Estudio Cooperacion Reinsercion Social PDF

Criterios para un sistema orientado al respeto
de los Derechos Humanos
COOPERACIÓN PARA
LA REINSERCIÓN
SOCIAL
La participación de los diferentes sectores del Estado

y la Iniciativa Privada para el cumplimiento de objetivos
sociales en el sistema peniteniario
Presidente
Luis Raúl González Pérez
Consejo Consultivo
Mariclaire Acosta Urquidi
María Ampudia González
Alberto Manuel Athié Gallo
Rosy Laura Castellanos Mariano
Michael W. Chamberlin Ruiz
Angélica Cuéllar Vázquez
Mónica González Contró
David Kershenobich Stalnikowitz
María Olga Noriega Sáenz
José de Jesús Orozco Henríquez
Primer Visitador General

Ismael Eslava Pérez
Segundo Visitador General
Enrique Guadarrama López
Tercera Visitadora General
Ruth Villanueva Castilleja
Cuarta Visitadora General
María Eréndira Cruzvillegas Fuentes
Quinto Visitador General
Edgar Corzo Sosa
Sexto Visitador General
Jorge Ulises Carmona Tinoco
Titular de la Oficina Especial para el “Caso Iguala”
José T. Larrieta Carrasco
Directora Ejecutiva del Mecanismo Nacional
de Prevención de la Tortura
Ninfa Delia Domínguez Leal
Secretaria Ejecutiva
Consuelo Olvera Treviño
Secretario Técnico del Consejo Consultivo
Joaquín Narro Lobo
Oficial Mayor
Raymunda G. Maldonado Vera
Directora General del Centro Nacional
de Derechos Humanos
Julieta Morales Sánchez
Criterios para un sistema orientado al respeto
de los Derechos Humanos
COOPERACIÓN PARA
LA REINSERCIÓN
SOCIAL
La participación de los diferentes sectores del Estado
y la Iniciativa Privada para el cumplimiento de objetivos
sociales en el sistema penitenciario
“La rehabilitación social y la reintegración en la sociedad de las
personas privadas de la libertad debe ser uno de los objetivos
especiales del sistema de justicia penal, garantizando en la medida de
lo posible que éstas puedan llevar una existencia respetuosa de la ley
y autónoma cuando se incorporen de nuevo a la sociedad, alentando a
los estados miembros a que estudien la posibilidad de asignar
recursos humanos y financieros suficientes para ayudar al
mejoramiento de las condiciones penitenciarias y la aplicación de las
Reglas Nelson Mandela…”
Resolución 69/172 del 18 de diciembre de 2014

“Los derechos humanos en la administración de justicia”
Asamblea General de la ONU
PRESENTACIÓN
Para la debida atención al Sistema Peniten- para un adecuado funcionamiento en donde se

ciario Mexicano, la Comisión Nacional de los presenten lineamientos claros y puntuales.
Derechos Humanos (CNDH) ha trabajado
intensamente para lograr el cumplimiento del De igual manera se aborda la necesidad de
artículo 18 constitucional en lo relativo a la la existencia de cuentas claras en un modelo
organización de este sistema sobre la base del ordenado de conformidad con la norma, pre-
respeto a los Derechos Humanos para alcanzar sentando cifras, problemáticas, experiencias
la reinserción social, así como para que la per- e impactos de eficiencia medibles con los re-
sona no vuelva a delinquir. sultados obtenidos en el Diagnostico Nacio-
nal de Supervisión Penitenciaria (DNSP) de
Por lo anterior, ha llevado a cabo diversas pu- la CNDH, siendo éste un referente en el cual
blicaciones que abordan temas específicos, se puede observar con amplio detalle la evo-
presentándolos a la luz de criterios orientados lución del sistema penitenciario del país en los
justo a estos principios. últimos años, con aciertos, deficiencia, retos y
propuestas.
En esta ocasión se publica el estudio en torno
a la “Cooperación para Reinserción Social”, to- El punto de inicio de este estudio surge de la
mando en consideración la participación del pregunta ¿por qué hablar de cooperación?, in-
sector público y la iniciativa privada para el dicando así el propósito de visibilizar las con-
cumplimiento de objetivos sociales, observán- diciones dadas cuando existe participación de
dose un análisis puntual que incluye los temas instituciones gubernamentales, de la iniciativa
de las responsabilidades, de la transparencia, de privada y de las organizaciones de la sociedad
la colaboración institucional, así como pautas civil.
El 16 de enero de 2012 se publicó la Ley de dio, no son centros que trabajen con inversión
Asociaciones Público Privadas, teniendo como público-privada, significando lo anterior que
propósito brindar seguridad y certeza jurídica no obstante el alto costo que estas instituciones
a los proyectos de largo plazo con inversión tienen, no han garantizado las mejores condi-
público-privada, publicándose ese mismo año ciones de vida en las prisiones.
su propio reglamento, considerando que estas
asociaciones pueden ser de utilidad cuando se Es así que con el deseo de optimizar el sistema
trabaja adecuadamente bajo ese esquema. penitenciario, se presenta este trabajo, recono-
ciendo la participación de Proyectos, Estudios y
En México, la participación del sector privado Coordinación (PRECOOR), quienes con su ex-
ha existido en diferentes áreas, pero en el ám- periencia aportaron un importante bagaje de
bito penitenciario la situación que se presenta conocimientos que posibilitaron una vez más
conlleva innumerables problemas que se origi- en forma coordinada, la suma de esfuerzos
nan desde los excesivos costos, la mala o pla- para visibilizar la situación de la participación
neación y clasificación, así como la deficiente entre el sector público y privado en el ámbito
supervisión e inadecuado sistema de rendición penitenciario.
de cuentas.
El anterior señalamiento encuentra sustento MTRO. LUIS RAÚL GONZÁLEZ PÉREZ

cuando se observa que las diez prisiones mejor Presidente de la Comisión Nacional
evaluadas en DNSP al que se refiere este estu- de los Derechos Humanos
CONTENIDOS
1. ¿POR QUÉ HABLAR DE COOPERACIÓN? 11

La colaboración entre el Estado, la iniciativa privada y las asociaciones civiles para
contribuir a lograr la reinserción social de las personas privadas de la libertad.
2. DISTRIBUCIÓN DE RESPONSABILIDADES 19
El Estado, la iniciativa privada y las organizaciones deben asumir responsabilidades para
que sea posible el funcionamiento adecuado del sistema penitenciario.
3. Y MÉXICO ¿EN QUÉ VA?

Muchos de los principales problemas detectados en los centros penitenciarios del país 37
tienen como raíz la falta de transparencia y colaboración entre instituciones.
4. EXPERIENCIAS DE LA PARTICIPACIÓN EN EL SECTOR PRIVADO 51

La iniciativa privada puede participar en el sistema penitenciario
trabajando de la mano con el Estado en asociaciones público-privadas.
5. PAUTAS PARA EL ADECUADO FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES 65

CON APOYO DEL SECTOR PRIVADO
Lineamientos para que la prestación de servicios se desarrolle con transparencia
y teniendo como base el respeto a los Derechos Humanos.
6. COOPERACIÓN PARA LA REINSERCIÓN AFUERA DE LA PRISIÓN 75

Con la colaboración y el trabajo conjunto de diversas instituciones y organizaciones
se puede contribuir a la reinserción exitosa de las personas privadas de la libertad.
7. LAS CUENTAS CLARAS 83
Recuento de los costos de la violencia en México, así como de la inversión
en reinserción social.
8. LA OPERATIVIDAD PENITENCIARIA ADECUADA 95

Propuestas para establecer un modelo ordenado, transparente y rentable de trabajo
dentro de los centros penitenciarios.
9. EN POCAS PALABRAS 101

La transparencia en todo lo relacionado con la participación privada en el sistema
penitenciario es fundamental para que la cooperación entre instituciones, IP
y organizaciones favorezca la reinserción social y la no reincidencia delictiva.
LOS EXPERTOS OPINAN 107

Comentarios sobre el análisis de la cooperación para la reinserción socail.
MARCO DE REFERENCIA 111

Criterios normativos del ámbito nacional e internacional.
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Capítulo 1
¿Por qué
hablaR de
cooperación? 11
Para que el sistema penitenciario conduzca a las personas privadas

de la libertad a una reinserción social exitosa, es necesaria
la participación y el trabajo conjunto del Estado,
la iniciativa privada y la sociedad civil.
El presente trabajo tiene el propósito de visibilizar las diciones en las que viven las personas privadas de la
condiciones dadas cuando existe participación corres- libertad y, de este modo, impulsar su reinserción y dis-
ponsable de instituciones gubernamentales, la iniciati- minuir sus probabilidades de reincidencia.
va privada y las organizaciones de la sociedad civil en La cooperación no implica, por supuesto, que el
el sistema penitenciario mexicano. Con este estudio Estado se desentienda de sus responsabilidades inelu-
se proponen herramientas y mecanismos que pueden dibles. La seguridad, la custodia y la situación jurídi-
utilizarse para que esta participación se pueda llevar a ca de las personas privadas de la libertad, así como la
cabo, en su caso, de manera adecuada y transparente. administración de los establecimientos penitenciarios,
Como lo establece el artículo 18 constitucional, el siempre deben permanecer bajo la vigilancia de las
sistema penitenciario debe organizarse sobre la base autoridades correspondientes. Cooperación tampoco
del respeto a los Derechos Humanos para lograr la re- significa que los servicios prestados por la iniciativa
inserción social. No obstante, no es ninguna novedad privada no sean asunto del Estado. Para que esta co-
que la Institución Penitenciaria en México está ante un laboración se dé con una perspectiva de Derechos Hu-
gran reto, en este sentido. manos, es indispensable que la actuación del sector pri-
Desde hace varios años, la CNDH ha documentado vado sea vigilada precisamente por el Estado y que se
en su Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitencia- lleve a cabo con total transparencia a través de licitacio-
ria algunas de las grandes problemáticas que aquejan a nes, supervisiones, auditorías y rendición de cuentas.
este sistema, y que no permiten lograr esta reinserción La CIDH ha definido el principio de la posición
con éxito, como son la sobrepoblación, el hacinamien- de garante del Estado como aquella obligación y res-
12
to, el autogobierno, la deficiente calidad de los servicios ponsabilidad especial (en particular de los derechos a
necesarios para que los internos tengan una estancia la vida y a la integridad personal) que el Estado asume
digna y la carencia de programas de capacitación para al privar de libertad a una persona, lo que implica que
el trabajo, entre otros. el ejercicio del poder de custodia lleva consigo la res-
Frente a tal escenario, resulta necesario replan- ponsabilidad de asegurar que la privación de la libertad
tear y mejorar la manera en que se organiza un sis- sirva a su propósito de reinserción social y que no con-
tema penitenciario que, hasta el momento, no conduzca a la violación de otros derechos básicos. Por ello,
tribuye en la medida en que se espera a fomentar la es fundamental que se procuren condiciones mínimas
reinserción y respeto a los Derechos Humanos. Una de internamiento compatibles con su dignidad y se sa-
manera de hacerlo ha sido a través de la participación tisfagan las necesidades básicas de la población interna,
de instituciones públicas independientes de la auto- relacionadas con los servicios médicos, alimentación,
ridad penitenciaria, así como de otros actores, tales provisión de agua potable, y sobre todo de condiciones
como las organizaciones civiles o la iniciativa privada, básicas de seguridad interna en los penales. 1
pues todos ellos podrían contribuir a mejorar las con-
1
Cfr. CIDH, Informe sobre el uso de la prisión preventiva en las Américas, 2013, párr. 17 b), CIDH, Informe sobre los derechos de las personas
privadas de la libertad en las Américas, 2011, párr. 8. Op. Cit. Caso “Instituto de Reeducación del Menor”, párr. 159.
“ El ser humano es el dato esencial a
ambos lados de las rejas .
”
Sergio García Ramírez,
expresidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
• Secretaría de Gobernación
Diferentes sectores
• Secretaría de Desarrollo Social
del gobierno corresponsables
• Secretaría de Economía
en la reinserción social
• Secretaría de Educación Pública
En México, las leyes contemplan la cooperación de • Secretaría de Salud
diferentes sectores gubernamentales en la reinserción • Secretaría del Trabajo y Previsión Social
social. A lo largo de sus 207 artículos, la Ley Nacional • Secretaría de Cultura
de Ejecución Penal menciona a diversas autoridades • Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte
13
como corresponsables en las tareas del sistema peni- • Sistema Nacional para el Desarrollo Integral
tenciario para lograr que la permanencia de quienes se de la Familia
encuentran privados de la libertad sea un proceso de • Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional de Pro-
verdadera reinserción social, respetuosa de los Dere- tección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes
chos Humanos, siendo éstas:
La ley también menciona como autoridades corres-
ponsables a las equivalentes de estas secretarías en las
entidades federativas.
Regla Mandela 4
Para lograr ese propósito, las administraciones pe-
Los objetivos de las penas y medidas privativas de li- nitenciarias y otras autoridades competentes deberán
bertad son principalmente proteger a la sociedad con- ofrecer educación, formación profesional y trabajo, así
tra el delito y reducir la reincidencia. Esos objetivos como otras formas de asistencia, apropiadas y dispo-
sólo pueden alcanzarse si se aprovecha el periodo de nibles, incluidas las de carácter recuperativo, moral,
privación de libertad para lograr, en lo posible, la rein- espiritual y social y las basadas en la salud y el deporte.
serción de los exreclusos en la sociedad tras su puesta Todos esos programas, actividades y servicios se ofre-
en libertad, de modo que puedan vivir conforme a la cerán en atención a las necesidades de tratamiento in-
ley y mantenerse con el producto de su trabajo. dividual de los reclusos.
“ Trabajar constituye un deber indispensable

para el hombre social .
”
Jean Jacques Rousseau
Diferentes modalidades • Mantenimiento preventivo-correctivo y sustitutivo:

de participación de El mantenimiento de los equipos eléctricos, hidrosa-
la iniciativa privada nitarios, de vigilancia y de control, de emergencia, así
como de control de plagas que acaban con los conduc-
En México, la participación del sector privado existe en
tores en ductos enterrados, la telefonía y la red de voz
14 diferentes áreas. En el sistema penitenciario se ha lleva-
y datos, son actividades que conviene subrogar a la ini-
do a cabo a través de asociaciones público-privadas, con-
ciativa privada.
cretamente como concesiones o contratos de prestación
de servicios diversos. Mediante estos esquemas de coope-
Es importante señalar para los contratos de estas su-
ración de la iniciativa privada, se han realizado proyectos
brogaciones, la necesidad de incluir la imposición de
de infraestructura penitenciaria, o bien, servicios como:
multas por errores u omisiones en su servicio y, en caso
de que las empresas no cumplan, su cancelación. Tam-
• Alimentación: La mayoría de las prisiones carecen de
bién es recomendable otorgar la subrogación mediante
un buen sistema de alimentación para las personas pri-
licitaciones con empresas que cuenten con experiencia
vadas de la libertad, sanas y enfermas, que tienen una
y solvencia técnica y ética.
dieta especial como auxiliar básico para su alivio.
La subrogación de dichos servicios no debe ser por
• Lavandería: Una situación real que se presenta en las ningún concepto la privatización de las prisiones y, de
prisiones es la necesidad de contar con una lavandería hecho, todo lo referente a lo administrativo, técnico,
que controle la limpieza de uniformes, ropa de cama de jurídico y de seguridad y custodia es responsabilidad
bajo, del centro de salud, etcétera. del Estado. La participación privada en las áreas men-
cionadas debe ser sólo un apoyo para el buen funciona-
miento del centro penitenciario.
Modelos de participación privada
en otros países
La colaboración de la iniciativa privada en los sistemas Desde entonces, el Estado francés ha convenido
penitenciarios no es nueva y se ha puesto en práctica con particulares para el desarrollo de actividades tales
en distintos países. En Francia, por ejemplo, el sector como trabajo, cocina, transporte y atención de la salud.
privado comenzó su participación en los centros pe- En Estados Unidos, el sistema penitenciario admi-
nitenciarios en 1987, año en que las leyes facultaron al tió participación privada casi desde sus inicios, pero no
Estado para llevar a cabo contratos con empresas pri- fue sino hasta medidados de los años 70 que se intensi-
vadas para diseñar, construir y manejar servicios como ficó la asociación entre los gobiernos estatales, federa-
el de salud y alimentación en las prisiones del país. Sin les y locales con dicho sector. 4
embargo, las autoridades francesas conservaron el con-
trol total de la dirección, la vigilancia o el registro judi-
cial de dichos establecimientos.2
Tapia Mendoza, F. E. (2010). Hacia la privatización de las prisiones. Ciudad de México. UBIJUS Editorial, p. 76.
2
3
Ibid, p. 77.
4
Ibid, p. 82.
15
Unos años más tarde, en 1983, surgió en ese país, empresarial pueda presionar para la aprobación de leyes
en Nashville, Tennessee, la primera prisión reconocida poco flexibles, que impulsen el encarcelamiento, pues un
como privada en el mundo. Con su creación, comenzó mayor número de presos también representa una mayor
el nacimiento de empresas de correccionales que se ad- ganancia para las corporaciones penitenciarias.
ministraban de manera privada.5 Entre las actividades En síntesis, al margen de las modalidades en los
que se llevan a cabo, se encuentran la gestión, diseño distintos países y con la advertencia de los riesgos o li-
arquitectónico, construcción, financiamiento y mante- mitantes que pueden presentarse, la conveniencia de la
nimiento, entre otros. cooperación de la iniciativa privada en el ámbito peni-
En ese país, la industria penitenciaria se ha conver- tenciario puede y debe ser practicada bajo los cánones
tido en una opción económica, debido principalmente que dictan las leyes y la experiencia, con una rigurosa
a las políticas punitivas de cero tolerancia, que provo- metodología y sentido de responsabilidad por ambas
can que siempre haya un gran número de personas pri- instancias, siempre en salvaguarda de los objetivos de
vadas de la libertad en sus prisiones. Por este hecho, diver- reinserción social de los internos.
sas organizaciones han señalado el riesgo de que la esfera
5
Ibid, p. 83.
16
“ Los prisioneros deben ser tratados de acuerdo con su

dignidad y valor como seres humanos; el propósito final del
encarcelamiento —proteger a la sociedad del crimen— sólo
puede lograrse si el periodo de encarcelamiento es utilizado
lo más que sea posible para preparar a los prisioneros para
una reintegración social exitosa al ser liberados.
Philipp Meissner,
”
Oficina de Drogas y Crimen, Naciones Unidas
17

Capítulo 2
Distribución de
responsabilidades
19
Lograr que los centros penitenciarios sean un espacio

digno es un trabajo de todos. La ley establece las responsabilidades
que debe asumir cada uno de los sectores involucrados
para alcanzar dicho objetivo.
El sistema penitenciario se organizará sobre la base del respeto a

los derechos humanos, del trabajo, la capacitación para el mismo, la
educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción
del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir,
observando los beneficios que para él prevé la ley.
Artículo 18. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Responsabilidades
ineludibles del Estado
el deporte, el trabajo y la capacitación para el mismo.
Según lo establecido por la Constitución, es responsa- Éstos también son la base para la reinserción social y su
bilidad ineludible del Estado el respeto a los Derechos presencia en los centros penitenciarios es esencial para
20 Humanos de las personas privadas de la libertad. Los que las personas que se encuentran en prisión mejoren
ejes de acción para lograrlo son la salud, la educación, su conducta.
21

El Caso Instituto de Reeducación del Menor vs. Pa- sarrollo psíquico de su vida e integridad personal.”1
raguay la Corte IDH planteó que “las condiciones Asimismo, a través del Caso Pacheco Teruel y Otros
de detención infrahumanas y degradantes a que se Vs. Honduras, la Corte IDH desarrolló una serie de
vieron expuestos todos los internos del Instituto, estándares sobre las condiciones penitenciarias y el
conlleva necesariamente una afectación en su salud deber de prevención que el Estado debe garantizar
mental, repercutiendo desfavorablemente en el de- en favor de las personas privadas de libertad:
a) El hacinamiento constituye en sí mismo una vio- vadas de libertad y con el fin de promover la rehabi-
lación a la integridad personal; asimismo, obstaculi- litación y readaptación social de los internos;
za el normal desempeño de las funciones esenciales
en los centros penitenciarios; g) Las visitas deben ser garantizadas en los centros
penitenciarios, la reclusión bajo un régimen de vi-
b) La separación por categorías deberá realizarse sitas restringido puede ser contraria a la integridad
entre procesados y condenados y entre los menores personal en determinadas circunstancias;
de edad y los adultos, con el objetivo de que los pri-
vados de libertad reciban el tratamiento adecuado a h) Todas las celdas deben contar con suficiente luz
su condición; natural o artificial, ventilación y adecuadas condi-
22
ciones de higiene;
c) Todo privado de libertad tendrá acceso al agua po-
table para su consumo y al agua para su aseo personal; i) Los servicios sanitarios deben contar con condi-
ciones de higiene y privacidad;
d) La alimentación que se brinde en los centros pe-
nitenciarios debe ser de buena calidad y debe apor- j) Los Estados no pueden alegar dificultades econó-
tar un valor nutritivo suficiente; micas para justificar condiciones que no cumplan
con los estándares mínimos internacionales en esta
e) La atención médica debe ser proporcionada re- materia y que sean tan pobres que no respeten la
gularmente, brindando el tratamiento adecuado que dignidad inherente del ser humano.
sea necesario y a cargo del personal médico califica-
do cuando éste sea necesario; k) Las medidas disciplinarias que constituyan un
trato cruel, inhumano o degradante, incluidos los
f) La educación, el trabajo y la recreación son fun- castigos corporales, la reclusión en aislamiento pro-
ciones esenciales de los centros penitenciarios, las longado, así como cualquier otra medida que pueda
cuales deben ser brindadas a todas las personas pri- poner en grave peligro la salud física o mental del re-
cluso están estrictamente prohibida.2 "
1
Caso “Instituto de Reeducación del Menor” vs. Paraguay, op. cit. párr. 168.
2
Corte IDH. Caso Pacheco Teruel y otros vs. Honduras. Resumen oficial emitido por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Sentencia del 27 de abril de 2012. Serie C No. 241, p. 2.
“ Estamos convencidos que la paz social se construye promoviendo
la convivencia y la integración, y que el odio o el rencor
”
sólo profundizan la violencia.
Mario Alberto Juliano,

director ejecutivo de la Asociación Pensamiento Penal en Argentina.
Cooperación
interinstitucional
Para garantizar que las bases de la reinserción social es- involucren y asuman sus responsabilidades en el siste-
tarán presentes y a disposición de las personas privadas ma penitenciario. La Ley Nacional de Ejecución Penal
de la libertad, es necesario que distintas instituciones se así lo establece con el fin de optimizar al sistema.
LNEP. Artículo 7. Coordinación interins la naturaleza de sus atribuciones deban interve- 23
titucional. Los poderes judicial y ejecutivo nir en el cumplimiento de la presente ley.

competentes se organizarán, en el ámbito de sus Encabezada por la Secretaría correspondiente,
respectivas competencias, para el cumplimiento se establecerán comisiones intersecretariales que
y aplicación de esta ley y demás normatividad incluirán a todas las autoridades corresponsables
aplicable, así como para la cooperación con las precisadas en esta ley, a nivel federal y en cada en-
autoridades penitenciarias e instituciones que tidad federativa.
intervienen en la ejecución de la prisión preven- Adicionalmente serán las encargadas de di-
tiva, de las sanciones penales y de las medidas de señar e implementar los distintos programas de
seguridad impuestas. servicios para la reinserción al interior de los
Son autoridades corresponsables para el cum- Centros Penitenciarios y de servicios post-pe-
plimiento de esta ley, las Secretarías de Gober- nales a nivel federal y estatal. Las autoridades
nación, de Desarrollo Social, de Economía, de corresponsables en las entidades federativas
Educación Pública, de Cultura, de Salud, del Tra- establecerán su propia comisión, con objeto de
bajo y Previsión Social y la Comisión Nacional cumplir con los mismos fines a nivel local.
de Cultura Física y Deporte, el Sistema Nacional La Autoridad Penitenciaria y las autoridades co-
para el Desarrollo Integral de la Familia y la Se- rresponsables podrán implementar mecanismos de
cretaría Ejecutiva del Sistema Nacional de Pro- participación y firmar convenios de colaboración con
tección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes organizaciones de la sociedad civil a fin de diseñar,
o sus equivalentes en las entidades federativas y implementar o brindar servicios en internamiento o
la Ciudad de México, así como las demás que por de naturaleza post-penal.
La seguridad
es una de las obligaciones ineludibles del Estado; por lo mismo,
ésta no se le puede delegar a ningún otro sector involucrado
en el sistema penitenciario.
La seguridad ma penitenciario y deberán intervenir cuando la auto-

La LNEP establece que las instituciones de seguridad ridad competente así lo solicite en casos de emergencia
pública tendrán funciones específicas dentro del siste- o contingencia.
24
LNEP. Artículo 21. Intervención para el LNEP. Artículo 22. Policía Procesal. La
restablecimiento del orden. A solicitud de Policía Procesal es la unidad dependiente de
la autoridad competente, las instituciones encar- la Policía Federal o de las instituciones de segu-
gadas de la seguridad pública podrán intervenir ridad pública de las entidades federativas, que
en el restablecimiento del orden al interior de los tendrá las funciones siguientes:
centros en caso de emergencia y/o contingencia I. Realizar los traslados de personas procesadas y
de conformidad con lo que se encuentre estableci- sentenciadas a los recintos judiciales en don-
do en los protocolos de intervención en casos de de se celebrarán sus audiencias;
restablecimiento del orden, con el uso proporcional II. Prestar la seguridad y custodia de la persona
de la fuerza y con los protocolos de uso de las armas privada de su libertad en los recintos judicia-
letales y no letales respectivamente. les, en coordinación con las demás autorida-
des de seguridad competentes;
III. Cumplir los mandamientos judiciales re-
lacionados con las personas sentenciadas y
aquellas que hayan obtenido la libertad
condicional;
IV. Las demás que le confieran ésta y otras dispo-
siciones aplicables.
25

26
Cooperación para las bases Asimismo, en la Ley Nacional de Ejecución Penal estas
de organización del responsabilidades se incorporan de la siguiente forma:
sistema penitenciario
LNEP. Artículo 34. Atención médica. La
Salud Autoridad Penitenciaria en coordinación con
De acuerdo con el Comité de Derechos Humanos de la Secretaría de Salud Federal o sus homólogas
la ONU, “la obligación de tratar a las personas con el en las entidades federativas y de acuerdo con el
respeto debido a la dignidad inherente al ser humano régimen interior y las condiciones de seguridad
comprende, entre otras cosas, la prestación de cuidados del Centro deberán brindar la atención médica
médicos adecuados”.3 en los términos de la Ley General de Salud. […]
La Autoridad Penitenciaria, en coordinación con
El derecho humano a la protección a la salud se en- las instituciones públicas del Sistema Nacional
cuentra garantizado en el artículo 4º de la Constitución de Salud competentes, garantizarán la perma-
Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece nente disponibilidad de medicamentos que co-
que “toda persona tiene derecho a la protección de la sa- rrespondan al cuadro básico de insumos para el
lud.”; y en el artículo 1º como parte de los derechos que primer nivel de atención médica, y establecerán
el Estado se obliga a proteger; este derecho se encuentra los procedimientos necesarios para proporcionar
establecido en el párrafo segundo del artículo 18 consti- oportunamente los servicios e insumos requeri-
tucional de manera precisa para las personas que se en- dos para otros niveles de atención.
cuentran en reclusión.
3
Comité de Derechos Humanos, caso “Kelly (Paul) c. Jamaica”, párr. 5.7, 1991. En: Derecho internacional de los derechos humanos. Nor-
mativa, jurisprudencia y doctrina de los sistemas universal e interamericano, Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, Bogotá, 2004, p. 211.
AUTORIDADES CORRESPONSABLES
EN LA CUSTODIA DE MUJERES EMBARAZADAS
O CON HIJOS
SECRETARÍA DE SALUD
Brindar atención médica obstétrico-ginecológica y pediátrica
durante el embarazo, el parto y el puerperio de las mujeres
privadas de la libertad.
Garantizar la atención médica de las mujeres en instituciones de

salud públicas en caso de que el centro no cuente con lo nece-
sario para mejorar su condición de salud.
Los hijos e hijas de las mujeres privadas de la libertad de-

ben recibir servicios de atención médica gratuita y de cal-
idad de conformidad con la legislación aplicable, con el fin
de prevenir proteger y restaurar su salud.
27
PROCURADURÍA FEDERAL DE PROTECCIÓN

DE NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES
Adoptar medidas especiales luego del nacimiento de un

bebé dentro del centro penitenciario en caso de que la
madreno desee conservar la custodia del pequeño.
AUTORIDAD PENITENCIARIA
Velar por el interés superior de la niñez al otorgar una autorización para que los hijos o hijas de las
mujeres privadas de la libertad permanezcan con ellas en el centro penitenciario.
Todas las decisiones y actuaciones, así como disposiciones jurídicas adoptadas por las autori-
dades del Centro Penitenciario, respecto al cuidado y atención de las madres privadas de su liber-
tad y de su hija o hijo con quien convive, deberán velar el cumplimiento de los principios pro per-
sona y el interés superior de la niñez, así como el reconocimiento de niñas y niños como titulares
de derechos.
La atención médica y las actividades recreativas

y deportivas son necesarias para que los centros penitenciarios
les brinden a las personas privadas de la libertad
una estancia digna.
Regla Mandela 24
1. La prestación de servicios médicos a los re- 2. Los servicios médicos se organizarán en es-
clusos es una responsabilidad del Estado. Los trecha vinculación con la administración del
reclusos gozarán de los mismos estándares de servicio de salud pública general, de un modo
atención sanitaria que estén disponibles en la tal que se logre la continuidad exterior del
comunidad exterior y tendrán acceso gratuito tratamiento y la atención, incluso en lo que res-
a los servicios de salud necesarios sin discri- pecta al VIH, la tuberculosis así como otras en-
30 minación por razón de su situación jurídica. fermedades infecciosas, y la drogodependencia.
Actividades físicas
y deportivas LNEP. Artículo 82. Planificación para la
práctica de actividades físicas y depor
Instituciones y organizaciones también deben trabajar tivas. Para la instrumentación y práctica de las
en el Sistema Penitenciario Nacional implementando actividades físicas y deportivas se planificarán,
programas que fomenten la realización de actividades organizarán y establecerán métodos, horarios y
físicas y deportivas. De 2014 a 2016, por ejemplo, la medidas necesarias para la práctica de esas acti-
Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (Co- vidades, las cuales estarán reguladas por la Auto-
nade) llevó a cabo el programa Muévete 4 en 106 centros ridad Penitenciaria en los términos que establece
del Sistema Penitenciario Nacional. Éste consistía en esta ley. Se celebrarán los convenios con institu-
organizar y planear la práctica de actividades físicas ciones y organizaciones que apoyen y amplíen las
durante 150 minutos a la semana (tiempo recomenda- actividades deportivas de las personas privadas
do por la Organización Mundial de la Salud). de su libertad.
4
CONADE (2018). "El deporte, fundamental para la rein-
serción social." [En línea] Disponible en: https://www.gob.
mx/conade/prensa/el-deporte-fundamental-para-la-reinser-
cion-social [Consultado el 9 de octubre de 2018].
Educación Regla Mandela 104
La educación que se imparta al interior de los centros […] 2. En la medida de lo posi-
penitenciarios debe armonizar con lo establecido por la ble, la instrucción de los reclusos
Secretaría de Educación Pública (SEP). Además, es posi- deberá coordinarse con el siste-
ble concretar convenios de colaboración con institucio- ma de educación pública estatal a
nes oficiales, como el Instituto Nacional de Educación fin de que, al ser puestos en libertad, los reclusos
para los Adultos (INEA) o diversas universidades. puedan continuar sin dificultad su formación.
LNEP. Artículo 86. Programas educativos.

