Decisiones públicas

Análisis y estudio de los procesos

de decisión en políticas públicas

Bruno Dente
loan Subirats

e IEN e IA S So e IA LES Ariel

 La edición: enero de 2014
2." impresión: noviembre de 2014

© 2014: Bruno Dente y Joan Subirats

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poránea, nos garantiza que frecuentement n

trictamente eficaces a los problemas.
Nuestro modelo acepta, en un modo que nos resulta realista, qu
el innovador sea aquél que propone la solución del problema colecti-
vo, aunque entre la propuesta inicial y el contenido final de la decisión
es posible que se produzcan cambios importantes. Desde el punto de
vista del innovador, el problema decisional se puede representar como
la existencia de una oportunidad insatisfecha: está disponible la alter-
nativa X que puede adoptarse para resolver el problema Y. El análisis CAPíTULO 3
del proceso de toma de decisiones sirve para reconocer los elementos
que han hecho posible la adopción de una determinada elección y por ¿QUIÉN DECIDE?
lo tanto el resultado decisional (se trata pues del enfoque micro-positi- LOS ACTORES Y SUS RECURSOS
vo que hemos recordado en las primeras páginas de este trabajo).
Sin duda, es posible que este resultado decisional se traduzca en
un fracaso sustancial, es decir, que el problema colectivo no sólo no ¿Quiénes son los actores?
haya sido resuelto, sino que se haya incluso agravado a causa de la
elección efectuada. El modelo no nos puede decir nada a este respec- L primero que hay que hacer para aproximarse al análisis de las
to, ya que pretende ocuparse sólo de explicar y predecir la factibilidad 1, I l'li nes de políticas públicas es identificar a los actores. Ése es,
de la decisión. Y, sin embargo, si bien es cierto que a veces sería mejor I 11 .ialrnente, el primer paso de cualquier análisis de policy.

no adoptar ninguna decisión, es también verdad que luchar por un I ara comprender cómo se ha desarrollado un proceso de toma de
curso de acción políticamente (en el sentido amplio del término) im- l. I ¡si nes, o para prever cómo se desarrollará, es necesario entender
posible de tomar no es ciertamente una alternativa mejor. 1111\ 11, dentro del proceso, puede contribuir a determinar el desarrollo
1, ,•.. resultados del mismo con sus estrategias y acciones.
a respuesta a la pregunta «¿quiénes son los actores?» es sólo
1 p 11" ntemente banal: los actores son aquéllos que llevan a cabo las
t. ( iones relevantes.
, la definición nos dice que no son actores aquéllos que están in-
I 1 sados en actuar, ni tampoco aquéllos que deberían actuar, sino
"lo aquéllos que actúan. Ciertamente, el hecho de que haya interesa-
l,'s implicados (los stakeholders) es relevante, dado que es posible
'111 ' los mismos puedan ser incitados a intervenir, lo que, al final del
\" o o de toma de decisiones, podría tener consecuencias para los
,11 t ires. Por tanto deberán tenerse en cuenta las posibles reacciones
luturas de los implicados en la medida en que éstas puedan anticipar-
,', A pesar de ello, ni los ausentes son actores ni sus «no acciones»
l.urnan parte de la política pública.
s todavía más importante entender que los actores, no son sólo
iqu Uos y todos aquéllos que deberían intervenir en el proceso según
LIS r glas legales que definen las modalidades de toma de decisiones
,1 'p lítica pública en los países contemporáneos.
En primer lugar, sabemos que en las decisiones públicas intervie-
11 ,)) una amplia serie de ujeto que realmente no tienen ninguna cua-
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lificación legal para participar. Por el contrari , n 1ll1l'11 • a o tal ~ 111 '<1 l· qu I . t . n I d cripción precisa de cómo
intervenciones son absolutamente ilegales y con tituy n d lita san- I rurollan I spr d p lírica pública. De ahí, toda una serie de
cionables por los tribunales. A pesar de ello, se trata de comporta- 1"1'" .,l~ P ra modificar por ley los procedimientos de modo que
mientos que suelen ser muy importantes y en ocasiones incluso previ- 111 idan on un modelo ideal acerca de cómo se deberían tomar las
sibles y esperados. La corrupción, es decir, el intento de influir sobr , 111\ • ( obre este tema, véase también el apartado 5.2). En reali-

las decisiones públicas mediante la promesa de dinero o de otras ven- l. l.,., I es se limitan a prescribir (y más frecuentemente a prohi-
tajas para el gestor o el político, es algo tan viejo como el mundo y en 1 I 11) mportamientos de los sujetos y atribuyen ciertas ventajas a
algunos sistemas políticos se considera una práctica totalmente nor- I 1 i min dos actores, pero hay toda un área de acciones en la que no
mal aunque, afortunadamente, esto no siempre es así. En cualquier Itll 11'1\ no pueden intervenir. Desde este punto de vista, el análisis
caso, la intervención de actores «no previstos» por las normas pued I 11, pr ce os decisionales se configura como una forma de «consti-
ser, y de hecho a menudo lo es, totalmente lícita: por ejemplo el grupo I IlIlIali mo empírico», es decir, como una modalidad de reconstruc-

o la entidad que protesta contra la construcción de un aparcamiento o r a de cómo los procesos analizados se desarrollan en reali-
el experto que propone una determinada decisión de policy, represen- .t (para la distinción, cfr. Hjern, Hull, 1982).
tan ambos un enriquecimiento del proceso que puede contribuir a IJII, última advertencia que llegados a este punto quizás no sea
mejorar la decisión final en interés de la colectividad. aria, Por supuesto, la decisión de no intervenir en un proceso de
En segundo lugar, es importante observar que el deber de una ad- 111.1 1 decisiones representa muchas veces una acción relevante
ministración pública de intervenir en un proceso, si así está previsto 1.\ ' plicar los resultados y, por tanto, quien la adopta reviste a to-

por ley, no significa que esa intervención se acabe produciendo y/o 1, los efectos el título de actor. De hecho, su inacción puede ser el
que la intervención acabe siendo relevante, en el sentido de que tal ult: do de interacciones con otros sujetos y, en cualquier caso, es
acción contribuya a influir sobre los resultados decisionales. Por 11110 ti un acto de voluntad presumiblemente orientado a un objeti-
ejemplo: la concesión del uso de un bien o dominio público (una playa 1 'i n mbargo, la inacción puede también ser explicada por una se-
para instalar un balneario o una terraza en la calle para las mesas de 1I razones que nada tienen que ver con la decisión de no actuar.
un bar) incumbe por norma a la estructura administrativa a la que se j mplo la simple ignorancia del hecho de que está en curso un
encomienda la gestión del patrimonio público. Sin embargo, muy a I 1111 S de toma de decisiones, la ausencia de cualquier preferencia
menudo tal estructura no tiene un particular interés en decidir si el 11 1I I ión con éste, la percepción de la completa irrelevancia de la
bien se acabará encomendando al sujeto x en lugar que al sujeto y, I "'pia intervención, etcétera. En todos estos casos, la figura del stake-
dado que ambos poseen los requisitos exigidos y que la contrapresta- ,,,Ir/a, es decir, de quien en teoría podría estar interesado en los resul-
ción para el uso del bien está fijado por las normas. Por tanto, es posi- I "los y la del actor no siempre coinciden,
ble que en el proceso de toma de decisiones que se abre, el sujeto for- I i ha esto, y recordando lo ya advertido en el capítulo precedente
malmente responsable de la decisión no desempeñe en realidad papel • 1'1 de que la acción racional es la que apunta a una meta (que es
alguno, limitándose a redactar una acta, como lo hace un notario en un '11 'IJO ive, usando la expresión de Herbert Simon), parece evidente

contrato entre privados, mientras que el verdadero proceso de toma 1"1 I ueden sólo ser actores los individuos, mujeres y hombres, que
de decisiones se desarrolla entre otros sujetos y el ente aparentemente • 111'\0 con el fin de obtener un resultado. Un perro que agrede a un
responsable de todo ello, acaba simplemente asumiendo la decisión pon nte político y le impide participar en una reunión puede llegar
tomada por otros. \ I1 11 r un papel importante en la decisión, o puede ciertamente tener
Se trata de una importante precisión, dado que uno de los errores 111101 influencia sobre los resultados del proceso, pero no por ello se
más comunes, sobre todo cuando se actúa desde una lógica prescripti- • IIIIV rtirá en un actor. Si acaso podría serio quien haya azuzado al

va, es el de limitar el análisis a los sujetos que, según las normas, de- l' 1 r para impedir participar al político, y lo sería incluso aunque su
berían desempeñar un papel en el proceso. A la pregunta: ¿cómo se IIllll110 no hubiese tenido resultado alguno.

decide sobre el uso del suelo?, demasiado a menudo se suele responder N obstante, es una experiencia compartida que buena parte de
reproduciendo lo que dice la normativa urbanística. Se trata del error I1 a iones individuales en los procesos decisionales de política pú-
que denominamos «constitucionalismo metodológico». O sea, la 1.11 L ti nen lugar en nombre y por cuenta de otros sujetos. Por lo de-
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más, como señala Scharpf (1997, p. 12), ' 11' al solut: m nt imp si d la -tO! Oll ti o mauti n 1 lib rt d d p ru I-
ble, en la gran mayoría de casos, conseguir pli r I in mica d la r! n I a I tiv. st u ed , por ejemplo,
decisiones si tal explicación tuviera siempre que encontrarse al niv I ¡,,¡,Ii i n (dond n r lid d, posible que cada miembro no
del simple individuo que participa en el proceso. I I 111 xiquicra lo mi mo objetivos) o en los movimientos social ,
Por consiguiente, hay que alcanzar a comprender cuándo la a ••.1 .1 1 sar de compartir un propósito común, no se pone en duda
ción puede atribuirse a un ente superior al individuo agente, es decir; 1•• 11\0 d que cada miembro es libre de participar o no. Lo que
lo que podríamos denominar como un actor compuesto. Es necesari 111 11 m s vidente en el caso de las redes sociales, en que la inter-

pues clasificar estas figuras e identificar los elementos que las caract n [arma de acción viral o de hackeo, se puede programar y
rizan. tos, pero difícilmente se les puede atribuir la condición d
El criterio que hemos de utilizar es relativamente simple. Un con 1, 11 1 11 I entido convencional del término (véase Bennett-Seger-
junto de sujetos puede considerarse un actor colectivo si los mecani - 1 , 012, para la distinción entre acción conectiva y acción colectiva
mas de interacción entre los individuos que lo componen tienen un 11 I n general, el post scríptum al final de este volumen),
estabilidad y una fuerza suficientes como para asegurar que quien- 1'11 I primer caso, como afirma Scharpf, las ventajas a largo plaz
quiera que hable en su nombre representa efectivamente los interese 1',11 ti ipar en una coalición pueden facilitar los acuerdos, y por con-

y los objetivos de la unidad superior y no exclusivamente los suyos. 1111 lit introducir de manera indirecta un control colectivo sobre lo
Esto quiere decir, en primer lugar, que no es posible atribuir elec- 111 () '. Pero es más prudente considerar actores, en el análisis de
ciones dentro de los procesos de policy a puros y simples agregados de dl i sienes. tanto en clave descriptiva como en clave predictiva, a
individuos que actúan autónomamente y que persiguen exclusivamen- 1.1 mi mbro de la misma coalición. De este modo se facilita la posi-
te sus propios objetivos individuales. Incluso en el caso de que tale Ild,Id de comprender bajo qué condiciones cada uno de los miem-
objetivos puedan coincidir por el motivo que sea. Podemos pues afir- I I ti la coalición podrá ser inducido a abandonar la misma.
mar que el electorado, como ejemplo típico, no es un actor, como tam- 1.' 11 Icaso de los movimientos sociales, en cambio, es razonabl
poco lo son los campesinos en general, los consumidores, el conjunto Ipllll r que elliderazgo del movimiento, al menos mientras manten-
de los artistas o la opinión pública. 1111 mínimo de estabilidad, sea o pueda ser un actor de policy y qu
Al contrario, y partiendo del extremo opuesto de un continuum I p,lIti ipación de los individuos pueda ser considerada un recurso, a
ideal, pueden ciertamente ser actores de policy las organizaciones, pú- 11 IIlId el recurso principal, que elliderazgo mismo utiliza en la int -
blicas o privadas, siempre que se respeten dos condiciones básicas: I \1 I in con los otros participantes.
que haya una coherencia interna suficiente y un control colectivo de En conclusión, podemos afirmar que para que un actor colectivo
los recursos utilizados. Lo mismo, afirman March y Olsen, vale para las 1111 da ser considerado como tal, es necesario que éste pueda tener
instituciones públicas (1989). 11 Il r ncias propias, distintas a las de los individuos que lo constitu-
El problema es, en definitiva, empírico. Hay que observar si en 110 derivaría de las siguientes condiciones (para mayor profun-
una situación determinada, todos aquéllos que actúan por cuenta del n, cfr. Scharpf, 1997, pp. 60-66):
actor colectivo adoptan comportamientos que conciernen a un único
y no contradictorio conjunto de objetivos. 1• Que sea reconocible un interés propio y específico del ent
Así pues, si todas las concejalías de un ayuntamiento que intervie- unidad colectiva y que estén claras las condiciones para su u-
nen en la misma cuestión se comportan en modo coherente y sinérgico, pervivencia, para su autonomía y para su desarrollo.
es del todo razonable aceptar que el actor es el ayuntamiento. Si en 2. Que existan reglas, formales o informales, que tiene que cum-
cambio, lo que tampoco es tan extraño, mantienen posturas contradic- plir quien actúe en nombre del actor colectivo.
torias, implícita o explícitamente, es necesario admitir que los actores Que exista un grado, aunque sea mínimo, de identidad col -
son, por ejemplo, las concejalías y no el ayuntamiento en su conjunto. tiva compartida internamente y comunicada externament
El problema analítico más difícil se plantea cuando no se puede que, a su vez, facilite la definición de las preferencias del actor
suponer que haya un control central, que actúe en la práctica, sobre el colectivo que interviene en un proceso de toma de decision .
uso de los recursos que permiten intervenir. Es decir, cuando cada uno
 y ~lJ~ 1 1.( IJl(S()~

A pesar de esto, no es posible excluir a pri ri qu , aúi b jo la 1111 diu '1' , 1 •.um nuu su 1>1 'sU zi d n r rv I r qu n
condiciones, los representantes del actor colectivo no tengan en reali- 1" ('11 a d finir u id ntida 1. ualquier a tor se implica ólo ti nc í

dad intereses y objetivos propios y en conflicto con los de la entidad I 1111 1 I<lZ n para 110.
general, que no se identifiquen con ella y acaben contraviniendo la ItI mbargo, si ólo afirmamos que los objetivos están definid
reglas, formales o informales, que deberían cumplir. Cuando decimo 11 111'" int r ses que influyen en las preferencias, nos limitamo a d '-
que el gobernante X no tiene «sentido de estado», muchas veces esta- I '1. 11 (1 problema: ¿de dónde proceden tales intereses?
mos afirmando que no le importan los intereses colectivos que su- o . po ible examinar a fondo aquí una temática que supera n
puestamente representa, sino únicamente los suyos personales o lo '"11 110 la intención de este trabajo, pero a pesar de ello es necesari
de la facción a la que pertenece; en definitiva, que utiliza su posición d 11 I"il al menos dos observaciones.

manera egoísta. Esto sucede frecuentemente y la dificultad de la in- 11.11 primer lugar, las preferencias de un sujeto, que definirán u
vestigación empírica -e incluso más cuando lo que se quiere es exa- hll 11 os en una interacción y por lo tanto también en un proce o d
minar las posibilidades de que se produzca una innovación a través de I '"1 I 1 decisiones, dependen de la percepción de sus interese. 11

la complejidad del proceso de toma de decisiones- se encuentra jus- I l' '1' pciones de los propios intereses y no los «verdaderos» int r
tamente en el hecho de que muchas veces los individuos se alejan de 111 qu determina las preferencias. Aunque brevemente, ya hemos
los roles asignados y actúan con motivaciones diferentes a las de los un in do esta cuestión al plantear la crítica de Lukes al paradigma
sujetos colectivos que formalmente representan. "hlt.dista (véase el apartado 1.3). Seguramente es posible no sólo qu
Esta situación se debe muchas veces a que estos sujetos tienen 11111 elija el camino equivocado para llevar a cabo sus preferencias y
identidades contradictorias. El ministro de un gobierno es a su vez el 1 111 i tivos, sino incluso que esa misma persona crea que es de u
representante del estado en su conjunto, el colaborador del primer mi- IIIt 1\ S realizar una elección que acabará por perjudicada. Es decir,
nistro, el exponente de un partido político y el habitante de un territo- I 1) r epciones de cada quien pueden ser falaces. Esto no conviert
rio determinado. Un general de las Fuerzas Armadas, por ejemplo, 1 111 11' comportamiento en menos racional, en el sentido antes m n-
ciertamente está obligado a respetar las directrices que le llegan desde 1111"0 . Será «racional» si persigo con coherencia aquello que cr
el gobierno, pero tiene también sus propias orientaciones políticas y, 111I' I 1 de favorecerme y con este fin elijo las alternativas que m p -
en cualquier caso, forma parte de un grupo social al que le une un es- I ti más adecuadas para alcanzar mi objetivo.
píritu de cuerpo. En egundo lugar, es difícil admitir que, tanto a nivel macro com
En definitiva, identificar quiénes son los «verdaderos actores» no 111 I micro, las preferencias son exógenas respecto a la interacción
suele ser fácil en absoluto y ésta es la razón por la cual, en la recons- 111 1;11. in duda es cierto que los seres humanos tienen algunas nec -
trucción de los procesos decisorios, las entrevistas a los actores deben Id,ld . básicas que, si no son satisfechas, hacen imposible la supervi-
estar esencialmente dirigidas no a «reconstruir qué ha pasado», como Illí~, como comer, reproducirse, etcétera. No obstante, la mayor
se hace demasiado a menudo, sino a tratar de entender, bien y en pro- 1'"11 d nuestros deseos depende de un proceso de socialización y d I
fundidad, cuáles eran los objetivos que éstos perseguían en realidad 1••I 110 de que en una determinada sociedad y en un determinado m -
(retornaremos este punto en el capítulo 8). 1111"111 las posibilidades que se nos ofrecen están limitadas. Com
e ti ij (Wildavsky, 1987, p. 4), nosotros no elegimos nuestras pr r -
1 mía «a la carta», sino que sólo podemos seleccionadas o ese r-
3.2. Los objetivos de los actores l., entre unos pocos menús a precio fijo. Esto quiere decir qu J .
1'1 f 'r ncias son endógenas respecto a la interacción social. C m
Pero ¿qué son los objetivos? 11 111 afirmado March y Olsen, «las preferencias políticas son mod I -
Los actores de los procesos decisorios son, como hemos repetido ti, I r las experiencias políticas y también por las institucione p H-
varias veces, racionales, en el sentido de que interpretamos sus accio- IlIoIsf ... ]».

nes como aquéllas que se dirigen a alcanzar un fin, un objetivo. in embargo, cuanto más nos acercamos a lo micro, más razona-
Es razonable aceptar que este objetivo no sólo es coherente, sino 1,1, s dmitir que los objetivos y las preferencias de los actores n
que también tiene relación directa con sus intereses. Puede tratarse de ()' '110 . Los actores llegan al proceso de toma de decisione con un
 .01111 N 1)1 ( 11I1 HI

bagaje de valores, creencias, experiencia y tumbre . que e han 1 1I lila 01' a a qui 'O 00 iern la deci ión
formado fuera de ese proceso y quizás mucho an t . ría ab urd 1111.1,In op 'í i O t end r a l imar p rtido por la otra opción pre-
negarlo. Por tanto, aquellos teóricos de la democracia deliberativ III 111 ,1 nfli lo con el Iin d debilitar a sus adversarios políticos.
que sostienen que el proceso de diálogo instaurado en una interac- 1"11 r ncia de los grupos de oposición serán endógenas al proce-
ción puede llevar a redefinir completamente la identidad, las prefe- relativa no tanto al problema colectivo, sino más bien a las rela-
rencias y las posiciones de los actores, seguramente plantean un salto 00 lo partidos mayoritarios.
que parece excesivo, aunque pueda haber casos en que ese salto s 1.1di stinción entre objetivos de contenido y objetivos de proceso
produzca. 1'1 -nt un aspecto esencial que los politólogos tienden a dar por
No obstante, es cierto que en las interacciones dentro de un deter- 111111. do demasiado a menudo y que los estudiosos que analizan
minado proceso de toma de decisiones, se pueden generar preferen- «h l isiones públicas desde otras perspectivas tienden en cambio a
cias. Por ejemplo, el estilo arrogante de un actor no sólo determina 11111011'. n los procesos de policy making los actores tienen, unas ve-
muchas veces una reacción igual y contraria en el resto de participan- iinultáneamente y otras no, preferencias y objetivos que se refie-
tes, con la consecuencia de una radicalización del conflicto que bien 111.llll a la cuestión a tratar (el problema y/o la solución), como a
habría podido ser evitada, sino que también puede contribuir a modi- I l' la iones con los otros actores. La influencia de los objetivos de
ficar las posturas de otros sujetos que pueden pasar de potenciales l' It 1so en la explicación de los resultados, del éxito o del fracaso de los
aliados u observadores neutrales, a opositores. 1111 utos de transformación de las políticas públicas, es un factor que
Valga este ejemplo para resaltar un aspecto importante, demasia- I ibirualmente resulta absolutamente central. Ignorar esta dimensión
do a menudo infravalorado o incluso ignorado en los análisis decisio- 111" 'r la principal causa de muchos fracasos en los intentos de re-
'1

nales. Es normal admitir que los sujetos implicados en las distintas IIIHI.
opciones de transformación de las modalidades de tratamiento de un 1)11caso bastante evidente de este tipo de situaciones se produce
problema colectivo, tienen preferencias y objetivos relativos al proble- 11programas o políticas que pretenden asegurar la intervención si-
ma a tratar y/o a la solución a adoptar. Llamamos a este tipo de objeti- nultanea de distintos organismos o negociados administrativos. Es
vos, objetivos de contenido. Sin embargo, una de las características I t.mte evidente que los problemas sociales no acostumbran a coin-
peculiares de los sistemas políticos, aquéllos dentro de los cuales se elll p r entero con las competencias específicas de un ministerio o
desarrollan los procesos de policy making, es que las interacciones tie- I una dirección general de una institución pública. Más bien ocurre
nen también que ver con la cuestión del reparto de la autoridad y del , I ontrario. El problema que se quiere abordar, el absentismo edu-
poder político. Esto provoca que, frecuentemente, los actores de los "1 0, la exclusión social, la desigualdad de las mujeres o de otros
procesos de policy tengan objetivos que nada tienen que ver con el ,,11 livos, tienen raíces y expresiones que difícilmente son circunscri-
problema sino que atañen esencialmente a sus relaciones con los otros ,tI,1 s a las competencias de un único organismo público. Si atendié-
actores. La alternativa de solución que éstos suelen preferir no viene 1I1l0S ólo a objetivos de contenido, la necesidad de articular de ma-
determinada sólo por su capacidad de satisfacer la necesidad, la de- I 1.1lransversallos recursos ya existentes de los diversos organismos
manda o la oportunidad que ha generado el proceso de toma de deci- .Imin istrativos resultaría de sentido común. Partiendo desde el pro-
siones, sino también a partir de las consecuencias que ésta tiene sobre 1,1,111,, la articulación, interacción y coordinación administrativa pa-
los recursos y sobre las posiciones de los otros participantes. Llama- 1 I t 1) una cosa sencilla y lógica. Pero si añadimos a esos objetivos de
mos a este tipo de objetivos, objetivos de proceso. I '"11 .nido de cada actor, lo que serían propiamente los objetivos de pro-
Un grupo ecologista que lucha para asegurar la protección de un II 0, o dicho de otra manera, el grado de protagonismo que cada ac-
área natural y un agente inmobiliario que quiere en cambio edificar 1111quiere tener, las cosas no resultan tan sencillas. Es evidente que
en esa área un hotel, se enfrentan sólo en la definición del valor base a «k-m s, cuando se cruzan complejidades propias del proceso de coor-
perseguir, o sea, en cuál es el problema: la protección del medioam- dlll:l ión interadministrativa con objetivos de contenido vinculados al
biente o la explotación del potencial económico del recurso. Si por el t en rio político, las cosas se complican aún más. Véase al respecto
contrario llevamos esta controversia dentro del sistema político, es I l as que sintetizamos en el Box 3.1.
probable que el juego se trasforme: sea cual sea la elección preferida
82 OE I IONI\S 1'1111111 (.OIJII N IIII( 1I11 1 (l. (1()1 I'S SUS I L UI 'OS

