ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO

La Función Legislativa

Lo que constituye en Colombia la Rama legislativa

es el Congreso

El Congreso

Por regla general, la función legislativa está confiada a un órgano específico del Estado: el Parlamento.
Ello no obsta para que en determinados casos, previstos en la Constitución, como son las circunstancias
de crisis, se atribuya el ejercicio de la función legislativa al poder ejecutivo y aun se reconozcan
funciones de este carácter al poder jurisdiccional.

El Parlamento o Congreso es una institución política colegiada, de carácter pluralista y electivo, que
funciona normalmente dentro del contexto de las democracias liberales, cuyas funciones primordiales
son las de hacer las leyes y ejercer el control político sobre el gobierno y la administración. Aparte de
éstas suele tener otras funciones muy importantes como son las de ejercer el poder constituyente
derivado, elegir o proveer altos cargos del Estado.

El Parlamento puede estar compuesto por una o dos cámaras. En el primer caso se habla de sistema
unicameral, en el segundo de sistema bicameral. Colombia, al igual que la gran mayoría de los Estados
modernos, ha adoptado el sistema bicameral. El pluricameralismo, es decir, la existencia de más de dos
cámaras legislativas, ha sido apenas excepcional en el mundo.1 No constituyen pluricameralismo los
casos de asambleas o corporaciones de carácter económico, que actúan paralelamente a las cámaras
legislativas, pero con funciones meramente consultivas.2

Organización del Congreso

Para que el Parlamento pueda hacer un contrapeso efectivo al poder ejecutivo y se garantice así el
equilibrio de poderes, es necesario que esté dotado de una organización interna mediante la cual se
asegure la independencia de sus miembros en el ejercicio de sus funciones constitucionales y que estas
sean suficientemente importantes.

Funcionamiento del Congreso

El Parlamento moderno ha lo grado vencer los obstáculos que a lo largo del siglo XIX se opusieron a su
funcionamiento independiente, con miras a lograr un control más o menos directo por parte del gobierno.
En la actualidad el funcionamiento del Parlamento, al menos en las democracias occidentales, tienen
características análogas.

A) Las sesiones parlamentarias

Se llama sesiones parlamentarias el período durante el cual se reúne el Parlamento, sea ordinaria o
extraordinariamente. Por regla general la Constitución fija el término de duración de las sesiones. En
Colombia, por ejemplo, las sesiones ordinarias se dividen en dos períodos: el primero va del 20 de
julio, fecha oficial de iniciación de cada legislatura, y el 16 de diciembre; y el segundo del 16 de
marzo al 20 de junio (Const. Pol., Art. 138); las sesiones extraordinarias se efectúan, por
convocatoria del gobierno, y durante el tiempo que éste señale, por fuera del período de sesiones
ordinarias. Cabe anotar que durante el período de sesiones extraordinarias el Congreso solo puede
ocuparse de los asuntos que el ejecutivo haya sometido a su consideración en el decreto de
convocatoria, en tanto que durante las sesiones ordinarias puede ocuparse de todos los asuntos que
a bien tenga, excepto aquellos que expresamente le estén prohibidos por la Constitución. Existen
también las sesiones especiales que son aquellas previstas en los casos de declaratoria de estado
de sitio o de emergencia económica y social, en las cuales el Congreso se reúne por derecho propio,
al término de la vigencia de tales situaciones (Const. Pol., arts. 212, 213 y 215).
 En principio cada cámara es autónoma en la fijación del orden del día para cada reunión. Éstas se
inician con la verificación del quórum para sesionar, tras lo cual se da comienzo a la sesión
propiamente dicha. Durante el curso de éstas tienen lugar los debates promovidos por los miembros
del Congreso, a menudo con la presencia de ministros del despacho o de otros altos funcionarios del
gobierno, quienes acuden a las cámaras previa citación o por propia voluntad, para presentar
proyectos de ley o para informar al Parlamento sobre los negocios adscritos a su cargo. Igualmente
durante las sesiones tienen lugar las votaciones internas, nombramientos de funcionarios o
comisiones y demás actividades previstas en el reglamento interno de cada cámara y en la propia
Constitución.

