionarios encargados del Registro Civil (artículo 126, fracción
VII); las cometidas por aquellos que sin llenar los requisitos establecidos por la ley
usen el nombre de un partido cuyo registro haya sido cancelado temporal o
definitivamente (artículo 126, fracción VIII); los cometidos por funcionarios
judiciales que se abstengan de comunicar a las autoridades electorales sus
resoluciones que importen suspensión o privación de derechos políticos (artículo
127, fracción II) y aceptar o propagar su candidatura para un cargo de elección
popular, el que a sabiendas no sea elegible (artículo 127, fracción XIV).

IX. LEY ELECTORAL FEDERAL DE 1951

Esta ley entró en vigor el seis de diciembre de 1951, y en su artículo primero,

abrogó la Ley Electoral Federal de 1946. Reprodujo textualmente todas y cada una
de las disposiciones de la ley anterior, en un capítulo XII denominado “De las
Sanciones”, utilizando invariablemente la misma redacción, cambiando
exclusivamente el número de los artículos.

Existen solamente dos diferencias entre ambas legislaciones:

PRIMERA. La ley de 1951 no retomó el contenido de dos artículos de la ley de

1946, los marcados con los números 134 y 135. El primero establecía que los
tribunales federales serían los competentes para conocer de las infracciones
electorales; el segundo señalaba que el día de las elecciones ningún elector
podría ser reducido a prisión salvo el caso de infraganti delito y señalaba las
oficinas que deberían permanecer abiertas durante el día de las elecciones,
incluyendo los juzgados de distrito, las oficinas del Ministerio Público y las
municipales, telegráficas y telefónicas; y

SEGUNDA. Sanciona con multa de diez a trescientos pesos o prisión de tres

días a seis meses, o ambas sanciones, a juicio del juez, y suspensión de
derechos políticos, por un año, a los notarios públicos o a quienes desempeñen
 sus funciones por ministerio de la ley que, sin causa justificada se nieguen a dar
fe de los actos en que sea necesaria o posible su intervención de acuerdo con las
disposiciones de la ley (artículo 140, fracción VI).

X. LEY FEDERAL ELECTORAL DE 1973

Con fecha cinco de enero de 1973, entró en vigor la Ley Federal Electoral que en
su artículo segundo, abrogó a la Ley Electoral Federal de tres de diciembre de
1951.

Esta ley, como las dos analizadas en último término, contiene un capítulo II,
denominado “De las Sanciones”, en que repitió también textualmente, las conductas
ilícitas en materia electoral que se habían mantenido en los mismos términos, tal
como lo hemos comentado en las leyes electorales de 1946 y 1951. Repite de
manera unívoca todas las conductas delictuosas clasificando en la misma forma a los
sujetos activos e imponiendo las mismas penas.

Incluye únicamente como algo novedoso, la suspensión de derechos políticos hasta

por seis años, a quienes habiendo sido electos diputados o senadores, no se
presenten, sin causa justificada a juicio de la cámara respectiva, a desempeñar el
cargo dentro del plazo señalado en el primer párrafo del artículo 63 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 197, antecedente
inmediato del actual artículo 408.

Para robustecer nuestras afirmaciones en el sentido de que las leyes electorales de

1951 y 1973, en materia de delitos electorales reprodujeron casi textualmente las
conductas ilícitas que había consignado la ley de 1946, presentamos a continuación
el siguiente cuadro en que se establecen las correspondientes concordancias, es
decir, los artículos de las tres leyes que recogen las mismas conductas:

LEY DE 1946 LEY DE 1951 LEY DE 1973

Artículo 125 Artículo 140 Artículo 188
Artículo 126 Artículo 141 Artículo 189
Artículo 127 Artículo 142 Artículo 190
Artículo 128 Artículo 143 Artículo 191
 Artículo 129 Artículo 144 Artículo 191,
fracciones V, VI,
VII y VIII
Artículo 130 Artículo 145 Artículo 192
Artículo 131 Artículo 146 Artículo 193
Artículo 132 Artículo 147 Artículo 194
Artículo 133 Artículo 148 Artículo 195
Artículo 136 Artículo 149 Artículo 196

XI. LEY FEDERAL DE ORGANIZACIONES POLÍTICAS Y PROCESOS

ELECTORALES DE 1977

Con fecha veintiocho de diciembre de 1977, entró en vigor la Ley Federal de

Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, que en su artículo 3o. abrogó la
Ley Federal Electoral de dos de enero de 1973.

Incluyó un capítulo III denominado “De las Sanciones”, en el cual

fundamentalmente, a través de tres artículos, estableció el catálogo de conductas
delictuosas en materia electoral clasificándolas en función de los sujetos activos.
Sancionaba, en primer lugar, a cualquier persona, en segundo lugar, a los
funcionarios electorales y en tercer término, a los funcionarios públicos. Redujo de
manera muy importante las hipótesis conductuales relacionadas con funcionarios
públicos y a los funcionarios electorales.

Esta notoria reducción de hipótesis delictivas, respecto a las que contemplaron las
leyes electorales de 1946, 1951 y 1973, fue compensada, de alguna forma, con la
inclusión de dos artículos en los que se estableció de manera supletoria la aplicación
de las leyes penales (artículos 249 y 250).

Debemos recordar que con fecha seis de enero de 1982, fue publicado el decreto
por el que se reforma y adiciona la Ley Federal de Organizaciones Políticas y
Procesos Electorales, por lo que se refiere a las conductas delictuosas en materia
electoral, modificó exclusivamente el artículo 244 que establece las sanciones a los
funcionarios públicos, incrementándolas por una parte y agregando después de las
tres fracciones que lo componían, un párrafo en el que se establece la sanción para
los notarios públicos en ejercicio (multa de veinte mil pesos o prisión hasta de tres
años y cancelación de su autorización para actuar como notarios), que sin causa
debidamente justificada, se nieguen a prestar los servicios públicos que establece la
ley.

XII. CÓDIGO FEDERAL ELECTORAL DE 1987

El Código Federal Electoral de 1987, en su artículo segundo transitorio, abrogó la

Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales. Contenía un título
tercero, capítulo único denominado “De las Sanciones”, que notoriamente redujo
aún más las conductas ilícitas en materia electoral, que ya habían sido ajustadas a su
mínima expresión por la LOPPE como ya lo hemos señalado.

Este Código Federal Electoral, no contempló ya ninguna conducta ilícita en materia

electoral referida a los individuos y únicamente detalló conductas ilícitas atribuibles
a tres sujetos activos: los funcionarios electorales, los servidores públicos federales
y los ministros de culto religioso.

González de la Vega8 al respecto afirma que: “Son, en realidad, tan sólo la LOPPE
de 1977, que intencionalmente abandona el Derecho Penal Electoral y el Código
Federal Electoral de 1986, los únicos ordenamientos de este tipo en la historia
mexicana, que no contaron con un catálogo de delitos electorales ...”.

No compartimos este punto de vista, efectivamente, como ya lo apuntamos, es

cierto que tanto la LOPPE de 1977, como el Código Federal Electoral de 1987,
redujeron sensiblemente las hipótesis de conductas delictivas y establecieron,
además, la supletoriedad de la ley penal, para el caso de que durante un
procedimiento electoral se cometiere un delito, pero de ninguna manera puede
afirmarse que no hayan contado con un catálogo de delitos electorales, pues al
analizar la primera, encontramos los diversos artículos (242, 243 y 244) que a
través de veinte fracciones diferentes, establecen las conductas ilícitas en las que en
materia electoral pueden incurrir los individuos, los funcionarios electorales y los
funcionarios públicos, y por lo que se refiere al Código Federal Electoral que
venimos comentando, los textos de los artículos que establecen conductas
delictuosas son los artículos 340, 341 y 343.
Para finalizar estos comentarios, debemos reiterar que este código repitió
textualmente los dos últimos artículos del capítulo de sanciones que contenía la
LOPPE (249 y 250), con la misma ubicación y en los que se establece la
supletoriedad de la ley penal y fueron redactados en los siguientes términos:

Artículo 350.- Cuando alguno de los actos señalados en el presente título

suponga la comisión de cualquiera de los delitos previstos en las leyes penales,
independientemente de las sanciones indicadas en este Código, la Comisión
Federal Electoral deberá formular denuncia o querella ante la autoridad
competente, a fin de que ésta ejercite la acción penal correspondiente.

Artículo 351.- Cuando por motivo de un procedimiento electoral o en relación

a éste, un individuo realice una conducta que no sea de las previstas en el
presente Título, pero sí de las mencionadas en la ley penal como delito, las
autoridades competentes deberán intervenir en el ejercicio de sus funciones.

XIII. REFORMA PENAL DE 1990

El decreto de fecha quince de agosto de 1990, aprobó en su artículo primero, el

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y en el segundo, la
adición del título vigésimo cuarto al Código Penal para el Distrito Federal en
Materia de Fuero Común, y para toda la República en Materia de Fuero Federal,
para quedar en los siguientes términos: “TÍTULO VIGÉSIMO CUARTO Delitos
Electorales y en materia de Registro Nacional de Ciudadanos CAPÍTULO
ÚNICO”.

Este capítulo se componía exclusivamente de diez artículos, de los cuales los dos
últimos, el 409 y el 410 no han sido aplicados.

El código clasificó los delitos en materia electoral en relación a los posibles sujetos
activos de la comisión ilícita y no como lo hacen otras legislaciones por la conducta
o por el tiempo en que ésta se realiza en relación a las distintas etapas del proceso
electoral.

De esta forma el código contempló figuras comisibles por:

Cualquier persona, artículo 403;

Ministros de cultos religiosos, artículo 404;

 Funcionarios electorales, artículo 405;

Funcionarios partidistas, artículo 406;

Servidores públicos, artículo 407;

Diputados o senadores electos, artículo 408; y

Personal del órgano que tenga a su cargo el Registro Nacional de Ciudadanos,

artículo 410.

Con motivo de las reformas de 1994, será necesario agregar:

Candidatos, artículo 406;

Organizadores de actos de campaña, artículo 412; y

Autores intelectuales, artículo 413.

De cualquier manera, las conductas descritas pueden clasificarse dogmáticamente en

tres momentos individualmente singularizados:

Durante el período de preparación de la elección en el que pueden quedar

clasificadas todas las conductas punitivas relativas al Registro Federal de
Electores (padrón electoral; listados nominales; expedición ilícita de
credenciales para votar; recoger credenciales para votar de los ciudadanos) y
todas las relacionadas con actos de campaña y publicación o difusión de
encuestas o sondeos de opinión;

Durante el día de la jornada electoral, en que se inscriben todas las conductas

que puedan realizarse en la casilla electoral, incluyendo desde luego el
desarrollo del escrutinio y cómputo; y

Durante la etapa de resultados y declaración de validez.

Algunos de los textos originales estuvieron en vigor escasamente tres años y medio,
hasta el veinticinco de marzo de 1994, en que fue publicado en el Diario Oficial de
la Federación, el decreto de reformas y adiciones a diversos artículos del código
penal, en materia de delitos electorales, al que se hace amplia referencia en el
apartado subsecuente.
XIV. REFORMA PENAL DE MARZO DE 1994

Resulta indispensable dejar sentado que prácticamente desde que entró en vigor
en el mes de agosto de 1990, el Título Vigésimo Cuarto del Código Penal, se
alzaron algunas voces criticando los catálogos de las conductas punibles
atribuidas a los ciudadanos, a los funcionarios electorales, a los funcionarios
partidistas y a los servidores públicos, por considerar que resultaban
incompletas y en muchas ocasiones reiterativas, en tanto que por otra parte, se
omitían muchas otras que en distintos comicios se habían presentado
reiteradamente. El proceso electoral federal de 1991, pareció dar la razón a
quienes se habían pronunciado en este sentido. Efectivamente, a través de los
medios de comunicación; de denuncias formuladas por los representantes de
algunos partidos políticos y agrupaciones ciudadanas e inclusive en algunos de
los recursos presentados por los propios partidos ante las distintas salas del
entonces Tribunal Federal Electoral, se tuvo conocimiento de un sinnúmero de
actividades de promoción del voto, tales como: desayunos el día de la
jornada electoral; contactos personales y directos con el electorado; operaciones
clientelares y corporativas de distintos tipos, entre otras, algunas de las cuales
supuestamente se realizaron de manera generalizada durante el día de la
jornada electoral.9

Vale destacar, que si bien algunas de estas prácticas no eran entonces contrarias a
dispositivo legal alguno, existió consenso en el sentido de que resultaba
indispensable evitarlas, con el propósito de acceder a niveles más elevados de
desarrollo democrático y de civilidad política, porque aun cuando no eran
estrictamente ilegales, se encontraban muy alejadas de la voluntad del legislador10 .

Estos y algunos otros temas colaterales, fueron recogidos de manera puntual por la
reforma penal de marzo de 1994.

Como consecuencia de la reforma en materia electoral de septiembre de 1993, el

veintiséis de marzo de 1994, entró en vigor el Decreto por el que se Reforman y
Adicionan diversos artículos del Código Penal para el Distrito Federal en Materia
de Fuero Común y para toda la República en Materia de Fuero Federal,
correspondientes al título vigésimo cuarto de nuestro código punitivo, denominado:
“Delitos Electorales y en Materia de Registro Nacional de Ciudadanos”. En virtud
del mismo, se reforman los artículos 402; el primer párrafo y las fracciones III y IV
del artículo 403; el artículo 404; el primer párrafo y las fracciones IV, VII y VIII
del artículo 405; el primer párrafo y la fracción V del artículo 406; el primer
párrafo y las fracciones I, II y III del artículo 407; el primer párrafo del artículo
409; y se adicionan las fracciones V, VI, VII, VIII, IX, X, XI y XII, del artículo
403; las fracciones IX, X, y XI, del artículo 405; y los artículos 411, 412 y 413.

Las mencionadas reformas y adiciones, no sólo deben contemplarse como la

tipificación de nuevos delitos, pues se establecen diecisiete nuevas conductas
delictivas y la imposición de nuevas sanciones, sino fundamentalmente con el
propósito de alcanzar elecciones imparciales limpias y transparentes, de manera de
conformar una cultura política para el ejercicio auténtico de la democracia, basada
entre otros aspectos, en una legislación penal que garantice la libertad del sufragio y
sancione de manera clara y eficaz el delito, de inhibirlo, porque la sociedad en su
conjunto reclama garantizar la limpieza electoral como un asunto de urgente
solución.

Sin desconocer la importancia de todas y cada una de las modificaciones y

adiciones, la reforma se puede inscribir en seis perfiles fundamentales:

PRIMERO. Se modifica de manera sustancial el sistema de penas que se

imponen a los delitos electorales, en tanto que en el texto anterior se seguía el
esquema de penas alternativas, que se podrían convertir en conjuntivas, cuando
se establecía para cada ilícito una sanción privativa de la libertad o una sanción
pecuniaria o ambas a juicio del juez; con la reforma, en todos los casos se
aplicará a los delitos electorales de manera obligada esta doble sanción, es decir,
a la sanción privativa de libertad habrá de acompañarse siempre, una sanción
económica que se traduce en la imposición de días multa. Vale recordar como
casos de excepción, el de los ministros de culto religioso, que son los únicos
sujetos activos a quienes sólo se aplica una sanción económica, y los diputados y
senadores, a quienes sólo se impone la suspensión de derechos políticos, únicos
dos casos en que no se aplica sanción privativa de libertad;

SEGUNDO. La reforma se orienta a fortalecer de manera muy importante, el

catálogo de conductas delictuosas que se atribuyen a cualquier persona, sin
exigir la ley ninguna calidad en el sujeto activo y que se encuentra regulado
precisamente en el artículo 403, el cuál originalmente contenía cuatro fracciones
que establecían igual número de conductas a través de las cuales se podía
cometer el delito y que se incrementa con ocho nuevas conductas;

TERCERO. Se amplían también de manera fundamental las conductas ilícitas

atribuidas a los funcionarios electorales a que se refiere el artículo 405 del
código, para elevarlas de las ocho que antes describía, a once;
 CUARTO. Se incrementan las sanciones a los servidores públicos que incurran
en las conductas delictuosas contenidas en el artículo 407, fracción III, del
código, y se señala expresamente que: “en la comisión de este delito no habrá el
beneficio de la libertad provisional”. Se complementa el dispositivo con un
nuevo artículo 412, en virtud del cual, se sanciona a los funcionarios partidistas
o a los organizadores de actos de campaña que a sabiendas aprovechen
ilícitamente fondos, bienes o servicios en los términos de la mencionada
fracción III, del propio artículo 407, y se establece igualmente que “en la
comisión de este delito no habrá el beneficio de la libertad provisional”;

QUINTO. Se crean nuevos tipos penales en materia del registro electoral, el

padrón electoral y los listados nominales de electores, así como expedición
ilícita de credenciales para votar; y

SEXTO. Se adiciona un nuevo artículo el 413, que resulta particularmente

importante al precisar que los responsables de los delitos contenidos en todo el
capítulo, por haber acordado o preparado su realización en los términos de la
fracción I, del artículo 13 del propio código (autores intelectuales), “no podrán
gozar del beneficio de la libertad provisional”.

Resulta indispensable recordar lo expresado por Carpizo, inmediatamente después

de esta reforma, cuando afirma “...estoy convencido de que las reformas al Código
Penal fueron necesarias, que coadyuvaron a desalentar la Comisión de Ilícitos
Electorales para la mejor vía que es la de prevención y la de disuasión, pero no
puedo dejar de reconocer que existen problemas en los textos aprobados que dejan
lugar a dudas o lagunas para su aplicación...”.

XV. REFORMA PENAL DE NOVIEMBRE DE 1996

Siguiendo una vieja tradición en materia electoral, en el sentido de que toda reforma
constitucional o legal venga acompañada de una reforma respecto a los delitos
electorales, en el mes de noviembre del año de 1996 fue publicado en el Diario
Oficial de la Federación, un decreto de reformas y adiciones al título vigésimo
cuarto denominado: “Delitos Electorales y en Materia de Registro Nacional de
Ciudadanos” del Código Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero
Común, y para toda la República en Materia de Fuero Federal, en virtud del cual se
reformaron los artículos: 401; 403 y 404; las fracciones II, IV a VI, VII, X y XII
del artículo 405; el primer párrafo y las fracciones I, III a VI del artículo 406; las
fracciones I a III del artículo 407; y el artículo 411. Se adicionan la fracción XIII,
al artículo 403; la fracción VII, al artículo 406; y una fracción IV al artículo 407.
Se deroga la fracción IX del artículo 405.

Es necesario destacar, que si bien ésta fue particularmente relevante en algunos

aspectos, como lo fue la incorporación del Tribunal Electoral al Poder Judicial de la
Federación, la promulgación de una Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, la creación de nuevas vías impugnativas (Juicio
para la Protección de los Derechos Político Electorales del Ciudadano y el Juicio de
Revisión Constitucional), la reforma penal puede considerarse realmente pobre. En
la exposición de motivos se afirma que las reformas y adiciones “...tienden a ser
más explícitos los conceptos de violación y otros aspectos que, de la experiencia
resultante de su vigencia, es necesario precisar...”. Lo cierto es, sin embargo,
que la mayoría de dichas reformas, son solamente cambios de redacción que en
nuestra opinión no tienen una mayor importancia.

Podemos afirmar válidamente que la reforma en comentario puede agruparse en los

siguientes aspectos fundamentales:

PRIMERO. Se adicionan en tres fracciones las definiciones a que se refiere el

artículo 401, para incluir a los servidores públicos, a los candidatos y a los
materiales electorales;

SEGUNDO. Se incluye entre los funcionarios partidistas a los dirigentes de las

agrupaciones políticas, figura que vuelve a establecer la legislación electoral en
substitución de los anteriormente denominados partidos políticos, sin el
agregado de nacional, que eran aquellos que antes de la reforma habían obtenido
su registro condicionado;

TERCERO. Se precisan los alcances de las conductas típicas delictuosas

atribuibles a los delitos cometidos por cualquiera, artículo 403, resaltándose que
se trata de modificaciones en la redacción que desde nuestro punto de vista no
aportan ningún elemento nuevo a los tipos penales;

CUARTO. Se modifican también en su redacción diversas fracciones de las

conductas en que incurren los funcionarios electorales, artículo 405, que son,
como en el caso anterior simples modificaciones de redacción, que tampoco se
traducen en elementos novedosos y, en cambio, sin ninguna explicación, se
deroga la anterior fracción IX, según la cual, se sancionaba a un funcionario
electoral que conociendo la existencia de condiciones o actividades que atentaren
 contra la libertad y el secreto del voto, no tomase las medidas conducentes para
hacerlas cesar;

QUINTO. Se reforman igualmente algunas de las fracciones que establecen las

conductas típicas atribuibles a funcionarios partidistas, artículo 406, con simples
ajustes de redacción que no representan tampoco ningún avance en esta materia
y se adiciona una fracción VII, en la que se sanciona al candidato que obtenga y
utilice a sabiendas fondos provenientes de actividades ilícitas para su campaña
electoral, lo que resulta totalmente congruente, al establecer los supuestos que
corresponden a esta nueva categoría específica que reconoce el artículo 402; y

SEXTO. Se adiciona una fracción IV, en el caso de las conductas delictuosas

atribuibles a los servidores públicos, artículo 407. Entre esta nueva fracción y la
III, se distribuyen ahora las conductas que anteriormente se plasmaban en la
última de las fracciones mencionadas. Es particularmente relevante mencionar,
que sin proporcionarse ninguna explicación al respecto, se suprime la pena de
no gozar del beneficio de la libertad provisional cuando los servidores públicos
proporcionen o presten apoyo a partidos o candidatos a través de sus
subordinados usando tiempos laborables, que en nuestra opinión había
significado un avance substancial de la reforma de 1994.

XVI. CÓDIGO PENAL FEDERAL VIGENTE

A continuación procederemos al análisis y comentarios específicos de cada uno de

los artículos que componen el título vigésimo cuarto de nuestro código punitivo con
sus textos vigentes.

Resulta indispensable resaltar que si bien algunas de las conductas que establecen
las diversas hipótesis conductuales, podrían en teoría tolerar la comisión culposa, en
atención al sistema de “Numerus Clausus”, adoptado en el segundo párrafo del
artículo 60, del código penal, -reforma publicada el diez de enero de 1994 y en
vigor el uno de febrero de ese año-, al no mencionarse en este precepto ninguno de
los artículos que prevén los delitos electorales, para todos ellos la forma de
comisión culposa quedó eliminada y consecuentemente carecen de valor las
referencias al dolo que contienen diversas fracciones de los diversos artículos que
integran este título.

1. DEFINICIONES (ARTÍCULO 401)

Contiene una serie de definiciones, respecto a quienes tienen la calidad de sujetos
activos susceptibles de incurrir en las conductas delictuosas que en los siguientes
artículos se determinan y de esa manera define a los servidores públicos (fracción
I), funcionarios electorales (fracción II), funcionarios partidistas (fracción III),
candidatos (fracción IV) y adicionalmente, define lo que debe entenderse por
documentos públicos electorales (fracción V) y materiales electorales (fracción VI).

En este artículo estamos en presencia como dice Villalobos, de una interpretación

auténtica, que es la hecha por el legislador explicando un texto, fijando el sentido
que, para su aplicación, deben tomarse las palabras o expresiones que lo componen
y determinando su forma correcta de uso. Se utiliza normalmente para definir
ciertas acepciones usadas en el texto legal.

2. INHABILITACIÓN Y DESTITUCIÓN DEL CARGO (ARTÍCULO 402)

Señalaba el código penal en 1990, que por la comisión de cualquiera de los delitos
comprendidos en el capítulo, se podría imponer al responsable, además de la pena
señalada, la suspensión de derechos políticos de uno a cinco años.

La reforma de 1994, sustituyó la sanción de suspensión de derechos políticos por la

de inhabilitación y en su caso, la destitución del cargo, al preceptuar ahora
textualmente que:

ARTÍCULO 402.- Por la comisión de cualquiera de los delitos comprendidos

en el presente Capítulo se podrá imponer además de la pena señalada, la
inhabilitación de uno a cinco años, y en su caso, la destitución del cargo.

El análisis de la nueva redacción, conlleva necesariamente a la conclusión de que el

legislador redujo a quienes pueden tener el carácter de sujetos activos, pues en tanto
la suspensión de derechos políticos -sanción anterior-, podía aplicarse a cualquiera
que cometiera alguno de los delitos contenidos en el propio título, la nueva sanción,
es decir, la inhabilitación va referida a aquellos servidores públicos, que, con
motivo de sus funciones, realicen algún acto ilícito contemplado en el título.

Esta norma, como es natural, está dirigida también a hacer efectivo el principio
constitucional de imparcialidad que debe caracterizar la actuación de todas las
autoridades electorales. Establece una pena complementaria, que es aquella que
aunque señalada también en la ley, debe entenderse como potestativa. Se trata de
una pena que en todo caso debe agregarse a otra de mayor importancia y por tal
razón, por su naturaleza y por su fin, debe considerarse secundaria.

3. DELITOS COMETIDOS POR CUALQUIERA (ARTÍCULO 403)

Este artículo que describe las conductas delictuosas en materia electoral en que
puede incurrir cualquier persona, es el que ha sufrido un mayor número de
reformas en 1994 y en 1996, reflejando la preocupación del legislador, por
identificar de una mejor manera los conceptos de violación y responder, en la
medida de lo posible, sancionando todas aquellas conductas ilícitas que en los
sucesivos procesos electorales federales han sido preocupación de la sociedad en su
conjunto.

Recoge el principio general de Derecho Penal que “cualquier hombre puede en

principio, cometer cualquier delito”, se integra con tipos de los llamados
“normales” a diferencia de los que se contienen en los artículos 405 y 406, que son
los llamados “anormales”, por una parte y de los clasificados como delitos
especiales por la otra.

La reforma de 1994 incrementó, desde luego, la sanción aplicable al elevarla de

diez a cien días multa y prisión de seis meses a tres años, a quien incurra en
cualquiera de las conductas delictuosas; se mantuvieron en los mismos términos, las
conductas descritas en las fracciones I y II, sancionando a quien vote a sabiendas de
que no cumple con los requisitos de la ley o vota más de una vez en una misma
elección; se modificaron en cuanto a su redacción las fracciones III y IV, y se
agregaron las conductas descritas en las fracciones de la V a la XII.

Se modificó el texto de la fracción III anterior, incorporando la frase “o presione a

los electores”, inmediatamente después de la expresión “haga proselitismo”; la
fracción IV agregó, exclusivamente al final, la expresión “o del cómputo”.

La reforma de 1996 modificó, en cuanto a su redacción, las siguientes fracciones:

En la fracción III, se agregó la palabra “objetivamente” después de la palabra
presione y al final, después de la palabra votantes, se agregó “con el fin de orientar
el sentido de su voto”.

En la fracción IV, se agrega después de la palabra interfiera “dolosamente” y se

agrega al final, la expresión “el traslado y entrega de los paquetes y documentación
electoral o el adecuado ejercicio de las tareas de los funcionarios electorales”.

En la fracción V, después de la palabra recoja, se agrega “en cualquier tiempo” y

se agrega después de “credenciales de elector” la expresión “para votar”.

En la fracción VI, se agrega al final “durante las campañas electorales o la jornada

electoral”. La fracción VII, cambia de redacción de la anterior “viole de cualquier
manera el secreto del voto” por la de “el día de la jornada electoral viole, de
cualquier manera, el derecho del ciudadano a emitir su voto en secreto”.

En la fracción VIII, después de la palabra credencial se agrega “para votar”.

La fracción IX, cambia la anterior redacción “el día de la elección organice la

reunión y traslado de votantes con el objeto de llevarlos a votar y de influir en el
sentido de su voto” por la actual “el día de la jornada electoral lleve a cabo el
transporte de votantes coartando o pretendiendo coartar su libertad para la emisión
del voto”.

En la fracción X, se agrega la expresión “o se apodere” antes de la palabra

“destruya” y se agrega al final la expresión “o materiales electorales, o impida de
cualquier forma su traslado o entrega a los órganos competentes”.

La fracción XI, modifica su parte final que anteriormente señalaba “que

comprometa el voto mediante amenaza o promesa” por la de “mediante amenaza o
promesa de paga o dádiva, comprometa su voto a favor de un determinado partido
político o candidato”.

En la fracción XII, se agrega al final “o asuma dolosamente cualquier conducta que

tenga como finalidad impedir la instalación normal de la casilla”.
Por último, se agrega una nueva conducta ilícita en materia electoral en la fracción
XIII, que sanciona a quien:

Durante los ocho días previos a la elección y hasta la hora oficial del cierre de
las casillas que se encuentren en las zonas de husos horarios más occidentales
del territorio nacional, publique o difunda por cualquier medio los resultados de
encuestas o sondeos de opinión que de a conocer las preferencias de los
ciudadanos.

4. DELITOS COMETIDOS POR MINISTROS DE CULTO RELIGIOSO

(ARTÍCULO 404)

Precisa los delitos en que pueden incurrir los ministros de cultos religiosos; con la
reforma de 1994 sufrió dos modificaciones. La primera, al indicar que el ilícito
debe cometerse en el “desarrollo de actos propios de su ministerio”, y el segundo,
suprimir la expresión que contenía anteriormente este precepto, en el sentido de que
los actos punibles debían llevarse a cabo “en los edificios destinados al culto o en
cualquier otro lugar”. Se refiere a la misma situación que se prevé para los
ministros de los cultos religiosos en el Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (artículo 341, texto original antes de la reforma, ahora
el 268, párrafo 1, inciso a ); es la misma conducta, no tiene ni un sólo concepto que
pueda diferenciarla. Se utiliza casi la misma redacción, sancionando a los ministros
que:

a) Induzcan al electorado a votar en favor o en contra de un candidato o partido

político, o a la abstención, en los edificios destinados al culto o en cualquier
otro lugar, para los efectos previstos por la ley, o

b) Realicen aportaciones económicas a un partido político o candidato, así como

a una agrupación política.

Lo anterior conlleva, necesariamente, al convencimiento de que el legislador

atribuye a la misma conducta, un doble carácter: primero, la considera como una
falta administrativa menor y la incluye en el capítulo de faltas administrativas del
ordenamiento electoral, y en segundo lugar, la considera como una falta grave a la
que debe darse el carácter de delito y la incluye, como ya se ha precisado en el
código penal.
La reforma de 1996, modificó la redacción incluyendo solamente la palabra
“expresamente” después de la palabra induzcan y al final agregó la frase “ejercicio
del derecho al voto”.

La redacción actual del artículo es la siguiente:

ARTICULO 404.- Se impondrán hasta 500 días multa, a los ministros de cultos
religiosos que, en el desarrollo de actos públicos propios de su ministerio,
induzcan expresamente al electorado a votar en favor o en contra de un
candidato o partido político, o a la abstención del ejercicio del derecho al voto.

No parece adecuada la primera modificación de la reforma de 1994, relativa a

incorporar el término “en el desarrollo de actos propios de su ministerio”, por la
razón elemental que se introducen elementos ajenos, como son los estatutos internos
que rigen la vida de las asociaciones religiosas de toda índole, que contienen las
bases fundamentales de su doctrina o cuerpo de creencias religiosas11 , a las que
tendría necesariamente que acudirse para definir cuáles son los actos propios del
ministerio de los diversos cultos religiosos.

La segunda modificación, en cambio, nos parece atinada, al suprimir la referencia

de edificios destinados al culto o en cualquier otro lugar, que era tautológica y muy
poco feliz, pues resultaba evidente que con la mención “en cualquier otro lugar”,
salía sobrando la de “edificios destinados al culto”, que lógicamente, quedaba
incluida en la hipótesis general. Su supresión permitirá ahora aplicar a los ministros
de cultos religiosos la sanción, cualesquiera que sea el lugar en que lleven a cabo la
conducta delictuosa, siempre y cuando desde luego ésta se realice en el desarrollo
de actos propios de su ministerio.

Por lo que se refiere a las reformas de 1996, la incorporación de la palabra

“expresamente” no parece ser lo más atinado, pues en última instancia, reduce la
apreciación a un criterio meramente jurisdiccional oponiéndolo a lo que pueda
resultar “tácito”; y la expresión final “del ejercicio del derecho al voto”, parece
totalmente innecesaria pues evidentemente la “abstención” se entiende siempre
referida al sufragio. Quizá lo que el legislador pretendió con esta modificación fue
circunscribir la “abstención” al día de la jornada electoral y no a cualquier otro acto
que podría presentarse por ejemplo en las campañas electorales.
Resulta indispensable destacar que se mantiene el criterio, que considero
equivocado de sancionar a los ministros de cultos religiosos exclusivamente con una
sanción pecuniaria, sin imponerles pena privativa de libertad, en tanto que a todos
los demás sujetos activos se les imponen sanciones económicas, siempre
acompañadas de una pena de prisión.

5. DELITOS COMETIDOS POR FUNCIONARIOS ELECTORALES

(ARTÍCULO 405)

Contiene el catálogo de conductas delictuosas en que pueden incurrir los

funcionarios electorales, la reforma de 1994 elevó la sanción de cincuenta a
doscientos días multa y prisión de dos a seis años; se mantuvieron, en sus mismos
términos, las conductas descritas en las fracciones I, II, III, V y VI, se modificaron
en cuanto a su redacción las número IV, VII y VIII y se agregaron las conductas
descritas en las fracciones IX, X y XI.

En la fracción IV, se incluyó la expresión “o documentos”. En la VII, se agregó al

final la expresión: “la instale en lugar distinto al legalmente señalado, o impida su
instalación” y en la fracción VIII se agregó al final “o coarte los derechos que la ley
le concede”.

Estas reformas persiguieron, fundamentalmente, la integración armónica del

andamiaje que integran las conductas punitivas en materia electoral, de forma y
términos que se complementaran con las reformas a los artículos 403 y 406 del
código, que contienen las conductas delictuosas atribuidas a los individuos en lo
particular y a los funcionarios partidistas.

La reforma de 1996, puede considerarse totalmente marginal en esta materia, pues

se redujo exclusivamente a cuestiones de redacción menores, como vamos a
precisarlo más adelante. Pareciera que sólo podría justificarse en términos de la
vocación reformadora que en esta materia han padecido nuestros legisladores más
que a un adelanto significativo en la materia.

La única reforma verdaderamente trascendente fue, lamentablemente, en mi

opinión, la indebida derogación de la fracción IX, que sancionaba al funcionario
electoral que: “conociendo la existencia de condiciones o actividades que atenten
contra la libertad y el secreto del voto, no tomen las medidas conducentes para que
cesen”.

Las modificaciones fueron en la fracción II; se substituyó la expresión “sus

obligaciones electorales con perjuicio del proceso” por la de “las obligaciones
propias de su cargo en perjuicio del proceso electoral”.

En la fracción IV, se agregó después de la palabra documentos “o materiales”. En

la fracción V, se agregó después de documentos “o materiales electorales”. En la
fracción VI, se agregó después de la palabra induzca “objetivamente”. En la
fracción XI, se sustituyó el término dolosamente por la expresión “de manera
pública y dolosa”.

En la fracción VIII, se modifica totalmente la redacción sin alterar en lo más

mínimo la conducta delictuosa y substituyendo la expresión anterior al que “expulse
de la casilla electoral sin causa justificada a representante de un partido político o
coarte los derechos que la ley le conceda”, por la actual “sin causa prevista por la
ley expulse u ordene el retiro de la casilla electoral de representantes de un partido
político o coarte los derechos que la ley les concede”.

En la fracción X, se invirtieron únicamente las palabras, pues mientras la anterior

redacción decía: “a sabiendas que un ciudadano emita su voto”, ahora se substituye
por la de: “que un ciudadano emita su voto a sabiendas que”.

Un primer comentario sobre este artículo, tendría que orientarse en el sentido de

que la actuación de los funcionarios electorales, ha sido preocupación fundamental
del legislador en todos y cada uno de los ordenamientos jurídicos que han
establecido catálogos de conductas delictuosas en materia electoral. Todos ellos, sin
excepción, han detallado minuciosamente las conductas ilícitas en que pueden
incurrir los funcionarios electorales en el desempeño de las altas funciones que por
ley tienen encomendadas.

Es necesario señalar que la forma y términos como se encuentran redactadas las

distintas hipótesis conductuales de este precepto, permiten concluir válidamente que
se encuentran destinadas a quienes tienen el carácter de funcionarios electorales, en
los órganos que tienen a su cargo las tareas de organización de las elecciones
durante la etapa de la preparación de la elección, así como aquellos funcionarios
responsables de las casillas el día de la jornada electoral, y por último, quienes
tienen a su cargo la importante función de llevar a cabo los cómputos distritales y
de entidad federativa respectivos.

Resulta desde luego aconsejable apuntar que cuando el código penal se refiere a
“funcionarios electorales” ha de estarse al espíritu del “servidor público”, que
modernamente utiliza la Constitución y la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos.

Una reflexión obligada derivada del estudio de este precepto, nos conduce a señalar
que el artículo 75 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral (LGSMIME), establece un catálogo de causales de nulidad de la
votación recibida en las casillas electorales, las que hechas valer a través de los
medios impugnativos que establece dicho ordenamiento, deberán ser resueltas en la
vía estricta de la jurisdicción contenciosa electoral, por el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación.

Ello es así, porque algunas de las llamadas causales de nulidad, se refieren a

conductas que también corresponden a una descripción típica penal.

En el caso de ilicitud electoral plena, la conducta llevada a cabo por el funcionario

electoral, tiene una doble consecuencia jurídica, por una parte constituye una causa
de nulidad de votación en casilla, que el órgano jurisdiccional habrá de tomar en
cuenta si es hecha valer por algún partido político a través de la interposición de un
juicio de inconformidad, y por otra parte, constituirá una conducta delictuosa.

CONDUCTA LGSMIME CÓDIGO PENAL

INCISOS FRACCIÓN DEL
DEL ARTICULO ARTÍCULO 405
Instalar la casilla sin causa justificada en un
lugar distinto al legalmente señalado. a) VII
Entrega extemporánea, sin causa justificada,
del paquete que contenga los expedientes b) V
electorales.
 Haber mediado dolo o error en la computación
de los votos y siempre que ello sea f) IV
determinante para el resultado de la votación.
Permitir a ciudadanos sufragar sin credencial
para votar o cuyo nombre no aparezca en la g) X
Lista Nominal de Electores.
Impedir el acceso de los representantes de los
partidos políticos o haberlos expulsado sin h) VIII
causa justificada.
Ejercer violencia física o presión sobre los
miembros de la mesa directiva de casilla o i) VI
sobre los electores.
Impedir, sin causa justificada, el ejercicio del
derecho de voto a los ciudadanos. j) III

6. DELITOS COMETIDOS POR FUNCIONARIOS PARTIDISTAS (ARTÍCULO

406)

El artículo 406, contiene el catálogo de conductas delictivas en que pueden incurrir

los funcionarios partidistas. Con la reforma de 1994, se mantuvieron en sus mismos
términos las conductas contenidas en las fracciones I, II, III, IV y VI, originales,
modificándose exclusivamente la redacción de la fracción V, que sanciona el
propalar dolosamente noticias falsas en torno al desarrollo de la jornada electoral.

La redacción original en la parte final de la fracción citada en último término

expresaba “o respecto a los resultados oficiales contenidos en las actas de escrutinio
y cómputo”, con la reforma desapareció la parte final, para quedar exclusivamente
“o respecto de sus resultados”, de tal manera que quedó redactada en idéntica
forma a la fracción XI del artículo 405, que como ya se apuntó, se refiere a las
conductas en que incurren los funcionarios electorales.

La reforma de 1996 incluyó en el primer párrafo después del funcionario partidista

“o al candidato” y modificó marginalmente la redacción de las fracciones I, III, IV,
V y VI, sin aportar una sola innovación en la materia.
 En la fracción I, se agrega después de induzca a “la abstención o”. En la fracción
III, se substituye al final la expresión oficiales de índole electoral por la de “o
materiales electorales”, en la fracción IV, se agrega después de la palabra votación
“o de los actos posteriores a la misma” y se agrega después de causa justificada o
“con ese fin amenace o” y se suprime la expresión o moral. La fracción V,
substituye la palabra dolosamente por la expresión “de manera pública y dolosa” y
la fracción VI, suprime la parte final que anteriormente señalaba “o la abra o cierre
fuera de los tiempos previstos por la ley en la materia”.

La única reforma realmente importante a este artículo, consistió en la adición de

una nueva fracción, la número VII, que incluye, por primera vez en la historia de
nuestra legislación, como sujeto activo susceptible de ser sancionado por una
conducta ilícita al candidato, como se establecerá más adelante.

Debemos hacer notar que las conductas delictuosas atribuidas a los funcionarios
partidistas, constituyen en realidad una repetición en muchas ocasiones incluso
textual, de las que se atribuyen a los funcionarios electorales, tal como se precisa en
el cuadro siguiente:

La única hipótesis conductual que se atribuye exclusivamente a los funcionarios

partidistas, es la contenida en la fracción II, que sanciona realizar: “propaganda
electoral mientras cumple sus funciones durante la jornada electoral”.

CONDUCTA FRACCION DEL FRACCIÓN DEL

ARTÍCULO 406 ARTICULO 405
Ejercer presión sobre los electores induciéndolos a
votar por un candidato o partido determinado, en el I VI
interior de la casilla o en el lugar donde los propios
electores se encuentren formados.
Alteración, sustitución destrucción o uso indebido de III I
documentos electorales.
Obstruir el desarrollo normal de la votación sin IV III
medir causa justificada.
Propalar dolosamente noticias falsas en torno a la V XI
jornada electoral.
Impedir la instalación, apertura o cierre de una VI VII
casilla.

Por último, la nueva fracción VII, constituye el corolario de la inclusión de los

candidatos en el artículo 401, fracción IV. En efecto, la reforma de 1996, incorpora
por primera vez al candidato como sujeto activo susceptible de la comisión de un
ilícito penal cuando “obtenga y utilice a sabiendas y en su calidad de candidato,
fondos provenientes de actividades ilícitas para su campaña electoral”.

7. DELITOS COMETIDOS POR LOS SERVIDORES PÚBLICOS (ARTÍCULO

407)

Describe los ilícitos atribuidos a los servidores públicos. La reforma de 1994,

incrementó la sanción al establecer que se impondrán de doscientos a cuatrocientos
días multa y prisión de uno a nueve años, en tanto que el código penal vigente en
1990, determinaba una sanción mucho menor, que podría ser de setenta a
doscientos días multa o prisión de tres meses a seis años o ambas. Se modificó
asimismo y con el fin de dar respuesta a un reclamo derivado del proceso federal
electoral de 1991, la redacción de las tres fracciones que lo componían.

La fracción I, suprimió la expresión “abusando de sus funciones” que generaba

confusión y que daba pie a que con una interpretación analógica, se trataba de
encuadrar esta hipótesis en alguna de las que el código
contempla en el capítulo del delito de abuso de autoridad que cometen los
servidores públicos.

La fracción II, incluyó la expresión “el cumplimiento de programas o la realización

de obras públicas”.

La fracción III, incluyó la palabra “o servicios” y la expresión: “tales como

vehículos, inmuebles o equipos” y en la parte final estableció expresamente: “en la
comisión de este delito no habrá el beneficio de la libertad provisional”12.

La reforma de 1996, modificó la redacción de las fracciones I, II y III y adicionó

una nueva fracción IV.

En la fracción I, inmediatamente después de la palabra subordinados, agrega la

expresión “de manera expresa y haciendo uso de su autoridad o jerarquía”. En la
fracción II, después de la expresión obras públicas, se agrega “en el ámbito de su
competencia”, la anterior fracción III, da origen a la III actual y a una nueva IV.
Por lo que se refiere a la III, se agrega inmediatamente después de la palabra
destine, la expresión “de manera ilegal”, y la nueva fracción IV, queda redactada
suprimiendo que en la comisión de este delito no habrá el beneficio de la libertad
provisional.

La nueva fracción IV, corresponde casi textualmente a la segunda parte de la

anterior fracción III, pero debe resaltarse la circunstancia de que la reforma de
1996, atenuó la gravedad de esta conducta delictuosa a la que la reforma de 1994,
no otorgaba el beneficio de la libertad provisional, considerándola ahora como
una conducta ilícita de igual gravedad a todas las demás, permitiendo que quien
incurra en ella pueda ahora gozar de este beneficio. Como ocurre con todas las
reformas del año de 1996 en materia de delitos electorales, no existe en la
exposición de motivos, la razón que el legislador tomó en cuenta para este
importante cambio.

8. DELITOS COMETIDOS POR DIPUTADOS O SENADORES (ARTÍCULO

408)

Este precepto no fue modificado por las reformas de 1994 ni de 1996 y

consecuentemente conserva su redacción original, que es la siguiente:

ARTICULO 408.- Se impondrá sanción de suspensión de sus derechos

políticos hasta por seis años a quienes, habiendo sido electos diputados o
senadores no se presenten, sin causa justificada a juicio de la Cámara
respectiva, a desempeñar el cargo dentro del plazo señalado en el primer
párrafo del artículo 63 de la Constitución.

En nuestra opinión, esta disposición del código penal se orienta a la protección de la

instalación y funcionamiento de los órganos legislativos en los términos de ley, y
consecuentemente a garantizar el cumplimiento de las altas responsabilidades que la
Constitución General de la República les confiere.

No compartimos el punto de vista de algunos autores que sostienen que, por cuanto
a los elementos objetivos del tipo, el sujeto activo es calificado y exclusivamente
monosubjetivo, consideramos que la forma y términos como se encuentran
redactados el primero y cuarto párrafo del artículo 63 constitucional y el artículo
408 del código penal, no dejan lugar a duda, se exige un sujeto activo
plurisubjetivo, pues al referirse al sujeto acreedor a la sanción, lo hacen siempre de
manera plural, utilizando las expresiones: quienes; electos; harán; presentes,
etcétera.

Es evidente que la ausencia de algún senador o diputado, individualmente

considerados, no puede de manera alguna impedir la instalación y funcionamiento
de las cámaras de senadores y diputados, por lo que de darse esta circunstancia
sería absolutamente irrelevante y desde luego, no sujeta a la imposición de una
sanción penal derivada de la comisión de algún ilícito, bastará en este caso con
requerir al suplente correspondiente que deberá presentarse en un plazo de treinta
días y en caso de no hacerlo, se declarará vacante el puesto y se convocará a nuevas
elecciones.

9. DELITOS EN MATERIA DE REGISTRO NACIONAL DE CIUDADANOS

(ARTÍCULOS 409 Y 410)

Por lo que atañe a las conductas delictuosas en materia de Registro Nacional de

Ciudadanos, que consignan los artículos 409 y 410 del código, es necesario precisar
que con la reforma de 1994 no sufrieron modificación alguna, excepto el primero
de los mencionados en el que se precisa que necesariamente deberá imponerse una
sanción privativa de libertad y una pecuniaria a quien incurra en las conductas
delictuosas, en tanto que anteriormente se facultaba al juez a imponer cualquiera de
las dos o ambas.

Precisaremos inicialmente que el primero de los artículos fija los tipos y sanciones
y, el segundo, señala una hipótesis de agravación de la pena cuando las conductas
sean cometidas por personal que preste sus servicios en el Registro Nacional de
Ciudadanos.

La aplicación de estos dos preceptos debe considerarse suspendida, a pesar de que

el veintidós de julio de 1992, el decreto que reformó y adicionó diversas
disposiciones legales de la Ley General de Población, en el capítulo VII,
denominado: “Registro Nacional de Ciudadanos y Cédula de Identidad Ciudadana”,
hace referencia primaria a la organización y el funcionamiento permanente del
Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición de la cédula de identidad
ciudadana, a los que define como servicios de interés público que presta el Estado,
a través de la Secretaría de Gobernación.
Atento a lo anterior, y hasta en tanto no se publique en el Diario Oficial de la
Federación, el programa para el establecimiento e inicio de funciones del Registro
Nacional de Ciudadanos, no podrán entrar en vigor las disposiciones en comentario,
pues las conductas ilícitas son hasta ahora de imposible realización.

10. DELITOS EN MATERIA DEL REGISTRO FEDERAL DE ELECTORES

(ARTÍCULO 411)

La reforma de 1994, adicionó un nuevo artículo al que correspondió el número 411,

cuya redacción era la siguiente:

ARTICULO 411.- Se impondrá de setenta a doscientos días multa y prisión de

tres a siete años a quien por cualquier medio participe en la alteración del
registro de electores, el padrón electoral y los listados nominales o en la
expedición ilícita de credenciales para votar.

Este precepto constituyó la respuesta del legislador al tema del padrón electoral que
había sido uno de los aspectos más cuestionados en la vida pública mexicana en los
últimos años.

Debe entenderse entonces, que toda conducta llevada a cabo por cualquier persona
sin requerirse calificación alguna de sujeto activo, que vulnere cualquiera de las
disposiciones en comentario, deberá ser sancionada en términos del artículo a que
se viene haciendo referencia.

La reforma de 1996, modificó este artículo sólo en su redacción, agregando después

de la expresión por cualquier medio “altere o” y después de la palabra registro, la
palabra “federal”, suprimiendo “el padrón electoral”.

Llama poderosamente la atención, que la última reforma hubiese suprimido del

texto “el padrón electoral”, que como hemos señalado, constituyó uno de los
aspectos más cuestionados de los procesos federales electorales de la última década
y fuente inagotable de reclamos por parte de los partidos de oposición. La
exposición de motivos de la reforma, como en todos los casos, no arroja ninguna
luz sobre el particular. Ignoramos por tanto, las razones que hubiesen existido para
dejar sin protección jurídico-penal expresa la alteración del padrón electoral, que
pienso, por su singular importancia, debió continuar protegido mediante la tutela
penal.

Desde luego que el artículo 136 del Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales, establece que el Registro Federal de Electores está
compuesto por dos secciones a saber: el catálogo general de electores y el padrón
electoral. Podemos entender entonces, que el legislador suprimió el padrón electoral
del artículo 411, por considerarlo inmerso dentro del Registro Federal de Electores,
lo que parece justificarse a la luz del artículo 405, fracción I, que sanciona a los
funcionarios electorales que: “altere en cualquier forma, sustituya, destruya o haga
uso indebido de documentos relativos al Registro Federal de Electores”.

11. DELITOS EN ACTOS DE CAMPAÑA (ARTÍCULO 412)

El nuevo artículo 412, adicionado con la reforma de 1994, puede considerarse como
el corolario de la fracción III, del artículo 407, que establece las conductas ilícitas
atribuidas a los servidores públicos.

Como se puede apreciar de la lectura de este precepto, el código exige

indistintamente, bien la presencia de un sujeto activo calificado (un funcionario
partidista), o bien, un sujeto activo que no requiere de ninguna calificación especial,
pues basta que se trate de alguna persona que organice a nombre de un partido
político un acto de campaña.

En ambos casos, bien se trate de un funcionario partidista o bien de cualquier

organizador de actos de campaña, la ley establece un dolo típico, esto es, que debe
existir por parte del sujeto activo la intención expresa de vulnerar la disposición
legal, ello por la utilización de la expresión: “a sabiendas”.

Debe resaltarse la circunstancia de que la parte final de este precepto, establece

textualmente: “en la comisión de este delito no habrá el beneficio de la libertad
provisional”.

12. AUTORÍA INTELECTUAL (ARTÍCULO 413)

Para concluir el análisis de todos y cada uno de los artículos que integran el título
vigésimo cuarto del código penal, debemos hacer referencia al artículo 413, fruto
de la reforma de 1994, que quedó redactado en los términos siguientes:

ARTICULO 413.- Los responsables de los delitos contenidos en el presente

capítulo por haber acordado o preparado su realización en los términos de la
fracción I del artículo 13 de este Código no podrán gozar del beneficio de la
libertad provisional.

El artículo 13, en su fracción I, dispone que son autores o partícipes del delito: “los
que acuerden o preparen su realización”. Este precepto recoge fundamentalmente la
vieja tesis de la coparticipación, comúnmente denominada también de la
participación correspectiva, que ha adquirido una importancia subrayada en los
últimos años y que precisamente pretende delimitar el grado de participación en una
conducta delictiva, cuando varias personas concurren a la comisión de un delito,
bien sea con el carácter de autores intelectuales, cómplices o encubridores –según la
conocida clasificación en esta materia- a efecto de sancionar a todas ellas y no
únicamente a quienes lo ejecutan directamente con el carácter de autores materiales.

Debemos recordar, que es condición precisa para que exista la codelincuencia que
varias personas quieran la ejecución de un mismo delito y que además realicen algo
encaminado a su producción, por ello, es indispensable: la intención de todos los
partícipes de realizar un determinado delito y que todos los copartícipes ejecuten
por lo menos algún acto encaminado directa o indirectamente a la producción del
delito.

Con esta reforma, el legislador percibe dar respuesta a un reclamo social, en el

sentido de sancionar severamente a los autores intelectuales de los delitos
electorales a los que se considera como más peligrosos y más astutos que los
autores materiales y les priva del beneficio de obtener su libertad provisional, por
considerar que las conductas en que incurren son sumamente graves.

XVII. BIEN JURÍDICO TUTELADO

La norma es uno de los polos del eje del derecho; el otro es, el bien jurídico. En
efecto, Jiménez de Asúa ha sostenido que: “Cuando los intereses fueron protegidos
por el Derecho se elevaron a bienes jurídicos. Estos son de inapreciable
importancia, para indicar el fin de un determinado precepto y de todo el
ordenamiento jurídico; es decir, el bien jurídico ha de ser tenido en cuenta en la
interpretación teleológica”13 .

Los tratadistas en la materia distinguen respecto del objeto del delito entre objeto
material y objeto jurídico. El objeto material es la persona o cosa, sobre la que
recae la conducta delictuosa. Lo son los sujetos pasivos o bien, las cosas animadas o
inanimadas.

El objeto jurídico, está constituido por el bien o interés jurídico, objeto de la acción
incriminable, por ejemplo: la vida, la integridad corporal, la libertad sexual, la
propiedad privada, etcétera.

Welzel14 sostiene que:

El Derecho Penal fijando pena a los actos que se apartan realmente de un actuar
conforme al derecho, ampara, al mismo tiempo, los bienes jurídicos,
sancionando el disvalor del acto correlativo. Así, asegurando la fidelidad para
con el estado, protege al estado; asegurando el respeto por la personalidad
humana, protege la vida, la salud, el honor del prójimo; con la honradez, el
respeto a la propiedad ajena, etc. Sin embargo, la misión primaria del Derecho
Penal no es el amparo actual de los bienes jurídicos; es decir, el amparo de la
persona individual, de la propiedad, etc., pues es allí, precisamente, a donde,
por regla general, llega su acción demasiado tarde. Por encima del amparo de
los bienes jurídicos individuales concretos, está la misión de asegurar la validez
real (la observancia) de los valores del actuar según el pensamiento jurídico.

Puede afirmarse, por último, que cada tipo delictivo consignado en el código penal
protege al menos un bien jurídico.

El análisis del título vigésimo cuarto del código penal, permite precisar cuál o
cuáles son los bienes jurídicos tutelados para cada una de las conductas delictuosas
que establece.

Con apego a este planteamiento, es válido afirmar que en el artículo 403 (delitos
cometidos por cualquiera), el bien jurídico fundamental es el derecho al voto, así se
desprende de los textos de las fracciones I, II, III, IV, VI, VII, VIII, IX y XI, que
utilizan las expresiones “vote y voto”, por lo cual puede sostenerse que a través de
estos preceptos el legislador protege al voto, que es y constituye, el acto electoral
por excelencia, garantizando que el mismo se emita de manera universal, libre,
secreta y directa, sancionando en consecuencia, cualquier acto tendiente a la
frustración de dichas cualidades. Únicamente tres fracciones de este artículo, no
tienen como bien jurídico tutelado al voto y son: la V, en que el bien jurídico
tutelado es la credencial para votar; la X, que protege el resultado de las elecciones,
al sancionar la introducción o sustracción de las urnas de una o más boletas
electorales; y la XIII, que garantiza la extemporánea publicidad de los resultados
electorales, al sancionar la publicación o difusión de los resultados de encuestas o
sondeos de opinión, que den a conocer las preferencias de los ciudadanos.

Por lo que se refiere al artículo 404 (delitos cometidos por ministros de culto
religioso), el bien jurídico tutelado, considero que lo constituye la preservación de
la decisión histórica de separación entre la Iglesia y el Estado, que postula que las
iglesias deben ejercer un liderazgo espiritual y no participar en política militante.

En el artículo 405, (delitos cometidos por funcionarios electorales), no cabe la

menor duda que el bien jurídico tutelado es el correcto ejercicio de la función
electoral. Es preocupación fundamental del legislador, que los funcionarios
electorales en el desempeño de las responsabilidades que la ley les encomienda,
cumplan de manera puntual y cabal con los principios rectores en la materia, que
establece la fracción III, del artículo 41 constitucional, que establece que “la
organización de las elecciones federales es una función estatal”, en cuyo ejercicio
son principios rectores: la certeza, la legalidad, la independencia, la imparcialidad
y la objetividad.

En relación al artículo 406 (delitos cometidos por los funcionarios partidistas),

puedo afirmar que el bien jurídico tutelado, radica en garantizar que los partidos
políticos y sus candidatos, respeten la voluntad popular y por ende, se abstengan de
realizar cualquier acto tendiente a ejercer presión de cualquier naturaleza sobre los
electores o bien, que obstaculicen el desarrollo normal de la votación. Desde luego,
que por lo que se refiere a la fracción VII, el bien jurídico tutelado es la
transparencia de los fondos que se utilicen en la campaña electoral, sancionando la
utilización de aquellos que provengan de actividades ilícitas.

El bien jurídico tutelado en el artículo 407, (delitos cometidos por servidores

públicos) y su corolario inmediato que es el artículo 412, consiste por una parte en
la obligación que tienen estos sujetos activos de utilizar racional y congruentemente
los bienes que le son entregados en custodia y administración para el cumplimiento
de las obligaciones que le son asignadas, sin utilizarlos en el apoyo a partidos
políticos o candidatos porque ello se traduce en inequidad en la contienda electoral,
preocupación fundamental del legislador, en los últimos procesos electorales
federales.

Por lo que se refiere al artículo 408, (delitos cometidos por diputados o senadores
electos), no cabe la menor duda, de que el bien jurídico tutelado lo constituye el
garantizar el funcionamiento adecuado de las cámaras de diputados y senadores,
dada la trascendencia de su actuación en la vida nacional.

Respecto a los artículos 409 y 410, (delitos cometidos en materia del Registro
Nacional de Ciudadanos) el bien jurídico tutelado lo constituye la preservación de la
confiabilidad del Registro Nacional de Ciudadanos, que habrá de constituirse en un
instrumento fundamental, en muy diversos aspectos de la vida nacional.

En cuanto hace al artículo 411, (delitos cometidos en materia del Registro Federal
de Electores), el bien jurídico tutelado radica en preservar los principios de certeza
y confiabilidad, que deben existir en el Registro Federal de Electores, los listados
nominales y la expedición de credenciales para votar, instrumentos indispensables
en el proceso electoral, que permiten a los ciudadanos concurrir a la jornada
electoral y emitir su sufragio. La transparencia en la elaboración y el manejo de
estos instrumentos, ha sido preocupación fundamental de los partidos políticos en la
última década y se considera indispensable punto de partida para alcanzar comicios
electorales que satisfagan plenamente a la sociedad.

XVIII. FISCALÍA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN DE DELITOS

ELECTORALES

La preocupación para dar una mayor garantía de legalidad al proceso electoral,

determinó que el veintitrés de marzo de 1994, fuese publicado en el Diario Oficial
de la Federación, un acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral,
órgano que por disposición de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, es el encargado de la organización de las elecciones federales, y en el
cual se encuentran representados los partidos políticos, de explorar ante la
Procuraduría General de la República, la posibilidad de nombrar un fiscal especial
para perseguir los delitos electorales.

En este marco, se encomendó al presidente del propio Consejo General, promover

el nombramiento del fiscal quien gozaría de autonomía técnica plena, lo que
condujo al decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el diecinueve de
julio de 1994, por el cual se reformaron diversas disposiciones del Reglamento de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, creándose la “Fiscalía
Especial para la Atención de Delitos Electorales”, al mismo nivel de las
subprocuradurías, la cual entró en funciones en la misma fecha de su creación.

Las funciones de esta fiscalía especial se encuentran contenidas en el artículo 6º del

Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que
establece su competencia para la atención de delitos electorales o en materia del
Registro Nacional de Ciudadanos y destacan como sus facultades más importantes:
conocer de las denuncias que se presenten; ordenar y practicar todos los actos
conducentes a la comprobación de los elementos del tipo penal y de la probable
responsabilidad del indiciado; ejercitar la acción penal correspondiente; determinar
la reserva o no ejercicio de la acción penal; solicitar ante el órgano jurisdiccional
las órdenes de aprehensión; ofrecer o aportar ante la autoridad las pruebas
conducentes; interponer los recursos pertinentes e intervenir en los juicios de
amparo.

Al frente de la fiscalía, existe un fiscal especial, que es nombrado y removido por el

ejecutivo federal.

1. DIFICULTADES EN LA INVESTIGACIÓN DE LOS DELITOS

ELECTORALES Y EN LA APLICACIÓN DE LAS PENAS

1.1. Principio de la estricta aplicación de la ley penal

La investigación de los delitos electorales y la aplicación de las sanciones que para

ello se establecen confrontan en la práctica un importante problema, derivado de la
dificultad que representa acreditar dichas conductas o establecer de manera clara e
indubitable, quién o quiénes son los responsables.
Las conductas delictuosas que contempla nuestro código punitivo, en su título
vigésimo cuarto, han sido clasificadas, como se ha dejado debidamente precisado,
en función de los sujetos activos y no como lo hacen otras legislaciones, en función
de la etapa del proceso electoral en que suceden o del bien jurídico tutelado por la
norma.

La necesaria y obligada observancia del principio de estricta aplicación en materia

penal, se constituye en no pocas ocasiones como valladar insuperable para la
imposición de las sanciones. Resulta indispensable llevar a cabo una revisión
exhaustiva y detallada de las distintas conductas ilícitas que integran el capítulo de
delitos electorales con el propósito de ordenarlas y sistematizarlas, mediante una
metodología distinta a la que utiliza nuestro código, quizá a partir de los bienes
jurídicos tutelados, lo que permitiría establecer tipos generales, en los que pudiesen
quedar encuadradas las distintas conductas ilícitas.

Las reformas en materia penal electoral que se llevaron a cabo en 1994 y 1996, no
han resuelto de manera alguna este problema. Pareciera que en las condiciones en
que se presentan en la realidad las reformas electorales, nunca existe el tiempo
suficiente para madurarlas en forma integral.

1.2. Los partidos políticos como agentes de los procesos electorales

No cabe la menor duda, nuestro sistema político descansa sobre el reconocimiento

de que es un sistema, básica y fundamentalmente, de partidos políticos. Son
precisamente los partidos políticos, los agentes estelares de la contienda electoral y
ello ocasiona que para justificar ante sus simpatizantes y militantes sus derrotas en
las urnas, argumenten invariablemente la comisión de delitos electorales por parte
del partido que triunfa en las elecciones, aunque como ocurre casi en la totalidad de
los casos, carezcan de pruebas y no aporten elementos objetivos que justifiquen sus
afirmaciones.

Por otra parte, ha sido tradicional que los partidos políticos en los foros y mesas de
concertación, lleven a cabo negociaciones que en muchas ocasiones, alcanzan
incluso a la comisión de hechos delictuosos, lo que se traduce en la práctica en no
hacer del conocimiento oportuno de la autoridad competente, la comisión de los
ilícitos electorales, o bien, en el ocultamiento o no aportación de las pruebas que
permitan a la autoridad, fincar las responsabilidades correspondientes.

1.3. Circunstancias de tiempo, modo y lugar de las hipótesis conductuales

El código penal, clasifica las conductas delictuosas en materia electoral, a través de

51 hipótesis conductuales distintas, en función de los sujetos activos susceptibles de
cometerlas, a saber:

SUJETOS ACTIVOS HIPÓTESIS CONDUCTUALES

a) Cualquiera (artículo 403) 13
Cualquiera (artículo 409) 5
Cualquiera (artículo 411) 3
b) Ministros de cultos religiosos 1
c) Funcionarios electorales 11
d) Funcionarios partidistas 7
e) Candidatos 1
f) Servidores públicos 4
g) Diputados o senadores 1
h) Personal del órgano que tenga a su cargo el registro
4
nacional de ciudadanos
i) Funcionario partidista u organizadores de actos de
1
campaña
j) Autores intelectuales
1

Resulta natural que ante esta gran diversidad de conductas típicas, el código haga
referencia a un sinnúmero de circunstancias de tiempo, modo y lugar en que deben
darse las conductas delictuales, lo que dificulta en la práctica, de manera muy
importante, la investigación y aplicación de las penas en los delitos electorales.

En cuanto a los tiempos, destacan los siguientes: el día de la jornada electoral;

durante las campañas electorales; en cualquier tiempo; durante los ocho días previos
a la elección; fuera de los tiempos previstos por la ley de la materia en torno al
desarrollo de la jornada electoral; mientras cumple sus funciones durante la jornada
electoral; tiempo correspondiente a sus labores; plazo señalado en el primer párrafo
del artículo 63 de la Constitución y en actos de campaña.
En cuanto al modo, se clasifican los siguientes: a sabiendas; objetivamente; con
dolo; dolosamente; ilícitamente; en forma violenta; sin causa prevista; sin causa
justificada; sin mediar causa justificada; sin causa prevista por la ley; de manera
pública; de manera expresa y de manera ilegal.

En cuanto al lugar, destacan los siguientes: interior de las casillas; lugar en que se
encuentren formados los votantes; lugar distinto al legalmente señalado y zonas de
husos horarios más occidentales del territorio nacional.

XIX. CONCLUSIONES

Para concluir, debemos mencionar que la ley, por sí misma, jamás podrá erradicar
las conductas antisociales en materia político-electoral; podrán quizá seguir
produciéndose las mismas prácticas fraudulentas, clientelares y corporativas a pesar
de la existencia de la norma, pero pienso que el esfuerzo del legislador ha sido
verdaderamente importante, porque tiende a garantizar órganos electorales
imparciales; una actuación impecable de los funcionarios partidistas y servidores
públicos y a inhibir, en lo general, la comisión de cualquier conducta que atente
contra el sufragio.

Creo finalmente, que en el caso de los delitos electorales todos, absolutamente

todos: autoridades federales y del fuero común; funcionarios electorales;
funcionarios partidistas; servidores públicos; partidos políticos; agrupaciones
políticas; candidatos y ciudadanos en general, en la medida de nuestras respectivas
competencias y responsabilidades, debemos velar por la estricta y cabal aplicación
de la ley, porque, como afirma el ilustre penalista argentino José Peco 15 : “Sin la
verdad del sufragio, el Derecho es quimera, la libertad un mito y la democracia una
ficción. Cualquier atentado a la libertad electoral, es una herida a la democracia;
cualquier violación del comicio, una lesión a la dignidad nacional, cualquier ataque
al sufragio, un atentado contra la soberanía nacional”.

NOTAS

1 SILVA MEZA, Juan N. Los Delitos Electorales, su naturaleza y vinculación con las causas de nulidad y el recurso de

inconformidad. Ponencia presentada en Reunión Nacional de Magistrados del Tribunal Electoral. México, 1994, p. 5.
2 FERNÁNDEZ DOBLADO, Luis. El Ilícito Electoral. La Tutela Penal del Sufragio. Acta. Revista de Análisis y
Actualización Jurídica. Año I. No. 2. México, enero de 1991, p. 26.
3 CARRARA, Francesco. Programa de Derecho Criminal. Parte Especial, vol. V. Ed. Temis Bogotá. Depalma. Buenos

Aires, Argentina, 1986.

4 BARREIRO PERERA, Francisco Javier. Los Delitos Electorales en la Legislación Mexicana, en: Revista del Tribunal

Federal Electoral, vol. II. No. 3. México, 1993, p. 21.

5 CARRANCÁ Y TRUJILLO, Raúl y Raúl CARRANCÁ Y RIVAS. Código Penal Anotado. Ed. Porrúa, S.A., 4ª ed.
corregida y aumentada. México, D.F., 1972, p. 115.
6 GONZÁLEZ DE LA VEGA, Francisco. Código Penal Comentado. Impresores Unidos, S. de R.L. México, 1939, p. 30.

7 Leyes Penales Mexicanas. t. III. Instituto Nacional de Ciencias Penales. México, 1979, p. 290.

8 GONZÁLEZ DE LA VEGA, René. Derecho Penal Electoral. Ed. Porrúa, S.A. México, 1991, p. 230.

9 BARREIRO PERERA, Francisco Javier. Reforma Penal en Materia de Delitos Electorales y del Registro Nacional de

Ciudadanos del 25 de marzo de 1994, en: Justicia Electoral. Revista del Tribunal Federal Electoral, vol. IV. No. 5. México,
1995.
10 Pronunciamiento de la Sala Central del Tribunal Federal Electoral en el Expediente SC-IRI-010/91.

11 Artículo 6 de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, publicada en el Diario Oficial de la Federación del día 15

de julio de 1992.
12 Las negrillas son del autor.

13 JIMÉNEZ DE ASÚA, Luis. La Ley y el Delito. Ed. Hermes, 4ª ed., corregida y aumentada. México, p. 20.

14 WELZEL, Hans. Derecho Penal. Roque de Palma Editor. Buenos Aires, Argentina, 1956, p. 3.

15 FERNÁNDEZ DOBLADO, Luis. Op. Cit. Supra, nota 2, p. 28.

 LAS NULIDADES EN EL DERECHO ELECTORAL
NULIDAD DE VOTOS, VOTACIONES Y ELECCIONES

Javier AGUAYO SILVA

Arturo HERNÁNDEZ GILES

SUMARIO: I. Introducción. II. Conceptos y generalidades. 1. La nulidad en el Derecho Privado. 2.

La nulidad en el Derecho Público. 3. La nulidad en el Derecho Social. 4. La nulidad en el Derecho
Electoral. III. Antecedentes. IV. Fundamentación. 1. Fundamentos constitucionales. 2. Fundamentos
legales. V. Principios rectores de la nulidad en materia electoral. VI. Distinciones entre voto válido,
voto nulo, votación recibida en casilla, nulidad de votación y nulidad de una elección. 1. Voto válido
y voto nulo. 2. Voto nulo y nulidad de votación. 3. Votación recibida en casilla y nulidad de
votación recibida en casilla. 4. Nulidad de la votación y nulidad de una elección. VII. Causas de
nulidad de la votación recibida en casilla. VIII. Causas de nulidad de una elección de diputados o de
senadores. IX. Efectos de las causas de nulidad.

I. INTRODUCCIÓN

Las elecciones en los Estados modernos -se afirma por autores como Dieter Nohlen-
constituyen un fenómeno común y representan el método democrático para la
designación de representantes a través del voto del electorado. Las elecciones
competitivas, característica de los sistemas democráticos, se efectúan siguiendo
diferentes principios y procedimientos que conforman el presupuesto esencial para
el reconocimiento de los resultados electorales.

El autor alemán Dieter Nohlen en la introducción de la obra “Tratado de Derecho

Electoral Comparado de América Latina”, plasma las palabras vertidas por José
Ortega y Gasset1 en el sentido de que “La salud de las democracias, cualesquiera
que sean su tipo y grado, depende de un mísero detalle técnico: el procedimiento
electoral [...]”. Con este razonamiento, aunado al antecedente de la práctica de la
manipulación electoral en el país de origen del segundo de los autores (España), se
puede en la actualidad articular en concordancia con este autor, la idea de que la
legitimidad de las instituciones públicas dependerá de la garantía de elecciones
libres y resultados electorales confiables. José Ortega y Gasset2 agregó así que
“Una ‘votación digna de confianza’ reclamaba resultados electorales objetivamente
correctos, autoridades electorales que garantizaran un desarrollo normal y ordenado
del acto electoral, procedimientos que permitieran comprobar de manera adecuada
los resultados electorales efectivos; en pocas palabras, un derecho electoral
democrático”.

Bajo esta óptica, las actuales definiciones del Derecho Electoral deben ser
interpretadas y armonizadas a la luz del concepto que de éste vierte Manuel
Aragón3 , mismo que en sus conclusiones considera que “...el derecho electoral no
es sólo una técnica jurídica al servicio de la democracia, un instrumento, pues, de
garantía; también desempeña, y ése es su otro carácter, una función legitimadora,
ya que la democracia se afianza precisamente gracias al correcto funcionamiento de
los procesos electorales”.

En este sentido, el sistema contencioso electoral constituye una herramienta vital

para la tutela y garantía de la legalidad de los procesos electorales. La “justicia
electoral”, como también se le conoce, tiene entonces como su principal finalidad la
protección auténtica o tutela eficaz del derecho a elegir o ser elegido, mediante un
conjunto de garantías a los participantes a efecto de impedir que pueda violarse en
su perjuicio la voluntad popular4 .

Así las cosas, la nulidad en materia electoral se contempla como una característica
básica del sistema de medios de impugnación, si bien de acuerdo con el marco
jurídico vigente5 , es a través del juicio de inconformidad cómo el Tribunal Electoral
puede llegar inclusive a declarar la nulidad de una elección, en dicho medio, el
objeto de la nulidad electoral está relacionado directamente con los resultados
electorales y es una garantía jurídica del estado de derecho por la cual se priva de
valor y eficacia, a los actos electorales contrarios a los principios de
constitucionalidad y legalidad.

II. CONCEPTOS Y GENERALIDADES

La nulidad de los actos jurídicos constituye una noción básica y medular que
recorre todos los ámbitos del Derecho en un juego dual e interdependiente con la
noción contraria de validez.

Efectivamente, la nulidad es en principio un concepto único, si bien global o

genérico. Por ella se califica a la relación que se establece entre la norma de
Derecho y la realización efectiva de un acto con el que se pretende la consecución
de determinados efectos jurídicos. Tiende así a la desaprobación por parte del
ordenamiento jurídico para la vigencia o validez del acto irregular con relación al
tipo perfecto, por ende, niega la producción plena de los efectos pretendidos6 .

La naturaleza de la nulidad, de acuerdo con una parte de la doctrina, radica en ser

una especie de sanción7 . En este sentido Ripert y Boulanger opinan que “La nulidad
reprime las infracciones a las reglas locales” con lo que le atribuyen a la nulidad un
carácter represivo y una función preventiva. Para Japiot “La nulidad es una sanción
que se debe adaptar al objetivo de la norma respecto de la cual ella tiende a
asegurar su observancia y al medio donde prácticamente ella interviene: sobre esta
idea fundamental descansan todos los elementos de nuestro trabajo”. Ionasco y
Barasch piensan a su vez que “Nosotros estamos en presencia de una sanción que
interviene cada vez que una disposición legal...ha sido vulnerada...Toda vez que la
ley no haya sido respetada, la nulidad se impondrá a título de sanción. Esta es la
opinión corrientemente admitida...Tanto que (los autores y los tribunales están de
acuerdo) no hay lugar para insistir”8 .

La nulidad de los actos jurídicos, como ha quedado dicho, es un concepto que

domina el campo del Derecho sin ser privativo de ninguna de sus ramas, cada una
de las cuales le impone modalidades propias.

1. LA NULIDAD EN EL DERECHO PRIVADO

En el Derecho Privado la materia más representativa es la Civil; en ésta la doctrina

de las nulidades se construye a partir de la teoría del acto jurídico. Al decir de
Bonnecase9 “...el acto jurídico es una manifestación exterior de voluntad, bilateral
o unilateral, cuyo fin directo consiste en engendrar, con fundamento en una regla de
derecho o en una institución jurídica, a cargo o en provecho de una o varias
personas, un estado, es decir, una situación jurídica permanente y general o, por el
contrario, un efecto de derecho limitado, relativo a la formación, modificación o
extinción de una relación jurídica”.

De igual forma, afirma que el acto de derecho se traduce en un organismo que

relaciona sus componentes estructurales bajo un método de dependencia entre sí, de
modo que su viabilidad y eficacia no puede concebirse en ausencia de alguno de
ellos o, incluso, apenas bajo su defectuosa conformación. Así refiere que:

En efecto, es indiscutible que el acto jurídico constituye un verdadero

organismo rigurosamente sometido por su existencia a la necesidad de la
presencia de ciertos elementos de vida: sin estos elementos, el acto jurídico
constituye únicamente, a imagen de las personas físicas, una especie de ser no
viable que se reduce a una pura materialidad situada fuera del dominio del
Derecho. Siempre a semejanza con las personas físicas, una institución como el
acto jurídico es susceptible de presentar imperfecciones de naturaleza que la
condenan eventualmente en su existencia, para una fecha más o menos próxima,
como también particularidades accidentales.10

En este sentido Cipriano Gómez Lara11 afirma, que los actos jurídicos en cuanto a
su forma de exteriorizarse presentan una serie de elementos, tanto de carácter
sustantivo o de fondo, como de carácter externo o de forma. Señala así, que en la
estructura del acto jurídico se pueden observar elementos de existencia y elementos
de validez, y que éstos están establecidos por la ley. Identifica que entre los
primeros se encuentran el consentimiento y el objeto, y que su inobservancia
ocasionará la inexistencia del acto; entre los segundos enumera a la capacidad de las
partes, la ausencia de vicios en la voluntad, el error o dolo en la persona y en el
objeto y la falta de cumplimiento en la forma señalada por la ley. La falta de
cumplimiento de estos requisitos ocasionará ya sea la nulidad absoluta o la nulidad
relativa del acto jurídico respectivo.

En el Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la

República en Materia Federal, podemos encontrar las disposiciones relativas a la
inexistencia artículo 2224, a la nulidad absoluta artículo 2226 y la nulidad relativa
artículo 2227 de los actos civiles, sus efectos y consecuencias.

La inexistencia se concibe por el jurista Marcel Planiol12 como el acto “...que no

reúne los elementos de hecho que supone su naturaleza o su objeto y en ausencia de
los cuales es lógicamente imposible concebir su existencia”. Así, se ha dicho que la
inexistencia es la nada jurídica; donde ella ejerce su acción no queda nada relevante
para el orden jurídico.

Si bien el acto en este estado no puede nacer a la vida jurídica, el acto nulo en tanto
no sea destruido, efectúa la función de un acto regular, es decir, produce efectos
jurídicos. El fenómeno de la nulidad es radicalmente distinto al de la inexistencia.
En este campo, la cuestión esencial se plantea bajo la forma del dilema de existir o
no existir, en el de la nulidad el problema se reduce al binomio validez-invalidez
que excluye radicalmente cualquier cuestionamiento acerca de la existencia del acto.

El punto de distinción para separar los conceptos de nulidad absoluta y nulidad

relativa, en términos de nuestra legislación, consiste en la vulneración o no, de
cierto interés público eventualmente involucrado. En concordancia con la doctrina
clásica, el establecimiento de una graduación de nulidades es a partir de la
naturaleza pública o privada del bien tutelado.

La nulidad absoluta expresa su acción en la improductividad de los efectos propios

del acto, aunque su rigidez se muestra atemperada con la producción provisional de
los efectos, que por regla general, el artículo 2226 del ordenamiento civil imputa al
fenómeno. Como atañe directamente a una cuestión pública, cualquier persona con
interés jurídico puede demandar su declaración y no desaparece por confirmación o
prescripción, lo anterior, porque en efecto se requiere de un pronunciamiento
judicial13 .

La nulidad relativa (o anulabilidad) por el contrario, opera en favor de ciertas

personas, es una medida de protección que la ley establece a favor de individuos
determinados, por lo que tiende a la protección de intereses particulares. Puede
desaparecer por confirmación o prescripción y sólo puede ser hecha valer por
persona interesada.

2. LA NULIDAD EN EL DERECHO PÚBLICO

En éste, y especialmente en el Derecho Administrativo, por considerarlo el más

representativo, se ha construido una teoría del acto jurídico y por lo tanto una
doctrina relativa a la inexistencia y nulidad en esta materia.

Según el Diccionario de Derecho de Rafael de Pina14 el acto administrativo es “La

declaración de voluntad de un órgano de la administración pública de naturaleza
reglada o discrecional, susceptible de crear, con eficacia particular o general,
obligaciones, facultades o situaciones jurídicas de naturaleza administrativa”.
Otra definición proviene del maestro Miguel Acosta Romero15 , quien dice que “El
acto administrativo es una manifestación unilateral y externa de voluntad, que
expresa una decisión de una autoridad administrativa competente, en ejercicio de la
potestad pública. Esta decisión crea, reconoce, modifica, transmite, declara o
extingue derechos u obligaciones, es generalmente ejecutivo y se propone satisfacer
el interés general”.

De las anteriores definiciones se pueden deducir los elementos esenciales del acto
administrativo y que de su ausencia, sería imposible concebir su existencia y son: la
falta de competencia del órgano, es decir, no sólo el límite del poder jurídico del
órgano, sino ese mismo poder; la falta de objeto; y la omisión de las formas
constitutivas del acto administrativo, cuando éstas se encuentran establecidas como
solemnidades.

El maestro Gabino Fraga16 , después de analizar la legislación administrativa

mexicana, declara que es difícil que coincidan en un mismo caso de nulidad del acto
administrativo todos los caracteres que en Derecho Civil se asignan a la nulidad
absoluta ni tampoco los correspondientes a la nulidad relativa. Concluye este autor
que ante la imposibilidad de distinguir entre ambas nulidades, no se pueden
trasladar al Derecho Administrativo los conceptos básicos del Derecho Civil en esta
materia, ni siquiera puede aceptarse la separación de dos clases de nulidades.

Por esta razón, muchos tratadistas prefieren referirse a los distintos grados de
ineficacia que pueden afectar a los actos administrativos, por tanto, éstos pueden ser
ineficaces o nulos por las siguientes causas:

Ø Vicios de la voluntad como el error, dolo o violencia;

Ø La irregularidad u omisión en la forma;
Ø La inexistencia de los motivos o efectos en la apreciación de su valor; y
Ø Cuando exista ilegalidad en su fin.

Con base en estos criterios, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,

publicada en el Diario Oficial de la Federación del cuatro de agosto de 1994 y que
entró en vigor el uno de junio de 1995, establece en sus artículos 3o. y 5o.,
respectivamente, los elementos y requisitos del acto administrativo así como la
nulidad y anulabilidad de los mismos, sin que se reconozca la figura de la
inexistencia, como ya lo advertía el maestro Fraga.

Del estudio conjunto del contenido de los artículos citados en el acápite anterior, se
puede extraer que la nulidad de los actos administrativos se produce por:

Ø Ser expedido por órgano incompetente;

Ø Tener un objeto indeterminado y no previsto por la ley;
Ø No cumplir una finalidad de interés público;
Ø No estar firmado y no constar por escrito;
Ø No estar fundado ni motivado debidamente;
Ø No contener la forma administrativa prevista por la ley;
Ø Mediar error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto;
Ø Mediar dolo o violencia en su emisión;
Ø No mencionar el órgano del cual emana; y
Ø Ser expedido, en su caso, por órgano colegiado no habiéndose satisfecho los
requisitos exigidos por la ley o decreto, según sea el caso para la expedición del
acto.

Por otra parte, el acto administrativo será anulable cuando:

Ø Se identifiquen mal los expedientes;

Ø Se expida sin señalar lugar y fecha;
Ø No se mencione la oficina en que se encuentra el expediente;
Ø Que siendo recurrible no se mencionen los recursos que procedan; y
Ø Sea expedido sin resolver expresamente sobre todos los puntos propuestos por
las partes o establecidos por la ley.

La propia ley de referencia, por otro lado, establece que no es aplicable en materia
fiscal y en materia de responsabilidades de los servidores públicos, por lo que, en lo
que respecta al tema de nulidades en dichas materias, el órgano competente para
decretarla es el Tribunal Fiscal de la Federación, mismo que al dictar sus sentencias
con base en los artículos 238 y 239 del Código Fiscal de la Federación, establece
las causas por las cuales una resolución es ilegal y que dicho tribunal podrá declarar
la nulidad respectiva. Conviene precisar que de los preceptos anteriormente
mencionados se observa que se prevé la nulidad y anulabilidad.

La diferencia entre nulidad y anulabilidad en materia administrativa, estriba en que

el acto nulo es inválido, ilegítimo, inejecutable y que para subsanarlo se tendrá que
dictar un acto nuevo. Cuando el acto administrativo se declare jurídicamente nulo,
sus efectos serán que: los particulares no tendrán la obligación de cumplirlo; los
servidores públicos encargados de su ejecución deberán hacer constar su oposición,
fundado y motivando su negativa, y que la declaración de nulidad producirá efectos
retroactivos y en el caso de que no puedan ser retrotraídos, sólo dará lugar a
responsabilidad del servidor público que hubiera emitido u ordenado el acto.

3. LA NULIDAD EN EL DERECHO SOCIAL

En este Derecho se pueden destacar a las materias Laboral y Agraria. En materia

Laboral, la fracción XXVII, del artículo 123 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos plantea diversas hipótesis que, de actualizarse, darán
por resultado la nulidad absoluta del acto jurídico. Dentro de estas hipótesis, se
pueden citar por ejemplo:

Ø La estipulación de jornadas de trabajo inhumanas;

Ø La estipulación de plazos mayores a una semana para la percepción del jornal;
Ø Cuando se establezca una obligación directa o indirecta de adquirir artículos de
consumo en tiendas o lugares determinados;
Ø La retención del salario por concepto de multas; y
Ø La renuncia por parte del trabajador, de cualquiera de los derechos o
prerrogativas consignados en las normas del trabajo, etcétera.

Por su parte, los artículos 390 y 393 de la Ley Federal del Trabajo, prevén las
hipótesis por las que el acto jurídico pudiera estar afectado de nulidad relativa,
mismas que respectivamente se refieren a la celebración por escrito del contrato
colectivo de trabajo y a su depósito en la junta de conciliación y arbitraje y, a la
necesidad de acompañar al contrato colectivo el tabulador de salarios.

La diferencia entre los casos de nulidad absoluta y nulidad relativa en materia

laboral, radica en que la primera podrá ser declarada sin necesidad del previo
ejercicio de una acción, en tanto que la nulidad relativa exigirá que la parte
interesada lo plantee17.

En materia agraria, las fracciones VIII y IX, del artículo 27 de la Constitución,

establecen las hipótesis que, de actualizarse, provocan por un lado la nulidad del
acto y la anulabilidad por el otro. Dentro de los supuestos del primer caso se puede
citar por ejemplo: las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los
pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades, hechas por los jefes políticos,
gobernadores de los estados, o cualquiera otra autoridad local en contravención a lo
dispuesto en la ley del veinticinco de junio de 1856, y demás leyes y disposiciones
relativas. En el segundo caso, será anulable la división o reparto que se hubiere
hecho con apariencia de legítima entre los vecinos de algún núcleo de población,
cuando haya habido error o vicio.

4. LA NULIDAD EN EL DERECHO ELECTORAL

En esta materia se considera conveniente iniciar señalando los conceptos que del
Derecho Electoral se han vertido, para de ahí partir a dibujar una posible
concepción del acto electoral y con base en éste, establecer el objeto de la nulidad
en esta materia y sus alcances.

El Magistrado José Luis de la Peza 18 refiere que “El Derecho Electoral es la rama
del Derecho Público que regula la organización y los procedimientos para el
ejercicio de las prerrogativas que, en un sistema democrático, tienen los ciudadanos
para la integración de los poderes del Estado”.

Karl Braunias19 distingue entre el sentido amplio y restringido del Derecho

Electoral. En el primero de los sentidos define a este derecho como “El conjunto de
normas jurídicas que regulan la elección de los órganos”, dentro de las cuales se
encuentran las disposiciones propias del proceso electoral, que abarcan desde las
que se refieren a la convocatoria para las elecciones hasta las que regulan la
declaratoria de candidatos vencedores. En el segundo de los sentidos, atribuye al
Derecho Electoral la regulación legal referida al “...derecho del individuo a influir
en la designación de los órganos” concretando el derecho de sufragar al señalar las
limitaciones de las personas para ejercerlo y las condiciones de su participación.
Agrega así, que el contenido del Derecho Electoral es de naturaleza jurídico-
constitucional, al establecer los requisitos para ser elector y elegible, así como las
características que debe tener el sufragio, pudiendo ser universal o limitado, igual o
desigual, directo o indirecto y secreto o público en su emisión.

Por su parte, Dieter Nohlen20 establece su definición partiendo de la distinción

precedente e históricamente más antigua, así define que en el sentido amplio este
derecho “...contiene las determinaciones jurídico-positivas y consuetudinarias que
regulan la elección de representantes o personas a cargos públicos. El Derecho
Electoral es, en este caso, el conjunto de normas jurídicas que regulan la elección
de órganos representativos”. En el sentido estricto “...el Derecho Electoral contiene
únicamente aquellas determinaciones legales que afectan el derecho del individuo a
participar en la designación de los órganos representativos”.

El Derecho Electoral es por tanto una rama autónoma del Derecho, ya que éste
como conjunto de normas y principios que regulan el proceso electoral compone un
sistema jurídico particular. Bajo esta perspectiva es lógico deducir que en el
Derecho Electoral se articule una particular teoría del acto jurídico y una propia
doctrina de las nulidades.

De las anteriores definiciones del Derecho Electoral, se desprende la necesidad del

estudio de la actividad desplegada por el Estado en la expedición de las normas
jurídicas, en la organización de los procesos electorales y de las prerrogativas
políticas del ciudadano, para poder vertir una teoría del acto electoral bajo el
enfoque de una función administrativa, o bien, una teoría desde el punto de vista de
la formación de la voluntad popular, específicamente dentro del derecho al sufragio;
así como del acto jurisdiccional electoral.

4.1. Acto legislativo en materia electoral

Este acto puede ser entendido a la luz de los preceptos constitucionales y legales por
los que se faculta al Congreso de la Unión, a los poderes legislativos de los estados
y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, para expedir, reformar, derogar y
adicionar los ordenamientos que rigen los procesos de elección de los órganos de
poder y/o de representación política, así como a la facultad reglamentaria de las
autoridades electorales administrativas o jurisdiccionales, tanto federales como
locales, para expedir los lineamientos que rijan su actividad interna.

Si bien las normas que surjan de dicha actividad legislativa deben adecuarse al
marco constitucional, es el caso que de no ser así, el poder revisor de la
Constitución estableció en la fracción II, del artículo 105, la acción de
inconstitucionalidad. La sentencia que de ésta emane de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación aprobada por una mayoría de cuando menos ocho votos de los
ministros y que en la misma se contenga una declaración de invalidez, tendrá como
efecto la inaplicabilidad de la norma impugnada, es decir, en este caso podemos
atrevernos a considerar que ha operado la nulidad del precepto o preceptos legales.

4.2. Acto jurídico electoral administrativo

Por lo que respecta a la organización de las elecciones, ésta por disposición

constitucional - fracción III, del artículo 41, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos- es una función estatal, lo que implica una diversa
dimensión de la función administrativa. Se puede afirmar así, que en este sentido la
función administrativa se puede dividir en ejecutiva (Poder Ejecutivo) y en función
administrativa de la organización de las elecciones a través de un organismo público
autónomo denominado “Instituto Federal Electoral”. Este organismo por ser
autoridad en la materia, puede con su actuación afectar la esfera jurídica de los
particulares (ciudadanos), de los partidos y agrupaciones políticas.

Por lo anterior, el acto jurídico electoral de organizar las elecciones, es una

manifestación unilateral y externa de voluntad que expresa una decisión del Instituto
Federal Electoral, en ejercicio de su función de organizar las elecciones federales.
Estas decisiones crean, reconocen, modifican, transmiten, declaran o extinguen
derechos y obligaciones político-electorales de los ciudadanos, partidos y
agrupaciones políticas, pero, dichos actos deben estar apegados a los principios de
certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, mismos que son
rectores en la materia. En similares términos, esta figura se repite en las entidades
federativas por parte de los institutos, consejos o comisiones electorales encargados
de la organización de las elecciones dentro del marco de sus respectivas
competencias.

En materia federal se puede aventurar a decir, que si bien en la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral no se contempla en forma
expresa que las actuaciones y resoluciones de la autoridad administrativa electoral
en lo que no estén de acuerdo con los ordenamientos legales son anulables, lo
anterior puede entenderse así, ya que los medios de impugnación previstos en el
ordenamiento jurídico anteriormente citado -recurso de revisión, apelación, juicio
de inconformidad, recurso de reconsideración contra las asignaciones por el
principio de representación proporcional que realice el Consejo General del Instituto
Federal Electoral, el juicio para la protección de los derechos político-electorales
del ciudadano y el juicio de revisión constitucional electoral en contra de los actos o
resoluciones de las autoridades competentes de las entidades federativas para
organizar y calificar los comicios locales- contemplan como posible efecto, el de
revocación de los actos y resoluciones impugnados, en concreto.

Ahora bien, si observamos el significado del vocablo “revocación”, mismo que

para el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española significa:
“...anulación, sustitución o enmienda de orden o fallo por autoridad distinta de la
que había resuelto”. En el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de
Guillermo Cabanellas, Luis Alcalá-Zamora y Castillo 21 , este término se define,
entre otras, como: “...dejación sin efecto de una medida, decisión o acuerdo” o
“sustitución de una orden o fallo por una autoridad superior”. De donde concluimos
que a través de la revocación se realiza una anulación.

4.3. Acto jurídico electoral de la formación de la voluntad popular

El sufragio en nuestro Derecho Constitucional está regulado de manera dual, por un

lado el artículo 35 constitucional lo considera un derecho (prerrogativa ciudadana),
por el otro, el artículo 36 establece que es una obligación ciudadana votar en las
elecciones populares.

Aparentemente lo anterior resulta ser una contradicción, pero atendiendo a que la

norma tiene que permitir el cumplimiento de lo ordenado, y la omisión de lo
prohibido, encuentra significado el aserto de que todo mundo tiene el derecho de
cumplir sus obligaciones. El derecho que se funda en el deber se llama derecho del
obligado, o bien, derecho de ejercicio obligatorio; al lado de estos derechos, existen
otros que no se fundan en una obligación a los cuales se les denomina derechos de
ejercicio potestativo. Así entonces, podemos resolver que el votar, desde una
perspectiva lógico-jurídica, es una obligación que se traduce en la función pública
de integrar los órganos de elección popular y que funda, a su vez, el derecho del
ejercicio obligatorio de votar22 .

El sufragio como derecho individual es la manifestación unilateral y externa de la

voluntad del ciudadano por medio del cual éste, de manera libre, secreta, directa y
personal, manifiesta su preferencia de entre las opciones propuestas por los partidos
políticos, ora nulifica su voto, ora se abstiene de participar no emitiendo su voto en
una elección.

El sufragio como función orgánica, parte de la característica de que los ciudadanos

no intervienen en su calidad de particulares, sino mas bien como órganos del
Estado. El artículo 39 constitucional, establece que la soberanía nacional reside
esencial y originalmente en el pueblo, por lo que el ciudadano participa en la
integración de los órganos de elección popular. En este sentido, el sufragio no
puede definirse como una manifestación unilateral y exterior de la voluntad
particular, sino como una manifestación unilateral y externa de la voluntad de un
poder soberano; un acto jurídico concurrente relativo a la formación de la voluntad
general, esto es, la sola manifestación individual no perfecciona el acto.

En los anteriores términos, el sufragio como función orgánica corresponde así a la

concurrencia de manifestaciones unilaterales de voluntad de los ciudadanos de
manera libre, secreta, directa, personal e intransferible, por la que éstos en su
calidad de cuerpo político o electoral y órgano soberano del Estado, cumplen con
una obligación cívica de formar la voluntad general y que tiende a la integración de
los órganos de elección del Estado23 . Por lo anterior debe entenderse también, a las
manifestaciones de voluntad del cuerpo electoral que participan en la integración de
los órganos de elección de las entidades federativas.

En materia federal, la función orgánica del acto electoral no es un acto que suceda
cotidianamente, ya que se manifiesta en tiempos legalmente determinados como
elecciones ordinarias o, en su caso, elecciones extraordinarias y específicamente en
el proceso electoral. Éste a su vez, está conformado por una serie de etapas
perfectamente diferenciadas por plazos y actos electorales en los que participan no
sólo los ciudadanos, sino también las autoridades electorales y los partidos políticos.
El grado máximo de formalidad para el caso de las nulidades se encuentra
constreñido en la etapa de la jornada electoral e inicio de su subsecuente
denominada etapa de resultados y declaración de validez de las elecciones, en las
que se regula en forma pormenorizada la serie de actos que se inician desde la
instalación de la casilla, hasta su clausura y remisión de expedientes a los consejos
distritales.
Puede acontecer entonces, que los votos emitidos por los electores pudieran estar
afectados de algún vicio imputable a funcionarios electorales, a representantes
partidarios o a simples particulares, que con sus conductas afecten la credibilidad de
los resultados consignados en las casillas respectivas y que se podrán ver reflejados
en los cómputos distritales o de entidad federativa, y que mediante mecanismos de
cascada pudieran inclusive ocasionar la nulidad de una elección.

Es así como el sufragio se encuentra especialmente tutelado a través de la Ley

General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral,
específicamente por las causales de nulidad contenidas en el título sexto, capítulos I,
II y III. Es en estos términos como puede entenderse el objeto de las nulidades, esto
es, como una garantía del estado de derecho por el que se sanciona a los actos
electorales contrarios a los principios de constitucionalidad y legalidad. Las causales
de nulidad podrán afectar, a través del juicio de inconformidad del que conozca el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, la votación manifestada en
una casilla, o la elección de diputado en un distrito electoral o la elección de
senadores en una entidad federativa.

4.4. Acto jurisdiccional electoral

En términos generales, éste puede entenderse como la actividad desplegada por el

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y su correlativo en las
entidades, para el conocimiento y resolución de los recursos o medios de
impugnación en materia electoral.

Las sentencias o fallos que emitan los órganos jurisdiccionales pueden ser
definitivos, firmes e inatacables, o bien, pueden ser revisados y, en su caso,
modificados o revocados por otro órgano jurisdiccional.

Son fallos definitivos, firmes e inatacables los dictados por el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, al resolver los recursos de apelación y
reconsideración, así como los juicios para la protección de los derechos político-
electorales del ciudadano y de revisión constitucional electoral.

Son fallos revisables y, en su caso, modificables o revocables, exclusivamente por

la Sala Superior del Tribunal Electoral por la vía del juicio de revisión
constitucional electoral y el recurso de reconsideración, los emanados,
respectivamente, de los organismos jurisdiccionales de las entidades federativas, así
como los de las salas regionales del Tribunal Electoral al resolver los juicios de
inconformidad, y la sentencia que llegue a emitir dicha Sala Superior puede tener
como efecto la revocación de la sentencia impugnada, lo cual constituye finalmente
una anulación.

III. ANTECEDENTES

Las nulidades en materia electoral no es un tema nuevo en nuestro sistema federal

electoral ya que, han estado presentes a lo largo de su historia. Del análisis y
estudio de la evolución y contenidos de los diversos ordenamientos electorales que
rigieron y rigen las elecciones federales, se extrae que las nulidades pueden ser
clasificadas en cinco épocas claramente definidas, mismas que en su conjunto
abarcan desde el año de 1821 hasta nuestros días24.

La primera época corresponde a los años de 1821 a 1856, en ésta, la regulación de

la nulidad era muy pobre ya que sólo en forma tangencial en las leyes que regulaban
las elecciones se hacía referencia a ella, es decir, no existía una capítulo específico
para ello, si bien se señalaban hechos que a la postre constituirían causales de
nulidad, en 1843 en las “Bases Orgánicas de la República Mexicana”, se estableció
en el artículo 168 que: “Ninguna elección podrá considerarse nula, sino por alguno
de los motivos siguientes: 1 Falta de las cualidades constitucionales en el electo. 2
Intervención o violencia de la fuerza armada en las elecciones. 3 Falta de mayoría
absoluta de los que tienen derecho de votar en las elecciones que no sean primarias.
4 Error o fraude en la computación de los votos”.

La segunda época corre de los años de 1857 hasta 1945 y está determinada por las
siguientes legislaciones: Ley Orgánica Electoral del 12 de febrero de 1857, Ley
Electoral del 18 de diciembre de 1901, Ley Electoral del diecinueve de diciembre
de 1911, Ley Electoral para la Formación del Congreso Constituyente del 20 de
septiembre de 1916, Ley Electoral del 6 de febrero de 1917 y Ley para la Elección
de Poderes Federales del 2 de julio de 1918.
Esta época se caracteriza entonces, por contener en los capítulos IV, V, VII y IX de
las leyes que la conforman la enumeración de causas de nulidad de las elecciones,
mismas que podían ser reclamadas por todo ciudadano mexicano. Sin embargo, a
partir de la Ley Electoral de 1911, se estableció la condición de residencia o
empadronamiento del ciudadano en el distrito, estado o territorio según la elección
que reclamara.

Es pertinente recordar que se establecía la posibilidad de anular las elecciones de

Presidente de la República, Presidente de la Suprema Corte de Justicia,
magistrados, diputados y senadores.

La tercera época comprende los años de 1946 a 1976 y se integra con las siguientes
legislaciones: Ley Electoral Federal del 7 de enero de 1946, Ley Electoral Federal
del 4 de diciembre de 1951 y Ley Electoral Federal del 5 de enero de 1973.

Esta época se diferencia de la anterior por contener una sistematización de causales

de nulidad de votación recibida en casilla y causas de nulidad de una elección,
incluso en la Ley Electoral Federal de 1946 se incluyó en el artículo 119 la
enumeración de causas por las cuales el voto de un elector sería nulo.

Otra característica de esta época radicó en establecer que, además de los ciudadanos
avecindados o empadronados, por primera vez los partidos políticos y sus
candidatos podían reclamar la nulidad del voto, en el caso de la ley de 1946, o la
nulidad de la votación recibida en casilla o la nulidad de una elección. En esta
época, es pertinente mencionar que en la Ley Electoral Federal de 1973 se
contempla por última vez la posibilidad de anular la elección presidencial.

La cuarta época comienza en el año de 1977 y termina con las reformas al Código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1993 - 1994. Esta época se
integra con las siguientes legislaciones: Ley Federal de Organizaciones Políticas y
Procesos Electorales del veintiocho de diciembre de 1977, Código Federal Electoral
del doce de febrero de 1987, Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales del quince de agosto de 1990 y las reformas a éste que tuvieron lugar en
1993 - 1994.
Esta época a diferencia de las anteriores, se caracteriza por establecer que sólo los
partidos políticos podían reclamar las causas de nulidad y ésta debía efectuarse a
través de un recurso específico. Además, se estableció la competencia de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación para la revisión de la calificación de las
elecciones y de tribunales electorales para el conocimiento y resolución de las
causas de nulidad que se hicieran valer.

En el año de 1977 con la reforma al artículo 60 constitucional, se configuró el

recurso de reclamación en la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos
Electorales (LOPPE), por la que se dio competencia a la Suprema Corte de Justicia
de la Nación que, como tribunal de derecho y no como órgano político electoral,
conocería de las reclamaciones que formularan los partidos políticos en contra de
las resoluciones que adoptara el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados. Así,
por disposición constitucional, si la Suprema Corte consideraba que se cometieron
violaciones sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la calificación
misma, lo haría del conocimiento de dicha cámara para que emitiera nueva
resolución, misma que tenía el carácter de definitiva e inatacable. El medio de
impugnación que procedía para hacer valer las causas de nulidad era el recurso de
queja y de este conocía y resolvía el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados.

