AÑO DE LA CONSOLIDACIÓN ECONÔMICA Y SOCIAL DEL PERU

Universidad Nacional Del Altiplano

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICAS
ESCUELA PROFESIONAL D E DER E C H O

Curso : POLÍTICAS PÚBLICAS

Semestre : XII SEMESTRE.

Presentado por : ALAN GABRIEL PAUCAR CONDORI

FREDY OSCAR ESTEBA VELAZQUEZ

Docente : DR. JUAN CATACORA MAMANI

Fecha de entrega : Noviembre de 2011

PUNO – PERÚ
2011
 INTRODUCCION

Como las concepciones sobre el proceso de desarrollo en un país forman parte de la manera en
que los actores socioeconómicos construyen los mercados, distribuyen la riqueza y toman las
decisiones al respecto, resulta importante analizar la naturaleza de las políticas públicas en
atención a l pobresa y desarrollo como instrumentos gubernamentales que orientan la
estructuración de procesos. Las políticas públicas son componentes del entramado institucional y
de las expresiones ideológicas de una sociedad. Son las directrices que orientan el ideal de
sociedad al cual se aspira, y que definen y delimitan las estrategias a seguir por los actores y
agentes interesados. Una política pública es pues, un instrumento que expresa y articula intereses,
decisiones y no-decisiones colectivas o de grupo a partir de la correlación de las fuerzas sociales
expuestas a la negociación con la finalidad de estructurar cierto modelo de sociedad y de
mercado, además de pretender reducir racionalmente la incertidumbre y los riesgos a enfrentar
por los distintos actores y organizaciones.

En este proceso de toma de decisiones para modelar lo social desde las políticas públicas, no
predominan ni las contingencias que impone el contexto histórico ni el voluntarismo de los
actores que desean construir ciertas realidades, sino que más bien, una decisión es un vínculo
entre un problema concreto construido a la luz de la correlación de fuerzas e intereses –muchas
veces antagónicos– en una sociedad y que adquiere el rango de público en la agenda de gobierno
con base en la persuasión, manipulación y estipulación de posibles acciones y soluciones que
respondan a las expectativas de los grupos sociales interesados y afectados; es un lazo también
entre la racionalidad cognitiva, los deseos, metas y emociones de los actores y las estructuras
objetivas, las reglas, las costumbres y demás ordenamientos, y los intereses contradictorios de los
actores involucrados. Quienes participan en la toma de decisiones públicas no cuentan con el
mismo poder, autoridad, influencia e información sino que los distintos y contradictorios intereses
caracterizados por la racionalidad limitada se encuentran en constante conciliación. En suma, la
decisión pública, sometida a la racionalidad limitada y a la negociación, es un permanente
proceso de descubrimiento/conocimiento/creación/innovación/proyección/deconstrucción de la
realidad social; es pues, un proceso de praxis y de transformación social.

En medio de las conflictividades sociales, de las necesidades de la población y de las

transformaciones experimentadas en el proceso económico, las decisiones gubernamentales
regularmente se inspiran en las teorías económicas y políticas o paradigmas dominantes creados y
difundidos desde las llamadas universidades globales, y adoptados y promovidos por los
organismos internacionales.

Bueno, finalmente podemos argumentar que las políticas públicas representan una arena en la que
convergen, se enfrentan y concilian los intereses y perspectivas de las distintas fuerzas sociales
que sustentan y ejercen el poder o que influyen en él. De esta forma, las políticas públicas no
constituyen actividades uniformes y homologadoras, sino que las mismas problemáticas sociales,
en función de los intereses involucrados pueden ser resueltas por diferentes caminos,
instrumentos y recursos. El abordaje, perspectivas, intereses y prioridades de los actores y
organizaciones involucrados en la construcción del problema público y en el diseño de las
políticas públicas depende de la especificidad de las concepciones que poseen, es decir, sus
sistemas conceptuales y sus categorías estructuran una cierta forma de observar –y por tanto de
incidir en– la naturaleza de la sociedad y los ámbitos y problemas que de ella privilegian, o que
omiten y dejan de lado.
 POLÍTICAS PÚBLICAS: DESARROLLO; ECONOMÍA SOCIAL; Y
POBREZA EN EL PERÚ.

CAPÍTULO I
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SU CLASIFICACIÓN.
1.- DEFINICIÓN.
Se dice que las políticas públicas constituyen: ... el vector que sintetiza el conjunto de
proposiciones, decisiones y operaciones dinámicas e interdependientes entre actores políticos,
sociales e institucionales, a través de las cuales se busca desde el gobierno imprimir un
determinado rumbo a la sociedad y el Estado que se gobiernan (Medellín Torres, 1997). Oszlak y
O’Donnell (1976), de otro lado, definen las políticas públicas como:
... un conjunto de reacciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de
intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o
movilización de otros sectores de la sociedad civil.
Sin embargo, según el enfoque del régimen político, las políticas públicas adquieren una doble
connotación. Por una parte, desde una perspectiva macro las políticas públicas se definen como el
rasgo gubernativo de todo régimen político, es decir, se conciben como el recurso a través del
cual la función gubernativa hace que la interacción orgánica entre el Estado, el régimen político y
el aparato estatal se exprese y cumpla dentro de un orden establecido. Por otra parte, desde una
perspectiva micro las políticas públicas se definen como un curso de acción gubernativa a través
del cual los gobiernos hacen que la interacción orgánica entre el Estado y la sociedad se exprese y
cumpla con un propósito definido.
Políticas públicas: Conjunto de decisiones cuyo objeto es la distribución de determinados bienes
o recursos. En este proceso se encuentran en juego bienes o recursos que pueden afectar o
privilegiar a determinados individuos y grupos.
Según Thoenig (1985) que se refiere a “lo que los gobiernos deciden realizar o no realizar”.
Cabe aclarar que no estamos afirmando que el no actuar es una política pública, sino que
queremos hacer énfasis que la decisión de no actuar ante un determinado problema conforma en
sí una política pública. Por lo tanto, existen definiciones que integran ambos elementos y
consideran que una política pública no es solamente una acción concreta, puede ser una acción
simbólica o un no-programa. Es decir se centra en dos elementos. El primero se relaciona con la
determinación de los principales actores de las políticas: las autoridades públicas. El segundo nos
revela que como políticas públicas, debemos tomar en cuenta acciones concretas y elementos
aparentemente insignificantes, tales como los simbólicos.
Otro elemento clave de definición se refiere a un conjunto de decisiones cuyo objeto es la
distribución de determinados bienes o recursos. Esta propuesta nos recuerda que una política
pública no es una acción aislada, una medida apartada, además de mencionar que en este proceso
se encuentran en juego bienes o recursos que pueden afectar o privilegiar a determinados
individuos y grupos.
Finalmente Larrue (2000: 20) propone la siguiente definición de las políticas públicas: “Una
concatenación de actividades, decisiones o de medidas coherentes por lo menos en su intención, y
tomadas principalmente por los actores del sistema político-administrativo de un país con la
finalidad de resolver un problema colectivo. Estas decisiones dan lugar a actos formalizados, de
naturaleza más o menos coercitiva, con el objetivo de modificar el comportamiento de “grupos
que conforman blancos”, los cuales se encuentran supuestamente en el origen del problema por
resolver”.

2. CLASIFICACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Los gobiernos de todos los niveles desarrollan políticas públicas que pueden ser clasificadas en
función de multitud de criterios. A continuación se incluyen la clasificación más conocida.
2.1. POLÍTICAS SOCIALES.
Son decisiones del Estado destinadas principalmente a atenuar los efectos negativos de los
problemas sociales generados por las desigualdades económicas, es decir que las políticas
sociales son un tipo de políticas públicas a continuación se menciona la clasificación de las
políticas sociales.
a) La existencia de empleo de un ingreso mínimo: se trata de asegurar la existencia de
ingresos y su correspondencia a un mínimo juzgado deseable por la sociedad. Las
medidas relativas a la indemnización y absorción del desempleo (formación de jóvenes,
mejoramiento de la movilidad geográfica y profesional, etc.) corresponden al primer
objetivo. El segundo problema implica la existencia de normas sobre salario mínimo y
sobre seguro contra vicisitudes excepcionales (enfermedad, accidentes de trabajo) y
contra circunstancias previsibles (la vejez y la necesidad de un retiro indemnizatorio).
b) La protección de las condiciones de trabajo: se trata de lograr el respeto a la salud y
dignidad del trabajador, a través de una compleja red de medidas que se refieren entre
otras, a la reglamentación de la duración del trabajo, a las formas de ejercicio del mismo
y al derecho y la libertad de sindicación de los trabajadores en la empresa.
c) La educación, la formación y la cultura: es el conjunto de medidas destinadas a integrar
los miembros de una sociedad a sus diversos roles y funciones y a perfeccionar esa
integración a través de su expansión intelectual y espiritual. Esas medidas pueden ser
categorizadas entres tipos: las que organizan los mecanismos de transmisión de
conocimientos (sistema escolar, universitario, de formación profesional y permanente,
etc.; las que financian total o parcialmente la participación de los educandos en esos
 sistemas educativos); las que financian actividades culturales, mediante subvenciones a
los productos y/o a los consumidores de los mismos.
d) La higiene pública y salud: esta política pública consiste en un complejo conjunto de
medidas desinadas a prever y curar enfermedades individuales y sociales y a desarrollar
la Medicina Preventiva y Curativa.
Por lo tanto, algunas de estas medidas corresponden a la creación de una infraestructura
general de tipo hospitalario, más o menos complementaria con la existente a nivel
privado; y otras se dirigen a personas enfermas, en a forma de programas de ayuda
destinados a abaratar o a hacer eventualmente gratuitos los cuidados a personas sin
recursos.
e) La asistencia y la Promoción Social: Durante el presente siglo la noción de asistencia
Social, más o menos identificada con principios basados en la caridad y el amor al
prójimo, pasa a ser comprendida como el derecho que tiene el ser humano a demandar del
estado que cumpla con el deber de asistir a todos los miembros de la sociedad.
La Asistencia Social es entonces definida como un conglomerado de programas y de
instituciones y servicios especializados que tiene por objeto satisfacer las necesidades de
los seres humanos qué no estén incluidas en el resto de las Políticas públicas y/o en otros
tipos de acción sectorial de tipo social-económico. Esto es decir que la Asistencia Social
cubre las necesidades “residuales”, o sea las que no están satisfechas por los beneficios
derivados de las políticas laborales, de salud, vivienda, de seguridad social, etc. Estas
necesidades residuales son características de sectores sociales que no participan en el
proceso productivo, porque son desempleados permanentes o eventuales; pero que, en
definitiva, pueden ser una parte potencial de la población económicamente activa.
También corresponden a los sectores que están fuera de la Población económicamente
Activa, como los ancianos, los niños, los impedidos físicos y mentales, etc.
f) El urbanismo y la vivienda: la garantía de alojamientos decentes ligados a su distribución
adecuada en el espacio constituye uno de los principales dominios de esta política social.
Estos dos objetivos; deben ser considerados conjuntamente, pues la calidad de un
alojamiento depende de sus cualidades intrínsecas tanto como la de su localización y
entorno.
En este, rubro las medidas públicas consisten en la creación de equiparamientos
urbanísticos, como servicios comerciales, calles, etc.; en la acción del estado sobre el
costo de la construcción de viviendas y sobre el costo de los alquileres o de las
condiciones de acceso a la propiedad de la vivienda familiar; y en la reglamentación
jurídica relativa a la distribución de alojamientos en los espacios.
g) El tiempo libre y la recreación: este dominio es de recién aparición y derivado del de
educación y cultura; así mismo es consecuencia de la reglamentación del tiempo de
 trabajo y la aparición de las vacaciones como un derecho del trabajador. Su novedad
reside en sus problemáticas, propias de países industrializados avanzados: ellas son la
necesidad de evitar la pérdida del tiempo libre, garantizado por la legislación laboral,
tanto como la necesidad de llenar de manera agradable y provechosa ese periodo de
recreación.

2.2. POLÍTICAS ECONÓMICAS

En base a un análisis de la situación económica e institucional heredada, el equipo económico
consideró que se requería definición de prioridades de actuación en función a tres objetivos
fundamentales: La estabilización de la economía; la recuperación de la confianza de la ciudadanía
y una adecuada administración de las expectativas de los agentes económicos.
La estabilización económica era un objetivo prioritario en la medida que era el pre-requisito de
los otros dos elementos. Más aún, en un contexto en el que se habían incumplido las metas
fiscales en los dos últimos años (el déficit en el 2000 fue de 3,3% del PBI, mientras que en 1999,
fue de 3,1%), la recesión se había agravado y existía el serio peligro de incumplir nuestros
compromisos externos y perder el apoyo de los organismos financieros internacionales a
continuación la clasificación de la política económica.
a) Competitividad: La competitividad debe entenderse como un proceso de búsqueda
permanente de mejora e innovación, a nivel macro y micro, que compromete por tanto a
todos los agentes económicos y que involucra toda la región desde un país; debe en
consecuencia enfocarse con visión de mediano-largo plazo. Implica actuar en diversos
campos simultáneamente, pues el rezago se dijeron a un curso inacción en alguno puede
afectar a nosotros y en definitiva a la competitividad como tal. Por ello el énfasis en la
sección anterior respecto de aplicar de manera integral estrategia económica presentada;
de la misma manera como veremos luego que corresponde actuar en el ámbito netamente
empresarial.
Buscar incrementar el nivel de competitividad se hace cada vez más relevante por la
exigencia que conlleva en esa dirección del proceso de globalización, proceso este ya
genera múltiples reacciones a favor y en contra a nivel mundial. La vinculación entre
ambas, competitividad y globalización, se hace evidente cuando se define esta última
desde el punto de vista económico.
Para nosotros la globalización, desde la perspectiva económica, es un proceso que se hace
evidente y se identifica nivel mundial como consecuencia a su vez de dos procesos,
precisamente aquello que terminan su directa vinculación con la competitividad así, la
globalización es, por un lado, resultado de la difusión, evolución linda mica tecnológica
y, por otro lado, de la fractura o liberalización de los mercados; ambas determinan
perredistas económica entre los países se acorte y por ende que sea más intensa la
 competencia, tanto en el mercado interno, el externo, lo que a su vez demanda justamente
mayores niveles de competitividad.
b) Política empresarial: El proceso que corresponde a la producción misma es bien o
servicio, a la actividad productiva propiamente tal; y, segundo, aquel que comprende el
conjunto de actividades externas a la entereza que son necesarias para la venta del grupo
bienestar nacional e internacional, aquellas acciones que corresponde efectuar para
trasladar el robo del local del producto exportado al pertinente del comprador o
importado. Ambos procesos comprendidos en el campo pertinente a la política
empresarial.
Cada uno de estos procesos, dependiendo por cierto el tipo de producto, está conformado
conjunto de factores que se pueden clasificar en tecnológicos e institucionales. Todos
ellos intervienen en un proceso determinado. Algunos tienen la característica de ser
limitantes para el proceso, porque es necesaria su presencia del desarrollo de producto
final. Sin embargo, hay otro tipo de factores calificados como prescindibles y que pueden
ser retirados del proceso sin afectar producto final.
En el caso del proceso de producción, en él intervienen conjunto de elementos de diversa
índole, como mano de obra, equipos de insumos y pierde intermedio, cuya composición o
combinaciones fijada o determinada por la tecnología. En una primera instancia la
composición del proceso está expresada por las cantidades físicas en que participan estos
elementos que se les denomina tecnológicos o productivos .El conjunto de estos
elementos recibe el nombre de vector tecnológico.
A la estructura de vector tecnológico se antepone los precios de mercado de los elementos
que la conforman para obtener los costos de producción. Ramón aún son precisamente
estos precios de mercado los que son afectados o sufren distorsiones por la presencia
actual gobierno, incidiendo en consecuencia sobre el costo real total. Es el caso, por
ejemplo, de los precios de los combustibles que se usa en actividad productiva que se
tenga estados por la presencia de impuestos, el gran impacto en algunos casos como
sucede en Perú donde estos impuestos representan 48. 3% del precio; o el costo de la
mano de obra que se ve alterado por costos no laborales que impone la autoridad de
trabajo, como fue el caso de Perú la contribución al fondo nacional de vivienda, llamado
nuevo impuesto extraordinario de solidaridad, que luego de un largo periodo de vigencia
fue finalmente eliminado.
c) Promoción de exportaciones: Sea demostrado numerosos estudios sobre experiencias de
países concretos de la estrategia de promoción de exportaciones es la que genera de
romance económica y que ha producido no sólo rápido crecimiento de las exportaciones
sino también, lo que más importante aún, acelerado crecimiento económico.
 Una estrategia de crecimiento económico que toma como eje central de la misma la
promoción de exportaciones, tanto de productos tradicionales como no tradicionales, aún
cuando dando más énfasis a los segundos por el mayor valor agregado que incorporan
reporta significativos beneficios al país. Esto es en particular válido para los países
emergentes, como el Perú, tiene una inserción muy especial en el mercado internacional,
sustentaba esencialmente en materia prima y mayor grado de elaboración.
Una política de promoción y desarrollo de las exportaciones, concebida y aplicada de
manera integral, permitirá al menos los siguientes beneficios.