BOX 3.1 11 ntrega de alimentos especificos, presuponía una acción

EL PROGRAMA «MÁS VIDA» 1 ni on I MInisterio de Salud); incorporación de las figuras de «pro-
Id utd do familiar», el «monitor social» y los «grupos multifamilia-
La crisis multidimensional que afectó a la Argentina a principios d I Ir 11formación. del eje «promoción comunitaria» en uno de mayor
nuevo milenio, más conocida como la crisis del «corralito», iba lentamente 11I11Id, d ducación popular (presuponía una acción conjunta con el
reduciendo su magnitud a mediados del 2002. Poco a poco quedaban I 110 d Ed~c~ción); desarrollo de un sistema de evaluación y moni-
atrás los momentos de mayor intensidad, cuando en la agenda pública se y t blecirniento de una gestión interministerial. La idea era hacer
reconoció que el «hambre» había llegado a la Argentina; cuando la 1 I I «integración de las acciones que iba a cumplir cada uno de los
devaluación de la moneda llegó al 300 % Y aquellas dos semanas en las I I 11 , n un único programa», consiguiendo un «plan ordenado co-
111 y convincente». '
que el país tuvo cuatro presidentes. A su vez, iban disminuyendo las de-
mandas populares que habían tenido su momento culminante a finales del 1110se organizó el cambio? La Jefatura de Gabinete del gobernador
2001 con una consigna que dejaba en claro el grado de legitimidad politica 1 I rovrncia comenzó inmediatamente a coordinar el trabajo de
vigente: «que se vayan todos». En septiembre de 2002, aunque iban apa- I rl t tón, pidiendo a cada ministerio que designara a los funcionarios que
reciendo signos de que había pasado el peor momento de la crisis, el pa- "1 r I n parte de la Comisión Interministerial. A su vez, participaban otros
I 11 nos de segunda línea y algunos asesores. La comisión, integrada
norama no era ni mucho menos alentador. La desocupación superaba los
2 dígitos, la pobreza medida según ingresos estaba en niveles inauditos , f r ntes de diferentes profesiones, entre ellas médicos, arquitectos,
para la Argentina (más del 50 %) Y la incertidumbre macroeconómica aún ll( o y educadores, comenzó a funcionar a principios de octubre del
era importante. La falta de acuerdo con los organismos internacionales y on reuniones semanales. La Jefatura de Gabinete elaboraba una
la inestabilidad política había llevado al entonces presidente Duhalde a 10,1 de cada una de las reuniones, distinguiendo las propuestas plantea-
decidir que convocaría a elecciones nacionales para abril del 2003. lo cuerdos establecidos y las tareas a las que se había comprometido
Desde fin de 2001, la provincia de Buenos Aires estaba gobernada por I lino por cada Ministerio. Uno de los participantes de la Comisión expre-
11 «las reuniones de articulación fueron todo un desafío, porque ningu-
Felipe Solá, pero el inicio de su gestión no implicó un cambio de partido
politico en el gobierno, dado que desde 1987 la provincia estaba en ma- I ministerios teníamos experiencia en el trabajo conjunto. Esto nos
nos del Partido Justicialista. I b discutir mucho, especialmente al principio». Por otra parte, se vi-
El «Plan Vida» se venía desarrollando desde 1994, y con el fuerte pa- II b que cada ministerio buscaba que las acciones emprendidas fueran
"1( Ion les a sus propias políticas y que se fortalecieran determinadas áreas
trocinio politico de «Chiche» Duhalde, esposa del entonces gobernador
de la provincia de Buenos Aires, procedía a distribuir medio litro de leche I1 llni terio. A fines de octubre de 2002, un quinto organismo se sumó a la
mi ión, el Ministerio de Economía. En este caso se trató de una invitación
por día, y una ración de huevos y cereales por semana a embarazadas y
I I J fatura de Gabinete de la provincia hizo, a fin de analizar conjunta-
niños. Ello se hacía aprovechando una red de mujeres, las llamadas
«manzaneras», que por cuadrículas eran las encargadas de distribuir 111 I presupuesto del «Más Vida», pero además se le ofreció participar
esos productos entre la población implicada. Se partía de experiencias si- mi I n durante la implementación del programa. La incorporación de este
milares en el Chile de Allende o en Cuba, con el papel de los Comité de MIIII t rio fue aceptada por el resto de los miembros, dado que era una ma-
Defensa de la Revolución (CDR). Todo tenía, por tanto un fuerte tinte poli- lid lograr que se contara con los fondos necesarios y a su vez se gene-
tico, suscitando críticas de clientelismo. r ti mayor transparencia en la distribución presupuestaria. En el mes de di-
En el 2002, se pensó remodelar el programa, dadas las condiciones I II1br de 2002, la Comisión resuelve dar un paso más para formalizar el
sociales existentes. Luego de un intenso proceso de discusión intraminis- Ir h 10 que estaban desarrollando, por lo cual la Jefatura de Gabinete del
terial en el cual participaron el entonces gobernador de la Provincia, Sola, ti rnador de la provincia envió a cada uno de los miembros, el proyecto de
cito de creación de la Comisión Interministerial.
y la esposa del entonces presidente de la Nación (Hilda «Chiche» Duhal-
de) se descartó una alternativa que llevara a modificar radicalmente el 1 pentinamente, a fines de diciembre de 2002, las diferencias entre el
011 rnador Solá y su jefe de Gabinete se hicieron insalvables, lo que llevó
tema en su conjunto, pero se decidió iniciar un proceso de transformación
de su programa más relevante, cuidando de mantener las relaciones vi- I ultimo a informar que iba a dejar el cargo de jefe de Gabinete. La
gentes de poder. El 4 de septiembre de 2002, luego de una reunión entre ItI ulación quedaba sin las personas que tenían que llevar adelante la
el gobernador Solá y Chiche Duhalde, quien era además y como ya he- uón de la alianza, justamente en el momento de empezar a poner en
mos dicho la líder histórica del «Plan Vida», el gobernador anunció ( IOn el programa. Estaba claro que los tres actores de más peso eran
públicamente el relanzamiento de éste, con su nuevo nombre «Más Vida». II rrollo Humano, Salud y Educación, pero el rol de mediador de la Je-
¿En qué consistía el nuevo programa «Más Vida»? Las principales es- r tur de Gabinete en la instancia de coordinación había dado buenos fru-
trategias eran las siguientes: reformulación de las prestaciones nutriciona- le J Meses más tarde, y en plena preparación de las elecciones generales,
les (tipo de prestación y calidad de los productos); aumento del grado de Irtll d los desacuerdos con el gobernador Solá, el ministro West pasó a
84 DI! I 'IONES "IJIII 1( <.<JUII N 1>1 (1111 1111 sus I~I-.(·IJI S()S

1111 B, d t n r influ 1\ i:\ ~()I r B, qui n a su v z pu d ontr I

participar de las elecciones como primer candidato para la Cámara de Diputa-
ulín lo V, qu d int '1' s 1ara la tor A. Como pued observar
dos de la Provincia de Buenos Aires, cargo legislativo de mucho menos peso
político que el de ministro de Desarrollo Humano que hasta entonces ocupa- It l on pto e basa n la noción de poder como influencia qu
ba West, con lo cual se estaba firmando su salida del poder ejecutivo. En este h IIIOS pr entado (el comportamiento del actor B puede ser expli a-
marco, cualquier movimiento era considerado una estrategia electoral. h I ole n base al comportamiento del actor A) y añade la consid ra-
En septiembre de 2003 se llevaron a cabo las elecciones provinciales '"1 ti • qu ello se debe a la capacidad del actor A de generar resulta-
y, tal como se esperaba, el ministro West pasó a ocupar su banca de dipu-
1" ti interés para el actor B.
tado provincial, dejando así el Ministerio de Desarrollo Humano y Trabajo.
A los pocos meses, el programa interministerial dejó de funcionar. ESl capacidades son precisamente los recursos de acción (o r -
111 os de los actores) que consisten por tanto en la transferencia d
Fuente: a partir de Sergio R. lIari, 2010 1111 hit n cualquiera que tenga valor para quien lo recibe.

Una de las principales características de los recursos de acción

11 ( a pacidad de ser sustituidos. El hecho de no poseer un bien d un
I 1 lo lipa en cantidad suficiente, puede ser suplido por alguna ol\"
3.3. Los recursos de los actores I Illt n rión. Lo que importa es la capacidad de contribuir a determin r
I I1 .rn 'formación de los comportamientos de quien se encuentra en)
Antes de seguir profundizando en las características de los actores ,11.1 P rte de la (metafórica) mesa de negociación o de acuerdo, y e lo
y en las dinámicas con las que éstos actúan dentro de los procesos de- 111u'tI obtenerse alterando la distribución de los bienes más diverso .
cisionales, es necesario hacer un inciso sobre el tema de los recursos 1•• cj mplos presentados en las páginas siguientes entendemos que
de acción a su disposición. t rvir n para ir aclarando este concepto.
Resulta bastante evidente que para que un actor pueda efectiva- LJ na clasificación completa de los recursos en manos de los acto-
mente influir sobre los resultados de un proceso de toma de decisiones, (s quizás imposible, y podría traducirse en una larga lista de tema
es necesario que sus acciones puedan generar, al menos potencialmen- IlIt t ontendrían elementos muy dispares (como por ejemplo, la [u r-
te, efectos relevantes para los otros participantes en la decisión. Esos 1 ltxi a o la belleza), que no necesariamente entran en las interaccio-
efectos vendrán determinados por los recursos de que disponga. El he- lit ti policy. La tipología que presentaremos en este apartado es pues
cho de que la solución propuesta por dicho actor sea la mejor posible, IIIIS ientemente sintética y deja de lado algunos elementos cierta-
no tiene por qué ser condición ni necesaria ni suficiente para convertir un-ut relevantes. Antes de presentada es necesario explicar, al menos,
en eficaz su acción. I porqué de una omisión.
La historia de las políticas públicas está llena de fracasos debidos l. posibilidad de recurrir a la violencia representa seguramente
a que algunas alternativas que hubieran podido resolver el problema y 1111 1 urso de acción también en el campo de las políticas públicas: la
que en cualquier caso estaban presentes en el mercado intelectual, no Ip.lcidad de intimidación por parte del crimen organizado puede te-
han sido ni siquiera tomadas en consideración, o fueron brutalmente lit I onsecuencias en una serie de políticas, desde la gestión de resi-
derrotadas, a causa de que fueron propuestas por sujetos incapaces de IIIIIS ( n muchos países es un dirty business en todos los sentidos), al

hacerse escuchar por los otros participantes. De la misma manera que 11 11 d l suelo, desde los contratos públicos a la regulación de los jue-
tener la bomba atómica no sirve de nada si no tienes también el modo '1 ti azar, etcétera. Si el alcalde de un municipio sabe que el hacer o
de hacerla explotar cerca de tu enemigo y lejos de ti, tener en el bolsillo 1" I una cierta elección de policy compromete su integridad física y Ja
una idea genial no cambia el mundo si no logras comunicada, abrir di ti familia, sin duda su elección estará condicionada. Y, obviamen-
un debate, llegar a compartirla, etcétera. I ,1. I uso o la amenaza de la violencia es un elemento importante en
Para entender cómo y cuándo los actores son capaces de interve- 1I r .laciones entre los Estados o entre el Estado y determinados gru-
nir con eficacia en un proceso de policy making, el concepto de inter- 1"' s ciales. La guerra y la represión violenta del desacuerdo son
cambio político nos puede ayudar. Dicho concepto fue definido (Cole- 1".1 ,ti a frecuentes en la solución de conflictos. Por lo demás, tener
man, 1990, cap. 6) como la capacidad del actor A, que puede controlar I 111 nopolio de la violencia legítima forma parte del concepto mismo
que se produzca un determinado resultado X, que es de interés para el 1, gSlado (lo que no significa necesariamente que se use siempre le-
 LE ISI NI,SI'UIIIII ¿ (J 1111 N 111 (11)) ¡ 1 () (1 () It 1 S Y s, JS I{ 1 1JI SOS 7

galmente ni mucho menos que esté dirigid la I 1()IlH i n del bi 11 1111'" S 1'm r ti In' n r pecto a los representantes
común). 1 e, lonsti tu la ba de lo poderes legales que les son atribuidos
Aun así, el recurso a la violencia, o la amenaza de usarla, sea legf- pli " 1 niv I de confianza que los ciudadanos tienen en relación
tima o ilegítima, en las democracias contemporáneas, no represent /11 101 institu iones político-administrativas. Estamos en un momen-
por suerte una modalidad fácilmente utilizable para introducir, o para de p rdida generalizada de confianza en las capacidades de las au-
prevenir, la transformación de policy. Incluso el crimen organizado, 11.1.111 p Iíticas de resolver los problemas colectivos. Lo que, a su
que no obstante puede ser en muchos casos un sujeto a tomar en con- 1, I1I P nde por un lado de la crisis de las ideologías políticas nacidas
sideración, normalmente tiende a utilizar recursos menos sangriento' 1 i rl XIX (el liberalismo, el socialismo, las doctrinas democristia-
en sus relaciones con las autoridades públicas, como por ejemplo el 1) ,por otro, de la casi total desaparición de la legitimación tradi-
control de los votos o la corrupción, mientras que por lo general reser- 1111.11 ( .sto es, de la natural deferencia hacia quien ocupa posiciones
va el uso de la fuerza física para la solución de sus problemas interno 1 11 qui a ). En este escenario aumenta enormemente la importancia
o para intimidar a ciudadanos comunes. I ICldo' aquellos sujetos capaces de modificar el consenso y los recur-
Por consiguiente, pondremos de relieve sólo cuatro tipos de recur- políticos de los que goza un actor de policy. La atención, a menudo
sos fácilmente distinguibles entre ellos y, con mucho, los más usado ," . iva, que los políticos profesionales ponen en el mundo de los me-
en los procesos de política pública: los recursos políticos, los recurso I e ti comunicación se explica también de este modo. Saben que su
I

económicos, los recursos legales y los recursos cognitivos. '1'01 idad de incidir en las elecciones de gobierno depende no sólo y
111 r.uuo de la bondad de las propuestas que promueven, sino tam-
11, quizás sobre todo, de la percepción que tienen los ciudadanos
3.3.1. Los RECURSOS POLíTICOS 111 diferentes grupos sociales de sus características personales, de su
lile -ridad, de su determinación, etcétera. De ahí la significación cre-
Los recursos políticos consisten en la cantidad de consenso que 111 de las redes sociales en la actualidad, como complemento y al-
un actor es capaz de poner en movimiento. Tal consenso puede refe- I i uativa a los medios de comunicación tradicionales.
rirse a la población entera o a grupos sociales determinados, implica- I esde la óptica específica que hemos adoptado en este trabajo, la
dos en las diversas políticas públicas. El nivel de consenso de que goza I 1 111 novador de policy que trata de transformar de modo no marginal
un actor o un determinado planteamiento, puede comprobarse me- 1 modalidades de tratamiento de un problema colectivo, la disponi-
diante las elecciones o los referéndums, puede ser modificado a través Ilulad de recursos políticos es obviamente esencial. En cierto modo,
de campañas de información y comunicación, suele verse afectado elll-mos sostener que el resto de recursos son importantes sólo y en
por acontecimientos externos (un delito especialmente atroz cambia 1, 111 -dida en que son capaces de transformarse en consenso durante
el consenso popular sobre las políticas de lucha contra la criminalidad). 1 1111 rcambio político. O sea si el resto de participantes acaba estan-
Puede ser fruto de una infinidad de factores: del carisma o del presti- 111 d ' acuerdo en la oportunidad de adoptar la decisión. Que al final lo
gio personal del actor de policy, de la identificación ideológica entre 1111 porque consideran, a partir de un cálculo racional, que aquélla
quien lo presta y quien lo recibe, del reconocimiento del hecho de que la mejor decisión posible para satisfacer sus propias preferencias,
un actor posee las capacidades cognitivas o de otro tipo necesarias pe" que tienen miedo de represalias o simplemente porque se fían de
para tratar un problema de políticas públicas, de la percepción de la l' 11 n propone la decisión, el resultado final no cambia. Lo que acaba
conveniencia de las opciones propuestas o simplemente de la tradi- 11111>< rtando es que al final del proceso los recursos políticos del inno-
ción o de la costumbre. .ulor (su nivel de consenso) superen el umbral mínimo necesario
Se trata de un recurso absolutamente esencial en todos los proce- 1'.11" llevar a cabo y hacer efectiva la decisión.
sos decisionales de política pública. Sobre todo si aceptamos lo ex- En el Box 3.2 describimos el caso del comercio informal en la Ciu-
puesto en el capítulo precedente, es decir, que la posibilidad de ejercer 11(1 d México y los sucesivos intentos de desplazar el gran volumen de
una transformación, grande o pequeña, de las modalidades de trata- '11 1 dores ambulantes que ocupaban todo el Centro Histórico de la
miento de un problema colectivo depende precisamente de la existen- 111 1 d a lugares específicamente pensados para ello. En los avances
cia de un acuerdo entre los actores implicados en el proce o. En los 01lS .guídos hace poco tiempo al respecto, al menos en la parte más
 DE ISI )NI~S 1'11111IC

central de la zona, fueron claves la capacidad d ) a recur "

t de instalación, más seguridad y menores costes de deterioro de
políticos de los lideres y lideresas (especialmente ta última) par ductos A pesar de ello, la continuidad del desempleo, la continua lIe-
vertebrar el colectivo, establecer las pautas de negociación y encauzar la ciudad de personas en busca de trabajo, alimenta constante-
una salida. Las especiales conexiones entre estas líderes y los respon a- nI el flujo potencial de la informalidad y de la venta ambulante. Lo que
bles político-administrativos de la ciudad, fueron claves. n r que constantemente se esté reabriendo el debate sobre informali-
d y ciudad. El éxito rotundo de la peatonalización de calles tan emble-
ni tic s como Madero en el Centro Histórico de Ciudad de México, puede
Ir n rando la apropiación popular de esos espacios y las alianzas pollti-
BOX3.2
n cesarias para ir controlando la ocupación del espacio público en
EL COMERCIO INFORMAL EN CIUDAD DE MÉXICO
n zona tan emblemática como la aquí analizada.
Según los cálculos de la Cámara Nacional de Comercio de la Ciudad
Fuente: Bustamante, 2012; PUEC, 2010; Stamm, 2007
de México (CANACO), se calcula que hay unos 300.000 negocios infor-
males en las calles de la gran metrópolis, y la cifra puede llegar a más de
un millón si añadimos a personas o puestos de venta aislados o no esta-
blecidos de manera permanente. Las formas más comunes son concen- 1>-sd otra perspectiva, el hecho de que personalidades del mun-
traciones de ambulantes, mercados sobre ruedas o puestos más o menos 1" del pectáculo se impliquen en campañas humanitarias tiene
fijos en la vía pública. A medida que han ido pasando los años, estas for-
11110 finalidad aumentar el consenso popular respecto a la causa en
mas antes muy centradas en el deambular para ir ofreciendo la mercan-
cía, se han ido institucionalizando, organizado, hasta convertirse en ver- 11í ión y, a su vez, será utilizado por los interesados para inducir a
daderos centros de poder comercial en la ciudad. Cada uno de los núcleos I iptur las decisiones de policy consecuentes a quien esté en condi-
que se han ido constituyendo, tiene estructuras de liderazgo propias, que 1111s d hacerlo. Desde este punto de vista, el compromiso de un ac-
controla, organiza y ordena a los vendedores, facilitando formas de me- 111I 11111Richard Gere por los derechos del pueblo tibetano no es pro-
diación con las autoridades para obtener permisos y con los responsables
hll In nte diferente en su naturaleza a la de un colega suyo como
políticos de la ciudad y de sus delegaciones (los distintos distritos o gran-
des unidades político-administrativas en que se divide la ciudad). Las lógi- '"' Clooney respecto a la promoción de una marca de café: se tra-
cas de intercambio entre concentraciones de ambulantes, sus líderes y las d utilizar el capital de conocimiento y de autoridad sensu lato de
estructuras político-administrativas incluyen formas de clientelismo políti- I has personalidades para inducir a transformaciones en los com-
co y de apoyo económico. Para que un comerciante «adquiera» un lugar ru t.unientos de los gobernantes o a cambios en las pautas de consu-
en las calles seleccionadas, deberá pagar un «traspaso» que le permitirá 11111 el los ciudadanos.
ocupar de manera informal un trozo de la vía pública. Lógicamente, el pre-
ció de esa cesión o traspaso, variará en función de la calle y del barrio en
No obstante, es necesario recordar que los recursos deben ser im-
que se localice. 11I1;llltespara quien los recibe: si un sujeto está ya fuertemente dota-
Desde hace años, las autoridades de la ciudad han ido tratando de 1" el r cursos de un cierto tipo, probablemente no estará interesado
desplazar tales concentraciones de vendedores ambulantes, sobre todo 11 ruir incrementándolos. El político que acaba de ser elegido con
de las calles más significativas del gran centro histórico (el llamado Cua- 1111lila oría aplastante, probablemente no se preocupará demasiado
dro 1). Después de los intentos del intendente Manuel Camacho Solis, la
lit n que adoptar decisiones impopulares, igual que la autoridad
ofensiva más importante se dio durante el periodo en que Marcelo Ebrard
fue jefe de Gobierno del Distrito Federal, de diciembre del 2006 a diciem- I I Papa no disminuirá de manera sustancial a causa de una toma de
bre del 2012. Antes de su reubicación en las llamadas «Plazas de Comer- I " i i n, por muy controvertida que sea, contra el uso de células ma-
cio Popular», se considera que existían 33 lideres y lideresas (o «caci- II1 l n fines científicos. Al contrario, dos coaliciones o dos partidos
ques») que controlaban 3.000 espacios en esa zona, con cuotas diarias 1'111 JI i 'os que se enfrentan en una situación de incertidumbre sobre
por asentamiento. Estas estructuras de poder paralelo, lograron mantener 11111 Il anará la contienda electoral, no pueden ser demasiado exigen-
fuertes lazos con las instituciones politicas de la ciudad, asegurando leal-
" .1 I hora de aceptar el apoyo de grupos sociales heterogéneos, aun-
tad política y financiación a cambio de protección. El traslado a las «Pla-
zas de Comercio Popular» o asentamientos estables, fuera de las calles l' 11 11 tenga seguramente consecuencias disfuncionales sobre la ea-
ha pivotado en los acuerdos con esos líderes y lideresas, que desde su 1'.11idad de gobierno de la coalición o partido que acabe ganando.
reconocimiento como nuevos actores políticos, han conseguido conven- ( 11,11 [ui r cuota de consenso, aunque sea mínima, puede resultar de-
cer a los vendedores de las ventajas de la estabilidad, en base a menores I IV;) P ra el resultado de las elecciones.
 DI! I I NI~S I'lJlIl 1( (.()IJlI N 1>1(1111 J I () (101 l. Y SlJS 1 U lJl SOS