En el año de 1987 con el Código Federal Electoral, una vez derogadas las bases
estructurales del recurso de reclamación, se instituyó el primer Tribunal Electoral el
cual se conoció como “Tribunal de lo Contencioso Electoral” y que era un
organismo autónomo administrativo. Éste conocía de los recursos de queja
interpuestos por los partidos políticos para hacer valer causas de nulidad y sus
resoluciones sólo podían ser modificadas por el colegio electoral de cada cámara.

Con las reformas constitucionales del año de 1990 y la entrada en vigor del Código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales del mismo año, se creó un
Tribunal Federal Electoral, que a diferencia del anterior, era un órgano
jurisdiccional autónomo. Éste conocía de los recursos de inconformidad interpuestos
por los partidos políticos por el que se hacían valer causas de nulidad y sus
resoluciones, reuniendo ciertos requisitos, podían ser modificadas o revocadas por
los colegios electorales mediante el voto de las dos terceras partes de sus miembros
presentes. Cabe hacer notar que en esta legislación electoral, se dio de nueva cuenta
facultad de intervención a los candidatos, pero únicamente como coadyuvantes.
Con las reformas constitucionales y legales de los años de 1993 - 1994, el Tribunal
Federal Electoral se constituyó como máxima autoridad jurisdiccional en la materia.
A partir de esta fecha, este órgano conocería del recurso de inconformidad que
interpusieran los partidos políticos para hacer valer causas de nulidad sin que sus
resoluciones fueran revisadas o modificadas por los colegios electorales de la
Cámara de Diputados o Senadores. Con lo anterior, se modificó el sistema de
calificación, correspondiendo al Tribunal Federal Electoral la calificación
jurisdiccional de la elección de diputados y senadores y sólo se reservó al Colegio
Electoral de la Cámara de Diputados, la calificación de la elección de Presidente de
la República.

Otra característica de esta época, la constituye el hecho de que las causas de nulidad
a partir del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales del año de
1990, se dividieron en: nulidad de la votación recibida en casilla, nulidad de
elección de diputados de mayoría relativa en un distrito electoral uninominal y
nulidad de la elección de senador en una entidad federativa; además, a partir de las
reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1993-
1994, se previó una causa genérica de nulidad de una elección.

La quinta época comienza con las reformas constitucionales y legales del año de
1996, por las cuales se constituyó al Tribunal Electoral como máxima autoridad
jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la
Federación. La principal característica de esta época radica en la exclusiva
competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en la
calificación jurisdiccional de las elecciones de diputados, senadores y Presidente de
la República, así como la revisión de la calificación de las elecciones de las
entidades federativas.

IV. FUNDAMENTACIÓN

Como adelantamos, las causales de nulidad se encuentran inmersas en el título

sexto, capítulos I, II y III de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación
en Materia Electoral, misma que a su vez, en términos de su artículo 1, es una ley
de orden público, de observancia general en toda la República y reglamentaria de
los artículos 41, 60 y 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. Las nulidades encuentran así su fundamento en disposiciones de orden
constitucional y legal.

1. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES

Las nulidades en materia electoral encuentran su primer fundamento constitucional

en la redacción de la fracción IV, del artículo 41 constitucional, ya que los sistemas
de medios de impugnación y, por ende, el sistema de nulidades, tiende a garantizar
los principios de constitucionalidad y legalidad que deben ser observados en los
actos y resoluciones electorales. Así, la primera parte del artículo citado en lo
conducente expresa: “Para garantizar los principios de constitucionalidad y
legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de
medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley”.

Al reglamentarse el artículo 41 en la Ley General del Sistema de Medios de

Impugnación en Materia Electoral, se plasmó por una parte el objeto del sistema de
medios de impugnación y se ordenó por la otra que todos los actos y resoluciones
de las autoridades electorales se sujeten invariablemente a los mismos principios, en
estos términos el artículo 3, párrafo 1, inciso a), literalmente expresa: “El sistema
de medios de impugnación regulado por esta ley tiene por objeto garantizar: a) Que
todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales se sujeten
invariablemente, según corresponda, a los principios de constitucionalidad y de
legalidad, y...”

El segundo fundamento constitucional se localiza en la redacción del párrafo

segundo del artículo 60 constitucional, al establecerse que las determinaciones sobre
los resultados electorales emitidos por el Instituto Federal Electoral a través de sus
organismos como lo son los consejos distritales y locales y el propio Consejo
General, podrán ser impugnadas ante las salas regionales del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación. Al respecto, el artículo en cita literalmente expone:
“Las determinaciones sobre la declaración de validez, el otorgamiento de las
constancias y la asignación de diputados o senadores podrán ser impugnadas ante
las salas regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en
los términos que señale la ley”.
Lo anterior encuentra sentido si se analiza el contenido de los artículos 49 y 50 del
ordenamiento reglamentario del sistema de medios de impugnación por los que se
plasma, respectivamente, la procedencia del juicio de inconformidad y los actos
impugnables a través de este medio de impugnación.

Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y

resoluciones electorales, el párrafo primero del artículo 99 constitucional, estatuyó
al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que, con excepción de lo
dispuesto en la fracción II del artículo 105 constitucional, es la máxima autoridad
jurisdiccional en la materia, y le otorgó en las fracciones I y II, la facultad de
resolver en forma definitiva e inatacable las impugnaciones de actos y resoluciones
de las autoridades electorales en las elecciones de Presidente, diputados y
senadores.

Lo anterior constituye el tercer fundamento constitucional de las nulidades, ya que

sólo el Tribunal Electoral podrá conocer y resolver sobre las causas de nulidad que
hagan valer los partidos políticos a través del juicio de inconformidad. La
competencia establecida por el artículo anteriormente citado, se repite en el artículo
186 de la de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

2. FUNDAMENTOS LEGALES

Por lo que se refiere a la legislación reglamentaria, podemos afirmar que en materia

federal en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral, se encuentran las disposiciones por medio de las cuales se tutela en forma
directa la juridicidad electoral. En este cuerpo legal se contienen todos los medios
de impugnación a través de los cuales se garantiza que todos los actos y
resoluciones en materia electoral se apeguen a los principios de legalidad, pero
sobre todo al de constitucionalidad.

A través de los referidos medios de impugnación, como se ha referido

anteriormente, se puede obtener la nulificación de los actos impugnados. Los
diversos medios de impugnación son materia de diversos trabajos, razón por la cual
no serán abordados en éste. Ahora bien, el desarrollo de la jornada electoral reviste
una importancia subrayada por ser cuando el cuerpo electoral expresa su voluntad
política a través del voto, por lo que se contempla en el multicitado cuerpo legal
una serie de hipótesis que atentan contra el desarrollo de la elección que se efectúa
el día de la jornada electoral y, que de actualizarse, conducen a que el Tribunal
Electoral deje sin efectos dichos actos, así como sus posibles consecuencias.

En efecto, el título sexto del libro segundo de la Ley General del Sistema de Medios
de Impugnación en Materia Electoral comprende de los artículos 71 al 78 y en éstos
se exponen los lineamientos a que se sujetan las nulidades en la materia.

El artículo 71, en su primer párrafo, expresa que las nulidades podrán afectar desde
una votación emitida en casilla hasta la elección de senadores por el principio de
mayoría relativa o asignación a la primera minoría.

Por su parte, el segundo párrafo del artículo 71, señala que la nulidad no deben
extender sus efectos más allá de la votación o elección para la que expresamente se
haya hecho valer el juicio de inconformidad.

En artículo 72 se niega la posibilidad de que las nulidades operen de pleno derecho,

así refiere que: “Las elecciones cuyos cómputos, constancias de validez y mayoría o
de asignación no sean impugnadas en tiempo y forma, se considerarán válidas,
definitivas e inatacables”.

El artículo 73 plasma el procedimiento aplicable para el caso de que los candidatos

que integran las fórmulas de la lista de representación proporcional resulten
inelegibles.

En el artículo 74 se manifiesta una máxima del Derecho recogida en el aforismo

latino “nemo auditur propriam turpitudinem allegans”25 que se constriñe a negar la
acción de la justicia al actor, cuando invoque en apoyo a su demanda un acto
inmoral o delictuoso que haya realizado, esto es, se impone una limitante para la
acción intentada cuando el acto estuviera aquejado de ilicitud y ésta fuera producida
por la propia actuación del que pide la justicia. Así entonces, en este sentido el
artículo refiere que: “Los partidos políticos o candidatos no podrán invocar en su
favor, en medio de impugnación alguno, causales de nulidad, hechos o
circunstancias que ellos mismos hayan provocado”. En similares términos lo
anterior se encuentra contenido en la parte final del artículo 78.
Ya en el orden de la sistematización, los artículos 75, 76 y 77 enumeran
respectivamente las causales de nulidad la votación recibida en casilla, las causas de
nulidad de una elección de diputado de mayoría relativa y las causas de nulidad de
una elección de senadores en una entidad federativa.

Por último, el artículo 78 prevé la posibilidad de que el Tribunal Electoral pueda

declarar la nulidad de una elección de diputados o senadores ante la presencia de
violaciones sustanciales en la jornada electoral, plenamente acreditadas y que sean
determinantes para el resultado de la elección.

V. PRINCIPIOS RECTORES DE LA NULIDAD EN MATERIA

ELECTORAL

La Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, como

se ha mencionado, tiene como uno de sus objetivos -artículo 3, párrafo 1, inciso a)-
el garantizar que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales se
sujeten invariablemente a los principios de constitucionalidad y legalidad. En tal
virtud, estos principios no son ajenos al sistema de nulidades, pero éste, se ciñe en
la actualidad a otros principios rectores, los cuales deben ser necesariamente
observados al analizar las diversas impugnaciones.

El primer principio se refiere a que la nulidad de lo actuado en una casilla sólo

afecta de modo directo la votación recibida en ella y no puede, por tanto, constituir
causa de nulidad de la votación recibida en otras casillas. Así lo sustentó la Sala de
Segunda Instancia del Tribunal Federal Electoral en la jurisprudencia cuyo rubro se
identifica como:

3. NULIDAD DE VOTACIÓN. LAS IRREGULARIDADES

COMETIDAS EN UNA CASILLA NO PUEDEN CONSTITUIR
CAUSA DE NULIDAD DE LA VOTACIÓN RECIBIDA EN
OTRAS CASILLAS.26

Como segundo principio podemos señalar a la imposibilidad de la anulación de

votos en lo individual, éste se encuentra contemplado en el criterio de
jurisprudencia emitido por la extinta Sala Central del Tribunal Federal Electoral,
mismo que se identifica con el rubro:
 44. VOTOS EN LO INDIVIDUAL. INCOMPETENCIA DEL
TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL PARA DECLARAR LA
NULIDAD.27

El tercer principio es denominado “Principio de la conservación de los actos

válidamente celebrados” y se sustenta en la redacción de la jurisprudencia JD.1/98
de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, cuyo
rubro se identifica como:

PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE LOS ACTOS PÚBLICOS

VÁLIDAMENTE CELEBRADOS. SU APLICACIÓN EN LA
DETERMINACIÓN DE LA NULIDAD DE CIERTA
VOTACIÓN, CÓMPUTO O ELECCIÓN.28

Principio expresado en su tiempo por el profesor Rubén Hernández Valle29 con la

denominación de “Principio de conservación del acto electoral”, el cual en sus
palabras y atendiendo a la legislación vigente en Costa Rica, expone:

Primero.- Que mientras no se constaten infracciones legales graves

que puedan producir la nulidad de las elecciones, los organismos
electorales o jurisdiccionales, en su caso, no deberán decretar la
nulidad del acto electoral; Segundo.- Que un vicio en el proceso
electoral que no sea determinante para variar el resultado de la
elección, tampoco comporta la nulidad de la elección cuando no se
altere el resultado final, y Tercero.- La declaratoria de nulidad de
un acto no implica necesariamente la de las etapas posteriores ni la
de los actos sucesivos del proceso electoral, a condición de que la
nulidad decretada no implique un falseamiento de la voluntad
popular.

Otros principios rectores que de igual forma rigen al sistema de nulidades en

materia electoral se extraen de la lectura de los artículos 9, párrafo 1, inciso e); 52,
párrafo 1, incisos a), b) y c); 71, párrafo 2; 72; 74 y 78 de la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, y corresponden a:

Ø La nulidad decretada por el Tribunal Electoral se debe contraer exclusivamente

a la elección para la que expresamente se haya hecho valer;
Ø Los cómputos, constancias de mayoría y validez o de asignación no impugnadas
en tiempo y forma, serán consideradas válidas, definitivas e inatacables;

Ø No se decretará la nulidad de votación recibida en casilla o de una elección

cuando las causas de nulidad, hechos o circunstancias hayan sido provocadas
por el partido político actor, y

Ø Para decretar la nulidad de votación o de elección, el órgano jurisdiccional

atenderá exclusivamente los hechos o circunstancias que hayan sido invocadas
en el medio de impugnación respectivo.

VI. DISTINCIONES ENTRE VOTO VÁLIDO, VOTO NULO,

VOTACIÓN RECIBIDA EN CASILLA, NULIDAD DE VOTACIÓN Y
NULIDAD DE UNA ELECCIÓN

1. VOTO VÁLIDO Y VOTO NULO

La primera distinción entre estos términos se encuentra contemplada en la redacción

de los incisos a) y b), del párrafo 1, del artículo 230, del Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales. En el primero de los incisos se cita: “Se
contará un voto válido por la marca que haga el elector en un solo cuadro en el que
se contenga el emblema de un partido político, el de una coalición o el de los
emblemas de los partidos coaligados”; en el segundo de los incisos se cita: “Se
contará como nulo cualquier voto emitido en forma distinta a la señalada”. En este
tenor, el párrafo 2, del artículo 227 del mismo ordenamiento señala: “Se entiende
por voto nulo aquel expresado por un elector en una boleta que depositó en la urna,
pero que no marcó un solo cuadro en el que se contenga el emblema de un partido
político, el de una coalición o el de los emblemas de los partidos coaligados”.

Esta distinción se refleja y materializa en la etapa del proceso electoral denominada

“jornada electoral” y, específicamente en el escrutinio y cómputo que realizan los
integrantes de cada una de las mesas directivas de casilla, ya que es a través de este
procedimiento, que se determina entre otras cosas el número de electores que votó,
los votos emitidos en favor de cada uno de los partidos políticos o candidatos y el
número de votos nulos.
La segunda distinción entre los términos en comento, será en relación a sus efectos.
Los votos válidos producen sus efectos en el cómputo que de cada elección se haga
y por la cual se determina al partido político o candidato que obtuvo la mayoría de
votos en cada una de las casillas y posteriormente, a la suma de todos los votos de
las casillas de un distrito, entidad federativa o circunscripción plurinominal. Por su
parte, el voto nulo tiene importancia en el procedimiento de asignación de diputados
y senadores por el principio de representación proporcional. Se toma en cuenta para
determinar la votación total emitida de conformidad con el artículo 12, párrafo 1,
del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, pero con
posterioridad a ella no contará para la formulación de la votación nacional emitida.

Así en los artículos 12, párrafo 2 y 18, párrafo 1, inciso b), del Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales, respectivamente se expresa: “En la
aplicación de la fracción III, del artículo 54, de la Constitución, para la asignación
de diputados de representación proporcional, se entenderá como votación nacional
emitida la que resulte de deducir de la votación total emitida, los votos a favor de
los partidos políticos que no hayan obtenido el 2% y los votos nulos”; “La
asignación de senadores por el principio de representación proporcional se hará
considerando como votación nacional emitida la que resulte de deducir de la total
emitida, los votos a favor de los partidos políticos que no hayan obtenido el 2% de
la votación emitida para la lista correspondiente y los votos nulos”.

Antes de proceder a realizar la diferenciación entre voto nulo y nulidad de votación,

es prudente hacer notar que nuestra legislación electoral contempla la posibilidad de
que el elector emita su voto en favor de un candidato no registrado ante el consejo
correspondiente del Instituto Federal Electoral. En este caso, la propia legislación
electoral no contempla expresamente a este voto como nulo, sino que lo priva de
efectos para una la elección de diputados y senadores e incluso para la elección de
presidencial;30 sin embargo, toda vez que, como ya se ha señalado, se considera
como voto nulo el depositado por un elector en la urna en el que no marcó un
cuadro que contenga un emblema o emblemas de partido político o partidos
coaligados y, en este voto a favor de candidatos no registrados se actualiza dicha
hipótesis, por tanto se podría llegar a pensar en una especie de voto nulo.
Es pertinente mencionar, que estos votos a favor de candidatos no registrados se
toman en cuenta para la formación de la votación total emitida, pero se restan al
formular la votación nacional emitida.

2. VOTO NULO Y NULIDAD DE VOTACIÓN

La distinción entre voto nulo y nulidad de la votación radica en tres puntos

principales: el órgano que lo emite, las causas por las que se produce y sus efectos.

En el primer punto, el voto nulo es declarado así por los integrantes de cada una de
las mesas directivas de casilla al realizar el escrutinio y cómputo; en cambio, la
nulidad de la votación es decretada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación al resolver el juicio de inconformidad que se interponga en contra de los
resultados consignados en las actas de cómputo distrital o de entidad federativa.

En el segundo punto, el voto sólo puede ser declarado nulo cuando el elector no
marca en la boleta electoral un solo cuadro que contenga el emblema del partido
político, el de la coalición o los emblemas de los partidos coaligados; mientras que
la nulidad de la votación sólo se producirá si se encuentran plenamente acreditadas
y, en su caso, sean determinantes para el resultado de la votación, las causales
previstas ex profeso por el artículo 75 de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral.

El tercer punto de diferenciación radica en que el voto nulo produce sus efectos
directamente sobre el cómputo de una casilla, o bien, en la suma de votos de una
circunscripción plurinominal; en cambio, la nulidad de la votación puede tener
como efectos el declarar la nulidad de la votación emitida en una o varias casillas y
como consecuencia de lo anterior, modificar las actas de cómputo distrital y de
entidad federativa y, en su caso, revocar las constancias expedidas a favor de una
fórmula o candidato a diputado o senador.

3. VOTACIÓN RECIBIDA EN CASILLAS Y NULIDAD DE VOTACIÓN

RECIBIDA EN CASILLAS

De la interpretación de los artículos 12, 218, párrafos 1 y 3, 227, 229 y 230 del
código electoral vigente, se advierte que la votación recibida en casilla comprende
la totalidad de los votos depositados en las urnas, esto es, los votos válidos, los
votos nulos y los votos a favor de candidatos no registrados.

Por su parte, la nulidad de votación recibida en casilla corresponde a la anulación

de la votación total recibida en una casilla decretada por el Tribunal Electoral al
haberse actualizado cualquiera de las causales de nulidad previstas en el artículo 75
de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

De los anteriores términos se puede afirmar que al decretarse por el Tribunal

Electoral la nulidad de la votación recibida en una casilla, ésta afecta a la totalidad
de votos depositados en las urnas (votos válidos, votos nulos y votos inválidos).

4. NULIDAD DE LA VOTACIÓN Y NULIDAD DE UNA ELECCIÓN

La principal diferencia entre estos términos se plasma en las causales por las cuales
se producen y sus efectos. La nulidad de la votación se diferencia de la nulidad de
una elección, ya que en la segunda se pueden ver reflejadas las causas de la
primera, esto es, las causas de nulidad de la votación pueden producir la nulidad de
una elección cuando éstas se acrediten en por lo menos veinte por ciento de las
casillas de un distrito o en el veinte por ciento de las secciones de una entidad
federativa. La nulidad de una elección se producirá también por otras causas no
contempladas en la nulidad de la votación y son, a saber: cuando no se instalen las
casillas y, por ende, la votación no se hubiera recibido en el veinte por ciento de las
secciones de un distrito electoral o de una entidad federativa, y por motivos de
inelegibilidad de la fórmula de candidatos.

La segunda diferencia estriba en que, mientras la primera afecta la votación emitida

en una o varias casillas o, modifica las actas de cómputo distrital y de entidad
federativa o, revoca las constancias expedidas a favor de una fórmula o candidato a
diputado o senador, la nulidad de una elección tendrá como su principal y fatal
efecto, como se verá más adelante, la realización de elecciones extraordinarias en el
distrito o entidad federativa de que se trate.

VII. CAUSAS DE NULIDAD DE LA VOTACIÓN RECIBIDA EN

CASILLA
El primer nivel de afectación de las nulidades en materia electoral se refiere a la
nulidad de la votación recibida en una o varias casillas. Éste se compone de once
hipótesis, de las cuales diez se pueden actualizar con hechos o conductas que se
presenten durante la jornada electoral y una sola en la etapa de resultados y
declaración de validez; asimismo, en seis de ellas de presentarse el hecho debe
anularse la votación recibida en casilla y en cinco de las hipótesis se requiere de la
presencia de un elemento adicional que consiste en que la irregularidad sea
determinante para el resultado de la votación.

En el presente estudio se expondrán cada una de las causales de nulidad establecidas

por el artículo 75 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral, su antecedente más remoto, su correlación en las legislaciones
electorales de las entidades federativas, su correspondencia en las legislaciones de la
materia en los países de América Latina, así como las características de su entorno.

La votación recibida en una casilla será nula cuando se acrediten cualesquiera de las
siguientes causales:

a) Instalar la casilla, sin causa justificada, en lugar distinto al señalado por el

Consejo Distrital correspondiente;

Ésta encuentra su primer antecedente en la redacción de la fracción VI del artículo

50 del capítulo IV de la Ley Electoral para la Formación del Congreso
Constituyente de 1916, fracción que a la letra decía: “VI. Que la instalación de la
casilla electoral se hiciere contra lo dispuesto en la Ley”.

La causal de mérito encuentra correlación en las 32 entidades federativas con

algunas variantes en Aguascalientes, Baja California, Colima, México, Morelos,
Hidalgo, Nuevo León y el Distrito Federal; verbigracia, en la legislación de la
primera de las entidades citadas se agrega: “...conforme a la publicación oficial”.
De la misma forma, esta causal encuentra correspondencia en países como Brasil,
Costa Rica, Perú y Venezuela.

Esta causal guarda una estrecha relación con la etapa de preparación de la elección,
ya que es en ésta donde se desarrollan los trabajos tendientes a determinar los
lugares en los cuales deberán ubicarse las casillas para el día de la elección, lugares
que fueron previamente publicados por el consejo distrital correspondiente.

Para determinar el lugar donde deberán instalarse las casillas, deben atenderse
determinados requisitos que se contemplan en el texto del artículo 194 del Código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, mismos que pueden dividirse
en:

• Positivos: se establece que las casillas deberán ubicarse en lugares que permitan
el fácil y libre acceso de los electores y asimismo permitan la instalación de
canceles o elementos modulares que garanticen el secreto en la emisión del
voto; y

• Prohibitivos: se establece que no deben instalarse en: a) las casas habitadas por
servidores públicos de confianza, federales, estatales o municipales o por los
candidatos registrados en la elección de que se trate; b) los establecimientos
fabriles, templos o locales destinados al culto o locales de los partidos políticos;
y c) locales ocupados por cantinas, centros de vicio o similares.

En este sentido, el propio ordenamiento especifica de manera general los lugares

que se preferirán para la ubicación de las casillas, esto es, los locales ocupados por
escuelas y oficinas públicas.

En estos términos, las únicas causas que justifican el cambio de ubicación de una
casilla se encuentran delimitadas por el artículo 215 del ordenamiento anteriormente
citado y corresponden a: que no exista el local indicado en las publicaciones; que el
local se encuentre cerrado o clausurado y no permita la instalación de la casilla; se
advierta al momento de la instalación, que ésta se pretende realizar en un lugar
prohibido por la ley; que las condiciones del local no permitan asegurar la libertad o
el secreto del voto o el fácil y libre acceso de los electores, o bien, no garanticen la
realización de las operaciones electorales en forma normal, y que el consejo distrital
así lo disponga por causa de fuerza mayor o caso fortuito y se lo notifique al
presidente de la casilla.

Si la casilla por las anteriores causas tuviera que cambiar de lugar de ubicación, la
condición a observar será que ésta quede instalada en la misma sección y en el lugar
adecuado más próximo, debiendo dejar aviso de la nueva ubicación en el exterior
del lugar original.
En la interpretación y aplicación de las hipótesis que justifican legalmente la
instalación de las casillas en lugar distinto al señalado por el consejo distrital, la
extinta Sala Central del Tribunal Federal Electoral emitió el criterio jurisprudencial
cuyo rubro se identifica como:

25. INSTALACIÓN DE LA CASILLA SIN CAUSA

JUSTIFICADA EN LUGAR DISTINTO AL SEÑALADO POR
LA JUNTA [ACTUALMENTE CONSEJO] DISTRITAL
CORRESPONDIENTE. INTERPRETACIÓN PARA LOS
EFECTOS DE LA CAUSA DE NULIDAD.31

b) Entregar, sin causa justificada, el paquete que contenga los expedientes

electorales al Consejo Distrital, fuera de los plazos que el Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales señale;

Esta causal encuentra su primer precedente en la fracción V del artículo 222 de la

Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de 1977, misma que
era del tenor literal siguiente: “V. Cuando sin causa justificada el paquete electoral
sea entregado al comité distrital, fuera de los plazos que esta Ley establece”.

Asimismo esta causal encuentra correlación en las 32 entidades federativas con

algunas variantes en Baja California, Baja California Sur, Querétaro y Tlaxcala. Así
por ejemplo, en la Ley Electoral del Estado de Querétaro se expresa: “Entregar los
paquetes que contengan los expedientes electorales a los Consejos Distritales y/o
Municipales, fuera de los plazos que la Ley Electoral señala, salvo que medie
fuerza mayor o caso fortuito”. Así también esta causal encuentra correspondencia
en países como Colombia y Chile.

Con relación a esta causal de nulidad, el Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales en su artículo 238, establece que los presidentes de las
mesas directivas de casilla, bajo su responsabilidad y una vez clausuradas las
casillas, harán llegar al consejo distrital correspondiente los paquetes que contengan
los expedientes electorales de manera inmediata cuando se trate de casillas urbanas
ubicadas en la cabecera del distrito, hasta doce horas tratándose de casillas urbanas
ubicadas fuera de la cabecera del distrito y hasta veinticuatro horas en el caso de
casillas rurales. Los plazos establecidos serán computados a partir de la hora de la
clausura.

Se debe tomar en consideración que los consejos distritales atendiendo a la

diversidad geográfica de nuestro país y, por ende, a la problemática para cumplir
con los plazos señalados, podrán acordar previamente al día de la elección, la
ampliación de dichos plazos para aquellas casillas que así lo justifiquen.

En cuanto al significado de la expresión “inmediatamente” y su interpretación, la

Sala Superior del Tribunal Electoral ha emitido la jurisprudencia identificada como:

PAQUETES ELECTORALES. QUÉ DEBE ENTENDERSE POR

ENTREGA INMEDIATA DE LOS.32

Se considera que existe causa justificada para que los paquetes sean entregados
fuera de los plazos establecidos, incluyendo los casos de ampliación, cuando medie
caso fortuito o fuerza mayor, mismos que se deben hacer consistir en un
determinado hecho, claramente descrito y fehacientemente acreditado, quedando al
prudente arbitrio del juzgador la calificación correspondiente. Lo anterior fue
considerado así por la extinta Sala Central del Tribunal Federal Electoral al emitir
la tesis de jurisprudencia cuyo rubro se identifica como:

29. PAQUETES ELECTORALES, EXTEMPORANEIDAD EN

LA ENTREGA DE LOS. DEBE EXISTIR CAUSA
JUSTIFICADA PARA ELLO.33

c) Realizar, sin causa justificada, el escrutinio y cómputo en local diferente al

determinado por el Consejo respectivo;

El primer antecedente de esta causal se localiza en la redacción del inciso a), de la

fracción III, del artículo 223, de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y
Procesos Electorales de 1977 y se contemplaba como una violación sustancial para
los efectos de la nulidad de una elección. En estos términos, la ley de referencia
expresaba: “Una elección será nula... III. Cuando se hayan cometido violaciones
sustanciales en la preparación y desarrollo de la elección y se demuestre que las
mismas son determinantes del resultado de la elección. Se entiende por violaciones
sustanciales: a) La realización de los escrutinios y cómputos en locales diferentes a
los señalados conforme a esta Ley”.

Esta causal encuentra correlación en treinta entidades federativas, no estando

comprendida en la legislación electoral del Estado de Sonora y, en la legislación
electoral del Estado de Chiapas, ésta no se contempla como una causal de nulidad
de la votación recibida en casilla, sino más bien como una violación sustancial
dentro de las causales de nulidad de una elección. Cabe hacer notar que en Colima,
Estado de México, Morelos y el Distrito Federal la causal de mérito se encuentra
aunada a la primera causal de nulidad a que hemos hecho referencia, así por
ejemplo, en el Código Electoral del Estado de Colima se expresa: “La votación en
una casilla electoral será nula cuando: Sin causa justificada, la casilla electoral se
haya instalado en lugar distinto al aprobado por el Consejo Municipal
correspondiente, o se hubiera instalado en hora anterior o en condiciones diferentes
a las establecidas por el mismo, o cuando el escrutinio y cómputo se efectúe en sitio
diferente al de la casilla”. Así también, encuentra correspondencia en las
legislaciones electorales de países como Bolivia, Ecuador, Paraguay, Panamá y
Colombia. En este último, al igual que en México, se admite el cambio siempre que
medie causa justificada.

En otro orden de ideas, la causal en turno tiene relación directa con la ubicación e
instalación de la casilla, dado que si ésta se ubica e instala en el lugar determinado
por el consejo distrital, o por el contrario, se instala en lugar diverso y por las
causas justificadas anteriormente señaladas, el escrutinio y cómputo se efectuará en
el mismo lugar de su ubicación. Por lo anterior, también se puede afirmar que si la
casilla se instala en lugar diverso sin causa justificada, el escrutinio y cómputo sigue
la misma suerte de la nulidad de la primera.

El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, no contempla

ningún caso de excepción que justifique de alguna manera el realizar el escrutinio y
cómputo en local diferente, sin embargo, el Tribunal Electoral analizando las
circunstancias de facto que tienen origen dentro de la jornada electoral y de
conformidad con los criterios de interpretación de la norma electoral, ha emitido
diversos criterios por los cuales plasma las posibles causas justificadas para su
celebración en local diverso.
Siendo consistentes con la experiencia, se puede decir que del universo de casillas
instaladas en toda la República, muchas de ellas no son susceptibles de quedar
ubicadas en locales que guarden las condiciones necesarias por las que se
resguarden o permitan el trabajo de los integrantes de la mesa directiva,
verbigracia: empezara a llover y el propietario del domicilio no permitiera al acceso
al interior, o que no existiera luz, claridad o visibilidad para continuar con los
trabajos.

Bajo esta óptica, la otrora Sala Central del Tribunal Federal Electoral estableció el
criterio que se contiene en la tesis jurisprudencial identificada como:

23. ESCRUTINIO Y CÓMPUTO EN LOCAL DIFERENTE AL

DETERMINADO POR EL CONSEJO DISTRITAL
RESPECTIVO. CUÁNDO SE CONSIDERA QUE EXISTE
CAUSA JUSTIFICADA PARA ELLO.34

No obstante lo anterior, en reciente resolución de la Sala Superior del Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federación, se sostiene (en un criterio relevante)
que existiendo situaciones análogas entre la primera causa de nulidad y ésta por
presentar elementos comunes, se deben aplicar las causas justificación que contiene
el artículo 215 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Así las cosas, si la casilla puede instalarse en lugar diverso cuando las condiciones
del local no permitan asegurar la libertad o el secreto del voto, o garantizar las
operaciones electorales en forma normal, esto es aplicable a la realización del
escrutinio y cómputo en local diverso. En estos términos, el criterio relevante se
identifica con el rubro:

ESCRUTINIO Y CÓMPUTO. CUANDO JUSTIFICA SU

REALIZACIÓN EN LOCAL DIFERENTE, AL
AUTORIZADO.35

d) Recibir la votación en fecha distinta a la señalada para la celebración de la

elección;

La presente causal tiene al igual que la anterior su primer antecedente en la fracción

III, del artículo 223, de la ley electoral conocida como LOPPE, esto es, se contenía
como una violación sustancial para la nulidad de una elección. Así, el inciso b) de
la fracción y artículo citados disponía: “Una elección será nula: ...III. Cuando se
hayan cometido violaciones sustanciales en... Se entiende por violaciones
sustanciales: b) La recepción de la votación en fecha distinta a la de la elección”.

Esta causal encuentra correlación en treinta entidades federativas, no encontrándose

prevista en la legislación electoral del Distrito Federal y, en el caso de la legislación
electoral del Estado de Chiapas, esta causal se encuentra comprendida como una
violación sustancial dentro de las causas de nulidad de una elección. Asimismo
encuentra variaciones en las legislaciones de la materia de los estados de Baja
California y Sinaloa, así por ejemplo, en la Ley de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Baja California se cita: “Recibir la votación en día y hora
distintas a las señaladas por la ley”. En la similitud encuentra correspondencia con
las legislaciones electorales de países como Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador,
Paraguay, Venezuela y Argentina.

Respecto de esta causal, debe tenerse presente que la votación iniciará una vez
instalada la casilla (no antes de las 8:00 horas del día de la elección) y llenado y
firmado el apartado correspondiente del acta de la jornada electoral relativo a la
instalación de la casilla, en tal caso, el presidente de la mesa anunciará el inicio de
la votación y ésta se cerrará a las 18:00 horas. En este tenor, el Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales en su artículo 224 contempla los únicos
casos por los que la casilla podrá cerrar anticipadamente, o bien, permanecer
abierta después de las 18:00 horas y estos casos corresponden a: que el presidente y
el secretario certifiquen que hubieran votado todos los electores incluidos en la lista
nominal correspondiente, o que a la hora de cierre se encontraren aún electores
formados.

En estos términos no es admisible cualquier otro caso de excepción, por lo que la

votación de los ciudadanos sólo puede ser admitida y recibida válidamente el día
legalmente señalado para la jornada electoral y exclusivamente dentro de los
horarios establecidos por el código. Al respecto, la extinta Sala Central del Tribunal
Federal Electoral emitió el criterio contenido en la tesis jurisprudencial identificada
como:

94. RECIBIR LA VOTACIÓN EN FECHA DISTINTA A LA

SEÑALADA PARA LA CELEBRACIÓN DE LA ELECCIÓN.
 SU INTERPRETACIÓN PARA LOS EFECTOS DE LA
CAUSAL DE NULIDAD.36

e) Recibir la votación personas u organismos distintos a los facultados por el

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales;

Esta causal al igual que las dos anteriores se encontraba prevista como una
violación sustancial para la nulidad de una elección, así en el inciso c) de la misma
fracción y artículo anteriormente citados de la LOPPE se disponía: “...Se entiende
por violaciones sustanciales: c) La recepción de la votación por personas u
organismos distintos a los facultados por esta Ley”.

La causal de mérito encuentra correlación en veintisiete entidades federativas, no

encontrándose prevista en las legislaciones electorales de Aguascalientes y Sonora.
En el caso de las legislaciones electorales de Chiapas, Jalisco y Puebla, ésta se
encuentra prevista como violación sustancial dentro de las causas de nulidad de una
elección. Cabe hacer notar que esta causal en la legislación de la materia en el
Estado de Sinaloa se encuentra aunada a la causal inmediata anterior, así la Ley
Electoral del Estado de Sinaloa cita: “Recibir la votación en fecha distinta a la
establecida para la celebración de la elección o por personas u organismos distintos
a los facultados por esta ley”. En la similitud, encuentra correspondencia con países
como Perú y Paraguay.

La experiencia en los comicios ha dejado saber que, circunstancialmente, no se

presentan alguno o algunos de los funcionarios designados como propietarios, o
bien, todos ellos, es entonces que el ordenamiento electoral prevé las medidas
necesarias para recibir la votación correspondiente y éstas se localizan en el
contenido del artículo 213. El día de la jornada electoral a las 8:00 horas, el
presidente, secretario y escrutadores designados como propietarios de las mesas
directivas de casilla, procederán a la instalación de ésta en presencia de los
representantes de los partidos políticos que concurran. Es el caso de que de no
instalarse a la hora antes citada, el procedimiento para la sustitución de los
funcionarios iniciará a las 8:15 horas, destacando en primer lugar la facultad por
parte de los propietarios presentes para la designación de los funcionarios
necesarios, en segundo término y ante la ausencia de los propietarios, esta facultad
queda reservada a los suplentes presentes y sólo en el caso de ausencia de los
funcionarios designados como propietarios y suplentes, esta facultad corresponderá
al consejo distrital a través del personal previamente designado. En todos los casos,
está presente la posibilidad de que los electores participen en la integración de la
mesa directiva de la casilla 37 , así como la prohibición de que los nombramientos
recaigan en los representantes de los partidos políticos.

Al respecto de la sustitución de los funcionarios propietarios y suplentes por los

ciudadanos, la extinta Sala Central del Tribunal Federal Electoral emitió el criterio
contenido en la tesis jurisprudencial identificada con el rubro:

92. RECEPCIÓN DE LA VOTACIÓN POR PERSONAS U

ORGANISMOS DISTINTOS A LOS FACULTADOS POR EL
CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y
PROCEDIMIENTOS ELECTORALES. CUANDO NO SE
ACTUALIZA LA CAUSAL DE NULIDAD.38

La casilla como órgano electoral facultado para recibir la votación, se debe integrar
por un presidente, un secretario y dos escrutadores, cada uno de los cuales realiza
una función específica en la jornada electoral, por lo que la presencia de estos
funcionarios debe estar a lo largo de toda la jornada, la ausencia total o falta de
nombramiento de alguno de estos integrantes puede también desembocar en la
actualización de esta causal, pero para tal caso, deberá atenderse a la importancia de
las funciones que tengan encomendadas.

f) Haber mediado dolo o error en la computación de los votos y siempre que

ello sea determinante para el resultado de la votación;

La causal en turno encuentra su primer antecedente en la redacción del artículo 168

de las Bases Orgánicas de la República Mexicana del 14 de junio de 1843, mismo
que a la letra decía: “Ninguna elección podrá considerarse nula, sino por alguno de
los motivos siguientes: ...4 Error ó fraude en la computación de los votos”.

La misma encuentra correlación en la mayoría de las legislaciones electorales de las

entidades federativas excepto en la legislación del Estado de Querétaro, así también,
encuentra correspondencia en países como Colombia y Panamá.
Esta causal de nulidad se compone de dos supuestos: el dolo o error en la
computación de los votos y que esto sea determinante para el resultado de la
votación.

Por dolo debe entenderse a la conducta que lleva implícita el engaño, el fraude, la
simulación o la mentira, esto es, una conducta ilícita realizada en forma voluntaria y
deliberada, mientras que por error se debe entender cualquier idea o expresión no
conforme con la verdad o que tenga diferencia con el valor correcto, jurídicamente
implica la ausencia de mala fe. La sola presencia del dolo o error en la computación
de los votos no actualiza necesariamente la nulidad de la votación recibida en una
casilla, sino más bien es la adminiculación de los dos elementos lo que provocaría
la nulidad.

En el estudio del contenido y alcance del segundo elemento que configura esta
causal, el Tribunal Electoral ha partido para su análisis a través de dos criterios,
uno de carácter cuantitativo y otro de carácter cualitativo. En el primero se han
emitido diversas tesis de jurisprudencia, específicamente por la extinta Sala Central
del Tribunal Federal Electoral, en las cuales el elemento de importancia radica en la
diferencia de votos computados en exceso en relación con la diferencia numérica
que exista entre los partidos que ocuparon el primero y segundo lugar de la
votación. En este sentido, las tesis que sustentan lo anterior se identifican como:

12. ERROR O DOLO EN LA COMPUTACIÓN DE LOS

VOTOS. CUANDO ES DETERMINANTE PARA EL
RESULTADO DE LA VOTACIÓN.39

13. ERROR O DOLO EN LA COMPUTACIÓN DE LOS

VOTOS. CUANDO ES DETERMINANTE PARA EL
RESULTADO DE LA VOTACIÓN EL NUMERO DE VOTOS
COMPUTADOS EN EXCESO EN RELACION AL TOTAL DE
ELECTORES QUE SUFRAGARON.40

En el segundo criterio, el Tribunal Electoral ha sumado al análisis matemático

anterior un estudio numérico-analítico, a través del cual se deducen otros aspectos,
tanto o más relevantes para la certeza y objetividad de los resultados asentados en
las actas de escrutinio y cómputo, como se desprende de las tesis identificadas
como:
 ERROR O DOLO EN LA COMPUTACIÓN DE LOS VOTOS.
CUANDO EXISTA UNA GRAN DISPARIDAD SIN
JUSTIFICACIÓN EN LOS DATOS NUMÉRICOS ASENTADOS
EN EL ACTA, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE NO SE
ALTERE EL RESULTADO DE LA VOTACIÓN EN LA
CASILLA, PROCEDE DECLARAR LA NULIDAD POR LA
CAUSAL DE.41

ERROR EN LA COMPUTACIÓN DE LOS VOTOS. EL

HECHO DE QUE DETERMINADOS RUBROS DEL ACTA DE
ESCRUTINIO Y CÓMPUTO APAREZCAN EN BLANCO O
ILEGIBLES, O EL NÚMERO CONSIGNADO EN UN
APARTADO NO COINCIDA CON OTROS DE SIMILAR
NATURALEZA, NO ES CAUSA SUFICIENTE PARA
ANULAR LA VOTACIÓN.42

g) Permitir a ciudadanos sufragar sin Credencial para Votar o cuyo nombre no

aparezca en la lista nominal de electores y siempre que ello sea determinante
para el resultado de la votación, salvo los casos de excepción señalados en el
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y en el artículo 85
de esta ley;

Esta causal tiene como su primer antecedente la redacción del inciso g), del artículo
287 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales del quince de
agosto de 1990, inciso que en sus términos expresaba: “Permitir sufragar sin
Credencial para Votar o a aquéllos cuyo nombre no aparezca en la lista nominal de
electores, salvo los casos de excepción señalados en el párrafo 5 del artículo 218 y
en el artículo 223 de este Código, y siempre que ello sea determinante para el
resultado de la votación”.

La causal de mérito encuentra correlación en la mayoría de las entidades

federativas, salvo el caso de la legislación electoral del Estado de Chiapas en donde
se encuentra prevista como una violación sustancial dentro de las causales de
nulidad de una elección. Por otro lado, en las legislaciones electorales de Sonora,
Yucatán y Zacatecas no se encuentra en la redacción de la causal razón alguna que
atienda a casos de excepción, así por ejemplo, en el Código Electoral del Estado
Libre y Soberano de Zacatecas se expresa: “Permitir a los ciudadanos sufragar sin
credencial para votar o cuyo nombre no aparezca en la lista nominal de electores y
siempre que ello sea determinante para el resultado de la votación”. Por último,
esta causal encuentra correspondencia en la legislación electoral de Paraguay.

Es un hecho innegable que, para que los ciudadanos el día de la elección puedan
ejercer su derecho al voto, es requisito indispensable que presenten su respectiva
credencial para votar con fotografía y además se encuentren inscritos en la lista
nominal de electores correspondiente a su domicilio. A lo anterior, el Código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y la Ley General del Sistema
de Medios de Impugnación en Materia Electoral prevén casos de excepción, mismos
que la propia causal alude.

La excepción prevista por el primero de los ordenamientos citados, corresponde a

los representantes de los partidos políticos acreditados ante la mesa directiva de
casilla y a los electores en tránsito; por su parte, la excepción prevista por el
segundo de los ordenamientos, corresponde a los ciudadanos que habiendo
promovido el juicio para la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano y obteniendo sentencia favorable, no fue posible para el Instituto Federal
Electoral expedirles su credencial para votar con fotografía o, en su caso, incluirlos
en el listado nominal correspondiente. Al respecto de esta excepción, la extinta Sala
Central del Tribunal Federal Electoral, en lo que interesa, sostuvo:

102. SUFRAGAR SIN CREDENCIAL PARA VOTAR O SIN

APARECER EN LA LISTA NOMINAL DE ELECTORES Y
SIEMPRE QUE ELLO SEA DETERMINANTE PARA EL
RESULTADO DE LA VOTACIÓN. CUANDO NO SE
ACTUALIZA LA CAUSAL DE NULIDAD.- ... la copia certificada
de los puntos resolutivos de las resoluciones emitidas por el Tribunal,
conjuntamente con una identificación, deben permitir a los ciudadanos el
ejercicio del derecho de voto en la jornada electoral, haciendo dichos
documentos las veces de Credencial para Votar con fotografía y de listado
nominal de electores, y precisándose además que en caso de que se presente a
votar algún ciudadano con la copia certificada de referencia, el Presidente de la
mesa directiva de casilla de la sección correspondiente debe acatar la resolución
respectiva y permitirle sufragar, reteniendo dicho documento y anotando esta
circunstancia en el apartado de incidentes del acta de la jornada electoral... 43

Para tipificar esta causal de nulidad no es suficiente el permitir sufragar ilícitamente

a los ciudadanos que carezcan de credencial para votar con fotografía o que no
aparezcan en el listado nominal correspondiente, es indispensable además, que esta
conducta sea determinante para el resultado de la votación, tal como lo sostuvo la
Sala Central del Tribunal Federal Electoral en la tesis jurisprudencial identificada
con el rubro:

40. SUFRAGAR SIN CREDENCIAL PARA VOTAR O SIN

APARECER EN LA LISTA NOMINAL DE ELECTORES. SU
INTERPRETACIÓN PARA LOS EFECTOS DE LA CAUSA DE
NULIDAD.44

h) Haber impedido el acceso de los representantes de los partidos políticos o

haberlos expulsado, sin causa justificada;

El primer antecedente de esta causal se localiza en la redacción de la fracción VII,

del artículo 112 de la Ley Electoral del 19 de diciembre de 1911 y se encontraba
prevista como una causa de nulidad de las elecciones secundarias, mismas a través
de las cuales se elegía, por los colegios municipales, a los diputados, senadores,
Presidente y Vicepresidente de la República, así como a los ministros de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Esta causal encuentra correlación en treinta entidades federativas, no previéndose en

las legislaciones electorales de Querétaro y Sonora; en el Código Electoral del
Estado de Chiapas, esta causal se encuentra prevista como una violación sustancial
dentro de las causas de nulidad de una elección. Asimismo, encuentra
correspondencia en la legislación electoral de Brasil.

La causal de mérito se compone de dos supuestos relacionados con la actuación de

los representantes de los partidos políticos durante la jornada electoral, y son: el
impedir su acceso a las casillas y expulsarlos, ambos sin que medie causa
justificada.

Las funciones que desarrollarán los representantes de los partidos políticos a lo

largo de la jornada electoral, se encuentran delimitadas por los artículos 199 y 200
del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Los representantes generales ejercerán su cargo exclusivamente ante las mesas

directivas de casilla para las que fueron acreditados, deberán actuar individualmente
y se abstendrán de sustituir en sus funciones a los representantes de su partido
acreditados ante una mesa directiva de casilla, o bien, ejercer o asumir funciones
que correspondan a los integrantes de las mesas directivas, así como tampoco
podrán obstaculizar el desarrollo normal de la votación. Sin embargo, podrán
presentar los escritos de incidentes y de protesta sólo en el caso de que el
representante de su partido ante una casilla no estuviere presente, así como
comprobar su presencia en la casilla y recibir de ellos los informes relativos a su
desempeño.

Por su parte, los representantes acreditados ante cada una de las mesas directivas de
casilla observarán la instalación de ésta y observarán y vigilarán el desarrollo de la
elección, asimismo podrán recibir toda copia legible de las actas de instalación,
cierre y de escrutinio y cómputo. Así también, podrán presentar los escritos de
incidentes y de protesta y acompañar al funcionario de la mesa directiva de casilla
designado para la entrega de los paquetes electorales al consejo distrital
correspondiente.

En otro orden de ideas, el presidente de la mesa directiva de casilla como autoridad

de la misma, podrá impedir el acceso a la casilla a toda persona que ostentándose
como representante de un partido político no satisfaga los requisitos de su
acreditación, así como a las personas que se encuentren intoxicadas, bajo el influjo
enervantes, embozadas o armadas; en consecuencia, si los representantes se sitúan
en alguna de estas hipótesis, no obstante que hubieren sido registrados y
debidamente acreditados, será legal impedirles el acceso a las casillas. De la misma
forma, el presidente de la casilla podrá expulsar válidamente a los representantes de
los partidos, siempre que éstos dejaren de cumplir con sus funciones o coaccionen a
los electores, alteren el orden o, de cualquier otra forma, interfieran indebidamente
en el desarrollo normal de la votación45 .

i) Ejercer violencia física o presión sobre los miembros de la mesa directiva de

casilla o sobre los electores y siempre que esos hechos sean determinantes para
el resultado de la votación;

Para poder establecer el primer antecedente de esta causal de nulidad, es necesario

precisar el significado de las palabras violencia y presión.
En la primera, se alude a la conducta ilícita consistente en la utilización de la fuerza
material para inducir a los electores a emitir su voto en favor de determinado
candidato, partido político o coalición, o bien, forzar a los miembros de la mesa
directiva de casilla a alterar el desempeño de sus funciones favoreciendo de igual
forma a un candidato, partido político o coalición. En este sentido, el primer
antecedente de esta causal se localiza en la redacción del artículo 168 de las Bases
Orgánicas de la República Mexicana del 14 de junio de mil ochocientos cuarenta y
tres, por la cual se establecía: “Ninguna elección podrá considerarse nula, sino por
alguno de los motivos siguientes: ...2 Intervención o violencia de la fuerza armada
en las elecciones...”

La segunda, corresponde a un término mucho más amplio e implica un conjunto de

circunstancias que influyen en la conducta tanto de los electores como de los
integrantes de las mesas directivas de casilla, tales como: las amenazas, el cohecho,
el soborno, el proselitismo en la zona de las casillas, la propaganda electoral en las
casillas, el acarreo de votantes, el ofrecimiento de alguna recompensa por emitir el
voto en favor de un candidato, partido político o coalición, etc. En este sentido, el
primer antecedente de esta causal se localiza en la redacción del punto tercero del
artículo 54 de la Ley Orgánica Electoral del doce de febrero de 1857, misma que a
la letra decía: “Ninguna elección podrá considerarse nula, sino por alguno de los
motivos siguientes: ...Tercero. Por haber mediado cohecho o soborno en la
elección”.

Esta causal encuentra correlación en veintinueve entidades federativas, no

encontrándose prevista en las legislaciones electorales de Baja California,
Campeche y Tlaxcala. En Baja California Sur, Coahuila, Colima, Chiapas, Jalisco,
Sonora y Zacatecas, encuentra variantes en la redacción, verbigracia, en la Ley
Electoral del Estado de Jalisco se cita: “Se ejerza violencia física, exista cohecho,
soborno o presión de alguna autoridad o particular, sobre los funcionarios de la
mesa directiva de casilla o de los electores, de tal manera que afecte la libertad o
secreto del voto y estos actos tengan relevancia en los resultados de la votación de
la casilla”. De igual forma encuentra correspondencia en países como Venezuela,
Colombia, Guatemala, Panamá y Paraguay.

Una vez precisados los vocablos violencia física y presión, atendamos al factor
“determinante para el resultado de la votación”. Siguiendo la fórmula cuantitativa
expresada en la causal citada con el inciso f), los votos recibidos bajo la
circunstancia de violencia física o presión serán determinantes para el resultado de
una votación, cuando su número resulte igual o superior a la diferencia existente
entre los partidos que obtuvieron el primero y segundo lugar de la votación. Al
respecto, la extinta Sala Central del Tribunal Federal Electoral emitió la tesis
jurisprudencial cuyo rubro se identifica como:

43. VIOLENCIA FÍSICA O PRESIÓN. EXTREMOS QUE SE

DEBEN ACREDITAR PARA QUE SE CONFIGURE LA
CAUSAL DE NULIDAD POR.46

j) Impedir, sin causa justificada, el ejercicio del derecho de voto a los

ciudadanos y esto sea determinante para el resultado de la votación;

Esta causal tiene como su primer antecedente la redacción del inciso j), del artículo
287 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales reformado en
los años de 1993-1994, inciso que a la letra decía: “Se compruebe que se impidió,
sin causa justificada, ejercer el derecho de voto a los ciudadanos y esto sea
determinante para el resultado de la votación”.

La misma encuentra correlación en las legislaciones electorales de catorce entidades

federativas, no previéndose en las legislaciones de la materia en Aguascalientes,
Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Estado de México, Guanajuato,
Michoacán, Morelos, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Sonora, Tabasco, Tamaulipas,
Tlaxcala, Veracruz y Yucatán. Asimismo tiene correspondencia con la legislación
electoral de Perú.

En el análisis del primer elemento que configura esta causal de nulidad, se debe
tener presente las hipótesis por las cuales válidamente se puede impedir que el
ciudadano ejerza su derecho y deber de voto. Éstas se deducen del contenido de los
artículos 140, párrafo 2; 217, párrafos 1, 2 y 4; 218, párrafos 1 y 4, incisos a) y b);
y 219, párrafo 5, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales,
así como del artículo 85, contrario sensu de la Ley General del Sistema de Medios
de Impugnación en Materia Electoral, y corresponden a: que el ciudadano no cuente
con credencial para votar con fotografía, o bien, no aparezca en el listado nominal y
no se contemple dentro de los casos de excepción; que el ciudadano se presente a la
casilla con una credencial para votar con muestras de alteración o que no le
pertenezca; que el ciudadano se presente a votar con su credencial marcada
previamente por otra casilla, o bien, con el dedo pulgar impregnado con tinta
indeleble, y que concurra el ciudadano a votar intoxicado, bajo el influjo de
enervantes, embozados o armados.

Por lo que hace al segundo elemento de esta causal, el factor “determinante para el
resultado de la votación”, se obtendrá siguiendo la formulación cuantitativa
anteriormente expresada, esto es, si el número de ciudadanos a los que se les
impidió ejercer su derecho al voto, sin causa justificada, resultare igual o superior a
la diferencia existente entre los partidos que obtuvieron el primero y segundo lugar
de la votación, esto configura la causal de nulidad.

Con relación a lo anterior, también debe observarse que el impedimento se debe

realizar el día de la jornada electoral y dentro del tiempo útil para votar, así
también, que tal impedimento sólo puede ser realizado por los funcionarios de las
mesas directivas de casilla. En estos términos, la Sala de Segunda Instancia del
otrora Tribunal Federal Electoral emitió el criterio contenido en la tesis
jurisprudencial identificada como:

2. NULIDAD DE VOTACIÓN. ACTUALIZACIÓN DE LAS

CAUSALES PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 287, PÁRRAFO
1, INCISOS F) Y J) DEL CÓDIGO FEDERAL DE
INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES.47

k) Existir irregularidades graves, plenamente acreditadas y no reparables

durante la jornada electoral o en las actas de escrutinio y cómputo que, en
forma evidente, pongan en duda la certeza de la votación y sean determinantes
para el resultado de la misma.

Esta causal nulidad denominada como genérica de la votación recibida en una

casilla, es producto de las reformas legales en materia electoral del diecinueve de
noviembre de 1996 y conforma un avance significativo en la materia de nulidades
en la nueva Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral. Su inclusión en el catálogo de nulidades, responde a la necesidad de
incluir en un supuesto jurídico el conjunto de conductas ilícitas, que anterior a la
reforma de 1996, no se encontraban previstas y por lo tanto no configuraban alguna
causa de nulidad; en tal virtud, su acreditación y estudio resultaba inútil para las
resoluciones de fondo de los recursos de inconformidad del entonces Tribunal
Federal Electoral.

Cabe mencionar que se considera que no existe ningún antecedente toda vez que si
bien en el siglo pasado se podía impugnar alguna elección por diversas
irregularidades, es hasta 1996 en que se establece que dichas irregularidades sean
graves.

La causal de mérito únicamente encuentra correlación en las legislaciones

electorales de Campeche, Chihuahua, Durango, Guerrero, Jalisco, Nuevo León,
San Luis Potosí, Tamaulipas y el Distrito Federal. Asimismo, por su novedad, no
encuentra correspondencia en las legislaciones electorales de los países de América
Latina.

De su lectura, se desprenden los elementos que necesariamente deben concurrir

para que se actualice esta causal, mismos que son:

Ø Que existan irregularidades graves;

Ø Que las irregularidades se encuentren plenamente acreditadas;
Ø Que no sean reparables durante la jornada electoral o en las actas de escrutinio y
cómputo;
Ø Que en forma evidente pongan en duda la certeza de la votación; y
Ø Que sean determinantes para el resultado de la votación.

El primer elemento se puede entender como todo acto contrario a la ley y, de

manera específica dentro del contexto de la nulidad de la votación, a toda conducta
activa o pasiva que contravenga los principios conforme a los cuales debe
transcurrir la elección. Desde luego, no toda irregularidad puede configurar el
supuesto normativo, además se requiere que estas irregularidades no encuadren en
alguna de las causales de nulidad previstas en los incisos del a) al j), del artículo 75
de la multireferida ley. Ahora bien, el concepto grave de la irregularidad es desde
luego de carácter subjetivo, pero que se puede objetivizar atendiendo a las
consecuencias jurídicas o repercusiones en el resultado de la votación, así de
presentarse los representantes de los partidos políticos portando un distintivo mayor
en cinco centímetros al señalado en el artículo 198, párrafo 3, del Código Federal
de Instituciones y Procedimientos Electorales, no reviste la característica de
gravedad, ya que no repercute en la validez de los sufragios; en cambio, existirá
una irregularidad grave que afecta el resultado de la votación, cuando en el acta de
escrutinio y cómputo coincidan todos los datos que debe contener, pero sea claro
que se alteraron los mismos o, que entre las actas de escrutinio y cómputo y el acta
de la jornada electoral las firmas de los funcionarios no coincidan, ya que esto
afecta la credibilidad de la actuación de los funcionarios de la mesa directiva de
casilla.

Por el segundo elemento debe entenderse que los actos contrarios a la ley se
encuentren debidamente probados, es decir, que se presente la ausencia de
incertidumbre, por lo que en el juzgador debe existir una completa convicción de la
presencia de las irregularidades que se hagan valer, mismas que deben estar
apoyadas con los elementos probatorios aportados48 .

Por el siguiente elemento normativo de esta causal, se debe entender a aquellas

irregularidades que no fueron subsanadas en su oportunidad en la jornada electoral
o en las actas de escrutinio y cómputo y que hayan trascendido al resultado de la
votación.

El otro elemento se refiere a la condición de notoriedad que debe tener la duda

acerca de la certeza de la votación emitida en determinada casilla, es decir, para la
actualización de este elemento, debe advertirse en forma manifiesta que la votación
no se recibió atendiendo al principio constitucional de certeza que rige a la función
electoral 49 .

Por último, el que sea determinante para el resultado de la votación, se puede

analizar a través de dos criterios: cuantitativo y cualitativo. Para el primero, se
aplica la formulación anteriormente expresada en las causales de nulidad
identificadas con los incisos f), g), i) y j); el segundo enfoque se aplica,
principalmente, en el caso de que, aun cuando las irregularidades existentes no
alteren el resultado de la votación en la respectiva casilla, sí pongan en duda el
cumplimiento del principio constitucional de certeza que rige la función electoral y
que, como consecuencia, exista incertidumbre en el resultado de la votación50 .
VIII. CAUSAS DE NULIDAD DE UNA ELECCIÓN DE DIPUTADOS O DE
SENADORES

En el segundo nivel de afectación de las nulidades en materia electoral se localizan

las causas de nulidad de una elección de diputado de mayoría relativa en un distrito
electoral uninominal y las causas de nulidad de una elección de senadores en una
entidad federativa. Éstos se componen respectivamente de tres supuestos y, al igual
que el anterior nivel, de una causal genérica de nulidad, pero en este caso, de una
elección.

Las causas de nulidad comprendidas en los artículos 76 y 77, así como la causal
genérica del artículo 78 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación
en Materia Electoral, tienden únicamente a la nulidad de una elección de diputados
o senadores por el principio de mayoría relativa, o bien, a la asignación de
senadores por la primera minoría, según sea el caso, no así a una elección de
diputados o senadores por el principio de representación proporcional ni a la
elección del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

Lo anterior encuentra, en cierta forma, correlación en las legislaciones electorales

de las entidades federativas tratándose de la elección del cuerpo legislativo, pero
asimismo, también se pueden localizar singularidades que en materia federal
electoral correspondieron a una época histórica, o bien, se prevé la posibilidad de
anular la elección del titular del Poder Ejecutivo local o de los diputados locales por
el principio de representación proporcional.

Como ejemplo de la primera singularidad, se pueden citar los casos de las

legislaciones en la materia de los estados de Sonora, Morelos, Oaxaca, Tlaxcala,
Hidalgo, Jalisco, Puebla, San Luis Potosí y Chiapas, en las cuales se contemplan
causas de nulidad establecidas como violaciones sustanciales para la nulidad de una
elección, situación, que en materia federal electoral, correspondió a la cuarta época
de las causas de nulidad con la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos
Electorales de 1977 y el Código Federal Electoral de 1987.

En la segunda singularidad y por lo que hace a la nulidad de la elección del titular

del ejecutivo, se destacan los casos previstos en las legislaciones electorales de los
estados de Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Chiapas, Chihuahua,
México, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Nayarit, Nuevo León,
Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Yucatán, Zacatecas y el Distrito
Federal. De éstas, en diez se contempla expresamente la posibilidad de anular la
elección de gobernador y en otras ocho se establece como norma general que una
elección será nula cuando: “se actualice en el veinte por ciento de las casillas o
secciones alguna o algunas causas de nulidad de votación en el municipio, distrito o
entidad”. Por lo que, tomando en consideración que los ayuntamientos se eligen en
el ámbito geográfico del municipio, los diputados en la demarcación denominada
distrito electoral y los gobernadores en el territorio del estado; se considera que al
hablar del veinte por ciento de las casillas o secciones en la entidad federativa, se
contempla la posibilidad de anular la referida elección.

Por lo que se refiere a la nulidad de la elección de diputados por el principio de

representación proporcional, destacan los casos de las legislaciones de Baja
California Sur, Sinaloa y Guanajuato.

Los supuestos normativos para la nulidad de una elección de diputado de mayoría

relativa en un distrito electoral uninominal, se encuentran contemplados en la
redacción del artículo 76 y corresponden:

Ø Cuando alguna o algunas de las causales señaladas en el artículo anterior se

acrediten en por lo menos el veinte por ciento de las casillas en el distrito de que
se trate;

Ø Cuando no se instalen las casillas en el veinte por ciento de las secciones en el

distrito de que se trate y consecuentemente la votación no hubiere sido recibida,
o

Ø Cuando los dos integrantes de la fórmula de candidatos que hubieren obtenido

constancia de mayoría sean inelegibles.

Por su parte, los supuestos normativos para la nulidad de una elección de senadores
en una entidad federativa, se localizan en el artículo 77 y corresponden:

Ø Cuando alguna o algunas de las causales de nulidad previstas en el párrafo 1 del

artículo 75 de esta ley, se acrediten en por lo menos el veinte por ciento de las
secciones en la entidad de que se trate;
Ø Cuando no se instalen las casillas en el veinte por ciento de las secciones en la
entidad de que se trate y consecuentemente la votación no hubiere sido recibida,
o

Ø Cuando los dos integrantes de la fórmula de candidatos que hubieren obtenido

constancia de mayoría fueren inelegibles. En este caso, la nulidad afectará a la
elección únicamente por lo que hace a la fórmula o fórmulas de candidatos que
resultaren inelegibles.

Cabe hacer notar que los dos primeros incisos de los artículos citados en el párrafo
que antecede, encuentran correspondencia en la legislación electoral de Paraguay.

Como puede observarse, ambos supuestos están redactados en similares términos,

pero con algunos rasgos característicos. Los dos primeros supuestos de nulidad de
ambas elecciones se diferencian entre sí, toda vez que en el caso de la elección de
diputados desde luego su ámbito espacial es más restringido, ya que tienen que
actualizarse en por lo menos el 20% de las casillas o secciones de un distrito
electoral uninominal; en tanto que en la elección de senadores, dichas causales se
deben acreditar en por lo menos el 20% de las secciones de una entidad federativa,
ámbito espacial que en obvio es más amplio que el anterior.

Por lo que hace al tercer supuesto de nulidad de ambas elecciones, se debe tener
presente que en un distrito electoral uninominal cada partido político solicitará el
registro de una fórmula de candidatos a diputados integrada por un propietario y un
suplente. Ahora bien, para la elección de senadores, serán registradas en una
entidad federativa por cada partido político dos fórmulas de candidatos integradas
igualmente por propietarios y suplentes. En ambas elecciones al dejar de reunir un
candidato propietario los requisitos de elegibilidad constitucionales y legales,
tomará su lugar el suplente, pero, en el caso de que ambos integrantes de una
fórmula resulten inelegibles, se actualizará este supuesto de nulidad de una elección,
destacando para la elección de senadores, que la causal de inelegibilidad sólo
afectará a la fórmula que resulte inelegible sin perjuicio de la otra fórmula.

Al respecto de lo anterior, las legislaciones electorales de países como Colombia,

Costa Rica, Honduras y Venezuela, disponen similar situación de inelegibilidad de
la fórmula de candidatos.
En la misma tesitura, el párrafo 1, del artículo 78 de la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral, establece que las salas del Tribunal
Electoral podrán decretar la nulidad de una elección de diputados y senadores
“...cuando se hayan cometido en forma generalizada violaciones sustanciales en la
jornada electoral, en el distrito o entidad de que se trate, se encuentren plenamente
acreditadas y se demuestre que las mismas fueron determinantes para el resultado de
la elección, salvo que las irregularidades sean imputables a los partidos
promoventes o sus candidatos”. De lo anterior se observa que esta causal de nulidad
de elección se compone de los siguientes elementos:

Ø Que se hayan cometido violaciones en forma generalizada en la jornada

electoral;
Ø Que las violaciones sean sustanciales;
Ø Que sean determinantes para el resultado de la elección; y
Ø Que no sean imputables al partido político actor o sus candidatos.

Ahora bien, las violaciones pueden ser las que se contemplan como causales de
nulidad según el artículo 75 de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, pero no únicamente éstas sino también
cualquiera otra transgresión a la ley que se manifieste en un acto contrario a su
texto, o que implique que la ley no fue observada o fue indebidamente interpretada.
Además, tienen que darse en forma generalizada, es decir, que si bien no actualizan
causal de nulidad individualmente consideradas, constituyen por su amplitud una
evidencia de que el desarrollo de la jornada electoral no cumplió con los principios
constitucionales de certeza, legalidad y objetividad que deben imperar en toda
elección; por ello, el Tribunal Electoral como garante de que los actos electorales se
sujeten invariablemente a tales principios, debe estimar objetivamente todos
aquellos aspectos particulares del desarrollo de la elección para determinar la
validez o nulidad de los resultados de la misma.

Por sustancial, debe entenderse en el sentido de que tales violaciones o

irregularidades atenten contra cualquiera de los elementos esenciales de la jornada
electoral, es decir, que sean irregularidades que pongan en entredicho,
principalmente, el escrutinio y cómputo de los votos emitidos y la debida
integración de los órganos receptores de la votación.
Por determinante, se puede tomar un criterio numérico o aritmético, para deducir si
el error en el cómputo de los votos es determinante. Sin embargo, es indiscutible
que otras consideraciones que atañen al fondo de una elección son de tanta
importancia, o más, que el criterio puramente aritmético. Conforme a lo dispuesto
por la fracción III, del artículo 41 constitucional, los principios rectores de la
función electoral, son: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y
objetividad. Basta que no se satisfaga uno solo de los citados principios, para que
una elección sea inaceptable, siendo ello suficiente para no confiar en el resultado
de la elección.

Finalmente, si no hay razón alguna para imputar tales irregularidades al partido

recurrente, debe tenerse por satisfecho el cuarto y último elemento de los
presupuestos de la norma legal.

Al respecto, la otrora Sala Central del Tribunal Federal Electoral, emitió la tesis
que se identifica como:

CAUSAL GENÉRICA DE NULIDAD. INTERPRETACIÓN DE

LA.51

IX. EFECTOS DE LAS CAUSAS DE NULIDAD

Como punto de partida de este capítulo, se debe tener presente que el único
organismo electoral competente para decretar la nulidad de la votación recibida en
una casilla y de una elección es el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación a través de sus salas regionales, tratándose de las elecciones de
diputados y senadores por ambos principios; y la votación recibida en casilla, la
Sala Superior, en el caso de la elección de Presidente de la República, siempre y
cuando estas elecciones hayan sido impugnadas por el medio de impugnación
respectivo.

La nulidad de la votación recibida en casilla declarada por este órgano

jurisdiccional, repercute sobre los cómputos distritales o de entidad federativa,
sobre los cómputos de circunscripción plurinominal y, por último, en el total de la
votación nacional emitida.
En este orden de ideas, al ser anulada la votación recibida en una o varias casillas,
ésta se deducirá del total del acta de cómputo distrital o de entidad federativa, según
la elección de que se trate. Para el caso de las elecciones por el principio de
representación proporcional, esta nulidad de votación también se verá reflejada en
el cómputo de circunscripción plurinominal. A su vez, esto repercute en la votación
nacional emitida con base en la cual el Consejo General del Instituto Federal
Electoral realiza la asignación de diputados y senadores por el referido principio.

Cuando sea declarada nula una elección de diputado por el principio de mayoría
relativa en un distrito electoral uninominal por cualesquiera de los supuestos
previstos en el artículo 76 de la Ley General de Medios de Impugnación, o la
elección de senadores en una entidad federativa por los dos primeros supuestos
previstos por el artículo 77 del mismo ordenamiento, el efecto será la celebración
de elecciones extraordinarias, mismas que en términos del artículo 20 del Código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se deberán celebrar dentro de
los cuarenta y cinco días siguientes a la conclusión de la última etapa del proceso
electoral.

Ahora bien, en el caso de que los integrantes de una de las fórmulas de candidatos
para la elección de senadores por el principio de mayoría relativa resultaren
inelegibles, el efecto será la convocatoria a elecciones extraordinarias
exclusivamente para la fórmula de candidatos que resultó inelegible.

Por otra parte, si la inelegibilidad resultara de la fórmula registrada en primer lugar

por el partido que por sí mismo ocupó el segundo lugar de la votación, su lugar será
ocupado por la fórmula registrada en segundo término en la lista respectiva del
mismo partido.

En el caso de que el candidato electo a diputado o senador por el principio de

representación proporcional resultare inelegible, ocupará el escaño o curul su
suplente, pero, de ser inelegible también éste, ocupará el escaño o curul el que
sigue en el orden de la lista correspondiente del mismo partido.

Por lo que se refiere a la elección presidencial, conforme a la Ley General del

Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, sólo puede decretarse por
parte de la Sala Superior del Tribunal Electoral, la nulidad de la votación recibida
en una o más casillas, de uno o más distritos, debiendo proceder a realizar el
cómputo nacional y declarar la validez de la elección y de candidato electo, con
base en la fracción II del artículo 99 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.

En la elección presidencial es conveniente recordar que es hasta el año de 1973 en

que en la Ley Federal Electoral se estableció la posibilidad de anularla y a partir de
la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de 1977 se
suprimió tal hipótesis. No obstante lo anterior, de la lectura de la fracción y artículo
anteriormente referido, se observa que el Tribunal Electoral tiene la atribución de
realizar el cómputo nacional y declarar la validez de la elección y de Presidente
Electo; por lo que, de llegar a presentarse una impugnación porque algún candidato
fuere inelegible y éste en el cómputo nacional obtuviera la mayoría de votos y la
inelegibilidad se probara, se considera que la Sala Superior se abstendría de
declarar la validez de la elección y de Presidente Electo, con lo cual se actualizaría
la hipótesis contenida en el artículo 85 constitucional consistente en que si al
primero de diciembre no estuviera declarada la elección se encargaría el Poder
Ejecutivo a un Presidente interino o provisional, según lo designe el Congreso de la
Unión o la Comisión Permanente y se convocaría a elecciones extraordinarias.

Se considera lo anterior ya que se estima que la autoridad que tiene la atribución de

declarar válida la elección y de Presidente Electo, tiene también la facultad de no
hacerlo.

NOTAS
1 NOHLEN, Dieter. Introducción, en: NOHLEN, Dieter et al. Compiladores. Tratado de Derecho Electoral Comparado de
América Latina. IIDH, Universidad de Heidelberg, TEPJF, IFE y FCE. México, 1998, p.7.
2 Ibid., p. 7.

3 NOHLEN, Dieter y Daniel SABSAY. Derecho Electoral, en: NOHLEN, Dieter et al. Compiladores. Ibid., pp. 18 y 19.

4 OROZCO HENRÍQUEZ, Jesús. El Contencioso Electoral/La Calificación Electoral, en: NOHLEN, Dieter et al.
Compiladores. Op. Cit., p. 709.
5 Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, vigente a partir de su expedición en el Diario

Oficial de la Federación del 22 de noviembre de 1996.

6 MÁRQUEZ GONZÁLEZ, José Antonio. Teoría General de las Nulidades. Ed. Porrúa, 2ª ed. México, 1996, p. 245.

7 Otros autores como Guyard en 1920, Conso en 1972 y Rojina Villegas en la doctrina nacional, sostienen una posición

contraria. El primero de los autores cita: “La nulidad no es siempre la sanción pronunciada por la ley frente a un acto
irregular. La ley se conforma a veces con exigir una rectificación... Incluso, en algunos casos, la irregularidad no es
sancionada”. El segundo autor señala: “La sanción es un quid que se alcanza como reacción a un comportamiento valorado en
forma desfavorable o incluso prohibido por el ordenamiento; es, más precisamente, el efecto típico que el ordenamiento
imputa la integración de esquemas ilegales. Intentar una aproximación entre la no observancia de la obligación y la no
liberación de la carga en el plano de sus efectos, reconociendo en la invalidez y en cada una de sus formas una sanción,
constituye no solamente una alteración del concepto de sanción, sino sobre todo una confusión entre dos niveles del todo
diversos, incluso formalmente. El acto ilícito, en efecto, configura una fattispecie; el acto inválido no configura ninguna,
antes bien, es inválido precisamente por esta razón”. Por último, el tercer autor afirma que “la nulidad no es, por lo menos,
sólo una sanción y que, fundamentalmente, debe considerársele como una medida jurídica protectora”. Ibid., pp. 8 a 10.
8Ibid., pp. 7 y 8.

9 BONNECASE, Julien. Précis de droit civil, t. II, p. 216. Cit. por GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo. Introducción al Estudio

del Derecho. Ed. Porrúa, 32ª ed. México, 1980, p. 184.

10 BONNECASE, Julien, t. II, p. 275. Apud. MÁRQUEZ GONZÁLEZ, José Antonio. Op. Cit. Supra, nota 6, pp. 75 y 76.

11 GÓMEZ LARA, Cipriano. Las Nulidades en el Derecho Electoral, en: III Reunión Nacional de Magistrados. Tribunal

Federal Electoral. México, 1993, p. 1.

12 PLANIOL, Marcel, t. I. No.345. Apud. GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo. Op. Cit. Supra, nota 9, p. 89.

13 MÁRQUEZ GONZÁLEZ, José Antonio.Op. Cit. Supra nota 6, pp. 255 y 256.

14 DE PINA, Rafael y Rafael DE PINA VARA. Diccionario de Derecho. Ed. Porrúa, 24ª ed. México, 1997, p. 51.

15 ACOSTA ROMERO, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Ed. Porrúa, 8ª ed. México, 1988, p. 811.

16 Vid. FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. Ed. Porrúa, 36ª ed. México, 1997, pp. 296 a 298.

17 DE BUEN LOZANO, Néstor. Derecho del Trabajo. Ed. Porrúa, 10ª ed. México, 1997, p. 558.

18 DE LA PEZA MUÑOZ CANO, José Luis. Principios Generales del Derecho Electoral, en: Curso Propedéutico de

Capacitación para el Personal Jurídico. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 1996, pp. 1 y 2.
19 BRAUNIAS, Karl. Das Parlamentarische Wahlrecht, 1932. Cit. por BERLÍN VALENZUELA, Francisco. Los Sistemas

Electorales, en: Primer Congreso Internacional de Derecho Electoral. Xalapa, Veracruz, México, 1991, pp. 8 y 9.
20 NOHLEN, Dieter. Voz: Derecho Electoral, en: Diccionario Electoral. Centro Interamericano de Asesoría y Promoción

Electoral. Costa Rica, 1989, p. 211.

21 CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, t. V. Ed. Heliasta, 12ª ed. Argentina, 1979, p.

769.
22 OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO, José Fernando. Evolución y Perspectiva del Derecho Electoral. La Justicia Electoral.

Tesis Doctoral. UNAM. México, 1998.

23 Ibid.

24 En la clasificación de las cinco épocas, se señala como último año de cada una de ellas el previo al que se expidió una nueva

ley. Ejemplo: Primera Época 1821-1856, toda vez que en 1857 se expidió una nueva ley.
25 ROJINA VILLEGAS, Rafael. Derecho Civil Mexicano, t. V, vol. I. Ed. Porrúa, 6ª ed. México, 1992, p. 144.

26 TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL. Memoria 1994, t. II. Criterios de Jurisprudencia y Tesis Relevantes. México,

1995, p. 674. Con base en el artículo QUINTO transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación del 19 de noviembre de 1996, los criterios de
jurisprudencia sostenidos por la Sala Central y la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Federal Electoral, según
corresponda, continuarán siendo aplicables en tanto no se opongan a las reformas establecidas en los artículos SEGUNDO,
TERCERO Y CUARTO del mismo Decreto. Para que los criterios de jurisprudencia de las Salas anteriores resulten
obligatorios, se requiere de la declaración formal de la Sala Superior del Tribunal Electoral.
27Ibid., p. 690.

28 TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Tesis de Jurisprudencia, en: Justicia

Electoral. Suplemento No. 2. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 1998, pp. 19 y 20.
29 HERNÁNDEZ VALLE, Rubén. Principio de conservación del acto electoral, en: Justicia Electoral. Revista del Tribunal

Federal Electoral., vol. III. No. 4. México, 1994, p. 21.

30 En términos del artículo 218 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, una vez comprobado que el

elector aparece en las listas nominales y que haya exhibido su credencial para votar con fotografía, el presidente le entregará
las boletas de las elecciones para que libremente y en secreto marque sus boletas en el círculo o cuadro correspondiente al
partido político por el que sufraga, o anote el nombre del candidato no registrado por el que desea emitir su voto. Lo anterior
obedece a que en la estructura de la boleta electoral se localiza un espacio para los candidatos o fórmulas no registradas
(inciso j) del párrafo 2 del artículo 205 del mismo ordenamiento). Ahora bien, de la redacción del artículo 230 no se aprecia
que estos votos deban ser considerados como nulos, además de que serán asentados en el acta de escrutinio y cómputo de la
casilla respectiva por separado; lo anterior privilegia el derecho de emisión del voto, pero atendiendo a la redacción de la
fracción I del artículo 41 constitucional, los partidos políticos como entidades de interés público, tienen como uno de sus fines
hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público.
31 TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL. Op, Cit., pp. 686 y 687.

32 TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Tesis de jurisprudencia, en: Justicia

Electoral. Suplemento No.1. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 1997, pp. 27 y 28.
33 TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL. Op. Cit. Supra nota 26, pp. 687 y 688.

34Ibid., p. 686.

35 TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Op. Cit. Supra nota 28, pp. 40 y 41.

36 TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL. Op. Cit. Supra nota 26, p. 714.

37 De la redacción del artículo 213 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se extrae que los

ciudadanos podrán, en ausencia de los funcionarios designados como propietarios y suplentes de las mesas directivas de
casilla, formar parte de las mismas, aún más, cuando por razones de distancia o dificultad de las comunicaciones no sea
posible la intervención oportuna del personal del Instituto Federal Electoral designado, a las 10:00 horas, los representantes
de los partidos políticos ante las mesas directivas de casilla designarán, por mayoría, a los funcionarios necesarios para
integrar las casillas de entre los electores presentes (inciso f) del párrafo 1 del artículo 213 del ordenamiento citado).
38 TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL. Op. Cit., pp. 713 y 714.

39 Ibid., p. 685.

40 Ibid., p. 685.

41 Ibid., p. 725.
42 TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Op. Cit. Supra nota 32, pp. 22 a 24.
43 TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL. Op. Cit. Supra nota 26, p. 718.
44 Ibid., p. 689.

45 GALVÁN RIVERA, Flavio. Derecho Procesal Electoral Mexicano. Ed. McGraw-Hill. México, 1997, pp. 314 y 315.

46 TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL. Op. Cit., pp. 689 y 690.

47 Ibid., p. 673.

48 CETINA MENCHI, David. Análisis de la Causal Genérica de Nulidad de Votación Recibida en Casilla. Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federación. Xalapa, Veracruz, México, 1997, pp. 4 a 6.
49Ibid., p. 7.

50Ibid., pp. 8 y 9.

51 TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL. Op. Cit. Supra nota 26, p. 738.

 EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD
DE LAS LEYES ELECTORALES

David CETINA MENCHI

SUMARIO: I. Introducción. II. Conceptos fundamentales. 1. El principio de supremacía

constitucional. 2. El control de la constitucionalidad. III. Principales sistemas de control de la
constitucionalidad de las leyes en el derecho comparado. 1. Sistema de control de la
constitucionalidad por órgano político. 2. Sistema de control de la constitucionalidad por órgano
judicial. IV. El sistema de control de la constitucionalidad de las leyes en México. 1. El monopolio
de la revisión de la constitucionalidad de las leyes a cargo del Poder Judicial de la Federación. 2.
¿Cuál es el tipo de control de la constitucionalidad que opera en México? V. Breve referencia
histórica del Juicio de Amparo y la materia político- electoral. 1. El surgimiento de la tesis de la
incompetencia de origen. 2. La improcedencia del Juicio de Amparo en materia político-electoral.
VI. La Suprema Corte de Justicia de la Nación y el control de la constitucionalidad de las leyes
electorales. 1. La acción de inconstitucionalidad de las leyes electorales. 2. Reglas específicas. 3.
Principales aspectos procesales. 4. Sentencias y sus efectos. VII. El Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación y el control de la constitucionalidad en materia electoral. 1. El Tribunal
Electoral como órgano de control constitucional. 2. Los alcances del control de la constitucionalidad
de las leyes electorales a través del acto de aplicación. 3. Consideración específica.

I. INTRODUCCIÓN

Con anterioridad a las reformas constitucionales efectuadas en agosto de 1996, en

nuestro orden jurídico no se asignaba a organismo alguno competencia para ejercer
el control constitucional de los actos o resoluciones electorales. En lo relativo a las
leyes electorales, tampoco se establecía control o medio impugnativo alguno a
través del cual se combatiera su inconstitucionalidad, incluso la propia Suprema
Corte de Justicia de la Nación, se negó a conocer de los juicios de amparo cuyo
acto reclamado se hacía consistir en disposiciones electorales que, en sí mismas, se
estimaban contrarias a la Constitución, argumentando que el juicio de amparo
resultaba improcedente en materia político-electoral.

Es hasta el año de 1996 cuando, con las reformas efectuadas a la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, se le confirió a la Suprema Corte de
Justicia de la Nación competencia para conocer de las acciones de
inconstitucionalidad que tuvieran por objeto plantear la posible contradicción entre
una norma electoral de carácter general y la ley fundamental, precisándose que
dicha acción es la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales
a la Constitución.

Igualmente, con dichas reformas se le otorgó al Tribunal Electoral, el carácter de

máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder
Judicial de la Federación, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del
artículo 105 constitucional, que se refiere a la ya mencionada facultad de la Corte
para conocer de las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral,
otorgándosele a dicho tribunal, competencia para resolver en forma definitiva e
inatacable las impugnaciones sobre actos y resoluciones de las autoridades
electorales, tanto federales como de las entidades federativas que violen normas
constitucionales o legales.

Con las reformas constitucionales de mérito, se dio respuesta al reclamo formulado

reiteradamente por diversos partidos políticos durante largo tiempo, quienes –con
justa razón– argumentaban que era inadmisible en un estado de derecho, la falta de
medios jurídicos para el control de la constitucionalidad de las leyes, actos y
resoluciones en materia electoral.

El contenido y alcance de la multicitada reforma que permite el control

constitucional de las leyes, actos y resoluciones en materia electoral es el objeto del
presente ensayo. Para este fin, se hará referencia en primer término, a algunos
conceptos fundamentales, como los de supremacía constitucional y control de la
constitucionalidad; posteriormente, se abordará lo relativo a los sistemas de control
de la constitucionalidad de las leyes en el derecho comparado, con especial énfasis
en el judicial, en virtud de ser éste el que se ha adoptado en México. Asimismo, se
analizarán brevemente los aspectos históricos sobresalientes del juicio de amparo y
la materia electoral.

Finalmente, se abordará lo relativo al control de la constitucionalidad de leyes,

actos y resoluciones electorales, así como lo concerniente al alcance de dicho
control por parte del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
respecto de actos aplicativos derivados de normas electorales de carácter general
contrarias a la Constitución.
II. CONCEPTOS FUNDAMENTALES

1. EL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL

Como es sabido, existen múltiples y variados conceptos acerca de lo que se debe

entender por Constitución; sin embargo, por no ser este punto materia del presente
tema, basta con señalar que la mayoría de los tratadistas de Derecho Constitucional
coinciden en un aspecto común: considerar a la Constitución como la norma
fundamental de un orden jurídico.

De esta cualidad de la Constitución, surge uno de los principios de mayor

trascendencia para el derecho, como lo es el denominado principio de supremacía
constitucional; cuyos antecedentes más significativos son los siguientes:

Para algunos autores, entre los que destaca Mauro Cappelletti, los antecedentes del
principio de supremacía constitucional, se remontan a antiguos órdenes jurídicos
como el Ateniense, ya que aun cuando en esa época no existía propiamente lo que
actualmente conocemos como constitución, los atenienses distinguían entre los
nomoi, o sea las leyes, y los psefísmata, que eran lo que hoy conocemos como
decretos, siendo que los nomoi tenían un carácter que podría aproximarse a las
modernas constituciones, toda vez que sólo podían ser modificados bajo un
procedimiento especial y, además, los jueces no estaban obligados a aplicar los
psefísmata, si contradecían a los nomoi 1.

Otro antecedente más del principio en estudio se encuentra, según Jorge Carpizo, en
la Edad Media, consistente en la existencia del derecho natural como orden superior
al derecho positivo. Asimismo, señala que los juristas de la escuela del derecho
natural de los siglos XVII y XVIII clasificaron a las leyes en fundamentales y
ordinarias; siendo las primeras superiores a las ordinarias2 .

En México, el principio de supremacía de la Constitución ha sido observado por las

distintas constituciones que han regido su vida jurídica. Así, el primer antecedente
constitucional del principio de que se trata, se encuentra en el artículo 161, fracción
III de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos3 , sancionada por el
Congreso General Constituyente el cuatro de octubre de 18244.
La Constitución Política de la República Mexicana, promulgada el cinco de febrero
de 1857, estableció el principio de supremacía constitucional en el artículo 126, en
los términos siguientes: “Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que
emanen de ella y todos los tratados hechos ó que se hicieren por el Presidente de la
República, con aprobación del Congreso, serán la ley suprema de toda la Unión.
Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a
pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o
leyes de los Estados”5.

Más tarde, con motivo del movimiento revolucionario propagado en la primera

década del presente siglo, surgieron en México diversas corrientes encaminadas a
consolidar una ley fundamental que rigiera la vida política, económica y social del
país; de tal suerte que el cinco de febrero de 1917, en la ciudad de Querétaro, el
Congreso Constituyente expide la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, consagrando el principio de supremacía constitucional en el artículo
133, en el que actualmente se encuentra previsto.

De acuerdo con el concepto que nos proporciona el Diccionario Jurídico Mexicano,

el principio de supremacía constitucional, es la cualidad de la Constitución de fungir
como la norma jurídica positiva superior que da validez y unidad a un orden
jurídico nacional6 .

Uno de los grandes exponentes del principio en estudio fue Hans Kelsen, quien en
su obra “Teoría Pura del Derecho” considera que el orden jurídico de un país se
encuentra estructurado en un sistema de forma piramidal, en el que su vértice está
ocupado por una “norma hipotética fundamental”, de la que deriva la validez de
todo el orden jurídico nacional7. De tal manera que el orden jurídico no se integra
por normas de un mismo nivel, sino que se encuentran jerarquizadas,
distinguiéndose las normas primarias o fundamentales y las secundarias o derivadas.

Dicha teoría sostiene, que la validez de las normas secundarias o derivadas estriba
en que se presupone que fueron creadas de acuerdo con la existencia de otras cuya
validez se admite, y la norma cuya validez no puede derivar de otra superior es la
ley fundamental. Asimismo: “Todas las normas cuya validez puede ser referida a
una y la misma norma fundamental constituyen un orden o sistema normativo” 8. La
estructura escalonada y piramidal del orden jurídico a que hace alusión Kelsen, se
puede apreciar claramente en el sistema jurídico mexicano, en el que existe un
notable sometimiento de las normas jurídicas secundarias a la Constitución Política
Federal.

Uno de los grandes defensores del principio de supremacía constitucional, en

México, fue el jurista José María Iglesias, quien sostuvo el lema: “Sobre la
Constitución nada; nadie sobre la Constitución”. Para él es por medio de los actos
electorales que el pueblo ejerce la soberanía en términos de lo dispuesto en la
Constitución.

Actualmente, el principio de supremacía constitucional se encuentra inmerso en el

artículo 133 de nuestra ley fundamental que dice: “Esta Constitución, las leyes del
Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo
con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con
aprobación del Senado, serán la ley suprema de toda la Unión. Los jueces de cada
Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las
disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los
Estados.”

De la lectura de la primera parte de este precepto constitucional se podría

considerar que se otorga el carácter de supremacía no sólo a la Constitución, sino
también a las leyes emanadas del Congreso Federal y a los tratados internacionales
que celebre el Presidente de la República con aprobación del Senado. Sin embargo,
ello no es así ya que la supremacía se reserva única y exclusivamente a la ley
fundamental, pues el carácter supremo de las leyes federales y los tratados está
sujeto a que no sean contrarios a la Constitución9.

Del análisis del referido artículo, se infieren los aspectos esenciales que caracterizan
al principio de supremacía constitucional, a saber: la Constitución Federal es la ley
suprema y fundamental; y, los ordenamientos jurídicos que deriven de ella, trátese
de leyes federales, tratados internacionales o leyes locales, deben ser congruentes
con lo dispuesto por la Constitución para que resulten válidos 10.

2. EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD
En forma previa debe señalarse que se ha considerado que la sola declaración
formal del principio de supremacía constitucional no basta para que éste resulte
eficaz, ya que si bien es cierto, la observancia a la Constitución en principio debe
ser voluntaria y natural, también lo es, que en la práctica ello no es suficiente, de
ahí la necesidad de la implementación de diversos instrumentos jurídicos que
permitan garantizar la salvaguarda de la ley suprema ante la posibilidad real de ser
infringida o vulnerada. A estos instrumentos se les ha denominado defensa de la
Constitución o control de la constitucionalidad.

Ahora bien, por control o defensa de la Constitución -o de la constitucionalidad- se

puede entender:

...al proceso instituido y debidamente previsto en la misma Constitución,

encaminado a vigilar que los actos de autoridad sean conformes o que estén de
acuerdo con la Ley Fundamental o Ley Suprema y para el caso de no ser
cumplido tal requisito (el apego a la Constitución por parte de las autoridades al
emitir los actos propios de sus funciones), se declarará su contrariedad con el
texto de esa Ley, procediéndose a su anulación o invalidación por parte de la
autoridad competente para conocer del juicio de constitucionalidad. 11

En tal virtud, el control de la constitucionalidad se constituye en un sistema

establecido por la Constitución para su propia defensa, ya que permite garantizar la
salvaguarda de la ley suprema ante la posibilidad de ser infringida o vulnerada por
las autoridades, con el objetivo fundamental, histórico y jurídico de proteger y
mantener el orden constitucional, haciendo prevalecer el principio de supremacía de
la Constitución.

De acuerdo con el maestro Héctor Fix-Zamudio, el concepto de defensa de la

Constitución o control de la constitucionalidad, se puede entender en un sentido
amplio y en un sentido estricto 12.

En sentido amplio, por defensa de la Constitución se entiende al conjunto de

instrumentos jurídicos y procesales establecidos para conservar la normatividad
constitucional, que tienen por objeto prevenir su violación por una parte, o bien,
reprimir su desconocimiento por la otra, tendiendo a la aproximación entre la
constitución formal y la constitución material.
De esta manera, como lo señala Fix-Zamudio, la defensa de la Constitución
comprende dos sectores: un sector que se refiere a la protección constitucional y
que se integra por la división de poderes, la participación de los grupos sociales y
los partidos políticos, así como la regulación de los recursos económicos y
financieros del Estado, la institucionalización de los factores sociales, la supremacía
constitucional y el procedimiento dificultado de reforma; y, otro sector que se
integra con las garantías constitucionales, consideradas no en el sentido tradicional
que las identifica con los derechos constitucionales de las personas13, sino como los
instrumentos jurídicos predominantemente de carácter procesal, que tienen por
objeto lograr la reintegración del orden constitucional cuando ha sido desconocido
por los propios órganos del poder.

En sentido estricto, el concepto de defensa de la Constitución se identifica con el de

las garantías constitucionales -que son aquellas que se utilizan cuando el orden
constitucional es desconocido o violado, con el objeto de restablecerlo-, sector al
que la doctrina se ha referido de manera indistinta, como justicia constitucional,
jurisdicción constitucional o control de la constitucionalidad.

En este orden de ideas, se puede manifestar que entre el principio de supremacía

constitucional y el control de la constitucionalidad existe una estrecha vinculación,
ya que mientras la supremacía consiste en que ningún acto de autoridad puede
contravenir la ley fundamental, el control constitucional hace efectivo dicho
principio al contemplar los instrumentos jurídicos necesarios para garantizar que la
Constitución sea respetada o restablecida en caso de ser infringida o desconocida.

III. PRINCIPALES SISTEMAS DE CONTROL DE LA

CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES EN EL DERECHO
COMPARADO

Por lo que concierne a los medios de control predominantemente procesales, a los

que el maestro Héctor Fix-Zamudio identifica como garantías constitucionales, es
preciso señalar que las constituciones han establecido principalmente dos distintos
sistemas de control de la constitucionalidad de las leyes, atendiendo a la naturaleza
jurídica del órgano facultado para ello: el sistema de control por órgano político; y,
el sistema de control por órgano judicial o jurisdiccional.
1. SISTEMA DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD POR ÓRGANO
POLÍTICO

Este sistema de control se caracteriza en que, tanto el planteamiento de la cuestión

de inconstitucionalidad como la determinación conducente, corresponde a ciertos
órganos políticos.

Uno de los países que con mayor énfasis ha defendido el sistema por órgano
político, es Francia, nación que como lo ha señalado Mauro Cappelletti, cada vez
que ha querido consagrar un control constitucional de las leyes ordinarias lo ha
encomendado a un órgano que carece de naturaleza judicial.

Esta determinación obedece a razones de tipo histórico, como es el caso de que con
anterioridad a la Revolución, existía una gran desconfianza hacia los jueces
franceses, cuyas decisiones en no pocas ocasiones fueron adoptadas en forma
arbitraria y abusiva.

Aunadas a los motivos históricos existen las razones de tipo ideológico, que
encuentran apoyo en la teoría de la separación de poderes sostenida por
Montesquieu, según la cual, resulta inadmisible la interferencia de los jueces en la
esfera del poder legislativo14 .

Este sistema es de carácter preventivo principalmente, ya que el control de la

constitucionalidad opera antes de que la ley entre en vigor, y no con posterioridad a
su expedición y promulgación 15, por lo que este sistema no constituye un verdadero
y propio control, a posteriori, de la legitimidad constitucional de una ley, sino más
bien es un acto que forma parte del procedimiento de elaboración de la ley.

En la historia jurídica de nuestro país, el sistema de control de la constitucionalidad

por órgano político lo podemos encontrar en el “Supremo Poder Conservador”,
regulado por la Segunda Ley Constitucional de 183616 , al cual se le confirió el
control de la constitucionalidad de las leyes de manera similar a su paradigma
francés. Este órgano político estaba integrado por cinco miembros y su principal
función consistía en velar por la conservación del régimen constitucional, toda vez
que entre sus funciones, le correspondía: “... Declarar la nulidad de una ley o
decreto, dentro de dos meses después de su sanción, cuando sean contrarios a
artículo expreso de la Constitución...”, así como: “...Declarar, excitado por el
Poder Legislativo o por la Suprema Corte de Justicia, la nulidad de los actos del
Poder Ejecutivo, cuando sean contrarios a la Constitución o a las leyes, haciendo
esta declaración dentro de cuatro meses contados desde que se comuniquen esos
actos a las autoridades respectivas”, entre otras17. Así, la declaración de nulidad de
una ley o decreto podía ser solicitada por el Supremo Poder Ejecutivo, la Alta Corte
de Justicia o una representación de por lo menos dieciocho miembros del Poder
Legislativo.

Pero además, debe destacarse que de acuerdo con el Acta de Reformas del
dieciocho de mayo de 1847, a propuesta de don Mariano Otero, en México se
implantó un sistema de control de la constitucionalidad de las leyes por órgano
político. De acuerdo con este sistema, al Congreso General y a las legislaturas
locales les correspondía declarar si la ley, de cuya invalidez se trataba, era o no
anticonstitucional. El escrito de “reclamación” de una ley que se estimaba
anticonstitucional, debía plantearse ante la Suprema Corte dentro del plazo de un
mes de publicada una ley, a petición “del Presidente, de acuerdo con su Ministerio,
o por diez diputados o seis senadores, o tres legislaturas”, y sólo le competía a la
Suprema Corte de la Nación la facultad de someter la ley al examen de las
legislaturas, así como escrutar y computar los votos emitidos por los referidos
órganos legislativos estatales; y, en caso de ser afirmativa la “reclamación”, se
debía insertar la letra de la ley anulada y el texto de la Constitución o ley general a
la que se oponía18.

2. SISTEMA DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD POR ÓRGANO

JUDICIAL

El sistema de control constitucional por órgano judicial ha sido el más acogido por
las legislaciones, y se caracteriza en que el control de la constitucionalidad de las
leyes está a cargo de uno o varios órganos de carácter judicial, o bien, a cargo de
un solo órgano jurisdiccional. Este sistema presenta una subdivisión de dos tipos: el
difuso o americano; y el concentrado o austriaco.

2.1. El tipo de control judicial difuso

El control constitucional difuso19 , también ha sido llamado americano, en atención a
que surgió por primera vez en los Estados Unidos de América, país en el que aún se
continúa aplicando. Cappelletti señala que también se le denomina difuso en virtud
de que todos los órganos judiciales, inferiores y superiores, federales y locales,
poseen, el poder-deber de desaplicar las leyes inconstitucionales en los casos
concretos sometidos a su conocimiento.

Este tipo de control tiene su origen en los razonamientos expuestos en la sentencia

emitida en 1803 por el juez John Marshall, en el caso Marbury contra Madison, en
la que, al interpretar el artículo VI, Sección 2a. de la Constitución Federal de los
Estados Unidos de 1787, cuyo contenido es similar al 133 de la Constitución
Mexicana, sostuvo que todos los jueces están facultados para revisar la
constitucionalidad de las leyes al decidir un caso concreto, en el cual surja un
conflicto de aplicación entre una disposición ordinaria y la ley suprema, a fin de
cumplir con el deber de aplicar preferentemente la Constitución sobre cualquier
norma que la contradiga.

John Marshall consideraba que ello no constituye una invasión del juez en la esfera
del poder legislativo, sino una función interpretativa propia de todo juzgador,
conforme al criterio tradicional de interpretación jurídica consistente en que cuando
existe discrepancia entre disposiciones de distinta jerarquía normativa, la norma
superior debe prevalecer siempre sobre la disposición inferior.

Una de las desventajas de este tipo de control, es que al estar facultados todos los
órganos judiciales para ejercer el control constitucional de las leyes pueden emitirse
criterios contradictorios, lo que vulneraría el principio de igualdad de todos ante la
ley y provocar una situación delicada de incertidumbre en la aplicación del derecho.

No obstante, en los Estados Unidos de América, tal desventaja se atenúa a través

del stare decisis o precedente, que implica que aun cuando pueden surgir
contradicciones entre los tribunales locales o federales, las sentencias respectivas
pueden someterse a revisión mediante instancias ulteriores ante los órganos
judiciales superiores, especialmente ante la Suprema Corte Federal, cuya decisión
tendrá el carácter de obligatoria no sólo para el caso concreto, sino para todos los
órganos judiciales de ese país.
Por lo que hace al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, el control
difuso se caracteriza en que se hace valer vía incidental; lo que implica, que las
cuestiones de inconstitucionalidad de las leyes, únicamente pueden plantearse dentro
de un litigio o asunto de carácter común de primera o ulterior instancia, según
aparezcan en cada caso determinado, cualquiera que sea la naturaleza de los
derechos que se reclamen o los juicios de que se trate y sólo cuando se estime
inconstitucional la ley que deba aplicarse para la resolución del propio caso
concreto. Siendo que al referido planteamiento se le denomina “vía incidental”, en
contraposición a “vía principal”, sin que ello signifique que deba abrirse un
incidente de previo y especial pronunciamiento, en atención a que en el tipo de
control difuso las cuestiones de inconstitucionalidad de las leyes se deciden en la
sentencia de fondo, como un paso lógicamente previo para dirimir la controversia
principal en el propio fallo.

En cuanto a los efectos de la sentencia judicial, al control americano se le considera

especial y declarativo, ya que el juez que tiene la facultad de control no anula o
invalida la norma, sino que simplemente se limita a declarar su inconstitucionalidad
y, de ser necesario, desaplicarla en el caso concreto; de ahí que las sentencias
emitidas en este tipo de control tengan efectos especiales o relativos y limitados al
asunto de que se trate.

2.2. El tipo de control judicial o jurisdiccional concentrado

El control constitucional concentrado recibe también la denominación de austriaco,

en virtud de que su modelo principal, concebido por Hans Kelsen, se estableció por
primera vez en la Constitución Federal Austriaca de 192020 .

De acuerdo con la idea de Kelsen, este tipo de control implica depositar en un solo
tribunal constitucional, independiente del poder judicial y de los otros dos poderes,
el control de la constitucionalidad de las leyes 21.

Mauro Cappelletti ha precisado que se le denomina concentrado, ya que a diferencia

del control difuso, se basa en que un solo órgano judicial o jurisdiccional está
facultado para revisar la constitucionalidad de las leyes.
En este tipo de control, de acuerdo con la Constitución Austriaca de 1920, la
competencia exclusiva para conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad de las
leyes se concentró en una Corte Constitucional, y la cuestión de inconstitucionalidad
tenía que plantearse en abstracto por vía de acción, mediante la instauración de un
proceso autónomo y específico, dirigido a combatir directamente la ley.

