Administración Financiera Capitulo 12

Capítulo 12
Administración financiera
alicia Dellasanta1 y Cristian a. Módolo2
Objetivos de aprendizaje
Que el lector pueda:
• Conocer las instituciones básicas del sistema financiero público.
• Diferenciar los diversos instrumentos de política de administración financiera y vincu-
larlos con la evolución del rol del Estado argentino.
• Comprender que las finanzas públicas constituyen la herramienta básica del Estado para
administrar recursos y satisfacer necesidades públicas.
• Motivar el interés por conocer la información presupuestaria y financiera disponible
mediante el gobierno electrónico (e-government).
Introducción
El hombre se halla inserto en un medio económico y social y emplea para satisfacer sus
necesidades una serie de instituciones que, con el transcurso del tiempo, ha ido perfeccionando.
A través del capitalismo, desde finales del siglo XVIII, ha alcanzado el medio más eficiente de
producción y distribución de los bienes y servicios necesarios para su subsistencia. En términos
organizacionales, utiliza a las empresas –en sus distintas expresiones: unipersonales, anónimas,
de hecho, etc.– como el instrumento más idóneo para organizar el proceso de transformación
de los factores productivos clásicos: capital, trabajo y recursos naturales en los bienes y servicios
necesarios para satisfacer las necesidades particulares. A este tipo de organización humana se
la denomina “con fines de lucro” para diferenciarla de aquellas en las cuales también encuentra
un motivo de transformación social, pero a diferencia de la anterior, no persigue un fin de ga-
nancia sino el alcanzar un objeto social específico, tal como proteger el medio ambiente, pro-
1 Licenciada en Administración Pública, USAL.

2 Licenciado en Economía, UNR.
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Estado y administración Pública
piciar actividades deportivas, culturales, asistenciales, etc. Estas se conocen con el nombre de
“organizaciones sin fines de lucro”.
Por último, se halla aquella que al igual que las anteriores, persigue un fin determinado;
pero no se trata del lucro o un fin social puntual sino de satisfacer “necesidades públicas”. A
ella se la denomina “organización estatal” y su función básica –aunque no única– es la de pro-
veer bienes y servicios –públicos– para satisfacerlas. Es decir, la organización estatal, al igual
que las empresas y las ONG, son formas modernas en las que los hombres han encontrado ca-
nales para relacionarse con el medio económico y social en el que viven.
Así es como en estas tres alternativas podemos clasificar la acción de cualquier ser humano
en cualquier parte del planeta. De ahí que toda organización humana que busca satisfacer ne-
cesidades públicas se vincula con el concepto del Estado. Este abordaje, sin duda, lleva a apre-
ciar al Estado desde una óptica más cercana a la realidad transformadora y existencial del hom-
bre, puesto que su función principal es satisfacer necesidades “públicas” y no particulares. En
efecto, su existencia es intrínseca a la existencia de tales necesidades y, por ello, ha emergido
en la historia; por ende, para satisfacerlas, no pueden disociarse una de otra.
Ahora bien, la determinación de qué, cómo y a partir de cuándo se satisfacen las necesi-
dades públicas es parte de un proceso histórico que debe ser comprendido a la luz de las distintas
instancias de la evolución de un pueblo. Es decir, están inscriptas en un momento histórico-
temporal que las definen y asumen como tal para su satisfacción y, por lo tanto, estarán condi-
cionadas por la estructura social, los medios de producción, la tecnología, la geografía, etc. En
definitiva, pueden establecerse relaciones entre la “organización estatal” y el resto del sistema
social y económico circundante que explican el porqué y cuáles necesidades públicas deben sa-
tisfacerse. Por ejemplo, luego de la crisis del petróleo en los Países Bajos, hacia comienzos de
los años ochenta, surgirá la necesidad de universalizar la asistencia social como respuesta a las
nuevas demandas de la sociedad o la obligatoriedad de la seguridad social para todos los tra-
bajadores, en la Argentina, desde los años cuarenta, que incluirá un régimen de protección a
las personas, el cual abarcará no solo la prestación del régimen de jubilaciones y pensiones sino
también la cobertura frente a enfermedades, la escolarización de los hijos, etc.
Para que la organización estatal pueda satisfacer las necesidades públicas definidas por
las “fuerzas políticas dominantes” (Jarach, D. [1999]) ha tenido que organizar su actividad me-
diante un proceso de administración financiera que se ha dado en llamar “finanzas públicas”,
cuyo instrumento vertebrador es el presupuesto estatal. De ahí que puede entenderse el proceso
de satisfacción de necesidades de un país a través de su presupuesto, dado su carácter de “or-
denador de preferencias públicas”.
Este proceso financiero consiste en producir o hacer producir los bienes materiales e in-
materiales capaces de satisfacer las necesidades públicas; tales bienes se llaman “bienes públi-
cos” y puesto que, en su mayoría, consisten en bienes inmateriales, se los conoce como “servi-
cios públicos”.
Entre las características de la gestión pública de los últimos años se encuentra el creci-
miento del sector público en términos de sus escalas, multiplicidad y diversidad de actividades.
Esto ha conducido a revalorizar la importancia del presupuesto y la rendición de cuentas, lo
que se estimula es tanto la responsabilidad por los resultados de las políticas y sus programas
como la necesidad de disponer de mecanismos e instrumentos que evalúen el desempeño y per-
mitan informar a los diferentes actores de la sociedad.
En este marco, la Administración Pública ha avanzado en procedimientos para mejorar
la transparencia, la gestión institucional y los resultados del uso de los recursos, en un ambiente
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administración financiEra
donde el desempeño –entendido como el logro de las actividades llevadas a cabo según propó-
sitos establecidos– no es un concepto simple.
En efecto, disponer de recursos necesarios y administrarlos en forma óptima, al tiempo
de procurar una mayor calidad de los servicios y prestaciones a los ciudadanos, junto con el
avance espectacular de las tecnologías de la información, ha supuesto una auténtica modifica-
ción en las prácticas administrativas y gerenciales en la mayor parte de las organizaciones pú-
blicas de los países en desarrollo. De esta manera, se dejó atrás la concepción burocrático-nor-
mativista y se pasó a una lógica centrada en los fines que abre el camino para mirar la
construcción de políticas públicas desde otra perspectiva. Se comienza a pensar en las nociones
de planificación, pero además de ello, en el control y la evaluación de resultados.
Si bien el presente capítulo no pretende avanzar hacia cuestiones referidas a los aspectos
estrictamente organizacionales, lo que se introduce son aspectos conceptuales relevantes que
deben ser tenidos en cuenta a la hora de estudiar y comprender la administración financiera
estatal: su origen, evolución, estructura e interrelación con los sistemas de control, a fin de po-
sibilitar el abordaje adecuado que ayude a comprender su lógica e idiosincrasia particular.
Para lograr tal objetivo, el capítulo se estructurará en ocho apartados. El primer acápite
abarca los aspectos conceptuales básicos que vinculan la economía del sector público con el
sistema económico que lo circunda. En el segundo, se describen los conceptos que configuran
la administración financiera del Estado y que explican el proceso de las finanzas públicas. En
el tercero, se mencionan los principios jurídicos que dan sustento a las instituciones financieras
de los recursos, gastos, endeudamiento y presupuesto en nuestra sociedad.
El cuarto apartado aproxima una breve evolución de la función financiera en la República
Argentina y divide el tiempo en cuatro períodos bien definidos de la historia: 1869-1949, 1950-
1955, 1956-1992 y 1993 hasta la actualidad. En el apartado quinto, se desarrollan los conceptos
y diferencias básicas del sistema presupuestario.
El sexto acápite refiere a las modalidades de reformas gerenciales que para dar cabida al
desempeño dinámico y lograr resultados, interactuando con empresas, organizaciones sociales
y ciudadanos requieren flexibilizar algunas fases del funcionamiento presupuestario, resaltando
los mecanismos más difundidos en la Argentina. En tanto que en el séptimo se desenvuelven
las formas de control, desde una visión amplia y genérica, refiriendo en una primera instancia
al proceso de legitimación social del uso de los fondos públicos que se explica como razón de
ser de la participación ciudadana, de la transparencia y de la responsabilidad de quienes auto-
rizan y deciden el manejo financiero estatal.
Finalmente, en el apartado octavo se aborda el control, en un sentido estricto, presentán-
dose el control como la instancia última del ciclo presupuestario. Se avanza hacia las caracte-
rísticas y formas que puede presentar un sistema de control gubernamental y luego se concluye
con la descripción del caso argentino en la rendición de su Cuenta de Inversión.
1. Introducción conceptual a la administración financiera pública

1.1. Fundamentos económicos: fallas del mercado
Entre las razones que explicita la economía clásica para justificar la intervención del Estado
en la economía, se hallan las denominadas fallas de mercado. Estas se originan en las innume-
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rables consecuencias que la libre acción de los agentes privados, a través del mercado, producen
en su búsqueda de asignación de los recursos, situación que origina una determinada distribu-
ción del producto y la renta acorde con los precios que el mismo mercado establece para cada
actor del sistema productivo. Así, los trabajadores no calificados reciben un salario menor a lo
que perciben los trabajadores altamente calificados, los terratenientes perciben rentas en función
de la productividad del recurso natural que poseen, los capitalistas perciben retribuciones en
relación con la tasa de interés que ganan y, a su vez, los empresarios obtienen niveles de bene-
ficios acordes con su capacidad de gerenciamiento.
Ahora bien, dicha asignación de recursos no resulta equitativa. Siguiendo el enfoque eco-
nómico de fallas de mercado, existen otros elementos que distorsionan la “asignación de re-
cursos”, tales como: la racionalidad limitada, información incompleta, poder asimétrico y la
presencia de costos de transacción. Tales deficiencias llevan a que la economía “privada” no
pueda llegar a un nivel de funcionamiento “óptimo”, por lo que la intervención del mercado
por parte del Estado aparece como una necesidad correctiva.
La racionalidad limitada dice que es imposible que cualquier sujeto económico tenga, al
momento de tomar una decisión, capacidad de procesar y contar con toda la información exis-
tente en el sistema. Lo normal es que tome decisiones dentro de las posibilidades “racionales”
con que cuenta para hacerlo. Por ejemplo, un vecino de un barrio de la ciudad de Rosario, para
comprar zanahorias en una verdulería, tendrá acceso a una serie limitada de precios de distintos
comercios de la zona a fin de decidir dónde comprar. Si, en cambio, conociera todos los precios
de las zanahorias de los centenares de verdulerías de la ciudad, podría elegir aquel comercio
que mejor beneficio le reporte. Es decir que, cuando toma la decisión un consumidor o pro-
ductor, lo hace con “parte de la información” disponible.
Respecto de la información incompleta –siguiendo con el ejemplo anterior–, el consumidor
de zanahorias, aunque tuviera un registro de todos los comercios y todos sus precios online, no
llegaría a procesar todas las condiciones de calidad del producto ni su procedencia ni su sabor,
etc., es decir, en el mejor de los casos, contraría con información parcial o incompleta para to-
mar su decisión.
En cuanto al “poder asimétrico”, significa que las “fuerzas de negociación” entre las partes
intervinientes en una transacción pueden ser diferentes. En el ejemplo citado, la capacidad de
regateo en cada verdulería, entre vendedor y cliente, puede ser distinta porque las condiciones
de necesidad de vender o comprar, pueden ser diversas, ante un cliente en particular.
Finalmente, tenemos la presencia de los costos de transacción, que vienen a determinar
que toda transacción supone la presencia de ciertos costos que es necesario tener en cuenta, a
los fines de valorizar el producto buscado. Así, si para obtener la relación precio/calidad más
conveniente, el comprador de zanahorias debe viajar dos horas, pagar cuatro pasajes de ómnibus
y esperar cien números para que lo atiendan, el valor de adquirir el kilo del producto es diferente
a aquel que no posee tales “costos añadidos”.
Este enfoque económico de las fallas de mercado empieza por considerar que la ausencia
de “otro actor que regule o gobierne” las transacciones privadas, genera una distribución inefi-
ciente de recursos y pagos de servicios a los factores de la producción, por lo que la presencia
de un “tercer actor: el Estado” es necesaria y positiva.
Adicionalmente a lo anterior, hay otras corrientes que encauzan la necesidad de la interven-
ción del Estado en la presencia de las denominadas “externalidades negativas” del mercado. Di-
chas “externalidades” no son otra cosa que efectos “no deseados” de la acción de los particulares.
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Por ejemplo, la producción de bienes que generan un alto nivel de residuos tóxicos, como es el
caso de, la industria pastera, y que por sus altos costos de procesamiento son vertidos a los cauces
de los ríos, contaminando sus aguas y produciendo daños ambientales y sociales irreparables.
Ahora bien, tales fallas avalan la necesidad de la presencia del Estado e incluso su inter-
vención en el “sector privado”, pero no avanzan hacia otras causales que se hallan fuera del
proceso de producción de bienes y servicios, tales como la provisión de caminos, el suministro
de agua potable, desagües pluviales, etc.
En definitiva, esta imposibilidad de la economía de mercado de funcionar sin la coexis-
tencia de los servicios y bienes públicos no se limita al hecho de que la actividad económica
del Estado crea “economías” para el desenvolvimiento de las actividades del sector privado
sino que, muy a menudo, los servicios y bienes públicos llegan a constituir una condición in-
eludible para el funcionamiento de la economía de mercado. Por ello, la respuesta histórica
desde el siglo XX ha sido la provisión de la totalidad de estos bienes o servicios por parte del
Estado, tales como los casos de la seguridad social, la atención médica, la educación, la vivienda
para los sectores de menores recursos, la asistencia social, etc.
1.2. La administración financiera integrada con visión sistémica

Desde una perspectiva sistémica, la economía en su conjunto posee dos subsistemas que
se complementan, coexisten y necesitan una de la otra: la denominada “economía de mercado”
y la “economía del sector público”. Ambas poseen estructuras, características y lógicas parti-
culares, pero cohabitan con cierta armonía en la práctica.
En efecto, mientras las relaciones económicas en el ámbito privado quedan articuladas a
través del mercado, las pertenecientes a la economía del sector público están ordenadas por el
“presupuesto” que constituye el elemento vertebrador de todo el accionar en el ámbito público.
Las características distintivas de uno y otro hacen que conceptos tales como consumidor,
oferta, precio, tipo de bien, funciones de producción, etc., en cada subsistema, adquieran di-
mensiones propias. Así, el consumidor, en una economía de mercado regirá su conducta bajo
el principio de la “racionalidad limitada”, en tanto que en la órbita de la economía del sector
público lo hará, como ciudadano, bajo el principio del free rider, es decir, se beneficiará de un
bien público –por ejemplo, la defensa civil– sin haber pagado directamente por su prestación,
situación opuesta a la anterior, donde para “beneficiarse” de un servicio o bien privado deberá
pagar un precio por él. No obstante ello, ambos “hemisferios” constituyen las dos caras de una
misma moneda y se interrelacionan a través de diferentes “canales” que expresan las distintas
formas con que se materializa la vinculación entre ambos.
Ellos son:
• La actividad financiera llevada adelante por el Estado: cobro de impuestos y prestación
de servicios –ingreso-gasto–.
• La producción de bienes y servicios públicos.
• La redistribución de la renta, estabilización y desarrollo de la economía.
En cuanto a la primera, se trata de la función básica del Estado, la de extraer patrimonio
de los particulares, haciendo uso de su poder coercitivo para luego aplicarlo a la ejecución del
gasto público bajo distintas modalidades.
En el segundo caso, la interrelación pública/privada se da a través de las distintas presta-
ciones que el Estado brinda a la economía privada bajo la forma de bienes y servicios públicos
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–seguridad, caminos, defensa civil, etc.– a la vez que requiere del mercado de recursos –huma-
nos y materiales– para la transformación de los servicios que debe prestar.
Finalmente, el tercer canal de comunicación corresponde a una función vital del Estado
cual es la de intervenir en el proceso de distribución del ingreso, alentar el crecimiento de la ri-
queza, estabilizar los ciclos económicos y elevar la calidad de vida de la población colaborando
con su desarrollo.
1.3. La idea de política fiscal

La acción que ejerce la autoridad estatal sobre el sistema económico a fin de obtener los
ingresos públicos, la aplicación del gasto y la forma de financiar el presupuesto se denomina
“política fiscal”. Dicha acción, inscripta en el marco general de las políticas económicas, se di-
ferencia de las denominadas “políticas monetarias”, por la finalidad específica que posee y el
medio que utiliza para llevarlas adelante.
Los principales ingresos de la política fiscal provienen de los impuestos, derechos, recursos
patrimoniales, y el endeudamiento público interno y externo. La política fiscal como acción
del Estado en el campo de las finanzas públicas busca el equilibrio entre lo recaudado por im-
puestos y otros conceptos y los gastos gubernamentales. Es el manejo, por parte del Estado, de
los ingresos vía impuestos, y la deuda pública para modificar el ingreso de la comunidad y sus
componentes: el consumo y la inversión. Su objetivo se expresa en tres aspectos: a) redistribuir
la renta y los recursos con ajustes de tipo impositivo, b) contrarrestar los efectos de los auges y
las depresiones, y c) aumentar el nivel general de la renta real y la demanda.
Así, mediante el proceso que algunos expertos denominan de “ingresos gasto”, el Estado
logra intervenir en forma concreta sobre el sistema económico gracias a una doble vía: por el
lado del gasto y por el lado de los recursos. Por el gasto, lo realizará en forma directa a partir
de la prestación de los servicios y bienes públicos a la economía de mercado, como por ejemplo,
construcción de escuelas, de caminos, pago de sueldos a los empleados públicos, etc., en tanto
que a través de los ingresos, lo hará de manera indirecta a partir de la acción sobre las cantidades
ofrecidas o demandas y los precios de oferta o de demanda, como cuando establece un impuesto
sobre los combustibles, los cigarrillos, una promoción industrial, etc.
En definitiva, el Estado es el sujeto protagónico de esta actividad financiera que se deno-
mina “finanzas públicas” y que constituye la actividad económica del sector público que se in-
terrelacionará con el resto del sistema económico.
2. La contribución teórica de las finanzas públicas

2.1. Necesidades públicas
Son denominadas así porque al Estado se lo entiende como una “organización humana” con
“cometidos y/o funciones a cumplir”3; las “necesidades públicas” conforman la razón fundamental
de su existencia, a punto tal que puede considerarse que ambas se funden en una misma cosa.
3 Jarach define al Estado como una organización humana con determinados cometidos o funciones que le asignan
en relación con factores de variado carácter: históricos, geográficos, étnicos, culturales, filosóficos, religiosos,
sociales, etc., las fuerzas políticas predominantes en un determinado contexto espacio temporal.
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En efecto, las necesidades públicas emergen desde la existencia del propio Estado, y este
existe porque dichas necesidades requieren satisfacción; son coetáneas y se hallan íntimamente
unidas a este. La existencia de ambos se explica por su relación recíproca. Por ello, no puede
considerarse la posibilidad de la preexistencia de las necesidades al Estado ni estas pueden ser
percibidas por las personas individualmente.
Así se sostiene que las únicas necesidades que los individuos son capaces de percibir y, en
consecuencia, de intentar satisfacer, son las conocidas como “particulares”, que pueden clasificarse
en: primarias (alimentación, abrigo y techo) y secundarias (higiene, educación, deporte, cultura,
salud, información, bienes tecnológicos, etc.). Todas ellas pueden ser percibidas por los habitantes
de un país, pero solo el Estado es capaz de “percibir” y “satisfacer” las “necesidades públicas”.
Se las define como aquellas comunes y fundamentales para todos los miembros de la sociedad 4 y su
identificación y definición, como mencionamos precedentemente, queda bajo la responsabilidad
de aquellos que ejercen la representación política de la sociedad. En democracia, son las fuerzas
políticas que integran las distintas instituciones ejecutivas y legislativas de la comunidad.
2.2. Bienes o servicios públicos

El proceso de satisfacción de las necesidades públicas se realiza con la provisión de bienes
públicos que, como en su mayoría son inmateriales, se denominan “servicios públicos”. Eco-
nómicamente, se consideran bienes públicos aquellos que poseen una doble condición: su consumo
no es excluyente y su costo marginal de producción es nulo o muy cercano a cero.
La condición de “consumo no excluyente” constituye una diferencia sustancial con aque-
llos bienes transados en la economía privada, donde su consumo, precisamente, es excluyente.
Tal situación obedece a la característica de provisión de dichos bienes: “en bloc” y, por ende, a
su imposibilidad de “racionalizar”, o sea, particionar. Veamos un ejemplo: la seguridad de fron-
tera. ¿Quién estaría dispuesto a mensurar las dosis del “servicio” para cada habitante del país?
Seguramente que nadie podría hacerlo. A lo sumo, aquellos ciudadanos que viven en zona fron-
teriza podrían “valorar” el esfuerzo y trabajo que supone para el Estado cuidar las fronteras fí-
sicas de un país, todos los días, pero un habitante de una ciudad del interior de la pampa hú-
meda, seguramente que no.
La segunda condición se refiere a los costos marginales de producción, para lo cual con-
viene recordar que el concepto de marginalidad aplicado a los costos implica la cantidad adi-
cional que incrementa el costo al añadir un insumo variable a la producción del servicio, como
por ejemplo, el costo marginal en defensa civil, que implica el nacimiento de un bebé en la ca-
pital federal. Es decir, que el costo de prestar el “servicio de defensa civil” no variará porque
haya un habitante nuevo en la ciudad.
Hay tres caminos alternativos para su obtención:
- Pueden ser adquiridos en la economía privada de mercado y con el fin, luego, de que el
Estado preste un servicio. Por ejemplo, las dosis de vacuna, cuya cepa puede adquirirse
en una licitación internacional; una vez compradas, el Estado las utiliza en una campaña
gratuita de vacunación para niños en todos los hospitales públicos del país.
- Puede ser que los produzcan empresas estatales y que después presten un servicio. Por
ejemplo, en la República Argentina, la fabricación de armas portátiles está en la órbita
4 Bolívar, M., Manual de Finanzas Públicas, Educa, UCA, Bs. As., 2001.
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de fabricaciones militares: su producido permite equipar a las fuerzas de seguridad que,

a su vez, prestan los servicios de seguridad interior en el país.
- Pueden ser concesionados a un privado para que, en nombre del Estado, preste el ser-
vicio. Por ejemplo, una organización privada sin fines de lucro que decide dedicarse a
la educacióndeberá iniciar los trámites y habilitaciones pertinentes ante el Ministerio
de Educación, a fin de que se la autorice a impartir determinado currículo de materias
y expedir un título cuya validez será reconocida por la autoridad académica estatal.
Finalmente, se los pueden clasificar siguiendo dos criterios distintos: a partir de la capaci-
dad de divisibilidad y o bien de las condiciones básicas que poseen. El primero, los clasifica en
“servicios públicos divisibles” e “indivisibles”, en tanto que el segundo los divide en “bienes o
servicios públicos puros” e “impuros”.
Los servicios o bienes públicos divisibles abarcan aquellos que satisfacen necesidades pú-
blicas y al mismo tiempo necesidades particulares, de modo que es posible que los individuos
sientan dichas necesidades en el ámbito particular y, al mismo tiempo, se sometan a la presta-
ción que el Estado brinda de ellos, como por ejemplo: la educación primaria o secundaria en
la República Argentina o la justicia. Los servicios indivisibles, en cambio, son aquellos que el
Estado presta siguiendo sus propios fines y, por tanto, se trata de necesidades públicas que no
pueden ser susceptibles de demanda individual porque los individuos no las perciben, como
por ejemplo, la seguridad exterior, la defensa civil o los bienes culturales.
En cuanto a la segunda clasificación, los bienes públicos puros son aquellos que poseen los
dos atributos básicos, es decir: su consumo no es excluyente y su costo marginal de producción
es cero o cercano a cero, en tanto que los impuros son aquellos que solo poseen alguno de los
dos atributos básicos. En el primer caso, encontramos la justicia o la educación superior en la
Argentina, en tanto que al segundo corresponden una autopista o los accesos a la ciudad de Bue-
nos Aires.
2.3. Gasto público

