Análisis de política pública y gestión pública:

Reflexiones teóricas y aplicadas al caso peruano

Flavio Ausejo

Las instituciones
La comprensión del concepto de instituciones y su aplicación al quehacer del Estado es
un aspecto central para entender el proceso que siguen las políticas públicas y la
gestión de las mismas. Dado que la discusión entre “mercado” y “Estado” no es el
camino para la comprensión de la problemática, sino por el contrario son las
instituciones las que permiten realizar dicho análisis, es necesario definir este
concepto.

Las instituciones son, de acuerdo a North (1990), las reglas formales e informales que
moldean el comportamiento de los individuos y de las organizaciones, así como los
mecanismos de cumplimiento de las reglas. Las instituciones formales son explicitas
como por ejemplo, constituciones, leyes, contratos, entre otros, y las instituciones
informales no lo son, como por ejemplo, códigos de conducta, valores sociales, cultura
cívica, cuestiones éticas o religiosas, entre otras.

Las instituciones, entonces, tienen una acepción más restringida como una
organización formal, y una más sociológica de carácter más amplio y abstracto, como
una pauta de comportamiento social reiterado. En el intermedio, están principios,
valores, prácticas, normas formales e informales, estructuras de incentivos y hasta
métodos de trabajo, que son los que permiten explicar el comportamiento de actores
públicos y privados (Echevarria, 2001).

Las instituciones, en particular las informales, no son fácilmente observables, por lo

que se les reconoce por sus resultados e influencia en las interacciones humanas, pues
delinean la conducta de las personas a partir de su impacto e incentivos 1.

Las organizaciones es uno de los espacios donde el resultado de las instituciones puede
ser observado. Una de las principales organizaciones en la sociedad es el Estado, y
dentro del mismo las diferentes organizaciones estatales que lo integran. En el caso de
la gestión de los recursos hídricos las organizaciones estatales relevantes serán
aquellas que tienen algún tipo de responsabilidad dentro de los diferentes usos que
puede tener el agua, y que forman parte del Poder Ejecutivo, también llamado “el
gobierno”. Estas son las organizaciones que tienen la responsabilidad y la función de
hacer realidad las políticas públicas hacia los recursos hídricos y la gestión de la misma
de manera que los fines y objetivos de la acción gubernamental se hagan realidad.

1
Oré, Maria Teresa. (2005). “Agua: Bien común y usos privados. Riego, Estado y conflicto en La
Achirana del Inca”. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Estas organizaciones pueden tener institucionalidades diferentes, y no necesariamente
compatibles, en función a sus propios intereses, que podrían estar persiguiendo
objetivos diferentes del interés público.

El diseño organizacional de las organizaciones estatales influye en su capacidad para

cumplir con las funciones asignadas y determinan la forma en la cual las decisiones son
tomadas y la forma en la cual funciona su burocracia, es decir, funcionarios y personal
de las organizaciones estatales. El diseño organizacional de las diferentes
organizaciones que conforman el Estado tiene dos modelos referentes o
configuraciones, descritos por Henry Mintzberg (1993): la burocracia profesional y las
maquinas burocráticas.

Las organizaciones llamadas burocracias profesionales son aquellas donde son

profesionales los que agregan valor, en el caso de organizaciones estatales, a la acción
del Estado. Los profesionales son los que ejercen el poder real. De acuerdo a
Mintzberg:

“La burocracia profesional contrata especialistas debidamente entrenados y

adoctrinados –profesionales– para operar la institución, y luego les da un gran
grado de control sobre su propio trabajo... este autocontrol significa que el
profesional trabaja en forma relativamente independiente de sus colegas, pero
cercano a los clientes que él sirve.... Estas suelen ser estructuras inflexibles:
adecuadas para producir un output estandarizado pero muy inadecuadas para
adaptarse a la producción de nuevos outputs”.