Inicialmente, la inconstitucionalidad de las leyes sólo podía ser planteada por el

gobierno federal, tratándose de leyes de las provincias, y por los gobiernos
provinciales, respecto de leyes federales. No obstante, con las reformas efectuadas
en 1929 a la Constitución Austriaca, se amplió la legitimación para plantear la
inconstitucionalidad de leyes a dos órganos judiciales ordinarios superiores: a la
Corte Suprema competente para conocer las causas civiles y penales y, a la Corte
Suprema competente para conocer las causas en materia administrativa, pero
exclusivamente cuando la determinación de inconstitucionalidad de las leyes sea
necesaria para resolver los casos concretos sometidos a su decisión, los cuales se
suspenden hasta que la Corte Constitucional resuelva lo relativo a la
inconstitucionalidad de la ley. Esta situación ha ocasionado que la radical
contraposición existente entre el llamado control difuso y el control judicial
concentrado se haya ido atenuando poco a poco, pero a pesar de ello, subsiste la
desventaja consistente en que los jueces inferiores a las referidas cortes, deben
juzgar según las leyes secundarias por más que sean notoriamente
inconstitucionales.

Atendiendo a sus efectos, el control austriaco es de carácter general y constitutivo,

ya que se anulan o invalidan las normas o leyes inconstitucionales con efectos
generales, es decir, las sentencias producen efectos derogatorios o abrogatorios de
normas o leyes inconstitucionales, lo cual tiene como ventaja la preservación del
principio de igualdad de todos ante la ley 22.

Ahora bien, del análisis comparativo de los modelos americano y austriaco se puede
concluir, que las características esenciales de ambos se circunscriben a lo siguiente:
el control americano es predominantemente difuso, incidental, especial y
declarativo; por el contrario, el control austriaco es concentrado, principal, general
y constitutivo.
Actualmente, en los diversos países en que se ha adoptado el sistema de control
constitucional por órgano judicial o jurisdiccional, existe la tendencia de
implementar modelos intermedios entre el americano y el austriaco, que aprovechen
las ventajas de ambos y eliminen sus inconvenientes. Tal es el caso de países como
Italia, Alemania y España, que han adoptado un tipo de control constitucional
preponderantemente concentrado reservado exclusivamente a sus respectivos
tribunales constitucionales, a través de dos vías: una de acción en abstracto
conferida a determinados órganos del Estado, como sucede en el modelo austriaco;
y, otra que se aproxima al tipo americano, consistente en que por lo menos todos
los jueces comunes están facultados para plantear ante el tribunal constitucional, las
cuestiones de inconstitucionalidad de las leyes, pero sólo en cuanto a las leyes
pertinentes para resolver los casos concretos sometidos a su decisión, debiéndose
suspender el proceso hasta que dicho tribunal resuelva lo relativo al conflicto
normativo.

Conforme a estos modelos intermedios, además de que se preservan los principios

de igualdad de todos ante la ley y de seguridad jurídica en la aplicación del derecho,
dado que se evita la contradicción de criterios al estar facultado un solo tribunal
para resolver las cuestiones de inconstitucionalidad de las leyes y sus sentencias
tienen efectos generales; también se dilucida dicho conflicto normativo cuando surja
en cada caso concreto que se ventile ante cualquier órgano judicial, mediante
reenvíos expeditos al respectivo tribunal constitucional, sin que los afectados tengan
que esperar el agotamiento de las instancias ordinarias para que con posterioridad
puedan plantear el problema de constitucionalidad ante instancias superiores, como
acontece en el modelo austriaco.

Asimismo, Héctor Fix-Zamudio señala que como muestra de la tendencia

latinoamericana a incorporar, con diversos matices, los rasgos del modelo
austriaco, sin que se hubiese afectado esencialmente la tradición “americana”, es
decir, sin producir su incompatibilidad con la desaplicación de las disposiciones
legislativas por parte de los jueces ordinarios, podemos señalar el establecimiento
de la Corte de Constitucionalidad de Guatemala (1965-1985), el Tribunal de
Garantías Constitucionales de Ecuador (1978-1983) y el Tribunal de Garantías
Constitucionales peruano (1979), ahora Tribunal Constitucional en la Carta de
1993, así como la transformación de la Suprema Corte de Justicia de México -
aunque conservando su nombre- en un tribunal constitucional por medio de las
reformas constitucionales de 1987 y 1994, de la Corte Constitucional Colombiana
(1991) y del Tribunal Constitucional de Bolivia (1994). Además, debe destacarse la
creación de las salas constitucionales autónomas en las cortes supremas de El
Salvador (1983-1991), Costa Rica (reforma constitucional de 1989), Paraguay
(1992) y Ecuador (reforma de 1993)23.

IV. EL SISTEMA DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS

LEYES EN MÉXICO

1. EL MONOPOLIO DE LA REVISIÓN DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE

LAS LEYES A CARGO DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN

En cuanto al sistema de control de la constitucionalidad de las leyes que se aplica en

México, los tratadistas sobre la materia coinciden en que se aplica el sistema de
control por órgano judicial, ya que no existe un órgano de carácter político
facultado expresamente para ello.

Sin embargo, respecto al tipo de control por órgano judicial que se aplica en
México existen criterios encontrados, ya que algunos juristas sostienen que opera
exclusivamente el control concentrado, en tanto que otros opinan que se debe
aplicar el control por órgano judicial difuso.

La polémica en cuestión surge de lo dispuesto en la última parte del artículo 133

constitucional que establece que en los casos en que exista contradicción entre las
constituciones o leyes de los estados y la ley fundamental, los jueces locales
deberán sujetar su actuación a lo dispuesto en la Constitución Federal.

Independientemente del debate doctrinario que existe al respecto, cabe señalar que
la Suprema Corte ha sostenido lo que se ha denominado como el “Monopolio del
Poder Judicial Federal”, sobre la revisión de la constitucionalidad de las leyes.

A pesar de los esfuerzos por conferir, en 1942, al Tribunal Fiscal de la Federación

la facultad de decidir sobre la constitucionalidad de las leyes tributarias aplicadas a
casos concretos, propuesta que se formuló en el proyecto de sentencia elaborado
por el entonces ministro Gabino Fraga, conocida como: “Tesis Fraga”, la Suprema
Corte estableció el criterio convertido en jurisprudencia obligatoria, que aún
subsiste, en el que sostiene que el Tribunal Fiscal no está facultado para resolver de
manera prejudicial o incidental las cuestiones de constitucionalidad que se presenten
con motivo de los asuntos de su competencia24.

Así, la justificación del Poder Judicial Federal para considerar que los órganos
jurisdiccionales ajenos a él, carecen de competencia para pronunciarse en cuanto a
la constitucionalidad de las leyes, se sustenta en que de conformidad con el
principio de la división de poderes, el órgano judicial está impedido para intervenir
en la calificación de inconstitucionalidad de los actos de los otros poderes, a menos
que a ese órgano se le otorgue una competencia expresa para ello, como ocurre con
lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley Suprema, que confiere a los tribunales de
la federación, la facultad para examinar la constitucionalidad de las leyes y actos de
cualquier autoridad 25; y que si bien es cierto, el artículo 133 constitucional
establece que los jueces estatales deben preferir la Constitución a las leyes locales
cuando éstas se le contrapongan, también es verdad que no les precisa una
competencia explícita para ello ni los medios para ejercerla 26.

En 1995, también hubo una discusión sobre el control difuso de la Constitución,

suscitada en el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. De los ministros
que intervinieron, tres estuvieron a favor del control difuso con diversos matices:
Gudiño Pelayo, Castro y Castro y Góngora Pimentel y tres en contra: Aguirre
Anguiano, Azuela Güitrón, y el entonces presidente de la Corte, Aguinaco Alemán.

En cuanto a los ministros que estuvieron a favor, Gudiño Pelayo recordó a los
ministros presentes una profunda crítica hecha por Mariano Azuela Rivera en 1950
a la jurisprudencia, suscribiendo íntegramente este criterio, que señala que cualquier
juez debe eludir la aplicación de las leyes inconstitucionales siempre que la
oposición entre la ley ordinaria y el texto constitucional sea claro, pero si para
declarar la inconstitucionalidad de la ley hay que llevar a cabo una labor de
interpretación del texto constitucional, entonces debe esperar la sentencia de la
Corte27.

El tratadista y ministro Castro y Castro opina que sí pueden convivir perfectamente

los artículos 133 y el 103 y 107 constitucionales, y defiende el control difuso de la
constitucionalidad con el argumento de que todo funcionario que toma posesión de
su encargo promete cumplir con la Constitución y las leyes que de ella emanen y de
abstenerse de aplicar disposiciones que sean contrarias a ella. En consecuencia, los
jueces ordinarios pueden hacer una interpretación personal de la Constitución y de
lo que ellos creen que les obliga o no les obliga; empero hace hincapié que esta
interpretación libre que hace el juez puede ser impugnada a través del juicio de
amparo.

Por último, dentro de este grupo, el ministro Góngora Pimentel con gran agudeza
comenta que el artículo 133 constitucional no establece el control de la
constitucionalidad de las leyes, es decir, el examen de la validez de las normas
sujetas a la Constitución Federal, pero sí el llamado control federal, que tiene por
objeto hacer efectiva la supremacía, no de la Constitución sobre todas las leyes,
sino de ese conjunto heterogéneo. Agrega que la efectividad o cumplimiento de la
supremacía nacional sí corresponde a los jueces locales a quienes va dirigida la
obediencia de la superioridad del derecho federal, los cuales tienen también la
facultad de juzgar si las leyes del Congreso de la Unión y los tratados
internacionales son acordes con la Constitución y si dichas leyes federales y tratados
no reúnen el requisito de la constitucionalidad, los jueces de los estados deben
preferir sus respectivas leyes locales que entraron en conflicto con aquéllas.

Por lo que respecta a las posturas en contra del control difuso de la Constitución, el
ministro Aguirre Anguiano apoya el fundamento que menciona que la competencia
para examinar la constitucionalidad de los actos de cualquier autoridad corresponde
sólo al Poder Judicial Federal; sin embargo, hace un razonamiento de cómo el
artículo 133 en su concepción respecto al control difuso es letra muerta, porque
hace falta una ley reglamentaria que regule reenvíos rápidos y cortos al máximo
tribunal como en España, para que en forma breve se pronuncie acerca de la
constitucionalidad de la norma ordinaria en entredicho, y que por razón de la
distribución de competencias, hasta la fecha sólo el Poder Judicial Federal es el que
puede interpretar la constitucionalidad de las otras leyes.

El ministro Azuela Güitrón sostiene que sólo el juicio de amparo es el medio idóneo
para determinar la constitucionalidad de las leyes y sólo el Poder Judicial puede
hacerlo.
Finalmente, el ministro Aguinaco Alemán se pronunció a favor de la posición de la
jurisprudencia de la Corte, aduciendo que es la más sana y la más estable.

2. ¿CUÁL ES EL TIPO DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD QUE

OPERA EN MÉXICO?

Resulta importante destacar, que el referido monopolio de la revisión de la

constitucionalidad de las leyes por parte del Poder Judicial de la Federación, no
opera de manera absoluta, ya que existen excepciones al respecto. En efecto,
Ignacio Burgoa puntualiza que una excepción consiste en lo que se llama
“jurisdicción concurrente”, por medio de la cual pueden conocer del amparo
indistintamente, a elección del agraviado, el superior jerárquico del juez que
cometió la violación o un juez de distrito, siempre que se trate de contravenciones a
los artículos 16, 19 y 20 constitucionales y sólo en materia penal 28.

También se han presentado casos en los que el propio Poder Judicial de la

Federación ha admitido que, si bien las autoridades judiciales del fuero común no
pueden hacer una declaración de inconstitucionalidad de la ley, sí están obligadas a
aplicar en primer término la Constitución Federal, en acatamiento al principio de
supremacía que estatuye el artículo 133 de la Constitución, siempre y cuando exista
una contravención directa y manifiesta de un precepto de la ley ordinaria a una
disposición de la ley suprema29.

Igualmente, ha considerado que en materia penal, por ser de orden público, la

autoridad judicial ordinaria de acuerdo con lo previsto en el artículo 133
constitucional debe ajustar sus actos a la ley suprema, ejerciendo, no obstante que
no sea autoridad de amparo, lo que doctrinariamente se conoce como control
constitucional difuso, con objeto de no conculcar los derechos públicos subjetivos
del procesado30. En consecuencia, ante tales excepciones, no podría afirmarse
categóricamente que en México se aplica exclusivamente el control concentrado de
la constitucionalidad de las leyes.

Además, en México la cuestión de inconstitucionalidad de las leyes puede

plantearse, como acontece en el tipo de control difuso, de manera incidental o
prejudicial, mediante el juicio de amparo directo contra sentencias definitivas o
resoluciones que pongan fin a un juicio, que se promueve ante los tribunales
colegiados de circuito; y de manera similar al modelo de control concentrado, en
vía principal, cuando mediante el amparo contra leyes o la acción de
inconstitucionalidad se combate una norma que se considera contraria a la
Constitución.

Asimismo, en cuanto a los efectos de las sentencias, que en el control difuso son
particulares y en el concentrado generales, se puede manifestar que en México, las
sentencias recaídas a los distintos medios de control de la constitucionalidad de las
leyes tienen efectos tanto particulares como generales, ya que de acuerdo a la
fórmula Otero en el juicio de amparo los efectos son particulares o relativos,
mientras que en las acciones de inconstitucionalidad son generales.

Conforme a dichos planteamientos, todo parece indicar que en México no se

presenta un tipo de control constitucional totalmente concentrado o tampoco se
puede excluir terminantemente el tipo difuso, sino que en todo caso, podría tratarse
de un tipo intermedio, como lo ha señalado Mauro Cappelletti, conclusión a la que
llega en virtud de una contradicción, al menos aparente, entre los artículos 103 y
133 de la Constitución Mexicana, y debido a la cual difícilmente podría clasificarse
con precisión, al caso mexicano, dentro de alguno de los dos modelos típicos 31.

V. BREVE REFERENCIA HISTÓRICA DEL JUICIO DE

AMPARO Y LA MATERIA ELECTORAL

1. EL SURGIMIENTO DE LA TESIS DE LA INCOMPETENCIA DE ORIGEN

El juicio de amparo es considerado como el medio de defensa más eficaz que puede
hacer valer el gobernado, frente a los actos inconstitucionales e ilegales de las
autoridades, pero debe destacarse que a partir de las posturas antitéticas sostenidas
por José María Iglesias e Ignacio L. Vallarta, la Suprema Corte ha estimado que
resulta improcedente en materia político-electoral. Esta tendencia tiene su origen en
la segunda mitad del siglo pasado, conforme al marco histórico, político y
normativo siguiente:

El artículo 2o. de la primera Ley de Amparo de 1861, establecía que todo habitante
de la República que considerara violadas las garantías que le otorgaba la
Constitución o sus leyes secundarias, tenía derecho a solicitar el amparo y
protección de la justicia federal, por lo que no se limitaba la procedencia del
amparo sólo a la violación de las garantías individuales, sino que también procedía
por la infracción a las leyes secundarias.

La extensión de la procedencia del juicio de amparo por cuestiones de legalidad fue

criticada por diversos juristas, entre ellos Ignacio Mariscal, quien en 1869
desempeñaba el cargo de ministro de Justicia e Instrucción Pública, argumentando
que si por cualquier violación, real o supuesta a las leyes secundarias, se aceptaba
la procedencia del juicio de amparo, ello propiciaría la proliferación de amparos
contra las decisiones judiciales.

Por tal razón y muchas otras más, que no se relacionan con este tema, se expidió la
segunda Ley de Amparo, promulgada el veinte de enero de 1869, en la cual se
prohibió categóricamente la procedencia del amparo contra resoluciones judiciales 32.
Dicha prohibición fue considerada inconstitucional por la Suprema Corte, en la
sentencia dictada el veinte de julio de 1869, al resolverse, en revisión, el juicio de
amparo promovido por el licenciado Miguel Vega contra una sentencia dictada por
el Tribunal Superior de Justicia de Sinaloa33 .

Esta determinación de la Suprema Corte provocó un serio enfrentamiento con el

Congreso Federal, el cual intentó iniciar un juicio de responsabilidades en contra de
los ministros que aprobaron la sentencia en comento. En defensa de los ministros,
Ignacio Ramírez, en su carácter de presidente interino de la Corte, dirigió un oficio
al congreso en el que sostuvo: “...para nadie puede ser dudoso que cuando una ley
cualquiera pugna con la Constitución, los tribunales deben sujetarse a ésta y
desechar aquélla...” 34.

De estos breves antecedentes, enfocados exclusivamente a la materia político

electoral, se desprenden dos aspectos esenciales que propiciaron el surgimiento de
la tesis de la incompetencia de origen: las leyes de amparo de 1861 y 1869, a pesar
de la polémica desatada en torno a la procedencia de esta vía, en cuanto a los
negocios judiciales, no establecieron en forma alguna su improcedencia en la
materia político-electoral y mucho menos contra leyes electorales; y con motivo del
ambiente de tensiones prevaleciente entre la Suprema Corte y el Congreso de la
Unión, la justicia federal deseaba reiterar su igualdad de un auténtico poder frente a
los otros dos poderes, por lo que empezó a emitir fallos con repercusiones
claramente políticas 35 y paulatinamente se fue involucrando en materia electoral 36.

En 1869, Ignacio Vallarta, en calidad de litigante, hizo valer el juicio de amparo en

un asunto político conocido como la “Cuestión Querétaro”, a favor del entonces
gobernador del propio estado, coronel Julio Cervantes y en contra de su destitución
por parte de la legislatura local y de la injerencia del Congreso de la Unión en este
conflicto.

De acuerdo con los contornos del asunto, todo parece indicar, que Ignacio L.
Vallarta planteó en el juicio de amparo que el órgano legislativo que había
destituido al gobernador, era una autoridad ilegítima por haberse integrado con
diputados designados y no electos por el voto popular y que la injerencia del
Congreso de la Unión en apoyo a esa determinación vulneraba la soberanía del
estado de Querétaro, obteniendo así, una sentencia favorable de un juez de distrito.

La legislatura estatal interpuso la respectiva revisión ante la Suprema Corte, la cual

revocó la sentencia del juez de distrito, basándose principalmente en aspectos
formales, como lo es que en el caso particular, no podía considerarse que el coronel
Cervantes, en contra de actos del Congreso de la Unión y de la legislatura local,
representaba al Estado, sino sólo al Poder Ejecutivo. No obstante la revocación del
amparo promovido por Vallarta en este caso, la Suprema Corte siguió conociendo
de otros amparos de carácter político y por infracciones a las leyes electorales.

Una de las etapas de mayor trascendencia del juicio de amparo en materia político-
electoral, se inicia en el año de 1874, cuando Don José María Iglesias fue electo
Presidente de la Suprema Corte. Durante su desempeño, falló el célebre amparo
conocido como “Morelos” y sentó la tesis de la incompetencia de origen, la cual,
en forma aislada, ya había sido aplicada por la Corte antes de que él la presidiera.

En este caso, varios hacendados del Estado de Morelos, a través del juicio de
amparo, impugnaron la Ley de Hacienda estatal del doce de octubre de 1873, por
considerarla violatoria del artículo 16 de la Constitución Federal, en atención a lo
siguiente:
El quórum de la legislatura que aprobó la ley impugnada, se había integrado con el
diputado Vicente Llamas, el cual había sido electo, a pesar de que la constitución
local prohibía su elección por ser jefe político de un distrito; el general Leyva,
quien promulgó la ley, fue reelecto como gobernador, contra la prohibición expresa
de la constitución estatal, la que no había sido reformada en los términos prescritos
por ella; y, que aun suponiendo debidamente reformada la constitución, el general
Leyva fue reelecto por menos de las dos terceras partes de los votos que exigía la
propia constitución reformada 37.

Al resolverse en revisión este amparo38 , Don José María Iglesias sostuvo la “Tesis
de Incompetencia de Origen”, bajo el argumento de que si el amparo cabría contra
todos los actos de autoridad incompetente, procedía por lo mismo contra los actos
de las falsas autoridades o ilegítimas que habían sido elevadas al poder sin contar
con el voto popular o que resultaran electas infringiendo las bases electorales de la
Constitución Federal o de las constituciones de los estados39.

2. LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO EN MATERIA

POLÍTICO-ELECTORAL

En 1877, Ignacio L. Vallarta fue electo Presidente de la Suprema Corte. Durante su

encargo, fue resuelto en revisión un amparo promovido por Salvador Dondé en
1881, a partir del cual, la “Tesis Iglesias” fue sucumbiendo. El criterio de Vallarta,
se fundamenta básicamente en que las cuestiones político-electorales no podían
revestir formas judiciales, es decir, que sobre ellas no podía plantearse controversia
alguna que los tribunales tuvieran competencia para resolver, ya que estas
cuestiones inciden en las relaciones políticas de los poderes públicos, o en la
organización misma del gobierno y por lo tanto, no afectan los derechos reales o
personales; y, que la Suprema Corte no está facultada expresamente por la
Constitución para revisar los títulos de legitimidad de las autoridades locales40 .

Con apego a la postura de Vallarta, la Suprema Corte de Justicia fue cerrando el

círculo jurisprudencial en contra de su participación en asuntos políticos y, bajo los
mismos criterios, también fue apartándose del estudio de cuestiones vinculadas a la
materia electoral.
En congruencia con lo anterior, la Suprema Corte ha sostenido, de manera
reiterativa, a través de la jurisprudencia, que la improcedencia del amparo en
cuestiones político-electorales se sustenta, fundamentalmente, en que de acuerdo
con la fracción I del artículo 103 constitucional, los tribunales de la federación
resolverán toda controversia que se suscite por leyes o actos de la autoridad que
violen las garantías individuales; consecuentemente, al no considerarse a los
derechos políticos con tal carácter (porque la propia Corte ha argumentado que no
se trata de garantías individuales, entendiéndose por éstas, aquéllas que conciernen
al hombre y no las que se refieren al ciudadano), su violación no da lugar al juicio
de amparo41 42 43 44.

Asimismo, la Suprema Corte ha sostenido que los derechos políticos no pueden ser
objeto de la protección federal, en virtud de que el artículo 14 constitucional
protege derechos que son susceptibles de controversia ante los tribunales, es decir,
los derechos privados de la persona o de la propiedad, que caen dentro de la
jurisdicción del poder judicial. Por derechos políticos, la propia Corte entiende toda
acción encaminada a la organización de los poderes públicos, a su conservación o a
su funcionamiento45.

La justificación que han esgrimido los tribunales de amparo para inhibirse del
conocimiento de los asuntos relativos a los derechos político-electorales preservados
en la Constitución Política Mexicana, ha sido cuestionada continuamente, sobre
todo la distinción dogmática entre garantías individuales y derechos políticos; pero
más aún, el que dichos tribunales sistemáticamente se han negado a entrar al estudio
de aquellos juicios de amparo promovidos en contra de disposiciones electorales
que, en sí mismas, se consideren violatorias no tan sólo de derechos políticos, sino
inclusive de garantías individuales46 .

Es así, que estos factores históricos e ideológicos, desembocaron en la

improcedencia legal del juicio de amparo en la materia electoral, establecida
expresamente por primera vez en la Ley de Amparo de 1936 y que con diversos
matices -en cuanto a la denominación de las autoridades electorales-, se fue
delimitando con reformas posteriores hasta llegar a la establecida genéricamente en
el artículo 73, fracción VII, de la Ley de Amparo vigente, que dispone la
improcedencia del juicio de garantías contra las resoluciones o declaraciones de los
organismos y autoridades en materia electoral.
No obstante lo anterior, cabe aclarar que si el acto que se combate no es de
naturaleza electoral, aun cuando provenga de organismos o autoridades electorales,
y puede resultar violatorio de garantías, porque respecto a él se aduzca que no se
observaron las formalidades esenciales del procedimiento o que carece de la debida
motivación y fundamentación, entonces sí procede el juicio de amparo, pese a
emanar de autoridades electorales, ya que es la materia misma sobre la cual versa o
puede versar el acto reclamado, lo que origina la procedencia o improcedencia del
juicio constitucional, conforme al artículo 73, fracción VII, de la Ley de Amparo47.

Además de la improcedencia del juicio de amparo en materia político-electoral, en

el marco de la “Reforma Judicial” de 1994 se introdujeron las denominadas
acciones de inconstitucionalidad, para plantear la posible contradicción entre una
norma de carácter general y la Constitución, pero con excepción de la “materia
electoral”. Esta excepción manifiesta provocó severas críticas, ya que se daba la
hipótesis de que pudieran existir leyes electorales contrarias a la ley fundamental,
sin que existiera alguna posibilidad jurídica para hacer valer su inconstitucionalidad.

VI. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN Y EL CONTROL

DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES ELECTORALES

1. LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES

ELECTORALES

El vacío legal generado con motivo de la improcedencia del juicio de amparo y de

las acciones de inconstitucionalidad en cuanto a la materia electoral, recientemente
fue cubierto conforme a las reformas constitucionales de agosto de 1996, ya que
como lo comenta José Fernando Franco González Salas, quien fuera Presidente del
Tribunal Federal Electoral, se: “...establece un contencioso electoral integral desde
el punto de vista constitucional y legal...que llena un vacío generado desde el siglo
pasado por las posiciones antitéticas de los dos grandes juristas, Iglesias y Vallarta,
y que recoge lo mejor de sus tesis para dar debida solución a los problemas que
presentaban sus posiciones, sostenidas a ultranza por cada uno de ellos”48.
En efecto, en los términos de dichas reformas, por una parte, se confirió a la
Suprema Corte de Justicia el control de la constitucionalidad de leyes electorales a
través de las denominadas acciones de inconstitucionalidad, al eliminarse de la
fracción II del texto vigente del artículo 105 constitucional, la prohibición existente
sobre este ámbito legal y, por otra, se le otorgó al Tribunal Electoral el control de
la constitucionalidad de los actos y resoluciones electorales, con el carácter de
máxima autoridad
jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la
Federación, como se verá más adelante.

De acuerdo con el concepto formulado por el ministro Juventino V. Castro, las

acciones de inconstitucionalidad son procedimientos planteados en forma de juicio
ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por órganos legislativos
minoritarios, por los partidos políticos con registro federal o estatal, o por el
Procurador General de la República, en los cuales se controvierte la posible
contradicción entre una norma general o un tratado internacional, por una parte, y
la Constitución, por la otra, exigiéndose en el juicio la invalidación de la norma o
del tratado impugnados, para hacer prevalecer los mandatos constitucionales 49.

2. REGLAS ESPECÍFICAS

Las acciones de inconstitucionalidad de las leyes electorales se encuentran sujetas a

reglas específicas, como son, entre otras, las siguientes:

2.1. La Suprema Corte de Justicia y el monopolio del control directo de la

constitucionalidad de las leyes electorales

El antepenúltimo párrafo de la fracción II del citado artículo 105 constitucional,

establece que la única vía para plantear la no conformidad de las “leyes electorales”
a la Constitución, es la acción de inconstitucionalidad, por lo que es dable afirmar,
por una parte, que la Suprema Corte cuenta con el monopolio del control directo de
la constitucionalidad de las leyes electorales y, por otra, que se excluye la
procedencia del juicio de amparo en contra de dichas leyes 50, dándose de esta
manera fin al debate suscitado en relación a su procedencia contra disposiciones
electorales violatorias de garantías individuales.
2.2. Plazo constitucional en que deben publicarse y promulgarse las leyes
electorales

El penúltimo párrafo del artículo 105 constitucional establece que las “leyes
electorales” federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos 90
días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y que durante
el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

Sin embargo, cómo debe computarse dicho plazo de 90 días, dado que si la mayoría
de las legislaciones sobre la materia, con excepción de Baja California, Guerrero,
Jalisco y Nuevo León, señalan que los procesos electorales se iniciarán con la
primera sesión que celebre el órgano electoral respectivo en la primera semana de
un mes determinado, resulta evidente que en estos casos no existe una fecha exacta
para el inicio del correspondiente proceso electoral.

Al respecto, la Suprema Corte de Justicia ha considerado que una semana es la:

“Serie de siete días naturales consecutivos, empezando por el domingo y acabando
por el sábado”, como incluso lo señala cualquier calendario de uso común y, que de
acuerdo al principio de seguridad jurídica ante la falta del señalamiento de una fecha
exacta para el inicio del proceso electoral, el referido cómputo de 90 días
comenzará a partir del día siguiente al que se publique la disposición electoral y
culminará el día anterior al que inicie la primera semana completa del mes que
corresponda51.

¿Cuál será la consecuencia jurídica, si en contravención a la disposición en

comento, las reformas a las leyes electorales se promulgaran y se publicaran dentro
de los 90 días anteriores al inicio del proceso electoral o aun durante él y se hiciera
valer únicamente esta violación formal en la respectiva acción de
inconstitucionalidad?

En principio se deberá determinar si las normas correspondientes tienen o no el

carácter de fundamentales, ya que de la interpretación contrario sensu del penúltimo
párrafo de la disposición en cuestión, se infiere que dentro de los 90 días anteriores
y durante el proceso electoral sí podrá haber modificaciones legales, siempre que no
sean fundamentales.
Ahora bien, la Suprema Corte de Justicia ha estimado que dentro de cualquier
cuerpo de normas, las disposiciones legales fundamentales serán las que recogen los
principios constitucionales en la materia que rigen o porque son esenciales en
cuanto a que no puede prescindirse de ellas por la institución que regulan.

En esta tesitura, se puede decir que las modificaciones legales fundamentales en

materia electoral serán las que produzcan cambios en el sentido o contenido de las
disposiciones que reglamentan los principios rectores sobre la materia o cuando
afectan directa y sustancialmente la preparación, el desarrollo y los resultados del
proceso electoral de que se trate.

En tal virtud, si se está en el caso de que las reformas respectivas tienen el carácter
de modificaciones legales fundamentales y respecto de las cuales sólo se hizo valer
la violación formal de referencia, la consecuencia será que se suspenda su vigencia
durante el proceso electoral respectivo y aun antes del mismo, como lo determinó la
Suprema Corte en la sentencia recaída a la acción de inconstitucionalidad 6/97, la
cual se referirá más adelante.

2.3. Cómputo de los plazos

Con relación a los plazos, debe mencionarse que en la exposición de motivos de la

Iniciativa de Reformas a la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo
105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el
Ejecutivo Federal, entre otros aspectos, se precisa:

La introducción del control de constitucionalidad de leyes electorales resulta de

relevancia singular en la consolidación de las bases mismas del sistema de
justicia electoral mexicano. Sin embargo, el nuevo mecanismo requiere de una
reglamentación precisa que optimice su eficiencia y oportunidad, dadas las
particulares características temporales a que está sujeto el ámbito del derecho
electoral.

De esta manera se introduce la previsión -que responde a una tradición en este

medio- para que en el cómputo de los plazos correspondiente a la materia
electoral, todos los días se consideren hábiles. Se promueve así suprimir
dilaciones procesales que no corresponderían al trámite expedito que requieren
los principios de certeza y definitividad a que está sujeto el desarrollo del
proceso electoral.52
En razón de lo anterior, los diversos plazos a que se sujeta el procedimiento son
más breves respecto a las acciones que se promuevan en contra de leyes distintas a
las electorales.

En el caso concreto existen reglas específicas, toda vez que el segundo párrafo del
artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105
constitucional, establece que en “materia electoral”, para el cómputo de los plazos,
todos los días son hábiles, por lo que en consecuencia, todos los plazos se deben
computar por días naturales, dado que de acuerdo al principio de seguridad jurídica,
tales acciones se deben resolver antes de que inicien los procesos electorales
respectivos.

Por lo tanto, la expresión “días naturales” alude en general, a los comprendidos en

el “calendario” y que se contabilizan día por día. Asimismo, se ha considerado que
en los “días naturales” deben incluirse tanto los hábiles, como los inhábiles para
actuar53, y que un día natural se cuenta de las cero a las veinticuatro horas, es
decir, en toda su extensión temporal 54.

En consecuencia, al disponer la ley en forma específica que en las acciones de

inconstitucionalidad en materia electoral todos los días serán considerados como
hábiles para el cómputo de los plazos, debe tenerse en cuenta que esta regla tendrá
una eficacia plena, sin importar que la acción se haya presentado dentro o fuera de
un proceso electoral federal o local.

2.4. Principio de estricto derecho

En relación a lo que se conoce como la suplencia de la deficiencia de la queja, el

artículo 71 de la ley reglamentaria citada, dispone que la Suprema Corte debe
corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados, así como
suplir los conceptos de invalidez planteados en la demanda, aun podrá fundar su
declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto
constitucional haya o no sido invocado en el escrito inicial.

Empero, tratándose de las acciones de inconstitucionalidad en que se combatan

normas generales electorales, tal régimen de suplencia no opera por disposición
expresa del segundo párrafo del mencionado artículo 71, en cuyo caso, la sentencia
sólo podrá referirse a la violación de los preceptos constitucionales expresamente
señalados en el escrito inicial. Esto implica un caso de excepción que rompe la regla
genérica establecida en el primer párrafo, por lo que, atendiendo a la naturaleza
electoral de las leyes o normas generales impugnadas, deberá regir el principio de
estricto derecho, lo que significa que en este tipo de asuntos no operará la suplencia
de la deficiencia de la queja y, por ende, la Suprema Corte no podrá corregir, en
ningún caso, la cita del precepto constitucional violado y menos aún, sustentar una
declaratoria de inconstitucionalidad en preceptos que no fueron invocados por la
parte actora55 .

2.5. ¿Qué debe entenderse por normas generales electorales para los efectos de
aplicación de las reglas específicas?

Es necesario delimitar lo que debe entenderse por “normas generales electorales”,

para determinar si resultan aplicables las reglas específicas antes precisadas, o bien,
las reglas genéricas más flexibles que establece la ley reglamentaria en relación a
las normas generales distintas a las electorales.

Sobre este problema tuvo que pronunciarse la Suprema Corte al resolverse la acción
de inconstitucionalidad número 10/98 promovida en contra de la Ley del Servicio
Profesional Electoral, expedida por el Congreso de Nuevo León, ya que la polémica
surgida en este asunto, planteaba si la ley impugnada era de naturaleza jurídica
laboral o electoral.

Después del amplio y detallado análisis de todas aquellas disposiciones

constitucionales que directa o indirectamente se vinculan con la materia electoral,
así como de las reglamentarias que rigen la acción de inconstitucionalidad y del
concepto que de la materia electoral se derivó de la sentencia dictada en la acción de
inconstitucionalidad 1/95, promovida en contra de la Ley de Participación
Ciudadana del Distrito Federal, cuando las acciones de inconstitucionalidad eran
improcedentes en materia electoral, en el caso concreto la Suprema Corte llegó a las
conclusiones siguientes:
Ø Las normas generales electorales no sólo son las que establecen el régimen
normativo de los procesos electorales propiamente dichos, sino también las que,
aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral
sustantivo, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos
procesos o que deban influir en ellos de una manera o de otra, como por
 ejemplo, distritación o redistritación, creación de órganos administrativos para
fines electorales, organización de las elecciones, financiamiento público,
comunicación social de los partidos, límites de las erogaciones y montos
máximos de aportaciones, delitos y faltas administrativas y sus sanciones; y

Ø Que por regla general, las acciones de inconstitucionalidad promovidas en

contra de cualquier disposición que se vincule a la materia electoral, deben
instruirse y resolverse conforme a las reglas específicas, al no existir disposición
expresa o antecedente constitucional o legal alguno que permita diferenciar una
disposición electoral de otra en la misma materia, por razón de su contenido o
de la materia específica que regula, no se justificaría la aplicación de las reglas
genéricas para unas y las específicas para otras 56.

Por lo tanto, con independencia de que la Ley del Servicio Profesional Electoral sea
o no intrínsecamente electoral, lo cierto es que también regula cuestiones
electorales, por lo que la tramitación y resolución de la acción de
inconstitucionalidad promovida en su contra debe sujetarse a las disposiciones
específicas previstas para tales asuntos57.

3. PRINCIPALES ASPECTOS PROCESALES

3.1. Procedencia

La fracción II del artículo 105 constitucional establece que las acciones de

inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una
norma de carácter general y la propia Constitución, por lo que resulta evidente que
esta vía no procede contra actos concretos de aplicación, ya que se efectúa la
revisión de la constitucionalidad de las normas de carácter general en abstracto, sin
que se requiera de la existencia de un agravio personal y directo, como acontece en
el juicio de amparo.

Sobre la materia impugnativa de las acciones de inconstitucionalidad, debe

precisarse que una “norma general” presenta las características siguientes: es
aplicable a todas las instituciones y personas que se coloquen dentro de la hipótesis
prevista en ella; no desaparece después de aplicarse a un caso concreto; y
permanece vigente para regular los casos posteriores en que se den los supuestos
contenidos en dicho precepto 58.
Es indiscutible, que en algunos casos, los decretos también podrán ser objeto de
impugnación a través de la acción de inconstitucionalidad, dado que aun cuando en
sentido estricto un decreto no constituye una ley, la Suprema Corte ha considerado
que sí lo será en sentido amplio, cuando contenga disposiciones permanentes en el
tiempo, dirigidas a reglamentar una situación general de interés para toda la
población y a la cual deba sujetarse la autoridad59.

Pero, si como ha quedado expuesto, las acciones en cuestión proceden, entre otros
casos, para plantear la no conformidad de leyes electorales a la Constitución, surge
la interrogante si a través de las acciones de inconstitucionalidad se podrá plantear
la no conformidad de normas generales a las constituciones locales o a las leyes
secundarias.

Al respecto, en la sentencia recaída a la acción de inconstitucionalidad 11/98, la

Suprema Corte sostuvo que si en una acción de inconstitucionalidad se plantea una
violación al artículo 16 constitucional, en relación a la contravención de
disposiciones de una constitución local y sus leyes ordinarias, es dable analizar
dicha violación siempre que sea de tal naturaleza que pueda trascender de manera
fundamental a la validez de la disposición impugnada.

Conforme a criterios similares, se resolvió la acción número 3/98, en la que se

declaró inconstitucional un decreto, al considerar la Suprema Corte que la
Legislatura del Estado de Zacatecas, sin fundamento alguno, modificó el proyecto
de redistritación territorial propuesto por el Consejo General Electoral del propio
estado, siendo que sólo estaba autorizada para revisar, aprobar y expedir el decreto
correspondiente60.

En conclusión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en una tesis

jurisprudencial, sostiene que resulta procedente el estudio del concepto de invalidez
invocado en una acción de inconstitucionalidad, si en él se alega contravención al
artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de
la constitución local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo
fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en que se
invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la constitución local dentro
del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que de ser
fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el
artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral
de validez de las leyes impugnadas 61.

Sin embargo, no debe perderse de vista que si se impugna la reforma a una ley
electoral local que tiene su antecedente u origen en una reforma realizada a un
precepto de la respectiva constitución local, la acción de inconstitucionalidad resulta
improcedente, por tratarse de un acto derivado de otro consentido, ya que dicha
acción debe promoverse previamente en contra de la reforma a la constitución
estatal, por ser el antecedente y la causa generadora de las normas que deriven de
ella62.

Asimismo, se estima pertinente comentar que la Suprema Corte de Justicia de la

Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad número 8/98, consideró que
dicha acción también resultaba improcedente por cuanto hace al acto omisivo que se
atribuye al Congreso local, consistente en la omisión de reformar los artículos 23,
fracción III, y 24, fracción III, de la Ley Electoral del Estado de Nayarit,
haciéndose depender el planteamiento de inconstitucionalidad de una actitud omisa
por parte del Poder Legislativo estatal, en la medida que no hizo una reforma
integral ajustada al principio de representación proporcional, y no porque el
contenido de los incisos modificados materia de la reforma sean en sí mismos
inconstitucionales. Al efecto, en la sentencia respectiva se expusieron, en lo
esencial, los razonamientos siguientes:

Que atendiendo a los antecedentes constitucionales del artículo 105 de la

Constitución, reformado en 1994 y 1996, la acción de inconstitucionalidad
únicamente procede para impugnar disposiciones generales, y no para combatir
actos en sentido estricto, ni siquiera con ocasión de conductas omisivas, por lo que
el artículo 105, fracción II de la Constitución Federal vigente, y su ley
reglamentaria, establecen que la acción de inconstitucionalidad es procedente en
contra de normas generales y que las resoluciones que pronuncie la Suprema Corte
sólo podrán referirse a la violación de los preceptos expresamente señalados en el
escrito inicial; igualmente, que del contexto normativo de la ley reglamentaria, se
advierte que la acción de inconstitucionalidad está prevista para combatir normas
generales, pues su regulación se instrumenta teniendo como premisa el que se trata
de disposiciones legales y no de actos concretos, sean positivos o negativos.
Además, que en este tipo de acción, las facultades que la Constitución y la ley le
confieren a la Suprema Corte la hacen un tribunal de anulación y no de condena,
toda vez que al determinar sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las
disposiciones de carácter general, dicha autoridad únicamente declara su validez o
invalidez; por lo que de resultar procedente la acción de inconstitucionalidad en
contra de actos de carácter omisivo, y fundada, la Suprema Corte tendría que
ordenar a la autoridad responsable que emitiera el acto cuya omisión se le atribuye,
con lo cual se rompería la esencia de este tipo especial de procedimiento
constitucional, al no ser ya de mera anulación sino de condena, en franca
contravención al artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal y de los
artículos relativos de su ley reglamentaria63.

3.2. Partes

Por cuanto atañe a las partes, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 59, en

relación con el 10, ambos de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del artículo
105 constitucional, en las acciones de inconstitucionalidad tendrán tal carácter, las
siguientes:

3.2.1. Actor o demandante

Como en todo proceso jurídico, en la acción de inconstitucionalidad, el actor o

demandante será aquel que encontrándose legitimado la promueva.

Del análisis de los incisos a) al f) de la fracción II del artículo 105 de la Ley

Fundamental, y exclusivamente respecto a leyes electorales, se desprende que se
encuentran legitimados para ejercitar la acción de inconstitucionalidad:

Ø El Procurador General de la República para impugnar normas generales

electorales federales y locales;

Ø El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguna de las

cámaras del Congreso de la Unión en contra de normas generales electorales
federales o del Distrito Federal expedidas por el propio Congreso;
Ø El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de los respectivos
órganos legislativos locales, para impugnar normas generales electorales
expedidas por el propio órgano;
Ø Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por
conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o
locales; y

Ø Los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias,

exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo
del estado en que se les otorgó el registro.

Por lo que hace a la legitimación de un partido político en el proceso, el artículo 62

de la ley reglamentaria, establece que les será aplicable, “en lo conducente”, lo
dispuesto en los dos primeros párrafos del artículo 11 de la propia ley, el cual a su
vez dispone que, en todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de
la representación legal y cuenta con la capacidad legal para hacerlo, salvo prueba en
contrario.

Sin embargo, en el voto mayoritario por el que se aprobó la sentencia recaída a la

acción 5/96, se sostuvo que dicha presunción resulta lógica, únicamente en cuanto
se relaciona con órganos de poder que anteriormente eran los únicos legitimados
para promover las acciones de inconstitucionalidad, en razón de que las facultades
de los titulares o servidores que los representan aparecen establecidas en la ley,
cuya existencia no requiere prueba, lo que no sucede con los partidos políticos,
porque sus órganos de dirigencia y de representación se establecen en los estatutos,
que al no ser “leyes”, sí deben probarse64.

En tal virtud, la Suprema Corte ha sostenido que para tener por acreditada la
legitimación y representación de los partidos políticos se deben satisfacer los
extremos siguientes:

Ø Que el partido político cuente con registro definitivo ante la autoridad electoral
correspondiente, lo que debe demostrarse con el original o la copia certificada
de la constancia respectiva;

Ø Que el partido político promueva por conducto de su dirigencia nacional o

estatal, según corresponda, lo que se debe acreditar con el original o copia
certificada del nombramiento realizado de conformidad con sus estatutos; y,
Ø Que quien suscribe la demanda a nombre y en representación del partido
político cuente con facultades para tal efecto, lo que se debe probar con la copia
de los estatutos del partido político respectivo.

En este orden de ideas, se precisa que, como consecuencia de la legitimación

restringida que caracteriza a la acción en estudio, los particulares agraviados por
una norma que consideren contraria a la Constitución, no tienen la posibilidad
jurídica de hacer valer la acción de inconstitucionalidad, por no encontrarse
facultados para ello.

Al respecto, se debe comentar que de acuerdo con lo señalado en la exposición de

motivos de la reforma a la ley reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105
constitucional presentada en el año de 1995, la razón por la que no se confirió
ninguna legitimación procesal a los particulares a fin de que participaran en las
acciones de inconstitucionalidad consiste en que estas acciones se conciben como
instrumentos de protección directa de la Constitución, contrario a lo que ocurre con
el juicio de amparo mediante el que se tutelan intereses directos de los gobernados y
sólo de manera indirecta se protege a la Ley Suprema65.

3.2.2. Demandados

En las acciones de inconstitucionalidad sólo podrán figurar como “demandados” los

órganos legislativos o ejecutivos, federales o locales, que
hubieran emitido y promulgado, respectivamente, la norma general impugnada.

Como es sabido, estos órganos podrán ser el Congreso de la Unión, los congresos o
legislaturas locales, así como el Presidente de la República o los gobernadores de
los estados.

En algunas acciones de inconstitucionalidad también se han señalado como

demandados al Secretario General de Gobierno del estado respectivo, por atribuirse
a este funcionario el refrendo de la ley impugnada, así como al director del
periódico oficial de la entidad correspondiente, por la publicación de la norma; sin
embargo, toda vez que mediante las acciones de inconstitucionalidad sólo pueden
impugnarse disposiciones generales y no actos, se ha considerado que tales
autoridades no tienen el carácter de demandadas 66.
3.3. Procurador General de la República

Este funcionario público puede intervenir como actor por encontrarse legitimado
constitucionalmente para hacer valer las acciones de inconstitucionalidad; pero
además, en los supuestos en que no participe con ese carácter, dicho funcionario
colabora como parte específica en el procedimiento de las acciones de referencia.

Esta intervención obligatoria por parte del Procurador General, se justifica si se

toma en cuenta que en la iniciativa de reformas a la Constitución Política Federal,
presentada por el Presidente de la República ante el congreso en el año de 1994,
conocida como la “Reforma Judicial”, así como en la iniciativa del propio Ejecutivo
para la expedición de la ley reglamentaria del 105, se da al funcionario, en
comento, el carácter de representante de los intereses de la nación y responsable en
la guarda de la Constitución67 .

De igual forma, en términos de lo previsto en el tercer párrafo del artículo 102

constitucional en relación con el artículo 4, fracción II, de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, en las acciones de inconstitucionalidad la
representación de este funcionario no es admisible, ya que de acuerdo con los
aludidos preceptos debe intervenir personalmente en todo lo relativo al ejercicio de
las referidas acciones, sin que pueda ser representado por conducto de alguno de
sus inferiores jerárquicos o cualesquiera otros representantes, considerándose su
actuación como personal e indelegable.

3.4. Plazo para promover la acción de inconstitucionalidad

El plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales

contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley sea publicada en el
correspondiente medio oficial68, debiéndose tener presente que en materia electoral
para el cómputo de los plazos todos los días serán hábiles, por lo que tratándose de
leyes electorales, no resulta aplicable lo dispuesto en la parte final del primer
párrafo del artículo 60 de la ley reglamentaria, en el sentido de que si el último día
del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

3.5. Requisitos de la demanda

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 61 de la ley reglamentaria en cita,
los requisitos formales que debe contener el escrito de demanda, son los siguientes:

Ø Los nombres y firmas de los promoventes. Resulta importante hacer notar, que
cuando la acción de inconstitucionalidad se haga valer por cualesquiera de las
minorías legislativas, en la demanda respectiva, deberán constar los nombres y
firmas de cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes del órgano
legislativo de que se trate; esto significa que cuando no se cumpla en su
integridad con este requisito, la demanda será desechada de plano por
notoriamente improcedente;

Ø Los órganos legislativo y ejecutivo que hubieran emitido y promulgado las

normas generales impugnadas;

Ø La norma general cuya invalidez se reclame y el medio oficial en que se hubiera

publicado;

Ø Los preceptos constitucionales que se estimen violados; y

Ø Los conceptos de invalidez.

3.6. Instrucción

Los plazos a que se sujeta el procedimiento de las acciones de inconstitucionalidad

en contra de normas generales vinculadas a la materia electoral, son más cortos que
los establecidos para la generalidad de las acciones. Este procedimiento se
circunscribe a lo siguiente:

Ø Cuando el escrito en que se ejercita la acción fuere oscuro o irregular, el

demandante o sus representantes comunes podrán realizar las aclaraciones que
correspondan, dentro del plazo de tres días naturales contados a partir del día
siguiente al en que surta efectos la notificación que, en vía de prevención,
ordene el ministro instructor;

Ø Una vez transcurrido el plazo anterior, el ministro instructor dará vista a los
órganos legislativos que hubieren emitido la norma y el órgano ejecutivo que la
hubiere promulgado, para que dentro del plazo de seis días naturales rindan el
informe que contenga las razones y fundamentos tendientes a sostener la
constitucionalidad de la ley impugnada;
 Es menester enfatizar, que cuando la acción se interpone en contra de una ley
electoral, el ministro instructor podrá solicitar opinión a la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, lo que en la práctica se
ha hecho en todas las acciones de inconstitucionalidad promovidas en contra de
leyes electorales.

Ø En los casos en que el Procurador General de la República no hubiese ejercitado

la acción, el ministro instructor le dará vista con el escrito de demanda y con los
informes de las autoridades demandadas y aun con la opinión que hubiese
emitido la Sala Superior del Tribunal Electoral, a efecto de que hasta antes de la
citación para sentencia, formule el pedimento que corresponda;

Ø Una vez concluidas las referidas etapas procesales, el ministro instructor pondrá
los autos a la vista de las partes para que formulen alegatos dentro del plazo de
dos días naturales; y

Ø Dentro de los cinco días naturales siguientes a aquel en que se haya agotado el
procedimiento, el ministro propondrá al Pleno de la Suprema Corte el proyecto
de sentencia para la resolución definitiva del asunto planteado, debiéndose dictar
el fallo, dentro de los cinco días naturales siguientes.

4. SENTENCIAS Y SUS EFECTOS

Las sentencias deben contener los requisitos siguientes: la fijación breve y precisa
de las normas generales objeto de la controversia; los preceptos que la
fundamenten; las consideraciones que sustenten su sentido y los preceptos que en su
caso se consideren violados; los alcances y efectos de la sentencia; y, los puntos
resolutivos.

Dictada la sentencia, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

ordenará notificarla a las partes, y mandará publicarla de manera íntegra en el
Semanario Judicial de la Federación, conjuntamente con los votos particulares que
se formulen.

Las sentencias recaídas a estas acciones se pueden clasificar en:

Ø Estimatorias, que son las que declaran la invalidez de la norma impugnada y se
aprueban por el mínimo de ocho votos de los ministros que integran el Pleno de
la Suprema Corte. La declaración de la invalidez de la norma impugnada, tendrá
efectos generales y no particulares o limitados a una determinada relación
jurídica.

Cuando en la sentencia se declare la invalidez de normas generales, el

Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenará, además, su
inserción en el Diario Oficial de la Federación y en el órgano oficial en que
tales normas se hubieren publicado.

La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos,

salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y
disposiciones legales aplicables de esta materia.

Ø Desestimatorias, que son aquéllas que no son aprobadas por un mínimo de ocho
votos, lo que conlleva a desestimar la acción ejercitada y a ordenar el archivo
del asunto.

En el caso específico de las “sentencias estimatorias”, sus efectos colaterales, entre

otros, pueden ser los siguientes:

• En el supuesto de que, como consecuencia de la declaración de invalidez de

determinados preceptos generales, se genere un vacío o laguna legal dentro del
respectivo contexto normativo, los efectos de la sentencia consistirán en
ordenar al órgano legislativo correspondiente la expedición de nuevas
disposiciones que sustituyan a las declaradas inválidas, dentro del plazo que al
efecto se señale;

Este tipo de efectos se presentó en la acción 5/99, en la que se declaró la

inconstitucionalidad de aproximadamente veintisiete artículos del Código
Electoral del Distrito Federal que regulaban aspectos relativos a los consejos de
gobierno de las demarcaciones territoriales y se ordenó a la Asamblea
Legislativa expedir nuevos lineamientos sobre las elecciones de delegados, por
lo menos 90 días antes de que iniciara el proceso electoral en el que se
aplicarían 69.

• En el caso extremo de que se declare la invalidez de toda una ley, por

violaciones formales en el proceso legislativo, el efecto colateral de la sentencia
 estribará en que se reponga el respectivo proceso legislativo dentro de
determinado plazo.

• Otro efecto que se ha dado a las sentencias, lo constituye la declaración de

invalidez de una norma con efectos suspensivos, tal y como se resolvió en la
acción de inconstitucionalidad 6/97, en la cual se declaró la invalidez del
artículo 42-A, inciso e) del Código de Instituciones Políticas y Procedimientos
Electorales de Oaxaca, para efectos de que no se aplicara antes ni durante el
proceso electoral celebrado en esa entidad en el año de 1998. El dispositivo
declarado temporalmente inválido, establecía un financiamiento público
adicional para la elección de gobernador que se efectuó en 1998; sin embargo,
esta reforma no se realizó antes de los 90 días previos al inicio del proceso
electoral respectivo 70.

• Por último, un efecto general de toda sentencia que hubiese sido aprobada por
cuando menos ocho votos, consiste en que las razones contenidas en los
considerandos que funden los resolutivos, serán obligatorias para las salas de la
Corte, tribunales unitarios y colegiados de circuito, juzgados de distrito,
tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los estados y del
Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o
locales 71; sin que se haya incluido al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación dentro de dichas autoridades, de lo que se infiere que el Tribunal
Electoral en el ejercicio del control de la constitucionalidad de actos y
resoluciones electorales, puede sostener criterios diferentes a los emitidos en las
sentencias recaídas a las acciones de inconstitucionalidad, en cuyo caso, se
podrá plantear la contradicción de tesis, conforme a lo dispuesto en el quinto
párrafo del artículo 99 constitucional.

VII. EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA

FEDERACIÓN Y EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD EN
MATERIA ELECTORAL

1. EL TRIBUNAL ELECTORAL COMO ÓRGANO DE CONTROL

CONSTITUCIONAL

La judicialización de la materia político-electoral en México, ha tenido avances

significativos, entre los que destacan los siguientes:
El primer intento de judicializar las controversias electorales, se dio en 1977 con el
establecimiento del recurso de reclamación, que los partidos políticos podían hacer
valer ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para impugnar la calificación
de las elecciones de diputados que realizaba el respectivo colegio electoral.

El recurso de reclamación fue sumamente cuestionado, ya que únicamente procedía

respecto de la calificación de las elecciones de diputados; además, la resolución que
emitía la Suprema Corte no tenía el carácter de obligatoria para la Cámara de
Diputados, sino que sólo tenía efectos declarativos.

En tal virtud, en 1986, mediante reforma constitucional, se suprimió el recurso de

reclamación y se inició una nueva tendencia hacia una jurisdicción electoral
autónoma y especializada, con la creación del Tribunal de lo Contencioso Electoral,
al que se le confirió el carácter de órgano administrativo autónomo.

La reforma político-electoral de 1990 continuó en la misma línea trazada,

consolidando la figura de un órgano jurisdiccional autónomo especializado en
materia electoral, con la creación y desarrollo del Tribunal Federal Electoral.

Es evidente que la reforma de 1993 fue de gran trascendencia, al haberse

abandonado una larga tradición del sistema de autocalificación de las elecciones de
diputados y senadores, que había estado presente desde la Constitución de 1857.
Esta reforma propició el fortalecimiento del Tribunal Federal Electoral, con la
creación de una Sala de Segunda Instancia, la cual resolvía en última instancia y en
forma definitiva e inatacable las impugnaciones de los resultados de las elecciones
de diputados y senadores.

Hasta esta etapa al Tribunal Electoral se le consideraba un tribunal de legalidad,

toda vez que, por mandato constitucional, le correspondía garantizar que los actos y
resoluciones de las autoridades electorales se sujetaran al principio de legalidad.

Una nueva etapa en la evolución de la justicia electoral en México comienza con la

reforma constitucional de agosto de 1996, que viene a significar un gran cambio,
pues se abandona por completo la larga tradición del contencioso político (aun
respecto de la elección presidencial), y la tendencia de una jurisdicción electoral
plenamente autónoma adoptada desde 1986, al ser incorporado el Tribunal Federal
Electoral al Poder Judicial de la Federación y erigido como órgano tutelador del
control constitucional de actos y resoluciones de las autoridades electorales.

En efecto, el artículo 41, base IV, de la Constitución Federal dispone que: “Para
garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y
resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los
términos que señalen esta Constitución y la ley.”

Igualmente, en términos de lo previsto en el artículo 99 constitucional, se le

confiere al Tribunal Electoral el carácter de máxima autoridad jurisdiccional en la
materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación, con excepción
de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de la propia Ley Suprema, así
como la competencia para conocer y resolver en forma definitiva e inatacable las
impugnaciones de actos y resoluciones de las autoridades electorales federales y de
los estados, que violen normas constitucionales o legales.

En este orden de ideas, se advierte que por mandato constitucional, se faculta al

Tribunal Electoral para ejercer el control constitucional en la materia,
convirtiéndose así: “...en un Tribunal de control constitucional sobre los actos y
resoluciones en materia electoral...”72 .

En tal sentido, el Tribunal Electoral no sólo debe garantizar la legalidad en materia

electoral, como lo venía realizando, sino que por primera vez tiene facultades para
revisar la constitucionalidad de los actos de las autoridades electorales 73, velando
porque el principio de supremacía constitucional sea observado y respetado.

Conforme a lo anterior, es válido concluir que las salas del Tribunal Electoral se
encuentran facultadas para ejercer el control de la constitucionalidad de los actos y
resoluciones electorales, a través de los medios de impugnación de su respectiva
competencia.

2. LOS ALCANCES DEL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE

LAS LEYES ELECTORALES A
TRAVÉS DEL ACTO DE APLICACIÓN
A partir de la consideración de que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, por mandato constitucional, es el órgano competente para ejercer el
control de la constitucionalidad de los actos y resoluciones de las autoridades
electorales, cabe hacer el planteamiento siguiente:

El artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal establece la facultad de la

Suprema Corte para conocer de la acción de inconstitucionalidad mediante la que se
plantee la posible contradicción entre una norma de carácter general y la
Constitución, precisando que ésta será la única vía para impugnar la no
conformidad de las leyes electorales a la Ley Fundamental.

Por otra parte, en los términos del artículo 10, párrafo 1, inciso a), de la Ley
General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, los medios de
impugnación serán improcedentes cuando se pretenda impugnar la no conformidad a
la Constitución de leyes federales o locales.

En consecuencia, de dichos preceptos se desprende claramente, que cuando se

pretenda impugnar directamente la inconstitucionalidad de leyes electorales a través
de cualquiera de los medios impugnativos previstos en la ley de la materia, éstos
resultarán improcedentes, ya que en los términos de la fracción II del artículo 105
de la Ley Fundamental, su conocimiento corresponde, exclusivamente, a la
Suprema Corte a través de la acción de inconstitucionalidad.

Empero, cuando el objeto de la impugnación hecha valer ante cualquiera de las

salas del Tribunal Electoral consista en un acto de aplicación de una norma electoral
de carácter general que se estime contraria a la Constitución, surge la interrogante
si podrán conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad de ese acto.

Salvo mejor opinión, se considera que no existe impedimento legal para que el
Tribunal Electoral ejerza el control de la constitucionalidad de actos aplicativos
derivados de normas electorales contrarias a la Constitución, en razón de lo
siguiente:

Hay que tener presente que el control de la constitucionalidad no sólo implica la

interpretación directa de un precepto de la Ley Suprema o la verificación del apego
de los actos de autoridad a las normas secundarias aplicables, sino también, analizar
la constitucionalidad de éstas, toda vez que podría presentarse el caso de que una
autoridad ajustara su actuación a lo dispuesto en una norma secundaria contraria a
la Ley Fundamental, por lo que en tal caso el acto emitido sería inconstitucional.

En materia electoral, la consideración anterior encuentra apoyo en lo dispuesto en el

quinto párrafo del artículo 99 constitucional, ya que conforme a él la contradicción
de tesis entre las salas del Tribunal Electoral y las salas o el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia, puede plantearse por los dos aspectos precisados, es decir, tanto
por la interpretación directa de un precepto de la Constitución, como por la
inconstitucionalidad de un acto o resolución. Consecuentemente, el Tribunal
Electoral como órgano de control constitucional, no debe limitarse a la
interpretación directa de un precepto de la Ley Suprema y a garantizar que los actos
o resoluciones electorales se sujeten a la ley secundaria, como lo venía haciendo
con anterioridad a las reformas constitucionales del veintidós de agosto de 1996,
sino que en cumplimiento de su nueva función, tendrá que conocer y resolver sobre
la impugnación de actos y resoluciones electorales por la aplicación de una norma
que se estime contraria a la Ley Fundamental, pues de no ser así, se dejaría de
cumplir con el objetivo precisado en la exposición de motivos de la iniciativa de las
respectivas reformas constitucionales, en el sentido de que: “...las reformas que se
someten a consideración de esta soberanía, se dirigen a la consecución de un
sistema integral de justicia en materia electoral, de manera que por primera vez
existan, en nuestro orden jurídico, los mecanismos para que todas las leyes
electorales se sujeten invariablemente a lo dispuesto por la Constitución... ”74 .

En este contexto, otros argumentos más por los cuales se considera que el Tribunal
Electoral podría conocer de la inconstitucionalidad de un acto aplicativo derivado de
una norma que se estime contraria a la Ley Fundamental, estriban en lo siguiente:

Respecto de la distribución de competencias de acuerdo con el objeto de la

impugnación, la Ley Fundamental prevé las acciones de inconstitucionalidad que
tienen por objeto plantear, ante la Suprema Corte, la posible contradicción entre
una norma de carácter general y la propia Constitución, por lo que es evidente que
respecto a esta vía, el objeto de la impugnación es directamente la ley cuestionada
de inconstitucional.
En el sistema de medios de impugnación en materia electoral de la competencia del
Tribunal Electoral, el objeto o materia de la impugnación son los actos o
resoluciones de las autoridades electorales, como lo es el acto aplicativo derivado de
una norma que se estime contraria a la Ley Fundamental.

Estimar lo contrario dejaría sin sentido la facultad conferida al Tribunal Electoral

para ejercer el control constitucional en la materia, con la consecuente denegación
de justicia, toda vez que si la acción de inconstitucionalidad no procede contra actos
aplicativos de leyes que se consideren contrarias a la Ley Suprema y el juicio de
amparo tampoco resultaría procedente, por tratarse de la materia electoral, quien
resulte afectado por un acto aplicativo de una norma electoral que contravenga a la
Ley Fundamental, quedaría en completo estado de indefensión al no contar con un
medio jurídico que le permita inconformarse con tal agravio.

De manera que, desde este punto de vista, se puede considerar que el Tribunal
Electoral goza de competencia suficiente para determinar la inconstitucionalidad de
un acto aplicativo de una ley que se estime contraria a la Constitución, argumento
que también encuentra apoyo en la ya citada iniciativa, que en lo conducente dice:
“...con la distribución de competencias que se propone, el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación tendrá a su cargo, además de su tradicional facultad
para resolver las impugnaciones que se presenten en los procesos electorales
federales, el análisis de la constitucionalidad de los actos y resoluciones
controvertidos”75.

Es importante destacar, que sobre el planteamiento de referencia, la Sala Superior

del Tribunal Electoral se pronunció al resolver el juicio de revisión constitucional
electoral número 33/98, del cual derivó la tesis relevante cuyo rubro es el siguiente:
“Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Tiene facultades para
determinar la inaplicabilidad de leyes secundarias cuando éstas se opongan a
disposiciones constitucionales”76 .

En dicha tesis, básicamente se sostiene que los ordenamientos legislativos no

pueden ser objeto directo de una anulación en una sentencia, sino exclusivamente en
la vía específica de la acción de inconstitucionalidad, lo cual no riñe con
reconocerle al Tribunal Electoral la facultad de desaplicar a los actos y resoluciones
combatidos, las leyes que se encuentren en oposición con las disposiciones
constitucionales, como lo hace cualquier juez o tribunal cuando enfrenta un
conflicto jurisdiccional semejante; lo que se robustece con lo previsto en el artículo
99 constitucional, que previene la hipótesis de que cuando el Tribunal Electoral
sustente una tesis sobre la inconstitucionalidad de un acto o resolución y la Suprema
Corte sostenga un criterio contrario, cabría hacer la denuncia de contradicción de
tesis prevista en la norma constitucional.

Esta tesis relevante también fue aplicada por segunda ocasión en el juicio de
revisión constitucional número 41/99, por lo que de ser aplicada en otro caso,
podría convertirse en jurisprudencia.

Con las consideraciones anteriores, en el sentido de que el Tribunal Electoral del

Poder Judicial de la Federación resulta competente para ejercer el control
constitucional de actos y resoluciones de las autoridades electorales federales y
locales, y que como consecuencia de ello, puede conocer y resolver de la
impugnación de un acto aplicativo derivado de una norma electoral de carácter
general que se estime inconstitucional, no queda resuelto totalmente el problema
planteado, ya que entonces procedería preguntarse ¿Cómo opera el control
constitucional en materia electoral y cuáles son sus alcances?

En primer lugar, se hace la observación que el planteamiento de la cuestión de

inconstitucionalidad por parte del interesado; su estudio por parte de las salas del
tribunal, y los alcances de la determinación de la inconstitucionalidad, presentan
características similares a las del juicio de amparo directo (casación) 77, que se hace
valer ante los tribunales colegiados de circuito, contra sentencias definitivas o
resoluciones que ponen fin al juicio, con motivo de la aplicación de una ley que se
estime inconstitucional.

Por lo que hace a la forma en que se plantea la cuestión de inconstitucionalidad de

la ley, tratándose de los medios de impugnación en materia electoral, además de
satisfacer los restantes requisitos previstos en la ley, los interesados no señalarían
como acto impugnado la ley que estimen inconstitucional, sino solamente el acto o
resolución en que se aplicó, expresando en los agravios respectivos los
razonamientos lógico-jurídicos encaminados a justificar la cuestión de
inconstitucionalidad de la ley.
En tales condiciones, cuando en algún medio de impugnación en materia electoral
se plantee como agravio la aplicación de una norma electoral de carácter general
que se estime contraria a la Constitución, se hace el análisis sobre la
inconstitucionalidad de dicha norma en la parte considerativa de la sentencia, con el
propósito de determinar si el acto o resolución impugnado es o no inconstitucional y
las sentencias que emitan las salas del Tribunal Electoral no contendrían en los
puntos resolutivos declaración alguna en torno al precepto que dio lugar a la
existencia del acto impugnado, pues tal declaración se encontraría fuera de su órbita
competencial78.

Es obvio que los efectos de las sentencias recaídas a los medios de impugnación en
materia electoral, consistirán en la desaplicación de la norma general que resulte
inconstitucional y, como consecuencia de ello, en la modificación o revocación del
acto o resolución impugnado, así como, en su caso, en la emisión de un nuevo acto
o resolución, sin hacer una declaración general de inconstitucionalidad del precepto
legal que dio origen a dicho acto.

Pero, ¿qué sucedería cuando con motivo de la desaplicación de la norma que resulte
inconstitucional se genera un vacío o laguna dentro del esquema jurídico de algún
procedimiento o contexto normativo?

En este supuesto, se deberá colmar el vacío generado con motivo de la

desaplicación de la norma inconstitucional, integrando un nuevo precepto que
resulte congruente con lo dispuesto en la Constitución. Esto no implica que se
invada el campo del legislador, ya que ello se encuentra permitido expresamente en
el artículo 232 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el cual
dispone expresamente que la jurisprudencia en materia electoral será establecida,
entre otros casos, cuando en tres sentencias no interrumpidas por otra en contrario,
se sostenga el mismo criterio de aplicación, interpretación o integración de una
norma.

La integración de la norma debe ser llevada hasta sus últimas consecuencias

jurídicas, debiéndose proponer, al ser desarrollada, los lineamientos indispensables,
justos y equilibrados, que necesite la norma secundaria para su armonización con el
texto constitucional y legal, teniéndose presente las consecuencias que podría
originar su integración y los límites que al respecto establezca la norma
constitucional infringida.

En el supuesto que del estudio de las actuaciones correspondientes se concluya que

una norma electoral presuntamente contraria a la Constitución, no reviste ese
carácter, sino que para su debida aplicación se requiere una interpretación de su
sentido en relación a la Ley Fundamental, será procedente determinar, en la parte
considerativa de la sentencia, el sentido y alcance de la interpretación
correspondiente.

Al realizar la interpretación de uno o más preceptos de la Constitución, la sala del

Tribunal Electoral deberá tomar en cuenta que la interpretación constitucional tiene,
en principio, un doble objeto posible: “...o bien se procura con ella fijar el sentido
de una norma constitucional; o bien interesa para fijar el sentido de una norma o de
un comportamiento en relación a la Constitución”79.

Igualmente, en ocasiones tal interpretación consistirá en hacer acorde una norma

secundaria a la Constitución, interpretando de manera sistemática sus preceptos;
para lo cual se observaría lo previsto en el artículo 2 de la Ley General del Sistema
de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el cual dispone que: “Para la
resolución de los medios de impugnación previstos en esta ley, las normas se
interpretarán conforme a los criterios gramatical, sistemático y funcional. A falta de
disposición expresa, se aplicarán los principios generales del derecho”80 .

Por otra parte, también puede suceder, y esto acontece con cierta frecuencia en la
realidad, que la ley sea omisa en el tratamiento normativo de cuestiones que el
legislador no previó, pero que plantea la vida del Derecho, que es esencialmente
dinámica y está en perenne evolución o transformación. Ante cualquier omisión o
imprevisión de la ley, los tribunales deben integrarla, lo cual implica la creación o
construcción del Derecho. Desde un punto de vista técnico, la integración de una
norma, no implicaría una tarea legislativa por parte del juzgador, sino más bien,
una tarea jurisdiccional, con el propósito de lograr la aplicación práctica, por
encima de la deficiencia de una norma secundaria.

3. CONSIDERACIÓN ESPECÍFICA
Otro problema que surge en cuanto a los actos aplicativos de normas electorales que
se estimen contrarias a la Constitución, consiste en determinar si sobre la materia
opera un control concentrado exclusivamente a cargo del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, o bien, si puede operar el control difuso a través
de los tribunales electorales de las entidades federativas.

Al respecto, cabe recordar que el Poder Judicial de la Federación no ejerce de

manera absoluta el monopolio del control constitucional de las leyes, ya que como
se expuso, el propio Poder Judicial admite, entre otros casos, que aun cuando las
autoridades del fuero común no están facultadas para declarar la
inconstitucionalidad de una ley, sí están obligadas a aplicar en primer término la
Constitución Federal, siempre y cuando exista una contravención directa y
manifiesta de un precepto de la ley ordinaria a una disposición de la Ley
Fundamental.

Ahora bien, en el caso específico de la materia electoral, cabe comentar que la Sala
“A” del Tribunal Electoral del Estado de Chiapas, haciendo prevalecer la ley
fundamental, revocó un acuerdo del Consejo Estatal Electoral del Estado de
Chiapas, por considerar que el artículo 23 de la Ley Orgánica Municipal de la
entidad que lo fundamentaba, contravenía de manera directa y manifiesta el
principio de no reelección establecido en los artículos 115, fracción I, de la Ley
Fundamental y 60, fracción II, de la Constitución de dicho estado, al permitir que
los regidores propietarios que llenaran los requisitos de elegibilidad previstos en la
ley, podrían ser candidatos para el cargo de presidente municipal y síndico, y
viceversa.

En contra de este fallo, se hizo valer un juicio de revisión constitucional que se

radicó bajo el número 33/98. Al resolver la Sala Superior dicho juicio, confirmó la
resolución pronunciada por el Tribunal Electoral del Estado de Chiapas.

En tal virtud, todo parece indicar que tratándose de actos y resoluciones aplicativos
de normas generales electorales de las entidades federativas que se estimen
inconstitucionales, puede operar el control difuso a cargo de todos los tribunales
electorales locales, entre otros casos, cuando exista contravención directa y
manifiesta a la Constitución Federal.
NOTAS

1 CAPPELLETTI, Mauro. El control judicial de la constitucionalidad de las leyes en el derecho comparado. UNAM.

México, 1966, pp. 21 a 23.

2 CARPIZO, Jorge. Estudios constitucionales. Ed. Porrúa, 3ª ed. México, 1991, p. 3.

3 PATIÑO MANFFER, Ruperto. Comentario al Artículo 133 Constitucional, en: Derechos del pueblo mexicano. México a

través de sus constituciones. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Ed. Porrúa, 4ª ed. México, 1994, pp. 1189 a 1192.
4 Cabe hacer notar que este principio se advierte desde el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana,

sancionado en Apatzingán el 22 de octubre de 1814; sin embargo, ese documento tuvo vigencia en México, sólo en el territorio
dominado por los insurgentes que luchaban por la independencia.
5 TENA RAMÍREZ, Felipe. Leyes fundamentales de México 1808-1995. Ed. Porrúa, 19ª ed. México, 1995, p. 627.

6 Diccionario Jurídico Mexicano, t. P-Z. Ed. Porrúa, 5ª ed. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, 1992, p.

3023.
7Ibid., p. 3025.

8 KELSEN, Hans. Teoría general del derecho y del estado. Tr.: Eduardo GARCÍA MÁYNEZ. UNAM., 2ª ed. México, 1988,

pp. 130 y 131.

9 Cfr. BURGOA ORIHUELA, Ignacio. Derecho constitucional mexicano. Ed. Porrúa, 11ª ed. México, 1997, pp. 362 y 363.

10 Cfr. RABASA, Emilio O. y Gloria CABALLERO, en: Mexicano: ésta es tu constitución. Instituto de Investigaciones

Legislativas de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. 9ª ed. México, 1994, p. 381.
11 DEL CASTILLO DEL VALLE, Alberto. La defensa jurídica de la constitución en México. Ed. Herrero. México, 1994, p.

XXIII.
12 FIX-ZAMUDIO, Héctor. La Constitución y su Defensa (ponencia general), en: La constitución y su defensa. UNAM.

México, 1984, pp. 17 a 41.

13 FIX-ZAMUDIO, Héctor. Introducción al estudio de la defensa de la constitución en el ordenamiento mexicano, en:

Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica. No.12. UNAM, Corte de Constitucionalidad de Guatemala, Procurador

de Derechos Humanos de Guatemala. México,1994, pp. 17 y 18.
14 CAPPELLETTI, Mauro. Op. Cit. Supra, nota 1, pp. 49 a 51.

15Ibid., p. 9.

16 DEL CASTILLO DEL VALLE, Alberto. Op. Cit., p. 22.

17 Base Segunda, artículos 1 y 12, fracciones I y II de las Leyes Constitucionales de la República Mexicana de 1836.

18 Artículos del 22 al 25 del Acta Constitutiva y de Reformas de 1847.

19 CAPPELLETTI, Mauro. Op. Cit. Supra, nota 1, pp. 35 a 42.

20 Ibid., p. 36.

21 RODRÍGUEZ PIÑEIRO y BRAVO FERRER, Miguel. El Tribunal Constitucional Español, en: Cuadernos
Constitucionales México-Centroamérica. No. 8. UNAM, Corte de Constitucionalidad de Guatemala, Procurador de Derechos
Humanos de Guatemala. México, 1994, pp. 12 y 13.
22 CAPPELLETTI, Mauro. Op. Cit., pp. 35, 37, 42 y sgts.

23 FIX-ZAMUDIO, Héctor. Estudio Preliminar, en: BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Introducción al derecho
constitucional comparado. Tr.: Héctor Fix Zamudio. Ed. Fondo de Cultura Económica. México, 1996, p. 31.
24 FIX-ZAMUDIO, Héctor. La Justicia Constitucional en el Ordenamiento Mexicano , en: Estudios jurídicos en torno a la

Constitución Mexicana de 1917 en su Septuagésimo Quinto Aniversario. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. Serie:
G. Estudios Doctrinales. No. 132. México, 1992, pp. 160 a 162.
25 Cfr. CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES, en: Semanario Judicial de la Federación.

Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. Octava Época, t. III. Segunda Parte-1, p. 228.
26 Cfr. CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES. EXAMEN DE LA, IMPROCEDENTE POR LA AUTORIDAD

JUDICIAL COMÚN, en: Semanario Judicial de la Federación. Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Séptima Época, t. 42. Cuarta Parte, p. 17.
27 Discusión sobre el control difuso de la constitución. Sesión de Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del 9

de mayo de 1995, versión taquigráfica, pp.4 y sgts.

28 Cfr. BURGOA ORIHUELA, Ignacio. El juicio de amparo. Ed. Porrúa, 27ª ed. México, 1990, p. 160.

29 CONSTITUCIÓN. SU APLICACIÓN POR PARTE DE LAS AUTORIDADES DEL FUERO COMÚN CUANDO SE

ENCUENTRA CONTRAVENIDA POR UNA LEY ORDINARIA, en: Semanario Judicial de la Federación. Tercera Sala.
Sexta Época, t. LX. Cuarta Parte, p. 177.
30 PROCEDIMIENTO PENAL. SU REPOSICIÓN. CASO DE APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA

CONSTITUCIONAL, en: Semanario Judicial de la Federación. Tribunales Colegiados de Circuito. Octava Época, t. VII, p.
363.
31 CAPPELLETTI, Mauro. Op. Cit. Supra, nota 1, p. 35.

32 MOCTEZUMA BARRAGÁN, Javier. José María Iglesias y la justicia electoral. UNAM, Instituto de Investigaciones

Jurídicas. México, 1994, pp. 57 a 63.

33 FIX-ZAMUDIO, Héctor. Op. Cit. Supra, nota 24, p. 120.

34 CABRERA ACEVEDO, Lucio et al. La Suprema Corte de Justicia de la Nación en la República Restaurada 1867-1876.

Suprema Corte de Justicia de la Nación. México, 1989, p. 45.

35 Ibid., p. 46.

36 Ibid., p. 47.

37 DE LA PEZA MUÑOZ CANO, José Luis. Notas sobre la Justicia Electoral en México. Ponencia. III Congreso

Internacional de Derecho Electoral, celebrado en Cancún, Quintana Roo, México, del 22 al 25 de marzo de 1998, p. 4.
38 MOCTEZUMA BARRAGÁN, Javier. Op. Cit., p. 113.
 39 Cit. por TERRAZAS SALGADO, Rodolfo. El Juicio de Amparo y los Derechos Político-Electorales, en: Justicia Electoral.

Revista del Tribunal Federal Electoral, vol. V. No. 8. México, 1996, p. 103.
40 MOCTEZUMA BARRAGÁN, Javier, Op. Cit. Supra, nota 32, pp. 247 a 251; y Vid. TERRAZAS SALGADO, Rodolfo.

Ibid., p. 105.
41 JURISPRUDENCIA Y TESIS AISLADAS 1917-1998. IUS 8. Disco Compacto editado por la Suprema Corte de Justicia de

la Nación. México, 1998.

42 Semanario Judicial de la Federación. Segunda Sala. Quinta Época, t. C, p. 1026.

43 Semanario Judicial de la Federación. Pleno. Séptima Época, vol. 71. Primera Parte, p. 23.

44 Semanario Judicial de la Federación. Tercera Sala. Quinta Época, t. LXXXVII, p. 887.

45 Vid. TERRAZAS SALGADO, Rodolfo y Felipe DE LA MATA PIZAÑA. Juicio para la Protección de los Derechos

Político Electorales del Ciudadano, en: ELÍAS MUSI, Edmundo. Coordinador. Estudio teórico práctico del sistema de medios
de impugnación en materia electoral. Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación. México, 1997, pp. 249 a 251.
46Cfr. TERRAZAS SALGADO, Rodolfo. Algunas Reflexiones sobre el Control de la Constitucionalidad y Legalidad en

Materia Electoral Federal, trabajo presentado en el Foro Nacional para la Reforma Electoral de 1995, celebrado en las
instalaciones del Instituto Federal Electoral el día 28 de julio de 1995. Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal
Federal Electoral. México, 1995, pp. 1 y 2.
47 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Pleno, Salas y Tribunales Colegiados de Circuito. Novena Época.

México, abril de 1999, p. 552.

48 FRANCO GONZÁLEZ SALAS, José Fernando. Evolución del Contencioso Electoral Federal Mexicano 1916-1996, en:

Justicia Electoral. Revista del Tribunal Federal Electoral, vol. V. No. 8. México, 1996, p. 42.
49 CASTRO, Juventino V. El artículo 105 constitucional. Ed. Porrúa, 2ª ed. México, 1997, p. 121.

50 FRANCO GONZÁLEZ SALAS, José Fernando. Op. Cit., p. 40.

51 Vid. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 6/97, en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Pleno,

Salas y Tribunales Colegiados de Circuito. Novena Época. México, diciembre de 1997, pp. 531 a 534.
52 Compila II. Compilación de Leyes. Disco Compacto editado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. México, 1997.

53 Vid. DÍAS NATURALES, en: Semanario Judicial de la Federación. Tercera Sala. Quinta Época, t. LXX, p. 1333.

54Vid. DÍAS NATURALES, QUÉ DEBE ENTENDERSE POR, A EFECTO DE FIJAR LA DURACIÓN DE LOS PLAZOS

EN EL JUICIO DE AMPARO, en: Semanario Judicial de la Federación. Tercera Sala, vol. 199-204. Cuarta Parte, p. 18.
55Vid. ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD Y CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES, en: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época, t. IX. México, marzo de 1999, pp. 453 y 454.
56 Vid. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA ELECTORAL, PARA LOS EFECTOS DEL
PROCEDIMIENTO RELATIVO, en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Pleno, Salas y Tribunales Colegiados
de Circuito. Novena Época. México, abril de 1999, pp. 255 y 256.
57 La EJECUTORIA RELATIVA A LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 10/98, aparece publicada en el Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época, t. IX. México, marzo de 1999, pp. 355 y sgts.
58 Vid. INSTITUCIONES DE CRÉDITO. EL ARTÍCULO 68 DE LA LEY RELATIVA NO CONSTITUYE UNA

DISPOSICIÓN DE CARÁCTER PRIVATIVO Y, POR ENDE, NO CONTRARÍA LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 13

CONSTITUCIONAL, en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. VI. México, diciembre de 1997. Tesis
P.CLXXIV/97, p. 178; y MONUMENTOS Y ZONAS ARQUEOLÓGICAS, ARTÍSTICOS E HISTÓRICOS. EL ARTÍCULO
50 DE LA LEY DE LA MATERIA NO VIOLA LA GARANTÍA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 13 CONSTITUCIONAL,
en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. VI. México, noviembre de 1997. Tesis P.CLX/97, p. 79, entre otras.
59 Vid. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 3/98, en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Pleno y Salas.

Novena Época. t. VII. México, marzo de 1998, pp. 523 y 524.

60 Ibid.

61 Vid. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR

VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE

QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON LA LEY RECLAMADA, en: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. Pleno, Salas y Tribunales Colegiados de Circuito. Novena Época. México, febrero de 1999, p. 288.
62 Vid. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 8/98, en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Pleno y

Salas. Novena Época, t. IX. México, enero de 1999, pp. 513 y 517.
63 Ibid.

64 Vid. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 5/96, en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Pleno,

Salas y Tribunales Colegiados de Circuito. Novena Época, t. V. México, abril de 1997.

65 Vid. Iniciativa de Reformas a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, Exposición de Motivos. México, Distrito Federal, 6 de abril de 1995, en: Compila II.
Compilación de Leyes. Disco Compacto editado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. México, 1997.
66 Vid. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 7/97, en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Pleno y Salas.

Novena Época, t. VII. México, enero de 1998, p. 724.

67 CASTRO, Juventino V. Op. Cit. Supra, nota 48, p. 71.

68 Vid. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PLAZO PARA INTERPONERLA ES A PARTIR DEL DÍA

SIGUIENTE DE LA PUBLICACIÓN OFICIAL DE LA NORMA IMPUGNADA, en: Semanario Judicial de la Federación

y su Gaceta. Pleno, Salas y Tribunales Colegiados de Circuito. Novena Época. México, febrero de 1999, pp. 287 y 288.
69 Vid. Diario Oficial de la Federación, t. DXLVII. No. 18. Primera Sección. México, D. F., 26 de abril de 1999, pp. 20 y sgts.

70 Vid. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 6/97, en: Semanario Judicial de la Federación. Pleno, Salas y Tribunales

Colegiados de Circuito. Novena Época, t. VI. México, diciembre de 1997, pp. 447 y sgts.
71 Artículo 73, en relación con el 43, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

 72 DE LA PEZA MUÑOZ CANO, José Luis. Tribunal Electoral. Estructura Orgánica y Atribuciones. Ponencia. Reunión de

Trabajo de los Magistrados Electorales con la Misión de Expertos de las Naciones Unidas. Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación. México, 22 de abril de 1997.
73 BECERRA, Ricardo, Pedro SALAZAR y José WOLDENBERG. La reforma electoral de 1996. Ed. Fondo de Cultura

Económica. México, 1997, p. 154.

74 INICIATIVA DE DECRETO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS

UNIDOS MEXICANOS, en: Revista del Tribunal Electoral del Estado de México. No. 3. TEEM. Toluca, México,
diciembre de 1996, p. 21.
75 Ibid., p. 22.

76 Vid. Justicia Electoral. Suplemento No. 2. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México,

1998, pp. 87 a 90.

77 SENTENCIA INCONGRUENTE. LO ES LA DICTADA EN AMPARO DIRECTO CUANDO EN LOS RESOLUTIVOS

EXISTE PRONUNCIAMIENTO SOBRE PRECEPTOS QUE EN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN SE ESTIMARON

INCONSTITUCIONALES, en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Pleno y Salas. Novena Época, t. V. México,
marzo de 1997, pp. 261 y 262. Tratándose del referido juicio de amparo directo, se advierte que sólo procede contra sentencias
definitivas, laudos y resoluciones que hubieren puesto fin al juicio y que las cuestiones que no sean de imposible reparación,
surgidas en la secuela procesal, sobre constitucionalidad de leyes, tratados o reglamentos, pueden hacerse valer como conceptos
de violación, sin que sea necesario señalar como acto reclamado la ley, el tratado o el reglamento, ni llamar a las autoridades
expedidoras de la ley cuya constitucionalidad se controvierte, ya que su calificación se hará por el Tribunal en la parte
considerativa de la sentencia, de lo que se colige que en el fallo que al respecto se emita, debe tenerse únicamente como acto
reclamado la sentencia definitiva, laudo o resolución que hubiere puesto fin al juicio y en los puntos resolutivos sólo se
concederá o negará el amparo o se sobreseerá en el juicio respecto de dichos actos, sin incluir a la ley, tratado internacional o
reglamento que hubieran sido materia de impugnación en los conceptos de violación, pues la calificación de su
constitucionalidad o inconstitucionalidad se hace mediante declaraciones con efectos limitados a la sentencia, laudo o resolución
final reclamados, como actos de aplicación, y a la autoridad judicial que los pronunció.
78 Cfr. VANOSSI, Jorge Reinaldo y Fermín Pedro UBERTONE. Control Jurisdiccional de Constitucionalidad, en: Desafíos

del control de constitucionalidad. BAZÁN, Víctor. Coordinador. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires, Argentina, 1996,
pp. 63 y 64.
79 VIGO, Rodolfo Luis. Interpretación constitucional. Ed. Abeledo-Perrot. Argentina, 1993, p. 83.

80 CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES. CRITERIOS PARA SU

INTERPRETACIÓN JURÍDICA. Memoria 1994, t. II. Tesis Relevantes. Sala Central. Tribunal Federal Electoral. México,
1994, p. 739. “El criterio de interpretación gramatical, básicamente consiste en precisar el significado del lenguaje legal que se
emplea en determinado precepto jurídico, cuando genera dudas o produce confusiones, ya sea porque alguno o algunos de los
términos empleados por el legislador no se encuentran definidos dentro de su contexto normativo, o bien, porque los vocablos
utilizados tienen diversos significados. El criterio sistemático consiste en determinar el sentido y alcance de una disposición,
cuando la misma resulta contradictoria o incongruente con otras disposiciones o principios pertenecientes al mismo contexto
normativo. Conforme al criterio funcional, para interpretar el sentido de una disposición que genera dudas en cuanto a su
aplicación, se deben tomar en cuenta los diversos factores relacionados con la creación, aplicación y funcionamiento de la norma
jurídica en cuestión, que no pertenezcan a los criterios de interpretación gramatical y sistemático.”
 LA JURISDICCIÓN ELECTORAL

José Luis REBOLLO FERNÁNDEZ

SUMARIO: I. Introducción. II. La función jurisdiccional en materia electoral. 1. Definición. 2.

Distinción entre las funciones jurisdiccional, administrativa y legislativa. 3. El acto jurisdiccional
electoral. 4. Principios orientadores de la función jurisdiccional. 5. Características del proceso
jurisdiccional. 6. Otros mecanismos coadyuvantes para la consecución de los principios rectores de
la función jurisdiccional. 7. Características de la función jurisdiccional electoral. III. Evolución de la
justicia electoral en México. 1. Etapas en la evolución. 2. Primer período 1812-1857. 3. Segundo
período 1857-1881. 4. Tercer período 1881-1977. 5. Cuarto período 1977-1996. IV. La regulación
vigente de las autoridades jurisdiccionales en materia electoral federal. 1. Antecedentes. 2. Suprema
Corte de Justicia de la Nación. 3. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. V.
Panorama de la jurisdicción electoral. 1. Entidades federativas. 2. América Latina. VI. La
jurisprudencia en materia electoral federal.

I. INTRODUCCIÓN

A todo lo largo de nuestra vida como país independiente se han venido realizando
elecciones de una manera más o menos regular. La normatividad de estos comicios
durante cerca de dos siglos ha sido muy diversa. Prácticamente no hay cuestión
alguna que no haya sufrido modificaciones en estos casi doscientos años: la forma
de organizar las elecciones; la estructura y competencia de las autoridades
electorales; el sistema electoral; las características del voto; las reglas para
impugnar los resultados electorales; éstas y otras cuestiones han sido objeto de
cambios constantes en nuestras leyes electorales.

Para ilustrar lo anterior basta señalar que de 1812 a la fecha, se han modificado las
leyes electorales más de ochenta veces, es decir, en los últimos ciento ochenta y
siete años, los cambios en materia comicial se han dado, en promedio,
aproximadamente cada veintiocho meses, y esto desde luego atendiendo solamente a
la legislación federal. En esta cambiante marcha de las leyes electorales en nuestro
país, hemos de analizar a la jurisdicción electoral, desde diversas perspectivas:

Ø Desde un punto de vista teórico, a través del cual procuraremos, acorde con lo
establecido por diversos tratadistas, precisar qué es la función y el acto
jurisdiccional electoral y cúales son sus principales características;
Ø Desde la perspectiva histórica y siguiendo una clasificación de carácter formal,
trataremos de identificar, en las diversas etapas de nuestra evolución como
Nación, a quién correspondía dirimir las controversias por leyes o actos en
materia comicial, es decir, cuál era el órgano del Estado encargado de aplicar la
justicia electoral. Igualmente, así sea de una manera breve, intentaremos
señalar, aunque sea a grandes rasgos cuál era la forma en que se resolvían las
controversias electorales;

Ø Basados en nuestro derecho federal vigente, haremos a manera de cuadro

introductorio una descripción de la regulación que rige la actuación de las
autoridades jurisdiccionales en materia electoral federal;

Ø Como un producto comparativo, se señalarán algunas notas del panorama que

presenta la jurisdicción electoral en las entidades federativas y en América
Latina; y

Ø Por último, por ser producto indirecto del ejercicio de la jurisdicción, habremos
de establecer de manera somera, las principales reglas relativas a la
jurisprudencia en materia electoral federal.

II. LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL EN MATERIA

ELECTORAL

1. DEFINICIÓN

Etimológicamente la palabra función, del latín Functio,-onis, significa, en un

sentido restringido, “Acción y ejercicio de un empleo, facultad u oficio...”1. En el
ámbito jurídico, Rafael I. Martínez Morales, define las funciones como los medios
de que el Estado se vale para ejercitar sus atribuciones, encaminadas éstas al logro
de sus fines2.

Por su parte, Chiovenda afirma que la soberanía es el poder inherente al Estado, o

sea, la organización de todos los ciudadanos para fines de interés general; y agrega,
“Pero este poder único comprende tres grandes funciones: legislativa, gubernativa
(o administrativa) y jurisdiccional”3 .

Acorde con Martínez Vera4, la primera de ellas consiste fundamentalmente en la

delicada tarea de hacer las leyes; la función administrativa, según Burgoa5, “se
refiere a la aplicación de la ley a casos concretos, sin resolver ningún conflicto
jurídico...” o, de acuerdo con Hauriou6 “...manejar los asuntos corrientes del
público, en lo que atañe a la ejecución de las leyes del Derecho Público y a la
satisfacción de los intereses generales, haciendo todo esto por medios de policía y
por la organización de servicios públicos, en los límites de los fines del poder
político que ha asumido la empresa de la gestión administrativa”; en tanto que la
función jurisdiccional, consiste en la aplicación de la ley al caso concreto, con
objeto de resolver un conflicto de intereses.

Visto desde cualquier ángulo es necesario advertir que -aunque no de manera

invariable- en la distribución de las funciones del Estado, la jurisdiccional, si bien
compete principalmente a uno de los poderes que lo integran (el judicial), tal
actividad no es exclusiva de esta rama del poder público, por lo que, función
jurisdiccional y jurisdicción judicial, no son expresiones conceptualmente idénticas
o equivalentes 7.

Para Gabino Fraga8, el hecho de que la legislación no haya sostenido el rigor que la
teoría de la separación de los poderes impone, al distribuir una función diferente a
cada uno de los poderes, obliga a utilizar en la clasificación de las funciones del
Estado dos criterios, a saber: el formal y el material.

Desde el punto de vista del órgano que la realiza, es decir, adoptando un criterio
formal, subjetivo u orgánico, que prescinde de la naturaleza intrínseca de la
actividad, todas las funciones, según estén atribuidas al Poder Legislativo, al
Ejecutivo o al Judicial, se denominan formalmente legislativas, administrativas o
jurisdiccionales, respectivamente9.

Desde el punto de vista de la naturaleza de la función, es decir, partiendo de un

criterio objetivo, material, que prescinde del órgano al cual están atribuidas, las
funciones son materialmente legislativas, administrativas o jurisdiccionales, según
tengan los carácteres que la teoría jurídica ha llegado a atribuir a cada uno de
ellos10.

Así por ejemplo, en algunos órdenes jurídicos, el Poder Ejecutivo realiza actos
jurisdiccionales a través de tribunales administrativos con competencia en las
materias tributaria, laboral, etc.; el Poder Legislativo, por su parte, cuenta entre sus
atribuciones, la de erigirse en jurado para conocer de diversas causas. De igual
modo, podemos señalar que materialmente existen funciones administrativas
desempeñadas por los poderes legislativo y judicial, así como actos, propiamente
legislativos, que competen a los órganos del ejecutivo y judicial.

En el anterior orden de ideas, función jurisdiccional electoral, en un sentido

material, es aquella actividad desarrollada por los órganos de Estado relacionada
con la resolución de controversias en la materia y mediante la aplicación de una
norma al caso concreto, y que, substancialmente, no difiere de la función
jurisdiccional en general. Por otra parte, siguiendo un criterio formal, todos los
actos realizados por los órganos del Poder Judicial, relacionados con la materia
electoral, corresponden a la función jurisdiccional electoral.

2. DISTINCIÓN ENTRE LAS FUNCIONES JURISDICCIONAL,

ADMINISTRATIVA Y LEGISLATIVA

Es preciso distinguir la función jurisdiccional, de la administrativa y la legislativa.

Para ello, de acuerdo con autores como Chiovenda11 y Gómez Lara12, haciendo a un
lado los criterios formales, que sólo atienden al poder del cual emana el acto, y
siguiendo los criterios materiales, alusivos a la naturaleza del mismo, tenemos que,
el acto legislativo: es abstracto, general, impersonal e innovador o creativo, frente
al acto administrativo y al jurisdiccional, con rasgos opuestos, al ser concretos,
particulares, personales y de mera aplicación 13.

La presencia de rasgos comunes entre el acto administrativo y el jurisdiccional,

obliga a buscar otros que los distingan. En este contexto, la doctrina ha precisado
en el acto jurisdiccional, cuatro rasgos que le son característicos:

Ø Necesita excitarse o provocarse;

Ø Da nacimiento a una relación triangular entre el Estado y los litigantes;
Ø Presupone la existencia de una relación jurídica en litigio; y
Ø Tiende a resolver la controversia planteada y convertirse en cosa juzgada.

En torno a lo anterior, Chiovenda apunta: “Más generalmente suele decirse que el

acto jurisdiccional presupone siempre relaciones jurídicas ya existentes y se propone
a la reintegración de derechos subjetivos lesionados, mientras que el acto
administrativo, debiendo proveer a la consecución de una de las variadísimas
utilidades económicas y morales de orden colectivo, tiende ordinariamente a regular
las relaciones de hechos conforme a esa utilidad general...” y producto de lo
anterior concluye, “Dedúcese de aquí que el juez sigue necesariamente un puro
procedimiento lógico, consistente en la aplicación de una precisa norma de ley al
caso concreto; por el contrario, la administración hace todo lo que cree conforme al
interés público (poder discrecional). Dedúcese también que la actividad del juez es
siempre una actividad imparcial, mientras que la actividad administrativa está
siempre inspirada por la consideración unilateral del interés público...”14 ; sin
embargo, éstas no son características absolutas de los actos jurisdiccional y
administrativo, respectivamente, sino que se determinan por razón de su
preponderancia en uno y otro caso; lo anterior es así, porque también el
administrador puede tener delante una norma precisa de ley para su aplicación, en
tanto que, el juez puede también gozar de atributos o poderes discrecionales.

Por otra parte, el mismo Chiovenda sostiene que la característica de la función

jurisdiccional es la sustitución de una actividad pública a una actividad ajena, misma
que tiene lugar de dos maneras “...correspondientes a los estadios del proceso,
conocimiento y ejecución...”; en el conocimiento, la jurisdicción consiste en la
sustitución definitiva y obligatoria de la actividad intelectiva del juez a la actividad
intelectiva, no sólo de las partes, sino de todos los ciudadanos, al afirmar existente
o no existente una voluntad concreta de ley concerniente a las partes; en la
sentencia, el juez se sustituye por siempre a todos al afirmar existente una
obligación de pagar, de dar, de hacer o no hacer, etc., lo cual falta en la
administración, pues administrar es una actividad autónoma impuesta directa e
inmediatamente por la ley a los órganos públicos; en otros términos, la
administración es una actividad primaria u originaria, la jurisdicción es una
actividad secundaria15.

Otro aspecto que genera controversia en la distinción del acto administrativo y el

jurisdiccional, surge al establecer la naturaleza jurídica de la jurisdicción
contenciosa frente a la voluntaria. Desde un punto de vista formal, no cabe duda
que los actos de jurisdicción voluntaria que conocen los jueces integrantes del poder
judicial, son propiamente actos de naturaleza jurisdiccional, por ser de la
competencia de órganos de ese poder público; sin embargo, desde un punto de vista
material, pese a su denominación, dicho acto responde a características más
propiamente administrativas que jurisdiccionales, con sus particularidades.

El autor señalado, refiere que se ha pretendido fijar la diferencia entre ambos tipos
de jurisdicción en el carácter contencioso de la relación jurídica, pero, sigue
diciendo, ello no es esencial al proceso, puesto que puede haber proceso sin
contienda, como ocurre en el caso de los juicios en rebeldía, y aun puede haber
proceso en el que el demandado reconozca la pretensión adversaria. Igualmente,
afirma que ni siquiera la coacción es un carácter exclusivo del proceso, pues no es
exacto que toda resolución de jurisdicción voluntaria carezca de carácter
obligatorio; asimismo, indica que es inexacto afirmar que el fin de los actos de
jurisdicción contenciosa es la represión, y de los actos de jurisdicción voluntaria la
prevención, ya que existen formas procesales de naturaleza preventiva y viceversa.

Chiovenda, fija su posición para diferenciar la jurisdicción voluntaria de la

contenciosa al señalar que la jurisdicción voluntaria, a más de prescindir del
carácter contencioso, tiene siempre un fin constitutivo, esto es, tiende siempre a la
constitución de estados jurídicos nuevos y coopera al desarrollo de relaciones
existentes; en cambio, la jurisdicción contenciosa tiende a la actuación en relaciones
existentes y a la adquisición del carácter de cosa juzgada, en tanto que la resolución
en materia de jurisdicción voluntaria, no adquiere el carácter de cosa juzgada, por
lo que debe calificarse como un acto de pura administración.

Así, sostiene Chiovenda que “...la jurisdicción voluntaria es, pues, una forma
particular de actividad del Estado, ejercitada en parte por los órganos
jurisdiccionales, en parte por los administrativos y perteneciente a la función
administrativa, pero distinta también de la masa de los actos administrativos por
ciertos caracteres particulares...” 16.

3. EL ACTO JURISDICCIONAL ELECTORAL

En materia electoral, el acto jurisdiccional difiere del legislativo en tanto goza de

las características de concreción y particularidad, además de ser personal y de mera
aplicación de aquél.
Por otra parte, a diferencia del acto administrativo, el jurisdiccional: debe excitarse
o provocarse por alguno de los actores electorales habilitados por la norma abstracta
para ese fin; reviste una triangularidad entre el órgano jurisdiccional electoral y los
litigantes, a efecto de que sea resuelta la controversia planteada; además, tiende a
adquirir el carácter de cosa juzgada. Lo anterior, siguiendo a Chiovenda, pone de
manifiesto, por una parte, la función sustitutiva de las partes a cargo de la autoridad
jurisdiccional electoral, para afirmar en el conocimiento, la existencia de la
voluntad concreta de la ley y, consecuentemente, en la sentencia declarar la
vigencia o no de los actos o resoluciones electorales y sus efectos y, de considerarse
necesario, llega incluso a realizar un nuevo acto acorde con la voluntad legal,
sustituyendo a la autoridad electoral impugnada; por otra parte, hace evidente su
carácter de actividad secundaria del Estado, en la medida que se trata de una
actividad que no es impuesta de manera directa e inmediata por la ley a los órganos
competentes.

4. PRINCIPIOS ORIENTADORES DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL

En el intento de identificar los principios orientadores de la función jurisdiccional,

encontramos, del análisis de la doctrina especializada, que si bien no hay
uniformidad, en general, los distintos sistemas jurídicos recogen una serie de
principios, que se constituyen como las bases esenciales sobre las cuales ha de
desarrollarse la función jurisdiccional para ser tal y que apuntan siempre a valores o
aspiraciones inherentes a la propia función.

Entre los principios que los tratadistas mencionan, en este apartado podemos señalar
los siguientes:

Ø Seguridad Jurídica. El tratadista Delos, citado por Adame Goddard17, la define

como la garantía dada al individuo de que su persona, sus bienes y sus derechos, no
serán objeto de ataques violentos o que, si éstos llegan a producirse, le serán
asegurados por la sociedad, protección y reparación, dicho en otras palabras, la
seguridad jurídica es la certeza que tiene el individuo de que su situación jurídica no
será modificada más que por procedimientos regulares, establecidos previamente.