3.3.2. Los RECURSOS ECONÓMICOS 111 I l I W rld Wi I W I lu I lu id de manera espectacular el coste

dI la pu sta n mar h di' nocimientos y del consenso. Pensemos
El segundo tipo de recursos, los económicos y financieros, consi - 11 I ito que ha t nido Linux, un sistema operativo open source desa-
ten, a fin de cuentas, en la capacidad de movilizar recursos económico III illado a través de la puesta en movimiento de una comunidad de ex-

de cualquier tipo (dinero u otros bienes) para modificar o influenciar p '11 s informáticos que han prestado y prestan su trabajo de un modo
los comportamientos de los otros actores. También aquí sirve lo ante (1 .ixi) d 1 todo voluntario y que ha superado en eficacia a las inversiones
mencionado. Lo que cuenta es la significación de ese tipo de recurso 1I1 la multinacionales de las TIC. O bien, en la posibilidad que ofrece la
para quien lo va a recibir. No tiene sentido tratar de cambiar la postura 1I (1 d organizar campañas de información y de comunicación con unos

de un millonario prometiéndole unos centenares de euros y, por su- Il'l lit' os mínimos. Muchos actores políticos y de otro tipo han comenza-

puesto lo mismo vale, cualquiera que sea la suma en cuestión, si nos 111, d sde hace ya tiempo, a aprovechar estas potencialidades en la solu-
referimos a todos aquellos actores para quienes la perspectiva de enri- Ion o en el debate de los problemas colectivos.
quecimiento personal no es un objetivo que cuente. n España, el debate sobre el tema de las descargas de música, cine
Pero, en otra perspectiva, ello implica que la simple y pura pose- otros bienes culturales y los intentos de restringir las mismas a través
sión de dinero no es una condición suficiente para predecir la impor- di una ley específica (la llamada Ley Sinde), tenía en un lado al gobier-
tancia de un actor determinado en un determinado proceso de toma 110, a los principales partidos de la oposición, a las grandes compañías

de decisiones. La casi ilimitada disponibilidad de recursos económi- 111 I 'ector o a entidades de gestión de los derechos de autor como SGAE.
cos de una empresa multinacional no la hace, de entrada, especial- p sar de ello, y de la evidente fuerza económica de los partidarios de
mente competente o influyente en un proceso de policy que trate so- I1 nueva legislación, la campaña organizada casi sin medios, desde las
bre aspectos de valor y/o de identidad. 11 ti sociales, con acciones virales y envío masivo de emails a diputa-
Podría ser que el hecho de que un individuo se haya hecho muy Ile >s,logró detener la aprobación de la ley en varias ocasiones.
rico con su trabajo, pueda aumentar su credibilidad, sus recursos po- En realidad, los recursos económicos son importantes porque
líticos, generando reacciones del tipo «si ha sido capaz de hacer todo 1'" den ser usados directamente para influir sobre los comportamien-
eso, quiere decir que tiene capacidades excepcionales, cualidades que IIIS de sujetos, cuyo acuerdo puede resultar útil para hacer posible la
hacen creíbles y persuasivas sus propuestas de reforma». Pero puede el isión que se quiere adoptar. En este sentido, entran a formar parte
darse también la reacción contraria, ya que mucha gente puede mirar Ih·1 intercambio político con carta de naturaleza propia.
con recelo a quien se ha enriquecido demasiado o muy rápidamente. El ejemplo más simple es el de una autoridad pública que promete
De todos modos, en los ejemplos mencionados sería absolutamente 1111. transferencia de recursos a otro ente a cambio del consenso en una

impropio afirmar que se están empleando o se dejan de emplear re- ,1 ción no especialmente grata a éste último. Es éste el caso de las
cursos económicos en sentido estricto. ompensaciones que se suelen usar en la solución de los conflictos
Lo mismo podría decirse del uso instrumental de la riqueza. Es evi- 111 dioarnbientales (sobre esto, véase el apartado 7.2.3). Pero lo mismo
dente que mediante el uso del dinero se pueden comprar otros recursos '.tI para los incentivos o subvenciones que pueden estimular y adecuar
útiles para mejorar y hacer más atractivas las propuestas de innovación. IlIs omportamientos de los ciudadanos, esenciales para alcanzar los
Poder invertir mucho en la elaboración de un proyecto, implicando a ohj tivos (desde la difusión del uso de las fuentes renovables para la
grandes y costosos expertos, puede mejorar la calidad y también la co- 111 ( ducción de energía, la renovación de coches especialmente contami-
municación externa para modificar las perspectivas al respecto de la 11;\1 tes, o la incentivación para conseguir que se implanten industrias
opinión pública. Esto depende del tiempo, y en consecuencia del dinero, 111 iertas ubicaciones en el caso de las políticas de desarrollo). y, final-
que se le dedica. En estos casos la eficacia de los recursos económicos es 111 -nte, la práctica de la corrupción representa un caso clásico donde el

sólo indirecta. Es decir, depende de la importancia del resto de recursos din ro se usa para influir sobre los comportamientos de las autoridades
que se pueden adquirir a través de ellos. Además, a veces los mismos re- polüico-administrativas.
sultados de mejora de la calidad de los proyectos y/o de comunicación En este tipo de situaciones, la disponibilidad de recursos econó-
externa se pueden obtener sin un gran despliegue de medios económi- mi o y financieros constituye una condición para la adopción y la
cos. Por ejemplo, el desarrollo de la comunicación electrónica, de Inter- l'j ución de decisiones de policy.
 2 01. ISI()NI~S PIlIII IC :Ollll N 1)1 ( 1111 I ()RI S sus I I UI SOS

Esto explica por qué, frecuentement , la' r r rmas . r alizan n on j m pl s d r 1I1' . al s:

periodos históricos en los que la posibilidad de aum ntar el gasto pú
blico no está restringido de manera casi absoluta para los decisor . • '1 he ho de que una cierta tarea sea competencia, porqué así lo
De hecho, en estas situaciones resulta mucho más sencillo «comprar» d t rmine una ley, de una determinada institución u organismo
el consenso de los actores potenciales contrarios a la iniciativa a trav . ( 1 principio de competencia).
de pagos laterales, de largos periodos transitorios o de otros arreglo' • J hecho de que ciertas acciones estén prohibidas y que se san-
similares y costosos. Y lo mismo vale si los promotores son sujetos pri- ione la violación de dicha regla.
vados: una industria con grandes perspectivas de expansión del nego- • 1 hecho de que cualquier individuo tenga la posibilidad de im-
cio se mostrará más inclinada a modificar sus elecciones de inversión pugnar ante un juez una decisión de la autoridad pública que
con el fin de obtener una transformación en una determinada política viole sus derechos.
pública, que otra que lucha por la supervivencia en un mercado que s • El hecho de que el procedimiento a través del que se pueda al-
restringe. canzar una decisión legalmente válida esté predeterminado de
Tenemos que añadir que, sin embargo, la posibilidad de enrique- manera rígida (existencia de procedimientos formales).
cimiento potencial de los destinatarios, que puede inducirles a modifi-
car su comportamiento en la dirección deseada, puede obtenerse tam- Todas estas situaciones, y muchas otras, son elementos muy im-
bién mediante el uso de recursos diferentes a la inversión de dinero. pOll ntes, al menos desde el establecimiento del estado de derecho
Por ejemplo, el apoyo de sujetos políticos influyentes a una iniciativa 11.'" las revoluciones americana y francesa. Ello es así ya que contri-
empresarial, que genera perspectivas de expansión de negocio, puede 1" I n a definir las modalidades mediante las que se «hacen» las polí-
inducir a una empresa a ofrecer a la autoridad pública el consenso, o 111 ns y, en consecuencia, determinan o condicionan los resultados de
el conocimiento práctico necesario para la realización de una trans- I , mayor parte de los procesos decisionales.
formación en una determinada política pública. En este caso los re- in embargo, para comprender el verdadero alcance de esta temáti-
cursos políticos de la autoridad pública tienen el mismo efecto que ", necesario introducir una distinción fundamental, muy a menudo
una transferencia financiera. Pero quizás el ejemplo más significativo I llorada, entre derecho y ley (jus y lex, en latín; droit y loi, en francés;

es aquél donde la mejora de la situación económica de un actor se II/;Ito y legge, en italiano; derecho y ley, en español; Recht y Gesetz; en
produce mediante un cambio en la regulación. El caso más evidente, y h I án).
con fuerte impacto en los últimos años en España de «burbuja inmo- o se trata sólo de una distinción léxica, aunque las palabras siem-
biliaria», es la transformación del régimen del uso del suelo. Cambio 111 t' sean importantes. El hecho de que tal distinción sea difícilmente
que genera, sin duda alguna, consecuencias económicas importantes 1 resable en la lingua franca del análisis de las políticas públicas, es
para los propietarios de las zonas que pasan de agrícolas a edificables, dI' ir, el inglés, ha llevado a muchos autores, incluso no anglosajones, a
sin que la autoridad pública tenga la necesidad de invertir sus propios 111 I r valorar su alcance (para una mayor profundización, véase Dente,
recursos económicos. Por descontado, la promesa de una transforma- lO 9).
ción semejante tiene consecuencias importantes para las relaciones La ley, en las sociedades contemporáneas, aunque también en las
entre los actores de la política urbana en cuestión. .nuiguas, es un acto normativo, esto es, prescribe ciertos comporta-
mi intos y es aprobado por una autoridad legítima: el Senado en la anti-
'11'\ Roma, el rey en las monarquías absolutas, el Parlamento en los re-
3.3.3. Los RECURSOS LEGALES plm nes democrático-representativos. Tales actos normativos generan
In 1 s las actuaciones que acabamos de enumerar: definen posiciones
Con este último ejemplo nos hemos acercado al tema de los recur- ,1 v ntaja para algún sujeto (por ejemplo, definen quién tiene la com-
sos legales. Éstos consisten en las «potestades», o posiciones de venta- Il t ncia legal para ocuparse de un problema), definen cuáles son los
ja, que las normas jurídicas, y en general los pronunciamientos de las (() portamientos prohibidos y cuantifican las sanciones aplicables, re-
autoridades legislativas y administrativas, atribuyen a algunos sujetos '111 n las modalidades a través de las cuales un ciudadano puede diri-
en lo Estados contemporáneos. -lrs al juez, fijan en definitiva los procedimientos que hay que seguir.
 4 DE 1 IONI.S 1,,1111 1

En cambio, el derecho, el jus, no e sólo el nj mt d las 1 s 1 .IS nu div rsc . situ i n que encontramos en el aná-
existentes, sino también un corpus que contiene lo principios según dl la' p IHi a' públi a corroboran esta conclusión.
los cuales las leyes son interpretadas. La distinción entre derecho y 1 En I rirn r lugar, hay que considerar que un actor puede no utili-
no se superpone a la que hay entre normas constitucionales (las reglas I lo r ur o legales que tiene a disposición por el simple motivo de
acerca de cómo se deben hacer las reglas) y normas ordinarias. Tam- 1111no I onviene. El ejemplo puede ser el de un sujeto que no pre-
bién las normas constitucionales son interpretadas a la luz de los prin- 111.\r ur o contra un comportamiento ilegal de la administración
cipios del derecho, tal como se han ido consolidando a través de su 1111 I tribunal con casi absoluta certeza castigaría, por el simple
evolución, mediante la labor de la doctrina jurídica y de la jurispru- h 111 de que los costes (en términos de dinero, tiempo y estrés) im-
dencia (que participan, por tanto, en la creación de derecho). Serán 1111uos en el recurso superarían con mucho los beneficios de ver reco-
después los tribunales constitucionales, allá donde existan, los compe- Il ido u propio derecho. Esto significa que a menudo los sujetos
tentes para utilizar tales principios a fin de decidir si una determinada I lililí y privados adoptan comportamientos que violan la ley sim-
ley ordinaria viola o no la constitución o, en cualquier caso, cómo ésta II1 lit nte porque saben bien.que la parte contraria no hará uso de sus
debe ser interpretada para evitar ese conflicto entre normas. 1111'Ss legales. Se trata de una situación muy frecuente en el campo
A menudo, los principios del derecho no están escritos en ninguna I IdS políticas públicas.
ley pero, aun cuando así es, la cosa no tiene excesiva importancia. La F n segundo lugar, la decisión sobre el uso de los recursos legales
reglas pacta sunt servanda (lo pactado obliga) o nemo ad factum cogí I p -nde también de la consideración sobre el resto de recursos que
potest (nadie puede ser obligado a actuar) son válidas independiente- I1I pél rticipantes pueden poner en juego. Por ejemplo, si un innovador
mente del hecho de que el código civil regule la materia de los contra- ,lit que de todos modos necesitará de la cooperación de otros sujetos
tos o de que la esclavitud fuese abolida hace tiempo y constituya un 11la fa e de ejecución de la decisión de una determinada política pú-
delito. ItI a, forzar la decisión mediante el uso estricto de sus poderes legales
Esto no significa que el derecho sea inmóvil. También se transfor- 1'11ti ' ser una pésima estrategia ya que se arriesga a generar, en el me-
ma, pero lo hace mucho más lentamente y a manos de sujetos diferen- 111ti los casos, sólo una cooperación parcial y renuente. En otras
tes a la ley. El derecho, pues, no es un recurso que esté normalmente a d.II ras, la significación de los recursos políticos, la búsqueda del
disposición de los actores. Define el marco dentro del cual se desarro- IIIIS nso, puede ser mejor estrategia en esta situación que el uso de
llan las interacciones, forma parte del contexto de la toma de decisiones I 1 r ursos legales.
(véase el capítulo 6) y contribuye a atribuir significado y valor a las le- Además la ley, como bien saben todos los abogados, no es un con-
yes tal como las hemos definido antes. Los intentos de cambiar los prin- 11111de reglas inflexibles que vinculan los comportamientos de todos
cipios del derecho mediante un acto de voluntad política, se encuentran 111, rticipantes. El derecho, el [us, reconoce normalmente un poder
a menudo con dificultades y resistencias. Basta ver la lentitud con la 1, ti' cional a las administraciones públicas que puede ser usado para
que, en muchos países, avanzan las transformaciones de la forma de III xibilizar la aplicación de las normas, por ejemplo, extendiendo la
Estado hacia el federalismo, o bien la lentitud con que se modifican o 1111 'rancia de comportamientos no consentidos más allá del límite a
se dejan de lado, a pesar de repetidos esfuerzos, la formas de operar tí- unbio de la promesa de una mejor ejecución sucesiva, o bien consin-
picas de los Estados en los que opera el derecho administrativo. lit "do la participación de los interesados en el proceso de toma de
Por el contrario, y a todos los efectos, la leyes un recurso de los le 'i .iones aunque no esté prevista por la normativa.
actores que puede ser utilizado selectivamente y cuyo uso depende en Podríamos añadir otros casos, recordando por ejemplo que en las
último término de los intereses y de los objetivos que se quieren perse- 1111ciones de gobierno multinivel que caracterizan los procesos de
guir. El error, ya señalado, del «constitucionalismo metodológico» es 1,1 ración de políticas públicas en los Estados contemporáneos, to-
precisamente imaginar que lo que la ley establece es la descripción de dd" la instituciones o poderes públicos que participan tienen sus pro-
cómo funcionan de hecho los procesos decisionales de una política piOSpoderes legales. En consecuencia, la posibilidad de decidir la po-
pública. En realidad, lo que de verdad cuenta en los procesos decisio- III i 'a depende de la voluntad de todas las partes de alcanzar un
nales es el «u o del derecho», es decir, la capacidad de los actores para ornpromiso sobre qué prerrogativas son inderogables y cuáles en
utilizar lo recurso legales que tengan a su disposición. .Ir bio pueden ser sometidas a las exigencias de la coyuntura o del
 I)I~ ISI()NI~S I'IJlII le :<)lJlI N DI'( 1111 1 () (1 (lit 1 SUS 1 l. 'IJl SOS 7

caso concreto. Por lo demás, una de la in nuida I qu coro l I 1111>1\d ,1 . parti ip III s 11 un pr e o de policy, cuya importancia
quien se fía demasiado de lo escrito en las leyes e pr isamente la d I 11 ".ú d I us qu . h g d Has y cuya ausencia (o presencia),
considerar al «Estado», al poder público, como una unidad monolíti \1 el s '1' sustituida (o sustituir) por otros recursos como el consenso
ea completamente previsible a partir de la lectura de los textos legi 1 I ,1111\ 0, Idinero o, como veremos enseguida, el conocimiento.
tivos. En realidad el Estado está formado por un conjunto de sujet s
institucionales diferentes, cada uno dotado de un cierto grado de legi
timidad, con misiones y orientaciones incluso muy divergentes. Qui n l. Los RECURSOS COGNITIVOS
crea que basta con cambiar las normas para evitar los conflictos entr
instituciones se encontrará, con toda probabilidad, con amargas d - Lo' recursos cognitivos, consisten en la disponibilidad de infor-
silusiones. Además, puede que buscar la unidad de mando o la centra- 11 Il Ion S o de modelos interpretativos relevantes en relación con la
lización en un solo actor del poder de decidir no sea siempre ni nece- d"p i n de una decisión.
sariamente una buena idea. (u el conocimiento sea un bien necesario para tomar decisiones
Finalmente, el hecho de que las leyes constituyan recursos para IlIlIpiadas parece de sentido común y está de hecho implícito en di-
los actores, además de dar libertad de uso a los sujetos y de posibilitar 1 .IS teorizaciones sobre el proceso de toma de decisiones.
su sustitución por otros recursos, nos informa también de otra carac- El modelo racional, del que ya hemos hablado en el capítulo ante-
terística fundamental: que las leyes pueden «producirse», pueden ha- , 11, vi ncula explícitamente la posibilidad de elegir la mejor alternativa

cerse o ser modificadas durante el mismo proceso de formación de la If I 1 bl a que se disponga de una perfecta información, tanto sobre cuá-

políticas públicas. Hay actores, en efecto, que se encuentran en una I xon las alternativas disponibles, como sobre los costes y beneficios
posición particular dentro del proceso, ya que por un lado están vincu- '11 i,dos a cada una de ellas. La teorización de Max Weber sobre el
lados por las normas existentes y, por el otro, están en condiciones d I Ipll Yla importancia de la burocracia se basa en que ésta posee un
«hacer la ley», en el sentido de que son capaces de modificar las nor- Ih r especializado en el tratamiento de los asuntos públicos (Weber,
mas para cambiar los resultados de la interacción. El ejemplo má I) ). La necesidad de la participación desde abajo que caracteriza
claro quizás sea el del recurso al llamado «vínculo externo». Una si- 111111 hos de los enfoques modernos del desarrollo económico y social
tuación en la que los gobiernos nacionales establecen estrictas regla- I 111 de la consideración de la necesidad de aprovechar los «conocí-
mentaciones a nivel internacional para superar la previsible oposición nucntos locales» que de otro modo se perderían (Barca, 2009, pp. 25-
en su propio país. Pensemos en la eficacia que han tenido las regla- 1, V zquez Barquero, 1999,2005). La aprobación de la Directiva Euro-
mentaciones previstas por el tratado de Maastricht, junto con la crisis 1"".1 d 1 Agua en el año 2000, incorporó un proceso participativo amplio
financiera de 1993, en lo que respecta a su uso en los procesos de resa- 1'.11 a abordar temas de gran complejidad técnica, como los relaciona-
neamiento de las finanzas públicas en Italia o España. La posibilidad 1,I on la calidad y la sostenibilidad de las aguas de las cuencas hidro-
de intervenir en los procesos decisionales a través de la producción de I.di as. En ese planteamiento podía detectarse tanto la voluntad de
normas o recursos legales que serán utilizadas por el mismo actor que IJ 11 ovechar los conocimientos de los muy diversos actores presentes en
las produce, es muy amplia y constituye una prerrogativa fundamen- .ula una de las cuencas, como el mejorar posteriormente las posibili-
tal de las autoridades públicas. II.,d de implementación de los cambios a introducir (véase Box 3.3).
En conclusión: nos hemos detenido ampliamente en este punto ya
que representa, junto con algún otro (la distinción entre objetivos de
contenido y objetivos de proceso, de la que ya hemos hablado, y la im- BOX3.3
portancia del contenido de la decisión en el determinar el resultado de LA IMPLEMENTACIÓN DE LA DIRECTIVA EUROPEA DEL AGUA
los procesos, que veremos en el capítulo 4), uno de los aspectos más im-
portantes y más originales del análisis de las políticas públicas. Por lo El contexto de partida
tanto, vale la pena recordar la postura que hemos adoptado: el correcto
El agua, como sabemos, es un recurso escaso del que dependen múl-
tratamiento que debe hacerse de las leyes es, más allá de la distinción tiples actividades económicas: el bienestar de las personas, el equilibrio
entre lex y jus, considerarlas a todos los efectos recursos de acción a dis-
9

