HISTORIA DE LA INTERVENTORIA

En Colombia se tiene referencia de Consultoría en general y de Interventoría en

particular, desde la década de los 50. (La referencia sobre Interventoría aparece por
primera vez en 1952, en el documento sobre tarifas de la S.C.A).
En Colombia, la función de interventoría resulta ser indispensable dentro de la contratación
estatal debido a la necesidad de garantizar la calidad, cantidad costos y cronograma de los
productos contratados. No obstante, la escaza formación en este aspecto, ha generado que la
Interventoría se haya desarrollado empíricamente, con escaso sustento jurídico y
académico, y en consecuencia, las entidades han buscado subsanar dicho vacío elaborando
sus propios manuales, los cuales pese a ser una herramienta para la labor del interventor,
suelen ser muy generales y dejan aspectos importantes de la interventoría a interpretación
de quien la realiza.
Los orígenes de la interventoría en Colombia no son muy claros y no siempre estuvieron
ligados a la industria de la construcción. Los primeros interventores se remontan a las
salinas, a las aduanas y a las bodegas de puertos, desde por lo menos 1846. Estos
interventores no tenían relación alguna con la vigilancia de contratos de obras públicas. La
aparición de interventores en el marco de las obras públicas en Colombia, se dio
alrededor de 1874, año en el cual se definen las responsabilidades del interventor del
ferrocarril de Bolívar (Diario Oficial, 1874). La popularización y salto a las obras públicas
por parte de los interventores, posiblemente, se debió al aumento en el número de obras
adelantadas para la construcción de vías férreas en el país. Es necesario aclarar, que para
esta época también existían inspectores, que también tenían labores de supervisión y
control en obra. En 1888, los interventores aún no formaban parte de la nómina de los
trabajadores de obras públicas nacionales. La Resolución de Obras Públicas del 29 de mayo
de ese año (Diario Oficial, 1888) que reorganizó el servicio de obras públicas, solamente
menciona a los inspectores como empleados del Estado. Se puede afirmar que los
interventores se encontraban presentes en los ferrocarriles mas no eran reconocidos en la
legislación ni por el Estado. Por contraste, los inspectores eran reconocidos en la
legislación y se encontraban también en las distintas obras públicas. Es probable que se
denominara indistintamente en la práctica al encargado de llevar a cabo funciones de
vigilancia en las obras públicas, como interventor, inspector o comisionado. Alrededor de
1906, la palabra interventor era utilizada para designar a aquellos que fiscalizaban y
vigilaban los contratos de ferrocarriles y su puesta en marcha. La frecuencia de aparición
del término interventor tuvo en los registros oficiales un considerable aumento
después de este año. La sustitución de los inspectores por los interventores sucedió
entre 1906 y 1911, años entre los que las menciones a la existencia de interventores
en los ferrocarriles aumentaron considerablemente, cuando las correspondientes a los
inspectores desaparecieron casi por completo. En 1923 la interventoría de obras públicas
comenzó a ser utilizada en obras distintas a los ferrocarriles y en 1925 empezaron a
celebrarse contratos de prestación de servicios de interventoría independientes del contrato
de obra. Antes de 1925 se incluía dentro del contrato de obras públicas la prestación de
servicios de un interventor o estos eran nombrados a través de decretos. En 1935, por
medio de decreto, fue creada la Oficina de Interventoría de Carreteras (Diario Oficial,
1936) con lo cual los interventores fueron involucrados de forma oficial dentro del ramo de
las obras públicas en Colombia y su labor se extendió a la construcción de caminos
carreteros en general. Seguidamente, en 1946, se creó la Interventoría de Obras Públicas
Nacionales (Diario Oficial, 1946), con lo cual se integraron las labores de vigilancia de los
contratos bajo la figura de la interventoría. Entre 1925 y 1951, no existieron muchos
contratos de interventoría. El gobierno colombiano continuó asignando por medio de
decretos y resoluciones la vigilancia de los contratos de obras públicas como había sido
costumbre. Antes de 1951, la ejecución de la labores de interventoría era asignada
directamente por el Estado a un empleado del Ministerio de Obras Públicas, de modo que la
vigilancia de contratos no era contratada con privados.