El gasto público consiste en toda erogación que el Estado efectúa para adquirir bienes in-
termedios y factores de la producción, a fin de combinarlos para la producción de bienes y ser-
vicios o para adquirir directamente bienes en el mercado, destinados a asumir la función de
bienes públicos, sin necesidad de que los transforme el Estado.
A partir de la consideración del gasto público, el sector público interfiere con el resto del
sistema económico privado y es precisamente el gasto el que directamente penetra en la econo-
mía de mercado, de la cual también constituye un elemento componente.
El rol que desempeña en el sistema económico en general es esencial, pues actúa como
determinante del nivel de empleo, del nivel de producción y de la balanza de pagos. Además,
tiene efectos redistributivos que pueden ser buscados; sin embargo, también en estos roles, el
instrumento no puede aislarse de los efectos de los ingresos que se empleen para financiarse.
2.4. Recursos públicos

Constituyen la obtención del poder de compra necesaria para que el Estado pueda efectuar
sus gastos. Se los define como: “Los procedimientos mediante los cuales el Estado logra el
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poder de compra necesario para efectuar las erogaciones propias de su actividad financiera”, y
comprenden:
1. Venta de bienes y servicios producidos por el Estado.
2. Tributo.
3. Deuda pública.
4. Emisión de papel moneda.
5. Otros recursos (donaciones, legados, multas, etc.).
Al respecto, es preciso resaltar que cuando en la literatura se alude a “procedimientos”, lo
que se pretende significar es que no existe solo un tipo específico de acción sino que se asumen
varias posibles acciones para “hacerse” del patrimonio privado, es decir, aquellos procedimien-
tos donde es necesario la utilización del poder coercitivo del Estado, aquellos donde el Estado
actúa como un demandante voluntario de fondos en los mercados financieros –crediticios– y
aquellos donde actúa como proveedor de ciertos bienes o servicios, o bien como propietario de
algún factor productivo como es el caso de los recursos naturales.
Entre las clasificaciones clásicas de los recursos públicos se encuentran las que los consi-
deran según el tipo de destino que persiguen (de corte económico) y la clasificación jurídica de
los recursos, sobre la base del uso del poder coercitivo del Estado.
En la primera, a los recursos se los identifica como: “corrientes” y “no corrientes”. Los
recursos públicos corrientes, por ejemplo los impuestos, son aquellos cuya finalidad es financiar
los gastos corrientes del Estado. Los no corrientes son recursos destinados a financiar gastos
extraordinarios, por ejemplo, los generados por la reconstrucción de una ciudad luego de un
terremoto y, por ende, deben utilizarse fuentes de financiamientos especiales y “excepcionales”
como son los préstamos. Esta clasificación de acuerdo al destino no se da en la actualidad,
puesto que la experiencia muestra que existen gastos corrientes financiados con endeudamiento
externo y gastos extraordinarios absorbidos con fondos tributarios.
La segunda clasificación considera los recursos públicos divididos entre “originarios” y
“derivados”. Los originarios abarcan aquellos obtenidos por el Estado de su propio patrimonio
o por el ejercicio de sus actividades, sin hacer uso del monopolio de la fuerza, en tanto que los
derivados son los que obtiene el Estado haciendo uso de su poder coercitivo sobre el patrimonio
ajeno. Entre los primeros, se encuentran los patrimoniales y crediticios, básicamente, en tanto
que entre los segundos, se hallan los tributarios y el ahorro forzoso; algunos fiscalistas también
incluyen la emisión monetaria.
3. El sustento jurídico de las instituciones de la administración

financiera pública
Las instituciones de la administración financiera pública se crean y operan a partir de la
norma básica del Estado argentino. Las normas constitucionales argentinas de 1853, 1949, 1956
y 1994 son “legítimas” en tanto que la sociedad las reconoce como guía para actuar en búsqueda
del bienestar general o “bien común” en cada momento.
Las constituciones nacionales, e internamente, las provinciales y cartas orgánicas o constitu-
tivas de los municipios son la expresión formal del contrato social que rige la vida de una Nación.
Las mismas –cúspide del sistema jurídico– contienen los acuerdos sobre ciertos valores de una de-
terminada sociedad que, por ellos, acepta ciertas regulaciones, justificando la existencia del Estado
y motivando la adaptación de la conducta de los actores sociales que en ella interactúan.
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Su institucionalidad, valga la redundancia, se vincula con el desenvolvimiento de las atri-

buciones legislativas, gubernamentales, administrativas y judiciales de las instituciones estable-
cidas en la Constitución.
Siempre que una sociedad aprueba su Constitución, uno de los consensos se refiere a los re-
cursos e ingresos que se obtendrán y a los gastos de los mismos que se autorizarán para cumplir la
voluntad del fin común que el Preámbulo formula de manera concisa (ver anexo “Institucionalidad
constitucional de la administración financiera pública en la evolución del Estado argentino”).
Reconocemos que una sociedad o un Estado tiene institucionalidad avanzada y fuerte cuan-
to más eficientes sean las normas y leyes que se aplican, y cuanto menos distorsiones provoquen
las regulaciones y resoluciones que de ellas deriven. El término “institucionalidad” se utiliza en
el sentido de las reglas del juego o “las limitaciones concebidas por los seres humanos y social-
mente compartidas que dan forma a la interacción humana”.
Dada la relevancia que reviste la satisfacción de necesidades públicas y colectivas como
son la educación, el transporte, la comunicación para una sociedad, nos referiremos a la insti-
tucionalidad de la administración financiera pública, pues es la faz operativa de la provisión de
bienes públicos. Por ello, el uso de los fondos públicos moviliza la gestión política y del Estado,
habilitados por la norma constitucional que: a) fija instrumentos sobre recursos, gastos, finan-
ciamiento, endeudamiento, personal, inversión; b) crea instituciones a tal fin, dentro de las cua-
les el presupuesto es la más consolidada; y c) prevé el control de su aplicación.
De este marco normativo surgen mecanismos institucionales formales que regulan la interac-
ción social de las organizaciones públicas y privadas que integran las naciones modernas. Entre
ellos, las facultades de administración y recaudación, de aprobar la imposición y de control de
la gestión financiera públicos porque: a) la sociedad acepta que su propósito es importante y
son normales para el orden y organización gubernamental, y b) se establecen en el orden jurídico ar-
gentino para guiar la conducta humana, para que los poderes responsables las interpreten y
apliquen congruentemente, evitando desvíos y así lograr cierta eficacia.
Como indica Juan Bautista Alberdi –el inspirador de la Constitución Nacional–, una ne-
cesidad pública es la razón de ser o el origen de un gasto público y, agregaba, son el fin del fun-
cionamiento estatal. Para financiar tales gastos se requiere generar recursos públicos. Estos son
“entradas por pagos no recuperables, provenientes del sector privado, con contraprestación o
sin ella, de naturaleza tributaria o no tributaria, percibidas por una persona de derecho público”.
El financiamiento provendrá de los ingresos que fija el artículo 4° de la Constitución y son
los derechos de importación y de exportación, el producido de la venta o locación de tierras
nacionales, la renta de correos, las contribuciones, los empréstitos y demás operaciones de cré-
dito que imponga el Congreso y componen el Tesoro Nacional (Ver anexo “Institucionalidad
constitucional de la administración financiera pública en la evolución del Estado argentino”).
El endeudamiento constituye una fuente adicional de ingresos de los gobiernos, que les per-
mite el financiamiento cuando existe déficit, mediante la emisión de dinero, títulos o letras del
Tesoro, a fin de afrontar con ellos los gastos que exceden a sus ingresos normales.
En materia de financiamiento, los representantes del pueblo en el Poder Legislativo tienen las
facultades de aprobar la imposición de contribuciones y controlar la gestión financiera pública:
En materia de gastos, el Poder Legislativo podrá:
- fijar anualmente el presupuesto de gastos de la Nación;
- crear y suprimir empleos públicos.
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En materia de control externo (Ver anexo “Institucionalidad constitucional de la adminis-

tración financiera pública en la evolución del Estado argentino”):
- interpelar a los ministros para recibir explicaciones e informes de la gestión durante la
ejecución presupuestaria (ambas Cámaras),
- aprobar o rechazar la Cuenta de Inversión (ambas Cámaras).
El control de la gestión financiera pública se ha jerarquizado, ya que la AGN tiene rango
constitucional, por encima de la ley general 24156 que la creó en 1992.
Las facultades de administración y recaudación competen al Poder Ejecutivo, actualmente dis-
tribuidas entre el Presidente de la Nación y el Jefe de Gabinete de Ministros como órganos de
gobierno. Les corresponde “recaudar las rentas, decretar las inversiones y presupuestar los gastos
nacionales” (ver anexo “Institucionalidad constitucional de la administración financiera pública
en la evolución del Estado argentino”).
También existen otras formas no cuestionadas de funcionamiento entre el Estado y la con-
ducta de los diversos actores sociales que revelan la existencia de normas “informales” o “reglas
de juego”. A este tipo de reglas de juego o modos aceptados de interacción entre Estado, mer-
cado y sociedad los llamaremos “mecanismos institucionales informales”.
Dichos “mecanismos institucionales tanto formales como informales” influyen en la cali-
dad de los resultados presupuestarios. Entre ellos, se considera que la asignación de recursos es
fundamentalmente política y que los procesos y gestión presupuestarios desempeñan un papel
fundamental para disciplinar la toma de decisiones, desde lo político a lo gerencial.
4. La evolución de la administración financiera en la Argentina: desde

1853 hasta la actualidad
Desde 1853 hasta la fecha, la Constitución Nacional manifiesta el consentimiento5 para
establecer el sistema político adoptado, el tipo de participación que la sociedad tendría, las reglas
del juego de la economía –liberales y de garantías al derecho privado e individual–, la organi-
zación de provincias y municipios, forma de gobierno (art. 1°); recursos y gastos (art. 4°); cons-
tituciones provinciales (art. 5°), aduanas nacionales (art. 9°); garantías y derechos reconocidos,
principios fundamentales y declaración política (art. 14); suma del poder público y facultades
extraordinarias (art. 29), así como las competencias de los tres poderes. Por esto es llamada
Norma Fundamental: funda las instituciones y enmarca el rol del mercado, el Estado y la so-
ciedad. A partir de ella, evoluciona el tipo y funcionamiento del aparato del Estado argentino.
4.1. El imperio de la contabilidad pública en la organización liberal del Estado

argentino: 1869-1949
En el siglo XIX, la élite política, económica y aristocrática que pergeña la construcción del
Estado-Nación6 y lo conduce es quien delega el poder en nombre de la sociedad en su conjunto.
El aparato del Estado es solo virtualmente republicano, representativo y federal hasta 1916.
5 Dellasanta, A. (2007), “De la contabilidad pública a la Administración Pública”, en El Presupuesto del Estado.
Fundación Unión.
6 Creó una serie de instituciones superadoras de las heredadas del régimen colonial hispano (Dellasanta, A.
[2004]).
– 339 –
Utiliza mecanismos institucionales menos formales para asignar recursos, decidir gastos ex-
traordinarios, distribuir/vender tierras fiscales7, como “extensión de sus derechos privados”,
elegir sucesores para la permanencia del grupo de intereses del régimen, etc. Por estas caracte-
rísticas se califica a este modo de gobernar como oligárquico y patrimonialista8.
De la contabilidad pública
La contabilidad pública impera en la organización del Estado de esta etapa. Las normas
y procedimientos derivados de la ley 428 llamada “Ley Frías”9 consolidan el modelo de gestión
racional burocrático. Su duración superior a las siete décadas (hasta 1947) refleja el peso de su
“institucionalidad”.
La ley consagra la regla de universalidad del presupuesto, la prohibición de gastar y trans-
ferir fuera de las autorizaciones presupuestarias, formalidades de la orden de pago, así como
determina la estructura de la Ley de Presupuesto, técnica presupuestaria centralizada y por in-
cisos y partidas, vigencia anual.
La Contaduría General de la Nación (CGN) concentra la función presupuestaria (contabi-
lidad preventiva de ejecución del presupuesto)10 desde 1887, para evitar el compromiso de gastos
por importes superiores a los créditos aprobados. La CGN simultáneamente es el máximo órgano
contable y de control interno. Recién en 1906, se delega el trámite de liquidación de los gastos a
las oficinas contables ministeriales, excepto los de personal y las partidas para gastos menores.
Las leyes de presupuesto eran claras, sintéticas y se acompañaban con leyes anexas de re-
cursos (tributarias).
El seguimiento centralizado de los gastos por partida a través de los registros contables de
la ejecución presupuestaria11, con control interno formal y legal de la CGN ocasionó demoras,
sumadas a las de las distancias del territorio así como a la escasez y lentitud de los medios de
comunicación desde donde se aplicaban los recursos.
El financiamiento del período provino en su mayoría de los impuestos aduaneros (derechos
de exportación e importación) hasta 1932. Excepto durante la Primera Guerra Mundial del
siglo XX, cuando disminuye la fuente de ingresos genuinos del comercio exterior.
Durante la segunda mitad del siglo XIX, el crecimiento económico del país permite superar
las crisis de 1873 y 1890, esta última atribuible a factores internacionales como el problema de
balanza de pagos e internos12. Pellegrini –hijo de inmigrantes– y Terry fueron los artífices de
7 “La tierra de la zona agrícola más rica del país, la pampa húmeda, fue vendida por el Estado a las familias vin-
culadas al poder político, y al militar a continuación de la “Campaña del Desierto”. Andrieu, P. E. Modernización
y Reforma del Estado Argentino, p. 18.
8 Patrimonialismo o mezcla entre privado y público: “Si bien el capitalismo emergente en el mundo necesitaba
las reglas de mercado legitimadas en Constituciones liberales y modelos de gestión estatal burocrática, con se-
paración del patrimonio privado respecto del público en las decisiones políticas, los grupos que detentan el
poder en Argentina lo ejercen relativamente como una extensión de sus derechos privados”. Dellasanta, A.
(2006).
9 Tomada del régimen de contabilidad pública francés
10 Por Acuerdo del 16 de diciembre de 1887, se inició la contabilidad preventiva de ejecución del presupuesto,
para evitar el compromiso de gastos por importes superiores a las autorizaciones presupuestarias.
11 Careció de la simplicidad de la formulación presupuestaria.
12 Como a factores de origen interno, que se desencadenan con la expansión monetaria que provoca especulación
y fuga de capitales ante la amenaza de una devaluación.
– 340 –
las políticas adoptadas y se necesitaron más de diez años para terminar con los efectos de la úl-
tima crisis, apelando a gravar las rentas y a esquemas de ahorro voluntario y forzoso durante
la emergencia (ver anexo cuadro de Rasgos de la AFP en etapas Rol del Estado).
Esta situación y el eco de las reformas sociales y sindicales de los años noventa en Europa
aceleran el debate de la sociedad civil mayoritaria que estuvo excluida. Otros sectores influyen
políticamente en reclamo de participación ampliada13, 14 y la ciudadanía amorfa gana una nueva
representatividad, que se alcanza con el Radicalismo en 1916. Hasta entonces, el individualismo
relegó la solidaridad y responsabilidad social contenidas en el Preámbulo constitucional que
siguieron siendo declarativas. Los inmigrantes que ya eran ciudadanos nativos lograron incor-
porarse a su conducción.
La expansión de la economía migratoria y territorial se refleja en la ampliación de sus ser-
vicios y funciones con impacto en la administración estatal y financiera pública, incrementán-
dose 19 veces el monto inicial de sus recursos y gastos, entre 1862 y 1890 (Defensa, Interior, Ha-
cienda, Justicia e Instrucción Pública y Relaciones Exteriores).
Como instrumentos de financiamiento extraordinario, en las crisis de 1890 y de 1930 se
gravaron “todos los réditos derivados de fuentes argentinas a favor de argentinos o de extranje-
ros, residentes o no residentes en el territorio de la República” como emergencia nacional. Esto
llevó a crear los impuestos internos que se proponían anualmente, por ley separada del presu-
puesto nacional.
4.2. La transición del Estado liberal al Estado regulador e interventor: 1930-1949

A partir de la crisis de 1929, con el retroceso del comercio internacional se reducen en un
40% las rentas aduaneras en el total del financiamiento nacional15.
Se interrumpe por primera vez el orden institucional.
Aún bajo gobiernos conservadores, de extracción oligárquica y orientación liberal, el mi-
nistro Federico Pinedo, a cargo de la gestión financiera y económica, debe atender la necesidad
de intervención del Estado en la economía nacional, protegiendo la producción y el consumo
de los sectores más afectados por la recesión, creando organismos de regulación; afrontar re-
formas administrativas para contraer los gastos al inicio de la década y “reordenar el sistema
financiero interno”. Con ello surge el concepto de “Estado regulador”16.
Se deciden cesantías de empleados y ajuste de salarios para actuar sobre la magnitud del
empleo público y la rigidez del gasto. En 1931, se crean las direcciones de administración de
los ministerios, atribuciones de sus tesorerías, registros de previsión, de ejecución del presu-
puesto, de movimiento de fondos, de cargos y patrimonial.
13 Liderados por la práctica republicana en el Congreso de Leandro Alem, J. V. González y luego Juan B. Justo.
14 Andrieu, P. E., op. cit. en nota 7.
15 “La crisis hizo desaparecer prácticamente la inversión externa. La caída de los precios y de los volúmenes exportados
redujo en un 40% el valor de las exportaciones. Ello, sumado a la interrupción de los flujos de capital, redujo la ca-
pacidad de importación del país en un 50%”. Andrieu, P. E., op. cit. en nota 7 (2004), Rol del Estado. Crecimiento.
16 Andrieu, P. E., op. cit. en nota 7. Rol del Estado. Crecimiento. Juntas Nacionales de Granos, de Carnes, del Al-
godón, de la Yerba Mate, Banco Central de la República Argentina, Junta Nacional de Carnes (1933) de la que
dependía la CAP (Corporación Argentina de Productores de Carne), creada en 1934, con funciones para inter-
venir en el mercado de la carne, establecer “precios sostén”, reglamentar los cortes y clasificaciones, y regular
las exportaciones.
– 341 –
La ley 11672, Complementaria Permanente de Presupuesto, en 1932 instituye un mecanismo

formal e informal17 de legislar sobre asuntos varios. Así, en ella se refleja el papel Interventor
estatal cuando regla por primera vez sobre los bancos oficiales y las “instituciones autónomas”
tales como las Juntas Reguladoras18, cuyos presupuestos serían aprobados por el Poder Ejecutivo
y no por el Congreso, limitando sus gastos de explotación que no podrían superar a sus ingresos”,
y en el caso de las Cajas de Jubilaciones, los gastos de administración no podrían exceder el 3%
de sus ingresos normales. Se incorporarían como capítulo 9 de haciendas anexas al presupuesto.
Paralelamente, la voluntad de racionalizar el aparato público se plasma en la ley 11671 de
1933, con criterios que se extendían en países europeos y EE.UU. Plantea recomendaciones
sobre los fondos de reserva y pautas para confección del presupuesto. Preveía tres tipos de ór-
denes de pago destinadas a sueldos y gastos fijos, pagos a proveedores mensuales y para acre-
edores mayores. En 1938, se realiza el Primer Congreso Argentino de Racionalización Admi-
nistrativa. La CGN continúa siendo el órgano ordenador del funcionamiento burocrático a través
del régimen contable que resulta anacrónico, a pesar de lo cual se resiste aprobar el proyecto de
Bayetto para modernizarlo19.
A mediados de los años treinta se busca reactivar, mediante la expansión monetaria del
gasto público y la industrialización para producir localmente los bienes de consumo que susti-
tuyeran a los importados20.
Aunque la economía crece al 1,4% anual, entre 1929 y 1939, a ritmo menor que la pobla-
ción, con deterioro del PB per cápita21, se cubre el 82% de los gastos con recursos genuinos
entre 1934-193822.
Con la segunda Guerra Mundial, entre 1939 y 1946, esta situación se revierte un tanto y la
tasa de crecimiento es del 2,6% anual. También proporciona la oportunidad de industrializar
el país hacia la producción manufacturera básica mediante la intervención del Estado en sec-
tores como el acero, la metalurgia, el transporte marítimo, etc.23, 24.
Se afianzan las ideas de Keynes, quien vio la urgencia del Estado para combatir el desem-
pleo pivotando alrededor de la inversión pública. Estos vientos de cambio en la ortodoxia eco-
nómica quiebran deliberadamente la doctrina del equilibrio en las finanzas públicas. Los in-
gresos financian el 66% de las erogaciones, aumenta la circulación monetaria y esta liquidez
presiona hacia una depreciación del peso, al concluir el quinquenio25.
17 Regula diversas materias y otorga vigencia a disposiciones presupuestarias que vencen al cierre del ejercicio.
Diremos que es un mecanismo institucional informal en cuanto evita el tratamiento parlamentario de rango de
ley de tales temas y asegura su eficacia por vía político-técnica.
18 “Instituciones públicas de nuevo tipo, dotada de personería, agilidad y flexibilidad, y muchas veces de autonomía fi-
nanciera y presupuestaria respecto de la administración central[…]sobre todo en lo que hace a la supervisión, el con-
trol, el financiamiento y la operación[…]”. Andrieu, P. E., op. cit. en nota 7.
19 Atchabahian…
20 “La inversión se dirige hacia las industrias de elevada demanda, con márgenes altos rápida recuperación, baja
intensidad de capital, tecnologías simples, unidades de producción pequeñas y, con preferencia hacia productos
de consumo final”. Andrieu, P. E., op. cit. en nota 7.
21 Andrieu, P. E., op. cit. en nota 7.
22 Dellasanta, A. y otros, “Integración de la política y la técnica en la gestión Presupuestaria”, IX Congreso Internacional
del CLAD sobre La Reforma del Estado y la Administración Pública, Buenos Aires, noviembre, 2004.
23 Andrieu, P. E. (2004), Rol del Estado. Crecimiento.
24 Flota Mercante (1941).
25 Dellasanta, A. y otros, El presupuesto del Estado. Un camino hacia una nueva gestión pública. Buenos Aires: Ed. Fun-
dación Unión, 2006.
– 342 –
4.3. Desde el eje contable a la previsión y planificación durante el Estado de