Cabe destacar, como se hace en la recopilación de sentencias que integran el

Diccionario de Derechos y Garantías Procesales Constitucionales18, que el principio
de seguridad jurídica implica la prohibición de la aplicación de normas derogadas
por la Constitución, la certeza de los ciudadanos de que sus pretensiones van a ser
resueltas de modo igual para todos, sin discriminaciones injustificadas por el juez,
salvo que por éste se fundamente la imposibilidad de atender tal expectativa. Por
otra parte, implica también que el legislador debe perseguir la claridad y no la
confusión normativa, debe procurar que, acerca de la materia sobre la que legisle,
sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a que atenerse, y debe huir de
provocar situaciones objetivamente confusas.

Ø Tutela Judicial. En relación a este principio, Calamandrei19 apunta que se

incluye “...entre los diversos medios que el Estado prepara para reaccionar, de
propia iniciativa o a petición del particular, contra la inobservancia del derecho
objetivo...” y constituye lo que se puede llamar garantía jurisdiccional de las
normas jurídicas, medios de tutela jurídica o tutela jurisdiccional.

La tutela judicial, opera de dos maneras, en una primera modalidad, mediante la

vigencia de este principio, sostiene el autor antes citado: que el Estado garantiza la
observancia del Derecho, en cuanto es normal y deseable que el Derecho sea
voluntariamente observado por aquéllos a los cuales va dirigido como reglas de su
conducta; sólo cuando falte esa observancia voluntaria, empieza el momento
jurisdiccional del Derecho, esto es, la puesta en práctica de los medios de garantía
dispuestos para hacerlo observar, incluso, en caso de necesidad, por la fuerza.

En otra variante, dicho principio se traduce, siguiendo la definición de Ovalle

Favela20, en el derecho público subjetivo que toda persona tiene para acceder a
tribunales independientes e imparciales, con el fin de plantear una pretensión o
defenderse de ella a través de un proceso justo y razonable, por lo que, con ello,
cualquier disposición que imponga condiciones impeditivas u obstaculizadoras del
acceso a la jurisdicción, siempre que los obstáculos legales sean innecesarios y
excesivos, y carezcan de razonabilidad y proporcionalidad respecto de los fines que
lícitamente puede perseguir el legislador, será atentatoria de este principio 21.

Ø Principio de Imparcialidad. Es la cualidad de que deben gozar los jueces en el

ejercicio de su función, consistente en su posición trascendente respecto de los
sujetos jurídicos afectados por dicho ejercicio, en otras palabras, de su neutralidad
respecto de quien solicita una concreta tutela jurídica y respecto de aquél frente a
quien esa tutela se solicita 22 . Finalmente, deben ser imparciales otras personas que
pueden intervenir en el proceso, como son los peritos y los miembros del jurado.
Pero en la cristalización de la imparcialidad o “neutralidad” en la actividad
jurisdiccional, el juez “...al juzgar no puede dejar de hacer otra cosa que referirse a
la ley...”23 , su sentencia no puede dictarse conforme a un sentimiento personal o
social, so pena de ser “imparcial” a la manera del “...famoso juez Bridoye de
Rabelais, que ponía sobre la balanza los escritos de los dos litigantes y daba razón a
aquél cuyo fascículo pesaba más...” 24.

Ø Supremacía Constitucional. Este término hace referencia a la cualidad de la

Constitución de fungir como una norma jurídica positiva superior, que da validez y
unidad a un orden jurídico nacional. Este término es igualmente aplicable en los
sistemas de constitución escrita, como en aquéllos de constitución consuetudinaria25.

Cabe señalar, que el principio de supremacía constitucional lleva implícito el

concepto de control constitucional, ya que mientras la supremacía consiste en que
ningún acto de autoridad puede contravenir la ley fundamental, el control
constitucional hace efectivo dicho principio al establecer los instrumentos jurídicos
necesarios para que la Constitución sea respetada26 .

Ø Principio de Legalidad. Consiste en que las autoridades no tienen más facultades

que las que les otorguen las leyes, y que sus actos únicamente son válidos cuando se
funden en una norma legal y se ejecuten de acuerdo con lo que ella prescribe 27.

Ø Principio de Igualdad. Desde un punto de vista jurídico, se traduce en que varias

personas, que se encuentren en una misma situación, tengan la posibilidad y
capacidad de ser titulares cualitativamente de los mismos derechos y de contraer las
mismas obligaciones que emanen del Estado28 .

Ø El Derecho de Audiencia. Para Miguel Olabarri29, el principio de audiencia,

junto con el de igualdad, es uno de los llamados principios jurídico-naturales del
proceso, que siempre deben informar la legislación y la realidad procesales, si se
quiere que el proceso, instrumento esencial de la administración de la justicia,
responda a sus postulados elementales. Así pues, de acuerdo a este principio, nadie
puede ser condenado sin ser oído y vencido en juicio, de lo que se sigue, que el
contenido del principio de audiencia, consiste en impedir una resolución
jurisdiccional perjudicial o condenatoria de quien no haya podido, en absoluto,
intervenir en el proceso correspondiente o a impedir que se dicten normas jurídicas
provocadoras o permisivas de semejante resultado.

Ø Independencia. Es la denominación genérica que se aplica en la terminología

jurídica para definir una de las condiciones esenciales que debe reunir el elemento
gobierno o poder30. Así, calificar a un órgano como independiente, implica, entre
otras cosas, que es emancipado, imparcial, no afiliado a bando ni partido alguno,
que mantiene sus convicciones contra viento o marea31, en consecuencia, el
principio de independencia implica que las decisiones de los órganos de gobierno
que gozan de dicha cualidad, emitidas en el ejercicio de sus funciones, no están
sometidas o influidas por distinta autoridad. En su aspecto individual,
independencia del juez significa “...antes que nada, liberación en el momento en
que juzga, de todos los estímulos psicológicos de naturaleza egoísta...el juez debe
sentirse únicamente como hombre social, partícipe e intérprete de la sociedad en
que vive, y no impelido a juzgar en determinado sentido por motivos de parcialidad
privada, de naturaleza personal o familiar; amistad o favores, parentesco o celos,
temores de peligro o ambiciones de ganancias o de honores...”32.

Ø Autonomía. Este concepto proviene de los vocablos griegos autós (mismo,

propio) y nomós (norma o ley), entraña entonces, la facultad de darse sus propias
normas pero dentro de un ámbito demarcado de antemano, respetando siempre
principios, reglas, obligaciones y prohibiciones que derivan preceptivamente de una
voluntad ajena (ley), puesto que, la autonomía, no implica la facultad de
autodeterminación y autolimitación, que es atributo exclusivo de la soberanía.

Ø Probidad. Es una cualidad que deben perseguir los juzgadores en el ejercicio de

la función jurisdiccional y que se traduce en una rectitud, moderación, integridad,
honradez y honestidad en el obrar.

En relación con este principio, Arellano García33 apunta que, los juzgadores no son
instrumentos para la obtención de objetivos de mala fe, y citando a Pallares anota,
“...según este principio, el proceso es una institución de buena fe que no ha de ser
utilizada por las partes con fines de mala fe o fraudulentos. El juez está obligado a
dictar las medidas necesarias para evitar que los litigantes conviertan el proceso en
un instrumento al servicio de intenciones contrarias al funcionamiento expedito de
la justicia”.

Ø Justicia. Es un valor que se constituye como la última aspiración de la función

jurisdiccional. En este sentido, la ciencia procesal es un método “...impuesto por la
autoridad para llegar a la justicia; un método de razonamiento, prefijado y ordenado
por la ley, que las partes y los jueces deben seguir etapa por etapa, de acuerdo con
una sucesión preestablecida y una coordinación dialéctica con el fin de obtener una
sentencia justa...” 34, sin embargo, los distintos sistemas jurídicos pretenden alcanzar
la justicia de diversas formas, así, en algunos se considera a la justicia como
producto de la aplicación invariable de una norma exacta al caso controvertido, y en
otros, se le considera como un valor que puede buscar el juzgador actuando en
“equidad”.

5. CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO JURISDICCIONAL

Con el propósito de alcanzar los fines de la función jurisdiccional, el proceso, que
es el cauce principal por el que se conduce esta función, en su desenvolvimiento
sigue, por una parte, lineamientos que se pueden reconocer como bases esenciales
y, por otra, mecanismos que constituyen reglas técnicas. Al respecto, cabe aclarar,
que la doctrina en esta cuestión no ha aceptado de manera uniforme un modo o
método de sistematización35 .

5.1. Las bases esenciales son las condiciones de existencia sinequibus non del
proceso, y se refieren a su trilogía estructural:

5.1.1. La existencia de un juzgador

Puede llamarse por ejemplo, juez, tribunal, corte, jurado, etc., a quien corresponde
el jurisdecir o jurisdiccionalidad y que es “...un tercero extraño a la contienda
que no comparte los intereses o las pasiones de las partes que combaten entre sí, y
que desde el exterior examina el litigio con serenidad y con despego; es un tercero
inter partes, o mejor aún, supra partes...El interés que lo mueve es un interés
superior, de orden colectivo, el interés de que la contienda se resuelva civil y
pacíficamente...para mantener la paz social” 36. Su presencia implica su potestad
legal de dirección del debate, la coactividad de su decisión del conflicto pretensional
y una actuación que debe revestirse entre otras, de las siguientes formas:

Ø Equidad. Este principio puede entenderse de dos formas distintas:

• En términos generales, la igualdad implica que diversas personas,

que se encuentren bajo una misma situación o idénticas
circunstancias, deben tener las mismas posibilidades y capacidad para
ser titulares de los mismos derechos y contraer las mismas
obligaciones; lo anterior, procesalmente se traduce en que las partes
deben recibir, atendiendo a su posición en el proceso, un mismo trato
y las mismas oportunidades para hacer valer sus derechos y defensas.
Ahora bien, cuando existe desigualdad de situación o circunstancias
entre las partes, opera el principio de equidad consistente en la
facultad del juzgador para atemperar el rigor de la ley al aplicarla,
tomando en cuenta las circunstancias excepcionales del caso
concreto, pero sólo en los casos y bajo los presupuestos que la propia
ley autorice; y
 • Por otro lado, se toma por aquel punto de rectitud del juez que a falta
de la ley escrita o consuetudinaria, consulta en sus decisiones las
máximas del buen sentido y de la razón, o sea la ley natural37 .

Ø Congruencia y Exhaustividad. Significa que ha de haber una correspondencia

entre lo estatuido en la sentencia con las actuaciones deducidas en el juicio38 .
Conforme a estos principios en la sentencia han de resolverse todos y cada uno
de los puntos cuestionados en el litigio, ha de resolverse todo lo pedido, sin
concederse más de lo solicitado y examinando todos los elementos de prueba
llevados a juicio.

5.1.2. La existencia de partes en el proceso

En posición de igualdad, y con las mismas posibilidades de actuar ante el juzgador,

como consecuencia de la bilateralidad de la audiencia y de la instancia. Los
principios comprendidos en este supuesto son:

Ø Igualdad de las partes. Como se apuntó, implica un mismo trato, una igual
oportunidad de hacer valer sus derechos y ejercitar sus defensas, dentro de la
inevitable desigualdad que produce la condición de ser actor o demandado39 .

Ø Contradicción. Consiste en mecanismos para hacer efectivo el derecho de

audiencia. Se trata de “oír”, en un sentido quizás figurado “oír por escrito”, al
demandado, querellado, etc. A cada una de las partes debe concedérsele un
derecho procesal u oportunidad de actuar en ataque y en defensa,
ordenadamente: alegando, probando, criticando. Es lo que forma el proceso
isonómico; con cada “acción” debe existir la posibilidad de una reacción (hasta
un determinado límite)40.

Rocco, citado por Becerra Bautista41 , explica el derecho de contradicción en los

siguientes términos: “A la obligación jurídica del Estado de prestar la actividad
jurisdiccional, corresponde una pretensión jurídica individual de quien asume la
calidad de demandado, a la prestación de la pretensión misma. El derecho de
obrar que tiene el demandado se llama derecho de contradicción, de defensa o
excepción, que no constituye un derecho diverso del derecho de acción, sino sólo
un diverso aspecto del mismo, aspecto que resulta de la diversa posición que en
el proceso asumen los sujetos activos de la relación procesal...”
Ø Instancia de parte. Implica, como regla general, la iniciación del proceso
corresponde a las partes y no al juez.

5.1.3. Dinámica procesal

El proceso está constituido por actos que se producen de tal modo concatenados,
que cada uno se basa en el anterior y da sustento al que le sigue, por lo cual, forma
una serie compuesta por grados (posibilidad de impugnar actos procesales ante
órganos jurisdiccionales de mayor nivel) y fases. La serie avanza progresivamente y
de manera irreversible. Por ello, al precluir o cerrarse cada etapa, decaen los
derechos no ejercidos en ella. Así, los principios de la dinámica procesal son42 :
serialidad, gradualidad, progresividad, irreversibilidad, preclusividad y
decaimiento.

5.2. Las reglas técnicas

Son las modalidades que cada legislador, de acuerdo a su propia política, adopta
para el desenvolvimiento de los principios procesales y para el logro de los
desiderata; y generalmente implican una opción entre los elementos de una
alternativa.

Así, encontramos en el conjunto de las reglas técnicas, los siguientes principios:

Ø Inmediación frente a mediatez. La inmediación consiste esencialmente en que el

juez esté en contacto personal con las partes, reciba las pruebas, oiga sus
alegatos, las interrogue, etc43. Por otra parte, la mediatez admite que la
comunicación entre el juez y las partes, se realice de manera directa;

Ø Concentración en oposición a dispersión. Según el principio de

concentración, deben reunirse o concentrarse las cuestiones litigiosas para
ser resueltas todas ellas o el mayor número posible de las mismas, en la
sentencia definitiva, evitando que el curso del proceso principal se
suspenda44. Exige que las cuestiones litigiosas sobre las que vaya a recaer la
sentencia no se formulen separadamente, sino que se reúnan y se concentren
para su examen, prueba y decisión en una sola audiencia, y si esto no es
posible, en las que sean necesarias, pero que tengan lugar en fechas
aproximadas y en el menor lapso. Por el contrario, cuando opera el
principio de dispersión, las cuestiones litigiosas pueden ser resueltas
 separadamente y mediante una diversidad de actuaciones del órgano
jurisdiccional y de las partes;

Ø Oralidad frente a escrituración. Acorde con Kisch, citado por Arellano

García45, la oralidad “...es el principio según el cual las manifestaciones y
declaraciones que se hagan a los Tribunales, para ser eficaces, necesitan ser
formuladas de palabra. Por contraposición a él, el de escritura significará
que esas manifestaciones y declaraciones tienen que realizarse por escrito
para ser válidas”;

Ø Especialización del juzgador frente a la atribución de competencia mixta. La

especialización es uno de los criterios de asignación de competencia
jurisdiccional por materia y se basa en la creciente necesidad de
conocimientos especializados, respecto de las normas sustantivas que tutelan
los intereses jurídicos involucrados en el debate sujeto a juzgamiento; así,
podemos encontrar órganos que conocen de la materia civil, familiar, penal,
constitucional, administrativa, laboral, agraria, fiscal, electoral, etcétera46.
La atribución de competencia mixta, por el contrario, admite que un mismo
juez, sea competente para conocer dos o más materias; y

Ø Principio de publicidad en oposición al secreto procesal. Este principio

puede ser considerado respecto de las partes y con relación a terceros. La
publicidad para las partes, de acuerdo con Adolfo Schönke, citado por
Eduardo Pallares47, se entiende como el derecho que aquéllas tienen a
presenciar todas las diligencias de prueba, sobre todos los interrogatorios de
los testigos, y el de examinar los actos y todos los escritos judiciales
referentes a la causa; respecto a los terceros, según este principio “...debe
ofrecerse al público la posibilidad como regla, de presenciar la vista de los
negocios...ofrece a todo el mundo la ocasión de seguir la marcha del
proceso y con ella la de controlar la conducta y las declaraciones del juez, de
las partes y de los testigos y de todas las demás personas que en él
intervienen, influyendo favorablemente sobre el comportamiento de las
mismas...”48.
6. OTROS MECANISMOS COADYUVANTES PARA LA CONSECUCIÓN DE
LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL

En este apartado se contempla, primordialmente, lo que se conoce también con el

nombre de Garantías Judiciales que, a decir de Fix-Zamudio49 , son instrumentos
establecidos en la Constitución y en las leyes, por medio de los cuales se crean las
condiciones necesarias para lograr y asegurar la independencia, autonomía y
eficacia de los juzgadores frente a los otros organismos del poder, por lo que, a la
vez, se constituyen de manera mediata como garantías de los justiciables. Entre las
garantías judiciales se hace referencia a las de designación, estabilidad,
remuneración y responsabilidad.

En esta categoría, Pallares50 señala tres grupos:

Ø Garantía de independencia de los tribunales, tanto del Poder Ejecutivo como del
Legislativo, ésta se pretende lograr con la inamovilidad judicial y la elección de
los jueces sin que en ella intervengan los otros dos poderes;

Ø Coactividad. Es la garantía de la autoridad que consiste en que los tribunales

gocen de potestad necesaria para hacer cumplir sus determinaciones, lo cual se
consigue, en ocasiones, con el auxilio de la administración, quien suministra al
juzgador el auxilio de la fuerza pública en caso necesario; y

Ø Garantía de responsabilidad. Afirma el tratadista invocado, consiste

principalmente en dos cosas: que los jueces y magistrados sean responsables
civil y penalmente de los delitos y faltas oficiales que cometan y que el Estado
sea solidariamente responsable del pago de las indemnizaciones que aquéllos
deban pagar.

En torno a la garantía de independencia de los juzgadores, Dorantes Tamayo51

destaca que el juez, en forma general, debe actuar de manera independiente, es
decir, no debe estar expuesto a las presiones internas de las partes ni a las externas
de otros poderes del Estado, principalmente del Ejecutivo; sin embargo, ello no
quiere decir que no esté sometido a la ley, ni que no deba estar supeditado a
tribunales de mayor jerarquía, desde el punto de vista administrativo y disciplinario,
y agrega, haciendo referencia a la opinión de Alcalá-Zamora, que la independencia
funcional del juez, depende de su moralidad y carácter, del ambiente de libertad y
respeto en que el mismo se mueve, de ciertas garantías económicas que se le deben
otorgar (un sueldo decoroso; posibilidades de ascenso con base en su preparación,
experiencia, honestidad y disposición al trabajo; y la jubilación) y de la mayor o
menor estabilidad en su empleo (inamovilidad).

Respecto a este principio, Chiovenda apunta: “Hay una incompatibilidad

psicológica entre el oficio de legislar y el de actuar la ley. Hay una incompatibilidad
aún mayor entre el oficio del administrador y el oficio jurisdiccional, porque el
administrador puede estar dominado por la consideración del interés del Estado. De
aquí la conveniencia de que la función jurisdiccional sea confiada a órganos
autónomos para que quien actúa la ley, no siga más norma que la que él considere
ser la voluntad de la ley conforme a su ciencia y conciencia. Precísase también que
estos órganos sean independientes para impedir las intromisiones de la
administración en la justicia (justicia de gabinete)” 52.

Por último, tocante a la coactividad, Calamandrei 53, al ocuparse de la

“ejecución forzada”, toca el tema precisando que “En el sistema de la legalidad la
función jurisdiccional comprende, no sólo la actividad que el Estado realiza al
aplicar la norma general y abstracta, ya existente, al caso concreto y para poner en
claro el mandato individualizado que de ella nace, sino también la actividad ulterior
que el Estado lleva a cabo para hacer que este mandato concreto sea prácticamente
observado (en sí mismo, o en el precepto sancionatorio que toma su puesto), aún,
en caso de necesidad, utilizando la fuerza física, orientada a modificar el mundo
exterior y hacerlo corresponder a la voluntad de la ley”.

7. CARACTERÍSTICAS DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL

ELECTORAL

La función jurisdiccional en materia electoral, grosso modo, responde a los

principios y características del acto jurisdiccional en general, sin embargo, cada
país, acorde con sus condiciones y circunstancias particulares, establece diferentes
modalidades o reglas para los procesos jurisdiccionales, con la finalidad, siempre,
de alcanzar los principios o metas que son inherentes a la función jurisdiccional,
principios a los que se aludió anteriormente.

A manera de ejemplo, en el caso mexicano, y acorde con la legislación federal,

tenemos que, en el conjunto de principios que orientan la función jurisdiccional en
materia electoral, operan además los siguientes:

Ø Certeza, objetividad y transparencia. En relación a estos principios el

Magistrado Orozco Henríquez, en su obra “Consideraciones sobre los
principios y valores tutelados por el Derecho Electoral mexicano” 54, indica que
los principios de certeza y objetividad exigen que los actos y procedimientos
electorales, se basen en el conocimiento seguro y claro de lo que efectivamente
es, sin manipulaciones o adulteraciones y con independencia de sentir, pensar o
interés de los integrantes de los órganos electorales, reduciendo al mínimo la
 posibilidad de errar y desterrando, en lo posible, cualquier vestigio de vaguedad
o ambigüedad, así como de duda o suspicacia, a fin de que aquéllos adquieran el
carácter de auténticos, atendiendo las peculiaridades, requisitos o circunstancias
que los mismos concurren.

En el anterior orden de ideas y siguiendo al mismo autor, tales principios

postulan que los actos y procedimientos electorales deben ser veraces, reales y
ajustados a los hechos (no sólo a las normas jurídicas); de ahí pues, que se
requiera dotar también a los actos y procedimientos electorales de
transparencia, sin ocultamientos, lo cual reclama no sólo la publicidad de las
sesiones de todos los órganos colegiados electorales, sino el deber de informar
veraz, íntegra, clara y permanentemente a la ciudadanía y a los partidos
políticos, sobre las consideraciones jurídicas y los elementos prácticos que
fundan y motivan sus actuaciones; en resumen, concluye el autor invocado, se
requiere una ética del respeto al valor de la verdad, como elemento
indispensable para conseguir que tales actos y procedimientos (incluyendo los
resultados electorales), sean fidedignos, confiables y aceptados por la
comunidad; y

Ø Autenticidad. En el artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos

Humanos (Nueva York, diez de diciembre de 1948), se consigna que toda
persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país directamente o por
medio de representantes libremente escogidos, al acceso, en condiciones de
igualdad, a las funciones públicas de su país, y concluye que, la voluntad del
pueblo es la base de la autoridad del poder público; que dicha voluntad se
expresará mediante elecciones auténticas, que deberán de celebrarse
periódicamente por sufragio universal e igual y por voto secreto y otro
procedimiento equivalente que garantice la libertad del mismo.

Igualmente, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (San José de

Costa Rica, siete de abril de 1970), en el artículo 23, inciso b), recoge
substancialmente los principios consignados al afirmar el derecho político
ciudadano de votar y ser elegido en elecciones periódicas auténticas, realizadas
por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión
de la voluntad de los electores55 .

El reconocimiento de los derechos políticos ciudadanos antes referidos, implican

la adopción de una serie de principios que deben regir: los procesos de elección
 de los órganos de gobierno, el funcionamiento de los órganos encargados de la
organización y vigilancia de los procesos electorales y la actuación de los
órganos a quienes compete realizar la función jurisdiccional en materia electoral.
Así pues, sujetarse al principio de autenticidad de las elecciones, consiste en
asegurar que los comicios sean procesos ciertos o positivos y no supuestos o
ficticios y garantizar la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos,
por sí o por medio de sus representantes, actuando en concordancia con los
principios de igualdad y libertad de expresión en el ámbito político.

Por otra parte, entre las características del proceso jurisdiccional electoral federal
mexicano, en torno a sus bases esenciales se incluyen las antes mencionadas,
respecto del acto jurisdiccional electoral y, además, entre otras, las reglas que a
continuación se describen:

Ø Principio de conservación de los actos válidamente celebrados. Este principio

responde al aforismo latino “Utile per inutile non vitiatur” y significa que lo útil
no debe ser viciado por lo inútil, de tal suerte que el acto jurídico viciado de
nulidad en parte, no debe ser totalmente nulo, si las partes que lo conforman
pueden legalmente subsistir separadas, a menos que se demuestre que al
celebrarse el acto se quiso que sólo íntegramente subsistiera56 .

En materia comicial, la voluntad del cuerpo electoral, expresada mediante la

emisión del voto libre y secreto, elevado éste a la categoría constitucional de ser
tanto un derecho como una obligación ciudadana, debe ser rescatada en lo útil,
para lograr la integración de los órganos de gobierno de representación popular.
En este sentido, los actos llevados a cabo por ciudadanos (muchas veces tras una
breve capacitación, sin especialización y profesionalismo en lo electoral),
revestidos de imperfecciones e irregularidades menores, verbigracia, los
llevados a cabo el día de la jornada electoral, no deben producir la completa
nulidad de los actos jurídico-electorales, pues ello haría nugatorio el Derecho
Constitucional de los ciudadanos que libremente acudieron a las urnas a emitir
su voto y, en última instancia, podría impedir la realización de la elección e
impedir con ello la función y los efectos que a ésta se asignan;

Ø El reconocimiento del interés difuso en materia electoral. “Con el nombre de

intereses difusos, colectivos o supraindividuales se alude a una situación jurídica
subjetiva que no es titularizada individualmente o singularmente por una sola
 persona, o por cada una de las que forman la sociedad en forma privativa y
separada de los demás, sino por muchas que comparten en común ese interés”57.

Ante el reconocimiento de la existencia de este tipo de intereses, el Derecho

Procesal debe auxiliar para que se resuelva: el problema de la legitimación
(activa y pasiva); la forma de emplazar correctamente; la situación de quien
pueda accionar y de quien pueda ser demandado; y se amplie el concepto clásico
de trilogía en el proceso jurisdiccional, para, a más del “derecho subjetivo-
interés legítimo-interés simple” se incorpore el reconocimiento de los derechos
difusos.

En materia electoral, se han reconocido en favor de los partidos políticos,

además de la facultad para defender en juicio sus intereses particulares o
individuales como agrupación política (intereses simples), la facultad para
impugnar diversos actos electorales en los que a primera vista no opera en su
perjuicio la afectación directa e individual de sus intereses, porque su afectación
es en el ámbito de los intereses difusos, verbigracia, el reconocimiento de los
partidos políticos como entidades de interés público encargadas de promover y
coadyuvar en la participación del pueblo en la vida democrática y la vigilancia
de los actos electorales para que estos se ajusten de manera invariable al
principio de legalidad, se considera los habilita para reclamar, en lo general, y
de acuerdo con las formas procesales, cualquier actuación de las autoridades
electorales contrarias a la legalidad, incluyendo por tanto las reclamaciones
derivadas de sus “intereses simples” como las derivadas de intereses difusos;

Ø La prohibición de la suspensión de los actos electorales con motivo de su

impugnación. La suspensión del acto reclamado es una medida de cautela, por la
que se paraliza la ejecución de los actos de autoridad reclamados, con la
finalidad de conservar la materia del medio de impugnación y evitar al
agraviado daños y perjuicios de difícil o imposible reparación 58.

En nuestro país, como una medida para no afectar la oportuna integración de los
órganos de elección popular, por mandamiento constitucional, la interposición
de los medios de impugnación en materia electoral, en ningún caso producen
efectos suspensivos sobre el acto o resolución impugnada.
 En el ámbito de las características del proceso jurisdiccional electoral federal,
cabe precisar que los principios técnicos operantes son, entre otros, los de:
dispositividad, inmediación, concentración de actuaciones, escrituración,
especialización del órgano juzgador, publicidad, adquisición procesal y
economía procesal. Sólo se hará refencia a los dos últimos, por virtud de no
tener referencia previa;

Ø Adquisición procesal. Este principio opera cuando las pruebas de una de las
partes pueden resultar benéficas a los intereses de la contraria del oferente o
colitigante, de lo que se sigue que la autoridad jurisdiccional está obligada a
examinar y valorar las pruebas que obren en autos, a fin de obtener con el
resultado de esos medios de convicción, la verdad histórica que debe prevalecer
en el caso justiciable, puesto que las pruebas rendidas por una de las partes, no
sólo a ella aprovechan, sino también a todas las demás, hayan o no participado
en la rendición de las mismas 59; y

Ø Principio de economía procesal. Según este principio, el proceso ha de

desarrollarse con la mayor economía de tiempo, de energía y de costo, de
acuerdo con las circunstancias de cada caso60 .

Por último, entre los mecanismos que tienden a garantizar la independencia y

autonomía de los órganos encargados del contencioso electoral, sobresalen el de
designación de sus miembros, los requisitos profesionales y apartidistas que deben
satisfacer, la estabilidad en el ejercicio de su encargo (que incluye la llamada
carrera jurisdiccional electoral), el régimen de responsabilidades aplicable, su
autonomía financiera y el ámbito de las atribuciones normativas en materia
contencioso electoral 61, mismos que a continuación se detallan:

Ø Autonomía e Independencia. Respecto a estos principios ya explicados, cabe

agregar que, si bien es cierto en un buen número de países, por disposición
constitucional y legal, los órganos que realizan la función jurisdiccional
electoral se encuentran insertos dentro del Poder Judicial, lo cual implica que
sus miembros cuentan con las garantías inherentes al correspondiente organismo
judicial, ello no les resta autonomía e independencia en sus decisiones, en tanto
se disponga también, que sus resoluciones tengan carácter definitivo y estén al
margen de cualquier posibilidad de revisión por algún otro órgano de gobierno.
En México, a nivel federal, por disposición constitucional, es el Poder Judicial
Federal quien resuelve las controversias de manera definitiva e inatacable, a
través de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (quien conoce y resuelve en
definitiva la impugnación de leyes en materia electoral) y del Tribunal Electoral
 (a quien la propia Constitución define como máxima autoridad jurisdiccional en
la materia y faculta para conocer de la impugnación de actos y resoluciones en
materia comicial);

Ø Autonomía financiera. Otro aspecto relevante para evaluar el grado de

autonomía de los órganos electorales y que repercute en materia contenciosa
electoral, son sus atribuciones de carácter presupuestal. Entre ellas, podemos
destacar la facultad para elaborar su propio presupuesto de egresos, o las
disposiciones constitucionales o legales que garantizan la no disminución de sus
remuneraciones durante el período de su encargo. En el caso mexicano, ambas
atribuciones están garantizadas por la ley en favor de los dos principales
órganos encargados de realizar la función jurisdiccional electoral;

Ø Atribuciones normativas. En torno a este punto Jesús Orozco Henríquez, en la

obra citada con anterioridad, opina: “Por su trascendencia en materia
contencioso electoral, cabe destacar también las atribuciones normativas que
diversos países prevén en favor de los órganos electorales supremos...sistemas
que confieren a tales órganos la facultad para iniciar leyes en la materia...los
que establecen que se requiere recabar su opinión en el proceso legislativo...los
que están facultados para reglamentar la correspondiente ley electoral...o
proponer al ejecutivo tal reglamentación...así como los tribunales electorales
que están facultados para expedir sus reglamentos internos y los acuerdos
generales para su adecuado funcionamiento.” En este contexto, en México, el
Poder Judicial Federal tiene la posibilidad de expedir reglamentos y acuerdos
generales;

Ø Designación. El mecanismo de designación de los miembros de los órganos

encargados de la función jurisdiccional, en materia electoral, debe ser acorde a
los principios de imparcialidad, autonomía e independencia, procurando que en
su designación no intervengan los partidos o fuerzas políticas que serán actores
en los procesos electorales, ni el órgano de gobierno encargado de la función
administrativa.

Así, aunque es difícil establecer parámetros sobre la forma de designación de

dichos funcionarios, cabe destacar los siguientes:

• Los sistemas que en dicha designación no intervienen ni los partidos

políticos ni el Poder Ejecutivo, reservándose la designación a cargo del
propio Poder Judicial o del Poder Legislativo; y

• Los sistemas en que la designación corre a cargo del Poder Judicial o el

Legislativo, a propuesta de ternas por parte del Poder Ejecutivo, de los
partidos políticos, instituciones de educación superior, barras o colegios
 de abogados, etc., o cuando a algunos de dichos institutos, corresponde
aportar de entre sus miembros a uno o más de los funcionarios de los
órganos jurisdiccionales electorales62.

En México, en la designación de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, intervienen el Presidente de la República y el Senado, en tanto que en la
designación de los magistrados del Tribunal Electoral, participan la Suprema Corte
de Justicia y el Senado de la República;

Ø Requisitos de idoneidad y profesionalismo. Dada la naturaleza especializada de los

órganos jurisdiccionales en materia electoral, entre los requisitos que deben
satisfacer los funcionarios que los integran, se imponen algunos de carácter
profesional: abogados con especialidad o con conocimientos en la materia electoral.
Para garantizar la independencia e imparcialidad en su desempeño: los de
idoneidad, como antigüedad en el desempeño profesional, ser ciudadano en pleno
ejercicio de sus derechos, límites mínimos y máximos de edad para ocupar el cargo,
no haber ocupado algún cargo partidista o público, al menos durante un lapso
reciente, así como condiciones de honorabilidad, moralidad o buena reputación,
entre otros. En nuestro país, las leyes han incluido de alguna manera la mayoría de
estos requisitos para poder aspirar a ser ministro de la Suprema Corte o magistrado
del Tribunal Electoral;

Ø Estabilidad y carrera electoral. Una de las garantías jurisdiccionales que se

considera más importante, es la estabilidad de los jueces en el cargo. Para ello,
operan mecanismos que van desde la inamovilidad de los funcionarios
jurisdiccionales hasta la vigencia del nombramiento por período determinado, con o
sin opción a la reelección. Jesús Orozco Henríquez, es de la opinión de que “En
general, se consideran positivos los sistemas en los que el período del encargo de
los miembros de tales órganos es mayor que el del presidente de la República, así
como los que establecen la renovación parcial del órgano...ya que esto favorece la
estabilidad del propio órgano ante los posibles cambios de sus integrantes e impide
que una específica correlación de fuerzas políticas (cuando a éstas corresponda el
nombramiento) influya en la designación de todos los miembros...” 63. En la
República Mexicana el período de encargo de los ministros de la Corte es de quince
años, en tanto que el de los magistrados del Tribunal Electoral de ocho o diez años,
es decir, en ambos casos, mayores al del Presidente de la República.

Por otra parte, vinculada con la estabilidad y el profesionalismo se encuentra la

carrera jurisdiccional electoral que, como otra de las garantías judiciales, se
caracteriza en varios países, entre otros aspectos, por el establecimiento de
 concursos u otros procedimientos objetivos para el ingreso, promoción y estabilidad
del personal del servicio electoral; y

Ø Responsabilidades. El régimen de responsabilidades que opera en materia

jurisdiccional electoral, presenta un doble aspecto: primero, como garantía procesal
para los miembros de los órganos electorales, en cuanto a no ser destituidos, sino
después de un procedimiento en que se demuestre su conducta indebida; y,
segundo, como mecanismo para imponer medidas disciplinarias e incluso, su
destitución cuando incurran en conductas indebidas en el desempeño de sus
funciones. En México, aunque ante instancias diferentes y con formas diversas, se
han establecido procedimientos, tanto como garantía de los juzgadores, como para
exigir responsablilidades tanto a los ministros como a los magistrados del Tribunal
Electoral.

III. EVOLUCIÓN DE LA JUSTICIA ELECTORAL EN MÉXICO

1. ETAPAS EN LA EVOLUCIÓN

Con el criterio de ¿a quién correspondía la aplicación de la justicia electoral?

Podemos dividir la evolución que ha tenido la jurisdicción electoral en cinco
grandes etapas:

La primera de ellas abarcaría de 1812 a 1857, es decir, desde la Constitución de

Cádiz hasta antes del inicio de vigencia de la Constitución de 1857. La nota esencial
de este período es que las controversias sobre leyes y actos electorales, se dirimían
de manera definitiva y exclusiva por el Poder Legislativo. Cabe precisar, que
excepcionalmente y sólo por siete años (hasta las Bases Orgánicas de 1843), de
acuerdo con lo dispuesto en las “Leyes Constitucionales de 1836”, se atribuyeron a
un Supremo Poder Conservador, esto es, a un órgano político, facultades de control
constitucional en materia electoral, pues podía éste, declarar la inconstitucionalidad
de leyes (esto desde luego incluía las electorales), y tenía también este Supremo
Poder Conservador, facultades para calificar la elección de los senadores.

La segunda etapa de la evolución de la justicia electoral, daría inicio con la

Constitución de 1857 y llegaría hasta 1881, con la resolución recaída al amparo
Dondé, a través del cual, el jurisconsulto Vallarta, en su calidad de Presidente de la
Corte, fija de manera definitiva su tesis en torno a la cuestión de la incompetencia
de origen, y concluye el debate con las ideas del anterior presidente de la Corte,
José María Iglesias, y con ello, con el intento de sacar a la justicia electoral del
ámbito exclusivo del Poder Legislativo para pasarlo al del Judicial a través del
amparo.

El tercer período, comenzaría en pleno porfiriato, a partir de 1881 y llega hasta

1977, es un período muy amplio y abarca casi un siglo. En esta etapa, el Poder
Judicial Federal sigue siendo ajeno a la resolución en forma definitiva de los
conflictos electorales y no es discutida la idea de que la aplicación de la justicia
electoral es una facultad exclusiva del Poder Legislativo.

La cuarta etapa abarca de 1977 a 1996 y su nota característica es que se dan

diversos intentos por “judicializar” la resolución de los conflictos electorales. El
primero de estos intentos ocurre en 1977, al conferirse a la Corte competencia para
conocer de un recurso de reclamación, para impugnar la calificación de las
elecciones de diputados que realizaba el respectivo colegio electoral. Este intento no
fue exitoso, entre otras razones, porque la resolución de la Corte no era obligatoria
para la Cámara de Diputados, pues sólo tenía efectos declarativos. Otros intentos se
dan en 1987 y 1990 cuando se involucra en la resolución de controversias
electorales, a órganos jurisdiccionales ajenos al Poder Judicial Federal. En 1987 al
Tribunal de lo Contencioso Electoral y en 1990 al Tribunal Federal Electoral, sin
embargo, seguía el Poder Legislativo teniendo injerencia en la resolución de los
conflictos electorales, además de que estos tribunales electorales eran sólo de
legalidad.

Con las reformas constitucionales y legales de agosto y noviembre de 1996, se

inicia la quinta y última etapa en el desarrollo de la justicia electoral,
introduciéndose grandes cambios, pues se abandona por completo la larga tradición
de la calificación política de las elecciones, en virtud de que no corresponde ya al
Legislativo, la calificación de la elección presidencial y, por otra parte, se abandona
también, la tendencia de los últimos diez años, hacia un Tribunal Electoral
independiente del Poder Judicial de la Federación.

Con la reforma, se estableció un sistema integral de justicia electoral que garantiza

ahora: el control constitucional de las leyes electorales, función a cargo de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, a la que se confirió competencia para
conocer de las acciones de inconstitucionalidad, que tuvieran por objeto plantear la
posible contradicción entre una norma
electoral de carácter general y la ley fundamental, precisándose que dicha acción es
la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la
Constitución; por otra parte, se le confirió al Tribunal Electoral, el carácter de
máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder
Judicial de la Federación, con competencia para ejercer el control constitucional y
legal de actos y resoluciones de autoridades electorales federales, y el control
constitucional y legal de actos y resoluciones definitivos, de las autoridades
electorales de las entidades federativas.

Con este sistema integral de justicia electoral, se llenó un vacío que se generó desde
el siglo pasado, con las posiciones opuestas de Vallarta e Iglesias, y se pretende
recoger lo mejor de sus tesis: de Vallarta, la idea de que el derecho de los
ciudadanos mexicanos a ser gobernados por autoridades legítimas no puede hacerse
efectivo a través del juicio de amparo, sino por vías distintas, que desde luego
debían estar establecidas de manera expresa en la Constitución y en la ley; de
Iglesias, la idea de que corresponde al Poder Judicial Federal garantizar la
constitucionalidad y legalidad de todas las leyes y actos de autoridad, incluyendo
desde luego a los electorales.

2. PRIMER PERÍODO 1812-1857

En este período, por ser importante en nuestra historia electoral, se destaca la

primera elección política que se llevó a cabo en nuestro territorio y el primer
ordenamiento electoral mexicano.

2.1. La primera elección política en la Nueva España

En 1809, la Junta de Sevilla, a fin de unir más a sus colonias con la metrópoli
española, decidió abrirles las puertas del gobierno de Estado, llamando a formar
parte de ella a nueve representantes americanos y uno filipino. Se concedía ese
privilegio a los virreinatos de Nueva España, Perú, Buenos Aires y Santa Fe de
Bogotá y a las Capitanías Generales Independientes de Cuba, Puerto Rico,
Guatemala, Chile, Venezuela y Filipinas.
El decreto de convocatoria a elecciones fue expedido en el Alcázar de Sevilla el
veintidós de enero de 1809 y publicado en la ciudad de México el catorce de abril
siguiente.

En la Nueva España, era la primera vez que se celebraba una elección para un
cargo de tanta importancia; se despertó tal interés, que compitieron los más
destacados personajes de este virreinato. Se acordó que cada provincia eligiera:
“tres individuos de notoria probidad”, una vez electos, por sorteo se proponía uno
al Real Acuerdo, quien a su vez, seleccionaba una terna en la que por sorteo
resultaba el que sería diputado por la Nueva España ante la Junta de Sevilla.

La elección final tuvo lugar en la Ciudad de México el cuatro de octubre de 1809.

Estos comicios constituyen un ejemplo claro de cómo
comenzaron los pueblos hispanos a conocer y ejercer sus derechos ciudadanos, que
aunque limitados en un principio, eran al fin de cuentas “nuevos” derechos64 .

2.2. El primer ordenamiento electoral mexicano. Reglamento del Congreso de

Chilpancingo del 13 de septiembre de 1813

Este reglamento fue en gran parte, producto del genio de José María Morelos, y
“aunque no tuvo una vigencia positiva, su valor principal estriba en que es un
documento que descubre la personalidad de nuestros primeros hombres de Estado y
tiene el interés histórico de servir como índice para juzgar a la luz de las ideas
políticas contemporáneas, a Morelos y al grupo que lo rodeaba: Quintana Roo,
López Rayón, Cos, Murguía, Liceaga, Ortíz de Zárate, Sotero Castañeda,
Argándar, Herrera y Verduzco, entre otros”65, a más de que, honrosamente,
constituye el primer ordenamiento electoral mexicano.

2.3. Órgano encargado de dirimir los conflictos electorales. Período

1812-1857

En esta etapa surgen nuestros primeros documentos constitucionales, razón por la

cual, para determinar quién aplicaba la justicia electoral, comenzaremos el análisis
precisamente con la Constitución de Cádiz de 1812, porque a pesar de no ser
propiamente mexicana, es “... en realidad fuente de nuestras normas comiciales
...” 66. La nota distintiva en estos primeros documentos constitucionales es que en
ellos se establecía (salvo en la Constitución de las Siete Leyes de 1836), que el
Poder Legislativo era el único que tenía facultades para dirimir las controversias
electorales. Era facultad exclusiva de éste calificar las elecciones, interpretar las
leyes, (incluyéndose desde luego, a las leyes electorales) y resolver los conflictos
que se suscitaran entre dos poderes a nivel local o federal. Esta situación era
derivada, por una parte, de la influencia de las ideas producto de la Revolución
Francesa, particularmente de la concepción de que sólo los cuerpos legislativos eran
soberanos y por tanto, los únicos autorizados para realizar la interpretación de la ley
y, por otra parte, estas funciones exclusivas del Legislativo eran también,
consecuencia de la adopción tajante del principio de separación de poderes.

Cabe aclarar, que en estos tiempos, se entendía que había una clara diferencia entre
la aplicación y la interpretación de la ley. La aplicación de la ley era un acto del
Poder Judicial, por el cual se declaraba que un hecho era o no de los que la ley
mandaba, permitía o prohibía. Por otra parte, interpretar una ley era un acto
exclusivo del Poder Legislativo, mediante el cual se otorgaba a la ley un contenido
o un alcance que anteriormente no tenía, es decir, se creaba una nueva situación
jurídica, anteriormente desconocida. El efecto de la aplicación de la ley era singular
y sólo para el caso que la provocaba, sin poder producir efectos generales ya que no
podía hacerse extensivo a todos los casos similares, en cambio, la interpretación de
la ley tenía un efecto general, permanente y duradero, un efecto erga omnes, y con
base en estas concepciones se entendía que la interpretación de la ley sólo podía
corresponder al Legislativo67.

El análisis de nuestros primeros documentos constitucionales sirve para corroborar

lo anteriormente señalado, en la Constitución de Cádiz de 181268 se establecieron:
la atribución del Poder Legislativo para calificar en forma definitiva las dudas sobre
la legitimidad de los poderes o calidades de los diputados (principio de
autocalificación) (art.115); la facultad de las Cortes para proponer las leyes e
interpretarlas (art.131, fracción primera); la potestad exclusiva de los tribunales
para aplicar las leyes (art. 242); y, la potestad del Supremo Tribunal, para que en
caso de duda, en la inteligencia de una ley pudiera promover la declaración
correspondiente, es decir, la interpretación auténtica a cargo de las Cortes (art. 261
fracción décima).
La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 182469, reitera el
principio de autocalificación (arts. 35 y 83); la facultad del Congreso General para
resolver las dudas sobre la interpretación de los artículos de la Constitución y del
Acta Constitutiva (art. 165); y, la obligación de guardar para la interpretación de
las leyes y decretos, las mismas formas que se señalaban para su formación, es
decir, un procedimiento a cargo del Poder Legislativo (art. 64).

“Un ejemplo de control de la constitucionalidad con carácter no jurisdiccional, sino

puramente político, puede encontrarse en la historia misma de las instituciones
jurídicas de México, o sea en aquel Supremo Poder Conservador, que fue creado
por la segunda de las “Siete Leyes Constitucionales de 29 de diciembre de 1836”,
inspirado en el Sénat conservateur de la Constitución francesa...”70. Este Poder,
tenía atribuciones para declarar, dentro de los dos meses posteriores a su sanción, la
nulidad de leyes por ser contrarias a la Constitución (aquí, evidentemente, se
incluían las electorales) (Ley Segunda, art.12, fracción I), y la facultad para
calificar las elecciones de senadores (Ley Segunda, art. 12, fracción XI). En
consecuencia, las Bases y Leyes Constitucionales de la República Mexicana de
183671, establecen una excepción al principio que venimos señalando, en el sentido
de que correspondía, de manera exclusiva, al Poder Legislativo, dirimir en
definitiva las controversias por leyes o actos en materia electoral en esta primera
etapa en la evolución de la justicia electoral. Cabe agregar, que en estas leyes de
1836, la calificación de las elecciones de diputados correspondía al senado (Ley
Tercera, art. 5); la de presidente a ambas cámaras (Ley Cuarta, art. 2); y, la
facultad para interpretar las leyes al Poder Legislativo (Ley Tercera, art. 44,
fracción I y Ley Quinta, art. 12, fracción XV).

La excepción establecida en las leyes constitucionales de 1836 tuvo una duración de

tan sólo siete años, pues en las Bases Orgánicas de la República Mexicana de
184372, se retoman los principios que venimos señalando, pues se restablece el
principio de autocalificación, al otorgarse a cada una de las cámaras, la facultad
para calificar sus elecciones (art. 68); y, a ambas cámaras, conjuntamente, la
facultad de calificación de la elección presidencial (art. 79). Por lo que hace a la
facultad de interpretar las leyes, sigue siendo exclusiva del Poder Legislativo (arts.
66, fracción I y 118, fracción XIV).
En 1847, con el Acta Constitutiva y de Reformas73, el país retoma el sistema
federal y la Constitución de 1824, por lo que las facultades para calificar las
elecciones y para interpretar las leyes, son exclusivas del Poder Legislativo. Es de
destacarse, que con esta legislación, se introduce un sistema de control de
constitucionalidad de las leyes y actos de autoridad. De acuerdo con este sistema, el
Congreso Federal podía decretar la nulidad de las leyes de los Estados contrarias a
la Constitución (art. 22), y a su vez, con la mayoría de votos de las legislaturas
locales, era posible decretar la nulidad de las leyes del Congreso Federal por ser
contrarias a la Constitución (art. 23). Por lo que hace a los actos de autoridad, se
introduce el juicio de amparo como medio de control de su constitucionalidad (art.
25).

Por lo que hace a las elecciones en las entidades federativas, en el período que nos
ocupa, durante la vigencia de la Constitución de 1824, el Congreso Federal
realizaba de hecho la calificación de las elecciones de las legislaturas locales y esta
práctica era aceptada como constitucional. Isidro Montiel y Duarte, distinguido
jurista del siglo pasado, en su “Estudio constitucional sobre la soberanía de los
estados de la República Mexicana”, a través de ejemplos de casos concretos
demostró esta situación. En su obra, entre otros casos señala:

Ø En 1826, el Congreso General dictó una ley que declaró la forma como debía
instalarse el Congreso Constitucional de Durango;

Ø En 1828, el Congreso General resolvió la inconstitucionalidad de un acto del

Congreso de Jalisco, consistente en la anulación de las elecciones de
Guadalajara, Zapopan y Sayula;

Ø En 1829, el Congreso declaró a algunos ciudadanos, como los que debían

calificar unas elecciones en Durango; y

Ø En 1830, el legislativo federal declaró que la legislatura de Oaxaca era

inconstitucional, y que, en consecuencia, el gobierno del estado debía disponer
el establecimiento de una nueva legislatura, en los términos de lo dispuesto en
la constitución local. En este mismo año, el Congreso resolvió el
restablecimiento de la legislatura constituyente del Estado de México 74.

Este tipo de actos no fueron prácticas aisladas sino reiteradas y reputadas como
constitucionales, sin que se creyera que vulneraban la soberanía de los estados.
De todo lo anterior podemos afirmar, que salvo las excepciones señaladas, la
solución de los conflictos que se suscitaban en materia electoral o la declaración de
inconstitucionalidad de actos o leyes, hasta antes de la Constitución de 1857, eran
materia exclusiva del Poder Legislativo.

2.4. Forma de resolver las controversias electorales. Período 1812-1857

Para conocer los medios de impugnación que en materia electoral podían hacerse
valer y la forma de su tramitación, resulta indispensable examinar, aunque sea a
grandes rasgos, las leyes electorales y sus principales cambios en este período.

Por lo que hace a la Constitución de Cádiz de 1812, como ya se mencionó, su

referencia resulta obligada en razón de ser fundamental su influencia en posteriores
legislaciones. En lo que atañe a las impugnaciones en materia electoral, éstas podían
ser presentadas ante los órganos encargados de llevar a cabo el proceso electoral, es
decir, ante las juntas de parroquia, de partido, de provincia o las preparatorias de
Cortes.

A nivel parroquial, los ciudadanos se reunían en la parroquia con el presidente de la

junta, celebraban una misa solemne y a continuación se procedía a nombrar dos
escrutadores y un secretario. El presidente era el jefe político de la localidad, a él
correspondía preguntar si había alguna queja por cohecho o soborno para que la
elección favoreciera a alguna persona. Quien tuviera una queja debía justificarla en
el acto, de ser probada, eran privados del voto pasivo y activo quienes hubieren
cometido la falta. Esta resolución de la junta no admitía recurso alguno. Como no
existía un padrón electoral, correspondía también a la junta parroquial decidir en
última instancia quiénes tenían derecho a votar. En esta junta se nombraban
primeramente compromisarios, aproximadamente uno por cada veinte ciudadanos,
para ello, los electores, de viva voz, señalaban tantos nombres como
compromisarios fueran a elegir. Resultaban electos compromisarios, quienes
tuvieran el mayor número de votos. Posteriormente, los compromisarios se reunían
por su cuenta para, en un procedimiento similar, elegir a los electores de parroquia
(arts. 46 a 56)75 .
En las juntas de partido, los electores de parroquia se reunían y nombraban entre
ellos mismos a dos escrutadores y un secretario, quienes examinaban los
nombramientos de los electores, salvo los suyos, al final, se leían los informes
sobre los nombramientos. Si había quejas, la junta de partido resolvía en el acto y
de manera definitiva. Después pasaban los electores a misa en la Iglesia Mayor y a
continuación se procedía a la votación en términos semejantes a los que se
establecían para las juntas de parroquia, con la diferencia de que los votos eran
emitidos por los electores de forma secreta, mediante cédulas en las que escribían el
nombre de quien era favorecido con su voto (arts. 68 a 73)76 .

En las juntas de provincia el procedimiento era semejante, aunque en este caso se

celebraba la misa en la catedral, si la había, y se establecía expresamente en la
Constitución, que en la reunión de los electores de partido deberían leerse los cuatro
capítulos constitucionales que trataban sobre las elecciones. Después de la elección
de los diputados de provincia se procedía a elegir suplentes (arts. 82 a 90)77.

En las Cortes, se reunía una primera junta preparatoria encabezada por el presidente
de la diputación permanente e integrada con escrutadores y secretarios designados
por la misma diputación. En esta junta, los presuntos diputados de provincia
nombraban dos comisiones para examinar sus certificaciones, una examinaba los
papeles de todos los diputados y la segunda examinaba los de la primera comisión.
En la segunda junta preparatoria se informaba sobre el resultado de la revisión de
las certificaciones. Todas las dudas al respecto eran resueltas por la junta de manera
definitiva. Una vez calificada la elección, los diputados debían, con los santos
evangelios sobre la mano, jurar defender la religión, la Constitución y el leal y fiel
desempeño del encargo78 .

En conclusión, la Constitución gaditana resultó fundamental en la edificación de

nuestro Derecho Electoral, pues sirvió de modelo a posteriores ordenamientos
legales, con ella se introdujo el sistema de elección indirecta de tercer grado, el
principio de autocalificación y los vestigios de lo que eventualmente serían los
distritos, las secciones electorales y la configuración de las mesas directivas de
casilla. La Constitución no establecía un padrón electoral y tampoco desarrolló un
sistema de medios de impugnación en materia electoral, ya que los conflictos se
planteaban y resolvían sin procedimientos especiales y claramente regulados,
aunque desde esta legislación se abría la posibilidad para que los ciudadanos o los
electores pudieran reclamar los actos electorales. La resolución de estos reclamos
estaba a cargo de los organismos electorales, es decir, a cargo de las juntas de
parroquia, de partido, de provincia o las preparatorias a Cortes.

Las legislaciones electorales posteriores a la de 1812, introducen cambios, pero no

alteran en su esencia la regulación de las controversias electorales. En 1830, con las
reglas para las elecciones de diputados y de Ayuntamientos del Distrito y
Territorios de la República, nos apartamos del esquema parroquial, se forman las
secciones electorales y se designan comisionados por sección, encargados de
entregar boletas a los ciudadanos y formar un padrón electoral que entregaban a la
junta electoral primaria. Como consecuencia de estos cambios, se introdujo en la
legislación electoral la posibilidad para los ciudadanos de reclamar su inclusión en
el padrón. Esta posibilidad será desde entonces reiterada en posteriores
ordenamientos.

Conforme a la legislación de 1830, los ciudadanos podían reclamar a la junta

electoral primaria, la entrega de la boleta cuando la hubiere negado el comisionado,
o reclamar la falta de legitimidad de una boleta. Estas impugnaciones eran resueltas
por la junta electoral primaria. Desde esta ley se establece la obligación a cargo de
los electores de votar en la sección correspondiente a su domicilio (arts. 5, 6, 8, 9,
23, 25 y 26)79.

En 1843, con las Bases Orgánicas de la República Mexicana, se introdujo en la

legislación electoral otra parte fundamental en la estructura de la justicia electoral,
las causales de nulidad de elección, que surgen como una forma de limitar a los
colegios electorales, para que sólo por estas causas se pudiera decretar la nulidad de
una elección. Las causales eran las siguientes: falta de las calidades constitucionales
en el electo; intervención o violencia de la fuerza armada en las elecciones; falta de
mayoría absoluta de los que tenían derecho a votar en las elecciones que no fueran
primarias, y error o fraude en la computación de los votos (art. 168)80 .

Después del análisis de las legislaciones electorales del período de 1812 a 1857,
hemos de concluir que la forma de dirimir los conflictos electorales es,
esencialmente, la establecida desde la Constitución de Cádiz en 1812.
No es posible cerrar este primer período de la evolución de la justicia electoral en
nuestro país, sin hacer referencia a una memorable declaración de nulidad en
materia electoral, decretada en este período, que podría constituir un ejemplo de
cómo se llegaban a resolver las controversias electorales.

En septiembre de 1828, conforme a lo dispuesto por el artículo 79 constitucional,

habrían de realizarse las elecciones de presidente y vicepresidente de la República
y, para ello, debían las legislaturas de los estados emitir sus votos.

En total dieciocho legislaturas, ya que la de Durango no estaba reunida, efectuaron

la elección. Cada legislatura contaba con dos votos. De los treinta y seis votos
emitidos, correspondieron once a Gómez Pedraza (Secretario de Guerra, de
Victoria, candidato moderado, apoyado por Nicolás Bravo), nueve a Guerrero
(candidato de los radicales) y seis a Bustamante, el resto se distribuyó en cifras
inferiores entre otros candidatos81.

Contra esta votación se levantó una insurrección, constituida por el

pronunciamiento de Jalapa, encabezado por Antonio López de Santa Anna
(septiembre de 1828); el “Plan de la Acordada” inicialmente jefaturado por Zavala
y después por Lobato, y los asaltos al “Parián” y a “los Portales”. Estos eventos
infundieron terror y pusieron en fuga a Gómez Pedraza, quien renuncia y el tres de
diciembre abandona el país con rumbo a Francia. (Previamente Nicolás Bravo había
sido desterrado y vivía en Ecuador).

La Cámara de Diputados no aceptó la renuncia de Gómez Pedraza, sino que, por

decreto de doce de enero de 1829, en franco desacato de la Constitución, nulificó
los votos obtenidos por Gómez Pedraza y otorgó el triunfo a otros candidatos,
designando el uno de abril, Presidente de la República a Vicente Guerrero, y
Vicepresidente, a Anastasio
Bustamante82 83.

3. SEGUNDO PERÍODO 1857–1881

La característica fundamental del período es que en él se da el interesantísimo

debate en torno a la tesis de la incompetencia de origen. En esta disputa de ideas,
participaron los más importantes juristas de la época, con José María Iglesias
encabezando la posición en pro de la tesis, e Ignacio Luis Vallarta, al frente de la
postura en contra. En derredor de la controversia, subyacía un intento de apartar los
conflictos del ámbito exclusivo del Poder Legislativo, para pasarlos a la esfera del
Poder Judicial por la vía del amparo.

3.1. Marco Legal

Con la Constitución de 1857, se introdujeron cambios fundamentales, que sentaron

las bases en torno a las cuales, posteriormente, habría de darse el debate sobre la
incompetencia de origen. De estas modificaciones, destacan las siguientes:

Ø Bajo la influencia de la concepción jusnaturalista del Derecho, se estableció en

la Constitución un catálogo “de los derechos del hombre”, que se reconocieron
en el artículo 1º, como “la base y objeto de las instituciones sociales”84;

Ø En este catálogo se incluyó, en el artículo 16, la garantía de que nadie podría

“... ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones sino
en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente...” 85, sin embargo,
“... nada se encontró en la historia de las discusiones en el seno del Congreso
que pudiera aclarar lo que entendió el legislador como autoridad competente” 86.
Aunque puede considerarse que el artículo 16 “... tiene como antecedente la
enmienda quinta de la Constitución de los Estados Unidos de América, en donde
se establece, sin mencionar el término de autoridad competente, que los
procedimientos deberán realizarse conforme a la ley, lo que se conoce como
“due process of law”; es decir, el debido proceso legal...” 87;

Ø Derivado de la influencia del sistema norteamericano88, se suprimió en la

Constitución la facultad del Legislativo de interpretar las leyes, y se atribuyó al
Poder Judicial Federal la facultad para interpretar la constitucionalidad de las
mismas;

Ø Se estableció la procedencia del juicio de amparo como medio para hacer

respetar y sostener las garantías establecidas en la Constitución; y

Ø En el artículo 79, se estableció que “...en las faltas temporales del Presidente
de la República y en la absoluta, mientras se presentara el nuevamente electo
entraría a ejercer el poder el presidente de la suprema corte de justicia”89.

En enero de 1858, coexistían dos gobiernos, el liberal, encabezado por Juárez y el

conservador, con Zuloaga al frente. En diciembre de 1860, se dio el fin de la
Guerra de Reforma con el “...triunfo definitivo de los liberales en la batalla de San
Miguel Calpulalpan, Estado de México”90 . En septiembre de 1861, Juárez fue
reelecto y en ese mismo año se expide la primera Ley de Amparo. En 1862,
comienza la invasión francesa; en 1863, se ofreció formalmente la corona de
México a Maximiliano de Habsburgo91 y, en 1867, triunfa Juárez y Maximiliano es
fusilado. En 1869, se expidió la Ley de Amparo a fin de darle a la institución una
vida jurídica más eficaz y debido al interés nacional que provocó el amparo92.

3.2. Posición de José María Iglesias

En torno a la legitimidad de las autoridades de los estados, entre diciembre de 1871

y marzo de 1873, la Corte se pronunció en fallos contradictorios, estableciendo en
unos, que los estados eran los únicos que podían decidir sobre la legitimidad de las
autoridades locales, y en otros, que cabía en las facultades de los tribunales de la
federación, decidir, en determinados casos, sobre la legitimidad de las autoridades
de los estados93.

En consecuencia, antes de que Iglesias asumiera el cargo de presidente de la Corte,

mientras se desempeñaba como administrador de rentas del Distrito Federal94, la
Corte entraba al estudio de la legitimidad de las autoridades locales. En 1873,
Iglesias asume la presidencia del máximo tribunal y cuando llevaba cerca de un año
de ejercerlo, tocó a la Corte resolver el amparo solicitado por varios hacendados de
Morelos, quienes no estimando legítimos los títulos con que funcionaban como
legislatura y gobernador el cuerpo y la persona que aparecían con tal carácter, les
negaban la competencia requerida por el artículo 16 de la Constitución Federal 95.

Fundaron los hacendados su petición, en el argumento de que la ley de

presupuestos de 1873, había sido expedida en una sesión de diputados en la que no
hubo quórum, ya que de los seis legisladores que concurrieron a la sesión, uno de
ellos, Vicente Llamas, no debía ser considerado con tal carácter, porque su
elección se había verificado en el distrito donde era jefe político, por lo que
resultaba nula en los términos de lo dispuesto por la propia Constitución96 .

También se argumentó, que las leyes, para ser obedecidas, debían ser promulgadas
por un Poder Ejecutivo legítimo y que el gobernador Francisco Leyva no lo era, ya
que se había reelegido, mediante una reforma cuyo procedimiento no se ajustó a lo
previsto en la propia constitución del estado. Además de que su elección no era
válida, porque no se reunieron las dos terceras partes de la votación 97.

El juez de distrito concedió el amparo a los quejosos, por la falta de quórum en la

aprobación de la ley de presupuestos, y respecto del gobernador Francisco Leyva,
consideró que la justicia federal no tenía competencia para entrar al examen de los
actos electorales correspondientes98.

De acuerdo al procedimiento establecido entonces, el juez envió, de oficio, su fallo

a la Corte, donde al discutir el Amparo Morelos, hubo una división en tres
posturas, prevaleciendo al final, la que estaba por conceder el amparo a los
quejosos, por la falta de legitimidad de Francisco Leyva como gobernador del
estado de Morelos 99.

Curiosamente, la sentencia del Amparo Morelos nunca fue notificada, y su

cumplimiento fue eludido por el gobernador, quien además promovió una acusación
en la Ciudad de México contra el juez de distrito. Presente el juez en México, no
acudieron sus acusadores, pero al regresar a Cuernavaca fue remitido a prisión. La
Corte suspendió a quien decretó la prisión del juez y ordenó su libertad, sin
embargo, el gobierno de Morelos manifestó que “... no podían permitir de ninguna
manera que un individuo complicado en una conspiración, se paseara libremente...y
siguiera ejerciendo su propaganda revolucionaria”100. Por otra parte, el apoderado
de los quejosos, también fue aprehendido e incomunicado por “sedicioso” 101 .

Por lo anterior, Iglesias se dio a la tarea de explicar los fundamentos con que
sostenía su voto en el Amparo Morelos, a través de la publicación de un “Estudio
Constitucional sobre Facultades de la Corte de Justicia”. En esta obra, señaló que
la cuestión a determinar, se reducía en esencia, a resolver, si cabía en las facultades
de la Corte, examinar, en algunos casos, la legitimidad de las autoridades de los
estados102.

Del texto constitucional concluyó que los tribunales de la federación, de los que el
primero era la Corte, debían resolver las controversias que por vía de amparo se
suscitaran, contra leyes o actos de cualquier autoridad, que violaran las garantías
individuales, cuando a esta autoridad se negara el carácter de competente 103.
Para Iglesias, competencia y legitimidad eran ciertamente cosas diversas, pero
ligadas íntimamente, de tal forma que la competencia no podía existir sin la
legitimidad. En el caso de las autoridades, podían ser legítimas y no competentes
para determinado negocio; pero para ninguno podían ser competentes las
autoridades a quienes faltaba la legitimidad. En consecuencia, el amparo procedía
contra quienes funcionaran como autoridades, incluyéndose las falsas autoridades,
las ilegítimas o las usurpadoras, y si el amparo podía concederse por una falta de
competencia, con mayor razón por la falta absoluta de legitimidad 104.

Por otra parte, según Iglesias, si el amparo procedía por actos o leyes de cualquier
autoridad que violaran las garantías individuales, esto incluía a las de los estados,
ya que los colegios electorales estatales no podían ser considerados como los
árbitros de los destinos del país, y tenían la obligación incuestionable e ineludible de
acatar las leyes, y más aún, sus constituciones. Cuando no lo hicieren, estarían
afectando a la soberanía popular y correspondería a los Poderes de la Unión,
restablecer en el estado, la forma de gobierno violada, es decir, la republicana
representativa y popular105 .

Para Iglesias, cuando en las elecciones de un estado, se violaban artículos claros y

terminantes de su Constitución, no era en realidad el pueblo el que cometía las
infracciones, sino un puñado de ambiciosos que querían utilizar como escudo el
nombre de la soberanía.

Como consecuencia de la resolución recaída al Amparo Morelos, en 1874 se

presentó ante el Congreso de la Unión, un proyecto de ley que constaba de un solo
artículo y concebido en los términos siguientes:

Artículo único. La justicia de la Unión no podrá juzgar ni decidir, en

ningún caso, sobre la legalidad de las autoridades y funcionarios del
orden federal y de los Estados, electos popularmente, y cuya legitimidad
haya sido declarada por los respectivos Colegios Electorales.106

Ante esto, el presidente de la Corte argumentó, que era “...preciosa en verdad

semejante confesión...”, ya que si había la necesidad de expedir una ley, en la que
se prohibiera a la justicia de la Unión, proceder como lo había hecho, era porque no
existía disposición que se lo prohibiera, de otra manera, no tendría sentido un
proyecto de ley que definiera lo ya definido107.
Pocos meses después del “ruidoso” asunto Morelos, se presentó en la Corte otro
amparo idéntico en lo esencial, contra actos de quien funcionaba como gobernador
de Puebla, reclamándose su reelección. La resolución, en su parte sustancial lo
declaró procedente, y consignó “...de nuevo el principio de que no basta la decisión
de un colegio electoral,
cualesquiera que sean su formación y categoría, para dar validez a actos viciados
por una notoria inconstitucionalidad” 108 .

Como consecuencia de este Amparo Puebla, se expidió una ley de dieciocho de

mayo de 1875, conforme a la cual, a la justicia federal quedaba prohibido fallar en
contra de las declaraciones de los colegios electorales, bajo severa pena109 . Ante
esto, Iglesias decidió presentar su renuncia, pero fue convencido por el presidente
Lerdo, de sustituirla por una protesta hecha ante la Corte, contra la ley de dieciocho
de mayo110.

En enero de 1876, Porfirio Díaz desconoce al gobierno en el Plan de Tuxtepec; en

junio y julio se realizaron las elecciones presidenciales y la opinión generalizada era
que había ocurrido un fraude monumental. Una vez calificada la elección por el
respectivo colegio electoral, Iglesias emite un “Manifiesto a la Nación”
desconociendo al presidente y con el apoyo de varias legislaturas asume el cargo de
presidente interino.

Comienza una lucha con tres caudillos al frente, Lerdo de Tejada, José María
Iglesias y Porfirio Díaz. En el desenlace final: Lerdo de Tejada abandona en
diciembre la Ciudad de México, acompañado de numerosa escolta y bien provisto
de fondos de la Tesorería, sale con rumbo a Guerrero y de ahí, al exilio en Nueva
York; Iglesias, después de varias derrotas, se embarca a Mazatlán, pero el puerto se
había pronunciado a favor de Díaz, por lo que continúa su viaje forzado a San
Francisco y de ahí, a Nueva Orléans; Díaz resulta vencedor, convoca a elecciones y
es nombrado presidente constitucional.

3.3. Posición de Ignacio L. Vallarta

Porfirio Díaz, después de derrotar a Lerdo de Tejada, en mayo de 1876, nombró a

Ignacio L. Vallarta, Secretario de Relaciones Exteriores. Un año después, en mayo
de 1877, Vallarta es electo presidente de la Corte, pero ante la abundancia de
asuntos por resolver en la secretaría, no es, sino hasta mayo de 1878, cuando asume
el cargo en la Corte111 .

Anterior a su desempeño en nuestro máximo tribunal, Vallarta se había manifestado

a favor de la tesis de la incompetencia de origen, como lo demuestran el haberse
desempeñado como abogado del quejoso, coronel Julio Cervantes, en el amparo
conocido como la “Cuestión de Querétaro” y la promoción de un amparo, contra la
resolución de un colegio electoral, en unos comicios en los que participó como
candidato a senador por Jalisco.

Como presidente de la Corte, en junio de 1878, al resolver el Amparo Santos

Peláez, apoyó de nueva cuenta la tesis de la incompetencia de origen, sin embargo,
en agosto de ese mismo año, al resolver el Amparo León Guzmán, contra la opinión
mayoritaria de los integrantes de la Corte, expresó en voto particular su opinión
contraria a la tesis referida y no fue sino hasta 1882, con la resolución recaída al
amparo Salvador Dondé cuando Vallarta elaboró extensamente su argumentación
contra la tesis.

De acuerdo con Vallarta, los tribunales no podían juzgar cuestiones esencialmente

políticas, ya que esta resolución correspondía a otros departamentos del gobierno.
Así por ejemplo, ante la amenaza de que un estado se apartara de la forma
republicana de gobierno, correspondía la protección al Gobierno del Estado
mexicano y no a un órgano local o federal, es decir al Presidente de la República 112 .

Consideraba el jalisciense, que si bien era cierto, que todo mexicano tenía derecho a
ser gobernado por autoridades legítimas, también lo era que ese derecho no podía
hacerse efectivo en el amparo, sino en la vía y forma que determinaran las leyes.
Quien creyera ilegítimo a un Presidente, a un Congreso, a un gobernador o a una
legislatura no podía acudir a los tribunales entablando una demanda contra ellos,
aunque fuera una demanda de amparo, sino que debía ocurrir ante el colegio
electoral, que revisaba, computaba los votos, apreciaba las causas de nulidad de la
elección y resolvía, en forma definitiva y final, sobre la validez del acto político113.
En su voto al Amparo Dondé incluyó un estudio con el que pretendió demostrar que
la posibilidad de que los tribunales tuvieran la facultad de calificar la legitimidad de
las autoridades no tenía sustento en legislaciones extranjeras114 .

Según Vallarta, la ley no otorgaba a la Corte la facultad para calificar la legitimidad

de los poderes de los estados y el máximo tribunal, de hacerlo, usurparía
atribuciones estatales, a más de desquiciar por completo las instituciones, olvidando
la división de poderes, confundiendo las funciones y dando al judicial las funciones
del legislativo o el ejecutivo115. Además, si los tribunales tuvieran derecho a
declarar la ilegitimidad de las autoridades y con ello anularan todos los actos
ejecutados por esa “autoridad”, esto sería tan “monstruoso”, como dar efecto
retroactivo a las leyes, poniendo a los poderes en constante peligro de ser
desconocidos y nulificados, manteniendo una perpetua inseguridad en la
administración pública116.

A partir de la resolución recaída al amparo Salvador Dondé, la tesis de la

incompetencia de origen declina el terreno ganado y queda sepultada ante la
cantidad de casos subsecuentes que repitieron las ideas vertidas por Vallarta117 .

Al margen de la opinión, sobre si la tesis era o no un desacierto jurídico, no puede

dejar de advertirse, que la tesis, en sí misma, constituye una demostración de la
absoluta independencia de la Corte frente al poder ejecutivo, frente al legislativo y
frente a los dos juntos. ¿Por qué eran independientes los miembros de la Corte? No
lo eran por un buen sueldo o un puesto vitalicio: ganaban 333 pesos mensuales y su
cargo duraba sólo seis años. Quizá porque eran liberales, rabiosa y neciamente
liberales, y como tales, habían luchado por la libertad y vivían en una sociedad
liberal creada por ellos y, especialmente, porque sabían que la libertad del país
dependía de la libertad de todos118.

3.4. Forma de resolver las controversias electorales. Período 1857–1881

Por lo que hace a las formas establecidas en las leyes electorales para resolver los
conflictos, con la Ley Orgánica Electoral de 1857, se establecen nuevas causales de
nulidad de elección y un procedimiento para reclamar la nulidad, que podríamos
reconocer como un recurso en materia electoral establecido con el fin de posibilitar
la impugnación de los resultados de las elecciones. El establecimiento de este
recurso será, con algunas modificaciones, reiterado en sucesivas legislaciones. Las
causales establecidas eran: la falta de algún requisito legal en el electo o porque
estuviere comprendido en alguna restricción de las que expresaba la ley (es decir,
por inelegibilidad); por que en el nombramiento hubiere intervenido violencia de la
fuerza armada; por haber mediado cohecho o soborno en la elección; por error
sustancial respecto de la persona nombrada; por falta de la mayoría absoluta de los
votos presentes en las juntas electorales que no fueran primarias; y por error o
fraude en la computación de los votos (art. 54)119 . En lo referente al recurso, se
estableció que todo ciudadano podía reclamar la nulidad de las elecciones y solicitar
la declaración correspondiente. El denunciante tenía la obligación de presentar la
instancia por escrito, ante la junta a quien le correspondiera fallar o ante el
Congreso, antes del día en que debían resolver acerca de los expedientes y
credenciales respectivas. Debía el recurrente, además, determinar y probar la
infracción a la ley. Después de ese día, no se admitía ningún recurso y se tenía por
legítima la elección (art. 55)120.

4. TERCER PERÍODO 1881–1977

4.1. Órgano encargado de dirimir los conflictos electorales

Este período en la evolución de la justicia electoral comienza en pleno porfiriato, y

es una etapa sin grandes cambios, en realidad, no es ya discutida la atribución del
Poder Legislativo para resolver en forma definitiva las controversias electorales.
Por su parte, el Poder Judicial Federal, sigue siendo ajeno a la solución de los
conflictos electorales. Las normas electorales establecidas en la Constitución de
1917, la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial Federal y las modificaciones a
la Ley de Amparo confirman esta apreciación.

4.1.1. Facultad investigatoria de la Corte en materia electoral

En el párrafo tercero, del artículo 97 de la Constitución de 1917, se estableció lo

que se conoce como la “facultad investigatoria de la Corte”, a través de la cual,
podía este órgano jurisdiccional investigar “violaciones al voto público”:

La Suprema Corte de Justicia ...nombrará a alguno o algunos de sus miembros

o algún juez de Distrito o Magistrado de Circuito o designará uno o varios
comisionados especiales; cuando así lo juzgue conveniente, o lo pidiere el
 Ejecutivo Federal, o alguna de las Cámaras de la Unión, o el gobernador de
algún Estado, únicamente para que averigüe la conducta de algún juez o
magistrado federal, o algún hecho o hechos que constituyan la violación de
alguna garantía individual, o la violación del voto público, o algún otro delito
castigado por la ley federal.121

La naturaleza jurídica de esta facultad desde un punto de vista formal, era

jurisdiccional, porque estaba a cargo de la Corte, pero, desde la perspectiva
material, no implicaba esta naturaleza, porque era sólo investigatoria y sin
atribución de decisión, ya que no podía emitir sentencias; su uso se reservaba para
casos graves, de verdadero escándalo público y conmoción nacional. Era un
procedimiento excepcional para casos extraordinarios122.

En los casos de violación del voto público, la investigación debía enviarse a la

respectiva cámara legislativa, o al ministerio público correspondiente, si existieren
aspectos penales. Siendo las cámaras las facultadas para resolver en última
instancia, podían tomar en cuenta o no la investigación de la Corte123.

Nuestro máximo tribunal debía tratar de concluir la investigación antes de la

calificación de la elección, pues de concluirse después, la investigación resultaría en
una desautorización a los actos de poderes constituidos, creando un grave problema
político. Además, debía considerar que el realizar una investigación sin mediar
solicitud del Poder Legislativo, podría considerarse como un acto de desconfianza
en su capacidad para hacer prevalecer el voto público124.

Finalmente, los resultados de la investigación, a pesar de no tener un efecto

vinculatorio, podían llegar a tener una gran importancia, dependiendo del apoyo
que les diera la opinión pública.

En 1946, se solicitó el ejercicio de esta facultad y se comisionó a dos ministros de

la Corte para realizar una averiguación en León, Guanajuato. Los informes
correspondientes, por acuerdo del pleno, se remitieron al Presidente de la
República y al gobernador de Guanajuato. Posteriormente y a raíz de las elecciones
presidenciales de 1946, el Partido Democrático Mexicano y el Partido Nacional
Constitucionalista, acudieron a la Corte, argumentando que en la jornada electoral
se había violado el voto público. Se analizaron en el pleno de la Corte, las
solicitudes de los partidos políticos, y con el voto en contra de seis ministros y
catorce a favor, se consideró: la improcedencia de la solicitud de investigación
solicitada por los partidos políticos, por no estar facultada la Corte para hacer una
“pesquisa general”; la Corte no tenía facultades constitucionales para resolver las
peticiones concretas, formuladas por un partido, relativas a declarar ilegales los
documentos expedidos por funcionarios electorales y que el colegio electoral que
estaba por instalarse era ilegítimo; finalmente, no procedía acordar las
investigaciones solicitadas por supuestas irregularidades electorales en los estados
de Tlaxcala y Morelos.

Aunque fuera del período al que se hace referencia, vale la pena señalar que en
diciembre de 1977, se modificó este artículo estableciéndose:

La Suprema Corte de Justicia está facultada para practicar de oficio la

averiguación de algún hecho o hechos que constituyan la violación del voto
público, pero sólo en los casos en que a su juicio pudiera ponerse en duda la
legalidad de todo el proceso de elección de alguno de los Poderes de la Unión.
Los resultados de la investigación se harán llegar oportunamente a los órganos
competentes.125 126

En consecuencia, la facultad investigatoria de la Corte, a partir de esta reforma, se

restringió aún más, pues ahora es “de oficio” y es menester que se ponga en duda
“todo el proceso de elección de alguno de los Poderes de la Unión”, lo que excluye
la posibilidad de intervención en conflictos locales. En lo que hace a los “órganos
competentes”, éstos dejaron de ser los colegios electorales, en virtud de su
desaparición, siéndolo ahora el ministerio público de la federación y el Tribunal
Electoral.

4.1.2. La jurisprudencia del Poder Judicial Federal

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, con precedentes decididos entre 1918 y

1920, estableció que “...conforme a la fracción I, del artículo 103 constitucional,
los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite por
leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales; de donde se
desprende que el juicio de amparo es improcedente cuando no se trata de aquellas
garantías...” 127 .
Por otra parte, con precedentes de la quinta época, decididos entre 1920 y 1929, la
Corte ratificó las ideas de Vallarta en torno a la incompetencia de origen y
estableció:

La Corte ha sostenido el criterio de que la autoridad judicial no debe intervenir

para resolver cuestiones políticas que incumben, constitucionalmente, a otros
poderes; en el amparo no debe juzgarse sobre la legalidad de la autoridad, sino
simplemente sobre su competencia; pues si se declara que una autoridad
señalada como responsable propiamente no era autoridad, el amparo resultaría
notoriamente improcedente. Sostener que el artículo 16 de la Constitución
prejuzga la legitimidad de las autoridades, llevaría a atacar la soberanía de los
estados sin fundamento constitucional y por medio de decisiones de un poder
que, como el Judicial, carece de facultades para ello, convirtiéndose en árbitro
de la existencia de poderes que deben ser independientes a él.128

4.1.3. Las modificaciones a la Ley de Amparo

En 1919 se modificó la Ley de Amparo, sin embargo, en el artículo relativo, no se

contempló la improcedencia del amparo en materia política. Por otra parte, en la
Ley de Amparo de 1936, sí se incluyó, en el artículo 73, entre las causales de
improcedencia, la impugnación de actos de organismos electorales (comprendiendo
desde luego a los colegios electorales) en materia de elecciones129. Esta
improcedencia se ha mantenido en la legislación hasta la fecha.

4.2. La forma de resolver los conflictos electorales

En esta etapa es de notar que las leyes electorales se hacen más complejas y
detalladas. Como ejemplo, baste señalar, que las legislaciones del principio de este
período no constaban de más de 60 artículos, en tanto que, las del final, contienen
más de 200 artículos. El tema de la justicia electoral no podía escapar a esta
creciente complejidad, aunque cabe advertir, que el mayor detalle y precisión en las
normas no siempre condujo al incremento de las garantías de los ciudadanos, sino
más bien, en muchas ocasiones, a dificultar sus posibilidades de impugnación. Con
todo, el gran avance en este período, se dio en lo que se refiere a la construcción de
un sistema de medios de impugnación, constituido por varios recursos, claramente
diferenciados y todos a cargo de la autoridad administrativa electoral.

En este período, con la Ley Electoral de 1911, se incluyeron muchos cambios,

entre otros, se reconoció a los partidos políticos personalidad jurídica y el derecho
de nombrar representantes y presentar protestas; se reiteró la posibilidad de los
ciudadanos de reclamar ante una junta revisora del padrón electoral la corrección,
inclusión o exclusión en el mismo. Lo “novedoso” de esta reclamación, consistía en
que si la resolución era adversa, se remitía a un juez local para que resolviera en
definitiva (arts. 12 al 16) 130; se concedió también a los partidos políticos y los
ciudadanos de la sección, la posibilidad de recusar a los instaladores de casilla por
no satisfacer los requisitos de ley (los instaladores estaban encargados de instalar y
presidir la casilla). Correspondía a las juntas electorales la resolución en definitiva
de la recusación (arts. 18 a 20)131; las causales de nulidad de elección tienen otra
regulación, conforme a la cual, se estableció que sólo afectaban “los votos
viciados” (lo que las convertía en causales de nulidad de votación recibida en
casilla), salvo que se afectara la “pluralidad de votos” (mayoría) de un candidato,
en cuyo caso, sí se podía decretar la nulidad de elección (en otras palabras, se
exigía que la irregularidad fuera determinante) (arts. 111 y 114)132. Finalmente, se
introdujeron dos nuevas causales de nulidad: que los nombramientos de los
miembros de la casilla se hubiesen realizado en contravención a la ley; y, no
permitir a los representantes de los partidos ejercer su cargo (art. 112, fracciones
VI y VII)133.

Con las Reformas a la Ley Electoral de 1911, se estableció la elección directa de

diputados y senadores (art. 1)134; con la Ley Electoral para la Formación del
Congreso Constituyente de 1916, se limitaron las posibilidades de impugnación de
los ciudadanos, pues sólo podían ya reclamar la elección de diputados
correspondiente al distrito donde estuviesen empadronados (art. 49)135. En la Ley
Electoral de 1917, se amplió la restricción y sólo se concedió derecho a los
ciudadanos, para reclamar la elección de diputados en su distrito, de senador en su
entidad, o de presidente, ante el respectivo colegio electoral (arts. 55 y 56)136 . En lo
referente a las causales de nulidad, éstas siguen siendo básicamente las mismas. La
Ley para la Elección de Poderes Federales de 1918, introdujo otra causal de
nulidad: la violación, por cualquier causa, del secreto del voto (art. 101)137.

La Ley Electoral Federal de 1946, trajo consigo grandes cambios en materia

electoral, pues entre otras cosas: “federalizó” la materia (arts. 5 a 8)138 e inició una
tendencia hacia la creación de un sistema de partidos, en el que se estableció como
prerrogativa exclusiva de éstos, el registro de candidatos (art. 60)139. En lo referente
a la justicia electoral,
particularmente a las causales de nulidad, las clasificó en varios tipos: del voto de
un elector; de nulidad de votación recibida en una casilla; y, de nulidad de
elección.

Ø Eran causas de nulidad de un voto de elector: el emitirlo en casilla distinta a la

que correspondía; emitirlo en forma distinta la prescrita en la ley ; cuando se
emitiera como consecuencia de la suplantación de electores o de votación doble;
y, cuando hubiera incapacidad en el elector o fuera inelegible el candidato;

Ø Asimismo causaban la nulidad de la votación recibida en una casilla: su

instalación en lugar distinto al señalado en la ley o en condiciones diferentes;
cuando hubiese mediado cohecho, soborno o presión de alguna autoridad para
obtener la votación en favor de determinada persona; cuando se hubiese
ejercido violencia física sobre los electores por alguna autoridad para obtener la
votación en favor de determinada persona; y por haber mediado error o dolo en
la computación de los votos; y

Ø Finalmente, la elección era nula: por ser el electo inelegible; cuando por medio
de cohecho o soborno, presión o violencia sobre los electores se hubiera
obtenido la mayoría de votos de la elección; cuando se hubieren cometido
graves irregularidades en la preparación y desarrollo de toda la elección; y, por
error sobre la persona elegida, salvo que el error fuese sólo sobre el nombre o
apellido, lo que podía enmendar la cámara correspondiente (arts. 119 a 121)140 .
En cuanto a la posibilidad de los ciudadanos para impugnar los resultados
electorales a través de un recurso, la regulación era semejante a la de las
legislaciones anteriores.

Con el decreto de reforma de diversos artículos de la Ley Electoral Federal de

1949, se va delineando un sistema de recursos de carácter administrativo, en el que
es posible reclamar un buen número de actos electorales, entre otros: el registro de
candidatos; el funcionamiento de los comités distritales; la designación de
funcionarios electorales; la división de los distritos electorales, etc. Estas
reclamaciones, cuando eran contra actos de nivel distrital, debían resolverlas los
órganos locales. Contra actos de éstos, correspondía resolver a la Comisión
Federal de Vigilancia Electoral (el órgano máximo) (arts. 8 y 13)141. La Ley
Electoral Federal de 1951, afinó este sistema recursal e inclusive estableció que
cuando no hubiere un recurso especial, los interesados podían reclamar al superior
jerárquico de quien había emitido el acto. A la Comisión Federal se dieron amplias
facultades, llegando incluso, a la de poder aclarar las dudas por la interpretación o
aplicación de la ley electoral (art. 12, fracción XIII)142. Contra los actos de esta
Comisión Federal Electoral (órgano máximo), se estableció la procedencia de la
revocación (art. 115) 143 . En el capítulo de nulidades se excluyeron las de voto de un
elector.

5. CUARTO PERÍODO 1977-1996

5.1. Órgano encargado de dirimir los conflictos electorales

La característica esencial de este período son los intentos por “judicializar” la

resolución de los conflictos electorales, el primero se dio en 1977, con el
establecimiento del recurso de reclamación a cargo de la Corte; el segundo en 1987,
con la creación del Tribunal de lo Contencioso Electoral, un órgano especializado,
ajeno al Poder Judicial de la Federación y, el tercero y último, con la creación en
1990, del Tribunal Federal Electoral, organismo en un principio totalmente ajeno al
Poder Judicial, pero que a partir de 1993, funcionó con una Sala de Segunda
Instancia integrada con miembros de la judicatura federal. Por otra parte, el añejo
principio de autocalificación de las elecciones establecido desde 1812 se atenúa a
partir de 1993 hasta desaparecer al final de esta etapa.

5.1.1. Recurso de reclamación a cargo de la Suprema Corte de Justicia

En 1977, a través de reforma constitucional, se estableció la procedencia de un

recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, contra las
resoluciones del colegio electoral de la Cámara de Diputados. Las reglas de
procedencia y trámite de este recurso se fijaron en la ley electoral144.

En la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de 1977 se

detalló aún más el sistema recursal, integrándose, además del referido recurso de
reclamación, con los de inconformidad, protesta, queja, revocación y revisión. La
inconformidad procedía contra actos del Registro Nacional de Electores; la protesta
contra los resultados del escrutinio en las casillas; la queja contra los resultados de
los cómputos distritales de la elección de diputados (resolvía el colegio electoral); la
revocación contra actos de los organismos electorales (comisiones y comités); y, la
revisión contra irregularidades al resolver la inconformidad, la protesta o la
revocación (arts. 225 a 231)145.
En cuanto al recurso de reclamación sólo lo podían interponer los partidos
políticos, una vez agotadas las instancias previas, dentro de los tres días siguientes
a la calificación de la elección, por parte del colegio electoral de la Cámara de
Diputados. La Corte contaba con diez días para resolver, y para el caso de
considerar fundado el recurso, la obligación de la Cámara era sólo de emitir una
nueva resolución (arts. 235 a 241)146. Como se puede advertir, el recurso presentaba
muchos inconvenientes y con ser un intento de dar imparcialidad al proceso de
revisión de la legalidad de las elecciones, resultó inadecuado, ya que excluía las
elecciones de senadores y la de presidente, obligaba a agotar instancias previas y
limitaba a la Corte a expresar una mera opinión, la que a pesar del peso moral del
máximo tribunal, carecía de fuerza vinculatoria, pues podía el colegio electoral, en
última instancia, decidir sobre su acatamiento. En las elecciones federales de 1979,
se presentaron seis recursos por parte de los partidos: Acción Nacional (cuatro) y
Auténtico de la Revolución Mexicana (dos). En todos los casos, la Corte determinó
que eran improcedentes por no cumplir algún requisito de forma. Con relación a las
elecciones de 1982 interpusieron recursos de reclamación los partidos Socialista
Unificado de México y Social Demócrata. Ambos fueron desechados. Por último,
en las elecciones de 1985, la Corte de nuevo conoció de recursos de reclamación,
interpuestos básicamente por el Partido Acción Nacional y tuvieron el mismo
destino de los anteriores. Aparentemente, el máximo tribunal en general, no entraba
al estudio de fondo de los asuntos147.

5.1.2. Creación del Tribunal de lo Contencioso Electoral Federal

En diciembre de 1986, se modificó el artículo 60 constitucional, desapareciendo el

recurso de reclamación y creándose un tribunal electoral, al que posteriormente el
Código Federal Electoral de 1986, denominaría como Tribunal de lo Contencioso
Electoral, con competencia para conocer los recursos de apelación (procedía contra
las resoluciones recaídas a los recursos de revisión y revocación) y de queja (para
impugnar los resultados de las elecciones de diputados por el principio de mayoría
relativa, de senadores y de presidente). Adicionalmente se establecieron en la
legislación electoral los recursos de revocación (para impugnar actos de la
Comisión Federal Electoral), revisión (contra actos de los órganos distritales,
locales y del Registro Nacional de Electores). Artículos 312 a 325148.
El Tribunal se definía en la ley como “...organismo autónomo de carácter
administrativo...” y se integraba con siete magistrados numerarios y dos
supernumerarios, nombrados por el Congreso de la Unión, a propuesta de los
partidos políticos, siendo la de diputados la cámara de origen (arts. 352 y 353)149.

El Tribunal tuvo una corta vida, pues sólo funcionó tres años, quizá porque en
1988, le correspondió participar en una elección presidencial, que ha sido
reconocida como de las más disputadas en la historia reciente de nuestro país. Sin
embargo, su actuación se dio con un marco legal claramente defectuoso y el
Tribunal fue severamente criticado, como lo fueron también los colegios electorales
que resolvieron en última instancia las impugnaciones sobre los resultados de los
comicios.

El Tribunal conoció de 21 recursos de apelación y 593 recursos de queja, los cuales

fueron en su mayoría desechados o declarados infundados. Tan sólo 64 fueron
declarados fundados150. Esto, básicamente en razón de que la ley resultaba
complicada y muy estricta en lo referente a los requisitos que debían satisfacer los
recursos. Por otra parte, el Tribunal no contaba con medios de apremio para
obligar a las autoridades correspondientes a remitir la documentación necesaria para
resolver adecuadamente. Además, una vez concluidos los cómputos
correspondientes, los comités electorales de nivel distrital fueron cerrados y los de
nivel local no atendieron siempre los requerimientos del Tribunal. Ante esta
situación, las resoluciones se limitaban a declarar, que se dejaban a salvo los
derechos de los actores para que los ejercitaran ante el colegio electoral
correspondiente. Como pruebas, sólo eran admisibles las documentales públicas, lo
que hizo muy difícil llegar a probar alguna irregularidad. Finalmente, de acuerdo al
texto legal, en los casos en los que se llegaran a probar irregularidades a juicio del
Tribunal, esto no resultaba suficiente para obtener una nulidad, pues de acuerdo
con la ley, este órgano solamente podía declarar, que a su juicio se habían
acreditado las causales de nulidad establecidas en la ley, pero era el colegio
electoral, quien, en última instancia resolvía, y sus resoluciones en la elección de
1988, en la mayoría de los casos, no revistieron una forma jurídica, sino que eran,
propiamente, la expresión de una fracción parlamentaria, ejerciendo la fuerza del
“mayoriteo”.

5.1.3. Creación del Tribunal Federal Electoral

En abril de 1990, se modificó el artículo 41 constitucional, creándose un nuevo
tribunal definido como “órgano jurisdiccional en materia electoral”, que
funcionaría en pleno o en salas regionales y cuyas resoluciones todavía podían ser
modificadas por los colegios electorales, pero de acuerdo con lo establecido en el
artículo 60 constitucional, la modificación o revocación, requería el voto de las dos
terceras partes de los miembros presentes del colegio respectivo y sólo era
procedente cuando se hubiesen acreditado violaciones a las reglas de admisión o
valoración de las pruebas y en la motivación del fallo, o cuando éste fuera contrario
a Derecho. En otras palabras, se acotaron las facultades de los colegios electorales
en materia de calificación de las elecciones y se ampliaron las facultades en favor
de un tribunal independiente del Poder Judicial, aunque este órgano jurisdiccional
seguía siendo un tribunal de legalidad.

Los magistrados del Tribunal Federal Electoral eran propuestos por el Ejecutivo
Federal y electos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes
de la Cámara de Diputados. El tribunal se integraba con diecisiete magistrados
propietarios, cinco de la Sala Central, tres de cada una de las cuatro salas
regionales (Guadalajara, Durango, Xalapa y Toluca) y por seis magistrados
suplentes (dos de la sala central y uno por cada regional).

Las salas regionales funcionaban sólo durante los procesos electorales, después de
los cuales entraban en receso, en tanto que la Sala Central funcionaba de manera
permanente.

En septiembre de 1993, se modificó de nueva cuenta el artículo 41 constitucional, y

se reorganizó y fortaleció al tribunal, al que se redefinió como “órgano autónomo y
máxima autoridad jurisdiccional electoral” y se creó una Sala de Segunda Instancia
integrada por cuatro miembros de la judicatura federal y el presidente del
tribunal151. Por otra parte, se modificó también el artículo 60 y se suprimió el
sistema político de autocalificación para las elecciones de diputados y senadores.

En materia electoral, el sistema recursal establecido por el Código Federal de

Instituciones y Procedimientos Electorales (1990), se integraba con los recursos de
revisión, competencia del Instituto Federal Electoral (IFE), apelación,
inconformidad (competencia de la Sala Central y regionales) y reconsideración
(competencia de la Sala de Segunda Instancia).

En relación a las pruebas admisibles en los medios de impugnación tramitados ante

el tribunal, se dieron también cambios, en 1990 sólo se admitían documentales
públicas y privadas; a partir de 1993, también se admiten pruebas técnicas, las
presuncionales y la instrumental de actuaciones. Igualmente cabe destacar, que se
confirieron facultades a los presidentes de las salas para que en casos
extraordinarios pudieran ordenar alguna diligencia o se perfeccionara o desahogara
una prueba152. Por último, es importante mencionar, que en 1990 a la Sala Central
y, posteriormente, en 1993, a las salas Central y de Segunda Instancia, se otorgaron
atribuciones para establecer criterios obligatorios, es decir, para sentar
jurisprudencia.

Con el referido marco legal se dio la actuación del Tribunal Federal Electoral en las
elecciones federales de 1991 y 1994, en el primero de estos procesos el tribunal
resolvió en total 680 recursos, de los cuales 465 fueron de inconformidad153, es
decir, contra los resultados de las elecciones; en el proceso de 1994, resolvió en
total 81,549 recursos de los cuales 80,023 fueron interpuestos por ciudadanos
reclamando su exclusión o inclusión indebida en el listado nominal o errores en la
entrega de su credencial para votar; y en lo que hace a los resultados de las
elecciones se resolvieron 1,232 recursos de inconformidad (a cargo de la Sala
Central y las regionales) y 211 de reconsideración (competencia de la Sala de
Segunda Instancia) 154.

En el período de la actuación del Tribunal Federal Electoral se dieron importantes

avances. Entre éstos cabe destacar que, en lo relativo a la regulación legal del
contencioso electoral, se precisaron las disposiciones y se ampliaron las facultades
del tribunal. En relación a los colegios electorales, se terminó con el sistema de
autocalificación de las elecciones de diputados y senadores. Sin embargo, la
legislación electoral, con todas sus mejoras seguía siendo insuficiente y el marco
del tribunal parecía ser aún demasiado estrecho pues la elección presidencial,
seguía siendo calificada en última instancia por el Poder Legislativo y el tribunal
fungía como órgano jurisdiccional de legalidad, sin atribuciones para garantizar la
constitucionalidad de los actos y resoluciones de las autoridades federales.
IV. LA REGULACIÓN VIGENTE DE LAS AUTORIDADES
JURISDICCIONALES EN MATERIA ELECTORAL FEDERAL

1. ANTECEDENTES

En diciembre de 1994, se modificó el artículo 105 de la Constitución, para dar

competencia a la Corte, para conocer de las llamadas “controversias
constitucionales” y de las “acciones de inconstitucionalidad”, llenándose así un
vacío jurídico que resultaba inaceptable en un régimen de derecho, pero dejando
una factura pendiente 155 .

Como ya se apuntó, las ideas de Vallarta en pro de la no intervención del Poder

Judicial Federal en conflictos de índole político–electoral, se convirtieron primero
en jurisprudencia, luego en causal de improcedencia del juicio de amparo y
finalmente, después de un siglo, en una parte de nuestra tradición jurídica, que
gravitó en la aludida reforma de 1994156.

Sin embargo, en agosto de 1996, se publicó una reforma política resultado de un

largo y complejo camino lleno de vicisitudes y problemas, que motivaron en
diferentes momentos el retiro temporal de las mesas de discusión, por parte de los
representantes de los partidos de la Revolución Democrática y Acción Nacional.
Finalmente, fue aprobado el texto de la reforma con el consenso de todos los
partidos representados en el Congreso de la Unión.

La reforma representa la consolidación de la judicialización de los procesos

electorales federales y locales, así como el establecimiento expreso, por primera
ocasión en nuestra historia jurídica, de un mecanismo de control jurisdiccional de la
constitucionalidad de las leyes, actos y resoluciones en materia electoral157.

Con la reforma, por una parte, se otorgó competencia a la Suprema Corte de

Justicia de la Nación para conocer de las acciones de inconstitucionalidad, que
tuvieran por objeto plantear, la posible contradicción entre una norma electoral de
carácter general y la ley fundamental, precisándose que dicha acción es la única vía
para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución.
Por otra parte, al Tribunal Electoral, además de otorgársele el carácter de máxima
autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de
la Federación, se le dio competencia para resolver, en forma definitiva e inatacable,
las impugnaciones de actos de autoridades electorales, tanto de nivel federal como
local, que vulneraran los principios de constitucionalidad o legalidad. En este
contexto, la incorporación del Tribunal al Poder Judicial, se dio, entre otras causas,
para mantener un principio de unidad en el control constitucional.

Además, se aprobó una adición al artículo 116 constitucional para establecer un

marco legal con las reglas, principios y bases que habrían de regir a los procesos
electorales locales.

2. SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

Las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral son presentadas ante la

Corte en forma de juicio, tienen por objeto plantear la contradicción entre una
norma electoral de carácter general y la Constitución, y obtener la declaración de
invalidez de la norma impugnada (lo que ocurre sólo cuando la resolución
correspondiente sea aprobada por una mayoría de cuando menos ocho votos),
pudiendo válidamente interponerse dentro de los treinta días naturales siguientes a
la publicación de la norma cuestionada.

Pueden ser interpuestas las acciones por:

Ø El equivalente del 33% de los integrantes de la Cámara de Diputados del

Congreso de la Unión, cuando se impugnen leyes federales o del Distrito
Federal expedidas por el propio Congreso;

Ø El equivalente del 33% de los integrantes del Senado, cuando se impugnaren

leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso, o tratados
internacionales celebrados por el Estado mexicano;

Ø El Procurador General de la República, cuando se impugnen leyes de carácter

federal, estatal y del Distrito Federal, así como tratados internacionales
celebrados por el Estado mexicano;

Ø El 33% de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, cuando

se impugnen las leyes expedidas por el propio órgano;
Ø El 33% de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal
cuando se impugnen leyes expedidas por la propia Asamblea; y

Ø Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por
conducto de sus dirigencias nacionales, cuando se impugnen leyes electorales
federales o locales; y, los partidos políticos con registro estatal, a través de sus
dirigencias, exclusivamente cuando impugnen leyes electorales expedidas por el
órgano legislativo del estado que les otorgó el registro.

El señalamiento a nivel constitucional de que las acciones son la única vía para
plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución, elimina la
posibilidad de procedencia del amparo o alguna otra vía para reclamar la
inconstitucionalidad de las leyes, y esta regla, relacionada con la que establece que
las leyes electorales federales y locales deberán promulgarse y publicarse por lo
menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a
aplicarse, y que durante el mismo no podrá haber modificaciones legales
fundamentales, constituye una garantía de seguridad y estabilidad jurídico política,
que pretende evitar la posibilidad de que una vez iniciado el proceso electoral se
produzca una declaración de inconstitucionalidad de una norma electoral y la
consecuente deslegitimación del proceso y las autoridades electorales158.

Por otra parte, con ella se busca: evitar la expedición de reformas electorales
precipitadas; que los actores electorales conozcan el marco legal aplicable; y, que
los órganos legislativos estén en posibilidad de recomponer las normas declaradas
contrarias a la Constitución por la Corte159 .

3. TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA

FEDERACIÓN

3.1. Naturaleza jurídica

En la reforma de 1996, el Tribunal Electoral fue definido por el artículo 99

constitucional como “...la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano
especializado del Poder Judicial de la Federación...”, con excepción de lo dispuesto
en la fracción II, del artículo 105, que se refiere a las acciones de
inconstitucionalidad de normas electorales, en tal virtud, sus resoluciones gozan de
definitividad e inatacabilidad. Por otra parte, el Tribunal goza también, en los
asuntos de su competencia, de jurisdicción plena, esto es, puede no sólo confirmar,
modificar o revocar los actos impugnados, sino que incluso puede llegar a sustituir
a la autoridad electoral cuyo acto fue impugnado.

Como un acotamiento de las facultades del tribunal, y seguramente con la finalidad

de conservar unificada la interpretación constitucional, se estableció a nivel
constitucional que ante la contradicción entre una interpretación de una sala del
tribunal sobre la inconstitucionalidad de algún acto o resolución o sobre un precepto
de la Constitución y alguna otra interpretación sostenida por las salas o el Pleno de
la Corte, corresponde a este último, decidir, en definitiva, el criterio que ha de
prevalecer. Dichas contradicciones de tesis pueden ser denunciadas por cualquiera
de los ministros, por las salas o las partes, aunque desde luego, la resolución a la
contradicción no puede afectar los asuntos ya resueltos.

3.2. Organización e integración

El tribunal se integra con una Sala Superior, con sede en el Distrito Federal y cinco
salas regionales ubicadas en cada una de las ciudades designadas cabeceras de
circunscripción plurinominal, es decir, en Guadalajara, Jalisco; Monterrey, Nuevo
León; Xalapa, Veracruz; Distrito Federal; y, Toluca, Estado de México.

La Sala Superior es la única permanente y se integra con siete magistrados,

designados para un período de diez años improrrogables, a ellos corresponde elegir
al presidente del tribunal, quien ejerce su encargo por cuatro años. Para sesionar
válidamente la Sala Superior requiere un “quórum” de cuatro miembros, con
excepción del caso de la declaración de validez de la elección presidencial, en que
se requiere la asistencia de seis magistrados por lo menos.

Las salas regionales se integran con tres magistrados designados para un período de
ocho años improrrogables, salvo que sean promovidos a cargo superior, y deben
instalarse en la primera semana del mes en que dé inicio el proceso electoral, y
entrar en receso al concluir éste, es decir, son temporales. Cada sala elige a su
presidente, de entre sus miembros, para un proceso electoral. Para sesionar
válidamente se requiere la presencia de los tres magistrados.
Todos los magistrados del Tribunal Electoral deben ser electos por el voto, cuando
menos, de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de
Senadores, o en sus recesos, por la Comisión Permanente, a propuesta de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, aunque cabe señalar, que por virtud del
artículo quinto transitorio de las reformas de 1996 a la Constitución, por única
ocasión, en la primera designación, se requirió el voto de las tres cuartas partes.

3.3. Competencia

Corresponde al Tribunal Electoral conocer de:

Ø Las impugnaciones de los resultados en las elecciones federales de diputados,

senadores y Presidente de la República, en el caso de esta última, para
impugnarla se establece como única instancia el juicio de inconformidad ante la
Sala Superior. En lo que hace a las elecciones de diputados y senadores, pueden
impugnarse a través del juicio de inconformidad ante las salas regionales. A su
vez, las sentencias de fondo de las salas, recaídas a estos juicios, son
impugnables mediante la interposición de recursos de reconsideración a cargo
de la Sala Superior, es decir, respecto de estas elecciones, la posibilidad de
impugnación es bi-instancial. Cabe precisar que el recurso de reconsideración es
también procedente para impugnar la asignación de diputados o senadores
realizada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral;

Ø Las impugnaciones de actos o resoluciones de autoridades electorales federales,

que no guarden relación con los resultados de las elecciones, a través del
recurso de apelación, que corresponde resolver, según el caso, a la Sala
Superior o a las regionales;

Ø Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes, de las

autoridades competentes de las entidades federativas para organizar o calificar
los comicios, o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que
puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el
resultado final de las elecciones, impugnaciones que han de hacerse valer a
través del juicio de revisión constitucional, a cargo de la Sala Superior;

Ø Las impugnaciones de actos o resoluciones que violen los derechos político

electorales de los ciudadanos de votar y ser votado; de asociarse individual y
libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos y de
afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos. Estas impugnaciones
deben hacerse valer a través del juicio para la protección de los derechos
 político–electorales del ciudadano y corresponde resolverlos, según el caso, a la
Sala Superior o las regionales;

Ø Los juicios para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto
Federal Electoral y sus servidores;

Ø Los conflictos o diferencias laborales entre el tribunal y sus servidores; y,

Ø La determinación e imposición de sanciones en la materia.

Mención especial merece la atribución de la Sala Superior para realizar el cómputo

final de la elección presidencial, una vez resueltas las impugnaciones relativas,
correspondiendo además a esa Sala, formular la declaración de validez de la
elección y la de Presidente Electo al candidato que obtenga el mayor número de
votos.

Cabe destacar también, que además de la competencia jurisdiccional antes referida,

y para reforzar su autonomía funcional, el tribunal, a través de la Sala Superior,
tiene competencia para fijar jurisprudencia obligatoria para las salas y el Instituto
Federal Electoral, e incluso, en algunos casos para las autoridades electorales
locales. Puede también expedir su Reglamento Interno y los acuerdos generales
necesarios para su adecuado funcionamiento.

3.4. Administración

Como parte de su autonomía administrativa y financiera, en la Ley Orgánica del

Poder Judicial de la Federación, se estableció que la administración, vigilancia y
disciplina en el Tribunal Electoral, están a cargo de una Comisión de
Administración, integrada por el presidente del tribunal, quien a su vez la preside,
un magistrado de la Sala Superior, designado por insaculación; así como tres
miembros del Consejo de la Judicatura Federal. El secretario administrativo del
tribunal funge como secretario de la comisión.

Por otra parte, el tribunal, a través de su presidente, y previa aprobación de la

Comisión de Administración, propone al presidente de la Corte un presupuesto de
egresos para su inclusión en el proyecto de presupuesto del Poder Judicial de la
Federación.
3.5. Órganos auxiliares

Para el adecuado cumplimiento de las tareas que encomienda la ley al presidente del
tribunal, además del apoyo de la Secretaría y la Subsecretaría General de Acuerdos,
se cuenta con el auxilio de varias coordinaciones:

Ø La de Jurisprudencia y Estadística Judicial, que se encarga de compilar,

sistematizar y publicar la jurisprudencia, así como los criterios relevantes y los
relacionados, además de registrar la información estadística derivada de los
expedientes substanciados y resueltos por las salas del tribunal;

Ø La Coordinación de Relaciones con Organismos Electorales, como su nombre

lo indica, coadyuva en el establecimiento y promoción de relaciones con
organismos nacionales o extranjeros vinculados a las actividades electorales;

Ø La Coordinación de Documentación y Apoyo Técnico, que fundamentalmente

tiene a su cargo el manejo de centros de documentación especializados en
materia jurídica y político–electoral, para la consulta de los miembros del
tribunal y el público en general; y

Ø La Coordinación de Comunicación Social, encargada de captar y analizar la

información sobre el tribunal difundida en los medios de comunicación, y de
fortalecer la imagen institucional.

Existe también un Consejo Editorial, órgano de carácter consultivo encargado de

analizar y, en su caso, aprobar las publicaciones oficiales y especializadas del
tribunal; asimismo, un Centro de Capacitación Judicial Electoral, que tiene a su
cargo las tareas de formación, capacitación y actualización de los miembros del
tribunal y de quienes aspiren a ingresar a esta institución; adicionalmente, el centro
realiza diferentes tipos de actividades encaminadas a la investigación, difusión del
conocimiento de la materia electoral y su área contenciosa.

Por lo que hace a la actuación del tribunal, dentro de este nuevo marco legal,
durante el proceso electoral federal de 1997 y hasta el treinta y uno de diciembre de
ese año, conoció de 8,173 medios de impugnación. Entre éstos, contra los
resultados de las elecciones federales se interpusieron 194 juicios de inconformidad
y 73 recursos de reconsideración; 7,548 fueron juicios para la protección de los
derechos político electorales del ciudadano; y, 220 juicios de revisión
constitucional 160 .

Como conclusión, cabe señalar que la reforma de 1996 llenó un vacío, largamente
reclamado, en nuestro sistema de control constitucional, e indudablemente
constituyó un avance en la construcción de un estado de derecho, en el que se
cuente con garantías constitucionales para reclamar las leyes, actos o resoluciones
en materia electoral, que sufran de vicios de inconstitucionalidad; sin embargo,
tomando en consideración que históricamente se ha demostrado que el estado
natural de las leyes e instituciones electorales, es el de la constante transformación
y cambio, y, considerando también, que las instituciones y tribunales de la
República han de ganarse y justificar su posición en el concierto social, hemos de
esperar algún tiempo, para que se hagan evidentes las lagunas, imperfecciones o
carencias de nuestras leyes y órganos jurisdiccionales electorales161.

V. PANORAMA DE LA JURISDICCIÓN ELECTORAL

1. ENTIDADES FEDERATIVAS

La evolución de la justicia electoral a nivel de las entidades federativas se ha dado

con una estrecha vinculación al desarrollo de la jurisdicción electoral federal. Como
vimos anteriormente, los conflictos electorales por elecciones locales en la etapa de
1812–1857, podían ser resueltos en última instancia por el Poder Legislativo
Federal, como también se mencionó, esta práctica no se realizó de manera aislada
sino reiterada y se consideró en su tiempo como constitucional, sin que se debatiera
sobre la vulneración o ataque a la soberanía de los estados.

En la etapa de 1857–1881 se dieron intentos para que el Poder Judicial Federal

conociera en última instancia de conflictos electorales locales, intentos que
concluyeron con la resolución recaída al Amparo Dondé, a partir de la cual, y hasta
1996, quedó establecido claramente, que los conflictos electorales de las entidades
federativas debían ser resueltos por los poderes locales, particularmente por el
Poder Legislativo.
En 1996, se dio un gran cambio en lo que hace al contencioso electoral de las
entidades federativas, dando competencia para conocer de estos conflictos al Poder
Judicial de la Federación, ya que con la reforma constitucional de ese año, se
establecieron en el artículo 116, fracción IV, un conjunto de principios y bases para
la realización de las elecciones estatales. Por otra parte, se confirió a la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y al Tribunal Electoral competencia para ejercer el
control de la constitucionalidad de las leyes y actos electorales de las autoridades en
las entidades federativas; a la Corte, a través de las acciones de
inconstitucionalidad; y al tribunal, a través de un medio de impugnación, el juicio
de revisión constitucional.

Este juicio de revisión constitucional es un medio impugnativo de carácter

extraordinario, con numerosos requisitos de forma, de tiempo y de procedencia,
entre los que destacan: el reclamar una violación a la Constitución; que la violación
sea determinante para el desarrollo del proceso electoral o el resultado final de la
elección; que se trate de actos definitivos y firmes; que se agoten las instancias
previas, etc. Toda esta reglamentación hace patente la intención del legislador de
reservar este juicio para casos de gran trascendencia, en los que se incurriera en
violaciones a la Constitución.

Por lo que hace a las leyes electorales de las entidades federativas, sin llegar a ser
una copia de la legislación federal, delatan en general una fuerte influencia, que
entre otros aspectos, se hace evidente en lo que se refiere al sistema contencioso
electoral. Actualmente, en todos los estados se han establecido tribunales con
competencia para conocer de impugnaciones en materia electoral.

En veinte estados (Baja California Sur, Colima, Chiapas, Chihuahua, Distrito

Federal, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos,
Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas y
Yucatán), los tribunales son autónomos e independientes, con personalidad jurídica
y patrimonio propios. En el resto de las entidades federativas, están integrados al
Poder Judicial local162. Cabe aclarar, que en el caso de Campeche, corresponde
conocer de las impugnaciones electorales a una Sala Administrativa del Tribunal
Superior de Justicia, erigida en Sala Electoral, y a Juzgados Electorales de primera
instancia.
La integración, organización, y funcionamiento de los tribunales electorales locales
presenta grandes variables. En la forma de designar a los magistrados intervienen
generalmente los congresos locales y en muchas ocasiones el Poder Judicial local.
Algunos tribunales funcionan con una sala; o en pleno y en sala; o con sala y
juzgados electorales o con varias salas. En toda esta diversidad, es destacable que
en general, con las reformas de los últimos años se ha mejorado la regulación del
contencioso electoral y se muestra una tendencia a ampliar las posibilidades de
impugnación, abarcando un número mayor de actos electorales, además de dar una
regulación más precisa a los diferentes medios de impugnación electoral a nivel
local.

2. AMÉRICA LATINA

Para la resolución de las controversias electorales se han adoptado diversos

sistemas en el Derecho comparado. Antes de señalar de manera específica los
sistemas que se utilizan en otros países, es necesario precisar, por una parte, los
países a los que se hará referencia y, por la otra, la clasificación en torno a la cual
serán examinados estos sistemas de justicia electoral.

En lo referente a la determinación de los países, siguiendo el excelente trabajo “El

Contencioso Electoral/La Calificación Electoral” del Magistrado José de Jesús
Orozco Henríquez, se hará referencia sólo a países de América Latina,
específicamente a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá,
Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

Con el ánimo de dar congruencia a esta parte, con otras de este trabajo, la
clasificación o tipología del contencioso electoral que habrá de utilizarse será de
carácter formal, es decir, nuevamente tomaremos como punto de partida la
determinación de a quién corresponde la aplicación de la justicia electoral, en otras
palabras, cuál es el órgano del Estado encargado de dirimir los conflictos
electorales.

En esta perspectiva tenemos cuatro tipos básicos de sistemas de contencioso

electoral en el Derecho comparado: los administrativos, en los que los medios de
impugnación son resueltos, en última instancia, por los órganos encargados de
organizar la elección; los jurisdiccionales, en los que resuelven los tribunales de la
jurisdicción ordinaria (Poder Judicial) o una jurisdicción especializada e
independiente del Poder Judicial; los políticos, en los que resuelven usualmente una
asamblea política u órganos legislativos; y los mixtos, donde se combinan los
sistemas antes señalados 163.

Con un sistema contencioso electoral administrativo, caracterizado por medios de

impugnación substanciados ante los propios órganos encargados de la dirección,
organización, administración y vigilancia del proceso electoral, con órganos que
tienen una naturaleza administrativa, se incluyen los casos de Nicaragua y
República Dominicana164.

Por otra parte, el sistema contencioso electoral jurisdiccional presenta variables en

América Latina:

Ø El contencioso electoral con una jurisdicción especializada, autónoma y que

resuelve en definitiva, como ocurre en Costa Rica, Ecuador y Uruguay;

Ø El contencioso electoral con una jurisdicción especializada y autónoma, pero

cuyas resoluciones pueden ser impugnadas ante un órgano jurisdiccional con
facultades para revisar cuestiones de constitucionalidad, como sucede en
Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras y Panamá; y

Ø El contencioso electoral con una jurisdicción a cargo del Poder Judicial, como
está regulado en Brasil, México y Paraguay.

Por lo que hace al contencioso electoral mixto, éste presenta también variables:

Ø Contencioso electoral con posibilidad de impugnar ante un órgano

administrativo y posteriormente ante un órgano jurisdiccional, como ocurre en
Chile, Colombia, Perú y Venezuela; y

Ø Contencioso electoral con impugnación ante un órgano administrativo y

posteriormente ante órgano político, como es el caso en Argentina.

Casos especiales son los de México y Argentina. En el caso mexicano, en atención

a la mayoría de los medios de impugnación, el contencioso electoral debe
considerarse con jurisdicción exclusiva a cargo del Poder Judicial, pero en atención
al recurso de revisión, que puede interponerse contra actos de la autoridad
administrativa electoral y corresponde resolverlo a un órgano administrativo, con
posibilidad de impugnación posterior ante órgano jurisdiccional, debe considerarse
como mixto. En el caso argentino, conocen de medios de impugnación las juntas
electorales (órgano administrativo) y posteriormente, la Cámara Nacional Electoral
(forma parte del Poder Judicial), pero por lo que hace a los resultados de las
elecciones legislativas y presidenciales, corresponde resolver a la autoridad
administrativa y la Asamblea Legislativa (la unión de ambas cámaras del Congreso)
quien, en última instancia, decide sobre la validez de las elecciones. Por lo
anterior, el sistema argentino podría considerarse mixto por ser administrativo-
jurisdiccional, y en otros casos como mixto por ser administrativo-político.

Por último, cabe aclarar que en algunas constituciones de América Latina

(Guatemala, Honduras, Panamá, República Dominicana y Venezuela), se conserva
la facultad de las cámaras o asambleas legislativas para calificar las elecciones de
sus miembros, pero aparentemente se refiere a un análisis “formal” o
administrativo que se reduce a certificar la autenticidad de una credencial o
constancia y que más que una posibilidad de resolver la controversia electoral en
última instancia, constituye un resabio de anteriores legislaciones, que como se
sabe, tienen un origen común en la Constitución de Cádiz, que a su vez recoge
influencias de doctrinas francesas de finales del siglo XVIII.

VI. LA JURISPRUDENCIA EN MATERIA ELECTORAL

FEDERAL

De conformidad con lo establecido en los artículos 94 párrafo séptimo y 99 párrafo

quinto constitucionales y 232 a 237 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, el Tribunal Electoral está facultado para establecer jurisprudencia que
será obligatoria en todos los casos para las salas y el Instituto Federal Electoral.
Para las autoridades electorales locales, será obligatoria, cuando se refiera a
impugnaciones de sus actos o resoluciones o cuando se trate de asuntos relativos a
derechos político–electorales de los ciudadanos.

Las principales reglas legales para el establecimiento de la jurisprudencia son las

siguientes:
Ø Puede derivarse de criterios de la Sala Superior o de las salas regionales o de
contradicción de criterios entre las salas;

Ø Cuando deriven de criterios de aplicación, interpretación o integración de una

norma, sostenidos por la Sala Superior, son necesarios tres precedentes sin
interrupción en contrario;

Ø Cuando deriven de criterios de aplicación, interpretación o integración de una

norma, sostenidos por las salas regionales, son necesarios cinco precedentes y la
ratificación del criterio por parte de la Sala Superior. En este caso, la regional
debe comunicar a la Sala Superior el criterio que pretende sea declarado
obligatorio, así como el rubro y texto de la tesis;

Ø En los casos de contradicción de criterios sostenidos entre dos o más salas

regionales o entre éstas y la Sala Superior, la contradicción puede ser planteada
en cualquier momento por una sala, un magistrado electoral o las partes y será
resuelta por la Sala Superior;

Ø En todos los casos se requiere la declaración formal de la Sala Superior para

que un criterio se convierta en jurisprudencia obligatoria;

Ø Una vez hecha la declaración correspondiente por parte de la Sala Superior, se

notifica a las salas del tribunal, al Instituto Federal Electoral y, en su caso, a las
autoridades electorales locales, a más de publicarse en el órgano de difusión del
Tribunal Electoral; y

Ø La jurisprudencia del tribunal se interrumpirá y dejará de tener carácter

obligatorio cuando haya un pronunciamiento en contrario de la Sala Superior,
apoyado por los votos de cinco de sus miembros. La resolución correspondiente
expresará las razones que funden el cambio de criterio.

Además de la posibilidad de contradicción entre los criterios sostenidos por dos o

más salas del tribunal, existe la posibilidad de que algunos criterios interpretativos
sostenidos por el Tribunal Electoral, sean contradictorios con criterios establecidos
por otros órganos del Poder Judicial de la Federación.

Para este tipo de situaciones, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
establece que la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, será obligatoria para el Tribunal Electoral, cuando se refiera a la
interpretación directa de un precepto de la Constitución, y en los casos en que
resulte exactamente aplicable.

Por otra parte, para el caso de que alguna sala del tribunal sustente un criterio sobre
la inconstitucionalidad de un acto o resolución, o sobre la interpretación de un
precepto de la Constitución y dicho criterio pudiese ser contradictorio con otro
sostenido por las salas o el Pleno de la Corte, los ministros, las salas o las partes
podrán denunciar la contradicción.

En este caso, corresponde al Pleno de la Corte, en un plazo no mayor de diez días,

decidir cuál es el criterio que debe prevalecer. Dicha resolución no podrá afectar las
situaciones jurídicas de los asuntos en que se sustentaron las tesis contradictorias.

La atribución del Tribunal Electoral para emitir jurisprudencia no es nueva, desde

1990, en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se
estableció la posibilidad, de que el entonces Tribunal Federal Electoral, a través de
la Sala Central, fijara criterios jurisprudenciales obligatorios para las salas
regionales. Esta constituiría entonces la Primera Época de la jurisprudencia en
materia electoral y se integró con 44 jurisprudencias 165 .

Con los cambios constitucionales y legales de 1994, particularmente con la creación

en el Tribunal Federal Electoral, de una Sala de Segunda Instancia, se dio inicio a
una Segunda Época, en la que estaban facultados para emitir jurisprudencia la
referida Sala de Segunda Instancia y la Sala Central. Durante la vigencia de este
marco legal, la Sala Central emitió 60 tesis jurisprudenciales, de la 45 a la 104, en
tanto que la de Segunda Instancia emitió 12166 .

En consecuencia, con las reformas de 1996 se dio inició a una Tercera Época de la
jurisprudencia electoral, en la que a la fecha (mayo de 1999), se han emitido 38
tesis jurisprudenciales, de las cuales, 27 corresponden a la materia electoral y 11 a
la materia laboral.

Por lo que hace a la obligatoriedad de los criterios de jurisprudencia sostenidos por

el Tribunal Federal Electoral emitidos por la Sala de Segunda Instancia o por la
Sala Central, de conformidad con lo establecido en un artículo transitorio de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, para que sean obligatorios,
requerirían la declaración formal en tal sentido, por parte de la Sala Superior, sin
embargo, por disposición del referido transitorio, son “aplicables”, en tanto no se
opongan a las normas del nuevo marco legal.

Como conclusión, podemos afirmar que entre las características fundamentales de la

jurisprudencia en materia electoral tenemos que pueden ser:

Ø Interpretativas, cuando auxilien a desentrañar el sentido de las normas;

Ø Integradoras, cuando frente a la insuficiencia de una norma para resolver un

caso concreto, la relación de esta norma con otras permite desentrañar el
criterio aplicable;

Ø Uniformes, porque representan una tendencia en la interpretación de la ley, en

razón de que para su formación se exige que deriven de varias interpretaciones
en el mismo sentido;

Ø Por solución de contradicción o reiteradas, estas últimas, porque son el

resultado, en su caso, de tres o cinco resoluciones emitidas en el mismo sentido;
y

Ø Obligatorias, porque la ley dispone la forma y extensión de su imperatividad.

Por último, cabe resaltar el importante papel que la jurisprudencia emitida por el
Tribunal Electoral puede llegar a tener en el ámbito de la justicia electoral de
nuestro país, porque a más de su indiscutible relevancia, por su carácter obligatorio,
puede llegar a tener un enorme valor por su carácter orientador.

Como se ha referido en este trabajo, en general, las legislaciones electorales de los

estados, reflejan una marcada influencia de la legislación federal, y aunque la
jurisprudencia del Tribunal Electoral resulta obligatoria para las autoridades
electorales locales sólo cuando se derive de asuntos en que se hubieren impugnados
sus actos o resoluciones, puede servir a otras autoridades locales, en los casos en
que sus normas electorales presenten problemas similares en su interpretación.

Tomando en consideración la similitud existente en todas las leyes electorales de

nuestro país, además del natural peso moral que debe tener la interpretación
sostenida por la “máxima autoridad jurisdiccional en la materia”, estos criterios
pueden resultar, por ejemplo: clarificadores, en el caso de normas obscuras
respecto de las cuales debe esclarecerse su contenido; o diferenciadores, cuando el
texto a nivel local es demasiado genérico; o renovadores, cuando la norma estatal,
por el paso del tiempo ha sido rebasada o ha quedado obsoleta.

Las razones aludidas para que las autoridades locales se apoyen en los criterios
establecidos por el Tribunal Electoral, mantienen su validez para que, a su vez, el
Tribunal Electoral se apoye en las jurisprudencias o criterios relevantes establecidos
por las autoridades locales.

Este acercamiento entre las autoridades del nivel federal y local puede contribuir,
eventualmente, a un desarrollo más armónico y uniforme de la legislación electoral
mexicana y, por consecuencia, a que el cuerpo ciudadano tenga un conocimiento
mejor y más claro, de las leyes y de la función que realizan los tribunales
electorales.

NOTAS

1 ALONSO, Martín. Enciclopedia del idioma, t. II. M. Aguilar Editor, S.A. de C.V., cuarta reimpresión. México, 1998, p.

2074.
2 MARTÍNEZ MORALES, Rafael I. Diccionarios Jurídicos Temáticos, vol. 3. Derecho Administrativo. Ed. Harla. México,

1999, p. 124.
3 CHIOVENDA, Giuseppe. Principios de Derecho Procesal Civil, t. I. Tr.: José Casais y Santaló. Instituto Editorial Reus.

Madrid, España, 1992, p. 359.

4 MARTÍNEZ VERA, Rogelio. Fundamentos de Derecho Público. Ed. Mc. Graw Hill, 2ª ed. México, 1996, p. 91.

5 BURGOA ORIHUELA, Ignacio. Diccionario de Derecho Constitucional, Garantías y Amparo. Ed. Porrúa, 2ª ed.

México, 1989, p. 127.

6 HARIOU, Maurice. Précis de Droit Administratif. 10ª ed. París, Francia, 1921. Cit. por FRAGA, Gabino. Derecho

Administrativo. Ed. Porrúa, 34ª ed. México, 1996, p. 56.

7 OMEBA. Enciclopedia Jurídica, t. XVII. Buenos Aires, Argentina, 1996, pp. 540.

8 FRAGA, Gabino. Op. Cit., pp. 28 y 29.

9 MARTÍNEZ VERA, Rogelio. Op. Cit., p. 222.

10 FRAGA, Gabino. Op. Cit., p. 29.

11 CHIOVENDA, Giuseppe. Op. Cit., p. 361.

12 GÓMEZ LARA, Cipriano. Teoría General del Proceso. Ed. Harla, 9ª ed. México, 1996, pp. 120 a 124.

13 GÓMEZ LARA, Cipriano. Voz: Jurisdicción, en: Diccionarios Jurídicos Temáticos, vol. 4. Derecho Procesal. Colegio

de Profesores de Derecho Procesal de la Facultad de Derecho de la UNAM. Ed. Harla. México, 1997, p. 115.
14 CHIOVENDA, Giuseppe. Op. Cit., p. 362.

15 Ibid., pp. 365 a 366.

16 Ibid., p. 385.

17 ADAME GODDARD, Jorge. Voz: Seguridad Jurídica, en: Diccionario Jurídico Mexicano. UNAM, Instituto de

Investigaciones Jurídicas. Ed. Porrúa, 9ª ed. México, 1996, p. 2885.

18 PUYOL MONTERO, Francisco Javier. Diccionario de derechos y garantías procesales constitucionales. Ed. Comares.

España, 1996, p. 341 y sgts.

19 CALAMANDREI, Piero. Derecho Procesal Civil. Tr.: Enrique Figueroa Alfonzo. Compilador. Ed. Pedagógica

Iberoamericana. México, 1996, p. 9.

20 OVALLE FAVELA, José. Garantías constitucionales del proceso. Ed. Mc. Graw Hill. México, 1996, p. 289.

21 PUYOL MONTERO, Francisco Javier. Op. Cit., p. 1.

22 OLABARRI GORTÁZAR, Miguel. Voz: Principio de imparcialidad, en: Diccionario Jurídico Espasa. Ed. Espasa Calpe,

S.A. España, 1998. p. 483.

23 CALAMANDREI, Piero. Proceso y Democracia. Editorial EJEA. Buenos Aires, Argentina, 1960, p. 73.
24 Ibid., p. 61.
25 OSORNIO CORRES, Javier y Ma. de Lourdes MARTÍNEZ PEÑA. Voz: Supremacía de la Constitución, en: Diccionario

Jurídico Mexicano, t. IV. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. Ed. Porrúa, 9ª ed. México, 1996, p. 3023.
26 CETINA MENCHI, David. El control de la constitucionalidad de las leyes electorales. Trabajo inédito.

27 PALLARES, Eduardo. Diccionario de Derecho Procesal Civil. Ed. Porrúa, 10ª ed. México, 1977, p. 628.

28 BURGOA ORIHUELA, Ignacio. Op. Cit. Supra, nota 5, p. 216.

29 OLABARRI GORTÁZAR, Miguel. Voz: Principio de audiencia, en: Op. Cit. Supra, nota 22, p. 791.

30 USINGER, Owen G. Voz: Independencia, en: Enciclopedia Jurídica Omeba, t. XV. Ed. Driskill, S.A. Buenos Aires,

Argentina, 1995, p. 486.

31 CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, t. IV. Ed. Heliasta, S. de R. L., 25ª ed.

Buenos Aires, Argentina, 1997, p. 387.

32 CALAMANDREI, Piero. Op Cit. Supra, nota 23, p. 89.

33 ARELLANO GARCÍA, Carlos. Teoría General del Proceso. Ed. Porrúa, 7ª ed. México, 1998, p. 37.

34 CALAMANDREI, Piero. Op Cit. Supra, nota 23, pp. 29 y 30.

35 ZEPEDA TRUJILLO, Jorge Antonio. Voz: Principios procesales, en: Op. Cit. Supra, nota 13, pp. 158 y 159.

36 CALAMANDREI, Piero. Op. Cit. Supra, nota 23, p. 60.

37 PALLARES, Eduardo. Op. Cit. Supra, nota 27, p. 336.

38 ARELLANO GARCÍA, Carlos. Op. Cit., p. 34.

39 PALLARES, Eduardo. Op. Cit., p. 627.

40 FAIRÉN GUILLÉN, Víctor. Examen de los principios del proceso, en: XV Congreso Mexicano de Derecho Procesal.

UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas e Instituto Mexicano de Derecho Procesal. México, 1998, p. 414 y sgts.
41 BECERRA BAUTISTA, José. El Proceso Civil en México. Ed. Porrúa, 14ª ed. México, 1992, pp. 54 y 55.

42 ZEPEDA TRUJILLO, Jorge Antonio. Op. Cit. Supra, nota 13, p. 159.

43 PALLARES, Eduardo. Op. Cit. Supra, nota 27, p. 628.

44 Ibid., pp. 623 y 624.

45 ARELLANO GARCÍA, Carlos. Op. Cit. Supra, nota 33, p. 32.

46 GÓMEZ LARA, Cipriano. Voz: Competencia, en: Op. Cit. Supra, nota 13, p. 50.

47 PALLARES, Eduardo. Op . Cit., pp. 630.

48 KISCH, Wilhelm. Elementos de Derecho Procesal Civil. Tr.: Leonardo Prieto Castro. Apud. ARELLANO GARCÍA,

Carlos. Op. Cit. Supra, nota 33, pp. 31 y 32.

49 FIX-ZAMUDIO, Héctor. Función del Poder Judicial en los sistemas constitucionales latinoamericanos. UNAM.

México, 1977, p. 30. Apud. MADRAZO, Jorge. Voz: Garantías Judiciales, en: Op. Cit., t. II. Supra, nota 17, pp. 1518 a
1520.
50 PALLARES, Eduardo. Op. Cit. Supra, nota 27, p. 386.

51 DORANTES TAMAYO, Luis. Teoría del Proceso. Ed. Porrúa, 5ª ed. México, 1997, pp. 172 y 173.

52 CHIOVENDA, Giuseppe. Op. Cit. Supra, nota 3, p. 378.

53 CALAMANDREI, Piero. Op. Cit. Supra, nota 23, p. 19.

54 Cfr. OROZCO HENRÍQUEZ, José de Jesús. Consideraciones sobre los principios y valores tutelados por el Derecho

Electoral mexicano, en: Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. No. 9.
México, 1997, p. 105.
55 PECES-BARBA MARTÍNEZ, Gregorio et al. Derecho Positivo de los Derechos Humanos. Ed. Debate. Madrid, España,

1987, pp. 277, 278 y 402.

56 TRANSACCIONES, INDIVISIBILIDAD DE LAS. Tesis Aislada. Quinta Época. Tercera Sala. Semanario Judicial de la

Federación, t. CXXII, p. 582.

57 BIDART CAMPOS, Germán. Voz: Intereses difusos, en: Enciclopedia Jurídica Omeba. Apéndice, t. VI. Ed. Driskill,

S.A. Buenos Aires, Argentina, 1992, p. 229.

58 CHÁVEZ CASTILLO, Raúl. Voz: Juicio de Amparo, en Op. Cit., vol. 7. Supra, nota 13, p. 54.

59 TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Revista Justicia Electoral. Suplemento No.

1. Tesis Relevante. México, 1997, p. 33.

60 PALLARES, Eduardo. Op Cit. Supra, nota 27, p. 625.

61 OROZCO HENRÍQUEZ, José de Jesús. El Contencioso electoral y la calificación, en: NOHLEN, Dieter et al.

Compiladores.Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina. IIDH, Universidad de Heidelberg, TEPJF, IFE
y FCE. México, 1998, pp. 740 y 741.
62
Ibid., pp. 746 a 752.
63 Ibid., pp. 754 y 755

64 CONGRESO DE LA UNIÓN. Derechos del Pueblo Mexicano, t. I. México, 1967, pp. 314 a 316.

65 Ibid., p. 82.

66 GARCÍA OROZCO, Antonio. Legislación Electoral Mexicana 1812–1988. Adeo Editores, 3ª ed. México, 1989, p. 3.

67 CONGRESO DE LA UNIÓN. Op. Cit., p. 576.

68 TENA RAMÍREZ, Felipe. Leyes Fundamentales de México 1808-1978. Ed. Porrúa, 8ª ed. México, 1978, pp. 73, 75, 89

y 91.
69 Ibid., pp. 172, 177, 179 y 193.

70 CAPPELLETTI, Mauro. El Control Judicial de la Constitucionalidad de las Leyes en el Derecho Comparado. Ed. Stylo.

México, 1966, p. 10.

71 TENA RAMÍREZ, Felipe. Op. Cit., pp. 210, 211, 213, 218, 223 y 233.

72 Ibid., pp. 414, 416, 417 y 424.

73 Ibid., pp. 474, 475 y 477.
74 MONTIEL Y DUARTE, Isidro. Estudio constitucional sobre la soberanía de los estados de la República Mexicana y
sobre los juicios de amparo. Imprenta Díaz de León y White. México, 1874. Cit. por MOCTEZUMA BARRAGÁN, Javier.
José María Iglesias y la Justicia Electoral. UNAM. México, 1994, pp. 154 a 156.
75 TENA RAMÍREZ, Felipe.Op. Cit., Supra, nota, 68, pp. 65 y 66.

76 Ibid., pp. 67 y 68.

77 Ibid., pp. 69 y 70.

78 Ibid., p. 73.

79 GARCÍA OROZCO, Antonio. Op. Cit. Supra, nota 66, p. 158.

80 Ibid., p. 169.

81 CONGRESO DE LA UNIÓN. Op. Cit. Supra, nota 64, p. 609.

82 Ibid., p. 609.

83 En 1831, se firman los Convenios de Zavaleta, arreglo personal entre el General Antonio López de Santa Anna y los

militares beligerantes; acuerdan que concluya Manuel Gómez Pedraza el período presidencial que le debió corresponder y es
presidente por tres meses. Por otra parte, Guerrero ejerció su inconstitucional gobierno durante menos de 9 meses, pues en
enero de 1830, el Legislativo declara que Guerrero tiene imposibilidad de gobernar y atribuye a Bustamante el cargo
supremo.
84 CONGRESO DE LA UNIÓN. Op. Cit., t. II. Supra, nota 64, p. 306.

85 Ibid., p. 313.

86 MOCTEZUMA BARRAGÁN, Javier. José María Iglesias y la Justicia Electoral. UNAM. México, 1994, pp. 52 y 53.

87 Ibid.

88 CONGRESO DE LA UNIÓN. Op. Cit., t. VII. Supra, nota 64, p. 921.

89 Ibid., t. II. Supra, nota 64, pp. 357 y 358.

90 GALEANA DE VALADÉS, Patricia. Los siglos de México. Ed. Nueva Imagen. México, 1991, p. 219.

91 Ibid., p. 225.

92 MOCTEZUMA BARRAGÁN, Javier. Op. Cit., p. 59.

93 IGLESIAS, José María. Estudio constitucional sobre facultades de la Corte de Justicia. Imprenta de Díaz de León y

White. México, 1874, pp. 11 y 12.

94 MOCTEZUMA BARRAGÁN, Javier. Op. Cit., p. 32.

95 IGLESIAS, José María. Op Cit., p. 6.

96 MOCTEZUMA BARRAGÁN, Javier. Op. Cit., p. 91.

97 Ibid.

98 Ibid., pp. 100 y 101.

99 Ibid., p. 105.

100 Periódico Oficial del Estado de Morelos. No. 79, del 22 de mayo de 1874. Cit. por MOCTEZUMA BARRAGAN, Javier

José María Iglesias y la Justicia Electoral. UNAM. México, 1994, p. 114.

101 MOCTEZUMA BARRAGÁN, Javier.Op. Cit., pp. 113 y 114.

102 IGLESIAS, José María. Op. Cit. Supra, nota 93, pp. 3 y 4.

103 Ibid., pp. 3 y 4.

104 Ibid., pp. 6, 7 y 10.

105 Ibid., pp. 16, 21 y 27.

106 Ibid., p. 42.

107 Ibid., p. 43.

108 IGLESIAS, José María. Op. Cit. Supra, nota 95, p. 9.

109 Ibid., p. 11.

110 Ibid., p. 16.

111 MOCTEZUMA BARRAGÁN, Javier. Op. Cit. Supra, nota 86, p. 234.

112 VALLARTA, Ignacio L. Votos del C. Ignacio L. Vallarta Presidente de la Suprema Corte de Justicia en los negocios

más notables resueltos por este tribunal, t. III. Ed. Porrúa. México, 1989, pp. 250 a 262.
113 Ibid., p. 259.

114 Ibid., pp. 263 a 276.

115 Ibid., p. 281.

116 Ibid., pp. 284 y 297.

117 MOCTEZUMA BARRAGÁN, Javier. Op. Cit. Supra, nota 86, p. 251.

118 COSÍO VILLEGAS, Daniel. La Constitución de 1857 y sus críticos. Ed. Clío. México, 1997, pp. 92 a 95.

119 GARCÍA OROZCO, Antonio. Op. Cit. Supra, nota 66, p. 192.

120 Ibid., p. 192.

121 TENA RAMÍREZ, Felipe. Op. Cit. Supra, nota 68, p. 858.
122 CARPIZO McGREGOR, Jorge. Estudios Constitucionales. Ed. Porrúa y UNAM, 4ª ed. México, 1994, pp. 207 a 212.

123 Ibid., p. 213.

124 Ibid., pp. 213 y 214.

125 GUTIÉRREZ SALAZAR, Sergio Elías et al. La Constitución Mexicana al final del Siglo XX. Ed. Líneas del Mar, 2ª

ed. México, 1995, p. 337.

126 Nota: a la fecha este párrafo no ha sufrido posterior modificación.

127 Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, 1917-1988. Primera Parte. Tribunal Pleno, p. 663.

128 Semanario Judicial de la Federación. Quinta Época, 1918, t. III, p. 1312. Cit. por MOCTEZUMA BARRAGÁN, Javier.

José María Iglesias y la Justicia Electoral. UNAM. México, 1994, p. 305.

129 MOCTEZUMA BARRAGÁN, Javier. Op. Cit., p. 316.
130 GARCÍA OROZCO, Antonio. Op. Cit. Supra, nota 66, p. 208.
131 Ibid., p. 209.

132 Ibid., p. 214.

133 Loc. Cit.

134 Ibid., p. 215.

135 Ibid., p. 219.

136 Ibid., p. 223.

137 Ibid., p. 233.

138 Ibid., p. 243.

139 Ibid., p. 247.

140 Ibid., pp. 250 y 251

141 Ibid., pp. 253 y 254.

142 Ibid., p. 263.

143 Ibid., p. 271.

144 GUTIÉRREZ SALAZAR, Sergio Elías. Op. Cit. Supra, nota 125, p. 282.

145 GARCÍA OROZCO, Antonio. Op. Cit. Supra, nota 66, pp. 314 y 315.

146 Ibid., p. 315.

147 Renovación política electoral, t. I. Comisión Federal Electoral. México, 1982, p. 491. Cit. por MOCTEZUMA

BARRAGÁN, Javier. José María Iglesias y la Justicia Electoral. UNAM. México, 1994, pp. 347 y 348.
148 GARCÍA OROZCO, Antonio. Op. Cit. Supra, nota 66, pp. 351 y 352.

149 Ibid., p. 354.

150 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ELECTORAL FEDERAL. Elecciones 1988. Talleres Gráficos de la Nación.

México, 1988, pp. 25 a 33.

151 GUTIÉRREZ SALAZAR, Sergio Elías. Op. Cit. Supra, nota 125, p. 265.

152 PATIÑO CAMARENA, Javier. Derecho Electoral Mexicano. UNAM. México, 1994. p. 496.

153 TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL. Memoria 1991. Talleres Gráficos de la Nación. México, 1992, pp. 195 a 198.

154 TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL. Memoria 1994, t. II. Gama Sucesores. México, 1995, p. 353.

155 FRANCO GONZÁLEZ SALAS, José Fernando. La reforma de la fracción II del nuevo artículo 105 constitucional en

materia electoral. Trabajo inédito, p. 1.

156 Loc. Cit.

157 FRANCO GONZÁLEZ SALAS, José Fernando. La incorporación del Tribunal Electoral al Poder Judicial de la

Federación. Trabajo inédito, p. 6.

158 Ibid., p. 6.

159 Loc. Cit.

160 TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Memoria 1997, t. II. Gama Sucesores,

S.A. de C.V. México, 1998, p. 12.

161 FRANCO GONZÁLEZ SALAS, José Fernando. Op. Cit., p. 9.

162 TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Panorama Electoral. VI.2. Órgano

jurisdiccional. México, 2000. CVI.T2.1. P. 1 de 9.

163 NOHLEN, Dieter et al. Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. Impresora y Encuadernadora

Progreso, S.A. de C.V. México, 1998, p. 717.

164 Ibid., pp. 726 a 729.

165 TRIBUNAL FEDERAL ELECTORALa. Op. Cit. Supra, nota 153, pp. 210 a 226.

166 TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL. Op. Cit. Supra, nota 154, pp. 673 a 679, 691 a 719 y 721 a 727.
 INTRODUCCIÓN AL DERECHO PROCESAL ELECTORAL

Gabriel GALLO ÁLVAREZ

SUMARIO: I. Introducción. II. Solución de conflictos. 1. Autotutela. 2. Autocomposición. 3.

Heterocomposición. III. Formas de solución de conflictos electorales. IV. Ramas del Derecho
Procesal.1. Derecho Procesal dispositivo. 2. Derecho Procesal inquisitorio o publicista. 3. Derecho
Procesal Social. 4. Derecho Procesal Constitucional. V. Reglas comunes. 1. Prevenciones generales.
2. De los plazos y términos. 3. Requisitos materiales y requisitos formales de los medios de
impugnación. 4. De la improcedencia y del sobreseimiento. 5. De las partes. 6. De la legitimación y
personería. 7. De las pruebas. 8. Del trámite. 9. De la sustanciación. 10. De la acumulación. 11. De
las resoluciones y de las sentencias. 12. De las notificaciones.

I. INTRODUCCIÓN

En este trabajo se pretende analizar la solución de conflictos en forma genérica, que

es el objetivo del Derecho Procesal, para a partir de dicho estudio de manera
general, establecer cómo han evolucionado, grosso modo, las diversas formas de
resolver los conflictos en el Derecho Político Electoral y para el caso particular de
México.

No escapa a mi atención el grado de dificultad que representa instrumentar el

Derecho Político, cuando pareciera que existe notoria discrepancia, entre la
naturaleza de estas ramas del Derecho. El Derecho Político, como se ha visto en
otros momentos del diplomado, se nutre de aspectos filosóficos al adoptar valores
que difícilmente pueden considerarse universales y permanentes, como ejemplo está
el de la equidad. Es reclamo permanente en los procesos electorales que se den
bases equitativas en materia de financiamiento, presencia en los medios de
comunicación y en general en el tratamiento institucional a partidos y candidatos.

En cambio, en materia jurisdiccional, como lo sostiene el artículo publicado en el

Boletín del Centro de Capacitación Judicial Electoral, la equidad contempla un valor
cultural que es un anhelo de toda sociedad, pero para su realización en resoluciones
jurisdiccionales se requiere de una evolución1 , la equidad en materia procesal es un
valor subjetivo, huidizo, difuso y por lo tanto complicado de objetivizar.
Otro tanto sucede con otros principios que, siendo de exacta aplicación procesal,
como el dispositivo, el de adquisición procesal, el de definitividad, paridad
procesal, entre diversos más, a la luz del Derecho Procesal son las que dan sustento
al proceso jurisdiccional, pero vistos a la luz del Derecho Político fácilmente
pueden considerarse al menos como obsoletos, ya que cuidan más las formas de
procedimiento que buscar la solución equitativa del conflicto, pues -según su
criterio- da la ventaja no al que tenga la razón sino al más profesional, más hábil en
el desahogo del proceso jurisdiccional, convirtiendo el tema en una discusión
interminable.

El objetivo general del tema es ubicar dentro de la teoría general del Derecho
Procesal los conceptos básicos y las generalidades que rigen al proceso electoral. Se
aspira a través de este documento y del desarrollo del tema mismo, a que ustedes
interpreten y apliquen con un método sistemático, las normas constitucionales,
legales y reglamentarias que regulan la materia procesal electoral.

II. SOLUCIÓN DE CONFLICTOS

La vida en sociedad como fue concebida desde el pacto social de Juan Jacobo
Rousseau2 , en aquellas palabras de que: “cada uno de nosotros pone en común su
persona y todo su poder bajo la suprema dirección de la voluntad general,
recibiendo también a cada miembro como parte indivisible del todo”, implica un
estado ideal, en el que efectivamente renunciemos toda persona particular en el acto
de asociación, a nuestra individualidad, para producir un cuerpo moral y colectivo
que nos represente; ello pareciera resolver nuestros problemas, pero en la vida
diaria sabemos que entre más nos relacionamos, más posibilidad existe de tener
conflictos interpersonales de muy diferente alcance y estos conflictos se han dado a
través de toda la historia de la humanidad, por eso es que se ha analizado la manera
de cómo históricamente se han resuelto o de menos se ha pretendido llegar a una
solución de la conflictiva social, cito a Fairén 3 y al maestro Gómez Lara4, quienes
ilustran respecto de las formas de solución y proponen como otros muchos autores,
tres alternativas principales de solución, a saber: autotutela, autocomposición y
heterocomposición.

1. AUTOTUTELA
Sobre la autotutela, se ha dicho que es la herramienta más primitiva en la solución
de los conflictos, el tomar lo que nos es debido, el aplicar la ley del talión, es
unilateral por naturaleza, en la actualidad opera ya únicamente en algunos aspectos.
Don Cipriano5 en la obra citada, menciona entre muchos ejemplos como formas
que han sobrevivido en la autotutela a: la legítima defensa; la retención de equipaje;
la defensa del honor; el controvertido asunto del aborto por causa de violación; el
robo de famélico; la huelga y desde luego la guerra y la revolución.

2. AUTOCOMPOSICIÓN

A diferencia de la solución personal y directa que se da en la autotutela, la

autocomposición más típica resulta ser bilateral, en la medida en que se requiere
que coincidan las voluntades de las partes en conflicto. La nota más característica
de la autocomposición va implícita en su denominación, la solución nace y se agota
entre las mismas partes, ya sea por una actividad unilateral, como sería el
desistimiento o el allanamiento, o bilateral por la transacción del conflicto. Se
podría decir que es la forma de solucionar los conflictos más humanizada, más
perfecta, bien lo señalaron los viejos, “más vale el peor arreglo que el mejor
pleito”. Sin embargo, para que opere no sólo se requiere de la buena voluntad de
las partes, se requiere también esencialmente de no olvidar; de reconocer, mediante
la cultura, mediante la inteligencia emocional6 , el compromiso social, el no actuar
de manera egoísta, individualista y pensar que como miembros de la sociedad, es
más importante el bien común temporal al que se refería González Uribe7, que el
capricho personal que siempre en algún tiempo se revertirá en contra de su autor,
por eso su presencia depende del grado de cultura de la tolerancia que impere en
esa sociedad.

3. HETEROCOMPOSICIÓN

Cuando definitivamente las partes, ya sea porque no estén en el mismo nivel

cultural, o porque por la naturaleza del conflicto, no está en cuanto a su solución a
su alcance personal, lo único que queda es la solución heterocompositiva. La
heterocomposición, conlleva la idea de que la solución ya no se engendre, nazca, se
desarrolle, sólo dentro de la voluntad de las partes en conflicto, sino lleva implícita
la intervención de un órgano especializado, independiente, imparcial, objetivo por
su profesionalismo y de alguna manera aunque sea ideal, de presencia temporal. La
temporalidad se da en dos aspectos:

Ø Del proceso; en la medida de como se verá existen inconvenientes para esperar

que por siempre la solución se logre a través de los procesos; y

Ø En el proceso; ya que su naturaleza es de herramienta no de fin, obliga que sea

breve como lo dispone el artículo 17 constitucional. Las formas más clásicas de
solución heterocompositiva las constituyen el arbitraje y el proceso
jurisdiccional.

No son estas tres, las únicas formas en que se puede dar la solución de los
conflictos de intereses entre partes determinadas. No desconozco la existencia
histórica como medio de solución, del duelo, o la aún presente pero cada día más
olvidada amigable composición, y también algo que cada día sienta mayor raíz en el
Derecho Procesal, aun en el de más estricto derecho, como es el civil y me refiero a
la conciliación. Estas tres herramientas no coinciden con todos los elementos de
ninguna de las tres soluciones principales ya relatadas. Sin embargo, es necesaria su
inclusión para poder apreciar, como lo trataremos más adelante, de ubicar la forma
en que se pueden solucionar los conflictos en la materia electoral.

III. FORMAS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS

ELECTORALES

En no pocas ocasiones, escucha uno a las personas referirse al estado lamentable en

que se encuentra la sociedad mexicana. No comparto esa impresión generalizada.
Como buen optimista, creo que en muchas áreas no sólo no estamos a la zaga, sino
por el contrario abrimos brecha en aspectos que no siempre nos detenemos a
valorar, me quiero referir a la forma en que solucionamos los conflictos de intereses
políticos en la materia electoral. La conformación de las mesas directivas de casilla,
integradas por ciudadanos electores del mismo distrito, que en no pocas ocasiones y
sin mucho análisis criticamos por diversos motivos, pero principalmente por la falta
de profesionalismo de esos funcionarios, sin tomar en cuenta que en esa institución,
lo que se refleja es una forma de autotutela en la que los mismos electores sin otra
participación, el día de la jornada electoral, no sólo fiscalizan, auditan, al proceso
electoral, sino que lo toman directa y personalmente, y este es un valor que pocas
veces se comenta en conferencias o aun en la obra escrita sobre la materia electoral.
Podríamos, pues, agregar a los ejemplos de don Cipriano, como formas que
sobreviven en la autotutela, a esta, que es fundamental para obtener algo que
representa un gran valor para todos: la credibilidad en el proceso electoral. Este
valor que pretendemos a través de la profesionalización, de la independencia, de la
objetividad y de la certeza, lo tenemos a la mano en la medida en que el propio
elector asiste como protagonista al momento cumbre del proceso, el momento del
sufragio.

No sé si en algún momento hayan ustedes pensado sobre el símil entre un duelo

medieval, con su protocolo caballeresco, y el actual debate electoral. Ambos en sus
tiempos son reales instrumentos y formas autotutelares de solucionar los conflictos
de intereses. El duelo tradicional, se ha perdido en la historia de la humanidad, pero
el debate electoral lo sustituye en la actualidad con creces. El debate, en especial,
cuando se da a través del formato de los medios electrónicos de comunicación, se
ha presentado como una de las formas más eficientes de hacer campaña electoral y
mucho hay que hacer respecto de su regulación legislativa.

La autocomposición, en materia electoral, está representada esencialmente en las

figuras de la renuncia a la candidatura de parte del individuo que fue postulado
como tal, o del retiro por su partido del registro en los tiempos electorales
permitidos, pero esencialmente en la presencia a través de más de un siglo, de los
colegios electorales como formas de solucionar los conflictos; ello merece hacer un
pequeño antecedente al respecto:

Para la teoría y la práctica constitucional de la separación de los poderes se utilizan

varias herramientas de corte político y jurídico, una de ellas es la que se identifica
como división horizontal de los poderes. Esto es, tradicionalmente en los países
occidentales, el estado se ha dividido para hacerse gobierno en tres poderes, a lo
que no escapa nuestro país al dividirse el poder en legislativo, ejecutivo y judicial.
Todos tienen un mismo nivel horizontal y diferentes atribuciones, entre ellas una
función primordial y otras accesorias, así pues, veríamos como el Poder Legislativo
no únicamente construye la norma vigente, sino que también es competente para
conocer del juicio político, y por otra parte realiza actos administrativos que bien
pueden ser catalogados como ejecutivos, cuando administra presupuestos, otorga
nombramientos, adquiere inmuebles y otros muy diversos actos que no son
propiamente legislativos. Igual pasa con los otros dos poderes, por ello, se sostiene
que la separación de los poderes es uno de los elementos políticos sustanciales para
lograr su equilibrio constitucional.

Desde el punto de vista de su ubicación, también podríamos hablar de otra

clasificación de corte vertical, en donde se separa el gobierno en federal, estatal y
municipal. Todo esto nos lleva a la idea de que Montesquieu y sus posteriores
seguidores, buscaron la fórmula para que en la solución de los conflictos políticos
no intervinieran personas o instituciones ajenas a las partes en conflicto. Por eso es
que podemos advertir que los colegios electorales se integraban precisamente por
los presuntos diputados. Esta forma de solución hipotéticamente ideal, ha
presentado aristas indeseables que cada vez la vuelven más inoperante; una de las
fundamentales, es la falta de igualdad. Resulta muy difícil no sólo en este país, sino
en la mayoría de los que mantienen este sistema, lograr que la presencia en el seno
del colegio electoral sea de tal manera equilibrada, entre las fuerzas que compiten
en el proceso electoral, que los dictámenes emitidos por el colegio resulten al menos
objetivos. ¿Por qué recalco que, al menos, deben ser objetivos? Porque por su
propia naturaleza los colegios electorales son órganos políticos, así pues, mal nos
vemos cuando pretendemos exigir que un órgano político pronuncie un dictamen
que tenga como soporte el estricto derecho.

Con lo anterior no pretendo sustentar la idea de que un cuerpo legislativo carezca

de los conocimientos, de las habilidades jurídicas necesarias para fundar y motivar
un dictamen, sino a lo que me quiero referir es que en la solución de los conflictos,
la autocomposición se da entre las mismas partes, por lo tanto no se pueden cumplir
con exactitud algunas de las características necesarias para calificar a una resolución
como podría ser en especial las relativas a la imparcialidad, a la independencia y a
la objetividad. Resulta muy cuesta arriba imaginar a los señores presuntos
diputados, después de una álgida contienda electoral, convertidos de pronto en
jueces imparciales, sin ideales políticos, sin pretensiones muy válidas de hacer
prevalecer los intereses de su partido. Esto por una parte, por la otra los
representantes populares no siempre serán como lo demuestra la historia, los
mejores juristas, algunos magníficos abogados son pésimos políticos y viceversa.

La profesión del abogado, además de la natural relación social, implica muchos

años de retraimiento, de reflexión, de estudio, que no son muy compatibles con la
actividad intensamente social que implica la política; por último, la objetividad en el
fallo, como resultado de la ausencia de las otras dos características, la
independencia y la profesionalización, resulta un valor difícil de alcanzarse en el
seno de un colegio electoral. No he de referirme aquí a las características que se
dieron en la conformación de los colegios electorales mexicanos, en los que además
de lo que ya he dicho se sumaron otros factores como los porcentajes de
representación, que de alguna manera siempre beneficiaron al partido en el
gobierno y algunas otras circunstancias que siendo interesantes no son materia de
este trabajo.

La autocomposición electoral en México también sufrió de alguna otra

inconsistencia, como la resultante de que los colegios electorales no sólo calificaran
en una verdadera autocomposición la validez del proceso electoral en cuanto a las
cámaras, sino que también calificaron a la elección del ejecutivo y aquí ya no se
puede hablar de un proceso autocompositivo, sino en todo caso de una singular,
heterocomposición y digo singular, por lo que más adelante se expresará al respecto
de las características de esta forma de solucionar los conflictos de intereses
políticos.

La presencia en México de la observación electoral y aun de los visitantes

extranjeros, presenta alguna dificultad metodológica para ubicarla en cuanto a su
naturaleza y a sus objetivos como forma de solución de conflictos. Si ha resultado
claro o al menos así lo espero, el asunto de la integración de las mesas directivas de
casilla y de los colegios electorales, no es así con los alcances de la observación, los
cuales aún están en entre dicho. El hecho de que por una parte se les organice con
tanta puntualidad, con exigencia de requisitos muy específicos, nos hacen llegar a la
idea de que ese elector nacional convertido en observador realmente aspira a ser un
árbitro electoral, pero está muy lejos de tener su participación, tal naturaleza
procesal. Sin embargo, hablábamos de que dentro de las figuras para solucionar los
conflictos de intereses se encuentran también los de la amigable composición y la
conciliación y eso nos invita a razonar un poco sobre qué requisitos median en una
amigable composición. En este caso, no sólo hablamos de un personaje que tenga
estatura cultural, presencia y que de alguna manera también refleje cierta
imparcialidad y jetatura sobre las partes en conflicto, sino además, que ambos lo
reconozcan así, ello comenzaría a explicar el porqué de la existencia de requisitos
para otorgar la credencial de observador, pero los efectos de la observación nos
contradicen. Como todos sabemos, los efectos son ajenos al resultado electoral.
Únicamente se permite la emisión del informe de observación, que puede ser
tomado en cuenta para efectos legislativos, mas no tiene consecuencia sobre la
validez de los resultados electorales. ¿Qué implica lo anterior? Que no se obtiene la
solución inmediata de ningún conflicto con la presencia de los observadores y
menos de los visitantes, que sería total y absolutamente inaceptable, por estar de
por medio la soberanía nacional, ya cualquier manera entredicha a través de la
suscripción de pactos internacionales en los que ya se ha comenzado a someter aun
en asuntos de carácter político.

Como forma conciliatoria tampoco se le puede ubicar, porque la conciliación utiliza

como herramienta, la intermediación entre las partes en conflicto (en este caso, los
partidos políticos) y la observación no tiene entre sus facultades esa.

Lo que sí se puede vislumbrar en la observación, es una forma de prevención para

evitar la presencia de vicios en el día de la jornada electoral.

La solución profesional, la participación de una institución imparcial por naturaleza

y objetiva por definición, nos lleva a lo que el país ha reflejado en la historia
jurídica electoral 8, de los últimos veinte años, a la heterocomposición.

La heterocomposición tiene en la historia del país varios antecedentes, a los que

seguramente se refirió el señor magistrado Rebollo Fernández en el desarrollo de su
tema, por lo que no profundizaré al respecto; sin embargo, no puedo dejar de citar
el diferendo entre dos grandes juristas mexicanos, José María Iglesias e Ignacio L.
Vallarta. En esencia se refiere a la competencia de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, en heterosolución de los conflictos políticos. De los autores consultados9,
advierto leve inclinación respecto a su contexto, algunos más centralistas y otros
regionalistas, pero en general, están de acuerdo en que Iglesias impulsó lo que dio
en llamarse amparo por incompetencia de origen, sustentando la competencia en la
aplicación del principio de legalidad a que se refería, y refiere el artículo 16
constitucional, concluyendo en que procedía otorgar el amparo en contra de actos
pronunciados por autoridad que tuviera vicios en su nombramiento que la
deslegitimaría de origen para afectar la esfera jurídica del gobernado. Como esta
competencia no estaba expresamente prevista en la Constitución ni en la segunda
Ley de Amparo, Vallarta se opuso mediante razonamientos en voto particular,
principalmente por la falta de reglamentación, acuñando la famosa frase de
convertir a la Suprema Corte de Justicia de la Nación en una “dictadura judicial”,
tan peligrosa como los males que Iglesias pretendía evitar. Lo que sí es innegable,
es que Vallarta nunca pretendió, como algunos han pretendido hacer parecer, que la
Corte no tuviera competencia en esos asuntos, sino que se reglamentara para evitar
los abusos judiciales de una facultad irrestricta.

Además de lo anterior, sólo me limito a referirme a la reforma al artículo 60

constitucional de 1977, por la cual se estableció el recurso de reclamación, que
debería de conocer y resolver la Suprema Corte de Justicia de la Nación, éste fue en
la época moderna, el primer intento para que los conflictos no siguieran buscando
su solución a través de los colegios electorales. Sólo se recibieron once
reclamaciones en diez años, la Suprema Corte de Justicia de la Nación reiteró
siempre que la forma en que fue diseñado el medio de impugnación, atentaba contra
la majestad, la independencia y la naturaleza misma de la Suprema Corte, y es
cierto, la heterocomposición se caracteriza por la resolución imperativa que asume
un órgano profesional, ante la imposibilidad de llegar a una solución por las partes
en conflicto, y en la reclamación, este requisito fundamental de la definitividad en
la resolución no se contempló, así pues, la Corte participaba pero sus resoluciones
carecían de la necesaria vinculación, del imperio, para que fueran un medio eficaz
de solución definitiva e inatacable de los conflictos. Hasta 1986, con una reforma
constitucional y legal más profunda, se establece el primer tribunal especializado en
materia electoral, el llamado Tribunal Contencioso Electoral Federal. Merece del
que esto escribe, los mejores comentarios para ese tribunal; se ha escrito sobre esa
parte de la historia reciente de nuestro país, pero no se ha hecho mérito de las
condiciones en que tuvieron que operar ese grupo de distinguidos jurisconsultos
mexicanos, casi amarrados y amordazados, y que no obstante, la mordaza del
estricto derecho, de la terrible limitación de pruebas y de que sus fallos no eran en
todos los casos definitivos, sino eran revisables por el colegio electoral, sin
sujetarse a regla jurídica alguna, fue el precedente de la justicia electoral mexicana
y logró con su actividad, dar firmeza a la solución heterocompositiva, si bien no
logró sobrevivir como organismo del estado, sí hizo prevalecer el criterio de que la
mejor solución en los tiempos actuales, es la solución que proporciona el juez
calificado, el juez profesional.
La heterocomposición presenta ventajas y también limitaciones. Las primeras se
refieren sustancialmente al grado de credibilidad, de certeza, de confianza, que
debe representar el hecho de que la solución del conflicto venga de un órgano que
ha sido dotado de las características necesarias para que se den los valores
anunciados, así pues, la independencia de los jueces es una cumplida declaración
constitucional, su profesionalización, es una aspiración en la que se ha avanzado
sustancialmente en los últimos tiempos y de ellas dos se deduce como producto
lógico la objetividad. Por lo tanto, la solución heterocompositiva resulta más
confiable, como la práctica heterocompositiva de estos últimos diez años lo ha
demostrado.

No escapa a mi atención, que una de las grandes ventajas de la heterocomposición

es garantizar el principio de igualdad entre las partes, como lo vimos al hablar de
los colegios electorales, lo que fundamentalmente los hizo inoperantes, fue el que
no se pudo hacer efectivo en la práctica el principio de igualdad entre los
integrantes del colegio, y esta desigualdad es la que provocó su desuso, a diferencia
de lo que pasa en el sistema judicial, donde el principio de igualdad procesal es tal
vez uno de los grandes cimientos de la administración de justicia.

En cuanto a sus desventajas, la principal es que difícilmente la solución

jurisdiccional crea una cultura de convivencia; trataré de explicarme, el hecho de
que en la sociedad las partes en conflicto encuentren por sí mismas las soluciones,
va creando una cultura de tolerancia. En cambio, cuando en todos los casos tengan
que recurrir a la autoridad jurisdiccional, de alguna manera las inhibe y esto resulta
claro cuando traemos a colación las formas en que soluciona los conflictos el ser
humano en las grandes ciudades, a diferencia de lo que pasa en los pequeños
pueblos. En las urbes, las soluciones siempre tenderán a ser heterocompositivas. La
estadística que registran los tribunales, refleja que en la zona conurbada existe un
número muy amplio de conflictos que llegan al conocimiento del Poder Judicial, en
contraste, en los pequeños pueblos, aún subsiste la cultura de la fe en la palabra, así
pues, vale más la palabra empeñada que el mejor documento, de ahí algunas
costumbres como la transmisión de propiedad de palabra o simplemente con la
entrega de los documentos y la poca necesidad de la asistencia profesional, para la
solución de los conflictos. Alguien podría contradecirme diciendo que esto también
puede leerse como que en los pueblos hay menos cultura, y que por ello sólo se
atienen a las soluciones que conocen. Sin embargo, lo que entendemos por cultura
no sólo corresponde al acervo general de conocimientos profesionales. La sabiduría
natural, empírica, por observación y tradición, es la más eficiente para producir
buen ambiente social, tomado así, creo que en los pueblos hay más cultura
empírica, hay más tolerancia, la gente cree más en el prójimo, a diferencia de lo
que pasa en la ciudad, en la que hasta un saludo de toda buena fe, en una acera
citadina, puede ser interpretado como una ofensa.

Otro inconveniente de la solución heterocompositiva es el hecho de su

temporalidad, esto es, los tribunales deben representar en seguimiento a la idea ya
expresada con anterioridad una alternativa temporal, no es bueno para una sociedad
el que todos sus conflictos tengan que ser resueltos en los juzgados. Pero más allá
que eso, los juzgados también presentan otros tipos de limitaciones, en especial, que
el ejercicio jurisdiccional para que sea certero, requiere de un marco jurídico
sustantivo y adjetivo muy claro y muy específico. Así pues, para que un órgano
jurisdiccional sea solución definitiva, debe de haber un consenso previo plasmado
en una norma positiva, ello implica que el tribunal debe aplicar el Derecho
codificado y esto es una limitación en sí misma. El hecho de que los jueces y
magistrados para resolver los conflictos deban atender normas expresas o criterios
que han sido elevados a un nivel jurisprudencial, de alguna manera hace rígida la
solución, y entonces cuando el conflicto no queda encuadrado dentro del supuesto
hipotético que la ley establece, se crean problemas en la solución. Esto no acontece
con la autocomposición, en donde el proceso normal es sin reglas rígidas, pero ya
vimos también sus propios inconvenientes.

IV. RAMAS DEL DERECHO PROCESAL

En cuanto a la ubicación del Derecho Procesal Electoral, en principio, debe

recordarse como lo hacen varios autores, entre ellos Flavio Galván10 , que el
Derecho Electoral por su gran desarrollo en los últimos años ha adquirido
independencia de otras ramas del Derecho, y el Derecho Procesal Electoral también
se integra con características tan peculiares que es difícil ubicarlo dentro de algunas
de las ramas reconocidas por los autores. En vía de ejemplo, Fix-Zamudio11, refiere
para responder al conocimiento integral del Derecho Procesal, la existencia de
varias clases de procesos según el interés protegido, a saber:
1. DERECHO PROCESAL DISPOSITIVO

Inicia con el denominado Derecho Procesal dispositivo, el que es regido por el

principio del mismo nombre y que se interpreta como aquél en el que sólo se activa
el proceso por instancia de parte interesada, para resolver esencialmente conflictos
de intereses entre particulares, que no afectan al interés general o interés público.
Una característica de los procedimientos que se agrupan en este apartado como el
civil o el mercantil, es que los procesos se resuelven aplicando el diverso principio
de estricto derecho, en el que ordinariamente el juez asume un papel pasivo y queda
todo el impulso procesal a cargo de los interesados, bajo reglas bastante estrictas,
tanto hacia las partes en el ejercicio de su derechos procesales, como hacia el juez
en sus facultades procesales para dirimir esos conflictos.

2. DERECHO PROCESAL INQUISITORIO O PUBLICISTA

En mérito a su nombre, se deriva de los temibles procesos eclesiásticos de la Edad

Media y principios de la Colonia en América en defensa de la fe católica y para
castigar la herejía, donde al inquirido pocas defensas procesales le correspondían y
era el tribunal quien armaba todo el proceso, con los más amplios poderes de
investigación y dirección del mismo12 , esta clasificación responde a que el interés
público prevalece sobre el de las partes en conflicto y se llama a esta rama “derecho
procesal inquisitorio o publicístico”; en él se ubican al proceso penal, al
administrativo, al familiar y al del estado civil de las personas, su característica
como el nombre lo indica es que además del interés de las partes hay un interés
superior de la sociedad, y entonces aquéllas de alguna manera quedan sometidas a
ese interés general, por lo que las normas que organizan el proceso de solución de
los conflictos se nutren de ese criterio y es aplicable también en materia electoral en
cuanto a los recursos de revisión, en algunos casos de apelación y en la
reconsideración.

3. DERECHO PROCESAL SOCIAL

En contrapartida, el Derecho Procesal Social está orientado por el principio de

justicia social o de igualdad por compensación y aquí se trata de hacer iguales a los
desiguales frente a la ley, en este grupo se incluyen todos los que normalmente se
reconocen como derechos sociales, el del trabajo, el agrario y el Derecho Procesal
de la seguridad social 13 .

Las normas procesales destinadas a la aplicación del Derecho Social, para poder ser
eficaces, deben de estar inspiradas en el mismo principio de igualdad por
compensación, o como también se le llama, principio de justicia social; deben tener
como punto de partida las desigualdades reales de las partes, para tratar de
otorgarles una verdadera igualdad de oportunidades en el proceso, atribuyendo la
carga de la prueba de los hechos discutidos, a la parte que esté en mejores
condiciones reales de aportar los medios de prueba, e incrementando las facultades
de dirección del juzgador; deben procurar la mayor rapidez y sencillez en los
procedimientos, pues sus dilaciones y complicaciones normalmente son en perjuicio
de la parte trabajadora o campesina. De lo contrario, los derechos otorgados por las
normas sustantivas se harían nugatorios cuando se reclamasen ante los tribunales, a
causa de normas procesales que, en lugar de establecer un medio adecuado para la
aplicación de Derecho Social, constituiría un obstáculo para dicha aplicación.

4. DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

El Derecho Constitucional se enfrenta a un nuevo concepto de la conformación de

los estados supranacionales, lo cual traerá de manera indubitable, consecuencias
importantes para la materia electoral14.

Fix-Zamudio establece que el Derecho Procesal Constitucional se ocupa del estudio

de los instrumentos procesales que garantizan el cumplimiento de las normas
constitucionales15 (instrumentos procesales como el juicio de amparo, las
controversias constitucionales y el juicio político):

Ø El Juicio de Amparo. Los artículos 103 y 107 de la Constitución Federal

establecen las bases del juicio de amparo, las cuales son reglamentadas por la
Ley de Amparo vigente en 1985. A través del juicio de amparo, las personas
que se consideran afectadas por un acto de autoridad, que estimen violatorio de
las garantías individuales establecidas en el capítulo I, del título primero de la
Constitución, pueden impugnarlo ante el órgano competente del Poder Judicial
Federal; si para este último, el acto de autoridad impugnado infringe las
garantías individuales invocadas, en su sentencia debe ordenar la inaplicación o
desaplicación del acto o los actos reclamados (orden implícita en la fórmula
 tradicional de las sentencias que conceden el amparo: “la justicia de la unión
ampara y protege al quejoso contra los actos reclamados...”) 16;

Ø Las Controversias Constitucionales. Se encuentran previstas en el artículo 105

de la Constitución Federal, el cual atribuye la competencia para resolverlas, de
manera exclusiva, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La solución de
estas controversias tiene por objeto preservar los límites que la Constitución
establece para el ejercicio de las facultades que corresponden a los poderes
federales y locales17 .

Ø El Juicio Político. Es un proceso que se sigue ante un órgano político, al que se

atribuye eventualmente la función de juzgar, en contra de un funcionario público
con responsabilidad en la toma de decisiones políticas, por actos u omisiones
que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen
despacho (artículo 109, fracción I de la Constitución). Las sanciones que se
pueden imponer a través de este juicio son también de naturaleza política: la
destitución del funcionario y su inhabilitación para desempeñar funciones,
empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.

Dentro de esa misma clasificación de publicista o inquisitorio, Fix-Zamudio ubica al

Derecho Procesal Constitucional, y como ejemplos actuales podemos citar a la
acción de inconstitucionalidad, a la controversia constitucional, al juicio de amparo,
a la revisión constitucional, al juicio para la protección de los derechos político
electorales de los ciudadanos y al juicio de inconformidad, entre otros
procedimientos con esa naturaleza constitucional. Respetuosamente difiero del
criterio del autor al incluir a este grupo de procesos de rango constitucional en la
clasificación de procesal inquisitorio o publicista. Considero que es en los procesos
constitucionales donde se cumple con más cabalidad el principio de servicio público
de justicia, a que se refiere el artículo 17 constitucional y en los que definitivamente
se deben de remover todos los obstáculos que impidan en cualquier momento
resolver el conflicto de interés que está puesto a consideración a través de estas vías
constitucionales. En ese sentido, coincido con lo expresado por José Ovalle Favela18
en su diversa obra Garantías Constitucionales del Proceso, cuando narra la historia
del artículo 17 constitucional para llegar a concluir, como se decía, que es un deber
del Estado la remoción de aquellos obstáculos materiales que impidan o dificulten el
acceso efectivo de las personas a los tribunales; en este mismo sentido se ha
pronunciado reiteradamente la Suprema Corte de Justicia de la Nación 19 y la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación20 para ir
decantando un criterio de ubicación sobre los juicios de su conocimiento que rebasa
en mucho la clasificación original de Héctor Fix-Zamudio, a la que nos referimos
en párrafos anteriores, y que por lo que ve a la Suprema Corte de Justicia de la
Nación le ha ido elevando a grado tal que en la actualidad se puede afirmar sin
ningún margen de error, que en el sistema jurídico mexicano contamos ya con la
presencia de un tribunal constitucional que por su estatura, maneja en la resolución
de los conflictos de intereses que llegan a su conocimiento, criterios que rebasan
con mucho a los que nutren a los procesos inquisitorios o meramente publicísticos,
para crear una nueva clasificación, independiente, que agrupa los procesos
constitucionales en un sistema procesal armónico a sus fines.

Pareciera en principio que esta discusión teórica sale sobrando en el tema, pero a
los que nos tocó vivir el nacimiento del Tribunal Federal Electoral, padecimos
nuestras propias deformaciones, en relación a considerar que las resoluciones del
Tribunal Federal Electoral deberían de someterse al rigor de los principios
dispositivos del Derecho Procesal Civil, por la remisión que hacía el Código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) en las reglas de
interpretación, a la parte final del artículo 14 constitucional; el tiempo se encargó de
desmentirnos y de darle la razón a juristas tan relevantes como Fernando Franco
González Salas, quien desde aquella época, insistía en la naturaleza peculiar del
Derecho Procesal Electoral, que no podía ser ubicado secamente en las reglas de
estricto derecho del principio dispositivo. Luego, al transcurso de los años
ubicamos a todo el sistema de medios dentro de lo que hoy entenderíamos como
Derecho Procesal publicista, dado que en los asuntos políticos del país pareciera
que más importante que lograr la solución efectiva del conflicto, resultara el que la
sentencia no dejara ningún lugar a dudas acerca de su soporte jurídico, esto es, que
regía plenamente el principio del estricto derecho. Se justificaba plenamente lo
anterior, por el contexto en que funcionaba el Tribunal Federal Electoral en
aquellas épocas, con un lastre de incredulidad en los resultados electorales y en la
intervención del estado en la solución de los conflictos, entonces no se valía que en
una resolución se arriesgaran criterios que pudieran ser considerados carentes de
fundamentación, que permitiera dudar de la objetividad en el fallo. Así pues, el
principio rector de esos años fue el de la irrestricta objetividad en la resolución,
sacrificándose a veces elementos de convicción que pudieran ser apreciados para
encontrar la verdad material. Aún en la actualidad, el sistema recursal previsto por
la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral
(LGSMIME), cuenta en buena medida, con esa característica, en algunos medios en
especial, como la revisión, la apelación y la reconsideración, que son medios de
impugnación en los cuales impera esencialmente el principio de legalidad que se
traduce en un buen grado de estricto derecho.

Al Derecho Procesal Constitucional lo considero en otro nivel muy diferente al que

opera en la solución de los conflictos que son resueltos bajo las vías de los recursos
ordinarios mencionados en párrafos anteriores. El procedimiento constitucional
tutela valores más elevados, connaturales a la condición humana, se trata de pasar
de la constitución sólo en el papel a la constitución efectiva, de garantizar que la
sociedad cuente con un faro guía que la articule y apoye su desarrollo hacia estratos
superiores, y por lo tanto, en este caso, se pone en absoluta vigencia el principio de
que el bien público temporal debe prevalecer sobre el interés de las minorías
excluyentes 21.

Del anterior punto de vista se puede deducir una discrepancia profunda respecto de
la forma en que la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación22 ,
reglamentó los procesos legales y constitucionales en materia electoral. La
existencia de reglas comunes para procedimiento de naturaleza diversa en que la
comunidad de características es mínima, se convierte en una camisa de fuerza para
el Tribunal Electoral en la solución constitucional de los problemas, de los
conflictos que se someten a su resolución. No es óbice para la anterior conclusión,
el hecho de que además se prevean reglas especiales para cada uno de los medios de
impugnación, cuando se advierte que de esas reglas especiales no se contemplan las
diferencias sustanciales en cuanto a las facultades que en materia de resolución
deben ser muy diferentes. Así pues, resolver una revisión constitucional con las
mismas reglas de un recurso de revisión es casi una negación de justicia. Igual
puede pasar en el caso del juicio de inconformidad, definido como proceso
constitucional con todos los privilegios de apreciación que esta categoría lleva
implícitos y que sin embargo su segunda instancia, la más especializada, la más
confiable, por el número y la calidad individual de ese colegio, es de naturaleza
legal, la interpretación sistemática hace arribar a esa conclusión.

El artículo 41, base IV, parte final de la Constitución Federal, hace la distinción
entre medios de impugnación legales o constitucionales, aunque el artículo 3,
párrafo 2, inciso b) de la LGSMIME, incluye a la reconsideración como garantía de
constitucionalidad, el 61 de la ley no le da esa naturaleza a diferencia del 49, que en
materia de inconformidad sí lo señala expresamente, y por otra parte los requisitos
y presupuestos especiales de la reconsideración lo hacen de estricto derecho
revelando su naturaleza legal, lo que lo ubica como un recurso publicista, de
estricto derecho y un obstáculo para que la Sala Superior pueda conocer con toda
amplitud, y desde el ángulo mayor de la Constitución23 los actos más importantes
del proceso electoral, que son el de la jornada electoral, el de la etapa de resultados
o la calificación misma de la elección 24.

V. REGLAS COMUNES

Por tratarse este trabajo de un apunte para clase y no de un tratado sobre la materia,
no se abordarán la totalidad de puntos posibles en el tema, sino se seguirá el sistema
inicial de ubicar las principales reglas comunes contenidas por la ley, en el marco
del Derecho Procesal, procurando desentrañar su naturaleza, ventajas y
limitaciones.

Ubicar este apartado de la LGSMIME dentro de los principios del Derecho Procesal
Electoral nos lleva de la mano a recordar dos principios que constituyen anhelos
fundamentales de todo procesalista. El principio de unidad procesal y el de
economía procesal. Como todos sabemos en el primero, la pretensión es la unidad
de todos los procedimientos previstos para las diferentes materias a que se refieren
los códigos de la República; esto se agrava en la medida en que adoptamos el
sistema de doble jurisdicción, es decir, tenemos jurisdicción federal y jurisdicción
estatal. Entre otras dificultades, la doble jurisdicción multiplica el número de los
criterios en temas comunes, así pues, para la materia civil federal está el Código
Federal de Procedimientos Civiles, y para la materia civil local hay otros tantos
códigos que la regulan. El Derecho Procesal Electoral, junto con el Derecho
Procesal Agrario, son indiscutiblemente los más evolucionados en la República, en
ellos el legislador buscó agrupar para todo el sistema de medios, reglas que en lo
general fueran aplicables buscando obviamente el que en esta materia no se
pulverizaran los criterios, porque en lo electoral no puede haber obstáculos para
resolver, no puede haber rezago judicial y como ya podrán haber advertido, en esta
área del Derecho no se da la suspensión de los efectos del acto, lo que es lógico, en
la medida de la necesidad de que prontamente se haga el cambio de gobierno para
evitar la inestabilidad política con sus graves consecuencias25.
El principio de economía procesal va unido de alguna manera con la misma
necesidad que el de unidad. El principio implica como se dijo antes que los
procesos judiciales fueron diseñados únicamente para que cumplan el fin de resolver
los conflictos de intereses electorales, así pues, entre más ágiles, entre más breves
sean, mejor se cumplirá su temporalidad. Los procesos nunca fueron concebidos
como una sucesión compleja de actos que se realicen de manera indefinida, sino por
el contrario de la forma más expedita posible.

Por virtud de la renuncia ciudadana a la autotutela, es que el Estado se ha echado a

cuestas el servicio público de justicia, previsto por el artículo 17 constitucional,
tema que desarrolla con especial inteligencia José Ovalle Favela26 , y como ya se
decía en alguna otra parte, es deber del Estado remover obstáculos que impidan o
dificulten el acceso efectivo a este servicio público. Los principios mencionados en
el párrafo anterior cumplen precisamente este cometido y el hecho de que dentro del
sistema de medios de impugnación, como ya se mencionó, existen categorías en
cada uno desde el punto de vista de las ramas del Derecho Procesal, sea publicista o
sea procesal constitucional en que se ubiquen, responde a la necesidad procesal de
distinguir su naturaleza de acuerdo al tipo de derechos que protegen. En alguno de
los casos, la prioridad es que estén al alcance de cualquier ciudadano, como el
juicio para la protección de los derechos político electorales de los ciudadanos, en el
supuesto de reclamar el derecho al voto por falta de credencial, este sería un típico
caso de Derecho Procesal Social o compensatorio, en él, el principio de igualdad
procesal en mi criterio no debe operar, ya que el Instituto Federal Electoral (IFE) y
el Tribunal Electoral tienen la obligación de garantizar el derecho de sufragio, lo
que explica el sin número de criterios de tipo compensatorio que se han emitido,
todos en favor del ciudadano.

En el extremo opuesto la revisión constitucional, ubicada en el Derecho Procesal

Constitucional teniendo como objeto garantizar la constitucionalidad de los procesos
electorales locales, es un remedio extraordinario en respeto de la autonomía de los
estados, lo que explica la severidad de sus presupuestos. En lo relativo al doble
principio de legalidad que impera en materia electoral, Fernando Franco27 y Flavio
Galván28 señalan que el principio de legalidad a que se refiere el artículo 16
constitucional donde se reitera en el texto del artículo 41 de la Constitución Federal
en su base IV, describe la constitucionalidad y legalidad, precisando como bienes
tutelados de estos principios a la definitividad en las diferentes etapas de los
procesos electorales y a la garantía de protección eficaz de los derechos políticos de
los ciudadanos de votar, ser votado y de asociación en los términos del diverso
artículo 99 de la Constitución Federal. La estatura de estos derechos políticos
explica por sí mismo el doble candado constitucional, el clásico del 14
constitucional, y el específico en la base IV del artículo 41 ya comentado.

Grosso modo, los medios de impugnación son instrumentos jurídicos consagrados

por las leyes procesales para corregir, modificar o revocar los actos y las
resoluciones judiciales, cuando adolecen de deficiencias, errores, ilegalidad o
injusticia. Los medios de impugnación en materia electoral, son los recursos y
juicios a través de los cuales los actores o promoventes combaten o luchan contra
actos de autoridad que benefician a terceros interesados o comparecientes por
considerar que los actos o resoluciones se han dictado en contra de la
constitucionalidad, la legalidad, los principios del Derecho Electoral y por tanto
afectan algún valor democrático, el interés de la sociedad y el orden público 29.

1. PREVENCIONES GENERALES

Es importante para la comprensión de este título de la Ley General del Sistema de

Medios, que antes el lector traiga a la memoria reglas procesales de cómo se hacen
los procesos en México. Como ya se decía en páginas anteriores, existen diferentes
tipos de procesos de acuerdo al derecho sustantivo que instrumenta y es en estas
reglas comunes donde se puede advertir lo que teóricamente se decía de cómo el
Derecho Procesal se nutre de esas tendencias y que además en su clasificación
procesal no puede darse una pluridad teórica de su ubicación, así pues, veríamos
que en el artículo 6 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación, se
establece la primera regla al señalarse que todos los medios regulados por la ley se
sujetan a las disposiciones de ese título, con las excepciones comprendidas en cada
uno de los libros que los contemplan en particular.

¿Qué podemos deducir de lo anterior? Bueno, la primera conclusión, es que en el

Derecho Procesal Electoral se sigue el criterio de lo que algunos llaman formulismo
procesal; esto es, que la ley anticipa con mayor o menor puntualidad según las
excepciones que se miren, los pasos, los tiempos, las personas y las autoridades que
deben intervenir y el alcance de las facultades procesales que pueden ejercitar.
Podríamos decir entonces que se cumple con el principio de legalidad en materia
procesal electoral, pero, analizado desde otro ángulo, también vemos que no deja de
existir una camisa de fuerza, que en no pocas ocasiones como ya se decía en
párrafos anteriores hace difícil que la aplicación de los valores de la justicia se den
dentro de un marco tan cerrado de reglas, como el que prevé esta ley.

La Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral es de

orden público, de observancia general en toda la República y reglamentaria de los
artículos 41, 60, 99 (además del 116 y 122) de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (artículo 1 de la LGSMIME).

La imposibilidad de decretar la suspensión de los actos en los procesos electorales

deviene de su fondo político. No es posible que en la transición del poder en las
circunstancias que se dieron las reformas de 1986 y 1990 y las subsecuentes hasta la
actualidad, se pudiera contemplar la posibilidad de que un juez electoral decretara la
suspensión de la instalación del Congreso de la Unión, del Poder Ejecutivo, de
algún municipio en la nación mexicana. Tal suspensión traería efectos políticos
desastrosos, por eso es que también por otra parte, podemos decir que en materia
del proceso judicial electoral no se ha conocido ni se podrá conocer el rezago
judicial. Los asuntos que se ventilan en los tribunales electorales tienen que ser
resueltos exactamente en los plazos que prevé la ley, so pena de crear la anarquía
en el país.

El Derecho Electoral es un conjunto de normas que tratan de regular los

mecanismos a través de los cuales los actores políticos pueden acceder al poder, por
tanto, el acceso al poder en nuestro país debe hacerse conforme a los lineamientos
constitucionales y legales establecidos, para efectos de que sea legal y legítimo. De
lo contrario si no se cumple con los mecanismos establecidos en forma previa, el
costo político de una transmisión del poder que no se realice bajo los cauces legales
y legítimos señalados, crearía una anarquía política con graves costos para el país.
De igual forma si no se cumpliese con las formas y tiempos en que debe hacerse la
transmisión del poder dentro de nuestro país el costo político sería exorbitante.

El asunto de la plena jurisdicción a que se refiere el párrafo tercero, del artículo 6

ya citado, mereciera un estudio autónomo, sin embargo por las razones ya dadas,
sólo conviene decir que existen principalmente dos diferentes tipos de jurisdicción,
en cuanto a la asunción que hacen del proceso los juzgadores: la de plenitud de
jurisdicción y la de exclusiva facultad de reenvío. La más socorrida, es la de plena
jurisdicción, y por virtud de la cual el juez de segundo grado conoce del asunto
sustituyéndose en todas las facultades que tuvo el juez de origen, a diferencia del
reenvío, en el que el juez de segundo grado sólo puede determinar los puntos en los
que la sentencia de origen haya violentado normas constitucionales o legales y por
lo tanto se dejará sin efecto parcial o totalmente, según el caso, para que el juez de
primer grado vuelva a pronunciar la resolución o reponga el procedimiento, según
la violación haya sido en la sentencia o en el procedimiento mismo, en plenitud de
jurisdicción, salvo cuando en la sentencia de segundo grado se le dé algún
lineamiento en lo particular.

La condición de plenitud de jurisdicción o la exclusiva facultad de reenvío, o el

sistema mixto, en que se pueden dar los dos supuestos30, nos identifica para los
efectos de un análisis teórico procesal, a qué tipo de medio de impugnación nos
hemos de referir. La regla general, es que en los casos de una verdadera segunda
instancia, esto es de un recurso, de una revisión al procedimiento, continuando el
mismo iniciado en primer grado, normalmente se habla de una plenitud de
jurisdicción. A diferencia de lo anterior, en los recursos extraordinarios, en los
juicios constitucionales, la regla general implica que se trate de un reenvío, como es
el caso típico del juicio de amparo, en el que la sentencia esencialmente tiene
efectos anulatorios de los vicios constitucionales detectados, mas no hay una
sustitución plena a las facultades del juez natural, ya que no se trata de la
prolongación de la jurisdicción común, sino de un juicio diferente, de una estatura
constitucional 31. La excepción al caso, a veces se comenta, que podría ser el amparo
directo (recurso extraordinario) en el que se le identifica teóricamente con la antigua
casación y que por ello sí se puede decir que es la continuación del juicio natural.
En nuestro medio electoral no hay distingo, todos los recursos y los juicios se
resuelven con plenitud de jurisdicción, y esto que si bien desde el punto de vista de
buscar la verdad es una ventaja, desde otros ángulos implica una cierta injusticia
para los derechos procesales adquiridos de quien había resultado vencedor en la
primera etapa del proceso, ya que puede suceder que el juez de segundo grado no
pueda apreciar, al carecer del principio de inmediatez, aquellos detalles que sí tomó
en cuenta el juzgador natural. Pero haciendo un balance, son más las ventajas
apreciadas, que las posibles desventajas en la técnica procesal seguida por el sistema
de medios de impugnación en materia electoral.
Igual comentario merece la mejor técnica legislativa seguida en las reformas de
1996 cuando se hace una separación por materias de las diferentes normas que
tienen que ver con lo electoral, así se separan del COFIPE las normas orgánicas que
se remiten en este caso a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
(LOPJF), y también se separa lo adjetivo de lo sustantivo al crearse la Ley General
del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

2. DE LOS PLAZOS Y DE LOS TÉRMINOS

El plazo puede ser el lapso en el cual debe realizarse el cumplimiento de una

obligación; término o espacio de tiempo que se concede a las partes para responder
o probar lo expuesto y negado en el juicio, puede ser legal, convencional y
judicial32 .

El término es el momento en que ha de cumplirse o extinguirse una obligación o el

fin del plazo; tiempo en que un acto procesal debe llevarse a cabo para tener
eficacia y validez legal33 .

El tiempo útil para impugnar oportunamente, por regla general, es el plazo común
de cuatro días computado a partir del siguiente a la fecha en que el demandante
tenga conocimiento del acto o resolución impugnado, o de aquél en el que se
practique la correspondiente diligencia de notificación. El plazo excepcional debe
estar expresamente previsto en las disposiciones jurídicas aplicables. Sin este
conocimiento o notificación, también por regla, el plazo genérico o específico no
puede transcurrir válidamente
(artículo 8 LGSMIME).

Para efectuar el cómputo de referencia es necesario tener en mente que durante el

desarrollo de un procedimiento electoral federal, local o municipal, ordinario o
extraordinario, todos los días son hábiles; igualmente son hábiles las veinticuatro
horas del día; por ende, si los plazos están previstos en horas (24, 48, 72, etc.), se
computan de momento a momento y si son señalados por días, éstos se deben
considerar completos, es decir, de veinticuatro horas naturales, empezando con el
primer minuto del día hasta concluir con el último minuto indispensable para
completar la hora veinticuatro. Fuera de un procedimiento electoral, para el
cómputo de los plazos se deben excluir los días inhábiles, teniendo esta
característica los sábados y domingos, además de aquellos que la ley establezca
como no laborables o de descanso obligatorio (artículo 7 de la LGSMIME).

En la teoría, se ha discutido sobre el uso como sinónimo de plazo y término. Es

obvio que no son exactamente la misma institución, ya que una es sustantiva y la
otra es adjetiva, instrumental. Sin embargo, esta discusión teórica en materia
electoral carece por ahora de importancia, en la medida en que el capítulo segundo
de título que analizamos sólo se refiere al plazo entendido como período de tiempo
procesal y por ello es que con esto se evita caer en la posible confusión al momento
de interpretar a los artículos 7 y 8 de la ley en comento34. Lo que sí resulta
importante es la distinción entre el año del proceso y los años entre procesos, esto
es, que en el año en que se desarrolla un proceso federal o local, los plazos corren
de momento a momento; y cuando están señalados por días, estos se considerarán
enteros, esto es de veinticuatro horas. La claridad de la norma evita la repetición de
situaciones desagradables que se dieron en el inicio de la judicialización de la
solución de los conflictos electorales; en aquellos tiempos, no se precisaba lo
anterior y en no pocas ocasiones aconteció que un partido político presentara
extemporáneamente la demanda o el recurso, por virtud de confundir cuándo
iniciaban a contar los términos. Igualmente, mejora la seguridad jurídica de los
litigantes, la circunstancia de que se excluyan con toda precisión los días en que no
corren los términos cuando no son días hábiles y no se esté en el año del proceso
electoral 35.

Por otra parte, también opera en beneficio de la mayor certeza en los resultados
electorales, el hecho de que en general se hayan ampliado los plazos para presentar
las demandas de tres a cuatro días, como se establecía en la legislación derogada,
sólo con las excepciones de los recursos de apelación contra actos del Registro
Federal de Electores. Asimismo, el de reconsideración que siguió contemplando
como plazo el de tres días, en el caso de tratarse de una resolución del juicio de
inconformidad y de 48 horas, para las resoluciones del Consejo General del
Instituto Federal Electoral, por la asignación de diputados o senadores por el
principio de representación proporcional. La ley en vigor no sólo amplía los
términos, sino que los iguala, de tal manera que con ello se ha visto que en la
práctica se evitan las confusiones al no ser la ley, como la derogada, casuista, para
cada uno de los medios de impugnación contemplados en la codificación electoral.
3. REQUISITOS MATERIALES Y FORMALES DE LOS MEDIOS DE
IMPUGNACIÓN

Como se decía en otro capítulo, en materia electoral no existen aplicadas teorías

puras; así en cuanto a requisitos se siguen en parte criterios dispositivos al exigir
desde siempre la instancia de parte, a través del escrito firmado, que en últimas
fechas se precisa que sea de manera autógrafa y expresando el nombre del
promovente, que en la ley de 1987 se tenía que inferir del texto.

Como cualquier demanda, en lo electoral resultó en las primeras leyes indispensable

precisar las pretensiones, pero en las últimas reformas se ha suavizado la exigencia
e impuesto a la autoridad resolutora la obligación de deducirlas de los hechos en los
términos del artículo 23 de la ley. Igual suerte corre la omisión o equivocación en la
cita de preceptos jurídicos presuntamente violados.

Tal vez la parte más criticable en este capítulo es la falta de distingo entre juicio y
recurso, cuando la construcción del escrito inicial difiere notablemente según el
caso; en la demanda, como ya lo expresa la ley basta identificar el acto de molestia
con mediana precisión para que opere el aparato jurisdiccional, el mejor ejemplo es
la inconformidad, en donde la actuación a calificar en la mayoría de los casos
proviene de las mesas directivas de casilla, y el acto queda registrado en el acta de
la jornada, documento que no puede ser equiparable en un recurso, como el de
reconsideración o apelación, en los cuales se impone superar jurídicamente los
argumentos expresados en la sentencia de primer grado.

Como se sostiene en otra parte, el establecimiento de reglas comunes, sin que en las
especiales se complemente la regulación puede, como en el presente caso de los
requisitos de la demanda, tener inconvenientes que deben ser corregidos en la
siguiente actualización de la ley para que cada día se reflejen con mayor precisión
instituciones procesales que reglamenten el derecho al acceso de la justicia, sus
obstáculos para encontrar la verdad material a que aspira válidamente la sociedad,
en otras palabras, una luz sin trampas técnicas.

Los requisitos formales se pueden calificar como esenciales, sustanciales o

fundamentales no subsanables, porque su omisión es causa de desechamiento del
recurso; otros son subsanables, porque su omisión motiva un requerimiento que
debe hacer la autoridad competente, bajo apercibimiento que de no ser cumplido, en
tiempo y forma, se tendrá por no interpuesto el recurso. Finalmente, están los
requisitos formales intrascendentes, porque su omisión no motiva requerimiento
alguno, pero tampoco es causa de desechamiento del recurso.

4. DE LA IMPROCEDENCIA Y DEL SOBRESEIMIENTO

Bien hizo el legislador al haber retomado del Reglamento Interior del Tribunal
Federal Electoral, los relevantes temas que ahora nos ocupan. Si en cualquier
materia procesal es importante que lleguen a sentencia de fondo, únicamente los
asuntos que no han podido ser resueltos por las vías preventivas o de solución
extrajudicial, era un imperativo que el juzgador electoral contara entre las
herramientas, con las facultades, para deshacerse de aquellos asuntos que dejan, por
algunas de las causas previstas en la ley, de tener interés para las partes y para la
sociedad. Es el caso de cuando se pretenda ejercitar una acción de
inconstitucionalidad en la vía electoral, contrariando lo dispuesto por el artículo 105
constitucional, o cuando se carezca de interés jurídico en el actor, se hayan
consumado de una manera irreparable los actos que dieron lugar a la reclamación o
se hubiesen consentido expresamente; igual tratamiento merecerá la carencia de
legitimación del promovente o que éste no haya agotado las instancias previas
establecidas por las leyes, porque de hacerlo de otra manera, se estaría ante la
inseguridad jurídica que implica el no respeto a las diferentes etapas que todo
proceso electoral contiene violando el principio de definitividad. Por último, mucho
ruido en anteriores procesos causó polémica, el hecho de que en un mismo escrito,
se hicieran impugnaciones a diversas elecciones de una manera indiscriminada,
previéndose ahora así como regla general la improcedencia y el caso de excepción
del juicio de inconformidad, en el que por economía procesal, se obliga al
promovente a presentar un solo escrito, cuando impugne elecciones de diputados
por ambos principios, o de senadores por los tres principios operantes.

La improcedencia puede ser conceptualizada como la situación jurídica que impide

admitir una demanda e iniciar un juicio, debido al incumplimiento de uno o más
requisitos de procedibilidad legalmente establecidos, independientemente de que
afecte a los sujetos de la relación sustancial, al objeto de la controversia, a la
oportunidad cronológica del ejercicio de la acción impugnativa o a los requisitos
esenciales de forma, que se deben satisfacer en el ocurso inicial de impugnación.

El sobreseimiento puede ser definido como la resolución jurisdiccional que da por

concluido un proceso, ya de carácter judicial o administrativo, sin resolver el fondo
de la litis planteada, la cual se debe dictar siempre que aparezca o sobrevenga,
durante el proceso, alguna causal de frivolidad o de improcedencia plenamente
probada o se tipifique alguna de las restantes hipótesis expresamente previstas en el
ordenamiento jurídico aplicable, en cuya virtud quede totalmente sin materia el
recurso o juicio electoral correspondiente.

La actual legislación, comparada con las anteriores a 1994 y aún con la última que
estuvo en vigor, es muy superior en cuanto a la claridad y la forma en que se legisla
sobre la improcedencia y el sobreseimiento, ya que los casos se precisan sin
necesidad de usar las viejas fórmulas de la frivolidad y notoria improcedencia que
pudieron dar lugar a injusticias, porque parecía que podía resultar de aplicación
caprichosa, y que ahora son materia del reglamento interno36.

5. DE LAS PARTES

Rigiendo el principio dispositivo en el procedimiento electoral, es obligado definir

quién puede iniciar o comparecer a una instancia judicial electoral. Como
protagonistas del proceso electoral, únicamente se ubican al actor, a la autoridad
responsable y al tercero interesado; esto implica que el resolutor corre la suerte de
testigo mudo en el proceso, no es el caso por inferencia en este capítulo quinto del
título analizado de la ley, que el juzgador se convierta en protagonista del proceso;
esta regla general tiene excepciones, en la medida en que en algunos de los
procedimientos reglamentados en la ley en comento, se advierten facultades
extraordinarias de los juzgadores, para hacerse llegar elementos con los que puedan
resolver los asuntos, siempre respetando la paridad procesal, como es el caso de la
sustanciación de los medios de impugnación, en los cuales se otorgan facultades
potestativas para el secretario del órgano del Instituto o del presidente de la sala en
los asuntos de su competencia, que requieran por probanzas admitidas a las partes y
en casos extraordinarios ordenen que se realice alguna diligencia o se perfeccione
una prueba, siempre y cuando no signifique un retraso en el pronunciamiento de las
resoluciones.
Resulta interesante que del desglose de este capítulo V de la ley, relativo a las
partes, se pueden identificar como posibles actores a los partidos políticos, a los
ciudadanos, a las coaliciones, organizaciones o agrupaciones políticas y al
candidato, pero a este último, únicamente en lo relativo a las cuestiones de
inelegibilidad; también respecto de la autoridad responsable37 , se reconoce como tal
a los partidos políticos, pero sin embargo, como ustedes ya lo podrán haber
advertido, esta norma quedó incompleta al no aparecer el inciso e), párrafo 1, del
artículo 81 de la LGSMIME, ya que el juicio para la protección de los derechos
político electorales de los ciudadanos no contempla en el artículo 81 ese inciso e),
que sería el relativo a la legitimación de los ciudadanos para impugnar actos de la
vida interna de los partidos políticos, con lo que mucho se ha sostenido que quedó
trunca la reforma, al no contemplar una parte importante de la democracia como es
la democracia en la vida interna de los partidos políticos.

Se sigue por el legislador en la norma vigente contemplando el tema de los

coadyuvantes, que ha generado más de algún comentario crítico, al señalarse que la
legislación federal ha quedado a la zaga, respecto de las de algunos de los estados,
que sí legitiman a los candidatos para reclamar directamente la nulidad de la
votación recibida en casilla o aún de la misma elección como es el caso de la
legislación electoral del estado de Jalisco (artículo 392), pero como sean las cosas,
lo único cierto es que el candidato en una elección federal sólo puede tratar de
fortalecer la demanda presentada por su partido, mas no modificarla, y aunque no
se diga expresamente, es obvio que tampoco puede desistirse del escrito presentado
por el partido político actor que lo postuló en la contienda electoral federal.

6. DE LA LEGITIMACIÓN Y PERSONERÍA

La legitimación jurídica debe entenderse como una situación del sujeto de derecho,
en relación con determinado supuesto normativo, cuya realización le autoriza a
adoptar determinada conducta. Por ello, toda legitimación no es, en esencia, sino
una facultad o autorización normativa a determinado sujeto para que haga algo o
deje de hacerlo.