En el modelo de burocracia profesional aplicado al Estado, los responsables de la

organización estatal buscan estandarizar las habilidades de los funcionarios. Esto
implica que la profesionalización de los funcionarios es un elemento central para el
desarrollo y consolidación de la organización, que depende de la calidad de
profesionales con formación, lo que provoca que tengan un considerable control sobre
el trabajo que realizan, y por ello sobre las funciones que desempeñan. El
conocimiento en manos de los profesionales hace que tengan control sobre la toma de
decisiones, tanto en el nivel operativo como en el estratégico. En este tipo de diseño
organizacional las unidades operativas suelen ser muy grandes pues los profesionales
trabajan de manera independiente y requiere usualmente de gran cantidad de
personal de apoyo a las labores profesionales. El modelo de burocracia profesional es
utilizado para funciones complejas, pero que tienen cierto nivel de estabilidad. La
complejidad inherente en el desempeño de las funciones provoca que sea necesario
cierto grado de descentralización de las decisiones entre funcionarios con una gran
formación, y la estabilidad permite poner en práctica habilidades estandarizadas y con
ello trabajar con un alto grado de autonomía2.

Las organizaciones del sector estatal vinculadas a la gestión de los recursos hídricos
tienen un diseño organizacional cercano a este modelo debido a que, en efecto, son
profesionales los que desarrollan las diferentes funciones que el Estado tiene en ese

2
Mintzberg, Henry, James Brian Quinn y Sumantra Ghoshal (1999). El Proceso Estratégico. Prentice
Hall. Pp. 288.
campo. Los profesionales tienen un alto grado de control sobre las decisiones que
asuma el Estado en este campo, y desarrollan su propia institucionalidad.

El otro modelo organizacional, máquinas burocráticas, en su aplicación al Estado está

referido a organizaciones estatales que realizan gran cantidad de trámites repetitivos
no ejecutados por profesionales, como los servicios de aduanas, recolección de
impuestos o registro civil. Las maquinas burocráticas son descritas por Mintzberg
(1993) de la siguiente manera:

“Tareas muy especializadas y rutinarias; procedimientos operativos muy

formalizados; una proliferación de reglas, reglamentos y comunicaciones
formales; grandes unidades; agrupación funcional; poder de decisión muy
centralizado; y una sofisticada estructura administrativa con una nítida
distinción entre la línea y el staff; una tecnoestructura de analistas dedicados a
estandarizar procesos; la toma de decisiones sigue los conductos formales; gran
énfasis en la división de labores: vertical, horizontal, línea/staff, funcional,
jerárquica, y por status; una estructura obsesionada con el control y la
eliminación de las incertidumbres.”

Las características de la burocracia mecánica, aplicadas al Estado, hace posible el

desarrollo de una administración pública. Este tipo de configuración tiene funcionarios
responsables de diseñar y mantener sistemas que permiten estandarizar (normalizar)
el comportamiento de los que forman la organización y planificar sus acciones. La
dependencia de la organización estatal a los sistemas que permiten la estandarización
de las funciones es tal que la organización tiene una gran dependencia de los
responsables de los sistemas. La organización también requiere de mandos
intermedios para controlar el trabajo de las áreas responsables de desempeñar las
funciones asignadas. Todo lo anterior provoca que la estructura de la organización
tienda a ser bastante centralizada en el sentido vertical para poder ejercer el control.
Dado que para ejercer el control centralizado los sistemas deben ser simples, este tipo
de organizaciones fácilmente se puede adaptar a la producción en masa, como por
ejemplo, la entrega de certificados, derechos de propiedad o licencias3.

Aquellas organizaciones estatales responsables de, por ejemplo, la entrega de

derechos de uso sobre los recursos hídricos o del otorgamiento de tarifas, podrían
estar cerca de este modelo de diseño organizacional, en la medida que pueden crearse
sistemas estandarizados para lograr el producto: un derecho de uso o una formula
tarifaria, a ser aplicada a cierto tipo de usuario del agua.

El diseño de las organizaciones públicas determina la forma en la cual las diferentes

actividades que deben ser realizadas para cumplir las funciones y objetivos asignadas
son repartidas, y en consecuencia, las coordinaciones que deben existir para que las
diferentes partes de la organización puedan actuar de manera conjunta y cumplir con
los objetivos asignados, generando los bienes y servicios que hacen posible obtener el
resultado deseado.