Bienestar: 1949-1956
La primera sustitución de importaciones, facilitada por la situación bélica, se desarrolla
con plenitud a partir de 1946, con el peronismo al frente del gobierno (1943-1955). Su concep-
ción de la política económico-social26 enfatiza el peso del Estado en la economía, reforzando
la tendencia que había comenzado en los años treinta. Prebisch, discípulo keynesiano, reconoce
que la producción y difusión del progreso técnico permite concretar sociedades con mejores
empleos y mayores salarios. Comparte con Perón el esquema “planificador” para un Estado
activo, inversor, productor para lograr el desarrollo27.
Se busca la activación a través de obras de infraestructura y se desarrolla un sistema previsional.
El efecto será la triplicación del presupuesto público en el primer quinquenio, desde 1946 a 1951.
La práctica de nacionalización de los servicios públicos, de anterior propiedad de empresas
extranjeras: Teléfonos (1946), Ferrocarriles (1947), Agua y Energía Eléctrica (1947), Obras Sa-
nitarias y Compañía de Gas (1949), Subterráneos (1955) se amplía con la creación de Aerolíneas
Argentinas, Yacimientos Carboníferos Fiscales, etc., sumándose a la primigenia empresa de ac-
tividad productora Yacimientos Petrolíferos Fiscales (1922) de propiedad estatal, con evidente
impacto en los resultados presupuestarios de la Nación. Todas ellas se enmarcarán dentro de
la Ley 13653 de Empresas del Estado (1949)28, 29.
Analizando institucionalmente el presupuesto, se observa que además de los ocho minis-
terios existentes desde 1897 hasta 194730, ya en 1943 se crearon Secretarías con rango ministe-
rial, que se incluirían entre las veinte carteras que crea la Ley de Ministerios –ley 13529– con
la reforma constitucional de 1949. Algunas, por ejemplo la de Guerra, se subdividen en Defensa
Nacional, Ejército, Marina y Aeronáutica. Otro ejemplo son las ramas de Trabajo y Previsión
e Industria y Comercio. Las nuevas doctrinas se manifiestan en la aparición de Salud Pública,
Comunicaciones, Asuntos Políticos, Economía, Finanzas, Obras Públicas, Industria y Comer-
cio, Agricultura y Ganadería, Transportes y Asuntos Técnicos. El primer índice inflacionario
en 1954 es de 3,8%31.
La CN de 1949
La norma básica de 1949 es la institución que legitima las transformaciones acaecidas des-
de 1930 en la Argentina. Esta CN sostiene el sistema político, la organización del Estado, las
26 PEA…De corte nacionalista y populista…

27 “Esquema sustentado por la CEPAL, que identifica a la heterogeneidad estructural como la causa de los males
de América Latina, con los estratos sociales divididos por niveles de productividad”.
28 Ley 13653, art. 1°: “Se entiende por ‘empresas del Estado’ las entidades descentralizadas de la administración nacional,
que cumplen funciones de índole comercial, industrial o de prestación de servicios públicos de carácter similar”.
29 “Se entiende por empresa pública a todo organismo que produce bienes o servicios para el mercado, bajo el
control efectivo del poder público, el cual posee la propiedad directa o indirecta, total o parcial del organismo,
el que actúa en situación de monopolio o de competencia, y donde como principio general, los ingresos por
ventas de bienes o prestación de servicios deben cubrir, como mínimo, los costos de producción”.
30 Interior, Relaciones Exteriores y Culto, Hacienda, Justicia e Instrucción Pública, Guerra, Marina, Agricultura
y Obras Públicas.
31 Rapoport, M., “Una revisión histórica de la inflación argentina y de sus causas”. http://www.mariorapo
port.com.ar/uploadsarchivos/la_inflacio__n_en_pdf.pdf
– 343 –
nuevas reglas de juego económicas intervencionistas y de garantías a los derechos sociales, en-
arbolando el sufragio universal y los derechos del trabajo, a la igualdad, a la justicia, a la equi-
dad, al bienestar.
Ley de Contabilidad 12961

Anticipándose a la negociación que requiere el consenso constitucional, en 1947 Perón
recomienda al presidente de la Contaduría General de la Nación, Otto Rasmussen, la redacción
de un nuevo ordenamiento administrativo-contable para las modalidades centralizada, autó-
noma, desconcentrada, empresarial, bancaria del aparato estatal. La ley 12961 rige hasta 1956,
consagrando los principios de unidad y universalidad del presupuesto. Define el ejercicio desde
1/1 al 31/12 con un complemento de tres meses hasta el 31 de marzo siguiente, con un crédito
adicional consistente en una partida global a disposición del Poder Ejecutivo Nacional para re-
fuerzos de créditos en caso de insuficiencia.
El presupuesto y el Plan Quinquenal

El Ministerio de Hacienda es el responsable de la preparación del presupuesto y se encarga
de la financiación patrimonial del Estado. El presupuesto ya no es una función de contabilidad
preventiva de la CGN sino que excede el corto plazo anual (bianual) y es un instrumento para
ejecutar el Plan de Gobierno: Primer Plan Quinquenal (1947-1951) y Segundo Plan Quinquenal
(1952-1957), con eje en la programación de la inversión, que podría exceder los montos previs-
tos, atendiendo a las posibilidades del uso del crédito en el ejercicio. También permite Fondos
de emergencia para las cámaras legislativas y el Poder Judicial.
Obligaba a incluir la totalidad de los gastos y recursos, ordinarios y extraordinarios de la
administración nacional y entidades descentralizadas. Las cifras eran preventivas y se introdu-
cía, por primera vez, el concepto de la plurianualidad –bianual– pero este, en sí mismo, man-
tenía su carácter anual y se aprobaban por separado.
El sistema de control gubernamental

La liquidación final del presupuesto estatal, conocida con el nombre de Cuenta de Inver-
sión, era aprobada por el Parlamento. La Contaduría General de la Nación desempeñaba la
función de órgano rector del sistema de control interno, excluyéndose el uso de los fondos para
emergencias de los tres poderes.
4.4. Las interrupciones del modelo de Estado interventor: 1955-1989

Durante esta etapa, se gesta una prolongada fase económica marcada por desequilibrios
constantes en que la inflación32 se instala con persistencia hasta su pico máximo en la hiperin-
flación de 198933.
32 “[…] hubo el pico excepcional de 113% en 1959. Luego, entre 1971 y 1973, el promedio se elevó al 60%...”. Rapoport
M., “Una revisión histórica de la inflación argentina y de sus causas”. “http://www.mariorapoport.com.ar/uploads
archivos/la_inflacio__n_en_pdf.pdf
33 “La primera ocurrió en 1989; en este año los precios al consumidor aumentaron 3.079%. La segunda hiperinflación
tuvo lugar entre enero y marzo de 1990, año en que la inflación alcanzó al 2.314%”. Rapoport M., op. cit.
– 344 –
La crisis institucional del 55 abre paso al desarrollismo y refuerza el proceso de sustitución

de importaciones, con un crecimiento del PBI, entre 1964 y 1974, de tasas entre el 8 y 10%.
Los sectores químico, petroquímico y automotriz son los más dinámicos; aun así, no se resuelve
la volatilidad cíclica que afecta la economía.
Para financiar los déficits permanentes, se acudió en forma sistemática a la emisión mo-
netaria o a la devaluación.
Se sofisticaron las técnicas aplicadas al presupuesto pero no fueron suficientes para reflejar las
“convulsiones” económicas y sociales que se intentaban encauzar con cambios de políticas, que re-
sultaban erráticas, desdibujando en buena medida los eventuales progresos logrados.
Ni el breve lapso democrático entre 1973 y 1976 ni tampoco la vuelta a la institucionalidad
en 1983 revirtieron la inflación; esta se agudizó desde 197534.
Este proceso, que reconoce entre sus causas el aumento del precio internacional del petróleo
y el peso de la deuda externa en la economía, desaceleró la segunda etapa de sustitución de im-
portaciones, transfiriéndose el impulso al modelo basado en la primacía de la actividad financiera.
A la emisión se agregan la reestructuración de la deuda privada y pública y la renovación
del endeudamiento externo, así como las políticas de rutina para financiar al Estado. En este
contexto, los presupuestos nacionales no resultaban útiles ni oportunos y su misión preventiva
se desnaturalizó. Así, la función de control externo se cargó de formalismo.
La CN de 1956
La Constitución Nacional de 1956 retorna a la norma primigenia, estableciendo el sistema
político con proscripción del partido mayoritario, la organización del Estado, las reglas de juego
económicas, liberales y de garantías al derecho privado e individual restringiendo o suprimiendo
varias de las innovaciones democráticas y sociales de la CN de 1949.
Decreto ley 23354/56: Ley de Contabilidad

Le permitía al Poder Ejecutivo crear créditos de emergencia. No estableció la cuenta única
del Tesoro Nacional. Existían cuentas especiales. Incluye el régimen de contrataciones que si-
guió vigente hasta el año 2000 y también el de Administración Patrimonial que aún no fue mo-
dernizado integralmente.
Determina la estructura de la Ley de Presupuesto en gastos que abarcan Servicios, Deuda
Pública, Inversiones, Trabajos Públicos y entre los recursos, el Presupuesto de gastos e inver-
siones patrimoniales. Permitía reestructurar los créditos.
Por primera vez, la función presupuestaria es jerarquizada como Dirección autónoma en
su gestión de la CGN y TGN.
La norma rigió hasta 1992, año en que fue derogada por la ley 24156.
34 “Desde 1975 comenzó en la Argentina la etapa de alta inflación, a partir del `rodrigazo´, plan extremo de ajuste
externo y fiscal. A partir de 1976 se redujo el salario real a la mitad, pero la inflación de 150% en promedio per-
sistió, alimentada, junto a otros factores, por la especulación financiera”. Rapoport M., op. cit.
– 345 –
El presupuesto
Sin estabilidad institucional ni equilibrio monetario, el presupuesto perdía validez como
principal instrumento de política económica. Así, el presupuesto permitía la consolidación, por
norma modificatoria.
Los desaciertos se reflejaban en la erosión de los guarismos, el tamaño del sector público y el
creciente déficit fiscal. La consecuencia directa fue que demasiados fondos eran extrapresupuestarios.
Aunque ya existen las estadísticas nacionales, se las utiliza desarticuladamente respecto del
presupuesto.
A partir del gobierno militar de 1966, se impone un criterio de planificación, y se crea el
CONADE (Consejo Nacional de Desarrollo) que, a cargo de esta política, impulsa el presu-
puesto por programas para darle consistencia a la administración presupuestaria. Al aplicar el
criterio de consolidación, permite apreciar mejor la gestión financiera pública.

En 1957 se crea el Tribunal de Cuentas de la Nación, con la misión del control previo,
concomitante y posterior de la gestión de gobierno en todos aquellos aspectos regidos por la
Ley de Contabilidad, sustituyendo parcialmente a la Contaduría General de la Nación como
órgano de control externo. El control interno del Poder Ejecutivo en lo financiero y contable
sería ejercido por una Sindicatura General dependiente del Ministerio de Economía, primero,
y luego de la Secretaría de Estado de Hacienda. La Sindicatura General de Empresas públicas
debía cumplir el rol en relación con el funcionamiento del conglomerado compuesto por estas35.
Asimismo, se establecieron, normativamente, las responsabilidades de los funcionarios
públicos.
4.5. El Estado neoliberal y la administración financiera integrada: 1992 hasta la

actualidad
Ese Estado socialdemócrata que protegía los derechos sociales y había promovido el desarrollo
económico como sistema dominante más plenamente en Europa occidental, Canadá y Australia,
y menos en EE.UU. y en América Latina se agota en los años ochenta. La ciudadanía reclama,
apoya y requiere resultados de la gestión estatal. Su ineficiencia es demasiado costosa en el mundo
y se le demanda que cumpla sus fines. La solución que se diseña es el nuevo Estado social liberal
(Bresser Pereira).
Genéricamente, en el período puede afirmarse que la orientación general fue la aplicación
de las reglas del Consenso de Washington36.
La primera Reforma del Estado genera un reordenamiento administrativo y el proceso pri-
vatizador, recortando su función productiva. El viejo “Estado del bienestar” cede lugar a la des-
35 “[…] al modificarse la ley 13653, por ley 15023 en 1959, y reglamentarse su aplicación, en 1961 se acentúa el
control tanto por parte del Poder Ejecutivo cuanto por la Contaduría General de la Nación”. Andrieu P. E.
(2004), “Políticas institucionales [...]”.
36 Oszlak, O. en Schweinheim G., “Continuidades, rupturas y conjeturas sobre Estado, sociedad y administración
en América Latina. ¿Hacia la construcción de un nuevo proceso latinoamericano de desarrollo y reconstrucción de
la comunidad?”, capítulo 1 de la presente obra.
– 346 –
regulación y la apertura económica, como estrategias para suprimir la inflación. A fin de evitar
reiteraciones, se remite a G. Schweinheim, “Continuidades, rupturas y conjeturas sobre Estado,
sociedad y administración en América Latina. ¿Hacia la construcción de un nuevo proceso la-
tinoamericano de desarrollo y reconstrucción de la comunidad?”, capítulo 1, y a Herrera, “Go-
bernabilidad democrática y Políticas Públicas”, capítulo 2, ambos de la presente obra.
Esta política contuvo el gasto público y también se apoyó en la convertibilidad monetaria, la
reforma del Banco Central, la transferencia de los servicios de salud y educación a las provincias.
Se instala una política económica de marcado corte neoliberal.
En el mundo, las finanzas globales, la revolución tecnológica y de las comunicaciones mar-
can un escenario sin retorno37.
Las mayores empresas, extranjeras y nacionales, en especial ligadas a las privatizaciones y
el sector financiero se aliaron y la concentración económica y de la riqueza resultó irreversible.
Simultáneamente, y sobre todo a partir de 1998, con esta preeminencia financiera que con-
dicionó las políticas de gobierno, así como fruto de la apertura de los mercados que siguieron
el impulso de la globalización, el crecimiento se detuvo.
A fines de la década se extiende el objetivo a la transparencia fiscal.
“Dos Argentinas” muy diferentes fueron el escenario cotidiano. Las estadísticas revelaron
un deterioro hasta ese momento no conocido, de las variables sociales, además de las económicas.
A fines de 2001, se perdió la confianza en las instituciones, peligró la gobernabilidad, re-
nunciaron las autoridades de la Alianza y el Poder Ejecutivo que asumió provisionalmente, de-
claró el default del Estado nacional.
En 2003, se decide a través de elecciones, la sucesión del poder político. Asumen las ac-
tuales autoridades, se concentran en los agudos aspectos de los problemas sociales y en la re-
activación económica por la vía de políticas activas del Estado.
El repunte de sectores primarios y sus exportaciones influyen fuertemente en el aumento
del PBI a tasas de 8% promedio desde 2002. En 2005, el ejecutivo propone un canje parcial de
la deuda externa con acreedores externos y decide pagar al FMI en 2006. Se propone una alian-
za con los líderes latinoamericanos, que permita o traduzca un modelo de desarrollo menos
dependiente, con menos condicionamientos internacionales (UNASUR).
Además de recuperarse las reservas del BCRA, los excedentes no presupuestados que genera
el ciclo sostenido de crecimiento se captan en fondos fiduciarios existentes y otros que se crean
para financiamiento y sostén de inversión e infraestructura, en concurrencia con el sector privado.
La crisis financiera internacional desde 2008, aún persistente, con declive de la economía de
los países más desarrollados, es una restricción que no frena el nivel de actividad económica local
en el corto plazo. Sin embargo, aporta volatilidad externa y configura una amenaza para la balanza
comercial y de pagos. Este panorama confluye con un escenario interno inflacionario, encubierto.
El Estado necesita asegurar sus ingresos para solventar el gasto creciente e impulsar el consumo
y apela a la intervención en fuentes como los fondos de pensiones (2008), reservas del Banco Central
(2010), retenciones a las exportaciones (2008 en adelante), emisión, rebaja de subsidios (2011)38.
37 Dellasanta, A. (2007), El Presupuesto del Estado, y en Schweinheim G., “Notas sobre Estado, sociedad y admi-
nistración en América Latina”, cap.
38 Schweinheim, G., “Continuidades, rupturas y conjeturas sobre Estado, sociedad y administración en América La-
tina. ¿Hacia la construcción de un nuevo proceso latinoamericano de desarrollo y reconstrucción de la comunidad?”,
capítulo 1 de la presente obra.
– 347 –
La CN de 1994
Establece las reglas del juego priorizando el mercado, minimizando al Estado y enmar-
cando el rol de cliente, consumidor, usuario, contribuyente para el ciudadano así como promo-
viendo o delegando en la sociedad civil algunas de sus viejas funciones.
La intención fiscal “federal” se establece al atribuir al Poder Legislativo la imposición de
contribuciones indirectas en forma concurrente con las provincias; la asignación de los recursos
coparticipables, por tiempo determinado, al indicar las características de la distribución entre
la Nación y las provincias, sobre la base de la relación directa existente con las competencias,
servicios y funciones de cada una de ellas; al formular que las transferencias de competencias,
servicios o funciones, solo se podrán realizar con asignación de recursos, al acordar subsidios
del Tesoro Nacional a las provincias cuyas rentas sean insuficientes.
En relación con la Ley de Presupuesto (art. 8°), le atribuye la responsabilidad de fijar el
presupuesto de la Administración Pública Nacional con periodicidad anual. Instituye la vincu-
lación entre el presupuesto y la planificación al señalar se debe formular considerando el pro-
grama general de gobierno y el plan de inversiones públicas.

Se crea la Auditoría General de la Nación como órgano de control externo del Sector Público
Nacional y en materia privada se le atribuyen competencias en relación con ciertos aspectos de
los contratos de privatización de servicios públicos. La Comisión Revisora Mixta de Cuentas del
Congreso debe aprobar o desaprobar los resultados emergentes de sus auditorías y opinión.
La ley 24156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector

Público Nacional (1992)
La transformación del sistema de administración financiera pública fue asumida como un
pilar fundamental de la modernización del Estado y se instaura una cultura gerencial en la que
“el presupuesto público se define como el instrumento idóneo de gestión y de información de
las políticas públicas previstas para el corto y mediano plazo”.
La negociación política para su sanción impidió incluir el sistema recaudador – DGI y Adua-
nas–, el de administración de bienes, el de recursos humanos y de contrataciones como subsiste-
mas de esta ley genérica, falencia que se resuelve articulando a algunos de ellos como conexos.
Este enfoque integra los subsistemas de Presupuesto, Crédito Público, Tesorería y Conta-
bilidad Gubernamental cuyo órgano rector sería la Secretaría de Hacienda vinculados a los de
Control Interno, a cargo de la Sindicatura General de la Nación, dependiente del Poder Ejecu-
tivo y al de Control Externo, competencia del Poder Legislativo que desempeñaría la AGN.
Las fortalezas del sistema integrado según su diseño inicial han sido:
• Administración de los fondos públicos con economicidad, sin distorsionar el sistema
monetario y en el mercado de capitales.
• Operación de los saldos financieros globales del sector público nacional con la Cuenta
Única del Tesoro como gestión de tesorería, con centralización normativa y descentra-
lización operativa.
– 348 –
• Combinación de las políticas de inversión financiera y deuda pública, siendo la admi-

nistración de esta un componente y unidad de gestión de la administración financiera
nacional por vía informática.
• Estructuración básica y general del proceso presupuestario público.
• Información sintética de la gestión de acuerdo al Plan de Cuentas con las salidas en
tiempo real de los resultados económicos y financieros que inciden en el patrimonio pú-
blico, para viabilizar el seguimiento, el control y la evaluación del conjunto de los siste-
mas, a cargo de la contabilidad.
• Programación anual de contrataciones de los organismos al formular el presupuesto y
al proyectar la ejecución presupuestaria, mediante una identificación uniforme de bienes
y servicios.
• Administración de los recursos humanos comprendiendo el presupuesto del gasto en
personal, escalafones, análisis salarial, movimiento de personal, estructuras organizati-
vas y liquidación de haberes.
• Medición del grado de efectividad y eficiencia de los actos de gobierno a través de la
formulación de metas e indicadores y su evaluación durante la ejecución presupuestaria
de los organismos. Es decir que se prevé como insumo de la función de control interno
y externo del Poder Ejecutivo nacional.
• Continuidad presupuestaria, luego plurianualidad.
• Consolidación del presupuesto de la administración nacional y de las empresas públicas
para exponer una síntesis de los agregados y facilitar el análisis económico.
• Criterio de responsabilización de los funcionarios públicos.
Si bien la ley actual concibe la integración y la unidad normativa del régimen administra-
tivo-financiero público, el imperio de distintas necesidades y avances, internos y externos, del
mercado, sociales, políticas y tecnocráticas en la realidad de la gestión desde 1992, impulsa
cambios y complementación.
Ejemplos son el Régimen de consolidación de deudas (ley 23982), la Ley Complementaria
Permanente de Presupuesto (ley 11672), el capítulo de la segunda Ley de Reforma del Estado
(ley 24629), la de Administración de los Recursos Públicos (ley 25152), el objetivo de transpa-
rencia fiscal, la Ley de Empleo Público (ley 25164), de Emergencia Económica (leyes 25344 y
25361 de Régimen Cambiario), de Responsabilidad Fiscal (ley 25917), el Fondo del Desendeu-
damiento Argentino (decreto 938/2010), Compre Nacional (ley 25551), ampliación del universo
del sector público nacional (ley 24156, modificación del art. 8° por ley 25827), el Régimen pre-
visional (ley 26425), las reestatizaciones (Aerolíneas Argentinas, ley 26412; YPF, ley 26741),
Reforma de Carta Orgánica del BCRA (ley 26739), entre otros.
5. La administración financiera como sistema y eje de una nueva

gestión pública
En el presente apartado se desarrollarán algunos conceptos claves de las finanzas públicas
como los de presupuesto, política y gestión presupuestaria y el desarrollo de las distintas etapas
que abarca el proceso presupuestario. Siguiendo lo expuesto en el Manual de Presupuesto por
Programas (desarrollado por el Ministerio de Economía de la Nación), en la actualidad el pre-
supuesto adquiere un carácter integral y, a su vez, es un instrumento útil para la programación
– 349 –
en el área económica y social. En este sentido, el presupuesto es la formalización del plan de

gobierno, es decir, de la “hoja de ruta” establecida por la máxima autoridad competente.
5.1. El presupuesto y el proceso presupuestario
5.1.1. El presupuesto
El presupuesto es un documento que refleja la proyección de la actividad financiera del Estado
en un período de tiempo determinado. Se concibe como el instrumento de política económica
más importante de un gobierno. Sirve para la auditoría externa y las necesidades internas de la
administración, y contribuye a una más efectiva implementación de programas y proyectos.
Así, desde una perspectiva microeconómica, reviste una importancia clave como mecanismo
asignador de recursos escasos, en tanto que, desde una perspectiva macroeconómica, el presu-
puesto visualiza los distintos impactos que produce el accionar del Estado en la economía global,
en función del nivel de consumo, inversión, ahorro público y mecanismo de financiamiento.
En materia presupuestaria, podemos encontrar tres innovaciones llevadas adelante luego
de la segunda Guerra Mundial que implicaron importantes cambios en las finanzas públicas.
Dichas innovaciones fueron:
• Presupuesto de ejecución (o performance budgeting): en el año 1949, la comisión Hoover
sostuvo que la organización de la rama ejecutiva del gobierno federal de los EE.UU.
debía ser reformulada, adoptando un presupuesto basado en actividades y proyectos,
llamado presupuesto de ejecución o realizaciones;
• Sistema de planeamiento, programa y presupuesto (Planning-Programming-Budgeting
System): como sucesor del presupuesto de ejecución, en la década del 60;
• Presupuesto Base Cero (Zero Base Budgeting), donde cada administrador debía justificar
todos sus requerimientos presupuestarios en detalle, desde el inicio (desde base cero):
transfiriendo la carga de la prueba a cada administrador que justificaba por qué reque-
riría tal suma de dinero.
En la Argentina se han utilizado el presupuesto por partidas, el presupuesto por programas,
experiencias de presupuesto base cero y, desde 1993, un uso combinado de partidas y por pro-
gramas (Krieger, M. y otros, [2005]).
En términos institucionales, el presupuesto público es básicamente un instrumento de pro-
gramación económica y social, de gobierno, de administración y un acto legislativo, por ende,
su existencia y respeto constituye un pilar fundamental de la organización social de un Estado
democrático y moderno.
El presupuesto como instrumento de programación económica y social