3.- EL ESTADO ACTUAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL PERÚ

En general, las siguientes premisas delimitan una política pública:
a) Una política pública es siempre un proceso de acción y se configura como un proceso de
procesos.
b) Es una construcción analítica y se estructura a través de la conexión de un ámbito de
problemas, de necesidades y/o de oportunidades, de un lado, y la acción (real o potencial)
de una o varias instancias de gobierno, por otro lado.
c) Las políticas son públicas (no privadas), pueden serlo por inacción de algunos gestores, y
también incluyen a sus contrarias, a las antipolíticas, las políticas cuyos resultados o
impacto real son opuestos al resultado o impacto deseado.
d) Nunca parte de cero –es herencia de la acción o inacción del pasado– ni puede
considerarse ajena a la influencia de otras políticas.

3.1.- LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SECTORIALES MÁS RELEVANTES

Compartimos la idea de Lahera (2004) cuando sostiene que: ... una política pública de excelencia
corresponde a aquellos cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo
político definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y,
frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado. Una política pública
de calidad incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o
modificaciones institucionales, y la previsión de sus resultados…
En esta línea de análisis, podemos sostener que las políticas públicas de este tipo en el Perú son
escasas y la mayor parte se concentran en las políticas económicas (fiscal, monetaria, cambiaria y
crediticia), que son las que mejor funcionan actualmente por la complejidad técnica de esto
ámbitos de la acción pública, la elevada especialización de su burocracia y por mantener la mayor
independencia respecto de la discrecionalidad política (distantes de los afanes de política del
Ejecutivo y del Legislativo); asimismo, por las externalidades positivas que el buen rumbo
macroeconómico de los últimos años ha causado en la administración tributaria (Sunat).
Excepcionalmente, se encuentran algunos ejemplos de excelencia en sectores con cierto expertise
en proyectos macroeconómicos y sociales de amplio alcance y que cuentan con asistencia
financiera y técnica de organismos internacionales, como los programas de salud materno-
infantiles, los programas de reforma judicial (a pesar de su escaso impacto social), los programas
de reforma educativa (aunque de baja eficacia, escasa difusión de sus logros y magros resultados
en el ámbito continental). También deben destacarse los proyectos participativos del
Programa de Caminos Rurales del Ministerio de Transportes y Comunicaciones con más de 600
microempresas de mantenimiento vial (con reconocimiento del Banco Mundial por su excelencia
en la gestión del proyecto) y algunos programas de alcance social dirigidos por organismos
internacionales y el Ministerio de la Mujer
Los resultados de las políticas de educación y de salud en el ámbito de la gestión pública entre
países de América del Sur se muestran, con base en el informe: Estado de la población mundial
2005, del Fondo de Población de las Naciones Unidas. Nuestro país ocupa el penúltimo lugar en
materia de salud, alfabetismo y educación primaria, pese a la mejora en la gestión sectorial
alcanzada en los últimos tres años.
Persisten los problemas sistémicos en educación y las desigualdades de género y de índole
espacial (rural-urbano), expresadas por las diferencias notables en las tasas de analfabetismo –
más altas en mujeres y en la población rural–, así como en la insuficiencia de recursos públicos
(apenas el 2,8% del PBI). El Perú es la segunda de las naciones latinoamericanas que menos
invierte en el fomento de la calidad del capital humano vía el conocimiento y el aprendizaje.
Estos casos de políticas públicas –en salud y educación– muestran con elocuencia la falta de
visión y estrategia del Estado, la existencia de una agenda pública sin ordenamiento de jerarquías
vitales para la acción, y la insuficiencia de la logística y los recursos burocráticos gestores de la
salud y la educación4. Sin embargo, debemos destacar que, según observaciones de Patricia
Arregui, experta de Grade, las brechas se están acortando desde 1998, pues se ha registrado una
mayor permanencia de los estudiantes en primaria al eliminarse la repetición del primer año, que
era el factor que determinaba la estadía (o explicaba la deserción) de muchos niños en las
escuelas públicas.
En otros ámbitos de las políticas públicas prima la agenda institucional o política sobre la agenda
sistémica, por la urgencia de atender problemas a punto de causar un estallido social o por la
presión de grupos sociales de interés, lo que configura un proceso de decisión política de baja
autonomía gubernativa, dada la alta diseminación del poder y la existencia de micropoderes.

3.2.- LAS NUEVAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL PERÚ.

a) LA POLÍTICA DE PROMOCIÓN DE LA INNOVACIÓN Y EL DESARROLLO

TECNOLÓGICO: El crecimiento económico de un país está estrechamente relacionado
 con su dotación de factores productivos (capital, trabajo y recursos naturales) y con la
innovación, entendida esta última como el proceso de incorporación de los conocimientos
a la producción. Para los economistas, el tema no es nuevo. Desde los economistas
clásicos hasta los más modernos han planteado este vínculo. Adam Smith estableció un
sistema relacional entre la riqueza de una nación, la división del trabajo y la
productividad laboral (al que se suman las condiciones adecuadas de mercado y de las
instituciones); David Ricardo aportó la teoría de los rendimientos decrecientes de las
tierras; Carlos Marx planteó el concepto explicativo clave de su ley del decrecimiento de
la ganancia en el largo plazo: el impacto de la mayor composición orgánica del capital;
Joseph Schumpeter sostuvo que la innovación determina el crecimiento a largo plazo y se
hizo conocido por sus teorías de la destrucción creativa y de la acumulación creadora (ya
explicadas en la primera sección). A esta tradición analítica de la innovación añadimos la
prolífica corriente de diseño de modelos de crecimiento que incorporan el cambio
tecnológico como variable endógena.
Banco Mundial (De Ferranti y otros, 2002) en su ensayo De los recursos naturales a la
economía del conocimiento. Trabajando con un gran número de países y con el periodo
1976-1999, ellos demuestran que existe una estrecha relación (R=0,62) entre producto y
conocimiento, relación que se hace aun mayor cuando se correlacionan los índices de
tecnología de la información y las comunicaciones (TIC) con el PBI per cápita. Estos son
factores clave del nivel de desarrollo de las naciones y de las diferencias en su desempeño
comercial en el nuevo escenario mundial.
La innovación y el aprendizaje constituyen los esfuerzos de las empresas por aplicar,
perfeccionar y desarrollar in contínuum nuevas tecnologías de producción y mejores
prácticas de gestión. Estos esfuerzos pueden ser entendidos como un complejo proceso
colectivo de incorporación de nuevos métodos de producción.
Se trata de un proceso sistémico en el que participan una serie de agentes (empresas,
institutos públicos de investigación y tecnología, instituciones académicas y entidades
financieras) cuya interrelación en torno a la transmisión de conocimientos y su aplicación
a la producción dentro de un país se denomina sistema nacional de innovación.
b) LA POLÍTICA PROMOTORA DEL DESARROLLO EMPRESARIAL Y LOS
SISTEMAS DE ENCADENAMIENTOS PRODUCTIVOS: El número, el potencial y la
calidad de los agentes productivos constituyen también factores determinantes para el
desarrollo económico de un país. La «empresarialidad» es una dimensión cualitativa,
propia del concepto de capital intangible, y comprende una serie de características del
tejido empresarial de un país: espíritu, vocación, creación, consolidación y calidad. Es
una mentalidad económica, un ethos económico que fuera estudiado por Max Weber
(1904-1905) para señalar el «espíritu capitalista entendido como una concepción de ética
 de trabajo para la vida cotidiana del capitalismo»10. Entonces, el concepto de
empresarialidad a la que hacemos referencia comprende un sinnúmero de elementos
vinculados con la trayectoria histórica de una sociedad; son factores sociales, educativos,
culturales y económicos.
Para incorporar en la agenda de los poderes del Estado la política de fortalecimiento y
articulación empresarial, se deben tomar en consideración los siguientes elementos.
Primero, la constatación de que el liderazgo empresarial reside en las empresas más
grandes y en los grupos económicos consolidados; es vital para la política pública
peruana identificar las fuentes del liderazgo y promoverlo o fortalecerlo si es incipiente y
débil. Segundo, en esa misma dirección, el Estado debe apuntar a la profundización del
proceso emprendedor que nace con la dinámica de creación de pequeñas empresas y de
renovación de las existentes en un nuevo contexto de competitividad internacional; no
debe hacerlo con sentido asistencialista, sino con criterio de formación de nuevas
empresas emprendedoras, las que en su momento Joseph Schumpeter (1911: 134)
calificara como el motor de la innovación capitalista en su etapa temprana de crecimiento
histórico. Y en tercer lugar, el fomento de los sistemas de encadenamientos productivos,
de articulación económica, comercial y territorial de grandes, medianas y pequeñas
empresas productoras, teniendo como ancla real de dicha articulación la producción de
bienes de elevadas ventajas internacionales. El Perú sí cuenta con innumerables ventajas
de este tipo para la formación de «distritos industriales», concebidos hace más de un siglo
por Alfred Marshall.
c) LA POLÍTICA DE AFIANZAMIENTO INSTITUCIONAL: Como hemos sostenido en
la primera sección, en nuestro país existe un contexto de fragilidad institucional y
precariedad política (deslegitimación de los liderazgos y partidos políticos), condiciones
en las cuales es poco probable lograr eficiencia en las políticas públicas y alcanzar los
objetivos de transformación social y de un Estado cumplidor de su rol; estos dos retos se
vuelven muy difíciles de enfrentar.
Van más allá de la percepción oficial, como la de las autoridades judiciales, para quienes
«El Poder Judicial es esencialmente ineficiente […] y el problema es universal, la demora
de la carga procesal». (Doctor Manuel Sánchez Palacios, ex presidente del Poder
Judicial). Revisemos algunas cifras e ilustraciones de casos. Si utilizamos los indicadores
de gobernabilidad del Banco Mundial, el Perú ha logrado indicadores positivos en los
índices de participación y responsabilidad y en calidad regulatoria, pero siempre
ubicándose por debajo del índice promedio de otros países de la región y del mundo; por
el contrario, revela baja calidad institucional si la medimos con los índices de estabilidad
política, eficacia del gobierno, Estado de Derecho y con el índice de control de la
corrupción (Cepal, 2004).
 Cuando los sistemas institucionales manifiestan problemas sistémicos de centralidad y de
función gubernamental, como ocurre en nuestro país, las políticas públicas deben ser
evaluadas en el contexto de una precariedad política evidente y una informalidad
institucional generalizada, que tipifica una forma particular de estructurar políticas
públicas en países de frágil institucionalidad. Aquí, el Estado y el gobierno no son
capaces de mantener la unidad del poder político institucionalizado, ni la unidad de
acción de sus instituciones.
El problema no sólo pasa por implementar una revolución tecnológica en el sector
público que sincronice con la reforma del Estado, como comúnmente se cree; exige un
sostenido proceso de transformación social y del Estado. Apuntamos al menos tres puntos
centrales de la agenda gubernamental pendientes, vinculados al urgente proceso de
reforma institucional.
Los planteamos como tres dicotomías institucionales: el primero, entre el proceso de
descentralización y modernización del Estado, de un lado, y la estrategia de desarrollo,
del otro lado; el segundo, entre el proceso participativo de los actores sociales, por un
lado, y la crisis política y la deslegitimación de los liderazgos políticos, por el otro; y en
tercer lugar, entre la disfuncionalidad entre el modelo de desarrollo de cadenas
productivas, por un lado, y la ausencia de articulación entre la oferta y la demanda de las
regiones, por otro lado, desbalance este último que debilita el proceso de integración
territorial de las organizaciones sociales. Este tema constituye un reto por atenderse en la
agenda social.

4.- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1. Las políticas públicas mantienen su esquema tradicional de planeación y ejecución con altos
elementos de ineficiencia.
2. Las nuevas políticas de fomento de la innovación y del desarrollo tecnológico, del desarrollo
empresarial y de la estructuración de aglomeraciones de cadenas productivas de alto valor no
cuentan con el soporte institucional suficiente. Sólo se registran en grandes intenciones, como el
Plan Nacional de Competitividad, que posiblemente no sea continuado por el gobierno que se
elegirá en el 2012
3. Sobre la política de fortalecimiento institucional, no se ha analizado exhaustivamente, pero las
evidencias prueban las buenas intenciones y el alto grado de empoderamiento de las
organizaciones civiles, aunque no es un tema prioritario en la agenda pública.
La reforma del Estado solamente pretende enfrentar la simplificación administrativa y el
establecimiento de la Escuela de Administración Pública, aún cuando estos aspectos ya serían un
avance importante.
4. Los actores privados, empresas, organizaciones y ciudadanos son factores determinantes en el
proceso de emprendimiento y liderazgo empresarial, así como en el afianzamiento del naciente
proceso de constitución de aglomeraciones productivas.
5. En la perspectiva de crecimiento viable y sostenible de nuestra economía en el largo plazo, no
existe la dicotomía entre crecimiento basado en recursos naturales, y la tecnología y la «economía
del conocimiento». Los recursos naturales (como los forestales) ofrecen tantas posibilidades de
progreso tecnológico y aumento de la productividad como muchas manufacturas, pero todos los
sectores requieren la aplicación del conocimiento, capital humano calificado, instituciones sólidas
y la decisión de aprovechar el acervo mundial de know-how y progreso tecnológico.

CAPÍTULO II

POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL DESARROLLO Y CRECIMIENTO DEL PERÚ

1.- ANTECEDENTES
El Perú está dividido políticamente en 24 departamentos que se extienden a lo largo de tres
regiones naturales: la costa, la sierra y la selva.
El desarrollo mostrado por el país, ha sido desigual. La desigual distribución del progreso entre
las regiones del país se ha manifestado en un mayor desarrollo de ciudades costeñas, y dentro de
estas Lima la ciudad capital, en detrimento de las zonas rurales andinas y amazónicas. La costa
concentra alrededor de ¿?% de las zonas urbanas y en ellas se concentra, según el Censo de 1993,
el 70% de la población nacional.
Para ilustrar mejor el hecho de un desarrollo desigual, podemos mencionar el contraste que hay
entre Lima y los departamentos del país.
La capital está situada en la costa central del país, y concentra alrededor del 50% del PIB
nacional, aproximadamente el 55% del producto manufacturero y el 96.8% de la población
urbana registrada en 1993. La centralización de actividades productivas en la capital trae como
consecuencia la centralización de los servicios públicos de educación y salud.
Si examinamos información sobre pobreza, según un informe del Instituto Nacional de Estadística
e Informática1 (INEI), Huancavelica es el departamento con una mayor nivel de pobreza. El 51%
de la población de Huancavelica se encuentra en condiciones de pobreza extrema (miseria) y el
92.2% presenta necesidades básicas insatisfechas.
Lima, por el contrario tiene un 11% de su población en condición de miseria y un 33.4% con
necesidades básicas insatisfechas. Es evidente el contraste entre estos dos departamentos.