3
Mintzberg, Henry, James Brian Quinn y Sumantra Ghoshal (1999). El Proceso Estratégico. Prentice
Hall. Pp. 287.
Los dos modelos de diseño organizacional identificados por Mintzberg, aplicados al
ámbito estatal revelan que junto con la estructura del diseño de la organización,
también debe considerarse la forma en la cual van a interactuar las partes de la
organización para el logro de los objetivos y funciones asignadas. La forma de la
interacción estará determinada por la institucionalidad existente, es decir, las reglas de
juego o directivas, tanto formales como informales al interior de la organización, y en
particular las reglas para la toma de las decisiones.

En la dimensión de las reglas informales o prácticas que operan tanto dentro de la

organización como en la relación con otras organizaciones, y en la sociedad en su
conjunto, están los elementos que explican la forma en que los actores individuales –
agentes económicos, políticos o burócratas- actúan. Las prácticas existentes van a
determinar el marco de incentivos para actuar de una determinada manera o de otra,
y con ello los intereses de cada actor.

Las diferentes formas que el marco de incentivos puede adoptar es el que determina
los resultados, y en particular si los actores involucrados van a estar dispuestos a
colaborar entre sí para alcanzar un único interés común para los tres.

El marco de incentivos puede estar definido por diferentes factores. Aunque desde
una perspectiva diferente, Kotler y Lee (2007) desarrollan cuatro herramientas para
influir en el comportamiento y participación de los ciudadanos en programas del
gobierno, adicionales al “precio”, que en el ámbito público puede ser equivalente al
pago de un impuesto o una tasa. Este enfoque resulta interesante considerarlo dado
que permite identificar incentivos diferentes a los económicos que puede provocar en
los funcionarios públicos y los diferentes actores de la sociedad determinados
comportamientos, y que diseñados de manera adecuada podrían lograr que los
diferentes actores persigan intereses comunes.

Las herramientas son las siguientes: (i) incentivos económicos, que significan que la
organización estatal entrega al ciudadano algún tipo de incentivo por realizar
determinada acción. Un ejemplo de ello es la iniciativa de la Municipalidad de
Santiago de Surco que realiza descuentos en el pago de determinados impuestos
municipales a los ciudadanos que participan en el programa de reciclaje de
desperdicios; (ii) desincentivos económicos, que significa establecer una sanción
económica por un determinado comportamiento del ciudadano, como por ejemplo,
aplicar una multa a los ciudadanos que ensucian la vía pública; (iii) incentivos no
económicos, que significa promover determinados comportamientos sin recurrir al
dinero, como por ejemplo, otorgar un reconocimiento público a los ciudadanos que
son buenos contribuyentes; y (iv) desincentivos no económicos, que buscan persuadir
al ciudadano para que no realice determinada acción, sin la amenaza de multa o
sanciones, como por ejemplo, entregar una advertencia a los ciudadanos que no
cumplen con las reglas de tránsito, previo a la entrada en vigencia del Código de
sanciones por infracciones de tránsito4.

4
Kotler, Philip y Nancy Lee (2007). “Marketing del Sector Público. Todas las claves para su mejora”.
Pearson Educación S.A. pp. 127-147.
La aplicación de incentivos y desincentivos, en particular los de tipo no económico, es
un enfoque que permite incorporar elementos al marco de incentivos para lograr
determinado comportamiento por parte de la burocracia, en la cual usualmente no es
posible o existen pocas posibilidades de aplicar incentivos económicos para lograr
orientar sus esfuerzos hacia la generación de valor público.

Desde una perspectiva más amplia, cuando los mercados están ausentes y cuando los
actores particulares tienen acceso a información diferente, como es el caso de los
recursos hídricos, las relaciones entre las clases de actores estarán caracterizadas por
una relaciones entre “principales” y “agentes”, vinculados por contratos explícitos o
implícitos (Przeworski, 2008: 147-164).

La relación entre principal y agente está basada en la cantidad de información que

conoce cada parte. Los agentes tienen alguna información que los principales no
perciben en forma directa, como son conocer sus propias motivaciones, contar con un
conocimiento privilegiado de sus propias capacidades, tener la oportunidad de
observar algunas cosas que los principales no pueden ver, y llevar a cabo algunas
acciones que permanecen, al menos parte, ocultas para el principal.