En 1951 se organizaron las interventorías en Colombia por el Ministerio de Obras
Públicas (Diario Oficial, 1951), labor encomendada a experto danés que elaboró el primer
folleto o manual de normas por las cuales se debería contratar la interventoría. A partir de
este folleto, el número de contratos celebrados de interventoría con particulares
nacionales aumentó considerablemente .Este manual enseñó a los nacionales particulares
cómo desempeñar las labores de interventoría y la elaboración de sus contratos. Antes de la
creación del manual, la interventoría era una labor solamente conocida por el Estado por lo
que la interventoría, en su mayoría, se encontraba concentrada en los contratos de obras
públicas. Gracias al manual, los nacionales privados aprendieron a ejercer labores de
interventoría. En los contratos encontrados de esta época se determina la autoridad del
interventor, considerado como el representante legal y autorizado por el Gobierno
ante los contratistas. Dentro de las funciones y obligaciones, se expresa que el interventor
debe fiscalizar los contratos y se enumeran sus obligaciones. Se clasificaban en funciones
de orden técnico, de orden administrativo, de contabilidad y estadística, sobre materiales y
elementos de construcción, maquinaria y otros. Las labores de los interventores, a partir de
la organización realizada en 1951, superaron la limitación de la vigilancia exclusiva de la
parte técnica, ampliando sus funciones a tareas de carácter gerencial y administrativo.
Posteriormente a 1951, el número de contratos celebrados para la prestación de servicios de
interventoría tuvo un notable aumento respecto a años anteriores. De acuerdo a lo publicado
en el Diario Oficial, de 1951 a 1955 se celebraron 14 contratos de interventoría. La
organización de la figura por parte del Ministerio de Obras Públicas fomentó la
inclusión de particulares y firmas colombianas y profesionalizó la labor del interventor y
del contrato de interventoría, aumentando la contratación de interventorías por el
gobierno, aumentándose los puestos de interventores en todo el territorio. En 1954 se creó
el Departamento de Interventorías en el Ministerio de Obras Públicas (Diario Oficial,
1955), con lo cual se terminó por definir administrativamente la labor de los interventores
en las obras públicas de Colombia. Sin embargo, aún la interventoría carecía de una
definición sólida en la legislación y no existían leyes concretas que definieran su
funcionamiento o su contratación. Aunque la interventoría había sido definida ya
administrativamente, existían vacíos jurídicos en algunos de sus elementos. 3.3 Legislación
y la interventoría: profesionalización de la interventoría El Estatuto General de
Contratación de 1976 (Diario Oficial, 1976) comenzó a llenar vacíos históricos en la
interventoría clasificando por primera vez dentro de la jurisprudencia colombiana el
contrato de interventoría. Se agregaron dos elementos nuevos, e indispensables, para la
contratación de interventorías: la definición del contrato de interventoría como de obras
públicas y su asignación por concurso de méritos. Esta clasificación del contrato,
históricamente no era muy precisa ya que el contrato de interventoría se celebraba
como uno independiente al contrato de obras y su objeto era distinto a este. De igual
manera en este decreto se confirmaron conceptos históricos de la interventoría, tales como
su función principal relativa a supervisar a favor de los intereses del contratante. Las
responsabilidades civiles y penales también fueron definidas en este estatuto. Aunque la
responsabilidad civil en el contrato de interventoría había estado presente desde sus
inicios, heredado de la responsabilidad civil presente en los contratos de obra, este decreto
la reglamentó y la convirtió en responsabilidad obligatoria. En cuanto a la
responsabilidad penal, esta no había sido expresada en los contratos de interventoría, a
excepción de los pocos contratos celebrados con extranjeros. Ya en 1983, el Decreto 222
de 1983 “por el cual se expiden normas sobre contratos de la Nación […]” (Diario Oficial,
1983) clasificó al contrato de interventoría como un contrato de consultoría, resultando ser
esta clasificación adecuada y precisa con respecto a las características históricas del
contrato de interventoría. De igual manera, este decreto desarrolló el concepto y aumentó