ambiental, la disponibilidad energética o la producción agropecuaria. Se rit no propio al resp cto, In d rt r, como asf fue, que personas intere-
requiere, por lo tanto, una política pública que asuma el reto de equilibrar das a tftulo individual pudl r n t mbién aportar sus conocimientos y plan-
los diversos valores e intereses que confluyen en la gestión del agua. t r sus preocupaciones. Para ello se realizó un esfuerzo inicial para identi-
En este contexto, la Unión Europea (UE) aprobó durante el año 2000 la e r esas entidades y organizaciones (mapas de actores) y para invitarlas
Directiva Marco del Agua (DMA). Se trata de una directiva que emplaza a las manera personalizada al proceso. Tomando en consideración que en
múltiples autoridades hídricas de la UE a desarrollar unos planes de gestión tos mapas se identificaron organizaciones muy diversas (industriales,
que, siguiendo determinadas indicaciones, han de satisfacer el objetivo de rlcolas, ambientales, vecinales, sociales, académicas, etc.), el resultado
mejorar la disponibilidad y la calidad de las aguas para el 2015, momento en fin I fue una base de datos con más de 10.000 entradas.
el que se deberá evaluar el mayor o menor éxito de la polftica pública. Para En segundo lugar, el proceso de debate requería disponer de materia-
ello se fijó el año 2009 como limite para la aprobación de los planes de medi- I informativos y de una estrategia de comunicación que permitiera a los
das que deberían aplicarse en cada cuenca. Simultáneamente, reconocien- ctores colectivos y a las personas interesadas, no sólo conocer la exís-
do la complejidad de intereses y de actores que intervienen en el ámbito hl- t ncia de los espacios de debate sino, también, disponer de los conoci-
drico, la propia DMA estableció la obligación de incorporar mecanismos de mientos necesarios para participar en el mismo de manera efectiva. En
participación y consulta pública en el proceso de toma de decisiones que te sentido, se trabajó en diversas direcciones. Se elaboraron versiones
debería concluir con la aprobación de los planes de cuenca. Implificadas y territorialmente localizadas del documento de diagnóstico,
El gobierno de Cataluña dispone de competencias exclusivas en la redactaron materiales divulgativos diversos (DVD, trfpticos, etc.), se
gestión de sus cuencas internas, es decir de todos aquellos ríos cuyo cur- creó un potente sitio web donde obtener información y donde ofrecer tra-
so transcurre íntegramente en su territorio. La Agencia Catalana del Agua bilidad del proceso, se negociaron espacios de difusión en algunos me-
(ACA) , asumió por tanto la obligación de conducir el proceso de toma de dios de comunicación, etc.
decisiones que finalizó en 2010 con la aprobación en sede parlamentaria Hemos hecho una mención somera de estas actuaciones iniciales, pero
del Plan de Gestión de las Cuencas Fluviales Internas de Cataluña. Este no deberíamos olvidar que esta etapa informativa fue quizá la que generó
proceso (que obtuvo un premio de la ONU a la innovación democrática), más dedicación y absorbió la parte más significativa de los cerca de tres
se diseñó combinando el rigor técnico con la creación de amplias oportu- millones de euros que se dedicaron a todo el proceso de debate público.
nidades de participación ciudadana y debate público. Así, tras la aproba-
ción en 2004 de un detallado documento donde se diagnosticaba la si- Debate: articular el intercambio de argumentos
tuación de la calidad ambiental de las aguas en las cuencas internas
(IMPRESS), se inició un proceso de debate, entre el 2005 y el 2010, que Una vez realizada la fase informativa y comunicativa, se inició la etapa
incorporó a múltiples actores vinculados a la temática hídrica. Se trató, más estrictamente participativa. En ella se pretendía escuchar los argu-
como es imaginable, de un proceso largo y complejo, pero que puede re- mentos de los diversos actores, propiciar su debate e intercambio y, final-
sumirse a partir de las tres etapas que lo estructuraron: información, deba- mente, concretar un conjunto de propuestas que permitieran su traslado a
te y respuesta. los responsables públicos de elaborar los planes de medidas.
La organización de estos espacios que permitieran escuchar y dialogar
Información: tratar de situar el debate en la agenda política con los actores, partieron de su descentralización (12 unidades territoria-
I s de participación), de manera que los participantes partieran del conoci-
La política hfdrica no sólo afecta a múltiples intereses y se interpreta miento que proporciona la proximidad al problema y, al mismo tiempo, se
desde perspectivas diversas, sino que, además, se trata de un ámbito minimizaran así las distancias y los costos de la participación. En esta di-
donde las complejidades técnicas son muy elevadas. Éste es un factor rección, se realizaron sesiones de debate en 132 de los 946 municipios
muy relevante a la hora de organizar un proceso de debate público, pues xistentes en Cataluña. Por otro lado, en la gestión del proceso de debate
se podría pensar que se invita a la ciudadanía a participar en un proceso e distinguieron dos momentos: la validación del diagnóstico sobre el es-
para el cual no son competentes y sobre el cual, consecuentemente, tie- tado ambiental y de sostenibilidad de los recursos hídricos y de la cuenca
nen pocas cosas que decir. Lo cual situarfa esa invitación a la participa- y construcción de las propuestas. Finalmente, la gestión de los procesos
ción en la pura retórica o en una simple estrategia de «embellecimiento» de participación se trasladó a empresas especializadas que se responsa-
de un proceso decisional que transcurre por otros caminos. Con el fin de bilizaron de su dinamización y de recoger sus conclusiones. La adminis-
afrontar esta situación, se adoptaron dos iniciativas. tración pública, por su parte, estuvo presente como impulsora y como re-
En primer lugar, al tratarse de un proceso abierto a cualquier persona ceptora de las propuestas finales, con la presencia directa de cargos
interesada en debatir sobre la politica de agua, se optó por que esa partici- directivos; mientras que el personal administrativo participó como soporte
pación se canalizara de manera prioritaria por las diversas organizaciones técnico, aclarando dudas y proporcionando aquellas informaciones que
vinculadas al ámbito hídrico y que, por lo tanto, disponían de conocimiento y los participantes consideraban necesarias.
100 'r ~\J~ I I IJl. os I()I

El proceso fue largo y no podemos ahora describirlo con detalle. Nos rigor, la posibilidad d Inlr du Ir Igunos cambios en la política y, sobre
limitaremos a ofrecer dos datos que ilustran su alcance: se realizaron 290 todo, la oportunidad d conoc rse entre los múltiples y muy diversos ac-
reuniones y participaron 1.769 personas. De estas 1.769 personas, el 29 % tores. De este modo, recuperando una idea del análisis de los procesos
provenían de la administración (principalmente la local), el 30 % de entida- participativos, se constata como los procesos deliberativos son, simultá-
des sociales y ambientales, el 20 % del sector económico y energético, el neamente, espacios para intercambiar argumentos y para establecer rela-
13 % del ámbito agropecuario y el 8 % eran participantes a título indivi- ciones (de confianza mutua).
dual. Como ya habíamos mencionado anteriormente, el sitio web permitía En segundo lugar, la propia aprobación del plan fue un éxito, especial-
seguir los debates y garantizaba la trazabilidad del proyecto en todos sus mente si lo comparamos con lo que sucedió en el resto de las cuencas
detalles. spañolas, donde hasta el 2012-2013 no se empezaron a aprobar algunos
planes. El largo proceso participativo fue costoso, pero permitió a los res-
Escuchar, responder y aprobar el plan de gestión ponsables públicos tomar una decisión difícil. En otras cuencas, donde el
debate público fue muy limitado, esta legitimidad no se alcanzó y, conse-
Estamos relatando un proceso de toma de decisiones de una política cuentemente, fue imposible aprobar los planes. Estos retrasos comporta-
pública en concreto y, consecuentemente, deberíamos preguntarnos so- ron multas de la UE y, eVidentemente, el coste de oportunidad de no dis-
bre la capacidad de incidencia que ha tenido el debate público llevado a poner de un plan de trabajo que, casi sin tiempo de aplicarse, será objeto
cabo en la decisión finalmente adoptada. de evaluación en el 2015.
Por un lado, las dinámicas participativas estaban diseñadas para que Respecto a los aspectos negativos, como hemos anticipado en el
cada ámbito territorial concluyera con un conjunto de propuestas para, even- partado anterior, destaca ese 32 % de propuestas que no encontraron
tualmente, ser incorporadas en los planes de gestión. De este modo, la se- respuesta. No sólo se trata de un porcentaje importante sino de propues-
cuencia de reuniones culminaba con la presentación y el traslado de estas tas de hondo calado. La no respuesta se explica tanto por las dificultades
propuestas a un alto responsable de la Agencia Catalana del Agua (ACA). de las relaciones interdepartamentales e interinstitucionales (que ilustran
Se escucharon concretamente 1.529 propuestas que, de este modo, defi- una cultura administrativa segmentada) como por la debilidad de un lide-
nían las inquietudes y los equilibrios alcanzados en los espacios de debate. razgo político (incapaz de romper las barreras sectoriales e imponer una
Por otro lado, el compromiso de los responsables del ACA consistió en visión de conjunto). También fue motivo de insatisfacción la exclusión del
darse un margen de tiempo para analizar y valorar las propuestas (entre 2 y debate de un asunto tan relevante como el precio del agua. Seguramente,
3 meses) y convocar una nueva reunión en la que tenía que responderse la exclusión de ciertos temas del proceso decisional, propició la posibili-
individualmente a cada una de ellas. Se garantizaba, así, que no únicamen- dad de que el Plan de Cuencas se aprobara, pero no por ello solventó las
te se había escuchado sino que, además, se había valorado lo escuchado y problemáticas que las propuestas rechazadas mostraban.
se había respondido. Las respuestas las podemos distribuir en 4 grandes
categorías: las que se aceptaron pero que, en realidad, ya estaban previs- Fuente: Quim Brugué (IGOP-UAB)
tas por la propia administración (40 %); las que se aceptaron y representa-
ban algún tipo de innovación (23 %); las que se rechazaron (5 %); y las que,
debido a no ser competencia de la administración convocante del proceso
(la ACA), no encontraron una respuesta adecuada (32 %). in embargo, no debemos pensar que esta clara presencia del co-
A partir de este momento, se redactó el plan de medidas, se sometió al 1111( imiento como input en los procesos de toma de decisiones sea del
preceptivo periodo de información pública y de alegaciones (que, en este II/d pacífica. El que fuera el séptimo presidente de los Estados Uni-
caso, de manera extraordinaria, tuvo una duración de 6 meses) y, final- dI/S, Andrew Jackson, sostenía que los asuntos de Estado eran tan
mente, como ya habíamos anticipado, el Parlamento de Cataluña lo apro-
( lnros y simples» que cualquier persona de inteligencia normal y in
bó en el año 2010, con algo menos de un año de retraso respecto a las
indicaciones de la DMA. .1 'una preparación específica podía ocuparse de ellos. Es intere ant
III,s rvar que en esta teorización subyacía, y dentro de ciertos Iímit
Una valoración final IIh ace todavía, el paradigma democrático y el principio de elegibili-
I..d de los cargos públicos y, por otra parte, es asimismo cierto qu
Se ha intentado resumir un proceso que afecta a una política pública 1.1 k son usaba el argumento para justificar la práctica del clienteli m
compleja y polémica sin introducir elementos valorativos, pero no pode-
d 1llamado spoil system, es decir, el nombramiento de los funcion _
mos apuntar algunos aspectos positivos y negativos de la experiencia.
En cuanto a los aspectos positivos, en primer lugar, el proceso fue eva- Ilns d de una lógica de fidelidad política en sentido estricto.
luado positivamente por los propios participantes, quienes destacaron su Por lo demás, la literatura ha puesto de relieve, desde hace ti mp ,
II/s 1miles en el uso de los cono imientos «científicos» en lo proc s
I U"' (,OUII N 11I1( 1111 \ \J 1 I (111 () I()\

de formación y elaboración d las p luicas I 111 li as (M j o , 1 H') 11 ',"Ido!'>. 's .ufi i 'ni 011 11I' s an P 'r ibidos n t J
Lindblom y Cohen, 1979; Nowotny, 1990; W is " I 77 1980). "1'111, n I un . p , r anul aj nes, n partí ular n
No obstante, en momentos como los actuales, caracterizado 1'(11 " 1, p I ti a' du ativas pr v í n la formación de cJa I r
la gran complejidad e incertidumbre que rodean los problemas e I 1 11111 '( n cc d d 1 punto d vista de la capacidade intelectual
tivos (recordemos cuando afirmábamos que dicha incertidumbr I I .ilumn " medidas mediante el llamado cociente intelectual. La
también una consecuencia indeseada del aumento de los conocimici I , lI~t nida por leo rías e investigaciones psicológicas y pedagógi-
tos, que pone de manifiesto interrelaciones entre fenómenos ant . , 11I ¡U 1 aprendizaje de un alumno mejoraba si tenía lugar en
considerados independientes entre ellos, lo que genera el efecto de ha 1 IllItl xt eo que sus compañeros no eran ni mucho más ni mucho
cer imprevisible su evolución), se ha ido reafirmando la importan in 1111 int Iigentes que él. Por supuesto, se trataba de una teoría con-
del saber científico, tecnológico y también del conocimiento sobre lo 11 i la, como mínimo porque favorecía la segregación de los estu-
fenómenos sociales y políticos, sin que ello sea incompatible con pro 1111' ¡U provenían de familias pobres, de minorías étnicas o d
cesos como el descrito más arriba referente a la implementación d la 1111' to ocioculturales desaventajados. El conflicto fue provisional-
directiva europea del agua. 1111 r suelto a partir de los recursos cognitivos, gracias a estudi '
El imperativo de «conocer para deliberar», que Luigi Einaudi pr . II111 ic s que si bien afirmaban al principio la superioridad de 't,
dicaba como una necesidad imprescindible, atribuye significado y va 111I IOIl, posteriormente se demostraron completamente inconclu-
lor a todos los conocimientos que se consideran relevantes para la () 1111 o incluso falaces por las metodologías estadísticas emplead s.
lución de un problema colectivo. Es natural entonces suponer que I !'> 111 ,Isí, jemplos de este tipo se encuentran por docenas, no sólo en \
actores que los poseen tienen ventajas cuando buscan alcanzar su!'> IllIto de las ciencias sociales -pensemos en las políticas económi-
propios objetivos, respecto a quienes estén privados de ellos. No ob ' , sino incluso en el ámbito de las ciencias «duras». La normativ
tan te, también se aplican las reglas del intercambio político a los e 1111 Is ica, por ejemplo, ha sido objeto de discusiones científi a'
nocimientos. Son relevantes sólo si y en la medida en la que son im 111 .ISP ras entre los expertos justamente porque una parte de ell .
portantes para el actor que recibe esos conocimientos y pueden s I 1'" -sto en duda la corrección de los criterios adoptados, bajo pr -
sustituidas o compensadas por otro tipo de recursos. 1111 ti otros especialistas, al tratar de garantizar la seguridad de lo'
Por lo tanto, a diferencia del marco cultural que define el cuadro 11111 i
dentro del cual se mueven los actores (y forma parte pues del context I)i ho esto, y precisamente porque la importancia de los recursos
decisional del que hablaremos en el capítulo 6), el conocimiento, igual n el uso que se hace de los mismos en la interacción, es sus tan-
que el consenso, el dinero o las potestades legalmente reconocidas, op - ,1111 .nte imposible decir en general qué es o no un conocimiento sig-
ra sólo en la interacción entre actores. Que los técnicos puedan estar d 1 111 a tivo en los procesos de formación de las políticas públicas. En
acuerdo sobre el hecho de que un determinado proyecto de reforma del 1 '" ipio, cualquier «trozo» de saber puede ser relevante para un actor
gobierno no podrá en absoluto alcanzar los objetivos declarados porqu 1 It 1 minado y contribuir a modificar su curso de acción. Los «conoci-
es intrínsecamente contradictorio, porque no toma en consideración a - 111 lit locales», a los que nos hemos referido anteriormente, son un
pectos fundamentales del problema, porque se basa en hipótesis com- I ti () jemplo de que incluso aspectos aparentemente marginales pue-
pletamente irreales sobre el comportamiento de los destinatarios o por \ 11 I .ner un sentido y una importancia. Por lo demás, la significación
cualquier otro motivo, puede ser completamente irrelevante a la hora d \ los conocimientos depende también y sobre todo de la ignorancia de
decidir, si la cuestión ha sido objeto de una larga negociación política y ¡, I int rlocutores: el constructor que propone una nueva edificación no
se presenta, a los ojos de los actores principales, como la única alternati- m-le onocer las características específicas de ese territorio que, en
va posible. La historia de las políticas públicas contiene numerosísimo unbio, cualquier habitante conoce, desde la estructura hidrogeológi-
ejemplos de este tipo de «reformas» que no son capaces de cambiar nada 1, ha ta los lugares de la memoria. Un caso concreto puede ser el de la

esencial pero que se aprueban de todos modos por el simple hecho de 1'1111 uesta, presentada por las administraciones públicas, de construir
que son las únicas sobre las que nos podemos poner de acuerdo. 1111,1 d puradora de aguas en el mismo lugar donde había tenido lugar
Tampoco es necesario para asegurar la importancia de los conoci- IIlIa f roz matanza nazi en la Segunda Guerra Mundial y que, por e la
mientos en un proceso de toma de decisiones, que esos conocimiento 1 1/ n, era de gran importancia para la memoria de todos sus habitan-
 lO

tes (http://www.ilpadulechevorremmo.il). n .J 'Illplo similar, p r '11 '"IICJ11 nl . l d ' llos qu pu I 1\ ~\(.." b r l '1 i nd un p imp r-
sentido distinto lo tenemos en el Parque-Bibliot d B lén en MI· 111, ti ntr d un pr le toma d d i'ion .
llín, Colombia (véase en este sentido el Box 3.4). 1 .• \ at n ión un tanto b iva n la que lo periódico y, en g n -
I ,1 los m dios de comunica ión utilizan las informaciones qu pu -
1, 11 r uantificadas es una prueba indirecta de esta afirmación. ,,1
BOX3.4 111 I ti i ntificidad y de objetividad que el uso de los números atri-
EL PARQUE BIBLIOTECA DE BELÉN EN MEDELLíN " a una información muestra que, también en la lógica de la
111111" 'u ión, la importancia de los datos poco elaborados puede r
Como sabemos, la ciudad de Medellín fue tristemente famosa por la
fuerte incídencia que tuvo el narcotráfico en el estallido de violencia a lo I I ICI 1 esencial, incluso cuando éstos en realidad signifiquen bi n
largo de las décadas de 1980 y 1990. En la etapa de Sergio Fajardo como I 11 o. 'n este sentido, es muy ilustrativo e interesante desde el punt
alcalde (2004-2007) se iniciaron un conjunto de actuaciones en distintas I I"la del análisis de políticas el tratamiento que hace del t m
comunidades de la ciudad, para revertir los procesos de degradación ur- 11 101' h Stone: «una forma común de definir un problema d poli-
bana y recuperar el sentido de ciudad, tras la estigmatización generada
\ , 'i medirlo ... pero hay infinitas formas de describir un probl ma
por la etapa de violencia ya mencionada.
En uno de los barrios, el de Belén, al plantearse la construcción de un .11 ifras. Los números son otra forma de poesía. [ ] Pero el pr
Parque-Biblioteca, de los varios que se edificaron en esa época, los habi- I lila crucial a la hora de contar es que contamos contar qui
tantes fueron consultados sobre el lugar en el que querían que fuera edifi- I I 1 r ategorizar, o lo que es lo mismo, que incluimos o que excluí-
cado. Los vecinos, tras una larga deliberación, decidieron que se constru- 1111 » (Stone, 2001, pp. 163-164).
yera en el lugar en que hasta hacía poco funcionaba una sede de la policía :;.ta es la razón por la que todos los actores implicados en el pro-
secreta F2, vista por muchos habitantes de Belén como una parte muy
1) d las políticas públicas -las autoridades públicas, pero tambi n
implicada en el deterioro de la convivencia social en la ciudad.
La memoria jugó aquí un papel central para rehabilitar, o recuperar a l.. rrupos de interés- intentan aumentar su influencia a través de la
través de la construcción de la biblioteca y del resto de servicios a la co- IIIt ' ión y/o la producción de datos, que no acostumbran a quer r
munidad, el sentido cívico y popular de un lugar percibido hasta entonces ""1partir y que ponen a disposición de los otros actores sólo tra du-
como «terreno ajeno» (http://www.eafit.edu.co/centros/urb-amlDocu- 1 1 11 gociaciones.
ments/libro.pdf pp. 107 Y ss). En el marco del mismo programa de Par-
No obstante, y es el segundo elemento que compone el conjunt
ques-Biblioteca, se construyeron equipamientos en un antiguo vertedero
de basuras, en el barrio de Moravia, o en una zona fuertemente afectada
1, lo' recursos cognitivos, los datos por ellos mismos suelen signifi ar
por la violencia del narcotráfico, en Santo Domingo el Savio. 1"' ( i no son interpretados y encuadrados en teorías y modelos qu
1, 11 'entido a los números. Por lo tanto, la disponibilidad de estas teo-
Fuente: elaboración propia II.IS y modelos es lo que representa un importante recurso para los
11 lores. Por lo demás, frecuentemente eso equivale a ofrecer expli a-
I ron alternativas a partir de un mismo conjunto de datos. El incr -
Para ampliar al menos un poco la caja de herramientas del ana- uu-nto del gasto público, o la evolución de la tasa de inflación, tien n
lista de los procesos de toma de decisiones, así como para ayudar a 11 nificados muy diferentes dentro de un enfoque keynesiano o mon -
entender qué tipo de conocimientos se han usado, o hubiese sido ne- 1.11 ista en las políticas económicas. El hecho de que se registre un
cesario usar, en algún caso concreto, puede ser útil una clasificación u-ud ncia de disminución de las matrículas universitarias puede si -
que organice este tipo de recursos en tres grupos: los datos y las in- "di ar que el mercado de trabajo «tira» y que, en consecuencia, lo
formaciones, las teorías y los modelos, y los conocimientos sobre el IIIV nes tienen alternativas más apetecibles que estudiar en la univ r-

proceso. ulad, pero también puede querer decir que el sistema de enseñanza
En primer lugar destacan los datos y las informaciones. Tener es- 111 rior ha perdido credibilidad y/o que no ofrece vías atractivas d

tadísticas fiables acerca de las características de una población o de I11I m ación.