Participación de la iniciativa
Los programas educativos serán conforme a los
privada
planes y programas oficiales que autorice la Se-
La provisión adecuada de obras de infraestructura es
cretaría de Educación Pública, o en su caso sus
deber del Estado; sin embargo, la ejecución de dichos
similares en las entidades federativas.
proyectos depende en gran medida de que exista un es-
La Autoridad Penitenciaria deberá celebrar con-
pacio en las finanzas públicas para ello. Una alternativa a
venios de colaboración con instituciones públi-
esta situación ha sido la creación de asociaciones entre el
cas y privadas de carácter nacional e internacio-
sector público y el privado, cuyo principal propósito es
nal en materia educativa para ampliar la oferta
satisfacer la demanda de infraestructura, así como man-
educativa y su calidad.
tener y conservar aquella que ya existe. 6
Trabajo y capacitación 5
31
Cisneros, J. R. (30 de junio de 2017) "El gobierno quiere
Dentro del ámbito del empleo y la capacitación, actual- trabajo y capacitación para más de 100,000 reos." Expansión.
mente en el sistema penitenciario mexicano colaboran Recuperado de: https://expansion.mx/nacional/2017/06/29/
diversas instituciones, como la Secretaría del Trabajo y el-gobierno-quiere-trabajo-y-capacitacion-para-mas-de-100-
00-presos.
Previsión Social y la Secretaría de Educación Pública
(con la certificación de competencias laborales), con el 6
Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos SNC. (2017)
fin de lograr la autosuficiencia en las personas privadas Guía Básica para Asociaciones Público Privadas (APP).
de la libertad. 5
LNEP. Artículo 96. Coordinación interins

titucional. Las autoridades penitenciarias con-
juntamente con las autoridades corresponsables
impulsarán espacios de coordinación interinsti-
tucional en las entidades federativas y en el or-
den federal con la participación de los sectores
privado y social, con el propósito de favorecer la
inclusión laboral de las personas privadas de la
libertad próximas a ser liberadas.
32
33

34
Problemas en los centros Participación de la sociedad
penitenciarios que se pueden civil organizada
apoyar con la subrogación de
servicios La Ley Nacional de Ejecución Penal señala la impor-
tancia de la participación de las organizaciones de
La falta de aprobación de recursos, así como la ausen- la sociedad civil en las políticas penitenciarias. En el
cia de personal capacitado para llevar a cabo el man- artículo 7, por ejemplo, se establece que estas asocia-
tenimiento correctivo en las prisiones, han provocado ciones pueden formar parte de la cooperación interins-
problemas al interior de los centros que podrían aten- titucional en el diseño, la implementación o la oferta
derse mejor con la cooperación de la iniciativa privada. de servicios de internamiento, o bien, en aquéllos de
naturaleza pospenal.
Alimentación
• Mala calidad de los insumos y escasez de LNEP. Artículo 26. Autoridades para la super
agua purificada. visión de libertad. La autoridad para la supervisión
• Falta de control de las compras y de de libertad podrá celebrar convenios de colaboración
almacenamiento. con organizaciones de la sociedad civil sin fines de
• Poca o nula atención a las variables en las dietas lucro y certificadas. Para tal efecto, el Poder Ejecutivo
para los enfermos que las requieran. Federal y de las entidades federativas, en el ámbito de
• Falta de control de la comida con dietas saludables. sus respectivas competencias establecerán el proceso
• Ausencia de presentación digna en los platos. de certificación para que una organización de la so- 35
• Falta de control de la basura y de selección para su ciedad civil pueda coadyuvar en la supervisión de la
reciclaje. libertad.
Lavandería Siguiendo los lineamientos expuestos, puede obser-

• Lavado y tendido en cualquier lugar posible, in- varse una participación de la iniciativa privada en la
cluso el dormitorio. planeación, diagnóstico, diseño, construcción, mante-
• Falta de control de la ropa. nimiento y servicios de los centros de reinserción social.
• Robo de ropa. Cabe subrayar que en cada uno de los casos es
imperativo que quienes se hagan cargo de todas las
Mantenimiento preventivo- formas de participación reseñadas, cuenten con los
correctivo y sustitutivo conocimientos y experiencia imprescindibles para el
• Carencia de un presupuesto anual. buen desarrollo de las acciones encomendadas.
• Falta de un almacén de emergencia. Respecto a las organizaciones de la sociedad civil,
• Deficientes programas de mantenimiento pre- huelga decir que deberán estar debidamente certifica-
ventivo-correctivo y sustitutivo. das, identificadas y probadas según el tipo de colabora-
• Ausencia de control de almacén. ción que se propongan llevar a cabo.
• Deficiencias en la operación de los servicios.
36
Capítulo 3
Y MÉXICO
¿EN QUé VA?
37
“ Suele decirse que nadie conoce realmente cómo es

una nación hasta haber estado en una de sus prisiones.
Una nación no debe juzgarse por cómo trata
a sus ciudadanos con mejor posición, sino por cómo
”
trata a los que tienen poco o nada.
Nelson Rolihlahla Mandela

C on el fin de verificar que el mandato constitucional

en materia penitenciaria se esté cumpliendo, la Co-
misión Nacional de los Derechos Humanos realiza cada
les, como las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para
el Tratamiento de los Reclusos “Reglas Nelson Mandela” y
las Reglas de las Naciones Unidas para el tratamiento de
año una evaluación del Sistema Penitenciario Nacional, las reclusas y medidas no privativas de la libertad para las
ejercicio que tiene como resultado el Diagnóstico Nacio- mujeres delincuentes “Reglas de Bangkok”. El fin es detec-
nal de Supervisión Penitenciaria (DNSP). tar las deficiencias que prevalecen dentro de las prisiones,
Para la elaboración del DNSP, la CNDH considera es- así como brindar información cualitativa y cuantitativa que
tándares establecidos por la Organización de las Naciones ayude en la creación de políticas públicas garantes del res-
Unidas, así como normatividades nacionales e internaciona- peto a los Derechos Humanos.
38
39

¿En qué hemos fracasado?

En 2010, se propuso un esquema de participación de la
iniciativa privada para aliviar la crisis por la que atrave-
saba el sistema penitenciario. El propósito era disponer
de infraestructura carcelaria sin que la carga adminis-
trativa y monetaria recayera en el Estado.
Desde un inicio, las organizaciones de la sociedad
civil advirtieron la importancia de un diagnóstico a de-
talle de la situación de las prisiones. También señala-
ron que era necesario contar con su ayuda y la de otros
organismos de protección de los Derechos Humanos
para que la intervención de la iniciativa privada no
agravara los problemas del sistema.
Se ha manifestado al respecto que el uso de los
recursos y las responsabilidades de los encargados de
la infraestructura se mantienen en la opacidad. Por
otro lado, se desconocen los montos asignados, pues
la Secretaría de Gobernación clasificó esta información
como reservada hasta 2022.1 El motivo: se consideró que
40
la difusión de estos datos podría comprometer la segu-
ridad de las mismas.
El problema del pago

por la capacidad total
Una de las problemáticas más preocupantes de las pri-
siones con inversión privada radica en el pago de los
servicios. En el esquema que se sigue en las APP, el Es-
tado paga una cuota determinada por la prisión con-
cesionada, incluso si ésta tiene una tasa de ocupación
baja.2 Además de que, según lo reportado en el informe
de la Fiscalización Superior de la Deuda Pública, el Estado
cuenta con recursos suficientes para asumir el gasto que
implica el sistema penitenciario, por lo que no se ha justi-
ficado este esquema.
1
Comité de Información de la Secretaría de Gobernación (2014).
Solicitud de acceso a información N° 3670000025614. México D.F.
2
Lajous, Andrés (9 de abril de 2012). "La privatización del sistema
carcelario en México." Nexos. Recuperado de: https://redaccion.
nexos.com.mx/?p=3921
Sobrepoblación y subocupación en las vadas de libertad en las prisiones. Según lo encontrado por
mismas entidades la CNDH en el DNSP 2017, en algunos CERESOS aún exis-
Uno de los principales problemas que existen actualmente en te sobrepoblación y hacinamiento, mientras que en algunos
el sistema penitenciario es la distribución de las personas pri- CEFERESOS hay subocupación y, en el caso de los CPS, los
espacios libres de cualquier manera son pagados por el Esta-
do como si estuvieran ocupados.
41
42
43

Atención a necesidades básicas Falta de actividades

para la reinserción social
Existen deficiencias en la atención de necesidades básicas como
la atención médica y alimentación. No se debe olvidar que, constitucionalmente, la educación, el tra-
bajo, la capacitación para el mismo, la salud y el deporte son la
base de la reinserción social. La Comisión Nacional de los Dere-
144. Al respecto, la Corte ha establecido que “cuando la aten-
chos Humanos menciona, en su Informe Especial sobre los Cen-
ción de salud es pública, es el Estado el que presta el servicio
tros de Reclusión de Baja Capacidad Instalada, que el régimen pe-
directamente a la población […]. El servicio de salud público
nitenciario supone que la organización, función y administración
[…] es primariamente ofrecido por los hospitales públicos; sin
de los establecimientos penitenciarios deben orientarse, diseñarse
embargo, la iniciativa privada, de forma complementaria, y me-
y concebirse para garantizar los objetivos planteados en la Consti-
diante la firma de convenios o contratos, […] también provee
tución, como lo es la reinserción social. Por ello, es necesario que
servicios de salud bajo los auspicios del [Estado]. En ambas si-
en estos esquemas se les dé la prioridad que merecen, pues por el
tuaciones, ya sea que el paciente esté internado en un hospital
momento son sumamente deficientes.
público o en un hospital privado que tenga un convenio o con-
trato […], la persona se encuentra bajo cuidado del […] Estado”. Calificación de los CEFERESOS
“Si bien los Estados pueden delegar su prestación, a través de en el DNSP 2017
la llamada tercerización, mantienen la titularidad de la obli-
gación de proveer los servicios públicos y de proteger el bien
público respectivo”.
44
150. En lo que atañe a la supervisión de servicios prestados en

instituciones privadas, la Corte ha sostenido que: Cuando se tra-
ta de competencias esenciales relacionadas con la supervisión
y fiscalización de la prestación de servicios de interés público,
como la salud, sea por entidades públicas o privadas (como es
el caso de un hospital privado), la responsabilidad resulta por la
omisión en el cumplimiento del deber de supervisar la presta-
ción del servicio para proteger el bien respectivo.3
151. En similar sentido, el Tribunal Europeo de Derechos

Humanos ha enfatizado que el Estado mantiene el deber de
otorgar licencias y ejercer supervisión y el control sobre ins-
tituciones privadas.4
3
Ver Caso Albán Cornejo y otros párr. 119
4
Ver TEDH. Caso Storck vs. Alemania, No. 61603/00. Sección Tercera. Sentencia de 16 de junio de 2005, párr. 103. En dicho caso, el Tribunal Europeo estable-
ció que: “El Estado tiene la obligación de asegurar a sus ciudadanos su derecho a la integridad física, bajo el artículo 8 de la Convención [Europea de Derechos
Humanos]. Con esa finalidad, existen hospitales administrados por el Estado, que coexisten con hospitales privados. El Estado no puede absolverse comple-
tamente de su responsabilidad al delegar sus obligaciones en esa esfera a individuos u organismos privados. […][E]l Estado mant[iene] el deber de ejercer la
supervisión y el control sobre instituciones […] privadas. Tales instituciones, […] necesitan no sólo una licencia, sino también una supervisión competente y
frecuente, para averiguar si el confinamiento y el tratamiento médico están justificados.”
Principales problemas detectados en los CEFERESOS CPS
El Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria 2017 también identifica cuáles son las problemáticas que se detectaron
con mayor frecuencia en los CEFERESOS con participación privada.
45
46
47

Falta de transparencia seguirse para el proceso de aprobación de los recursos públi-