B) Órganos internos del Parlamento

La labor parlamentaria requiere del funcionamiento de algunos órganos internos. En primer término
figura la mesa directiva, compuesta por un presidente, uno o varios vicepresidentes, una secretaría. A
ellos corresponde hacer cumplir el reglamento interno de la respectiva cámara hacer respetar el
orden del día fijado o autorizar sus alteraciones si es del caso, conducir los debates que se
adelanten, vigilar el orden interno durante las sesiones, designar a ciertos funcionarios y empleados
internos, etc. En casi todos los países las directivas del Parlamento ocupan un rango muy elevado
dentro del Estado. “El vicepresidente de los Estados Unidos es el presidente del Senado; en Francia,
este dignatario reemplaza interinamente al presidente de la República por renuncia o por muerte de
éste; en Inglaterra el speaker de la Cámara de los Comunes posee una gran preeminencia política y
personal”.3

Además, las cámaras dividen su trabajo en comisiones, las cuales pueden ser de carácter
permanente o transitorio. A las comisiones permanentes se asignan áreas de trabajo específicas —
relaciones exteriores, presupuesto, asuntos constitucionales, económicos, laborales, seguridad, etc.
—; ellas son integradas por parlamentarios según su experiencia o preparación en el tema de que se
trate. La labor principal de las comisiones permanentes consiste en dar primer debate a los proyectos
de ley presentados en la respectiva cámara y rendir la correspondiente ponencia ante ella. Su
funcionamiento se rige por el reglamento de la corporación.

C) La iniciativa parlamentaria

La iniciativa es el derecho de proponer proyectos de ley, de resolución o mociones, con el objeto de

que sean discutidos y votados por el Parlamento. Asimismo existe el derecho de proponer enmiendas
o modificacionpidación del presupuesto con el aumento inmoderado de los gastos. En Colombia
después de la reforma constitucional de 1968, la iniciativa parlamentaria fue restringida para varias
clases de leyes, que solo pueden tener su origen en el gobierno. Entre ellas figuran, en primer lugar,
la ley orgánica del presupuesto nacional;4 las que fijen planes de desarrollo económico y social, así
como las de obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse; las que determinen la
estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos
administrativos y establecimientos públicos; las que dicten las normas sobre crédito público, servicio
de la deuda externa, cambio internacional, etc.

D) Las votaciones en el Parlamento

La presentación de proyectos de ley y enmiendas, así como de proposiciones, mociones o

nombramientos, da lugar a votaciones. El voto parlamentario puede revestir modalidades diversas.
Puede ser secreto, cuando se trata de materias extremadamente delicadas o de ciertos
nombramientos, o público, que es el más utilizado en los parlamentos modernos; éste puede ser de
viva voz, por mano elevada, o mediante el llamado pupitrazo, lo cual simplifica notablemente la
votación sobre cuestiones de importancia menor, o cuando existe acuerdo unánime sobre la cuestión
a decidirse.

También se utiliza la votación por balotas, depositando estas en una urna de cristal; las negras son
votos negativos, las blancas, afirmativos. Para el escrutinio de las votaciones secretas, sea por
papeleta o por balota, se designa una “comisión escrutadora”, en la cual deben estar representadas
las distintas tendencias que tienen asiento en la cámara respectiva. El escrutinio de las votaciones
públicas es hecho directamente por la secretaría de la corporación. Para proceder a las votaciones es
 necesario que antes se haya verificado, por parte de la secretaría de la respectiva cámara o
comisión, el quórum reglamentario o “quórum decisorio”.