un territorio, ser capaz de cuantificar los costes y los rendimientos A menudo el conocimiento, en esta segunda acepción, se presenta
esperados de una tecnología determinada, o las tasas de satisfacción '11 rma de argumentos, más o menos persuasivos, con la función d
de los beneficiarios de una política o de los usuarios de un servicio, 1\ uadrar las informaciones disponibles para ori.entar su interpreta-
10 I)I~ 1 '1 NES I'lJlIl I( (. O U 11 N III (1111 lit I (1 111 1 Y 1'1U Sil «: lIRH( S 107

ción en una dirección determinada, aquélla qu oin 'id n los int - 1I11111H11 qu el mi sn probl 111 1 S ' analizado por algún participante
reses y los objetivos de quien los propone. «En los debates de policy , 11 I rrninos utilitari . (<<¿m nviene?»), por otros en términos de
las cifras se acostumbran a usar para contar una historia ... muy a rn - .1111' (<<¿esjusto?») o p r otros aún en términos relacionales (<<¿con
nudo se usan para mostrar que un problema está creciendo yempeo- 111 -n contra quién debo actuar?»). Y las utilidades, los valores y las
rando, o para proyectar tendencias hacia el futuro, para demostrar 1I (.1 'i nes pueden ser muy diferentes incluso para cada tipo de indivi-

que el declive está a punto de producirse» (Stone, 2001, p. 174). De ah .1110, tal como ha señalado Vilfredo Pareto:
la importancia de los argumentos para intentar, sobre unas misma
cifras, conseguir el mejor impacto para aumentar la percepción posi- Los teólogos y los metafísicos, por amor al absoluto, que es único; los
tiva sobre lo que uno propone (Majone, 1989). El recurso cognitivo, moralistas, para inducir al individuo a procurar el bien ajeno; los hombres
pues, tenderá a concentrarse en el rol de los especialistas -un tipo d de Estado, para inducirle a confundir la utilidad propia con la de la Patria,
actores de quienes hablaremos en el siguiente apartado- en los pro- y otras personas, por motivos semejantes, suelen reducir, a veces explícita-
cesos de policy making. mente y con frecuencia implícitamente, todas las utilidades a una sola.
El tercer y último componente de los conocimientos que hay qu
resaltar está constituido por el saber relativo al propio proceso de Igualmente, esta pluralidad de utilidades se puede reconocer en
toma de decisiones. La capacidad de conceptualizar correctamente la IlIs procesos decisorios de política pública. Ello determina una com-
modalidades mediante las que se llega a la modificación de una políti- pl jidad que suele ser considerada como la mayor dificultad que los
ca pública, de identificar a los actores que intervienen en la interac- ~'ob rnantes han de superar. Especialmente, la existencia de criterios
ción y sus características específicas y, en general, de comprender su dI valuación de las alternativas, diferentes e inconmensurables entre
dinámica y prever sus posibles resultados, son casi siempre recursos t 11 s, hace imposible hallar a veces un procedimiento de análisis ca-
esenciales para el innovador de políticas públicas. Llamamos a este paz de estimar el punto de equilibrio entre las exigencias de los distin-
tipo específico de saber recursos (o conocimientos) estratégicos y vol- los participantes. Se han intentado construir técnicas que permitan
veremos a ellos tanto en el apartado 3.6 como en el capítulo 7, que .ib rdar tales situaciones decisionales. De este modo, en lugar del aná-
concluirá nuestro recorrido analítico. lisis costes-beneficio, que traduce en términos monetarios todas las
"Il rnativas buscando la que maximiza el llamado «valor actual neto»
( AN), se ha propuesto el análisis multicriterio, cuyo objetivo es llegar
3.4. Las racionalidades de acción y los tipos de actores .1 la formulación de un juicio sobre la conveniencia de una interven-
(i n en función de varios criterios de referencia examinados autóno-
Tras esta digresión sobre el tema de los recursos, que como vere- ma o interactivamente.
mos era necesaria para introducir los siguientes temas, podemos vol- Sin subestimar la utilidad de estas técnicas para estructurar la de-
ver a hablar directamente de los actores y de sus características. i ión de los actores (para un ejemplo del uso estratégico del análisis
El punto de partida del nuevo elemento que hemos de introducir multicriterio, véase el box 7.6), es necesario recordar que el análisis no
es el siguiente: uno de los caracteres fundamentales de los procesos de puede nunca sustituir a la decisión, sino que sirve únicamente para
policy en las sociedades contemporáneas es el de la complejidad, es ayudar a los actores a intentar resolver el problema. Una aplicación
decir, la pluralidad de los puntos de vista a partir de los cuales los ac- mecánica de cualquier modelo se presta siempre, y con razón, a críti-
tores intervienen y los criterios en base a los cuales deciden sus opcio- as de arbitrariedad en la atribución del peso de cada uno de los crite-
nes y llevan a cabo sus acciones. Se trata quizás del principal elemen- rios y de imprecisión en la medida de las consecuencias.
to distintivo entre los procesos políticos y las otras interacciones Además, esta pluralidad de usos esperados y de tipos de objetivos
sociales: mientras que en los intercambios económicos se tiende a perseguidos es relevante, sobre todo, porque cada uno de ellos lo aso-
asumir que la valoración que hacen las partes de las alternativas es iamos a menudo con un determinado estilo de intervención, con una
sustancialmente homogénea y tiene que ver directa o indirectamente , rie de vínculos relativos a las modalidades de representar las pro-
con la pregunta «¿cuánto gano?», expresándose en términos moneta- pias relaciones con los otros participantes. En definitiva, con un par-
rios, no sucede lo mismo en la esfera pública. De hecho es del todo ticular modo de analizar la situación decisional objeto de debate.
108 1 H 1 IONES 1'11111 I( .ouu N 1I1 ( 1111 , ~IIS 1 1: IIRSOS 10)

Llamamos a estos estilos «racionalidad ( I ic: ,) d a ción» d •• 1°1 t da. La id 'S qu ,la 0111 ¡ )11 1 un problema colectivo no pu d
los actores, dando por descontado que es posible identificar, para sim- • 1111 iars a la inici Uva 'P )Ilt~ n , d 1 primero que pase, sino que d b
plificar la realidad y hacer más previsibles los comportamientos, un 1, :11 ntrario, un pr 'o previsible. Es necesario, por tanto, que cada
número limitado de modalidades típicas de acción que corresponden 111 t C'I v nción sea considerada legítima, o sea, que se reconozca la valid z
a otras tantas categorías o tipos de actores que acostumbramos a en- ,1 la misma respecto a valores socialmente compartidos, y en relaci n
contrar en los procesos de políticas públicas. I 1111 1 motivos que subyacen en cada una de las acciones, A partir d
Estas lógicas de acción contienen también los denominados «ob- 1 I nsideración podemos proceder a clasificar a los actores.
jetivos generales» del actor, es decir, las preferencias de base definida El criterio de base que parece oportuno adoptar es el que relacio-
por su visión del mundo y que, a su vez, definen las fronteras dentro 11.1IIn actor con lo que le anima a intervenir. Es decir, la naturaleza d \
de las que él mismo identifica su misión. Los objetivos específicos qu l'I(Ir> ito o de la pretensión que anima a intervenir en el proce o.
un actor perseguirá dentro de un determinado proceso de toma d 1'01' qué, en nombre de algún principio general, un actor determina-

decisiones dependen de esa visión y de esa misión. Mientras que los 11. I pretende que el resto de participantes tomen en consideración su
objetivos específicos acostumbran a ser de corto plazo, los objetivos 111 j tivos, sus posicionamientos, sus propuestas? ¿Por qué consid ra
generales se refieren a un periodo de tiempo más largo respecto a qlll 'u intervención es legítima o incluso necesaria?
aquel en el que se desarrolla el proceso de toma de decisiones. A veces, como veremos, tal pretensión se basa principalmente n
Se trata, como parece evidente, de un encuadramiento analítico. 1he ho de que el actor en cuestión posee ciertos recursos de los que el
Cada uno de los participantes en un proceso de toma de decisiones tie- 11 I de participantes no puede prescindir legítimamente. En otro
ne, a fin de cuentas, características diferentes que derivan de su historia 1,1 , lo que se pone en evidencia es sobre todo la naturaleza del inte-
y por tanto es posible que se comporte de manera imprevisible, contra- que ese actor representa. Una cierta reivindicación de la legitirni-
viniendo a las reglas a las que, según la teoría, debería ajustarse. Aun d,c I de la propia intervención es, a pesar de todo, necesaria, y produc
así, a costa de forzar quizás el marco analítico, un cierto encuadramien- I -f cto de vincular el comportamiento posterior de ese actor, tant
to es necesario para hacer manejable la cuestión y seguramente es me- 11 '1 entido de reducir el número de actores admisibles, como en I
jor hacerlo explícitamente, evitando así que las hipótesis de partida .1,' ondicionar las modalidades a través de las cuales éste se relaciona
permanezcan ocultas, haciendo extremamente difícil transmitir su rea- 11111 los otros participantes. Afirmamos pues que el «propósito de la
lismo. 1111 rvención» define el estilo, la racionalidad y la lógica de acción d
Entendemos necesario proponer pues, una clasificación de los di- 1 ctor específico y, en consecuencia y presumiblemente, de todo
ferentes tipos de actores para poder así calibrar el nivel de compleji- H 111 Uos que se incluyen en la misma categoría.

dad de la network decisional (cfr. infra el apartado 3.7.1). Ello nos ayu- Como suele suceder, la clasificación no es rígida, ya que es muy
da a representar con un indicador sintético la pluralidad de puntos de posible que el mismo sujeto pueda ser clasificado en varias categorí
vista diferentes que se encuentran en su interior y sirve para «hacerse que, en el mismo sentido, sus comportamientos puedan oscilar al
una idea» de la amplitud del espacio decisional-entendido como nú- 1.11' r del proceso. Sin embargo, la clasificación representa un in tru-
mero de resultados posibles- que tiene ante sí el hipotético innova- uu-nto muy valioso para el análisis, dado que permite formular hip -
dor de las políticas públicas. It si' plausibles acerca de las razones que explican los comportami n-
Se trata pues de hallar un criterio lo más claro posible a partir del !tIS bservados y, sobre todo, previsiones dotadas de una cierta solid z
cual realizar esta clasificación. Muchos autores tienden a proponer libre el tipo de acciones que ese mismo actor o sujeto realizará du-
criterios formales, por ejemplo la naturaleza jurídica pública o priva- i .rut el proceso.
da, entendiendo que ello determina lógicas de acción diferentes. A partir de estas premisas, podemos clasificar a los actores en cin-
El criterio que parece más apropiado es el que parte de la conside- 111 iategorías: actores políticos, actores burocráticos, aquéllos que r -
ración de que en los Estados contemporáneos los procesos de política pr s ntan o trasladan intereses especiales, y aquéllos otros que r pr -
pública están notablemente codificados. Lo que significa que a menudo .-nt n o trasladan intereses generales, y expertos.
se especifica en la normativa, y siempre en la praxis que se adopta, La primera categoría incluye a los actores políticos, e d ir,
quién debe y quién puede intervenir y cómo la decisión tiene que ser \1111 llos sujetos que basan su pretensión o propósito de intervenir n
11 v sus I I UI SOS 111

los procesos decisionales en el hecho de que repr . entan los eluda 1\ \ lit qu nI s si 1 lila. I ,1 ti o-administrativos con altas tasas
danos, de que gozan de un consenso significativo, ya sea en términ ~ I ti ¡Icr nciación in t rna, la . n rmas deben predeterminar del modo
generales, ya sea con referencia explícita a la cuestión que se esté tr 111.1 laro posibl a qui n concierne tomar la decisión, a través de
tando. La hipótesis subyacente es que en un sistema político democr '1" . s uencias procedimentales debe ser adoptada y, por último,
tico no se puede aceptar que se tomen decisiones sin el consenso p .11 nt r de qué límites, lo más estrictos posibles, debe moverse el deci-
pular. Esto quiere decir que los representantes electos han de ten r I11 I úblico en la definición del contenido. Se trata esencialmente de
acceso a los espacios de la decisión, y lo mismo vale para quien habJ l. llamada legitimidad legal-racional que, según Max Weber, sustitu-
en nombre de un comité, de una asociación de un sector determinad , 11 " la legitimidad tradicional. Por más que todo ello lo asociemos
de una manifestación y, por supuesto, de un partido político. En I Ilhl" todo al estado liberal, sigue no obstante manteniendo una im-
propósito que guía la intervención, existe por lo tanto un vínculo clarí- 1" 11 t ncia central también en las fases históricas sucesivas por diver-
simo entre el tipo y la cantidad de recursos que el sujeto posee y e' 11 m tivos.
capaz de poner en marcha. Ello significa que un actor político reivin- onsecuenternente, los actores burocráticos justificarán todas sus
dicará un papel más relevante en el proceso decisional cuanto má . " ( iones a partir de la lectura e interpretación de las normas, en el aca-
amplia sea la cuota de consenso que dicho sujeto se atribuye y que lo I 11 n i nto de los procedimientos predeterminados por ley y en el respe-
otros participantes le reconocen. Naturalmente, ese vínculo con los re- I1I ti las competencias y responsabilidades definidos en la misma. El
cursos es válido también en el sentido inverso: los actores político 1 h zo a intervenir en un proceso estará motivado generalmente por
prestarán atención a los vaivenes de la opinión pública, a todos aque- 11 xi tencia de preceptos o vínculos que no pueden vulnerar, mien-
llos factores que, como la posición adoptada por los medios de comu- '1 .,s que el contenido de la decisión final será presentado probable-
nicación, puedan modificar el consenso de que gozan y su populari- IIH'IH como no discrecional. Estas características de la racionalidad
dad y, en consecuencia, buscarán aliados que les permitan seguir dI' n ción burocrática, a la que podría añadirse una natural propen-
ampliando su representatividad. 1"\ al sigilo, o incluso al secreto, tienden inevitablemente a entrar en
La lógica de acción de un actor político, sobre todo si debe some- I onílicto con la forma de operar de los otros participantes y, en espe-
terse periódicamente a examen electoral como es el caso de los parti- i.il, de los actores políticos. De hecho, si se considera que todas las
dos políticos, es clara y es por tanto lícito suponer que en cada cir- 1111 i nes están establecidas, tanto en la forma como en el contenido,
cunstancia tenderá a escoger la alternativa que mejore su capacidad ulta muy difícil aceptar acuerdos, e incluso entrar en los procesos
de obtener consenso. Ésta es la principal razón por la que la tendencia 1tI n gociación que los puedan llegar a generar. Esta contradicción
a buscar y alcanzar compromisos forma parte, a todos los efectos, de 1111 d llegar a ser un elemento clave en los procesos de formación de
la lógica de acción de un actor político. Dado que el consenso se aso- I'nl ticas, ya que es absolutamente normal que en los Estados demo-
cia a menudo con el hecho de que el sujeto es capaz de lograr resolver i.uico-representativos se nombre a sujetos dotados de legitimidad
los problemas, la capacidad de alcanzar un acuerdo final en un con- poi tica para cargos dotados de autoridad legal y, como tales, vincula-
flicto, aunque sea al precio de sacrificar aspectos políticamente no dos por la normativa. El alcalde de un ayuntamiento es elegido por
esenciales, acaba siendo de suma importancia. Y, finalmente, el estilo 1I I iudadanos para ejercer poderes atribuidos por una legislación de
decisional de esta categoría de actores atribuye una enorme importan- u 1 1 uperior, que incorpora numerosos e intensos límites en el ejer-
cia a la comunicación, es decir, a la capacidad de que el entorno social 11 i de su cargo.

perciba la importancia del papel que desempeña el actor durante el En la interpretación de un determinado proceso de toma de deci-
proceso (o, al contrario, que no se conozcan aquellos aspectos que, si Ion es pues absolutamente necesario entender en qué medida la la-
fuesen desvelados, podrían debilitar el consenso del que goza). hor, por ejemplo, de un alcalde debe interpretarse desde una lógica
Los actores burocráticos son aquellos sujetos que basan su lógi- poi tica o desde una lógica burocrática. Normalmente se tratará de
ca o propósito de intervención en la consideración de que las reglas 111 'Z lar ambas racionalidades, pero uno de los problemas, tanto en
legales les atribuyen una responsabilidad determinada en el procedi- I,Iv predictiva como en clave explicativa, es comprender qué estilo o
miento de adopción de la decisión. Esta consideración se basa en que p.lllta de interacción tiende a prevalecer y cómo se resuelven las con-
di ponen de la competencia formal para intervenir. La hipótesis sub- II.Idi iones inevitables entr esas dos lógicas.
112 , 11 11. 1m. os 11

Una última observación: se suele pen ar qu la in n d 1 bur 1 IllisI 1 i d in! I t P .inl 'S, si I dam s la r z n a Ni k -
crata que hemos presentado, está ligada en realidad a la [ase del e ta 111 11 (1 71) cuand a irmu [u ln prin ipal función d utilidad de un
do liberal, en la que prevalecían las políticas regulativas y el r'iguros ) 11111 'rala es la expan i n d I pr supue to a u disposición.
respeto a las libertades y a los derechos individuales. Mientras que 11 L'\ hipótesis sobre la que se basa la lógica o el propósito de Int r-
los estados contemporáneos, en los que el énfasis se ha ido desplazan 1 I.~'i o de esta categoría de actores es que, en las sociedades contem-
do hacia los servicios públicos y hacia la satisfacción de las necesid 1"II"n a , quien ocupa posiciones de autoridad debe necesariament ,
des y de las demandas, además de hacia la innovación, la figura d I 11 l'l jercicio de sus propias competencias, tomar en consideración
tradicional funcionario se ha ido acercando a la del manager, más a i lo I I Itimos intereses de los ciudadanos y de los grupos sociales. Por
milable a un profesional o a un experto y, por lo tanto, portador de I - I Hilo, estos últimos tienen derecho, si bien no formalizado por la
gicas diferentes. 11111 ma , a presentar sus posiciones y planteamientos en el ámbito pú-
Eso puede ser en parte cierto, pero el hecho de que buena parte d .lll () a defenderlos con cualquier medio lícito.
los mecanismos de solución de los problemas colectivos continúen e - Vale la pena señalar que, en este caso, no hay una relación biunív -
tanda regulados por ley, no deja de tener consecuencias y hace qu .1 ntre tipo de actor y tipo de recurso, como sí ocurre en el caso d I
perviva el papel de la racionalidad burocrática hasta nuestros días h rorc políticos, unidos por la necesidad de consenso, y de los act r
previsiblemente en el futuro. Baste con pensar en el papel creciente d 1'111 ( ráticos, vinculados por la ley. Los actores que representan int r -
los tribunales, a todos los niveles, en la definición de las políticas pú- , .peciales pueden usar indiferentemente cualquier clase de recur o
blicas en todo el mundo. Fue justamente una sentencia del Tribunal 1II• l ngan a disposición y que sean válidos para el resto de participan-
Supremo de los Estados Unidos la que introdujo el derecho de una 11 n cualquier caso, su lógica de acción es clara: intentarán, ea
mujer a interrumpir su embarazo. Fue un pronunciamiento del Tribu- 11111 sea, maximizar los beneficios y minimizar los costes y, por consi-
nal Constitucional alemán el que puso severos límites a la posibilidad 111 'ole, elegirán la alternativa que permita el logro de dicho objetivo.
de delegar al nivel europeo elecciones económicas importantes. Lo 11,. I que también la participación en el proceso de toma de decision
tribunales administrativos italianos son llamados a pronunciarse con- «mporta costes, estarán abiertos a aceptar acuerdos y compromi
tinuamente acerca de elecciones de policy en los sectores más dispa- 111 • permitan cerrar el proceso salvaguardando sus intereses.
res, desde la fijación de las tarifas de la electricidad, a la localización Los actores que representan intereses generales son aquéllo , n
de aparcamientos públicos. y son en estos últimos tiempos los tribu- .llllados de legitimidad política o legal, que basan su propósito o lógi a
nales españoles los que han puesto de relieve los derechos de los ciuda- el· intervención en el proceso de toma de decisiones en el hecho de qu
danos ante los efectos de la crisis financiera en temas como los de- I1 presentan a sujetos y/o a intereses que no pueden defenderse por ello

sahucios o el que tiene que ver con las acciones llamadas «preferentes». IllÍsmos, y que por tanto no son capaces estructuralmente de actuar en
Precisamente porque la ley sigue siendo un elemento importante en el I,,"n ra persona.
modo de gobernar, la lógica burocrática mantiene su centralidad en Puede tratarse de representar a las generaciones futuras por part
los procesos decisionales de política pública. h 1 s grupos ecologistas, de la fauna -que no tiene posibilidad d
Con mayor brevedad examinaremos la tercera categoría de acto- presarse- en el caso de los grupos animalistas, o de los consumid -
res, es decir, los intereses especiales. Aquellos sujetos que basan su 11 ••• -cuyos intereses son demasiado difusos- en el caso de la a
propósito de intervenir en el hecho de que la elección entre las alterna- l•• iones que se erigen en su defensa. En todos los casos el propó it
tivas incide directamente sobre sus intereses, sea por los costes que les 11 la lógica de intervención es siempre la misma: ciertas estructura'
conlleva, sea por la posibilidad de obtener beneficios. Puede tratarse 1111 nizativas (y a veces incluso simples individuos) asumen la tut la
de empresas, individuos, organizaciones representativas de determina- (h os intereses y por lo tanto son candidatos a representados en l -
das profesiones o de personas que viven en un lugar determinado. Pero tI.IS las sedes en las que se elaboran o se implementan las polüi
lo cierto es que los procesos decisionales acostumbran a poner de relie- 1"1 licas. Se trata de un fenómeno cada vez más generalizado en 1
ve la voluntad de intervención de sujetos que intentan influir en los re- (1 i dades contemporáneas. Existen fundaciones y ONGs que se o u-
sultados con fines propios o egoístas, y desde una lógica utilitaria. In- 1 ;111 de los problemas de las poblaciones pobres del hemisferio ur,
clu o los actores formalmente burocráticos pueden intervenir desd 1'1 oponiendo a los gobiernos de los países desarrollados financiar 1 '
114 1>1. I IONI.S 1'111111( , .OIJII N DI (1111 I () e 1111I 11