Mientras no exista regulación adecuada en los modelos con cos federales, la autorización de proyectos, los requisitos de las
participación privada, toda acción (incluso los contratos) ten- propuestas no solicitadas, el análisis y evaluación de dichas
dría que encontrarse a disposición del público. Idealmente, un propuestas, así como de los contratos, ejecución y modifica-
control independiente debería tener la posibilidad de supervi- ción de los proyectos, entre otros temas.
sar dichas acciones. En su informe de la Cuenta Pública 2017, Por lo anterior, es necesario realizar una revisión exhaustiva
la Auditoría Superior de la Federación, respecto a las Asocia- de los términos de los contratos que se establecen en las APP,
ciones Público-Privadas, señaló que: “se requiere fortalecer el en los cuales deberán existir propuestas o acuerdos que tengan
marco regulatorio en la materia; establecer mecanismos de beneficios no sólo para la iniciativa privada, sino también para
control; mejorar la revisión, evaluación y seguimiento de los el sector público. Como se observa en la cláusula que obliga al Es-
proyectos; garantizar que los compromisos contraídos sean tado a pagar una cuota por la ocupación total de la prisión, lo que
acordes con las posibilidades agregadas de gasto y financia- representa una fuga de recursos sin sentido.
miento del sector público federal, así como mejorar la trans- Por otro lado, es urgente optimizar el recurso público que
parencia y la calidad de la información financiera para una se gasta mensualmente. Una manera de lograrlo es trasladan-
adecuada rendición de cuentas y toma de decisiones”. 5 do a las personas que se encuentran en prisiones en las que exis-
te sobrepoblación o hacinamiento a los CPS o CEFERESOS que
Avances en el marco normativo cuentan con espacios disponibles, sin que esto implique una
En 2010, cuando se realizó la propuesta de la participación priva- violación al derecho de la cercanía con el domicilio sin reali-
da en el sistema penitenciario, no existía un marco normativo que zar esta actividad de conformidad con lo señalado en la Cons-
48 permitiera contratar empresas y desarrollar infraestructura con la titución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por ejemplo,
modalidad de APP. algunas de las personas privadas de la libertad que permanecen
El 16 de enero de 2012 se creó la Ley de Asociaciones Pú- en el CERESO de Nayarit, una prisión con una sobrepoblación
blico Privadas (LAPP), la cual funciona como un esquema de 861 internos –y que, además, es una de las peor evaluadas en el
opcional y complementario a las licitaciones o concursos pú- DNSP 2017 de la CNDH– podrían ser trasladados al CEFERE-
blicos o para la obtención de autorizaciones, permisos o con- SO de Nayarit, que tiene 1,124 lugares disponibles. Ambos se
cesiones que se rigen por la Ley de Obras Públicas y Servicios encuentran a corta distancia.
Relacionados con las Mismas (LOPSRM) y la Ley de Adquisi- Resulta claro que las deficiencias y problemas detectados
ciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. El pro- minimizan, si no es que impiden, una verdadera reinserción
pósito de su creación fue, concretamente, brindar seguridad social. Las APP pueden ser de gran utilidad para mejorar las
y certeza jurídica a los proyectos de largo plazo con inversión condiciones de los penales en el país; sin embargo, eso sólo
público-privada. será posible si se conjunta una férrea y consistente voluntad
Unos meses más tarde, en noviembre de 2012, se publi- política, así como el empeño definitivo de funcionarios, direc-
có el Reglamento de la Ley de Asociaciones Público Privadas, tivos y coordinadores especializados. De aquí la importancia
en el que se abordan con más detalle los procesos que deben de contar con una información suficiente y precisa que debe
ser confrontada y complementada de modo permanente.
5
Auditoría Superior de la Federación. (2019) Informe General
Ejecutivo. Cuenta Pública 2017. Recuperado en: https://www.asf.gob.
mx/Trans/Informes/IR2017c/documentos/informegeneral/Informe_
feb2019_CP.pdf
49

50
Capítulo 4
Experiencias de
la participación
en el sector
privado 51
El marco legal ha sido

indispensable para que las asociaciones público privadas puedan
estructurarse de manera adecuada y tengan un mejor desarrollo.
Actualmente, éstas son las etapas de un proyecto de APP.
Panorama general de las etapas

de desarrollo de un proyecto
Identificación
1 El sector público suele determinar qué proyectos de infraestructura son necesarios; sin
embargo, la Ley de Asociaciones Público Privadas establece que el sector privado puede
realizar propuestas no solicitadas que cubran necesidades específicas.
Estructuración y preparación
2 El sector privado o el público, según sea el caso, deben llevar a cabo todos los estudios
y análisis que fundamenten la viabilidad del proyecto.
Autorización
52
3 El gobierno libera los recursos públicos que harán posible la ejecución
del proyecto.
Licitación
4 El sector público realiza un concurso para asignar el proyecto.
Ejecución
5 Se pone en marcha el proyecto asignado.
6 Seguimiento y administración del contrato

El sector público gestiona y monitorea la operación y supervisa la entrega de los
servicios.
Fuente: Guía básica de APP elaborada por Banobras.

Actividades que se realizan
durante una licitación
Presentación de documentos para la licitación.
Realización de un borrador de contrato.
Establecimiento de los criterios para la evaluación de la licitación.
Promoción del proyecto.
Lanzamiento de la licitación o solicitud de propuesta.
Evaluación de las propuestas de los participantes.
Adjudicación del contrato, negociación y firma.
Aportación de los recursos para el proyecto.

53
Casos en los que se puede realizar

una adjudicación directa
Los proyectos de APP también pueden asignarse sin concurso. En estos casos, se debe hacer una invitación
a cuando menos tres personas o bien, realizarse una adjudicación directa. La Ley de Asociaciones Público
Privadas, en el artículo 66, establece que, de ser así, los procedimientos “deberán realizarse conforme a los
principios de legalidad, objetividad e imparcialidad, transparencia e igualdad de condiciones, así como
prever las medidas para que los recursos públicos se administren con eficiencia, eficacia, transparencia y
honradez”.
Una entidad o dependencia puede si:

No existen suficientes opciones de desarrollo de infraestructura o equipamiento, o bien, si en el mercado
hay un solo oferente. También es posible cuando una persona es la titular exclusiva de patentes, derechos de
autor u otros derechos exclusivos.
La obra se realiza para la armada o con fines exclusivamente militares.
El concurso puede poner en riesgo la seguridad nacional o pública.

54
Existe la posibilidad de que se provoquen pérdidas o costos adicionales importantes.
Se rescindió un proyecto adjudicado en concurso. En tal caso, se le puede adjudicar al concursante que
obtuvo el segundo o ulteriores lugares si el precio de su propuesta no es superior al 10% de la que ganó
inicialmente.
Si se realiza para sustituir a un desarrollador por terminación anticipada o rescisión de proyecto

de APP en marcha.
Si se acredita una alianza estratégica entre las dependencias y entidades con personas morales
que se dedican a la ingeniería, la investigación y la transferencia y desarrollo de tecnología para
aplicar innovaciones tecnológicas en la infraestructura del país.
“ Lo que no se mide, no se puede mejorar .
”
Lord Kelvin
Primer paso para un plan idóneo
Para la construcción, equipamiento y operación de una realiza una evaluación prospectiva de la información,
prisión, es necesario que el Estado lleve a cabo un diag- para identificar y planear las acciones necesarias por
nóstico prospectivo integral de la infraestructura física parte de las entitdades, como pueden ser: remode-
55
y operativa existente. Éste consiste en detallar cuál es el laciones, crecimientos, sustitución parcial o total y
estado físico y cómo es la operación de los inmuebles de creación de nuevos centros penitenciarios.
aseguramiento para la readaptación social. Asimismo, se
56
57
Viabilidad
del proyecto
Durante la estructuración y preparación de un proyec-
to, el sector público o el privado deben ofrecer toda la
información necesaria para determinar su viabilidad. De
acuerdo con la Ley de Asociaciones Público Privadas, es
necesario contar con un análisis integral que incluya:
Descripción y viabilidad técnica.
Bienes, derechos e inmuebles requeridos para

su desarrollo.
58
Autorizaciones que resulten necesarias para
el desarrollo del proyecto.
Descripción de la viabilidad jurídica del proyecto.
Determinación del impacto ambiental, cómo ha de preservarse y conservarse el equilibrio

ecológico, o bien, cómo será la afectación de las áreas naturales o zonas protegidas, asenta-
mientos humanos y desarrollo urbano del proyecto.
Rentabilidad social del proyecto: establecer si éste ofrece beneficios sociales, como salud, me-
nor contaminación y adecuada inversión de tiempo.
Estimación de inversión y aportaciones tanto públicas como privadas.
Viabilidad económica y financiera del proyecto.
Análisis de riesgos y cómo se mitigarán los mismos.
Establecer la conveniencia de realizar el proyecto con un esquema de APP.

Análisis de conveniencia
El análisis de conveniencia, también conocido como La asignación de los riesgos entre el sector público y el pri-
valor por dinero (value for money) es un indicador vado es uno de los puntos determinantes en este indicador.
que permite determinar la diferencia en costos de un Una de las principales reglas en las APP es que los riesgos
proyecto de infraestructura si éste se realiza como sean asignados al sector que tenga mayor posibilidad de
obra pública tradicional o bajo el esquema de APP. El administrarlos; sin embargo, quien decide qué riesgos se
propósito es evaluar si llevar a cabo el proyecto con le asignan a cada quién es el sector público.
el esquema de APP puede generar beneficios mayo-
res que hacerlo únicamente con la participación del Actividades para el análisis
sector público. y gestión de riesgos
Según lo que establece la Guía básica para APP de
• Identificar todos los riesgos posibles y evaluar su pro-
Banobras, “en esta evaluación, se considera la construc-
babilidad.
ción de la obra civil, la operación y el mantenimiento del
• Determinar sus posibles efectos de manera cuantitativa
proyecto en el tiempo, la prestación de servicios públi-
y cualitativa.
cos y el cumplimiento de estándares de calidad”.
• Considerar medidas apropiadas para mitigarlos.
• Distribuir entre las partes.
59
Segundo paso, un mejor convenio

Los contratos para las Asociaciones Público Privadas se llevan a cabo entre Sociedades de Propósito Es-
pecífico (sector privado) y las entidades involucradas (sector público). La participación del particular en
este tipo de asociación depende de que su objeto social o fin sea realizar las actividades necesarias para
desarrollar el proyecto.1
60
Fuente: Reglamento de la Ley de Asociaciones Público Privadas
Las Sociedades de Propósito Específico que participen en APP necesitan autorización de la dependencia o
entidad federal para modificar su escritura constitutiva o los estatutos de la sociedad, para la admisión
o exclusión de socios o para realizar cambios en su estructura accionaria, así como para la cesión, transmisión a
terceros, otorgamiento en garantía o afectación de los derechos de los títulos del capital de la sociedad.
1
Ley de Asociaciones Público Privadas - México. Cámara de Diputados. (2012)
¿Qué debe incluir el contrato de una APP?
Datos de identificación y capacidad jurídica de las partes. El régimen de distribución de riesgos técnicos, de
ejecución de la obra, financieros, por caso fortuito o
Personalidad de los representantes legales.
fuerza mayor y de cualquier otra naturaleza.
Objeto del contrato.
El plazo para el inicio y terminación de la obra, para
Derechos y obligaciones de las partes. el inicio en la prestación de los servicios, así como el
plazo de vigencia del contrato y, en su caso, el régi-
Características, especificaciones, estándares técnicos,
men para prorrogarlos.
niveles de desempeño y calidad para la ejecución de
la obra y prestación de los servicios. La indicación de las autorizaciones para el desarrollo
del proyecto.
La relación de los inmuebles, bienes y derechos afectos
al proyecto y su destino a la terminación del contrato. Los supuestos de rescisión y terminación anticipada
del contrato y sus efectos.
Régimen financiero del proyecto, con las contrapres-
taciones a favor del desarrollador.
El régimen de penas convencionales y de sanciones
Los términos y condiciones conforme a los cuales el depor incumplimiento de las obligaciones de las partes.
sarrollador deberá pactar con sus respectivos acreedo- 61
res, en caso de incumplimiento frente a éstos. Procedimientos de solución de controversias.
Fuente: Ley de Asociaciones Público Privadas.

Términos y condiciones que se deben

establecer en el contrato de una APP
Un contrato de una Asociación Público Privada debe determinar los términos
y condiciones respecto a estos aspectos:
El otorgamiento de la autorización de la dependencia o entidad federal contratante para el comienzo de la

prestación de los servicios.
Los ajustes financieros si el desarrollador recibe mejores condiciones en los financiamientos destinados al
proyecto. Los beneficios se calcularán y distribuirán según lo establecido en el contrato; sin embargo, la depen-
dencia o entidad federal no podrá tener una participación menor al 50% en ellos.
Determinar otros ingresos adicionales en el proyecto, que deberán destinarse al pago de la contraprestación del
desarrollador y reducirse de los montos que adeuda la dependencia o entidad al particular.
Metodología de comprobación de incremento de costos y su actualización.
La cesión de derechos del contrato, de las autorizaciones respectivas para el desarrollo del proyecto, la transmisión
62 a terceros de dichos derechos, y su otorgamiento en garantía o afectación de cualquier manera.
Supervisión de la prestación de servicios o ejecución de la obra.
La intervención de los proyectos y facultades de los interventores.
Las causas de terminación anticipada.
Los conceptos o reembolsos de inversiones que deban pagarse al desarrollador en caso de rescisión o termina-
ción anticipada.
La ejecución de las garantías que el desarrollador otorgue.
El destino de los inmuebles, bienes y derechos utilizados en la prestación de los servicios a la terminación
del contrato.
Los demás que las partes consideren necesarios.

Una vez revisado el diseño, se turnará la lista de obser- el informe ejecutivo, el cual contempla lo relati-
vaciones por escrito a la Dirección de Obras y apoyará vo a la revisión del proyecto, así como faltantes,
a la Dirección de Proyectos en la entrega, coordinación adecuaciones y soluciones de obra, apoyada en la
y cambios, proponiendo e instrumentando procedi- bitácora correspondiente, turnándolo oportuna-
mientos para agilizar la elaboración y aprobación. mente a la Dirección de Obras para su autoriza-
Ya que se contrató e inició la construcción, la geren- ción y/o conocimiento.
cia de Control y Coordinación de Supervisión elabora
63
64
Capítulo 5
65

E l modelo que propuso la contratación de empresas privadas para la prestación de algunos

servicios en los sistemas penitenciarios surgió, como ya se señaló, en el siglo xix, en Esta-
dos Unidos, país en el que algunas compañías se convirtieron en las proveedoras de alimentos,
así como de otras actividades.1 Esta fórmula continúa utilizándose en dicho país y se ha extendi-
do a otros sitios del mundo, como México.
PRINCIPIOS PARA
LA PRESTACIÓN
DE SERVICIOS
Planeación estatal- Desarrollo de un proyecto
regional-federal integral
Acciones Responsable Acciones Responsable
A. Diagnóstico 1. Conceptualización y
Empresa privada
Prospectivo Integral El Estado prediseño
66 Estatal
2. Aprobación total El Estado
B. Programa de
priorización de El Estado 3. Diseño Ejecutivo de
soluciones arquitectura, ingenierías Empresa privada
y equipos
C. Programa
arquitectónico- 4. Construcción de la
penitenciario de lo Empresa privada
prisión y su equipamiento
que se va a ampliar,
El Estado
remodelar o construir 5. Supervisión Empresa privada
nuevo. Debe incluir
estructura orgánica y 6. Entrega y recepción
Empresa privada
plantilla de personal. auditada
7. Subrogación de
servicios de alimentación,
Empresa privada
lavandería, conservación y
mantenimiento
1
Espejel, A. Díaz, M. (Enero-junio 2015) "De violencia y
privatizaciones en México: El caso de las asociaciones público-
privadas en el sector penitenciario." Revista Mexicana de Análisis
Político y Administración Pública. Volumen IV. (Número 1).
Pp. 129-158.
La planeación, diseño, construcción, equipamiento, supervisión, auditoría y entrega de una pri-
sión por medio de la cooperación entre el Estado y una empresa privada se ejemplifica agrupan-
do las siguientes acciones:
El Estado Empresa privada Empresa privada Empresa privada

que construirá, equipará y que construirá y equipará que subrogará los servicios
subrogará los servicios
A•B•C 1•3•4•7 1•3•4 7
OPCIÓN 1 OPCIÓN 2
El Estado siempre será responsable de A • B • C • 2 • 5 • 6 y El Estado siempre será responsable de A • B • C • 2 •
la empresa constructora-financiera diseñará, construirá, 5 • 6 y podrá contratar directamente, con claridad y
equipará y subrogará los servicios solicitados. honestidad y a través de una licitación, los servicios
(7) para ofrecer la alternativa que resulte mejor y más
Esta decisión no es siempre la mejor en términos económica. De este modo, la empresa constructora
económicos, ya que en el mercado de la construcción no sólo es responsable de 1 • 3 • 4.
existe una empresa que por sí misma pueda ofrecer los
servicios. Por ello, tiene que aliarse con otras empresas
que lo resuelvan, lo que provocará que los servicios
sean más costosos.
67
Estándares de desempeño la debida profesionalización, lo cual se refleja en la mala