Según el Manual de Presupuesto por Programas, se pueden establecer dos instancias de
planificación. La primera es la de mediano y largo plazo, que se agrupan en una misma fase
porque exceden el período determinado como corto plazo (un ejercicio), siendo estos estadios
de planeación los que determinan los objetivos de gobierno dentro de la gestión, es decir, dentro
del período en el cual un mandatario rige. La segunda se da en el corto plazo y es la que mate-
rializa el presupuesto público. Este instrumento describe el “día a día” de la programación de
– 350 –
planes, programas y proyectos. Designa objetivos y los medios necesarios para lograrlos con el gra-
do de detalle y concreción adecuada para la acción directa, inmediata y cotidiana.
“Así, el presupuesto público –en todas sus etapas–, es el medio de mayor idoneidad a tra-
vés del cual se hace posible materializar, en el corto plazo, el cumplimiento de las políticas
de desarrollo en el ámbito de la producción pública. Consecuentemente, se constituye
en la herramienta más apropiada para dar carácter operativo a las orientaciones de la
programación económica y social” (Secretaría de Hacienda, MECON).
En el presupuesto público se expresa el proceso de producción de los productos que brinda el

Estado –bienes públicos–. El proceso presupuestario es una combinación de insumos para ob-
tener el producto deseado (ya sea bienes o servicios), obligaciones y erogaciones, así como tam-
bién los recursos necesarios para cubrirlos.
El presupuesto como instrumento de gobierno

En términos sencillos, la función de gobernar contiene: a) la adopción de un plan de acción
del Estado para un período dado; b) la formulación de una política global y políticas específicas
para llevar adelante dicho plan; y c) la dirección de las actividades para la materialización de
tales políticas y el seguimiento y evaluación de su cumplimento.
En consonancia con lo antedicho, las acciones y decisiones ocasionarán efectos perma-
nentes y/o transitorios, dentro del contexto del sector público como fuera de él y tanto global
como sectorialmente. Tales decisiones de gobierno tienen que ser coherentes entre sí, procu-
rando la complementariedad de los fines, la coordinación de los medios y la de aquellos y estos,
tanto en lo relativo a las jurisdicciones y entidades propias del sector público como a estas con
las del sector privado.
El presupuesto como instrumento de administración

Esta forma de ver al presupuesto expresa el tratamiento del “día a día” de la gestión, es
decir, la ejecución presupuestaria. Llevar lo presupuestado o proyectado a los hechos requiere una
tarea coordinada e interrelacionada. De esta manera, las distintas unidades responsables de la
ejecución deberán trabajar separadamente aunque en estrecha coordinación.
En el proceso presupuestario intervienen, o pueden intervenir, varias dependencias. Para
ello deben tener estricto conocimiento de sus posibilidades, responsabilidades y limitaciones sobre
la etapa en que accionan. En tal caso, se requiere conocer, con la mayor precisión posible, la na-
turaleza y cantidad del bien o servicio al cual contribuye con su labor. Por otra parte, debe saber
con qué cantidad y calidad de recursos cuenta y cuáles son los procedimientos que tienen que
emplearse en el proceso de combinación de recursos para la producción de bienes y/o servicios.
“Si bien es posible que cada dependencia tenga una idea precisa de lo que directamente le
corresponde realizar y de los medios requeridos para tal fin, cada una de ellas podrá llegar a un
mejor nivel de eficacia, si conoce las responsabilidades y acciones a efectuar por otras depen-
– 351 –
dencias públicas con las que complementa su acción. De esta forma, estarán mejor diseñadas
las medidas que deben adoptarse y los instrumentos que deben aplicarse para una programación
y ejecución coherentes y eficaces” (Secretaría de Hacienda, MECON).
El presupuesto tiene que formularse y expresarse de forma tal que permita a todas y cada
una de las personas responsables del cumplimiento de los objetivos encontrar en él una ver-
dadera “guía de acción” que elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas.
El presupuesto como acto legislativo

En un sistema representativo, el presupuesto público hace las veces de fotografía de lo que
la sociedad demanda. Es consensuado y discutido por los representantes del pueblo en el seno
del Congreso Nacional. Así, el Poder Ejecutivo presenta el presupuesto cada año, para que sea
evaluado por los legisladores, esperando su posterior sanción (aprobación) por los miembros
de ambas Cámaras, a fin de que pueda ser ejecutado.
El presupuesto como documento

Finalmente, de acuerdo con la conceptualización del presupuesto público como acto de go-
bierno, este debe cumplimentarse con el señalamiento de sus características propias e intrínsecas,
por lo que es imprescindible que esté estructurado sobre la base de una metodología apropiada,
como se desarrollará posteriormente. Solo así será posible que lo conozcan e interpreten quienes
deben aprobarlo, administrarlo y difundirlo a la ciudadanía (Secretaría de Hacienda, MECON).
5.1.2. La política presupuestaria y la gestión presupuestaria

Es relevante remarcar que la legitimidad e institucionalidad de la política presupuestaria,
la relación entre gestión presupuestaria, las políticas y la planificación estratégica son ejes de la
gestión pública INNOVADORA, superando la referencia a “nueva gestión pública”.
En nuestro país, la transformación del sistema de administración financiera pública fue
asumida como un pilar fundamental de la modernización del Estado y se instaura una cultura
gerencial en la que “el presupuesto público se define como el instrumento idóneo de gestión y
de información de las políticas públicas previstas para el corto y mediano plazo”. Sin embargo,
en la primera instancia reformista de los años noventa no se lo plantea como una herramienta
que ha de articularse con el planeamiento estratégico de las organizaciones públicas.
El papel que cumple la política presupuestaria dentro del conjunto de políticas públicas se
puede entender si observamos el tipo de necesidades a cuya satisfacción se dirige el esfuerzo, el
contenido de tales demandas ¿son sustantivas?, las instituciones que intervienen o se benefician,
los organismos o jurisdicciones que las convierten en hechos, etc.
Toda “política pública” –también la de presupuesto– implica procesos públicos con una
continua interacción de hechos en etapas y en tiempos, que motivan su reformulación constante.
Las políticas se formulan como “estrategia intencional”, como “pauta de acción” o plan, como
voluntad. Mientras las organizaciones ejecutan las estrategias, están cumpliendo las políticas
que se hallan en constante gestación y evaluación.
– 352 –
La noción de gestión pública apela a las acciones –voluntarias, responsables, “con senti-
do”– en el sentido weberiano del concepto de los actores que ejercen funciones públicas. Abarca
en su significado los “resultados” o “consecuencias” del quehacer de los gestores públicos.
La política presupuestaria es un conjunto de estrategias, decisiones y acciones por el cual
se calcula, se aprueba y se recauda, a la vez que se asignan recursos públicos que las institucio-
nes y organismos aprobados aplican para producir bienes y servicios que la comunidad deman-
da. A su vez, nos referiremos a “gestión presupuestaria” como la gestión del gasto, teniendo en
cuenta el ciclo de programación y administración de los recursos.
La consecuencia de la función del presupuesto del gobierno

La gestión presupuestaria permite el control del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo, busca
la estabilidad macroeconómica, destina recursos a prioridades estratégicas, en un proceso con-
tinuo orientado a mejorar su eficiencia.
Cuando se hace referencia a política pública presupuestaria es indispensable definir:
- Quién tiene la autoridad para tomar qué tipo de decisiones,
- Determinar qué autoridades pueden ser “flexibles” o “restrictivas” en materia de recur-
sos,
- Qué deber tienen de responder por ello ante otra autoridad superior,
- Determinar la existencia de representantes institucionales de la ciudadanía (responsa-
bilidad),
- Distinguir quiénes tienen “la capacidad y la voluntad de volver a definir las prioridades
y asignar nuevamente los recursos”.
Por su parte, la gestión presupuestaria anual:
- Imprime rigor en la toma de decisiones entre opciones políticas,
- Intenta absorber solo los recursos necesarios para instrumentar las políticas guberna-
mentales, dado que uno de sus principios es la economicidad.
Un enfoque de mediano plazo que abarque todos los gastos provee un marco vinculante y
facilita la gestión de políticas y realidades presupuestarias para reducir la presión a través de todo
el ciclo presupuestario. El resultado es un mejor control de los gastos y un mejor aprovechamiento
del dinero dentro del marco de una restricción presupuestaria severa. Existe un vínculo entre la
planificación de los gastos a mediano plazo a nivel sectorial y del gobierno en su conjunto.
El proceso presupuestario
El proceso presupuestario, por su parte, comprende el ciclo dinámico del presupuesto: for-
mulación, sanción, ejecución y control. Abarca la movilización y asignación de recursos, admi-
nistración e implementación de programas y actividades, evaluación de resultados de la ejecución
presupuestaria y la contribución a las metas de estabilidad, distribución, crecimiento y desarrollo.
De este modo, se traducen los objetivos y metas del gobierno en programas y actividades especí-
ficas que desempeñan un papel fundamental para disciplinar la toma de decisiones desde lo po-
lítico a lo gerencial. El necesario equilibrio entre las restricciones y la flexibilidad requiere com-
prender que la gestión presupuestaria es de naturaleza política pero la ejecución de las acciones
concretas y necesarias son propias y exclusivas de los niveles descentralizados.
– 353 –
A lo largo de los años, la experiencia enseña que los esfuerzos de reforma, usualmente, no
son exitosos sino que no se cumple un efectivo criterio que integre:
- Formulación de las políticas,
- Planificación,
- Procesos presupuestarios y
- Sistemas y procesos de gestión.
Por ello, según Allen Schick, es fundamental concentrarse en:
- La planificación para la futura asignación y gestión de los recursos.
- Construir mecanismos institucionales que apoyen una orientación hacia el desempeño
eficiente para todas ellas.
- El control de los recursos públicos.
A continuación, se presentan las etapas componentes del proceso presupuestario enten-
diéndose a este como sustento de la lógica de la evaluación de gestión.
Etapas del proceso presupuestario

Como toda política pública, el presupuesto transita por un camino de construcción, un ciclo.
Este proceso involucra la elaboración, aprobación, ejecución y evaluación de la producción de
bienes y servicios que realizan las instituciones públicas, así como de los insumos reales y finan-
cieros que dicha producción requiere. Está conformado, en consecuencia, por las siguientes etapas:
• Formulación del proyecto de presupuesto.
• Aprobación del presupuesto.
• Ejecución presupuestaria.
• Evaluación de la ejecución.
Este proceso, si bien se lo describe por separado, mantiene una unidad ejecutiva. Los pasos
antes enunciados deben cumplirse en esa secuencia para mantener la lógica de construcción
de las políticas públicas. El cumplimiento de cada una de las etapas está condicionado por la
precedente; con esto se resalta la importancia de trabajar en la etapa pertinente bajo la obser-
vancia del proceso en su conjunto. La calidad en la realización de una etapa condiciona la ca-
lidad de las sucesivas.
En definitiva, el punto crítico del proceso presupuestario es lograr un equilibrio armonioso
entre las etapas que conforman el ciclo. Esto determina un eficiente y eficaz proceso presupuestario.
Es muy importante que lo programado o presupuestado se correlacione con lo realmente
efectuado, ya que de esta forma, el proceso de presupuestación encuentra su razón de ser. En
tal sentido, será necesario el monitoreo y evaluación ex post de la ejecución presupuestaria. Este pro-
ceso de verificación permitirá adoptar las medidas correctivas necesarias, tanto sobre la marcha
de la ejecución como para enriquecer la propia formulación presupuestaria.
Ahora se describirán sintéticamente los pasos a seguir para elaborar un presupuesto.
Formulación del presupuesto

La elaboración del presupuesto es un proceso de construcción y programación de las ideas
y objetivos de las políticas que lleva adelante la Administración Central o Nacional, cuyo órgano
– 354 –
responsable en la República Argentina es la Secretaría de Hacienda de la Nación, dependiente

del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
Discusión y aprobación de la Ley de Presupuesto

El proceso de estudio y aprobación de la Ley de Presupuesto por parte del Honorable Con-
greso de la Nación se inicia con la presentación que de él hace el Poder Ejecutivo nacional. El
Proyecto ingresa en el Honorable Congreso de la Nación. Es girado a la Comisión de Presu-
puesto de la Cámara baja, tal como lo prescribe la Constitución Nacional antes del 15 de se-
tiembre de cada año para recibir el tratamiento correspondiente.
Ejecución presupuestaria
El paso siguiente a la aprobación es el de efectuar la acción de lo planeado o proyectado en
el presupuesto. Debe llevarse a cabo en un tiempo y espacio concreto para obtener, en términos
de resultados, los objetivos planteados en la etapa de formulación.
Para realizar la ejecución presupuestaria debe darse una planificación de la acción, esta es
la “coordinación de la ejecución presupuestaria” que implica un proceso de programación y de
adopción de medidas, previas a la ejecución o concomitantes con ella, a fin de obtener los pro-
ductos previstos, logrando a la vez la máxima racionalidad posible en el empleo de los recursos
reales y financieros.
Evaluación de la ejecución presupuestaria

El control –como sistema de mediciones y relaciones técnicas– es un medio con el que se
lleva a cabo la evaluación presupuestaria; a su vez, esta última logra conclusiones para que se
ratifique o rectifique la canalización de los objetivos de gobierno. Es decir, concluye la modifi-
cación o la suspensión transitoria o definitiva de las políticas implementadas.
En el ámbito externo, la responsabilidad es de la Auditoría General de la Nación, lo que de-
berá emitir una opinión a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuenta acerca de la eje-
cución presupuestaria del ejercicio fiscal concluido, los estados contables y cuadros de cierre de la
Cuenta de Inversión y presentar un informe sobre el cumplimiento de las metas programáticas.
Teniendo en cuenta que “todo sistema de evaluación se justifica si, por su intermedio, es po-
sible analizar la eficiencia con que se producen los bienes y servicios, así como el grado de eficacia
de dicha producción para la materialización de las políticas y objetivos previstos en los planes”.
5.2. Presupuesto por programas

La presentación del presupuesto público puede realizarse de distintas maneras. Una de
ellas es denominada “presupuesto por programas”. Esta importante técnica de presupuestación
permite reflejar expresamente en qué se emplean los recursos, a partir de la formulación de ob-
jetivos y la determinación de los medios necesarios para alcanzarlos. Para el mismo se prepara
un listado de diferentes partidas, secciones y anexos y se distinguen los gastos en personal y
otros, siendo estas erogaciones las necesarias para adquirir bienes y servicios. Asimismo, per-
mite conocer por qué y para qué deben fluir de la Tesorería recursos monetarios recaudados en
diferentes formas. El presupuesto por programa, a juicio de las modernas teorías de finanzas,
– 355 –
viene a llenar un vacío de significativa relevancia, que devela el destino del gasto y el origen de
los recursos públicos necesarios.
La ventaja del presupuesto presentado en forma de programas radica en que, tanto los re-
cursos como las erogaciones, son fácilmente identificables en cuanto a su afectación y destino.
Lo antedicho alude a la posibilidad de determinar cuánto y cómo se gastó en brindar ayuda ali-
mentaria, otorgar una solución habitacional o realizar un plan de vacunación, entre otras cosas.
La claridad en la exposición de los datos, así como que estos remitan a actividades fácil-
mente identificables, facilita la forma de determinar las bondades o falencias de los programas
implementados o a implementar. Cuando el presupuesto se presenta solo por partidas, se difi-
culta la posibilidad de medir y evaluar los resultados de tales políticas, es decir, la eficiencia, efi-
cacia e impacto de los programas sobre la sociedad.
Atento a lo antedicho, y a fin de comprender su naturaleza e importancia, se denomina
“programa” a la categoría programática que expresa un proceso de producción de un producto
terminal, contenido en una red de acciones presupuestarias de una jurisdicción o entidad y que
presenta las siguientes características:
• Es la categoría programática de mayor nivel en el proceso de presupuestación.
• Refleja un propósito esencial de la red de acciones presupuestarias que ejecuta una ju-
risdicción o entidad, expresado como contribución al logro de los objetivos de la política
pública, a través de la producción terminal.
• Por lo anterior, se ubican como los nudos finales de la red de categorías programáticas
de la jurisdicción.
• Se conforman por la agregación de categorías programáticas de menor nivel, las que in-
dican las acciones presupuestarias que participan en su proceso de producción.
6. Entre la rigidez y la flexibilización: modalidades dinámicas, flexibles

y participativas para gestionar por objetivos
La rigidez puede ser normativa, fiscal/presupuestaria y económica; y desde una visión so-
ciológica, puede ser burocrática o cultural de las organizaciones públicas39. La primera se refiere
al sometimiento al marco normativo de la administración financiera pública, en especial al ré-
gimen contable y de responsabilidad de los funcionarios públicos. La segunda condensa la/s
restricción/es entre ingresos y gastos del Tesoro, entre los créditos y los gastos de los organismos
durante el período de gestión del presupuesto (ejercicio). La tercera, punto de partida de la eco-
nomía, tiene que ver con el desajuste entre recursos escasos y necesidades crecientes y pendien-
tes de satisfacción. Así por ejemplo, las aprobaciones de gastos extraordinarios para obras de
infraestructura de duración superior a un año o aquellos empréstitos destinados a resolver con-
tingencias y fluctuaciones financieras son constantes, como antecedentes de situaciones que
afectaron el equilibrio fiscal antes de 1930, provocando las primeras tensiones a las estructuras
presupuestarias formuladas.
En otro orden, a partir del reconocimiento de las Entidades Autónomas, se atiende “la
naturaleza de las operaciones que constituyen el objeto de la empresa pública, que hace im-
39 Pacheco, Regina Silvia (2004), “Contratualização de resultados no setor público: a experiência brasileira e o
debate internacional”, en Felcman, I. y Blutman G.y otr., La cultura organizacional. CLAD, España.
– 356 –
prescindible la rapidez y la flexibilidad de sus decisiones, lo cual justifica el apartamiento de

dichos entes del conjunto de la Administración Pública central, y de las reglas de decisión y
control que le son propias”40.
El mecanismo institucional por excelencia de la administración financiera pública –AFP– para
atenuar tal rigidez es la ley 11672 de 1932, ya mencionada, que aún se actualiza anualmente.
Asimismo, durante la vigencia del Estado interventor y de bienestar, la variación jurídica
dada al universo empresarial del Estado desde 1949, pasando por el régimen de Sociedades
Anónimas con Mayoría Estatal (ley 17318) de 1967, persigue la flexibilidad propia de las so-
ciedades privadas. Los demás ejemplos muestran la diversidad de “grados de autonomía” en
la toma de decisiones que se idearon en el país41.
Desde mediados de los años noventa, la AFP sistémica e integrada ha estado expuesta a im-
pactos que evidencian la puja entre la rigidez y la flexibilización de la gestión presupuestaria, durante
la vigencia del modelo neoliberal caracterizado además por la dinámica gerencial gubernamental.
En este sentido, se mencionan tres tipos de efectos: a) los generados por el contexto ma-
croeconómico internacional; b) los resultados no esperados de los procesos de privatización,
desregulación, descentralización, de transferencia y delegación de responsabilidades a entidades
subnacionales, actores locales y sociales; y c) las consecuencias de la incorporación de tecno-
logías y prácticas del paradigma de la NGP42.
Esta realidad es incesante hasta casi la “desnaturalización” del ethos de la ley 24156 a partir
del año 2002 y en especial a partir de 2008. Coincide con la devaluación del peso, la salida de
la convertibilidad, la cesación de pago de la deuda, la interrupción y renegociación de los con-
tratos de privatización y concesión y las políticas de solución que se ensayan, convergentes con
el “neodesarrollismo” y la “renacionalización de empresas” que plantea G. Schweinheim43.
Todo esto acentúa la naturaleza política de la gestión presupuestaria, que busca equilibrar
las restricciones y la flexibilidad para facilitar la toma de decisiones y el análisis y respuesta de
los actores involucrados y/o afectados44.
A menor restricción presupuestaria, mayor debilidad del control sobre los gastos, desde el
inicio del ciclo de las políticas, la planificación y la gestión. A mayor restricción, mejores resultados
40 Andrieu, P. E (2004), “Políticas institucionales”.

41 “Órganos desconcentrados, entes autárquicos (entes autárquicos reguladores: desde afuera; entes que regulan
“desde adentro” al sector, entes autárquicos que combinan ambas características; entes reguladores no contro-
lados directamente por el Estado; entes que prestan servicios[…]; entes de seguridad social ; entes que prestan
servicios médicos y asistenciales directos; entes que tienen por objeto el apoyo al desarrollo de sectores econó-
micos, Sociedades anónimas constituidas según el Código de Comercio, de propiedad mixta; de propiedad to-
talmente estatal; con Mayoría Estatal (ley 17318, ley 19550); Régimen de continuación de la explotación de so-
ciedades en cesación de actividades (leyes 18832 de 1970, 19551 y 19980); Regímenes legales específicos (ley
12709 de Fabricaciones Militares; ley 18360 de Ferrocarriles Argentinos, Radiodifusoras y Televisoras); Cor-
poraciones interestatales”. Andrieu, P. E., “Políticas institucionales”.
42 Schweinheim, G., “Continuidades, rupturas y conjeturas sobre Estado, sociedad y administración en América Latina.
¿Hacia la construcción de un nuevo proceso latinoamericano de desarrollo y reconstrucción de la comunidad?”, ca-
pítulo 1 de la presente obra.
43 Schweinheim, G., “Continuidades, rupturas y conjeturas sobre Estado, sociedad y administración en América Latina.
¿Hacia la construcción de un nuevo proceso latinoamericano de desarrollo y reconstrucción de la comunidad?”, ca-
pítulo 1 de la presente obra.
44 “[…]el Presidente, el gabinete de los ministros, ministros individuales, el Poder Legislativo, la comunidad, los
organismos centrales, los organismos sectoriales, los gerentes individuales o los proveedores de servicios de pri-
mera línea”. Dellasanta, A., (2005), La gestión y la política presupuestaria.
– 357 –
presupuestarios. Esta lógica intrínseca de la ley 24156 se revisó, admitiendo que esto se logra si
quienes toman las decisiones y los gerentes tienen mayor autonomía para ejecutar las acciones
necesarias, pueden mejorar los resultados en el terreno, sin transgredir su limitación financiera.
Una creciente libertad de gestión, combinada con una severa limitación presupuestaria,
repercute como incentivo clave para un mejor desempeño en el nivel operativo, según recomen-
daciones de la OCDE.
En la Argentina, hasta el año 2000, demasiada rigidez y muy poca flexibilidad deterioró
los resultados presupuestarios apelando, por ejemplo, a crear fideicomisos públicos no incluidos
en el presupuesto, usar cuasimonedas en las provincias, etc., siendo estos considerados como
mecanismos menos formales.
Las leyes 25152 de 1999 –llamada de Solvencia Fiscal o de Administración de los Recursos
Públicos– previa a la sucesión presidencial, y luego la 25917, ambas con el monitoreo del FMI,
tienen el objetivo de lograr una conducta fiscal sana, solvente y transparente. Esto es simultáneo
con la necesidad de estimular el desarrollo congruente con las metas del milenio (2000)45,46.
6.1. Presupuesto incremental versus presupuesto estratégico

El triunfo en nuestro país del incrementalismo47, incluso aplicado sobre la técnica de pre-
supuesto por programas vigentes48, limita la efectividad de las reformas dirigidas a hacer que el
proceso sea más estratégico desde 1980 y los 199049. En primer lugar, porque los pequeños in-
crementos son insuficientes para comprometer recursos en iniciativas de desarrollo y en segundo
lugar, porque el presupuesto está obligado legalmente a hacer gastos –de origen inelástico– tales
como pensiones, salarios de empleados públicos y otras asignaciones, disminuyendo las posi-
bilidades de cumplir metas estratégicas.
En contraposición, la utilización de indicadores de planeación estratégica permitirían me-
dir el cambio en el bienestar social y servirían como señales direccionales para: a) fijar objetivos
de desarrollo que estén vinculados a los presupuestos del país, b) influir en la asignación de re-
cursos, y c) permitirle al gobierno monitorear el progreso de la sociedad en relación con las
metas que diferirían de la producción y los resultados convencionales50.
Los siguientes son aspectos destacables en el proceso presupuestario que determinan el
carácter flexible a tener en cuenta en su formulación.
45 Ver Objetivos del milenio, ONU. Argentina adhiere su compromiso en 2003.