políticas de cooperación al desarrollo. Exi t n r raniza ione d 1.1 tICntr S r aniz i TI d mnnllc ua iones, forman parte de la prác-
sociedad civil (civil society organisations, CSO ) qu plantean probl 111 ,\ h bitual de los p rtad r . d intereses generales. Incluso el uso
máticas relativas a la protección de la privacidad o a la trasparen io 1 lo' r cursos legal s (por ejemplo, las class actions o «acción popu-
de la acción pública, etc. 1" » ntra los que contaminan y/o contra las autoridades públicas
La hipótesis subyacente es que, por un lado, estas temáticas ti 1111l n cumplen con sus obligaciones de vigilancia) suele tener, aunque
nen en común que se trata de materias de escaso interés para los act 1111 si mpre es así, el significado de publicitar las posturas adoptadas y
res políticos, ya que son problemas que sólo pueden resolverse a lar ) di 11' lar de influir en la opinión pública, principalmente con el fin de
plazo y es difícil que se traduzcan en consenso electoral y, por el otr , litl las autoridades públicas les sea más complicado, en términos
las políticas públicas habituales, y por lo tanto también las leyes, .. .11 p rdida de consenso, el desatender sus demandas. Este tipo de ac-
ven afectadas excesivamente por los intereses políticos y económicos 1111 • está interesado principalmente en asegurar la plena legitimidad
inmediatos, perdiendo así dimensiones de valor más general muy im- de' 1 cuestiones centrales de su agenda ante gobernantes y opinión
portantes. Esta lógica de intervención tiene que ver, en cambio, con qu 1'111 lica, Por tanto, son especialmente sensibles a que se les garantice
es justo que alguien se erija como tutor y garante de tales valores par 1.1 I sibilidad de participar, formal o informalmente pero siempre pú-
evitar que sean desatendidos por completo en los sistemas político- hli amente, en los procesos decisionales de una determinada política
administrativos contemporáneos. 1'" blica. Ésa es la forma en que obtienen el reconocimiento de la im-
Esta llamada a los valores, a hacer lo que es correcto, es funda- 1)( IItancia de su misión y de su visión del mundo.
mental porque influye sobremanera en el estilo de acción de esta cate- La última categoría de actores es la de los expertos, es decir,
goría de sujetos, generalmente poco propensos al compromiso, ya qu «juéllos que basan su lógica o propósito de intervención en el hecho
suelen basar sus interacciones desde una cierta superioridad ética. .1 ' que poseen los conocimientos necesarios para estructurar el pro-
Como es fácilmente imaginable, esto hace que los conflictos sobre la' 1,1 .rna colectivo y/o para formular las alternativas más adecuadas para
elecciones a tomar en el tratamiento de los problemas colectivos sean u-solverlo. La hipótesis subyacente es que los conocimientos adecua-
especialmente ásperos, lo que hace más difícil la posibilidad de me- do' para formular juicios de hecho están en posesión, necesariamen-
diaciones. I ,de quien se ocupa de tales cuestiones desde una perspectiva profe-
Asimismo, justamente porque éstos afirman dar voz a sujetos o in- i nal y que, por lo tanto, los procesos decisionales no pueden
tereses estructuralmente imposibilitados para participar en los proce- 111' scindir de su plena implicación.
sos de policy making, es difícil valorar su representatividad. A fin de Es normal suponer que esta categoría de actores es portadora de
cuentas, no parece fácil definir con certeza cuáles serán las preferencia una lógica de acción muy precisa, basada en el respeto y acatamiento
de las generaciones venideras. Esto tiene consecuencias catastróficas si d ,[ método científico en la recogida y elaboración de las evidencias
existen posiciones divergentes entre las distintas organizaciones que re- mpíricas consideradas significativas. Son, por tanto, actores cuya ló-
presentan «intereses generales», ya que debilita muy notablemente su I i a de actuación debe incorporar plena disponibilidad para el debate
postura y su fuerza en el proceso decisional. De alguna manera, cuanto v para la valoración de su labor por parte de otros profesionales, re-
más radical sea la posición y más se rechacen compromisos y mediacio- hazo y denuncia de las posiciones ideológicas preconcebidas y de
nes por parte de una determinada organización, más salvaguardada lodo lo que aparezca como «no científico», considerado sustancial-
está del peligro de ser atacada por otras entidades que pretenden tam- mente equivalente a lo irracional.
bién representar ese mismo sector de intereses generales. Hay que destacar un aspecto más. El desacuerdo entre expertos
Además de lo que acabamos de mencionar acerca del estilo deci- ti 1mismo sector, como sabe quienquiera que haya participado en una
sional adoptado, tendencialmente conflictivo, los otros elementos re- r unión científica o en un grupo de investigación, puede también ser
conocibles se refieren a la relación con los recursos. Por más que a muy duro. Las teorías utilizadas pueden provocar la interpretación de
menudo tales organizaciones sean también portadoras de conoci- I mismos fenómenos de manera opuesta. Diferentes modelos de aná-
mientos importantes, generalmente basan sus estrategias de acción en 1i is de las mismas evidencias empíricas pueden conducir a conclusio-
el uso de recursos políticos. Campañas de prensa, acciones militantes , es divergentes. Pueden darse fuertes controversias acerca de la signi-
de gran visibilidad (pensemos en Greenpeace), recogida de firmas, en- [icatividad de los datos. Esto es válido para las ciencias llamadas
11 DI ISIONLS I'IJIII 1( SUS I( 1. U 1 SOS 1 T

«duras» y, con mayor razón, para las social' la' humana. Una bra , asos l· 'l ti p on mucho más frecuentes en
maestra para un crítico de arte puede ser una m ra h puza pintarr 1,.. , u son también las más implicadas en los proce-
jeada para otro, Éste es el punto clave de la discusión científica e in 11'> d i ional d políti a pública. Por ejemplo, el intento de hallar
telectual y representa uno de los factores principales que pued 11 di rnativas aceptables a la ortodoxia económica dominante, el mone-
asegurar el progreso del conocimiento. Frecuentemente, nuevos d t.ui srno, señalado por muchos como corresponsable de la gran crisis
cubrimientos han sido posibles únicamente tras fuertes críticas a 1 s 1111. nciera del 2008, no ha tenido éxito hasta ahora, a pesar de que se
teorías dominantes. No obstante, cuando estas controversias científi h.rn organizado encuentros, debates y reuniones especialmente para
cas y doctrinales salen a la luz en un proceso de decisión en políticas 1 fin. La realidad, por lo que parece, es que los buenos economistas
públicas, el experto se encuentra frente a un dilema difícil de resolver, 11 ortodoxos», que ciertamente existen, en realidad están más de
Si, como probablemente le salga de forma natural, se lanza a la críticr , uerdo acerca de la inadecuación del monetarismo que no sobre las
del planteamiento dado a un problema o a una solución propuesta por di rnativas que podrían oponérsele.
un colega suyo, corre el riesgo de desvalorizar por completo el valor Podríamos seguir profundizando en el papel del conocimiento y de
del conocimiento y, esto es, del recurso mismo en el que se basa su ló- II)s xpertos en los procesos de policy, aunque fuese sólo para recordar
gica o pretensión de intervenir y de ser escuchado por los decisores qu las disciplinas científicas de relieve para un problema determinado
políticos y por las autoridades públicas. El nivel de debate entre ex- d políticas públicas son normalmente más de una, y que cada una de
pertos, perfectamente aceptable en un congreso científico, puede lle- 11 s aporta una determinada manera de afrontar y resolver el proble-
gar a ser del todo inapropiado y contraproducente si se traslada a pro- 111 • De este modo, por ejemplo, en la fase del nacimiento de la política
cesos de policy making con una alta densidad de expertos, porqu ¡ ontra la contaminación atmosférica de origen industrial, las solucio-
acabará por disminuir el valor de los expertos mismos e incluso d 11 'tendían a depender también de la prevalencia de ciertos sujetos
aquello que ha hecho surgir el conflicto o el dilema. para orientar la actividad legislativa y/o administrativa: los químicos
Por ejemplo, hace aproximadamente veinte años se produjo una (que tendían a privilegiar las soluciones tecnológicas para depurar los
situación de este tipo en un congreso de las sociedades científicas in- a 'es de los elementos más contaminantes), los físicos (que se encarga-
ternacionales previo a la Conferencia de Río de Janeiro sobre el desa- han principalmente de la dispersión de los gases en la atmósfera) o los
rrollo sostenible. Una conferencia que puso en el centro de atención Ir' enieros (que se encargaban sobre todo de incorporar nuevas tecno-
de los gobiernos del planeta la problemática del cambio climático (y lo ías productivas) (véase Dente et al, 1984).
cuyo fruto principal fue el Protocolo de Kioto sobre la limitación de En España, el gran debate sobre el agua en los primeros años del
las emisiones de los gases invernadero). Pues bien, en esa sede se pro- nuevo siglo, tras plantearse un nuevo Plan Hidrológico Nacional por
dujo exactamente lo que antes decíamos. Las posturas que representa- parte del gobierno del Partido Popular presidido por José María Aznar,
ban algunos expertos -que pertenecían a diversas disciplinas, toda -stuvo muy marcado por la aparición de un conjunto de expertos agru-
directamente relevantes, como la climatología, la oceanografía, la físi- pados en torno a lo que se llamó Fundación por una Nueva Cultura del
ca de la atmósfera, etcétera- mostraban un gran desacuerdo entre ua (FNCA), que logró presentar una mirada distinta a la hasta en-
ellos y, en consecuencia, no parecía que la reunión pudiese cerrarse tonces hegemónica. Tradicionalmente los expertos vinculados a las po-
con una propuesta común. En la última sesión plenaria, sin embargo, hticas del agua en España eran los ingenieros (expertos en la realiza-
un especialista se dirigió a la asamblea recordando a los participantes i n de pantanos y presas), los expertos en energía hidroeléctrica (que
que, ante todo, los puntos de acuerdo eran mayores que los desacuer- .iprovechaban los saltos de agua para producir electricidad) y los pocos
dos y que, en cualquier caso, si no se lograba llegar a una postura co- pertos que asesoraban a las comunidades de regantes (interesados
mún por parte de las sociedades científicas acerca de este problema, t n aprovechar el agua para cambiar zonas de secano en zonas de rega-

acabaría dejándose por completo la cuestión en manos de los gober- df ). Los expertos de la FNCA, aprovechando las nuevas perspectivas
nantes. Dichos gobernantes, llegados a ese punto, elegirían presumi- que se impulsaban desde la Unión Europea, pusieron de relieve que el
blemente la alternativa que precisamente todos los presentes rechaza- 1 roblerna del agua en España no sólo era trasladarla de donde había
ban, es decir, ignorar el problema hasta que no fuese demasiado tarde edentes a las zonas en que predominaba la sequía, sino que tenía
para poder afrontarlo con garantías. qu modificarse el modelo de desarrollo y de sistema de riego que exis-
11 o I J 1 NI~S 1'11111 1( , •() IJ 11 N 111 (1111 I 1( I (1 () ItI SUS 1 E LJI 1I

tía detrás de la tradicional insuficiencia d a ua d I ur n r la ión I HI t m p dr a I lunt 'II~ ,d r rma muy sintética, así: actores
norte. Lo que lógicamente fue utilizado por aqu 11 actores qu '1'11 I rt n e n a la mi 'm al goría, y que por lo tanto actúan utili-
oponían al nuevo Plan Hidrológico y que procedían de zonas con teóri- ',111 I 1 misma Iógi a d acción, pueden actuar en varios niveles o
cos excedentes de agua. Veremos más adelante ejemplos de ello (Font- 1 '1\ de decisión, lo que influye en los intereses de los que son por-
Subirats, 2009). I le lor . y en los objetivos que en consecuencia persiguen.
En definitiva, es evidente que el papel de los especialistas en lo' n partido político que, por ejemplo, a nivel nacional propone
procesos de policy tiene que ver con el conocimiento del que son porta- 11I1 I P lítica pública suponiendo que ésta aumentará su atractividad a
dores, aunque es necesario señalar que su presencia acostumbra a tener 111 nj del electorado, puede entrar en conflicto con su sección local
que ver con el objetivo de aumentar los recursos políticos de quien pro- nal para quienes esa política es problemática dada la naturale-
pone una innovación (o de quien se opone) de policy. En otras palabras, \ I'SP cífica de la población de referencia. Por ejemplo, si el partido
no hemos de imaginar que esta categoría de actores puede participar a IIIIS rvador en Gran Bretaña piensa en promover una rígida política
título individual en la formulación de la solución al problema colectivo. l. introl y limitación de la inmigración, respondiendo así a las an-
En realidad, justamente porque pueden reforzar una determinada po - 1.\ d sus electores, puede en cambio suceder que el alcalde de Lon-
tura mediante el conocimiento del que son portadores, a menudo se ven I1 s, también conservador, critique fuertemente esa elección dado
implicados en justificar opciones ya tomadas por otros más que a con- ¡t Il ualquier limitación a la entrada de extranjeros corre el riesgo de
tribuir a su elaboración. En este caso es discutible que sean portadores I uuprometer el carácter cosmopolita de la ciudad, la atracción de ta-
de objetivos propios, diferentes a los de su representante, y que sean l. utt) de todas partes del mundo que ha contribuido a construir su ri-
pues verdaderos actores y no tanto simples recursos, políticos precisa- I"! za y, en definitiva, el carácter mismo de global city que comparte
mente, de alguno de los participantes. Pero dilucidar una u otra cosa, e 1111 Nueva York y quizás con París.

básicamente un problema empírico, que sólo el análisis en detalle d na organización industrial que persigue una estrategia de total
cada proceso de toma de decisiones puede ayudar a resolver. IIII! r lización de la actividad económica mediante la abolición de to-
Resumiendo lo que hemos ido diciendo en este apartado, nos li- I 1 I restricciones para la creación de nuevas empresas, puede en-
mitaríamos a afirmar que la complejidad de las políticas públicas con- 11 1I n conflicto con aquellas industrias que corren el riesgo de sufrir
temporáneas consiste en la pluralidad y en la heterogeneidad de lo 1, ! ornpetencia de los nuevos rivales y, por consiguiente, ver disminuir
puntos de vista que encontramos en un proceso de policy making. Esta 1 1 III rgenes de beneficio.
complejidad puede medirse mediante una clasificación de los actores En los Estados contemporáneos, en los que intervienen una plura-
que use, como criterio, la naturaleza de la lógica o del propósito de 1.1;\ I de niveles de gobierno sobre cualquier tema importante, cada
intervención en los procesos decisionales, dado que vincula a los acto- 111111 d ellos dotado de propias competencias legales y de una legitimi-
res a determinados tipos de comportamiento y/o al uso de determina- 11\1 d mocrática propia, los conflictos intergubemamentales están a
dos recursos, es decir, define su racionalidad o lógica de acción. Ello 1\ (lid n del día.
nos ayuda, sobre todo en clave predictiva, pero también en clave expli- Además, idénticos problemas y soluciones se presentan de manera
cativa, a simplificar la tarea del innovador y del analista en la recons- 1 le Ij almente diferente en diversas escalas territoriales. Si en el caso de
trucción de la posible dinámica del proceso de toma de decisiones, 1111 " ibierno regional comprometido en la redacción de un plan para la
restringiendo el campo de las opciones posibles y ofreciendo una cla- luninación de residuos, el hecho de localizar en su territorio una red
ve de lectura de las acciones observadas. I in stalaciones de incineración (de termovalorizadores, como se les
111 I . llamar últimamente) es una solución altamente deseable para la
I ilu i n de un problema medioambiental, la misma idéntica propues-
3.5. La dimensión de los intereses implicados 1\ 1 '1 renta un empeoramiento de la calidad de la vida y del medio-
\1111 i nte para las comunidades donde deberían localizarse tales insta-
Podemos examinar, aunque sea más brevemente, otro aspecto que 111Ion
contribuye a definir el nivel total de complejidad de un proceso de En spaña, la construcción de la autovía Madrid-Valencia, fue, en
toma de decisiones. 11 el < (1994), un asunto mu polémico, ya que enfrentó los intereses
120 1l1~( ISIONI\S 1'1)111 1( :(1)11 N 111 (1111 ¡ 1 CI (1 ()I{I'S y su RI: URSOS 1 1

del gobierno del Estado, presidido por aqu I .nt 11 r I ialist.t " 11' 01 I 'm ti s qu 11 un a h r irr
olubles, ya que por lo ge-
Felipe González, el del gobierno de Castilla-La M n ha, pre idido H ,ds nfiguran m ju de uma cero (véase el apartado 4.2).
el también socialista, José Bono, y el del gobierno de la Comunidad l r untr rio, ju tam nte porque la trasformación no incremental de
Valenciana, presidido a su vez por Joan Lerma, asimismo del Partí lo 11'00, lidade de tratamiento de un problema colectivo es por defi-
Socialista en Valencia. El gobierno de Madrid quería que la auto 1, I 11111 dif] il y por consiguiente poco frecuente, la existencia de una
pasase, por razones de eficiencia en el trazado, por las Hoces del ti ,00,".did d de puntos de vista permite imaginar diferentes enfoques
briel, una zona natural de Castilla-La Mancha, de gran valor ambi Il I 11>1 'del problema, diversos mecanismos de intervención, diversos
¡

tal. El gobierno de esa comunidad se oponía a ese trazado basánd s '111\ dimientos decisorios. La complejidad, por tanto, aumenta el nú-
precisamente en ese valor ecológico. Yel gobierno de Valencia pre io I 1 111 o las alternativas disponibles y suele representar no pocas ven-
naba para que la autovía se construyera lo antes posible, pasase p , ,.1
donde pasase. Un mismo problema, un mismo partido, tres gobiern lor
upuesto, esto también conlleva una mayor dificultad para el
elegidos democráticamente, tres legitimidades en conflicto, tres vi i 11 .!Isi'y, en definitiva, para el proceso de toma de decisiones mismo
nes del problema y de la decisión a tomar. I 111, n cualquier caso, se trata de una senda ineludible si no quere-
La complejidad de un proceso, definida como la pluralidad de I 11111 • ndenarnos al inmovilismo a corto plazo y al estancamiento a
puntos de vista posibles, debe tomar en consideración no sólo los ti I , 'o plazo.
pos de interés, objetivos y lógicas de acción que las varias categorf s
de actores llevan consigo, sino también la dimensión -sobre una .
cala que va desde lo local a lo global- de los intereses mismos, dado 11, Los actores en la interacción: los roles
que ello tiene consecuencias importantes para las modalidades de
lución de los problemas colectivos. L heterogeneidad de los actores, de los objetivos que persiguen,
Dos últimas advertencias. I los intereses que representan y de los recursos que son capaces de
En primer lugar, el eje global-local concierne, intuitivamente, a l. 1'''" r n marcha hace que cualquier proceso, y seguramente también
dimensión territorial pero no coincide por completo con ella. En reali '1" lIos que tienden a alterar en modo no incremental el statu quo,
dad, el conflicto entre niveles territoriales o esferas de gobierno s , lif rente de otros anteriores.
sólo uno más en un conjunto más amplio. En efecto, nos referimo a E lo no quiere decir, sin embargo, que no sea posible encontrar
la contradicción entre los intereses que se pretenden generales y lo 'Id. ridades, incluso importantes, tal como hemos visto en el caso
especiales, o «particulares», a los que ya aludió hace muchos años l.rs lógicas de acción de los actores. Lo mismo vale en lo que res-
Maquiavelo. Como han señalado Marks y Hooghe (2003), la multilevel I la a la estructura del proceso de toma de decisiones.
governance se desarrolla sobre dos ejes, uno que tiene que ver con la manera similar a lo que sucede en la Comedia del Arte, donde
dimensión geográfica y otro, con la sectorial. En otras palabras, exist 111 untramos siempre a los mismos personajes (los amos, los siervos,
una contradicción latente en cualquier descomposición de un conjun III l namorados, etcétera) con independencia de la trama concreta de
to en sus partes y el analista debe tener en cuenta esta simple verdad "lit spectáculo, también en las decisiones de policy entendemos que
sin asumir, erróneamente, que la dimensión mayor pueda incluir y 11 ) sible identificar un número limitado de roles, a veces incompati-
sustituir a la de nivel inferior. En los sistemas políticos contemporá- 101. s ntre ellos, que los actores desempeñan.
neos, las unidades de base pueden poner en marcha autónomament 'f mando en cuenta la finalidad de este trabajo, podemos definir
recursos absolutamente necesarios para los niveles superiores y, por l. r les como las funciones que los actores desempeñan en el ámbito
I

consiguiente, la dinámica típica es la interdependencia y no la jerar- I ·1pr ceso decisional concreto y que implican ciertas relaciones con
quía. 1, " iones y comportamientos de cada uno. Hay que subrayar que el
Finalmente, uno de los leitmotiv de este libro es que la compleji- 1111 u está ligado a las categorías en las que hemos clasificado a los
dad no sólo es inevitable, sino que puede incluso ser una ventaja de - 11 101' ,sino únicamente a la dinámica de un determinado proceso.
de el punto de vista del innovador de policy. Los conflictos que se ge- I lo significa que el mismo rol puede ser desempeñado, en procesos
neran entre actores del mismo tipo y del mismo nivel on a menud .Id , ntes o incluso en el mismo proceso, por políticos, actores buro-
 f, ~. '.1 ••• ,. 11' I • .',. l' • ~I I , I ,., I l. '" I J J

cráticos o por cualquier otro tipo de a l r. As I ti s, l' ión d un 11.• lIllI1il i trador delegado de una importante industria electromecá-
sujeto tendrá dos conjuntos diferentes de vín ul " un , 1 que vi IU 111 1, 1t1 ncargó del proyecto desde 1930 hasta su inauguración
definido por su categoría, yel otro, por el rol que desempeña. Lo qu 11 I(5 ( aeta, 1997, pp. 175-181). En su historia de la administra-
conlleva, por un lado, comportamientos más o menos apropiados par I 11111 públi a inglesa del siglo XIX, Parris construyó la categoría de los
alcanzar los propios objetivos y, por el otro, debería ayudar a simplill 11 101 '» precisamente para caracterizar a aquellos altos funcionarios
car el análisis, sobre todo en clave predictiva, con relación a los con! 11 1I Ir bajo se identificaba con la reforma de las políticas de las que se
portamientos que podemos esperar en el curso de la interacción. 111 .11 ban: Rowland Hill para el servicio postal, James Kay-Shuttle-
Dicho esto, y dejando para el final de este apartado el resto de mo ,"1 h para la política educativa, James Chadwick para la higiene pú-
tivaciones que entendemos que convierten en útil este planteamiento 1,111" Parris, 1969, cap. 5). Si antes mencionábamos a la Fundación
analítico, los roles que podemos reconocer son: el de promotor, el d I 11.1 una Nueva Cultura del Agua, y su importante rol en el debate so-
director, el de opositor, el de aliado, el de mediador, el de gatekeeper . \.1' la' políticas hídricas en España, resulta inevitable referirse a Pe-
el de filtro. 11" Arrojo, como su impulsor y promotor. De la misma manera, el
El promotor, o iniciador, es el sujeto que plantea el problema, ~ 1.111 d bate que se ha conseguido generar en España, en plena crisis
decir, que propone la necesidad de intervenir para modificar las m • 1111 mica, alrededor del tema de las hipotecas y de los desahucios,
dalidades de tratamiento de un problema colectivo y/o que propon' 111 Id 1 punto de propiciar la recogida de más de un millón de firmas
adoptar una solución determinada. Una de las características específ pnldando una iniciativa legislativa popular, cambios en la ley exis-
cas de los procesos de innovación de policy, que son el foco de nuestr ) 111 - múltiples efectos en sentencias de tribunales y en la actitud de
análisis, es que están siempre relacionados con la existencia de un in 1, j nstituciones financieras, no sería explicable sin la Plataforma de
novador, de un sujeto, individual o colectivo, que se encarga de dar 1 1, ( IL dos por las Hipotecas (PAR). Esta plataforma creada en el 2007,
impulso inicial capaz de superar la inercia imperante. 1.1 .strechamente vinculada a la figura de su portavoz, promotora e
Las dos características destacadas de este rol son (a) la presencia 11 piradora, Ada Colau (Colau-Alemany, 2012).