1
INEI. Dimensiones y Características de la Pobreza en el Perú, 1993. Lima, julio de 1995.
Ahora bien, entre estos puntos extremos podemos encontrar una variedad de desarrollos
regionales. Excluyendo a Lima del análisis, podríamos identificar ocho departamentos que han
contribuido significativamente al PIB nacional. Estos departamentos son: Arequipa, Lambayeque,
Ancash, Ica, Junín, Loreto Piura y La Libertad, juntos aportaban cerca del 37% del PIB en 1970.
En 1996, esos mismos de departamentos aportaron el 31% del PIB 2. La mayoría de estos
departamentos están ubicados en la costa confirmándose con ello la centralización del desarrollo
en la región costeña.
Podrían mencionarse varias factores como determinantes de este patrón de desarrollo regional,
desde un modelo de desarrollo primario exportador, que ha privilegiado a ciertas zonas por las
actividades extractivas que ellas albergan, y esto es muy cierto para el caso de la minería, hasta
factores exógenos provenientes de nuestra diversidad geográfica que han hecho más difícil las
relaciones interregionales propiciando más bien la existencia de variadas microrregiones con
dinámicas muy particulares.
El análisis que pretendemos hacer aquí tiene como uno de sus objetivos la identificación de
trayectorias comunes de crecimiento entre los diferentes departamentos del país.
Para tal efecto se han identificado tres bloques, con la exclusión de Lima. El bloque NORTE
conformado por los departamentos situados en el norte del país, estos son: Tumbes, Piura,
Cajamarca, Loreto, San Martín, Lambayeque, Amazonas y La Libertad. En el año 1970 el
conjunto de estos departamentos contribuía con el 24% del PIB, dicho porcentaje sube a 25% en
el año 1996.
En este bloque se concentran cuatro de los ocho departamentos más importantes en lo que
respecta a su contribución al producto nacional, lo cual lo ha convertido en el bloque regional más
importante por su dinámica productiva después de Lima.
El bloque CENTRO está conformado por los departamentos de Ancash, Huánuco, Huancavelica,
Ica, Pasco, Ucayali y Junín. En 1970 estos departamentos, en su conjunto, contribuyeron con el
17% del PIB, y en 1996 dicha participación bajó a 14% del PIB. Este grupo de departamentos
concentra, en 1995, aproximadamente el 20% de la actividad de explotación de Minas y Canteras.
El bloque SUR, está conformado por los departamentos de Apurímac, Ayacucho, Arequipa,
Cusco, Tacna, Puno, Moquegua y Madre de Dios. Este bloque contribuyó con el 14% del PIB en
1990 mientras que en 1996 dicha contribución se elevó a 15%.
En este bloque tenemos una mayor diversidad de actividades productivas. La minería, la
agricultura y la industria manufacturera son las principales actividades de la región.
La técnica de Cointegración Multivariada3, que vamos a usar, es adecuada en la medida que
podemos estimar los parámetros de una relación de equilibrio de largo plazo seguida por las series
de producto de los diferentes departamentos que conforman el país. La idea es que la dinámica de

2
INEI. Producto Bruto Interno Departamental 1995-1996. Lima, octubre de 1996.
3
Para una exposición detallada de esta técnica ver Enders (1995).
los bloques departamentales conforman una combinación lineal de sendas de crecimiento la que
define una relación de equilibrio de la cual, pueden existir alejamientos transitorios de corto
plazo. En esta relación de equilibrio de largo plazo la participación de cada departamento puede
ser diversa y hasta inclusive despreciable, por lo cual será necesario testar además que tipo de
presencia tiene cada departamento en la dinámica común hallada.
Por tal motivo, además de realizar el análisis de cointegración se realizan test de exclusión de las
variables analizadas.
En el Perú, no existen trabajos empíricos que evalúen la relación entre las dinámicas regionales.
Hay algunas aproximaciones teóricas como la planteada por Gonzalez de Olarte 4 que intenta
explicar el problema desde la perspectiva del Estado. Se plantea que éste debe convertirse en
promotor de la inversión en zonas no desarrolladas y la inversión nacional, para crear un espíritu
desarrollista nacional capaz de monitorear un proceso de desarrollo integrado.
Como ya se ha mencionado, otro objetivo del trabajo es evaluar empíricamente el efecto de los
shocks que afectan el crecimiento de Lima, la ciudad capital, sobre las tasas de crecimiento del
resto de departamentos.
Este análisis se hace desde la perspectiva teórica de la Teoría de la Dependencia 5 según la cual,
aplicando el esquema centro – periferia al interior del país, identifica una relación de
dependencia entre Lima, considerada el centro, y los otros departamentos considerados periferia.

2.- INSTITUCIONES PÚBLICAS Y DESARROLLO

2.1.- EL ESTADO PERUANO Y SUS INSTITUCIONES
El marco de análisis institucional ha contribuido a incorporar la dimensión política en los
procesos y resultados económicos (North 2000; Dixit 1996, 2003).
La explicación de la persistencia de altos costos de transacción, particularmente aquellos más
cercanamente asociados a la gestión pública, reside en las imperfecciones del mercado político.
Los grupos de interés van a pugnar por mantener arreglos institucionales ineficientes siempre que
esto les sea conveniente. Cada arreglo institucional genera un volumen de rentas, que induce a
comportamientos entre los agentes para obtener la mayor participación en su distribución. El
marco institucional de gobierno debería contener los incentivos para limitar este tipo de juego,
que sacrifica el bien común y los objetivos de largo plazo. El problema es que en el caso peruano
precisamente no parece contenerlos. El Banco Mundial (2001) reúne y sintetiza un volumen
importante de estudios sobre las instituciones de gobierno, y concluye que son las características
institucionales de largo plazo, que gobiernan los incentivos de los que toman decisiones políticas,

4
Gonzalez de Olarte, Efraín. Crecimiento Económico, Políticas Estatales y Desigualdades Regionales : la
experiencia reciente. En Coloquio Estado y Región en los Andes. Cusco: Centro de Estudios Rurales
Andinos “Bartolomé de las Casas”, 1987.
5
Para más detalles ver: Wallerstein (1974), Samir Amin (1976), Hout (1993), Theotonio Dos Santos (1993),
Gunder Frank (1973).
las responsables del entorno de volatilidad en las políticas y el subdesarrollo institucional.
Específicamente, el entorno institucional incentiva decisiones enfocadas en satisfacer intereses
estrechos y de corto plazo, con restricciones y contrapesos muy limitados a las decisiones
ejecutivas, y escaso nivel de rendición de cuentas (accountability) frente a los ciudadanos.
La consecuencia de esto es un escaso desarrollo del aparato estatal, lo que se traduce en poca
capacidad para ofrecer servicios públicos de buena calidad y de una manera eficiente, así como
para mantener un entorno legal y regulatorio predecible para la actividad privada.
No es difícil encontrar ejemplos de esto en áreas como el manejo de las finanzas públicas, los
servicios sociales o la administración de justicia. Más aún, vicios del gobierno central tienden a
repetirse en las instancias más locales de gobierno (Eyzaguirre 2001). La literatura reciente ha
documentado algunas de estas carencias e identificado sus raíces institucionales, pero otras áreas
que han recibido considerable atención en la literatura internacional han sido más bien poco
estudiadas. Un ejemplo de esto último es el tema del presupuesto público.
El mismo proceso presupuestario ha recibido atención insuficiente. Ugarte (2000) destaca la
creación del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) como eje de un cambio en el
enfoque de gestión del presupuesto orientado al trabajo basado en metas y a una mejor
accountability. Sin embargo, no existen estudios académicos que detallen en qué magnitud el
SIAF y la normativa que lo acompañó desencadenaron efectos en la dirección esperada.
En cuanto al sistema de inversión pública, Ugarte argumenta que la creación de la Oficina de
Inversión dentro del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) no ha sido suficiente para que la
programación y ejecución de la inversión esté basada en criterios de rentabilidad, principalmente
por la falta de capacidad de los interlocutores del MEF, esto es, de los demás sectores de la
administración pública. Fundar, de México (Guerrero y Hofbauer 2001, Lavielle y otros 2003), ha
hecho estudios comparativos de varios países de Latinoamérica, evaluando la transparencia del
proceso presupuestario en varias etapas o aspectos y los resultados ubican al Perú como el país
menos transparente entre los cinco países evaluados el 2001 y en el lugar 6 de transparencia de
los diez países evaluados el 2003.6 Comparativamente a los países evaluados el 2003, los aspectos
críticos del Perú fueron los procesos de asignación, fiscalización y participación; el trabajo de
contraloría; y la rendición de cuentas. Jiménez (2002, 2003) ha analizado la ley de prudencia y
transparencia fiscal y sus potenciales efectos macroeconómicos.
El nivel del análisis no puede ser otro que el meramente conceptual, puesto que aún no se cuenta
con evidencia empírica. En efecto, desde su aprobación la norma se ha incumplido cada año. Sin
embargo, preguntas tales como ¿qué factores determinan o condicionan la distribución
intersectorial o intertemática de recursos públicos? y ¿cuáles están detrás de la distribución al
interior de cada sector? han sido aún muy poco exploradas.

6
Los países incluidos en el estudio son: para el 2001, Chile, Argentina, Brasil, México y Perú; para el 2003,
Chile, Brasil, Costa Rica, México, Colombia, Perú, Argentina, Nicaragua, Ecuador y El Salvador.
Recientes investigaciones han buscado abrir la “caja negra” del presupuesto, pero los análisis son
aún meramente descriptivos. Un ejemplo se puede encontrar en el análisis del sector salud en
Francke y otros (2003). En cuanto a los servicios públicos, Alcázar y otros (2003) han contribuido
con un modelo de análisis basado en la aplicación de encuestas de seguimiento del gasto público
(Public
Expenditure Tracking Surveys-PETS) y exámenes detallados de las transferencias a gobiernos
municipales, con particular foco en el emblemático Programa Vaso de Leche y en el gasto en
educación básica. Si bien las transferencias son progresivas (los distritos más pobres reciben
proporcionalmente más recursos), existe escaso monitoreo y supervisión sobre su uso, así como
poca rendición de cuentas por parte de los municipios. En el caso del Vaso de Leche, el análisis
permite seguir los recursos hasta el beneficiario final. La conclusión es que tan solo alrededor de
30% de los recursos del programa llegan efectivamente a quienes se quiere beneficiar, niños
menores de 7 años y madres embarazadas o en estado de lactancia. Más allá de esta conclusión, el
estudio detalla una serie de ineficiencias en el manejo del programa y la diversidad de prácticas
en su gestión local, incluyendo el tipo de alimento entregado y los precios pagados por los
insumos.
En relación con el sector educación, el estudio subraya inadecuaciones organizacionales,
dualidades y falta de coordinación. Quizá, sin embargo, el hallazgo más impactante es que el
gasto fuera de la planilla y administrativo es mínimo (menos de 10%). Asimismo, el estudio
identifica la nula participación de la escuela y los padres de familia en la determinación del
destino de los gastos. Reformas puntuales no parecen suficientes para cambiar esta situación.
Jaramillo y Arteaga (2003) también han analizado la distribución del gasto público en educación,
buscando establecer empíricamente qué factores explican la asignación del gasto por alumno a
dos niveles: unidades ejecutoras (UE) y escuelas. Al nivel de UE, los resultados subrayan la
importancia de las variables institucionales y, más específicamente, organizacionales: regiones
con más UE tienden a recibir menos recursos. Por otro lado, su análisis pone a prueba un modelo
de grupos de interés y concluye descartando la influencia de los dos principales grupos: maestros
y padres de familia. La burocracia misma parece ser, pues, el principal grupo de influencia en
cuanto al destino del gasto. Esto sería saludable si sus objetivos fueran claros y existiese
rendición de cuentas.
Otros resultados del mismo estudio, además de la evidencia presentada por Alcázar y otros
(2003), arrojan sin embargo serias dudas sobre la racionalidad en la asignación del gasto. Las
variables sociodemográficas sugieren una distribución regresiva y centralista del gasto, que
castiga a las regiones más pobres y privilegia a Lima sobre el resto del país. Por otro lado, el
análisis de la distribución del gasto en las escuelas indica que, lejos de reducirse, se refuerza el
carácter regresivo de la asignación al nivel de las UE. Asimismo, los resultados confirman el
sesgo centralista. Las conclusiones apuntan tanto a la necesidad de una profunda reforma de la
administración del gasto educativo como a la importancia de fortalecer la participación de los
padres de familia en la gestión de las escuelas.