las restricciones para contratar la interventoría, ya enunciadas en 1976. El Decreto 2090
de 1989 “Por el cual se aprueba el reglamento de honorarios para los trabajos de
arquitectura” (Diario Oficial, 1989) detalló varias definiciones concernientes a la
interventoría. En este decreto se abordaron de manera más extensa y especifica las labores
y funciones del interventor. Se dividieron allí las labores del interventor en el tiempo del
proyecto y durante la construcción. A su vez, en la interventoría durante la construcción,
las funciones del interventor se clasificaron en los grandes grupos de interventoría
técnica y administrativa, respondiendo a la evolución histórica de la figura. La interventoría
fue considerada en este decreto como una labor independiente de la construcción, de la
gerencia del proyecto, de la programación y control de trabajos, del presupuesto o del
control de costos, de acuerdo a nuevos paradigmas técnicos. Posteriormente, salió a la luz
la Ley 80 de 1993 o “Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”
(Diario Oficial, 1993), que dispuso las reglas y principios que rigen los contratos de las
entidades estatales. Allí se incluyeron cuestiones concernientes al contrato de interventoría
y a las labores del interventor. El Capítulo III de dicha ley, titulado “Del Contrato Estatal”
explica los contratos estatales y las clases de contratos existentes creando cinco grupos de
contratos, de los cuales la interventoría está presente en los contratos de obras y en los
contratos de consultoría como se ve en la Figura 1. Después de la Ley 80 de 1993 la
interventoría quedó mejor definida en las leyes colombianas y, en general, la mayoría
de atribuciones y funciones que venían siendo adjudicadas a los interventores desde 1955,
quedaron estipuladas jurídicamente. Esta ley se encuentra vigente.
El 25 de agosto de 1997 se publicó la Ley 400 de 1997, orientada hacia la construcción
sismo resistente, que señaló los conceptos de interventor, supervisor y supervisión
técnica. En esta ley, por primera vez, se diferencian formalmente los interventores y
supervisores, estableciendo para ambos la responsabilidad de supervisión técnica y
diferenciando al interventor como representante del propietario.
La Ley 842 de 2003 (Diario Oficial, 2003) agregó dos nuevos elementos al ejercicio de la
interventoría en el país. El primero de estos, obliga a los contratistas a “encomendar los
estudios, dirección técnica, la ejecución de los trabajos o a la interventoría, a
profesional […]”. El segundo elemento retoma restricciones en la contratación de la
interventoría que ya había sido planteada por el Decreto 222 de 1983, que había sido
derogado. En el 2011, debido a escándalos de corrupción en obras públicas, se promulgó la
Ley 1474 de 2011 también llamada “Medidas administrativas para la lucha contra la
corrupción” (Diario Oficial, 2011), que tomó medidas administrativas, penales y
disciplinarias para enfrentar gran cantidad de delitos en la administración y contratación
pública. Esta ley obligó a las entidades públicas a vigilar permanentemente la correcta
ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o interventor (Figura 2) para
proteger la moralidad administrativa y la transparencia en la actividad contractual.
Asimismo, define claramente las funciones entre supervisor e interventor. Atribuyendo a la
interventoría “el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una
persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal”.
Es en esta ley donde también, por primera vez, se establece una supervisión al contrato de
interventoría. Esta ley aportó al contrato de interventoría extendiendo las
responsabilidades del interventor a lo civil, fiscal penal y disciplinario. Históricamente
solamente se daban la responsabilidad civil y penal, con lo cual esta norma acentuó la
profesionalización de la labor del interventor. Asimismo, la Ley 1474 precisó que la
interventoría era un método de vigilancia del contrato en sí, celebrada a través de un
contrato de consultoría y separada de la supervisión, atribuyéndole a la interventoría
esencialmente la vigilancia técnica del contrato.
Bibliografia
https://www.researchgate.net/publication/312590647_LA_INTERVENTORIA_COMO_F
ORMA_DE_SUPERVISION_DE_PROYECTOS_LA_EXPERIENCIA_COLOMBIANA
http://www.fce.unal.edu.co/media/files/documentos/Comunicaciones/doccid_no.6_prieto-
rodrguez-ruiz-rubiano.pdf