46 Schick, Allen (2005), “Una Agenda para la Gestión Presupuestaria”, Documento preparado para el Diálogo
Regional de Política. Banco Interamericano de Desarrollo. Abril.
47 “[…]es la tendencia dominante de los gobiernos en Occidente han librado una guerra de 50 años en que el pre-
supuesto no es un instrumento de desarrollo y donde los ciudadanos parecen estar satisfechos con lo que obtie-
nen así del gobierno”, Schick, Allen, op. cit.
48 Dicho método consiste en incrementar en un porcentaje determinado las partidas devengadas en un ejercicio anterior.
49 El proceso incremental significa que el presupuesto está compuesto sobre la base de decisiones que se tomaron
en presupuestos previos.
50 Entre otras herramientas financieras, los fondos fiduciarios se pueden emplear para reemplazar a los de desarrollo
o de inversión occidentales. Unos y otros se reducen cuando el gobierno enfrenta dificultades económicas, y
afectan las inversiones a mediano plazo que deben combinarse en el manejo del gasto agregado e incluir los
gastos de operación.
– 358 –
Interfaz planificación-presupuestación
Las nuevas instituciones regionales del MERCOSUR –como UNASUR– que impulsan y
amplían la integración económica y social requieren armonizar las prácticas y políticas presu-
puestarias de cada uno de los países asociados, a fin de comprometer inversiones conjuntas de
desarrollo. En este aspecto, países que han alcanzado solidez de los procedimientos tales como
Brasil, Chile y Uruguay, pueden aportar experiencias de preparación de presupuestos reales.
Productividad de los empleados públicos

El desempeño de los empleados públicos es un determinante crítico de la calidad de los
servicios públicos y sus costos salariales constituyen una porción significativa del gasto.
Instituciones presupuestarias
Ya se señaló que la gestión presupuestaria atraviesa todo el tejido institucional del gobierno,
así como el papel y poder de la legislatura en las políticas tributarias y de gastos que les propo-
nen. El criterio mundial es que los legisladores no solo consideren los ingresos y egresos del
año por venir sino que usen los informes y evaluaciones preparados por la auditoría y tengan
en cuenta los efectos de sus acciones en la política fiscal (Ver punto 7 siguiente).
Capacidad financiera
La exposición a factores externos (regionales y globales) tras las crisis del tequila en Mé-
xico, Ecuador, Rusia, Turquía, Corea y las dificultades financieras internas dejaron muy poco
margen para afrontar las fluctuaciones de las tasas de interés para refinanciar las cargas de
deuda que absorbían entre el 8 y el 10% del presupuesto anual (desde 1990 hasta declararse la
cesación de pagos en 2002).
Peso de deuda
Durante períodos recesivos, de crisis y colapsos, en los que cae el valor de la moneda, se ele-
van las tasas de interés, los déficits presupuestarios se salen de control, y no se puede dar servicio
a la deuda acumulada. La superficialidad del mercado interno de capital obliga al gobierno a
mantener estabilidad financiera, obteniendo préstamos en el exterior y consiguiendo empréstitos
a corto plazo, a veces a tasas de usura, por la falta de confianza de los inversionistas de modo que
estabilizar la carga de la deuda requiere superávits primarios sustanciales. Reglas fiscales
La carencia o inobservancia de reglas fiscales que limiten la deuda del sector público y sus
cargas dificultan estabilizarlas a través de medios de cumplimiento como Agenda para la Ges-
tión Presupuestaria, constitución de Fondos Anticíclicos, etc. La debilidad de la economía ge-
nera que se incumplan las reglas fijadas en las normas de contabilidad51.
51 Ejemplos son la Ley de Responsabilidad Fiscal de Nueva Zelanda, la Carta de la Honestidad Presupuestaria de
Australia, las de Argentina, Brasil, Colombia y Perú, cuya característica es que cubren tanto a los gobiernos na-
cionales como a los subnacionales. Se establecen reglas flexibles, que pueden ser cambiadas por los dirigentes
políticos para mayor eficacia.
– 359 –
Riesgos fiscales
El riesgo fiscal garantizado por el gobierno tiende a debilitar el control de sus finanzas, ya
que generalmente los riesgos se vencen en el futuro, no en el período durante el cual se asumen,
en fases de tensión. Existe la tendencia a subestimar los costos presupuestarios futuros –con-
tingencias directas o indirectas– o incluso a considerar algunos riesgos como gratuitos (como
por ejemplo, cuando el gobierno garantiza préstamos privados)52, a no usar normas y criterios
para evaluarlos antes de adoptar las obligaciones o a no contabilizar el peso mediato de la emi-
sión de garantías, esquemas de seguro y otras obligaciones directas o contingentes. Al respecto,
una política activa es utilizar asociaciones público-privadas para proyectos de infraestructura
costosos. Algunos fideicomisos públicos de nuestro país se crean con dicha finalidad.
Prácticas presupuestarias
Tener sistemas presupuestarios de “libro de texto”, que son deficientes en la práctica cuan-
do el exceso de asignaciones impide atender nuevas prioridades de gastos con los recursos in-
crementales del presupuesto; o si la diferencia entre los gastos autorizados y los que se realizan
priva al presupuesto de legitimidad; o si la información sobre los resultados de los programas
es inadecuada, le quita eficacia al presupuesto. A mayor brecha entre los presupuestos formal
y real, mayor el nivel de la informalidad de la acción del gobierno para afrontar la informalidad
en la economía y la sociedad. Se ejemplifica con la subestimación en el cálculo de variables
macroeconómicas y recursos53.
Asignación de recursos
Cuando la mayor parte de los gastos están prefijados antes de que tomen decisiones, las
demandas públicas compiten por recursos limitados. Si la proporción del presupuesto precom-
prometido es alta, los recursos incrementales son magros incluso para hacer ajustes margina-
les54. En tales casos, es frecuente que urja disminuir el monto disponible para la inversión o al-
gunos gastos sociales sensibles. En Argentina, el aumento de las tarifas de los servicios de
electricidad y de gas de transporte en 2008 y 2009 condujo a prorrogar los respectivos subsidios
hasta fines de 201155.
Variación del gasto real y el aprobado

Las modificaciones de los gastos autorizados varias veces durante el año, para acomodar
cambios en el flujo de caja del Tesoro Nacional, incentivan poco si se trata de preparar un pre-
supuesto realista. En especial cuando: a) quienes deciden el gasto real no se responsabilizan
por ello ante el público ni la legislatura; y b) se proyecta un gasto alto no financiable con los re-
cursos disponibles, extendiéndolo al mediano plazo y creyendo que no será obligatorio para
52 Resolución BCRA 1982 de garantías (Cavallo); préstamos garantizados (2001); avales.

Regional de Política. Banco Interamericano de Desarrollo. Abril
54 Por ejemplo, los pagos de transferencia ya afectados por mandatos legales acotan la disponibilidad.
55 La reducción de transferencias a los Fondos Fiduciarios para inversiones en […] y reasignación para otros fines
y emergencias como la importación de gas y gasoil.
– 360 –
los años siguientes. Al respecto, se señala que es prioridad restituir el hábito y valor de la cultura
de la presupuestación56,57.
Horizonte temporal de la presupuestación

El ejercicio técnico de mediano plazo (de 3 a 5 años) es útil para medir el impacto fiscal
futuro de las decisiones presupuestarias actuales58 y para ello se requiere instrumentar presu-
puestos anuales factibles59. Formalmente, el país adopta el presupuesto plurianual de tres años
que es un documento aparte, paralelo a la preparación del presupuesto anual, y proyecta ingre-
sos y gastos futuros. Para que sea eficaz, debe convertirse en el presupuesto anual de cada uno
de los próximos tres años, de manera que el proyecto del año próximo debe ser el primero del
plurianual y así sucesivamente.
6.2. Información sobre los resultados

La verdadera prueba gubernamental es administrar para obtener resultados, más que pre-
supuestar para obtenerlos. Además de producir datos o no, la cuestión es si se utilizan estos da-
tos para que la gestión pública se oriente a la finalidad de las agencias del gobierno y a que pro-
duzcan (o fallen en producir) los resultados esperados, y rindan cuenta por ello. Esta perspectiva
involucra la cultura y conducta gerenciales60. Al respecto, la ley argentina 25917 establece el
sistema de desempeño desde 2004 pero carece de cumplimiento efectivo.
Los sistemas integrados de información que vinculan la contabilidad, presupuestación, te-
sorería, crédito público y otros procesos vigentes de gerencia financiera (nacional y de las pro-
vincias que adhirieron a su modernización) han cambiado la modalidad de administración de
los fondos públicos, en especial durante la ejecución presupuestaria. Por su diseño, pueden im-
pulsar la descentralización de la gerencia financiera y dar mayor discreción a los gerentes para
administrar sus presupuestos, mientras que centralmente se monitorean y controlan las deci-
siones operacionales a través de la evaluación presupuestaria.
Existe amplia aceptación de su utilidad y eficiencia aunque no se cuente con indicadores
de sus impactos en la gerencia pública.
Sin embargo, la flexibilización requerida para generalizar la gestión por resultados, desde
2001 no fue eficaz durante la recesión económica de 2001-2002 ni con la reactivación posterior,
imponiéndose la rigidez presupuestaria.
6.3. Los contratos programa

Los “contratos programa” son una modalidad de estrategia estatal-gerencial de la contrata-
ción de los resultados para que los organismos públicos (estatales o no estatales o “agencias”),
56 Ver Informes de Modificaciones Presupuestarias de ASAP. 2004. 2012.

57 Felcman, I. y otros, “Cultura organizacional en la Administración Pública”, capítulo 8 de la presente obra.
58 Es responsabilidad del personal de la Oficina Nacional de Presupuesto.
59 Muy difundido en la región y en todo el mundo. Schick, Allen (2005), “Una Agenda para la Gestión Presu-
puestaria”, Documento preparado para el Diálogo Regional de Política. Banco Interamericano de Desarrollo.
Abril, p. 339.
60 El Plan de Modernización del Estado (2000) aporta antecedentes, normas e instrumentos para resolver estos
problemas, lograr resultados y mejorar la transparencia y la participación ciudadana, algunos de los cuales son
tratados en otros capítulos (M. Krieger, M. Fantoni, I. Felcman y otros).
– 361 –
las organizaciones sin fines de lucro o de los proveedores privados de servicios públicos realicen
ciertas misiones, a través de acuerdos contractuales o cuasi contractuales, debiendo rendir cuen-
tas ante las autoridades de la política pública61.
El contrato es un compromiso entre dos partes con el objetivo de promover una mayor fle-
xibilidad, la transparencia de los costos, mejorar el rendimiento, aumento de la calidad, pro-
ductividad, eficiencia y eficacia en el servicio público. Es decir, se busca autonomía (de gestión)
a cambio de compromiso de la administración por los resultados (control). La visión del contrato
de gestión como un compromiso requiere la responsabilidad y la rendición de cuentas62.
Si bien en nuestro país se incorporaron como una de las líneas de trabajo de la gestión por
resultados, para algunas entidades en el Plan de Modernización del Estado por Decreto
103/200163, los “acuerdos programa” entre organismos y la Jefatura de Gabinete de Ministros
no se arraigaron como práctica presupuestaria. Solo constan los acordados con algunas uni-
versidades nacionales. Se cuenta con experiencia extendida en Francia, España, Suecia, Brasil,
Dinamarca, Colombia, etc.
6.4. Financiamiento por fideicomisos públicos: ¿instrumento para iniciativas

público-privadas de inversión?
Los fondos fiduciarios son una iniciativa destinada a resolver la necesidad de mayor flexi-
bilidad en el manejo de los recursos asignados a obras de infraestructura, de forma de proteger
dichas inversiones frente a ajustes en el presupuesto64, y romper con la rigidez del gasto público.
61 Majone, (1999), citado em Pacheco, Regina Silvia, (2004), “Contratualização de resultados no setor público: a
experiência brasileira e debate internacional”, http://www.clad.org/siare_isis/fulltext/0049823.pdf.
62 Pacheco, Regina Silvia, dirigida a mejorar el desempeño de las organizaciones públicas.
63 Decreto nacional 103/2001. Aprobación del Plan Nacional de Modernización de la Administración Pública
Nacional, 29/1/2001. http://www.redciudadanaarg.org.ar/documentos-web2/Modernizacion%20Estado.htm.
“GESTIÓN POR RESULTADOS: Para transformar la actual estructura burocrática pública en un conjunto
de organismos eficientes, eficaces y transparentes es necesario reformular el modelo de gestión predominante
impulsando el modelo de gestión por resultados, que actúa fuertemente sobre la gerencia de los organismos y
sobre su relación con la alta dirección. Para lograr ese objetivo proponemos la utilización de las herramientas
del planeamiento estratégico, de la reingeniería y de los sistemas de alta dirección. Es necesario que el adminis-
trador público sepa y haga saber qué se espera de su gestión, cómo va a alcanzar los objetivos propuestos y
cuáles serán los beneficios o las penalizaciones que acompañarán su desempeño. Además, es imprescindible
revitalizar los mecanismos de control de gestión y de petición y rendición de cuentas, a fin de implantar un mo-
delo de gestión que permita una administración centrada en los resultados e impactos de su gestión, de modo
de responder a las cambiantes demandas e inquietudes de la sociedad.
- Líneas de trabajo y resultados esperados. Formulación de planes estratégicos. Reingeniería de los procesos de
apoyo administrativo y de los procesos sustantivos que correspondan. Vinculación entre formulación y programa-
ción presupuestaria y Plan Estratégico a partir del presupuesto para el año 2002. Desarrollo de sistemas de rendi-
ción y petición de cuentas entre la alta dirección y la gerencia. Desarrollo de sistemas de control de gestión ope-
racional. Diseño de un sistema de entrenamiento y capacitación para todos los niveles del organismo, en lo referido
al nuevo modelo de gestión Durante el año 2000 se ejecutaron acciones en el Ministerio de Educación; SIGEN;
Programa Materno Infantil del Ministerio de Salud y AFIP. Durante el año 2001 se iniciará la implantación del
nuevo modelo de gestión en por lo menos, 9 (nueve) organismos de la Administración Nacional, a saber: Ministerio
de Educación; Ministerio de Salud (área materno - infancia); SIGEN; AFIP; Oficina Anticorrupción; ANSES;
COMFER; SRT; y SENASA. Asimismo, se establecerán Acuerdos Programa a implementar entre organismos y
la Jefatura de Gabinete de Ministros en el marco de la ley 25152 que permitan evaluar la calidad del gasto público
durante el año 2001, generalizándose al resto de la Administración Nacional en el período 2001-2003”.
64 La palabra fiduciario proviene del latín fiducia, que quiere decir confianza; fideicomiso deriva del latín fidei-
commissum, de fides que significa fe, y commissus, confiado. Su equivalente en inglés es el trust. Dellasanta,
A., y Fantoni, M. (2006).
– 362 –
El instrumento, contemplado en el Código Civil desde 1871, reconoce la figura del negocio por
el cual una persona transfiere a otra determinados bienes, confiando en que este último los ad-
ministrará bien y fielmente para cumplir una finalidad determinada. La ley 24441 de 199465 da
el marco normativo para los contratos de fideicomiso, desarrollando el concepto fiduciario que
enunciaba el artículo 2662 de dicho Código, con el objetivo de facilitar el financiamiento para
la construcción de nuevas viviendas.
Si recordamos que los recursos que se gastan dentro del presupuesto nacional poseen cier-
tas restricciones, que en ocasiones tornan demasiado engorrosa la gestión, se entiende que el
fideicomiso sirve para reemplazar a los recursos de asignación específica, de manejo discrecio-
nal, son limitados por el artículo 23 de la ley 24156.
El fideicomiso como un instrumento financiero excepcional para fines específicos es apto
para impulsar partenariados o asociaciones público-privadas de externalización de la inversión
pública o de los servicios públicos, siempre que expongan indicadores de desempeño y de re-
sultado66. Por ello, como mecanismo de gestión transparente debieran combinarse con la figura
de los contratos o acuerdos-programa o de resultado.
De los dieciséis Fondos Fiduciarios Públicos incluidos en el sector público nacional, solo
tres67 operan con recursos de capital y pueden satisfacer la finalidad asociativa para Inversión
sectorial de energía eléctrica, transporte e infraestructura hídrica.
65 Privatización del Banco Hipotecario Nacional.

66 Indicadores requeridos por la ley 25917 de Responsabilidad Fiscal, aunque no los exigen reglamentariamente
las disposiciones de la ley 24156.
67 Actuantes en el ámbito del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas en 2012.
• Fondo Fiduciario de Reconstrucción de Empresas (ex Asistencia a Entidades Financieras y de Seguros). Decreto
2705/02.
• Fondo Fiduciario Secretaría de Hacienda – BICE – Decreto 1245/98.
• Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial – Decreto 286/95.
• Fondo Fiduciario para la Refinanciación Hipotecaria – Ley 25798.
• Fondo Fiduciario de Capital Social – Decreto 675/97.
Actuantes en el ámbito del Ministerio de Industria:
• Fondo Nacional de Desarrollo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa – Ley 25300.
• Fondo de Garantía para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa – Ley 25300.
Actuantes en el ámbito del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios:
• Fondo Fiduciario para Subsidios de Consumos Residenciales de Gas (art. 75, ley 25565).
• Fondo Fiduciario para el Transporte Eléctrico Federal – Ley 25401.
• Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional – Ley 24855.
• Fondo Fiduciario para Subsidios de Consumos Residenciales de Gas Licuado de Petróleo – Ley 26020.
Actuantes en el ámbito del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva:
• Fondo Fiduciario para la Promoción Científica y Tecnológica – Ley 23877.
• Fondo Fiduciario para la Promoción de la Industria del Software – Ley 25922.
Actuantes en el ámbito del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y del Ministerio de Planificación Fe-
deral, Inversión Pública y Servicios:
• Fondo Fiduciario Sistema de Infraestructura de Transporte – Decreto 976/2001.
• Fondo Fiduciario de Infraestructura Hídrica – Decreto 1381/2001.
Actuantes en el ámbito del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca:
• Fondo Fiduciario para la Promoción de la Ganadería Ovina – Ley 25422.
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La expansión del gasto a través de los trece restantes, con la celeridad y flexibilidad que
los mismos permiten, se efectúa por transferencias, en su mayoría corrientes, reemplazando los
mecanismos institucionales de asignación de fondos.
7. La legitimación a través de la participación social y la

transparencia
La legitimación se manifiesta como formas de control que la sociedad puede ejercer sobre los
actos de gobierno que afectan positiva o negativamente el bienestar general (en sentido amplio).
Cuando el Estado cambia y transfiere responsabilidades al mercado, la necesidad de legi-
timación social del actuar público y de su eficacia cobra mayor peso institucional. Tras las re-
formas iniciales y la evaluación de consecuencias del gerencialismo, las crisis financieras recu-
rrentes, el aumento de la corrupción en los negocios público-privados, el deterioro que muestran
muchos indicadores sociales, etc., desde fines del siglo XX se advierte la necesidad de intensi-
ficar la transparencia y la participación ciudadana. En camino a ello, comienza la transición
desde la nueva gestión pública a la gobernanza68, en que “los gobiernos no son los únicos actores
que enfrentan esos desafíos importantes, sino que también se involucran organizaciones de la
sociedad civil y las empresas”.
Los cinco principios de la gobernanza son “apertura, participación, responsabilidad, efi-
cacia y coherencia, reforzando los de proporcionalidad y subsidiaridad”69. En este sentido, se
incrementa la oferta de estrategias que ligan la participación en redes de estos actores con el uso
de los recursos públicos. Desde este punto de vista, distinguiremos los conceptos y vías legiti-
madores hoy usuales
7.1. Algunas distinciones conceptuales
Transparencia
La transparencia junto con la competencia, elección y control son ideas básicas de las re-
formas administrativas que persiguen los tres enfoques económicos sustentadores de la Nueva
Gestión Pública: Teoría de la Elección Pública, Teoría de los Costes de Transacción y Teoría
de la Agencia.
Berman (1997) acuña el concepto de transparencia, al idear tres estrategias con el fin de cam-
biar tres factores negativos del gobierno que afectan la opinión de los ciudadanos. Como estos se
sienten malentendidos o ignorados, sugiere explicar qué pretende hacer el gobierno para servir
los intereses generales. Puesto que consideran que los gobiernos no utilizan su poder para favo-
68 El Diccionario de la Real Academia de la Lengua ha incluido una nueva definición de gobernanza (un viejo
galicismo en desuso) en su última edición, entendiéndola como “el arte o manera de gobernar que se propone
como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equi-
librio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”. Los nuevos modos de gobernar en que
esto se plasma tienden a ser reconocidos como gobernanza, gobierno relacional o en redes de interacción pú-
blico-privado-civil a lo largo del eje local/global.
69 Prats i Català, Joan (2005), “Las transformaciones de la Administración Pública de nuestro tiempo”, Docu-
mentos de trabajo Nº 10. Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya.
– 364 –
recerlos, el autor propone incorporar a los ciudadanos como input en el proceso público de deci-
sión; y en tercer lugar, ya que creen que las políticas públicas y los servicios son inefectivos, pro-
pone que el sector público defienda su reputación, mostrando el grado de eficiencia alcanzado
en el proceso. Todo ello facilitó la comunicación externa y la participación ciudadana y motorizó
la orientación del sector público hacia el ciudadano (McTavish y Pyper [2007]). La comunicación
externa consiste en el acceso de los ciudadanos y sectores interesados a tener información cons-
tante sobre: a) las actuaciones futuras de la administración en la búsqueda de los intereses gene-
rales –publicación de planes estratégicos–; y b) los derechos de los ciudadanos en relación con la
actividad pública –publicación de cartas de compromiso de calidad de los servicios–70.
Gobernanza y presupuesto
El presupuesto es sustantivo para mejorar la eficacia del gobierno. El proceso presupues-
tario puede fortalecer una parte de la gobernabilidad cuando las organizaciones públicas ac-
tuantes –burocráticas y gerenciales–: a) mejoran sus capacidades de gestión en la rendición de
cuentas de las asignaciones, la calidad de los servicios públicos y el desempeño de los empleados
públicos; y b) perfeccionan las relaciones entre la ciudadanía y el gobierno, en cuanto a la re-
caudación, su aplicación, el gasto de fondos públicos y la información de los resultados71. Para
profundizar este acápite, ver capítulo sobre Gobernanza, de Herrera.
Democratización del proceso presupuestario