de objetivos de contenido y (b) la determinación. Sobre lo primer , in embargo, esta atención obsesiva por llevar a buen puerto la
poco hay que decir: es casi inevitable que las preferencias de quien d 11 IlI'ir rmación puede ser también un factor que acabe interfiriendo
cide iniciar una transformación estén ligadas esencialmente a que ést 1111 1 xito de la iniciativa. Justamente porque el iniciador tiene prin-
considera importante el problema y útil la solución propuesta. Ello n Ip.tlmente objetivos de contenido, en la gran mayoría de los casos re-
excluye totalmente la posibilidad de que existan también otras motiva- I 1 "les a la solución del problema, es posible que esté ligado a su
ciones ligadas a las relaciones con los otros sujetos pero, generalmen- ," .1 inicial hasta el punto de no entender que sólo a través de alguna
te, quien quiere solamente significar su presencia, difícilmente se im- IllIHlificación no marginal podrá ser efectivamente realizable o «políti-
plicará en una misión complicada. Por lo que respecta a la segund 1111 in te factible», como suele decirse. Si esa modificación representa,
característica, sobre todo en los casos en los que la transformación 1, de u punto de vista, un empeoramiento de la eficacia o de la cali-
propuesta es radical y exige un largo esfuerzo, la obstinación y la per- 1.111 ti la propuesta, es probable que el promotor se oponga, corrien-
severancia parecen ser condiciones necesarias. El promotor de éxito es 11I rs el riesgo de un completo naufragio de la iniciativa. En este pun-
aquél que sigue el consejo que, en la novela The Hotel New Hampshire, 111, h Y que tomar en consideración la lógica de acción que deriva del
el entrenador Bob da a su nieto, que quiere convertirse en atleta profe- Ilpll de actor en cuestión. Será más proclive a compromisos si el pro-
sional: «get obsessed and stay obsessed» (Irving, 1981, p. 121). 11111101' es un político o un portador de intereses especiales, y será pro-
El conjunto de estos dos elementos, o sea, la casi obsesiva concen- h.ibl mente más inflexible en el caso de que sea un actor burocrático,
tración sobre el valor de la propia propuesta, es un carácter común a 1111 r presentante de intereses generales o un experto.
muchísimos ejemplos de transformación de las políticas públicas y on esta última observación hemos empezado a encaminarnos
probablemente es uno de los mayores elementos de semejanza entr 11,11 ia el segundo rol que encontramos siempre en los procesos de poli-
el innovador de policy y el emprendedor privado. Por ejemplo, el naci- ,\' -1 del director (también denominado fixer, o pívot) del proceso de
miento en Milán del Museo Nacional de la Ciencia y de la Técnica s 1IIIIlade decisiones. Podemos definido como el sujeto que tiene la fun-
debe enteramente al empeño de su fundador, el ingeniero Guido Uce- , 1111\ d pilotar el proceso, desde la propuesta inicial hasta su conclu-
124 (.OIJlI N 1)1.( 11)1 I () IUI(I S SUS 1 1 lil SOS

sión. Se trata de una función esencial, qu las tr ns rma i n 1111 lile d 'u Id , Pa qual Maragall, el director de
significativas de las políticas públicas se tropi z n 'i mpre con dil 1•• .1•• I pr e al m ndo del Comité Organizador Olímpico fue Josep
cultades. Conflictos, por ejemplo, con los que prefieren manten r 11111 I Abad desd u nombramiento en 1987. Una persona con capa-
statu quo, la falta de interés por parte de actores esenciales, la ap 1 i 111.,d t cnica (arquitecto técnico), experiencia política (había sido
ción de sucesos o acontecimientos inesperados que amenazan tod ·1 1111 j 1 en el Ayuntamiento de Barcelona), y con un conocimiento
proceso. IlId" lable de las élites políticas, económicas y sociales de la ciudad
El rol del director es especialmente importante cuando no sól 1.\ 11 d a sido decano del Colegio de Aparejadores de Barcelona). La dis-

decisión, sino también su aplicación, dependen de la contribución. lilll i n entre los dos roles, promotor y director, fue muy positiva, ya
la sintonía de varios actores con lógicas de acción e intereses difer 11 111 diferenciaba responsabilidades y modulaba compromisos, y aca-
teso En este caso, la presencia de un actor con la misión de favore 1 1.11 "i ndo muy positiva dada la gran confianza existente entre ambas
la interacción y de estimular al resto de actores para afrontar las de i 11 '111 a y la buena marcha del proyecto.
siones y los comportamientos necesarios para el éxito de la operaci 11 s importante subrayar otro elemento relacionado con este aspec-
es casi siempre esencial. Esto es válido tanto en el caso de que la trans 111 ·s posible que los objetivos del director sean sólo objetivos de pro-
formación haya generado o pueda generar conflictos, como en el ea , I o, en el sentido de que no tiene preferencias fuertes con respecto al
en realidad muy frecuente, en que esto no se produce y el mayor obs I'lllblema o a la solución, pero en cambio está muy interesado en su
táculo lo representa más bien el bajo nivel de interés de aquellos cuya 1 1" ión con el resto de actores. El director pues, puede comprender

contribución y participación en el proceso son esenciales. I1 importancia de una transformación, de la que no es promotor, de
Conviene advertir que la figura del director y la del promotor pu in.mera completamente instrumental, como ocasión para aumentar
den coincidir y de hecho suele ser así. La figura del policy entrepreneui 11 prestigio o su visibilidad o para debilitar a sus adversarios políticos

o emprendedor del cambio en las políticas, propuesta por la literatu burócratas,

ra, es de hecho una suma de estos dos roles (Kingdon, 1984, cap. 8), Lo que puede suceder en este caso es que, si bien el proceso ha
Sin embargo, esto no siempre es así, ya que las cualidades que se exi Id llevado a buen puerto, no pueda decirse lo mismo sobre el éxito
gen para desempeñar ese papel y las características que se relacionan Il la parte más sustancial, es decir, que al final no se haya contribuido
con él son diferentes a las típicas del promotor. Aunque el nivel de d 1 r olver eficazmente el problema colectivo. Se trata de una posibili-
terminación debe ser siempre alto, también es necesaria la capacidad dad bastante frecuente en los procesos de reforma, cuando la idea ini-
de ir adaptando la definición del problema y la de replantear la solu- Ilal propuesta por el promotor, sea cual sea su racionalidad de acción,
ción técnica a las exigencias de los distintos participantes, así como la gestionada por un sujeto político que quiere explotada principal-
de suscitar el interés de otros actores, comunicar eficazmente al interior 111 nte para que se la relacione con una ley, con un plan, con un progra-

y al exterior las razones y la importancia de la propuesta, elegir el mo 11\ de intervención. Con el fin de obtener la aprobación de la decisión, el
mento más adecuado para actuar, etcétera. director puede aceptar una serie de compromisos y mediaciones, que
En otras palabras, la caja de instrumentos y de recursos del direc- :1 íen la propuesta de todo alcance innovador y que acaben transfor-
tor debe necesariamente incluir también los recursos estratégico , 11\ ndola en una modesta adaptación del statu quo. Una manera de
como los hemos definido anteriormente, y los conocimientos relativo' 'omprobar si el proceso que se está reconstruyendo es de este tipo con-
al proceso de toma de decisiones y a los actores que operan en su inte- i 'te en comparar los objetivos declarados con los instrumentos utiliza-
rior. No es estrictamente necesario que tales conocimientos sean for- d y los recursos invertidos. La existencia de contradicciones internas
malizados. La experiencia, la intuición e incluso la suerte ayudan mu- yl la no congruencia entre fines y medios representan un indicio de
chas veces en la realización de las innovaciones. No obstante, un qu el director del proceso, en realidad, no ha podido o no tenía algún
conocimiento no anecdótico de algunas dimensiones analíticas, com interés real en realizar una verdadera reforma sino que pretendía sólo
las que estamos presentando en este libro, constituye ciertamente una , nar en visibilidad o, simplemente, no caer en el descrédito.
ventaja para el director que pretenda asegurar la eficacia de su acción. Sin embargo, siempre es necesaria la presencia de un director y
Un buen ejemplo de ello es el caso de los Juegos Olímpicos de Barc - d un promotor, y recordemos que ambas figuras pueden coincidir,
lona de 1992, en los que si bien el promotor indudable era el Ayunta- 1 ra generar una transformación significativa. A menudo, la entrada
12 DI! I IONI S 1'11111 11 127

en escena de un fixer es lo que logra d bl qu '11' 11\ pr d t 1\1,1 111.1 / lu i n, mi nua ¡ti • i 'i mpr es imposible elegir quié-
de decisiones que parecía encontrarse en un call j n in alida o qu 111 "1 r n 10 opo it r , I dir t r de un proceso suele poder, si bien
no lograba despegar. I ntr de ciertos límite, e coger a sus aliados. Se trata de un punto
Un buen ejemplo es la introducción del llamado standard eost nto .11 special importancia: la entrada en la coalición de sujetos con las
del en Holanda, una metodología que permite cuantificar las carga a I .ua terísticas que acabamos de mencionar puede también tener efec-
ministrativas de las empresas que impone la legislación. El intento tI¡ tus disfuncionales, por ejemplo porque aumenta la heterogeneidad
desarrollar una política de mejora de la regulación a partir de la m . 111(1' allá del límite que garantiza su firmeza o solidez, o bien porque
dida de los costes se puso en marcha entre 1984 y 1985, Yse aplicó modifica de manera excesiva o indeseable las modalidades de interac-
perimentalmente por primera vez entre 1992 y 1994. Su aplicación 1 Ion (véase el capítulo 5).
contró una serie de obstáculos que se tradujeron en ahorros marginal Imaginemos, por ejemplo, un conflicto que enfrenta, por una lado
a pesar de que se promovieron varias comisiones de estudio y la instau I a tores sociales, que piden la transformación de una política públi-
ración de un watehdog (u organismo de vigilancia independiente) pan .1, y por el otro a un ayuntamiento gobernado por una coalición de
encauzar el cambio cultural. El cambio radical se produce en 200 , izquierdas. El hecho de que la oposición conservadora se alíe con los
cuando la tarea de coordinar la política de reducción de las cargas . ,11 tores sociales aumenta con toda probabilidad los recursos de la coa-
confía a Gerrit Zalm, ministro de Finanzas ya en los gobiernos prec lición innovadora, pero también puede tener como consecuencia la
dentes, y en la nueva coalición también viceprimer ministro, quien fija politización y radicalización del conflicto, impidiendo así llegar a
un objetivo de reducción sustancial (el 25 %), elabora un modelo d . I ornpromisos que podrían haber sido posibles y satisfactorios para to-
medición (el standard eost model), crea una unidad técnica en su mini' do los actores en el momento de iniciarse el proceso.
terio, vincula la aplicación del programa de reducción de las cargas ad En cualquier caso, parece más sugerente el rol del mediador, que
ministrativas a la evolución de las cuentas públicas y, en general, utiliza podemos definir como un tipo de director que persigue exclusivamente
los recursos políticos a su disposición para forzar a todos los minist objetivos de proceso y está interesado especialmente en favorecer un
rios a actuar con eficacia. El resultado es que en el momento de su ce , Il uerdo entre los actores presentes. Es importante observar que la efi-
en el 2007, el gobierno pudo presumir de una reducción del 23,9 % en 1 a ia de un mediador está relacionada con la existencia de un conflicto
relación con lo que estaba previsto (Coletti 2010). d intereses, aunque sea potencial, en el que se pueda efectivamente
La dificultad estructural para introducir innovaciones de polie 11\ diar. Si se trata de un juego de suma cero (véase el capítulo 4) en el

explica por qué un rol que se encuentra con mucha frecuencia es I qu lo que gana un actor, el otro lo pierde, no existe obviamente media-
del opositor. Es decir, un sujeto, recordemos, individual o colectiv , i n posible. Lo mismo vale si, en cambio, el conflicto tiene que ver
que actúa y destina sus recursos a impedir las transformaciones. En ¡ ( n la dimensión cognitiva. Por ejemplo, el que se produce entre de-
realidad no hay mucho que decir sobre esto, salvo recordar que en I I -nsores de teorías diferentes sobre el nexo de causalidad que existe
origen de la oposición se pueden encontrar tanto objetivos de conteni ntre dos fenómenos. Pensemos por ejemplo en la controversia entre
do como de proceso. Esta segunda posibilidad es más frecuente en I 01 ositores y defensores de la teoría de la evolución de Darwin. No pa-
caso de actores políticos o burocráticos y menos frecuente, en cam- e que existan muchas posibilidades de mediación.
bio, entre portadores de intereses especiales y generales y entre lo La primera observación que tenemos que hacer acerca de este rol
expertos. Además, la posibilidad de incidir en el proceso está por su- l . que es relativamente raro. Si bien es cierto que siempre encontra-
puesto relacionada con la disponibilidad de recursos relevantes y con mos al promotor y al director (encarnados o no en un solo actor) y, si
su uso eficaz. iumenta la complejidad del problema, también a opositores y alia-
Las mismas e idénticas consideraciones nos sirven para el siguient d s, no sucede lo mismo con la figura del mediador. Además, hay que
personaje de nuestra galería de roles, esto es, el aliado, el actor qu l' nfirmar lo implícito en la definición de mediador, es decir, que la
teniendo objetivos de contenido o de proceso congruentes con los d I l racterística esencial es la absoluta ausencia de objetivos de conte-
promotor y/o del director, aporta sus recursos a la coalición innovado- nido, de preferencias por una determinada definición del problema
ra llevando a cabo acciones en ese sentido o simplemente declarando . lectivo y/o por las características de la solución que se discute. En
su apoyo. La única y gran diferencia consiste en que, dado un probl - "IU forma pura, el mediador ha de ser completamente imparcial y su
1 li 1)Il.( ISI< NI " • \J 1 1 ( tll . () I ()

único objetivo, el que e pueda 11 val' a a -1 I t'( _. d t rnt 1, d I

decisiones de manera satisfactoria para lo pr la ni la princip 1 ntr 1
Esto parece evidente en las transacciones entre ciudadanos, cuan 1., típico d l tip . el del presidente de una a ambl a
incluso la compensación del mediador está condicionada por el h· misión que dirig la formación de la agenda. Dado qu pu d
cho de que se llegue a un acuerdo. De hecho, como veremos n -1 I lablecer el orden del día de las sesiones, es capaz tambi n
capítulo 7, el uso de la mediación profesional se ha ido extendien lo I 11 I r r o de retrasar la discusión de una propuesta delerminad .
también en la esfera de los problemas colectivos y sobre todo en 1, 1111 nudo, es ése también el rol desempeñado por las autoridad d
resolución de conflictos. • ti i n del medioambiente o del patrimonio cultural, que pu d n
Sin embargo, la gran parte de las mediaciones que se dan en ·1 11 su discrecionalidad técnica para obstaculizar un proyecto d
sector público se realizan en realidad fuera de cualquier relación p o 1111 .\ dificación. O también aquéllos que controlan informacion .
fesional y con frecuencia por iniciativa de terceras partes. .11 iale para formular una propuesta o para llevar a cabo una d i-
Un buen ejemplo podría ser el proceso de ampliación del aer , •• 11 Y u an su posición para permitir su acceso o distribuirlas d m -
puerto milanés de Malpensa. Más allá de los normales y previsibJ '~ I 1.1 S I ctiva.

conflictos con los habitantes de las poblaciones cercanas, que natural mo puede observarse a partir de todos estos ejemplos, el gate-
mente estaban preocupados principalmente por el ruido generado p 1 lit r generalmente un sujeto que usa sus propios recursos legal
la nueva infraestructura, surgió un problema específico sobre el nu ' l' 11 01 impedir la adquisición de recursos esenciales al promotor. Mu-
vo tramo vial que tenía que unir la instalación antigua con la nueva 11 I V ces no porque esté en contra de la propuesta, sino para afirmar
terminal. El conflicto se produjo entre la sociedad pública que gestí 11 -ntralidad en la interacción. En otras palabras, tiene exclusiva-
naba el sistema aeroportuario milanés (la SEA), que había realizado I 1111lit objetivos de proceso.
proyecto de la ampliación, y el Parque del Ticino, una mancomunidad u presencia es siempre potencialmente disfuncional respecto al
de ayuntamientos responsable de la protección medioambiental de 1< 1 \11 lado decisorio y, por lo tanto, las estrategias que el director ten-
orilla lombarda del río, que se fundamentaba en una ley regional. ESl< 11 1 ¡ue adoptar irán en la dirección de desactivar los poderes de v t
controversia era especialmente delicada para la Región misma, total 1" te posee, impidiendo que pueda usarlos. Exactamente por I
mente partidaria de la necesidad de construir un hub aeroportuari 1111 mo motivo, la implicación potencial de gatekeepers que puedan
de primera magnitud y al mismo tiempo principal financiadora d 1 llllp -dir el progreso del proceso, o por lo menos de retrasado, es una
Parque, a quien había delegado sus propios poderes de protección. 1, In' tácticas más usadas por los opositores. Veamos si no el crecien-
Con el fin de hallar una solución, el presidente de la Región encargó al , re urso a los tribunales, ordinarios o administrativos, contra mu-
director general de la consejería de planificación territorial que actua- It.IS propuestas innovadoras, práctica que representa un ejemplo evi-
se como mediador, rol que desempeñó mediante la identificación d tI lit .

las variaciones y de las compensaciones que podían inducir al Parqu 1 último personaje del que tenemos que ocupamos es el del fil-
a desistir de su oposición y convenciendo a la SEA de que introdujes tI(). Un sujeto que entra en el proceso representando objetivos e int -
tales cambios en el nuevo proyecto del tramo vial. II • ajenos y utilizando casi exclusivamente los recursos de aqu 1
Volveremos a examinar el uso de la mediación como estrategia en q\li n representa. Se trata pues, en cierto modo, de un «no actor», n
el capítulo 7. u.mto no tiene objetivos reales que perseguir y las acciones que Jl v
Si en teoría el mediador es siempre funcional a la solución de un I bo no conllevan, si no en una medida muy pequeña, el uso de lo
conflicto, el rol del gatekeeper (podríamos traducir este término como 1'1 pios recursos. Como ejemplos podemos citar el caso de un ente 10-
«portero», es decir, quien controla los accesos a un lugar público, I ,d que transmite a una autoridad superior la petición de un grupo d
quién abre o cierra una puerta que permite el acceso ...) es siempr iudadanos, pero también el de un periódico que emprende una cam-
tendencialmente negativo. Con este término pretendemos designar a pana de prensa sobre un tema muy específico, o el de un presidente d
un sujeto que, aun sin tener objetivos de contenido --es decir, el hecho pobiemo que, en un viaje oficial, actúa como introductor de un grupo
de que la solución de policy sea adoptada o no, no le conlleva costes o d mpresas que quieren examinar posibilidades de inversión o de in-
beneficios de ningún tipo- es capaz de ejercitar un poder de veto y de 1'1' ambio comercial con ese país.
1 O DI! I I NI~S 1'11111 te . ,OIJII N III'( 1111,' 111, (1IlIU.S 1 l