La prestación de servicios debe cumplir con ciertos es- calidad de los servicios que ofrecen.3
tándares de desempeño que garanticen el respeto a los En la prestación de servicios, entonces, se deben
Derechos Humanos de las personas privadas de la li- seguir algunos lineamientos esenciales para asegurar
bertad. Para ello, es importante señalar lo necesaria que la calidad y garantizar que las personas privadas de la
resulta la vigilancia cercana del Estado, pues ya que el libertad puedan desarrollarse dignamente.
objetivo primordial de las empresas privadas es obtener
ganancias, éstas podrían reducir la calidad de los ser- Alimentación
vicios que ofrecen con el fin de generar más.2 Por otro La Ley Nacional de Ejecución Penal establece que uno
lado, el Banco Interamericano de Desarrollo señaló en de los derechos de las personas privadas de la libertad
una de sus evaluaciones del sistema concesionado en los es recibir alimentación nutritiva, suficiente y de calidad,
centros penitenciarios que algunas compañías privadas adecuada para la protección de su salud. Para garantizar
recortan gastos contratando personal que no cuenta con este derecho, se sugiere seguir estos lineamientos:
2
Pérez Correa, Catalina. 2012. “Por qué decir ‘no’ a las cárceles privadas”, Animal Político, 28 de mayo, en <http://www.
animalpolitico.com/blogueros-no-hay-derecho/2012/05/28/por-que-decir-no-a-las-carceles-privadas/#ixzz2s6XEUGBA>
3
Banco Interamericano de Desarrollo y Fundación Paz Ciudadana. 2013. “Evaluación del sistema concesionado versus
el sistema tradicional en la reducción de la reincidencia delictual”, en https://pazciudadana.cl/biblioteca/documentos/
evaluacion-del-sistema-concesionado-versus-el-sistema-tradicional-en-la-reduccion-de-la-reincidencia-delictual/
68
69

• Los alimentos deben revisarse y clasificarse por tipo

en el almacén.
• Los alimentos perecederos deben permanecer refri- Regla Mandela 19
gerados o congelados en refrigeradores con puerta de 1. Todo recluso a quien no se
cristal para que se les identifique sin complicaciones y permita vestir sus propias pren-
se facilite el aseo. das recibirá ropa apropiada para
• Contar con más de una cámara de congelación por el clima y suficiente para man-
si una se descompone (así se evita la descongelación y tenerse en buena salud. Dicha ropa no podrá ser
posible descomposición de los alimentos). en modo alguno degradante ni humillante.
• Se recomienda brindar el servicio por grupos, en 2. Toda la ropa se mantendrá limpia y en buen
un comedor ubicado junto a la cocina. El sistema de estado. La ropa interior se cambiará y lavará
servicio deberá constar de una barra de atención con con la frecuencia necesaria para cuidar la hi-
comida caliente y lo ideal es que atienda por turnos a giene.
la población.
Fuente: CNDH. (2016) Un modelo de prisión. Regla Mandela 21
1. Todo recluso dispondrá, de conformidad
con los usos locales o nacionales, de una
cama individual y de ropa de cama individual
Regla Mandela 22
suficiente, entregada limpia, mantenida con-
1. Todo recluso recibirá de la administración del es-
70 venientemente y mudada con regularidad a
tablecimiento penitenciario, a las horas acostumbra-
fin de asegurar su limpieza.
das, una alimentación de buena calidad, bien prepa-
rada y servida, cuyo valor nutritivo sea suficiente para
el mantenimiento de su salud y de sus fuerzas.
2. Todo recluso tendrá la posibilidad de proveerse de
agua potable cuando la necesite. La Corte IDH planteó en el Caso de la comuni-
dad indígena Yakye Axa vs. Paraguay, que el Es-
Ropería tado en su posición de garante debe generar las
Para mejorar este servicio se sugiere: condiciones de vida mínimas compatibles con la
• Una lavandería central deberá tener el control del la- dignidad de la persona humana y a no producir
vado de los uniformes (tanto del personal como de las condiciones que la dificulten o impidan; ante ello,
personas privadas de la libertad), la ropa de cama, la de es necesario que adopte medidas positivas, con-
baño, la del centro de salud y la deportiva. cretas y orientadas a la satisfacción del derecho
• Las personas privadas de la libertad podrán lavar la a una vida digna, en especial cuando se trata de
ropa interior en un área limitada y abierta, para que sea personas en situación de vulnerabilidad y riesgo,
controlada por la custodia. cuya atención se vuelve prioritaria.4
4
Corte IDH. Caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia 17 de junio de 2005.
Serie C No. 125, párr. 162
El artículo 1.1 de la CADH establece como deberes del especiales de garantía y protección de derechos que se
Estado los de respeto y garantía, de tal modo que todo crean para el Estado a partir de necesidades particulares
menoscabo a los Derechos Humanos reconocidos en de protección del sujeto de derecho, ya sea por su con-
la Convención que pueda ser atribuido, según las re- dición personal o por la situación específica en la que
glas del Derecho Internacional, a la acción u omisión se encuentra.8 Ello resulta particularmente ilustrativo
de cualquier autoridad pública, constituye un hecho cuando se trata de personas privadas de libertad, debido
imputable al Estado que compromete su responsabi- a que, al estar sometidas a la custodia del Estado, este
lidad en los términos previstos por la misma Conven- detenta un control de sujeción especial mientras dure el
ción.5 De esta manera el Estado tiene la obligación erga periodo de su detención o prisión.
omnes de proteger a todas las personas que se encuen- La Corte IDH ha señalado, interpretando al artículo
tren bajo su jurisdicción, no sólo en relación con su 5.2, de la CADH que el Estado al encontrarse en esa po-
propio poder, sino también en relación con actuacio- sición especial de garante, toda vez que las autoridades
nes de terceros particulares.6 penitenciarias ejercen un fuerte control o dominio sobre
En diversos casos contenciosos, la Corte IDH ha las personas que se encuentran sujetas a su custodia, se
establecido la obligación de los Estados Partes de “ga- produce una relación e interacción especial de sujeción
rantizar” a toda persona sujeta a su jurisdicción, el li- entre la persona privada de libertad y el Estado, carac-
bre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en terizada por la particular intensidad con que el Estado
la Convención, a fin de asegurar jurídicamente el libre puede regular sus derechos y obligaciones y por las cir-
y pleno ejercicio de los derechos humanos.7 Así mis- cunstancias propias del encierro.9
mo, la Corte IDH ha establecido que existen deberes 71
5
Corte IDH. Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras. Fondo. Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C No. 4, párr. 164.
6
Cfr. Corte IDH, Caso de la Masacre de Pueblo Bello vs. Colombia. Sentencia de 31 de enero de 2006. Serie C Nº 140, párrs.
113 y 114; Caso de la “Masacre de Mapiripán” vs. Colombia. Sentencia de15 de septiembre de 2005. Serie C Nº 134, párrs. 111
y 112; Caso de la Comunidad Moiwana vs. Surinam. . Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia
de 15 de junio de 2005. Serie C Nº 124, párr. 211; Caso Tibi vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y
Costas, Sentencia de 7 de septiembre de 2004. Serie C Nº 114, párr. 108; Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri vs. Perú.
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de julio de 2004. Serie C Nº 110, párr. 91; Caso 19 Comerciantes vs. Colombia.
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de julio de 2004. Serie C Nº 109, párr. 183; Caso Maritza Urrutia vs. Guatemala.
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de noviembre de 2003. Serie C Nº 103, párr. 71; Caso Bulacio vs. Argentina.
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 18 de septiembre de 2003. Serie C Nº 100, párr. 111; Caso Juan Humberto Sánchez
vs. Honduras. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 de junio de 2003. Serie C Nº 99, párr. 81;
Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes lndocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03, de 17 de septiembre de 2003,
Serie A, No. 18, párr. 140.
7
Corte IDH. Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, Op. Cit. párr. 166.
8
Corte IDH. Caso Vélez Loor vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de
noviembre de 2010 Serie C No. 218, párr. 98; Corte IDH. Caso de la Masacre de Pueblo Bello vs. Colombia. Sentencia de 31
de enero de 2006. Serie C No. 140, párr. 111; Corte IDH. Caso González y otras (“Campo Algodonero”) vs. México. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de noviembre de 2009. Serie C No. 205, párr. 243.
9
Cfr. Corte IDH. Caso “Instituto de Reeducación del Menor” vs. Paraguay, párr. 152.
Mantenimiento preventivo
y correctivo del inmueble
En las prisiones existe una gran cantidad de equipos
instalados a los que se les debe dar mantenimiento. Por
razones de seguridad, éstos no pueden salir y entrar del
centro. Por ello, se necesita un área específica de mante-
nimiento con personal calificado.
El personal que labora en el área de mantenimien-
to debe utilizar equipo de mantenimiento y sistemas o
software que permitan llevar el control de las acciones,
partiendo siempre de un plan.
MÓDULOS DEL SISTEMA DE

MANTENIMIENTO
PREVENTIVO Y CORRECTIVO
El sistema deberá contar con registros y generar la
información que permitirá que los encargados de
mantenimiento estandaricen, administren y decidan. Así
se maximizará la eficiencia del proceso y minimizarán
los costos asociados, a través de los siguientes
criterios:
72
1. CATÁLOGOS
2. PLANEACIÓN DE MANTENIMIENTO
3. ÓRDENES DE TRABAJO
4. ATENCIÓN DE AVERÍAS
5. ÓRDENES DE COMPRA E INVENTARIOS
Para que se garantice el respeto a los Derechos Humanos

de las personas privadas de la libertad, es necesario que
existan mecanismos que vigilen y evalúen el desempe-
ño del sector privado en la prestación de servicios del
sistema penitenciario. Sólo con un estricto apego a los li-
neamientos especiales señalados y con una supervisión
adecuada por parte de el Estado será posible que dichos ser-
vicios posibiliten la estancia digna de las personas internas.
73

74
Capítulo 6
75

L a Ley Nacional de Ejecución Penal establece que

las personas que cometieron un delito pueden ser
sancionadas con medidas no privativas de la libertad, o
Humanos, se cumplan, también es necesaria la coopera-
ción interinstitucional para que las personas puedan ca-
pacitarse, conseguir un trabajo y convivir con su familia.
bien, las personas sentenciadas pueden solicitar su libe- Los servicios postpenales pueden ser un fac-
ración de manera anticipada. En cualquiera de los dos tor que influya en las posibilidades de reinserción,
casos, es necesaria la cooperación interinstitucional, no o bien, de reincidencia de una persona liberada.
sólo para darle seguimiento a la situación de la persona Según la publicación electrónica del INEGI, En números.
que ha sido sancionada, sino también para fomentar su Documentos de análisis y estadísticas, dedicado a las esta-
reinserción y garantizar un beneficio social para todos. dísticas sobre el sistema penitenciario estatal en México,
diversos investigadores han señalado que mantener un
Según lo establecido por el artículo 146 de la Ley Nacional de
trabajo legítimo puede reducir las posibilidades de reinci-
Ejecución Penal, la autoridad penal podrá solicitar la liberación
dencia de los exinternos. Del mismo modo, mientras más
anticipada de una persona sentenciada en caso de que:
dificultades se presenten para la reinserción, hay menor
probabilidad de prevenir. Este documento menciona que,
entre 2014 y 2016, las prisiones estatales tuvieron una tasa
de reincidencia promedio de 15%. Por otro lado, en 2016,
casi una cuarta parte del total de las personas ingresadas
a los centros penitenciarios contaba con registro de ante-
cedentes penales.1
76 Por lo anterior, una estrategia de reinserción que in-
cluya servicios postpenales y colaboración interinsti-
tucional es indispensable para que se reduzcan las po-
sibilidades de que las personas liberadas regresen a los
centros penitenciarios.
Regla Mandela 90
El deber de la sociedad no termina con la
puesta en libertad del recluso. Por consi-
guiente, se habrá de disponer de los servi-
cios de organismos gubernamentales o privados capaces
de prestar al ex recluso una ayuda post-penitenciaria efi-
caz que contribuya a disminuir los prejuicios contra él y le
¿Qué sigue después de que se permita reinsertarse en la sociedad.
cumple la pena?
La reinserción debe ser una prioridad que atraviese todas
las políticas penitenciarias desde el momento en que las
personas privadas de la libertad ingresan a prisión. Y así 1
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
como diversas instituciones son corresponsables de que (2017) En números. Documentos de análisis y estadísticas, dis-
ponible en http://www.cdeunodc.inegi.org.mx/unodc/wp-con-
los fines de la pena, sobre la base de respeto a los Derechos
tent/uploads/2018/01/en_numeros2.pdf
Las autoridades deberán velar por el mantenimiento
y mejoramiento de las relaciones entre la persona privada
de la libertad y su familia.
Regla Mandela 106 Regla Mandela 108

Se velará particularmente por el 1. Los servicios y organismos, oficia-
mantenimiento y mejoramiento de les o no, que ayuden a los reclusos
las relaciones entre el recluso y su liberados a reinsertarse en la socie-
77
familia que redunden en beneficio de ambas partes. dad velarán por que se proporcione a éstos, en la
medida de lo posible, los documentos y papeles
de identidad necesarios, alojamiento y trabajo dig-
Regla Mandela 107 nos y ropa apropiada para el clima y la estación, así
Se tendrá debidamente en cuenta, como los medios necesarios para que lleguen a su
desde el comienzo de la ejecución destino y puedan subsistir durante el periodo inme-
de la pena, el porvenir del recluso diatamente posterior a su puesta en libertad.
después de su liberación, y se alen- 2. Los representantes acreditados de esos orga-
tará y ayudará al recluso a que mantenga o establez- nismos tendrán todo el acceso necesario a los es-
ca relaciones con personas u organismos externos tablecimientos penitenciarios y a los reclusos. Se
que puedan favorecer su reinserción social y el inte- les consultará en cuanto al futuro de cada recluso
rés superior de su familia. desde el momento en que comience a ejecutarse
la pena.
3. Convendrá centralizar o coordinar todo lo posible
las actividades de dichos organismos, a fin de ase-
gurar el aprovechamiento óptimo de su labor.
78
79