2.2.- GESTIÓN PÚBLICA

Otra línea importante de estudios se ha orientado al análisis de la institucionalidad asociada a la
gestión pública. El sector salud es uno de los que ha recibido considerable atención. Alcázar y
otros (2000), por ejemplo, hicieron una evaluación hacia fines de la década pasada, orientada a
identificar áreas de reforma pendientes. La agenda de temas institucionales es copiosa. El sistema
es fragmentado y existe escasa coordinación entre sus componentes (Ministerio de Salud,
Essalud, Sanidad de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas Policiales, y sector privado).
Problemas de superposición de objetivos públicos y subsidios inintencionalmente cruzados son
algunas consecuencias de este tipo de estructura. También se identifican problemas en la gestión
de las adquisiciones —ineficazmente sobrerreguladas— y de los recursos humanos, con una
carrera que induce la sobreespecialización y concentración en establecimientos de mayor nivel
(hospitales), cuando el grueso de la demanda está en el primer nivel de atención, y sistemas de
asignación de recursos poco equitativos. Por otro lado, hay una dualidad entre programas
especiales (mejor focalizados, con una estructura remunerativa que permite premiar la capacidad,
y más eficientes) y direcciones de línea, que eventualmente debe ser abordada. Un diagnóstico
similar es el de Johnson (2001), quien además elabora una propuesta de reforma.
Pese a este cuadro de necesidades de reforma, en el sector salud hubo significativos avances
durante la década de 1990. Pollarolo (2000), en un balance de lo avanzado en esa década en
cuanto a reformas institucionales en este sector, encuentra que si bien hay una mayor asignación
presupuestal y un enfoque de focalización, aun el gasto per cápita en salud observado al final de
ese decenio era insuficiente y persistían varios de los más serios problemas que afrontaba el
sector a inicios de la década: gasto público regresivo, ineficiencia excesiva en la administración
de recursos y barreras no económicas en el acceso al servicio.
El Instituto Apoyo (2002), por otro lado, analiza los cambios institucionales asociados a la
implementación de los seguros públicos (Seguro Escolar Gratuito y Seguro Materno Infantil) a
fines de la década pasada, e identifica una superposición de funciones al interior del Ministerio de
Salud, con otros programas y con otras formas de aseguramiento (específicamente, Essalud).
Encuentra también un positivo efecto de empoderamiento de la población.
Un estudio de Alcázar y Andrade (1999), además de proveer una rica descripción de la
institucionalidad del sector, se concentra en dos características deseables pero inusuales en la
administración pública peruana: transparencia y rendición de cuentas, en un setting también
inusual: los hospitales públicos. El estudio halla evidencias de dos tipos de corrupción:
ausentismo y realización inadecuada entre el esfuerzo realizado y el “técnicamente apropiado”.
Encuentra también que estas prácticas están asociadas al tipo de gestión: un manejo más
centralizado genera una mayor efectividad en la rendición de cuentas. Asimismo, la corrupción
está asociada a la falta de efectivos mecanismos de control y sanción. Finalmente, el tipo de
contrato (nombrados) y el costo de oportunidad del médico están asociados al ausentismo.
En el sector educación, un tema que ha recibido considerable atención es el régimen de la carrera
docente. Díaz y Saavedra (2000) analizan la estructura de incentivos y los factores institucionales
y económicos que caracterizan la carrera docente tanto en el sector público como en el privado.
Al estudiar los perfiles típicos de quienes estudian para ser maestros y de quienes ejercen dicha
profesión, los autores encuentran que los docentes del sector público tienen ingresos menores que
los demás profesionales, y que durante toda su carrera obtienen solo pequeños incrementos en sus
remuneraciones. Sin embargo, el sector público de docentes se caracteriza por tener ingresos más
predecibles y por ser la única carrera que goza de estabilidad laboral absoluta. Los autores
subrayan que la carrera docente en el sector público no ofrece incentivos claros para innovar,
actualizarse y tener un mejor desempeño en sus labores, como sí sucede en el caso del sector
privado. Entre los factores que contribuyen a esta situación, además de la estabilidad laboral
absoluta, están la falta de autonomía de los directores para administrar el personal y la carencia de
mecanismos efectivos de monitoreo y supervisión del desempeño. Alcázar y Pollarolo (2001), por
su lado, en una descripción detallada del régimen laboral de los docentes públicos, documentan
un sesgo antirrural.
Encuentran que el marco legal establecido por la Ley del Profesorado y normas reglamentarias ha
sido modificado por efecto de leyes posteriores (leyes anuales de presupuesto y leyes que
autorizan al Ministerio de Educación a convocar directamente a concurso para las plazas
disponibles), así como por distintas prácticas administrativas en el interior del país, muchas veces
basadas en el desconocimiento de las normas. Así, en la práctica ha venido ocurriendo, por
ejemplo, que en los últimos concursos, a contrapelo de lo que manda la ley, se han venido
llenando primero las plazas urbanas y después las rurales. La consecuencia de esto es que
normalmente quedan plazas rurales por llenar, las que son asignadas a docentes contratados, que
por lo general son postulantes que no aprobaron el examen. Así, no es extraño que los docentes
rurales se sientan
“varados” en los márgenes del sistema (Alcázar y Pollarolo 2001: 39). En suma, las autoras
encuentran que el régimen de la carrera docente es (1) improvisado, inestable e impredecible; (2)
poco transparente, porque los docentes no cuentan con toda la información sobre los aspectos
modificados y los alcances de los cambios; (3) carente de racionalidad, porque no alienta la
competencia y el desempeño laboral; y (4) sesgado en contra de los docentes rurales.
Desde otro ángulo, Jaramillo (2005) aborda el tema de la inequitativa distribución de docentes de
calidad, analizando el rol de, entre otros, factores institucionales en la localización de los
docentes. Los resultados indican el fuerte peso de factores geográficos (lugar de nacimiento, lugar
donde estudió la carrera) en la localización del primer empleo en la carrera docente, sugiriendo la
existencia de mercados bien delimitados geográficamente. Asimismo, el tipo de contrato es un
factor asociado a la localización urbana: quienes ingresan como contratados tienden a localizarse
en ámbitos urbanos. Este resultado es consistente con la práctica tradicional, ahora subvertida,
que identifican Alcázar y Pollarolo (2001), de asignar a los docentes nombrados al área rural en
su primer empleo. Los hallazgos tienen una significativa relevancia para las estrategias de
descentralización del sector y para el diseño de una carrera docente que considere aspectos de
equidad en el acceso a una educación de buena calidad.
La política social también ha recibido atención. Alcázar y Wachtenheim (2001), usando una
muestra de proyectos de infraestructura básica de FONCODES para indagar en factores
institucionales asociados al desempeño de este tipo de proyectos, encuentran que si bien la
participación de la comunidad eleva las probabilidades de éxito de los proyectos, este efecto está
mediado por sus características: comunidades pequeñas, con mayor nivel de capital humano y
menos pobres tienen mayor probabilidad de influenciar positivamente en el éxito de los
proyectos. También son importantes el tipo de proyecto, la capacitación a la comunidad y una
gestión adecuada. Más cercano al ángulo de las ciencias políticas, Schady (1999), al estudiar la
lógica política detrás de la elección de obras en zonas de pobreza, halla evidencias de un ciclo
político en el gasto en los proyectos de FONCODES: los gastos se incrementan antes de
elecciones nacionales y los proyectos se canalizan hacia provincias de mayor rentabilidad
política. No obstante, el autor también destaca que el calendario electoral de ningún modo es el
único determinante de la evolución de montos ejecutados por FONCODES.
Un tema asociado es la participación ciudadana en el proceso de ejecución de políticas. Tanaka y
Trivelli (2002), al analizar el proceso de focalización y la participación de la sociedad civil en las
políticas sociales durante la década de 1990, hallan que las prácticas clientelistas y los grupos de
interés dificultan que los más pobres se beneficien de las políticas sociales. Dichas prácticas son
en parte consecuencia de las superposiciones y de la duplicación de esfuerzos observada entre
programas temporales y aquellos que actúan como parte de la estructura permanente del Estado.
Tanaka (2001) explora este mismo tema e identifica, mediante varios estudios de casos, factores
que hacen democrática y eficiente la participación, así como los que actúan en sentido contrario.
Finalmente, un tema de importancia muy actual, pero poco explorado en la investigación: la
descentralización. Casas (2005) analiza el avance del proceso de descentralización y encuentra
que el sistema de incentivos generados por tal proceso aún tiene muchos aspectos que mejorar
para que, por ejemplo, dicho proceso sea fiscalmente neutral. En particular, el autor pone énfasis
en que es necesario generar incentivos para que los gobiernos regionales y locales se comporten
de manera fiscalmente responsable, en términos de recolección de impuestos e imposición de
tasas y contribuciones. También destaca que parte de los instrumentos disponibles para lograr
dicha consistencia son los criterios de reparto de las transferencias intergubernamentales y los
límites al endeudamiento.
Recientemente también, se aborda un conjunto de temas relacionados con la descentralización de
los sectores educación y salud, y subrayan la importancia de considerar la heterogeneidad en el
diseño del proceso (Valdivia y otros 2005).

3.- DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL EN EL PERÚ DESDE LAS POLÍTICAS

PÚBLICAS.
Una estrategia de desarrollo nacional y las políticas económicas y sociales que van asociadas a
dichas estrategias, han tenido como objetivos el crecimiento sostenido y la reducción de pobreza.
Diversas estrategias de desarrollo se han sucedido en el Perú en los últimos 60 años, pero no han
dado los resultados errados en el largo plazo en términos del cumplimiento de los objetivos
indicados. El desafío actual no sólo es evaluar correctamente las razones por las cuales dichas
estrategias y las políticas públicas a las que dieron lugar no han sido exitosas para el país, sino
encontrar rápidamente y sobre la marcha una respuesta a las necesidades inmediatas de la
población y una ruta o estrategia de desarrollo que no fracase con las anteriores.
Observamos que dos de los problemas estructurales del Perú, la pobreza y la desigualdad,
parecieran no tener mejoras sustanciales en la presente década, a pesar del crecimiento económico
experimentado en los últimos seis años. El conocimiento de estos problemas requiere de mucho
análisis y un cuidadoso trabajo de medición; pero no parece haber suficiente interés en las esferas
de gobierno por realizar de manera eficaz esta importante tarea. El resultado hasta la fecha es una
política pública sin objetivos claros nacionales, sin metas precisas evaluables permanentemente y
sin instrumentos adecuados para enfrentar ambos problemas erradicar la pobreza y reducir la
desigualdad.
Los indicadores de evolución de la producción y del ingreso per cápita no son suficientes para
evaluar el desarrollo de la sociedad, pero son los únicos que parecen interesar realmente. E el año
2002 la tasa de crecimiento económico fue de 5.2%, en el 2003 fue de 3.9%, en el año 2004 la
tasa ha sido de 5.2%, en el año 2005 fue de 6.4%, mientras que en el año 2006 fue de 8.03%, y en
el 2007 fue de 8.2%, la más alta de los últimos once años, según INEI.

3.1.- ENTENDIENDO LA DINÁMICA ECONÓMICA REGIONAL PERUANA A PARTIR

DEL ENFOQUE DE ECONOMÍA GEOGRÁFICA:
3.1.1.- AGLOMERACIÓN, CRECIMIENTO Y DINÁMICA ECONÓMICA REGIONAL.
La concentración y aglomeración de las actividades económicas ha determinado la estructura y
dinámica del crecimiento regional del Perú. Desde el punto de vista geográfico esta dinámica se
ha relacionado con la organización espacial de la economía que ha generado altas tasas de
concentración de actividades económicas y empresariales en la ciudad de Lima. Actualmente
Lima concentra el 30% de la población total del país y produce aproximadamente el 45% del PBI,
representando, en términos per cápita, en promedio en los últimos 30 años, 1.8 veces los ingresos
de las regiones del resto del país. Como consecuencia, esta concentración ha generado la
disparidad del crecimiento y del desarrollo regional (Agüero, 2000; Gonzales de Olarte y Lévano,
2001 y Gonzáles de Olarte y Trelles, 2004) y ha otorgado fuertes incentivos para que el
crecimiento económico se concentre en algunas áreas geográficas, en especial en la costa (PNUD,
2005).
Un hecho derivado de la concentración económica es la estructura dual de la economía peruana,
la cual se manifiesta con la presencia de dos tipos de economías; una con altos niveles salariales y
altos niveles de ingreso per cápita (Lima) y otra con niveles de salarios mínimos y bajos niveles
de ingresos per cápita (resto ciudades y regiones). Este hecho obedece a los aspectos de las
fuerzas de atracción y de expulsión que favorecen en unas regiones el surgimiento de economías
de escala y en otras condiciones poco favorables para el asentamiento de las actividades
económicas. En el caso de Lima frente al resto del territorio nacional, esto está asociado a los
fuertes diferenciales de acceso a facilidades económicas que el centralismo ha reafirmado en el
tiempo, entre los cuales se encuentran:
 Acceso a infraestructura de transporte. En relación al resto del país, dado que la ciudad de
Lima posee la mejor infraestructura para el comercio exterior, toda vez que cuenta con el
puerto de El Callao, el aeropuerto Jorge Chávez y accede a la carretera Panamericana.
Estos elementos reducen sustancialmente los costos de transporte y permiten obtener altas
tasas de rentabilidad relativa.
 Acceso a infraestructura de redes. El acceso a redes de energía, telecomunicaciones y
sanidad que han implicado un importante complemento para el resto de actividades
productivas y para la innovación empresarial.
 Acceso al sistema financiero. El acceso al sistema financiero que ha permitido la
ampliación de las actividades empresariales para el aprovechamiento de economías de
escala.
 Acceso a mano de obra. La atracción endógena de Lima a actividades económicas ha
concentrado en ella mano de obra especializada y no especializada a través de la continua
migración.
 Acceso a servicios de educación y salud. La concentración de los servicios de educación
y salud han incentivado el asentamiento de la población y de las actividades económicas,
dado que en términos relativos permiten acceder a una mejor calidad de vida.
Adicional a estos factores, hay que mencionar que las diferencias de aglomeración geográfica y
desarrollo regional se vieron reforzadas por la política de protección comercial llevada a acabo
entre los años 60 y 80, la cual impulsó la producción y el empleo a través de la creación de
rentabilidades artificiales. Esto llevó a una expansión productiva engañosa y a una demanda por
mano de obra, que creó los incentivos a la migración y a la localización de industrias protegidas
hacia Lima, generando un aparente circulo virtuoso entre la aglomeración de la población y la
localización industrial, esquema que se tornó insostenible una vez eliminada la protección
comercial y que implicó una demanda insostenible por mano de obra; lo cual actualmente se ha
traducido en tasas relativamente altas de desempleo (10%) y subempleo (60%) 7.
Así, las regiones lideradas por sus ciudades representativas, se fueron especializando en
actividades primarias principalmente, las cuales en muchos casos no fueron rentables dada su baja
productividad, asociada al menor acceso relativo a las facilidades antes listadas. Esto creó
incentivos en muchas regiones para especializarse en actividades de alta rotación y de bajo valor
agregado como el comercio principalmente. En algunos casos incluso, las restricciones de acceso
han provocado un fuerte impulso del contrabando, primordialmente en las ciudades fronterizas
como Puno, Tumbes, Loreto, mientras que en las regiones no fronterizas agrícolas han tenido un
fuerte impulso las actividades ilícitas como el narcotráfico (Ayacucho, San Martín, Huánuco).

3.1.2.- INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA INADECUADA, EXIGUA

INSTITUCIONALIDAD Y CARENCIA DE INNOVACIÓN TECNOLÓGICA: EL CASO
DE LA REGIÓN PUNO8.
En esta región una de las principales actividades rentables es el comercio tanto formal, como el
informal (el contrabando), puesto que no existen otras actividades económicas de mayor
rentabilidad relativa, como consecuencia de la carencia de infraestructura básica idónea:
electricidad y saneamiento, la falta de una adecuada infraestructura vial y los muy reducidos
niveles de suficiencia educativa; los cuales en conjunto, han dificultado la atracción de inversión
y el intercambio comercial.
Asimismo, el incipiente desarrollo de los mercados de insumos intermedios para el desarrollo de
las actividades económicas como la agricultura o ganadería, han impedido el desarrollo de otras
actividades productivas conexas en la región.
En este contexto, Puno ha desarrollado una economía regional especializada en el comercio que
descansa en el movimiento económico de las ciudades de Puno y Juliaca (zona centro de la
región). Este hecho ha generado la competencia entre estas ciudades por la primacía comercial,
produciendo una alta tendencia a la concentración de la población en dichas ciudades y la
creciente urbanización de la economía regional.
En particular, la ciudad de Juliaca es el eje del corredor comercial y turístico Arequipa - Puno -
Cuzco (corredor 1), debido a que esta ciudad actúa como el punto de embarque y distribución
comercial de bienes producidos en la región. Por otro lado, la ciudad Puno (capital de la región)
es el eje del corredor comercial informal entre Perú y Bolivia, donde se comercia principalmente

7
Este proceso con algunos matices diferentes se evidenció también en México, tal como lo señalan Krugman y Livas
(1996).
8
Este análisis procede del estudio de la región realizado en el marco de la opinión al Proyecto de Ley
para el establecimiento de la Zona Económica Especial de Puno (ZEEDEPUNO), promulgado finalmente en julio del
2006 (Ley No. 28864).
abarrotes, combustibles y otros bienes manufacturados, teniendo como centro aliado de estas
transacciones las ciudades peruanas fronterizas de Desaguadero y Tilali al sur de la región.
Es esta especialización de la economía de la región Puno la que no le ha permitido explotar
eficientemente el potencial agroindustrial localizado en la zona norte de la región (véase la parte
superior del mapa 1), principalmente en los valles de las provincias de Sandia y Carabaya, las
cuales producen a pequeña escala frutas (naranjas, piña), café y cacao orgánico que cuentan con
alto potencial en los mercados internacionales. Este hecho se debe principalmente a una
inadecuada infraestructura vial que impide a los productores vender sus productos a precios
competitivos en los mercados, lo cual restringe las posibilidades de negocios potenciales
competitivos. De otro lado, en la zona centro occidental de Puno, en las provincias de Melgar y
Lampa, se viene desaprovechando el potencial ganadero en especial relacionado con la crianza de
camélidos sudamericanos, los cuales por falta de inversión en protección genética han sufrido un
deterioro sistemático de la calidad de su fibra, en especial de los auquénidos, por lo que se hace
prioritario un fuerte apoyo a la innovación tecnológica, el mejoramiento genético de las especies
y la construcción de infraestructura de transporte.
El mismo panorama puede observarse en la zona sur de la región, donde el potencial piscícola en
las provincias circundantes al Lago Titicaca como Yunguyo y Moho (entre otras señaladas en el
mapa 1) no ha sido explotado por falta de infraestructura idónea, en particular la energética, que
ha imposibilitado el desarrollo de la industria frigorífica de truchas; y la vial que ha impedido el
acceso a los mercados externos. Asimismo, la falta de capacitación técnica, de una clara
delimitación de los derechos de propiedad y de un mecanismo que impida la contaminación de las
aguas viene restringiendo la expansión de esta actividad, creando serias tensiones sociales en la
zona.
En general, el fomento del desarrollo de actividades económicas legales en Puno se encuentra
principalmente obstaculizado por la falta de una definición clara de la seguridad jurídica en
cuanto a derechos de propiedad, los altos costos de autorización de negocios, la falta de
infraestructura básica que permitan una mayor integración geográfica y la existencia de mano de
obra educada. Así, la promoción del crecimiento regional de Puno debe permitir superar dichos
obstáculos mediante el empleo de de los mecanismos de mercado para inducir la explotación
eficiente y plena de ventajas comparativas y economías de escala.