La presencia de un sujeto con tales cara t '1' 'ti as i pu del t lo o actor n la Int ra ión: las propiedades
irrelevante en la determinación de los resultados d un proce o I d la network decisionales
toma de decisiones, a condición de que no sea el propio director d 1
proceso el que cometa el error de atribuir a dicha presencia una im I~Iúltimo tema que hemos de examinar en este capítulo traslada
portancia que en realidad no tiene. Esta percepción errónea pu de 1I(Il ) d análisis desde el simple actor al conjunto de los actores im-
conducir a realizar acciones que tienen como destinatario al actor qu 1'111 .ul . en un proceso de toma de decisiones de política pública.
actúa como filtro y no a su representado, con la consecuencia de gen \ 11 ti ta ahora nos hemos ocupado exclusivamente de entender quié-
rar reacciones iguales y contrarias en la formación opuesta. Un partid) 11 on los actores, qué tipo de objetivos persiguen, qué recursos utili-
político o una mayoría de gobierno que, como reacción a un artículo 111, ¡U lógicas de acción siguen y qué rol desempeñan en el proceso
periodístico crítico inspirado en realidad en un tercer sujeto, ataca p r 1, loma de decisiones. Todas ellas son preguntas a las que es esencial
sonalmente al periodista para poner en tela de juicio su credibilidad, l' ponder para comprender cuáles han sido las razones por las que se

puede obtener el efecto indeseado de desencadenar una reacción en I 11111 pr ducido determinados resultados. Pero tenemos también que
resto de la prensa, preocupada por que se ponga en tela de juicio su 1'1 • "11 ntamos si, y en qué medida, el modo en el que se estructura la in-
labor, y puede acabar traduciéndose en un refuerzo de la postura d I l. 1d' 'i n representa otro factor causal a tener en cuenta.
verdadero opositor. La sabiduría popular dice a este propósito que nc l. atención, pues, se desplaza hacia el conjunto de los actores que
hay que «matar al mensajero», pero lo cierto es que, en la política a . 11111 rvi nen en un proceso y la pregunta es si existen algunas caracte-
tual, ése es un error que suele producirse. 11 I1 ti de ese conjunto que pueden contribuir a arrojar luz sobre las
Este último ejemplo nos sirve para mostrar que la atribución d 1I11 \ micas de solución de los problemas colectivos.
un número limitado de roles a los actores no es, en absoluto, un ejer- ~'te es el principal objeto de atención de lo que se ha denominado
cicio puramente académico y de voluntad clasificatoria. De hecho, 11111 ) network analysis (Marin, Mayntz, 1991; Rhodes, 1997). Un tema

permite comprender mejor, en clave explicativa, la dinámica del pro- d 'lit se prestó mucha atención en la última parte del pasado siglo y
ceso y, en clave predictiva, calibrar los propios comportamientos d •¡t 11 ha generado sofisticadas metodologías para el estudio de las redes
modo funcional respecto al éxito decisorio. .1. \ isi nales, término que consideraremos equivalente al de policy net-
Entender si un actor determinado actúa por sí mismo o es un fil- wor] o entramado-red de una política pública específica (para un tex-
tro, si la amenaza de usar un poder de veto viene de quien tiene intere- 1'1 h:í .ico sobre el análisis formal de las networks, véase Hannernan,
ses contradictorios genuinos con relación al tema de la propuesta o d 1 111 11,2005).
un gatekeeper interesado sólo en mejorar la propia posición en el con- No es posible aquí, ni tampoco especialmente útil con relación al
texto decisional, si es oportuno aceptar o no la entrada de un nuev 11 urn que nos ocupa, revisitar esta corriente de estudios. Nos limitare-
sujeto en la coalición o si un determinado sujeto tiene las característi- IIIIIS, por lo tanto, a poner de relieve algunas dimensiones o propieda-
cas de imparcialidad necesarias para desarrollar con éxito el rol d 1 d las networks vinculadas a las decisiones de políticas públicas.
mediador, son elementos todos ellos que pueden interferir con la posi- 1I 11\ n iones que parecen importantes, que son relativamente fáciles
bilidad de alcanzar resultados significativos desde el punto de vista d 1I In edir y de modificar mediante estrategias decisionales específicas,
la trasformación de policy buscada. Y, sobre todo, uno de los momen- I d como veremos en el capítulo 7.
tos cruciales suele darse en la decisión del promotor sobre si ha d a propiedad más obvia de un conjunto, y también de una red de
gestionar por sí mismo el proceso innovador o ha de incorporar a un 11 101' s, es su amplitud. Es decir, el hecho de que sea pequeña o gran-
director a tal propósito. Con frecuencia, es justamente la falta de co- .tI, jue incluya a muchos o a pocos actores, parece a primera vista un
nocimiento acerca de la necesidad de efectuar una determinada elec- 1\111 nto relevante, ya que es razonable esperar que las dinámicas que
ción lo que explica el fracaso de procesos de reforma que podrían ha- originen en uno u otro caso sean diferentes. Sin embargo, clasificar
ber sido útiles y completamente factibles si hubieran sido gestionado I I 11 tworks decisionales a partir de su dimensión cuantitativa no es
adecuadamente. úril p ra el análisis, al menos por dos motivos diferentes.
n primer lugar hay que señalar que, empíricamente, la amplitud
d una red decisional tiende a moverse en un intervalo bastante es-
 \)J«.ISI()NI (.OIJII.N \)1 (11)1 1 () (I()I~I )S 1 ~

trecho, por lo menos en los pro s obj l de IlU ur at n i )11. (,

neralmente no se encuentran network ntr mado 00
4/6 actores o con más de 12/15 actores. Sobre todo si, com
razonable, incorporamos en el cómputo sólo a aquellos act r tI' I
desempeñan un rol efectivo, en el sentido de que contribuyen si '1111
cativamente a determinar los resultados.
La razón es principalmente la siguiente: la dificultad de intrtuln
cir intencionalmente transformaciones en las modalidades d ti'"
miento de un problema colectivo depende de la dispersión d I
cursos entre muchos actores con diferentes lógicas de a 1 )11
objetivos a menudo en contraste entre ellos. Si estos sujetos 11 1"'
cos, las alternativas posibles son tres. ° se dotan de reglas deci iou..
les que puedan decidir en modo institucionalizado (y entonce
°
I 1

pan muchas veces a nuestro campo de observación). bien el cho 1'1

en el que inevitablemente se transforma el proceso será resuelt I 111 I

Ysimplemente mediante la capacidad de controlo de dominio d I 11

tor que disponga de más recursos. 0, y se trata de la posibilidad 111 1 FIGURA 3.1. Las formas de las networks.

.-..--......~.~
frecuente, el conflicto no se resolverá en absoluto y el proceso 3.1.1. 3.1.2.
tancará en un persistente bloqueo decisional. Si por el contrari I11
actores son muchísimos, la dificultad de encontrar un ajuste o a 111 t
do entre ellos superará, con toda probabilidad, las capacidades e '111
tivas de cualquier director, por hábil que sea, y se generará un mod ·111
similar al garbage can, del que ya hemos hablado en el capítulo aut
rior.
r ..
.>
\
•
-.
Dicho en otras palabras, la literatura acerca de los procesos d 1
forma, sean grandes o pequeños, nos dice que un esfuerzo de tran fel!
•
mación puede tener éxito si el número de actores no es ni dernasiad«
3.1.3. 3.1.4.

~.,
grande ni demasiado pequeño. Por ejemplo, la transformación d \ I t
política en materia de telecomunicaciones en Alemania (supera i 111
del monopolio, liberalización, etcétera), que es efectivamente un pro
ceso de primera magnitud, ha visto la presencia constante de meno ,. I·~
de 15 sujetos, agrupables en pocas categorías bastante homogén eu
(las grandes empresas, las asociaciones empresariales, las institu io
nes centrales y locales, ...) (Schneider, Werle, 1991).
Esto no quiere decir, por supuesto, que no pueda haber excepcio
.' •
~I '.
nes a esta regla y que no puedan generarse resultados muy significa ti
1111111 : elaboración propia.
vos incluso dentro de entramado s de actores muy concurridos. P 1()

se trata, justamente, de excepciones para las que será necesario llevr 1

a cabo análisis ad hoc y hallar explicaciones específicas. M. ' allá de las dificultades de representación, sobre las que no
La segunda razón por la que un simple análisis de la amplitud no ,. 1 d l ndremos en esta ocasión, el principal problema de una clasifi-
11 1111 d las redes basada en las formas típicas (partiendo de la esqui-
parece especialmente útil, reside en que, como veremos en las página!'>
siguientes, el número de actores tiene una influencia significativa It, 1I1 ri r izquierda y procediendo en el sentido de las agujas del re-
 J)J1( ISIONI .O\JII N Ill'.( II)I!~ LO, (1 ml~s y SUS I I 'UI SOS

loj, en la figura 3.1 tenemo la network n I 1 m: le str 11 , la 1111 qu j todo lo actores son del mismo
la de interacción total y la nested o anidad) . qu ti nd III I 11 1 '11 'ti tr n 1 mi mo nivel, y por lo tanto se sitúan en una
demasiado sintéticamente propiedades que, por el contrario, t 1 dll 1 Ida, I niv 1 d complejidad será el mínimo. Podrán tener
que ser distinguidas analíticamente. I 11 01 j tiv dif rentes y opuestos pero tenderán inevitablemen-
Volveremos a examinar este aspecto en breve pero ante t 1 1 !lil la ' lu ión y a valorar las soluciones homogéneamente, en
que dar cuenta de una propiedad diferente de las networks qu 1 111 mi 'm criterios.
una dimensión de los procesos decisionales a la que hemos ludul 1 • ti 1 I ontrario, para llegar al máximo de complejidad no es nece-
varias veces. Nos referimos a la complejidad. Una caracterí ti H qll 1'11 lod la celdas estén llenas (ni por supuesto que estén igual-
definimos a partir de la existencia de una pluralidad de punto l· 1 111 lit : 1 peso de los actores no puede ser considerado igual
ta dentro de los procesos. Dicha complejidad puede ser más o mili I p 11 I qu importa es la cantidad de recursos que son capaces de
elevada y puede medirse sólo si analizamos la red de los actore . 1 ¡ 11 m rcha en cada caso), sino que es suficiente con que estén

Ya hemos visto como el «punto de vista» de un actor, que 1111 t 10lh' la filas (es decir, que haya al menos un actor para cada
buye a determinar la manera en la que éste define el problema 1\ II I I 11 il rial) y todas las columnas (es decir, que haya al menos un
sional y al mismo tiempo se vincula con los comportamientos qu 1111 1 dI l ada tipo).

drá tener, depende por un lado de su lógica de acción -definid 1\ 11 11. 1·•.•1 modo es posible, en el ejemplo de la figura 3.2, calcular un
vez por la naturaleza del propósito que le lleva a intervenir en 1))1 l. d, mplejidad multiplicando el número de las filas pobladas
ceso- y, por el otro, del nivel (global/local o general/sectorial) d '1 111 I I 1 h la columnas también pobladas: dicho índice variará en ton-
terés que representa. 1111 1 (si todos los actores se encuentran en la misma celda) y 20,
Para medir la complejidad de un proceso, y por consiguienl el d m nos un actor por cada nivel territorial y por cada tipo.
una network, se puede construir una matriz como la que se de 1 Hu l.ulI( parece evidente, se trata de una medida convencional que
en la figura siguiente y colocar a los actores en las diversas ea illn l. 11'11 r diferentes bases de cálculo si los niveles del interés se cla-
Obsérvese que la matriz usada como ejemplo se refiere al caso en qu 111 ti tra manera (en nuestro modelo, las categorías de los acto-
la dimensión que mide el nivel del interés es la territorial. Si, en <1111 '11 Iij ). Todo ello puede ser muy útil para ofrecer un indicador
bio, es relevante el eje general/sectorial, ésta tendrá que ser modif 1 t h 1) d la complejidad de un proceso que se puede comparar con
da lógicamente y, en el caso en que los ejes relevantes sean ambo I .111.11 gas, pero también para verificar si su aumento o su dismi-
tendrá que añadirse una tercera dimensión. 11111, n el curso del tiempo, hace más fácil o más difícil alcanzar el
t • 1I • la toma de decisiones.
l' 10, obre todo, una medida de la complejidad puede ser útil
FIGURA 3.2. La medida de la complejidad. I 1 in ar la hipótesis, que presentaremos al final del capítulo 7,
1111 la ual el éxito decisional depende de que la complejidad del
TIPOS DE ACTORES
~] por tanto de la network, refleje la cantidad y el tipo de inte-
DIMENSIÓN
tados por el problema o por la solución. Es decir, que una de
DEL INTERÉS Intereses Intercs '
Políticos Burocráticos Expertos 1.11(1) principales por las que los procesos de innovación en el
especiales general,
cltlln L las políticas públicas suelen fracasar es el hecho de que las
In ternacional It ti isionales activadas son o demasiado simples, es decir, no in-
I1 • 11 u lgunos de los actores interesados, o demasiado complejas,
Nacional
l. 1 ir, incluyen a sujetos que no tienen en realidad objetivos e inte-
Regional Il I evantes para solucionar el problema de policy planteado.
I )(I propiedad seguramente importante para determinar los re-
Local h.ulos d los procesos está representada por la densidad, que se
1" 1 la cantidad de relaciones que se instauran entre los actores
Fuente: elaboración propia. 1111 P" e o de toma de decisiones.
1 6 OE I I NI~, 1'llIl! IC SUS I E lJRS)S I 7

Podemos decir que es bastante de entid mun I irnagin r 1\1 I"IS n ias I 1I d 11 id d duna network sobre los resul-
dentro de cualquier grupo de personas, el hech d qu e e tabl z tllI Itl I I pr ~ de d i iones pueden ser contradictorias,
relaciones directas, cara a cara, puede tener consecuencias importan HilO • h mo apuntad. E decir, pueden producir un aumento de la
tes en los resultados de la interacción. Por ejemplo, puede servir par 1 '1" tnnza entre los participantes o el desarrollo de un proceso de apren-
compartir mejor las informaciones, evitando así desagradables sorpi It I '1 , P ro también un aumento de la entropía y de las probabilida-
sas en las fases sucesivas, o bien puede aumentar la empatía, y pOI l. I parición de conflictos insalvables. En general, puede decirse
tanto el nivel de confianza recíproca, pero puede también ocasionar l' 11 t ¡ n el efecto de amplificar y reforzar las otras propiedades de las
enfrentamiento s verbales, toma de posiciones imprevistas, etcétera. 111 I 011 d cisionales: los obstáculos o los beneficios que podrían espe-
cluso en una época como la actual, de comunicación instantánea y lo I I l' d 1 hecho de que un proceso muestre un alto nivel de compleji-
bal, cualquier organización sigue convocando reuniones para instru iI 1 111 -r n reforzados si la network tiene una densidad particularmente
o tomar decisiones. El intercambio directo, la comunicación no verbal, It 1, mi ntras que se verán debilitados si sucede lo contrario.
el lenguaje corporal, la posibilidad de reacción inmediata y demás, u 1. mismo ocurre en la relación que se establece entre la densidad
todos ellos elementos considerados insustituibles. Y probablement 11 ultima de las propiedades de las networks decisionales, la centrali-
por ello, las mejoras técnicas están cada vez más tratando de suplir le1 1111, uo es, el hecho de que uno o pocos actores monopolicen las re-
que eran carencias evidentes de la comunicación virtual. 11' IOIl con los participantes. Ésta puede expresarse de muchas ma-
Aun así, la forma de estas interacciones puede ser muy diferen l ': 1 I,IS. Una de las más sencillas consiste en medir la proporción de
una lección ex cáthedra o un briefing unilateral, una reunión formal •• I.IS las relaciones presentes en una network que tiene como punto
entre los miembros de una coalición para decidir la posición común I I I rencia a un actor determinado, esto es, con la fórmula:
con respecto a los actores situados en contra, una sesión de braiu
storming, etcétera. La forma tiene que adecuarse a las diferentes cit e = ki/Eki
cunstancias en las que se desarrollan los procesos decisionales.
Lo que cambia en estos últimos ejemplos es la densidad de la n ( I ,"d
work, que puede medirse como la proporción de relaciones entre J ~
actores sobre el total de relaciones posibles. La fórmula mediante la =
coeficiente de centralidad, que varía entre O y 1
que es posible calcular un coeficiente que la exprese, relativamenl ' k i = número de relaciones potenciales de un actor
sencilla, es la siguiente:
1.-1 centralidad de la network será igual al coeficiente más alto
D = Lki /(n2 - n) 1111 do y/o al que más se aleja de la media. Volviendo a los ejem-
11" d la figura 3.1, ésta es claramente máxima en la network en for-
donde: 1111 ti estrella (3.1.1), mientras que es mínima en el caso de 3.1.3
1, 111' rk con interacción total) dado que ningún actor tiene una po-
D = coeficiente de densidad que varía entre O y 1 li Ion dominante.

n = número de actores presentes I~I álculo de la centralidad ayuda a comprender si en una de ter-
ki = número de las relaciones posibles por parte de cada actor 111\01 la configuración decisional existen uno o más actores centrales
l' It , presumiblemente, deberían corresponder al director del proceso
En los cuatro ejemplos destacados en la figura 3.1 parece bastanl 11 sos de conflicto, a la existencia de un líder de la oposición. Por
claro que la densidad máxima se da en el caso 3.1. 3, donde el coefi- 1 I ontrario, una network con un bajo nivel de centralidad muestra
cien te es igual a 1, dado que todos los actores están ligados a los otro', I inevitablemente una escasa capacidad de dirección del proceso:
mientras que es mínima en el caso 3.1.1, donde el intercambio se da l'lllralidad es de hecho condición necesaria pero no suficiente para
sólo entre el actor central y cada uno de los otros participantes (el co- 111 I I dan instaurarse relaciones de poder. Si no tengo ninguna rela-
eficiente es igual a 10/(36 - 6) = 0,33). Los otros dos casos tienen valo t'"1 n un sujeto, ni siquiera mediada, difícilmente podré influir en
res intermedios (0,4 en el caso 3.1.2 y 0,46 en el caso 3.1.4). 11 importamientos.
1 8 1) 1 I I NI'S 1'11111 11 (.OIJII,N 1)1 (1111 ¡ I f) «1111 1 Y !-.IJS 11\( IJl SOS

La relación entre densidad y centralid d . tambi I muy clara. 11 H onc1u ion

alto nivel de centralidad en una network con baja d n idad indica ()II
certeza la existencia de un actor dominante capaz de condicionar el r ' P.n te capítulo hemos puesto las bases del modelo de análisis,
sultado del proceso. En realidad, esto puede ser también una condi i 11 nlrnndo nuestra atención en quien decide, es decir, en los actores
muy incómoda. Si un actor con objetivos de proceso en posesión di) 11 I pl' eso de policy.
recursos necesarios pero no suficientes para introducir una trasforma En realidad, el verdadero punto de partida es entender que los ac-
ción de policy se halla en el centro de una red de relaciones de esca . 1 1'" x . n los individuos o las organizaciones que llevan a cabo accio-
densidad y alta centralidad, en la que recibe peticiones fuertemen l 111 .apaces de influir sobre los resultados del proceso de toma de de-
contradictorias por parte de numerosos sujetos dotados todos ellos d Ion S y que lo hacen por cuanto persiguen objetivos relativos al
importantes recursos de acción, puede encontrarse en una difícil situa 1'1111 I ma y a su posible solución, o bien relativos a sus relaciones con
ción por lo que atañe a la elección de las posiciones asumibles, ya qu "1 otros actores.
acabará por enemistarse o poner en contra a alguno de sus potentes i11 I ra llevar a cabo dichas acciones, deben emplear recursos cuya
terlocutores y por perder esa centralidad que de hecho representa '11 1 pon ibilidad se vuelve así la condición para la eficacia de su acción,
único objetivo. Esto explica, por ejemplo, el motivo por el cual a vec s, l' I~ n relacionados por el papel que se otorgan en el proceso así
reformas que parten con mucha ambición acaban por generar compr 11111 ,sobre todo, por la naturaleza de su voluntad en intervenir, que
misos a la baja que suelen dejar las cosas tal y como estaban. Frente H 111 lid a definir sus lógicas de acción. Estas categorías analíticas sir-
oposiciones, a menudo contradictorias, un promotor/director que ten 11 11 p ra simplificar el análisis, dado que ofrecen orientaciones útiles
miedo de perder el consenso de actores importantes puede acaba: 11 "" interpretar (y para predecir) los comportamientos observados.
aguando las opciones y sólo realizar cambios incrementales. 'i nalmente, hemos tenido en cuenta un concepto al que nos hemos
El análisis de las networks, en conclusión, ofrece una serie de in- 11 1l, rido varias veces, el de la complejidad de los procesos de política
formaciones relevantes y permite cuantificar, si bien con la habitu I I'tlhli a en las sociedades contemporáneas, considerándolo como una
imprecisión de las ciencias sociales, una serie de dimensiones o pr 11 1,,· características de la network decisional, es decir, la complejidad
piedades de la interacción que pueden representar elementos significa- 11II ndida como pluralidad de los puntos de vista presentes en el proce-

tivos en las hipótesis formulables para explicar o predecir los resulta- II [ue entendemos debe ser tenido en cuenta junto con las otras ea-
dos de los procesos decisionales. Por lo tanto, añade más instrument s 1 11 I -rístícas de las networks, como son su densidad y centralidad.
a la caja de herramientas del analista. Tal como creemos haber ya aclarado, el sentido de este trabajo, y
Debido a la extensión limitada de este trabajo, no es posible alargar- 11 I uadro conceptual que propone, es ofrecer una descomposición en
se más sobre este tema. Aun así, se puede formular una recomendación " i minos mínimos del fenómeno que hemos dado en llamar decisión

tanto a quien trata de entender por qué se ha producido, como a qui 11 11 p licy. Para, de este modo, identificar todos sus elementos, par-
quiere comprometerse en hacer posible una transformación no marginal 111'11 I de la hipótesis de que actuando así podremos definir las moda-

de las modalidades de tratamiento de los problemas colectivos. Dicha I d.1 I típicas mediante las cuales alguien que quiera iniciar un pro-
recomendación se basa en dedicar una cierta cantidad de tiempo y d ' • 1 () de innovación en un campo específico de políticas públicas puede
atención al diseño de la network decisional -en el sentido de represen- 11 .uar de llevar a cabo la trasformación deseada. En el capítulo 7 vere-
tación gráfica-o Por un lado, porque permite una mejor comprensión IIIIIS la importancia que tienen estos elementos para ofrecer una guía
de las dinámicas y, por otro, porque facilita el cálculo de los indicado- 1 l., interpretación de los fenómenos que nos interesan: las transfor-
res de complejidad, densidad y centralidad que hemos considerado im- III.I( i nes no incrementales de las modalidades de tratamiento de los
portantes para explicar los resultados. Dicha representación gráfica, qu 1'1111 I mas colectivos. No obstante, antes hemos de completar la iden-
puede incorporar muchas informaciones (véase por ejemplo la figura 5.4 1111('(\ ión de los elementos relevantes del proceso de toma de decisio-
en el capítulo 5) o ser en cambio del todo elemental, es asimismo útil 111 que no se refieren directamente a los actores.
para comunicar dentro o fuera del proceso el modo en que un determi-
nado actor ve la interacción y, por consiguiente, para contribuir a acla-
rar y a esquematizar una situación que puede parecer muy complicada.