La Ley Nacional de Ejecución Penal establece que la tenciarios, sino también propiciar que las institucio-
Autoridad Penitenciaria y otras autoridades corres- nes se comprometieran a permitir que las personas
ponsables deben proveer de servicios postpenales a liberadas o externadas pudieran incorporarse a sus
los liberados, externados y a sus familiares. Entre es- centros laborales, lo que puede disminuir la probabi-
tos servicios se encuentran: lidad de que reinicidan. Además de la STPS, en este
programa participaron diversas instituciones, como
La creación de centros de atención y redes de la Secretaría de Educación Pública (SEP), el Instituto
apoyo postpenal que faciliten la reinserción social, Nacional para la Educación de los Adultos (INEA) y
procuren su vida digna y prevengan la reincidencia. diversas organizaciones civiles.2
Otro ejemplo se encuentra en la Ciudad de Mé-
Fomentar la creación y promoción de espacios xico, en donde se creó el organismo llamado Insti-
de orientación, apoyo y desarrollo personal, laboral, tuto de Reinserción Social, que ofrece servicios en
cultural, educativo, social y de capacitación. cuatro áreas de reinserción: laboral, con capacita-
ción para el empleo; jurídica, que permite que los
Promover en la sociedad la cultura de aceptación usuarios obtengan documentación legal (como actas
80
del liberado o externado. de nacimiento o identificaciones); familiar, en la que
se brindan terapias para ayudar a afrontar el regreso;
Los servicios deben brindarse de forma indi- y social, cuyo objetivo es apoyar a la persona libera-
vidualizada y de acuerdo con las posibilidades del da en la convivencia con otros y en el aprendizaje del
sentenciado, externado y su familia. manejo de libertades y la autonomía.
Pese a estos esfuerzos, según el Censo Nacional de
La LNEP también señala que la Autoridad Pe- Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario
nitenciaria y otras autoridades corresponsables Estatales 2017, a finales de 2016, sólo 15 entidades
deben establecer convenios de colaboración con ins- contaban con programas pospenitenciarios.
tituciones públicas y privadas que tengan funciones
relacionadas con los servicios postpenales y que, con
su cooperación, contribuyan a la reinserción de los
liberados o externados, o bien, les ofrezcan ayuda a
sus familias.
La Secretaría del Trabajo y Previsión Social
(STPS), por ejemplo, puso en operación el año pasa-
do las mesas ProLabora en las 32 entidades del país.
2
Cisneros, R. (30 de junio de 2017) "El gobierno
quiere trabajo y capacitación para más de 100,000
A través de ellas, el gobierno federal buscaba no sólo
presos." Recuperado de: https://expansion.mx/
impulsar el autoempleo para las personas privadas nacional/2017/06/29/el-gobierno-quiere -trabajo-
de la libertad o el trabajo dentro de los centros peni- y-capacitacion-para-mas-de-100-00-presos
Actividades de vinculación dentro del programa postpenitenciario
de los centros penitenciarios estatales, por entidad federativa, según tipo de actividad 2016

Entidad Suscripción de Convenios con Asesoría y/o Continuación Creación, Otros
convenios con insti- empresas para asistencia de tratamiento organización y/o
tuciones emplear a la periódica a la po- contra las administración
públicas y/o población blación adicciones de albergues
privadas para con- egresada de egresada de los para la población
formar una bolsa de los centros centros egresada de los cen-
trabajo para la po- penitenciarios penitenciarios tros
blación egresada de penitenciarios
los centros
penitenciarios
Total 10 6 11 10 2 9
Baja 1 0 1 1 0 1
California
Colima 1 0 1 1 0 0
Chihuahua 1 1 1 1 0 1
Ciudad de 1 1 1 1 0 1
México
Guanajuato 0 1 1 1 0 0
81
Jalisco 0 1 0 1 0 0
México 1 0 1 1 1 1
Michoacán 1 0 0 0 0 0
de Ocampo
Querétaro 1 0 1 0 0 1
Sinaloa 1 0 0 1 0 0
Sonora 0 1 1 1 0 0
Tabasco 0 0 1 0 0 1
Tlaxcala 0 0 1 1 0 1
Veracruz 1 0 0 0 0 1
de Ignacio
de la Llave
Yucatán 1 1 1 0 1 1
Nota: El número 1 hace referencia a las entidades federativas donde se reportó que estas actividades estaban consideradas en el programa post
penitenciario, el 0 hace referencia a aquellas en donde no se reportó que estuvieran consideradas. En los estados de Aguascalientes, Baja California Sur,
Campeche, Coahuila de Zaragoza, Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí y Zacatecas se
reportó que no contaban con programa postpenitenciario. En los estados de Durango, Oaxaca y Tamaulipas se reportó no saberlo.
Fuente: INEGI. Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2017.
* Tabla publicada en En números, documentos de análisis y estadísticas, publicación electrónica del INEGI.
82
Capítulo 7
LAs cuentas
claras
83
El gasto ejercido en el sistema penitenciario

de nuestro país no necesariamente ha representado
mejores resultados en la reinserción social
de las personas privadas de la libertad. Es necesario
evaluar los pasos dados y estudiar las diferentes
alternativas de cooperación entre el sector público
y privado.
En México, el impacto económico de la violencia es muy elevado. Según el Índice de Paz México 2018, realizado por
el Institute for Economics & Peace, durante todo 2017 la violencia le costó a cada mexicano 33,118 pesos, monto que
equivale a dos meses de ingresos de una familia mexicana promedio, o bien, a más de cuatro meses de salario de un
trabajador promedio.
Impacto económico de la violencia en 2017

(miles de millones de pesos constantes)
84
El estudio estima que las pérdidas económicas totales derivadas de la violencia fueron equivalentes al 21% del PIB
nacional en 2017. De acuerdo con esta fuente, en ese año, el gobierno mexicano gastó en forma directa 493 mil
millones de pesos en contención y atención de las consecuencias de la violencia, cifra que incluye gastos de encarce-
lamiento, seguridad interna, militares y del sistema judicial.1
1
Institute for Economics & Peace. (2018) Índice de Paz México. Disponible en: http://indicedepazmexico.org/wp-content/up-
loads/2018/04/Indice-de-Paz-Mexico-2018.pdf
Los costos de la reclusión y reinserción social
De acuerdo con el reporte Panorama del Gasto Federal en Seguridad 2006-2016, realizado por el Instituto Belisario
Domínguez, el gasto de la unidad llamada “Prevención y Readaptación Social” de la Secretaría de Seguridad Pública y
la Comisión Nacional de Seguridad, creció 8.8 veces en la última década.
Los recursos se utilizaron principalmente en tres áreas: a) pagos por alimentación de internos del fuero federal en re-
clusorios estatales, b) proyectos de inversión e infraestructura y c) administración del sistema federal penitenciario. El
estudio indica que el periodo 2009-2012 se caracterizó por privilegiar la inversión en infraestructura, y que el periodo
2013-2016 se destacó por un incremento importante de los gastos generales de administración del Sistema Penitencia-
rio Federal.
85
Fuente: Tomado del estudio Panorama del Gasto Federal en Seguridad, 2006-2016, realizado por el Instituto Belisario Domínguez
del Senado de la República.
Los nuevos centros penitenciarios federales se crea- Esta modalidad de contratación significó un incre-
ron bajo el esquema de APP, de tal modo que el sector mento muy acelerado del gasto penitenciario, lo que
privado aportó los recursos financieros para la cons- provocó que el costo diario de manutención por inter-
trucción de la infraestructura penitenciaria y se hizo no en los centros federales llegara a ser hasta 16 veces
cargo de la operación de algunas de las áreas operativas superior al registrado en los estatales en el año 2016.
al interior de los penales.
86
87

Fuentes: Censo nacional de gobierno, seguridad pública y sistema penitenciario estatales, Administración del sistema federal
penitenciario: Auditoría de desempeño: 16-5-04D00-07-0011 11-GB, y Cuenta pública 2011--2016 (INEGI, Auditoría Superior de
la Federación, CON-OADPRS y SHCP)
88
En principio, este tipo de contratación haría posible procesadas por delitos federales, si bien se observó un
una mejora importante de las condiciones de ope- incremento mínimo en el número de personas proce-
ración de los centros penitenciarios, así como de la sadas y en espera de juicio, de acuerdo con el estudio
reinserción social de los internos; sin embargo, pese al realizado por el Instituto Belisario Domínguez. 2
desarrollo de proyectos de infraestructura y al incremento Por su parte, la Auditoría Superior de la Federa-
de los gastos generales, las cifras no reflejan avances signi- ción concluyó que: “Los incipientes avances en el for-
ficativos en esas materias. talecimiento del Sistema Nacional Penitenciario ponen
Según registra el Diagnóstico Nacional del Sistema Pe- de manifiesto una continuidad en los tratamientos de
nitenciario 2017, realizado por la CNDH, en los penales reinserción deficientes, lo que provocó que a 2014 no
federales aún se observan problemas, tales como: insufi- se registraran avances de consideración en la supera-
ciencia de personal médico, mala calidad de atención a la ción del problema que dio origen a la política públi-
salud, programas poco efectivos de prevención de adiccio- ca, que pone en riesgo la reinserción a la sociedad de
nes; inexistencia de actividades deportivas, y falta de clasifica- los 24,776 internos recluidos en los Ceferesos, así como
ción entre procesados y sentenciados, entre otros. la contención de su reincidencia y, en consecuencia, la
Asimismo, a pesar del acelerado aumento en los gas- contribución al mejoramiento de las condiciones de
tos del Sistema Penitenciario Federal, paradójicamente seguridad pública”. 3
se registró un decremento en el número de personas
2
Instituto Belisario Domínguez. (2017) Panorama del Gasto Federal en Seguridad, 2006-2016, página 20. Disponible en:
http://bibliodigitalibd.senado.gob.mx/bitstream/handle/123456789/3529/Reporte47_GastoSeguridad.pdf?sequence=1&is-
Allowed=y
3
Auditoría Superior de la Federación; Auditoría de Desempeño: 14-0-04100-07-046, GB-014, presentada ante el Sistema
Nacional Penitenciario de la Secretaría de Gobernación, página 17, como parte del Informe del Resultado de la Fiscalización
Superior de la Cuenta Pública 2014.
Las 10 prisiones mejor evaluadas en el DNSP 2017

La inversión en los CEFERESOS CPS no ha garantizado
mejores condiciones generales en estas prisiones.
89
Ninguna de las 10 prisiones mejor evaluadas en el Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria de la CNDH es
un CPS.
90
91

¿De dónde sale el dinero para pagar?
92
Cuando un proyecto de infraestructura se realiza me- • Asociación público-privada pura. El sector público
diante el esquema de APP, el financiamiento puede paga por completo la inversión del privado, los finan-
provenir total o parcialmente del sector privado. Una ciamientos que se hayan contratado, su rentabilidad, la
de las condiciones para que este proyecto sea viable operación y el mantenimiento del proyecto. En este caso,
para las empresas, es que la fuente de pago del proyec- el gobierno le paga al operador privado del proyecto un
to permita recuperar la inversión y un rendimiento. monto mensual o anual
• Asociación público-privada combinada. El sector pú-
Las APP pueden ser clasificadas por el origen de su blico, el proyecto mismo y otras fuentes de pago son
financiamiento: quienes solventan la inversión realizada por el sector pri-
vado, su rentabilidad, los financiamientos contratados (en
• Asociación público-privada autofinanciable. Los re- caso de que existan) y el costo de operación y mantenimien-
cursos generados por el proyecto pagan la inversión del to del proyecto.
sector privado, su rentabilidad, los financiamientos que
se hayan contratado, la operación y el mantenimiento
Sobre la utilización de los escasos recursos financieros
A precios actuales, el gasto total ejercido por el Sistema varones, sería de 2 mil trescientos millones de pesos
Penitenciario Federal en el año 2016 ascendió a más (según un estimado obtenido por Precoor). Esto sig-
de 30 mil millones de pesos. Por otra parte, también a nifica que, con el presupuesto de un solo año, hubiese
precios de 2019, el costo total correspondiente a la pla- sido posible financiar la edificación de ocho centros
neación, el diseño, la construcción, el equipamiento con las características descritas.
y la operación de un CPRS de mil quinientos internos
93
En suma
Es muy significativo el impacto social y económico que lo sucesivo, se estudien también otras opciones. A la luz
tiene la violencia en nuestro país. Una de las vías para de lo observado a la fecha, lo más recomendable parece
enfrentar esta situación ha sido el voluminoso aumento ser que el Estado contrate la construcción de las prisiones
del gasto ejercido en el ámbito del Sistema Penitenciario obteniendo los recursos financieros al costo más bajo po-
Federal, que se tradujo en la edificación de nuevos CE- sible en el mercado. Desde el punto de vista de la eficien-
FERESOS contratados bajo la modalidad de CPS. Sin cia operativa, lo más adecuado es subrogar las actividades
embargo, los resultados obtenidos mediante esta estrate- que, dentro de los penales, serían mejor desempeñadas
gia han sido, hasta ahora, muy escasos. Es entonces reco- por la iniciativa privada.
mendable que se evalúe a fondo la ruta seguida y que, en
94
Capítulo 8
La operatividad
penitenciaria
adecuada 95
Es necesario desarrollar un nuevo modelo de trabajo

penitenciario que haga posible la reducción significativa de la
reincidencia delictiva, así como la mejora sensible de la reinserción social
de las personas privadas de la libertad. Con los recursos financieros
generados a partir de un modelo de este tipo, también se podrían
disminuir los costos de operación de los centros de readaptación social.
96
97