4.- LINEAMIENTOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA PROMOCIÓN DEL

CRECIMIENTO ECONÓMICO REGIONAL.
La promoción del crecimiento económico en las regiones peruanas pasa por favorecer las fuerzas
de localización de las actividades económicas y el asentamiento de inversiones y negocios,
mediante la generación de economías de escala crecientes, la creación de condiciones de
asignación más eficiente de los recursos y la facilitación de las ventajas comparativas que
permitan la explotación del mercado internacional. Además, buscan reforzar aquellas fuerzas de
aglomeración que se hayan establecido de manera sana, reducir las fuerzas de repulsión de dichas
actividades, así como minimizar los costos de transacción al comercio interregional.
Considerando la no-discrecionalidad y sostenibilidad de dichas políticas, estas deben articularse
en función a determinados principios básicos que permitan favorecer un crecimiento económico
regional armónico y viable. Los principios que se establecen para tal efecto son los siguientes:
 Principio 1: Crecimiento sostenible.
Las políticas públicas de crecimiento de las regiones deben garantizar la sostenibilidad de
los recursos renovables, tales como bosques, agua, especies animales y vegetales, entre
otros.
 Principio 2: Rol subsidiario del Estado.
Las actividades de apoyo deben cumplir el precepto constitucional que el Estado
interviene sólo donde no existen agentes privados dispuestos voluntariamente a producir
determinado bien o prestar determinado servicio.
 Principio 3: No discriminación.
Las actividades de apoyo del Estado deben cumplir los preceptos de no discriminación
establecidos tanto en la Constitución Política del Perú; la Ley Marco para el Crecimiento
de la Inversión Privada (Decreto Legislativo No. 757) y el Régimen de Estabilidad
Jurídica a las Inversiones Extranjeras (Decreto Legislativo No. 662).
 Principio 4: Acciones transversales.
Las políticas públicas deben de implementar acciones transversales que sean lo más
amplias posibles con la finalidad de aprovechar los beneficios de escala que generan.
Además, de los argumentos de eficiencia asociados a la aplicación de políticas no
discrecionales (reducción de los costos administrativos, por ejemplo), estas permiten
avanzar hacia una mayor institucionalidad que progresivamente vayan sentando las bases
de una sociedad ordenada.
 Lineamiento 5: Promoción y difusión de la innovación mediante la inversión en
ciencia y tecnología.
Los Gobiernos Regionales deben coordinar y promover la investigación en ciencia y
tecnología de actividades económicas que presenten ventajas comparativas en la región,
mediante la implementación de programas de asistencia tecnológica, asociatividad de
usuarios y fondos concursables, con el objetivo de mejorar la calidad de dichas
actividades y el acceso a mercados de destino. Por ejemplo, la promoción de inversiones
en bancos de germoplasma para el mejoramiento de los camélidos y la promoción de
investigación químico farmacéutica de productos naturales, son deseables para avanzar
hacia una mayor productividad de la actividad económica.
 Lineamiento 6: Protección del medio ambiente.
Los Gobiernos Regionales y Locales deben garantizar que el desarrollo de las actividades
económicas respeten los estándares ambientales establecidos en la legislación vigente y la
renovación de los recursos naturales mediante la implementación de mecanismos y
programas de adecuación, control y fiscalización.
 Lineamiento 7: Definición de competencias, desconcentración de funciones y mejora
de los mecanismos de coordinación intergubernamental.
En el marco del proceso de descentralización de competencias y funciones a los menores
niveles de gobierno, es indispensable que el Gobierno Central desarrolle una definición
clara de las competencias y funciones en el ámbito de los 3 niveles de gobierno, para la
identificación y la posterior transferencia de las competencias que los Gobiernos
Regionales y Locales requieren para favorecer el desarrollo de las inversiones y la
localización de negocios en sus respectivas jurisdicciones, lo cual coadyuvará a potenciar
su desarrollo económico.
En la misma línea, y con la finalidad de mejorar la coordinación intergubernamental y
acercar los difusores del conocimiento a sus verdaderos demandantes es conveniente que
se continúe con el esquema de capacitación y asistencia para la programación financiera
municipal que vienen desarrollando el MEF a través del Sistema Integrado de
Administración Financiera de los Gobiernos Locales (SIAF-FGL) mediante el esquema
de residentes locales; así como continuar con el proceso de desconcentración de las
funciones del MEF para la capacitación y asistencia para elaboración de proyectos de
inversión mediante el establecimiento de las Oficinas de Asistencia Técnica (OAT) en las
regiones del país que aún no cuentan con estas oficinas de asistencia. Asimismo, es
deseable que este proceso sea extensivo a aquellas direcciones del MEF en las cuales
recaen funciones de políticas transversales como por ejemplo la Dirección Nacional de
Presupuesto Público (DNPP) y la Dirección Nacional de Programación Multianual del
Sector Público.
Por otro lado, con el objetivo de promover un planeamiento de desarrollo concertado
regional es conveniente que se continúen elaborando los Planes de Desarrollo Regionales
Concertados (PDRC) entre los Gobiernos Regionales, Locales y la Sociedad Civil, acorde
lo que establece la normatividad vigente, hasta avanzar a su institucionalización con la
finalidad de articular propuestas, programas y acciones de política pública para el
desarrollo local y regional.
Lineamiento 8: Generar economías de escala a nivel local y regional mediante la
concentración del espacio geográfico.
Con el objetivo de aprovechar las economías de escala a nivel local y regional, potenciar
los cluster productivos y los corredores económicos, y fortalecer las relaciones
 comerciales interregionales es preciso el fortalecimiento del proceso y los instrumentos
de fusión de municipalidades, así como la conformación de macro-regiones, los cuales
debieran considerar, entre otros aspectos, las dinámicas económicas regionales y locales,
en lugar de las meras demarcaciones fronterizas territoriales convencionales, acorde lo
que establece la Ley de Demarcación y Organización Territorial (Ley No. 27795), el Plan
Nacional de Demarcación Territorial (RM. No. 123-2006-PCM) y la Ley de Incentivos
para la Integración y Conformación de Regiones (Ley No. 28274).
 Lineamiento 9: Promover la simplificación administrativa en los servicios
relacionados con la constitución de empresas.
Los Gobiernos Regionales y Locales con la finalidad de reducir los costos de transacción
para el acceso al mercado de las nuevas iniciativas empresariales deberán implementar
programas sistemáticos de simplificación administrativa, los cuales deben comprender la
reducción de tiempos, la eliminación de pasos y papeleos innecesarios, entre otros de
similar naturaleza, en el marco de la depuración de los procedimientos establecidos o por
establecerse.
 Lineamiento 10: Ejercer un control de calidad en la normativa regional y local.
Los Gobiernos Regionales y Locales con la finalidad de reducir los costos de transacción
para los regulados deben implementar un esquema institucional para el análisis de
impacto regulatorio de la producción normativa regional y local que permita asegurar la
calidad en dichas acciones sobre la base de criterios de transparencia normativa,
necesidad y efectividad.
 Lineamiento 11: Desarrollar mercados de servicios empresariales regionales y
locales.
Con la finalidad de mejorar el desempeño de los actores empresariales es indispensable la
implementación de servicios de desarrollo empresarial en las regiones que se adecuen a
las necesidades de mejora de las empresas, especialmente en aquellas de menor escala,
los cuales versar sobre mecanismos claros y ágiles para la provisión de información
relevante y oportuna de los procesos productivos, capacitación, asistencia técnica,
consultoría, facilitación del acceso a los mercados, entre otros de similar naturaleza.
 Lineamiento 12: Racionalizar el uso actual de las exoneraciones tributarias.
Los privilegios tributarios inhiben el aprovechamiento eficiente de las ventajas
comparativas regionales por lo que la eliminación de las exoneraciones tributarias en
bloque, es decir en conjunto en todas las regiones que cuentan con estas, es necesaria para
evitar la propagación de mayores externalidades negativas y un mayor costo social y
económico. Para este fin los Gobiernos Regionales en coordinación el Gobiernos Central
deben de implementar mecanismos de coordinación que permitan la reducción y
eliminación de dichas exoneraciones, así como de cualquier distorsión de índole tributaria
 que reoriente la iniciativa privada a actividades económicas regionales ficticias o de
reducidas ventajas comparativas.

5.- CONCLUSIÓN.
En conclusión, las políticas públicas para la promoción del crecimiento económico regional y
local esbozadas líneas arriba se han planteado con la finalidad de crear condiciones de asignación
más eficiente de los recursos productivos, generar economías de escala crecientes y aprovechar
las ventajas comparativas dinámicas que faciliten el asentamiento de las actividades económicas y
de oportunidades de negocios, y la explotación del mercado internacional, eleven la calidad de
vida de la población y generar mayor bienestar en las regiones. Así, estos lineamientos de
políticas para la acción pública y privada buscan remover las fallas institucionales, como por
ejemplo de coordinación, de derechos de propiedad, de sub producción de tecnología y de
conocimiento, presentes en la organización económica del espacio regional actual.
En lo que sigue, la tarea será trabajar en dos frentes. Primero en el estudio de las variables de
índole microeconómico que favorecen y repelen la localización de las actividades económicas en
el espacio geográfico peruano, para la identificación de los entornos y ambientes más adecuados y
competitivos para el asentamiento de las actividades económicas. Al respecto, será indispensable
discernir entre aquellas fuerzas de primer orden (infraestructura pública básica, marco
institucional adecuado, etc.) y segundo orden (existencia de mercados de insumos intermedios y
densidad de los mercados, por ejemplo) con la finalidad de facilitar la intervención pública y la
acción privada correspondiente. El segundo frente implicará indagar en el estudio de la escala
sobre la cual trabajar y establecer las líneas de acción para la promoción del desarrollo económico
en las regiones peruanas. La literatura empírica sugiere trabajar con ciudades intermedias. Sin
embargo, también se ha incidido, aunque en menor medida, en el trabajo basado en
circunscripciones jurisdiccionales regionales o mediante ejes económicos productivos. En el caso
peruano, debido a la heterogeneidad geográfica y la aparición de economías de escala que
traspasan los límites jurisdiccionales, tal vez lo más adecuado sea trabajar sobre un enfoque mixto
que implica necesariamente una combinación de escalas. Esto se establece como líneas para
futuras investigaciones.

CAPÍTULO III
POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO

1.- DEFINICIÓN Y PRINCIPIOS DE LA ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO

Para definir y explicar esta Teoría es preciso citar a Alfred Müllen–Armack en su obra Sistema
Económico y Política Económica (1976): Un sistema que combina la competencia sobre la base
de la iniciativa libre de los individuos con la seguridad social y el progreso social.
Al tratarse de un sistema, su alcance es mayor ya que son una serie de elementos los que la
componen para su implementación. Este combina varios ámbitos como: la iniciativa libre de los
individuos, para que sean ellos como actores fundamentales de la sociedad, los llamados a tomar
las decisiones que más convengan; la seguridad social, ya que las diferencias relativas que están
presentes en las sociedades deben ser protegidas; y, el progreso social, principalmente en
crecimiento económico y reducción de desigualdades.
Esta definición de Müllen–Armack si bien permite observar los elementos y el enfoque de la
Economía Social de Mercado, al momento de analizar los contenidos que la sustentan, es
necesario dividir el análisis en dos partes. Por un lado, un conjunto de principios generales, los
cuales justifican su existencia y sus objetivos; y por otro, una serie de principios operacionales,
que se vinculan con los compromisos para su desenvolvimiento.
Son tres los principios generales que definen a la Economía Social de Mercado:
 RESPONSABILIDAD INDIVIDUAL: relacionada directamente con el rendimiento de
cada uno de los individuos que componen la sociedad. La regulación debe tomar en
cuenta que algunos de ellos tienen mayores ventajas que otros, por lo que es preciso
intervenir para corregir esas desigualdades, en especial las que determinan las
oportunidades.
 SOLIDARIDAD: alejada del concepto de caridad, se refiere al aporte que en sus
diferentes dimensiones realizan los distintos actores para el desarrollo social. Hay que
guardar especial cuidado en no extenderla al punto de generar “comodidad” en algún
actor que desvié su responsabilidad frente al conjunto de la sociedad.
 SUBSIDIARIEDAD: la que se convierte en la herramienta de corrección de las
inequidades y procura la justicia social.
Debe prestarse y aumentar en la medida en que los actores no puedan, por sí solos,
desenvolverse con sus recursos propios. Su exceso crearía efectos perniciosos sobre los
compromisos que tiene cada uno de los actores.
Estos principios generales deben ser llevados a la práctica mediante una serie de elementos que
entregan un grado de institucionalidad y permiten su desarrollo. Es la arena de la política 9 donde
estas discusiones toman forma y definen los matices de su alcance.
La Economía Social de Mercado los ha denominado principios operacionales y estos son:

9
En el sentido más amplio del concepto “política”. Si bien los canales institucionales
estatales son los que dan trámite a estos temas, son las organizaciones de la
sociedad civil, líderes de opinión, cámaras empresariales, bases sindicales, grupos de
jóvenes, estudiantes, profesionales, los que intervienen en estas definiciones con sus
acciones.
  PROPIEDAD PRIVADA: reconociendo que los intereses de la sociedad son variados.
Esta debe ser asegurada por los instrumentos constitucionales y legales necesarios, ya que
es motor del resto de los principios.
 LIBERTAD DE COMPETENCIA: que existe en función de dos factores: la asignación
de recursos y la regulación existente.
Resultaría paradójico pensar que la libertad debe contar con regulación, pero en este caso
la última resulta necesaria para el correcto desarrollo de la primera.
 RESPONSABILIDAD INDIVIDUAL: requerida al momento de fijar roles y
compromisos que desempeñan los distintos actores.
La atención y protección de los que gocen de condiciones relativas desfavorables es
incorporada en este principio, lo que se mantiene en debate es su magnitud.
 PRECIOS DEFINIDOS POR EL MERCADO: la libre interacción de la oferta y la
demanda, aquella “mano invisible” definida por Adam Smith, es la herramienta por la
cual se fijan los precios en la economía. Este mecanismo no es perfecto por lo que la
regulación tiene un papel importante en el momento de su establecimiento, mediante
controles a prácticas desleales como monopolios y oligopolios, reconociendo la
existencia de monopolios naturales en determinados casos, y limitaciones a precios de
productos básicos de supervivencia.
 INFORMACIÓN IMPERFECTA: característica al momento en que el consumidor o el
productor desea interactuar en la economía, lo que hace imprescindibles amplios
esfuerzos para que la misma llegue a los distintos actores.
 PRECIO DEL TRABAJO: relacionado principalmente con la política salarial. Se
reconoce la importancia que tiene el consenso que entre Estado, empleadores y
trabajadores (agrupados en sindicatos).