Desde el punto de vista teórico, habrá que distinguir entre legitimación en la causa
y legitimación en el proceso, y así pues, obviamente, que el capítulo VI de la ley,
se refiere a la legitimación en el proceso y de ellas, teóricamente, se describen entre
otras, tres tipos de representación procesal, que son la legítima, la estatutaria y la
convencional; el legislador, en materia electoral, engloba en la legítima a los tres
tipos lo que no es muy ortodoxo, pero tampoco crea confusión alguna.

La legitimación consiste en que una persona puede actuar conforme a un marco

jurídico para efectos de ejecutarlo conforme a derecho (legitimación en la causa); la
legitimación procesal es la facultad de poder actuar en el proceso, como actor,
como demandado, como tercero o representante de alguno (legitimación en el
proceso para impugnar o personería)38 .

Los ciudadanos y los partidos políticos son los directamente legitimados en la causa
y en el proceso de nuestra materia, y respecto del recurso o juicio que se trate,
pudiendo haber la representación o personería en el caso de las asociaciones o
agrupaciones políticas y de los partidos políticos39.

La participación de los ciudadanos y los candidatos sí amerita un razonamiento

particular, ya que podría pensarse que la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación, en este punto resulta contraria a las normas constitucionales que
garantizan el principio de legalidad, el principio de libre acceso a la justicia. Esto es
así, en la medida en que el inciso b), del apartado III, del artículo 13 de la ley en
comento, prohibe la representación en el caso de ciudadanos y candidatos a los que
obliga a comparecer personalmente sin posibilidad de representación alguna; explica
lo anterior, aunque tal vez no lo justifique, el hecho de que si se admitiera la
representación podría darse un fraude a la ley, en la medida en que los partidos
políticos pudieran en el caso particular de los ciudadanos y del juicio para la
protección de sus derechos políticos aprovechar esa representación para mover las
masas de los ciudadanos, cuando se trata precisamente de evitar el corporativismo,
promoviendo la afiliación de carácter individual, por así haber sido la exigencia de
la sociedad y haber quedado plasmado en la norma constitucional. El evitar el
corporativismo electoral sí es una justificación en el caso de los ciudadanos, pero en
el de los candidatos pocas razones válidas, se podrán esgrimir para no permitir que
éstos puedan comparecer a través de sus representantes, de cualquiera de los tipos
previstos por la ley, en la medida en que las áreas de competencia del Tribunal
Electoral están distribuidas en cinco circunscripciones del país, y hay casos como el
de la primera circunscripción (Guadalajara), o de la tercera (Xalapa), en que las
distancias desde la ciudad sede de la sala competente a los distritos extremos, puede
ser, de miles de kilómetros y por ello sí considero que de alguna manera puede ser
la distancia, una limitante en el ejercicio de los derechos político electorales de
estos ciudadanos.

Del capítulo en comento, se advierte que aún no se llega a la perfección de la norma

electoral, porque se omite contemplar la forma de representación de los ciudadanos,
las autoridades, los partidos, las agrupaciones etc., en los casos de conflictos
laborales o de la apelación para el supuesto en que se impongan sanciones a los
ciudadanos o a los funcionarios públicos, partidos o cualquiera de los otros
mencionados. De una interpretación contrario sensu, pareciera ser que en estos
casos, deberá entenderse que sí es operante la substitución de la persona física a
través de cualquiera de las formas de representación autorizadas por la ley de la
materia.

7. DE LAS PRUEBAS

Las pruebas son los elementos de convicción que someten las partes, que son
propios, según el derecho, para justificar la verdad de los hechos alegados en el
pleito 40.

En materia de pruebas, el Derecho Electoral ha construido un sistema específico y

especial, toda vez que son aceptadas exclusivamente aquellas que la Ley General
del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral determina, así
también, de acuerdo a las circunstancias y modalidades que la propia ley establezca.

Conforme a lo previsto en la ley de la materia, en el proceso electoral federal es

procedente el ofrecimiento y admisión de los siguientes medios de prueba:
documentales públicas, documentales privadas, técnicas, presuncionales legales y
humanas, instrumental de actuaciones, confesional, testimonial y pericial (artículo
14, párrafos 1 y 2 de la LGSMIME).

Dentro de los sistemas probatorios reconocidos por la teoría general del proceso, se
ubican los de catálogo abierto, mixto y cerrado. Esto es, hay sistemas en que hay
absoluta libertad en la aportación, desahogo y valoración de los medios de prueba,
hay sistemas mixtos y hay sistemas como el electoral, que es de catálogo cerrado,
en la medida en que no se prevén posibilidades para que las partes o la autoridad
puedan desahogar otros elementos de convicción que no sean exactamente los
previstos en este capítulo séptimo, del título segundo, de libro primero, de la Ley
General del Sistema de Medios de Impugnación y así lo declara el artículo 14, al
establecer la limitación de que sólo podrán ser ofrecidas y admitidas las pruebas que
se describen en los artículos subsecuentes.

A pesar de la crítica a que se refiere el párrafo anterior, es de reconocer que en

muy pocos años, de aquel Tribunal de lo Contencioso Electoral Federal de 1987, al
Tribunal Electoral, es mucho lo que se ha avanzado para abrir el espectro de
pruebas que pueden ser desahogadas en el proceso, cuando, como se ha dicho ya en
este trabajo, el asunto político tiene la peculiaridad de no permitir que los procesos
se prolonguen, porque resultaría más dañino para el país una sentencia tardada, por
justa que fuera, a la brevedad de los tiempos como está contemplada su tramitación
y resolución por la ley en vigor, que de cualquier manera ha sido factor
determinante para la consolidación de la democracia en el país.

De la lectura del capítulo puede advertirse, además, que en el proceso electoral,

para la resolución de los medios de impugnación, se contempla un proceso
concentrado, por el que las pruebas deben ser desahogadas en su mayoría ante la
propia autoridad responsable, y en algunos casos como la confesional y la
testimonial, la prueba se preconstituye aun con fedatarios públicos para evitar la
dilación en los procesos judiciales electorales. Como se podrá advertir al momento
de analizar los medios de impugnación en particular, la amplitud de prueba depende
mucho de la naturaleza del recurso o del juicio en su caso. Los procesos más
concentrados se dan en la etapa de resultados y de calificación electoral, a
diferencia de los juicios laborales o de las apelaciones, reclamando la imposición de
multas o también en el caso de reclamación por la acreditación del uso y destino de
los apoyos financieros, que como financiamiento público reciben los partidos
políticos.

Como lo señala Fernando Franco 41, es incuestionable el avance que se advierte, al

analizar las diversas reformas en la materia, así pues, en la legislación de 1990 en
el artículo 327 de la ley de la materia, limitaba el catálogo de pruebas a las
documentales públicas o privadas. Para 1993, el propio artículo ya contemplaba
además de las referidas, las técnicas, las presuncionales y las instrumentales de
actuaciones, y la innovación dentro de las técnicas respecto a la reproducción de
imágenes, y en las presuncionales las declaraciones que constaran en acta levantada
ante fedatario público que las haya recibido directamente de los declarantes, cuando
éstos estuvieran debidamente identificados y se asiente la razón de su dicho; aquí
cabe un comentario aunque sea breve, acerca de porqué se ubicó a esta declaración
de testigos dentro del marco de una prueba presuncional. A primera lectura,
parecería que fue un error de conocimientos procesales del legislador, pero no es
así, lo que se trató de establecer es la limitación probatoria de la testimonial, ante la
incapacidad de abrir espacios de tiempo para desahogarla en audiencia pública, con
intervención de las partes, por las razones que ya se han ido comentando, entonces
lo único procedente en aquel momento, fue el ubicarlas como indicios, ante la falta
de igualdad procesal que implicaba el que fueran recibidas sin la presencia de la
contraparte. La norma vigente en el mismo aspecto en el artículo 14, párrafo 2, ya
señala con precisión a las pruebas confesional y testimonial de manera
independiente, pero siempre que conste en acta levantada ante el fedatario por las
mismas razones que se decían respecto del COFIPE de 1993, que estuvo en
vigencia para la elección federal de 1994 y con la misma limitación probatoria por
la causa ya relatada.

La prueba pericial contemplada en la legislación vigente, aunque de primera

intención, pareciera que puede desahogarse en cualquier momento cuando los
tiempos lo permitan, debe precisarse la distinción entre las facultades propias del
órgano jurisdiccional y la posibilidad de ser ofrecida la prueba por alguna de las
partes. Este privilegio sólo se da a las partes en aquellos asuntos no vinculados al
proceso electoral y a sus resultados, como puede ser el caso del financiamiento
público a partidos políticos.

Las reglas de la carga de la prueba se han mantenido inmutables desde la primera

época de la judicialidad en la solución de los conflictos. El que afirma está obligado
a probar y el que niega sólo cuando su negativa envuelva la afirmación de un
hecho. Únicamente los hechos, son objeto de prueba y no lo será el derecho ni los
hechos notorios o imposibles.

En cuanto a la facultad de valoración de los elementos de convicción debe

recordarse que tradicionalmente se han reconocido tres principales sistemas de
valoración: el de prueba tasada, el de apreciación libre de la prueba y el intermedio
o de la sana crítica. Nuestra legislación desde 1990 a la fecha con algunas variantes,
se ha inclinado por esta facultad intermedia por la cual el juez tiene la libertad para
apreciar la prueba, pero siempre y cuando exprese en un juicio lógico, las razones
jurídicas por las que llega a la conclusión y ahora se suma que además puede
apoyarse en las razones de experiencia y tomando en cuenta las disposiciones
especiales que se señalan en el propio capítulo, concretamente en el artículo 16, al
tasar los diferentes medios de convicción, pero siempre reservando al juez la
posibilidad de variar su apreciación de acuerdo a las reglas ya establecidas42.

8. DEL TRÁMITE

El procedimiento de impugnación común o genérico consta de dos fases bien

delimitadas, una de naturaleza estrictamente procesal, en la correcta acepción
técnica-jurídica de la dicción y otra de esencia materialmente administrativa, que
por ser previa se podría denominar etapa, fase o período de trámite administrativa,
preprocesal, prejurisdiccional, preinstructivo o de instrucción previa.

Por regla, el escrito inicial de impugnación debe ser interpuesto, dentro del plazo
legalmente establecido, ante el órgano electoral responsable, esto es, ante la
autoridad que emitió el acto o la resolución objeto de controversia, sin que el
incumplimiento de este deber jurídico tenga mayor trascendencia que la apuntada
con antelación (artículos 9, párrafo 1 y 17, párrafos 2 y 3 de la LGSMIME).

Los medios de impugnación contemplados por la ley son de los que don Juventino
Castro43 estima como procesos concentrados. Esta peculiaridad, se da para cumplir
fielmente con el artículo 17 constitucional, en cuanto se establece un servicio
público de justicia que entre sus características, tiene el de la agilidad; pero además
como ya se ha dicho anteriormente, el proceso electoral no admite rezagos, así
pues, gran parte del desahogo de dicho proceso queda a cargo de las autoridades
administrativas y por ello es que dicho proceso se ha identificado en cuatro etapas
que serían, sucesivamente, el trámite, la sustanciación, el juicio y la ejecución de
las sentencias.

El trámite ante la autoridad administrativa ha ido evolucionando de tal manera que

ahora, además de dar entrada a los medios de impugnación, debe prevenir al órgano
jurisdiccional competente de su recepción y además de las actividades tradicionales,
también se agrega la obligación de presentar un informe circunstanciado sobre el
asunto que pone a consideración de la autoridad jurisdiccional competente.
Hablando acerca del informe, ha variado éste en cuanto a sus características y
efectos probatorios, en especial en el caso de su omisión. Así pues, en el COFIPE
de 1990, únicamente se contemplaba por el artículo 319, la remisión de un informe
en el que se expresaba si el recurrente había acreditado su personalidad y se
guardaba silencio sobre cualquier otro efecto; para 1993, se requería además de la
mención de la personería del promovente, sobre los motivos y fundamentos
jurídicos que se consideraran pertinentes para sostener la legalidad del acto o
resolución, pero también se guardaba silencio en cuanto a los posibles efectos de la
no remisión. En cambio, para la legislación actual, el informe circunstanciado
además de los requisitos mínimos que debe contener, el artículo 19, párrafo 1,
inciso c) prevé que su ausencia tendrán como presuntivamente ciertos los hechos
constitutivos de la violación reclamada, pero siempre con la salvedad de la prueba
en contrario, agregando además la posibilidad de sancionar a la autoridad que fue
omisa en informar circunstanciadamente sobre el asunto puesto en resolución.

Como se decía en párrafos anteriores, es en la etapa del trámite cuando las partes en
el proceso electoral, desahogan toda su actividad procedimental, ya que basta la
simple lectura de la ley para advertir que las demandas se presentan ante la propia
autoridad responsable y que es en este libelo, o en el mismo plazo, donde se deben
además ofrecer las pruebas que serán acompañadas; en este punto ha habido algunas
confusiones por defectos en la lectura, cuando se puede estimar que son diferentes
plazos, el de presentación de demanda, respecto del de ofrecimiento de pruebas y
basta la lectura del inciso f) del párrafo 4, del artículo 17 del COFIPE, para
verificar que es el mismo plazo, en el que se presenta la demanda, que podía ser
presentada por decir cualquier cosa, en el segundo día y en el cuarto día ofrecer las
pruebas que se estimen pertinentes para demostrar las afirmaciones contenidas en la
demanda. Como comentario final al respecto, es importante resaltar que ante las
nuevas facultades del Instituto Federal Electoral, para que sus consejos al término
del escrutinio validen el proceso electoral antes de expedir la constancia de mayoría
y tengan a su cargo una parte importante del trámite de los medios de impugnación,
se reafirma la necesidad del profesionalismo y la complementariedad que se da
entre el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, así como también la participación de los fedatarios
públicos en la recepción de algunos elementos de convicción.
9. DE LA SUSTANCIACIÓN

En un porcentaje considerable de procesos o juicios electorales federales, la

instrucción se reduce al análisis exhaustivo del expediente enviado por la autoridad
responsable y a dictar el auto por el que se admite el medio de impugnación; en su
caso, se tienen por presentados los escritos de comparecencia de los terceros
interesados y coadyuvantes, por ofrecidas y aportadas las pruebas de las partes,
decretando inmediatamente la conclusión o cierre de la instrucción, pasando el
asunto a sentencia (artículo 19, párrafo 1, inciso e) de la LGSMIME).

La evolución del Derecho Procesal Electoral mexicano ha llegado al grado que los
requerimientos antes explicados ya no se caracterizan por ser excepcionales, sino
práctica común en la actuación cotidiana de la Sala Superior y las salas regionales
del Tribunal Electoral, a los cuales se debe adicionar el requerimiento de elementos
probatorios, ya a petición de parte o a iniciativa del magistrado instructor siempre
con la finalidad de contar con el mayor y mejor número de medios para resolver la
litis, no sólo conforme a derecho, sino también de manera justa (artículo 199,
fracción XII de la LOPJF).

Además, siempre que resulte necesaria alguna información o documentación que

obre en poder de los órganos del Instituto Federal Electoral, de las demás
autoridades federales, locales o municipales, electorales o no, e incluso en poder de
los partidos políticos, candidatos, agrupaciones u organizaciones políticas o de
ciudadanos o de cualquier otro particular, el magistrado instructor podrá solicitar al
presidente de la sala que haga cuantos requerimientos sean indispensables para
sustanciar el expediente, cuidando que ello no constituya obstáculo para resolver
oportunamente el medio de impugnación (artículo 21 de la LGSMIME; artículo 9,
fracción II del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (RITEPJF); y artículos 191, fracción XIX y 197, fracción X de la
LOPJF).

Estas diligencias podrá ejecutarlas dentro y fuera de la sala del conocimiento, el

magistrado instructor, los secretarios y actuarios de la misma, de otra sala del
Tribunal Electoral, e incluso encomendarse a un juez no electoral, ya sea del orden
federal o local, caso en el cual el magistrado instructor debe girar el exhorto o
despacho respectivo (artículos 156, 157, 158 y 199, fracción XIII, de la LOPJF;
artículo 9, fracción II, del RITEPJF).

Entre las actuaciones extraordinarias están las denominadas diligencias para mejor
proveer que, en otros procesos, generalmente se practican una vez concluida la fase
de instrucción (artículos 9, fracción II del RITEPJF y 21 de la LGSMIME)44.

Las legislaciones de 1990 y 1993, contemplaron la participación en esta etapa del

proceso de los llamados jueces instructores; la legislación actual ha modificado el
concepto para dejar esta etapa a cargo del magistrado instructor, apoyado por el
personal jurídico. Comento lo anterior porque los que participamos en aquellos años
de la evolución del Derecho Procesal Electoral, visualizábamos que en algún
momento del trayecto de la evolución de esta materia, se iban a establecer los
juzgados de distrito electorales, a cargo de aquellos jueces instructores que desde
1990 a 1994, adquirieron mayores facultades para resolver algunos de los casos de
sustanciación en los expedientes, sin embargo, hoy queda claro la concentración de
facultades en el cuerpo de magistrados de cada sala regional y por ello se
profundiza en el aspecto de que la sustanciación se limita a poner en estado de
resolución el expediente, ya que en su mayoría las actuaciones han sido verificadas
en la etapa de trámite. Es conveniente resaltar que las facultades del tribunal, para
hacer cumplir sus decisiones en la materia electoral, han ido en incremento, por lo
que en la legislación actual se cuenta con mayores posibilidades de que
efectivamente cualquier autoridad estatal, federal o municipal, los partidos políticos,
las personas físicas o las agrupaciones cumplan con los requerimientos ante la
presión que representa el capítulo de medios de apremio y correcciones
disciplinarias que hoy establece la legislación electoral. Aunque sería recomendable
la incorporación del sistema de ejecución de sentencias prevista por la fracción XVI
del artículo 107 constitucional, en cuanto a la inejecución de la sentencia o la
repetición del acto reclamado, lo que ya se conoció en el proceso electoral de
Yucatán.

10. DE LA ACUMULACIÓN

La figura jurídica de la acumulación en materia procesal electoral es de particular

relevancia. Basta recordar que en el proceso federal electoral de 1994 se recibieron
en las salas del Tribunal cerca de 100,000 juicios de apelación del ciudadano, hoy
conocidas como juicios para la protección de los derechos políticos electorales,
difícil hubiera resultado que todos aunque tuvieran un universo de supuestos en su
planteamiento más o menos uniformes, hubieran sido resueltos individualmente.
Sólo en la Sala Guadalajara, entonces de la IV circunscripción, se recibieron casi
17,000. Este dato revela que la posibilidad antes reglamentaria y hoy legal de
acumular los juicios facilita el cumplimiento del propósito de que no se conozca el
rezago judicial en materia electoral.

Como lo señala el artículo 31 de la Ley General del Sistema de Medios de

Impugnación en Materia Electoral, la acumulación puede decretarse tanto por los
órganos resolutores competentes del Instituto o las salas del Tribunal al inicio,
durante la sustanciación o para la resolución de los medios de impugnación.

Como puede advertirse del texto del precepto ya mencionado, la facultad de

acumular corresponde al Instituto Federal Electoral únicamente en el recurso de
revisión y en la etapa de sustanciación; así pues todos los asuntos podrán ser
acumulados al inicio o durante la sustanciación. Hago hincapié en este punto porque
las experiencias anteriores en los procesos electorales federales han revelado que en
algunas ocasiones se ha pretendido por los órganos del Instituto Federal Electoral
acumular en la etapa de la tramitación los medios de impugnación, lo que resulta
contraproducente, porque obliga a la sala a ejercitar en no pocos casos, la facultad
reglamentaria de escisión, a que se refiere el artículo 77 del Reglamento Interno del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Con el maestro Gómez Lara se habrá de recordar que existen tres diferentes tipos
de acumulación procesal: la acumulación por partes iguales; la acumulación de
acciones, que mejor hubiera sido dicho de pretensiones; y la acumulación de autos o
de expedientes. La Sala Superior al aprobar el Reglamento Interno del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación aún reclasifica la acumulación según el
tipo de juicio de que se trate, así pues podrán ustedes advertir en el artículo 73 los
casos en que pueden acumularse para resolverse en una misma sentencia los asuntos
puestos a consideración del Tribunal Electoral.

Como ya se decía en un párrafo precedente, sí se pueden acumular para ejercer el

principio de economía procesal y también el de seguridad jurídica en cuanto a evitar
la posible contradicción de criterios en las sentencias, también se pueden separar
aquellos procesos, que indebidamente fueron acumulados y cuya integración como
lo expresa el artículo 77 del RITEPJF resulta inconveniente por alguna de las causas
que ahí mismo se actualizan, como podría ser que se impugne más de un acto o
bien, exista pluralidad de actores o de demandados; el efecto de la escisión será el
que se resuelvan por separado los asuntos en referencia.

11. DE LAS RESOLUCIONES Y DE LAS SENTENCIAS

Las resoluciones son declaraciones de voluntad producidas por el juez, que tienden
a resolver el conflicto procesal; sus efectos son confirmar, modificar, o revocar el
acto reclamado.

Las sentencias del Tribunal Electoral, por regla, se dictan en sesión pública de
resolución, a la cual tiene derecho de asistir toda persona interesada con el único
deber de conducirse correctamente durante el desarrollo de la sesión; si los
asistentes no guardan la compostura adecuada e incumplen su deber de respeto y
consideración hacia los demás y especialmente al tribunal, como institución de la
República que es, el presidente de la sala podrá imponer las correcciones
disciplinarias que considere procedentes, ordenar el desalojo del local y continuar
en privado la sesión de resolución (artículos 24, párrafo 2, 32 y 33 de la
LGSMIME y 191, fracción III, de la LOPJF).

En cuanto a requisitos, la LGSMIME contempla en el artículo 22, los mismos para

las interlocutorias que para las resoluciones definitivas, pero lo importante es
destacar las facultades con que cuenta el juzgador en algunos de los medios de
impugnación, para suplir las deficiencias u omisiones en los agravios y además en
cuanto a las omisiones de preceptos jurídicos presuntamente violados o citas
equivocadas. En algunos aspectos se podría decir que se surte el viejo apotegma
judicial de “dame los hechos que yo te daré el derecho”, pero no es general, ya que
tienen como excepciones el recurso de reconsideración y el juicio de revisión
constitucional, que tienen características particulares, mismas que serán analizadas
en detalle en posteriores temas.

Con la asimilación del Tribunal Federal Electoral al Poder Judicial, se cumple una
de las exigencias teóricas para el avance de la justicia, que es el de unidad de la
jurisdicción. Este principio de la unidad de la jurisdicción que opera en muchos
países, como podría ser el caso de España, garantiza no sólo la independencia de
los jueces, sino la existencia de la carrera judicial y no obstante que en materia
electoral aún las salas regionales entran en receso y en especial el cuerpo jurídico de
la sala regional no tiene la posibilidad de la especialización, en virtud de que en el
mejor de los casos y dos de cada de tres años tendrá que ocuparse de su subsistencia
en muy diversas materias o inclusive ocupaciones diferentes a la abogacía. Sin
embargo, las resoluciones del Tribunal Electoral, en especial de la Sala Superior,
hacen pensar sin posibilidad de equívoco, que transitamos hacia la satisfacción
plena de un derecho de acceso a los tribunales que se había reconocido
doctrinariamente y está contemplado en el artículo 17 constitucional, pero que cada
vez se advierte más, que en los razonamientos de las resoluciones existe el ánimo de
remover todos los obstáculos materiales que impidan el acceso efectivo de las
personas a los tribunales, cumpliéndose la máxima de pasar de una justicia formal,
a la obtención de una justicia cada vez más material, más objetiva.

12. DE LAS NOTIFICACIONES

En muchas legislaciones y no era la excepción la electoral, a los medios procesales

de comunicación, no se les da la importancia toral que representan. De poco sirve
que se haga el esfuerzo de resolver los asuntos, si luego éstos no son comunicados
legal y oportunamente a los interesados. El COFIPE de 1990, contemplaba los
mismos tipos de notificación que hoy reglamenta la LGSMIME, salvo el caso
excepcional hoy contemplado en el artículo 29, de la notificación por fax, pero a
diferencia de esa legislación y de la de 1993, en la vigente, se regulan con toda
claridad las características que deberá cumplir el acto de comunicación, en especial,
cuando se trata de una notificación personal, lo que cumple cabalmente con la
garantía de audiencia de las partes. Difícil resulta combinar las prioridades de
garantizar la audiencia y a la vez de la celeridad que los procesos electorales
requieren, por eso es que en algunas de las reglas de notificación se prevé la
posibilidad de dar por enterado automáticamente al partido político, cuando su
representante haya estado presente en la sesión donde se genera el acto impugnable
o también de los actos o resoluciones que se hagan públicos a través del Diario
Oficial de la Federación o de los diarios o periódicos de circulación nacional o
local, o en lugares públicos o mediante la fijación de cédulas en los estrados del
Instituto Electoral Federal o de las salas del propio Tribunal Electoral.
Las resoluciones asumidas por la Sala Superior en los incidentes de inejecución de
las sentencias de fondo de los juicios de revisión constitucional (expedientes SUP-
JRC-023/98 Y SUP-JRC-024/98), también conocido como “El Caso Yucatán”,
muestran por una parte, las debilidades legislativas en materia de notificaciones y
por la otra el brillante ánimo y disposición jurisdiccional de los integrantes de la
Sala Superior para -dentro de un marco constitucional y legal- interpretar la norma
para no hacer nugatorios los efectos de una sentencia, ilegalmente resistida por las
demandadas45 .

NOTAS

1 GALLO ÁLVAREZ, Gabriel. La Equidad en la Legislación Electoral Mexicana. Boletín del Centro de Capacitación

Judicial Electoral. Tribunal Federal Electoral. Año 2. Nº 1, enero-febrero, 1996.

2 ROUSSEAU, Juan Jacobo. El Contrato Social. Ed. Quinto Sol. México, 1987, p. 23.

3 FAIRÉN GUILLÉN, Víctor. Teoría General del Derecho Procesal. UNAM. México, 1992, pp. 17 y 18.

4 GÓMEZ LARA, Cipriano. Teoría General del Proceso. Ed. Harla, 8ª ed. México, 1990, pp. 15 a 35.

5 GÓMEZ LARA, Cipriano. Ibid., pp. 19 a 23.

6 GOLEMAN, Daniel. La Inteligencia Eamocional. Ed. Vergara, décima reimpresión. México, 1995.

7 GONZÁLEZ URIBE, Héctor. Teoría Política. Ed. Porrúa, 11ª ed. México, 1998, p. 555.

8 Vid. FRANCO GONZÁLEZ SALAS, José Fernando. Evolución del Contencioso Electoral Federal Mexicano, en: Justicia

Electoral, vol. V. Revista del Tribunal Federal Electoral. No. 8. México, 1996, pp. 5 a 44.
9 MOCTEZUMA BARRAGÁN, Javier. José María Iglesias y La Justicia Electoral. UNAM. México, 1994, pp. 64 a 79;

GUDIÑO PELAYO, José de Jesús. Problemas Fundamentales del Amparo Mexicano. ITESO. México, 1991, pp. 63 a 72; y
GALVÁN RIVERA, Flavio. Derecho Procesal Electoral Mexicano. Ed. Mc Graw Hill. México, 1997, pp. 167 a 178.
10 Vid. GALVÁN RIVERA. Flavio. Op. Cit., pp. 481 a 486.

11 Vid. FIX-ZAMUDIO, Héctor y José OVALLE FAVELA. Derecho Procesal. UNAM. México, 1991, pp. 8 a 26.

12 SOBERANES FERNÁNDEZ, José Luis. Voz: Tribunal del Santo Oficio de la Inquisición, en: Diccionario Jurídico

Mexicano, t. P-Z. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. Ed. Porrúa, 10ª ed. México, 1997, pp. 3168 y 3169.
13 El artículo 3 de la Constitución Federal establece que todo individuo tiene derecho a recibir educación; el artículo 27, que

sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de
las tierras, aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de explotación de minas o aguas; y el artículo 123, que toda
persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil, al efecto se promoverán la creación de empleos y la organización
social para el trabajo conforme a la ley.
14Vid. COVARRUBIAS FLORES, Rafael y José de Jesús COVARRUBIAS DUEÑAS. La Sociología Jurídica en México:

una aproximación. Universidad de Guadalajara, 2ª ed. Guadalajara, Jalisco, México, 1998, pp. 207 a 233. En ese
documento, se analizan los elementos del estado supranacional europeo y se compara con la integración en Norteamérica
conforme al Tratado de Libre Comercio.
15 FIX-ZAMUDIO, Héctor. El Pensamiento de Eduardo J. Couture y el Derecho Constitucional Procesal. Boletín

Mexicano de Derecho Comparado. No.30, septiembre-diciembre de 1977, p. 320.

16 El artículo 103 constitucional ha sido modificado a la fecha, en una ocasión, se puntualizan las actuales fracciones II y III;

y el artículo 107, se ha modificado en 16 ocasiones: contradicciones de tesis, suplencia de la queja, amparo directo e
indirecto, amparo en revisión y contradicciones de tesis, de manera básica. Vid. COVARRUBIAS DUEÑAS, José de Jesús.
Derecho Constitucional Electoral. Ed. Porrúa. México, 2000, p. 89.
17 El artículo 105 constitucional ha tenido a la fecha 4 reformas (1968, 1993, 1994 y 1996); destaca la fracción segunda,

reformada en 1996 (22 de agosto), al permitir la acción de inconstitucionalidad en materia electoral. Cfr. COVARRUBIAS
DUEÑAS, José de Jesús. Ibid
18 OVALLE FAVELA, José. Garantías Constitucionales del Proceso. Ed. Mc Graw Hill. México, 1996, pp. 287 a 292.

19 SEGURO SOCIAL. RECURSO DE INCONFORMIDAD ANTE EL CONSEJO CONSULTIVO DELEGACIONAL DEL.

NO ES NECESARIO AGOTARLO EN CASO DE RIESGOS DE TRABAJO. Con motivo de las reformas a la Ley del
Seguro Social, vigentes a partir del primero de julio de mil novecientos noventa y siete, se estableció que para la solución de
las controversias entre los asegurados o sus beneficiarios y el instituto, relativas a las prestaciones otorgadas por dicha
legislación, necesariamente debe agotarse el recurso de inconformidad previsto por el artículo 294 de la propia ley. En el
anotado contexto, la Junta Federal queda facultada para desechar demandas si advierte que previamente no se agotó la
instancia administrativa. Empero, cuando se trata de riesgos de trabajo no es dable entender que el espíritu de la legislación
reglamentaria restrinja materialmente el alcance de la norma constitucional que faculta a las Juntas de Conciliación para
dirimir las controversias de trabajo, al exigir que el propio trabajador o sus deudos, en el caso de muerte de aquél,
obligadamente agoten el recurso administrativo de inconformidad como presupuesto procesal para la instancia jurisdiccional,
pues de lo que se trata es de que tanto el trabajador como sus beneficiarios reciban a la mayor brevedad los beneficios
correspondientes a las prestaciones en materia de riesgos profesionales, y ante la preeminencia de los preceptos
constitucionales y el espíritu rector de la Ley del Seguro Social, de ampliar los derechos de la parte laboral y facilitarle el
acceso a los tribunales para su defensa, es claro que la Junta debe tramitar las demandas que ante ella se presenten, que traten
de este rubro, como caso de excepción a lo estatuido por el artículo 295 de la legislación de seguridad social.Cuarto Tribunal
Colegiado del Cuarto Circuito. Amparo directo 499/97. Guadalupe Galván Rangel. 13 de enero de 1998. Unanimidad de
votos. Ponente: María Luisa Martínez Delgadillo. Secretaria: Myriam Elizabeth Aguirre Cortez, en: Semanario Judicial de
la Federación y su gaceta, t. VII. Novena Época. Tribunales Colegiados de Circuito, marzo de 1998. Tesis IV, 4º, 7 L., p.
827.
RECURSO DE INCONFORMIDAD PREVISTO POR LA LEY DEL SEGURO SOCIAL. TRATÁNDOSE DE
CONTROVERSIAS ENTRE LOS ASEGURADOS O BENEFICIARIOS Y EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO
SOCIAL PARA LA PROCEDENCIA DEL JUICIO LABORAL ES INTRASCENDENTE QUE SE AGOTE EL. Es inexacto
que tratándose de controversias entre los asegurados o beneficiarios y el Instituto Mexicano del Seguro Social para la
procedencia del juicio laboral respectivo, sea necesario agotar el recurso de inconformidad ante el Consejo Técnico de ese
propio Instituto, toda vez que el artículo 275 de la Ley del Seguro Social, establece: “Las controversias entre los asegurados o
sus beneficiarios y el Instituto sobre las prestaciones que esta Ley otorga, podrán ventilarse ante la Junta Federal de
Conciliación y Arbitraje sin necesidad de agotar previamente el recurso de inconformidad que establece el artículo anterior.”
De ahí, que no exista la obligación de agotar el recurso en comento.Tribunal Colegiado del Vigésimo Circuito. Amparo
directo 710/95. Instituto Mexicano del Seguro Social. 25 de enero de 1996. Unanimidad de votos. Ponente: Francisco A.
Velasco Santiago. Secretario: Rafael León González, en: Semanario Judicial de la Federación y su gaceta, t. III. Novena
Época. Tribunales Colegiados de Circuito, abril de 1996, Tesis XX, 36 L., p. 457.
20 RECONSIDERACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 192 DEL ESTATUTO DEL SERVICIO PROFESIONAL

ELECTORAL. ES OPTATIVO AGOTARLA. Los servidores del Instituto Federal Electoral, antes de acudir al juicio para
dirimir los conflictos o diferencias laborales, que prevé el Libro Quinto de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, no están obligados a agotar, como requisito de procedibilidad de dicho juicio, el recurso
de reconsideración establecido por el artículo 192 del Estatuto del Servicio Profesional Electoral, dado que, en términos de lo
que previene este precepto, al referir que dichos servidores «podrán» utilizarlo, su agotamiento se convierte en optativo,
constituyendo, en consecuencia, la interposición de tal recurso, sólo un medio por el cual pueden optar los servidores con el
fin de tratar de lograr, administrativamente, la satisfacción de sus pretensiones, sin necesidad de acudir al Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, al que la Constitución le reservó la facultad de decisión de las controversias laborales
surgidas entre tal organismo y sus servidores.
Sala Superior. S3LAJ- 02/97.
Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores. SUP-JLI-002/97.
Eduardo Manuel Rivas Buenfil. 9 de julio de 1997. Unanimidad de votos. Ponente: José de Jesús Orozco Henríquez.
Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores. SUP-JLI-021/97.
José Antonio Hoy Manzanilla. 7 de agosto de 1997. Unanimidad de votos. Ponente: Alfonsina Berta Navarro Hidalgo.
Juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus Servidores SUP-JLI-046/97.
Magdaleno Villanueva Flores y otros. 11 de septiembre de 1997. Unanimidad de votos. Ponente: Leonel Castillo González.
TESIS DE JURISPRUDENCIA J.2/97. Tercera Época. Sala Superior. Materia Laboral. Aprobada por Unanimidad de votos,
en: Justicia Electoral, Suplemento No. 1. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 1997,
p.30.
21 Cfr. VILLORO TORANZO, Luis. El Poder y el Valor. Ed. Fondo de Cultura Económica. México, 1997.

22 El artículo primero de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, establece: “La

presente ley es de orden público, de observancia general en toda la República y reglamentaria de los artículos 41, 60 y 99 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.
23 OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO, José Fernando. Estudio sobre el orden público, interpretación normativa y los

principios de constitucionalidad, legalidad y definitividad en materia electoral federal, en: Justicia Electoral. Revista del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. No. 9. Año 1997, pp. 75 a 84.
24 COVARRUBIAS DUEÑAS, José de Jesús. Op. Cit. Supra, nota 16, p. 89.

25 El Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, José Luis de la Peza Muñoz Cano, ha

manifestado que: debido a la propia naturaleza de los valores que protege, no puede darse el lujo de permitir que existan
rezagos que pudieren poner en riesgo las decisiones fundamentales del pueblo o atrasar la transición pacífica y por la vía legal
de los poderes. Vid. Memoria 1997, t. I. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 1998, pp. 53 a 68;
y Boletín del Centro de Capacitación Judicial Electoral. Año 4. No. 2, marzo-abril de 1998, p. 9.
26 OVALLE FAVELA, José. Op. Cit. Supra, nota 18, p. 290.

27 FRANCO GONZÁLEZ SALAS, José Fernando. Op. Cit. Supra, nota 8, p. 29.

28 GALVÁN RIVERA, Flavio. El Principio de Legalidad en Materia Electoral, en: Tendencias Contemporáneas del

Derecho Electoral en el Mundo. Memoria II Congreso Internacional de Derecho Electoral. Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión, IFE, Tribunal Federal Electoral, UNAM. México, 1993, pp. 680 y sgts.
29 Vid. TESIS DE JURISPRUDENCIA SUP-J. 1/97. Tercera Época. Sala Superior. Materia Electoral. Aprobada por

Unanimidad de votos; en el sentido de que el error en la elección o designación de la vía no determina de manera necesaria su
improcedencia, ya que es más importante la preservación de los principios que rigen el Derecho Electoral, en: Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación. Op. Cit. Supra, nota 20, pp. 26 y 27.
30 El pragmatismo legislativo y en no pocas ocasiones en la interpretación de la ley por el Poder Judicial, lleva a la existencia

de híbridos procesales, como este caso, típico en la revisión constitucional donde se puede dar cuando haya tiempo el reenvío
y, en caso contrario, se resuelve en plenitud de jurisdicción como en el sonado asunto del Estado de Yucatán, ventilado en los
expedientes SUP-JRC-023/98 y SUP-JRC-029/98 que dieron lugar a la tesis relevante publicada en el informe 1997-1998 que
rindió el señor Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Magistrado José Luis de la Peza Muñoz
Cano, p. 164.
31 GUDIÑO PELAYO, José de Jesús. Introducción al Amparo Mexicano. Coeds. ITESO y Noriega. México, 1999, pp. 117

y 118.
32 Vid. PÉREZ DUARTE Y N., Alicia Elena. Voz: Plazos y términos, en: Op. Cit. Supra, nota 12, pp. 2426 y 2427.

33 PALLARES, Eduardo. Voz: Término, en: Diccionario de Derecho Procesal Civil. Ed. Porrúa, 21ª ed. México, 1994, pp.

763 y 764. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a fin de evitar confusiones, ha determinado que existen
plazos sustantivos (proceso electoral, Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales) y plazos adjetivos (Ley
General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral). Vid. SUP-JRC-080/97, 5 de septiembre de 1997.
34 TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Op. Cit. Supra, nota 20, p. 56.

35 De las leyes electorales anteriores a la actual, encontramos que en el siglo XIX existieron, entre otros documentos jurídico-

políticos: Actas, Manifiestos, Planes, Exposiciones, Pronunciamientos, Peticiones, Decretos, Exaltaciones, Dictámenes,
Artículos, Proyectos, Bases, Circulares, Convenios, Leyes, Cartas, Instrucciones, Representaciones, Armijos, Protestas y
Notas; que desde 1808 a 1856 sumaron 1088, y de 1857 a 1911, 148; de 1912 a 1920, 233 y de 1920 a 1940, 204.
En el siglo pasado, antes de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LOPPE) del 28 de diciembre
de 1977, encontramos leyes electorales en 1911, 1916, 1917 y 1918, así como la Ley Electoral Federal del 7 de enero de
1946; la del 4 de diciembre de 1951; y la del 5 de enero de 1973. También, encontramos el Código Federal Electoral del 12
de febrero de 1987; el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales del 15 de agosto de 1990; y las Reformas
Constitucionales y Legales del 22 de agosto y 22 de noviembre de 1996, respectivamente, al COFIPE; Cfr. COVARRUBIAS
DUEÑAS, José de Jesús. Op. Cit. Supra, nota 16, pp. 8, 26 a 33 y 35 a 44.
36 SOBRESEIMIENTO. CUÁNDO PROCEDE DECRETARLO POR FALTA DE MATERIA EN EL RECURSO DE

INCONFORMIDAD. Tesis Relevante. Segunda Época. Sala Regional Xalapa. 1994. Materia Electoral. SX003.2 EL1.
RECURSO DE INCONFORMIDAD. CASO EN QUE PROCEDE EL SOBRESEIMIENTO PARCIAL DEL. Tesis de
Jurisprudencia. J.96/94. Segunda Época. Sala Central. Materia Electoral. SC2EL.J96/94,
en: Memoria 1994, t. II. Tribunal Federal Electoral. México, 1994, p. 145.
37 Artículo 82, parráfo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

38 Vid. PALLARES, Eduardo. Voz: Legitimación, en: Diccionario de Derecho Procesal Civil. Op. Cit. Supra, nota 33.

39 La Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral reconoce a los partidos políticos la

representación legal, estatutaria y convencional: representantes legítimos, son los registrados formalmente ante el órgano
electoral responsable (IFE, que pueden ser los consejeros en sus tres niveles general, locales y distritales) cuando éste haya
dictado el acto o resolución impugnado y se limita su actuación ante el órgano; la estatutaria, le corresponde a los miembros
de los comités nacionales, estatales, distritales y municipales, según corresponda, y su acreditación será con su
nombramiento; la difusa y la legal, que es la que se origina a través de quienes tengan facultades de representación conforme
a sus estatutos o mediante poder otorgado en escritura pública por los funcionarios del partido facultados para ello. Los
candidatos deberán acompañar el original o copia certificada del documento donde conste su registro. Las organizaciones o
agrupaciones políticas o de ciudadanos, a través de sus representantes legítimos, de conformidad con los estatutos respectivos
o en los términos de la legislación electoral o civil aplicable. Vid. Art. 13 de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral.
40 PALLARES, Eduardo. Voz: Pruebas, en: Op.Cit. Supra, nota 33, pp. 561 a 568.

41 Vid. FRANCO GÓNZALEZ SALAS, José Fernando. Op. Cit. Supra, nota 8, p. 39.

42 PRUEBAS DE INSPECCIÓN JUDICIAL, RECONOCIMIENTO Y PERICIAL. DERECHO A SU OFRECIMIENTO Y

REQUISITOS PARA SU ADMISIÓN. Tesis relevante. Tercera Época. Sala Superior. Materia Electoral. S3EL-004/97. 14
de febrero de 1997. Unanimidad de votos. Ponente: José de Jesús Orozco Henríquez.
PRUEBAS DOCUMENTALES. ALCANCE DE LAS. Tesis Relevante. Tercera Época. Sala Superior. Materia Electoral.
S3EL-051/98. 24 de Septiembre de 1998. Unanimidad de votos. Ponente: Alfonsina Berta Navarro Hidalgo.
43 CASTRO, Juventino V. Garantías y Amparo. Ed. Porrúa. México, 1996, pp. 303 a 308.

44 De las diligencias para mejor proveer se ha dicho: “Llámanse así las medidas probatorias extraordinarias que, luego de las

vistas o alegatos escritos de las partes, pueden los jueces o tribunales practicar o hacer que se practiquen de oficio para
ilustrarse más adecuadamente y fallar sin atenerse tan solo a los medios propuestos por las partes. Esta facultad especial de la
que se hace poco uso, quizás por indolencia, sin excluir del olvido, significa la quiebra del impulso procesal a instancia de
parte, que se erige como principio del Enjuiciamiento Civil. De esta forma, la magistratura puede abandonar el papel pasivo
de espectadora de las pruebas y asumir la iniciativa. Estas diligencias que configuran una prueba adicional y por iniciativa del
juzgador, plenamente discrecionales para él, están revelando una actuación parcial de las partes, que presumiblemente han
ocultado elementos desfavorables o que han tratado de confundir la fase probatoria, con el suministro de datos insuficientes o
sin validez”. CABANELLAS, Guillermo. en: Diccionario Enciclopedico de Derecho Usual, t. III. D-E. Ed. Heliasta, S. de
R. L. Buenos Aires, Argentina, 1997, p. 255.
DILIGENCIAS PARA MEJOR PROVEER. PROCEDE REALIZARLAS CUANDO EN AUTOS NO EXISTAN
ELEMENTOS SUFICIENTES PARA RESOLVER. Tesis de Jurisprudencia. J.10/97. Tercera Época. Sala Superior. Materia
Electoral, 25 de septiembre de 1997. Aprobada por unanimidad de votos. Ponente: Alfonsina Berta Navarro Hidalgo, en:
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Op. Cit. Supra, nota 20, pp. 20 y 21.
45 TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Ejecución de sentencias en los juicios de

revisión constitucional electoral (caso Yucatán). Colección Sentencias Relevantes. No. 1, edición del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación. México, 1998.
 MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL I

Carlos ORTÍZ MARTÍNEZ

SUMARIO: I. Principios a los que responde la impugnabilidad de actos y resoluciones electorales.

1. Principio de constitucionalidad. 2. Principio de legalidad. 3. Principio de definitividad. 4.
Principio de impugnabilidad. 5. Principio de instancia de parte. 6. Principio de oralidad. 7. Principio
de adquisición de la prueba electoral. 8. Principio de plenitud de jurisdicción. 9. Principio de
conservación del acto electoral. II. Sistema de medios de impugnación. 1. Remedios. 2. Recursos. 3.
Procesos. 4. Medios de impugnación electorales. III. Recurso de revisión. 1. Delimitación
terminológica. 2. Naturaleza jurídica. 3. Antecedentes legislativos. 4. Actos impugnables. 5. Plazos
de interposición. 6. Tramitación, substanciación y resolución. 7. Efectos de la resolución. 8.
Notificaciones. 9. Estadística. IV. Recurso de apelación. 1. Delimitación terminológica. 2.
Naturaleza procesal. 3. Antecedentes legislativos. 4. Actos impugnables. 5. Plazos de interposición.
6. Trámite. 7. Sentencia y efectos. 8. Notificaciones. 9. Estadística. V. Juicio para la protección de
los derechos político-electorales del ciudadano. 1. Ciudadanía. 2. Derechos políticos y garantías
individuales. 3. Prerrogativas del ciudadano. 4. Antecedentes legislativos. 5. Competencia. 6. Actos
impugnables. 7. Partes. 8. Trámite. 9. Substanciación y resolución. 10. Sentencia y efectos. 11.
Estadística.

I. PRINCIPIOS A LOS QUE RESPONDE LA IMPUGNABILIDAD

DE ACTOS Y RESOLUCIONES ELECTORALES

En términos generales, se puede mencionar que la impugnación responde a la

necesidad de reparar errores involuntarios que se cometen con motivo del trabajo
judicial, al momento de emitir resoluciones jurisdiccionales por los tribunales, es
decir, se convierte en una garantía procesal para que las partes puedan combatir
actos o resoluciones ilegales, no apegados a la ley o que causen agravio al
recurrente.

En todos los sistemas procesales, se busca que los justiciables cuenten con la
posibilidad de combatir, oponer o atacar actos o resoluciones que son violatorios de
lo establecido en las leyes.

Si se parte de la idea de que “errare humanum est”, y que los jueces son humanos,
es imprescindible que el régimen legal contenga los correctivos necesarios y
suficientes para evitar actos irregulares derivados de la administración de justicia.
De igual manera, el sistema judicial debe contemplar un principio general de
impugnación 1; es decir, debe prever mecanismos de verificación o constatación de
actos y resoluciones que dentro del mismo sistema procesal, corrijan actos
anómalos o que dejen de producir sus efectos, por presentarse errores de redacción
o vicios en su implementación jurídica.

En todo sistema procesal, por regla general, le corresponde a un órgano diferente al

que emitió el acto o la resolución que se combate, la posibilidad de revisión de
dicho acto, con plenas facultades de modificación, de revocación o inclusive la
sustitución del inferior jerárquico, y con plenitud de jurisdicción, la emisión de una
nueva resolución o sentencia judicial.

En el ámbito electoral, se establece la posibilidad de que los sujetos electorales, ya

sea partidos políticos, organizaciones o agrupaciones políticas, candidatos y
ciudadanos en general, puedan utilizar los medios de defensa para lograr que sean
revisados actos o resoluciones, derivados de autoridades electorales que no están
apegados a la ley o que sean violatorios a lo preceptuado por los ordenamientos
electorales.

Hablar de principios, es hacer referencia a una serie de máximas, criterios o ideas

fundamentales, expresados de manera explícita e implícita en el ordenamiento
jurídico procesal, que tienen cabal aplicación en alguna rama del conocimiento, que
son reconocidos por una mayoría de los cultivadores de la ciencia de que se trate y
que señalan las características principales de la materia respectiva, y orientan el
desarrollo de su actividad2. Así, de manera enunciativa se pueden listar los
siguientes principios que rigen la impugnabilidad de los actos y resoluciones
electorales, a saber:

1. PRINCIPIO DE CONSTITUCIONALIDAD

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece los principios

generales a los que responde la función electoral, en los artículos 39, 40, 41, 60, 99
y 116.
Se establece que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el
pueblo; que la voluntad del pueblo mexicano es constituirse en una República
representativa, democrática y federal; que el pueblo ejerce su soberanía por medio
de los poderes de la unión; que la renovación de los poderes legislativo y ejecutivo
se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas; que los partidos
políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida
democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como
organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de la ciudadanía al ejercicio
del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulen y
mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.

La función de organizar los comicios federales está encomendada a un organismo

autónomo, dotado de personalidad y patrimonio propios denominado Instituto
Federal Electoral (IFE), cuyas actividades y atribuciones deben regirse por los
principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. Dicho
organismo será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y
funcionamiento y, profesional en su desempeño, integrado por órganos superiores e
inferiores de dirección, ejecutivos y técnicos, de carácter desconcentrado en los
trescientos distritos uninominales, en las treinta y dos entidades federativas y en las
cinco circunscripciones plurinominales en que se divide el territorio nacional para
efectos electorales, y por medio de órganos centrales, a los que les corresponde
realizar las actividades de capacitación y educación cívica, lo relacionado con la
geografía electoral, los derechos y las prerrogativas de las agrupaciones y de los
partidos políticos, la elaboración del padrón electoral y las listas de electores, la
impresión de los materiales electorales, la preparación de la jornada electoral, la
realización de los cómputos para todas las elecciones, la declaración de validez y el
otorgamiento de las constancias en las elecciones de diputados y senadores, la
regulación de la observación electoral, de las encuestas y sondeos de opinión y la
regla genérica de que las sesiones de los órganos colegiados de dirección serán
públicas.

De igual manera, se concibe un Tribunal Electoral ante quien se podrán ventilar los
conflictos derivados de las determinaciones relativas a la declaración de validez, el
otorgamiento de las constancias y la asignación de diputados o senadores, la
calificación de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, la tutela
o protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos, la impugnación
de actos o resoluciones firmes derivadas de autoridades electorales de los estados
relacionadas con la celebración de elecciones estatales, así como los actos que
impongan alguna sanción a los actores electorales.

2. PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Es importante considerar que la ley electoral en su doble aspecto: tanto en el

sustantivo, como en el procesal, debe ser cabalmente cumplida por los órganos y
autoridades electorales. Al respecto, se establecen las competencias precisas de cada
uno de los órganos y autoridades electorales y la gama de sus atribuciones, que los
facultan para realizar actos electorales y fundar y motivar sus resoluciones3 .

De ahí la importancia de que se establezca un órgano jurisdiccional que se convierta

en el garante del cumplimiento escrupuloso del principio de legalidad de todos los
actos y resoluciones electorales4 .

De igual manera, se considera que los actos jurídicos que impliquen molestia a los
particulares y que deriven de un ente de autoridad, deben cumplir con el requisito
constitucional de que emanen de autoridad competente y estar debidamente
fundados y motivados, so pena de incurrir en violaciones constitucionales. A mayor
abundamiento, las leyes electorales de los estados de la República también
contienen reglas específicas para que los actos y resoluciones de las autoridades
electorales derivadas de procesos electorales de los estados cumplan
invariablemente con este principio.

3. PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD

Este principio, se puede sintetizar en la idea de que el procedimiento que permite

que el sufragio popular facilite el acceso al poder de la ciudadanía, se actualiza
mediante una serie de actos ligados o concatenados desde una etapa inicial de
preparación hasta una etapa final que es la de resultados y declaración de validez de
la elección, en la que aparecen etapas intermedias, las que necesariamente deben
cubrirse y declararse finalizadas para poder avanzar en los actos posteriores.

De ahí la necesidad de que, por medio de decisiones del órgano electoral encargado
de administrar la elección, o bien, por las sentencias del Tribunal Electoral 5 se
vayan dando decisiones definitivas que impidan sean revisados de nueva cuenta
actos pasados y concluidos, para lo cual existe una institución procesal que es la
preclusión de las oportunidades procesales por no haberlas aducido con la
oportunidad y dentro de los plazos que se señalan en las leyes.

En otro sentido, el principio de definitividad también puede ser considerado como

la posibilidad de agotar todos y cada uno de los medios de impugnación ordinarios,
contenidos en las leyes electorales de los estados, para posteriormente acudir a la
jurisdicción federal electoral por medio del juicio de revisión constitucional
electoral.

4. PRINCIPIO DE IMPUGNABILIDAD

Este principio se puede concebir como la posibilidad de combatir o impugnar todos

y cada uno de los actos o resoluciones de las autoridades electorales; es decir, que
todos los actos de las autoridades electorales pueden tener mecanismos de defensa o
de oposición para que puedan ser objeto de un nuevo análisis o de examen.

De igual manera, se precisa que todos los actos y resoluciones de las autoridades
electorales pueden ser impugnados, estableciéndose como una garantía a los sujetos
del Derecho Electoral de poder acudir a los órganos de la jurisdicción a fin de
ventilar todas aquellas situaciones que provoquen la disconformidad con dichos
actos y resoluciones de las autoridades electorales.

5. PRINCIPIO DE INSTANCIA DE PARTE

Este principio está íntimamente relacionado con el anterior, en virtud de que los
órganos de la jurisdicción electoral no pueden actuar de oficio, sin que nadie se los
pida u oficiosamente, sino que debe mediar una solicitud por escrito de la persona
que se sienta lastimada jurídicamente por un acto o una resolución emitida por un
órgano electoral y de esa forma echar a andar la maquinaria jurisdiccional electoral.
El artículo 9, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación
en Materia Electoral, establece los requisitos que deben contener los escritos
iniciales de los distintos recursos y juicios en materia electoral.
Paralelamente a la posibilidad de instar, existe para la autoridad jurisdiccional
resolutora el correlativo deber de referirse a todos y cada uno de los argumentos,
agravios o hechos formulados por los recurrentes o promoventes y valorar todas y
cada una de las pruebas ofrecidas y aportadas por las partes, es decir, debe existir
un principio de exhaustividad6 en las resoluciones y sentencias de carácter electoral.

6. PRINCIPIO DE ORALIDAD

Este principio deriva de la tendencia a la oralidad que presentan los procesos de

carácter publicista y radica no tanto en que los actos procesales se realicen de
manera oral; es decir, por audiencias, sino que los procesos contenciosos presenten
ciertas características, a saber: que exista identidad física entre el juez de
instrucción y el juez de decisión, lo cual se confirma en materia contencioso
electoral, al existir la figura del magistrado instructor, que se convierte en ponente
de los casos que serán objeto de resolución; de igual manera, que se realice el
mayor número de actos procesales en el menor tiempo posible, para procurar llegar
lo más rápido posible a una sentencia que resuelva el conflicto planteado, lo cual
acontece en la fase de substanciación y resolución de los distintos juicios y recursos
electorales y la imposibilidad de que se puedan impugnar resoluciones intermedias
en el desarrollo de la substanciación, lo que tiene carta de naturalización en la
materia contencioso electoral.

Así también, en materia electoral tienen plena razón de ser las dos instituciones que
caracterizan a esta tendencia procesal, como son: la suplencia en la deficiencia del
agravio y la prueba para mejor proveer; instituciones que permiten equilibrar la
relación jurídica entre las partes contendientes, subsanando errores u omisiones en
que ha incurrido alguna de las partes por ignorancia, error o, inadecuada asesoría.

7. PRINCIPIO DE ADQUISICIÓN DE LA PRUEBA ELECTORAL

Este principio implica que las pruebas que obran en el expediente electoral pueden
aprovechar no solamente a aquella parte que las aporta, sino también a todas las
demás que participen en el trámite contencioso electoral. Este principio ha sido
tomado por la jurisprudencia electoral en una tesis relevante denominada
“Adquisición procesal. Opera en materia electoral”7.
8. PRINCIPIO DE PLENITUD DE JURISDICCIÓN

Al ser el Tribunal Electoral máxima autoridad en la materia, el artículo 6, de la Ley

General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, establece el
principio de que los asuntos de su competencia los resolverá con plenitud de
jurisdicción; esto quiere decir, que en muchas ocasiones el tribunal substituirá a la
autoridad responsable y determinará con precisión el contenido, alcances y términos
de sus resoluciones. Los ejemplos en materia de juicio de inconformidad y en el de
protección de los derechos político-electorales del ciudadano confirman este
principio.

9. PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DEL ACTO ELECTORAL

El sistema impugnativo electoral también tiene que partir de la consideración de que

los actos procesales debidamente celebrados, deben permanecer en cuanto a los
efectos que produzcan; en otras palabras, y atendiendo a la naturaleza colectiva de
los actos electorales, se puede válidamente afirmar que los resultados electorales
deben prevalecer en cuanto garantía del valor del voto ciudadano, salvo que se
llegue a acreditar un desaseo en los actos de la jornada electoral, por lo que, en
caso de duda se debe estar al valor primigenio del respeto al voto debidamente
otorgado. Así lo ha resuelto la Sala Superior del Tribunal Electoral mediante la tesis
de jurisprudencia denominada: Principio de conservación de los actos públicos
válidamente celebrados. Su aplicación en la determinación de la nulidad de
cierta votación, cómputo o elección8 .

En consecuencia, la sanción legal por no haber celebrado elecciones en los términos

establecidos por las leyes electorales trae consecuencias generales, tanto para todos
los partidos que contendieron en la casilla, como para los electores que emitieron su
voto en dicha casilla, por lo que, cuando se anula una votación de casilla, los votos
anulados se descuentan del total recabado por los partidos políticos en el distrito o
en la entidad federativa de que se trate; de ahí, que el juez electoral debe valorar la
gravedad de las irregularidades que inclusive pueden ocasionar la nulidad de toda
una elección y como consecuencia se tenga que convocar a elecciones
extraordinarias.
II. SISTEMA DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN

Por regla general, un sistema de medios de impugnación se compone de recursos y

de juicios. No obstante, algunos autores consideran que la clasificación no es dual,
sino tripartita: tomando en cuenta los llamados remedios procesales, los recursos
propiamente dichos y los juicios impugnativos 9.

1. REMEDIOS

Los primeros son los más sencillos o simples, puesto que, permiten al órgano
emisor remediar sus errores de cálculo, en las personas o en el objeto del litigio. En
estos casos las leyes procesales establecen un mecanismo de aclaración que puede
hacerse valer de oficio o a petición de parte, lográndose la reparabilidad de dichos
errores en forma automática.

2. RECURSOS

Los recursos, propiamente dichos, son los medios de defensa por excelencia que
abren una segunda instancia judicial ante un órgano superior jerárquicamente
hablando, quien será el encargado de solucionar en definitiva las causas de agravio
aducido por el recurrente. Este trámite en algunos procedimientos es obligatorio y
en otros es opcional para el que resultó vencido en un juicio inicial.

3. PROCESOS

La finalidad es que se verifiquen las supuestas ilegalidades del fallo recurrido, a

través de un nuevo examen de la sentencia impugnada, mediante una segunda
sentencia, que por regla general, se realiza mediante una discusión entre varios
juzgadores de una propuesta formulada por uno de los integrantes de ese cuerpo
colegiado, lográndose un análisis más exhaustivo y profundo de la actuación del
juez de primera instancia o grado.

Existe también la posibilidad de que una sentencia dictada en un juicio sea revisada
mediante la apertura de otro juicio, es decir, que se inicia una tramitación procesal
por todas y cada una de sus fases hasta culminar en una sentencia definitiva y de
fondo que determinará la legalidad o ilegalidad del fallo recurrido.
En nuestro sistema procesal se tienen dos ejemplos característicos sobre el
particular, uno de ellos, lo constituye el trámite que se denomina en el Código de
Procedimientos Civiles del Distrito Federal, como apelación extraordinaria, pero
que en el fondo se convierte, si prospera el “recurso”, en un nuevo proceso, a
partir del emplazamiento que fue mal realizado; y el otro ejemplo lo constituye el
juicio de amparo que se intenta para impugnar sentencias definitivas, al grado de
que uno de los efectos de la sentencia de amparo será dejar sin efectos los actos
ordenados en dicha sentencia impugnada o que se conserven parcialmente dichos
efectos; o bien, se ordene emitir una nueva sentencia 10.

4. MEDIOS DE IMPUGNACIÓN ELECTORALES

En la materia electoral federal, se ha pasado de un régimen recursal propiamente

dicho, a uno en el cual, al lado de una serie de recursos, también se cuenta con
verdaderos juicios –entendidos como sinónimos de proceso- para combatir actos,
resoluciones y sentencias jurisdiccionales que afecten derechos electorales.

Los recursos que prevé la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral, en su artículo 3, párrafo 2, son el de revisión, apelación y
reconsideración y los juicios regulados en dicha legislación son el de protección de
los derechos político-electorales del ciudadano, inconformidad, revisión
constitucional y el laboral.

III. RECURSO DE REVISIÓN

Este es un medio de impugnación que permite al órgano electoral, un mecanismo de

autocomposición de los actos o las resoluciones electorales. En efecto, los partidos
políticos pueden acceder a este recurso en contra de actos o resoluciones de los
órganos colegiados de dirección, ejecutivos y técnicos del Instituto Federal
Electoral, cuando no sean de vigilancia, y es en el seno mismo de dicho Instituto
ante quien se presenta, se revisa, se discute y se resuelve dicho medio de
impugnación. Es decir, los partidos políticos afectados pueden acudir ante los
superiores jerárquicos de los órganos responsables del Instituto, para solucionar sus
diferencias electorales y garantizar la vigencia del principio de legalidad.
1. DELIMITACIÓN TERMINOLÓGICA

Revisión, gramaticalmente hablando implica “acción de revisar”; y “revisar” a su

vez proviene de las raíces latinas de re y visar que implican volver a ver con
atención y cuidado; es decir, volver a revisar un acto o una cosa que así lo amerita;
es decir, someter una cosa para corregirla, enmendarla o repararla11, ya sea porque
lo haya solicitado el propio interesado o lo haga el órgano emisor de dicho acto o
resolución.

2. NATURALEZA JURÍDICA

Este es un típico recurso administrativo, simplemente para distinguirlo de los demás

medios de impugnación que son de naturaleza jurisdiccional. Lo anterior no quiere
decir que se confunda la calidad del órgano que es el competente para solucionar el
litigio electoral que se plantea, puesto que el Instituto Federal Electoral, no depende
de la estructura orgánica del Poder Ejecutivo, sino que por mandato constitucional
el IFE es un organismo autónomo con personalidad y patrimonio propios, pero lo
cierto es que en su organización jerárquica se establece una desconcentración de
funciones a través de delegaciones y subdelegaciones ubicadas en cada una de las
entidades federativas del país y en cada uno de los trescientos distritos federales
uninominales en que se divide el territorio de la República, teniendo una relación de
subordinación y de jerarquía en dos líneas: las juntas distritales ejecutivas dependen
de la junta local ejecutiva de la entidad federativa de que se trate; y éstas de la Junta
General Ejecutiva; de la misma forma, durante los procesos electorales federales
ordinarios, los consejos distritales están subordinados a los consejos locales de cada
entidad federativa y éstos al Consejo General del Instituto Federal Electoral.

3. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS

Este recurso tiene su antecedente en la Ley Electoral Federal del año de 1946, que
estableció un órgano máximo, de carácter federal encargado de organizar las
elecciones de diputados federales y senadores al Congreso de la Unión y la elección
presidencial; le otorga la competencia para resolver las impugnaciones que se
pudieran presentar derivadas de las elecciones. Este órgano era competente para
solucionar las disconformidades que se llegaren a presentar. En la Ley Federal de
Organizaciones Políticas y Procesos Electorales del año de 1977, se establece por
primera vez un catálogo de medios de impugnación y todos ellos tendrían su origen
y resolución final ante la Comisión Federal Electoral, encargada de solucionar
dichos conflictos y se incluyó expresamente la revisión como un recurso; en el
Código Federal Electoral de 1987, también se le conservó12 y de igual manera en el
código vigente de 1990 también se confirma, aunque sus características no sean
idénticas en dichos cuerpos legales para 1996, subsiste un solo recurso
administrativo y todos los demás son de naturaleza jurisdiccional.

En diecinueve estados de la República se establece el recurso de revisión con

carácter administrativo, toda vez que dicho medio de impugnación lo resuelve el
instituto estatal o el consejo general del órgano encargado de organizar las
elecciones 13; en los estados de Baja California, Chiapas, Guanajuato, Hidalgo,
Nayarit, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa y Zacatecas este recurso es de
naturaleza jurisdiccional, ya que es resuelto por los tribunales o las salas
electorales.

En Latinoamérica, Nicaragua y República Dominicana tienen un sistema de carácter

administrativo para resolver las impugnaciones electorales, inclusive para impugnar
resultados electorales. Sin embargo, en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia,
México, Perú y Venezuela el sistema de impugnación es de carácter mixto; al lado
de medios de naturaleza administrativa encontramos medios de impugnación
jurisdiccional y en Argentina en especial, también se tiene un sistema de carácter
administrativo y político.

En República Dominicana se cuenta con el recurso de revisión de carácter

netamente administrativo, resuelto por la Junta Central Electoral14 .

4. ACTOS IMPUGNABLES

La Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral señala

que el recurso de revisión se puede intentar en cualquier tiempo; ya sea dentro del
año del proceso electoral, durante la fase de preparación de la elección y en la etapa
de resultados electorales, siempre que en este último caso no se trate de asuntos
relacionados con el resultado de las elecciones y en el período que media entre dos
procesos electorales federales, es decir, fuera del año del proceso electoral, el
recurso procederá para impugnar los actos o resoluciones de los órganos colegiados
a nivel distrital y local del Instituto Federal Electoral y contra los actos del
Secretario Ejecutivo del Instituto. Corresponde su resolución a la Junta General
Ejecutiva.

Al respecto, es necesario apuntar que los órganos de dirección y los ejecutivos

sesionan de manera colegiada, con la presencia de la mayoría o de todos sus
integrantes y en los cuales pueden participar los representantes de los partidos
políticos con voz pero no con voto, por lo que las decisiones o actuaciones
impugnables deben quedar plasmadas en algún documento que sirva como apoyo o
respaldo (es decir en el acta circunstanciada de la sesión respectiva). En
consecuencia, se podrán impugnar ante el superior jerárquico del órgano del
Instituto que emitió el acto o la resolución impugnada, con excepción de las
decisiones de los órganos superiores, tanto de dirección como ejecutivos, léase el
Presidente del Consejo General, el mismo Consejo General y la Junta General
Ejecutiva y las comisiones de vigilancia cuyos actos no son revisables sino
apelables.

De manera enunciativa se pueden señalar actos o resoluciones concretas de los

consejos distritales, tomados en el año del proceso electoral, que pueden ser motivo
de interposición del recurso de revisión, como por ejemplo, los lugares de uso
común que se deben repartir a los partidos políticos para colocar o fijar la
propaganda electoral; el acuerdo de los consejos distritales respecto a la ubicación
de las casillas básicas, contiguas y especiales que funcionarán el día de la elección;
el registro de las fórmulas de candidatos a diputados por el principio de mayoría
relativa que realizan los consejos distritales y el de senadores que efectúan los
consejos locales; el registro de representantes de los partidos políticos ante casilla y
de sus representantes generales puede ser también impugnada a través del recurso
de revisión; el establecimiento de los mecanismos para la recolección de los
paquetes electorales de las casillas también puede ser impugnada por los partidos
políticos a través de la revisión y de igual manera, los órganos colegiados del
Instituto están obligados a proporcionar copia de las actas de las sesiones que
celebren y en caso de negativa, se podrá impugnar a través del recurso de revisión.

5. PLAZOS DE INTERPOSICIÓN
Los partidos políticos tienen un plazo de cuatro días para interponer el escrito que
contenga el recurso, contados a partir del día siguiente a aquél en que se haya
notificado o se tenga conocimiento del acto o la resolución que se recurre. Esta
regla tiene su fundamento en la naturaleza misma de los órganos colegiados del
IFE, puesto que los partidos políticos participan con representantes en los órganos
de dirección, tanto distritales como de entidad federativa y pueden estar presentes
en las sesiones de toma de decisiones, por lo que en estos casos opera la llamada
notificación automática, a la que se refiere el artículo 30, párrafo 1, de la ley
procesal electoral, a los partidos políticos que estuvieron presentes en dicha sesión;
o bien, los acuerdos son notificados a los partidos políticos en el domicilio que
hayan señalado para tales efectos. Los recursos de revisión que se presenten dentro
de los cinco días anteriores al día de la elección no serán decididos por el órgano
administrativo, sino que se enviarán a la sala regional del Tribunal Electoral, de
acuerdo a la competencia territorial para que sean resueltos junto con los juicios de
inconformidad con los que guarden relación; por lo que es inexacta la disposición
establecida en el artículo 37, párrafo 1, inciso h), de la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral en el sentido de que en el recurso de
revisión se deberá señalar la conexidad de la causa, en caso contrario, se enviarán
al archivo como asuntos total y definitivamente concluidos.

6. TRAMITACIÓN, SUBSTANCIACIÓN Y RESOLUCIÓN

El partido político recurrente debe presentar el escrito de su recurso ante la

autoridad electoral que emitió el acto o la resolución que se recurre. Una vez
ingresado dicho escrito, la autoridad que se convierte en responsable, debe publicar
en los estrados de la oficina una fotocopia certificada del escrito del recurrente por
un plazo de setenta y dos horas, plazo en el cual, los partidos terceros interesados
podrán comparecer por escrito para manifestar lo que a su derecho convenga: una
vez concluido dicho plazo sin que se haya presentado escrito alguno, o habiéndose
presentado éste, se debe hacer constar esta situación, y la autoridad responsable
cuenta con un plazo de veinticuatro horas adicionales para remitir el expediente
completo con todas y cada una de las constancias que haya recibido; es decir, con el
escrito inicial del recurso, con las pruebas aportadas por el recurrente, el escrito y
pruebas del tercero interesado y las pruebas aportadas, el informe circunstanciado y
las pruebas que la autoridad ofrezca y aporte, las cédulas y constancias de la
tramitación y el oficio de remisión del expediente formado.
Recibido el expediente remitido por la responsable, el órgano superior jerárquico o
resolutor tiene que turnarlo al secretario del consejo o de la junta respectiva, para su
substanciación, es decir, para revisar que se encuentre completo el expediente, con
las pruebas aportadas por las partes y que los escritos cumplan con los requisitos
que establece la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral. En el caso de que falten algunos documentos o constancias en el
expediente, el secretario podrá requerir a las partes su desahogo y remisión en un
plazo de veinticuatro horas. Cumplido dicho requerimiento, se podrán seguir dos
caminos: si se está en presencia de alguna de las causas de improcedencia o
sobreseimiento, será desechado de plano el medio de impugnación, de conformidad
al artículo 37, párrafo 1, inciso b) de la ley mencionada, a diferencia de lo que
sucede en materia jurisdiccional en la que el magistrado electoral propone a la sala
el acuerdo de desechamiento, por lo que no habrá resolución de fondo; pero si el
expediente cumple con todos los requisitos de ley, entonces el secretario elaborará
un proyecto de resolución que será sometido a la consideración del consejo
respectivo en la sesión siguiente de la fecha en que se haya interpuesto el recurso,
dentro de un plazo no mayor de ocho días contados a partir de la recepción del
recurso.

En dicha sesión de resolución será discutido el proyecto presentado por el secretario

y una vez discutido suficientemente, será tomada la votación de los miembros de las
juntas o de los consejos electorales, que puede ser por unanimidad o por mayoría de
votos de los presentes, procediéndose a notificar al partido recurrente y a los
terceros interesados el sentido de la resolución.

Los recursos de revisión, competencia de la Junta General Ejecutiva o el Consejo

General deberán resolverse en la siguiente sesión ordinaria que se celebre, posterior
a su recepción, siempre y cuando se hubiesen recibido con la suficiente antelación
para su substanciación.

Cuando se haya omitido algún requisito y una vez cumplimentado el requerimiento,

se deberá resolver con los elementos con los que se cuente, en un plazo no mayor a
doce días, contados a partir de la recepción del recurso y en caso de que un recurso
se retire para su análisis, éste será resuelto en un plazo no mayor de cuatro días
contados a partir al de su diferimiento.
7. EFECTOS DE LA RESOLUCIÓN

Toda resolución emitida en el recurso de revisión debe cumplir con los requisitos de
forma que establece el artículo 22 de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, es decir, debe constar por escrito, señalándose
la fecha, el lugar y órgano que la emite, un resumen de los hechos o puntos de
derecho controvertidos, el análisis de los agravios, el examen y valoración de las
pruebas, los fundamentos jurídicos y, en su caso, el plazo para su cumplimiento.

Es conveniente precisar que, al parecer, este recurso es de estricto derecho, por lo

que, el secretario o el órgano superior jerárquico no están facultados para suplir la
deficiencia de la argumentación de los agravios aducidos por el partido recurrente,
sino tan sólo subsanar los errores en la manifestación del derecho que debió aducir
el recurrente; sin embargo, esta supuesta limitación no opera puesto que el párrafo
3, del artículo 9, establece la regla general de que sólo se podrá desechar cuando no
existan agravios, o bien, éstos no puedan ser desprendidos de los hechos
manifestados por el recurrente; en consecuencia, también es necesario suplir la
deficiencia en aquellos casos en que los agravios puedan ser inferidos de los hechos.

Toda resolución recaída al recurso de revisión puede ordenar la modificación del

acto o resolución impugnada, la revocación o la confirmación de los efectos de
dicha resolución.

8. NOTIFICACIONES

Las resoluciones emitidas por los órganos competentes del IFE al resolver el
recurso de revisión se entenderán notificadas al recurrente de manera automática, a
través del representante acreditado del partido político que haya asistido a la sesión
pública en la que se resolvió el recurso de revisión respectivo; en el caso de que no
tenga representante acreditado o no haya asistido a la sesión de resolución, se le
notificará personalmente y de acuerdo con las reglas generales de notificación, y
ésta se deberá realizar a más tardar al día siguiente al en que se dictó la resolución,
en los términos del párrafo primero del artículo 27, de la Ley General del Sistema
de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en el domicilio que haya señalado;
o bien, por estrados. A la autoridad responsable, se le notificará por correo
certificado, o por oficio, debiéndose agregar una copia certificada de la resolución y
al partido tercero interesado por correo certificado.

9. ESTADÍSTICA

Durante el proceso electoral federal de 1997, fueron interpuestos, un total de

doscientos trece recursos de revisión, para combatir actos o resoluciones de los
distintos consejos del Instituto Federal Electoral; ciento noventa y dos fueron
enderezados para impugnar actos o resoluciones derivados de los consejos
distritales, mismos que fueron substanciados y resueltos por los consejos locales en
el siguiente sentido: dieciocho fueron fundados, noventa y dos fueron infundados,
dieciocho parcialmente fundados, treinta y nueve se desecharon y veinticinco fueron
sobreseídos. Los doce restantes fueron interpuestos para impugnar actos o
resoluciones emitidos por los consejos locales, y resueltos por el Consejo General
de la siguiente manera: uno se declaró fundado, cuatro fueron infundados, dos se
declararon parcialmente fundados y cinco se desecharon. De igual manera las salas
del Tribunal Electoral conocieron de nueve recursos de revisión de los cuales ocho
fueron remitidos al archivo por no guardar relación con algún juicio de
inconformidad y uno fue declarado infundado15 .

IV. RECURSO DE APELACIÓN

El recurso de apelación en la legislación electoral federal siempre se ha concebido

como un medio de impugnación de carácter jurisdiccional, puesto que el órgano que
va a resolver el recurso siempre lo será alguna de las salas del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación. De igual manera, a través de este medio de
impugnación se va determinando el principio de definitividad de las etapas del
proceso electoral, básicamente en la etapa de preparación de la elección.

1. DELIMITACIÓN TERMINOLÓGICA

La palabra apelación proviene del latín: apellatio; acción de apelar; apellare;

llamar 16. Desde un punto de vista procesal, el recurso de apelación generalmente es
un trámite que permite combatir las resoluciones de un juez ante su superior en
grado, que abre una segunda instancia judicial y permite combatir la sentencia
definitiva emitida por un juez de primera instancia y es resuelto por un órgano
jerárquicamente superior a aquél, fundándose en que causa agravio al recurrente la
resolución combatida, al considerar que: “no se aplicó correctamente la ley, se
violaron las reglas de valoración de la prueba, se alteraron los hechos objeto del
proceso o no se motivó o fundó debidamente la resolución impugnada”17. La
apelación es el recurso procesal por antonomasia.

En el contencioso electoral, el recurso de apelación no responde a las reglas

procesales generales, puesto que es de carácter jurisdiccional, de única instancia y
que no admite medio de impugnación alguno en contra de lo que se resuelva.

2. NATURALEZA PROCESAL

Probablemente la denominación no sea la más acertada, puesto que no se impugna

una sentencia definitiva de algún juez, sino que a través de este medio de
impugnación se revisan actos o resoluciones derivadas de los distintos órganos
superiores del Instituto Federal Electoral, pero el órgano que resuelve será el
Tribunal Electoral, por lo que técnicamente sería un proceso anulador del acto o
resolución por incumplimiento a los principios de constitucionalidad y legalidad
respectivos. Se puede considerar que por medio del recurso de apelación también se
pueden ventilar cuestiones de constitucionalidad, como es el caso de la negativa al
registro de un convenio de coalición, el cual de acuerdo al artículo 64, párrafo 3,
del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), será
una resolución definitiva e inatacable, por lo que al plantearse la
inconstitucionalidad de este precepto en el recurso de apelación respectivo se tendría
que entrar al análisis constitucional.

2.1. Clasificación

Este medio de impugnación en el ámbito federal es de naturaleza jurisdiccional,

puesto que el órgano competente para substanciarlo y resolverlo es el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, por medio de su Sala Superior en
todo tiempo o de sus salas regionales en el año del proceso electoral federal. Es un
recurso uniinstancial o de única instancia porque en contra de lo resuelto en dicho
recurso, ya no procede juicio o recurso alguno.
Es un medio de impugnación de pleno derecho, porque el tribunal se puede sustituir
en el órgano responsable y tomar las medidas necesarias para darle efectividad a las
sentencias dictadas al efecto.

En el año del proceso electoral y sobre todo en la etapa de preparación de la

elección, este recurso permite que se vaya estableciendo el principio de
definitividad de las etapas intermedias.

Es el único medio de impugnación que una vez admitido, empieza a correr el plazo
perentorio que tiene el órgano jurisdiccional para emitir su sentencia.

Por la naturaleza de lo impugnado, puede en un momento dado, abrir una dilación

probatoria para que se desahogue la prueba pericial contable, de conformidad con lo
establecido en el artículo 271, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales.

3. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS

Con este nombre, el Código Federal Electoral de 1987, estableció en el artículo

313, el recurso de apelación, de naturaleza jurisdiccional para combatir lo resuelto
en los recursos de revisión por las comisiones locales electorales y por los comités
distritales electorales y en el de revocación emitido por la propia Comisión Federal
Electoral 18.

El código vigente en 1990, estableció este recurso para impugnar las resoluciones
recaídas al recurso de revisión y en contra de actos o resoluciones emitidos por los
órganos centrales del Instituto Federal Electoral.

En la reforma de 1994, se aumentaron los actos que podían ser recurridos en

apelación como, por ejemplo, la apelación ciudadana por la negativa a expedir la
credencial para votar con fotografía o la indebida exclusión o inclusión de
ciudadanos de la lista nominal de electores; la impugnación a los topes a los gastos
de campaña; al informe de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores
al Consejo General, respecto a las observaciones formuladas por los partidos
políticos a la lista nominal de electores y a la imposición de sanciones a los partidos
políticos, por parte del Consejo General del Instituto.
En la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en
vigor, se conserva su estructura, pero se le separó del conocimiento de las
impugnaciones de los ciudadanos en contra de actos del Registro Federal de
Electores.

En nuestro país, el recurso de apelación es contemplado en veinticinco leyes

electorales de los estados 19 y en esos ordenamientos el recurso tiene una naturaleza
jurisdiccional, puesto que son competentes los distintos juzgadores o tribunales
electorales para conocer, substanciar y resolver dicho recurso.

En Latinoamérica, bajo el nombre de recurso de apelación se establecen distintos

procedimientos20. En la gran mayoría de estos países, el recurso tiene naturaleza
jurisdiccional, salvo en Colombia, Perú y la República Dominicana, en los que
reviste característica de tramitación administrativa; este medio de impugnación
puede tramitarse principalmente para combatir aspectos relativos al proceso
electoral y en ocasiones a resultados electorales, como en Bolivia, Colombia y
Ecuador.

4. ACTOS IMPUGNABLES

Este recurso se puede interponer en cualquier tiempo, es decir, tanto en el período

que abarca entre dos procesos electorales federales ordinarios y durante el año del
proceso electoral en la etapa de preparación de la elección, como en la etapa de
resultados y declaración de validez de la elección.

Fuera del año del proceso electoral federal, el recurso procede contra lo resuelto
por las juntas ejecutivas al resolver el recurso de revisión, o contra lo resuelto por
el Consejo General al resolver el citado recurso; en contra de los actos y
resoluciones del Consejo General o de la Junta General Ejecutiva; en contra del
informe rendido por la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores al
Consejo General y a la Comisión Nacional de Vigilancia, relativo a las
observaciones al listado nominal de electores realizadas por los partidos políticos;
por actos del Presidente del Consejo General o cuando el Consejo General imponga
una sanción a los partidos políticos, organizaciones o agrupaciones políticas o de
ciudadanos y personas físicas o morales.
En el año del proceso electoral federal, el recurso se puede intentar para impugnar
lo resuelto en el recurso de revisión por los consejos locales y General y las juntas
locales ejecutiva y General Ejecutiva, por actos o resoluciones del Consejo General
o de su presidencia, contra el informe de la Dirección Ejecutiva del Registro
Federal de Electores en relación con las observaciones formuladas por los partidos
políticos a la lista nominal de electores; contra la imposición de sanciones a los
partidos políticos y en la etapa de resultados contra lo resuelto por el recurso de
revisión contra actos o resoluciones de los consejos no vinculados con los resultados
de las elecciones.

4.1. Actos específicos

Actos o resoluciones del Consejo General. Durante el año del proceso electoral, el
Consejo General sesiona a partir de la primera semana del mes de octubre anterior
al año electoral y así sucesivamente, el Consejo sesionará cada mes en sesión
ordinaria y en sesión extraordinaria cuando así sea convocado. En consecuencia, el
Consejo General tiene atribuciones propias, como la de registrar las plataformas
electorales que van a ser postuladas por los partidos políticos en las campañas
electorales; el registro de candidatos a la presidencia de la República; el registro de
diputados y senadores electos por el principio de representación proporcional; el
registro supletorio de candidatos a diputados y senadores electos por el principio de
mayoría relativa; la aprobación de los modelos de la papelería electoral, incluyendo
las boletas electorales, la logística de la distribución nacional de la papelería y
demás elementos de la elección, la determinación de los topes a los gastos de
campaña de los partidos políticos; las determinaciones para declarar la validez de
las listas nominales de electores, es decir, en otras palabras, todos los actos y
resoluciones del Consejo General pueden ser impugnados por medio del recurso de
apelación.

4.2. Contra actos del Consejo General

Al ser el Consejo General el órgano superior de dirección del Instituto Federal

Electoral cuenta con una serie de atribuciones precisadas en el artículo 82, del
COFIPE, en consecuencia, las decisiones del Consejo pueden ser impugnadas por
los partidos políticos por medio del recurso de apelación.
4.3. Contra actos del Presidente del Consejo General

El Presidente del Consejo General del IFE, también puede realizar una serie de
actos especificados en el código electoral, que pueden ser violatorios de la ley, y en
consecuencia, los partidos políticos pueden recurrir dichos actos por medio del
recurso de apelación.

4.4. Contra el informe de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores

al Consejo General y a la Comisión Nacional de Vigilancia

Este informe es necesario que lo sancione el Consejo General a más tardar el quince
de mayo del año de la elección, para declarar la definitividad de la lista nominal de
electores, pero dicho informe debe contemplar las observaciones previas
manifestadas por los partidos políticos a dicho listado nominal; sin embargo, el acto
que se impugna es el acto del Consejo General al aprobar el informe de la dirección
ejecutiva.

4.5. Aplicación de sanciones

Las sanciones que en su oportunidad establezca el Instituto Federal Electoral a los

partidos políticos por violaciones a las obligaciones señaladas en el código
electoral, pueden impugnarse por medio del recurso de apelación, en los términos
de los artículos 270 y 271 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales y sobre todo cuando se trata de omisiones a la información financiera
que deben proporcionar los partidos al Instituto por los gastos de campañas y por
sus informes anuales, en las que los partidos pueden inclusive aportar pruebas
periciales de naturaleza contable básicamente, para acreditar sus aseveraciones,
citando a las partes a la celebración de una audiencia de desahogo de pruebas
periciales; asistan o no las partes, ya sea por sí mismas o por conducto de sus
representantes el día y la hora señaladas al efecto.

5. PLAZOS DE INTERPOSICIÓN

Los plazos para interponer el recurso de apelación siguen la regla general, es decir,
se debe presentar el escrito inicial dentro de los cuatro días siguientes a aquel en
que se haya notificado o se tenga conocimiento del acto o la resolución que se
impugna; salvo cuando se impugna el informe de la Dirección Ejecutiva del
Registro Federal de Electores relativa al listado nominal, que será de tres días a
partir de la sesión del Consejo General en la cual se conoció el informe señalado21.

6. TRÁMITE, SUBSTANCIACIÓN Y RESOLUCIÓN

El recurso de apelación sigue, en términos generales, con las disposiciones comunes

en la materia, puesto que los escritos iniciales deben ser presentados ante la
autoridad que haya dictado o emitido el acto o la resolución que se impugna, quien
debe publicitar en los estrados de la oficina por un plazo de setenta y dos horas,
copia certificada del escrito inicial y dentro de ese plazo deberá recabar los escritos
y las pruebas que ofrezcan y aporten los partidos que se consideren terceros
interesados; una vez finalizado dicho plazo, dentro de las veinticuatro horas
siguientes deberá remitir al Tribunal Electoral, por medio de la sala competente, el
expediente formado con motivo de dicho recurso, junto con el informe
circunstanciado, las constancias y acuerdos respectivos.

El expediente recibido por la sala del tribunal es turnado al magistrado instructor

que corresponda, quien revisará que en el mismo estén todas y cada una de las
constancias que se señalan en el oficio de remisión, que se encuentren todas y cada
una de las pruebas ofrecidas y aportadas tanto por el partido actor como por los
partidos terceros interesados o los coadyuvantes, en su caso, y aquellas que haya
aportado la autoridad responsable, porque en caso contrario, podrá requerir a las
partes la presentación de los documentos que falten, apercibidos de que se tendrá
por no interpuesto el recurso, por no presentado el escrito del tercero o bien, tener
por presuntivamente ciertos los hechos que se aducen en el escrito del recurrente,
concediendo para ello un plazo de veinticuatro horas contadas a partir de la hora en
que se haya notificado dicho auto de requerimiento; de igual manera, se analizará si
los escritos de las partes cumplen con los requisitos de todo medio de impugnación
o de los requisitos y presupuestos señalados en la ley y, en caso de que se esté en
presencia de causas de improcedencia o de sobreseimiento que establece la ley, el
magistrado instructor propondrá a la sala el desechamiento de plano del recurso o
tener por no interpuesto dicho recurso, o tener por no presentado el escrito del
partido tercero interesado.
En el caso de que los escritos de las partes cumplan con todos los requisitos y
presupuestos de ley, se encuentren todas y cada una de las pruebas aportadas por las
partes y sean de las permitidas por la ley, entonces el magistrado electoral elaborará
un auto de admisión y cierre de instrucción, por lo que a partir de ese momento
empieza a correr el plazo de seis días para resolver dicho recurso, mediante la
elaboración de un proyecto de sentencia que será sometido a la consideración de los
demás magistrados de la sala, discutido y analizado en sesión pública citada con una
anticipación de veinticuatro horas, en la que el magistrado ponente explicará las
razones y fundamentos jurídicos que apoyan su proyecto y la someterá a la
consideración de los miembros presentes quienes podrán discutir el asunto y tomar
la votación respectiva, ya sea por mayoría o por unanimidad de votos.

En los casos en que se interpongan recursos de apelación dentro de los cinco días
anteriores al día de la jornada electoral, no serán resueltos, sino que se emitirá un
auto de reserva para que sean resueltos junto con los juicios de inconformidad con
los que guarden relación y en caso contrario se enviarán al archivo como asuntos
total y definitivamente concluidos. Es inexacta la disposición contenida en el
artículo 46, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral, en el sentido de que el promovente deberá señalar la conexidad
de la causa, puesto que ésta debe ser argumentada en el juicio de inconformidad,
con fundamento con el artículo 52, párrafo 1, inciso e), de la ley procesal señalada.

7. SENTENCIA Y EFECTOS

Las sentencias en el recurso de apelación deben cumplir con los requisitos de forma
que establece el artículo 22, de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, es decir, que debe contener la fecha, el lugar y
la sala que la emite; el resumen de los hechos o puntos de derecho controvertidos;
el análisis de los agravios, así como el examen y valoración de las pruebas; los
fundamentos jurídicos, los puntos resolutivos y el plazo para su cumplimento.

Estas sentencias deben ser emitidas dentro de los seis días siguientes a aquel en que
se haya admitido dicho recurso, so pena de incurrir en responsabilidad; salvo por lo
que respecta a los recursos de apelación que se hayan interpuesto dentro de los
cinco días anteriores al día de la jornada electoral, los cuales no serán resueltos,
sino que quedarán en reserva hasta que se acredite la conexidad de los mismos con
alguno de inconformidad con los que guarde relación; de igual manera en las
sentencias se pueden suplir las deficiencias en la argumentación de los agravios que
haya aducido el recurrente, y en la manifestación de los preceptos de derecho que
se hayan expresado en el citado escrito.

Los efectos de las sentencias en el recurso de apelación serán: modificar, revocar o

confirmar los actos o las resoluciones impugnadas.

8. NOTIFICACIONES

Las sentencias recaídas al recurso de apelación se notifican al actor ya sea de

manera personal, por correo certificado o por telegrama; al órgano del Instituto que
haya sido autoridad responsable, personalmente, por correo certificado, por
telegrama o por oficio, acompañando copia certificada de dicha sentencia y a los
terceros interesados personalmente, por correo certificado o por telegrama. Dichas
notificaciones deberán realizarse a más tardar al día siguiente de que sean
pronunciadas las sentencias respectivas.

9. ESTADÍSTICA

Durante el proceso electoral federal de 199722, se presentaron en la etapa de

preparación de la elección, treinta y ocho recursos de apelación; en la etapa de
resultados se interpusieron ocho, más cinco asuntos que se interpusieron fuera del
año del proceso electoral, dando un gran total de cincuenta y un recursos; mismos
que se resolvieron de la manera siguiente: tres fundados, cinco parcialmente
fundados, veintidós infundados, once desechados, tres sobreseídos y en siete se
ordenó su archivo por no guardar relación con algún juicio de inconformidad.

V. JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS

POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO

El juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano es el

instrumento procesal para la salvaguarda de una serie de prerrogativas señaladas en
la Constitución como mecanismos de participación política de los ciudadanos.
1. CIUDADANÍA

Este medio de impugnación es privativo de los ciudadanos, considerados como

tales, de acuerdo con la Constitución General de la República a los varones y
mujeres que siendo mexicanos tengan dieciocho años cumplidos y tengan un modo
honesto de vivir.

2. DERECHOS POLÍTICOS Y GARANTÍAS INDIVIDUALES

Por una tradición histórica, los ciudadanos no podían acudir en defensa de sus
intereses políticos a los medios tradicionales de defensa de garantías
constitucionales (léase juicio de amparo), por lo que se establecieron actos de
carácter administrativo para que los ciudadanos pudieran oponerse a los padrones
electorales o a algunos actos o resoluciones de las autoridades electorales, sin
embargo, había un gran espacio en el cual la ciudadanía no tenía la posibilidad de
defensa de sus intereses políticos.

Al perfeccionarse los sistemas electorales, las autoridades electorales, la

jurisdicción electoral y el sistema de medios de impugnación, se abre un abanico de
posibilidades para que la ciudadanía por su propio derecho, pueda acudir a los
órganos jurisdiccionales en defensa de sus intereses políticos, de votar, de ser
votado y de asociación política.

3. PRERROGATIVAS DEL CIUDADANO

El artículo 35 constitucional, en sus cinco fracciones establece las prerrogativas que

gozan los ciudadanos mexicanos, como por ejemplo, votar en las elecciones
populares, ser votado para todos los cargos de elección popular, asociarse
individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos
del país, tomar las armas en el Ejército o Guardia Nacional para la defensa de la
República y de sus instituciones y ejercer en toda clase de negocios el derecho de
petición.

3.1. Derecho de voto activo

Los mecanismos y requisitos necesarios para que los ciudadanos puedan ejercer el
derecho de voto activo, los especifica la legislación electoral ordinaria, cuando
establece que para ejercer el derecho al sufragio, el ciudadano debe ser mayor de
edad, estar inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con la credencial
para votar con fotografía.

Para tales efectos, los ciudadanos pueden acudir al juicio para la protección de los
derechos político-electorales del ciudadano, a fin de solucionar los problemas
relacionados con la no expedición de su credencial para votar con fotografía, los
problemas relacionados con las listas nominales de electores o bien, por la negativa
de la autoridad del registro de electores para tramitar de conformidad dichas
solicitudes, y estas dos circunstancias derivadas de una suspensión de los derechos
políticos ordenada por alguna autoridad judicial.

3.2. Derecho de voto pasivo

Los ciudadanos pueden tener el acceso a cargos de elección popular mediante el

cumplimiento de ciertos requisitos y, principalmente, mediante el registro que como
candidato sea realizado por algún partido político.

El ciudadano debe ser postulado por un partido político, ya que nuestra legislación
impide la existencia de candidatos sin partido o mejor llamados candidatos
independientes; en consecuencia, los candidatos se sujetan a las plataformas
electorales que hayan sido registradas previamente por los partidos políticos y que
son los postulados que deberán regir las campañas políticas para acceder a los
órganos de gobierno. De igual manera, el candidato debe cumplir con requisitos de
carácter personal para que la autoridad electoral proceda a registrarlo con el
carácter de candidato a algún cargo de elección popular. La Sala Superior ha
emitido una tesis de jurisprudencia en la que establece que existen dos momentos
para comprobar el análisis de la elegibilidad de los candidatos; el primero, ante la
autoridad electoral y el segundo, en forma definitiva e inatacable ante la autoridad
jurisdiccional, este último derivado de la calificación que realice la autoridad
electoral en la sesión de cómputo final de la elección respectiva23.
En todos los problemas que pudieran existir alrededor de estas situaciones, con
independencia de que el partido político pueda impugnar las resoluciones emitidas al
respecto, el ciudadano, por su propio derecho, puede acudir al juicio de protección
a fin de salvaguardar sus intereses político-electorales.

3.3. Derecho de asociación política

Los ciudadanos de manera libre y pacífica pueden reunirse para crear agrupaciones
políticas, que vienen a constituirse como un antecedente indispensable en la
formación de partidos políticos nacionales.

Dichas agrupaciones políticas deben contar con un registro otorgado por el Instituto
Federal Electoral, una vez que hayan acreditado el cumplimiento de una serie de
requisitos, representados básicamente por la comprobación de contar con un
número determinado de asociados y con un número de afiliados en un determinado
número de entidades federativas; así como acreditar que se cuenta con los
documentos básicos de toda organización política.

Por supuesto que, el análisis de los requisitos por parte de los órganos competentes
del Instituto Federal Electoral, implicará una serie de resoluciones que pueden
llegar a afectar los intereses político-electorales de los ciudadanos miembros de
dichas agrupaciones, por lo que el juicio de protección es el instrumento procesal
que permite la defensa jurisdiccional de dichos intereses cuando se alegue que
fueron lesionados.

3.4. Afiliación a partidos políticos

El mandato constitucional señala que la afiliación en los partidos políticos debe ser
de manera libre, pacífica e individual, a fin de evitar la llamada afiliación
corporativa que había sido el procedimiento usual en la historia política de nuestro
país, hasta antes de la reforma constitucional del año de 1996.

Los problemas derivados de la no aceptación para ingresar a un partido político o la

expulsión de algún afiliado, debería ser protegido, procesalmente hablando, por
medio del juicio de protección de los derechos político-electorales del ciudadano;
sin embargo, por un criterio relevante de la Sala Superior del Tribunal Electoral, se
concluyó que los problemas relativos a la afiliación a los partidos no tenía una
protección procesal, por considerar que los partidos políticos no son autoridad y lo
que se impugna en materia electoral es precisamente actos o resoluciones de
autoridades electorales, por lo que en este supuesto, el ciudadano tendría que
notificar de dicho acto al Consejo General del Instituto Federal Electoral y en contra
de la respuesta negativa por parte de dicho consejo, entonces sí, formular el juicio;
o bien, será necesaria la reforma legal respectiva para que exista una regulación
integral a los derechos políticos de los ciudadanos24. Lo anterior confirma la regla
de que no puede existir una legislación electoral acabada, sino que puede ser
perfectible para evitar en lo posible que queden fuera de regulación situaciones que
afectan a los ciudadanos en sus derechos políticos.

4. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS

Desde los primeros cuerpos legislativos del siglo XIX 25, se estableció la posibilidad
de que el elector considerado en forma individual, pudiera impugnar la relación de
electores de su entidad o localidad y en otras más poder impugnar los resultados
electorales.

Esta práctica prevaleció también en el siglo XX, en ocasiones, estableciéndose la

posibilidad de que paralelamente a la impugnación ciudadana, también los partidos
políticos podían impugnar los mismos actos o resultados electorales.

Al federalizarse la cuestión del registro de electores a finales de la década de los

cuarenta, se perfeccionaron los procedimientos del control del registro de los
electores para que las incidencias o inconsistencias del mismo pudieran ser
combatidas ante la misma autoridad federal electoral.

Las leyes electorales posteriores regularon recursos administrativos. Así por

ejemplo, en la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de
1977, se estableció un recurso de inconformidad contra actos del Registro Nacional
de Electores. Este recurso procedía cuando el citado registro consideraba
improcedente la reclamación que, por su parte, el comité distrital electoral estimaba
fundada, sobre la inconformidad presentada por el ciudadano al que se le negaba el
registro de inscripción al padrón electoral. El Código Federal Electoral establecía el
recurso de revisión, señalando que procedía en contra de las resoluciones que
dictara, sobre la aclaración, el Registro Nacional de Electores, ya sea desestimando
la solicitud o no resolviendo de acuerdo con lo solicitado. El código vigente en
1990, establecía el recurso de aclaración, que el ciudadano debía formular en contra
de la resolución negativa de la oficina municipal o bien ante su silencio, por no
aparecer en las listas nominales de electores de la sección correspondiente, que
hubiese sido incluido indebidamente en dichas listas o que hubiera sido excluido
indebidamente de las mismas.

En la reforma de 1994, el COFIPE26 estableció el recurso jurisdiccional de

apelación con la finalidad de que el ciudadano pudiera impugnar ante el Tribunal
Federal Electoral la no expedición de su credencial para votar o bien su inclusión
indebida a la lista nominal de electores, o su exclusión indebida de la misma, para
lograr tener un padrón electoral lo más confiable posible. Los controles cibernéticos
y la misma credencial para votar con fotografía han facilitado la transparencia y
confiabilidad de las listas nominales de electores. No obstante, en la actualidad los
problemas derivados de la conformación del padrón electoral y de las listas
nominales de electores se pueden tutelar por medio del juicio de protección de los
derechos político-electorales del ciudadano, además de otros actos y resoluciones
que afectan directamente la participación ciudadana.

En la República Mexicana con el nombre de juicio para la protección de los

derechos político-electorales del ciudadano, el Tribunal Electoral del Estado de
Durango es el competente para resolver este juicio, relativo a las violaciones en
contra de derechos ciudadanos de votar, de ser votados, de asociación libre e
individual para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos y de afiliarse
libre e individualmente a los partidos políticos.

De igual manera, en la legislación de Colima, se establece un recurso innominado,

en los casos de expulsión de un ciudadano por parte de un partido político, siendo
competente el tribunal electoral para su resolución27.

5. COMPETENCIA

La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es la

competente para resolver las demandas de los ciudadanos durante el período
comprendido entre dos procesos electorales federales ordinarios, cuando sean
presentadas con motivo de procesos electorales celebrados en las distintas entidades
federativas del país, derivados de los convenios celebrados entre el Instituto Federal
Electoral y los órganos electorales de los estados, entre otros casos, por la
utilización del padrón federal en los procesos electorales de los estados, y en los
casos de los incisos d) al f), del artículo 80, de la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral, es decir, cuando se considere que se
violó su derecho a ser votado por la negativa de su registro como candidato a un
cargo de elección popular; cuando se les haya negado el registro como partido
político o agrupación política o cuando se considere que el acto de autoridad es
violatoria de cualquier otra de los derechos político-electorales del ciudadano y en
caso de inelegibilidad de candidatos en los citados procesos electorales de las
entidades federativas y en el año del proceso electoral, serán competentes tanto la
Sala Superior como las salas regionales para conocer y resolver este tipo de juicios,
siempre y cuando la autoridad responsable se encuentre dentro del ámbito territorial
de la circunscripción plurinominal en la que actúa la sala regional.

6. ACTOS IMPUGNABLES

Los ciudadanos podrán acudir a este juicio por la no expedición de la credencial

para votar con fotografía por parte de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal
de Electores, ya sea por una solicitud inicial o bien por un trámite de actualización
de los datos que obran en la credencial para votar, por ejemplo, el cambio de
domicilio del elector, por la negativa a la reposición de la credencial en el caso de
pérdida o extravío; por la indebida inclusión de una persona en la lista nominal de
electores correspondiente al domicilio del ciudadano; por la indebida exclusión de
un ciudadano de la citada lista; o por la inclusión del nombre del ciudadano en una
sección diferente a la de su domicilio; o bien, ante el silencio de la autoridad
electoral derivada de alguna solicitud formulada por el ciudadano elector, por lo
que en este supuesto, el silencio de la autoridad se considera como una negativa
ficta.

De igual manera, pueden acudir a este juicio aquellos ciudadanos que sientan
vulnerado su derecho político al habérsele negado el registro como candidato a
cargo de elección popular de algún partido político; en este caso, si el partido
político impugnó la negativa de registro de candidato, a través del recurso de
revisión o de apelación correspondiente, la Sala Superior del Tribunal Electoral
ejercerá su derecho de atracción y en
consecuencia el consejo del Instituto o la sala regional deberán remitir los
expedientes respectivos para que sean resueltos junto con el juicio de protección
promovido por el ciudadano y cuando el Instituto Federal Electoral niegue el
registro como asociación política nacional a aquella agrupación que lo haya
solicitado o cuando se niegue el registro como partido político nacional a aquella
agrupación política que haya solicitado su reconocimiento.