98
Un modelo de organización funcional y eficiente del tra- Las posibles figuras institucionales constitutivas del mo-
bajo penitenciario en los centros federales y estatales, ayu- delo podrían ser las siguientes:

daría no sólo a mejorar la reinserción e inhibir la reinci-
• Empresa mixta de participación estatal
dencia delictiva de los internos, sino también a crear las
condiciones para que logren obtener un empleo una vez • Patronato del trabajo, la industria y el comercio peni-
liberados. Así, se estarían generando mejores condiciones tenciarios
para romper el círculo vicioso reincidencia-no readapta-
• Consejo Consultivo del trabajo, la industria y el comer-
ción-no reinserción. cio penitenciarios.
Los internos trabajarían, de manera voluntaria y no
obligatoria, a cambio de un salario y unas prestaciones Bajo esos esquemas, el Estado podría organizar el traba-
similares a las que se ofrecen en el mercado de trabajo jo penitenciario de manera transparente y profesional, a
ordinario. De esta forma, las personas en reclusión es- través de la constitución de empresas en las que tengan
tarían en condiciones de reparar el daño, mantenerse participación empresarios con trayectoria probada. Se
a sí mismas y a sus familias, aumentar su autoestima, trata de una modalidad en la que, a partir de una es-
adquirir buenos hábitos de trabajo individual y de tra- trategia nacional para la producción y el comercio peni-
bajo en equipo, así como habilidades y destrezas con tenciarios, diseñada de común acuerdo entre estados y
tecnología actual. federación, se establecerían las actividades productivas a
El modelo debería ser entonces muy efectivo en la con- desarrollar según los perfiles de los internos y las necesi-
secución del objetivo de la reinserción social de los internos dades de las diferentes regiones del país.
y, además, muy eficiente desde el punto de vista productivo,
debido a su excelente estructuración y su impecable organi- RENTABILIDAD SOCIAL
zación. Se esperaría involucrar a la mayor parte de los senten- DE UN SISTEMA PENITENCIARIO
99
ciados, quienes de esta forma generarán importantes recursos Si el Estado organiza y gestiona el trabajo de los internos
de manera adecuada, es factible lograr una alta rentabi-
financieros en su propio beneficio, pero también en beneficio lidad social, sobre la base de un esquema en el que todos
de la sociedad en general, puesto que serían reinvertidos en el ganen:
propio Sistema Penitenciario.
SOCIEDAD
Mejoran las condiciones para la reinserción social de los
Modelo para el trabajo, la industria internos.
y el comercio penitenciarios Disminuye la reincidencia delictiva y, con ello, se redu-

ce el impacto social y económico de la inseguridad y la
violencia.
Uno de los retos más importantes del Sistema Peniten-
PERSONA PRIVADA DE LA LIBERTAD
ciario Nacional consiste en crear un modelo de trabajo
Obtiene una capacitación que lo habilita para ingresar al
estructurado dentro de los centros de reinserción. Para mercado de trabajo cuando abandone el penal.
lograrlo, es indispensable que el Estado diseñe una pro- Puede ahorrar.
puesta que ofrezca fuentes de trabajo que les resulten úti-
Tiene la posibilidad de contribuir al sostenimiento de sus
les a los internos, que sea profesional y competitiva, y que dependientes económicos.
cuente con reglas establecidas para que empresarios parti- Obtiene un recurso para cubrir sus gastos menores.
cipen con especial certidumbre.
Cuenta con recursos para reparar el daño cuando así lo
dispone la sentencia.
En el corto plazo, el Estado debería abordar el diseño del
esquema general de funcionamiento del modelo y la ela- EMPRESARIO
boración de un plan maestro para el desarrollo del trabajo, Obtiene condiciones favorables y de bajo riesgo para su
inversión.
la industria y el comercio penitenciarios.
100
Capítulo 9

101
L as Asociaciones Público Privadas pueden ser una

alternativa que ha sido utilizada por diversos paí-
ses, principalmente por dos motivos: liberan al Estado
• En su análisis sobre los esquemas de concesión en te-
lecomunicaciones, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación señaló que los proyectos bajo esquemas de APP
de la carga administrativa y económica que implican deben contar con principios de control y supervisión,
estas instituciones públicas, y mejoran su infraestruc- como una opinión positiva de una instancia pública, un
tura y la calidad de los servicios. Sin embargo, al utilizar periodo de menos años de concesión y una licitación
este esquema para financiar un proyecto de infraestructura pública, entre ellos.2
penitenciaria, existen diversos aspectos que deben mante-
nerse bajo estricta vigilancia para garantizar el respeto a los • Cuando exista participación privada en un proyecto de
Derechos Humanos de las personas privadas de la libertad: infraestructura penitenciaria, se debe evitar la adjudicación
directa (como sucedió con los contratos firmados en 2010
• El Estado tiene responsabilidades ineludibles en el sis- con el modelo CPS).3
tema penitenciario, como la seguridad y custodia de las
personas internas, y por ningún motivo pueden pasar a • Es recomendable acordar un pago por cada interno que
manos de la iniciativa privada. se encuentre en el centro y no una cuota por la ocupación
total del centro penitenciario.
• Cuando se lleva a cabo un proyecto de infraestructura
bajo el esquema de APP, es fundamental que haya una • El Estado debe establecer mecanismos de verdadera
asignación de riesgos adecuada porque, de otro modo, rendición de cuentas y no discrecionalidad. Una de las
102 éste podría resultar más costoso para el Estado que si lo desventajas de la contratación es que dificulta la fiscali-
hubiera llevado a cabo mediante obra pública. Además, zación a los contratistas privados, ya que no son el blan-
el Banco Mundial señaló en su informe Los siete pecados co de la vista pública ni están sujetos a los mismos controles
de las alianzas público-privadas deficientes que tanto la políticos que las instituciones gubernamentales. 4
iniciativa privada como el sector público deben compar-
tir los riesgos, pues de lo contrario, el acreedor privado • Además de un proceso de adjudicación/contratación
“no tendría ningún incentivo para vigilar y controlar el transparente, son necesarios procedimientos que permi-
proyecto adecuadamente”. 1 tan que se vigile de cerca el diagnóstico, la planeación,
el diseño, la ejecución y la operación de las obras.
1
De la Torre A. y Heinz R. (2015). Los siete pecados de alianzas público-privadas deficientes. Banco Mundial. Consultado en: http://
documents.worldbank.org/curated/en/235741468180535650/pdf/102050-REVISED-SPANISH-Los-Siete-Pecados-de-Alian-
zas-Publico-Privadas-Deficientes.pdf
2
Suprema Corte de Justicia de la Nación, Acción de inconstitucionalidad 26/2006, 7 de junio de 2012, p. 62.
3
Documenta. (2016) Privatización del sistema penitenciario en México. Consultado en: http://www.documenta.org.mx/layout/
archivos/2016-agosto-privatizacion-del-sistema-penitenciario-en-mexico.pdf
4
Tapia Mendoza, F., (2010). Hacia la privatización de las prisiones. Ciudad de México. UBIJUS Editorial.
Lecciones del caso de Chile proyectos, exigir un mayor rigor en los estándares técnicos
Desde 1996, con la Ley de Concesión de Obras, los y fortalecer las facultades de las autoridades fiscalizadoras. 6
esquemas de APP comenzaron a utilizarse en los pro- En un análisis sobre las prisiones concesionadas en Chi-
yectos de infraestructura penitenciaria en Chile. Estas le, luego de 10 años de su creación, los investigadores
asociaciones eran de largo plazo y utilizaban un sistema chilenos Guillermo Enrique Sanhueza y Francisca Pérez
tipo BOT (Built, Operate and Transfer), en el que la ini- han señalado que en los centros concesionados preva-
ciativa privada construye y opera una obra y, después de lecen problemas como el maltrato y la mala calidad de
un periodo establecido, se le transfiere al Estado. los servicios que, en este caso, son incluso peor evalua-
Aunque se esperaba que con la participación privada dos que en las otras prisiones. No obstante, se advierte
el sistema penitenciario se renovara y resolviera proble- que una de las fortalezas del sistema de concesiones es
mas como la mala calidad de los servicios, el resultado “la buena percepción de los internos respecto a aspectos
no cumplió con lo deseado. Según Isabel Arriagada, de la infraestructura tales como el espacio y privacidad de
abogada e investigadora del Centro de Estudios de la las celdas, el estado de los baños, la posibilidad de ducharse
Justicia de la Universidad de Chile, “esas expectativas se diariamente y el poder dormir en un lugar limpio”. 7
vieron defraudadas por los innumerables problemas de
La investigación también resalta algunos de los aspectos
implementación, en su mayoría atribuibles a una estructu-
que se pueden mejorar en este sistema:
ra contractual expuesta a los intereses del sector privado”.5
Arriagada menciona que algunos de los principales • Hacer de la reinserción social un tema central den-
problemas que surgieron con las alianzas público-pri- tro del quehacer de las prisiones concesionadas.
vadas en este terreno fueron los excesivos sobrecostos, • Reclutar y mantener buenos profesionales dentro de 103
fallas en la implementación de la infraestructura, mala los equipos técnicos.

calidad y precariedad de los servicios para los internos, • Fomentar la coordinación entre las autoridades peni-
costos diarios exorbitantes por cada preso y la despro- tenciarias y otros sujetos vinculados al sistema peniten-
tección de las empresas subcontratadas. ciario.
Luego de que la Contraloría de dicho país y su Co- • Incluir a otros actores que se encuentran fuera del
misión Investigadora realizaran un análisis del progra- sistema penitenciario (como otras empresas priva-
ma de concesiones, ambas concluyeron que su objetivo das) para trabajar en coordinación y posibilitar una
político desconoció necesidades técnicas que eran indis- verdadera reinserción social.
pensables para que se implementaran estos esquemas,
y que este nuevo sistema no había realizado una lectu- Al igual que en Chile, es indispensable que los proyec-
ra profunda sobre la problemática carcelaria. A partir tos que se llevan a cabo bajo esquemas de APP se man-
de este diagnóstico, las autoridades chilenas han llevado tengan bajo la estricta vigilancia del Estado y sean obje-
a cabo diversos intentos por mejorar el sistema de con- to de estudio constante para detectar deficiencias, áreas
cesiones. Entre las soluciones que han implementado se de oportunidad y, sobre todo, proponer soluciones con
encuentran una reforma legal, la mejoría del diseño de los perspectiva de Derechos Humanos.
5
Arraigada, I. (Diciembre de 2012). "De cárceles y concesiones: Privatización carcelaria y penalidad neoliberal." Revista de Dere-
cho. Vol. 25, p. 9-31.
6
Arrigada, I. (2010). "Privatización carcelaria: el caso chileno." Revista de Estudios de la Justicia. Número 17, p. 147-171.
7
Sanhueza, E. y Pérez, F. (2017) "Cárceles concesionadas en Chile: evidencia empírica y perspectivas futuras a 10 años de su creación.
Política criminal." Vol. 12. Consultado en: https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-33992017000201066
Transparencia: una piedra

angular para las APP
Uno de los puntos que deben ser centrales durante la
cooperación entre la iniciativa privada y el Estado, es
la transparencia. Para que una alianza de este tipo fun-
cione y logre sus objetivos primordiales, que son mejorar
las condiciones en las que viven las personas privadas de
la libertad y posibilitar su reinserción social, es necesario
establecer mecanismos que permitan el combate a la co-
rrupción, la rendición de cuentas, las responsabilidades
compartidas y la creación de acuerdos en los que todas
las partes resulten beneficiadas.
104
Debe tenerse presente que las prisiones son el reflejo in- los recursos necesarios para el óptimo cumplimiento
equívoco de las condiciones de una sociedad en general. de los objetivos y la buena marcha de los centros de
En el empeño por superar a este último eslabón del Siste- reinserción social.
ma de Justicia Penal, contar con un sistema penitenciario La sólida contribución para fortalecer y sanear al
bien planeado, construido y operado contribuye de ma- máximo posible la vida penitenciaria, se vuelve para-
nera consistente y eficaz. digmática y fortalece la confianza hacia las instituciones
La participación de la iniciativa privada en estas de justicia y la operatividad de los gobiernos. Además,
tareas representa una estrategia financiera que puede ejemplifica y promueve el elevado respeto a la dignidad
tornarse altamente redituable no únicamente en cuanto y los Derechos Humanos, esencia de la paz y la sana con-
a los beneficios económicos, sino de aseguramiento de vivencia de la sociedad.
105
OPINAN
LOS EXPERTOS

107
A tráves de muchos años la temática penitenciaria

ha representado una gran inquietud a lo largo de
la historia. Estoy cierto que para la Comisión Nacional
E l exponer en esta obra la situación existente de
coordinación con la iniciativa privada en el sistema
penitenciario mexicano, ofrece mayores posibilidades
de los Derechos Humanos, su atención ha sido por ello de respuesta a las problemáticas referidas por la Comi-
motivo de una preocupación altamente significativa y sión Nacional de los Derechos Humanos, planteando en
que se observa desde su creación al integrar como uno forma clara y puntual realidades, cifras y necesidades
de sus primeros programas justo el de la Supervisión a atender, reconociéndose los avances que existen en la
Penitenciaria. normatividad especifica.
En los últimos años, el trabajo desarrollado por la Los señalamientos a la Ley de Asociaciones Público
CNDH ha dado fe de este interés con las diversas pu- Privadas, así como su Reglamento dan idea de la impor-
blicaciones especializadas en este ámbito y con el for- tancia de llevar a cabo su total cumplimiento contado
talecimiento de acciones para lograr la certificación del con controles y mecanismos de supervisión que hagan
personal de conformidad con la normatividad nacional. posible transparentar todo el actuar desde la planeación,
En esta ocasión presenta el análisis sobre la cooperación el diseño y la operación del sistema.
para la reinserción social, misma que contempla la par- En este estudio es de resaltar lo expuesto por la
ticipación entre el sector público y la iniciativa privada CNDH en torno a la responsabilidad ineludible del Es-
en el sistema penitenciario, mostrado una información tado, relativo a la seguridad y custodia de las personas
sustancial que hace posible a quienes nos interesamos en internas, la cual por ningún motivo puede estar en ma-
esta materia, contar con mayores elementos para propo- nos de la iniciativa privada, resaltando también su obli-
108 ner acciones de mejora en este sistema. gación de atender y dar la mayor importancia al que-
Felicito sinceramente a la Comision Nacional de los hacer de la reinserción social como tema central de los
Derechos Humanos por este enriquecedor e importante centros penitenciarios.
trabajo especializado. Mis felicitaciones por este trabajo que permite, gra-
cias a la información y a los contrastes presentados, ha-
cer posible a los estudiosos e interesados en esta materia,
contar con una herramienta fundamental para poder
responder a las diversas necesidades del sistema peni-
tenciario, en forma técnica y eficaz con base en el respe-
to a los derechos humanos.
Mtro. Roberto Pizano Camberos

Especialista en Sistema Penitenciarios
y Derechos Humanos
Miembro del Consejo Consultivo de la
CEDH del Estado de Colima
Dr. Eduardo Guerrero Durán
Experto en Sistemas Penitenciarios
Autor de obra especializada
Catedrático en diversas Instituciones
de Educación Superior
L a cooperación para la reinserción social en el ámbito
penitenciario representa una oportunidad importan-
te para atender la problemática surgida en torno a la pri-
E l análisis sobre la cooperación entre el sector público y
la iniciativa privada en el sistema penitenciario mexi-
cano que hoy presenta la Comisión Nacional de los Dere-
sión y su organización. chos Humanos, resulta de gran interés dado que hace po-
Esto ha sido un tema de gran interés, por lo que en el sible visibilizar, por una parte, las condiciones que no han
trabajo que hoy presenta, la CNDH orienta hacia donde permitido que los penales que trabajan bajo este régimen,
debieran encaminarse propuestas, acciones y políticas pú- obtengan las mejores calificaciones en las evaluaciones del
blicas. Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria.
El análisis transversal con los resultados del Diagnósti- Por otra parte, la información aquí incluida representa
co Nacional de Supervisión Penitenciaria es contundente y la oportunidad de contar con una directriz producto de la
creo que estas herramientas deben de sumarse para que de existencia de importantes datos que deben ser considera-
manera coordinada se pueda atender en forma transparen- dos para el diseño de políticas públicas que favorezcan el
te, científica y jurídicamente el quehacer penitenciario con logro de la reinserción social en México.
base en el respeto en los derechos humanos. El señalamiento puntual sobre la importancia de contar
Coincido en que el régimen penitenciario mexicano con mecanismos que garanticen la transparencia y la ren-
debe ser incluyente y humanista procurando la reinserción dición de cuentas es un gran acierto, ya que su deficiencia
social bajo un enfoque educativo y productivo, vinculado se observa como el gran el reto a atender para poder contar
a las acciones que configuran la normativa institucional, la con un sistema penitenciario respetuoso de los derechos
iniciativa privada y la sociedad, para obtener resultados efi- humanos, optimizado en todo su potencial.
caces en reinserción, en los que sin duda esta triple hélice 109
de cooperación conformada por la institución penitencia-

ria, el sector productivo y la comunidad, permitirán alcan-
zar metas y acciones enfocados a una nueva oportunidad
de vida de las personas privadas de su libertad a su egreso.
La prisionalización debe encaminarse a la transforma-
ción de un internamiento con mayor calidad de vida, con
trasparencia de una vida activa y positiva, hacia un benefi-
cio que se enfoque en le respeto por los derechos humanos.
¡Enhorabuena por este trabajo de gran trascendencia! Dr. Jesús Héctor Grijalva Tapia
Experto en Sistemas Penitenciarios
Autor de obra especializada
Rector del Centro de Estudios Superiores
en Ciencias Penales.
Dra. Karla Villarreal Sotelo