Este aspecto deriva de la presión internacional para permitir a los ciudadanos, mediante
rrepresentantes elegidos, deliberar en las decisiones tributarias y de gastos que los afectarán en
el siguiente año.
Paralelamente, otro instrumento es el acceso de los ciudadanos a información presupues-
taria por Internet y finalmente, el presupuesto participativo de aplicación local, que se desarro-
llará más adelante en forma puntual.
Al respecto, cabe señalar que la experiencia en la Argentina, comenzó a exhibir algunas
señales contrarias, en este sentido, al autorizar “superpoderes”72 y delegar facultades propias
del Poder Legislativo en el Poder Ejecutivo con el fin de disponer medidas legales en asuntos
de emergencia pública73, por ley 26124 de 2006 que modifica el artículo 37 de la ley 24156. No
solo no recobró para sí estas facultades sino que hubo sanción legislativa para el Presupuesto
2011. De tal modo, se altera el deber de involucrar a un sector más amplio de la sociedad o de
sus representantes en decisiones trascendentes, y todo se concentra en manos del presidente o
del Jefe de Gabinete de Ministros.
70 García Sánchez, Isabel María (2007), “La nueva gestión pública: evolución y tendencias” en Presupuesto y Gasto
Público 47/2007: 37-64. Secretaría General de Presupuestos y Gastos, Instituto de Estudios Fiscales. Universidad
de Salamanca.
71 Schick, Allen (2005), “Una Agenda para la Gestión Presupuestaria”. BID.
72 Son una delegación legislativa de aquellas atribuciones concedidas por la Constitución Nacional al Poder Le-
gislativo que se ceden al Poder Ejecutivo “[…]en materias determinadas de administración o de emergencia pú-
blica, con plazo fijado para su ejercicio[…]” (art. 76 de la Constitución Nacional argentina).
73 Gastaldi, Santiago; Forlani, Claudio; Palmero, Ariel; Abello, Nicolás y Arri, Noelia (2008), “Las injustificaciones de
los Superpoderes y de la Ley de Emergencia Económica”. Presupuesto inicial. Fundación de Estudios Económicos, Gu-
bernamentales y Empresariales –Fundación EGE– UAE.
– 365 –
Instituciones presupuestarias
Citaremos tres mecanismos del gobierno que, al insistir en ellos, quitan eficacia a las ins-
tituciones presupuestarias fundamentales y, por tanto, las deslegitiman.
El dictado de Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), habilitados por tales “superpo-
deres”, vulneran la institucionalidad de: 1) límite al aumento del gasto o el endeudamiento,
para aplicar a gastos corrientes en detrimento de los de capital, o para reasignar finalidades du-
rante el año sin que lo autorice el Congreso74; 2) creación de un Fondo Anticíclico para ahorrar
durante la alta actividad económica75; 3) el límite a incrementos anuales del gasto y el nivel de
endeudamiento nacional y de provinciales76.
Estos vicios se ven agravados por las modificaciones al presupuesto que ya había aprobado
el Congreso durante el ejercicio. A su vez, se desconsidera el principio de previsión de la teoría
económica, que propone al presupuesto como “guía de acción para gobernar” y minimiza la
necesidad de tomar decisiones improvisadas, y así sumar eficiencia77.
Otro hecho notorio ocurre cuando el gobierno nacional violenta el principio federal y man-
tiene la centralización fiscal.
Una excepción son algunos casos en que la Corte de Justicia interpreta el lenguaje consti-
tucional y ha defendido reclamos contra el gobierno (por ejemplo, los juicios por desajustes de
los haberes jubilatorios y obligación de pago de sentencias en firme a ANSES; devolución de
depósitos de la provincia de San Luis [2002] en moneda de origen, aunque el gobierno nacional
quiere retener el control de las finanzas públicas).
Prácticas presupuestarias
Puede decirse que el proceso de preparación de presupuestos es formal cuando funciona
con los mecanismos institucionales aprobados y aceptados; y será informal cuanto mayor es la
distancia entre cómo se supone que opera y la manera con que realmente lo hace.
Esta situación revela el nivel de la informalidad en la actuación del gobierno, en cuyo caso,
indica (o contagia o habilita) comportamientos análogos de informalidad en la economía y en
la sociedad.
Para ello, se citan tres prácticas improcedentes. La primera es subestimar el cálculo de va-
riables macroeconómicos y recursos78, confeccionando así un presupuesto no real. En efecto,
la subestimación del crecimiento en el PBI ha permitido subestimar los ingresos proyectados
y/o al subestimar la evolución de los precios (IPC), ha disminuido la inflación calculada en el
presupuesto nacional. El crecimiento efectivo fue 5,8% mayor en 2003; 5% en 2004; 5,2% en
2005; 4,5% en 2006; 4,40% en 2007; 3,2% en 2008; 1,4% en 2009, que el estimado. La inflación
real fue menor en -19,3% en 2003 y -4,45% en 2004 y a partir de entonces mayor en 4,3% en
74 Ley de Administración Financiera, art. 37 (ley 24156) de 1992, inflexibles a la baja.

75 Régimen de Convertibilidad Fiscal (ley 25152) de 1999, y estimular fiscalmente en períodos de desaceleración.
76 Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal (ley 25917) de 2004.
77 Frers, Luciana Díaz; Alfieri, Ana Claudia; Lajer Barón, Andrés y Casadei, Estefanía (2011), “Informe de mo-
nitoreo de presupuesto 2012”, Evaluación Programa de Política Fiscal, CIPPEC.
– 366 –
2005, 0,7% en 2006: 1,5% en 2007; 2,5% en 2008; 2,15% en 2009; que la oficial prevista79. Esto
significa que cada año en que esto ocurre se está subestimando el monto total que a recaudar
de impuestos. De tal modo, ha estado disponible un quántum de recursos sin constar en la ley
de presupuesto respectiva aprobada. Los ingresos tributarios efectivos fueron superiores: 3,5%
en 2003; 23,7% en 2004; 11,5% en 2005; 12,6% en 2006; 18,1% en 2007; 15,1% en 2008; 15,8%
en 2010; 10,2% en 201180.
Esta estrategia es lesiva de la legitimidad, al incorporarse para su uso mediante los decretos
de necesidad y urgencia.
El segundo uso viciado consiste en suspender la obligación de ahorrar en el Fondo Anti-
cíclico desde 2006, en tanto que el tercer método más reciente es autorizar endeudamiento al
Poder Ejecutivo en montos globales.
Variación del gasto real y el aprobado

El correlato de la situación que acabamos de plantear es la diferencia entre los ingresos
presupuestados y los recaudados por una parte, excepto en 2009, y los gastos incluidos al apro-
barse el presupuesto y los realmente efectuados desde 2003 hasta el presente, con sucesivas mo-
dificaciones presupuestarias a través de decretos de necesidad y urgencia o de decisiones admi-
nistrativas del Jefe de Gabinete81.
En el período 2002-2010, la distorsión entre el presupuesto, total aprobado y el ejecutado
a fines del año varió entre un 4,5% y un 30,4%, con este extremo en 2007 y 24% en 2010.
Esta práctica menoscaba la transparencia del presupuesto, por cuanto: a) el gasto real se
decide en un reducido ámbito, permeable a influencias; b) se realiza mediante transferencias al
sector privado o subsidios, con escasa discriminación82; o c) por aumento del gasto tributario,
es decir, los ingresos que se dejan de recaudar a causa de excepciones a las reglas impositivas
como exenciones, subsidios y regímenes de promoción económica de algunas provincias (2,14%
del PIB en 2010; 2,29% en 2011; 2,35% en 2012), sin hacerse responsables de justificar estas
acciones ante la opinión pública ni la legislatura.
Asignación de recursos
La deliberación legislativa sobre los tipos de asignación de fondos destino y el grado de las
asignaciones es el antídoto inevitable para atenuar el problema de discrecionalidad cuando se
delega la decisión del gasto público en una o en pocas personas del Poder Ejecutivo.
Durante las últimas administraciones se prioriza el gasto social, que pasa del 15 al 24% del PBI.
La reasignación del excedente de recaudación por el gobierno nacional se caracteriza por:
a) la concentración del 70% en tres jurisdicciones beneficiadas, 30% al Ministerio de Trabajo,
79 Guido, Pablo E., D Documentos / CADAL; Gastaldi y otros (2008), Las injustificaciones de los Superpoderes y de
la ley de Emergencia Económica, Fundación de Estudios Económicos, Gubernamentales y Empresariales. Frers,
Luciana Díaz; Alfieri, A.; Lajer Barón, A.; Casadei, E. (2011), “Informe de monitoreo de Presupuesto 2012”,
Evaluación Programa de Política Fiscal, CIPPEC.
80 Frers, Luciana Díaz; Alfieri, A.; Lajer Barón, A.; Casadei, E. (2011), “Informe de monitoreo de Presupuesto
2012”, Evaluación Programa de Política Fiscal, CIPPEC.
81 Permitidas por la ley 26124 de 2006.
82 En 2011, casi el 20% del presupuesto. CIPPEC, ASAP.
– 367 –
21% al Ministerio de Planificación y 21% a la “Jurisdicción 91”, que representa a las Obliga-
ciones a Cargo del Tesoro83; b) la adopción de la rutina con esta última, de transferir, englo-
bando en tal concepto los subsidios o aportes de fondos a personas84, organizaciones sin fines
de lucro85 y empresas privadas86, sin exigencia transparente de contraprestación a cada tipo de
beneficiario. A ello se deben sumar las transferencias a dieciséis fondos fiduciarios, de las cuales
más del 70% se destina al sector Transporte; c) la utilización para el pago de deuda87; d) el fi-
nanciamiento sin restringir el déficit de Aerolíneas Argentinas y Austral.
7.2. El presupuesto participativo

Es una metodología de institucionalización de la participación ciudadana alrededor del pre-
supuesto público, que nace en Porto Alegre y luego es asumida en Europa y en otros países de
América Latina, además de Brasil. Según Sintomer, implica por los menos tres criterios: la par-
ticipación involucra discusiones sobre el presupuesto público; se organiza a nivel de la ciudad
(en algunos casos a nivel de barrio); se tratan las inversiones locales para obras de infraestruc-
tura; tiene que repetirse, con seguimiento de la financiación, como una pista interesante para
la renovación de la política.
Las metodologías son: 1) trabajar sobre dos dimensiones, territorial (con las asambleas
y/o gremios de barrio o de sector) y temática (con asambleas y/o gremios discutiendo de varias
políticas públicas); articulando el nivel micro local (lo del barrio o de la aldea) con el de la ciu-
dad88. Se basa en la participación de los colectivos, en vez de ciudadanos individuales, que nu-
clea indígenas, mujeres, jóvenes, desempleados, pequeños productores, etc.89. Además, se apoya
en fondos de inversión locales en los barrios, con los cuales los ciudadanos pueden decidir sobre
pequeñas obras o eventos90. Consiste en “jurados ciudadanos” o “células de planificación”, re-
ducidos a un grupo de ciudadanos designados por sorteo, que discuten sobre temas de la pla-
nificación urbana o los derechos del consumidor y dan un dictamen ciudadano que el gobierno
municipal debe tener en cuenta. También existe ejemplo de control y de fiscalización indepen-
83 Incluye los gastos originados por compromisos del Tesoro Nacional y que por sus características especiales no
pueden asignarse a las restantes jurisdicciones, del que más del 60% se destina a subsidios a privados y empresas
públicas.
84 La aplicación no es homogénea: la información de planes sociales es detallada en los administrados por el Mi-
nisterio de Trabajo y no lo es en Desarrollo Social.
85 En materia de organizaciones sin fines de lucro, en algunos casos se puede identificar a los beneficiarios mientras
que otras partidas significativas se publican “sin discriminar”.
86 De los subsidios a empresas, los cinco aspectos clave son: (1) marco regulatorio; (2) procedimientos para su ac-
ceso; (3) criterios de asignación; (4) beneficiarios, y (5) control y evaluación; resultando (1) disperso; (2) trans-
porte y alimentos se publican, gas no; (3) no se dan a conocer; (4) mucha información dispersa; (5) casi sin in-
formación pública disponible.
87 A través del Fondo de Desendeudamiento integrado por las retenciones móviles a las exportaciones del sector
granario.
88 Utiliza criterios formales de distribución de los recursos, dentro de un reglamento explícito; necesita un ciclo
organizado de discusiones y toma de decisiones durante todo el año; permite discutir principalmente sobre el
presupuesto de inversión, en especial las obras; tiene un valor deliberativo y el proceso permite una decisión
conjunta entre los ciudadanos movilizados y el gobierno local.
89 Es el caso más difundido en América Latina, como Belo Horizonte, Brasil (Cabannes [2003], Barrera [2004],
Ramírez [2001]), Albacete en España.
90 Difundidos en Alemania, en Holanda, en Inglaterra y en Francia.
– 368 –
diente del municipio, siendo los consejos participativos de la ciudad las instancias privilegiadas
de la fiscalización del proceso en el modelo de Porto Alegre91.
Los dos objetivos políticos de los presupuestos participativos en Europa son: (1) mejorar
la legitimación del sistema político y (2) mejorar la cultura cívica y “democratizar la democra-
cia”. Los desafíos a resolver para perfeccionar esta herramienta se relacionan con la eficiencia,
la participación, la instrumentación, la deliberación y la democracia92.
Encontramos casos de presupuesto participativo como iniciativas, a escala local y muni-
cipal, en las ciudades de Buenos Aires, Rosario, San Isidro en nuestro país, y en México, Perú,
Uruguay, Colombia, Ecuador, Guatemala, El Salvador; desde el año 2002, en Chile. Entre los
presupuestos participativos promovidos desde el nivel central mediante leyes nacionales, figuran
como ejemplo Guatemala, Nicaragua y Perú93, siendo la experiencia brasileña la más extendida.
Según Schick, el caso del Presupuesto Participativo es una herramienta apta cuando se
convoca a la sociedad civil y es oportuno para intervenir con algún impacto real en los ámbitos
locales. Si la intervención es tardía, se desvirtúa la participación y se consolida el proceso au-
toritario que induce a pasividad y cumplimiento de la ciudadanía94. Según otros autores, en
América Latina cuando falla o no se generaliza esta herramienta, se debe, en parte, a que in-
tendentes reacios, baja capacidad fiscal y administrativa de los gobiernos municipales y socie-
dades civiles fragmentadas y conflictivas obstaculizan la participación ciudadana.
Presupuestación para servicios, coincidente con presupuesto para resultados

El presupuesto nacional actual se concentra en insumos y productos. Pocas entidades se
enfocan en los servicios, asignando recursos sobre la base de las áreas y las actividades claves
(la misión) que llevan a cabo, y en lo que gastan sus fondos. Adicionalmente, requieren articu-
larse con los programas presupuestarios centrales que cuentan con los créditos autorizados. Fa-
vorecen la reunión de los ciudadanos con el gobierno para mejorar los servicios públicos desde
una dimensión cualitativa95 y beneficiar la gobernabilidad en general.
91 Frecuentes en Alemania, Inglaterra y España (Dienel [1997], Sánchez [2000]). “Las experiencias de presupuesto
participativo se extienden poco antes de 2000 en Europa, primero en ciudades pequeñas (una decena en Francia
entre ellas Saint-Denis, Bobigny y Morsang-sur-Orge de París, Poitou-Charentes, Grenoble, Pont-de-Claix, Poi-
tiers),15 en Alemania, la red llamada ‘Ciudades del futuro’ de Badén-Würtenberg, Hamm, Berlín Lichtenberg
y Berlín Marzalm, una en Bélgica, entre 10 y 20 en Italia incluyendo Roma y Venecia, una decena en España,
como Rubí, San Feliu de Llobregat de Barcelona, Albacete y Jerez de la Frontera, Córdoba, Sevilla, 2 en Por-
tugal, una en Inglaterra, Salford”. Sintomer, Yves (2005), “Los presupuestos participativos en Europa: retos y
desafíos”, Revista del CLAD Reforma y Democracia.
92 En Brasil se utiliza como instrumento que incluye a las clases populares con un método privilegiado para per-
mitir una inversión de las prioridades a favor de los pobres, en cambio, en Europa intervienen actores de clase
media y media alta. Las fundaciones y las ONG juegan también un papel importante en la difusión de su uso,
en la elaboración metodológica y en el asesoramiento técnico del proceso.
93 Montecinos, Egon (2009), “El Presupuesto Participativo en América Latina. ¿Complemento o subordinación
a la democracia representativa?”, Revista del CLAD Reforma y Democracia Nº 44. Caracas, junio.
95 Se exponen los volúmenes de servicios provistos de acuerdo con las asignaciones presupuestarias actuales y los
cambios que ocurrirían si se aumentaran o redujeran las asignaciones, por ejemplo, construcción de escuelas,
aumento de aulas y su funcionamiento; extensión de redes cloacales y de desagües pluviales, actuales y poten-
ciales, por municipio, barrio, ciudad; acceso proyectado a red de gas y a líneas de transporte en asentamientos
urbanos que carecen de ellos.
– 369 –
7.3. Los mecanismos participativos de la gobernanza: los partenariados públicos

con organizaciones de la sociedad civil y con empresas del sector privado
Un mero partenariado o asociación entre sector público y privado puede constituir gober-
nanza pero no será democrático sino en la medida en que los intereses sociales tengan oportu-
nidad efectiva para organizarse, informarse y participar en la interacción decisional. La gober-
nanza no es, pues, solo ni lobby ni participación96.
En la ley 25917 están previstas modalidades de entes y de formas societarias con diferente
participación estatal. Según ello, las iniciativas y emprendimientos que se financien total o par-
cialmente con fondos de los fideicomisos públicos, transferencias y subsidios nacionales deben
contar con información por Internet disponible para el ciudadano, de su ejecución física y fi-
nanciera actualizada.
En la Argentina, las experiencias de captura del decisor por los agentes económicos pre-
sentes en el sector o por grupos corporativos, así como la falta de fragmentación e independen-
cia entre las agencias reguladoras y el ámbito de decisión política o económica sectorial, la au-
sencia de competencia sectorial, ejemplifican la debilidad del poder ciudadano, del control
social, político y legal en esta materia97. Se mencionan los casos recientes de: grupo Eskenazi-
Petersen-Repsol-YPF; Grupo Cirigliano con la concesión ferroviaria de TBA; de Marsans-Ae-
rolíneas Argentinas-sindicatos del sector y la Secretaría de Transporte; de Telecom y Telefónica;
el acceso a contratos municipales de recolección de residuos urbanos de la empresa Covelia.
Indicador notorio es también el desuso de las audiencias públicas sobre la calidad de los servi-
cios, sobre costos y tarifas antes de 2003, casi “neutralizadas” luego por la percepción de sub-
sidios.
7.4. La accountability: ¿quiénes son responsables de los resultados de su

gestión? ¿Ante quiénes? ¿Qué se informa, cómo, cuándo?
El Consejo Científico del CLAD ha definido que “la responsabilización es una expresión
que intenta traducir la noción inglesa de accountability, la cual no tiene un equivalente directo
en los idiomas latinos. Sin embargo, al emplear este término se otorga el sentido de la accoun-
tability para referir tanto al deber de la Administración Pública de rendir cuentas ante la sociedad
como al derecho de los ciudadanos de controlar la acción de los gobiernos”.
¿Cómo adviene esa responsabilización? Se asume que existen dos formas clásicas: el con-
trol de procedimientos y el control parlamentario; así como tres formas modernas: el control
por resultados, el control por competencia administrada y el control social.
El concepto de accountability hace referencia a la capacidad institucional para que las auto-
ridades políticas y los funcionarios públicos rindan cuentas de sus conductas, lo que implica que
deben fundamentar la base jurídica que justifica sus actos de gobierno (Sánchez Albavera [2003]).
La cuestión central del accountability es cómo regular y reducir la brecha entre represen-
tantes y representados, preservando claras las diferencias entre las autoridades políticas, la ciu-
96 Dellasanta, A. y coautor, “Fiducia pública, flexibilidad presupuestaria y calidad regulatoria”, AAEAP 2007 y
2010; Fundación Unión 2009; FCE 2009.
97 Frers, Luciana Díaz; Alfieri, Ana Claudia; Lajer Barón, Andrés; Casadei, Estefanía (2011), “Informe de moni-
toreo de Presupuesto 2012. Los números lucen bien, el problema está en la letra chica”, Evaluación Programa
de Política Fiscal, CIPPEC.
– 370 –
dadanía y las organizaciones de la sociedad civil. Esto es crucial respecto del concepto de re-
presentación política en los sistemas democráticos.
Para que la rendición de cuentas funcione debe estar muy claro qué se puede y debe con-
trolar; quién controla o debe controlar; cómo controlar, qué misiones y funciones o temas se
pueden controlar y por cuánto tiempo98.
Las modalidades pueden clasificarse en99:
I. Accountability legal
Comprende que la Constitución establece las atribuciones de los poderes públicos en com-
petencias específicas; el gobierno es responsable (accountable) de que sus acciones no violen la
ley; las conductas y decisiones de las autoridades políticas (elegidos) y de los funcionarios pú-
blicos (designados) están delimitadas por leyes y el marco jurídico define y precisa las conductas
y procedimientos que son compatibles.
II. Accountability político

Alude a que las leyes limitan la arbitrariedad del poder del Estado, y le otorgan atribuciones
para imponer la ley; la capacidad de los electores para hacer que las políticas y decisiones gu-
bernamentales correspondan a sus intereses; el concepto se relaciona con la naturaleza y las
formas de representación política; se institucionaliza a través de las elecciones y el pleno ejer-
cicio del sufragio universal.
III. Accountability administrativa

Se regula la discrecionalidad de las autoridades políticas y de los funcionarios, estable-
ciéndose la distinción entre las atribuciones que fijan las normas y la capacidad particular de
actuar y decidir; deben existir instituciones que aseguren el cumplimiento de las competencias,
de las atribuciones de quienes toman decisiones y de los procedimientos establecidos; implica
el ejercicio de la soberanía del pueblo en su triple condición de ciudadanos, contribuyentes y
consumidores; el gobierno es responsable de las conductas, acciones y decisiones de los actores
citados en el primer renglón, sujetos a sus facultades y al debido proceso.
IV. Accountability social

Incluye el papel de las organizaciones de la sociedad civil en el ejercicio del accountability;
el desempeño de los medios de comunicación social: ejercicio mediático del poder (descubri-
miento, denuncia y escándalo); otras formas alternativas de control que, si bien se insertan en la
institucionalidad jurídica, no han recibido el mandato de ejercer el control. Se trata de un control
de facto, basado en la movilización y en el impacto sobre la opinión pública electrónica.
98 Sánchez Albavera, F., “Planificación estratégica y gestión pública por objetivos”, www.eclac.cl/publicaciones
/xml/7/12097/sgp32.pdf.
99 Sánchez Albavera, F., se basa en Enrique Peruzzoti y Catalina Smulovitz [2002], Controlando la Política: ciudadanos
y medios en las nuevas democracias. Buenos Aires: Editorial Temas.
– 371 –
8. La rendición de cuentas de las instituciones financieras públicas