2.- POLÍTICAS PÚBLICAS EN CONSTANTE DESARROLLO

Como se ha señalado a lo largo de este documento, la Economía Social de Mercado se encuentra
en constante desarrollo y adecuación a las nuevas realidades económicas y sociales. Parte de este
proceso es la formulación de políticas de dos tipos:
a) POLÍTICAS DE ORDENAMIENTO: por las cuales el Estado asegura que la economía
y la sociedad se conduzcan hacia los estados antes analizados: libertades y
responsabilidades. Medidas que se orientan hacia varios sectores como:
 Competencia: para defender y asegurar que sea en los términos de inclusión de todos los
actores y ninguno de se vea perjudicado por prácticas desleales.
 Moneda: principalmente por la política monetaria, lo que permita asegurar el suficiente
circulante (liquidez) de los actores que lo solicitan. Finanzas: para asegurar la salud de las
 finanzas públicas como la del sector financiero privado, éste último es el llamado a ser el
actor que procure por la buena canalización de recursos a la economía para el desarrollo
nacional (depósitos y créditos).
 Trabajo: en especial política laboral orientada a la defensa de los trabajadores y
empleadores. Todo lo cual asegure condiciones favorables para ambos actores
(flexibilidad con el debido control), con la finalidad de reproducir y asegurar el empleo.
 Social: relacionadas con la política de seguridad e inversión social.
 Medio Ambiente: con un criterio intergeneracional y de afectación a otros sectores
productivos (externalidades), mediante la política ambiental.
 Privatizaciones: fruto de un claro análisis de los beneficios que puedan entregar a la gran
mayoría de actores en términos de: empleo, producción, eficiencia, etc.
b) POLÍTICAS DE PROCESOS: en éstas el Estado no solamente es el actor que orienta
sus acciones a la estabilidad y al crecimiento de la economía, sino que es el encargado de
las políticas de seguridad social, de las cuales dos temas son los principales: el aumento
de desempleo relativo debido a los cambios que la economía tiene, como el mejoramiento
tecnológico y especialización productiva; y, el mejor modelo que sea compatible con
estas nuevas realidades para que sea sostenible en el tiempo para el resto de
generaciones10.
Otras de estas medidas son:
a) Por el lado de los ingresos:
 El establecimiento de gravámenes
 Entrega de ventajas tributarias, las mismas que se convertirán en incentivos para el
emprendimiento económico
 Políticas arancelarias
b) Por el lado de los gastos:
 Entrega de subsidios y garantías.
 Políticas de endeudamiento y manejo de déficit, que lejos de negar la presencia de estos
dos elementos, se las puede mantener de manera responsable acorde con las condiciones
de la economía.
 Programas de empleo.

10
Es importante tomar en cuenta que los sistema de seguridad social son variados en
sus modelos pero sus coincidencias se centran en el concepto de
intergeneracionalidad, es decir, quienes aportan en el presente se encuentran
financiando a los jubilados, pensionistas y cesantes en el mismo período pero si,
producto del aumento del desempleo, en el futuro son menos los que aportan que los
que se benefician, se produce un descalce de cuentas de la seguridad
social y finalmente el colapso del sistema. Por eso son de suma utilidad los estudios
actuariales periódicos para determinar el estado del sistema.
Finalmente, es preciso señalar que pese a todas las regulaciones que se puedan establecer ante las
distorsiones o fallas de mercado que existen, es el mercado el mejor mecanismo de asignación de
precios y que las normativas correctamente diseñadas y aplicadas serán el instrumento
complementario para lograr el beneficio de todos o bien común.

3.- ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO UNA OPCIÓN DE DESARROLLO

El sistema económico de la Economía Social de Mercado combina posibilidades de mayor
crecimiento económico acompañado de equidad social. Varios países como Chile, Irlanda, Suecia,
Malasia, Corea del Sur lo han adoptado, con sus particularidades, como una alternativa válida
para su desarrollo.
El sistema requiere de ciertos elementos para poder cumplir con las expectativas, éstos son:

3.1.- MARCOS REGULATORIOS QUE BRINDEN CONFIANZA

Al momento de tomar decisiones acerca de un emprendimiento económico, todos los actores
toman en consideración con un alto grado de importancia, las condiciones regulatorias de las que
goza un determinado país. En general, son varios los factores a tomar en cuenta que entre otros
destacan:
 INDEPENDENCIA DE LA FUNCIÓN JUDICIAL: Incluye Corte Suprema, Cortes
superiores, juzgados.
 ESTABILIDAD DE LOS MARCOS DE REGULACIÓN: En especial el grado de
volatilidad de los sistemas tributarios.
 CUMPLIMIENTO DE LA LEY: Principalmente de los contratos suscritos; eficacia de
los sistemas de regulación y autoridades de control; e independencia de las autoridades.
 EFICIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: De esto dependerán indicadores
como el tiempo de constitución de empresas, aprobación de licencias de trabajo, entre
otros instrumentos.
El objetivo esencial es brindar un marco de referencia confiable a los actores de la economía. El
mismo que entregará señales claras de las reglas del juego, su manejo e implementación, todo lo
que dará paso a que los planes reduzcan su componente de corto plazo, por planes donde el largo
plazo sea factible proyectar.
Una manera de reflejar esta realidad es la media de la “confianza en el sistema judicial”. Este
indicador mide la confianza que se tiene respecto de la instancia que debe impartir la justicia
necesaria para la convivencia democrática. El mismo permite observar el porcentaje de las
personas que algo confían o confían en el sistema judicial.

3.2.- PARTICIPACIÓN ESTATAL

Dos son los temas importantes en cuanto a la participación efectiva del Estado en la economía y
por ende en la sociedad. El primero es la calidad de la administración pública, en la que
trasciende al funcionario público (burocracia), incluyendo a los políticos y líderes nacionales; y,
la calidad del aporte estatal a las actividades privadas para su desarrollo.
Uno de los síntomas de la eficiencia de un sistema de administración pública es el grado de
corrupción al que se ve expuesto. Son conocidos los bajos niveles de corrupción de los países de
Europa del norte y así como los altos niveles en los países de América Latina y el Caribe. Para el
caso ecuatoriano, los índices de la organización Transparencia Internacional, colocan al país en
posiciones alejadas de la media mundial.
Es importante tomar en cuenta la correlación existente en la mayoría de los casos en que los
niveles de corrupción son bajos, el grado de institucionalidad es alto, la independencia de la
función judicial es efectivo y su grado de desarrollo, tan solo con observar las cifras del
Índice de Desarrollo Humano de Naciones Unidas. El principal indicador de la participación del
Estado es la calidad del impulso al desarrollo de las actividades privadas. Ejemplos claros son los
altos aportes que realizan de sus ingresos países de la Unión Europea y la calidad del apoyo
estatal al sector privado en salud, educación, infraestructura (puertos, aeropuertos, vialidad) y
seguridad; mientras tanto, en el Ecuador, la ineficiencia del sector público y la corrupción han
sido los principales enemigos que estas realidades se repliquen, con contadas excepciones. Sin
embargo, han existido destacados ejemplos como la participación de empresas privadas en
concesiones por parte del Estado para realizar estas tareas: el empleo se ha reproducido, factor
multiplicador de actividad económica y ha entregado herramientas de trabajo al sector productivo
nacional.

3.3.- COMPROMISO DE LOS ACTORES

El conjunto de actores de la economía, cada uno con sus intereses y objetivos particulares son los
que, en base a sus actuaciones libres, permiten el desarrollo de las naciones. Las relaciones entre
éstos no necesariamente serán armoniosas de manera constante.
Precisamente de la dinámica que se establezca en los procesos de negociación, determinará el
grado de consenso social y el grado de internalización de compromiso de alcanzar el bien común,
por parte de:
 Estado: comprendido por toda la administración pública desplegada en el territorio
nacional.
 Emprendedores: y sus agrupaciones particulares.
 Trabajadores: sindicados y organizados.
 Instituciones autónomas: entidades de control y supervisión, Banco Central de Reserva,
Cámara de Comercio, entre otros.
 Sociedad civil: organizada principalmente.
4.- POLITICAS PÚBLICAS Y ECONOMÍA SOCIAL EN EL PERU
El Cooperativismo como modelo empresarial sin fines de lucro pero con objetivos de bienestar
social, viene actuando en el Perú en un mercado de alta competencia, para asegurar su existencia,
tiene que
ser innovador, competitivo y ético en la gestión administrativa por tener dentro de su estructura
interna una fuente de valores y principios solidarios, que le hacen actuar con responsabilidad
social dentro del escenario globalizado ( DONDE HAY UNA NECESIDAD INSATISFECHA
HAY UNA COOPERATIVA ).
La economía social en el Perú y sus actores no tienen mayor presencia dentro del mercado de
productos y servicios, sus interlocutores deben diseñar una estrategia normativa y reguladora que
les sirva de marco de referencia como una Ley General de la Economía Social, (que no hay
ninguno en tramite) que la fomente, promocione y fortalezca las entidades ya existentes así como
que se le reconozca como un nuevo sector entre lo publico y privado mercantilista, por las
siguientes razones: genera empleo solidario, contribuye a la justicia social , refuerza la
democracia económica (comercio justo) y fortalece el dialogo social (rol ciudadano). Mas allá de
la discusión académica, del debate ideológico la economía social debe poner fin a su invisibilidad
empresarial en el país “porque la pobreza no espera, sino desespera”, enferma el alma de los
peruanos que no tienen oportunidades y que por generaciones están condenados a ser los pobres,
repitiendo un mensaje que se nos viene enseñando en las escuelas desde muy niños “QUE EL
PERU ES UN MENDIGO SENTADO EN UN BANCO DE ORO”.
Tenemos que dejar de pensar en “micro” y fomentar el espíritu empresarial, formando redes de
negocios, consorcios cooperativos (productores y consumidores) y el uso de las herramientas
digitales para “economía digital solidaria”
Según la obra “La Economía Social en Iberoamérica” publicada el 2005, el Lic. Mario Radrigán
Rubio indica que el “egoísmo del mercado” fomenta un abismo desigual en el reparto de la
riqueza (Pág.9). Asimismo la economía de mercado y consumo alocado controlara sus actitudes,
fabricara sus temores, deformara sus visión del mundo y el amor al prójimo, donde su cuerpo no
le pertenecerá, su mente tampoco le pertenecerá, sus ideas no le pertenecerán y Ud. mismo no se
sentirá un ser humano sino “un producto para el mercado” ¿y tu Cuánto vales?. No creemos en la
caridad a largo plazo, porque genera dependencia emocional y los promotores de la Economía
Social en Iberoamérica como el Perú “si creemos en la creación de oportunidades”.
La Economía Social hoy tiene una oportunidad y un reto en el Perú frente a la crisis financiera
mundial, de dar a conocer que es posible construir un nuevo modelo de empresa para generar
empleo, basado en criterios de responsabilidad social: “la empresa ética” porque no hemos venido
a este mundo solo a trabajar, comer, dormir y chatear por Internet.
Sus actores no pierden sus derechos individuales, por lo contrario tienen mayores oportunidades.
Se necesita crear un Registro Nacional de entidades de la Economía Social para ver su
contribución al PBI, y cuantos empleos directos e indirectos genera este sector social.
En la Unión Europea (27) al 2007, se tienen mas de 250,000 cooperativas y empresas similares en
todos los sectores económicos, con 150 millones de socios y dan empleo directo a 5,5 millones de
trabajadores, en Europa la Economía Social se ha consolidadado como institución de estabilidad
social. (Pág. 41: Anuario de Economía Social 2007-2008-CEPES).
En España según el Anuario Economía Social-2007-2008, CEPES representa a más de 51,700
empresas, con 2, 500,000 de puestos de trabajo, configuran el 10% del PBI y el 14% de la fuerza
laboral.
Según el Código Civil Peruano en su Art. 80 define la Asociación: como una organización estable
de personas naturales o jurídicas, o de ambas, que a través de una actividad común persigue un fin
no lucrativo. Asimismo el Art. 99 define la Fundación: es una organización no lucrativa instituida
mediante la afectación de uno o más bienes para la realización de objetivos de carácter religioso,
asistencial, cultural u otros de interés social.
Las Políticas Publicas de fomento de la Economía Social en el Perú debe incluir a las
cooperativas en sus diferentes tipologías empresariales y deben recoger la
Recomendación sobre la Promoción de las cooperativas enunciadas en la Resolución
Nº 193–OIT del 03-06-2002, que dice:
 Reconociendo la importancia de las cooperativas para la creación de empleos, la
movilización de recursos y la generación de inversiones, así como su contribución a la
economía
 Reconociendo que las cooperativas, en sus diversas formas, promueven la más completa
participación de toda la población en el desarrollo económico y social
 Reconociendo que la mundialización ha creado presiones, problemas, retos y
oportunidades nuevos y diferentes para las cooperativas; y que se precisan formas más
enérgicas de solidaridad humana en el plano nacional e internacional para facilitar una
distribución más equitativa de los beneficios de la globalización

4.1.- DESEMPLEO
Durante el trimestre móvil de referencia, la población desempleada que busca trabajo activamente
aumentó en 5.0% (17 mil 900 personas). La PEA femenina desempleada incrementó en 15,3%
(29 mil 200 personas); mientras que la PEA masculina desempleada disminuyo en 6,8% (11 mil
300 personas).
La EPE del trimestre móvil de referencia registró a 374 mil 900 personas que buscan empleo, de
estos el 41,1% (154 mil 100) son hombres y el 58,9% (220 mil 800) mujeres.
Según edad, el desempleo aumentó en 17,5% en el grupo de edad de 14 a 24 años de edad;
mientras que disminuyó en 4.0% entre los que tienen de 25 a 44 años de edad y en 5,9% entre el
grupo de 45 y más años de edad.
En el trimestre móvil de análisis, el desempleo afectó al 11,2% de la PEA femenina y el 6,3% de
la masculina. El desempleo incidió en mayor proporción (16,7%) entre la PEA joven (14 a 24
años de edad). Entre la PEA de 25 a 44 años de edad y entre quienes tienen de 45 y más años de
edad, la tasa de desempleo se situó en similar porcentaje (5,8%), para cada grupo de edad.

4.2.- CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ 1993 Y POLÍTICAS PÚBLICAS DE LA

ECONOMÍA SOCIAL. (RÉGIMEN ECONÓMICO)
Según los artículos siguientes tenemos:
Artículo 58º. La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo
este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de
promoción de empleo, salud, educación, seguridad servicios públicos e infraestructura.
Artículo 59º. El Estado estimula la creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo y la
libertad de empresa, comercio e industria. El ejercicio de estas libertades no debe ser lesivo a la
moral, ni a la salud, ni a la seguridad pública. El Estado brinda oportunidades de superación a los
sectores que sufren cualquier desigualdad; en tal sentido, promueve las pequeñas empresas en
todas sus modalidades.
Artículo 60º. El Estado reconoce el pluralismo económico. La economía nacional se sustenta en
la coexistencia de diversas formas de propiedad y de empresa.
Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial,
directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional. La
actividad empresarial, pública o no pública, recibe el mismo tratamiento legal.