E) Publicidad de los actos del Parlamento

Como cuerpo de representación popular que es por excelencia, los actos que realice el Parlamento
deben ser públicos, es decir, que cualquier ciudadano puede tener acceso a la información sobre
todos ellos. Con tal fin se establece que las sesiones de las cámaras sean en principio, salvo casos
excepcionales. Para ello, los recintos parlamentarios cuentan con tribunas especiales abiertas al
público —llamadas barras— a las cuales tiene acceso cualquier particular, desde luego con las
limitaciones de espacio. En casos excepcionales las barras pueden ser despejadas o cerradas, como
por ejemplo cuando no se observa buena conducta o cuando la cámara respectiva se declara en
sesión secreta. Así mismo las sesiones están abiertas a la prensa, a la cual se asignan tribunas
especiales, para que ésta pueda informar a la opinión sobre los actos del Parlamento. En algunos
países, como en Colombia, existen o han existido restricciones a este respecto, al prohibirse las
trasmisiones radiales o televisadas de los debates. Las cámaras cuentan, en fin, con su propio
órgano oficial de difusión, en el cual se publican no solo los proyectos de ley y las ponencias
presentadas, sino que se transcriben los debates y proposiciones para que el público pueda estar
debidamente informado. En Colombia ese órgano se llama Gaceta del Congreso.

Poderes del Congreso

Es de la esencia del sistema democrático liberal el que el Congreso tenga poderes lo suficientemente
importantes para que ejerza un real contrapeso al órgano ejecutivo del poder público. Se ha estimado,
incluso, que el congreso debe tener el poder esencial, el de hacer las leyes, limitándose el ejecutivo a la
tarea de aplicar las leyes adoptadas por el congreso. Sin embargo, “en el mundo contemporáneo, dada la
complejidad que plantea el manejo del Estado, se percibe una tendencia, aun en las democracias más
avanzadas, de reforzar los poderes del ejecutivo ampliando su función colegisladora, en detrimento de
los tradicionales del Parlamento en este campo, pero fortaleciendo los que este tiene en materia de
control político sobre aquel”5

Los poderes del Congreso, en general, pueden resumirse en cinco categorías, a saber: de delimitación,
de control político, de impulsión, de provisión de ciertos cargos.

Poderes de delimitación

Corresponde al congreso definir el marco de acción del poder ejecutivo y, en general, del Estado. Esta
función la ejerce principalmente a través del poder legislativo propiamente dicho, del poder presupuestal
y del poder de aprobación de los tratados públicos.

A) El poder legislativo consiste en hacer las leyes, que no son otra cosa que las reglas que el ejecutivo
debe observar y hacer observar en el desempeño de su función.

B) El poder presupuestal consiste en determinar las cifras de rentas y gastos anuales del Estado y
decidir sobre los medios con los cuales se atenderán esos gastos a través, principalmente, de los
impuestos. Al votar el presupuesto, el congreso está también fijando límites a la acción de gobierno.
Dentro de este poder existe otra limitación al ejecutivo y es la de impedirle la apertura de créditos por
fuera del presupuesto aprobado.

C) Un tercer poder de delimitación es el de aprobación de los tratados internacionales que el gobierno

negocia y suscribe. El congreso se reserva, en efecto, el derecho de autorizar al ejecutivo a poner en
vigencia los tratados que este ha negociado con otras naciones, particularmente en ciertas materias
importantes: comercio, alianzas, paz, etc. La aprobación de un tratado por el congreso es lo que le da
carácter de ley.

Poder de control político

Otro de los poderes fundamentales del congreso, de carácter eminentemente político, es el de ejercer
control sobre el gobierno, a nombre de la opinión pública. Este poder, que en opinión de algunos
analistas llega a ser en el Estado moderno incluso más importante que el legislativo propiamente dicho,
lo ejerce por medios diversos. En primer lugar, a través de las citaciones y debates a los ministros y otros
altos funcionarios de la administración, citaciones y debates que tienen por objeto solicitarles informes
sobre la gestión que adelantan, explicaciones sobre aspectos concretos de esta gestión, sobre actos u
omisiones en el desempeño de la misma; en esta forma saben los miembros del gobierno que su labor
está sometida al permanente control parlamentario. “En Gran Bretaña cada sesión de la Cámara de los
Comunes se inicia por las llamadas “cuestiones orales” a los miembros del gabinete; en otros países
existen también las cuestiones escritas. Otro medio eficaz de control es la discusión del presupuesto
nacional en el Parlamento”.6 Se dice que el poder presupuestal es un poder de delimitación, tratándose
de la vigencia futura, pero al mismo tiempo es un poder de control cuando se trata de la vigencia que
expira, ya que permite a los parlamentarios juzgar sobre la manera como el gobierno hizo uso de ese
presupuesto y con base en ese juicio glosar las partidas que se sometan a su consideración, si es del
caso. Otro medio de control lo constituyen las comisiones investigadoras que las cámaras pueden
designar con carácter permanente o transitorio y el que ejerce la comisión de acusaciones de cada
cámara.