8.1. La legitimación a través de la rendición de cuentas y la transparencia
Todo sistema requiere un modelo de control. Este principio organizacional básico adquiere
relevancia cuando se trata del sistema de administración financiera que gestiona todos los re-
cursos públicos de una nación. Su abordaje, comprensión y análisis es tan importante como el
estudio mismo de la estructura constitutiva del sistema, con sus componentes y relaciones.
Adicionalmente, constituye un pilar básico de un sistema de gobierno democrático, por
cuanto el control de los recursos expresados en los distintos actos de gobierno otorga legitimidad
a la acción del Estado y somete su accionar al escrutinio permanente de la población. Así, la
transparencia es una regla básica de la democracia que permite el debido control de aquellos
en quienes la ciudadanía delegó la responsabilidad de administrar los bienes públicos.
La legitimación se funda en el consenso que la sociedad expresa respecto de la “voluntad”
y las “acciones” del Estado y los resultados que logra. Legitimidad que, en general, se genera
por vía de negociación y resolución de conflictos, y que se aplica a las necesidades que buscan
satisfacer total o parcialmente100. En efecto, la política presupuestaria se legitima con la apro-
bación periódica del presupuesto de gobierno, a través de sus representantes en el Congreso,
que ejercen la función legislativa, así como mediante otras formas participativas que señalare-
mos a continuación. Este acuerdo anual o plurianual culmina con la aprobación de la ejecución
del presupuesto por medio de la Cuenta de Inversión.
Este acto de evaluación de la gestión presupuestaria, al igual que otros actos, es menos
frecuente y apenas los difunden los medios de comunicación masiva en nuestro país.
8.2. Caracterización del sistema de control gubernamental

Entre los principios del control público pueden mencionarse los siguientes:
1) Independencia respecto de los controlados.
2) Imparcialidad: sujeción a normas y evidencias.
3) Neutralidad política.
4) Amparo de los administrados frente a la administración.
5) Principios de probidad administrativa: estimular el buen manejo del patrimonio pú-
blico.
6) El control no debe entorpecer la administración.
7) Publicidad.
8) Oportunidad.
Su cumplimiento conduce a una acción efectiva y calificada cuyo principal interés es el de
contribuir a mejorar el bienestar de los ciudadanos y posibilitarle al Estado elevar sus umbrales
de excelencia y calidad en la prestación y provisión de los bienes y servicios públicos.
Entre los distintos tipos de controles en un Estado democrático de derecho, tenemos los
siguientes:
100 La legitimidad significa que los que tienen poder de decisión para cambiar las políticas durante su instrumen-
tación deben participar en la decisión original y estar de acuerdo con ella.
– 372 –
1 INTRAÓRGANO
2 INTERÓRGANO
Entre el Parlamento y el gobierno.
De los tribunales frente al gobierno y al Parlamento.
Del electorado frente al gobierno y al Parlamento.
3 INFORMALES
Periodismo.
4 DE LA OPOSICIÓN
Existencia de uno o más partidos de oposición.
Los mismos configuran los posibles arreglos institucionales que pueden presentarse y co-
existir en un país, con independencia del tipo de control que se practique y los modelos de con-
trol que se posean.
Ahora bien, en términos de clase o tipo de control, la moderna teoría financiera identifica
los siguientes:
1 Previo
2 Concomitante
3 Posterior
1 De alcance objetivo
2 De alcance subjetivo
1 Interno
2 Externo
El interés por el control de los resultados prevalece respecto del control concomitante o
previo.
Finalmente, el modelo institucional que cada sociedad escoja para asumir la función del
control podrá ser realizado a través de:
1 Tribunales o Cortes de Cuentas
2 Contraloría General o Auditoría General
3 Consejos de Auditoría
4 Sistemas combinados
En la República Argentina, el sistema de control gubernamental es dual, integrado e inte-
gral, con un órgano rector del sistema de control interno –a cargo de la Sindicatura General de
la Nación– y un órgano de control externo a cargo de la Auditoría General de la Nación –AGN–.
En cuanto a la acción del control, al considerar el proceso de “rendición de cuentas” como el
mecanismo por medio del cual, quien se haya hecho cargo de algún asunto debe hacerse res-
ponsable e informar ante quien tenga derecho a exigirlo; debe tenerse en cuenta, a priori, que
la forma de organizar el trabajo condiciona su proceso de control. Así, mientras en la “rendición
de cuentas por resultados” el criterio principal para la asignación de la responsabilidad, sobre
lo que se exige y presenta información, es en función de los “productos”, en la “rendición de
cuentas por procesos”, en cambio, el objeto principal sobre el que se informa es la medida en
– 373 –
que se ha logrado producir disponibilidad de capacidad de producción, es decir, el valor poten-

cial (Hintze, [2003]). De modo que cada modalidad de gestión requiere mecanismos de rendi-
ción de cuentas que sean acordes con la naturaleza, matriz institucional y forma de organizar
la gestión.
Así, el control se centra en aspectos más culturales y de ambiente y menos en aspectos
técnicos e internos de la organización. Esta perspectiva supone necesariamente considerar e in-
volucrar a los funcionarios de hacienda, evaluadores, responsables de las jurisdicciones y a or-
ganizaciones de la sociedad civil vinculadas con las reparticiones. De manera que no puede in-
dependizarse el tipo de control y su objeto. En la actualidad, la revalorización del control social
de los resultados cobra preponderancia, a la luz de las necesidades y demandas crecientes de
los ciudadanos. Instituciones y organismos de control deben facilitar este proceso de rendición
“social” de cuentas que no es otra cosa que la legitimación del sistema democrático mismo.
8.3. La rendición de las cuentas públicas en la República Argentina

El proceso presupuestario culmina cuando el Congreso aprueba o rechaza la Cuenta de
Inversión, documento que expresa cómo se ejecutó el presupuesto y qué desvíos ocurrieron res-
pecto de las previsiones realizadas. Además, trae información sobre el estado patrimonial y so-
bre el cumplimiento de las metas programáticas y, en algunos de ellos, el alcance de determi-
nadas metas físicas.
La Ley de Administración Financiera establece los contenidos mínimos de la Cuenta:
– Los estados de ejecución del presupuesto de la administración nacional a la fecha de
cierre del ejercicio.
– Los estados que muestren los movimientos y situación del Tesoro de la administración
central.
– El estado actualizado de la deuda pública interna, externa, directa e indirecta.
– Los estados contables-financieros de la administración central.
– Un informe que presente la gestión financiera consolidada del sector público durante el
ejercicio y muestre los respectivos resultados operativos económicos y financieros.
La cuenta contendrá además, comentarios sobre:
a) El grado de cumplimiento de los objetivos y metas provistos en el presupuesto.
b) El comportamiento de los costos y de los indicadores de eficiencia de la producción pública.
c) La gestión financiera del sector público nacional.
El presupuesto parte de suponer hechos antes de que estos ocurran. La llamada Cuenta
de Inversión es la narración de cómo ocurrieron estos hechos. Se trata de un proceso que en el
juego de la división de poderes, le asigna al Parlamento la responsabilidad de aprobar el presu-
puesto mediante la sanción de una ley, y requiere una norma de igual jerarquía para aprobar o
rechazar la forma en que este se ejecutó.
En cuanto a la delegación de facultades que permiten al Jefe de Gabinete introducir todo
tipo de modificaciones al presupuesto aprobado por el Parlamento, la presentación de esta cuen-
ta debería cobrar relieve especial, porque es a través de ella que los representantes del pueblo y
– 374 –
los representantes de las provincias pueden tomar debido conocimiento de cómo fue la recau-
dación efectiva y los gastos en los que se incurrió durante el ejercicio.
No obstante lo dicho, nuestro país no ha tenido la mejor tradición en materia de rendición
de cuentas. Desde la organización nacional, lo normal ha sido el envío tardío de las cuentas
cuando no su omisión, así como tampoco fue muy diligente el
Congreso para tratarlas en el tiempo adecuado.
Una reseña de la historia de las cuentas es elocuente del poco interés que se les dispensó,
con independencia del gobierno de turno. La primera Cuenta de Inversión que trata el Con-
greso es la del año 1864; la de 1865 no fue remitida al Congreso, la del año 1866 fue apro-
bada en 1870, y desde 1867 hasta 1877 no se enviaron las respectivas cuentas. Las rendicio-
nes desde 1878 hasta 1884 inclusive fueron aprobadas en 1900, las correspondientes a los
años 1885 a 1900 fueron aprobadas en 1907, desde 1901 hasta 1904 el Poder Ejecutivo no
envió las cuentas, las del 1905 a 1911 solo las aprobó el Senado de la Nación, la de 1912
nunca fue informada, la de 1913 solo fue aprobada por el Senado, la de 1914 fue devuelta
al Poder Ejecutivo. Desde 1915 a 1920 solo fueron aprobadas por el Senado. A su vez la de
1921 se informó y, desde 1921 hasta 1924, otra vez las aprobó únicamente el Senado.
Diecisiete de estas cuentas fueron finalmente aprobadas en 1941. Desde 1925 a 1943, la
aprobación fue automática. La de 1944 fue aprobada en 1949, las de 1945 y 1946 fueron
aprobadas en 1950. A las de 1947, 1948, 1949 y 1950 se las aprobó en 1951. La cuenta de
1951 fue aprobada en 1953; en 1954, la de 1952; a su vez, la de 1953 en 1958. Las de 1954
y 1955 solo fueron aprobadas por el Senado de la Nación, la de 1956 en 1961. Desde 1957
a 1962, lo que se hizo fue una aprobación ficta. Las de 1963, 1964 y 1965 quedaron apro-
badas en 1974.
Desde 1966 hasta 1972 se suspendió el tratamiento, siendo rechazadas en 1986. Las de 1973
a 1975 fueron aprobadas en 1986 y, paralelamente, se rechazaron las correspondientes a la
dictadura militar, es decir, de 1976 a 1983. El atraso promedio de la aprobación de las cuen-
tas que van desde 1984 hasta 1993 fue de cinco años.
Desde la sanción de la Ley de Administración Financiera, el Senado aprobó las cuentas de
los años 1994, 1995 y 1996, pero los Diputados nunca las trataron. Las cuentas correspon-
dientes a los años 1997 y 1998 recibieron aprobación de ambas Cámaras y, en diciembre de
2007, se aprobaron las correspondientes a los años 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004.
9. Reflexiones finales
El crecimiento del sector público en términos de escala y diversidad de bienes que presta,
el avance espectacular de las tecnologías de información y las mayores demandas de eficiencia
en la administración del gasto han conducido a una auténtica modificación en las prácticas ad-
ministrativas en la Administración Pública nacional.
En la Argentina, dichos cambios se iniciaron en 1992 con la sanción de la ley 24156 de
Administración Financiera del Estado. Replanteó el accionar de la administración, exteriori-
zando el propósito de cambiar la concepción normativista a una lógica relacional, pasando de
un proceso preocupado por los medios a un proceso preocupado por los “fines” y enfatizando
la consecución de los resultados.
– 375 –
Desde esta perspectiva, y a la luz de las transformaciones vividas, las políticas públicas
transitan entre la planificación y el control para luego ser evaluadas a través de sus resultados.
Dicho proceso se describe como un esquema circular de retroalimentación en donde se plani-
fica, ejecuta, controla y evalúa, para luego ratificar o rectificar el rumbo trazado en pos de que
se logre mayor eficiencia y eficacia en la prestación de servicios a la ciudadanía.
La formulación, ejecución y evaluación de políticas tiene su formalización en el presupuesto
estatal. Mediante la presentación de la información en forma clara, pueden encontrarse medios
para corroborar si lo planificado o programado fue realizado, encontrando desvíos y determinan-
do sus causas. En este sentido, el presupuesto por programas viabiliza la idea primera del ciclo de
políticas mostrando una proyección de acciones a realizar, su ejecución y su posterior evaluación
para, con esta última, encontrar los desvíos entre lo planificado y realizado.
Si bien los cambios paradigmáticos acaecidos a partir de la reingeniería administrativa y
financiera iniciada en 1992 se encuentran aún inconclusos, la importancia de las transforma-
ciones producidas impiden una vuelta atrás.
Además, la evolución del escenario internacional desde fines del siglo XX y en el curso
del presente, expone contradicciones fuertes desde el sostén del auge de la economía global
hasta el de su depresión, desde récords de intercambio hasta su impacto en la suficiencia ener-
gética, en el abastecimiento y precios de los alimentos, así como en la sustentabilidad ambiental,
desde concentración de la riqueza hasta niveles de exclusión social. Todo ello requiere estabi-
lizar las condiciones financieras y reducir la exposición a riesgos y shocks, la mejora del go-
bierno público y la capacidad administrativa general en el servicio público. En un contexto co-
mo el actual, nuestro país –como otros de Latinoamérica– es vulnerable a la fuga de capitales,
tiene tasas elevadas de disparidad económica y baja movilización de ingresos fiscales y tribu-
tarios. Los disturbios cíclicos que caracterizan la volatilidad económica –hoy también severa
en los países desarrollados– y los shocks cuando se alteran las tasas de intercambio o de inte-
reses, o de una caída en los precios de los productos pueden “descarrilar al gobierno de la po-
lítica presupuestaria prometida”. Con frecuencia, este clima de desorganización y la urgencia
de incrementar la producción económica afectan la preparación y la gestión presupuestaria.
Más que nunca el presupuesto, además de ser un medio para asignar recursos financieros
a los programas y organismos/agencias estatales, debe ser un instrumento clave para la pro-
moción del desarrollo económico, social y de la creación de legitimidad política. Es un requisito
hacer que el gobierno en cada uno de sus niveles, nacional, provincial y local y sus presupuestos
sean más sensibles a la voluntad democrática.
Para ello, es crítico fortalecer la capacidad de los legisladores que representan la voluntad
ciudadana para interpretar y evaluar el manejo financiero gubernamental, las prácticas de presu-
puesto y de sus efectos futuros, a la hora de avalar “los diálogos consigo mismo”, que son los pro-
yectos de ley de recursos y de gastos (en su lenguaje particular, que expresa en formularios, reglas,
papeles, clasificaciones y comportamientos poco flexibles). ¿Para qué? Para hacer que quienes
construyen y manejan los datos con la rigidez cultural de generaciones de experiencia en el proceso
presupuestario, formulen el plan financiero del gobierno, menos incremental y más estratégico,
ligado con la planificación u a otros medios de definir los objetivos y las prioridades, y sensibles
–unos y otros, diputados, senadores y gestores públicos– a la participación ciudadana.
De esto se trata cuando se apela a la gobernabilidad democrática y a la gobernanza: “Los
ciudadanos no estamos satisfechos con votar cada cuatro años. Queremos tener la oportunidad
de decir algo en el diseño de las políticas que nos afectarán. Queremos colaborar con el gobierno
en el diseño de nuestro futuro”, afirma Bourgon (1999).
– 376 –
Es más arduo el trabajo de persistir en enseñar el deber a toda la sociedad civil para ejercer
el derecho a la información de la gestión financiera gubernamental. Es también más trascen-
dente aprender el derecho de ejercer y construir ciudadanía. Para demandar transparencia, co-
rregir trayectorias de indisciplina fiscal, de percepción de corrupción, importa valorar y asumir
el control social de nuestros representantes y exigir que los gobernantes den cuenta de sus ac-
tuaciones, en nombre del bienestar general. La institucionalidad es creación y se consolida con
el conjunto de todos y de nuestras conductas responsables, no delegando sino ejerciendo el po-
der que a cada uno corresponde.
Los avances podrán ser evaluados como rápidos o más lentos, pero su dirección seguirá
apuntando a consolidar una nueva cultura organizacional, basada en los resultados más que
en los procesos.
Sin embargo, se encuentran pendientes de consecución diversos elementos que contribui-
rán a lograrlo, tales como: mención de cuentas basado en resultados, centros de costos por pro-
gramas, inventario de activos públicos, presupuesto participativo, expediente electrónico, firma
digital, acceso a la información pública, etc.
En definitiva, restan múltiples transformaciones institucionales y transversales que aguardan
su momento para plasmarse y culminar, así, el proceso iniciado hace veinte años cuando el Con-
greso Nacional sancionó la actual Ley de Administración Financiera y Organismos de Control.
10. Palabras clave

Finanzas públicas - fallas de mercado - política fiscal - necesidades públicas - servicios pú-
blicos - gasto público - ingresos públicos - presupuesto público - nueva gestión pública - institu-
cionalidad/instituciones - política presupuestaria - gestión presupuestaria - flexibilidad presu-
puestaria - transparencia - legitimidad - participación - presupuesto participativo -
responsabilidad – resultados - rendición de cuenta - Cuenta de Inversión
11. Resumen
A partir de considerar al Estado como una organización humana cuya función principal
–no única– es la de satisfacer necesidades públicas, se introducen las nociones básicas del pro-
ceso de provisión de los bienes y servicios públicos necesarios para su satisfacción, es decir, la
administración financiera estatal. A posteriori, se explicita la institucionalidad de las finanzas
públicas de la Argentina a través de la jerarquía de normas jurídicas que las fundamentan (con-
tienen) en relación con los cambios del rol del Estado, a partir del dictado de la primera Cons-
titución Nacional de 1853 hasta la actualidad. Luego, se distingue el peso de las funciones (tec-
nologías) de administración financiera que caracteriza el modelo de gestión de cada una de las
cuatro etapas de funcionamiento estatal.
El capítulo, una vez que presenta el marco conceptual y normativo básico, expone y des-
cribe el sistema presupuestario, destacando las modernas concepciones que plantean la necesi-
dad de su flexibilidad y orientación hacia resultados medibles. A continuación, se refuerza la
importancia del control del uso de los fondos públicos a través de la participación ciudadana,
y la rendición de cuentas de quienes los manejan. Se reafirma que tal proceso se legitima sola-
mente si los resultados muestran solución de los problemas públicos entendidos como parte
– 377 –
del bienestar general y con estándares de calidad. Finalmente, se completa con la noción del
control gubernamental del sistema presupuestario, a partir de considerar el caso argentino de
la Cuenta de Inversión.
12. Preguntas de comprensión de texto

1. ¿Qué son las necesidades públicas, cómo se satisfacen y quiénes las determinan?
2. ¿Qué características tienen los bienes públicos y cómo se los puede clasificar?
3. ¿Cuántos son y cómo explicaría las justificaciones que se conocen para argumentar la
intervención del Estado en la economía?
4. ¿Qué se entiende por presupuesto estatal, recurso y gasto público?
5. ¿Qué implica el proceso presupuestario? ¿Cómo lo vincularía con la técnica de presu-
puesto por programa?
6. ¿Qué conceptos de la administración financiera son institucionalizados en la Consti-
tución Nacional argentina actual?
7. ¿Podría distinguir y enunciar tres facultades legislativas básicas y tres del Poder Ejecu-
tivo relativas a las Finanzas Públicas?
8. ¿Por qué es importante para la sociedad legitimar el manejo presupuestario del Estado?
9. Mencione tres herramientas o tecnologías de gestión que requieren flexibilizar el pre-
supuesto y explique sus ventajas. ¿La evaluación o el control obstaculizan la flexibili-
zación presupuestaria?
10. ¿Qué prácticas presupuestarias distorsionan su legitimidad? Elija tres y reflexione sobre
ellas y sus efectos. Asigne, a su criterio, el orden de importancia y fundamente.
11. ¿Por qué es importante que la Administración Pública rinda cuentas?
12. ¿Qué sitios de Internet correspondientes a organismos de gobierno (nacionales, pro-
vinciales o municipales) seleccionaría? Enúncielos.
13. ¿Qué función cumple el control en el sistema presupuestario?
14. ¿Qué características posee el sistema de control gubernamental en la República Ar-
gentina?
15. ¿Qué es la Cuenta de Inversión?
13. Anexo
– 378 –
Institucionalidad constitucional de la administración financiera pública en la evolución del Estado argentino
Constitución 1853 Constitución 1949 Constitución 1994

Preámbulo Preámbulo Preámbulo
…con el objeto de constituir la unión nacional, afian- Que el bienestar general se alcance por medio de la …con el objeto de constituir la unión nacional, afian-
zar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la justicia social... y la cultura nacional… “determina el zar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la
defensa común, promover el bienestar general, y ase- concepto de libertad económica interior y exterior, defensa común, promover el bienestar general, y ase-
gurar los beneficios de la libertad, para nosotros, para socialmente justa y políticamente soberana”. gurar los beneficios de la libertad, para nosotros, para
nuestra posteridad y para todos los hombres del mun- nuestra posteridad y para todos los hombres del mun-
do que quieran habitar en el suelo argentino: invocan- do que quieran habitar en el suelo argentino: invocan-
do la protección de Dios, fuente de toda razón y jus- do la protección de Dios, fuente de toda razón y jus-
ticia: ordenamos, decretamos y establecemos esta ticia: ordenamos, decretamos y establecemos esta
Constitución para la Nación Argentina. Constitución para la Nación Argentina.
Primera Parte Primera Parte Primera Parte