4.3.- LAS POLÍTICAS DE COMBATE A LA POBREZA EN AMERICA LATINA

(ESTADO-SOCIEDAD) SE REALIZAN BAJO LA TRANSFERENCIA DE INGRESOS
CONDICIONADO A LOS LLAMADOS POBRES:
Perú: Juntos
Brasil: Bolsa de Familia
Argentina: Jefes y Jefas de Hogar
Chile: Chile Solidario
Ecuador: Beca Escuela
Colombia: Familias en Acción
México: Oportunidades
4.4- DEFINICIÓN DE POLÍTICAS NACIONALES: SEGÚN EL D. S. Nº 027-2007-PCM
(22-03-2007)
Se entiende por política nacional, toda norma que con ese nombre emite el Poder Ejecutivo del
Perú en su calidad de ente rector, con el propósito de definir objetivos prioritarios, lineamientos y
contenidos principales de política pública así como los estándares nacionales de cumplimiento y
provisión que deben ser alcanzados para asegurar una adecuada prestación de los servicios y el
normal desarrollo de las actividades privadas y que son 12:

1. EN MATERIA DE DESCENTRALIZACIÓN
2. EN MATERIA DE IGUALDAD DE HOMBRES Y MUJERES
3. EN MATERIA DE JUVENTUD
4. EN RELACIÓN A LOS PUEBLOS ANDINOS, AMAZÓNICOS, AFROPERUANOS Y
ASIÁTICOPERUANOS
5. EN RELACIÓN A LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD
6. EN MATERIA DE INCLUSIÓN
7.EN MATERIA DE EXTENSIÓN TECNOLÓGICA, MEDIO AMBIENTE Y
COMPETITIVIDAD
8. EN RELACIÓN AL AUMENTO DE CAPACIDADES SOCIALES
9. EN MATERIA DE EMPLEO Y MYPE
10. EN MATERIA DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
11. EN MATERIA DE POLÍTICA ANTICORRUPCIÓN
12. EN MATERIA DE POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL

4.4.1.- LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE LA ECONOMÍA SOCIAL DEBEN

INTERIORIZAR LAS POLÍTICAS NACIONALES (A MODO DE CONCLUSIÓN)
a) Descentralizar hacia los niveles regional y local, cuando proceda, la formulación y aplicación
de políticas y disposiciones legales sobre las cooperativas y organización sin fines de lucro en la
formación de las redes territoriales (gremios, ONGs, fundaciones, sindicatos etc.) y la red digital
solidaria en el Internet así como los Blogs.
b) El gobierno central debería promover el importante papel que las empresas del sector de la
Economía Social como las cooperativas y empresas sin fines de lucro que se desempeñan en
actividades que son marginales de supervivencia (a veces designadas como "economía informal")
en un trabajo amparado por la legislación
c) El Congreso de la República debería adoptar una legislación y una reglamentación específicas
en materia de Economía Social integrando a las cooperativas y organizaciones sin fines de lucro,
de los diferentes sectores
económicos (constituidas en base al Código Civil), inspiradas en los valores
y principios solidarios.
El Cooperativismo en el Perú debe colaborar como parte de la Economía Social, en la generación
de nuevas fuerzas emprendedoras (actor emergente), incursionando e identificando las nuevas
necesidades sociales, nuevas profesiones, para el mercado de trabajo, productos y servicios.
No basta enfrentar la pobreza en el Perú los hombres solidarios debe organizar “un nuevo actor
social” como interlocutor que supere las soluciones asistenciales, generando soluciones desde
abajo no como una “empresa del oprimido” sino como empresario de la solidaridad y bienestar
donde los trabajadores se liberan en comunión.

CAPÍTULO III.

POLÍTICAS PÚBLICAS Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA. (EL DESAFÍO PERUANO)

1.- CONCETUALIZACIÓ DE LA POBREZA

Hoy podeos referirnos más adecuadamente a la pobreza como privación de capacidades humanas;
y no solamente como carencia de ingresos, o como presencia de necesidades básicas
insatisfechas. Esta reformulación no pretende negar en absoluto la importancia de estos dos
enfoques, en particular para realizar mediciones y evaluaciones de avances y retrocesos en la
lucha contra la pobreza.
Este enfoque de la pobreza se basa en las privaciones que son intrínsecamente importantes, pues
el ingreso es sólo es instrumentalmente importante. El ingreso también es útil para hacer
mediciones sobre la pobreza. Asimismo, hay diversos factores que influyen en la privación de
capacidades además de la falta de ingresos. Este enfoque toma en cuenta la relación instrumental
entre la falta de ingresos y la falta de capacidades varia entre comunidades, entre familias y aún
entre individuos; así pues, la influencia del ingreso de capacidades es contingente y condicional.
Sin embargo lo fundamental está en la información de que las personas tienen dignidad y por ello
deben ser tratadas siempre como fines en sí misma.
La falta de ingresos y las dificultades para convertir dichos ingresos en desempeños valiosos,
como estar bien nutridos o tener buena salud o ser buen técnico o profesional, pueden ir de la
mano. También pueden estar presentes algunas desventajas como la edad de la anciana, o la
discapacidad física o la enfermedad, que reducen la capacidad de una persona de generar o
percibir un ingreso, y hacen aún más difícil convertir ese ingreso en capacidades.
Por ejemplo, una persona de edad avanzada que esté también enferma puede necesitar más
ingresos (para tratamientos de salud, para colocarse una prótesis, etc.) para lograr los mismos
desempeños que otras personas. Es decir, la pobreza real puede ser mayor de lo que aparece en
los ingresos. Esto es clave para las políticas públicas de ayuda a la tercera edad y a otros grupos
que tienen dificultades de “conversión” de ingresos en capacidades como los enfermos de TBC o
los niños con desnutrición.
La distribución de los recursos o de los ingresos al interior de la familia, sobre si son escasos,
también es importante. El ingreso familiar empleado de forma desproporcionada en beneficio de
algunos miembros de familia también influye en la pobreza de capacidades. Es el caso de
preferencia por los hijos varones, o el sometimiento y las privaciones de los miembros de la
familia abandonados por los cónyuges, o el caso de las hijas que son madres solteras, etc. La
privación de las capacidades humanas como la mortalidad infantil, la morbilidad, la desnutrición,
la desatención médica, etc. Es más extendida en las niñas con respecto a los varones. Estas
situaciones son producto de desigualdad de género en la sociedad.
La utilización del enfoque de las capacidades en el análisis de la pobreza resalta la naturaleza y
las causas de la pobreza, cambiando la atención principal de los medios e instrumentos, como es
el ingreso o el producto, a los fines que son valiosos para las personas, y por tanto a las libertades
necesarias para poder lograr dichos fines.

2.- LA ACCIÓN DEL ESTADO.

Desde una perspectiva de política pública el Estado, tiene una serie de propuestas en materia de
lucha contra la pobreza, que se han ido modificando y ampliando, primero a través de la Carta
Social, luego con la Carta de Políticas sociales, para llegar a lo que actualmente se conoce como
el Documento de Bases para la Estrategia de Superación de la Pobreza Oportunidades
Económicas para los pobres elaborado en el 2002.
Se establecieron prioridades específicas para el gasto en el Presupuesto de la República,
elaborándose una programación específica que privilegiaba el gasto social en os siguientes
términos:
  Nutrición, promoción prevención y complementación alimentaria para familias con alto
riesgo, sobre todo en niños menores de 5 años (con énfasis en aquellas de 0 a 3 años),
madres gestantes, lactantes, enfermos de tuberculosis y otras patologías transmisibles.
 Salud básica (esencialmente preventiva) y atención de baja complejidad.
 Educación preescolar para niños de 5 años y educación primaria, con énfasis en el
proceso de articulación inicial- primaria.
 Justicia básica que asegure los derechos fundamentales de las personas y que estas tengan
acceso a formas adecuadas de prevenir y solucionar sus conflictos.
 Seguridad ciudadana, para combatir la delincuencia y la tranquilidad pública.
 Inversión social adicional, para permitir la transferencia de capital a nivel local que apoye
el desarrollo de zonas deprimidas.

3.- LAS POLITICAS PÚBLICAS FRENTE A LA POBREZA.

¿Hay desde el estado alguna política pública coherente frente a la pobreza en la actualidad? Están
las metas propuestas por el Presidente de la república en cuanto a la reducción de la pobreza para
el año 2011: bajar a 30% a nivel nacional, a 20% en las ciudades y a 45% en el campo. Estas
cifras fueron expuestas en su discurso por Fiestas Patrias en julio del 2007. Sin embargo, en los
ministerios de Economía, de Educación, de Salud, de la Producción, y demás organismos que
deben concretizar la forma en que se cumplirán estas metas, aun no hay lineamientos claros
planes precisos.
Nos queda ver el problema más en perspectiva. Partimos del supuesto de que las mejoras en la
situación de pobreza económica han sido insuficientes o la población percibe que no se han
producido. Esto ciertamente trae una dificultad para el compromiso del país con los objetivos del
desarrollo del Milenio. Una hipótesis a evaluar es que el modelo económico vigente desde la
década de los 90, dada su orientación primario-exportadora y de apertura a l exterior sin proyecto
nacional y sin fuerte inversión en capital humano, no toma en cuenta los aspectos fundamentales
de la estructura social, política, económica y cultural de nuestro país.
Por tanto, como el Perú estructuralmente es un país sumamente desigual, la distribución del
producto cuando hay crecimiento va a ser también desigual entre los diferentes sectores de la
población. Es decir, solo se va a beneficiar un pequeño porcentaje de la población que concentra
la riqueza y el poder, mientras que el resto no obtendrá nada significativo o hasta quizás empeore,
debido a la competencia que genera ganadores y perdedores; y si esta competencia se realiza en
forma “salvaje” no hay nuevas oportunidades para los que pierden en la economía.
Una segunda hipótesis, no contradictoria con la anterior, es que la situación de las familias pobres
habría dejado de empeorar con el crecimiento económico, pero dada la situación de la inmensa
mayoría de hogares pobres, mejorar un poco dentro de la pobreza no se lo percibe como una
“mejora real”. Habiendo una comparación metafórica, da o mismo estar a tres metros bajo el agua
ahogándose que a dos metros o que a un metro. Lo verdaderamente importante para sentir que se
ha mejorado realmente es tener la capacidad de sacar el cuello del agua y comenzar a respirar,
para luego nadar a hacia la orilla del progreso familiar y social. Pero el simple crecimiento, ya se
ha demostrado varias veces, no genera por sí mismo superación de la pobreza. Crecer es
importante, pero es insuficiente.
En cualquiera de las dos hipótesis anteriores, los promanas sociales son insuficientes para sacra
de la pobreza a la población, pues tanto el modelo primario-exportador como las políticas
económicas que lo alimentan, no los complementan o hasta los contradicen. Como sus objetivos
muchas veces lo señalan, las políticas y programas sociales son compensatorios y de alivio de la
pobreza. Buscan paliar los costos sociales que genera la política económica en los pobres.
Para experimentar un cambio sustancial en la realidad habría que introducir modificaciones en las
políticas económicas, incorporando equidad y solidaridad en sus objetivos e instrumentos, sin
descuidar los equilibrios macroeconómicos; creando y fortaleciendo mercados internos locales;
ampliando la tributación, pero haciéndola más equitativa y eficiente; incrementando y mejorando
el gasto en la inversión pública, promoviendo el desarrollo de las micro y pequeñas empresas y de
las millones de parcelas rurales, con tecnología apropiada y servicios eficientes provistos por el
Estado.
Esta nueva política económica estaría estrechamente ligada a la política social, sobre todo en
educación y salud; articuladas a objetivos de desarrollo humano. Ambas políticas no serían
contradictorias. Ciertamente una política social más eficiente ya audaz podría ser el impulso que
haga sentir a las familias pobres una mejora para comenzar a progresar.

4.- PARADOJAS DEL DESARROLLO ECONÓMICO Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA

EN EL PERÚ
En los últimos años, el Perú ha sido el protagonista de buenas noticias en América Latina,
después de atravesar oscuros periodos de crisis económica, inflación y violencia política; el país
andino ha tenido un manejo sensato y acertado de la política económica, pilar fundamental no
sólo del desarrollo económico sino del progreso social.
A partir del nuevo milenio, las cifras del crecimiento económico del país hablan por sí solas.
Según, Shifter (2008) el promedio de crecimiento anual en los últimos cinco años ha sido de 5%,
llegando a alcanzar en 2007 el record de 9% y en 2008 de casi 10% (9,84%).
Según el Fondo Monetario Internacional (FMI) para el año 2007, los países que encabezaron el
crecimiento económico fueron Panamá (con 11,5%) y Perú, augurando que ambos países
continuarían liderando el crecimiento en los años siguientes.
Según el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR, 2009) las exportaciones han
crecido de 9.229 millones de dólares en 2004 a US$ 23.673 en 2008. Mientras tanto, las
exportaciones no tradicionales en el mismo período pasaron de US$ 3.488 a 7.563 millones de
dólares.
Un aspecto fundamental de estas cifras asombrosas es la gran apertura que el país ha desarrollado
con sus socios comerciales tradicionales como Estados Unidos y China, que se ha concretado con
la reciente firma de tratados de libre comercio con ambos países. Según, Mercedes Araoz,
ministra de Producción y Comercio Exterior (citada por Univisión, 2009) el intercambio
comercial con China en 2008 fue 7.801 millones de dólares, 41,4% superior al año anterior.
El gobierno del Presidente Alan García Pérez (2006:1) ha enfatizado de manera constante su
interés por la apertura económica. Refiriéndose al balance del año 2006, el mandatario señaló:
“La primera virtud del 2006 es haberle devuelto al Perú su confianza, la sensación de tener un
rumbo hacía un país más grande, más justo, más competitivo. La respuesta de todos los que
hacemos política en Perú es lograr que esa esperanza no se pierda y que el Perú no se aparte de
las condiciones fundamentales de inserción adecuada en el crecimiento mundial.”
Todos estos hechos auspiciosos y las expectativas favorables para el país se vieron frenados desde
fines de 2008 cuando se dieron los primeros signos en los mercados globales de una crisis
económica mundial, que comenzó en los Estados Unidos y que luego se extendió rápidamente
hasta el resto de las economías desarrolladas.
Luis Moreno, Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2009) considera que la
caída de la producción en el mundo según las cifras del FMI indica que mientras la economía
global se contraerá casi un 3%, en América Latina apenas caerá sólo en 1,5%. Lo positivo a juicio
de Moreno es que para el año 2010 se estima que nuestro continente podrá salir de la crisis más
rápido que otras regiones, incluso antes que muchos países del mundo desarrollado.
Ahora bien, ¿Cuál es la situación del Perú en medio de esta hecatombe global? Las expectativas
de crecimiento para 2009 del Perú que en un principio fueron estimadas por el BID en 7%, han
variado en el transcurso del año, y dan cuenta de un dramático descenso.
Ejemplo de ello es que según datos oficiales del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), en
septiembre de 2008 el PIB llegó a alcanzar 11,6%, mientras que en enero de 2009 ya había
descendido a 3,1%. Sobre esto, Luis Carranza (2009:1) ministro de este despacho estima que para
este año 2009 se prevé un crecimiento de 2,5%, y para el próximo año se estima un crecimiento
cercano al 5%.
Cuando la crisis apenas despuntaba, el Presidente de la República Alan García Pérez (2008: 1)
expresó en el marco de la cumbre del Foro de Cooperación Asia Pacífico (APEC) realizada en
noviembre de 2008, su optimismo con respecto a la tarea de los gobiernos para enfrentar la crisis:
“Hemos acordado que de esta cita nazca una afirmación clara y firme que rompa el círculo
vicioso de la angustia, de la incertidumbre y que complemente con una decisión política el trabajo
de los economistas y gobiernos. Vamos a evitar la recesión que amenaza al mundo impulsando
cada uno de nosotros el gasto fiscal de manera contra cíclica en infraestructura, en ayuda social y
en apoyo a los servicios básicos de la población.”
Si el optimismo de García Pérez y Carranza prevalece y la crisis económica mundial, como
pronostican los expertos, comienza a retroceder, es previsible que la economía peruana recupere a
mediano plazo niveles de crecimiento similares a los que exhibía antes del crash global. Pero ¿el
crecimiento económico que ha exhibido el Perú en los últimos años ha ido aparejado con una
disminución de la pobreza?
Al estudiar la evolución de la pobreza, observamos de manera visible un declive lento pero
sostenido de este flagelo, aunque con un marcado rezago del sector rural frente al urbano.
De la información según cifras del MEF, dadas a conocer por Javier Kapsoli (2008), Director
General de Asuntos Económicos y Sociales de este despacho, se deriva que en los últimos cinco
años, de los que tenemos cifras oficiales, la pobreza urbana ha disminuido en 14,6%, cifra
bastante alentadora, mientras que en el Perú rural su disminución ha sido apenas 6,2%, es decir
menos de la mitad del progreso producido en las ciudades. Si analizamos la pobreza extrema, las
cifras son algo diferentes, la reducción en el Perú rural ha sido un poco mayor, 9,8% que en las
ciudades donde se alcanza el 5,5%.
Lo sorprendente es lo pavorosa cifra de pobreza rural, que se manifiesta sobre todo en los
departamentos de la sierra. Por ejemplo, según los datos del MEF, señalados por Kapsoli (2008),
Huancavelica tiene el índice más elevado del país con (85,7%), seguido por Apurímac (69,5%),
Ayacucho (68,3%) y Puno (67,2%). Por su parte, si recordamos que el crecimiento alcanzado en
2008 por el país fue de 9,8%, nos preguntamos: ¿Por qué el país con semejantes cifras
económicas no muestra un desempeño extraordinario en la reducción de la pobreza?
La explicación definitivamente implica muchas variables, sin embargo, nos enfocaremos hacia lo
más importante, y para ello es necesario entender de entrada que el crecimiento económico es
fundamental para generar riqueza y bienestar en la población pero no es el único elemento.
Algunos investigadores sociales señalan que comparado con Chile, el Perú se encuentra con un
rendimiento muy inferior en la lucha contra la pobreza. El vecino del sur también ha tenido un
desempeño económico favorable en los últimos veinte años, y en 2006 su cifra de pobreza había
disminuido al 13,7%.
Sin embargo, es conveniente aclarar dos cosas: primero, como lo señala Sardón (2006) el
crecimiento de Chile ha sido mayor que el peruano (alrededor de 7% entre 1990 y 2003) y en
segundo lugar, las políticas sociales desarrolladas por el país durante este periodo han sido
extraordinariamente asertivas. Según Ruiz (1998, citado por Dávila: 1999) Chile ha realizado un
gran esfuerzo por emplear los recursos fiscales adicionales en aumentar el gasto social, llegando a
duplicarlo entre 1990 y 1997, y a la vez establecer una política social focalizada, hacia sectores
muy concretos como los niños, los adolescentes y las jefas de hogar, que contribuyen
decisivamente a romper el eslabón de la pobreza en las familias, y a la vez permiten sostener en el
tiempo su disminución.
Como vemos, en este caso concreto, los factores que han logrado disminuir la pobreza han sido
crecimiento económico, estabilidad institucional y políticas sociales focalizadas. Para el
Presidente del BID, Luis Alberto Moreno (2009) los años de crecimiento económico que ha
tenido América Latina, constituyen un elemento fundamental en la lucha contra la pobreza; pero
esto también dependerá de las medidas concretas que tomen los gobiernos en áreas tan sensibles
como la salud y la educación.
De hecho, el índice de desarrollo humano, elaborado por el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), señaló que en 2008 Perú se ubicó en el puesto 87 entre 177 naciones,
siendo superado por países como Chile, Colombia y Uruguay. El hecho que los pobres extremos
se beneficien relativamente poco del crecimiento económico y que su condición se caracterice por
la transmisión inter-generacional de la pobreza reclama esfuerzos especiales en la política social
para romper este ciclo, que afecta la sostenibilidad del desarrollo del país en el futuro.
Esta opinión se encuentra sustentada por algunos investigadores como González (2008), Giugale,
Fretes y otros (2007), Vázquez (2008) y Shiffter (2008). Este último (2008: 301) señala: “En Perú
el crecimiento económico ha fracasado a la hora de disminuir significativamente la pobreza
persistente del país, así como sus profundas desigualdades de ingreso. El modelo orientado hacia
la exportación que ha seguido Perú se ha traducido en ganancias reales para aquellos que estaban
bien posicionados en la economía trabajadores cualificados, líderes de negocio, clase media
urbana y élites, pero no ha alcanzado aún a los sectores desaventajados de la sociedad.”
A continuación, analizaremos algunas orientaciones básicas y elementos de las políticas sociales
desarrolladas durante el mandato del Presidente Alan García Pérez, que nos permitirán elaborar
un juicio crítico sobre la política social en el combate a la pobreza en el país.