Catedrática líder del Cuerpo Académico de Criminología
Universidad Autónoma de Tamaulipas
Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, CONACYT
MARCOS
DE REFERENCIA

111
adicionaron o derogaron diversas disposiciones de la

Constitución Política Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las
de los Estados Unidos Mexicanos Mismas; la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Público; la Ley de Expropiación; la
El artículo 18 constitucional establece que el sistema Ley General de Bienes Nacionales y el Código Federal
penitenciario debe basarse, principalmente, en el res- de Procedimientos Civiles.
peto a los Derechos Humanos, y menciona al trabajo, En esta ley se encuentran las normas que deben
la capacitación para el mismo, la salud y la educación seguir tanto la iniciativa privada como el sector público,
como los medios para alcanzar la reinserción social. cuando se lleva a cabo una obra de infraestructura con
un esquema de Asociación Público Privada.
Reglas Mínimas de las Naciones
Unidas para el tratamiento de los Guía Básica para Asociaciones
reclusos: “Reglas Mandela” Público Privadas
Su primera versión surgió en 1955, en Ginebra, durante Manual elaborado por el Banco Nacional de Obras
el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre y Servicios Públicos en el que se describe cuál es la
Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente. estructura de las Asociaciones Público Privadas, sus
Las “Reglas Mandela” de la Organización de las tipos, ventajas y desventajas y principales diferencias
Naciones Unidas promueven condiciones dignas de con el esquema de obra pública.
encarcelamiento y el respeto a los Derechos Humanos
de las personas privadas de la libertad.
Diagnóstico Nacional de Supervisión
Los textos que se retoman en este trabajo pertenecen
a la resolución aprobada por la Asamblea General en Penitenciaria 2017 (DNSP)
112
diciembre de 2015.
Una de las atribuciones de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos es vigilar que el sistema peniten-
Reglas de las Naciones Unidas para ciario cumpla con el mandato constitucional, que esta-
el Tratamiento de las Reclusas y blece que éste debe construirse sobre la base del respeto
Medidas No Privativas de la Libertad a los Derechos Humanos. Por ello, cada año, este orga-
para las Mujeres Delincuentes. nismo lleva a cabo una supervisión de una muestra
representativa de los centros penitenciarios del país, y
"Reglas Bangkok"
realiza una evaluación según diversos criterios que ase-
guran la estancia digna y el fomento de la reinserción
Resolución aprobada por la Asamblea General en 2010
social. El resultado se publica en este documento, que
que aborda las necesidades especiales de las mujeres
es una fuente obligada para conocer y comprender la
que se encuentran privadas de la libertad.
situación del sistema penitenciario en el país.
Estas reglas alientan a los Estados miembros a crear
leyes, políticas públicas y prácticas que tomen en
cuenta la situación específica de las mujeres internas. Un modelo de prisión
Ley Nacional de Ejecución Penal Publicación de la Comisión Nacional de Derechos

Humanos que propone un modelo de prisión basado
Entró en vigor el 17 de junio de 2016. en criterios que permitan el respeto a los Derechos
Humanos. Esta propuesta está fundamentada en nor-
matividades nacionales e internacionales, que buscan
Ley de Asociaciones Público Privadas la creación de un sistema penitenciario con una pers-
pectiva más humana y que posibilite la reinserción
Fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 16 social de las personas privadas de la libertad.
de enero de 2012. Con su surgimiento, se reformaron,
“Caso Instituto de Reeducación
Privatización del sistema
del Menor vs. Paraguay”
penitenciario en México Párrafo 168. La Corte IDH planteó que “las condicio-
nes de detención infrahumanas y degradantes a que se
Documento que reúne información proporcionada por vieron expuestos todos los internos del Instituto, con-
las organizaciones Documenta A.C., Fundación para lleva necesariamente una afectación en su salud men-
el Debido Proceso, Instituto de Derechos Humanos tal, repercutiendo desfavorablemente en el desarrollo
Ignacio Ellacuría SJ, Universidad Iberoamericana psíquico de su vida e integridad personal”.
Puebla, Instituto de Justicia Procesal Penal A.C.,
Madres y hermanas de la Plaza Pasteur y México “Caso Pacheco Teruel y otros vs. Honduras”
Evalúa. En él, se retoman datos sobre las prisiones Corte IDH. Resumen oficial emitido por la Corte
con participación privada en otros países y se hace un Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia de
recuento de lo sucedido en ellas desde que se propuso 27 de abril de 2012. Serie C No. 241, p. 2. A través de
un esquema de APP en México. este caso, la Corte IDH desarrolló una serie de están-
dares sobre las condiciones penitenciarias y el deber de
Índice de Paz México 2018 prevención que el Estado debe garantizar en favor de
las personas privadas de libertad:
Documento elaborado por el think tank independiente
Institute for Economics and Peace, que se dedica a cam- a) El hacinamiento constituye en sí mismo una viola-
biar el enfoque mundial acerca de la paz. Este índice ción a la integridad personal; asimismo, obstaculiza el
incluye información sobre el impacto económico de la normal desempeño de las funciones esenciales en los
violencia que revela la necesidad de invertir en preven- centros penitenciarios;
ción y una reinserción social efectiva. b) La separación por categorías deberá realizarse entre
113
procesados y condenados y entre los menores de edad
y los adultos, con el objetivo de que los privados de
Panorama del Gasto Federal libertad reciban el tratamiento adecuado a su condi-
en Seguridad 2006-2016 ción;
c) Todo privado de libertad tendrá acceso al agua pota-
Reporte realizado por el Instituto Belisario Domínguez, ble para su consumo y al agua para su aseo personal;
del Senado de la República, en el que se recopilan datos d) La alimentación que se brinde en los centros peni-
públicos sobre el gasto federal en seguridad realizado a tenciarios, debe ser de buena calidad y debe aportar un
lo largo de una década. El reporte incluye información valor nutritivo suficiente;
sobre el gasto en los centros penitenciarios. e) La atención médica debe ser proporcionada regu-
larmente, brindando el tratamiento adecuado que sea
Jurisprudencia interamericana necesario y a cargo del personal médico calificado
en materia penitenciaria cuando éste sea necesario;
f) La educación, el trabajo y la recreación son funcio-
A lo largo de este libro se mencionan diversos casos nes esenciales de los centros penitenciarios, las cuales
contenciosos de la Corte Interamericana de Derechos deben ser brindadas a todas las personas privadas de
Humanos que tuvieron el propósito de mejorar las libertad y con el fin de promover la rehabilitación y
condiciones que denigraban los Derechos Humanos readaptación social de los internos;
de los internos en distintos centros penitenciarios. Los g) Las visitas deben ser garantizadas en los centros
referidos en este documento son: penitenciarios, la reclusión bajo un régimen de visitas
restringido puede ser contraria a la integridad personal
en determinadas circunstancias;
h) Todas las celdas deben contar con suficiente luz nat-
ural o artificial, ventilación y adecuadas condiciones de
higiene;
i) Los servicios sanitarios deben contar con condi- el deber de otorgar licencias y ejercer supervisión y el
ciones de higiene y privacidad; control sobre instituciones privadas.
j) Los Estados no pueden alegar dificultades económi-
cas para justificar condiciones que no cumplan con los “Caso Comunidad Indígena Yakye Axa
estándares mínimos internacionales en esta materia y
que sean tan pobres que no respeten la dignidad inher- vs. Paraguay”
ente del ser humano; Fondo reparaciones y costas. Sentencia 17 de junio de
k) Las medidas disciplinarias que constituyan un trato 2005. Serie C No. 125, párrafo 162. La Corte IDH plan-
cruel, inhumano o degradante, incluidos los castigos teó que el Estado en su posición de garante debe gene-
corporales, la reclusión en aislamiento prolongado, así rar las condiciones de vida mínimas compatibles con
como cualquier otra medida que pueda poner en grave
peligro la salud física o mental del recluso están estrict- la dignidad de la persona y a no producir condiciones
amente prohibidas. que la dificulten o impidan, ante ello, es necesario que
adopte medidas positivas, concretas y orientadas a la
“Caso Ximenes Lopes” satisfacción del derecho a una vida digna, en especial
Párrafo 96. La Corte ha establecido que “cuando la
cuando se trata de personas en situación de vulnerabi-
atención de salud es pública, es el Estado el que presta
el servicio directamente a la población […]. El servi- lidad y riesgo, cuya atención se vuelve prioritaria.
cio de salud público […] es primariamente ofrecido
por los hospitales públicos; sin embargo, la iniciativa “Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras”
privada, de forma complementaria, y mediante la firma Fondo. Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C No. 4,
de convenios o contratos, […] también provee servi-
párr. 164. El artículo 1.1 de la CADH establece como
cios de salud bajo los auspicios del [Estado]. En ambas
situaciones, ya sea que el paciente esté internado en un deberes del Estado los de respeto y garantía, de tal
114
hospital público o en un hospital privado que tenga un modo que todo menoscabo a los Derechos Humanos
convenio o contrato […], la persona se encuentra bajo reconocidos en la Convención que pueda ser atribuido,
cuidado del […] Estado”. “Si bien los Estados pueden según las reglas del Derecho Internacional, a la acción
delegar su prestación, a través de la llamada tercer-
u omisión de cualquier autoridad pública, constituye
ización, mantienen la titularidad de la obligación de
proveer los servicios públicos y de proteger el bien pú- un hecho imputable al Estado que compromete su res-
blico respectivo”. ponsabilidad en los términos previstos por la misma
Convención.
“Caso Albán Cornejo y otros”
Párrafo 119. En lo que atañe a la supervisión de ser-
“Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras”
vicios prestados en instituciones privadas, la Corte ha
sostenido que: Cuando se trata de competencias esen- Párrafo 166. En diversos casos contenciosos, la Corte
ciales relacionadas con la supervisión y fiscalización de IDH ha establecido la obligación de los Estados Partes
la prestación de servicios de interés público, como la de "garantizar" a toda persona sujeta a su jurisdicción,
salud, sea por entidades públicas o privadas (como es el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en
el caso de un hospital privado), la responsabilidad re-
la Convención, a fin de asegurar jurídicamente el libre
sulta por la omisión en el cumplimiento del deber de
supervisar la prestación del servicio para proteger el y pleno ejercicio de los Derechos Humanos.
bien respectivo.
“Caso Instituto de Reeducación del Menor
“Caso Storck vs. Alemania” vs. Paraguay”
No. 61603/00. Sección Tercera. Sentencia de 16 de ju-
Párrafo 152. La Corte IDH ha señalado interpretan-
nio de 2005, párrafo 103. El Tribunal Europeo de Dere-
chos Humanos ha enfatizado que el Estado mantiene do al artículo 5.2 de la CADH, que toda vez que las
autoridades penitenciarias ejercen un fuerte control o Hubert Chakour, Maïssa. (7 de julio de 2016) "La pri-
dominio sobre las personas que se encuentran sujetas vatización carcelaria no solucionará la crisis del
a su custodia, se produce una relación e interacción es- sistema penitenciario." Horizontal. Recuperado
pecial de sujeción entre la persona privada de libertad de: https://horizontal.mx/la-privatizacion-carcela-
y el Estado, caracterizada por la particular intensidad ria-no-solucionara-la-crisis-del-sistema-penitencia-
con que el Estado puede regular sus derechos y obli- rio/
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co-Privadas-Deficientes.pdf
116
Créditos
COORDINACIÓN:
Ruth Villanueva Castilleja
Xavier Hierro Ozores
ASESORÍA:
Roberto Rojas Argüelles
Faviola Elenka Tapia Mendoza
José Luis Musi Nahmias
COLABORADORES
Arturo Arellanes Martínez
Alberto Carral
Stephanie Carreon
Israel Galina Vaca
Gladys Gonzales Ortiz de Montellano
Arturo Guzmán Romano
Ollin Islas Romo
Víctor Hugo Jiménez Solórzano
Jorge Lestrade Sadurni 117
Hazel Carolina Mendieta Strempler
Cyntia Tenorio Castilla
Rogelio Vázquez López
DISEÑO EDITORIAL:
Gibran Manuel Valles Velázquez
Fotografías: Archivo Shutterstock, a menos que se indique lo contrario.
Comisión Nacional de los Derechos Humanos
Criterios para un sistema orientado al respeto de los Derechos Humanos.

Cooperación para la Reinserción Social
Derechos reservados: Comisión Nacional de los Derechos Humanos
Periférico Sur 3469, La Magdalena Contreras, San Jerónimo Lídice
10200 Ciudad de México, CDMX
ISBN: 978-607-729-505-1
Prohibida la reproducción total o parcial de los contenidos de esta publicación sin previa autorización de los titu-
lares de los derechos.
www.cndh.org.mx
Este libro se terminó de imprimir en junio de 2019 en los talleres de GVG Grupo
Gráfico, S. A. de C. V., Leandro Valle núm. 14-C, colonia Centro, Demarcación
Territorial Cuauhtémoc, C. P. 06010, Ciudad de México. El tiraje de 500 ejemplares
se realizó en papel Domtar Lynx de 118 g en interiores. Estos papeles cuentan con
el certificado del Forest Stewardship Council, lo que garantiza el uso responsable
de los recursos naturales con que se fabrican. Para la composición fueron usadas las
familias tipográficas: Minion Pro, Basic Sans y Bebas Neue.

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Criterios para un sistema orientado al respeto

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3. Y MÉXICO ¿EN QUÉ VA?

4. EXPERIENCIAS DE LA PARTICIPACIÓN EN EL SECTOR PRIVADO 51

5. PAUTAS PARA EL ADECUADO FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES 65

6. COOPERACIÓN PARA LA REINSERCIÓN AFUERA DE LA PRISIÓN 75

8. LA OPERATIVIDAD PENITENCIARIA ADECUADA 95

9. EN POCAS PALABRAS 101

LOS EXPERTOS OPINAN 107

MARCO DE REFERENCIA 111

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Diferentes modalidades • Mantenimiento preventivo-correctivo y sustitutivo:

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LNEP. Artículo 7. Coordinación interins la naturaleza de sus atribuciones deban interve- 23

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