7. PARTES

La relación procesal en este juicio se integra mediante dos partes principales: el

actor, que es el ciudadano quien actúa por su propio derecho, es decir, sin que
exista la posibilidad de representación legal y en el caso de las asociaciones y
agrupaciones políticas, en su carácter de actores, deberán ser representadas por la
persona física que cuente con facultades expresas de acuerdo con sus bases
constitutivas; la autoridad responsable, que será el Instituto Federal Electoral a
través de su Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores o por medio del
Consejo General y eventualmente, puede existir un tercero interesado, el cual no es
característico en los problemas del Registro Federal de Electores, sino únicamente
en los casos de negativa de registro como candidato o la negativa de registro como
agrupación o partido político.

8. TRÁMITE

En el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano,

cuando se combaten actos o resoluciones del registro de electores, el trámite varía
un poco, puesto que el ciudadano agraviado se dirigirá al módulo respectivo que lo
atendió para presentar su escrito de demanda, facilitado por el mismo empleado del
módulo al ciudadano; el funcionario del módulo hará llegar este escrito y las
pruebas aportadas al consejo distrital del lugar en donde esté instalado dicho módulo
para que se publicite la llegada del escrito de demanda, mediante la fijación de una
cédula de notificación y de la copia del escrito en los estrados del citado consejo,
por un plazo de 72 horas, plazo en el cual se pueden presentar los escritos de los
potenciales terceros interesados y en el que se prepara el informe circunstanciado;
una vez transcurrido dicho plazo, el secretario del órgano distrital debe formar un
expediente con las constancias respectivas para que en un plazo de veinticuatro
horas envíe dicho expediente a la sala del tribunal que sea competente.

9. SUBSTANCIACIÓN Y RESOLUCIÓN

Una vez que el expediente es recibido en la oficialía de partes de alguna de las salas
del tribunal, el Presidente de la sala lo turnará al magistrado que corresponda para
el efecto de la substanciación de dicho expediente.

En este juicio existe el principio in dubio pro cive que quiere decir, que se deberá
estar en todo aquello que beneficie al ciudadano, por lo que en muchas ocasiones
las supuestas inconsistencias que presente el escrito de demanda del ciudadano o los
problemas en los trámites iniciales, se entenderán subsanadas por la falta de
orientación y asesoría adecuadas por parte de los funcionarios y empleados del
Registro Federal de Electores.

La substanciación implica la revisión minuciosa de todas y cada una de las

constancias que obren en autos para verificar que esté debidamente requisitado; es
decir, que tanto el escrito del juicio como el informe circunstanciado y el escrito del
tercero interesado cumplan con los requisitos exigidos por la ley electoral; que
existan y obren en el expediente las pruebas ofrecidas y aportadas por las partes y
por la responsable, lo cual traerá consecuencias procedimentales, puesto que si el
expediente está incompleto o no se cumplieron los requisitos subsanables que marca
la ley, el magistrado instructor podrá solicitar su debida integración o el debido
cumplimiento de los requisitos en un plazo hasta de veinticuatro horas, con el
apercibimiento de que en caso de incumplimiento se le tendrá por no presentado o
por no interpuesto o se darán por ciertos los hechos aducidos a la demanda; en el
caso de que se actualice alguna de las causas de improcedencia o sobreseimiento
que establece la ley, se formulará un auto de propuesta de desechamiento y en el
caso de que el expediente esté debidamente integrado y los escritos cumplan con los
requisitos de ley, entonces se formulará un auto de admisión y cierre de instrucción
y se elaborará un proyecto de sentencia que será sometido a la consideración de los
miembros restantes de la sala para que en sesión pública el ponente explique el
sentido de su fallo, se discuta el proyecto por los magistrados presentes y una vez
discutido suficientemente se tomará el sentido del voto de los demás magistrados
presentes, que puede ser adoptado por unanimidad o por mayoría de votos,
debiendo el magistrado que quedó en la minoría elaborar su voto particular, que
deberá acompañar a la sentencia emitida en esos términos.

10. SENTENCIA Y EFECTOS

Los efectos de la sentencia en este juicio son: confirmar, modificar o revocar la

resolución o el acto impugnado, y en este último supuesto, cuando se condene a la
autoridad electoral a expedir la credencial de elector o modificar el listado nominal,
se debe tomar en cuenta los tiempos de desarrollo del proceso electoral y la
factibilidad en la realización de los actos ordenados, al grado de que con plenitud de
jurisdicción, el tribunal puede sustituir a la responsable en el cumplimiento de la
sentencia, por lo que la copia certificada de los puntos resolutivos de la sentencia
pueden hacer las veces de credencial para votar o de lista nominal de electores para
facilitarle al ciudadano su derecho al sufragio el día de la jornada electoral.

11. ESTADÍSTICA

En el proceso electoral de 1994, las impugnaciones relativas a la expedición de

credencial para votar con fotografía y las inconsistencias al listado nominal de
electores, se podían ventilar a través del recurso de apelación que podían interponer
los ciudadanos considerados en forma individual, por lo que se promovieron la
totalidad de 80,023 recursos de apelación, de las cuales 77,246 se declararon
fundados; 9 parcialmente fundados; 370 infundados; 2,200 fueron desechados; 190
sobreseídos y 8 se tuvieron por no interpuestos 28.

Para el año del proceso electoral de 199729 y con corte al treinta y uno de diciembre
de ese año, se promovieron 7,548 juicios de protección de los derechos político-
electorales del ciudadano; de los cuales, 7,501 fueron presentados en la etapa de
preparación de la elección; en la etapa de resultados se promovieron 6 y en la etapa
posterior al proceso electoral se promovieron 41 demandas del juicio de protección.
Ahora bien, de los 7,548 juicios; 7,531 fueron promovidos por ciudadanos, 17 por
agrupaciones políticas y 2 por candidatos; 7,400 se declararon fundados; 71
infundados, 12 sobreseídos, 58 desechados, 6 se remitieron a la responsable y 1 se
tuvo por no interpuesto.

NOTAS
1 GÓMEZ LARA, Cipriano, Derecho Procesal Civil. Ed. Harla, 5ª ed. México, 1991. p. 43.
2 OVALLE FAVELA, José. Teoría General del Proceso. Ed. Harla, México, 1991, p. 187.
3 GALVÁN RIVERA, Flavio. Derecho Procesal Electoral Mexicano. Ed. McGraw-Hill. México, 1997. p. 72.

4 Cfr. PRINCIPIO DE LEGALIDAD ELECTORAL. Tesis Relevante, en: Justicia Electoral. Suplemento No. 1. Revista del

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 1997, pp. 58 y 59.
5 Artículo 3, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

6 Cfr. EXHAUSTIVIDAD, PRINCIPIO DE... Tesis Relevante, en: Justicia Electoral. Suplemento No. 1. Revista del

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 1997, p. 42.

7 Cfr. ADQUISICIÓN PROCESAL.OPERA EN MATERIA ELECTORAL. Tesis Relevante, en: Justicia Electoral.

Suplemento No. 1. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 1997, pp. 33 y 34.
8 TESIS DE JURISPRUDENCIA JD.1/98. Tercera Época. Sala Superior. Materia Electoral, en: Justicia Electoral.

Suplemento No. 2. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 1998, pp. 19 y 20.
9 FIX ZAMUDIO, Héctor. Introducción a la Teoría de los Recursos en el Contencioso Electoral, en: Manual sobre los

Medios de Impugnación en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. IFE, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas. México, 1992, pp. 20 a 23.
10 El artículo 357, de los Códigos de Procedimientos Civiles de Sonora, Zacatecas y Morelos señalan que la cosa juzgada

puede ser impugnada mediante un juicio ordinario de nulidad.

11 GUTIÉRREZ DE VELASCO, Manuel. El Recurso de Revisión. en: Manual sobre los Medios de Impugnación en el

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. IFE, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México,
1992, p. 133.
12 GARCÍA OROZCO, Antonio. Legislación Electoral Mexicana 1812-1988. Adeo Editores, S.A. 3ª ed. México, 1989, pp.

314, 315 y 351.

13 Legislaciones electorales de las entidades de: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima, Chihuahua, Distrito

Federal, Durango, Estado de México, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Nuevo León, Oaxaca, Sonora, Tabasco, Tamaulipas,
Tlaxcala, Veracruz y Yucatán, en: Panorama Electoral. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México,
2000.
14 OROZCO HENRÍQUEZ, Jesús. El Contencioso Electoral/ La calificación electoral, en: NOHLEN, Dieter et al.

Compiladores. Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina. Ed. FCE. y Coeds. México, 1998, pp. 757 y
sgts.
15 TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Memoria 1997. Ed. Gama Sucesores, S.A.

de C.V. México, 1998.

16 CASTILLO RUÍZ, Rafael. Voz: Apelación, en Diccionario de Derecho Procesal, vol. 4, Diccionario Jurídico. Ed. Harla.

México, 1996, pp. 21 a 24.

17 GARCÍA RAMÍREZ, Sergio. La Apelación en el Contencioso Electoral, en: Manual sobre los Medios de Impugnación

en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. IFE, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas.
México, 1992, p. 57.
18 GARCÍA OROZCO, Antonio. Op. Cit., pp. 351 y 352.

19 Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chihuahua, Distrito Federal, Durango, Estado de

México, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí,
Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán y Zacatecas, en: Panorama Electoral. Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación. México, 2000.
20 Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay, Perú,

República Dominicana y Uruguay, en: OROZCO HENRÍQUEZ, Jesús. Op.Cit. Supra nota 14, pp. 775 y sgts.
21 Vid. Artículo 43, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

22 TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Op. Cit. Supra nota 15.

23 ELEGIBILIDAD DE CANDIDATOS. OPORTUNIDAD PARA SU ANÁLISIS E IMPUGNACIÓN. Tesis de

Jurisprudencia J.11/97, en: Justicia Electoral. Suplemento No. 1. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación. México, 1997, pp. 21 y 22.
24 JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. ES

IMPROCEDENTE CONTRA ACTOS DE PARTIDOS POLÍTICOS. Tesis Relevante, en: Justicia Electoral. Suplemento
No. 1. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 1997, pp. 48 y 49.
25 GARCÍA OROZCO, Antonio. Op. Cit. Supra nota 12, pp. 145, 146, 150, 151, y sgts.

26 PATIÑO CAMARENA, Javier. Derecho Electoral Mexicano. Ed. Constitucionalista. México, 1996, p. 525.

27 TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Panorama Electoral. México, 2000.

28 TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL. Memoria 1994. México, 1995.

29 TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Op. Cit. Supra nota 15.
 MEDIOS DE IMPUGNACIÓN II

JUICIO DE INCONFORMIDAD,
RECURSO DE RECONSIDERACIÓN
Y JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL

José Luis CARRILLO RODRÍGUEZ

SUMARIO: I. Introducción. 1. Aspectos teóricos. II. Juicio de Inconformidad. 1. Naturaleza

jurídica. 2. Concepto. 3. Antecedentes. 4. Procedencia. 5. Actos impugnables. 6. Reglas especiales.
7. Competencia. 8. Legitimación y personería. 9. Plazos y términos. 10. Notificaciones. 11.
Trámite. 12. Sustanciación. 13. Resolución y sentencia. 14. El escrito de protesta. 15. Efectos de las
sentencias dictadas en el Juicio de Inconformidad. III. Recurso de Reconsideración. 1. Naturaleza
jurídica y concepto. 2. Antecedentes legislativos. 3. Procedencia. 4. Presupuestos. 5. Requisitos
especiales. 6. Competencia. 7. Legitimación y personería. 8. Plazos y términos. 9. Trámite. 10.
Sentencias y efectos. 11. Notificaciones. IV. Juicio de Revisión Constitucional Electoral. 1. Parte
introductoria. 2. Marco normativo, Reformas constitucionales de 1996. 3. Naturaleza jurídica. 4.
Delimitación terminológica. 5. El Juicio de Revisión Constitucional Electoral como mecanismo de
control de la constitucionalidad de los actos y resoluciones de las autoridades electorales. 6.
Procedencia. 7. Requisitos de procedibilidad. 8. De la competencia. 9. De la legitimación y
personería. 10. Plazos y términos. 11. Del trámite. 12. Sustanciación. 13. Efectos de las sentencias.

I. INTRODUCCIÓN

Los procesos jurisdiccionales son de partes, basados en el principio contradictorio

en el que las fuerzas opositoras tienden a persuadir al juez y por lo regular son
siempre más de dos, de tal manera que la decisión del resolutor implica siempre una
elección, la cual está limitada institucionalmente al marco de lo alegado y probado,
sin que sea libre para dar razón a quien se le antoje, sino que está obligado a darla a
la parte que mejor consiga con los medios técnicos apropiados, demostrar que la
tiene1 , por lo que se hace necesario que quien se vea involucrado en la secuela de
un procedimiento del orden jurisdiccional, sepa pedir el reconocimiento de su
derecho si es el actor, o bien, sepa defenderlo si se trata del demandado; o en su
defecto, tenga la capacidad de otorgarlo a quien corresponda, si se trata del
resolutor.
Por esta razón, este trabajo se presenta con el propósito fundamental de
proporcionar a los estudiosos del Derecho Electoral, en especial a aquéllos cuyo
interés estriba en adentrarse en las tareas jurisdiccionales, los conocimientos
elementales sobre las reglas teóricas y los efectos prácticos a que están sujetos los
trámites procedimentales del juicio de inconformidad, el recurso de reconsideración
y el juicio de revisión constitucional electoral.

1. ASPECTOS TEÓRICOS

En cualquier estado de derecho, los procedimientos que prevén sus respectivas

legislaciones, están provistos de un principio general de impugnación, el cual
consiste básicamente en que los destinatarios de las normas pueden contar con los
medios o instrumentos necesarios para combatir los actos y resoluciones de las
autoridades encargadas de su aplicación, cuando éstas adolezcan de algún vicio, ya
sea por considerarse incorrectas, ilegales, equivocadas o irregulares, pues las etapas
de cognición de un juicio o recurso, no se agotan con el pronunciamiento de la
decisión que dichas autoridades asuman respecto de determinado asunto que les
haya sido planteado, sino que el legislador, tomando en cuenta la experiencia
adquirida en el decurso del tiempo y en la observación de la aplicación de la norma,
ha detectado que en muchos de los casos, por diferentes motivos, los encargados de
aplicar la norma y de resolver los conflictos suscitados por esa razón, incurren en
violaciones que ameritan un reexamen, sea por la propia autoridad que emitió el
acto o resolución que se estima violatorios del estado de derecho, o bien, por otra
de mayor jerarquía2, e incluso, a través de otro ulterior proceso o procedimiento,
situación por la cual han considerado necesario crear un sistema de mecanismos que
permita corregir esas irregularidades en aras de la salvaguarda del estado de
derecho, el cual resulta ser de orden público.

En el caso del Derecho Electoral mexicano, el proceso electoral no está exento de

ese principio general de impugnación, sino que por el contrario, por disposición
constitucional se establece en la materia, un sistema de medios de impugnación que
garantiza los principios de constitucionalidad y legalidad que están obligadas a
observar las autoridades electorales en todos y cada uno de los actos y resoluciones
que emitan, ya que así lo establece la base IV del artículo 41 de la Carta Magna,
que en forma literal reza:
 IV. Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos
y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación
en los términos que señalen esta Constitución y la ley. Dicho sistema dará
definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará la
protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votado y de
asociación, en los términos del artículo 99 de esta Constitución.

El cumplimiento a esta determinación constitucional lo tenemos en los artículos 99

de la Carta Magna, que establece en términos genéricos la procedencia de las
impugnaciones, 189 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 3 de
la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, que
determinan en forma precisa como medios de impugnación en materia electoral el
Recurso de Revisión, el Recurso de Apelación, el Juicio de Inconformidad, el
Recurso de Reconsideración, el Juicio para la Protección de los Derechos Político-
Electorales del Ciudadano y el Juicio de Revisión Constitucional Electoral.

II. JUICIO DE INCONFORMIDAD

1. NATURALEZA JURÍDICA

Es válido afirmar que el juicio de inconformidad, al ser una impugnación

metaprocesal, es un verdadero medio de impugnación y técnicamente no puede ser
considerado como un recurso, porque no es parte de un procedimiento primario,
sino que es un proceso específico impugnativo, por cuyo medio se combate una
determinación definitiva, dictada en un anterior y distinto proceso que no es el de su
origen. Es una verdadera acción de impugnación, un medio extraordinario que
tiende a dejar sin efecto el acto o resolución que han sido impugnados.

2. CONCEPTO

José Ovalle Favela 3, aunque refiriéndose al entonces denominado “recurso de

inconformidad” por el COFIPE antes de las reformas de 1996, lo define como:

El medio de impugnación que los partidos políticos pueden interponer con el

objeto de que la Sala competente del Tribunal Federal Electoral (en adelante
TFE) declare la nulidad de los resultados de los cómputos de una o varias
casillas, de un distrito electoral, de una entidad federativa, o de una
circunscripción plurinominal, por irregularidades cometidas en las elecciones de
diputados, senadores o Presidente de la República; y, como consecuencia, para
 que dicha sala invalide la elección del diputado o senador de que se trate u
ordene la modificación del acta de cómputo respectiva.

Flavio Galván Rivera4 , refiriéndose al entonces denominado recurso de

inconformidad lo define como:

El medio de impugnación que pueden hacer valer exclusivamente los partidos

políticos, después de la jornada electoral y de realizado el cómputo respectivo,
para controvertir la validez de la elección de diputados o de senadores de
mayoría relativa o bien los resultados consignados en las actas de cómputo
distrital, de entidad o de circunscripción ya sea por error aritmético en el
cómputo correspondiente o por nulidad de la votación recibida en una o más
casillas, según lo previsto en la ley.

Como podrá apreciarse, definiciones habrá tantas como el número de estudiosos del
derecho se aboquen al tema, por lo que, atendiendo a su naturaleza jurídica y a lo
dispuesto por la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral, es válido afirmar que el juicio de inconformidad es la acción impugnativa
mediante la cual los partidos políticos podrán impugnar la validez de la votación de
las elecciones de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos; de diputados y
senadores por ambos principios, por los motivos y por las causas que la propia ley
adjetiva señala; y que los candidatos podrán hacer valer en su favor, cuando por
motivos de inelegibilidad la autoridad electoral correspondiente decida no otorgarles
la constancia de mayoría o de asignación de primera minoría. Realmente, los
elementos que constituyen una u otra de las definiciones descritas son los mismos
aunque expuestos unos con mayor generalidad que otros, sólo de la última
definición cabe destacar que como novedad incorporada en la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, sobresale el hecho
indiscutible que de acuerdo a la nueva regulación del medio de impugnación de que
se trata, se faculta a los candidatos a puestos de elección popular, a promover este
juicio, en el supuesto que ha quedado precisado, posibilidad con la que no se
contaba en los anteriores ordenamientos, lo que da mayor apertura a la garantía de
acceso a la justicia que como principio general contempla el artículo 17 de la Carta
Magna.

3. ANTECEDENTES

Por cuestión de método, resulta ocioso destacar todos y cada uno de los
antecedentes que prevalecieron al ahora juicio de inconformidad, por lo que sólo
serán mencionados aquéllos comprendidos en la Ley Electoral del cinco de enero de
1973; Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales del
veintiocho de diciembre de 1977; Código Federal Electoral del veintiuno de
diciembre de 1987 y Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
antes de las reformas de noviembre de 19965.

3.1. Ley Electoral del 5 de enero de 1973

En esta legislación, aunque sin una denominación específica estaba prevista la

“reclamación de nulidad” de una elección o de los votos emitidos en la misma, ya
fuera de diputados, senadores o Presidente de la República.

3.2. Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales del 28 de

diciembre de 1977

En esta legislación, se establecieron dos recursos:

Ø El recurso de protesta, mediante el cual se obtenía la declaración de nulidad de

la votación recibida en casilla y procedía contra los resultados asentados en el
acta final de escrutinio de las casillas, el cual podía presentarse ante la propia
casilla el día de la elección o ante el comité distrital electoral dentro de las 72
horas siguientes.

Ø El recurso de queja, medio de impugnación para obtener la declaración de

nulidad de una elección por las causas señaladas en la ley, que debería
interponerse ante el propio comité al final de la sesión de cómputo distrital o
dentro de las veinticuatro horas siguientes, para impugnar los resultados
consignados en el acta de cómputo distrital de las elecciones de diputados por
ambos principios y la constancia de mayoría expedida en la elección de mayoría
relativa.

Esta legislación también contempló el recurso de reclamación que procedía ante la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, contra las resoluciones que dictara el
Colegio Electoral de la Cámara de Diputados sobre la calificación de la elección de
sus miembros.

3.3. Código Federal Electoral del 21 de diciembre de 1987

Para impugnar los cómputos distritales y la validez de cualquier elección, dispone
este ordenamiento que es procedente el recurso de queja, y es competente para
resolverlo el Tribunal de lo Contencioso Electoral. En el artículo 327 del
ordenamiento de que se trata, se establece que la queja es el recurso que procede
contra los resultados consignados en el acta de cómputo distrital, para hacer valer
las causales de nulidad consignadas en los artículos 336 y 337 del código de que se
trata.

3.4. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, del 15 de agosto

de 1990 al 22 de noviembre de 1996

Se establece el recurso de inconformidad para objetar los resultados de los

cómputos distritales o de entidad federativa por nulidad de la votación emitida en
una o varias casillas o para solicitar la nulidad de las elecciones de diputados y
senadores, o la nulidad de la votación en una circunscripción plurinominal que
resolverá la sala competente del Tribunal Federal Electoral.

En estos términos, surge el antecedente directo del actual juicio de inconformidad

que contempla la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral. Sin embargo, un acercamiento más directo lo tenemos en las reformas
que sufrió el artículo 295 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de
diciembre de mil novecientos noventa y tres, en las que se adicionó dicho precepto
legal con varias fracciones y un inciso, y en síntesis se estableció en forma precisa
contra qué actos y en qué elecciones sería procedente el recurso de inconformidad,
precisiones que resultan idénticas a las que prevé la citada ley de medios de
impugnación al reglamentar el juicio de inconformidad.

4. PROCEDENCIA

En relación al juicio de inconformidad, en el libro segundo, título cuarto, capítulo I,

de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se
establece en el artículo 49, que durante el proceso electoral federal y
exclusivamente en la etapa de resultados y declaración de validez, el juicio de
inconformidad procederá para impugnar las determinaciones de las autoridades
electorales federales que violen normas constitucionales o legales relativas a las
elecciones de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, senadores y diputados,
en los términos precisados por la ley adjetiva, de donde se desprende que las reglas
de procedencia del juicio de que se trata son las siguientes:

Ø El juicio de inconformidad es procedente sólo durante los procesos electorales

federales y en forma exclusiva en la etapa de resultados y declaración de
validez, aunque los motivos que fundan la impugnación de los actos y
resoluciones de las autoridades electorales, se realizan regularmente durante la
segunda etapa del proceso electoral, que es la de la jornada electoral.

Ø Sólo procede para impugnar determinaciones de autoridades electorales

federales que violen normas constitucionales o legales relativas a las elecciones
de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y de diputados y senadores
electos por ambos principios. La importancia de esta regla de procedencia
estriba, en que de esta manera la propia ley concede al Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, facultades para constituirse como un órgano de
control constitucional respecto de actos y resoluciones emitidas en materia
electoral.

5. ACTOS IMPUGNABLES

Son actos impugnables a través del juicio de inconformidad, en los términos del
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y el artículo 50 de la
Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, los
siguientes:

a) En la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, los resultados

consignados en las actas de cómputo distrital respectivas, por nulidad de la
votación recibida en una o varias casillas o por error aritmético;
b) En la elección de diputados por el principio de mayoría relativa:
I. Los resultados consignados en las actas de cómputo distrital, las
declaraciones de validez de las elecciones y el otorgamiento de las constancias
de mayoría y validez respectivas, por nulidad de la votación recibida en una o
varias casillas o por nulidad de la elección;
II. Las determinaciones sobre el otorgamiento de las constancias de
mayoría y validez respectivas, y
III. Los resultados consignados en las actas de cómputo distrital, por error
aritmético.
c) En la elección de diputados por el principio de representación proporcional,
los resultados consignados en las actas de cómputo distrital respectivas:
I. Por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas, o
II. Por error aritmético.
d) En la elección de senadores por el principio de mayoría relativa y de
asignación a la primera minoría:
 I. Los resultados consignados en las actas de cómputo de entidad federativa, las
declaraciones de validez de las elecciones y el otorgamiento de las constancias
de mayoría y validez o de asignación de primera minoría respectivas, por
nulidad de la votación recibida en una o varias casillas o por nulidad de la
elección;
II. Las determinaciones sobre el otorgamiento de las constancias de mayoría y
validez o de asignación de primera minoría respectivas, y
III. Los resultados consignados en las actas de cómputo de entidad federativa,
por error aritmético.
e) En la elección de senadores por el principio de representación proporcional,
los resultados consignados en las actas de cómputo de entidad federativa
respectivas:
I. Por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas, o
II. Por error aritmético.

6. REGLAS ESPECIALES

Dentro del capitulado de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación,

existe el título relativo a las reglas comunes que rigen para todos y cada uno de los
instrumentos impugnativos que prevé, sin embargo, por lo que se refiere al juicio
de inconformidad, aparte de las reglas comunes, existen otras a las que deberá
sujetarse su procedencia y tramitación, relativas a la competencia, legitimación y
personería, plazos y términos, y notificaciones, las cuales serán analizadas por
separado en el presente apartado.

7. COMPETENCIA

En tratándose del juicio de inconformidad, es competente para resolverlo la Sala

Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, cuando se
interponga para impugnar la elección de Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, controvirtiendo los resultados consignados en las actas de cómputo
distrital por nulidad de votación recibida en casilla o por error aritmético.

Cuando la elección impugnada sea de diputados y senadores por los principios de

mayoría relativa y representación proporcional, así como la asignación a la primera
minoría en la elección de senadores, la autoridad competente para resolver el juicio
de inconformidad correspondiente será la sala regional del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, que ejerza jurisdicción sobre la circunscripción
plurinominal a la que pertenezca la autoridad responsable del acto o resolución
impugnado.

8. LEGITIMACIÓN Y PERSONERÍA
La Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral
establece, como una facultad exclusiva de los partidos políticos, la promoción del
juicio de inconformidad, y sólo por excepción podrá ser promovido por los
candidatos, únicamente cuando por motivos de inelegibilidad la autoridad electoral
correspondiente decida no otorgarles la constancia de mayoría o de asignación de
primera minoría.

Esta es una regla específica del juicio de inconformidad, sin embargo, cabe hacer
notar que los partidos políticos son personas morales, por lo que para determinar
por conducto de quien pueden formular el juicio de que se trata, es menester
remitirnos a las reglas comunes de los medios de impugnación previstas en el
artículo 13 de la ley adjetiva de la materia, de donde se deduce que el juicio de
inconformidad podrá ser promovido por los partidos políticos a través de sus
representantes, entendiéndose por éstos:

Ø Los registrados formalmente ante el órgano electoral responsable, cuando éste

haya dictado el acto o resolución impugnado. En este caso, sólo podrán actuar
ante el órgano ante el cual se encuentran registrados;

Ø Los miembros de los comités nacionales, estatales, distritales, municipales y sus

equivalentes según corresponda, en cuyo caso deberán acreditar la personería
con que comparecen con el nombramiento hecho de acuerdo a los estatutos del
partido; y

Ø Los que tengan facultades de representación, conforme a sus estatutos o

mediante poder otorgado en escritura pública por los funcionarios del partido
facultados para ello.

9. PLAZOS Y TÉRMINOS

En materia de plazos y términos, en relación al juicio de inconformidad se deberá

estar a ciertas reglas comunes para los medios de impugnación previstos en los
artículos 7 y 8, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral, de tal manera que debe tomarse en cuenta que durante los
procesos electorales todos los días y horas son hábiles; los plazos se computarán de
momento a momento y si están señalados por días, éstos se considerarán de
veinticuatro horas. Pero además, su interposición deberá ajustarse a las reglas
especiales que establece el artículo 55 de la ley de la materia.

En esa virtud, de conformidad con lo dispuesto en el precepto legal citado en último

término, el juicio de inconformidad deberá presentarse dentro de los cuatro días
contados a partir del día siguiente de que concluya la práctica del cómputo que se
impugna, de tal forma que, por lo que se refiere a la impugnación de la elección de
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y diputados por los principios de
mayoría relativa y representación proporcional, el plazo para la interposición del
juicio de inconformidad empezará a correr al día siguiente a aquél en que termine la
práctica del cómputo distrital de esas elecciones, el cual se lleva a cabo el miércoles
siguiente al día de la jornada electoral.

En relación a la elección de senadores por los principios de mayoría relativa y de

representación proporcional, así como el de asignación a la primera minoría, cabe
destacar que de dichas elecciones son impugnables los cómputos de entidad
federativa, los cuales se llevan a cabo el domingo siguiente al día de la jornada
electoral. Luego entonces, el plazo para la interposición del medio de impugnación
correspondiente, empezará a contar a partir del día siguiente de aquél en que
termine la práctica de cada uno de esos cómputos.

En este tenor, sólo resta hacer notar que en el caso del plazo para la interposición
del juicio de inconformidad, está señalado por días, por lo que su cómputo será de
veinticuatro horas y no de momento a momento, de tal manera que el plazo para su
interposición empezará a correr a partir del día siguiente de aquél en que termine la
práctica de cómputo de la elección que se impugna, y no del momento en que
termine dicha práctica ni la sesión del cómputo distrital o de entidad federativa que
se impugnan.

10. NOTIFICACIONES

De acuerdo al contenido del artículo 60 de la Ley General del Sistema de Medios de

Impugnación en Materia Electoral, que prevé la regla especial para las
notificaciones, tratándose de las sentencias del juicio de inconformidad, podría
concluirse que las únicas formas para hacer las notificaciones en el medio de
impugnación de referencia, serían en forma personal, por estrados y por oficio, de
la siguiente manera:

Ø En forma personal, al partido político actor o en su caso al candidato que

presentó la demanda, así como al tercero interesado, siempre y cuando
señalaren domicilio en la ciudad sede de la sala regional competente para
resolverlo. Dicha notificación deberá hacerse dentro de las cuarenta y ocho
horas siguientes a la en que se dicte la sentencia;

Ø Por estrados, al partido político actor o en su caso al candidato que presentó la

demanda, así como al tercero interesado, cuando omitan señalar domicilio para
oír y recibir notificaciones en la ciudad sede de la sala del tribunal competente
para resolver el juicio de inconformidad interpuesto; y

Ø Por oficio, al Consejo General del Instituto Federal Electoral y a la Oficialía

Mayor de la Cámara del Congreso de la Unión que corresponda, a más tardar
dentro de las cuarenta y ocho horas a partir de la en que se dicte la sentencia.
En estos casos, deberá acompañarse copia certificada de la sentencia notificada.

No obstante, cabe precisar que en el trámite y sustanciación del juicio de

inconformidad, habrá la necesidad de notificar otra serie de autos o sentencias,
como lo establece el párrafo 2 del artículo 26 de la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral. En esa virtud, en lo que no
contravengan las reglas especiales puntualizadas con anterioridad, resultan
aplicables al juicio de inconformidad las reglas comunes que rigen en los medios de
impugnación, por lo que las notificaciones surtirán efectos el mismo día que se
notifique; en cualquier día y hora el Tribunal podrá realizarlas; podrán hacerse
notificaciones personales, por estrados, por oficio, por correo certificado o por
telegrama, e incluso, atendiendo a la urgencia del caso vía fax, sujetándose a los
formalismos establecidos en los artículos 27, 28, 29 y 30 de la ley adjetiva.

La posibilidad de notificar las sentencias del juicio de inconformidad en forma

distinta a la establecida en el artículo 60 de la ley en cita, encuentra sustento en una
interpretación sistemática de los artículos anteriormente citados, en tanto que las
notificaciones personales, por estrados, por oficio, por correo, por telégrafo y por
fax, al estar previstas por la ley, se constituyen en mecanismos legítimos para
publicitar las determinaciones judiciales, ya que las circunstancias en que deben
producirse y los formalismos que deben observar, aseguran la razonable certeza de
que el interesado adquiere pleno conocimiento de la resolución y porque los
procesos previstos en la ley de la materia se ubican en lo que se ha denominado
“procesos cuya materia es de interés público”, en función de la naturaleza y
características de las normas sustantivas que protegen. Este criterio ha sido
sostenido por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, aunque refiriéndose en exclusiva a la notificación vía fax, y considero
que no existe disposición que contravenga tal criterio, por lo que a título personal lo
considero aplicable a los demás mecanismos de notificación6.

11. TRÁMITE DEL JUICIO DE INCONFORMIDAD

Existe una gran tendencia en la doctrina procesal para considerar que los procesos
de naturaleza esencialmente jurisdiccional se pueden subdividir en dos grandes
apartados que son la instrucción y el juicio.

En el primero, que es el de la instrucción, se llevan a cabo una serie de actos

realizados por las partes, por el órgano jurisdiccional y por los terceros que
intervienen en el procedimiento7. Esta etapa tiene como finalidad generalmente,
precisar los puntos controvertidos, depurar el procedimiento y procurar que el
juzgador pueda allegarse de todos aquellos elementos que integran el litigio y que le
permitan mejor proveer.

La segunda etapa, que es la fase de juicio, es aquélla en que el órgano jurisdiccional

realiza el análisis y estudio del expediente. En esta etapa del proceso el resolutor
valora el material probatorio aportado y desahogado durante la instrucción y
finalmente emite su resolución debidamente fundada y motivada en los términos que
lo exige el artículo 16 de la Carta Magna.

En el caso del contencioso electoral, específicamente tratándose del juicio de

inconformidad, podemos hablar válidamente de tres etapas del procedimiento, que
son las siguientes: trámite, sustanciación y, resolución.

Por cuanto al trámite, cabe destacar que en cumplimiento a lo dispuesto en el

artículo 9 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral, el juicio de inconformidad deberá presentarse por escrito ante la
autoridad señalada como responsable. En este caso, solamente podrán ser
consideradas como autoridades responsables los consejos distritales del Instituto
Federal Electoral, cuando se impugnen las elecciones de diputados por los
principios de mayoría relativa y de representación proporcional; y los consejos
locales, cuando la impugnación verse sobre las elecciones de senadores por ambos
principios y de asignación a la primera minoría. El escrito de demanda deberá
cumplir con los requisitos comunes a cualquier medio de impugnación, pero
además, deberá dar cumplimiento a una serie de requerimientos que la propia
legislación electoral denomina requisitos especiales del escrito de demanda y que
son los siguientes:

Ø Se deberá señalar en la demanda, qué elección se impugna, expresando si se

impugnan los resultados del cómputo, la declaración de validez de la elección y
por consecuencia el otorgamiento de las constancias respectivas;

Ø Deberá mencionarse en forma individualizada el acta de cómputo distrital o de

entidad federativa que se impugna;

Ø Se deberá mencionar en forma individualizada las casillas cuya votación se

solicita sea anulada, mencionando en forma precisa la causal de nulidad que se
invoque respecto de cada una de ellas;

Ø Cuando se impugnen por error aritmético los resultados consignados en las actas
de cómputo distrital o de entidad federativa, deberá señalarse en que consistió el
error; y

Ø Se señalará la conexidad que, en su caso, guarde con otras impugnaciones.

Una vez presentado el juicio de inconformidad ante la autoridad responsable del

Instituto Federal Electoral, su tramitación se sujetará a los siguientes pasos:

Primero, bajo su más estricta responsabilidad y de manera inmediata, deberá por la

vía más expedita, dar aviso de su presentación al órgano electoral competente para
resolverlo, en este caso, la sala regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación que ejerza jurisdicción sobre el consejo distrital o local que emitió el
acto o resolución impugnado, precisando el nombre del actor, el acto o resolución
impugnado y la fecha y hora exactas de su recepción.
Segundo, deberá hacer del conocimiento público la presentación del juicio de
inconformidad, mediante cédula que fijará en los estrados respectivos o por
cualquier otro medio que acredite fehacientemente su publicidad, durante un plazo
de setenta y dos horas.

Tercero, dentro de las veinticuatro horas siguientes al vencimiento del plazo de

publicación de las setenta y dos horas, el consejo distrital o el consejo local,
responsable del acto o resolución impugnado, deberá remitir al órgano competente
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el escrito original
mediante el cual se presenta el medio de impugnación, las pruebas y demás
documentación que el actor haya acompañado a su escrito de demanda. También
deberá remitir copia del
documento en que conste el acto impugnado, así como la documentación
relacionada y pertinente que obre en su poder, los escritos de los terceros
interesados y coadyuvantes, sus pruebas y demás documentación que fuere
acompañada a dichos escritos.

Mención especial merece el hecho de que la autoridad responsable, tratándose del

juicio de inconformidad, dentro de las veinticuatro horas aludidas con anterioridad,
deberá remitir a la sala del Tribunal Electoral competente para resolver el medio de
impugnación, el expediente completo con todas las actas y las hojas de incidentes
levantadas por la autoridad electoral, así como los escritos de incidentes y de
protesta que se hubieran presentado en los términos del Código Federal de
Instituciones y
Procedimientos Electorales y de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral.

Además, deberá enviar cualquier otro documento que estime necesario para la
resolución del asunto y el informe circunstanciado, el cual por lo menos deberá
contener la mención de si el promovente o compareciente tiene reconocida la
personalidad con que se ostenta, así como los motivos y fundamentos jurídicos en
que considera, se sustenta la constitucionalidad y legalidad del acto o resolución
impugnado.

12. SUSTANCIACIÓN
La sustanciación del juicio de inconformidad, puede considerarse en esencia como
la fase de instrucción que un gran número de estudiosos del Derecho Procesal
atribuyen a un proceso, ya que es en esta etapa del juicio de inconformidad, cuando
el órgano resolutor realiza los actos y ordena las diligencias que sean necesarias
para la debida integración de los expedientes, a fin de allegarse los elementos
necesarios para su resolución.

La actuación del magistrado instructor en tratándose del juicio de inconformidad,

puede ser dividida para una mejor comprensión, atendiendo a la participación de
cada uno de los directamente involucrados, de la siguiente forma:

12.1. Por cuanto a la participación del actor

Recibido el expediente del juicio de inconformidad, el presidente de la sala lo

turnará de inmediato a un magistrado electoral, quien en primer lugar tendrá la
obligación de revisar que el escrito de demanda satisfaga todos y cada uno de los
requisitos a que se refiere el artículo 9 de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, que son los comunes a los medios de
impugnación, pero además cuidará que también estén satisfechas las exigencias
especiales del escrito de demanda del juicio de inconformidad.

Una vez revisado el escrito de demanda, y en caso de detectar que el medio de

impugnación no se presentó por escrito ante la autoridad responsable; no se hace
constar el nombre del actor ni consta el nombre y firma del promovente, o está
acreditada alguna de las causales de notoria improcedencia de las previstas en el
párrafo 1 del artículo 10 del ordenamiento citado, el magistrado electoral propondrá
a la sala el proyecto de sentencia por el que se deseche de plano el medio de
impugnación formulado.

Cuando del análisis del escrito de demanda, el magistrado electoral advierta que el
promovente omitió acompañar el o los documentos necesarios para acreditar su
personería o no identificó el acto o resolución impugnado ni señaló a la autoridad
responsable, y estos datos no puedan deducirse de los elementos que obran en el
expediente, podrá formular requerimiento para que dentro del término de
veinticuatro horas dé cumplimiento a esos requisitos, con el apercibimiento de que,
en caso de no dar cumplimiento en el plazo fijado, se tendrá por no presentado el
juicio de inconformidad correspondiente.

12.2. Por cuanto a la autoridad responsable

Inmerso en el análisis del expediente, si el magistrado electoral advierte que la

autoridad responsable no envió dentro del término de veinticuatro horas posteriores
a la publicación el informe circunstanciado, asentará en el auto correspondiente que
el medio de impugnación se resolverá con los elementos que obren en autos y salvo
prueba en contrario, se tendrán por presuntivamente ciertos los hechos constitutivos
de la violación reclamada, sin perjuicio de la sanción que deba ser impuesta a la
autoridad omisa.

Si la autoridad responsable omite publicar el juicio de inconformidad por el plazo

de setenta y dos horas, el magistrado electoral requerirá de inmediato su
cumplimiento. De igual forma, si la responsable omite enviar la documentación a
que se refiere el párrafo 1 del artículo 18 de la ley citada, como son las pruebas del
actor y documentos que acompañe a su demanda; el documento en que conste el
acto impugnado; el expediente completo de la elección impugnada y demás
documentación que obre en su poder y sea necesaria para la resolución, requerirá su
remisión. A estos requerimientos formulados la responsable deberá dar
cumplimiento dentro del plazo de veinticuatro horas, y en caso de incumplimiento,
el presidente de la sala tomará las medidas necesarias para lograrlo, aplicando en su
caso, el medio de apremio que juzgue pertinente.

12.3. Por cuanto al tercero interesado

Cuando el magistrado electoral advierta que el escrito del tercero interesado fue
presentado en forma extemporánea, no se presente ante la autoridad responsable del
acto o resolución impugnado; en él no consta el nombre del tercero interesado ni
obre su firma autógrafa, en el proyecto de sentencia del juicio de inconformidad,
propondrá a la sala tener por no presentado el referido escrito.

En el caso de que el tercero interesado, en su escrito de comparecencia, omita

acompañar el o los documentos necesarios para acreditar la personería con que se
ostenta y no se pueda deducir de las constancias que obren en los autos, podrá
formular requerimiento para que dentro del término de veinticuatro horas dé
cumplimiento a ese requisito, bajo apercibimiento de que en caso de no hacerlo, su
escrito no será tomado en cuenta.

Revisado el expediente y cuando el medio de impugnación reúna los requisitos

fijados por la ley, el magistrado electoral dictará el auto de admisión que
corresponda. Una vez substanciado el expediente y puesto en estado de resolución,
declarará cerrada la instrucción y pasará el asunto a sentencia, ordenando fijar copia
de los autos respectivos en los estrados de la sala.

Cerrada la instrucción, el magistrado electoral formulará el proyecto de sentencia

de sobreseimiento o de fondo, según sea el caso, y lo someterá a la consideración
de la sala.

Es pertinente destacar, que aun tratándose del juicio de inconformidad, la no

aportación de las pruebas ofrecidas por las partes, en ningún supuesto será motivo
para desechar el medio de impugnación o para tener por no presentado el escrito del
tercero interesado.

En esta etapa de sustanciación, es de vital trascendencia hacer notar que el

presidente de la sala del Tribunal Electoral, en los asuntos de su competencia, podrá
requerir a las autoridades federales, estatales y municipales, a los partidos políticos,
a los candidatos, a las organizaciones y agrupaciones políticas y a los particulares
cualquier elemento o documentación que obrando en su poder pueda servir para la
substanciación o resolución del juicio de inconformidad. Asimismo, podrá ordenar
en casos extraordinarios, la práctica de alguna diligencia o el desahogo o
perfeccionamiento de alguna prueba, siempre que ello no se traduzca en una demora
que haga irreparable la violación o impida resolver dentro de los términos de ley.

13. RESOLUCIÓN Y SENTENCIA

Esta última fase del juicio de inconformidad deberá llevarse a cabo en las salas del
Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación competentes para resolverlo,
y se sujetará a los siguientes pasos:
Ø Por lo menos con veinticuatro horas de antelación, por orden del presidente de
la sala, deberá ser publicada en los estrados correspondientes, la lista de asuntos
que serán ventilados en cada sesión; y

Ø Las salas del Tribunal Electoral dictarán sus sentencias en sesiones públicas de
acuerdo al siguiente procedimiento: abierta la sesión pública por el presidente de
la sala y existiendo quórum legal, se procederá a analizar cada uno de los
asuntos listados, exponiendo las consideraciones y los preceptos jurídicos que
funden la resolución, así como el sentido de los puntos resolutivos propuestos;
se discutirán los asuntos y cuando el presidente estime que así ha sucedido, los
someterá a votación. Las sentencias serán resueltas por mayoría de votos o por
unanimidad; si el proyecto es votado en contra por la mayoría, a propuesta del
presidente se designará a otro magistrado electoral para que dentro de las
veinticuatro horas siguientes a la conclusión de la sesión, engrose el fallo con
las consideraciones y razonamientos jurídicos correspondientes; en las sesiones
públicas sólo podrán participar y hacer uso de la palabra los magistrados
electorales, por sí o por conducto de alguno de sus secretarios, así como el
secretario general el cual levantará el acta circunstanciada. Sólo en casos
extraordinarios la sala podrá diferir la resolución de un asunto.

Este es el trámite, substanciación y resolución que debe darse al juicio de

inconformidad. Resta analizar algunos otros de sus aspectos que lo hacen
característico y que para mayor claridad deben ser abordados por separado, como
es el caso del escrito de protesta y los efectos que tienen las sentencias que se dicten
en estos juicios.

14. EL ESCRITO DE PROTESTA

El escrito de protesta por los resultados contenidos en el acta de escrutinio y

cómputo de la casilla, es un medio para establecer la existencia de presuntas
violaciones durante el día de la jornada electoral.

Se requerirá de la presentación del escrito de protesta, como requisito de

procedibilidad del juicio de inconformidad, sólo cuando se hagan valer las causales
de nulidad previstas en el artículo 75 de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, a excepción de la entrega extemporánea de los
paquetes electorales 8.
Diversos ensayos y artículos se han publicado con relación al escrito de protesta,
unos, tratando de dilucidar su naturaleza jurídica, y otros, intentando dejar
plenamente establecidos los alcances y efectos jurídicos que produce en el juicio de
inconformidad, sin que hasta la fecha exista uniformidad y consenso a ese respecto,
habiéndose obtenido con claridad meridiana de los estudios de referencia y de las
sentencias dictadas por la instancia correspondiente, sólo cierta coincidencia en
cuanto a que el escrito de protesta sirve para acreditar presuntivamente la existencia
de ciertas irregularidades ocurridas durante el día de la jornada electoral, que
resultan violatorias de disposiciones legales que regulan la materia, y que constituye
un requisito ineludible para la procedencia del juicio de inconformidad antes
referido9.

Sin embargo, respecto de la regulación que diversas legislaciones estatales dan a

esta figura jurídica existen distintos pronunciamientos 10. Uno de estos es en el
sentido de que aunque el escrito de protesta tiene por objeto establecer un leve
indicio sobre la existencia de las irregularidades que en él se precisan, y este indicio
puede servir eventualmente como instrumento de prueba, no es el único, ya que el
impugnante tiene a su alcance otros medios de convicción con los que pueda
acreditar sus afirmaciones. Otro, determina que la calidad de medio para establecer
la existencia de presuntas violaciones durante el día de la jornada electoral, no se
desvincula de la calidad de requisito de procedibilidad que la ley le confiere, de lo
que es válido deducir que tal escrito sólo constituye requisito de procedibilidad
cuando puede cumplir el propósito para el que está previsto, que es el de ser medio
para preconstituir pruebas, de manera tal que si no cumple con ese fin, lo convierte
en un mero requisito formal obstructivo del acceso a la justicia.

14.1. Conclusión

La regulación imprecisa del escrito de protesta, como está demostrado, ha generado

falta de uniformidad en la interpretación y aplicación de las normas que lo
reglamentan. Esto ha originado que las legislaciones locales de los estados de la
República Mexicana, asuman posturas particulares a este respecto, estableciendo
normas que en algunos casos pudieran constituir una contravención a lo dispuesto
en el artículo 116, fracción IV, de la Constitución Federal.
Esta falta de uniformidad de criterios de los órganos jurisdiccionales competentes
para resolver lo relativo al escrito de protesta, desvirtúa su naturaleza jurídica,
convirtiéndolo hasta cierto punto en un impedimento de carácter procesal para el
acceso a la justicia, ya que más que favorecer el trámite y substanciación de los
recursos (legislaciones locales) o juicios de inconformidad (legislación federal),
según sea el caso, los convierte en procedimientos complejos, en muchos casos
poco comprensibles por quienes tienen la necesidad de recurrir a ellos.

15. EFECTOS DE LAS SENTENCIAS DICTADAS EN EL JUICIO DE

INCONFORMIDAD

Conforme a lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley General del Sistema de Medios

de Impugnación en Materia Electoral, las sentencias que recaigan a los juicios de
inconformidad podrán tener los siguientes efectos:

Ø Confirmar el acto impugnado;

Ø Declarar la nulidad de la votación emitida en una o varias casillas para la

elección presidencial cuando se den las causales de nulidad establecidas en el
artículo 75 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral;

Ø Declarar la nulidad de la votación emitida en una o varias casillas cuando se den

las causales de nulidad de votación recibida en casilla y modificar, en
consecuencia, las actas de cómputo distrital y de entidad federativa de las
elecciones de diputados y senadores según corresponda;

Ø Revocar la constancia expedida en favor de una fórmula o candidato a diputado

o senador; otorgarla al candidato o fórmula de candidatos que resulte ganadora
como resultado de la anulación de la votación emitida en una o varias casillas en
uno, o en su caso, de varios distritos; y modificar en consecuencia, las actas de
cómputo distrital y de entidad federativa respectivas, según la elección que
corresponda;

Ø Declarar la nulidad de la elección de diputados o senadores y, en consecuencia,

revocar las constancias expedidas cuando se den los supuestos previstos en el
título sexto del libro segundo, de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral;
Ø Revocar la determinación sobre la declaración de validez u otorgamiento de
constancias de mayoría y validez o de asignación de primera minoría en las
elecciones de diputados y senadores, según corresponda; y

Ø Corregir los cómputos distritales o de entidad federativa cuando se determine

que hubo error aritmético.

III. RECURSO DE RECONSIDERACIÓN

1. NATURALEZA JURÍDICA Y CONCEPTO

Nuestra legislación establece, de manera específica, el recurso de reconsideración

como el mecanismo mediante el cual podrán ser impugnadas las sentencias de fondo
dictadas por las salas regionales en los juicios de inconformidad que se hayan
promovido en contra de los resultados de las elecciones de diputados y senadores;
así como para impugnar las asignaciones que el Consejo General del Instituto
Federal Electoral, realice de las elecciones de diputados y senadores por el principio
de representación proporcional, siempre y cuando se cumplan los presupuestos y
requisitos establecidos por la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación
en Materia Electoral 11.

El recurso de reconsideración reviste una doble naturaleza jurídica, pues por lo que
se refiere a la impugnación de las resoluciones recaídas al juicio de inconformidad,
técnicamente es un recurso que por ser intraprocesal vive y se da dentro del seno
mismo del proceso como un mecanismo que obliga al reexamen parcial del acto
impugnado, alegando ciertas cuestiones en una segunda instancia; y por lo que se
refiere a la impugnación de la asignación de diputados y senadores por el principio
de representación proporcional, adquiere la naturaleza de una verdadera acción
impugnativa, ya que es de carácter extraordinario y da lugar a un nuevo y ulterior
proceso, ajeno al de origen.

2. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS

El surgimiento del recurso de reconsideración como medio de impugnación en

materia electoral, está vinculado de manera estrecha con la desaparición del sistema
de autocalificación de las elecciones de diputados y senadores por ambos principios
que realizaba el Congreso de la Unión a través de sus respectivas cámaras 12.

Haciendo un análisis de la historia del contencioso electoral mexicano, se arriba a la

conclusión de que durante más de cien años predominó el sistema contencioso
político electoral13. La Constitución Federal de 1824, que prácticamente se
constituye como la primera del México Independiente, como fiel seguidora del
modelo francés, adopta el sistema contencioso electoral de naturaleza político, al
que también se le conoce como autocalificación. En este sistema de calificación de
las elecciones, se reserva a las respectivas Cámaras del Congreso o a una parte de
ellas, denominadas colegios electorales, la facultad legal de resolver finalmente
según sea el caso, la elección de diputados y senadores. Durante este mismo
período, por lo que se refiere a la elección de Presidente de la República Mexicana,
era la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, la que se erigía en colegio
electoral y calificaba dicha elección, denominándose a esta forma de contencioso,
sistema de heterocalificación14.

Las legislaciones que rigieron en este lapso, también establecían una serie de
recursos administrativos y los órganos encargados de la organización y desarrollo
de los procesos electorales tenían facultades para resolverlos. Esta serie de recursos
de naturaleza administrativa coexistían con el sistema contencioso político-electoral.
Fue hasta el año de 1977 cuando se realizó el primer intento de judicializar los
conflictos que se presentaban en materia electoral, al implantar el recurso de
reclamación. Dicho recurso lo formulaban los partidos políticos ante la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, para impugnar la calificación de diputados que
realizaba el colegio electoral correspondiente. Este recurso fue muy cuestionado ya
que la resolución que al respecto era emitida por la Suprema Corte, no tenía efectos
vinculatorios y era una sentencia con efectos meramente declarativos, lo que ponía
en entredicho a nuestro máximo tribunal15 .

Con el establecimiento del Tribunal de lo Contencioso Electoral en 1987, aparecen

los primeros medios de impugnación de naturaleza jurisdiccional, ya que fue
establecido el recurso de queja, instrumento mediante el cual se podían impugnar
los resultados de las elecciones de diputados y senadores, así como también la
elección presidencial. Sin embargo, el mecanismo de referencia no tuvo la eficacia
que se esperaba, ya que las resoluciones que eran emitidas en este recurso, podían
ser modificadas libremente por los colegios electorales de las cámaras, los cuales
eran los únicos facultados para declarar la nulidad de una elección.

En 1990, se crea el Tribunal Federal Electoral y con éste aparece como medio de
impugnación el recurso de inconformidad, instrumento establecido para impugnar
los resultados de las elecciones por el cual se podía lograr la nulidad de la votación
e incluso de una elección de diputados o senadores. Sin embargo, al igual que en el
recurso de queja que lo había precedido, las resoluciones que se emitieran, podían
ser modificadas por los colegios electorales de las cámaras del Congreso de la
Unión, con la diferencia que su modificación estaba sujeta a ciertas reglas, pues los
colegios electorales sólo podían modificarlas cuando al revisarlas encontraran que
en las sentencias emitidas en los recursos de inconformidad, se hubiesen violado las
reglas de admisión o valoración de pruebas o cuando el fallo fuere contrario a
derecho, con la exigencia de que así fuere votado por las dos terceras partes de los
miembros presentes del colegio correspondiente. En esta legislación se dio un
avance substancial hacia la desaparición del sistema de autocalificación, pues se
matizaron las facultades extralimitadas que a este respecto tenían los colegios
electorales.

En 1993, se fortalece el Tribunal Federal Electoral, pues de acuerdo a una síntesis

del dictamen de la Cámara de Senadores16, sobre las reformas de los artículos 41 y
60 de la Constitución Política Mexicana, la propuesta de reforma tiene como
propósito fundamental, el de evitar que los presuntos integrantes de las cámaras de
diputados y senadores fueran quienes calificaran la validez de su propia elección,
para lo cual se propone un sistema de calificación que involucra a dos instancias
distintas: la primera, que concierne al Instituto Federal Electoral con facultades para
declarar la validez de las elecciones de diputados y senadores en cada uno de los
distritos electorales uninominales y en cada una de las entidades federativas, otorgar
las constancias respectivas a la fórmula que obtuviese la mayoría relativa, y hacer la
asignación de senadores de primera minoría, o bien, para hacer la asignación de
diputados y senadores por el principio de representación proporcional; y la segunda,
vinculada al entonces Tribunal Federal Electoral con la posibilidad de que dichos
actos del Instituto Federal Electoral, puedan ser impugnados ante las salas
regionales de aquel órgano jurisdiccional, cuyas resoluciones sólo podrían ser
revisadas por la Sala de Segunda Instancia, siempre y cuando se hicieran valer
agravios debidamente fundados que pudieran modificar el resultado de la elección.
En todo caso, los fallos de la Sala de Segunda Instancia serían definitivos e
inatacables.

Como se puede constatar en el contenido del dictamen de la Cámara de Senadores y

en las reformas sufridas por los artículos 41 y 60 constitucionales en el año de
1993, desaparece por completo el sistema de autocalificación de las elecciones de
diputados y senadores, al desaparecer los colegios electorales y sólo se conserva el
sistema de heterocalificación por lo que se refiere a la elección presidencial, al
erigirse en colegio electoral la Cámara de Diputados para ese efecto. De esta
manera, surge por primera ocasión el recurso de reconsideración para impugnar,
por un lado, las sentencias recaídas a los recursos de inconformidad formulados
contra los resultados de las elecciones, y por el otro, la asignación de diputados por
el principio de representación proporcional.

Finalmente, con la reforma constitucional del veintidós de agosto de 1996 y con la

creación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se confirmó la
facultad de sus salas respectivas para resolver en forma definitiva e inatacable las
impugnaciones formuladas contra los resultados de la elección presidencial a través
del juicio de inconformidad; y contra los resultados de las elecciones de diputados y
senadores por ambos principios a través de este mismo mecanismo de defensa
cuando las sentencias no sean impugnadas, y del recurso de reconsideración en una
segunda y última instancia. Pero además, respecto de la elección presidencial, se
faculta a la Sala Superior para realizar, una vez resueltas por ella misma las
impugnaciones formuladas en contra de dicha elección, el cómputo nacional de la
misma y hacer la declaración de validez, adoptándose al respecto, un sistema
contencioso electoral cien por ciento jurisdiccional.

3. PROCEDENCIA

Conforme a lo que dispone el artículo 61 de la Ley General del Sistema de Medios

de Impugnación en Materia Electoral, las reglas de procedencia del recurso de
reconsideración se constriñen a las siguientes:

Ø Procede para combatir las sentencias de fondo que sean dictadas por las salas
regionales en los juicios de inconformidad que se hayan formulado en contra de
los resultados de las elecciones de diputados y senadores;
Ø También procede para impugnar del Consejo General del Instituto Federal
Electoral, las asignaciones que realice respecto de las elecciones de diputados y
senadores por el principio de representación proporcional; y

Ø Procederá siempre y cuando se cumplan los presupuestos y requisitos que la

propia legislación señala.

En cuanto a la primera regla, por sentencias de fondo, debe entenderse aquéllas en

que se resuelve de fondo la litis o controversia planteada mediante la aplicación que
hace el juez, de la ley general a un caso concreto 17, luego entonces, el recurso de
reconsideración resulta improcedente para impugnar aquellas resoluciones o
sentencias mediante las cuales, las salas regionales del Tribunal Electoral decreten
el sobreseimiento, desechen de plano o tengan por no interpuesto el juicio de
inconformidad, por no resolver el fondo substancial de la cuestión planteada.

Sin embargo, de la experiencia adquirida en el desarrollo de los diversos procesos

electorales federales se advierte que las salas regionales, al
resolver por medio del ahora juicio de inconformidad los conflictos que les han sido
planteados, han dictado sentencias mixtas. Esto es, sentencias en las que decretan el
desechamiento o sobreseimiento del juicio respecto de algunas casillas cuya
votación se impugna, y se entra al estudio de fondo respecto de otras. En estos
casos, resulta procedente el recurso de reconsideración y la Sala Superior del
Tribunal Electoral, sólo podrá pronunciarse en relación a aquellas casillas de las
cuales se admitió el juicio y fueron motivo de análisis de fondo las cuestiones
planteadas, sin que pueda realizar estudio alguno ni pronunciamiento respecto de las
casillas en las que se desechó o se sobreseyó el medio de impugnación respectivo18.

Por lo que se refiere a la segunda regla de procedencia, huelga decir que en

relación a las elecciones de diputados y senadores electos por el principio de
representación proporcional, corresponde al Consejo General del Instituto Federal
Electoral, hacer las asignaciones correspondientes a más tardar el veintitrés de
agosto del año de la elección, una vez que se hayan resuelto por el Tribunal
Electoral las impugnaciones que se hayan interpuesto, siguiendo las fórmulas de
asignación establecidas por la ley, de manera tal que si el Consejo General no se
sujeta a las disposiciones legales descritas, deja la puerta abierta para la procedencia
del recurso de reconsideración con sustento en los presupuestos a él relativos, es
decir, que exista error en el cómputo realizado, que no tome en consideración las
sentencias del Tribunal Electoral o que no se sujete a las fórmulas de asignación.

4. PRESUPUESTOS

La Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral fija los
presupuestos que se deben satisfacer para su procedencia. Algunos de ellos, se
refieren a la actuación de las salas regionales del Tribunal Electoral al dictar las
sentencias, y otros, a la actuación del Consejo General del Instituto Federal
Electoral, al realizar la asignación de diputados y senadores por el principio de
representación proporcional.

Así, por lo que se refiere a la actuación de las salas regionales del Tribunal
Electoral, son presupuestos del recurso de reconsideración los siguientes:

Ø Que la sentencia de la Sala Regional del Tribunal:

• Haya dejado de tomar en cuenta causales de nulidad previstas por la

ley adjetiva, que hubiesen sido invocadas y debidamente probadas
en tiempo y forma, por las cuales se hubiere podido modificar el
resultado de la elección.

Cuando la interposición del recurso correspondiente tenga como sustento este

presupuesto, sólo podrá ser formulada la reconsideración por el partido actor en el
juicio de inconformidad, ya que sólo éste pudo haber hecho valer y acreditar
causales de nulidad. Sin embargo, no basta que se señale el presupuesto antes
referido, sino que además resulta necesario que las causales de nulidad de la
votación probadas en tiempo y forma y que se estima no fueron tomadas en cuenta
por la sala de primer grado, puedan modificar el resultado de la elección, de
manera tal que si no se da este supuesto, el recurso de reconsideración podrá ser
desechado.

• Haya otorgado indebidamente la Constancia de Mayoría y Validez o

asignado la primera minoría a una fórmula de candidatos distinta a
la que originalmente se le otorgó o asignó.
Cuando la formulación del recurso de reconsideración esté sustentada en el
contenido de este presupuesto, deberá ser promovido por el partido político que
postuló la fórmula de candidatos a quienes les fue revocada la constancia de
mayoría y validez o asignación a la primera minoría que le había sido otorgado en
su favor por el órgano del Instituto, con independencia de que haya comparecido o
no al juicio de inconformidad de origen con el carácter de tercero interesado.
También podrá ser invocado este presupuesto por el partido actor, en el caso de que
la sala regional, estimando acreditadas causales de nulidad de votación recibida en
casilla, al realizar la recomposición del cómputo, otorgue la constancia de
referencia a un tercer partido político que bien pudo comparecer o no como tercero
interesado, pero resultó en primer lugar después de hacer la recomposición
mencionada.

• Haya anulado indebidamente una elección.

Cuando una sala regional del Tribunal Electoral declara la nulidad de una elección
por acreditarse causales de nulidad en los términos de los artículos 76 y 77 de la
Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el partido
a favor de quien el órgano del Instituto Federal Electoral correspondiente,
originalmente declaró la validez de la elección y le otorgó la constancia
correspondiente, haya o no comparecido al juicio de inconformidad como tercero
interesado, deberá señalar este presupuesto en el recurso de reconsideración que
formule contra la sentencia de primer grado.

En caso de que la nulidad de elección se dé por confirmarse la inelegibilidad de la

fórmula de candidatos decretada por el órgano competente del Instituto Federal
Electoral en la instancia correspondiente, este presupuesto deberá ser señalado al
formularse el recurso de reconsideración respectivo, por el partido actor en el juicio
de inconformidad, o por la fórmula de candidatos cuya inelegibilidad se decretó,
siempre y cuando hayan fungido como actores en el juicio de referencia.

Ahora bien, si la nulidad de la elección se da porque la sentencia del juicio de

inconformidad revocó la determinación por la cual el órgano competente del
Instituto declaró que la fórmula cumplía con los requisitos de elegibilidad, el
presupuesto de que se trata, deberá ser mencionado por el partido político que se
vio favorecido de origen, haya comparecido o no como tercero interesado en el
juicio de inconformidad, o por los integrantes de la fórmula de candidatos aun
cuando no hayan sido partes en este último juicio.

Por lo que se refiere a la participación del Consejo General del Instituto al realizar
la asignación de diputados y senadores, son presupuestos del recurso de
reconsideración:

Ø Que el Consejo General del Instituto Federal Electoral, haya asignado

indebidamente diputados o senadores por el principio de representación
proporcional:

• Por existir error aritmético en los cómputos realizados por el propio

consejo;

• Por no tomar en cuenta las sentencias que, en su caso, hubiesen

dictado las salas del Tribunal; y

• Por contravenir las reglas y fórmulas de asignación establecidas en

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En estos casos, cualquier partido político que se vea afectado con dichos actos del
Consejo General del Instituto Federal Electoral, podrá formular el recurso de
reconsideración correspondiente, y al hacerlo deberá señalar con precisión cuál de
estos presupuestos sirven de sustento a su impugnación. En el caso del error
aritmético, cabe precisar que el partido impugnante deberá señalar con detalle en
qué consistió el error y sólo lo será, el cometido en el cómputo realizado por el
Consejo General del Instituto.

5. REQUISITOS ESPECIALES

Para la procedencia del recurso que se trata, además de cumplir con los requisitos
que establece el párrafo 1 del artículo 9 de la ley adjetiva de la materia, a excepción
del relativo al ofrecimiento de pruebas, deberá cumplirse con los siguientes:

Ø Haber agotado previamente en tiempo y forma las instancias de impugnación

establecidas por la ley.
El establecimiento de este requisito obedece estrictamente al principio de
definitividad que norma los procesos electorales y que esencialmente establece, que
los actos y resoluciones de las diversas etapas procesales se desarrollan en forma
sucesiva y que si no son impugnados en tiempo y forma, serán definitivos e
inatacables. Especial relevancia adquiere este principio en relación a las elecciones,
ya que el artículo 72 de la ley adjetiva de la materia, establece que las elecciones
cuyos cómputos, constancias de validez y mayoría o de asignación no sean
impugnadas en tiempo y forma, se considerarán definitivas e inatacables, de donde
se infiere que en tratándose del recurso de reconsideración, para impugnar las
sentencias dictadas por las salas regionales, por considerarse un recurso que abre la
segunda instancia, resulta requisito indispensable que previamente se haya
formulado el juicio de inconformidad correspondiente.

Este requisito no rige cuando el recurso de reconsideración se formula para

impugnar la asignación de diputados y senadores por el principio de representación
proporcional, ya que tales actos no se combaten a través de un medio de defensa
previo, sino que por su naturaleza extraordinaria es unistancial y se formula en
forma directa ante el Consejo General del Instituto.

Ø Señalar claramente el presupuesto de la impugnación, de conformidad con lo

previsto por la ley.

Este requisito no merece mayor comentario, ya que se estima que su

establecimiento obedece a que como ya se determinó con anterioridad, los
presupuestos que establece la ley para la procedencia del recurso de
reconsideración, tienen estrecho vínculo con quienes pueden verse afectados con la
sentencia dictada por la sala regional o con la asignación que haga el Consejo
General del Instituto Federal Electoral, de tal manera que lo que se busca es que
exista correspondencia entre el presupuesto invocado y la parte que promueva el
recurso, a fin de establecer la procedencia o no del mismo.

Ø Expresar agravios por los que se aduzca que la sentencia puede modificar el
resultado de la elección. Se entenderá que se modifica el resultado de una
elección cuando el fallo pueda tener como efecto:

• Anular la elección;
 • Revocar la anulación de la elección;

• Otorgar el triunfo a un candidato o fórmula distinta a la que

originalmente determinó el consejo correspondiente del Instituto;

• Asignar la senaduría de primera minoría a un candidato o fórmula

distintos; y

• Corregir la asignación de diputados o senadores por el principio de

representación proporcional, realizada por el Consejo General del
Instituto Federal Electoral.

Al respecto, es pertinente destacar que en materia electoral, para tener por

expresados agravios, el impugnante deberá exponer de manera clara y precisa los
razonamientos lógico-jurídicos, mediante los cuales pueda demostrar porqué el acto
o resolución que impugna contravienen en su perjuicio las disposiciones legales y
constitucionales que lo rigen. Para que el agravio sea claro, el promovente deberá
precisar cuál es la parte de la resolución impugnada que lesiona sus derechos; citar
los preceptos legales que estima violados, y expresar los hechos y las
consideraciones jurídicas para justificar la violación alegada.

No basta que el promovente del recurso de reconsideración dé cumplimiento a las

exigencias establecidas para tener por formulado en forma correcta el agravio, sino
que además es necesario que los agravios expuestos traigan como consecuencia la
modificación del resultado de la elección, de tal suerte, que aunque se cumpla con
las exigencias de los agravios, si con ellos no es posible lograr anular la elección,
revocar la anulación, otorgar el triunfo a una fórmula distinta a la ganadora, asignar
la primera minoría a fórmula distinta o corregir la asignación del consejo, no se
tendrá por satisfecha esta exigencia y la consecuencia será la improcedencia del
recurso de que se trata.

En relación a los agravios, conforme a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 23

de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral,
tratándose del recurso de reconsideración, la Sala Superior del Tribunal Electoral
no podrá suplir las deficiencias u omisiones en los agravios o en la cita de los
preceptos jurídicos presuntamente infringidos. Tampoco en este recurso se podrá
ofrecer o aportar prueba alguna, sólo en casos extraordinarios de pruebas
supervenientes, siempre y cuando éstas sean determinantes para que se acredite
alguno de los presupuestos señalados para la procedencia de este recurso.

6. COMPETENCIA

Lo relativo a la competencia está considerado como una garantía de legalidad y

seguridad jurídica prevista por el artículo 16 de la Carta Magna. Dicha garantía
reviste dos matices; uno, que exige que el acto de molestia que emita la autoridad
conste por escrito y en él se expongan los fundamentos legales y motivos de hecho
que le sirven de sustento; y el otro, que la autoridad que lo haya ordenado sea
competente conforme a la ley para hacerlo.

La competencia como garantía de legalidad, adquiere un sentido amplio y otro

estricto. En sentido amplio, la competencia es una condición que debe ser satisfecha
por cualquier autoridad cuando actúe como tal, con independencia de que revista o
no la naturaleza judicial. Por esta misma razón, debe estar señalada en forma
expresa por la norma constitucional y legal, y se estima que es la suma de
facultades que la ley da a una autoridad para ejercer ciertas atribuciones19 .

En sentido estricto, y aplicado este concepto al Derecho Procesal, la competencia

son las atribuciones que da la ley al juzgador para ejercer su jurisdicción sobre
determinado tipo de litigios o conflictos, pues sus facultades no las puede ejercer
sobre cualquier asunto que le sea planteado, aun cuando por el solo hecho de ser
juez, sea titular natural de la jurisdicción, sino que sólo la podrá ejercer en aquellos
casos para los que está facultado, esto es, para los que es competente.

En el caso del recurso de reconsideración, el artículo 60 constitucional determina

cuál es el órgano jurisdiccional competente para resolverlo, al establecer que las
resoluciones de las salas regionales del Tribunal Electoral que recaigan a las
impugnaciones sobre la declaración de validez, el otorgamiento de las constancias y
las asignaciones de diputados y senadores, podrán ser revisadas exclusivamente por
la Sala Superior del propio Tribunal, a través del medio de impugnación que
exclusivamente los partidos políticos podrán interponer cuando por los agravios
esgrimidos se pueda modificar el resultado de la elección.
Esta competencia constitucional se reitera legalmente en el contenido de los
artículos 189, párrafo 1, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación y 64 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral, en tanto que el primero de los preceptos citados establece, que la
Sala Superior tendrá competencia para resolver en forma definitiva e inatacable los
recursos de reconsideración a que se refiere el párrafo tercero del artículo 60 de la
Carta Magna, mientras que el segundo precepto determina, que la Sala Superior del
Tribunal Electoral es la única competente para resolver los recursos de
reconsideración.

De acuerdo a los criterios que rigen para determinar la competencia y tomando en

consideración los preceptos constitucionales y legales que la regulan en materia
electoral, por cuanto al recurso de reconsideración se puede considerar que para
determinar la competencia en favor de la Sala Superior para conocer y resolver el
recurso que nos ocupa, se tomaron distintos criterios.

Por lo que se refiere a la impugnación de las sentencias dictadas por las salas
regionales en los juicios de inconformidad, privó el criterio relativo al grado, en
tanto que al formularse el recurso de reconsideración correspondiente,
prácticamente se abre una segunda instancia en la que la Sala Superior del Tribunal
Electoral se constituye como el superior jerárquico de las salas regionales y revisa
en una segunda cognición, si el acto o resolución impugnado se ajusta o no a
derecho.

Por cuanto a la impugnación de la asignación que hace el Consejo General del

Instituto Federal Electoral, los criterios que privaron para fijar la competencia de la
Sala Superior para conocer y resolver el recurso de reconsideración
correspondiente, fueron los de territorio y materia, ya que es la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, la que en forma exclusiva,
en una circunscripción que abarca todo el territorio nacional, quien conocerá y
resolverá este recurso, he ahí el criterio relativo al territorio. Y solamente respecto
de las asignaciones que el Consejo General realice de la elección de senadores por
el principio de representación proporcional, sin incluir elecciones de otra
naturaleza, he ahí el criterio de la materia.

7. LEGITIMACIÓN Y PERSONERÍA
Por imperativo constitucional y legal, son los partidos políticos los que pueden
hacer valer este recurso y por consecuencia son los legitimados, pues así lo
establecen los artículos 60, tercer párrafo del Pacto Federal y 65 de la Ley General
del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Sólo por excepción se
legitima a los candidatos para formular ante la instancia correspondiente el medio
de impugnación de que se trata, y estos casos de excepción se circunscriben a
aquéllos en que sentencias de la sala regional confirmen la inelegibilidad decretada
por el órgano competente del Instituto al realizar la calificación de la elección; o
bien, revoque la determinación de dicho órgano por la cual estableció que cumplía
con los requisitos de elegibilidad.

Por cuanto a la legitimación, es importante destacar que el entonces Tribunal

Federal Electoral sostuvo que el hecho de que el tercero interesado y el candidato
en su caso específico, no hayan participado en el recurso de inconformidad, no
necesariamente trae como consecuencia la preclusión de su derecho a formular el
recurso de reconsideración que la ley establece, ya que no es la tramitación del
recurso de inconformidad sino su sentencia, la que puede causar un gravamen a sus
derechos, por lo que están plenamente legitimados para impugnar la sentencia de
primer grado si así acontece20 .

En relación con la legitimación, aspecto importante a tratar es lo que se ha

denominado reconsideraciones conexas. La Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación ha sostenido, que cuando un partido político
conserva el carácter de triunfador de una elección aun después de dictada la
sentencia en el juicio de inconformidad en que fungió como tercero interesado,
puede pensarse que no está legitimado para interponer la reconsideración por
haberse anulado indebidamente la votación en algunas casillas, porque no se está en
la posibilidad de modificar el resultado de la elección; pero cuando alguno de los
otros partidos contendientes también interpone el recurso de reconsideración y
exista la posibilidad de anular la elección o de que cambie la fórmula ganadora, será
suficiente para que resulten procedentes ambas reconsideraciones, ya que ambos
medios de impugnación pueden incidir en su suerte final 21.

Por último, si el acto impugnado a través del recurso de reconsideración es la

asignación de diputados y senadores hecha por el Consejo General del Instituto
Federal Electoral, resulta innegable que los partidos políticos legitimados para
recurrir a este mecanismo de defensa, lo son aquellos que por haber registrado
candidatos estén en posibilidad de verse favorecidos con alguna asignación.

En lo referente a la personería, cabe establecer que aunque el artículo 65 de la ley

de la materia, en principio establece que las reglas comunes a los medios de
impugnación que determinan quiénes son los representantes de los partidos
políticos, resultan inaplicables al caso, ya que en este recurso se delimita en forma
expresa por conducto de cuáles representantes, el partido recurrente podrá formular
el medio de impugnación de que se trata, de tal forma que si no se acatan estas
reglas especiales, la consecuencia será desechar de plano el recurso.

De esta forma, tenemos que este medio de impugnación sólo podrá ser presentado
por el representante del partido político que interpuso el juicio de inconformidad al
que recayó la sentencia impugnada, o aquel representante que compareció ante la
sala regional, en nombre de un partido tercero interesado. Si el representante que
promovió fue sustituido, el recurso podrá ser promovido por quien lo sustituyó e
igual acontece en el caso del representante del partido tercero interesado.

También podrá ser presentada la reconsideración por los representantes del partido
político impugnante acreditados ante los consejos locales del Instituto Federal
Electoral que correspondan a la sede de la sala regional cuya sentencia se impugna.

Cuando se pretenda impugnar la asignación de diputados y senadores que hace el

Consejo General, el recurso de mérito deberá ser presentado, exclusivamente, por
los representantes de los partidos políticos acreditados ante el Consejo General del
Instituto.

Los candidatos, no podrán ser representados de manera alguna, por lo que deberán
presentar en forma personal el recurso de reconsideración, cuando se confirme por
la sala regional la inelegibilidad decretada por el órgano del Instituto, o se revoque
la determinación de aquél, en el sentido de que cumplió con los requisitos de
elegibilidad.

8. PLAZOS Y TÉRMINOS
El legislador con cierta frecuencia utiliza los vocablos término y plazo como
sinónimos sin hacer distinción alguna. Sin embargo, la doctrina sí los distingue y en
síntesis establece que el término es el momento en que ha de cumplirse o
extinguirse una obligación, y el plazo es el lapso en el cual puede realizarse; en
otras palabras, el término es el fin del plazo22 .

En el recurso de reconsideración no se sigue la regla común de los demás medios de

impugnación en la que se establece que deberán presentarse dentro de los cuatro
días siguientes, contados a partir del siguiente al de la notificación o de aquél en
que se tenga conocimiento del acto o resolución impugnado, sino que por las
peculiaridades que reviste este recurso, deberá estarse a la regla especial que a este
respecto establece la propia ley adjetiva de la materia.

Para la presentación del recurso de reconsideración, existen dos plazos distintos;

uno, que será de tres días, cuando se impugnen las sentencias recaídas a los juicios
de inconformidad, que empezará a contar a partir del día siguiente al en que se haya
notificado formalmente dicha sentencia; el otro plazo, es de cuarenta y ocho horas,
cuando la impugnación verse sobre la asignación de diputados y senadores hecha
por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en cuyo caso, empezará a
contar a partir de la conclusión de la sesión en que se lleven a cabo dichos actos,
con independencia de que los representantes de los partidos políticos hayan estado o
no en dicha sesión, o que se les haya notificado la asignación, pues no existe
disposición legal al respecto, por lo que el plazo de referencia transcurre de forma
fatal. La no presentación del recurso de reconsideración dentro de los plazos
señalados con anterioridad, trae como consecuencia su improcedencia por
extemporáneo, por lo que puede ser desechado de plano por la Sala Superior.

9. TRÁMITE

Por las características especiales del recurso de reconsideración, podemos afirmar

que el trámite previo a su recepción por la Sala Superior, atendiendo a la naturaleza
del acto o resolución impugnado puede ser realizado por dos órganos de carácter
jurídico distinto. En efecto, si el acto impugnado es la sentencia recaída al juicio de
inconformidad dictada por una sala regional del Tribunal Electoral, la instancia
competente para recibir de manera directa el recurso, lo será un órgano de
naturaleza jurisdiccional, precisamente la sala regional que dictó la sentencia
combatida; por el contrario, si el acto impugnado es la asignación de diputados y
senadores, la instancia competente para recibirlo y darle el trámite correspondiente,
será una autoridad de naturaleza administrativa como es el propio Consejo General,
el cual, en este caso, se erige como autoridad responsable en términos similares al
caso en que se impugnan actos y resoluciones de los consejos distritales y locales
del propio Instituto.

El trámite a que se sujeta el recurso de reconsideración, tampoco es igual al que se

sigue para los demás medios de impugnación, sino que tiene sus matices y reglas
especiales que lo hacen de naturaleza sumarísima y se circunscribe a los siguientes
pasos:

Una vez que la sala regional responsable o el Secretario Ejecutivo del Consejo
General del Instituto Federal Electoral, según sea el caso, reciben el recurso de
reconsideración, de forma inmediata lo remitirán a la Sala Superior y lo harán del
conocimiento público, mediante cédula que fijarán en los estrados respectivos por
un término de cuarenta y ocho horas.

Dentro del plazo establecido en el párrafo precedente, podrán los terceros

interesados y los coadyuvantes comparecer al recurso correspondiente, debiendo
hacerlo por escrito, en el que podrán formular los alegatos que consideren
pertinentes.

Recibidos los escritos del tercero interesado o del coadyuvante en su caso, la sala
regional o el Secretario Ejecutivo del Consejo General del Instituto, tienen la
obligación de enviarlos de inmediato a la Sala Superior. En todos los casos,
concluido el término de la publicación del recurso presentado, por la vía más
expedita, darán cuenta de la conclusión a la Sala Superior.

El trámite que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, debe dar al recurso de reconsideración una vez recibido éste, se
concreta a los siguientes pasos:

Recibido el recurso de reconsideración en la Oficialía de Partes de la Sala Superior,

el Presidente de la Sala y del Tribunal, con las facultades que la ley le concede para
ese efecto, conforme a las reglas del turno lo remitirá al magistrado electoral que
corresponda.

Recibido el recurso al magistrado electoral, procederá a revisar si en el caso

sometido a su consideración se acreditan los presupuestos, si se cumplió con los
requisitos de procedibilidad y si los agravios pueden traer como consecuencia que
se modifique el resultado de la elección respectiva.

Si de la revisión que realice el magistrado electoral concluye que no se encuentran

acreditados los presupuestos; que no se cumplió con los requisitos de
procedibilidad, o bien, que por los agravios expresados no es posible modificar los
resultados de la elección, el recurso será desechado de plano por la sala.

Si por el contrario, se encuentra que en el recurso se dio cabal cumplimiento a los

presupuestos y requisitos de procedibilidad exigidos para la procedencia del medio
de impugnación que nos ocupa, procederá a formular el proyecto de sentencia que
someterá a la consideración de la sala, en la sesión pública que corresponda.

10. SENTENCIAS Y EFECTOS

Existen dos plazos en que deben ser resueltos los recursos de reconsideración
planteados. Así, por cuanto a los recursos formulados que versen sobre los
cómputos distritales de la elección de diputados y de entidad federativa de
senadores, deberán ser resueltos a más tardar el diecinueve de agosto del año de la
elección.

Aquellos recursos de reconsideración que sean presentados para impugnar la

asignación de diputados y senadores hecha por el Consejo General del Instituto,
deberán ser resueltos por la Sala Superior, a más tardar tres días antes de que se
instalen las cámaras del Congreso de la Unión.

Las sentencias que se dicten en los recursos de reconsideración son definitivas e

inatacables y por ministerio de ley asumen la naturaleza de cosa juzgada. Sus
efectos serán los de confirmar el acto o sentencia impugnado; modificar o revocar
la sentencia impugnada cuando se actualice alguno de los presupuestos señalados
por la ley, y modificar la asignación de diputados y senadores electos por el
principio de representación proporcional, cuando se acredite el error aritmético en
el cómputo del Consejo General o la violación a las fórmulas de asignación.

11. NOTIFICACIONES

Las notificaciones son todos aquellos procedimientos, formas y maneras mediante

los cuales el órgano jurisdiccional hace llegar a los particulares, las partes, los
testigos, los peritos o a los demás entes que confluyen o tienen interés legítimo en
un proceso, noticia o conocimiento de los actos procesales que realiza, o bien
presume que tales noticias les han llegado a dichos destinatarios o los tiene por
enterados formalmente 23.

En el recurso de reconsideración la ley establece que al partido político o candidato

que interpuso el recurso y a los terceros interesados, la sentencia deberá
notificárseles personalmente si señalaron domicilio para ese efecto en el Distrito
Federal, sede de la Sala Superior, o en la ciudad sede de la sala regional
responsable; en cualquier otro caso la notificación se hará por estrados. La
notificación deberá hacerse dentro de los dos días siguientes al en que se dictó la
sentencia.

Al Consejo General del Instituto Federal Electoral por oficio, acompañado de copia
certificada de la sentencia, a más tardar al día siguiente al en que se dictó.

IV. JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL

1. PARTE INTRODUCTORIA

La ley suprema del país, en este caso la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, debe ser cumplida y observada, ya sea en forma espontánea o
coercitiva.

De acuerdo a Felipe Tena Ramírez, “El respeto debido a la Constitución tiene que
ser, en principio, espontáneo y natural. Sólo como excepción cabe considerar la
existencia de violaciones constitucionales, dentro de un orden jurídico regular.
Cuando la excepción se convierte en regla, es que la anarquía o el despotismo han
reemplazado el orden constitucional” 24.

Lo expuesto por el jurista citado tiene un sentido muy significativo, ya que la

violación a la Constitución, aun cuando se realice en forma de excepción, debe ser
prevenida o reparada, lo que quiere decir que aparte de la manera normal de
preservarla, que es observándola irrestrictamente y en forma voluntaria, debe
existir en todo régimen constitucional un medio extraordinario de protegerla contra
las transgresiones, provengan éstas de un mal entendimiento de los preceptos o del
propósito deliberado de quebrantarla.

Respecto de la defensa de la Constitución cabe precisar que en las relaciones de los

individuos entre sí y con la autoridad, las leyes secundarias se preocupan en
proteger determinados derechos que la Constitución consagra con el título de
garantías individuales, tal es el caso de la violación al derecho subjetivo a la vida, a
la propiedad, a la privacidad, a la libertad, etc. No obstante, las transgresiones a
tales derechos, no son objeto de la denominada defensa de la Constitución, pues esa
regulación secundaria convierte las violaciones de los derechos subjetivos en
simples delitos o en abusos de la autoridad, y su protección no se adopta para
salvaguardar la Constitución en sí, sino que el acto de un particular o de una
autoridad, violatorio de garantías individuales en perjuicio de otro particular,
engendra un malestar en la sociedad que merece ser sancionado.

La defensa típicamente constitucional es la que se erige para contener a los poderes

dentro de sus órbitas respectivas. La defensa de la Constitución debe levantarse
frente a los poderes públicos, cuyas limitaciones son el objeto de la propia
Constitución.

En el derecho mexicano, uno de los mecanismos que tradicionalmente se ha

considerado como protector de la constitucionalidad, ha sido el juicio de amparo, el
cual, de acuerdo a lo que dispone el artículo 103 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, es el instrumento eficaz para que los tribunales de la
federación resuelvan las controversias que se susciten:

Ø Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales;

Ø Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía
de los estados o la esfera de competencia del Distrito Federal; y

Ø Por leyes o actos de las autoridades de los estados o del Distrito Federal que
invadan la esfera de competencia de la autoridad federal.

Nuestra Constitución Política está conformada de dos partes: la dogmática, en que

se contienen las garantías individuales; y la orgánica, que organiza los poderes
públicos entre sí. De las dos partes que hemos distinguido, la más digna de ser
defendida, en orden al interés fundamentalmente constitucional, es la parte
orgánica, que es la sustancialmente constitucional. La defensa de la otra parte es de
suma importancia, pero no desde el punto de vista de la Constitución, sino del
individuo. Por eso el auténtico control de la Constitución es el que tiene por objeto
mantener a los poderes dentro de sus competencias respectivas, impidiendo sus
interferencias recíprocas.

Así pues, de acuerdo al contenido del artículo 103 de la Carta Magna, tenemos que
el juicio de amparo realiza íntegramente la defensa de la parte dogmática de la
Constitución; nada tiene, pues de control de la constitucionalidad en sentido
estricto.

En las últimas dos fracciones del artículo 103 de la Constitución, se preo-cupa el

amparo, en apariencia, de salvaguardar algo que sí es típicamente constitucional,
como es la conservación dentro de sus esferas respectivas de las jurisdicciones
federal y local. No obstante, en la misma forma que en la fracción I, del precepto
constitucional que se analiza, rige lo dispuesto en el artículo 107 del Pacto Federal,
en el sentido de que dichas controversias se seguirán siempre a instancia de parte
agraviada, y que las sentencias que se dicten sólo se ocuparán del individuo en
particular, limitándose a ampararlo, sin hacer una declaración general respecto de la
ley o acto que las motive. Luego entonces, también las otras dos hipótesis en que se
sustenta la procedencia del juicio de amparo, están al servicio del individuo y no al
directo de la Constitución.

No obstante, resulta necesario hacer notar respecto de nuestro derecho público, la

necesidad que existe de dirimir o resolver en alguna forma los conflictos que se
susciten entre los poderes, motivados por invasión de sus órbitas constitucionales.
En efecto, cuando una violación constitucional se traduce en la invasión de un poder
a otro, puede surgir un conflicto entre el poder invasor y el invadido, que afecte la
forma de gobierno, altere la paz pública y repercuta en la estabilidad misma del
Estado.

Las violaciones de que se trata pueden provenir de cuatro órdenes:

Ø De alguno de los tres poderes federales con respecto a los otros dos poderes
federales;

Ø De alguno de los tres poderes locales con respecto a los otros dos poderes
locales;

Ø De los poderes de un estado respecto de los poderes de otro estado; y

Ø De los poderes federales con respecto a los poderes locales y viceversa.

La solución a estos problemas la encontramos en lo establecido en la fracción I, del

artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al
determinar dicho precepto que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocerá
entre otras, de las controversias constitucionales que, con excepción de las que se
refieran a la materia electoral, se susciten entre: “a) La Federación y un Estado o el
Distrito Federal... c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y
cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean
como órganos federales o del Distrito Federal; d) Un Estado y otro...h) Dos
Poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o
disposiciones generales ...”, ya que la resolución que a este respecto dicte la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, tendrá efectos generales, siempre y cuando
sea votada a favor por cuando menos ocho de los ministros que integran el pleno del
citado órgano colegiado.

2. MARCO NORMATIVO, REFORMAS CONSTITUCIONALES DE

1996

Pese a la existencia del amparo y de las controversias constitucionales, en el marco

jurídico mexicano persistía la ausencia de ciertos mecanismos mediante los cuales se
realizara el análisis de la constitucionalidad de algunas leyes, actos y resoluciones
en materia electoral. A efecto de subsanar esta deficiencia, se llevaron a cabo las
reformas del veintidós de agosto de 1996, a los artículos 99 y 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las que son objeto de
análisis en este estudio para mejor comprensión.

Dispone el artículo 99 de la Carta Magna en lo que interesa, que el Tribunal

Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la fracción II, del artículo 105 de
esta Constitución, la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano
especializado del Poder Judicial de la Federación y es competente para conocer y
resolver las impugnaciones que se formulen contra las elecciones de diputados,
senadores y Presidente de la República Mexicana, las dos primeras a través de las
salas regionales, y las últimas por la Sala Superior de dicho órgano colegiado.

También señala que al Tribunal Electoral, le corresponde resolver en forma

definitiva e inatacable, en los términos de la Constitución y según lo disponga la
ley, las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal,
distintas a las señaladas en el párrafo precedente, que violen normas
constitucionales o legales; así como las impugnaciones de actos o resoluciones
definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para
organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los
mismos, que sean determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el
resultado final de las elecciones, vía que procederá solamente cuando la reparación
solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales y sea
factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los
órganos o la toma de posesión de los funcionarios elegidos.

Son dos los aspectos fundamentales que conviene destacar de estas reformas y que
son de interés para el tema que nos ocupa. El primero de éstos y en relación a lo
que dispone el artículo 99 de la Carta Magna, es que se reforma integralmente, para
establecer la competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
como máxima autoridad en la materia electoral y órgano especializado del Poder
Judicial de la Federación.

El segundo, es la reforma a la fracción II, del artículo 105 de la Constitución,

mediante la cual se elimina la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad
respecto de leyes electorales, que por mucho tiempo campeó en nuestro sistema
jurídico.
Con la reforma de cuenta se logra un sistema integral de justicia en materia
electoral, de manera que por primera ocasión existen en nuestro sistema jurídico,
los instrumentos para que todas las leyes, actos y resoluciones se sujeten
invariablemente a lo que la norma constitucional dispone, a efecto de proteger los
derechos político-electorales de los ciudadanos mexicanos, a través de la acción de
inconstitucionalidad y del juicio de revisión constitucional electoral.

Aspecto importante de esta reforma que se analiza es aquél por el cual, con el
objeto de conservar la larga tradición de la no participación directa del Poder
Judicial de la Federación, en los conflictos político electorales, se incorpora a dicho
poder, el Tribunal Electoral, como órgano especializado en la materia, a excepción
de lo dispuesto en la fracción II, del artículo 105 de la Carta Magna.

Consecuente con la redistribución que se adopta, el Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación, tendrá a su cargo, además de su original competencia
para resolver las impugnaciones que se presenten en los procesos electorales
federales, el análisis de la constitucionalidad de los actos y resoluciones que dicten
las autoridades competentes para la organización, desarrollo y calificación de los
procesos electorales locales; y de las autoridades competentes para dirimir los
conflictos suscitados por los mismos. Además, en lo que se refiere a la acción de
inconstitucionalidad contra leyes electorales, se faculta a la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, para que dé solución a dichos conflictos. Con esto se da
atención a un añejo reclamo de salvaguarda de la constitucionalidad en materia
electoral, sin que se vean involucradas otras instituciones de protección de
garantías, que crecieron y se desarrollaron con características completamente
distintas a las que reviste la acción de inconstitucionalidad y el juicio de revisión
constitucional electoral. También, con estas vías se supera el problema latente que
existía y mediante el cual se cuestionaba la legalidad de los procesos electorales
locales, impidiendo decisiones políticas que sin un sustento jurídico pudieran afectar
el sentido de la voluntad popular expresado mediante el sufragio.

En conclusión, podemos afirmar con plena validez que el sistema de control

constitucional en el derecho mexicano es de naturaleza judicial y que lo ejerce el
Poder Judicial de la Federación a través de sus tribunales y de la Suprema Corte de
Justicia, mediante los mecanismos que son el juicio de amparo, las controversias
constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad que establecen el artículo 103
y las fracciones I y II del artículo 105, respectivamente, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, así como el juicio de revisión constitucional
electoral, del que conoce y resuelve el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación y que es objeto de estudio pormenorizado en líneas subsecuentes.

3. NATURALEZA JURÍDICA

Tomando en consideración las características que la doctrina contempla para

establecer la clasificación de los medios de impugnación, podemos afirmar que el
juicio de revisión constitucional electoral es un medio de impugnación:

Ø Extraordinario. Mediante él se impugnan actos y resoluciones de las autoridades

electorales que fueron emitidos mediante un procedimiento administrativo o
jurisdiccional distinto. Esto es, constituye una vía de impugnación distinta en la
que se analizará el aspecto constitucional del acto o resolución impugnado;

Ø Vertical. La naturaleza del acto o resolución impugnado, proviene de las

autoridades competentes para organizar, desarrollar y calificar los procesos
electorales locales, o de aquellas encargadas de resolver los conflictos que se
susciten por ese motivo, siempre será resuelto por una autoridad distinta a
aquella que lo emitió;

Ø Extra o metaprocesal. Tiene su origen y se desarrolla en un juicio diferente de

aquel en que se emitió el acto o resolución impugnado, y no se configura como
una segunda instancia, sino que es una verdadera acción de impugnación ulterior
al proceso o procedimiento de origen, cuyos alcances rebasan lo meramente
jurisdiccional y abarca la actuación de autoridades administrativas en el ejercicio
de su función; y

Ø Jurisdiccional, porque de acuerdo a la competencia que la ley establece para

conocerlo y resolverlo, siempre será un órgano de naturaleza jurisdiccional, en
este caso la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación.

Además de estas características que reviste el juicio de revisión constitucional

electoral, se considera que se trata de un medio de impugnación definitivo, toda vez
que la sentencia que lo resuelve, es definitiva e inatacable, y respecto de este juicio
no se establece medio de impugnación alguno para atacar su sentencia. Se trata de
un juicio selectivo, de excepción y estricta aplicación que obedece a la
perentoriedad de los procesos electorales y al impacto que pueda tener el acto o
resolución impugnado en el resultado final de la elección local. En consecuencia,
podemos concluir que se trata de una verdadera acción de impugnación, ulterior al
proceso o procedimiento de origen, que se desarrolla de manera sumarísima, como
más adelante lo vamos a constatar.

4. DELIMITACIÓN TERMINOLÓGICA

El término “juicio” tiene su origen en el vocablo latino judicium, que a su vez

proviene del verbo judicare, verbo que se compone de dos raíces latinas como son
jus, cuyo significado es derecho, y dicere, dare del cual el significado es dar,
declarar o aplicar el derecho en concreto. En el derecho forense se utiliza el
vocablo juicio con una acepción más propia y general y se designa como tal a la
controversia o discusión legítima de un negocio entre dos o más partes, ante juez
competente, para que la sustancie y determine con arreglo a derecho25 .

Por el contrario, el término revisión tiene su origen en el vocablo latino revisio-

revisionis, que viene a ser la acción y efecto de revisar, palabra esta última cuyo
origen proviene del vocablo latino compuesto por re y visare, cuyo significado es
ver con atención y cuidado. Someter una cosa a nuevo examen para corregirla,
enmendarla o repararla26 .

La utilización de ambos términos en la definición del juicio de revisión

constitucional electoral, ha llevado a considerar por algunos tratadistas, que el
legislador incurrió en contradicción al crear el medio de impugnación de referencia
al darle esa designación. Sin embargo, tales apreciaciones resultan irrelevantes por
dos razones: la primera, porque tal contradicción, de existir es intrascendente y
secundaria, y así lo considera el Magistrado Leonel Castillo González27, al afirmar:
“...se estableció el instrumento del que comenta, llamado Juicio de Revisión
Constitucional, en su nombre podemos encontrar un poco de contradicción, si nos
atenemos a las costumbres procesales, porque ordinariamente la revisión no es un
juicio sino un recurso, pero, son elementos secundarios, al final de cuentas lo que
importa es el contenido...”; y la segunda, porque en realidad, si se analizan los
actos contra los cuales procede el medio de impugnación que aquí se estudia, se
advierte que en efecto sí se lleva a cabo una revisión de los actos o resoluciones que
se impugnan, ya que se someten a un nuevo examen con el objeto de ser corregidos
o enmendados, aun y cuando el medio de impugnación mediante el cual se solicita
esa revisión, no deba su existencia a los procesos en los que nacieron los actos
impugnados. Luego entonces, se debe concluir que el término juicio está bien
empleado por tratarse de un medio de impugnación metaprocesal, ulterior al
proceso de origen del que devienen los actos reclamados; igual conclusión debe
adoptarse respecto al vocablo revisión, porque su referencia en la designación del
instrumento impugnativo que se analiza, no obedece a su vínculo a la doctrina como
recurso, sino a su significado etimológico que le da la connotación de un reexamen
o segunda revisión cuidadosa de una cosa.

5. EL JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL COMO

MECANISMO DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS Y
RESOLUCIONES DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES

Primeramente, cabe dejar establecido que con la reforma al artículo 99, fracción
IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 189, fracción I,
inciso e), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 86, de la Ley
General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, que en
síntesis establecen el juicio de revisión constitucional electoral, se ha generado en
algunos, o más bien en muchos, la idea de que con esta reforma se está afectando el
régimen federalista que permea en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, porque según se razona, al conceder a un órgano jurisdiccional federal,
como lo es la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, la facultad de resolver respecto de actos y resoluciones emitidos por las
autoridades electorales locales, se realiza un acto de intromisión de la federación al
ámbito de competencia de los estados federados, lo que no significa otra cosa,
según los detractores del juicio de revisión constitucional electoral, sino una franca
violación a la soberanía de las entidades federativas.

Sin embargo, existen razones más que suficientes para pensar que no es así puesto
que el artículo 135 del Pacto Federal dispone que la propia Constitución Política
puede ser reformada o adicionada y para que la reforma o adición llegue a ser parte
de nuestro Máximo Cuerpo Normativo, se requiere el acuerdo correspondiente del
Congreso de la Unión, obtenido por el voto de las dos terceras partes de los
asistentes a dicho órgano colegiado; y que además, dicho acuerdo de adición o
reforma constitucional, debe ser aprobado por la mayoría de las legislaturas de los
estados, cuyo cómputo lo realizará el Congreso de la Unión, o en su defecto la
Comisión Permanente.

En el caso de la reforma al artículo 99, fracción IV, de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, realizada el veintidós de agosto de mil novecientos
noventa y seis, su realización se obtuvo además del acuerdo del Congreso de la
Unión, por aprobación unánime de los órganos legislativos de las entidades
federativas.

Entonces, es evidente que la reforma al precepto constitucional en comento, se llevó

a cabo siguiendo el procedimiento que la propia Norma Suprema establece al
Constituyente Permanente y por lo tanto, esta reforma debemos considerarla como
la expresión de un acto de la voluntad de los propios estados federados, realizado
por conducto de sus respectivos órganos legislativos, los cuales forman parte del
Constituyente Permanente. En esa virtud, es claro que la reforma que se analiza es
producto de la soberanía de los estados y fueron éstos los que otorgaron a un
órgano del Poder Judicial de la Federación, la facultad y responsabilidad de ejercer
el control constitucional sobre los actos y resoluciones de las autoridades electorales
locales, mediante el análisis de su constitucionalidad por medio del juicio de
revisión constitucional electoral, buscando dar eficacia en este campo al principio
de supremacía constitucional.

Ahora bien, ¿cuáles son los alcances del control constitucional de los actos y
resoluciones de las autoridades estatales electorales?

Para dar respuesta a esta interrogante, resulta pertinente dejar establecido cuáles son
las fuentes que pueden originar la inconstitucionalidad de los actos y resoluciones
de las autoridades electorales locales. Son dos los aspectos que pueden originar esta
circunstancia. El primero, es la posible contravención directa de disposiciones
constitucionales que realicen las autoridades electorales locales, por aplicación o
inaplicación indebida de un precepto constitucional.

El segundo aspecto que se considera fuente de la inconstitucionalidad de los actos o

resoluciones, es que del examen de las violaciones que sirvan de sustento a los actos
o resoluciones impugnados, se advierta que derivan de las leyes secundarias
aplicadas, las cuales se encuentran en oposición con las normas fundamentales. En
este caso, no existe una violación directa a un precepto de la Constitución, sino que
la irregularidad constitucional del acto o resolución impugnados, deviene del hecho
de que su producción se sustenta en una norma secundaria, la cual se encuentra en
pugna con la disposición constitucional.

En ambos casos, los alcances del control de la constitucionalidad de los actos y

resoluciones de autoridades electorales locales, se constriñe a que, el Tribunal
Electoral, por conducto de la Sala Superior, podrá determinar por medio de la
sentencia que dicte en el juicio de revisión constitucional correspondiente, que no se
apliquen a los actos o resoluciones combatidos, los preceptos de leyes secundarias
que se invoquen o puedan servir para fundarlos, cuando tales disposiciones
secundarias se oponen a las disposiciones constitucionales. Tal inaplicabilidad de la
norma, tiene como propósito fundamental que los actos o resoluciones rechazados o
combatidos, se ajusten a los lineamientos de la Ley Fundamental y se aparten de
cualquier principio, norma o lineamiento que se le oponga, pero sin hacer alusión
alguna, ni en forma general ni particular en los resolutivos, sobre la
inconstitucionalidad de la norma desaplicada, sino que debe circunscribirse la
sentencia del juicio de revisión constitucional a revocar o modificar los actos o
resoluciones que en forma concreta se reclamaron en el mismo.