5.- AVANCES Y RETROCESOS DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LA LUCHA CONTRA

LA POBREZA
Como primer elemento de análisis, tomamos como punto de referencia los principales
fundamentos que sustentan la política social gubernamental, porque ellos constituyen la clave
para verificar la coherencia entre el sustento conceptual y las políticas implementadas hasta
ahora.
El Presidente García Pérez, proviene del partido con mayor tradición histórica del país, la Alianza
Popular Revolucionaria para América Latina (APRA), identificado con las grandes luchas
sociales que se dieron en el continente a partir del primer tercio del siglo pasado. En su programa
de gobierno para las elecciones de 2006, con respecto al tema social, se señala dentro de los
objetivos centrales del nuevo gobierno, la necesidad impostergable del desarrollo humano, en el
que prioriza la lucha contra la pobreza, la seguridad ciudadana, la prestación del servicio de salud
y educación para toda la población, haciendo énfasis en los sectores más vulnerables como los
niños y las mujeres embarazadas.
Por otra parte, la Presidencia del Consejo de Ministros (2009) señala como marco institucional de
la política social, tres documentos básicos:
1. LOS OBJETIVOS DEL MILENIO: Acuerdo suscrito por los países miembros de
la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en el año 2000, en donde se establece
ocho objetivos básicos a ser cumplidos por los gobiernos, y en el cual la erradicación
de la pobreza, constituye uno de los objetivos fundamentales.
2. ACUERDO NACIONAL: Signado en el año 2002, durante el gobierno de
Alejandro
Toledo por parte de las organizaciones políticas, la sociedad civil y el gobierno
peruano, en donde se establecían cuatro lineamientos básicos para el desarrollo del
país, tales como: democracia y Estado de Derecho, equidad y justicia social,
competitividad del país, y Estado eficiente, transparente y descentralizado. Dentro de
estos lineamientos, se encuentra la reducción de la pobreza, la igualdad de
oportunidades para todos los peruanos, la educación gratuita y de calidad, y salud y
seguridad social para los ciudadanos.
3. POLÍTICAS NACIONALES: Establecidas a través de un decreto supremo en el
año 2007, a ser cumplidas por el Gobierno Nacional, y en las cuales se refleja también
en el marco de las políticas sociales, objetivos como la descentralización, la igualdad
de oportunidades para todos los peruanos, el aumento de las capacidades sociales de la
población, y la promoción del empleo, entre los señalamientos más importantes.
Teniendo presente este marco teórico, entendemos que la lucha para la disminución y la
erradicación de la pobreza es uno de los puntos centrales de la agenda del gobierno, que
permanecerá hasta el 2011 en el poder. El Presidente García Pérez ha manifestado en reiteradas
oportunidades que una de las metas más importantes de su gobierno es la reducción de la pobreza
a 30% al término de su mandato. En el discurso a la nación, el 28 de julio de 2009, el mandatario
(2009:6) expresó su visión para el futuro: “El objetivo del país debe ser celebrar su bicentenario
como un país desarrollado. Faltan doce años para el segundo centenario en el 2021, y debemos
llegar a esa fecha, estoy seguro, como un país del primer mundo, desarrollado y justo…para eso
necesitamos la refundación del Estado con las reformas de la descentralización, la educación, la
salud, la administración de justicia y la reducción de la pobreza.”
Es necesario reconocer que el tema del desarrollo de capacidades, así como el desarrollo humano
es una constante en el discurso oficial de lucha contra la pobreza. Bajo esta concepción, el
crecimiento económico es sólo un factor más que contribuye con el desarrollo.
Otro aspecto que destaca dentro del discurso oficial presentes en el Plan de Gobierno y en los
documentos rectores de la política social, es su interés por la focalización; dado el éxito que ha
tenido esta vertiente de política social, en países latinoamericanos como Chile y México. Dentro
de los grupos de interés del gobierno se destacan las gestantes y los niños menores de 5 años;
dado que son poblaciones altamente vulnerables.
De esta manera, una de las primeras acciones del gobierno de García Pérez cuando llegó al poder
en 2006 fue el nombramiento de un comando de lucha contra la pobreza, que hizo un diagnóstico
y una propuesta sobre los programas sociales en el país. Más de un año después, las conclusiones
eran evidentes, la cantidad de programas sociales y la dispersión de los entes públicos
responsables, generaban gran ineficiencia en los programas. Incluso, un informe de la Contraloría
de Presupuesto en 2007 (citada por Perú 21, 2009: 7) señala que sólo 16 de 34 programas
estudiados cuentan con normas específicas de creación, e incluso sostiene que la mayor cantidad
de programas son asistencialistas, y por tanto no contribuyen a disminuir la pobreza en el largo
plazo.
La propia institución recomendó la creación de nuevas instancias de apoyo social que cuenten con
un diseño y planificación adecuada. Esto es importante porque al menos nos conduce a la idea de
que desde el mismo gobierno se está realizando un diagnóstico adecuado de la situación de los
programas sociales, que apunta hacia soluciones concretas.
Incluso, cuando nos vamos a las cifras del presupuesto ejecutado por algunos programas los
resultados son desfavorables. Veamos algunos datos del ranking presupuestario de no ejecución:

Más aún, la Contraloría ha señalado que sólo el 3,7% del total de la partida asignada está siendo
invertido en proyectos que verdaderamente promueven el desarrollo de capacidades y la
generación de riqueza, contraviniendo así el objetivo central de las políticas gubernamentales.
Esta situación ocurre a pesar del continuo acompañamiento de instituciones como el Banco
Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y poderosas organizaciones no gubernamentales.
Uno de los programas que tiene una focalización más específica y menor índice de presupuesto
sin ejecutar es Juntos. Según su página oficial, Juntos está orientado al desarrollo humano y al
desarrollo de capacidades de las generaciones futuras, con el objeto de romper la transferencia de
la pobreza; y para ello recurre a una doble focalización, geográfica, según el mapa de pobreza
elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas; y de hogares, identificando los hogares
pobres, que posean miembros objetivos del programa, siendo éstos las gestantes, y los padres
viudos o apoderados con niños hasta los catorce años de edad.
Una evaluación realizada por el Banco Mundial (citado por Perú 21: 2009) a Juntos ha señalado
como su principal problema las deficiencias de gestión que se presentan en los ministerios
involucrados en su administración. El organismo también destacó como elemento favorable, la
mejora por parte de los beneficiarios en el empleo del dinero en la compra de alimentos nutritivos
y el incremento de la utilización de los servicios de salud.
En este caso, lo importante de Juntos ha sido la recuperación para los pobres de los servicios de
salud y educación.
Esta experiencia y el anuncio gubernamental de que Juntos se extenderá de 638 distritos a 853, da
cuenta de que el Perú cuenta con las herramientas necesarias para enrumbarse hacia políticas
sociales que verdaderamente apoyen a los sectores sumidos en la pobreza y en la pobreza
extrema, y que existe disposición del gobierno para hacerlo; solo que es necesario un apoyo y una
política social y económica sostenida en el tiempo.
Con respecto a otros programas sociales, uno de los más cuestionados es el Vaso Leche, el cual
beneficia fundamentalmente a los niños de 0 a 6 años, a las madres gestantes y en lactancia con el
objeto de mejorar su nutrición. La dificultad en su implementación reside en la elevada filtración
que presenta debido a la inexistencia de padrones actualizados que puedan controlar de manera
eficiente quienes son los que verdaderamente se benefician de este programa.
Esta situación nos hace coincidir con investigadores como González (2008) quien sostiene que la
desarticulación de los programas sociales existentes es un elemento que no contribuye
favorablemente a la lucha contra la pobreza. La dispersión y la profusión de entidades públicas,
(actualmente son nueve ministerios) que dirigen las políticas sociales, pueden hacer imposible el
desarrollo armónico de los programas sociales. De igual manera, la superposición e inexistencia
de padrones en los diversos ministerios influye negativamente sobre la capacidad del gobierno
para llegar a los sectores con más carencias de la población.
Más recientemente, y en el marco del último discurso a la nación, el Presidente García Pérez
(2009) ha retomado la idea de los núcleos ejecutores. Estas organizaciones fueron creadas durante
el gobierno de Alberto Fujimori, como entidades ejecutoras que dependían del Fondo de
Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES), y realizaban pequeñas obras de
infraestructura en beneficio de las comunidades rurales. A pesar de que la idea no es nueva,
valoramos positivamente el rescate de esta iniciativa, que en el pasado resultó ser efectiva. Según
el Presidente (citado por El Comercio: 4) “la propuesta es que para este año 2009, se asigne hasta
un 5% de los fondos de inversión, aún no gastados y que el año 2010 se asigne hasta un 8% de
todo el presupuesto de inversión”.
La revitalización de los núcleos ejecutores tendría a nuestro juicio como ventaja fundamental, la
dinamización de la relación del gobierno con las comunidades rurales, siendo estás las que por su
niveles de pobreza requieren de mayor atención, y dado los problemas de gerencia pública y
ejecución del presupuesto que padecen los gobiernos regionales y locales, es necesario retomar
mecanismos que hagan visible la presencia gubernamental en los sectores más alejados de la
geografía peruana.
Entendemos que la propuesta no es vista como un mecanismo para agilizar el gasto público, sino
como una estrategia de apoyo directo a las comunidades más pobres, para mejorar a través de la
autogestión su calidad de vida.

5.- CONCLUSIONES:
Uno de los retos más grandes de los gobiernos latinoamericanos en la actualidad es la reducción
de la pobreza y la búsqueda de la equidad en sus sociedades. En los últimos años, Perú se ha
convertido en un ejemplo de superación de condiciones económicas y políticas adversas, y
experimenta profundas transformaciones que apuntan al logro de un mayor desarrollo económico,
político y social. A pesar de esto, continúa siendo un país profundamente desigual, en donde la
pobreza y los problemas sociales asociados a ella se erigen como las principales amenazas para la
continuidad del progreso.
Para enfrentar este problema en los próximos años, el Estado peruano deberá concentrarse en
desarrollar a la par de una política económica responsable y exitosa, una política social, altamente
institucionalizada y focalizada hacia los sectores más vulnerables de la sociedad, acompañada de
una fuerte inversión social y de la evaluación permanente de los programas sociales. Es innegable
que dentro de este esfuerzo, el gobierno deberá tratar de incluir a la sociedad civil, al sector
privado y por supuesto a los actores que ya se encuentran involucrados como la banca multilateral
y los organismos de cooperación internacional.
El gobierno del Presidente Alan García Pérez, ha reconocido que la visión asistencialista que
predominó en las políticas sociales durante mucho tiempo reproduce la pobreza, y que por tanto
el fortalecimiento de las capacidades de los peruanos más pobres, es lo que les permitirá superar
esta condición. Es difícil que la pobreza pueda retroceder a 30% en el año 2011 como lo ha
afirmado el Presidente, pero lo importante es este caso es que los programas sociales que se están
diseñando se hacen bajo una filosofía adecuada destinada a atacar la pobreza en sus raíces y
beneficiar a los grupos más vulnerables.
No somos pesimistas con respecto al desarrollo del Perú, el gobierno ha ido mejorando el
desempeño de la política social, y reconociendo los errores que ha cometido.
Contrariamente a otros países del continente, Perú ha sabido aprovechar el boom en los precios de
las materias primas de los años recientes para invertir en desarrollo para el país, y ello se
evidencia en que el proceso de reducción de la pobreza ha sido lento pero sostenido.
A pesar de la crisis global que hoy afecta a las economías del mundo, la economía peruana aún
con un crecimiento económico moderado como el que augura el gobierno para los próximos años,
permitirá un margen de acción al Estado para fortalecer y reorientar la inversión social.
Estimamos que una política social eficiente, transparente y bien focalizada, es un instrumento
eficaz para mejorar la gobernabilidad democrática, que podría ser amenazada a mediano plazo si
el Estado no responde de manera oportuna a las crecientes demandas de los ciudadanos.
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