Esta es justamente la posición en la que se encuentran los burócratas –profesionales-

relacionados con la gestión de los recursos hídricos, que tienen un conocimiento
mayor sobre la situación del agua y los retos que se enfrentan para lograr una gestión
sostenible. En una situación diferente están los ciudadanos y políticos, para quienes el
tema de la gestión sostenible no forma parte de los temas que deben ser atendidos
con prioridad.

El problema que enfrenta el principal frente a esta situación puede expresarse de esta
manera: Cómo inducir al agente a actuar a favor del interés del principal satisfaciendo
simultáneamente dos restricciones. La primera es la restricción de la “participación”,
es decir, que el agente reciba un ingreso (o utilidad) que esté por encima del ingreso
que podría recibir si no colabora con el principal -la oportunidad “siguiente mejor”. La
segunda restricción es de la “compatibilidad de incentivos”, esto es, que mientras el
agente está actuando para lograr los intereses del principal le es permitido actuar en
aras de su propio interés.

De acuerdo a Przeworski, la economía es una red de relaciones variadas y

diferenciadas entre clases particulares de principales y agentes. Las relaciones
específicas de principal-agente que identifica son entre ciudadanos y políticos, entre
políticos y burócratas, y entre ciudadano y burócrata. De esta manera, el desempeño
de los diferentes actores, es decir, los empresas, los gobiernos y el sistema económico
como un todo estará en función a las instituciones que regulan esas relaciones. Lo que
importa es si existen o no los incentivos para maximizar los esfuerzos de cada uno de
los actores, y si estos incentivos llevan a lograr alcanzar objetivos comunes.

La situación buscada, entonces, es aquella donde el agente obtiene más utilidad

colaborando con el principal, y en esa acción puede alcanzar simultáneamente sus
propios intereses. Es decir, la situación es aquella donde el ciudadano y las
organizaciones de la sociedad civil que lo aglutinan y representan demandan una visión
y acción del gobierno para lograr una gestión de los recursos hídricos que garantice su
sostenibilidad. Los políticos reconociendo y haciendo suyo ese reclamo lo incorporan
dentro de sus objetivos, al igual que los burócratas. La institucionalidad vigente debe
hacer que el marco de incentivos permita alcanzar este resultado.

La forma que tendrán las relaciones entre estos principales y agentes estará
determinada por las instituciones vigentes en la sociedad:
 Aquellas que son puramente “económicas”, como entre empleados y empleadores.
 Aquellas que son puramente “políticas”, como entre ciudadanos y gobierno o
político y burocracia.
 Aquellas que estructuran la “intervención” estatal y las relaciones entre gobierno y
agentes económicos privados.

Para que la economía opere bien todas estas relaciones principal - agente deben estar
estructuradas de forma tal que los agentes –políticos y burócratas- orienten sus
acciones hacia el logro del interés público. Los incentivos que la institucionalidad
permite definir en la sociedad deben ser tales que los agentes privados deben recibir
una recompensa si actúan buscado el interés público y deben sufrir un castigo cuando
no lo hacen, y lo mismo debe ocurrir con los otros actores: burócratas y políticos.

La relación que se establece entre el gobierno y los agentes económicos, en el

contexto que no son las reglas del mercado las que regulen dichas relaciones, sino por
el contrario son las instituciones quienes las determinan, es central para comprender
la forma en que interactúan y los resultados de dicha interacción. Desde esta
perspectiva el rol del Estado es único pues es a partir de las decisiones administrativas
de políticos electos o de la burocracia designada que serán determinadas las
estructuras de incentivos de los agentes privados a partir del ejercicio del poder
coercitivo legalmente cualificado que tiene el Estado, a través de sus diferentes
organizaciones. A partir de este poder las organizaciones estatales puede ordenar o
prohibir acciones a través de una Ley y cambiar los precios relativos vía el sistema
fiscal. Con esta autoridad las organizaciones estatales se convierten en el factor
determinante pues define las relaciones privadas, regulando las mismas.