Esta facultad que se confiere al Tribunal Electoral, no pugna con lo que establece la
fracción II, del artículo 105 de la Constitución Política, en el sentido de “la única
vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la
prevista en este artículo”, ya que tal imperativo constitucional, sólo tiene el alcance
de establecer que los ordenamientos legislativos no pueden ser anulados en forma
directa en una sentencia, sino sólo a través de la acción de inconstitucionalidad,
pero no impide que el Tribunal Electoral, desaplique una norma en un caso
concreto28.

6. PROCEDENCIA

El juicio de revisión constitucional electoral sólo procederá para impugnar actos o

resoluciones de las autoridades competentes de las entidades federativas para
organizar y calificar los comicios locales o resolver las controversias que surjan
durante los mismos.
El significado de la regla de procedencia transcrita con anterioridad es muy clara y
no merece mayor análisis, ya que proscribe la procedencia del juicio contra todas
aquellas autoridades de los estados de la federación, que sean distintas a las
autoridades electorales locales, que tienen como función la organización, desarrollo
y calificación de los procesos
electorales, como lo son las comisiones estatales de elecciones o institutos
electorales estatales según se les denomine, o bien, de las autoridades estatales
encargadas de resolver las controversias que surjan durante los mismos, como lo
vienen siendo los tribunales estatales de elecciones.

7. REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD

El procedimiento del juicio de revisión constitucional electoral está formado por un

conjunto de elementos vinculados entre sí, de tal forma que la ausencia de uno
impide el análisis de los otros. Son los lineamentos que la ley fija como requisitos
para que se desarrolle el procedimiento del juicio de que se trata, lo que
comúnmente llamamos requisitos de procedibilidad, de tal manera que el
incumplimiento de cualesquiera de ellos, trae como consecuencia el desechamiento
de la demanda correspondiente. Tales requisitos son los siguientes:

Ø Que los actos o resoluciones impugnados por este medio, sean definitivos y
firmes.

No debemos confundir este requisito con el principio de definitividad que también

se contempla como exigencia para la procedencia de este juicio. El que los actos
sean definitivos, se vincula estrechamente con otra característica que se les exige, y
es la de que sean firmes, por lo que se considera que el requerimiento que aquí se
estudia, se satisface con el hecho de que el acto reclamado ponga fin al proceso o
procedimiento del que provenga el acto o resolución impugnados, y que, la ley que
lo regula no establezca la posibilidad de ser impugnado mediante recurso o medio
de defensa alguno.

Ø Que sean violatorios de algún precepto de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos.

Respecto de este pedimento, cabe destacar que en el proyecto de reforma

constitucional a la fracción IV, del artículo 99 de la Carta Magna, en un principio
así lo establecía, sin embargo, en el texto reformado no aparece dicha exigencia.
No obstante, por razones que se desconocen y que sólo pueden ser atribuidas a un
error involuntario del legislador, en la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, sí se conservó dicha exigencia. Esto podría
llevar a una confrontación entre ambas normas, en la que evidentemente perdería la
norma secundaria, ya que por el multialudido principio de supremacía
constitucional, la ley secundaria no puede ir más allá que la Norma Suprema. Sin
embargo, esa posible contradicción queda salvada al considerarse que no
necesariamente, para la procedencia del juicio de que se trata, deba violarse en
forma directa un precepto constitucional, sino que, tomando en cuenta la garantía
constitucional de legalidad, la violación a la Constitución se da en forma directa si
se transgreden sus disposiciones, pero también cuando del examen de las
violaciones que sirven de sustento al acto o resolución reclamado, se advierte que
derivan del hecho de que las leyes aplicadas se encuentren en oposición con las
normas fundamentales.

Ø Que la violación reclamada pueda ser determinante para el desarrollo del

proceso electoral respectivo o el resultado final de las elecciones.

Este pedimento, al igual que los demás, se convierte en un requisito de

procedibilidad cuyo incumplimiento trae como efecto el desechamiento del medio de
impugnación formulado, ya que no basta que se den los elementos que componen el
litigio como son la personería del promovente, su interés jurídico, la transgresión de
una norma sustantiva o adjetiva y la existencia de la parte a quien corresponde decir
el derecho, para que el procedimiento siga su secuela legal, sino que además de
esos elementos necesarios, en todos los medios de impugnación en materia
electoral, se exige la posibilidad de obtener una resolución final favorable, y si no
favorable, cuando menos de trascendencia en el resultado de la elección, exigencia
que se estima justificada atendiendo a la perentoriedad de los procesos electorales, y
en especial del juicio de revisión constitucional electoral, el cual se encuentra
cronológicamente sujeto a los calendarios electorales de los estados, los cuales en
muchos de los casos concluyen sus procesos locales en fechas muy próximas a la
protesta y toma de posesión de los puestos de elección popular. Esta exigencia evita
la promoción de juicios evidentemente frívolos y pone de manifiesto el interés que
siempre ha existido en el Derecho Procesal Electoral, que es el de no tramitar
recursos o medios de defensa meramente académicos e intrascendentes, sino sólo
aquellos que puedan tener un resultado concreto mediante el cual se pueda resarcir
al ofendido en el goce de sus derechos y satisfagan el interés que lo lleva al juicio
de revisión constitucional electoral.

Ø Que la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los

plazos electorales.

Ø Que la reparación solicitada sea factible antes de la fecha constitucional o

legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los
funcionarios electos.

Existe estrecho vínculo entre los dos requisitos transcritos con anterioridad, ya que
el primero, básicamente exige que exista el tiempo suficiente para la tramitación y
resolución del juicio de revisión constitucional, que es el único mecanismo de
defensa con eficacia para reparar el perjuicio legal sufrido por el partido político
recurrente; y el segundo, prácticamente establece como exigencia, que el juicio de
revisión, sea factible de ser resuelto antes de que se instale el órgano electo, o se
haya tomado posesión material y efectiva del puesto de elección popular de que se
trate, respecto de éstos. La teleología de estos requisitos se debe al valor que
protege la norma, consistente en la seguridad que deben tener los gobernados, en el
sentido de que la actuación de los órganos instalados y de los funcionarios que los
integran, será continua y permanente y debe garantizarse que haya certeza y
continuidad en el ejercicio de la función pública correspondiente, certeza y
continuidad que no pueden existir si cabe la posibilidad de que después de
instalados los órganos de gobierno y de haber tomado posesión sus integrantes, se
declare la ineficacia de la instalación del órgano, o de la toma de posesión definitiva
de los funcionarios elegidos, como consecuencia del cumplimiento de la sentencia
del juicio de revisión constitucional electoral que declara la invalidez de la elección
o de la asignación de los funcionarios29.

En relación a estos imperativos, cabe precisar que los conceptos instalación del
órgano y toma de posesión de los funcionarios elegidos, no debe tomarse en el
sentido formal, sino en el material que se considera es más amplio, y consiste en la
entrada real en ejercicio de la función, mediante la realización de las actividades
propias del órgano o del funcionario30.
Ø Que se hayan agotado en tiempo y forma todas las instancias previas
establecidas por las leyes, para combatir los actos o resoluciones electorales en
virtud de los cuales se pudieran haber modificado, revocado o anulado.

Por último, basta decir que este requisito no significa otra cosa sino el principio de
definitividad de los actos procesales aplicado a esta materia, y que en esencia
requiere que antes de ocurrir al juicio de revisión constitucional electoral, el partido
recurrente deberá haber agotado todas las instancias o recursos que la ley electoral
local establezca para impugnar los actos o resoluciones que reclama, de tal suerte
que si no lo hace así, el juicio resulta improcedente, considerando en forma
particular que la improcedencia deviene del consentimiento tácito del acto, al no
haber sido impugnado en tiempo y forma por el partido que se diga agraviado, a
través del medio de impugnación previsto por la legislación local que regula el acto.

8. DE LA COMPETENCIA

El artículo 87 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia

Electoral, establece que es competente para resolver el juicio de revisión
constitucional electoral la Sala Superior del Tribunal Electoral, en única instancia,
siempre y cuando se trate de actos o resoluciones relativos a las elecciones de
gobernadores, diputados locales, autoridades municipales, Jefe de Gobierno,
diputados a la Asamblea Legislativa y titulares de los órganos político-
administrativos del Distrito Federal.

9. DE LA LEGITIMACIÓN Y PERSONERÍA

Para establecer quiénes están legitimados para promover el juicio de revisión

constitucional electoral y de qué manera se acredita la personería, es necesario dejar
establecido primero quiénes revisten el carácter de partes en el mismo, a efecto de
poder establecer quiénes podrán tener personería para defender los intereses de cada
una de ellas.

En la relación jurídico-procesal intervienen cuando menos tres sujetos: dos, que son
aquéllos entre los que se ubica el conflicto de intereses, y un tercero, que es el
juzgador.
Las partes, al igual que el juzgador son los sujetos principales de la relación
jurídico-procesal, pero a diferencia del juzgador -que es el sujeto procesal ajeno a
los intereses en litigio-, las partes son los sujetos del proceso cuyos intereses
jurídicos se controvierten en el proceso, que en otros términos se designan como
actor y demandado, entendiendo por el primero, el que reclama la titularidad de la
pretensión, y por el segundo, a quien se le reclama la misma.

Aplicados al juicio de revisión constitucional electoral y tomando en consideración

los actos y resoluciones contra los cuales se establece su procedencia, así como al
instituto político que faculta para promoverlo, podemos afirmar con toda seguridad
que son partes en este juicio:

Ø Los partidos políticos, quienes en todo caso revestirán el carácter de parte

actora, ya que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley
General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, que
establece que el juicio de referencia “...sólo podrá ser promovido por los
partidos políticos...”, se les legitima en forma exclusiva para ejercer esa acción
impugnativa;

Ø Las autoridades de los estados y del Distrito Federal, competentes para

organizar y calificar los comicios electorales locales y las de los estados y del
Distrito Federal, encargadas de resolver las controversias que se susciten con
motivo de los mismos, las que en todos los casos tendrán el carácter de
demandados y que podrán ser las comisiones estatales de elecciones o institutos
estatales de elecciones, según se les denomine y los tribunales estatales
electorales; y

Ø Los partidos terceros interesados y los coadyuvantes, que serán los candidatos a
puestos de elección popular postulados por los partidos políticos.

Conforme a lo expuesto, queda claro que los únicos legitimados para promover el
juicio que aquí se estudia, son los partidos políticos.

Ahora bien, los partidos políticos al ser personas morales, no pueden comparecer
con la totalidad de sus integrantes a la Sala Superior a reclamar justicia. Es aquí en
donde resulta pertinente analizar lo relativo a la personería y dejar claro que,
tratándose del juicio de revisión constitucional electoral, tendrán personería para
promoverlo a nombre de los partidos políticos, sus representantes legítimos, que
serán las personas físicas que reúnan los atributos que la ley exige para promover
en nombre de otro, determinando la propia Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, que cuentan con esos atributos para estos
efectos, los representantes de los institutos políticos denominados partidos y que
son:

Ø Los registrados formalmente ante el órgano electoral responsable, cuando éste

haya dictado el acto o resolución impugnados;

Ø Los que hayan interpuesto el medio de impugnación jurisdiccional al cual le

recayó la resolución impugnada;

Ø Los que hayan comparecido con el carácter de terceros interesados en el medio

de impugnación jurisdiccional al cual le recayó la resolución combatida; y

Ø Los que tengan facultades de representación de acuerdo con los estatutos del
partido político respectivo, en los casos que sean distintos a los precisados en
los apartados anteriores.

10. PLAZOS Y TÉRMINOS

Por lo que se refiere al juicio de revisión constitucional electoral, del análisis

minucioso e integral del libro cuarto de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, se advierte que no existe una regla especial que
fije el tiempo para la formulación del juicio de que se trata. A fin de establecerlo, se
estará a la regla común prevista en el párrafo 1 del artículo 8 de la ley citada y, en
consecuencia, el plazo para la interposición del juicio de revisión constitucional
electoral será de cuatro días contados a partir del siguiente a aquél en que se tenga
conocimiento del acto o resolución impugnado, o se hubiese notificado de
conformidad con la ley aplicable en el caso que la hubiere y ordenare la notificación
y la forma de realizarla.

11. DEL TRÁMITE

El artículo 90 de la ley adjetiva, establece un procedimiento o trámite que

fácilmente podemos llamar sumarísimo, ya que exige que el escrito de demanda,
sus anexos, el expediente completo en que se dictó el acto o resolución impugnados
y el informe circunstanciado, una vez recibidos y de inmediato, deberán ser
remitidos a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, y aunque impone la obligación de publicitarlo, no le permite que
retenga la documentación, sino que por el contrario, si dentro del plazo de
publicación recibiere alguna documentación o escrito de algún tercero, deberá
mandarla de inmediato a la Sala Superior, sin esperar a que transcurran las setenta y
dos horas que se establecen para publicarlo. En caso de no existir escrito alguno,
dará cuenta de ello por la vía más expedita a la sala del conocimiento, así como de
la conclusión del plazo legal fijado para ello.

12. SUSTANCIACIÓN

Es pertinente destacar lo establecido en el artículo 92 de la Ley General del Sistema

de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en el sentido de que recibido el
escrito por el que se promueve el juicio; los anexos del mismo; el expediente en que
se dictó el acto o resolución impugnado y el informe circunstanciado, el presidente
de la sala turnará de inmediato al magistrado electoral que corresponda. De igual
manera se hará cuando se reciba la documentación relativa a la comparecencia de
terceros interesados.

Esta regla difiere por completo al procedimiento o sustanciación que se establece en

el artículo 19 de la ley de la materia, precisamente por la naturaleza sumarísima que
se le da, ello evidentemente con la finalidad de que se logre el cumplimiento de los
requisitos de procedibilidad que han sido analizados con anterioridad y que tienen
íntima relación con la perentoriedad de los procesos electorales locales y sobre
todo, para no hacer nugatoria la justicia electoral al establecer una serie de trámites
que sólo tendrían como efecto retardar la resolución del juicio de revisión
planteado.

De la sustanciación que establece el artículo 19 de la ley en comento y conservando

sobre todo la expeditez de la justicia electoral, en la sustanciación del juicio de
revisión constitucional electoral, se preservan actos de la autoridad resolutora tales
como los siguientes:

Ø Si los tiempos lo permiten, la Sala Superior podrá realizar y ordenar las

diligencias que sean necesarias para la sustanciación de los expedientes;
Ø El magistrado electoral, a quien corresponda el conocimiento del asunto, tendrá
la obligación de revisar que el escrito del medio de impugnación reúna todos los
requisitos exigidos por la ley;

Ø El magistrado electoral, propondrá a la sala el proyecto de sentencia por el que

se deseche de plano el medio de impugnación cuando no cumpla con alguno o
algunos de los requisitos de procedibilidad ya señalados con anterioridad, o
bien, con las reglas de procedencia;

Ø Respecto al informe circunstanciado, se considera que se seguirá aplicando la

regla común establecida al respecto, de tal manera que si la autoridad
responsable no lo rinde o no lo envía dentro del plazo señalado por la ley, el
medio de impugnación se resolverá con los elementos que obren en autos y se
tendrán como presuntivamente ciertos los hechos constitutivos de la violación
reclamada, salvo que del expediente se desprenda lo contrario;

Ø El magistrado electoral, en este juicio y en relación con el escrito del tercero

interesado, en el proyecto de sentencia podrá proponer tenerlo por no
presentado cuando se formule fuera de los tiempos que para ese efecto establece
la ley; cuando no lo presente ante la autoridad señalada como responsable;
cuando no conste el nombre del tercero interesado; cuando no precise la razón
del interés jurídico en que se funden las pretensiones concretas del
compareciente; o no conste el nombre y firma de quien lo formula; y

Ø Si el medio de impugnación reúne todos los requisitos, lo admitirá y puesto en

estado de resolución, se dictará la sentencia correspondiente sometiéndose a la
consideración de la sala, fijándose previamente en los estrados tanto el auto
como la sentencia que se dicte en el orden que corresponde.

13. EFECTOS DE LAS SENTENCIAS

No resta sino analizar cuales son los efectos de las sentencias que se dicten en el
juicio de revisión constitucional electoral, los que de acuerdo a lo dispuesto en el
artículo 93 de la ley de la materia, serán los siguientes:

Ø Confirmar el acto o resolución impugnado; y

Ø Revocar o modificar el acto o resolución impugnado y, consecuentemente,

proveer lo necesario para reparar la violación constitucional que se haya
cometido.
Confirmar el acto o resolución impugnado no significa otra cosa, sino que los
agravios esgrimidos por la parte actora no desvirtuaron los razonamientos y el
sustento jurídico en que se apoyó el acto impugnado, ya sea por que dichos
conceptos de agravio resultaran infundados al no ser acordes a la legislación, o
bien, aunque fundados resulten inoperantes para los efectos buscados a través de la
pretensión formulada por el promovente.

La revocación, por el contrario, tiene como consecuencia lógica y legal dejar sin
efecto jurídico alguno el acto o resolución impugnado, y trae como consecuencia la
modificación de una parte del acto o resolución impugnado y por ende, la parte no
acorde a derecho, deberá ser reparada, a través de las medidas que la Sala Superior
provea para reparar la violación constitucional acreditada, sea por reenvío o para el
efecto de que la responsable emita otro acto o resolución ajustado a las normas
constitucionales que fueron violentadas, o bien, en plenitud de jurisdicción, la Sala
Superior emitirá la resolución que corresponda, sustituyéndose de esta manera a la
responsable.

NOTAS
1 CALAMANDREI, Piero. Derecho Procesal Civil., en: Biblioteca clásicos del derecho.Tr.: Enrique Figueroa Alfonzo. Ed.

Harla, vol. II. México, 1997, p. 249.

2 COUTURE, Eduardo J. Vocabulario Jurídico. Ed. Depalma. Buenos Aires, Argentina, 1978, p. 507.

3 OVALLE FAVELA, José. El recurso de Inconformidad, consultable en el Centro de Capacitación Judicial Electoral del

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 1995, p. 1.

4 GALVÁN RIVERA, Flavio. Recurso de Inconformidad, consultable en el Centro de Capacitación Judicial Electoral del

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 1995, p. 1.

5Vid. GARCÍA OROZCO, Antonio. Legislación Electoral Mexicana. Adeo Editores, 3ª ed. México, 1973, pp. 280 a 359.

6 Cfr. NOTIFICACIÓN POR FAX. REQUISITOS PARA SU VALIDEZ. Sala Superior. S3EL 011/98, en: Revista Justicia

Electoral. Suplemento No. 2. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 1998, p. 62.
7 GÓMEZ LARA, Cipriano. Teoría General del Proceso. Ed. Harla, 9ª ed. México, 1996, p. 100.

8 Artículo 51, párrafos 1 y 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

9 Cfr. ESCRITO DE PROTESTA, VALOR PROBATORIO DEL y ESCRITO DE PROTESTA, NATURALEZA JURÍDICA

DEL, en: Memoria 1991. Tribunal Federal Electoral. Talleres Gráficos de la Nación. México, 1992, p. 218.
10 Vid. Justicia Electoral. Suplemento Número 1. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

México, 1997, pp. 59 a 62.

11 Artículo 61, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

12 CETINA MENCHI, David. Recurso de Reconsideración, ponencia presentada en: Curso de Derecho Electoral,

Universidad Veracruzana. Xalapa, Veracruz. México, 6 de marzo de 1999.

13 Ibid., p. 2.

14 OROZCO HENRÍQUEZ, José de Jesús. Justicia Electoral y Resolución de Conflictos, en: Revista Justicia Electoral. No.

11. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 1998, p. 47.
15 CETINA MENCHI, David. Op. Cit., p. 2.

16 Dictamen de la Cámara de Senadores sobre las reformas a los artículos 41, 54, 60, 63, 74 y 100 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 3 de septiembre de 1993.
17 CETINA MENCHI, David. Op. Cit., p. 7.

18 Cfr. RECONSIDERACIÓN, CONCEPTO DE SENTENCIA DE FONDO, PARA LA INTERPOSICIÓN DEL RECUSO,

en: Justicia Electoral. Suplemento No. 1. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 1997,
p. 62.
19 OVALLE FAVELA, José. Teoría General del Proceso. Ed. Harla, 4ª ed. México, 1996, p. 134.

20 Cfr. TERCERO INTERESADO. PUEDE INTERPONER EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN (MEDIANTE

REPRESENTANTE LEGÍTIMO) AUN CUANDO NO HAYA INTERVENIDO EN EL RECURSO DE

INCONFORMIDAD, en: Memoria 1994, t. II. Tribunal Federal Electoral. México, 1995, p. 679.
21 Cfr. RECONSIDERACIONES CONEXAS. CUÁNDO PROCEDE LA INTERPUESTA POR EL VENCEDOR DE LA

ELECCIÓN. Op. Cit. Supra, nota 6, pp. 30 y 31.

22 Diccionario Jurídico Mexicano, t. P-Z. Ed. Porrúa, 9ª ed. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, 1996,

p. 2426.
23 GÓMEZ LARA, Cipriano. Teoría General del Proceso. Ed. Harla, 9ª ed. México, 1996, p. 239.

24 TENA RAMÍREZ, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. Ed. Porrúa, 31ª ed. México, 1997, p. 491.

25 PALLARES, Eduardo. Diccionario de Derecho Procesal Civil. Ed. Porrúa, 23ª ed. México, 1997, p. 464.

26 Diccionario de la Lengua Española, t. II. Real Academia Española. Ed. Espasa-Calpe, S.A., 20ª ed. Madrid, España,

1984, p. 1187.
27 CASTILLO GONZÁLEZ, Leonel. Juicio de Revisión Constitucional Electoral, trabajo presentado en la reunión celebrada

con la Misión de Expertos de la ONU, para el Estudio del Sistema Electoral Mexicano, el 22 de abril de 1997.
28 Cfr. TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. TIENE FACULTADES PARA

DETERMINAR LA INAPLICABILIDAD DE LEYES SECUNDARIAS CUANDO ÉSTAS SE OPONGAN A

DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES. S3EL 018/98, en: Op. Cit. Supra, nota 6, p. 87.
29 Ibid., p. 87.

30 Cfr. INSTALACIÓN DE LOS ÓRGANOS Y TOMA DE POSESIÓN DE LOS FUNCIONARIOS ELEGIDOS. SÓLO

DETERMINAN LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL, SI SON

DEFINITIVOS. Tesis Relevante. Op. Cit. Supra, nota 6, pp. 55 y 56.
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Federación, Colección Legislaciones, México, 1998.

Constitución Política del Estado de Chihuahua. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, México, 1997.
Constitución Política del Estado de Chiapas. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Colección Legislaciones, México, 1998.

Constitución Política del Estado de Durango. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Colección Legislaciones, México, 1998.

Constitución Política del Estado de Jalisco. Congreso del Estado 1997.

- - Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Colección Legislaciones, México,
1997.
Constitución Política del Estado de Michoacán. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, Colección Legislaciones, México, 1998.

Constitución Política del Estado de Sinaloa. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Colección Legislaciones, México, 1998.

Constitución Política del Estado de Tamaulipas. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, Colección Legislaciones, México, 1998.

Constitución Política del Estado de Yucatán. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Colección Legislaciones, México, 1998.

Constitución Política del Estado de Zacatecas. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, Colección Legislaciones, México, 1998.

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California. Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, México, 1997.

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chihuahua. Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, Colección Legislaciones, México, 1998.

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, Colección Legislaciones, México, 1998.

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla. Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, Colección Legislaciones, México, 1998.

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco. Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, Colección Legislaciones, México, 1997.

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala. Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, Colección Legislaciones, México, 1998.

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave. Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, Colección Legislaciones, México, 1997.

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Ley Electoral del Estado de Chihuahua. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Colección Legislaciones, México, 1998.

Ley Electoral del Estado de Jalisco. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
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Ley Electoral del Estado de Sinaloa. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Colección Legislaciones, México, 1998.

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CÓDIGOS

Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia
Federal.

Código de Elecciones y Derechos de los Ciudadanos y las Organizaciones Políticas del Estado Libre
y Soberano de Veracruz-Llave. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 1998.

Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca. Tribunal Electoral del

Poder Judicial de la Federación, México, 1998.

Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Tabasco. Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación, México, 1997.
Código de Procedimientos Civiles del Estado de Sonora.

Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Morelos.

Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Zacatecas.

Código Electoral del Estado de Chiapas. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Colección Legislaciones, México, 1998.

Código Electoral del Estado de Michoacán. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Colección Legislaciones, México, 1998.

Código Electoral del Estado de Puebla. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Colección Legislaciones, México, 1998.

Código Electoral del Estado de Tamaulipas. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Colección Legislaciones, México, 1998.

Código Electoral del Estado de Tlaxcala. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Colección Legislaciones, México, 1998.

Código Electoral del Estado de Yucatán. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Colección Legislaciones, México, 1998.

Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Zacatecas. Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación, Colección Legislaciones, México, D.F., 1998.

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (1990).

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (1994).

- - Reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 22 de
noviembre de 1996.

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, México, 1997.

Código Federal Electoral (1987).

Código Fiscal de la Federación.

Código Penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Común y para toda la República en
Materia del Fuero Federal (1931).

Código Penal para el Distrito y Territorios Federales (1871), (1929).

REGLAMENTOS

Reglamento Interno del Tribunal Electoral Electoral del Poder Judicial de la Federación, México,
1997.

Reglamento que establece los lineamientos, formatos, instructivos, catálogos de cuentas y guía
contabilizadora aplicables a los partidos políticos nacionales en el registro de sus ingresos y
 egresos en la presentación de sus informes, Instituto Federal Electoral, México, acuerdo del 16
de septiembre de 1998.

DECRETOS

Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana (1814).

Decretos de Reformas y Adiciones al Título Vigésimo Cuarto del Código Penal Vigente (1990),
(1994), (1996).

Decreto de Reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en

el Diario Oficial de la Federación, México, 22 de noviembre de 1996.

Dictamen de la Cámara de Senadores sobre las reformas a los artículos 41, 54, 60, 63, 74 y 100 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicadas en el Diario Oficial de la
Federación el 3 de septiembre de 1993.

Iniciativa de Reformas a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Exposición de Motivos, México, 6 de
abril de 1995.

ACUERDOS

Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el que se modifican los contenidos
del acuerdo tomado por el órgano en sesión celebrada el 28 de febrero de 1994 en relación a
los observadores electorales y por el que establecen lineamientos adicionales para su
acreditación y actuación, 29 de julio de 1994.

Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el cual se establecen lineamientos
para la acreditación y desarrollo de las actividades de los ciudadanos mexicanos, como
observadores durante la Jornada Electoral Federal de 1994.

Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se establecen lineamientos
para la acreditación y desarrollo de las actividades de los ciudadanos mexicanos, como
observadores durante el Proceso Electoral Federal de 1997, 23 de diciembre de 1996.

Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se establecen las bases y
criterios con que habrán de atenderse e informar a los visitantes extranjeros que acudan a
conocer las modalidades del Proceso Electoral Federal de 1997, 21 de febrero de 1997.

Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se establecen las bases y
criterios con que habrá de atenderse e informar a los visitantes extranjeros que acudan a
conocer las modalidades del Proceso Electoral Federal de 1997, 30 de marzo de 1997.

Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se establecen lineamientos
para la acreditación y desarrollo de las actividades de los ciudadanos mexicanos que actuarán
como observadores electorales al Proceso Electoral Federal de 1997, 3 de junio de 1997.

Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se establecen los lineamientos
y el formato a que deberán sujetarse las organizaciones de observadores electorales en la
rendición de sus informes sobre el origen, monto y aplicación del financiamiento que obtengan
 para el desarrollo de las actividades relacionadas directamente con la observación electoral, 25
de marzo de 1997.

Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral respecto de las solicitudes presentadas
por diversas personas y organizaciones para acudir al país en calidad de visitantes extranjeros
en ocasión del Proceso Electoral Federal de 1997, 6 de septiembre de 1997, (añade nombres de
solicitantes respecto al acuerdo del 3 de junio de 1997).

Acuerdo sobre las Reformas Constitucionales y Régimen Electoral, Comisión de Reforma Electoral,
Compilación de Documentos Técnicos de Análisis, Organización de los Estados Americanos,
Guatemala, 1998.

CIRCULARES

Circular del Instituto Nacional de Migración para facilitar el ingreso a los Estados Unidos
Mexicanos a los visitantes extranjeros que se encuentren interesados en el conocimiento de las
modalidades del desarrollo del Proceso Electoral Federal de 1997, 13 de junio de 1997.

Circular del Instituto Nacional de Migración para la internación y documentación de extranjeros

vinculados con medios de comunicación social y visitantes extranjeros invitados, interesados en
el conocimiento de las modalidades del desarrollo del Proceso Electoral Federal de 1994 en
México, julio de 1994.

ACTAS

Acta Constitutiva y de Reformas de 1847.

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Elegibilidad de candidatos. Oportunidad para su análisis e impugnación, en: Justicia Electoral,

Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento No. 1, 1997.

Exhaustividad principio de. Las autoridades electorales deben observarlo en las resoluciones que
emitan, en: Justicia Electoral, Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
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Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, Es improcedente

contra actos de partidos políticos, en: Justicia Electoral, Revista del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, México, Suplemento No. 1, 1997.

Principio de conservación de los actos públicos válidamente celebrados. Su aplicación en la

determinación de la nulidad de cierta votación, cómputo o elección, en: Justicia
Electoral, Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México,
Suplemento No. 2, 1998.

Principio de legalidad electoral, en: Justicia Electoral, Revista del Tribunal Electoral del Poder
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Reconsideración, Prevista en el artículo 192 del Estatuto del Servicio Profesional Electoral. Es
optativa agotarla. Tercera época, Sala Superior, suplemento Nº 1, año 1997, México, 1997.

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Quinta Época, Segunda Sala, t. C, p. 1026.
Quinta Época, Tercera Sala, t. XXIX, p. 1119.
Quinta Época, Tercera Sala, t. CXXVI, p. 621.
Quinta Época, Tercera Sala, t. CXXVIII, p. 559.
Quinta Época, Tercera Sala, t. CXIX, p. 351.
Quinta Época, Tercera Sala, t. LXX, p. 1333.
Quinta Época, Tercera Sala, t. LXXXVII, p. 887.
Quinta Época, Sala Auxiliar, t. CXXVI, p. 526.
Quinta Época, Sala Auxiliar, t. CXVII, p. 1169.
Sexta Época, Tercera Sala, t. XXVI, Cuarta Parte, p. 48.
Sexta Época, Tercera Sala, t. LX, Cuarta Parte, p. 177.
Séptima Época, Pleno, vol. 71, Primera Parte, p. 23.
Séptima Época, Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, t. 42, Cuarta Parte, p.
17.
Séptima Época, Cuarta Sala, t. 151-156
Octava Época, Quinta Parte, p. 149. Tesis que también aparece en Apéndice 1917-1985, t. III,
Segunda Parte 1.
Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, Tercera Sala, Vol. 199-
204, Cuarta Parte, p. 18.
Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, t. III, Segunda Parte-1, p.
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Novena Época, Tribunales Colegiados de Circuito, t. III y VII, Tesis IV, México, 1996-1998.
Novena Época, Salas y Tribunales Colegiados de Circuito, t. V, México, abril de 1997.
Novena Época, Pleno y Salas, t. V, México, marzo de 1997, pp. 261 y 262.
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Novena Época, Pleno y Salas, t. VII, México, marzo de 1998, pp. 523 y 524.
Novena Época, Pleno y Salas, t. IX, México, enero de 1999, pp. 513 y 517.
Novena Época, Salas y Tribunales Colegiados de Circuito, México, febrero de 1999,
pp. 287 y 288.
Novena Época, Salas y Tribunales Colegiados de Circuito, México, abril de 1999,
pp. 255, 256 y 552.
Novena Época, Tribunales Colegiados de Circuito y Acuerdos, México, octubre de 1998.
Novena Época, t. IX, marzo de 1999. Acciones de Inconstitucionalidad y Controversias
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Novena Época, Pleno, Salas y Tribunales Colegiados de Circuito, México, 1999; t. II, diciembre de
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TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL. Criterios de Jurisprudencia y Tesis Relevantes, en:

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TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL. Escrito de Protesta, Valor Probatorio del y Escrito de

Protesta, Naturaleza Jurídica del, en: Memoria 1991, Talleres Gráficos de la Nación,
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Federación, Año 3, No. 2, Marzo-Abril 1997.

Boletín del Centro de Capacitación Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, Año 3, No. 3, Mayo-Junio 1997.

Boletín del Centro de Capacitación Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, Año 3, No. 5, Septiembre-Octubre 1997.

Boletín del Centro de Capacitación Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, Año 3, No. 6, Noviembre-Diciembre 1997.

Boletín del Centro de Capacitación Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, Año 4, No. 1, Enero-Febrero 1998.

Boletín del Centro de Capacitación Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, Año 4, No. 3, Mayo-Junio 1998.

Boletín del Centro de Capacitación Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, Año 4, No. 4, Julio-Agosto 1998.

Boletín del Centro de Capacitación Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, Año 4, No. 6, Noviembre-Diciembre 1998.
Boletín del Centro de Capacitación Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, Año 5, No. 5, Septiembre-Octubre 1999.

Boletín del Centro de Capacitación Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
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 1237

ÍNDICE ONOMÁSTICO

A Bazán, Víctor: 956

Becerra Bautista, José: 979
Abbagnano, Nicola: 424 Becerra Rojasvértiz, Rubén: 101
Acosta Romero, Miguel: 211, 643, 645, 649, 652, Becerra, Ricardo: 344, 505, 951
675, 849 Begné Guerra, Alberto: 190
Adame Goddard, Jorge: 972 Bentham, Jeremy: 725
Aguinaco Alemán, José Vicente: 920, 921 Berlín Valenzuela, Francisco: 350, 526, 853
Aguirre Anguiano, Sergio Salvador: 920, 921 Bidart Campos, Germán J.: 987
Alanís Figueroa, María del Carmen: 161, 297 Bigne de Villeneuves, Marcel de la: 37
Alcalá-Zamora y Castillo, Luis: 856 Biscaretti di Ruffía Paolo: 918
Alcalá-Zamora y Castillo, Niceto: 983 Blanco Valdés, Roberto: 494
Alcocer Villanueva, Jorge: 534 Bobbio, Norberto: 56, 57, 58, 109, 143, 481
Alejandro Magno: 7 Bocaccio, Giovanni: 18
Alejandro VI: 21 Boccadelli: 18
Alemán Valdés, Miguel: 426, 670 Bodin, Jean: 28, 429
Almaraz, José: 789, 797, 798, 801 Boecio, Severino: 424
Alonso, Martín: 350, 966 Bogdanor, Vernon: 81
Althusius, Johannes: 28 Boisguillebert: 25
Amuchategui Requena, Irma Griselda: 83 Bonifaz, Leticia: 104, 105, 106
Andrade Sánchez, Eduardo: 361 Bonnecase, Julien: 846, 847
Aragón Reyes, Manuel: 81, 85, 844 Borgia, César: 21
Arellano García, Carlos: 976, 978, 981 Borja, Rodrigo: 140
Arenas Bátiz, Carlos Emilio: 88, 130, 136 Bossuet, Jacques Bénigne: 25
Arendt, Hannah: 731, 738 Botticelli, Sandro Filipepi: 18
Argándar, Francisco de: 996 Boulainvilliers: 25
Aristóteles: 6, 8, 10, 402, 432 Boulanger, Jean: 845
Arminio, Hermann: 19 Bramante, Donato: 18
Arnaldo Alcubilla, Enrique: 145, 285 Braunias, Karl: 853
Arriaga, Ponciano: 406 Bravo, Nicolás: 1004
Arteaga Nava, Elisur: 466 Brea Franco, Julio: 293, 295, 316
Askin, Benjamín: 14 Bryce, James: 60
Augusto: 793 Buber, Martin: 40
Ávila Camacho, Manuel: 670, 801 Bueno, Miguel: 729, 730, 731
Aznar, José María: 679 Burckhardt, Jacobo: 20
Azuela Güitrón, Mariano: 920, 921 Burdeau, Georges: 38
Azuela Rivera, Mariano: 920 Burgoa Orihuela, Ignacio: 171, 400, 409, 453, 459,
492, 496, 497, 499, 908, 921, 922, 967, 975
B Bustamante, Anastasio: 1004

Babbit, Bruce: 675 C

Badillo Gutiérrez, Óscar Eduardo: 257
Bailey, John: 568, 569 Caballero, Gloria: 908
Barasch, Eugène A.: 845 Cabanellas, Guillermo: 101, 856, 975, 1088
Barnave, Antoine: 138 Cabrera Acevedo, Lucio: 924
Barnes, Jeffrey: 121 Calamandrei, Piero: 973, 974, 976, 977, 978, 983,
Barquín Álvarez, Manuel: 114, 115, 528, 567 1137
Barreiro Perera, Francisco Javier: 797, 811 Canosa Usera, Raúl: 119
Battle, Lorenzo: 495 Cappelletti, Mauro: 905, 911, 913, 915, 916, 923,
998
1238

Caracalla, Marco Aurelio Antonio Basiano llamado: 9 De la Mata Pizaña, Felipe: 474, 928
Cárdenas Gracia, Jaime F.: 188, 489, 492, 493, 496 De la Peza Muñoz Cano, José Luis: 474, 676, 778,
Carpizo Mcgregor, Jorge: 83, 99, 114, 115, 217, 619, 781, 852, 926, 951, 1067, 1071
651, 813, 906, 1014 De Lamo Rubio, Jaime: 286
Carrancá y Rivas, Raúl: 802 De Pina Vara, Rafael: 408, 848
Carrancá y Trujillo, Raúl: 802 De Pina, Rafael: 848
Carranza, Venustiano: 669, 670 Del Castillo del Valle, Alberto: 909, 912
Carrara, Francesco: 793 Delos, Jean T.: 420, 972
Carré de Malberg R.: 54, 177 Demóstenes: 8
Carrillo Flores, Antonio: 535 Derrida, Jaques: 743
Casiodoro de Reina: 18 Descartes, René: 30, 136
Castañeda González, Jorge A.: 643, 645, 649, 652, Dewey, John: 740
675 Díaz, Porfirio: 484, 1010
Castillo González, Leonel: 778, 781, 782, 783, 1064, Díez-Picazo, Luis M.: 101
1186 Dilthey, Wilhelm: 31
Castillo Ruíz, Rafael: 1114 Dondé, Salvador: 927
Castillo, Pilar del: 563, 566 Dorantes Tamayo, Luis: 401, 983
Castro Dobles, Marisol: 282 Duguit, León: 12, 47
Castro y Castro, Juventino V.: 920, 930, 943, 1085 Duverger, Maurice: 59, 62, 67, 68, 69, 80, 144, 527,
Catalina II de Rusia: 26 528
Cervantes, Julio: 925, 1011
Cetina Menchi, David: 893, 975, 1160, 1163 E
Chávez Castillo, Raúl: 988
Chiovenda, Giuseppe: 967, 969, 970, 971, 972, 983 Echeverría Álvarez, Luis: 493
Cicerón, Marco Tulio: 8 Eco, Umberto: 741
Coing, Helmut: 137 Elías Musi, Edmundo: 658, 928
Colbert, Jean Baptiste: 24 Emeri, Claudè: 152
Conso, Giovanni: 845 Enrique IV: 25
Copi, Irving: 96 Epicteto: 423
Cordero, Luis Alberto: 561 Erasmo de Rotterdam: 18
Córdova, Arnaldo: 37 Escriche, Joaquín: 697, 699
Coronado, Mariano: 433 Esparza Martínez, Bernardino: 485
Cortés, Cecilia: 529
Cos, José María: 996 F
Cosío Villegas, Daniel: 1012
Cossío, José Ramón: 124, 126 Fairén Guillén, Víctor: 979, 1049
Cotarelo, Ramón: 530, 531, 532 Farías Mackey, Luis: 367
Cotteret, Jean Marie: 152 Federico el Grande de Prusia: 26
Couture, Eduardo J.: 1061, 1138 Fénelon, Francois de Salignac: 25
Covarrubias Dueñas, José de Jesús: 1061, 1062, 1067, Fernández Baeza, Fernando: 293
1074 Fernández Doblado, Luis: 793, 840
Covarrubias Flores, Rafael: 1061 Fernández Segado, Francisco: 310
Covarrubias y Leyva, Diego: 49 Ferrater Mora, José: 423
Cromwell, Oliver: 24 Ficino, Marcilio: 18
Curvosier, André: 19 Figueroa Alfonzo, Enrique: 973
Fix-Zamudio, Héctor: 676, 909, 910, 911, 917, 918,
D 919, 924, 982, 1059, 1061, 1062, 1064, 1104
Florís Margadant, Guillermo S.: 402, 671
Dabin, Jean: 54, 55 Fraga, Gabino: 149, 175, 676, 707, 708, 709, 718,
Dajer Nahúm, Ricardo: 675 721, 849, 919, 967, 968
De Andrea Sánchez, Francisco José: 500 Franción: 19
De Buen Lozano, Néstor: 852 Francisco Franco: 565
De Cabo de la Vega, Antonio: 142, 526 Francisco I: 18
De la Madrid Hurtado, Miguel: 499 Franco González Salas, José Fernando: 282, 930, 931,
1026, 1034, 1055, 1064, 1069, 1083
 1239

Frank Smith, James: 500 Herrero Álvarez, Juan Manuel: 251, 254
Fuchs, Jochen: 620, 668 Hidalgo y Costilla, Miguel: 679
Fuentes Cerda, Eloy: 778, 779, 781 Hierro, Liborio: 145
Fuentes Díaz, Vicente: 484 Hinojosa, Óscar: 534, 564
Hitler, Adolf: 563
G Hobbes, Thomas: 28, 29, 33
Homs Tirado, María Elena: 254
Galeana de Valadés, Patricia: 1006 Horn, Hans-Rudolf: 563, 564
Galindo Becerra, Eduardo: 658 Hume, David: 135, 136, 137, 734
Galindo Garfias, Ignacio: 146, 437
Gallo Álvarez, Gabriel: 1048 I
Galván Rivera, Flavio: 161, 187, 193, 301, 626, 659,
888, 1055, 1059, 1069, 1100, 1140 Iglesias, José María: 414, 907, 923, 924, 926, 930,
García Álvarez, Yolli: 364 993, 994, 995, 1000, 1004, 1006, 1007, 1008,
García Máynez, Eduardo: 102, 125, 147, 417, 846, 1009, 1010, 1016, 1022, 1055, 1056
847, 907 Íñiguez, Santiago: 145
García Orozco, Antonio: 182, 996, 1003, 1013, 1017, Ionasco, Trojan R.: 845
1021, 1022, 1108, 1116, 1127, 1141
García Ramírez, Sergio: 85, 408, 1114 J
Gil Valdivia, Gerardo: 525
Goldstein, Mateo: 525 Japiot, René: 845
Goleman, Daniel: 1050 Jaramillo, Juan: 177
Gómez de Silva, Guido: 424 Jellinek, Georg: 10, 12, 13, 37, 45
Gómez Lara, Cipriano: 847, 969, 981, 1049, 1051, Jéze, Gastón: 138
1090, 1098, 1149, 1177 Jiménez Campo, Javier: 88
Gómez Pedraza, Antonio: 1004 Jiménez de Asúa, Luis: 833
Góngora Pimentel, Genaro David: 920 José II de Austria: 26
González de la Vega, Francisco: 802 Juan Sin Tierra: 403
González de la Vega, René: 808 Juárez Cruz, Alejandro: 636, 638, 657
González Encinar, José Juan: 563 Juárez García, Benito Pablo: 799, 1006
González Graf, Jaime: 660 Justiniano: 402
González Uribe, Héctor: 415, 1050
González, Felipe: 679 K
Gortari, Eli de: 738
Gramsci, Antonio: 17 Kant, Emmanuel: 36, 37, 735, 741, 742
Granados Chapa, Miguel Ángel: 660 Kelsen, Hans: 39, 40, 102, 104, 105, 106, 113, 561,
Grocio, Hugo: 24, 34 732, 907, 915
Gudiño Pelayo, José de Jesús: 920, 1055, 1072 Kingsley, Jean-Pierre: 678
Guerrero, Vicente: 1004 Kisch, Wilhelm: 981
Gui Mori, Tomás: 119 Kropotkin, Piotr Alexélevich: 49
Gutiérrez de Velasco, Manuel: 1107 Kuri Breña, Daniel: 420
Gutiérrez Sáenz, Raúl: 74
Gutiérrez Salazar, Sergio Elías: 182, 1016, 1021, 1024 L
Guyard, Charles: 845
Lajous, Adrián: 675
H Lara León, Rubén: 208
Lara Sáenz, Leoncio: 502
Hammurabi: 402 Larenz, Karl: 137
Hauriou, Maurice: 5, 48, 967 Lasalle, Ferdinand: 47, 81
Hegel, George Wilhelm Friedrich: 735 Laski, Harold Joseph: 25
Heller, Hermann: 10, 11, 12, 39, 46, 54, 744 Lauga, Martín: 316
Hernández Becerra, Augusto: 161 Lavisse, Ernest: 44
Hernández Valle, Rubén: 868 Lazarte R., Jorge: 332
Herrera Peña, José: 489 Le Fur, Louis: 420
Herrera, José Manuel de: 996 Legaz y Lacambra, Luis: 105
1240

Leibniz, Gottfried Wilhelm: 30 Morelos y Pavón, José María: 680, 996

Lempereur, Agnés: 191, 194 Moro, Tomás: 18
Lenk, Kurt: 495 Munne, Rodolfo Emilio: 283
León X: 22 Murguía, Andrés: 996
León-Rösch, Marta: 223, 229, 277
Lerdo de Tejada, Sebastián: 1010 N
Leyva, Francisco: 926, 1007
Liceaga, José María: 996 Nacif, Benito: 155
Lijphart, Arend: 153 Navarro Hidalgo, Alfonsina Berta: 662, 778, 779, 781,
Lincoln, Abraham: 433 782, 783, 1064, 1084, 1088
Lión Depetre, José: 177 Navas Carbo, Xiomara: 526
Llamas, Ángel: 145 Neumann, Franz: 495
Llamas, Vicente: 926, 1007 Newton, Isaac: 96
Lobato, José María: 1004 Nguyén Huu, Dong: 642, 660
Locke, John: 26, 29, 30 Nietzsche, Friedrich: 739
López de Santa Anna, Antonio: 1004 Nohlen, Dieter: 80, 84, 85, 86, 154, 177, 223, 225,
López Mateos, Adolfo: 492 293, 310, 317, 350, 500, 526, 620, 646, 843, 844,
López Pintor, Rafael: 90 853, 989, 1037, 1108
López Rayón, Ignacio: 996 Nolte, Detlef: 646, 647, 648
Lucas Verdú, Pablo: 494 Noriega Cantú, Alfonso: 407
Luis XIV: 24, 25
Luis XVI: 25 Ñ

M Núñez Jiménez, Arturo: 146, 294, 367, 368, 492

Madero Quiroga, Adalberto Arturo: 140 O

Madero, Francisco I.: 669
Madrazo, Jorge: 114, 982 Ojesto Martínez Porcayo, José Fernando: 100, 104,
Maquiavelo, Nicolás: 20, 21, 22, 23, 28, 744, 745 105, 106, 121, 145, 182, 304, 427, 778, 779, 781,
Marín Leiva, D. Félix: 565 856, 1066
Mariscal, Ignacio: 924 Olabarri Gortázar, Miguel: 974, 975
Márquez González, José Antonio: 845, 847, 848 Oñate, Pablo: 483
Marshall, John: 913, 914 Oppo, Anna: 481
Martínez de Castro, Antonio: 789, 797, 799 Orange, Guillermo de: 24
Martínez Morales, Rafael I.: 966, 967 Orozco Gómez, Javier: 297, 494
Martínez Peña, María de Lourdes: 974 Orozco Henríquez, José de Jesús: 85, 106, 107, 163,
Martínez Vera, Rogelio: 967, 968 164, 392, 662, 778, 779, 781, 844, 984, 989, 990,
Marx, Karl: 11 991, 1036, 1064, 1084, 1108, 1117, 1160
Maximiliano de Habsburgo: 1006 Ortega y Gasset, José: 843, 844
Mayer, J.P.: 17, 20, 25, 27 Ortíz de Zárate, Cornelio: 996
Merino Huerta, Mauricio: 211 Osornio Corres, Francisco Javier: 974
Miguel Ángel: 18 Ostrogorski, Moisei: 485
Miguez, Néstor Alberto: 96 Otero Mestas, Mariano: 912, 923
Miranda, José: 495 Ovalle Favela, José: 973, 1059, 1063, 1068, 1098,
Mirón Lince, Rosa María: 532, 533, 535, 536, 542 1140, 1170
Moctezuma Barragán, Javier: 414, 924, 926, 927,
1000, 1005, 1006, 1007, 1008, 1010, 1012, 1016, P
1017, 1022, 1055
Molina, Luis de: 49 Pacheco G., Máximo: 404, 408, 415, 422, 430
Monroe, James: 650 Pallares, Eduardo: 975, 976, 978, 979, 980, 981, 982,
Montaigne, Michel Eyquem de: 31 988, 1073, 1080, 1081, 1185
Montesquieu, Charles de Secondat, Barón de la Palomar de Miguel, Juan: 525
Brède: 30, 47, 911, 1052 Pascal, Blaise: 31
Montiel y Duarte, Isidro: 999, 1000 Patiño Camarena, Javier: 293, 367, 492, 617, 619,
Morales, Rodrigo: 534 672, 1025, 1128
 1241

Patiño Manffer, Ruperto: 906 Ruíz Massieu, José Francisco: 492, 495
Peces-Barba Martínez, Gregorio: 145, 985 Ruíz-Navarro Pinar, José Luis: 366
Peco, José: 840
Pérez de Acha, Luis M.: 126 S
Pérez de Cuéllar, Javier: 647
Pérez Duarte y Noroña, Alicia Elena: 1073 Sabine, George H.: 22, 23
Pérez Fernández del Castillo, Germán: 528 Sabsay, Daniel: 86, 844
Pérez Gándara, Raymundo: 66, 150 Salazar, Luis: 108
Pérez Serrano, Nicolás: 174, 205 Salazar, Pedro: 344, 505, 951
Peschard, Jacqueline: 186 Salustio: 8
Petrarca, Francesco: 18 Salutati: 18
Pichardo Pagaza, Ignacio: 497 San Millán Almagro, Julio: 138
Pizzorusso, Alessandro: 88 Sánchez Agesta, Luis: 414, 415
Planiol, Marcel: 847 Sánchez Vázquez, Rafael: 102
Platón: 8, 402 Santana, Araceli: 660
Poggio, Bracciolini: 18 Santolaya Machetti, Pablo: 285
Polibio: 8 Sartori, Giovanni: 41, 56, 60, 80, 89, 684
Posner, Richard A.: 175 Savigny, Friedrich Karl von: 101
Poulantzas, Nicos: 743 Sayeg Helú, Jorge: 429
Pozas Horcasitas, Ricardo: 660 Schmill, Ulises: 126
Preciado Hernández, Rafael: 104, 106, 694, 695 Schönke, Adolfo: 981
Prieto Castro, Leonardo: 981 Sepúlveda, César: 676
Puyol Montero, Francisco Javier: 973, 974 Serra Rojas, Andrés: 45, 52, 293, 295, 310, 319
Servio Tulio: 9
Q Sieyès, Emmanuel J.: 64, 65, 68, 141, 142, 146
Silva Adaya, Juan Carlos: 129
Quintana Roo, Andrés: 996 Silva Meza, Juan N.: 790
Silva Nava, Carlos de: 121
R Soberanes Fernández, José Luis: 1060
Sócrates: 402
Rabasa, Emilio Ó.: 908 Soderini, Francisco: 21
Rabelais, Francois: 974 Sotero de Castañeda, José: 996
Radcliffe-Brown, A. R.: 704 Soto, Domingo de: 49
Rae, Douglas W.: 153, 350 Sottoli, Susana: 322
Ramírez, Ignacio: 924 Spinoza, Baruch: 24, 29
Ramos Espinosa, Ignacio: 489 Suárez González, Gerardo: 161
Rebollo Fernández, José Luis: 1055 Suárez, Eduardo Luis: 175
Recaséns Siches, Luis: 695 Suárez, Francisco: 49
Renan, Ernesto: 42, 43
Reyes Heroles, Jesús: 12, 743 T
Reyes Mazzoni, Roberto: 89
Reyes Zapata, Mauro Miguel: 783 Tamayo y Salmorán, Rolando: 112, 147
Richelieu, Armand Jean Du Plessis, Cardenal de: 25, Tena Ramírez, Felipe: 100, 101, 139, 140, 182, 411,
26 429, 432, 433, 466, 467, 906, 997, 998, 1001,
Ripert, Jorge: 845 1014, 1178
Riva Palacio, Raymundo: 681 Terrazas Salgado, Rodolfo: 161, 390, 636, 927, 928
Rives, Roberto: 182 Theognis: 695
Rocco, Alfredo: 979 Thines, Georges: 191, 194
Rochefoucauld, Francois Duque de la: 31 Tito Livio: 8, 21, 23
Rodríguez Piñeiro y Bravo Ferrer, Miguel: 915 Tocqueville, Alexis de: 60
Rojina Villegas, Rafael: 845, 866 Tremblay, Luc. B.: 117
Rooselvet, Franklin D.: 682 Triepel, Heinrich: 495
Rousseau, Jean Jacques: 32, 33, 34, 35, 36, 37, 49, Turpin, Colin: 281
58, 64, 65, 68, 141, 146, 1048
Ruffo Appel, Ernesto: 276
1242

Ubertone, Fermín Pedro: 956

Ulpiano: 417
Urruty, Carlos A.: 245
Usinger, Owen G.: 975

Valadés, Diego: 100

Valdés Zurita, Leonardo: 150, 532
Vallarta, Ignacio Luis: 923, 925, 926, 927, 930, 993,
994, 1004, 1010, 1011, 1012, 1016, 1026, 1055,
1056
Valverde Viesca, Karla: 532, 533, 535, 536, 542
Vannossi, Jorge Reinaldo: 956
Vasarien, Georgio: 19
Vauban, Sébastien de: 25
Vázquez, Rodolfo: 121
Vega García, Pedro de: 494
Vega, Miguel: 924
Vella, Lorenzo: 18
Verduzco, José Sixto: 996
Victoria, Guadalupe: 1004
Vigo, Rodolfo Luis: 958
Villalobos, Ignacio: 816
Villoro Toranzo, Luis: 1065
Vinci, Leonardo da: 18
Vitoria, Francisco de: 49
Von Martin, Alfred: 16

Weber, Max: 45, 81

Weckmann, Luis: 15
Welzel, Hans: 833
William, James: 742
Wilson, Woodrow: 650
Woldenberg, José: 80, 108, 505, 951
Wróblewski, Jerzy: 100, 110, 121

Zavala, Lorenzo de: 1004

Zepeda Trujillo, Jorge Antonio: 977, 980
Zertuche Muñoz, Fernando: 660
Zuloaga, Félix María: 1006
 1243

ÍNDICE TEMÁTICO

A -Actos de campaña: 576, 580, 581, 592

-Cierre: 316, 574
Acción de inconstitucionalidad de leyes electorales: -Costos mínimos: 537
174, 904, 929, 936 -Derecho de aclaración o respuesta: 583
-Finalidad: 577
Actas electorales: 326 -Gastos: 539
-Circunstanciadas: 384, 385 -Inicio: 574
-De circunscripción plurinominal: 386 -Plataforma electoral: 578, 595
-De cómputo de entidad federativa: 385 -Propaganda electoral: 577, 581, 582, 583,
-De cómputo distrital: 384 586, 589
-De escrutinio y cómputo: 326, 337 -Topes a los gastos: 550
-De la jornada electoral: 326, 328, 630
Candidaturas: 310
Actos electorales: 854 -Candidatos: 310
-Acto administrativo: 854 -Elegibilidad: 442, 447
-Acto jurisdiccional: 858, 971 -Inelegibilidad: 445
-Acto legislativo: 854 -Para diputados: 351
-Para Presidente de la República: 352
Agravios: 1112, 1169 -Para senadores: 351
-Simultáneas: 312
Agrupaciones políticas nacionales: 454, 515, 1125 -Período de registro: 311
-Finalidades: 454, 1125 -Requisitos para el registro: 311,
-Financiamiento: 517 -Sustitución: 315
-Obligaciones: 518
-Pérdida de registro: 518 Casillas electorales: 317, 874, 882
-Requisitos para su constitución: 516 -Básica: 257, 317
-Requisitos para su registro: 516 -Contigua: 257, 317
-Determinación de la ubicación: 321, 874
Autoridades electorales: 171 -Especial: 318, 334
-Administrativas: 172, 216, 295 -Extraordinaria: 318
-Jurisdiccionales: 173 -Publicación de la lista de ubicación: 322
-Legislativas: 172
Catálogo general de electores: 237, 244, 264, 612
C -Actualización: 246
-Formación: 244
Calificación de elecciones: 390, 999 -Técnica censal parcial: 246
-Autocalificación: 369, 390 -Técnica censal total: 244
-Calificación jurisdiccional: 392
-Calificación mixta: 381, 391 Ciudadano: 9, 99, 265, 416, 423, 424, 427
-Calificación política: 127, 999 -Obligaciones: 255, 263, 439
-Colegios electorales: 88, 390, 1052 -Pérdida de la ciudadanía: 462, 463
-De diputados: 340, 394
-De Presidente de la República: 342, 392, Clasificación de los delitos electorales: 816
1032 -Cometidos en actos de campaña: 810, 831
-De senadores: 341, 394 -Cometidos por cualquier persona: 799, 818, 834
-Heterocalificación: 390 -Cometidos por diputados o senadores: 828, 835
-Cometidos por funcionarios electorales: 799,
Campañas electorales: 316, 574 808, 815, 822, 824, 835
1244

-Cometidos por funcionarios partidistas: 815, Criterios de interpretación: 76, 122

825, 835 -Funcional: 76, 101, 122
-Gramatical: 76, 98, 122
-Cometidos por ministro de culto: 808, 820, -Sistemática: 76, 120, 122
834
-Cometidos por servidores públicos: 799, D
804, 808, 827, 835
-En materia del Registro Federal de Electores: Defensa de la constitución: 909, 1061, 1178
813, 830, 836
-En materia del Registro Nacional de Ciuda- Delitos electorales: 792, 800, 810, 816, 820, 837,
danos: 829, 836 839
-Antecedentes: 797
Coalición: 310, 518, 575 -Autoría intelectual: 813, 832
-Bien jurídico tutelado: 795, 833
Congreso de la Unión: 94, 300 -Fiscalía especial para la investigación: 836
-Cámara de Diputados: 94, 127, 300, 353, 758 -Libertad provisional: 813, 828, 832
-Cámara de Senadores: 94, 300, 362, 758, 760 -Sanciones: 796, 799, 802, 806, 812, 817, 818,
827
Consejo General del Instituto Federal Electoral: 197,
234, 308 Democracia: 55, 432, 604
-Atribuciones: 198, 241, 394 -Concepto constitucional: 61, 434, 604
-Comisiones permanentes: 199 -Directa: 58
-Consejero Presidente: 188, 234 -Económica: 61
-Consejeros electorales: 188, 234 -Formal: 57
-Inamovilidad de los consejeros electorales: 188 -Política: 59, 603
-Inmunidad de los consejeros electorales: 189 -Representativa: 58
-Integración: 197, 234 -Semidirecta: 59, 416
-Remuneración de los consejeros electorales: 189 -Social: 60

Consejos distritales: 200, 309 Derecho Electoral: 80, 83, 87, 1071
-Atribuciones: 200, 340 -Autonomía en México: 160
-Integración: 200 -Fuente originaria: 125, 126
-Fuentes delegadas: 125, 130
Consejos locales: 199, 308 -Fuentes derivadas: 125, 127
-Atribuciones: 199, 341 -Sujetos jurídicos: 87
-Integración: 199 -Teorías: 73, 76, 96, 157
-Valores: 103, 107
Control constitucional: 908
-Judicial concentrado: 915 Derecho Procesal Constitucional: 1061
-Judicial difuso: 913, 920, 921
-Por órgano judicial: 913 Derecho Procesal Electoral: 1059
-Por órgano político: 911
Derechos fundamentales: 399, 403, 408
Control constitucional en México: 344, 918, 921 -Derechos humanos: 141, 404
-Acción de inconstitucionalidad de leyes: 174, -Derechos político electorales: 404
904, 929, 936, 940, 942, 944, 946 -Garantías individuales: 407
-Controversias constitucionales: 1026, 1062 -Garantías sociales: 406
-Juicio de amparo: 414, 1061
-Medios de impugnación en materia electoral: Derechos político electorales: 404, 414, 416, 421,
418, 1069, 1139, 1027 466, 473, 928
-A ser votado: 1124
Correcciones disciplinarias: 713, 1091 -De afiliación a partidos políticos: 1126
-De asociación: 487, 1125
Credencial para votar: 250, 258, 264, 438, 617, 884 -De reunión: 456, 487, 580
-De votar: 885, 890, 1124
 1245

-Limitaciones: 487 -Génesis y evolución del Estado: 5

-Pérdida: 462, 463 -Nacional: 23
-Suspensión: 463 -Poder político: 50, 171
-Representación política: 64, 106
División de competencias: 125, 171, 216, 1052 -Soberanía: 35, 51

División de poderes: 137, 171, 216, 404, 469, 1052 F

-Poder Ejecutivo: 137, 171, 469
-Poder Judicial: 137, 171, 469, 918 Faltas administrativas: 709, 712, 752
-Poder Legislativo: 137, 171, 469, 1052 -De las agrupaciones políticas: 713, 751, 776
-De las autoridades federales, estatales, muni-
Documentación electoral: 325 cipales: 713, 750
-Boletas electorales: 325, 629 -De los ciudadanos: 713
-Constancia de asignación de diputados de repre- -De los extranjeros: 713, 751
sentación proporcional: 341, 394 -De los funcionarios electorales: 713, 751
-Constancia de asignación de senadores de primera -De los ministros de culto: 713, 751, 776
minoría: 341 -De los notarios públicos: 713, 751
-Constancia de asignación de senadores de repre- -De los observadores electorales: 750
sentación proporcional: 341, 394 -De los partidos políticos: 713, 751, 776
-Constancia de clausura de casilla: 337, 632 -De los servidores públicos del Tribunal Electoral:
-Constancia de mayoría y validez de la elección de 749, 769
diputados: 339, 340, 394 -Regulación constitucional: 746
-Constancia de mayoría y validez de la elección de
senadores: 339, 341, 394 Financiamiento de partidos políticos: 525
-Encarte: 322 -Antecedentes históricos: 527
-Escrito de incidentes: 625, 631 -Informe anual: 515, 553
-Escrito de protesta: 625, 1156 -Informe de gastos de campaña: 515, 554
-Expedientes electorales: 337 -Tipos: 533, 542
-Hoja de incidentes: 326
-Paquete electoral: 338, 632, 876 Financiamiento privado: 542
-Autofinanciamiento: 547
Documentos básicos de los partidos políticos: 506, -Por los militantes: 543
578 -Por los simpatizantes: 545
-Declaración de principios: 506 -Por rendimientos financieros: 548
-Estatutos: 506, 578
-Programa de acción: 506, 595 Financiamiento público: 533
-Estadísticas: 538, 542, 557
E -Finalidad: 530, 537
-Para actividades específicas: 541
-Elecciones: 66, 81 -Para actividades ordinarias permanentes: 537
-Como fenómeno político: 142 -Para gastos de campaña: 539
-Como función pública: 139 -Procedimiento para la asignación: 534, 538
-En el Distrito Federal: 218, 268, 344, 472,
775, 947, 1036 Fórmula electoral: 350
-En las entidades federativas: 267, 343, 471 -Cociente de distribución: 357, 358
-En los municipios: 95, 352 -Cociente natural: 356
-De mayoría relativa: 351
Encuestas electorales: 591 -De proporcionalidad pura: 363
-De representación proporcional: 353
Escrito de demanda: 1150 -Para asignación de diputados: 351
-Para asignación de senadores: 351
Estado: 10 -Resto mayor: 356, 364
-Absolutista: 25
-De derecho: 36 Frentes: 519
-Elementos: 37
1246

Funciones del Estado: 12, 967 Juicio de inconformidad: 1139

-Administrativa: 967 -Actos impugnables: 1144
-Legislativa: 967 -Antecedentes: 1141
-Jurisdiccional: 966 -Escrito de incidentes: 631
-Escrito de protesta: 625, 1156
Función jurisdiccional electoral: 966, 968 -Procedencia: 1143
-Distinción de otras funciones estatales: 969
-En las entidades federativas: 1034 Juicio laboral electoral: 763, 765
-Evolución en México: 992 -Leyes supletorias: 766, 771
-Garantías: 982
-Regulación vigente: 1026 Juicio de revisión constitucional electoral: 1178, 1185
-Naturaleza jurídica: 1184
Fusión de partidos políticos: 519 -Procedencia: 1189
-Requisitos de procedibilidad: 1190
G
Juicio para la protección de los derechos político elec-
Geografía electoral: 204 torales del ciudadano: 1123
-Circunscripción plurinominal: 306 -Actos impugnables: 258, 1129
-Distrito: 306 -Antecedentes: 1127
-Sección: 207 -Estadística: 1132

Gobernabilidad: 153 Juicio político: 724, 729, 737, 739, 741, 753, 755,
1062
I -Jurado de sentencia: 753
-Órgano de acusación: 758
Ilicitud electoral: 790 -Procedencia: 754, 755
-Sanciones: 189, 757
Incompetencia de origen: 923, 1005, 1055 -Sección instructora: 759
-Sujetos: 754
Informe circunstanciado: 1085
Juntas distritales ejecutivas: 203
Instituto Federal Electoral: 187
-Antecedentes: 183, 1020 Junta General Ejecutiva: 201
-Autonomía: 187 -Dirección Ejecutiva de Administración: 203
-Fines: 195 -Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y
-Organigrama: 234 Educación Cívica: 203
-Dirección Ejecutiva de Organización Electoral:
Instancia administrativa: 257, 265 202
-Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos
J Políticos: 202
-Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Elec-
Jornada electoral: 620 tores: 201, 609
-Causas justificadas de cambio de ubicación de -Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Elec-
casilla: 875 toral: 202
-Cierre de votación: 880 -Secretario Ejecutivo del Instituto Federal
-Clausura de casilla: 337 Electoral: 201
-Escrutinio y cómputo en casilla: 877
-Instalación de casillas: 328, 629, 881 Juntas locales ejecutivas: 203
-Recepción de la votación en casilla: 630
-Reglas para la votación en casillas especiales: 334 Jurisprudencia electoral: 131, 1039
-Características: 1042
Juicio de amparo: 1061 -Épocas: 1041
-Improcedencia en materia electoral: 923, -Por contradicción: 1040
927, 1017, 1123
Justicia electoral: 1034
 1247

-En las entidades federativas: 1034 899, 1144, 1150

-En Latinoamérica: 1036 -De elección de Presidente de la República: 860,
900
L -De elección de senadores: 860, 862, 866, 873,
893, 899, 1144, 1150
Legitimidad: 12, 48, 105, 153 -De votación recibida en casilla: 860, 862, 872,
873
Lista nominal de electores: 255, 613 -De votos: 860, 871
-Impugnación: 257 -Efectos: 898
-Integración: 256 -Fundamento constitucional: 863
-Publicación: 257 -Irregularidades graves: 892
-Revisión: 257 -Principios rectores: 867
-Violaciones sustanciales: 897
M
O
Material electoral: 326
Observadores electorales: 633, 750
Medios de apremio: 1154 -Derechos: 456, 637
-Financiamiento a las organizaciones: 641
Medios de impugnación en materia electoral: 1069, -Informe: 638
1104, 1106 -Prohibiciones: 637
-Acumulación: 1089 -Registro: 634
-Clasificación: 1069, 1104, 1106
-Competencia: 1128, 1145, 1170, 1193 Observación internacional de elecciones: 638, 643,
-Conexidad: 1110, 1121, 1150 672
-Desechamiento: 1076, 1111, 1121, 1131, 1153,
1176, 1197 P
-Efectos de las sentencias: 1112, 1122, 1132,
1158, 1177, 1198 Padrón electoral: 612, 831
-Escisión: 1090 -Actualización: 309
-Improcedencia: 1076 -Auditorías: 618
-Legitimación: 1079, 1145, 1172, 1193 -Baja: 616
-Notificaciones: 1092, 1113, 1122, 1147, 1177 -Confiabilidad: 612, 618
-Requerimiento: 1076, 1153
-Requisitos de las sentencias: 1091, 1112, 1122, Partes en los medios de impugnación: 1078, 1130
1155, -Actor: 1078
-Sobreseimiento: 1076 -Autoridad responsable: 1078, 1085, 1130, 1150,
-Substanciación: 1087, 1110, 1120, 1131, 1152, 1153
1196 -Coadyuvante: 1079, 1087, 1151, 1176
-Suplencia en la expresión de agravios: 1075, -Tercero interesado: 1078, 1087, 1111, 1120,
1112, 1169 1154
-Trámite: 1085, 1110, 1120, 1130, 1149, 1175,
1196 Partidos políticos: 490, 535, 623, 838
-Antecedentes en México: 482, 1017
Mesa directiva de casilla: 317 -Constitucionalización: 494, 535
-Atribuciones: 318 -Derechos: 310, 349, 511
-Capacitación de los funcionarios: 320 -Fines: 506, 575, 1099
-Funcionarios que la integran: 318, 881, 1051 -Obligaciones: 512, 595
-Procedimiento de integración: 319 -Origen: 479, 527
-Prerrogativas: 513, 535
N -Régimen fiscal: 555
-Requisitos para su constitución: 305
Nulidades en materia electoral: 845, 852
-Antecedentes: 859 Personería en los medios de impugnación electorales:
-De elección de diputados: 862, 866, 872, 893, 1079, 1145, 1172, 1193
1248

Plazos y términos en materia electoral: 1073 políticos: 987

-Plazos para la interposición de los medios de im- -Tutela judicial: 973
pugnación: 1110, 1120, 1146, 1174, 1195
-Plazos para resolver los medios de impugnación: Proceso electoral: 92, 300, 604, 607
1112, 1177 -Actos previos: 304
-Dictamen y declaración de validez de la elección y
Principios constitucionales: 411 de Presidente Electo: 92, 608, 900, 1032
-Primacía de la constitución: 412, 465 -Jornada electoral: 92, 608
-Rigidez de la constitución: 413 -Preparación de la elección: 92, 608
-Supremacía constitucional: 411, 905, 974 -Resultados y declaración de validez: 92, 608
Pruebas: 1081, 1111, 1120, 1131
Principios rectores de la función electoral: 191, 984, -Confesional: 1082
1099 -Documentales privadas: 1082
-Certeza: 192 -Documentales públicas: 1082
-Imparcialidad: 193 -Instrumental de actuaciones: 1082
-Independencia: 194 -Pericial: 1082
-Legalidad: 193 -Presuncionales legales y humanas: 1082
-Objetividad: 194 -Técnicas: 1082
-Profesionalismo: 194 -Testimonial: 1082
-Sistema de valoración: 1084
Principios de la función jurisdiccional: 986
-Autenticidad: 985 R
-Autonomía: 976
-Equidad: 978 Recurso de apelación: 1114
-Especialización del juzgador: 981 -Actos impugnables: 615, 1117
-Imparcialidad: 974 -Antecedentes: 1116
-Independencia: 975, 989 -Estadísticas: 1123
-Justicia: 976 -Naturaleza jurídica: 1115
-Probidad: 976
-Seguridad jurídica: 972 Recurso de reconsideración: 1159
-Profesionalismo: 991 -Actos impugnables: 1159
-Antecedentes: 1159
Principios procesales: 980 -Naturaleza jurídica: 1159
-Adquisición procesal: 988, 1103 -Presupuestos: 1164
-Concentración: 980 -Procedencia: 1163
-Congruencia: 978 -Requisitos especiales: 1167
-Conservación de los actos válidamente celebrados:
868, 986, 1103 Recurso de revisión: 1106
-Constitucionalidad: 1098 -Actos impugnables: 1109
-Contradicción: 979 -Antecedentes: 1107
-Definitividad: 304, 418, 1101 -Estadísticas: 1113
-Derecho de audiencia: 975 -Naturaleza jurídica: 1107
-Economía procesal: 988
-Exhaustividad: 978 Registro de los partidos políticos: 497
-Igualdad de las partes: 975, 979, 1057 -Pérdida: 499
-Impugnabilidad: 1098, 1101 -Procedimiento: 509
-Inmediación: 980 -Registro condicionado: 496, 501, 504
-Instancia de parte: 979, 1102 -Registro definitivo: 497
-Legalidad: 745, 975, 1100 -Requisitos: 305, 507
-Oralidad: 981, 1102
-Plenitud de jurisdicción: 1071, 1103 Registro Federal de Electores: 612
-Prohibición de la suspensión del acto impugnado: -Antecedentes: 231
987, 1070 -Convenios de colaboración: 242, 269
-Publicidad: 981 -Integración: 612
-Reconocimiento del interés difuso de los partidos -Semejanzas y diferencias con el Registro Nacional
 1249

Ciudadano: 243
Sistema electoral: 150, 151
Representantes de los partidos políticos en casilla:
624, 885, 886 Solución de conflictos: 1048, 1051
-Derechos: 323, 625, 626 -Autocomposición: 1049, 1052
-Registro: 624, 627 -Autotutela: 1049, 1051
-Heterocomposición: 1050, 1055
Resolución: 1090, 1110, 1120, 1131, 1155
Sufragio: 67, 107, 623, 840
Resultados electorales: 387
-Cómputo de circunscripción plurinominal: 341 Suprema Corte de Justicia de la Nación: 1027, 1064
-Cómputo de entidad federativa: 341, 368 -Facultad para investigar violaciones al voto públi-
-Cómputo distrital: 340 co: 1014
-Cómputo final de la elección de Presidente de la -Recurso de reclamación: 861, 949, 1020, 1056
República: 1032
-Escrutinio y cómputo en casilla: 336 T
-Preliminares: 339, 388
-Tipos de escrutinio: 336 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación:
747, 749, 762, 770, 904, 949, 954, 1029
S -Antecedentes: 1022, 1056, 1082
-Comisión de Administración: 1032
Sala Superior del Tribunal Electoral: 1030 -Competencia: 174, 386, 419, 435, 747, 749,
-Competencia: 1030 762, 770, 950, 1030, 1128, 1145, 1170, 1193
-Designación de Magistrados: 1030 -Integración: 1030
-Integración: 1030 -Naturaleza jurídica: 1029
-Magistrados: 1030, 1087 -Órganos auxiliares: 1033
-Sede: 1030 -Presidente: 1030

Salas Regionales del Tribunal Electoral: 1030 V

-Competencia: 1031
-Designación de Magistrados: 1030 Vigilancia electoral: 604, 887
-Integración: 1030 -Asistentes electorales: 664
-Magistrados: 1030, 1087 -Comisiones distritales de vigilancia: 204, 252,
-Sede: 1030 611, 618
-Comisiones locales de vigilancia: 204, 252, 611,
Sanciones a las faltas administrativas: 712, 749, 618
750, 752, 775 -Comisión Nacional de Vigilancia: 204, 252, 611,
-A las agrupaciones políticas: 514, 751 614, 618
-A los extranjeros: 713, 751 -Fuerzas de seguridad pública: 631, 662
-A los funcionarios electorales: 713, 751 -Jueces: 659
-A los ministros de culto: 713, 751, 776 -Medios de comunicación masiva: 676
-A los notarios públicos: 713, 751 -Notarios públicos: 658, 775, 805, 807
-A los observadores electorales: 750 -Tipos: 605
-A los partidos políticos: 514, 751 -Visitantes extranjeros: 643, 649, 653
-A los servidores públicos del Tribunal Electoral:
749, 769 Votación: 630, 879, 881
-Efectiva por circunscripción: 358
Servicio profesional electoral: 208 -Nacional efectiva: 357
-Como sistema de carrera: 208 -Nacional emitida: 356
-Cuerpo de la función directiva: 208 -Total emitida: 355
-Cuerpo de técnicos: 208
-Estatuto: 212 Voto: 67, 107, 146
-Evaluaciones del aprovechamiento y desempeño:
215
-Ingreso y permanencia: 214, 215
 1251

ÍNDICE GENERAL

Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX

Prólogo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI

Índice de abreviaturas y siglas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

Libro I

Parte Primera

INTRODUCCIÓN AL DERECHO ELECTORAL

DEMOCRACIA Y REPRESENTACIÓN COMO PRESUPUESTOS DEL

DERECHO ELECTORAL

I. Génesis y evolución del Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1. Las categorías preestatales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
2. El nombre del Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
3. Semántica del concepto de Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
4. El Medioevo y el Renacimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
5. El Estado moderno. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
6. El pensamiento moderno y el Estado absoluto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
7. El Racionalismo y la Ilustración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
8. Las ideas políticas de la modernidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
9. Elementos constitutivos del Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

II. Poder y soberanía en los Estados liberales. . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

1. La dinámica del poder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
2. La conceptualización histórica del poder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
3. Poder y funciones del Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
4. Aspectos sociológicos del poder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
5. Legitimación y poder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
6. Poder político. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
7. El poder público y las instituciones jurídicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
8. El desarrollo histórico de la idea de soberanía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
9. Concepto de soberanía del Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
10. Características de la soberanía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
11. Soberanía interna y soberanía externa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

III. La democracia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
1. El concepto de democracia en el pensamiento occidental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
2. Democracia formal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
1252

3. Democracia directa y democracia representativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

4. Democracia semidirecta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
5. Democracia política. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
6. Democracia social y democracia económica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
7. El concepto constitucional de la democracia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

IV. La representación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
1. El concepto de representación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
2. Evolución de la idea de representación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
3. Naturaleza político-jurídica de la representación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
4. Representación popular de elecciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
5. Antecedentes inmediatos de la representación popular. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
6. La representación fraccionada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
7. La representación nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
8. El mandato imperativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
9. El mandato representativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

MARCO TEÓRICO DEL DERECHO ELECTORAL

I. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

II. Definición jurídica del Derecho Electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

1. Definición “aristotélica” del Derecho Electoral como fracción del Derecho. . . . . . . . . . . . 82
2. Definición“analítica” del Derecho Electoral a partir de sus elementos integrantes. . . . . . . . . 87

III. Interpretación y fuentes del Derecho Electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . 95

1. El lenguaje como soporte del Derecho Electoral y la interpretación gramatical . . . . . . . . . . . 98
2. Fines y valores del Derecho y la interpretación funcional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
3. La coherencia sistémica del Derecho Electoral y la interpretación sistemática. . . . . . . . . . . . 120
4. Criterios de interpretación del Derecho Electoral federal mexicano. . . . . . . . . . . . . . . 122
5. Fuentes del Derecho Electoral en México. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

IV. Disyuntivas en la construcción de una teoría del Derecho Electoral. . . . . . . . 131

1. Teoría prescriptiva-política o teoría descriptiva-jurídica del Derecho Electoral. . . . . . . . . . . . 135
2. Teoría funcionalista o teoría individualista y liberal del Derecho Electoral. . . . . . . . . . . . . 138
3. Derecho Electoral orientado por valores políticos (legitimidad vs. gobernabilidad) o por intereses políticos
(acrecentar el poder propio). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
4. Una teoría general o diversas teorías para el Derecho Electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . 157
5. Evolución y autonomía académicas del Derecho Electoral en México. . . . . . . . . . . . . . . 160

AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS ELECTORALES

I. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

II. Las autoridades electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

1. La noción de autoridad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
2. Autoridades electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
 1253

III. La autoridad electoral administrativa como encargada de la función de

organizar las elecciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
1. La función estatal de organizar las elecciones y el organismo encargado. . . . . . . . . . . . . . 174
2. El organismo encargado de organizar las elecciones es ajeno a la administración pública. . . . . . . . . 175
3. El carácter administrativo de la autoridad encargada de organizar las elecciones. . . . . . . . . . . 176

IV. El paradigma de las autoridades electorales en América

Latina 1920-1999. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
1. Características fundamentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178

V. Evolución histórica de las autoridades electorales en México. . . . . . . . . . . 182

1. Constitución Política de la Monarquía Española, promulgada en Cádiz el 19 de Marzo de 1812. . . . . . 182
2. La Ley Electoral Federal de 7 de enero de 1946. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
3. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

VI. Estructura actual de la autoridad electoral administrativa. . . . . . . . . 187

1. Naturaleza jurídica y autonomía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
2. Controles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
3. Principios rectores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
4. Fines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
5. Estructura y facultades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

VII. La geografía electoral como criterio de organización de las elecciones y

parámetro de integración de las diversas esferas de competencia de
la autoridad electoral administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

VIII. El servicio profesional electoral como garantía de la especialización y

profesionalismo de los funcionarios del Instituto Federal Electoral. . . . . . . . 207
1. Marco constitucional y legal del servicio profesional electoral entre 1990 y 1996. . . . . . . . . . . 207
2. Reformas constitucionales y legales de 1996. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
3. Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral,
publicado en el Diario Oficial de la Federación de 29 de marzo de 1999. . . . . . . . . . . . . . 212

IX. Las autoridades administrativas electorales de las entidades federativas. . . . . . 216

1. La división de competencias entre la federación y las entidades federativas en materia electoral. . . . . . 216
2. Autoridades administrativas de las entidades de la República. . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

REGISTRO DE ELECTORES

I. Marco teórico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

1. Conceptualización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
2. Justificación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

II. Registro Federal de Electores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230

1. Definición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
2. Antecedentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
3. Organigrama del Instituto Federal Electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
4. El Registro Federal de Electores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
5. El Registro Nacional de Ciudadanos. Diferencias y semejanzas. . . . . . . . . . . . . . . . . 242
1254

III. Catálogo general de electores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

244
1. Finalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
2. Formación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
3. Actualización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
4. Obligaciones relativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

IV. El padrón electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248

1. Finalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
2. Formación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
3. Actualización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
4. Obligaciones relativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

V. Listas nominales de electores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

1. Finalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
2. Integración.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
3. Publicación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
4. Revisión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
5. Impugnaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

VI. Credencial para Votar con fotografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

1. Finalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
2. Expedición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
3. Períodos de solicitud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
4. Ciudadanos incapacitados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
5. Impugnaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

VII. Derecho estatal comparado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

1. Justificación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
2. Panorama estatal de los órganos encargados del registro de electores (1998-1999). . . . . . . . . . . 268
3. Análisis de un caso concreto: Baja California. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270

VIII. Derecho extranjero comparado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

1. Justificación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
2. Estudio de sistemas registrales extranjeros relevantes (Estados Unidos, Inglaterra,
Costa Rica, Argentina, España y Cuba). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

LA ORGANIZACIÓN DE LAS ELECCIONES

I. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291

II. Marco Conceptual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

III. La organización de las elecciones en el Derecho Comparado . . . . . . . . . . 297

IV. El proceso electoral federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300

1. Principios rectores de la función electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
2. Etapas del proceso electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
3. El principio de definitividad que rige en los procesos electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . 304
 1255

V. Actos previos al inicio del proceso electoral. . . . . . . . . . . . . . . . .

. 304
1. Definición de los contendientes (partidos políticos). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
2. Determinación de nuevos participantes en el proceso electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . 305
3. Determinación del ámbito geográfico de los distritos electorales y las circunscripciones
plurinominales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
4. Solicitud de información para formar los catálogos de espacios y tarifas en los medios electrónicos
de comunicación y en los medios impresos a fin de que los partidos políticos puedan adquirirlos. . . . . . . 306
5. Resolución de los convenios de fusión de los partidos políticos que eventualmente se presenten. . . . . . 307
6. Diversas actividades administrativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307

VI. Etapa de preparación de la elección. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307

1. Actos relativos a la propia organización del Instituto Federal Electoral. . . . . . . . . . . . . . 308
2. Campaña intensa de actualización del padrón y listas nominales. . . . . . . . . . . . . . . . . 309
3. Determinación del presupuesto del Instituto Federal Electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . 309
4. Registro de coaliciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
5. Registro de candidatos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
6. Campañas electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
7. Ubicación e integración de mesas directivas de casilla. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
8. Registro de representantes de los partidos políticos ante las mesas directivas de casilla. . . . . . . . . 322
9. Elaboración de la documentación y el material electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325

VII. La jornada electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327

1. Instalación de las mesas directivas de casilla. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
2. Votación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332
3. Escrutinio y cómputo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336
4. Clausura de casilla. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337
5. Remisión de los paquetes electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338

VIII. Etapa de resultados y declaración de validez de las elecciones. . . . . . . . . . 339

1. Recepción y depósito de los paquetes electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339
2. Resultados preliminares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339
3. Cómputos distritales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
4. Cómputos locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341
5. Cómputos de circunscripción plurinominal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341
6. Asignación de diputados y senadores electos por el principio de representación proporcional. . . . . . . . 341

IX. Dictamen y declaración de validez de la elección y de Presidente Electo. . . . . . 342

X. Actos posteriores al proceso electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342

XI. Organización de las elecciones en las entidades federativas. . . . . . . . . . . . 343

XII. Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346

RESULTADOS Y CALIFICACIÓN DE ELECCIONES

I. Fórmulas electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349

1256

1. Concepto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350
2. Características. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351
3. Diversos tipos de fórmulas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351
4. Desarrollo de las fórmulas de representación proporcional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353

II. Escrutinio y cómputo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366

1. Concepto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366
2. Características y tipos de escrutinio y cómputo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
3. Evolución. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368

III. Resultados electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387

1. Concepto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
2. Características. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
3. Diversos tipos de resultados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388
4. Resultados preliminares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388

IV. Calificación de elecciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390

1. Sistema de autocalificación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390
2. Sistema de heterocalificación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390
3. Sistema mixto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391
4. Sistema jurisdiccional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392
5. Sistema mexicano de calificación electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393
6. Entrega de constancias de mayoría y de asignación proporcional. . . . . . . . . . . . . . . . . 394

Parte Segunda

ACTORES ELECTORALES

LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DE LOS CIUDADANOS

MEXICANOS

I. Los derechos fundamentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399

II. Clasificación:. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404

1. Los derechos humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404
2. Las garantías sociales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406
3. Las garantías individuales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407
4. Los derechos político electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414
4.1. Los derechos político electorales y el derecho público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417
4.2 Los derechos político electorales como derechos fundamentales. . . . . . . . . . . . . . . . 419
4.3. Los derechos político electorales y el estado de derecho. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421
4.4. La persona como ciudadano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423
4.5. El ciudadano como representante de la soberanía del pueblo. . . . . . . . . . . . . . . . . . 429
4.6. La democracia y la renovación del poder público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432
4.7. Sujetos y limitaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434
4.8. Los principios constitucionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464
4.9. El régimen federal y los derechos político electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 466
4.10. La legislación electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473
 1257

PARTIDOS Y ORGANIZACIONES POLÍTICAS

I. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477

II. Origen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 478

III. Procedimiento jurídico para el funcionamiento del estado de

partidos en México. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486
1. Régimen jurídico 1911-1993. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488
2. Marco constitucional y legal de 1996. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 503
3. Constitución. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505
4. Documentos básicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 506
5. Registro y pérdida. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507
6. Derechos y obligaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511
7. Agrupaciones políticas nacionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515
8. Frentes, coaliciones y fusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 518

IV. Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 520

FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS Y CANDIDATOS

I. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 523

II. Definición de financiamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525

1. Concepto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525
2. Antecedentes históricos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 527
3. Justificación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 530

III. Tipos de financiamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533

1. Público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533
2. Privado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 542

IV. Topes a gastos de campaña. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 550

1. De presidente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 550
2. De diputados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552
3. De senadores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552
4. Informe anual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 553
5. Informe de campaña. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 554
6. Régimen fiscal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 555

V. Estadísticas del financiamiento de los partidos políticos. . . . . . . . . . . . . 557

1. Proceso electoral federal de 1991. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 558
2. Proceso electoral federal de 1994. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 558
3. Proceso electoral federal de 1997. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 559

VI. El financiamiento de los partidos políticos en el derecho comparado. . . . . .561

1. Costa Rica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 561
1258

2. Alemania. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 562
3. España. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 565
4. Estados Unidos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 567

VII. Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 569

CAMPAÑAS ELECTORALES

I. Conceptualización de las Campañas Electorales. . . . . . . . . . . . . . . . 573

II. Actividades de campaña. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 577

III. Plataforma electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 578

IV. Actos de campaña. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 580

V. Propaganda electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 581

1. Impresa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 582
2. Gráfica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 583
3. Grabada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 586
4. De radio y televisión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 589
5. Telefónica y cibernética. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 590
6. De encuesta y sondeo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 591

VI. Seguridad personal de los candidatos, debates y sanciones. . . . . . . . . 592

1. Seguridad personal de los candidatos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 592
2. Debates públicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 592
3. Sanciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 592

VII. Factores estructurales y coyunturales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 593

1. Factores estructurales jurídicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 593
2. Factores coyunturales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 594

VIII. Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 595

OTROS ACTORES ELECTORALES

I. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 601

II. La vigilancia en materia electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 603

1. Concepto de vigilancia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 604
2. La vigilancia en el proceso electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 607
3. Las comisiones de vigilancia. Ámbitos de competencia y atribuciones. . . . . . . . . . . . . . . 609

III. La vigilancia de las elecciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 620

1. Razones, fines, actores, facultades y funciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 620
 1259

2. Representantes de los partidos políticos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 623

3. Observadores Electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 633
4. Visitantes Extranjeros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 643

IV. Notarios y Jueces. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 657

V. Organizaciones no gubernamentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 660

VI. Policía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 662

VII. Asistentes Electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 664

VIII. Autoridades municipales, estatales y federales. . . . . . . . . . . . . . . . . 665

IX. La vigilancia de las elecciones en el Derecho comparado. . . . . . . . . . . . 666

X. Evolución histórica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 668

1. Ámbito federal y estatal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 668
2. Ámbito internacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 671
3. Perspectivas doctrinales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 672

XI. La trascendencia de los medios masivos de comunicación en el

desarrollo del proceso electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 676
1. Prensa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 679
2. Radio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 682
3. Televisión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 684
4. Internet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 686

XII. Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 686

Libro II

Parte Primera

JUSTICIA ELECTORAL

RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Y POLÍTICA EN MATERIA

ELECTORAL

I. Generalidades sobre la responsabilidad administrativa y política

en materia electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .693
1. La justicia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 694
2. La jurisdicción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 696
3. La jurisprudencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 699
4. La responsabilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 700
5. La norma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 702
1260

6. La sanción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 704
7. El Derecho Administrativo en México. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 707
8. La función administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 708

II. De las faltas administrativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 709

1. Las faltas o contravenciones y las infracciones administrativas. . . . . . . . . . . . . . . . . 709
2. Las faltas administrativas electorales y sus sanciones en el Derecho Comparado. . . . . . . . . . . 714
3. El procedimiento administrativo general. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 718
4. Regulación del procedimiento contencioso administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 720

III. Hacia una teoría general del juicio político. . . . . . . . . . . . . . . . . . 724

1. Nociones sobre el delito político. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 724
2. Principio sobre el juicio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 729
3. Filosofía del Derecho y Filosofía Política como presupuestos de la justicia política. . . . . . . . . . 731
4. Derechos subjetivos públicos y justicia política. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 734
5. Ética y Derecho. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 734
6. Poder y Derecho. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 735
7. La estructura básica de la justicia política. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 737
8. El juicio político, un acercamiento definitorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 739
9. El juicio político es un acto no judicial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 741
10. El juicio de la política y el juicio de los políticos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 742
11. Juridicidad y Derecho Político. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 743
12. La razón y la ley. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 744
13. La legitimidad y la legalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 744
14. La aplicabilidad de la justicia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 746

IV. El Derecho sustantivo electoral y sus procedimientos. . . . . . . . . . . . . . 746

1. Regulación constitucional y legal de las faltas administrativas electorales. . . . . . . . . . . . . . 746
2. Regulación constitucional y legal del jucio político en México. . . . . . . . . . . . . . . . . 753
3. Regulación constitucional y legal de los jucios laborales electorales. . . . . . . . . . . . . . . 762

V. Jurisprudencia laboral electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 777

DERECHO PENAL ELECTORAL

I. El ilícito electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 789

II. Ilicitud electoral plena e ilicitud electoral relativa. . . . . . . . . . . . . . . . 790

III. Delitos electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 792

IV. Código Penal de 1871 (de Martínez de Castro). . . . . . . . . . . . . . . . 799

V. Ley para la Elección de los Poderes Federales de 2 de julio de 1918. . . . . 800

VI. Código Penal de 1929 (de Almaraz). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 801

VII. Código Penal de 1931. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 802

 1261

VIII. Ley Electoral Federal de 1946. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

803

IX. Ley Electoral Federal de 1951. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 804

X. Ley Federal Electoral de 1973. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 805

XI. Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de 1977. . . . 806

XII. Código Federal Electoral de 1987. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 807

XIII. Reforma penal de 1990. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 809

XIV. Reforma penal de marzo de 1994. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 810

XV. Reforma penal de noviembre de 1996. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 814

XVI. Código Penal Federal vigente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 816

1. Definiciones (artículo 401). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 816
2. Inhabilitación y destitución del cargo (artículo 402). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 817
3. Delitos cometidos por cualquiera (artículo 403). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 818
4. Delitos cometidos por ministros de culto religioso (artículo 404). . . . . . . . . . . . . . . . . 820
5. Delitos cometidos por funcionarios electorales (artículo 405). . . . . . . . . . . . . . . . . . 822
6. Delitos cometidos por funcionarios partidistas (artículo 406). . . . . . . . . . . . . . . . . . 825
7. Delitos cometidos por servidores públicos (artículo 407). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 827
8. Delitos cometidos por diputados o senadores (artículo 408). . . . . . . . . . . . . . . . . . . 828
9. Delitos en materia de Registro Nacional de Ciudadanos (artículos 409 y 410). . . . . . . . . . . . 829
10. Delitos en materia del Registro Federal de Electores (artículo 411). . . . . . . . . . . . . . . . 830
11. Delitos en actos de campaña (artículo 412). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 831
12. Autoría intelectual (artículo 413). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 832

XVII. Bien jurídico tutelado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 833

XVIII. Fiscalía Especial para la Atención de Delitos Electorales. . . . . . . . . . . 836

1. Dificultades en la investigación de los delitos electorales y en la aplicación de las penas. . . . . . . . 837

XIX. Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 840

LAS NULIDADES EN EL DERECHO ELECTORAL.

NULIDAD DE VOTOS, VOTACIONES Y ELECCIONES

I. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 843

II. Conceptos y generalidades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 845

1. La nulidad en el Derecho Privado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 846
1262

2. La nulidad en el Derecho Público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 848

3. La nulidad en el Derecho Social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 851
4. La nulidad en el Derecho Electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 852

III. Antecedentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 859

IV. Fundamentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 863

1. Fundamentos constitucionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 863
2. Fundamentos legales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 865

V. Principios rectores de la nulidad en materia electoral. . . . . . . . . . . . . 867

VI. Distinciones entre voto válido, voto nulo, votación recibida

en casilla, nulidad de votación y nulidad de una elección. . . . . . . . . . . . 869
1. Voto válido y voto nulo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 869
2. Voto nulo y nulidad de votación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 871
3. Votación recibida en casilla y nulidad de votación recibida en casilla. . . . . . . . . . . . . . 872
4. Nulidad de la votación y nulidad de una elección. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 872

VII. Causas de nulidad de la votación recibida en casilla. . . . . . . . . . . . . 873

VIII. Causas de nulidad de una elección de diputados o de senadores. . . . . . . . . 893

IX. Efectos de las causas de nulidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 898

EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES

ELECTORALES

I. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 903

II. Conceptos fundamentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 905

1. El principio de supremacía constitucional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 905
2. El control de la constitucionalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 908

III. Principales sistemas de control de la constitucionalidad de las

leyes en el derecho comparado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 911
1. Sistema de control de la constitucionalidad por órgano político. . . . . . . . . . . . . . . . 911
2. Sistema de control de la constitucionalidad por órgano judicial. . . . . . . . . . . . . . . . 913

IV. El Sistema de control de la constitucionalidad de las leyes en México. . . . . . 918

1. El monopolio de la revisión de la constitucionalidad de las leyes a cargo del Poder Judicial de la Federación. . 918
2. ¿Cuál es el tipo de control de la constitucionalidad que opera en México?. . . . . . . . . . . . . 921

V. Breve referencia histórica del juicio de Amparo y la materia

político-electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 923
 1263

1. El surgimiento de la tesis de la incompetencia de origen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 923

2. La improcedencia del Juicio de Amparo en materia político-electoral. . . . . . . . . . . . . . 927

VI. La Suprema Corte de Justicia de la Nación y el control de la

constitucionalidad de las leyes electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 929
1. La acción de inconstitucionalidad de las leyes electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 929
2. Reglas específicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 931
3. Principales aspectos procesales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 936
4. Sentencias y sus efectos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 946

VII. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

y el control de la constitucionalidad en materia electoral. . . . . . . . . . . . . 949
1. El Tribunal Electoral como órgano de control constitucional. . . . . . . . . . . . . . . . . . 949
2. Los alcances del control de la constitucionalidad de las leyes electorales a través
del acto de aplicación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 951
3. Consideración específica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 959

Parte Segunda

DERECHO PROCESAL ELECTORAL

LA JURISDICCIÓN ELECTORAL

I. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 965

II. La función jurisdiccional en materia electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . 966

1. Definición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 966
2. Distinción entre las funciones jurisdiccional, administrativa y legislativa. . . . . . . . . . . . . 969
3. El acto jurisdiccional electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 971
4. Principios orientadores de la función jurisdiccional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 972
5. Características del proceso jurisdiccional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 977
6. Otros mecanismos coadyuvantes para la consecución de los principios rectores
de la función jurisdiccional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 982
7. Características de la función jurisdiccional electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 984

III. Evolución de la justicia electoral en México. . . . . . . . . . . . . . . . . . 992

1. Etapas en la evolución. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 992
2. Primer período 1812-1857. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 995
3. Segundo período 1857-1881. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1004
4. Tercer período 1881-1977. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1013
5. Cuarto período 1977-1996. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1020

IV. La regulación vigente de las autoridades jurisdiccionales en

materia electoral federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1026
1264

1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1026
2. Suprema Corte de Justicia de la Nación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1027
3. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1029

V. Panorama de la jurisdicción electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1034

1. Entidades federativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1034
2. América Latina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1036

VI. La jurisprudencia en materia electoral federal. . . . . . . . . . . . . . . . . 1039

INTRODUCCIÓN AL DERECHO PROCESAL ELECTORAL

I. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1047

II. Solución de conflictos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1048

1. Autotutela. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1049
2. Autocomposición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1049
3. Heterocomposición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1050

III. Formas de solución de conflictos electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . 1051

IV. Ramas del Derecho Procesal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1059

1. Derecho Procesal dispositivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1059
2. Derecho Procesal inquisitorio o publicista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1060
3. Derecho Procesal Social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1060
4. Derecho Procesal Constitucional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1061

V. Reglas comunes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1067

1. Prevenciones generales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1069
2. De los plazos y términos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1073
3. Requisitos materiales y requisitos formales de los medios de impugnación. . . . . . . . . . . . . . 1075
4. De la improcedencia y del sobreeseimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1076
5. De las partes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1078
6. De la legitimación y personería. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1079
7. De las pruebas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1081
8. Del trámite. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1085
9. De la sustanciación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1087
10. De la acumulación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1089
11. De las resoluciones y de las sentencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1090
12. De las Notificaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1092

MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL I

I. Principios a los que responde la impugnabilidad de actos y

resoluciones electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1097
1. Principio de constitucionalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1098
 1265

2. Principio de legalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1100

3. Principio de definitividad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1101
4. Principio de impugnabilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1101
5. Principio de instancia de parte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1102
6. Principio de oralidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1102
7. Principio de adquisición de la prueba electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1103
8. Principio de plenitud de jurisdicción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1103
9. Principio de conservación del acto electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1103

II. Sistema de medios de impuganción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1104

1. Remedios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1104
2. Recursos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1105
3. Procesos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1105
4. Medios de impugnación electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1106

III. Recurso de revisión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1106

1. Delimitación terminológica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1106
2. Naturaleza jurídica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1107
3. Antecedentes legislativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1107
4. Actos impugnables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1109
5. Plazos de interposición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1110
6. Tramitación, substanciación y resolución. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1110
7. Efectos de la resolución. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1112
8. Notificaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1113
9. Estadística. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1113

IV. Recurso de apelación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1114

1. Delimitación termininológica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1114
2. Naturaleza procesal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1115
3. Antecedentes legislativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1116
4. Actos impugnables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1117
5. Plazos de interposición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1120
6. Trámite. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1120
7. Sentencia y efectos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1122
8. Notificaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1122
9. Estadística. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1123

V. Juicio para la protección de los derechos político-electorales

del ciudadano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1123
1. Ciudadanía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1123
2. Derechos políticos y garantías individuales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1123
3. Prerrogativas del ciudadano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1124
4. Antecedentes legislativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1127
5. Competencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1128
6. Actos impugnables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1129
7. Partes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1130
8. Trámite. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1130
9. Substanciación y resolución. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1131
10. Sentencia y efectos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1132
11. Estadística. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1132
1266

MEDIOS DE IMPUGNACIÓN II

JUICIO DE INCONFORMIDAD, RECURSO DE RECONSIDERACIÓN

Y JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL

I. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1137
1. Aspectos teóricos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1138

II. Juicio de inconformidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1139

1. Naturaleza jurídica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1139
2. Concepto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1140
3. Antecedentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1141
4. Procedencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1143
5. Actos impugnables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1144
6. Reglas especiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1145
7. Competencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1145
8. Legitimación y personería. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1145
9. Plazos y términos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1146
10. Notificaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1147
11. Trámite. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1149
12. Sustanciación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1152
13. Resolución y sentencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1155
14. El escrito de protesta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1156
15. Efectos de las sentencias dictadas en el Juicio de Inconformidad. . . . . . . . . . . . . . . . . 1158

III. Recurso de reconsideración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1159

1. Naturaleza jurídica y concepto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1159
2. Antecedentes legislativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1159
3. Procedencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1163
4. Presupuestos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1164
5. Requisitos especiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1167
6. Competencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1170
7. Legitimación y personería. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1172
8. Plazos y términos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1174
9. Trámite. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1175
10. Sentencias y efectos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1177
11. Notificaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1177

IV. Juicio de revisión constitucional electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . 1178

1. Parte introductoria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1178
2. Marco normativo, Reformas constitucionales de 1996. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1181
3. Naturaleza jurídica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1184
4. Delimitación terminológica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1185
5. El juicio de Revisión Constitucional Electoral como mecanismo de control de la
constitucionalidad de los actos y resoluciones de las autoridades electorales. . . . . . . . . . . . . 1186
6. Procedencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1189
7. Requisitos de procedibilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1190
8. De la competencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1193
9. De la legitimación y personería. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1193
 1267

10. Plazos y términos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1195

11. Del trámite. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1196
12. Sustanciación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1196
13. Efectos de sentencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1198

Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1203

Índice Onomástico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1237

Índice Temático. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1243