Capítulo Único. Declaraciones, derechos y garantías
Capítulo I. Forma de gobierno y declaraciones políticas
– 379 –
(artículos 1 al 35)
Forma de Gobierno (art. 1°) Forma de Gobierno (art. 1°) Forma de Gobierno (art. 1°)
Republicana, representativa y federal. Republicana, representativa y federal. Republicana, representativa y federal.
Recursos y gastos (art. 4°) Recursos y gastos (art. 4°) Recursos y gastos (art. 4°)
Provee a los gastos con los fondos del Tesoro Nacio- Provee a los gastos con los fondos del Tesoro Nacio- El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación
nal, formado del producto de los derechos de impor- nal, formado del producto de los derechos de impor- con los fondos del Tesoro Nacional, formado del pro-
tación y exportación, de la venta o locación de tierras tación y exportación, de la propia actividad económica ducto de derechos de importación y exportación; del
de propiedad de la Nación, de la renta de correos, de que realice, servicios que preste y enajenación o locación de de la venta o locación de tierras de propiedad nacio-
las demás contribuciones que equitativa y proporcio- bienes de dominio del Estado Nacional; de las demás con- nal, de la renta de Correos, de las demás contribucio-
nalmente imponga a la población el Congreso, y de tribuciones que equitativa y proporcionalmente imponga a nes que equitativa y proporcionalmente a la pobla-
los empréstitos y operaciones de crédito público que la población el Congreso, y de los empréstitos y operaciones ción imponga el Congreso General, y de los
decrete el mismo Congreso para urgencias de la Na- de crédito que sancione el mismo Congreso para urgencias empréstitos y operaciones de crédito que decrete el
ción o para empresas de utilidad nacional. de la Nación o para empresas de utilidad pública. mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para
empresas de utilidad nacional.
Constituciones provinciales (art. 5°) Constituciones provinciales (art. 5°) Constituciones provinciales (art. 5°)
Dictar para sí una constitución de acuerdo con los Dictar para una constitución de acuerdo con los prin- Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo
principios de la nacional, con el mismo sistema de cipios de la Constitución Nacional, con el mismo sis- el sistema representativo republicano, de acuerdo con
gobierno, asegurando su administración de justicia, tema de gobierno, asegurando su administración de los principios, declaraciones y garantías de la Cons-
su régimen municipal y su educación primaria. Con justicia, su régimen municipal y su educación prima- titución Nacional; y que asegure su administración
ello el gobierno le garantiza el ejercicio de sus insti- de justicia, su régimen municipal, y la educación pri-
ria, y la cooperación requerida por el gobierno federal
tuciones. a fin de hacer cumplir esta CN y las leyes de la Na- maria. Bajo estas condiciones, el Gobierno federal,
ción que en su consecuencia se dicten. garantiza a cada provincia el goce y ejercicio de sus
Con ello el gobierno le garantiza el ejercicio de sus instituciones.
instituciones.
Aduanas nacionales (art. 9°) Aduanas nacionales (art. 9°) Aduanas nacionales (art. 9°)
En todo el territorio de la Nación no habrá más adua- No se modifica. En todo el territorio de la Nación no habrá más adua-
nas que las nacionales, en las cuales regirán las tarifas nas que las nacionales, en las cuales regirán las tarifas
que apruebe el Congreso. que sancione el Congreso.
Circulación de bienes por aduanas (art. 10) Circulación de bienes por aduanas (art. 10) Circulación de bienes por aduanas (art. 10)
– 380 –
En el interior de la República es libre de derechos la No se modifica. En el interior de la República es libre de derechos la
circulación de los efectos de producción o fabricación circulación de los efectos de producción o fabricación
nacional, así como la de los géneros y mercancías de nacional, así como la de los géneros y mercancías de
todas clases, despachadas en las aduanas exteriores. todas clases, despachadas en las aduanas exteriores.
Garantías y derechos reconocidos (art. 14) Garantías y derechos reconocidos (art. 14) Garantías y derechos reconocidos (art. 14)
Todos los habitantes de la Nación gozan de los mis- Todos los habitantes de la Nación gozan de los mis- Todos los habitantes de la Nación gozan de los si-
mos derechos conforme las leyes que reglamentan su mos derechos conforme las leyes que reglamentan su guientes derechos conforme a las leyes que reglamen-
ejercicio, a saber; de trabajar y ejercer toda industria ejercicio, a saber; de trabajar y ejercer toda industria ten su ejercicio; a saber: De trabajar y ejercer toda in-
lícita; de navegar y comerciar; de peticionar a las au- útil y lícita; de navegar y comerciar; de peticionar a dustria lícita; de navegar y comerciar; de peticionar a
toridades; de reunirse; de entrar, permanecer… . las autoridades; de reunirse; de entrar. las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y sa-
lir del territorio argentino; de publicar sus ideas por
la prensa sin censura previa; de usar y disponer de su
propiedad; de asociarse con fines útiles; de profesar
libremente su culto; de enseñar y aprender.
Artículo 14 bis. El trabajo en sus diversas formas
gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán
al trabajador: condiciones dignas y equitativas de la-
bor; jornada limitada; descanso y vacaciones pagados;
retribución justa; salario mínimo vital móvil; igual re-
muneración por igual tarea; participación en las
ganancias de las empresas, con control de la produc-
ción y colaboración en la dirección; protección contra
el despido arbitrario; estabilidad del empleado público;
organización sindical libre y democrática reconocida
por la simple inscripción en un registro especial.
Queda garantizado a los gremios: concertar conve-

nios colectivos de trabajo; recurrir a la conciliación y
al arbitraje; el derecho de huelga. Los representantes
gremiales gozarán de las garantías necesarias para el
cumplimiento de su gestión sindical y las relaciona-
das con la estabilidad de su empleo.
El Estado otorgará los beneficios de la seguridad so-
– 381 –
cial, que tendrá carácter de integral e irrenunciable.
En especial, la ley establecerá: el seguro social obli-
gatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o
provinciales con autonomía financiera y económica,
administradas por los interesados con participación

del Estado, sin que pueda existir superposición de
aportes; jubilaciones y pensiones móviles; la protec-
ción integral de la familia; la defensa del bien de fa-
milia; la compensación económica familiar y el acce-
so a una vivienda digna.
Derechos no enumerados (art. 16) (art. 28) (art. 16)
La Nación no admite prerrogativas de sangre ni de La Nación no admite diferencias raciales, prerrogati- La Nación Argentina no admite prerrogativas de san-
nacimiento; no hay en ella fueros personales ni títulos vas de sangre ni de nacimiento; no hay en ella fueros gre, ni de nacimiento: No hay en ella fueros persona-
de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la personales ni títulos de nobleza. Todos sus habitantes les ni títulos de nobleza. Todos sus habitantes son
ley, y admisibles en los empleos sin otra condición son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin
que la idoneidad. La igualdad es la base de los im- sin otra condición que la idoneidad. La equidad y otra condición que la idoneidad. La igualdad es la
puestos y de las cargas públicas. proporcionalidad son la base de los impuestos y de base de los impuestos y de las cargas públicas.
las cargas públicas.
Inviolabilidad de derechos privados (art. 17) (art. 38) Inviolabilidad de derechos privados (art. 17)
La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la La propiedad privada tiene una función social y, en La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la
Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de consecuencia, estará sometida a las obligaciones que Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de
sentencia fundada en ley. La expropiación por causa establezca la ley con fines de bien común. Incumbe sentencia fundada en ley. La expropiación por causa
de utilidad pública, debe ser calificada ley y previa- al Estado fiscalizar la distribución y utilización del de utilidad pública, debe ser calificada por ley y pre-
mente indemnizada. Sólo el Congreso impone la ley. campo e intervenir con el objeto de desarrollar… viamente indemnizada. Sólo el Congreso impone las
contribuciones que se expresan en el art. 4°. Ningún
Todo autor o inventor es propietario exclusivo de su
servicio personal es exigible, sino en virtud de ley o de
obra, invento o descubrimiento, por el término que le
sentencia fundada en ley. Todo autor o inventor es pro-
acuerde la ley. La confiscación de bienes queda bo- pietario exclusivo de su obra, invento o descubrimien-
rrada para siempre del Código Penal argentino. Nin- to, por el término que le acuerde la ley. La confiscación
gún cuerpo armado puede hacer requisiciones… de bienes queda borrada para siempre del Código Pe-
nal argentino. Ningún cuerpo armado puede hacer re-
quisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie.
Derechos de los extranjeros (art. 20) Derechos de los extranjeros (art. 20)
Los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano; pueden ejercer
Los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de
su industria, comercio y profesión; poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos; navegar los ríos y costas;
todos los derechos civiles del ciudadano; pueden ejer-
– 382 –
ejercer libremente su culto; testar y casarse conforme a las leyes. No están obligados a admitir la ciudadanía,
cer su industria, comercio y profesión; poseer bienes
ni a pagar contribuciones forzosas extraordinarias. raíces, comprarlos y enajenarlos; navegar los ríos y
Obtienen nacionalización residiendo dos años continuos en la Nación; pero la autoridad puede acortar este costas; ejercer libremente su culto; testar y casarse
término a favor del que lo solicite, alegando y probando servicios a la República. conforme a las leyes. No están obligados a admitir
la ciudadanía, ni pagar contribuciones forzosas ex-

traordinarias. Obtienen nacionalización residiendo
dos años continuos en la Nación; pero la autoridad
puede acortar este término a favor del que lo solicite,
alegando y probando servicios a la República.
Delegación del poder del pueblo (art. 22) Delegación del poder del pueblo (art. 22)
El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Cons- El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de
titución. Toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a sus representantes y autoridades creadas por esta
nombre de este, comete delito de sedición. Constitución. Toda fuerza armada o reunión de per-
sonas que se atribuya los derechos del pueblo y peti-
cione a nombre de este, comete delito de sedición.
Capítulo segundo. Nuevos derechos y garantías (art. 39)
Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para

presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputa-
dos. El Congreso deberá darles expreso tratamiento
dentro del término de doce meses. El Congreso, con
el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara, sancionará una ley re-
glamentaria que no podrá exigir más del tres por
ciento del padrón electoral nacional, dentro del cual
deberá contemplar una adecuada distribución terri-
torial para suscribir la iniciativa. No serán objeto
de iniciativa popular los proyectos referidos a refor-
ma constitucional, tratados internacionales, tribu-
tos, presupuesto y materia penal.
– 383 –
Segunda Parte. Autoridades de la Nación
Título Primero. Gobierno Federal. Sección Primera. Del

Poder Legislativo.
Capítulo Primero. De la Cámara de Diputados

Capítulo Primero. De la Cámara de Diputados (artículos 37 al 45)
(arts. 45 al 53)
Competencia exclusiva sobre contribuciones (art. 44) Competencia exclusiva sobre contribuciones (art. 52)
A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones y re- A la Cámara de Diputados corresponde exclusiva-
clutamiento de tropas. mente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones
y reclutamiento de tropas.
Capítulo Cuarto. Atribuciones del Congreso Capítulo Cuarto. Atribuciones del Congreso Capítulo Cuarto. Atribuciones del Congreso (art. 75)
(artículos 67 al 67) (artículos 68 al 68)
Corresponde al Congreso: Corresponde al Congreso: Corresponde al Congreso:
1º. Legislar sobre las aduanas exteriores y establecer 1º. Legislar sobre las aduanas exteriores y establecer 1º. Legislar en materia aduanera. Establecer los de-
los derechos de importación, los cuales así como las los derechos de importación y de exportación. rechos de importación y exportación, los cuales, así
avaluaciones sobre las que recaigan serán uniformes como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán
en toda la Nación; bien entendido que esta, así como uniformes en toda la Nación.
las demás contribuciones nacionales, podrán ser sa-
tisfechas en la moneda que fuese corriente en las pro-
vincias respectivas, por su justo equivalente. Estable-
cer igualmente los derechos de exportación.
2º. Imponer contribuciones directas por tiempo de- 2º. Imponer contribuciones directas por tiempo de- 2º. Imponer contribuciones indirectas como facul-
terminado y proporcionalmente iguales en todo el te- terminado y en todo el territorio de la Nación, siem- tad concurrente con las provincias. Imponer contri-
rritorio de la Nación, siempre que la defensa, seguri- pre que la defensa, seguridad común y bien general buciones directas, por tiempo determinado, propor-
dad común y bien general del Estado lo exijan. del Estado lo exijan. cionalmente iguales en todo el territorio de la
Nación, siempre que la defensa, seguridad común
y bien general del Estado lo exijan. Las contribu-
– 384 –
ciones previstas en este inciso, con excepción de la
parte o el total de las que tengan asignación especí-
fica, son coparticipables.
Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la

Nación y las provincias, instituirá regímenes de co-

participación de estas contribuciones, garantizando
la automaticidad en la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación, las provincias y la

ciudad de Buenos Aires y entre estas, se efectuará
en relación directa a las competencias, servicios y
funciones de cada una de ellas contemplando crite-
rios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria
y dará prioridad al logro de un grado equivalente de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportuni-
dades en todo el territorio nacional.
No habrá transferencia de competencias, servicios o
funciones sin la respectiva reasignación de recursos,
aprobada por ley del Congreso cuando correspondie-
re y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos
Aires en su caso.
Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el con-

trol y fiscalización de la ejecución de lo establecido en
este inciso, según lo determine la ley, la que deberá ase-
gurar la representación de todas las provincias y la ciu-
dad de Buenos Aires en su composición.
3º. Establecer y modificar asignaciones específicas

de recursos coparticipables, por tiempo determinado,
por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de
la totalidad de los miembros de cada Cámara.
3º. Contraer empréstitos de dinero sobre el crédito de 3º. Contraer empréstitos de dinero sobre el crédito de 4º. Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación.
la Nación. la Nación
– 385 –
4º. Disponer del uso y de la enajenación de las tierras 4º. Disponer del uso y de la enajenación de las tierras 5º. Disponer del uso y de la enajenación de las tie-
de propiedad nacional. de propiedad nacional. rras de propiedad nacional.
5º. Establecer y reglamentar un Banco nacional en la 5º. Establecer y reglamentar un Banco nacional en la 6º. Establecer y reglamentar un banco federal con
Capital y sus sucursales en las provincias, con facul- Capital y sus sucursales en las provincias, con facul- facultad de emitir moneda, así como otros bancos
tad de emitir billetes. tad de emitir billetes. nacionales.
6º. Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de 6º. Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de 7º. Arreglar el pago de la deuda interior y exterior
la Nación. la Nación. de la Nación.
7º. Fijar anualmente el presupuesto de gastos de ad- 7º. Fijar anualmente el presupuesto de gastos de ad- 8º. Fijar anualmente, conforme a las pautas estable-
ministración de la Nación, y aprobar o desechar la ministración de la Nación, y aprobar o desechar la cidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este artículo, el
Cuenta de Inversión. Cuenta de Inversión. presupuesto general de gastos y cálculo de recursos
de la Administración Nacional, en base al progra-
ma general de gobierno y al plan de inversiones pú-
blicas y aprobar o desechar la Cuenta de Inversión.
8º. Acordar subsidios del Tesoro Nacional a las pro- 8º. Acordar subsidios del Tesoro Nacional a las pro- 9º. Acordar subsidios del Tesoro Nacional a las pro-
vincias, cuyas rentas no alcancen, según sus presu- vincias, cuyas rentas no alcancen, según sus presu- vincias, cuyas rentas no alcancen, según sus presu-
puestos, a cubrir sus gastos ordinarios. puestos, a cubrir sus gastos ordinarios. puestos, a cubrir sus gastos ordinarios.
16. Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al 16. Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al 18. Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al
adelanto y bienestar de todas las provincias, y al pro- adelanto y bienestar de todas las provincias, y al pro- adelanto y bienestar de todas las provincias, y al pro-
greso de la ilustración, dictando planes de instrucción greso de la ilustración, dictando planes de instrucción greso de la ilustración, dictando planes de instrucción
general y universitaria, y promoviendo la industria, la general y universitaria, y promoviendo la industria, la general y universitaria, y promoviendo la industria, la
inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales
navegables, la colonización de tierras de propiedad na- navegables, la colonización de tierras de propiedad na- navegables, la colonización de tierras de propiedad na-
cional, la introducción y establecimiento de nuevas in- cional, la introducción y establecimiento de nuevas in- cional, la introducción y establecimiento de nuevas in-
dustrias, la importación de capitales extranjeros y la dustrias, la importación de capitales extranjeros y la dustrias, la importación de capitales extranjeros y la
exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras
de estos fines y por concesiones temporales de privile- de estos fines y por concesiones temporales de privile- de estos fines y por concesiones temporales de privile-
gios y recompensas de estímulo. gios y recompensas de estímulo. gios y recompensas de estímulo.
– 386 –
19. Proveer lo conducente al desarrollo humano, al
progreso económico con justicia social, a la produc-
tividad de la economía nacional, a la generación de

empleo, a la formación profesional de los trabajado-
res, a la defensa del valor de la moneda, a la investi-
gación y desarrollo científico y tecnológico, su difu-
sión y aprovechamiento. Proveer al crecimiento
armónico de la Nación y al poblamiento de su terri-
torio; promover políticas diferenciadas que tiendan a
equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias
y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cá-
mara de origen.
Sancionar leyes de organización y de base de la edu-
cación que consoliden la unidad nacional respetando
las particularidades provinciales y locales; que asegu-
ren la responsabilidad indelegable del Estado, la par-
ticipación de la familia y la sociedad, la promoción
de los valores democráticos y la igualdad de oportu-
nidades y posibilidades sin discriminación alguna; y
que garanticen los principios de gratuidad y equidad
de la educación pública estatal y la autonomía y au-
tarquía de las universidades nacionales. Dictar leyes
que protejan la identidad y pluralidad cultural, la li-
bre creación y circulación de las obras del autor; el
patrimonio artístico y los espacios culturales y audio-
visuales.
– 387 –
Capítulo Sexto. De la Auditoría General

de la Nación (art. 85)
Artículo 85. El control externo del sector público nacio-
nal en sus aspectos patrimoniales, económicos, financie-
ros y operativos, será una atribución propia del Poder Le-
gislativo.
El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre
el desempeño y situación general de la Administra-
ción Pública estarán sustentados en los dictámenes
de la Auditoría General de la Nación. Este organis-
mo de asistencia técnica del Congreso, con autono-
mía funcional, se integrará del modo que establezca
la ley que reglamenta su creación y funcionamiento,
que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los
miembros de cada Cámara. El presidente de organis-
mo será designado a propuesta del partido político de
oposición con mayor número de legisladores en el
Congreso. Tendrá a su cargo el control de legalidad,
gestión y auditoría de toda la actividad de la Admi-
nistración Pública centralizada y descentralizada,
cualquiera fuera su modalidad de organización, y las
demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá
necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo
de las cuentas de percepción e inversión de los fondos
– 388 –
públicos.
Sección Segunda. Capítulo Primero. De su naturaleza y duración (artículos 74 al 80). Del Poder Ejecutivo Sección Segunda. Del Poder Ejecutivo. Capítulo Prime-
(arts. 74 al 93) ro. De su Naturaleza y Duración
Capítulo Tercero Capítulo Tercero Capítulo Tercero
Atribuciones del Poder Ejecutivo (art. 86) Atribuciones del Poder Ejecutivo (art. 83) Atribuciones del Poder Ejecutivo (art. 99)
El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribu- El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribu- El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribu-
ciones: ciones: ciones:
1. Es el Jefe Supremo de la Nación y tiene a su cargo 1. Es el Jefe Supremo de la Nación y tiene a su cargo 1. Es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno
la administración general del país. la administración general del país y responsable político de la administración general
del país.
13. Hace recaudar las rentas de la Nación y decreta 13. Hace recaudar las rentas de la Nación y decreta 10. Supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de ga-
su inversión con arreglo a la ley o presupuestos de su inversión con arreglo a la ley o presupuestos de binete de ministros respecto de la recaudación de las
gastos nacionales.. gastos nacionales. rentas de la Nación y de su inversión, con arreglo a
la ley o presupuesto de gastos nacionales.
De los ministros del Poder Ejecutivo (art. 87) De los ministros del Poder Ejecutivo (art. 84) Capítulo Cuarto
Del Jefe de Gabinete y Demás Ministros del Poder

Ejecutivo (arts. 100 y 101)
Ocho ministros secretarios tendrán a su cargo el despacho de los negocios de la Nación y refrendarán y le- El jefe de gabinete de ministros y los demás ministros
galizarán los actos del Presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia. Una ley es- secretarios cuyo número y competencia será estable-
pecial deslindará los ramos del respectivo cida por una ley especial tendrán a su cargo el despa-
cho de los negocios de la Nación, y refrendarán y le-
galizarán los actos del Presidente por medio de su
firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia. Al jefe
de gabinete de ministros, con responsabilidad política
ante el Congreso de la Nación, le corresponde:
– 389 –
1. Ejercer la administración general del país.
6. Enviar al Congreso los proyectos de Ley de Mi-

nisterios y de Presupuesto Nacional, previo trata-
miento en acuerdo de gabinete y aprobación del Po-
der Ejecutivo.
7. Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar

la Ley de Presupuesto Nacional.
Rendir cuentas de la gestión (art. 101)

El jefe de gabinete de ministros debe concurrir al Congreso
al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de
sus Cámaras, para informar de la marcha del Gobierno, sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 71, puede ser interpe-
lado a los efectos del tratamiento de una moción de censura,
por el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cualquiera de las Cámaras, y ser removido por
el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una
de las Cámaras.
Título Segundo. Gobiernos de Provincia Gobiernos de Provincia (arts. 97 al 103) Título Segundo - Gobiernos de Provincia
(arts. 104 al 110)
Poder no delegado de las provincias (art. 104) Poder no delegado de las provincias (art. 97) Poder no delegado de las provincias (art. 121)
Las provincias conservan todo el poder no delegado Las provincias conservan todo el poder no delegado Las provincias conservan todo el poder no delegado
por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que
– 390 –
expresamente se hayan reservado por pactos especia- expresamente se hayan reservado por pactos especia- expresamente se hayan reservado por pactos especia-
les al tiempo de su incorporación. les al tiempo de su incorporación. les al tiempo de su incorporación.
Poder constitucional de las provincias (art. 106) Poder constitucional de las provincias (art. 99) Poder constitucional de las provincias y autonomía
municipal (art. 123)
Cada provincia dicta su propia Constitución, confor- No se modifica. Cada provincia dicta su propia Constitución, confor-
me a lo dispuesto en el artículo 5. me a lo dispuesto por el art. 5° asegurando la auto-
nomía municipal y reglando su alcance y contenido
en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero.Poder Ejecutivo.
Creación de regiones (art. 124)

Las provincias podrán crear regiones para el desarro-
llo económico-social y establecer órganos con facul-
tades para el cumplimiento de sus fines y podrán
también celebrar convenios internacionales en tanto
no sean incompatibles con la política exterior de la
Nación y no afecten las facultades delegadas al Go-
bierno Federal o el crédito público de la Nación; con
conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de
Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a
tal efecto.
Corresponde a las provincias el dominio originario
de los recursos naturales existentes en su territorio.
Disposiciones Transitorias
– 391 –
En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Con-
greso de la Nación convocará a los habitantes de la
ciudad de Buenos Aires para que, mediante los repre-
sentantes que elijan a ese efecto, dicten el estatuto or-

ganizativo de sus instituciones.
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Administración Financiera Capitulo 12

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Capítulo 12

alicia Dellasanta1 y Cristian a. Módolo2

1 Licenciada en Administración Pública, USAL.

1. Introducción conceptual a la administración financiera pública

1.2. La administración financiera integrada con visión sistémica

1.3. La idea de política fiscal

2. La contribución teórica de las finanzas públicas

2.2. Bienes o servicios públicos

de fabricaciones militares: su producido permite equipar a las fuerzas de seguridad que,

2.3. Gasto público

2.4. Recursos públicos

3. El sustento jurídico de las instituciones de la administración

Su institucionalidad, valga la redundancia, se vincula con el desenvolvimiento de las atri-

En materia de control externo (Ver anexo “Institucionalidad constitucional de la adminis-

4. La evolución de la administración financiera en la Argentina: desde

4.1. El imperio de la contabilidad pública en la organización liberal del Estado

4.2. La transición del Estado liberal al Estado regulador e interventor: 1930-1949

La ley 11672, Complementaria Permanente de Presupuesto, en 1932 instituye un mecanismo

4.3. Desde el eje contable a la previsión y planificación durante el Estado de

26 PEA…De corte nacionalista y populista…

Ley de Contabilidad 12961

El presupuesto y el Plan Quinquenal

El sistema de control gubernamental

4.4. Las interrupciones del modelo de Estado interventor: 1955-1989

La crisis institucional del 55 abre paso al desarrollismo y refuerza el proceso de sustitución

Decreto ley 23354/56: Ley de Contabilidad

El sistema de control gubernamental

4.5. El Estado neoliberal y la administración financiera integrada: 1992 hasta la

El sistema de control gubernamental

La ley 24156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector

• Combinación de las políticas de inversión financiera y deuda pública, siendo la admi-

5. La administración financiera como sistema y eje de una nueva

en el área económica y social. En este sentido, el presupuesto es la formalización del plan de

5.1. El presupuesto y el proceso presupuestario

El presupuesto como instrumento de programación económica y social

En el presupuesto público se expresa el proceso de producción de los productos que brinda el

El presupuesto como instrumento de gobierno

El presupuesto como instrumento de administración

El presupuesto como acto legislativo

El presupuesto como documento

5.1.2. La política presupuestaria y la gestión presupuestaria

La consecuencia de la función del presupuesto del gobierno

Etapas del proceso presupuestario

Formulación del presupuesto

responsable en la República Argentina es la Secretaría de Hacienda de la Nación, dependiente

Discusión y aprobación de la Ley de Presupuesto

Evaluación de la ejecución presupuestaria

5.2. Presupuesto por programas

6. Entre la rigidez y la flexibilización: modalidades dinámicas, flexibles

prescindible la rapidez y la flexibilidad de sus decisiones, lo cual justifica el apartamiento de

40 Andrieu, P. E (2004), “Políticas institucionales”.

6.1. Presupuesto incremental versus presupuesto estratégico

45 Ver Objetivos del milenio, ONU. Argentina adhiere su compromiso en 2003.

Productividad de los empleados públicos

Variación del gasto real y el aprobado

52 Resolución BCRA 1982 de garantías (Cavallo); préstamos garantizados (2001); avales.

Horizonte temporal de la presupuestación

6.2. Información sobre los resultados