El control político del legislativo sobre el ejecutivo es más eficaz en el sistema de gobierno parlamentario
que en el presidencial, por cuanto, se verá más adelante; en el primero existe el voto de censura por
medio del cual, si es aprobado, el congreso puede obligar a renunciar a un ministro o a todo el gabinete
ministerial, en tanto que en el segundo tal posibilidad no se da. Sin embargo, en el sistema presidencial,
en el cual los ministros son nombrados y removidos libremente por el presidente, la intensidad de los
debates parlamentarios o la gravedad de las acusaciones que se hagan contra un ministro, pueden
desembocar en su renuncia.

En Colombia, pese a mantener el sistema presidencial, la Constitución de 1991 consagró la moción de

censura a los ministros, con lo cual estos dejan de ser de libre remoción del presidente. La moción de
censura debe ser propuesta por la décima parte, a lo menos, de los miembros de la respectiva cámara,
pero su aprobación requiere la mayoría absoluta de los integrantes del Congreso (Art. 135, num. 9).

Poder de impulsión

La práctica de los debates parlamentarios, así como la facultad de presentar proyectos de ley que tienen
los parlamentarios, tal vez las dos más importantes funciones del congreso, constituyen también un
poder de impulsión, en el sentido de que con esas acciones se está dando impulso a la administración y
en general al Estado. Los debates, que como se ha dicho deben ser públicos, salvo raras excepciones, y
difundidos a través de los órganos propios de las cámaras, son el medio más adecuado para que desde
el congreso se haga oír la voz de la opinión pública, se expresen las necesidades y problemas de la
comunidad y se propongan soluciones a los mismos. El objeto de la presentación de proyectos de ley, es
decir de la iniciativa parlamentaria, es concretar esas soluciones por medio de leyes. Son las leyes las
que impulsan la vida de un Estado de derecho, pues, como se sabe, ellas conforman un mandato de
acción para los gobernantes y de acatamiento para estos y los gobernados.

Poder de provisión de ciertos cargos

En general los parlamentos poseen adicionalmente algunos poderes calificados como “administrativos”, y
que consisten en hacer ciertos nombramientos. En primer término, ellos designan a los funcionarios y
empleados de las cámaras, de conformidad con su propio reglamento y presupuesto. Pero, además, se
les asigna la provisión, de algunos de los más altos cargos del Estado. El Congreso de los Estados
Unidos, por ejemplo, tiene el poder de ratificar o desaprobar el nombramiento de los miembros del
gabinete ejecutivo —los secretarios—, de los magistrados de la Corte Suprema y de los embajadores. En
Colombia el Senado de la República elige a los magistrados de la Corte Constitucional y al procurador
general de la Nación, y aprueba los ascensos militares en los más altos grados; la Cámara de
Representantes elige al defensor del pueblo, y el Congreso en pleno elige al contralor general de la
República y al vicepresidente, cuando el elegido por el pueblo falta.
1
Un caso fue el de la Constitución boliviana de 1826, en la cual se estableció un Congreso tricameral: cámara de
tribunos, cámara de senadores y cámara de censores.

2
SÁCHICA, LUIS CARLOS., Constitucionalismo Colombiano, Bogotá, Ed. El voto Nacional, 1962, Pág. 29.

3
ROZO ACUÑA, EDUARDO. Instituciones políticas y teoría del Estado, Bogotá, Publicaciones Universidad
Externado de Colombia, Bogotá. , Pág. 59.

4
Constitución Política de Colombia, Art. 154.

5
SÁCHICA, LUIS CARLOS., Op. Cit., Pág. 102

6
NARANJO MESA, VLADIMIRO., Teoría constitucional e instituciones políticas, edit. Temis, Bogotá, sexta edición
Pág. 45